E-Book FoMerco 2012 - Por Uma Integração Ampliada - Volume 1 Final

Copyright 2013 by Os autores e Frum Universitrio do Mercosul FoMerco proibida a reproduo total ou parcial desta obra sem a devida
da citao. Reviso: Daniela Perrotta e Glauber Cardoso Carvalho Ilustrao: Estopim Comunicao e Eventos Inspirao na imagem Amrica Invertida de Torres Garca. Preparao e Diagramao: Glauber Cardoso Carvalho Esta uma obra coletiva baseada em artigos enviados pelos autores e apresentados no XIII Congresso Internacional do Frum Universitrio Mercosul FoMerco, realizado entre 21 e 23 de novembro de 2012. Os direitos e responsabilidades sobre os artigos e suas opinies so dos autores que os enviaram para publicao neste e-book.
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) P853 Por uma integrao ampliada da Amrica do Sul no sculo XXI/ [organizao de] Ingrid Sarti... [et al.] Rio de Janeiro: PerSe, 2013. 2 v. ISBN 978-85-8196-419-5 (E-book - Vol 1) ISBN 978-85-8196-416-4 (E-book - Vol 2) Inclui bibliografia 1. Integrao regional. 2. Amrica do Sul. 3. FoMerco. 4. Desenvolvimento. 5. Poltica Externa. I. Sarti, Ingrid. II. Lessa, Mnica Leite. III. Perrotta, Daniela. IV. Carvalho, Glauber Cardoso. V. Ttulo. CDU 332.135
XIII Congresso Internacional do Frum Universitrio Mercosul - FoMerco Por uma integrao ampliada da Amrica do Sul no sculo XXI De 21 a 23 de novembro de 2012. Sede do Mercosul. Montevidu - Uruguai A Comisso Coordenadora do XIII Congresso Internacional do Frum Universitrio Mercosul FoMerco abrange duas subcomisses plurinacionais, a de Organizao e a Cientfica, e complementada pela de Finanas. Comisso Coordenadora Ingrid Sarti (UFRJ) Alberto Riella (UdelaR) Beatriz Bissio (UFRJ) Emanuel Porcelli (UBA) Franklin Trein (UFRJ) Gerardo Caetano (UdelaR) Gizlene Neder (UFF) Glauber Cardoso Carvalho (UFRJ) Jos Renato Martins (Unila) Mnica Leite Lessa (UERJ) Raphael Padula (UFRJ) Comisso Cientfica Alfredo Falero (Udelar) Carlos Barba (UNAM, Mx) Celso Pinto de Melo (UFPE) Gabriel Misas (UNAL, Col) Geronimo De Sierra (UdelaR) Janina Onuki (USP) Jose Briceo Ruiz (Un. San Andrs, Vnz) Jos Vicente Tavares dos Santos (UFRGS) Len Medeiros de Menezes (UERJ) Marcos Costa Lima (UFPE) Mariana Vasquez (UBA) Rogrio Leito (U. Coimbra, Pt) Snia de Camargo (IRI-PUC) Tullo Vigevani (Unesp) Williams Gonalves (UERJ) Comisso de Finanas Frederico Katz (UFPE) Franklin Trein (UFRJ)
Frum Universitrio Mercosul FoMerco (Gesto 2012-2013) Presidente Ingrid Sarti (Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ) Vice-presidente Jos Briceo-Ruiz (Universidad de Los Andes, Merida, Vnz) Conselho Consultivo Membros Efetivos Frederico Katz (UFPE) Karina P. Mariano (Unesp) Maria Madalena Queiroz (PUC- Gois) Mariana Vzquez (UBA) Mnica Leite Lessa (UERJ) Suplentes Alejandro Casas (UdelaR) Filipe Reis Melo (UEPB) Jamile Mata Diz (UFMG) Liliana Bertoni (UBA) Monica Aparecida Rocha (UFT) Coordenadores de Grupos de Trabalho (GT) Karina Pasquariello Mariano (Unesp) Hugo Agudelo Murillo (UEM) Presidentes de Honra Gislio Cerqueira Filho (UFF) Susana Novick (UBA) Marcos Costa Lima (UFPE) Ayrton Fausto (Flacso) Tullo Vigevani (Unesp) Snia de Camargo (PUC-RJ) Guy de Almeida (PUC-MG)
Agradecimentos
A Samuel Pinheiro Guimares, em sua constante luta em prol da integrao sul-americana, pelo generoso incentivo realizao do Congresso FoMerco na Sede do Mercosul. A Jeferson Miola, ao Chanceler Roberto Conde, ao Embaixador Ruy Pereira, pela acolhida calorosa que viabilizou o encontro; ao Reitor da UdelaR, Rodrigo Arocena, e a Federico Gomensoro e Gerardo Caetano, do CEFIR, por terem aceitado sem vacilar a parceria que levou o XIII FoMerco ao Uruguai. Aos novos e antigos associados uruguaios, dentre os quais o Senador Alberto Couriel, Geronimo de Sierra, Octvio Rodriguez, Pepe Quijano, Alberto Riella, Alejandro Casas, Alfredo Falero e Alvaro Padrn, pela presena, apoio e entusiasmo contagiante. A Luiz Dulci, pela presena sempre atuante em prol da participao social no Mercosul. Aos companheiros do Comit Diretivo de Clacso, pelo apoio fraterno a distncia, contribuindo com as atividades da Comisso Organizadora. A todos os participantes que se empenharam em chegar a Montevidu e tanto contribuiram para o rigor dos debates, em especial aos autores que enviaram seus textos permitindo a publicao deste livro. Sem a companhia de nossos associados da rede FoMerco, sempre bom lembrar, nada teria acontecido. Pela confiana, pela aposta que se renova, pela constncia frente aos desafios tericos, obrigada a todos. Este livro nosso.
Agradecemos particularmente s Instituies cujo patrocnio direto viabilizou o XIII Congresso do FoMerco: o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, nas pessoas de Marcio Pochmann, Andr Calixtre e Pedro Barros; e a Fundao Banco do Brasil FBB, representada por Claiton Mello. Beatriz Bissio, pela parceria do Instituto Cultural Brasil Uruguai ICBU, Rosa Freire dAguiar Furtado pelo apoio constante do Centro Internacional Celso Furtado, e a Darc Costa, presidente da Federao de Cmaras de Comrcio e Indstria da Amrica do Sul Federasur. Obrigada s Universidades que contriburam para viabilizar a presena de seus pesquisadores em nosso XIII Congresso.
Os Organizadores
Sumrio
Prefcio | Reflexes sobre a integrao na Amrica do Sul XIII
Samuel Pinheiro Guimares
Apresentao | Desafios da integrao ampliada da Amrica do Sul XXIII

Ingrid Sarti
Volume 1
I. Reflexos da crise mundial e desafios tericos da integrao da Amrica do Sul 1. Reflexiones sobre la integracin regional y los derechos humanos 31
Adriana Cicar
2. Experiencia de CAF en el apoyo al desarrollo y la integracin regional 43

Alejandro Soriano
3. As (des) articulaes sub-nacionais e o processo de integrao regional na Amrica do Sul, a partir da experincia do Mercosul/Unasul 49
Antonio Eduardo de Oliveira
4. Brasil como lder regional: potencial integrante en un G-5? 59

Camilo Lpez e Carlos Lujn
5. Arquitetura financeira, integrao, cooperao: reflexes sobre os processos em curso na Amrica Latina 73
Carlos Eduardo Carvalho
6. La Argentina y el Mercosur en tiempos de crisis internacional: las bases regionales del modelo kirchnerista 85
Damian Paikin
7. Os desafios da integrao regional e a atuao da Rede Mercocidades 101

Debora Prado
8. O sistema interamericano de direitos humanos e as relaes com os componentes do Mercosul e da Aliana do Pacfico 113
Edson Medeiros Branco Luiz
9. Participao mercosulina: do macro ao micro 123

Fabricio Pereira da Silva
10. Consideraciones acerca del Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos del Mercosur 135
Fernando Milano
11. Retos y desafos para un nuevo Mercosur 143

Fernando Porta
12. As contradies da Unasul como comunidade imaginada: Estado soberano e cidadania sul-americana 151
Flvia Guerra Cavalcanti
13. Partidos y poltica exterior, un anlisis comparado de Brasil y Uruguay 165

Florencia Sanz e Lorena Granja
14. Crise, subdesenvolvimento e integrao 177

Frederico Katz
15. A violncia na boca do povo: novas anotaes 191

Gisalio Cerqueira Filho
16. A violncia em se ocultar a violncia 201

Gizlene Nder
17. Integracin y cooperacin en la frontera uruguaya con Brasil 213

Gladys Isabel Clemente Batalla y Diego Hernandez
18. A poltica externa do governo Lula para a Amrica do Sul: Unasul e Unila 225
Glauber Cardoso Carvalho e Larissa Rosevics
19. Los municipios como actores emergentes: nuevos desafos y antiguas asimetras 241
Gloria Mendicoa
20. Paraguay, 22 de Junio de 2012: un golpe contra la integracin regional de Amrica del Sur 263
Gustavo Codas
21. Do ABC ao ABV: o eixo Argentina, Brasil e Venezuela na integrao da Amrica do Sul 269
Israel Roberto Barnab
22. A institucionalidade do Mercosul: anlise dos pressupostos necessrios para a consolidao do mercado comum 281
Jamile Bergamaschine Mata Diz e Liliana Bertoni
23. Normas e decises do tribunal europeu e da corte interamericana de direitos humanos: aproximaes comparativas em matria de direitos econmicos, sociais e culturais 295
Jayme Benvenuto e Rodrigo Deodato de Souza Silva
24. Algunas claves de la insercin internacional 313

Jos Quijano
25. Institucionalidade e democracia no Mercosul 317

Karina Pasquariello Mariano
26. Brasil, Argentina e a integrao com alma tico-poltica 335

Marco Aurelio Nogueira
27. Crise sistmica, desordem mundial e financeirizao 341

Marcos Costa Lima
28. Desafios poltica de integrao do Brasil 363

Mara Izabel Mallmann
29. El futuro de la integracin: Mercosur y Unasur 371

Mario Burkun
30. Dependncia e integrao na Amrica Latina 381

Nilson Arajo de Souza e Luisa Maria Nunes de Moura e Silva
31. Comentario sobre la agenda sanitaria mundial y la salud en Venezuela 395

Oscar Feo Istriz
32. O Mercosul Social: participao, trabalho e sade 397

Renato Martins
33. Unasul e o Banco do Sul: infra-estrutura, desenvolvimento e os marcos jurdico- sociais 401
Sergio Luiz Pinheiro SantAnna
34. Municpios e sua insero internacional: algumas consideraes a partir do federalismo brasileiro 411
Sergio Roberto Urbaneja de Brito
35. Mercosul e os problemas da integrao regional 421

Tullo Vigevani
II. Desenvolvimento e geopoltica: defesa, energia e infraestrutura 36. A Amrica do Sul: o destino do Brasil 429
Darc Costa
37. Geopoltica y relaciones internacionales: una perspectiva sudamericana 441

Andrs Rivarola Puntigliano
38. O passado e o futuro das relaes civis e militares no cone sul: desafios diante da busca da verdade 467
Eduardo Heleno dos Santos
39. El concepto de comunidad energtica regional en el Mercosur ampliado 481

Emiliano Travieso e Reto Bertoni
40. Seguridad, defensa e integracin regional en Amrica del Sur: el desafo de la integracin en defensa y seguridad 495
Jos Manuel Ugarte
41. Relaciones bilaterales argentino-brasileas en el Mercosur: parceria estratgica no caminho da integrao 507
Leonardo Granato
42. Bilateralizacin, contexto asimtrico y condicionantes polticos: el caso del Mercosur 521
Lorena Granja
43. Temas de investigacin sobre seguridad y fronteras en el Cono Sur 539

Luis Tibiletti
44. Segurana na Amrica do Sul: repensando o complexo de segurana regional a partir da faixa de fronteira brasileira 557
Miguel Dhenin
45. Claves para la agenda del desarrollo 567

Octvio Rodriguez
46. Notas sobre a integrao de infraestrutura na Amrica do Sul: da IIRSA ao Cosiplan da Unasul 585
Raphael Padula
47. Meio ambiente, cooperao e integrao regional 597

Rodolfo Ilrio da Silva
48. Realismo, integrao regional e a Aliana do Pacfico 611

Thomas Ferdnand Heye
49. Brasil, Venezuela e a cooperao internacional para o desenvolvimento 625

Verena Hitner e Pedro Silva Barros
50. Foro Mercosur Panel sobre integracin energtica 643

Victorio Oxilia Dvalos
O FoMerco 645 Programa do XIII Congresso Internacional 657 Participantes do XIII Congresso Internacional 661 Autores do E-book 671
VOLUME 2
III. Aspectos da dinmica cultural da integrao Introduo 675
Mnica Leite Lessa
51. Hay un boom de la produccin audiovisual? Una aproximacin desde la perspectiva del consumo en el Mercosur 679
Ana Wortman
52. Integrao atravs da formao. Estudo de caso: a revista Cadernos do Terceiro Mundo 693
Beatriz Bissio
53. DOCTV Ibero-Amrica: uma experincia de integrao regional por meio do audiovisual 707
Dcia Ibiapina da Silva
54. Caryb: Brasil, Bahia/Argentina/Uruguai 715

Eliane Garcindo de S
55. Visibilidade miditica e o Mercado Comum do Sul 727

Maria Cristina Gobbi
56. Memria: o projeto cultural do Brasil na Amrica Latina a partir dos anos 40 741
Maria Margarida C. Nepomuceno
57. Dilogos de preservacin del patrimonio cultural en Amrica Latina: el caso de Edson Motta 753
Mara Sabina Uribarren
58. Indstrias criativas: inovao para a integrao 765

Maria Susana Arrosa Soares
59. Mobilidade Cultural para o Mercosul 779

Monique Badar
60. Industrias creativas viables. El boom del cine nacional en Uruguay 789
Rosario Radakovich
61. El conocimiento como bien comn: debate entre acceso abierto y propiedad 801
Silvia Lago Martnez
IV. A produo do conhecimento, tecnologias sociais e cooperao internacional Introduccin 813

Daniela Perrotta
62. Reflexiones sobre una propuesta de postgrado interdiciplinar en la Unila. De las emergencias contemporneas sobre mbae jara 817
Alai Diniz
63. Notas sobre teora crtica, universidad y sujetos colectivos 825

Alejandro Casas
64. Procesos de integracin regional en Amrica Latina y pensamiento crtico: desencuentros persistentes y una propuesta de anlisis 837
Alfredo Falero
65. Integracin, Democracia y Tecnologas para la Inclusin Social. Polticas Pblicas en Investigacin e Innovacin para el Desarrollo Social en Uruguay 849
Amlcar Davyt
66. Sistemas internacionais de regulao da ps-graduao e as possveis (in)compatibilidades quanto a equiparao transfronteiria de diplomas no Brasil 861
Antonio Walber Matias Muniz
67. Misso integracionista da Unila 879

Carlos Sidnei Coutinho
68. O doutorado binacional UFRRJ e UNRC em Cincia, Tecnologia e Inovaes em Agropecuria: algumas observaes 895
Cezar Augusto Miranda Guedes
69. Integrao, democracia e tecnologias de incluso social 907

Claiton Mello
70. Universidad y cooperacin internacional: desafos para y desde el Mercosur del siglo XXI 915
Daniela Perrotta
71. As possibilidades das Cincias Biolgicas na integrao 929

Willy Beak e Elci Franco
72. Ciencia y tecnologa para la inclusin y el desarrollo: opciones de poltica pblica para Argentina y Brasil 933
Hernan Thomas, Lucas Becerra, Mariano Fressoli y Gabriela Bortz
73. Nova agenda em estudos avanados: ILEA UFRGS 951

Jos Vicente Tavares dos Santos
74. Aprendizajes colectivos de saberes para la integracin latinoamericana en el contexto de la Unila 955
Luis Eduardo Alvarado Prada
75. Divulgao e comunicao de Cincia e Tecnologia como instrumentos para inovao social na Amrica Latina 967
Mara Baumgarten
76. Cooperacion internacional: la Universidad Nacional de la Plata 979

Maria Eugenia Cruset
77. Tecnologias sociais no Brasil: anlise do Programa Um Milho de Cisternas (P1MC) 985
Rafael Dias
78. La Comunicacin en el Mercosur. Entre polticas nacionales y la integracin regional 995

Susana Sel
79. Linhagens intelectuais identidade latino-americana e o nacional desenvolvimentismo 1009

Vera Cepda
O FoMerco 1025 Programa do XIII Congresso Internacional 1035 Participantes do XIII Congresso Internacional 1039 Autores do E-book 1049
Prefcio
Reflexes sobre a integrao na Amrica do Sul

Samuel Pinheiro Guimares 1. O desenvolvimento econmico, poltico e social o supremo objetivo dos Estados e das sociedades subdesenvolvidas, perifricas, ex-coloniais. 2. O desenvolvimento econmico deve ser entendido como a utilizao cada vez mais ampla e eficiente dos recursos naturais, do trabalho e do capital de uma sociedade, que permita alcanar nveis cada vez mais elevados de produo e de consumo e melhor distribuio de riqueza e renda. 3. O desenvolvimento poltico significa a transformao de sociedades oligrquicas e plutocrticas, como so em geral as sociedades ex-coloniais, atravs da participao cada vez mais ampla, intensa e quotidiana dos cidados na elaborao de leis e normas, na execuo de programas de governo e na atividade poltica, em geral, em uma sociedade. 4. Para ocorrer o desenvolvimento social necessrio que se verifique uma reduo firme e acelerada das disparidades de renda, de propriedade, de poder e de acesso entre a nfima minoria que concentra o poder econmico e poltico e controla o Estado e a imensa maioria da populao, em diferentes graus de excluso, na sociedade perifrica. 5. Os esquemas de integrao entre pases perifricos, subdesenvolvidos e excoloniais devem ser instrumentos de seu desenvolvimento econmico, poltico e social. Se na integrao isto no ocorrer, ou se ocorrer para um e no para outros, se a integrao no contribuir para a realizao destes objetivos, no faz ela sentido, e se transforma assim em uma mera figura de retrica. 6. A integrao entre Estados e economias na Amrica do Sul pode ser econmica, poltica e social. 7. A integrao econmica pode ser comercial; de polticas econmicas; financeira; do mercado de trabalho; de infraestrutura; em cincia e tecnologia; e, finalmente, industrial/produo.
XIV | Samuel Pinheiro Guimares
8. A integrao comercial se verifica atravs da eliminao dos obstculos livre circulao de bens e servios, i.e. da eliminao dos obstculos tarifrios e no tarifrios circulao (importao e exportao de bens), enquanto pode ou no ocorrer a uniformizao da legislao referente a servios para permitir e facilitar o livre acesso das empresas fornecedoras aos mercados que se integram. 9. H vrios esquemas de integrao comercial, mas aqui nos interessa a unio aduaneira, que o caso do Mercosul. Na unio aduaneira, alm da eliminao das barreiras ao comrcio entre os Estados membros, se estabelece e administra uma tarifa externa comum, o que apresenta grandes desafios, tanto maiores quanto maiores forem as assimetrias econmicas entre os Estados que participam da unio. 10. A existncia da unio aduaneira faz com que os Estados membros somente possam negociar e celebrar, em conjunto, acordos comerciais de natureza tarifria. 11. A integrao comercial de pases de dimenso econmica em extremo assimtrica beneficia os pases de maior dimenso, acentua os desequilbrios e dificulta o desenvolvimento econmico daqueles pases de menor dimenso. 12. As anlises de comrcio exterior, ao comparar a situao e a evoluo de Estados especficos, esquece que o comrcio feito na prtica pelas empresas e que no comrcio internacional o papel das megaempresas multinacionais central. 13. A integrao comercial , assim, profundamente afetada pela participao de megaempresas multinacionais nas economias dos pases perifricos que se integram. 14. Essas megaempresas multinacionais organizam sua produo, seus investimentos, sua pesquisa tecnolgica, seu comrcio em nvel global, em nvel mundial. 15. Desta forma, a economia, o comrcio e a integrao em regies perifricas so profundamente influenciados pela ao das megaempresas multinacionais em decorrncia de seus planos globais de ao, cujo objetivo principal no promover o desenvolvimento das regies perifricas, mas sim maximizar seus lucros em escala global. 16. Nesta situao, de presena marcante das megaempresas multinacionais, que planejam seu comrcio, no h livre comrcio no sentido da economia clssica entre as economias perifricas que participam de um processo de integrao e, portanto, os benefcios esperados da integrao (devido remoo de obstculos) no se verificam plenamente.
XIII Congresso Internacional
Reflexes sobre a Integrao na Amrica do Sul | XV
17. A uniformizao da mirade de diferentes legislaes nacionais sobre servios (cujo nmero, segundo a classificao das Naes Unidas, seria de cerca de 11.000) para privilegiar as empresas que se encontram nos Estados que se integram processo em extremo complexo e que pouco avanou no mbito do Mercosul. Os Estados membros retm sua competncia normativa para regular os diferentes servios, no estabelecem preferncias entre si e podem conceder tratamento especfico e distinto em relao a terceiros pases (e na OMC). 18. A integrao das polticas econmicas (fiscal, financeira, de crdito, trabalhista, previdenciria, ambiental, cambial, monetria, etc) dos Estados que se integram deveria acompanhar a integrao comercial. 19. Quando isto no ocorre, o comrcio entre os Estados membros de um esquema de integrao comercial profundamente afetado e distorcido pelas diferenas entre as legislaes econmicas que influem sobre as circunstncias de produo e de comrcio das empresas sediadas nos distintos Estados-parte. 20. Todavia, as diferenas de nvel de desenvolvimento, as assimetrias de dimenso e a distinta evoluo histrica e social tornam extremamente difcil a uniformizao, ainda que gradual, das polticas econmicas dos Estados do Mercosul e ainda mais entre os Estados da Amrica do Sul em geral. 21. A integrao financeira entre as economias da regio poderia avanar atravs da constituio gradual de um Fundo de Reservas Sul-Americano, semelhante ao arranjo de Chiang Mai na sia, e pelo depsito, no Banco do Sul, de parte das reservas desses pases que se encontram investidas em pases desenvolvidos, contribuindo para o crescimento e estabilidade de suas economias. 22. A integrao financeira, do ngulo do crdito, poderia avanar atravs da concesso da possibilidade de acesso s instituies de crdito de qualquer Estado do Mercosul de parte de qualquer empresa de capital nacional dos Estados membros do Mercosul, satisfeitas as condies de garantia, em igualdade de condies com as empresas locais. 23. A integrao do mercado de trabalho entre os Estados do Mercosul avanou alguns passos atravs do acordo de previdncia social e do acordo sobre residncia. 24. O acordo sobre previdncia social permite aos trabalhadores nacionais dos Estados do Mercosul ter acesso aos benefcios dos sistemas previdencirios dos pases onde estiverem trabalhando e de acumular seu tempo de trabalho em distintos pases para fins de aposentadoria. O acordo sobre residncia permite aos nacionais do
Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
XVI | Samuel Pinheiro Guimares
Mercosul adquirirem a condio de residentes permanentes atravs de procedimentos simples. 25. A integrao da infraestrutura, em especial nas reas de transporte, energia e comunicaes, essencial para a efetiva integrao das economias dos Estados que participam de um esquema de integrao. 26. Os mercados de produo, de consumo, de investimentos e de trabalho somente podem se integrar plenamente (e alcanar nveis mais elevados de eficincia) se os sistemas nacionais de transporte e energia estiverem integrados, com os de seus vizinhos. 27. notrio o reduzido grau de integrao dessas infraestruturas em mbito nacional em cada Estado da Amrica do Sul assim como caracterstica da regio o pequeno nmero de interconexes entre os sistemas nacionais, inclusive entre os pases do Mercosul. 28. Alm das questes polticas, obstculos geogrficos importantes entre os pases da Amrica do Sul, em especial a Cordilheira Andina e a Floresta Amaznica, a orientao histrica dos sistemas de transporte do interior para o litoral, a baixa densidade demogrfica do interior do continente e o baixo nvel de densidade industrial dessas regies do interior tornam mais difcil a articulao entre os sistemas nacionais de energia, transporte e comunicaes. 29. Tendo em vista a assimetria de dimenses econmicas entre os pases da Amrica do Sul, em especial entre o Brasil e os demais pases, e as assimetrias de nvel de industrializao, essencial a construo da infraestrutura dos pases menores para fortalecer suas economias, permitir sua industrializao e sua participao mais equitativa no processo de integrao regional. 30. A reduzida carga tributria em vrios desses pases e suas dificuldades de acesso aos mercados internacionais de capital fazem com que a contribuio do Brasil, que vem sendo dada inclusive atravs do BNDES e de empresas de engenharia, seja essencial para a construo de suas infraestruturas e a reduo de assimetrias. A ampliao do FOCEM , neste aspecto, medida indispensvel. 31. A integrao na Amrica do Sul na rea de cincia e tecnologia seria de fundamental importncia para o desenvolvimento dos pases da regio. As economias sul-americanas apresentam reduzido dinamismo cientfico (medido pelo nmero de prmios Nobel em cincias exatas, de artigos cientficos publicados, pela posio em ranking internacional de seus centros de pesquisa, pelo nmero de cientistas) e
Reflexes sobre a Integrao na Amrica do Sul | XVII
tecnolgico, medido pelo nmero anual de patentes solicitadas e pela exportao de produtos de alta tecnologia. 32. A integrao dos programas nacionais de cincia e tecnologia permitiria reduzir os custos e aumentar a eficincia desses programas, cada vez mais dispendiosos em termos de equipamentos crescentemente complexos e de formao de pessoal cientfico, porm cada vez mais indispensveis ao desenvolvimento econmico. A criao de um programa semelhante ao Cincia sem Fronteiras no mbito do Mercosul e a construo de uma rede de cooperao e de apoio financeiro entre os principais institutos de pesquisa da regio seriam medidas de grande importncia prtica. 33. A integrao de produo (s vezes chamada de integrao produtiva) na Amrica do Sul se refere muito especialmente integrao industrial, j que seria difcil imaginar integrao na rea da agricultura ou da minerao. 34. H trs aspectos importantes neste tema. O primeiro se refere s assimetrias de poltica econmica entre os distintos Estados da regio (crdito, fiscal, etc) que dificultam por razes operacionais a fragmentao das estruturas produtivas industriais entre os diferentes Estados. O segundo aspecto a presena em todas as economias de regio de megaempresas multinacionais que planejam e executam suas polticas de produo, de investimento, de exportao/importao e de pesquisa em nvel global. O terceiro aspecto a expanso das empresas brasileiras nas economias dos pases vizinhos. 35. As megaempresas multinacionais tm privilegiado nos ltimos anos os investimentos nas reas de agricultura e minerao para responder forte demanda chinesa e aos altos preos das matrias primas. Por outro lado, protegidas pelas normas da OMC, que dificultam e at impedem os Estados nacionais de disciplinar a atividade das megaempresas em termos de utilizao de insumos nacionais, de obrigao de pesquisa no territrio, de diversificao das exportaes em termos de produtos e destinos, tm ampla liberdade de ao na rea industrial. Tm elas privilegiado recentemente investimentos em servios (e. g. sade, educao) onde no acontece (como na indstria) a acirrada competio chinesa, com importante reflexo sobre o balano de pagamentos. 36. Assim, somente a organizao dos mercados permitir a integrao industrial equilibrada e o prprio desenvolvimento industrial, como acontece com o comrcio de produtos automotivos no mbito do Mercosul o que permite a diversificao (ao invs da concentrao) geogrfica das unidades de produo e a expanso do comrcio industrial entre os pases do Mercosul. Caso no existisse este acordo, a possibilidade de
XVIII | Samuel Pinheiro Guimares
ocorrer a concentrao geogrfica da produo automobilstica em favor da economia maior seria muito grande. 37. A corrente presena das empresas brasileiras nos pases da Amrica do Sul decorre do grau mais avanado de industrializao do Brasil e das dimenses relativas das empresas. A expanso das empresas brasileiras pode apresentar grave desafio poltico. 38. A integrao poltica entre os pases da Amrica do Sul, e em especial do Mercosul, para promover o seu desenvolvimento, pode se verificar nas reas: parlamentar; do Executivo; legal-judiciria; de defesa; de comunicao. 39. A integrao poltica certamente a mais complexa e difcil devido s assimetrias demogrficas e econmicas entre os Estados da Amrica do Sul e, as divergncias polticas, histricas e atuais, que os separam. 40. Na rea parlamentar, seria necessrio atribuir competncia legislativa ao Parlamento do Mercosul e definir a relao de sua competncia em relao competncia dos Parlamentos nacionais, questo em que as assimetrias de toda ordem entre os Estados criam grandes dificuldades. 41. Na rea dos Executivos, seria de grande importncia promover a articulao entre os distintos Ministrios setoriais nacionais para a discusso de seus programas de trabalho e a identificao de projetos de cooperao, o que, alis, seria fundamental nas questes de infraestrutura para a integrao. 42. Na rea legal-judiciria, seria necessrio um esforo de aproximao dos cdigos, dificuldade que no se pode menosprezar j que os cdigos refletem a evoluo e as percepes de cada sociedade em termos de relaes sociais (de famlia, criminalidade etc) e de sistemas econmicos, (comercial, financeiro, meio-ambiente etc). Todavia, este esforo poltico imprescindvel para permitir inclusive o desenvolvimento econmico e social dos pases da regio. 43. Na rea poltica, seria importante pensar em dois temas, quais sejam a a cidadania sul-americana e a articulao poltica entre os Governos. 44. Alguns pases da Amrica do Sul j permitem a participao de estrangeiros nos processos eleitorais internos de seus Estados, prevendo inclusive a possibilidade de serem eleitos para cargos pblicos.
Reflexes sobre a Integrao na Amrica do Sul | XIX
45. A possibilidade de extenso dos direitos de cidadania aos sul-americanos residentes em Estados da regio varia de acordo com a dimenso das comunidades de imigrantes, situao de refugiados e s relaes polticas entre os distintos Estados da regio. A extenso de cidadania poderia se realizar de forma gradual, a partir do nvel municipal. 44. A articulao poltica entre os Governos depende do grau de sua identidade ideolgica e pode se referir ao campo de ao: regional e ao campo internacional 45. No campo regional, a articulao poltica entre os distintos Estados se d principalmente em torno da questo democrtica e de conflitos especficos, mais ou menos agudos, que emergem periodicamente. 46. Tanto no Mercosul como na Unasul os Estados membros se comprometeram, atravs de compromissos jurdicos (declaraes, etc) a condicionar a participao de cada pas nesses esquemas vigncia de regimes democrticos. 47. No caso de conflitos e divergncias entre Estados da regio, os demais Estados procuram levar os Estados litigantes soluo pacfica de suas controvrsias para que estas no venham a transcender o quadro regional e a se colocar na OEA ou nas Naes Unidas, onde seu exame e soluo sofreriam a influencia dos interesses de Potncias extrarregionais. 48. No campo internacional, a integrao poltica se pode dar sob a forma de coordenao de atividades, iniciativas e posies nas negociaes em foros internacionais, com o objetivo geral de fazer com que nelas e neles venham a prevalecer normas e programas que atendam a seus interesses particulares na qualidade de pases subdesenvolvidos, exportadores de matrias primas, com vulnerabilidade financeira, com escassez de capital etc e de fortalecer sua posio e participao na governana dos principais organismos internacionais. 49. Ainda no campo internacional, a coordenao entre os Estados da Amrica do Sul deve visar construir posies comuns sobre temas que afetam a paz, a segurana, a autodeterminao e a no interveno, sendo esses dois ltimos princpios essenciais para os Estados mais fracos militarmente e sempre violados pelos Estados mais poderosos. 50. A integrao na rea de defesa deve ter seu fundamento na cooperao entre os Ministrios da Defesa e as Foras Armadas dos pases sul americanos, alis vinculados s Foras Armadas americanas desde a Segunda Guerra Mundial, em termos de
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aquisio de material militar, de intercmbio e treinamento de oficiais, de doutrina estratgica e de operaes militares conjuntas. 51. A cooperao militar na regio deu um passo de grande importncia com a criao do Conselho de Defesa Sul-Americano, no mbito da UNASUR. 52. O Conselho de Defesa criou, pela primeira vez, um foro de dilogo entre as autoridades militares sul-americanas, sem a presena de Potncias extracontinentais. 53. A cooperao e o dilogo permitiriam, apesar de eventuais divergncias e suspiccias, reduzir as tenses polticas entre certos Estados membros que podem se transformar em tenses militares e redundar em corridas armamentistas, que podem envolver toda a regio, mesmo os pases no diretamente envolvidos. 54. As Foras Armadas sul-americanas so tradicionais importadoras de armamentos, em especial dos Estados Unidos, no valor de dezenas de bilhes de dlares anuais, armas que so frequentemente de segunda e terceira gerao. A cooperao entre as Foras permitir o desenvolvimento, de preferncia conjunto, da indstria de defesa na regio, com repercusses importantes para o desenvolvimento tecnolgico da indstria civil. 55. A existncia de bases militares norte-americanas na Amrica do Sul e de bases inglesas nas Ilhas Malvinas, ocupadas ilegalmente pela Gr-Bretanha, e em outras ilhas no Atlntico, assim como a presena de navios de guerra e de submarinos equipados com armas nucleares afetam a situao estratgica de regio e a cooperao entre as autoridades militares da Amrica do Sul. 56. A questo dos meios de comunicao, de sua democratizao, de sua diversificao, central para a poltica de promoo da integrao dos pases sulamericanos. A formao do imaginrio das elites dirigentes (e das elites em geral) e da populao sobre as perspectivas, os benefcios e os desafios da integrao regional essencial para o processo de tomada de decises dos Governos sobre projetos de integrao regional em comparao com as propostas de promover a insero, sem limites, no processo de globalizao, organizado e promovido pelas megaempresas multinacionais e pelos Estados onde tem elas as suas sedes. 57. Uma das mais graves caractersticas da Amrica do Sul, talvez a principal, sejam as disparidades sociais. Sem reduzir com firmeza e vigor essas disparidades, que so alimentadas por mecanismos antigos e modernos de concentrao de poder econmico e poltico, ser impossvel, repito, impossvel, construir uma grande economia regional, regimes democrticos e justos, economias nacionais prsperas e dinmicas.
Reflexes sobre a Integrao na Amrica do Sul | XXI
58. A integrao em nvel social pode contribuir, pela fora de experincias e pela cooperao tcnica e financeira dos pases mais ricos e desenvolvidos da regio a programas de reduo das desigualdades e vulnerabilidades sociais nos pases menores, para o desenvolvimento econmico, poltico e social de cada pas da regio e da regio como um todo. *** 59. Ao finalizar, preciso reiterar que na Amrica do Sul ocorre uma disputa poltica e ideolgica entre duas vises do continente e consequentes estratgias de integrao. 60. De um lado, a tradicional estratgia norte-americana, com seu objetivo permanente de integrar economicamente todas as Amricas, e de incluir definitivamente em sua rea de influncia poltica toda a regio. 61. Esta estratgia americana se fundamenta nos princpios do neoliberalismo que considera que o desenvolvimento econmico (e social) decorre do livre jogo de foras de mercado e que, para que tal ocorra, necessrio reduzir ao mximo a ao do Estado na economia atravs de polticas de abertura comercial e financeira, de desregulamentao da economia, de privatizao, de rgido equilbrio fiscal, de reduo da carga tributria, de liberdade absoluta para o capital estrangeiro, de rgido controle da inflao, princpios que foram sintetizados no Consenso de Washington e aplicados pelo FMI, bancos internacionais e Governos de grandes Potncias credoras quando da renegociao das dvidas externas e que so reiterados at hoje. 62. A estratgia americana de formao de uma economia global sob sua hegemonia se desenvolve em nvel mundial, atravs da OMC; em nvel regional atravs de acordos, como foi a negociao da ALCA e o acordo com a Amrica Central, CAFTA, e em nvel bilateral os acordos com o pases sul-americanos, tais como o Chile, a Colmbia e o Peru. A Aliana do Pacfico apenas mais uma nova etapa desta estratgia, assim como a Trans Pacific Partnership e o anunciado acordo entre Unio Europeia e Estados Unidos, de dificlima concretizao, em especial devido as dificuldades na rea de agricultura e crise internacional. Estas iniciativas so difundidas pela mdia regional globalizada no Brasil e nos pases do Mercosul como oportunidades que no devemos perder para nos integrarmos na economia mundial em transformao. 63. A poltica americana, executada na Amrica Latina atravs dos acordos chamados de livre comrcio, leva em realidade desindustrializao e desnacionalizao dos pases sul-americanos que os celebram, a baixas taxas de crescimento econmico, dependncia tecnolgica, ao desequilbrio nas contas externas e ao agravamento das
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disparidades sociais, situao hoje disfarada, em certos de seus aspectos, pela forte demanda chinesa por matrias primas. 64. De outro lado, em contraposio no explcita estratgia americana, a estratgia dos pases que integram o Mercosul reconhece a necessidade de ao do Estado para reduzir as disparidades sociais, para promover a acelerao do desenvolvimento para fortalecer o capital nacional, para explorar de forma correta os recursos naturais, para desenvolver a indstria e gerar emprego, em um mundo em profunda crise econmica e transformao estrutural, com a emergncia da China. 65. A ALBA, notvel iniciativa venezuelana, como foram o Banco do Sul e a Telesur, um esquema de cooperao econmica entre os pases que dela participam, sem maiores objetivos no campo de integrao econmica comercial. A ALBA em tudo compatvel com o Mercosul. 66. Finalmente, o objetivo mais urgente e importante do processo de integrao e de desenvolvimento da Amrica do Sul a incorporao da Bolvia, do Equador, da Guiana e do Suriname ao Mercosul, de forma equilibrada e flexvel, que garanta seu desenvolvimento nacional.
24 de maio de 2013
Apresentao Desafios da integrao ampliada da Amrica do Sul

Ingrid Sarti trajetria recente da Amrica do Sul revela um continente que, em plena crise do capitalismo global, se converteu em modelo de autonomia e de revigoramento das instituies democrticas, do desenvolvimento econmico e da diminuio da pobreza. Promovida por governantes eleitos no sculo XXI, a estratgia poltica de uma integrao regional para alm dos circuitos meramente comerciais logrou construir uma indita aproximao entre os Estados e sociedades da regio, bem como afirmar o compromisso em prol da superao solidria das dificuldades inerentes ao processo da integrao. Destaque-se o desempenho da diplomacia na coordenao das polticas externas do continente voltadas para a insero autnoma da regio em um mundo ainda em busca da multipolaridade. As relaes de integrao poltica e econmica pautaram-se sob a gide de um desenvolvimento que no se mede apenas pela riqueza da economia de um pas ou de uma regio, mas se avalia pela extenso e pela qualidade dos direitos que proporciona a seus povos. Ressalte-se ainda a relevncia das polticas sociais numa nova mirada em prol dos avanos da educao, da cincia e da tecnologia em novas formas de produo do conhecimento no continente. Nesta ltima dcada, exceto pelo dissonante golpe ocorrido no Paraguai, em julho de 2012, o revigoramento das instituies democrticas trouxe estabilidade poltica regio mercosulina, e as clausuras democrticas contidas nos tratados regionais tem sido acionadas em momentos de crise institucional. Outras iniciativas foram concebidas na tentativa de se fortalecer a soberania dos Estados e se afastar os riscos de intervenes externas. s primeiras iniciativas da Aliana Bolivariana para os povos da Amrica - Alba e da Unio Sul Americana das Naes Unasul, somam-se as de outros organismos regionais, como a recm-criada Comunidade de Estados Latino-americanos e Caribenhos Celac, que assim ampliam os escopos do Mercosul e contribuem para expressivos avanos do comrcio regional, do aumento dos investimentos produtivos e das iniciativas de cooperao financeira gerados pela integrao. Se ainda no uma potncia poltica, econmica ou militar, a Amrica do Sul j se reconhece agora, naquilo que sempre foi: uma potncia em recursos naturais, inclusive em recursos hdricos, pois concentra mais de 30% da gua doce do planeta, uma regio
Presidenta do Frum Universitrio Mercosul - FoMerco (2012/2013). Professora do programa de Psgraduao em Economia Poltica Internacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ.
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livre de ameaas naturais, sem choques culturais, e sem conflitos militares regionais h aproximadamente 100 anos. Consciente da importncia do uso adequado dos recursos naturais disponveis, cada vez mais so estes pensados como caminho crucial para o desenvolvimento estratgico da regio. A implantao da Universidade Federal da Integrao Latina Americana Unila, em 2010, traduz o empenho do governo brasileiro no s na difuso do conhecimento, mas tambm na necessidade de consolidar a pesquisa sobre os recursos do prprio continente e de proporcionar a formao das novas geraes sob valores e objetivos prprios de uma integrao regional solidria:
[...] Ns incorporamos a solidariedade como valor a ser defendido na nossa poltica externa. Da mesma forma que ns buscamos a defesa da paz, defesa dos direitos humanos, relaes internacionais menos assimtricas, menos desequilibradas, temos tambm como um dos valores a solidariedade.1
Contudo, a integrao sul-americana, tal como concebida neste milnio, ainda um processo em construo, e imensos desafios permanecem nesse continente marcado por profundas assimetrias e desigualdades sociais. Para Samuel Pinheiro Guimares, Alto Representante do Mercosul (2011/2012), a Amrica do Sul necessita com urgncia de um programa de construo:2
Os pases da regio maiores e mais avanados, econmica e industrialmente, tero de articular programas de desenvolvimento econmico para estimular e financiar a transformao econmica dos pases menores; abrir, sem exigir reciprocidade, seus mercados e financiar a construo da infraestrutura desses pases e sua inteligao continental. Caso o desenvolvimento de cada pas da regio for deixado ao sabor da demanda do mercado internacional e dos humores das estratgias de investimento das megaempresas multinacionais, as assimetrias entre os Estados da regio, e dentro de cada Estado, se acentuaro assim como as tenses polticas e os ressentimentos, o que vir a afetar de forma grave as perspectivas de desenvolvimento do Brasil.3
Os desafios so imensos, mas os esforos para super-los se multiplicam. Vale observar, porm, que as elaboraes do pensamento crtico sobre o potencial sulamericano, produzido dentro e fora do continente,4 com frequncia destacam justamente o carter inovador e inacabado dessas experincias ainda em construo, e distintas do projeto de integrao vigente nos modelos tradicionais adotados na Europa
Garcia, Marco Aurlio. Ns estamos emergindo e vamos continuar a emergir, Entrevista. Desafios do Desenvolvimento, IPEA, janeiro-fevereiro, 5/4/2010; ver tambm Poltica externa e estratgia de desenvolvimento. Le Monde diplomatique Brasil, outubro, 2010.
1 2 3 4
GUIMARES, Samuel Pinheiro. A Amrica do Sul em 2022, Carta Maior, 17/7/2010. Idem
Na literatura estrangeira, ver, por exemplo, Cox, Robert (2009). Interview. by Ana Garcia, Alessandro Biazzi and Miguel Sa. May 1st, mimeo; Harvey, David (2009). Organizing for the anti-capitalist transition. (Crtica y Emancipacin. Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales ao 2 n 4, Clacso, segundo semestre 2010); Santos, Boaventura de S. (2007). O Socialismo do sculo 21. Entrevista, Folha de So Paulo 7/6/2007; Wallerstein, Immanuel (2009). Mudando a geopoltica do sistema-mundo: 1945-2025. In: Sader, Dos Santos, Martins e Sotelo (org.). A Amrica Latina e os desafios da globalizao. Rio de Janeiro/So Paulo: PUC-RJ/Boitempo. XIII Congresso Internacional
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e, anteriormente, na prpria Amrica Latina. neste projeto em tela que se depositam inclusive as expectativas de uma alternativa que autorize a insero soberana da regio na nova ordem mundial sob a perspectiva de um processo contra-hegemnico. Aos problemas que ainda persistem, como a concentrao da terra e dos meios de comunicao e a crise de representatividade dos partidos polticos, que por vezes at ameaam as conquistas democrticas, somam-se novos desafios como os sinais de desindustrializao e reprimarizao econmica, visveis nos pases que lograram constituir, pela via da substituio de importaes, um parque industrial relativamente avanado e articulado ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Em razo de persistentes desequilbrios estruturais, persiste tambm o risco de a dinmica centroperiferia se reproduzir, particularmente em face da consolidao da sia como o novo polo dinmico da economia internacional. Em que pese a progressiva diminuio da pobreza, os ndices de desigualdade permanecem aviltantes e a violncia, o narcotrfico e o crime organizado encontram-se disseminados nos grandes centros urbanos. Mesmo se restritos ao mbito do Mercosul, e a despeito de uma vasta produo analtica, cabe observar tambm que ainda no dispomos de uma sistematizao do conhecimento com foco na integrao que permita o levantamento dos recursos naturais, industriais, cientficos e culturais de nosso continente e que propicie o diagnstico de gargalos existentes to necessrios para as elaboraes crticopropositivas destinadas a superar os entraves existentes. A fragmentao, que se d por rea do conhecimento e por pases, em todos os nveis, desde a academia at os rgos gestores, pode inviabilizar a interlocuo que condio para a produo do conhecimento e para a formulao de polticas pblicas. Nesse contexto, a formao de redes, como o Frum Universitrio Mercosul FoMerco parece demonstrar que possvel refletir e propor alternativas polticas que visem efetivamente s mudanas profundas, como condio da integrao real de nossos Estados, nossos povos e culturas. O que se quer sublinhar, portanto, o imperativo de uma reflexo conceitual sobre a integrao na Amrica do Sul, cuja especificidade chave para o debate pblico. Foi com o objetivo de contribuir para uma anlise acurada da agenda da integrao e, se possvel, subsidiar uma elaborao prospectiva de alternativas e ajustes de polticas pblicas nacionais e regionais, que o Frum Universitrio Mercosul FoMerco se reuniu em Montevidu, no Edifcio Sede do Mercosul, por ocasio de seu XIII Congresso Internacional, em novembro de 2012. Nele foram apresentados os textos que compem este livro.
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O contexto e a agenda Os presentes ao XIII Congresso Internacional do FoMerco participaram de uma programao diversificada que abrangia os temas mais significativos da ampla agenda da integrao sul-americana, em atividades que se distriburam por 8 painis, 8 mesasredondas e 4 simpsios. Dentre os participantes, reunimos em dois volumes os textos de noventa e quatro autores, cuja valiosa contribuio agradecemos profundamente lamentando no fazer constar, nesta apresentao, o que seria a justa meno a cada nome. Em pleno corao do Mercosul, relembrando a trajetria dos seus vinte anos comemorada em 2011, estvamos todos os participantes sob impacto da conjuntura tensionada pela suspenso do Paraguai do Mercosul, como resultado do srio revs imposto democracia com o golpe que deps o Presidente Lugo,5 a poucos meses da realizao do nosso XIII Congresso. Os conflitos institucionais entre Paraguai e Venezuela e as informaes sobre a gravidade da doena do Presidente Chvez contriburam para reduzir, em parte, o entusiasmo com que se celebrava ento o avano da integrao sul-americana mediante a expanso do Mercosul com a entrada da Venezuela no bloco. Contudo, as preocupaes com a conjuntura logo se transformaram em mais um componente da transversalidade temtica e disciplinar que atravessou todos os debates do evento. Nesta publicao, a primeira e mais longa parte contm reflexes sobre os principais desafios tericos, polticos e institucionais no contexto de uma avaliao aprofundada dos efeitos da crise mundial do sculo XXI na dinmica econmica, jurdica e financeira da integrao. Olhares diversos convergem para a importncia da crise sistmica mundial no redesenho da integrao, principalmente quando uma Unio Europeia vulnervel se enfraquece tambm como modelo de referncia histrico de integrao que tanto influenciou o debate acadmico internacional. Discutem-se a viabilidade e os obstculos na elaborao de uma arquitetura financeira regional que possa dar suporte estratgia de desenvolvimento e s polticas sociais em curso. A importncia dos direitos humanos tema tambm contemplado como um dos desafios tericos e poltico-institucionais que a integrao suscita. A segunda parte, Desenvolvimento e geopoltica, rene anlises criticopropositivas sobre um conjunto de temas cruciais para a agenda da integrao sulamericana. Em abordagens que extrapolam as fronteiras do Mercosul, o papel da defesa, da energia e da infraestrutura do continente so aspectos estratgicos percebidos em um projeto de desenvolvimento integral. A atuao dos Conselhos da Unasul, em especial o de Defesa e o de Infraestrutura e Planejamento, surgem em anlises que apontam a necessidade de dilogo e cooperao no desenho de um planejamento da segurana, da
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A anlise de Gustavo Codas enfatiza o golpe como um ato contra a integrao regional da Amrica do Sul.
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energia e de toda a rede fsica que viabiliza o encontro entre os povos da regio. Fator estratgico apontado o aproveitamento dos recursos naturais especialmente o amplo potencial e disponibilidade de recursos agrcolas e da gua. Numa Amrica do Sul autossuficiente em termos de alimentao e energia (petrleo e recursos hidreltricos), a proposta a de que efetivamente se adotem polticas pblicas regionais aptas a viabilizar a integrao dos recursos energticos sul-americanos, que, nas palavras de Darc Costa, promovam a autossuficincia e independncia em relao a este setor estratgico e de crescente carncia mundial, fortalecendo a posio poltica e econmica da regio no concerto das naes, gerando sinergias e benefcios ao desenvolvimento do subcontinente. No segundo volume desta publicao, os recursos estratgicos considerados so os recursos humanos que compem o marco artstico-cultural e moldam a produo cientfica e tecnolgica da regio. Na terceira parte, os textos contribuem para a reflexo sobre os Aspectos da dinmica cultural da integrao. Arte e memria so aqui dotadas de uma dinmica prpria quando a indstria criativa em expanso potencializa novas formas de comunicao, em contexto ainda dominado por tradicionais monoplios dos meios.6 Na avaliao de Mnica Leite Lessa, que coordenou o Simpsio sobre Cultura, a cultura torna-se um poderoso fator de incluso e de desenvolvimento econmico e social, de insero internacional, e de integrao regional no contexto das polticas pblicas vigentes na Amrica do Sul. O debate sobre as formas de produo do conhecimento e os alcances e obstculos no processo de criao de tecnologias sociais em sistema de cooperao regional so o destaque na quarta parte da publicao. Para o especialista na anlise de tecnologias sociais para incluso, Hernn Thomas, a escassa orientao das polticas pblicas para o atendimento das demandas da populao local um problema a ser enfrentado por toda a coletividade envolvida no processo decisrio de Cincia, Tecnologia e Inovao. Reeditamos aqui alguns dos artigos polmicos que provocaram o debate no XIII Congresso, como no poderia deixar de ocorrer em evento e publicao de um Frum Universitrio, como o FoMerco. O relato de Daniela Perrotta, coordenadora do Simpsio sobre Universidade , em si mesmo, uma valiosa contribuio que introduz o leitor a este captulo que encerra nossa publicao. 29 de dezembro de 2012
A dimenso comunicacional do Mercosul e o vnculo entre as polticas nacionais de comunicao e a integrao regional so abordados por Susana Sel, no captulo 4.
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Reflexes da crise mundial e desafios tericos da integrao da Amrica do Sul
Reflexiones sobre la integracin regional y los derechos humanos

Adriana C. Cicar1
La esperanza es la otra alma de los desdichados () El error viene a ser para la verdad lo que el sueo para la vigilia. He observado que del error salimos como restaurados para volver de nuevo a la verdad (Johann W. Goethe2). Si hay belleza en el carcter, Habr armona en el hogar. Si hay armona en el hogar, Habr orden en la nacin. Si hay orden en la nacin, Habr paz en el mundo (Confucio; 551-479 a C.).
l 26 de marzo de 1991 se firma el Tratado de Asuncin, tratado para la constitucin de un mercado comn entre la Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica del Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay. Entre sus considerandos se mencionaba: la ampliacin de las () dimensiones de sus mercados nacionales, a travs de la integracin, constituye condicin fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo econmico con justicia social () ese objetivo debe ser alcanzado mediante el ms eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservacin del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones fsicas, la coordinacin de las polticas macroeconmicas y la complementacin de los diferentes sectores de la economa (ver: Tratado de Asuncin). Balance de su trayectoria Al cumplirse los 20 aos de constitucin del Mercosur varios analistas hicieron un obligado balance de la trayectoria del proceso de integracin. La mayora fiel a la
Mster en Gestin Empresaria y Formacin Profesional para la Integracin Latinoamericana / Profesora de la Facultad de Ciencias Econmicas y Estadstica / UNR - Investigadora del Consejo de Investigaciones / UNR Rep. Argentina.
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J.W. Goethe Obras completas Tomo VII Mximas y reflexiones; 304 y 331 Ed. Aguilar Madrid, 2003.
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tradicin de la concepcin del mismo- focalizaron la atencin en los logros comerciales, y en ese sentido tenemos que decir que: si bien ha quedado atrs el perodo de oro del Mercosur centrado en el lapso 1991/1998, en el cual hubo mayor convergencia macroeconmica desde el punto de vista cambiario y el comercio intrarregional fue ms dinmico creciendo sostenidamente hasta alcanzar un mximo del 25% en 1998 (medido a travs de las exportaciones), hoy dicho indicador se encuentra estabilizado en torno al 15% (ver CEI; 2011); continuando con una lectura netamente econmica se han logrado otras metas, por ej. mayor equidad en lo cualitativo del comercio, al lograrse introducir bienes con mayor valor agregado en el mayor mercado es decir, Brasil-, objetivo este ya contemplado en el Programa de Integracin y Cooperacin ArgentinaBrasil (PICAB; 1986); se ha consolidado un perfil exportador diferenciado: los pases de la regin son, principalmente, exportadores de productos bsicos hacia el resto del mundo, en tanto que concentran su flujo de manufacturas industriales hacia el interior del Mercosur; con el nimo de superar las llamadas asimetras estructurales, entendindose por tales a las dimensiones relativas de los pases territorio, poblacin, tamao de mercado- la dotacin relativa de factores, distribucin del ingreso y niveles de desarrollo, se ha creado -en analoga a los fondos estructurales de la UE- el FOCEM (Dec. CMC n* 18/05) Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur, que beneficia a los pases menores del Mercosur (contando a abril2011 con 36 proyectos por un monto de U$S 1.000 millones, esencialmente destinados al mejoramiento de la infraestructura); anlogamente, por Dec. CMC n* 12/08 se aprob el Programa de Integracin Productiva del Mercosur (PIPM) a fin de contribuir al fortalecimiento de la complementariedad productiva de empresas del Mercosur, con especial nfasis en la integracin de las cadenas productivas de las PYMEs; aspectos estos que se suman a otros que hacen, tambin, a la profundizacin del Mercosur, a saber: formalizacin del Sistema de Pagos en Monedas Locales (SML; oct.2008) entre Argentina y Brasil, aprobacin del Cdigo Aduanero del Mercosur (Cumbre de San Juan, mediados2010). A lo cual, debern adicionarse otros logros que hacen al relacionamiento externo del Mercosur y al incremento de los flujos de comercio e inversin, como lo manifiesta la suscripcin de diversos acuerdos econmico-comerciales, a saber: Mercosur Chile ACE n* 35; Mercosur Bolivia ACE n* 36; Mercosur Mxico ACE n* 54;
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Mercosur Comunidad Andina ACE n* 59; Mercosur India; Mercosur Cuba ACE n* 62; Mercosur Estado de Israel; Mercosur SACU (Unin Aduanera de frica del Sur); Mercosur Egipto (ver: Bellina Yrigoyen, J. y Frontons, G.; 2012); adems de otros ms recientes: Complementacin y Articulacin Mercosur UNASUR DEC. n* 24/12 (XLIII CMC Mendoza, 29/06/12) e; Incorporacin de la Repblica Bolivariana de Venezuela al Mercosur (Mendoza, 29/06/2012). Bouzas (2002) ha expresado que el Mercosur ha sido en muchos aspectos- una experiencia de integracin regional exitosa para los estndares de los pases en desarrollo. Su primera contribucin fue asistir en un proceso ms amplio de consolidacin de un ambiente de paz y democracia en la regin (con observacin del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico); La segunda contribucin fue la de profundizar el impacto de la liberalizacin comercial en el establecimiento de vnculos econmicos ms estrechos entre los pases de la regin especialmente entre la Argentina y Brasil; La tercera contribucin reside en que ayud a los pases miembros a adquirir una visibilidad y un papel internacional ms activo de los que hubieran sido posibles si cada uno hubiera actuado aisladamente. Prosiguiendo en el anlisis, se adhiere ms recientemente a la visin de Mariana Vzquez (2011) en cuanto al avance en la consolidacin de un nuevo paradigma de integracin en el Mercosur y que naciera en el 2003 con el desarrollo de un modelo de integracin ms inclusivo. Como hitos en este camino en construccin deben mencionarse: la creacin del Parlamento del Mercosur, los Fondos de Convergencia Estructural, la aprobacin del Plan Estratgico de Accin Social del Mercosur (con temas como: universalizacin de la salud pblica y la educacin; la inclusin productiva; garantas de acceso al trabajo decente y los derechos previsionales), la transformacin del Fondo Educativo del Mercosur en un fondo permanente, y
el reconocimiento de la importancia de la integracin productiva (con nfasis en polticas que promuevan los encadenamientos productivos con las micro, pequeas y medianas empresas). Anlogamente, Lincoln Bizzozero (2011) nos describe un trnsito en el Mercosur de un regionalismo abierto propio de la 1ra. dcada y asociado a los postulados del Consenso de Washington- a un regionalismo continental y estratgico como nuevo eje impulsor del proceso. Siendo cuatro los factores que explican la reorientacin del Mercosur: la crisis regional y, en particular, de Argentina y Brasil, que lleva al replanteo de la situacin, los cambios de gobierno vinculados con la necesidad de transformaciones por demandas polticas y sociales, el impulso dado por Brasil al espacio sudamericano en la poltica regional, el rol que comenz a jugar Venezuela en la regin con elementos de cooperacin. La Cumbre de Presidentes de Amrica del Sur (2000), realizada en Brasilia en conmemoracin de los 500 aos del descubrimiento de Brasil marc como aspectos importantes: la necesaria articulacin entre la consolidacin de los procesos regionales y el conjunto de Amrica Latina y el Caribe, y la importancia de la identidad sudamericana en el cruce de procesos y espacios diferenciados. La Cumbre, reafirmando tres pilares para la seguridad y el desarrollo de la regin paz, democracia y profundizacin de la integracin-, se plante el inicio de un espacio sudamericano sui-gneris, teniendo como pilar la cooperacin regional y como objetivo: la construccin de la regin sudamericana, con insercin estratgica en el mundo. El Documento de Buenos Aires (octubre2003) manifiesta el cambio de orientacin del modelo de desarrollo y del regionalismo, con lineamientos tales como: el impulso a la participacin activa de la sociedad civil en el proceso regional, el trabajo como eje central de combate a la pobreza y de mejora en la sociedad y en la distribucin del ingreso, la reafirmacin del papel estratgico del Estado, la prioridad de la educacin para la inclusin social, la conviccin de que el Mercosur no es solamente un bloque comercial, sino tambin, un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido.
Tratamiento de los Derechos Humanos Resulta importante en esta nueva etapa del Mercosur - el tratamiento de los derechos humanos. Al respecto, el tema de los derechos humanos es recogido explcitamente en el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur cuando entre sus competencias habla de elaborar y publicar peridicamente un informe sobre la situacin de los derechos humanos de los Estados Partes. En esta lnea de pensamiento, a mediados del 2006 se aprueba el Protocolo de Asuncin sobre Compromiso con la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos del Mercosur. El mismo se apoya en: a) la Declaracin Presidencial de Puerto Iguaz del 8/7/2004 en la cual los Presidentes de los Estados Partes del Mercosur destacaron la alta prioridad que le asignan a la proteccin, promocin y garanta de los derechos humanos de todas las personas que habitan el Mercosur, b) en la Dec. CMC n* 40/04 que crea la Reunin de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos del Mercosur, y c) en otros principios como los contenidos en la Declaracin y el Programa de Accin de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993, en el sentido de que la democracia, el desarrollo y el respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales son conceptos interdependientes que se refuerzan mutuamente (Cicar, A.; 2007). A posteriori, en la Cumbre de San Juan (mediados2010), el Consejo de Ministros del Mercosur aprob la creacin del Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos del Mercosur (IPPDH). El mismo, a funcionar fuera de Uruguay -en el Espacio de la Memoria ex ESMA (Argentina)- ha sido producto de un acuerdo en funcin de las polticas de derechos humanos que se ha venido llevando a cabo desde el inicio de la gestin del ex presidente N. Kirchner (aen:02.08/2010). Este organismo creado por diez Estados del Mercosur, entre integrantes y asociados- tiene como propsito articular polticas comunes en el tratamiento de temas vinculados a los derechos humanos. Puntualmente, buscar superar vacos legales en la proteccin de derechos de nios, nias y adolescentes; solucionar los delitos de trata y trfico de personas; garantizar la proteccin de los derechos de las personas con discapacidad; y, la no discriminacin de lesbianas, gays y bisexuales (ver: http://www.argentina.ar). Se ha procedido a elaborar un Plan estratgico para el perodo 2010-2012, contemplndose cuatro lneas de trabajo principales. Esos lineamientos incluyen: a) la coordinacin de las polticas pblicas en derechos humanos de los pases del bloque, b) la provisin de asistencia tcnica en el diseo y la implementacin de las mismas; c) la realizacin de trabajos de investigacin para producir informacin tcnica, y d) el desarrollo de actividades de capacitacin para los empleados pblicos. Para alcanzar su objetivo de fortalecimiento de la poltica regional de derechos humanos, se definieron dos ejes temticos de relevancia en la agenda ciudadana del bloque, a saber:
a) polticas de seguridad ciudadana y control de la violencia institucional, y b) polticas de igualdad e inclusin social. En vistas a cumplir con esos dos ejes, fueron definidas cinco lneas de trabajo prioritarias, que establecen: a) la promocin de una mayor coordinacin y articulacin de polticas en derechos humanos, b) el desarrollo de la investigacin, c) el fortalecimiento de la institucionalidad pblica en derechos humanos, d) la facilitacin en las relaciones entre los Estados y sociedad civil, y e) el fortalecimiento de los sistemas de proteccin de derechos humanos nacionales y regionales. Si bien el IPPDH es una institucin nueva en el bloque, su creacin constituye la culminacin de un proceso que comenz en 1998 con la adopcin del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur (DURANT, C.; 2011). En este ao (2012), Amnista Internacional (AI) expres que Amrica Latina contina siendo incluso luego de largos aos de dictaduras- una regin azotada por las violaciones a los derechos humanos y destaca que la resolucin de muchos de dichos casos se enfrenta a la falta de independencia de la justicia y la ausencia de voluntad poltica. Si bien reconoce que durante el ao 2011 fueron registrados avances en cuanto a sucesos que mitigan la impunidad, sobre todo en lo referido a abusos cometidos durante antiguas dictaduras en la regin, alerta de que los mismos constituyen la excepcin (Infolatam; 2012). Relacin violencia-memoria-identidad Merece aqu referir el testimonio de una detenida en Argentina en el marco del Terrorismo de Estado: El dolor de la tortura, de la picana elctrica en los genitales, de los golpes tarde o temprano pasa, pero el terror como forma de tortura va por otro lado, porque hace que se sienta que pueden hacer lo que sea con uno. Ese mtodo del terror existi (): se trat de la violacin serial (sexual) (AUCA, A. y otras; 2011). Y pensando en la identidad, y en la importancia de la recuperacin de la identidad por parte de hijos de desaparecidos en poca de la dictadura militar, las Abuelas de Plaza de Mayo (Argentina) trabajan desde hace treinta y cinco aos restituyendo la identidad a los hijos de sus hijos y generando herramientas para garantizar el derecho a la identidad de todos los nios y nias. Hace muy poco -10/10/2012- las Abuelas de Plaza de Mayo anunciaron la restitucin de la nieta nmero 107, nacida en cautiverio en Crdoba el 11 de octubre de 1978, hija de Mara de las Mercedes Moreno, quien permaneci como detenidaXIII Congresso Internacional
desaparecida, privada legtimamente de su libertad y sometida a tormentos. La misma estando encadenada- di a luz a una nia que le fue arrebatada y alojada en la Casa Cuna para su posterior adopcin. Recientemente, la Comisin Nacional por el Derecho a la Identidad (Conadi) facilit la inclusin de las muestras de ADN de la familia en el Banco Nacional de Datos Genticos (La Capital Rosario, 10/10/2012; pg. 11). Muchos de los nietos desaparecidos han expresado su retorno a la vida cuando lograron el reencuentro con su familia biolgica. Meta para una sociedad. La importancia de la educacin Para el PNUD, el desarrollo humano es concebido como un proceso mediante el cual se amplan las oportunidades de los individuos, las ms importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable, acceso a la educacin y un nivel de vida decente; incluyendo otras oportunidades, la libertad poltica, la garanta de los derechos humanos y el respeto a s mismo (PNUD, 1990). Por otra parte, la observacin de diversas manifestaciones de violencia en la sociedad, nos lleva a plantear la importancia de la construccin de una cultura de paz. La primera definicin internacionalmente consensuada de cultura de paz se realiza en octubre de 1999; la Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba la Declaracin y Programa de Accin sobre una Cultura de Paz. Se conceptualiza a sta, como un conjunto de valores, actitudes, tradiciones, comportamientos y estilos de vida basados en: 1) el respeto a la vida y el arreglo pacfico de los conflictos; 2) el respeto y la promocin de los derechos humanos; 3) el desarrollo sostenible y la proteccin del ambiente; 4) la igualdad de oportunidades de mujeres y hombres; 5) los principios de justicia, tolerancia, solidaridad, entre otros; y 6) la libre circulacin de informacin y conocimientos. En la Declaracin se constata, adems, que la ed ucacin es uno de los medios fundamentales para edificar una cultura de paz (Christ, Alejandro). Y, al reconocer la importancia de la educacin para la construccin de una cultura de paz, nos detenemos en el documento Metas Educativas 2021 de la Organizacin de Estados Iberoamericanos (Mar del Plata, diciembre2010). ste, que tiene como propsito transformaciones positivas en la calidad y la equidad de los sistemas educativos de los Estados miembros de la OEI, entre sus principios ha contemplado el deseo de una libertad vinculada a la superacin de las desigualdades, al buen vivir, a la defensa de la naturaleza, al reconocimiento efectivo de los derechos de todas las personas y al acceso equitativo a los bienes materiales y culturales disponibles. Ello, en el marco de sociedades democrticas, igualitarias, abiertas, solidarias e inclusivas. Adherimos al mismo cuando expresa: el logro de una sociedad sostenible conlleva la plena universalizacin de los Derechos Humanos, siendo para ello
fundamental la educacin y, particularmente, la educacin en valores (OEI Metas 2021; pg. 111). En la lnea de pensamiento de valorar el rol de la educacin para la construccin de una sociedad ms solidaria, pacfica y democrtica, y que en consecuencia conduzca al cumplimiento de los DDHHs., destacamos asimismo- la labor del Sector Educativo del Mercosur (SEM), que a partir del trazado de Planes Estratgicos, ha contemplado actividades de construccin de una conciencia ciudadana y una identidad regional en niveles de educacin bsica y media-, atendiendo temas tambin de la observacin de los Derechos Humanos (ver: PERROTTA, D. y VZQUEZ, M.; 2010). En ese sentido, el Primer Plan Estratgico (1992-1994) contempla entre otros: la formacin de una conciencia ciudadana favorable al proceso de integracin, y la formacin de Recursos Humanos para contribuir al desarrollo econmico. En la 2da. Etapa (1996-2000), con la firma del Documento Mercosur 2000, se menciona: reafirmar de la identidad cultural, alcanzar la transformacin productiva con equidad, fortalecer la democracia en el marco de la integracin. En el Segundo Plan Estratgico (1998-2000) encontramos: el desarrollo de la identidad regional, por medio al estmulo al conocimiento mutuo y a una cultura de integracin. Del Tercer Plan Estratgico (2001-2005) destacamos: la educacin como espacio cultural para el fortalecimiento de una conciencia favorable a la integracin que valore la diversidad y la importancia de los cdigos culturales y lingsticos, y la integracin que exige educacin de calidad para todos para atender a las necesidades educativas de los sectores ms vulnerables, con el fin de superar las inequidades existentes. El Cuarto Plan Estratgico (2006-2010) incluye, entre sus objetivos estratgicos: contribuir a la integracin regional acordando y ejecutando polticas educativas que promuevan una ciudadana regional, una cultura de paz y el respeto a la democracia, a los derechos humanos y al medio ambiente, y promover la educacin de calidad para todos como factor de inclusin social, de desarrollo humano y productivo.
Ms recientemente, ante la evidencia de un nuevo contexto internacional y regional y de una fuerte desigualdad en los resultados educativos, permaneciendo en situacin vulnerable parte de las poblaciones histricamente excluidas, se ha diseado el Plan del Sector Educativo del Mercosur 2011-2015, que contempla el programa Metas 2021: la educacin que queremos para la generacin de los Bicentenarios. El mismo aborda los principales desafos educativos de la regin, con el objetivo de mejorar la calidad y la equidad en la educacin para hacer frente a la pobreza y a la desigualdad, asumiendo el compromiso de invertir ms y mejor en educacin en los prximos 10 aos. La visin de dicho Plan del SEM refiere a: Ser un espacio regional donde se brinda y garantiza una educacin con equidad y calidad, caracterizado por el conocimiento recproco, la interculturalidad, el respeto a la diversidad, la cooperacin solidaria, con valores compartidos que contribuyan al mejoramiento y democratizacin de los sistemas educativos de la regin y a generar condiciones favorables para la paz, mediante el desarrollo social, econmico y humano sustentable. Sus objetivos estratgicos coinciden con los enunciados en el Cuarto Plan Estratgico (2006-2010), del cual se desprenden objetivos especficos y acciones vinculadas. En suma, se destacan acciones vinculadas a la educacin en derechos humanos, educacin ambiental, educacin en la primera infancia, educacin en jvenes y adultos, educacin profesional y tecnolgica, educacin en la diversidad y educacin a distancia, que en el actual Plan del SEM prometen ser consolidadas. *** En el mbito de la Repblica Argentina y vinculado a la relacin violenciamemoria, el Ministerio de Educacin de la Nacin viene desarrollando desde el ao 2003 una poltica educativa de memoria y el Programa Educacin y Memoria, que tiene como objetivo consolidar una poltica educativa que promueva la enseanza de la historia reciente ltima dictadura militar- mediante la elaboracin y puesta a disposicin de materiales y acciones de capacitacin docente a nivel nacional, con propuestas para la escuela primaria y secundaria. Inscribe sus acciones en el marco general de la Ley Nacional de Educacin N 26.206 que en su artculo 3 seala que: La educacin es una prioridad nacional y se constituye como poltica de Estado para construir una sociedad justa, reafirmar la soberana e identidad nacional, profundizar el ejercicio de la ciudadana democrtica, respetar los derechos humanos y libertades fundamentales y fortalecer el desarrollo econmico social de la Nacin. El propsito refiere a: generar en los/as alumnos/as reflexiones y sentimientos democrticos y de defensa del Estado de derecho y la plena vigencia de los Derechos Humanos (ver: portal.educacin.gov.ar).
Reflexiones finales Observando la estructura institucional del Mercosur ntase como la misma se ha ido complejizando y enriqueciendo, evidenciando que el Mercosur ha trascendido los aspectos econmicos y comerciales, para abarcar reas y temticas sociales, culturales, educativas, jurdicas y de seguridad, entre otras. Tal como expresa la Cartilla del Ciudadano del Mercosur, pensamos que la dimensin humana est presente en la construccin del Mercosur, considerando que el objetivo principal del proceso de integracin es promover el desarrollo sostenido de la regin y garantizar mejores condiciones de vida para sus poblaciones; o, como se expresa en los considerandos del Tratado de Asuncin, la condicin fundamental es acelerar () el desarrollo con justicia social. En tal sentido, se adhiere a la Declaracin de Principios del Mercosur Social cuando expresa: Se parte de la indisociabilidad de las poltica s econmicas y las polticas sociales, asumiendo que el crecimiento econmico no debe ser un fin en s mismo, sino una herramienta bsica al servicio de la igualdad de oportunidades y la justicia social, garantizando un desarrollo integral sustentable de distribucin equitativa (postulados fundamentales; pg. 5). Y la paz ser posible con la insistencia en la educacin. El sistema de Naciones Unidas ha acordado, a travs de diversos documentos y declaraciones, que una de las orientaciones de mayor relevancia a incluir en los contenidos curriculares es aquella que fomenta la formacin para la cultura de la paz y la democracia. () Una educacin para la paz debe esmerarse en entregar una formacin capaz de desarrollar valores, actitudes y habilidades socioemocionales y ticas que promuevan una convivencia social en la que todos participen y compartan plenamente, lo que debiera redundar en el reconocimiento y puesta en prctica de los derechos humanos.(); una cultura de paz pueda ser definida tambin como el respeto de los principios de soberana, integridad territorial e independencia poltica de los Estados. De este modo, no solo se enfatiza la importancia de una cultura de paz, sino que tambin se pronuncia una condicin necesaria para la misma: la democracia. Una educacin para la paz y la democracia debe reconocer y fomentar la igualdad de derechos y oportunidades, principalmente de las mujeres, quienes histricamente han sufrido exclusiones y discriminaciones; debe respetar el derecho a la libertad de expresin, as como satisfacer las necesidades de desarrollo y proteccin del medio ambiente (Ver: Naciones Unidas, 1999; y, OEI; pgs. 109/110). Para ello es de importancia la implementacin de pedagogas que resignifiquen al ser humano como unidad de mente-cuerpo y espritu, para el cumplimiento de los DDHHs y para el logro del desarrollo humano sustentable. Desde Pedagoooga 3000 desarrollada por N. Paymal- se hace una especial contribucin a la creacin de una cultura de paz; al respecto, nos dice:
Educar desde la Paz es proporcionar un mbito de reconocimiento, valoracin, cooperacin y trabajo grupal desde el que puedan trascenderse viejos esquemas que han provocado en el mundo la separacin, la discriminacin, la confrontacin y la falta de tolerancia. () La bsqueda de la paz, nos permite descubrir que en la humanidad y en el Planeta todo crece y evoluciona hacia nuevos niveles de conciencia; conciencia de unidad, de universalidad, de totalidad; la bsqueda de la Paz permite darnos cuenta que la unidad es la integracin de la diversidad, y la diversidad es una gran riqueza que el amor enaltece y complementa. (ver: Educacin evolutiva / Pedagoooga 3000).
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2 Experiencia de CAF en el apoyo al desarrollo y la integracin regional

Alejandro Soriano Visin integral de desarrollo AF es un banco de desarrollo que brinda apoyo financiero y asesora tcnica a los sectores pblico y privado de sus pases accionistas, mediante la eficiente movilizacin de recursos desde los mercados internacionales hacia Amrica Latina, promoviendo el desarrollo sostenible y la integracin regional. La accin de CAF para el desarrollo de Amrica Latina apunta a un crecimiento alto, sostenido y de calidad. El logro de este objetivo requiere la preservacin de la estabilidad macroeconmica de los pases; la reduccin de la pobreza y una mayor equidad e inclusin social en un contexto de sostenibilidad ambiental. Para promover esta visin integral del desarrollo, la institucin aporta financiamiento y conocimiento en las reas de infraestructura, energa, desarrollo social, sostenibilidad ambiental, a poyo a los sectores productivos y financieros y fortalecimiento institucional.
Visin integral del desarrollo sostenible

Equidad e inclusin social
Estabilidad macroeconmica
Crecimiento sostenido de calidad

Equilibrio
ambiental
Eficiencia
microeconmica
Inversin en todas las formas de capital
Transformacin productiva
Insercin internacional inteligente
Calidad institucional
Asimismo, CAF se ha convertido en un centro de reflexin internacional, apoyando en el diseo e implementacin de polticas pblicas, promoviendo consensos
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regionales sobre temas de desarrollo y produciendo una creciente actividad editorial y de difusin del conocimiento. La vinculacin de CAF con una extensa red mundial de centros de pensamiento y universidades la ha colocado como un referente en diversos campos relacionados con el desarrollo de Amrica Latina y el Caribe. Del mismo modo, el enfoque de CAF se sustenta en servir como un puente entre los pases de la regin latinoamericana y el resto del mundo. Es as que, en los ltimos aos se suscribieron convenios de colaboracin conjunta con diversos pases e instituciones de desarrollo de Europa y Asia. Estos hechos, sin ninguna duda, marcan una clara vocacin de integracin regional mundial, que servir para mejorar la competitividad, la produccin y la inversin en Amrica Latina, promoviendo nuevas fuentes de trabajo, mayores ingresos y una mejora en la calidad de vida de los habitantes de la regin, siempre bajo la premisa de reduccin de la pobreza con una mayor equidad econmica y social. Uno de los grandes temas es cmo se puede lograr de forma efectiva y pragmtica un desarrollo sostenido de calidad. Para eso, CAF viene trabajando en algunas reas de accin las mismas que se enmarcaran en los siguientes puntos: A. Inversin en Desarrollo Humano; B. Inversin en Desarrollo Econmico. Estos puntos se componen de las siguientes acciones: Inversin en Desarrollo Humano: 1. Educacin y generacin de conocimiento, bsico para cualquier otro paso que promueva el desarrollo de un pas; 2. Salud y alimentacin, que garanticen que los pases crecen con gente capaz de asumir esa educacin gracias a sus capacidades mentales, fisiolgicas y fsicas adecuadas. Inversin en Desarrollo Econmico: 3. Infraestructura fsica, humana y medio ambiental; 4. Produccin e innovacin, donde las capacidades empresariales se caractericen por sus altos niveles de eficiencia y eficacia en su productividad, a la vez que generen una estrategia permanente de vanguardia gracias a su capacidad de innovar permanentemente; 5. Competitividad, que resulte en una mayor capacidad emprendedora, mejores capacidades comerciales y mejoramiento del clima de negocios. Esto a su vez, promover nuevas fuentes de trabajo de calidad e internacionalizacin de las empresas; 6. Integracin, la misma que debe ser fsica, comercial, financiera, regulatoria, energtica, educacional, logstica, cultural, deportiva y social.
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La importancia de las MiPyME La economa de Amrica Latina y el Caribe es, en la mayora de los pases, relativamente homognea en cuanto a su comportamiento en los ltimos 10 aos. Una de las principales caractersticas es que el parque empresarial de esta regin est compuesto por las micro, pequeas y medianas empresas, representando stas aproximadamente el 95% de ste. Asimismo, hay que tomar en cuenta que la MiPyME representa alrededor del 63% en lo que a mano de obra se refiere, con una incidencia del 40% del Valor Interno Bruto. De acuerdo a un anlisis realizado en CAF en base a diferentes fuentes de informacin (propias, OIT, Banco mundial, etc.), entre los principales obstculos para su desarrollo que presentan estas empresas estn: a) Impuestos y regulaciones, las mismas que desestimulan la inversin interna y la participaciones de nuevos inversionistas, restringiendo las posibilidades de crecimiento acelerado en un marco impositivo amigable; b) Inseguridad, tanto fsica como legal; c) Inestabilidad poltico econmica, que impide en algunos pases generar planes y estrategias a largo plazo, desincentivando la capacidad de inversin de las empresas; d) Falta de financiamiento, esto se da porque muchas MiPyME no son sujetas de crdito por deficiencias de varios factores (baja calidad de producto, inadecuados canales de distribucin, poca experiencia, baja productividad, etc) y/o porque la capacidad de mayor financiamiento a la MiPyME es limitada en base a su capital y activos; e) Falta de garantas, esto porque segn los bancos, las MiPyME tienen dificultad en mostrar solvencia con el repago de la deuda, y no cuentan con activos y otras garantas suficientes para obtener el financiamiento adecuado; f) Inflacin, es uno de los elementos que no les permiten ser competitivas; g) Corrupcin, de parte de las autoridades regulatorias, supervisoras, impositivas, etc., normalmente relacionadas con el sector pblico. Como se puede apreciar, existen diversos elementos de anlisis que nos convocan a trabajar en pos de mejorar las condiciones y el entorno para que las empresas encuentren mejores canales de apoyo financiero y no financiero, para desarrollar sus actividades de forma ms eficiente, competitiva y con un enfoque de internacionalizacin e integracin regional. A pesar de las diferencias ente pases, existen las condiciones y las coincidencias suficientes para construir una agenda comn pblico-privada de apoyo a la MiPyME latinoamericana.
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Es fundamental lograr un trabajo coordinado entre las instituciones multilaterales, los bancos de desarrollo locales, los gobiernos y el sector privado para promover polticas que incentiven la regulacin, la formalizacin, la capacitacin, la innovacin, la mejora en procesos y calidad, y la competitividad de las MiPyME. Esa debe ser una de las principales tareas que tienen los Gobiernos y las multilaterales deben servir como una herramienta efectiva de apoyo efectivo al logro de dichas tareas. CAF y el poyo a las MiPyME En busca de un desarrollo regional equitativo y sostenible y consciente de que la dificultad de acceder a financiamiento constituye uno de los principales obstculos que afectan la dinmica emprendedora de las MiPyME, CAF promueve el diseo y utilizacin de mecanismos efectivos orientados a facilitar el acceso a financiamiento del sector. El xito de las acciones de CAF descansa, en gran medida, en las alianzas que teje con socios estratgicos locales que comparten su inters y cuentan con probada capacidad para ejecutar programas enfocados a mejorar las condiciones financieras de las MiPyME. Estos socios incluyen instituciones microfinancieras (IMF), bancos y otras instituciones financieras, fondos de riesgo de diversa ndole, Organizaciones No Gubernamentales (ONG), empresas corporativas que sostienen entramados de PyME proveedoras y distribuidoras, sistemas de garantas de crdito, mercados de valores y agencias pblicas vinculadas al sector. Una labor efectiva que CAF fomenta y promueve es la consolidacin de la actividad microfinanciera en la regin. Durante ms de quince aos, CAF ha aprobado operaciones con ms de 60 IMF (reguladas y no reguladas), incluyendo aportes patrimoniales, lneas de crdito, prstamos subordinados y garantas parciales para emisiones de bonos a travs de los mercados de capitales. Adems de promover el financiamiento competitivo, CAF explora instrumentos inteligentes orientados a promover el desarrollo empresarial sustentable, a travs del fomento de la cultura emprendedora y la innovacin. CAF se ha convertido en un activo promotor de la industria de capital de riesgo en la regin, lo que contribuye a maximizar el xito de emprendimientos con alto potencial de crecimiento que se encuentran tanto en etapas tempranas de desarrollo, como en algn estado de mayor maduracin, pero que cuentan con perspectivas de expansin an ms importantes. Adems de colaborar con recursos de cooperacin tcnica, CAF invierte en fondos de capital semilla y de venture capital tanto locales como regionales, procurando, con base en su experiencia, una activa participacin en la estructuracin de los fondos.
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Para CAF, el promover el desarrollo de la MiPyME tiene singular importancia, puesto que se trata de la base ms importante de generacin de empresas y empleo en Amrica Latina. En este sentido, que tambin ha considerado como tarea fundamental trabajar promoviendo marcos regulatorios prudenciales para fomentar la industria de las microfinanzas por encima del simple microcrdito, incentivando de esta manera a la creacin y uso de herramientas financieras diversas, como son el ahorro, los seguros, el uso productivo de las remesas, la banca mvil, etc. Por otra parte, CAF apoya la transparencia en los mercados promoviendo centrales de riesgo y/o burs de crdito mas integrales y consolidados, as como mercados de valores que incentiven a las empresas a utilizarlos como fuente de financiamiento local y externa. Del mismo modo, CAF ha diseado en algunos pases mecanismos de financiamiento en moneda local y se encuentra diseando una agenda de trabajo conjunto con los bancos de desarrollo de la regin. Para la CAF, el desarrollo sostenible y la integracin regional, pilares de la institucin, se darn en la medida en que los intereses particulares de todos los estratos productivos y polticos de la regin confluyan en un inters comn de generar una mejor calidad de vida entre sus habitantes, promover ms fuentes de trabajo, ms emprendimientos e innovacin, mayor competitividad y menos inequidades y pobreza. Logrado esto, se podr pensar en los desafos que vendrn en un futuro cada vez ms competitivo y con diversas restricciones.
As (des)articulaes subnacionais e o processo de integrao regional na Amrica do Sul, a partir da experincia do Mercosul/Unasul
Antonio Eduardo Alves de Oliveira tema das articulaes subnacionais o ponto de partida para a discusso do papel das polticas regionais enquanto um mecanismo de conexo supranacional nos processos de integrao entre pases na Amrica do Sul. Os estudos tm demonstrado que o nacional, o regional, a comunidade supranacional e o mundial formam processos complementares, mas tambm conflitantes entre si. A escala regional sempre apareceu como intermediria entre o nacional e o local, mas agora, sobretudo com a experincia europeia, aparece como uma esfera de ligao entre diferentes espaos nacionais, ou seja, como um instrumento de ligao supranacional. importante ressaltar que os fluxos econmicos, demogrficos e religiosos ocorrem h muito tempo, mas so realizados atualmente dentro de um quadro e contexto de ampliao transnacional em escala global. As relaes de interao (sobretudo, os comportamentos dos atores agindo em prol da modificao do conjunto das relaes sociais) e interdependncia (produzindo efeitos de agregao) apresentam-se como questes fulcrais nas definies da poltica mundial. Um dos desafios mais importantes do processo de integrao regional a promoo da coeso econmica e social no espao comum construdo ao longo dos anos. Neste sentido, o significado das polticas pblicas e dos instrumentos estatais com vista ao desenvolvimento regional torna-se consistente em face dos desafios impostos pela mundializao, em especial nas experincias de integrao regional nos pases perifricos. No contexto de integrao regional na Amrica do Sul, existe uma importante alterao de perspectiva dispersiva que tradicionalmente impera, a constituio de iniciativas de articulao regional relaciona-se com o Estado nacional, o que provoca alm do aparecimento de novas demandas culturais e sociais, a retomada parcial da importncia das polticas de desenvolvimento regional. O presente artigo toma por objeto de estudo o contedo e os pressupostos da atuao da escala subnacional a partir das reconfiguraes das instituies do Mercosul (suspenso do Paraguai, entrada da Venezuela, eleio do parlamento) e das articulaes
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em torno da Unasul. Os efeitos da aplicao de mecanismos de interao e de desenvolvimento regional, sobretudo o seu impacto no terreno poltico o objeto central desse estudo. De maneira mais abrangente, discute-se a significao poltica e social do regional no contexto da prpria integrao pretendida e efetuada entre os pases do Cone Sul a partir de transformaes acentuadas no espao mundial marcado pelo aumento da instabilidade. Regies, escalas e o desenvolvimento desigual Em decorrncia da mundializao, vivenciamos um momento marcado por paradoxos e contradies, de modo que a prpria noo de regio suscita novas interpretaes, desafios e formas, considerando o perodo tcnico-cientficoinformacional que vive em decorrncia dos imperativos propostos pela globalizao (HASBAERT, 1999, p. 49). Como o autor chama a ateno, pensar nos dias atuais a questo regional em contexto de mundializao relaciona-se com a retomada de antigas questes e o aparecimento de outras demandas e configuraes. Os novos contornos que se apresentam diversidade territorial, em que se insere a regionalizao, assim como as novas escalas do aparecimento e desenvolvimento dessa diversidade, tm maior imbricao com os mercados e as comunicaes, em que muitas vezes o regional apontado como uma revalorizao do particular e da diferena, isto , um contraponto mundializao. Mas tambm apresentado como resultado da relativizao da soberania do Estado nacional, que tem permitido uma interface mais direta entre o multinacional e outras escalas, como a local e o regional, sem precisar necessariamente passar em todas as ocasies pela mediao, antes indispensvel, da esfera nacional de poder, enquanto instncia de representao e regulamentao econmica. Por exemplo, na formao de blocos econmicos, antigas regies subsumidas no interior dos Estados nacionais passam a ser revalorizadas nas polticas do bloco supranacional. Dessa maneira, o significado da regio hoje uma questo em aberto, podendo estar relacionada com um processo de diferenciao e segmentao ou representar uma nova maneira de agrupar para alm das fronteiras nacionais e transnacionais, pois na mundializao as escalas no esto rigidamente delimitadas, assim como as fronteiras no esto claramente configuradas; havendo, na verdade, um grande amlgama espacial, social, econmico e cultural. O termo regionalismo, nas semnticas da geografia e da economia regional, est associado escala infranacional, mas tambm designa as experincias transnacionais dos blocos regionais. No obstante a imbricao entre as escalas e a aproximao entre o local e o global, a conceituao e a recorrncia da escala transnacional expressa nos blocos regionais distinta do significado da regio enquanto construo intermediria (meso) em relao aos espaos nacionais.
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Na Geografia Regional, a regio seria uma mesoescala e estaria geralmente situada num nvel sub ou infranacional, imediatamente referida ao Estado-nao perdendo terreno para concepes como as de territrio, rede e paisagem, a regio nunca deixou de ser um instrumento de trabalho para o gegrafo, isto sem falar nos planejadores, nos polticos e nos militares. A diversidade territorial do mundo contemporneo resultado da imbricao entre duas grandes tendncias ou lgicas scio-espaciais, uma decorrente mais dos processos de diferenciao/singularizao, outra dos processos de desigualizao, padronizadores (mas nem por isso homogeneizantes). Ou seja, possvel perceber os paradoxos da globalizao tambm em relao regio e regionalizao. A produo de particularidades, do desigual (diferenas de grau), que vincula os espaos em distintas escalas; a produo de singularidades, do especfico (diferenas de natureza) em geral, mas no exclusivamente de base local e sem correlao obrigatria com realidades e o aviltamento das desigualdades pelo capitalismo global altamente seletivo e, portanto, excludente. A desigualdade regional relaciona-se com uma viso mais ampla do desenvolvimento desigual, ou do processo de desenvolvimento desigual do capitalismo no espao. A condio para isso a tendncia concentrao capitalista em determinadas reas. Em algumas reas existe um desenvolvimento do capitalismo em profundidade, enquanto em outras predomina uma produo anacrnica, sobretudo no campo, que acaba por entravar o desenvolvimento espacial de forma mais generalizada e igual. O desenvolvimento espacial desigual refere-se ao desenvolvimento diferenciado das relaes sociais capitalistas e dos setores entre territrios geogrficos. Tal noo tem sido utilizada para caracterizar as diferenas entre o urbano e o rural, j que historicamente as relaes capitalistas so mais intensas no meio urbano, havendo a tendncia ao desenvolvimento mais rpido de certas regies em relao a outras. A partir do conceito de desenvolvimento desigual e combinado, Smith (1988) afirma que o desenvolvimento capitalista contraditrio, pois proporciona tanto um processo de diferenciao quanto de equalizao entre localidades, produto de suas inseparveis contradies e de sua tendncia diferenciao espacial. A lgica do desenvolvimento desigual deriva nomeadamente das tendncias contrrias, inseparveis ao capital, para a diferenciao, mas tambm a equalizao dos nveis e condies de trabalho. Cada espao guarda sua especializao, que, no entanto, s se efetiva dependendo da dinmica imposta pelo mercado. As dificuldades apresentadas por algumas regies, como falta de infra-estrutura e de comunicaes, desenvolvimento tcnico com diferentes estgios, entre outros fatores, s vezes, retardam o seu desenvolvimento e, assim, geram a diferenciao regional.
A poltica de desenvolvimento regional subnacional e os processos de integrao regional Como assinala Hurrell (1995), na sua anlise sobre os blocos regionais, o regionalismo historicamente significou uma movimentao de cooperao econmica com uma natureza essencialmente poltica. Assim, mesmo as iniciativas de cooperao econmica tm a presena importante das articulaes polticas no lineares. Para Hurrell (1995), o regionalismo pode ser definido como uma rede de articulao ou como padres de interdependncia, mas tambm significa mecanismos de distribuio de poder. A formao de agrupamentos sub-regionais pode funcionar como instrumentos para aprimorar a balana do poder, mas pode converter-se em um importante instrumento para a constituio de hegemonia. As mudanas econmicas ou simblicas so talvez a caracterstica mais disseminada nos exames sobre a globalizao e so marcadas por um movimento de dentro para fora das unidades participantes (Estados-nao). A mudana na globalizao assinala uma dinmica que ocorre por cima das unidades do sistema, marcada por um movimento multidimensional de fora para dentro que no se restringe s unidades do sistema, relativizando a soberania dos Estados-nao. Um dos desafios mais importantes do processo de integrao regional a promoo da coeso econmica e social no espao comum construdo ao longo dos anos. Neste sentido, o processo de construo da Unio Europeia pode ser vista como uma experincia marcante da relao entre integrao regional e desenvolvimento das articulaes das escalas subnacionais dos diferentes pases. A constituio das interaes regionais e das diversas aes no plano infra-estatal em diferentes pases tm promovido um processo de recomposio dos quadros territoriais europeus na constituio da reterritoriarizao da ao econmica, social e poltica a partir das diversidades das formas de ao territorial. Como salienta o Atlas da Mundializao (DURAND ET AL, 2009) o itinerrio europeu representa uma importante singularidade, pois alm da unio aduaneira entre os Estados membros, com a formao de um mercado comum, com a livre circulao de fatores de produo, de pessoas, de mercadorias, bem como a busca da harmonizao de polticas econmicas e monetrias, a Unio Europeia desenvolve um processo mais profundo de integrao, envolvendo legislao, direitos sociais e mesmo governana, sendo o principal laboratrio poltico e econmico da integrao no mundo atual. Podese ver claramente que a constituio da Unio Europeia tem a ver com uma conjuntura histrica particular, havendo muita oscilao entre concepes e prticas acerca do carter da integrao europeia. A dimenso poltica era inicialmente secundarizada, devido ao cenrio do mundo ps-1945, marcado pelo declnio da centralidade europeia no mundo at ento e pela emergncia da bipolaridade da guerra fria, dividindo inclusive a prpria Europa. Neste sentido, a constituio de acordos entre os pases, que
possibilitaram a intergovernabilidade e a afirmao paulatina de organismos (econmicos, polticos, culturais, cientficos e jurdicos) de cooperao relaciona-se com a dinmica das mudanas histricas. A poltica regional transnacional no processo de construo europeia tem passado por modificaes e reestruturaes importantes ao longo do tempo, sendo significativa a atuao de fundos estruturais em torno do tema da coeso e da inovao. As formas de regionalizao institucional e o processo de europeizao das polticas regionais implicam a multiplicao de redes e relaes intergovernamentais que vo alm da mera distribuio espacial dos recursos comunitrios da Unio Europeia nos pases membros, existindo uma constante reinveno das regies. Assim, o desenvolvimento do processo de integrao europeia, sobretudo a partir dos anos 1990, tem aumentado de maneira crescente a interdependncia entre os diferentes nveis de articulao territorial (comunitrio, nacional, regional infranacional - e local). A poltica regional desenvolvida na atualidade apresenta-se como um processo complexo de escalas territoriais, que implica o reconhecimento de assimetrias regionais, ampliadas ainda mais com os recentes alargamentos e as transformaes no cenrio mundial. Com a constituio do processo de cooperao intergovernamental e posteriormente com a ampliao da dimenso transnacional, as disparidades regionais e os diferentes problemas relacionados com essa questo evidenciaram que sem o enfrentamento dos dficits, o prprio desenvolvimento do processo de unificao regional poderia ser comprometido. A noo de solidariedade compreende que as regies e os cidados mais desfavorecidos obtenham benefcios palpveis. Por sua vez, a ideia de coeso sublinha o princpio de que todos se beneficiam com a diminuio das disparidades de rendimento e de riqueza entre as vrias regies. A integrao regional na America do Sul e a escala subnacional A integrao regional na Amrica do Sul tem uma histria bastante errante, predominado a fragmentao e a quebra de continuidade das iniciativas integracionistas. A partir dos anos 1990, aps dezenas de anos com um desenvolvimento autocentrado e da crise da divida externa (os anos 1980), os pases latino-americanos se integram mais ainda aos intercmbios econmicos mundiais, alargados de maneira inaudita com o aumento dos fluxos globais. Entretanto, apesar do crescimento e do aumento dos intercmbios, a concentrao da riqueza permanece e contribui para a manuteno da pobreza dentro de sociedades j estruturalmente desiguais. A demanda e a busca insistente pela integrao do Cone Sul, seja atravs das experincias do Pacto Andino (agora Comunidade Andina), do Mercosul e mais
recentemente pelas iniciativas do Unasul, evidenciam o desenvolvimento de uma forte tendncia para um regionalismo subcontinental. Entretanto, diferentemente do processo de integrao europeia, que mesmo com idas e vindas, tem um resultado tangvel significativo, as experincias de integrao sul-americana, mesmo o caso do Mercosul, no tem as mesmas propores nem alcanaram resultados mais consistentes. Analisando os obstculos e impulsos deste regionalismo subcontinental, destacando em especial o Mercosul, mas tambm abordando outras iniciativas de integrao regional destacamos como um tpico relevante dessa discusso a atuao do Focem, como poltica de coeso regional transnacional no Mercosul. No caso da Amrica do Sul, a integrao regional no tem um projeto unificador como no caso europeu; h uma diversidade de experincias, em geral incompletas, apesar de algumas tentativas de integrao regional serem to antigas quanto o processo de integrao europeu. Todavia, mais recentemente, com o desenvolvimento e a ampliao do Mercosul e a formao do Unasul, percebe-se que a integrao regional tem adquirido maior importncia. A dinmica do (re) lanamento de experincias regionais na Amrica do Sul/Amrica Latina, desde o final da dcada de 1990, reacende ao mesmo tempo as esperanas e as preocupaes quanto s perspectivas de cooperao e integrao entre os pases da regio. Em comparao com outras partes do mundo, a integrao regional se manifesta mais cedo, pelo menos do incio do sculo XX. Entretanto, existiu e continua existindo um misto de convergncia e concorrncia entre os diferentes projetos de integrao regional, projetos ambiciosos como a Unasul, CAN, Mercosul e a Alba, mas com resultados ainda frgeis. A integrao pode significar um importante vetor de interdependncia, promovendo a colaborao em direo busca de solues compartilhadas para problemas econmicos, polticos e ambientais comuns, contribuindo para a consolidao democrtica dos pases da regio. Interessante notar que os pases da Amrica do Sul, pelo menos a partir do sculo XIX, compartilharam em nvel de discurso anseios de unidade subcontinental. Por outro lado, a Amrica Latina constitui uma ampla regio marcada por agudos contrastes, com um desenvolvimento econmico e social bastante desigual, mas tambm se apresenta como um espao geopoltico em pleno movimento. A posio da Amrica Latina no mundo, apesar de ser ainda perifrica, tem adquirido cada vez mais importncia. Desse modo, se em relao aos ndices de Desenvolvimento Humano (IDH) e aos critrios do PNUD, a mdia latino-americana tem melhorado, estima-se que 211 milhes de latinoamericanos vivem abaixo da linha da pobreza na regio, segundo dados da CEPALC. Destarte, como destaca Faria (2001), o processo de integrao depara-se com a herana de desigualdades de mais dois sculos de opresso. Para alm dos esteretipos, importante assinalar que, a despeito das fortes semelhanas e elementos comuns entre os povos que constituem a Amrica Latina,
existem tambm elementos de diversidades nessa vasta regio abaixo do Rio Grande (fronteira EUA-Mxico). Do ponto de vista da imagem constituda, importante salientar que o prprio termo Amrica Latina foi produto de uma construo europeia, para demarcar uma diferena entre a Amrica do Norte anglo-saxnica, a regio central e o sul do continente de matriz latina (POZO, 2009). Alm do mais, a Amrica Latina descrita como um extremo ocidente, uma projeo do sonho europeu de um espao de sua criao, como um modelo, ainda que imperfeito, mas, prxima dos Estados modernos ocidentais. De um ponto de vista histrico, a integrao regional nas Amricas, tem passado por idas e vindas. Depois da crise dos anos 1970 e 1980, com a constituio de novas iniciativas no marco do regionalismo aberto, os processos de integrao na Amrica Latina, em geral, e os da Amrica do Sul, em particular, passaram por novos impulsos. A partir de 1990, esse processo deparou-se com novas crises. Atualmente, esto em uma fase de transio, dos modelos de tipo livre cambista para processos mais diversificados. Depois de fazer essa importante observao sobre as significaes do regionalismo, Hurrell (1995) destaca que na formao dos blocos econmicos nas Amricas, um fato relevante na atualidade o processo de aproximao entre Brasil e Argentina, pases que, a partir dos acordos econmicos (1986), constituram o Mercosul. O Mercosul uma construo recente. O Tratado de Assuno data de 1991, quando, a partir da cooperao Brasil-Argentina, associaram-se Uruguai e Paraguai. O Mercosul tem uma dimenso de 12 milhes km2 com um mercado potencial de 200 milhes de habitantes, alm de um PIB conjunto na ordem de mais de um trilho de dlares, o que torna fcil concluir sua potencialidade para polo de atrao de investimentos do mundo. Com base nesses pressupostos, vlido reconhecer o Mercosul como, provavelmente, o modo de insero mais significativo para o Brasil no cenrio internacional, contribuindo para o seu desenvolvimento e posicionamento em face dos desafios impostos pela mundializao. Apesar dos aspectos positivos j vistos, um dos problemas enfrentados pelo Mercosul so as assimetrias existentes entre os participantes, com importantes diferenas entre tamanho e desenvolvimento econmico e social, bem como possibilidades de insero no mercado mundial. Os pases do Mercosul, sobretudo Uruguai e Paraguai, tm demandado a criao de instncias intermedirias para a promoo e gesto do desenvolvimento territorial. Os territrios dos pases da Amrica do Sul no dispem de infraestruturas adequadas para um fluxo maior de mercadorias, pois h carncia de portos, estradas, hidrovias, ferrovias e ductos para transporte de combustveis, o coloca uma verdadeira barreira fsica aos fluxos entre os pases do subcontinente. A constituio de investimento em infraestrutura que possibilite a articulao e a integrao fsica do subcontinente sul-americano , sem dvida, uma temtica marcante
neste incio do sculo XXI. O surgimento do projeto da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), no ano 2000, representou um importante marco no processo de integrao da Amrica do Sul. A infraestrutura do Plano IIRSA visa construir na Amrica do Sul, atravs da liberalizao do comrcio recproco dos bens e servios, uma infraestrutura energtica, de telecomunicaes e uma malha viria e porturia comuns. A demonstrao visvel das novas tendncias de uma integrao mais abrangente a Comunidade Sul-Americana das Naes, criada em 2004 e transformada recentemente (2008) na Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul). Trata-se de uma concepo mais propositiva da integrao a qual aponta para a criao de um novo espao regional, visando o desenvolvimento e no somente a adoo de medidas de liberao do comrcio. A partir do incio dos anos 2000, em razo inclusive da crise dos governos neoliberais na Amrica do Sul, a integrao regional passou por uma importante inflexo. Assim, as temticas de fortalecimento de novas modalidades de cooperao e a busca por uma articulao produtiva entre os pases pautaram a aproximao entre as naes do subcontinente. Conforme as concluses do projeto de pesquisa do Centro Celso Furtado (2008) sobre o tema, o processo de integrao regional na Amrica do Sul passou a ser visto como uma formidvel ferramenta de apoio ao desenvolvimento e em direo a um maior dinamismo, no somente no comrcio, mas tambm para a superao dos obstculos estruturais para o desenvolvimento social. As principais potencialidades da Amrica do Sul maior e mais diversificado potencial energtico do planeta; maior reserva de gua doce do mundo; existncia de uma rica biodiversidade e de um parque industrial em desenvolvimento, ainda que concentrados so fatores que favorecem o desenvolvimento da regio e podem facilitar a integrao regional. Entretanto, a assimetria muito marcante no desenvolvimento dos pases-membros um forte complicador para a efetiva integrao. A importncia da integrao fsica como elemento central para o desenvolvimento da unidade sul-americana, bem como a importncia de medidas para enfrentar as assimetrias de desenvolvimento dos pases da regio so tratados pelo o plano para a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), no mbito da Unasul, e no Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem). Em relao ao significado da adoo dessas iniciativas e problemtica geral do desenvolvimento da integrao regional, destaca-se que tanto o IIRSA quanto o Focem so tentativas de estruturar uma poltica de integrao regional embasada em uma nova viso de desenvolvimento transnacional para a reduo das assimetrias entre os pases sul-americanos, no mbito da Unasul e do Mercosul. A constituio da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), a partir da iniciativa da diplomacia brasileira, tem a pretenso de superar os obstculos de
integrao e promover a construo de um espao sul-americano integrado nos planos poltico, social, econmico e ambiental. A elaborao de uma perspectiva sub-regional, articulando as experincias de integrao regional na Amrica do Sul aponta para um futuro ainda incerto e, nesse momento, aps uma dcada de Unasul e duas de Mercosul, evidencia-se um processo inconcluso. Entretanto, importante destacar que a iniciativa de fomento construo de eixos transnacionais para infraestrutura, visando integrao fsica do subcontinente, tem repercutido positivamente no objetivo de fortalecer a unidade da Amrica do Sul. A reconfigurao da questo regional a partir da globalizao vincula-se a uma anlise crtica sobre a pertinncia ou no do(s) regionalismo(s), procurando contrastar as abordagens anteriormente existentes, e de como se apresentaram ao longo do tempo na histria poltica e econmica brasileira e europeia, com as marcas indelveis das intensas transformaes sociais, econmicas e culturais que emergem de uma realidade mais que globalizada, isto , em muitos aspectos de carter transnacional. Um das vias abertas pela integrao da globalizao econmica pode ser a maior abrangncia da atuao das regies, atravs da paradiplomacia. Os territrios de Estados relativamente pequenos em comparao com grandes Estados nacionais no empecilho para uma interseco no comercio mundial e nas variadas redes de assistncia e cooperao. Essa desvantagem pode ser corrigida medida em que so construdas relaes econmicas e culturais, sendo abertas novas maneiras de articulao, que ampliam as dimenses de integrao, fomentando, o que para muitos aparece como paradoxo ou uma ambivalncia: um novo regionalismo com aspectos cosmopolitas.
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Brasil como lder regional: Potencial integrante en un G-5?

Carlos A. Lujn1 Camilo M. Lpez Burian2 Introduccin l reposicionamiento de los Estados como actores en el sistema internacional tiene hoy la particularidad de estar inmerso en el marco de construcciones de liderazgo regional que configuran Estados-Regin. Mientras asistimos a la construccin de un mundo donde el nmero de polos parece ser la clave sistmica, puede observarse la emergencia de Estados-Regin con importantes capacidades en la construccin de la agenda mundial. En estas pginas se pone en discusin la reconfiguracin del escenario internacional a partir de la consolidacin de Estados-Regin como actores internacionales. Mientras que Estados Unidos y su zona de influencia inmediata en Norteamrica, y China e India y sus respectivas zonas de influencia, no parecen ir en la direccin antes reseada, Alemania aparece como motor de la Unin Europea y Brasil ejerce en forma creciente su rol de lder sudamericano. Alemania y Brasil emergen pues como posibles integrantes de un nuevo grupo de pases que, a similitud del viejo G-7 formado por los pases industrializados, podra denominarse G-5 y estara conformado por los tres Estados-Nacin anteriormente mencionados y estos dos Estados-Regin. La hiptesis de este artculo es que si Brasil es capaz, como lder de Sudamrica, de consolidarse como Estado-Regin formar parte de este nuevo G-5; si ello no es posible, habr una configuracin de un grupo de cuatro Estados, el G-4, donde Europa como Estado-Regin ser la excepcin que confirma la regla. En este contexto se analiza la relevancia de Brasil y su derrotero hacia la configuracin de un Estado-Regin que ejerce gran influencia en Sudamrica a travs de diferentes proyectos de integracin regional y se proyecta en el escenario global, tanto en el mbito multilateral como en el grupo de los llamados BRICS (Brasil, Rusia, India,
Doctor en Ciencia Poltica. Docente e investigador del Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica, Uruguay. Correo electrnico: clujan62@hotmail.com
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Magister en Ciencia Poltica. Docente del Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica, Uruguay. Correo electrnico: clopez@fcs.edu.uy
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China y Sudfrica). Este posicionamiento conlleva importantes desafos internos y externos. Los actores y agenda internacional de la dcada del 10 del siglo XXI Los principales actores del sistema internacional son, nuevamente, los Estados, en la arena que clsicamente se ha definido como alta poltica vinculada a temas de seguridad, y en la de baja poltica relativa a los temas econmico-comerciales y tambin en los nuevos temas de la agenda (ambiente, crimen organizado y derechos humanos). A su vez, cada Estado tiene asociada una regin de influencia. Esto puede parecer de una importancia relativa menor en el caso de aquellos Estados de dimensiones continentales, sin perjuicio de lo cual las reas que los rodean mantienen relevancia como zonas de integracin potencial en un horizonte de largo plazo. Por lo anterior es que puede afirmarse que asistimos a la construccin de un mundo de multipolarismo atenuado en el cual los principales protagonistas del sistema internacional sern Estados y Estados-Regin. Los Estados Nacin, desafiados a fines del siglo XX en su predominio frente a otros actores del sistema mundial, vuelven a posicionarse en un primer lugar a comienzos de esta dcada. Dos de los cinco Estados ms importantes en el sistema mundial encabezan regiones o continentes, asumen un fuerte co-liderazgo en procesos de integracin o en construcciones institucionales regionales o de cooperacin intergubernamental con sus principales socios regionales pero lo hacen en una situacin de asimetra de poder favorable a Alemania y Brasil en Europa y Sudamrica, respectivamente3. Estados Unidos sigue siendo an hoy una potencia mundial. Al evaluar la actual poltica exterior de la Administracin Obama, Zbigniev Brzezinski seala, en lo que parece ms una expresin de deseo que una realidad, que el Islam no debe ser percibido como el enemigo y propone que Estados Unidos sea un mediador imparcial entre Israel y Palestina, iniciar conversaciones serias con Irn, hacer de la contrainsurgencia en Afganistn una iniciativa ms poltica que militar, respetar la sensibilidad latinoamericana, comprometerse con el desarme nuclear, mejorar las relaciones con Rusia, profundizar la sociedad transatlntica y tratar a China [] no solo como un socio econmico, sino tambin como un socio geopoltico. (BRZEZINSKI 2010:101). El poder militar de Estados Unidos hoy es incontrastable y no hay, en esta dimensin, una potencia desafiante con capacidad de estar a su altura en el mediano plazo. El principal contrincante en esta arena es China pero an es una potencia de alcance regional en lo militar, con un desarrollo incipiente en materia de podero naval.
La asimetra de Alemania con respecto a Francia es mucho ms dbil que la de Brasil con cualquier pas hispanohablante de Sudamrica. El porte de Brasil solamente puede ser equiparado si se toma en cuenta a la totalidad de los otros pases sudamericanos.
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Brasil como lder regional: Potencial integrante en un G-5?| 61
Pensando escenarios futuros Kaplan estima que [] China proyectar poder duro en el exterior principalmente a travs de su marina de guerra (KAPLAN, 2010:71). Como seala Henry Kissinger en su reciente libro China (2012) lejos est dicho pas (de cinco a diez aos como mnimo) de tener al menos tres portaviones de ltima generacin para poder proyectarse ms all de sus mares adyacentes, y de contar con una fuerza de despliegue rpido de alcance global que le permita actuar en 72 horas a una semana en cualquier parte del mundo, movilizando cien o doscientos mil hombres con todo el material pesado que veinte a cuarenta divisiones requieren, como s lo ha hecho Estados Unidos en lo que va del siglo. El ejrcito Chino cuenta con 2,3 millones de soldados, pero aun siendo el ms grande del mundo, [] no tendr capacidad expedicionaria en muchos aos (KAPLAN, 2010:72). Finalmente, Kaplan seala que la marina china solamente prev conflictos en la primera cadena de islas (Pennsula de Corea, Japn, Taiwn, Filipinas, Indonesia y Australia). Mientras China intenta avanzar sobre el control del mar en esta zona, incluyendo su lecho martimo rico en recursos naturales, esta primera cadena de islas se constituye en una Gran Muralla a la Inversa, al decir de Toshi Yoshihara y James Holmes, de la Academia Naval de Estados Unidos (Yoshihara y Holmes 2010). Sin embargo, la ejecucin en simultneo de dos operaciones militares como Afganistn e Irak puso a Estados Unidos en el lmite de sus capacidades de despliegue de tropas en el mundo. Incrementar, en cantidades iguales, las tropas en perodo de entrenamiento preblico, tener en el teatro de operaciones mayor nmero de tropas y permitir un perodo de descanso adecuado de sus fuerzas, todo esto sin un aumento sustantivo en el grado de movilizacin de sus reservas, resulta hoy imposible para Estados Unidos. De ah los lmites que tuvo para llevar adelante una intervencin militar terrestre en el Magreb y los que enfrenta en la actualidad si quisiera intervenir en territorio iran. A ello debe sumarse la restriccin econmica que vive Estados Unidos que le impide afrontar los costos siderales que nuevas movilizaciones estadounidenses en el mundo generaran. En los temas econmico-financieros y los comerciales la situacin es muy otra. Estados Unidos ya no detenta el podero que ostentaba a fines de la Segunda Guerra Mundial y que desarroll hasta los aos 70. En la actualidad su situacin financiera es sensiblemente ms precaria, llegndose incluso a dar en 2010 la discusin en el Congreso estadounidense respecto a la posibilidad de un default, con la consiguiente prdida de credibilidad internacional de los instrumentos financieros del Estado americano. Cierto es que frente a la crisis de 2011 el refugio de los inversionistas ha sido el dlar, lo que es paradjico y puede interpretarse como indicador de que no existen otras monedas lo suficientemente atractivas: ni el euro, ni el yen, ni el yuan aparecen como sustitutos del dlar como principal moneda de reserva, ms all que el fortsimo incremento del precio del oro es un sntoma de agotamiento del actual esquema monetario internacional. Esto permite que Estados Unidos contine exportando inflacin al resto del mundo y, a
travs del seoreaje de su moneda, y hacer al resto de las naciones coparticipes en el pago de sus gastos, tanto internos como externos. Dentro del mundo musulmn no se percibe un pas con claro liderazgo. Los candidatos son muchos pero todos con desventajas notorias: Irn por su carcter persa y chita; Arabia Saudita, si bien es sunita -el sector mayoritario en el Islam (90%) - no tiene ascendencia sobre muchos de los pases islmicos; la Indonesia musulmana (no rabe), aunque es el pas ms poblado de todos, al estar ubicada en Asia y en el extremo ms oriental del mundo musulmn, tampoco califica; por similares razones la otomana Turqua secularizada y muy cercana a Europa no tiene posibilidades de ejercer un liderazgo indiscutido en el mundo musulmn; finalmente, los pases del norte de frica, tanto del Magreb como Egipto, luego de los cambios internos que han sufrido en 2011, no tienen, por el momento, capacidad de liderazgo internacional, ni tampoco lo tienen los pases del Cercano Oriente como Siria, embarcada en un conflicto interno desgarrador. Egipto es un punto clave para el equilibrio rabe-israel.
Es probable que se produzca un cambio ssmico en el conflicto de Oriente Prximo, para bien o para mal. El gobierno provisional de Egipto se apresur en asegurar a Israel que mantendr el acuerdo de paz. Pero a medio plazo los nuevos gobiernos rabes darn otro rumbo a su poltica exterior, produciendo la ruptura de viejas alianzas. (Kausch 2011:29).
Anlogamente, no parece haber un claro lder en frica subsahariana, siendo Sudfrica -por su grado de desarrollo- o Nigeria -por sus riquezas naturales y poblacinlos dos candidatos naturales. Es en este continente donde ms difcilmente se pueda dar la conformacin de un Estado-Regin fuerte con alcance global en su accionar; por el contrario, ste es un teatro de operaciones donde concurren con creciente presencia los dems actores globales en su competencia geoestratgica mundial. Dentro del nuevo concierto internacional debe reflexionarse sobre el lugar de India, Brasil y Rusia como potencias emergentes. Asia meridional y el mundo eslavo son las regiones de influencia a ser tenidas en cuenta para la India y Rusia respectivamente. En el primer caso, todas las proyecciones demogrficas ubican a India como el ms poblado del mundo en el futuro cercano, dado el control de la natalidad que lleva adelante China que la dejar con una poblacin inferior a los 1.000 millones dentro de tres dcadas. Adicionalmente, India es la democracia ms poblada del mundo y tiene un potencial econmico similar al chino en lo que a tasa de crecimiento se refiere. El caso de Rusia es distinto: sigue siendo la segunda potencia militar del mundo por su capacidad misilstica de destruccin nuclear masiva (muy lejos en la actualidad de Estados Unidos) pero su economa es excesivamente dependiente de la produccin de petrleo y gas, tiene un alto grado de primarizacin en general y tasas de crecimiento que, aunque estn por encima del promedio mundial en los ltimos aos, son inferiores
a las que muestran China e India, por lo que no califica para estar entre los polos principales del sistema internacional. Finalmente, Brasil con sus casi 200 millones de habitantes, est inserto en una regin, Sudamrica, que lo dota de una base de poder que por s solo no podra tener. Como afirma Hakim: La condicin de Brasil como potencia internacional es un hecho. Mientras su liderazgo se consolida en Suramrica y en todas las alianzas Sur-Sur, crecen las presiones para que se comprometa en el fomento de objetivos como la no proliferacin [de armas nucleares]. (HAKIM, 2010:87). De hecho, el posicionamiento de Brasil en temas estratgicos de seguridad y defensa se da tanto a nivel global como regional. Brasil es uno de los cuatro principales candidatos a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (junto con Alemania, Japn e India). (HAKIM, 2010:86). Mientras que en la Unin Europea existen posiciones que proponen que el asiento en el Consejo de Seguridad sea para el bloque regional y no para Alemania, en Unasur este reclamo no existe.
En los pases del Cono Sur Argentina, Brasil, Chile y Uruguay- la institucionalidad de las relaciones en materia de seguridad ha avanzado ms (que con la regin Andina), su autonoma frente a Estados Unidos es ms clara y el proceso de concertacin subregional ha corrido de forma paralela a la influencia creciente de Brasil. La estrategia de defensa nacional de Brasil (EDN), publicada en 2008, refleja bien la voluntad del gobierno de hacer de las fuerzas armadas y de la industria blica nacional un elemento central para la modernizacin del pas y para su consolidacin como potencia regional y global. (PELLICIER, 2010:48).
El liderazgo de Brasil en la Unasur se muestra tambin en el Consejo de Defensa Suramericano (CDS), mbito en el cual se coordinan, por ejemplo, aspectos relativos a las misiones de paz de las Naciones Unidas (GRATIUS, 2008). La EDN de Brasil se ve reflejada en los ejes estratgicos del CDS en temas relativos al desarrollo de cadenas productivas regionales vinculadas a la industria blica. Un mundo restaurado? Distintos escenarios pueden darse al finalizar el primer cuarto del siglo XXI. Concretamente los escenarios posibles son cinco y se los presenta a continuacin en orden creciente segn el nmero de polos existentes en el sistema internacional. 1. Se mantiene lo que actualmente Ian Bremmer (2012) ha llamado el G-0, o sea un mundo apolar por diversas razones: la imposibilidad de Estados Unidos de asumir el liderazgo mundial en todas las dimensiones relevantes; la incapacidad de China, India y Brasil de constituirse en actores globales que se hagan cargo de la gobernanza mundial dado que estn embarcados en procesos de desarrollo interno y afianzamiento regional; y la continuidad de una crisis estructural tanto en Europa como Japn que les impide trascender sus fronteras con polticas activas
de liderazgo del sistema internacional, solos o en cooperacin con un Estados Unidos dbil y con propensin al aislamiento. 2. Se reconstituye el unilateralismo americano. La hegemona de Estados Unidos se basa en el debilitamiento europeo y japons que quedan en una mayor situacin de dependencia con respecto a la potencia norteamericana, una Sudamrica fuertemente vinculada al centro hegemnico, especialmente la zona del Pacfico, con un Brasil aislado de la regin y procesos de integracin fracasados, a lo que se suman situaciones internas o regionales conflictivas que impiden a China e India tener incidencia global. 3. Se da un situacin de bipolarismo estable y el sistema internacional se articula segn la clsica estructura de tres mundos: el viejo primer mundo desarrollado, liderado por Estados Unidos; China y su zona de influencia como segundo mundo; un tercer mundo no alineado con potencias regionales que oscilan entre la pertenencia a dicho tercer mundo, su incorporacin a la zona de influencia estadounidense o convertirse en un estado tributario de China. Como en el pasado, los pases ms pobres del planeta constituyen casi un cuarto mundo vulnerable y explotado. 4. Se da una situacin de multipolarismo atenuado con cuatro o cinco polos a nivel mundial, configurado segn la pauta de equilibrio de poder de la Europa posterior al Congreso de Viena, en 1815. Dicha estructura de poder sera un cuadrado o un pentgono invertido que tendra a Estados Unidos y China en los vrtices superiores y a Europa e India en los inferiores y adicionalmente a Brasil entre estos ltimos y en el vrtice inferior del pentgono. 5. Se constituye un multipolarismo extendido donde a los anteriores actores globales debemos agregar Japn, Francia, Reino Unido, Rusia, Sudfrica, Nigeria, Indonesia, Irn, Turqua, Arabia Saudita, Mxico, Venezuela y Argentina recreando el actual G20 con pequeas diferencias, siendo este escenario muy parecido al primero, el de un mundo apolar, pues cuando muchos Estados son polos del sistema internacional, ninguno lo es realmente. Para evaluar cul de estos escenarios es el ms probable seguiremos a Joseph Nye (2011) que sostiene que para estar en el pinculo de la estructura mundial las potencias con proyecciones globales tendran que tener simultneamente dos tipos de poder que se complementan: el hard power y el soft power. El primero se compone por el poder militar y econmico, mientras que el segundo se integra con aspectos culturales e ideolgicos. En la siguiente tabla se colocan tambin los datos bsicos relativos al territorio, la poblacin y el porcentaje de alfabetizacin. Como puede verse en la tabla 1, Estados Unidos aparece como el actor con mayor posibilidad de despliegue de hard power y soft power. La capacidad militar nuclear americana es de primera magnitud, seguida de la rusa, que aunque tiene mayor nmero de ojivas
nucleares desplegadas, adolece hoy de un importante grado de obsolescencia (sobre todo su misiles), fruto de un gasto militar once veces menor que el estadounidense. En un tercer lugar, y con gran paridad en sus poderos respectivos, se ubican Europa y China, posicionadas ambas en trminos globales un escaln por debajo en materia militar de Rusia, con mayor gasto militar y capacidad nuclear Europa pero con tasas de crecimiento de los recursos destinados a las fuerzas armadas mucho mayores en el caso chino, duplicando la tasa de crecimiento de su PBI segn los planes estratgicos vigentes, sobre todo en el rea naval. En materia econmica los PBI estadounidense y europeo son similares pero hay diferencias importantes en el ingreso per cpita de ambos, ubicado por encima del chino. No obstante, las proyecciones del PBI a cinco aos dan a las tres potencias magnitudes similares, de mantenerse las actuales tasas de crecimiento. Las ms importantes universidades del mundo se radican en Occidente y principalmente en el Occidente del Occidente (Estados Unidos) 4, la produccin de pelculas y, por tanto, la capacidad de exportar un modo de vida al mundo est radicada principalmente en Europa y Estados Unidos -aunque es de destacar la capacidad de India de casi producir tantas pelculas como Europa y de Japn de hacer lo propio con respecto a la produccin estadounidense. Seguramente si considerramos cuntas pelculas se ven fuera de su pas de origen, las estadounidenses obtendran el primer lugar muy lejos de las dems. Finalmente, si dejamos de lado los estudiantes extranjeros europeos que estudian en pases de Europa que no son el suyo, es Estados Unidos el pas donde se da con mayor intensidad la formacin de las lites mundiales que estudian en el extranjero. Tabla 1: Indicadores de poder relativo para las principales potencias mundiales
Indicador Bsico Terri tori o Pobl a ci n Al fa betiza ci n Militar Oji va s nucl ea res des pl ega da s Ga s to mi l i tar Ga s to mi l i tar Ga s to mi l i tar Econmica PBI PBI PBI per c pi ta Us ua ri os de i nternet Soft Power Uni vers i da des en el top 100 Pel cul a s produci da s Es tudi a ntes extra njeros
Notas (1) - EE.UU, UE, Mundo (2010); India (2006); Brasil (2007); China, Rusia, Japn (2009) (2) - PPC - paridad de poderes de compra. (3) - UE, valor estimado; China (2005) (4) - UE, valor estimado; India (2007); Japn (2010)
Unidad
Miles de km2 Millones % de personas de 15 aos y ms
Ao 2010 2011
(1)
EE.UU. 9.832 312 99 2.702 4,8% 698 42%
UE 4.329 504 99 460 1,8% 289 20%
China
India Brasil
Brasil + Rusia Sudam.
Japn 378 128 99 0 1,0% 55 3%
Mundo 134.269 6.974 84
9.600 3.287 8.515 17.707 17.098 1.344 1.241 197 396 142 94 63 90 99 186 60-70 0 2,0% 2,5% 1,6% 119 41 34 6% 2% 2% 4.834 3,9% 59 4%
% del PBI en dlares corrientes Miles de millones de U$S % de las acciones del mundo Miles de mill. de U$S, PPC (2) Miles de mill. de U$S corrientes U$S, PPC N cada 100 habitantes
2009 2010 2010 2008 2010 2010 2010 2010 2009

(3)
1,7% 63 0%
2,6% 1.656 100% 76.337 63.135 11.072 30,2 100
14.447 15.937 10.124 4.130 2.184 4.416 2.834 4.323 14.447 16.149 5.931 1.684 2.143 3.706 1.488 5.488 46.702 31.727 7.568 3.373 11.202 11.144 19.971 33.916 74,2 70,8 34,4 7,5 40,7 37,8 43,3 77,6 55 480 623 16 1.155 1.225 0 260 195 0 1.091 18 0 27 1 67 89 5 417 132
Miles
(4)
Elaboracin propia a partir de Nye 2011

4
Entre los diferentes rnquines se destaca el realizado por la Universidad Jiao Tong de Shanghai (China). Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
En la actualidad se registra un cambio de la orientacin geopoltica de Estados Unidos. Esta reorientacin traslada el eje central del Atlntico hacia el Pacfico. El reposicionamiento en el eje del Pacfico del continente americano que impacta sobre la construccin de liderazgo brasileo- parece tener como objetivo principal el convertir dicho ocano en un nuevo Mare Nostrum, hoy compartido con China como otrora lo hicieron Roma y Cartago en el Mediterrneo hasta que las guerras pnicas inclinaron la balanza hacia la Repblica Imperial. Como en tiempos de la Roma Antigua, la convivencia de civilizaciones en expansin implica un sistema de interacciones materiales y simblicas complejas. China no solamente enfrenta el juego de posiciones que se plantea desde Washington. Ambos pases afrontan necesarios procesos de transformacin interna y de construccin de regiones de influencia, a pesar de que ambos tienen dimensiones sub-continentales. La expansin econmica de China ha sido acompaada por el desarrollo de su influencia cultural y diplomtica a nivel global y en particular sobre los pases en desarrollo. El soft power chino se ha concentrado en el sudeste asitico, pero comienza a proyectarse tenuemente sobre Amrica Latina e incluso sobre frica en temas de desarrollo. La emergencia de China como un socio econmico alternativo parece ser la principal fuente de atraccin para otros pases en desarrollo, aunque sigue siendo difcil separar los factores de hard power de los de soft power en este tema. (BRESLIN, 2011). Finalmente, se puede resear a nivel global, en primer lugar, la fuerte vulnerabilidad financiera y comercial estadounidense con respecto a China. En segundo lugar, la expectativa de mayores inversiones chinas en Europa que coadyuven a paliar la actual crisis econmica y social. En tercer lugar, la relacin privilegiada que China tiene con Sudfrica en el marco de la pertenencia comn a los BRICS y la creciente presencia china en todo el continente africano, motivo de marcada preocupacin estadounidense. En cuarto y ltimo lugar el afianzamiento de la relacin de China con Brasil y la gran interrogante de si Sudamrica ser simplemente un continente de extraccin o habr inversiones chinas que permitan la incorporacin de valor agregado a las exportaciones de dicho continente hacia China o el resto del mundo, entre otras cosas por la realizacin de emprendimientos conjuntos intensivos en mediana y alta tecnologa. En relacin a Europa, su crisis pone en entredicho la supervivencia de la Eurozona y se transforma en un desafo muy importante para el liderazgo alemn en la Unin Europea. Las polticas neoliberales de los ltimos cinco aos, la apertura comercial y su correlato con la penetracin de produccin china, las transformaciones productivas, financieras y en los sistemas de welfare de los pases han resultado en una Unin Europea muy vulnerable. En la actualidad la crisis recorre Europa: de los 17 pases de la Eurozona, siete tuvieron cadas de sus gobiernos (de partidos de derecha e izquierda); la crisis econmica trajo aparejados cambios de gobierno en Italia, Grecia, Irlanda, Espaa, Eslovaquia, Eslovenia y Portugal. Italia y Grecia tienen hoy gobiernos
tcnicos con una orientacin econmica neoclsica, y parece que la respuesta europea a la crisis neoliberal es ms neoliberalismo, a pesar de los planteos de economistas como Paul Krugman y Joseph Stiglitz, tambin premio nobel de Economa, que sealan la necesidad de abandonar la austeridad fiscal y avanzar con planes neo-keynesianos que impliquen el aumento de la inversin estatal y la intervencin para la generacin de empleo. Alemania se encuentra en una encrucijada, y como seala Genaro Carotenuto,
[] el pas ms fuerte, la Alemania gobernada por la demcrata cristiana Angela Merkel, se espant: la falta de una Europa poltica la obligaba a razonar todava como gobernante alemana, y sin embargo las circunstancias histricas le pedan accionar como presidente de un continente. (CAROTENUTO, 2011:34).
Frente a la crisis europea, los pases sudamericanos continan con una etapa de crecimiento que va mostrando elementos de desaceleracin. Sus mltiples procesos regionales de integracin muestran ritmos lentos, marchas y contramarchas, y Brasil, que busca perfilarse como lder regional sudamericano debe encontrar la forma de construir y consolidar su zona de influencia. Si observamos su hard power encontraremos que no posee un poder blico convencional de gran porte y carece de armas atmicas y probablemente no lograr alcanzar un potencial blico comparable al francs hasta mediados del presente siglo. Pero ha logrado posicionarse en el escenario mundial por su nuevo peso econmico y tambin a travs de elementos que fortalecen su soft power. Se ha constituido como un actor bien posicionado, aunque no sin polmicas, en el rea energtica, en temas ambientales e incluso incursionando en temas relativos a la seguridad en Medio Oriente; tal fue el caso de su propuesta conjunta con Turqua para desarrollar un programa nuclear iran con fines pacficos fuertemente controlados desde el exterior que fue enfticamente rechazado por los Estados Unidos y por la Unin Europea (SOTERO Y ARMIJO, 2007). Con una tradicin diplomtica pragmtica y un posicionamiento de promocin del multilateralismo, Brasil intenta desplegar su liderazgo en la regin sudamericana y, a partir de la misma, posicionarse como actor global. Es clave cmo se consolidar Brasil en el marco del sistema internacional, en dos aspectos: como lder o no de la regin sudamericana y como generador de reglas sistmicas o como acatador de las mismas. La generacin de hard power, particularmente en el plano militar, por parte de Brasil podra tener alternativas a partir de alianzas con potencias extranjeras extraregionales como es el caso de Francia. No parece ser que Brasil intente un acuerdo militar con Estados Unidos, teniendo un formato de relacionamiento al estilo indio, aunque no se puede descartar de plano si nos atenemos a las negociaciones para la compra masiva de F-22 estadounidenses en lugar del Rafale francs y su posterior coproduccin en Brasil. Otro camino, que deja de lado un alineamiento automtico con Estados Unidos, es la profundizacin e institucionalizacin creciente de la Unasur y su Consejo de Defensa Sudamericano.
El soft power brasileo se proyecta en la regin a travs de su diplomacia y su proyeccin como potencia cultural y potencial lder regional. De esta manera, los pases sudamericanos pueden comenzar a visualizar que su insercin internacional pasa por Brasil, o mejor dicho por una regin liderada por un Brasil capaz de sentarse en la mesa de negociacin donde se fijan las reglas de juego globales. Brasil hizo uso de su diplomacia para aparecer como mediador para reducir tensiones con Bolivia y Paraguay. En el caso del golpe de Estado en Honduras, Brasil intent a travs de su soft power influir para la restitucin del presidente derrocado Manuel Zelaya, quien se refugi en la embajada brasilea. Brasil aline a la regin sudamericana para manifestar un rechazo unnime al golpe a travs de la Unasur, pero no fue capaz de influir en decisiones concretas para la restitucin del presidente. En 2012 Brasil ha mostrado su capacidad de accin como lder regional, logr ser el impulsor de las sanciones a Paraguay, luego de la destitucin del presidente Fernando Lugo, tanto en el mbito del Mercosur como de la Unasur. Adems, promovi la concrecin de la incorporacin como Estado Parte del Mercosur de Venezuela en la reunin de Mendoza de junio de 2012 y lo logr a fines de julio en Brasilia. La incorporacin venezolana genera un Mercosur que se configura como una Alianza Atlntica que recorre de sur a norte Sudamrica y se coloca como un ej e opuesto a la nueva Alianza del Pacfico, concretada a principios del 2012 e integrada por Chile, Per, Colombia y Mxico, con una clara cercana a Estados Unidos. En la futura incorporacin al Mercosur de pases como Ecuador, Bolivia o Per se basa la estrategia de Brasil para evitar que haya una Sudamrica dividida por ejes ideolgicogeogrficos. El hecho de que Brasil tenga una regin detrs de s acrecienta su soft power, lo cual le permitira mantener una posicin de relevancia en el proceso de globalizacin. El objetivo final de esta lnea de accin es la convergencia entre el inters nacional y el inters de la comunidad regional. Este avance en clave de soft power brasileo sobre la regin se remonta a finales del siglo XX. Al asumir Celso Amorn su primera gestin como canciller en 1993 planteaba que
[] el discurso poltico-diplomtico y estratgico brasileo ha pasado a privilegiar su identidad y circunstancia especficamente geogrfica en lo concerniente a buena parte de su poltica regional. Naturalmente, el Brasil es un pas sudamericano, condicin que comparte con otros 12 pases de la regin. (DOMNGUEZ VILA, 2007: 4).
La poltica hemisfrica y global de Brasil en el inicio del siglo XXI parece haber tomado a Sudamrica como regin desde la cual articula su posicionamiento estratgico hacia el mundo. El potencial brasileo en trminos poblacionales es alto, contando con casi 200 millones de habitantes, potencial que se duplica si le sumamos todos los sudamericanos hispanohablantes. Adicionalmente, en materia de recursos naturales y energticos Brasil es una potencia llamada a tener un gran destaque a nivel global en un futuro de mediano plazo. A pesar de su floreciente economa, su estatus de potencia emergente y sus
capacidades comerciales, Brasil muestra algunos problemas internos con los que debe lidiar, como la desigualdad social y la necesidad de institucionalizar an ms su sistema poltico y avanzar en materia de lucha contra la corrupcin. El crecimiento brasileo ha oscilado entre el 4 y el 5% hasta 2008, sufriendo una desaceleracin en 2009 con su primer registro negativo en 18 aos (-0,2%), en 2010 registr un crecimiento del PIB en el entorno del 7,5% y en 2011 un 2,7%. Estas cifras lo ponen a la cabeza de su regin, pero vale la pena sealar que su crecimiento, si bien se ubica cercano al promedio de los BRICS, es menor que las tasas que se registran en India y China. En trminos comerciales es uno de los 25 principales pases del mundo, con una participacin similar a la de India pero muy por debajo de la de China. Vale la pena sealar que existen algunos puntos crticos en la realidad econmica brasilea que la hacen vulnerable; en particular, puede mencionarse una elevada deuda pblica, un desequilibrio en la distribucin de la carga tributaria y un amplio volumen de productos primarios en sus exportaciones. Los resultados positivos de la economa brasilea an no han alcanzado a toda la poblacin, ms all de que las polticas de reduccin de la pobreza han avanzado significativamente, ubicndose en 2009 el 21,4% de los brasileos bajo la lnea de pobreza. La pobreza, la desigualdad, la exclusin social y la violencia siguen siendo problemas que impactan negativamente en la gobernabilidad de un lder regional que se posiciona en el lugar 84 en el ndice de Desarrollo Humano de Naciones Unidas en 2012, por lo que deber avanzar muchos puestos antes de convertirse en pas a emular en cuanto a desarrollo humano se refiere. Con estas potencialidades y desafos, Dilma Rouseff asumi el gobierno sucediendo a Luiz Incio Lula da Silva. La poltica exterior de Dilma parece continuar las lneas estratgicas que proyect Lula, discurriendo por dos sendas. Una es la estrategia de reformar el multilateralismo a travs de su accionar en Naciones Unidas y la otra es en el grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudfrica). Una hiptesis que complementa o entrelaza estas dos sendas de desarrollo de la poltica exterior brasilea supone que la presentacin de Brasil en tanto lder regional (Estado-Regin) mejora su insercin en el escenario global. Brasil se proyecta sobre Sudamrica en diferentes arenas de la integracin regional y se posiciona en bsqueda de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unida. Estratgicamente construye su liderazgo regional en materia de defensa a partir de su participacin en Misiones de Paz y apoyando activamente el desarrollo del Consejo de Defensa Sudamericano de Unasur. Debe sealarse que Brasil es el pas con mayor gasto militar y nmero de tropas en la regin. Pero la proyeccin brasilea a nivel global no se agota en materia de seguridad. Sus posicionamientos sobre asuntos ambientales, energas alternativas, seguridad alimentaria y cambio climtico lo colocan como un jugador global, al igual que el rol de co-liderazgo que asume en el G-20 Plus en el marco de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC).
Como bien seala Soares de Lima, en el primer mandato del gobierno de Lula, Sudamrica se constituy en el punto de partida para la insercin de Brasil en el sistema internacional. Esa estrategia implic la reconfiguracin del Mercosur y el desarrollo de la Unasur, colocando a la poltica en el eje de la integracin. As Brasil comenz a posicionarse incluso como un actor mediador en procesos conflictivos regionales. La integracin regional en la estrategia brasilea fue ms all de lo meramente comercial y junto a la dimensin poltica se agregaron nfasis en la integracin fsica y productiva de la regin. Esta poltica de integracin no solamente refleja la voluntad poltica del gobierno brasileo sino que responde, adems, a los diversos intereses econmicos que tienen los actores brasileos con proyeccin regional y global. La regin se ha constituido en un espacio para la inversin directa de las multinacionales brasileas y en lugar de colocacin de sus exportaciones de mayor valor agregado (Soares de Lima 2007). La emergencia del la Alianza del Pacfico y su relacin con Estados Unidos, el posicionamiento chino frente a la regin y el funcionamiento de un Mercosur con Venezuela como nuevo miembro pleno, generarn un nuevo escenario que desafiar el liderazgo brasileo y ser tambin una oportunidad para su afianzamiento. Cules son los principales clivajes del escenario internacional futuro? Cul ser el principal factor reorganizador del sistema internacional en la prxima dcada? La fuerza militar, la economa o ambos? Europa y Sudamrica, poseen carencias en alguno de estos factores? Si las poseen, el desarrollo o mantenimiento del poder militar ser un freno para el desarrollo econmico de los integrantes del G-5? Se puede crecer al 9 o 10% anual y tener simultneamente gastos militares acordes a una potencia mundial? Se puede disminuir drsticamente la desigualdad social y tener capacidad de despliegue militar global ofensivo? O, en menor medida, Sudamrica puede tener la capacidad de establecer una defensa regional frente a potencias mundiales amenazantes que sea eficazmente disuasiva y simultneamente desarrollar con equidad sus sociedades? Segn como Brasil y la regin en su conjunto respondan a las preguntas antes formuladas en la prxima dcada es que el multipolarismo atenuado que caracterizar el sistema internacional en el mediano plazo tendr una estructura internacional con la forma de un cuadriltero o de un pentgono invertido. Estados Unidos y China se ubicarn en los vrtices superiores de la figura y Europa e India en los vrtices inmediatamente inferiores. La interrogante es si existir un quinto vrtice con Brasil liderando a Sudamrica en la configuracin internacional en construccin o Brasil se ubicar, junto a otras potencias regionales, fuera del conjunto de los jugadores globales del sistema internacional, limitndose a ejercer su poder en el nivel regional sin una proyeccin mundial permanente.
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YOSHIHARA, Toshi y James R. Holmes. Red Star over the Pacific: China's Rise and the Challenge to U.S. Maritime Strategy, Annapolis: Naval Institute
Arquitetura financeira, integrao, cooperao: reflexes sobre os processos em curso na Amrica Latina
Carlos Eduardo Carvalho1 Breve introduo sse texto apresenta reflexes e questionamentos sobre o alcance e as possibilidades dos processos de "aproximao financeira" na Amrica Latina, e mais especificamente na Amrica do Sul, designados muitas vezes como "integrao financeira regional", ou como construo de "arquitetura financeira para a integrao regional", ou simplesmente como cooperao financeira. O uso de aspas nesses conceitos pretende acentuar as limitaes de cada um deles para caracterizar os processos em curso. As anlises apresentadas destacam as implicaes e as possibilidades abertas pelo contexto macroeconmico e poltico peculiar da regio desde incio da dcada passada, com um quadro externo muito favorvel e a emergncia de governos que se declaram comprometidos com objetivos e projetos de integrao regional e tomam iniciativas de grande relevncia nesse sentido. Na rea financeira e monetria, cresceram as possibilidades e o interesse na cooperao e na integrao financeira regional, mas cresceram tambm os atrativos da abertura financeira generalizada. Este texto retoma e amplia trabalho anterior, publicado no Anurio do CRIES 2012, com o ttulo "Integrao e cooperao financeira na Amrica do Sul em tempos de bonana externa". Foi acrescentada a discusso do conceito de arquitetura financeira e algumas reflexes adicionais. Manteve-se o carter ensastico, adequado a reflexes em andamento e com sistematizao ainda insuficiente. O argumento central que as iniciativas em curso representam formas de cooperao financeira, mais que de integrao ou de criao de uma arquitetura financeira regional. Os instrumentos criados e ampliados so relevantes e fazem parte de um processo promissor, mas o grau de comprometimento dos Estados relativamente baixo. Alm disso, a opo pelo aprofundamento da integrao enfrenta a concorrncia dos atrativos da abertura generalizada aos mercados internacionais, reforada pela
1Professor
da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUCSP, Departamento de Economia, Doutor em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas Unicamp. Email: cecarv@uol.com.br.
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configurao peculiar assumida pela economia mundial desde os primeiros anos da dcada de 2000. Merece destaque o peso da ao regional do Brasil, a partir de seus prprios instrumentos e instituies dotados de recursos financeiros muito superiores aos instrumentos de cooperao regional. Outro aspecto a destacar o interesse crescente pela alternativa de abertura ampla ao exterior, sem compromissos preferenciais com acordos e iniciativas de integrao regionais. Essa orientao, seguida pelo Chile h dcadas, avanou nos anos recentes em outros pases, em especial na regio do Pacfico, inclusive com a assinatura de Tratados de Livre Comrcio com os EUA. Ao menos nesse sentido, importante recolocar o Mxico como parte de discusses muitas vezes focadas apenas na Amrica do Sul, j que a alternativa mexicana ganhou relevncia com o interesse de outros pases pela abertura internacional generalizada, embora em todos eles os mercados norte-americanos tenham relevncia menor. Alm dessa introduo, a segunda seo rev os conceitos de integrao e abertura financeira, a terceira destaca alguns pontos relevantes dos processos de integrao e cooperao financeira em curso na regio e a quarta comenta aspectos da posio do Brasil nesses processos, diante do peso crescente que tm assumido as iniciativas brasileiras na regio. As notas finais procuram salientar alguns aspectos que parecem particularmente relevantes. Arquitetura, integrao, colaborao. Dificuldades para conceituar os processos na rea financeira No h uma conceituao precisa e consensual sobre o que arquitetura financeira. Pode-se partir da formao da ordem financeira internacional do segundo ps-guerra. Como se sabe, o acordo assinado em Bretton Woods, em 1944, era indito no apenas pela amplitude de temas pactuados entre Estados soberanos, mas tambm pela criao de instituies supranacionais, o FMI e o BIRD. As regras do acordo e as instituies criadas, com mandatos e poderes para interferir no sistema monetrio e financeiro internacional, e tambm na autonomia dos Estados em algumas questes relevantes, conformavam de fato uma arquitetura: os Estados aceitavam limitaes a alguns dos seus poderes e surgia uma estrutura de agentes com madato internacional e poderes para interferir em decises que at ento eram prerrogativas dos Estados soberanos e dos mercados. Vale observar que na ordem internacional vigente at 1914, o auge do padroouro, no havia arquitetura financeira internacional no sentido indicado acima. A adeso dos Estados ao sistema monetrio internacional era voluntria e unilateral, sem compromissos formais de parte a parte. Ainda assim, como se sabe, o sistema se manteve de fato pela colaborao permanente entre os Estados centrais e pelo exerccio de hegemonia pelo Reino Unido, mas sem regras explcitas de deciso e nem mesmo de
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consulta. As decises de 1944 coroavam exatamente o diagnstico de que o sistema do padro ouro se tornara invivel e que essas formas de coordenao j no eram adequadas, ou j no eram possveis. A ruptura do sistema de Bretton Woods, em 1971-73, por deciso unilateral dos EUA, com a desvalorizao compulsria das reservas monetrias de todo o mundo (em linguagem atual, o maior "calote" da histria), no levou o sistema internacional de volta aos anos finais do sculo XIX, como se sabe. Manteve-se uma arquitetura financeira internacional, s que bem menos clara, com poderes pouco definidos e regras frouxas ou inexistentes, em diversos temas bsicos cmbio flutuante entre as principais moedas, instncias de deciso sem regras claras, poderes limitados do FMI. Para muitos analistas, o que existe nas ltimas dcadas um "no sistema", caracterizado pela ausncia de elementos do que seria uma arquitetura financeira internacional, ou pelo menos do que seriam os elementos essenciais dessa arquitetura. Com a frustrao das tentativas de restabelecer uma "arquitetura", nos dez a quinze anos seguintes ruptura de Bretton Woods, e as presses pela liberalizao financeira nos EUA, a tendncia foi de abertura financeira externa e desregulamentao financeira interna nos pases centrais, processos que geraram uma enorme integrao financeira internacional, aos quais os pases perifricos foram fortemente pressionados a aderir. No se tratava, contudo, de um retorno ao sistema do padro-ouro. Os Estados centrais conservaram enorme capacidade de interveno discricionria, o FMI e o BIRD continuaram ativos, e a hegemonia dos EUA se manteve, exercida por meios pouco claros e muitas vezes casusticos. A reao de muitos pases se deu na forma de criao de instncias regionais de articulao monetria e financeira, sendo a mais notvel o sistema monetrio europeu e a formao da moeda nica. Alguns desses processos procuravam criar arquiteturas financeiras regionais, com regras, instituies e instncias de deciso com objetivos variados - proteo de moedas frgeis frente instabilidade do sistema internacional, sustentao da oferta de financiamento externo e do comrcio, desenvolvimento financeiro dos pases associados. Outros eram menos ambiciosos e se limitavam criao de fundos para financiamento de projetos especficos. Vale ainda destacar que tais iniciativas, em geral, acompanhavam processos de integrao comercial e produtiva regionais, com diferentes escopos, e em alguns casos sem qualquer ambio especfica na rea financeira e monetria como no NAFTA e em outros TLC assinados pelos EUA com pases da Amrica Latina. A delimitao dos sentidos associados expresso "arquitetura financeira" pode ajudar na discusso dos processos em curso na Amrica Latina, em especial nas suas relaes com dois outros conceitos bastante utilizados: integrao financeira ou colaborao financeira. Os dois so amplos e imprecisos o suficiente para abrigar significados e objetivos diversificados e at contraditrios. As diferenas entre os dois podem ser identificadas sob diversos critrios: as relaes com o sistema financeiro
internacional e com os pases centrais; o grau de integrao preferencial ou exclusiva entre sistemas financeiros nacionais; a criao ou o fortalecimento de instituies supranacionais ou regionais, em que haja ou no controle ou orientao preferencial dos scios, com ou sem participao de governos dos pases centrais ou de instituies financeiras multilaterais controladas por eles. O conceito de integrao financeira tem um ncleo comum, mas pode ser entendido com natureza e implicaes quase opostas. No sentido bsico, integrao financeira entre pases a possibilidade de acesso a produtos e servios financeiros crdito, aplicaes, cmbio, seguros, etc. por parte dos residentes e no residentes nos pases envolvidos. um conceito semelhante a conversibilidade da moeda, abertura financeira, desregulamentao financeira. Esse acesso pode ser amplo, como nos pases centrais, ou pode ser mais ou menos restrito, submetido a regras e diferenciaes variadas. De forma geral, pode-se dizer que h um grau ou nvel de abertura em cada pas, seja de forma generalizada, para a maioria dos pases ou para todos os pases, seja de forma preferencial para determinados pases. Para as correntes econmicas liberais, para os defensores da liberalizao, sempre melhor a abertura generalizada, a integrao plena dos pases aos mercados financeiros internacionais, a liberalizao do acesso dos residentes aos mercados externos e dos no residentes aos mercados domsticos. Por essa linha, a existncia de restries pode ser aceita no mximo como uma segunda opo, na ausncia da melhor, que seria a abertura total. o caso da defesa de propostas como a ALCA ou os TLC com os EUA, em que os pases aceitam a liberalizao financeira com o scio maior, mesmo que no o faam com outros pases centrais. Em todos esses casos, cabe a designao de integrao financeira passiva, ou generalizada, ou simplesmente de abertura financeira. No sentido usual adotado no discurso dos pases latino-americanos, a integrao tem um significado bem distinto e pode ser denominada de integrao defensiva, ou ativa. Trata-se de colocar restries livre mobilidade de capitais, criando um espao protegido. So processos conduzidos pelos pases parceiros com objetivos especficos, com o propsito de obter melhores condies para defender seus interesses diante de ameaas ou de concorrncia de outros pases ou blocos. Processos desse tipo requerem negociaes detalhadas sobre o que se pretende integrar ou liberalizar, sobre instrumentos de aproximao e de gerenciamento, com regras, instituies novas e supranacionais, acordos para soluo de litgios, etc. O objetivo geral nesses casos a criao de instrumentos e prticas comuns a um grupo de pases, ou a uma regio, de forma a proteger suas prprias estruturas financeiras nacionais e desenvolv-las com maior autonomia. A busca de proteo justificada pela larga histria de crises cambiais provocadas por turbulncias externas, precedidas quase sempre por vigorosas entradas de capitais geradas por ciclos de expanso financeira nos pases centrais. Alm disso, a experincia de muitos pases da
Amrica Latina e de outras regies mostrou que a abertura financeira generalizada pode reduzir o desenvolvimento financeiro domstico, pelo acesso fcil a crdito para o consumo e pelo estmulo transferncia de capitais para o exterior, por exemplo, com resultados opostos aos que supostamente deveriam ser obtidos com a abertura. O objetivo de desenvolver instituies e mercados financeiros prprios, ainda nessa viso, seria favorecido pelas restries atuao de instituies financeiras externas nos mercados nacionais, restrio que vista como necessria para o desenvolvimento de instituies financeiras prprias. Nos dois casos, a integrao com pases da regio, voltados para objetivos e com estgios de desenvolvimento semelhantes, permitiria ampliar as possibilidades de superar os obstculos conhecidos. O conceito de cooperao financeira tem sido usado com frequncia para tratar dos casos aqui designados como integrao financeira defensiva. O sentido de cooperao tem a vantagem de incluir a criao de instituies financeiras comuns, supranacionais. So fundos ou bancos em que os pases membros alocam recursos para financiar projetos de interesse geral e aos quais oferecem garantias mais amplas do que poderiam ser oferecidas pelos pases isoladamente. O "condomnio" de garantias pode ampliar a capacidade de captar recursos nos mercados internacionais ou junto a governos dos pases centrais, para financiar projetos de desenvolvimento, em geral de infraestrutura ou de alcance social. Definida dessa forma, as iniciativas de criar ou expandir a atuao de instituies de cooperao financeira, como bancos e fundos, tm como um de seus objetivos a ampliao do acesso aos mercados internacionais e a recursos dos governos de pases centrais. Ou seja, essas iniciativas apresentam elementos de abertura financeira ou de integrao financeira que poderiam ser classificados como de natureza passiva, segundo a conceituao aqui adotada. Na Amrica Latina, processos antigos e difceis, agora em contexto original O processo de integrao e cooperao financeira na Amrica do Sul tem sido estimulado pela bonana cambial que favoreceu o continente desde o comeo da dcada passada, com a alta dos preos de produtos primrios e a liquidez internacional elevada. Alm de ter afastado o espectro de restrio externa crnica e de crises cambiais recorrentes, o cenrio externo ampliou as alternativas de poltica econmica e favoreceu a retomada do crescimento. Ao lado desse cenrio benigno, a emergncia de governos politicamente comprometidos com a integrao regional ampliou o interesse pelos temas de integrao e cooperao financeira. Surgiram iniciativas novas, como o Banco do Sul e os sistemas de pagamentos em moedas locais, e cresceu o interesse por mecanismos e instrumentos j existentes, como o FLAR, a CAF e fundos de cooperao. Alm disso, entraram em cena dois protagonistas regionais de peso, o Brasil e a Venezuela, com atuao financeira
incisiva na regio, apoiados no elevado volume de reservas e na capacidade de financiamento e de atrao poltica sobre diversos governos, alm do novo protagonista internacional. Por fim, apareceu afinal o novo ator, a China, ainda discreto, diante de seu potencial, mas com iniciativas relevantes, como a oferta de financiamentos, a presena de bancos estatais e propostas de cooperao monetria, como o acordo de swap de moedas com a Argentina. O quadro externo favorvel e a estabilidade macroeconmica, contudo, no trouxeram a superao efetiva de problemas antigos. A maioria dos pases continua com aprofundamento financeiro reduzido e desenvolvimento institucional insuficiente, com mercados financeiros estreitos e pouco diversificados. Tais limitaes, ao lado do crescimento econmico mais firme e prolongado, aumentaram o interesse das instituies financeiras internacionais, privadas e multilaterais, alm de aplicadores e especuladores em geral. O interesse por nossos pases amplificado pela ampliao da liquidez internacional, com juros baixos nos pases centrais e busca de diversificao de ativos, inclusive pela ampliao das moedas tidas como possveis de desempenhar um papel de reserva internacional em um cenrio de declnio da posio exclusiva do dlar e do euro. Por outro lado, a bonana torna menos evidente a necessidade de estratgias defensivas, na rea cambial e financeira, medida em que reduz a percepo de risco cambial e amplia os atrativos de abertura financeira ampla em relao aos mercados de capitais internacionais, em especial no caso de pases com maior desenvolvimento financeiro interno. As iniciativas de integrao e de cooperao financeira no continente se ampliaram nos ltimos anos. Na rea de crdito, cresceu a oferta de recursos pela Corporao Andina de Fomento CAF e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, alm de outros fundos, e h tambm o apoio do BNDES a negcios de empresas brasileiras em pases da regio. Na rea dos bancos centrais, alm de tentativas de retomar os Convnios de Crdito Recprocos CCR, continua operando o Fundo Latino-Americano de Reservas FLAR e foi anunciada a cooperao entre os bancos centrais de Argentina, Brasil, Chile e Mxico, junto com o BIS, da Basileia, para apoiar as moedas da regio na crise internacional. Surgiram propostas institucionais novas entre os pases, como o Banco do Sul e os convnios para liquidao de cmbio pelos Bancos Centrais em moedas nacionais. O desenvolvimento do processo de integrao neste momento envolve trs fatores poderosos: o momento favorvel na economia mundial; o desgaste das polticas dos anos 1990, pelos resultados modestos na rea social e em termos de crescimento econmico; o surgimento de novas lideranas na regio, interessadas em dissociar-se do passado e afirmar novos valores polticos que as legitimem. Em paralelo intensificao desses processos, contudo, mantm-se e at se aprofundam diferenas polticas
relevantes, inclusive entre pases considerados como prximos, caso dos governos da chamada "nova esquerda". As diferenas no tm impedido o avano das iniciativas de aproximao e integrao (e tm contribudo para a sustentao das instituies democrticas). Contudo, as diferenas colocam importantes interrogaes sobre as possibilidades de o processo de integrao avanar para formas institucionais mais firmes, como se verifica na prolongada e difcil negociao sobre como seria organizado o Banco do Sul entre governos com enfoques muito diferentes sobre o papel e o alcance da nova instituio. Mais importante, talvez, os pases do continente mantm debilidades financeiras e monetrias histricas, com desequilbrios acentuados entre os pases no que se refere a desenvolvimento financeiro, fortalecimento da moeda e do sistema bancrio e capacidades fiscais e financeiras do Estado nacional. No h na regio moedas nacionais fortes e conversveis internacionalmente, capazes de ancorar e defender as demais. Em cada pas, reduzida aceitao e mesmo a discusso sobre a necessidade de aceitar limitaes autonomia nacional em prol da integrao, de aceitar a reduo de graus de liberdade em suas polticas em troca de benefcios econmicos, sociais e polticos percebidos como relevantes. A maioria dos pases conserva elementos negativos herdados do passado, como a baixa profundidade financeira, com volume de crdito reduzido e ausncia de mercados relevantes, em especial os mercados de capitais de longo prazo. Alm disso, h muitas divergncias entre as estratgias de desenvolvimento dos pases mais fortes economicamente na regio. O Mxico atrelou sua economia aos Estados Unidos, a Venezuela mantm-se como economia petroleira, o Chile segue a estratgia de exportador global, sem compromissos econmicos prioritrios com a regio. O Brasil est sempre dividido entre interesses conflitantes: os bancos e o capital financeiro querem alinhamento firme com os centros financeiros internacionais, mas desde que se mantenha a proteo do Banco Central brasileiro; a indstria se divide, a depender dos mercados para onde exporta; o agronegcio quer liberalizao comercial completa. Cada regio do pas tem o enfoque que mais lhe convm e parece inverossmil imaginar que estas opes possam vir a ser discutidas de forma consistente no Senado ou na Cmara, ou pelos partidos polticos. De forma um tanto esquemtica, a heterogeneidade entre os pases pode ser assim sumariada, no que se refere especificamente ao mbito financeiro e monetrio: pases que preservaram estruturas financeiras complexas, com forte desenvolvimento institucional, caso de Brasil e Chile; pases que tiveram estruturas financeiras mais avanadas e sofreram com as crises, caso de Argentina e Mxico; pases que retrocederam e sofreram forte atrofia, caso de Bolvia, Equador e Peru;
pases que nunca a tiveram, apesar da riqueza financeira, como a Venezuela; pases que dolarizaram, de forma institucional (Equador) ou "espontnea" (Bolvia, Peru), e que enfrentam dilemas sobre o que fazer com o resultado desses processos. H tambm maior ativismo de alguns pases, com iniciativas diversas: o aprofundamento financeiro recente no Brasil levou ao fortalecimento dos fundos e bancos pblicos, de grande empresas e do mercado de capitais, o que d base para iniciativas ambiciosas na regio; o protagonismo da Venezuela no financiamento de pases da regio, com base nos recursos acumulados com o boom do petrleo; a manuteno da opo do Chile pela integrao multilateral em mbito mundial e acordos bilaterais com diversos pases e blocos econmicos, com destaque para o TLC com os EUA, ao mesmo tempo em que procura aprofundar as relaes comerciais com os pases de toda a Amrica Latina; o interesse pela estratgia chilena em pases como Peru e Colmbia, em processo que pode incluir o Mxico na formao de uma rea de abertura financeira ampla aos mercados internacionais. Duas iniciativas novas ganharam destaque nos anos recentes, mas logo mostraram suas limitaes. Uma delas foi o Banco do Sul, anunciada com grande destaque pela Venezuela e prometida como salto substantivo na cooperao financeira regional. Depois de negociaes lentas e difceis, passados alguns anos o Banco ainda no estrou de fato em operao. Desde que entrou na negociao, o Brasil procurou modificar o projeto de forma a aproxim-lo do modelo do BNDES, no que se refere a mecanismos decisrios e relaes com os mercados financeiros. Na prtica o Brasil esta mais envolvido em aplicar sua presena na CAF e em jogar papis mais decisivos nas instituies multilaterais j existentes, como o BID. Outra iniciativa nova foi o Sistema de Pagamentos em Moedas Locais SML, estabelecido entre Argentina e Brasil. Embora tenha sido apresentado como um instrumento para o "abandono do uso do dlar", o sistema na prtica funciona com base na liquidao diria em dlares das posies dos dois bancos centrais, sem que cada um deles assuma posies na moeda do parceiro. O SML seria um caso especial de cooperao financeira e monetria e de integrao preferencial entre os dois scios maiores do Mercosul. Contudo, o SML continua relegado a poucas operaes, apesar da reduo de custos que oferece aos parceiros comerciais. Pelo que se sabe, uma forte limitao expanso do sistema a preferncia pelos negcios em dlares, pela enorme liquidez disponvel para operaes nessa moeda. Dito de outra forma: a liquidez abundante torna quase desnecessria uma forma de cooperao como essa, da mesma
forma que o interesse pelos CCR diminuiu muito, da mesma forma que as expectativas em relao ao FLAR. H ainda o fato, nada trivial, de que os produtos de ambos os pases continuam sendo cotados em dlar. No mercado de petrleo, por exemplo, apesar do poder dos exportadores e de seus temores diante da desvalorizao do dlar durante o auge de preos, que se estendeu at o primeiro semestre de 2008, no se chegou sequer a cogitar a criao de um mercado de petrleo em euro ou em outra moeda. Um mercado dessa natureza seria muito difcil de viabilizar, pois a ampliao dos negcios vista depende da existncia de uma ampla estrutura de operaes de financiamento a prazo, de seguros, de contratos derivativos e de outros instrumentos de negociao. O mercado vista no avana sem essa estrutura, que s ganha consistncia em mercados com negociaes em dlar, onde atuam especuladores e onde as empresas podem aplicar suas reservas. No mesmo perodo, a China assinou acordo de swap de moedas com a Argentina, em que assume compromisso mais ousado de sustentao do peso em caso de crise, embora no se conheam detalhes a respeito de como seria operacionalizado o acordo. Extroverso financeira do Brasil na Amrica do Sul: entre o regionalismo e a abertura para os mercados mundiais No processo de internacionalizao financeira do Brasil nos anos recentes, ocupam posio de destaque as diversas iniciativas de instituies financeiras e empresas, do setor pblico e do setor privado, em pases da Amrica do Sul. As iniciativas do setor privado incluem investimento externo direto em diferentes setores, com destaque para obras de infraestrutura e extrao de combustveis e minrios, alm da atividade bancria. No setor pblico, alm da Petrobrs, destacam-se as operaes do BNDES. Durante algum tempo, o governo brasileiro no demonstrou ter polticas de relacionamento com as instituies financeiras regionais, com as atenes voltadas para se posicionar como parceiro atuante em diversos fruns internacionais, como o G20, o BRICS, o IBAS, em que procura afirmar presena firme em iniciativas de claro desdobramento financeiro. A hiptese que o governo brasileiro e os principais grupos privados apostam muito mais na integrao com os pases centrais e com os mercados internacionais, diante da qual uma aproximao muito estreita com os pases e instituies supranacionais da regio poderiam colocar elementos de desconfiana em relao ao pas por parte de parceiros tidos como preferenciais. A iniciativa da Venezuela de lanar de forma acelerada a proposta de criar o Banco do Sul, em 2007, com apoio de Argentina, Bolvia, Equador e Paraguai, deixou o Brasil em situao desconfortvel, com a virtual obrigao de aderir proposta em termos que considerava inaceitveis. O desenho inicial proposto pela Venezuela levaria criao de uma instituio fechada cooperao com o sistema financeiro internacional, sem mecanismos claros de governana e de gerenciamento dos crditos concedidos,
alm de mecanismo decisrio baseado em um voto por pas, o que daria a Caracas o papel hegemnico no Banco. O Brasil conseguiu atuar com firmeza e discrio para rever as decises j adotadas sobre o novo Banco e defini-lo em padres comparveis aos do BNDES, com algumas concesses secundrias ao grupo "bolivariano". No perodo recente, o governo brasileiro definiu uma pauta de atuao mais clara em relao s instituies financeiras regionais, como a CAF, em que passou a ter papel relevante e conseguiu ampliar a articulao internacional da organizao, com maior capacidade de captao e de concesso de crdito. As relaes financeiras com a Argentina nos ltimos anos permitem caracterizar alguns dos principais desafios e limitaes do processo de internacionalizao financeira do Brasil. Pela relevncia que o vizinho assume nas relaes econmicas e comerciais, e pelo seu papel de destaque no Mercosul, as dificuldades do Brasil em sustentar e ampliar o relacionamento merecem anlise cuidadosa. Um primeiro aspecto, bastante conhecido, a dificuldade de articulao macroeconmica que desembocou na deciso de abandonar o cmbio fixo, em janeiro de 1999, sem sequer um aviso s autoridades de Buenos Aires, para quem a mudana de regime cambial no Brasil representou, naquelas circunstncias, um golpe talvez insupervel na conversibilidade do peso, regime j sob ameaa grave com as dificuldades geradas pela crise da sia e pela tendncia de valorizao do dlar. Mais importante, contudo, foi a conduta do governo brasileiro diante da grave crise iniciada em 2001, com a dramtica ruptura da conversibilidade e o bloqueio dos depsitos bancrios, ao que se seguiu a moratria da dvida externa. Em meio gravssima crise econmica e poltica, a Argentina apresentou aos credores externos a proposta de consolidao da dvida privada, elaborada pelo ministro Roberto Lavagna e negociada durante algum tempo, com dificuldades considerveis. Durante todo esse perodo, a atitude do governo brasileiro foi de indiferena ao processo em curso, sem iniciativas de socorrer financeiramente o parceiro, e nem mesmo de oferecer declaraes pblicas de apoio ao governo argentino na negociao em andamento. Houve inclusive notcias de que autoridades brasileiras teriam feito oposio explcita proposta argentina em organismos internacionais, j no governo de Lus Incio Lula da Silva. Esse episdio pode ser considerado muito relevante para a anlise da disposio brasileira de assumir compromissos financeiros regionais em momentos difceis. certo que o Brasil tambm se encontrava em dificuldades cambiais em meados de 2002, o que tambm limitava sua capacidade de ao, mas a atitude no se alterou nos anos seguintes, em que a posio externa brasileira melhorou com rapidez. A manuteno da atitude de silncio e distncia pode ser atribuda a preocupaes bem maiores com a prpria imagem diante dos mercados internacionais e dos pases centrais, do que com os
riscos de agravamento sem precedentes das dificuldades econmicas de um parceiro de tamanha relevncia. muito relevante destacar que, naquele mesmo perodo, diante dos problemas causados pelo nocaute na empresa estatal de petrleo da Venezuela, o Brasil apoiou ativamente o governo de Hugo Chvez, com fornecimentos de petrleo pela Petrobrs quando a crise se agravou, ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, e durante os primeiros meses do governo de Lus Incio Lula da Silva. Pode-se argumentar que a ajuda a Caracas se fez ao abrigo de acordos comerciais, sem riscos econmicos relevantes para o pas, enquanto a ajuda a Buenos Aires comprometeria a posio "pr-mercado" que o Brasil procurava sustentar naquela altura e que o governo do PT tratou de manter e reforar. O argumento procedente e, a ser verdadeiro, elucida as limitaes da possvel disposio brasileira de efetivamente assumir responsabilidades financeiras com os pases aliados mais prximos, caso haja riscos de comprometimento da imagem da posio do pas em relao aos pases centrais e aos centros financeiros internacionais. Notas finais As breves reflexes apresentadas procuram destacar algumas limitaes e dificuldades dos processos de cooperao financeira na Amrica Latina em tempos de bonana externa. A crise internacional no alterou o quadro de liquidez elevada e juros baixos nos mercados internacionais, com preos firmes nas commodities exportadas pela regio. Esse quadro externo favorvel favorece a estabilidade econmica e o desenvolvimento financeiro dos pases e a integrao e a cooperao regional, pela estabilidade econmica e pela maior margem de manobra e de opes de poltica econmica. Contudo, esse quadro tambm exerce forte atrao para a integrao de cada pas com os mercados internacionais e com os pases centrais. A posio brasileira parece orientada para combinar as duas direes e tem conseguido definir os rumos de algumas iniciativas originais nos ltimos anos.
La Argentina y el Mercosur en tiempos de crisis internacional: las bases regionales del modelo kirchnerista
Damin Paikin1 a poltica exterior argentina de la ltima dcada, es decir la que comprende el primer gobierno de Nstor Kirchner, y los dos gobiernos de Cristina Fernndez, ha encontrado en la regin el espacio para el desarrollo de tres de sus principales objetivos: autonoma poltica, en trminos del concepto pensado en los aos 60 por autores como Puig y Haguaribe, donde se lo plante como la capacidad de definir su propias acciones (RUSSELL y TOKATLIAN, 2002), desarrollo econmico, siendo Brasil el principal destino de sus exportaciones y defensa, a partir de la lgica de la seguridad colectiva formulada en el marco de la Unasur. Esta realidad ha llevado a un bajsimo cuestionamiento por parte de la sociedad y la clase poltica argentina a las relaciones establecidas con la regin, ms all de diferencias circunstanciales en relacin a acciones puntuales. De hecho, segn una encuesta publicada por el Consejo Argentino de Relaciones Internacionales, del ao 2010, el 92% de los encuestados consider positiva la integracin regional, y un 81% encontr un avance sustancial en dicho proceso entre los aos 2006 y 2010 (aos que median entre la encuesta anterior realizada y la que hacemos referencia)2. Sin embargo, en los ltimos meses, una serie de medidas sobre todo de tinte econmico, como son las trabas a las importaciones, han puesto en cortocircuito al Mercosur, generando fuertes reclamos de los socios comerciales y poniendo en duda el hecho de que el nuevo modelo nacional de acumulacin, volcado a la proteccin del mercado interno, pudiera coincidir con mayores grados de integracin. Una vez ms, estas tensiones fueron planteadas como el fin del Mercosur, tal como sucedi en numerosas ocasiones, aunque el contexto de la crisis internacional agrega nuevos elementos que pueden ser vistas como fundantes de una nueva realidad a tener en cuenta.
UBA - Universidad de Buenos Aires Centro de Estudios Urbanos y Regionales / CONICET Buenos Aires Argentina dpaikin@yahoo.com
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La encuesta fue realizada sobre 1600 casos, con muestreo probabilstico en ciudades grandes, medianas y pequeas de todo el pas. El informe se encuentra disponible en www.cari.org.ar
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Finalmente, la crisis poltica suscitada en el Paraguay, modific el eje sobre el cual discurri la Cumbre Presidencial de Mendoza, de Julio de 2012, en la cual se esperaba una alta conflictividad en trminos econmicos, dejando de todas formas latentes las disputas en ciernes que parecan poner en cuestin no slo problemas menores de tinte comercial, sino la propia vocacin nacional por sostener el esfuerzo integrador. En este sentido, el objetivo de este trabajo ser realizar un recorrido sobre los conceptos que guan la poltica externa argentina, los proyectos en pugna y la actual relacin con la regin, para intentar dar cuenta del carcter estructural o coyuntural de las crisis actuales, definiendo en que medida las actuales circunstancias alteran las lgicas que fundan el accionar de la Argentina actual en relacin a la regin y, particularmente, en su vinculo con Brasil. La lgica de la autonoma Desde su independencia, la historia argentina puede ser pensada en relacin a sus vnculos con las potencias imperiales, asociando en estas relaciones, modelos de acumulacin econmicas, organizaciones territoriales y pautas sociales. As, mientras un sector, encabezado por figuras como Mariano Moreno, Juan Jos Castelli, Bernardo de Monteagudo e incluso el propio San Martn, propugnaban la incorporacin de las recientemente independizadas Provincias Unidas del Ro de la Plata, a la lgica de unidad continental americana, en la lnea de Bolvar, otro espacio, propugnaba por la construccin de una referencia localista, abandonando el esfuerzo blico en relacin con otros territorios (como la campaa de San Martn al Per), para consolidar las fronteras nacionales y sobre todo, el recientemente establecido vinculo comercial con Gran Bretaa (RAMOS, 2006). En este sentido, desde estos tempranos tiempos, la relacin con la regin comenz a ser pensada en oposicin directa con la potencia hegemnica, construyendo una lnea poltica que, aunque suene paradojal, vincul la propia conformacin nacional con la posibilidad de una relacin aceitada con la regin, la cul, por supuesto, fue reconfigurndose a lo largo del tiempo. De esta forma, si para aquellos primeros hombres de la independencia, la patria era Amrica en su totalidad, incluyendo incluso a las recientemente independizadas colonias inglesas del norte del continente, posteriormente para comienzos del siglo XX esta regin va a ir reconfigurando haca la idea de Hispanoamrica o Latinoamrica, como forma de nombrarse en oposicin a los Estados Unidos (MIGNOLO, 2005). Entre ambos momentos, lo que se expresa como vaco no es ms que la derrota del sueo bolivariano tras el fracaso del Congreso Anfictinico de Panam de 1826, y la consolidacin de las burguesas nacionales portuarias, proceso que en la Argentina culmin con el fin de las luchas entre Unitarios y Federales en la batalla de Pavn (1861), abriendo un tiempo de consolidacin de la identidad nacional como extensin del ethos
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europeo, una fuerte apertura de la inmigracin procedente de dicho continente y la construccin de todo un sistema econmico organizado para la provisin de materias primas al mercado mundial. Ser justamente la participacin de los EEUU en la independencia de Cuba, en 1898 y su creciente poder sobre Centroamrica, lo que dar vida a esta nueva expresin de unidad bajo la estela de la generacin del 9003. Es decir, que la identidad argentina comenz a estar moldeada por dos imgenes. Por un lado, la idea de granero del mundo, como muestra de su insercin internacional como proveedor de materias primas. Por el otro, la de la argentina industrial sobre la cual se fundar el peronismo. En la primera, la insercin internacional es pensada en forma aspiracional como parte del mundo europeo, admitiendo de todas formas su vinculacin desigual, mientras que la otra se plantea el vinculo con la regin como fundante de la propia identidad tanto en trminos econmicos, como polticos-culturales4. Siguiendo a Dves Valds (1997) podemos definir esta alternancia bajo la dinmica modernizacin identidad dentro de la cual discurre la historia del pensamiento poltico argentino. Advierte el autor que la preeminencia de uno, no implica la desaparicin de los conceptos sostenidos en la otra, pero si la hegemona de determinados valores, nfasis y prcticas que inclinan la balanza haca uno u otro sentido. Define Dves Valds, entonces, al modelo de la modernizacin como aquel que: se describe a partir de 1) Su afn por seguir a los pases desarrollados; 2) acentuacin de lo tecnolgico, de lo mecnico, en desmedro de lo social y lo humanista; 3) nfasis en la apertura al mundo a partir del convencimiento de que los pases desarrollados y sus habitantes son aquellos que mejor pueden promover la modernizacin en nuestros pases, mientras que el modelo identitario refuerza las ideas de que: 1) existe una manera propia de ser latinoamericana, distinta de la europea; 2) refuerzo de los contenidos sociales y lo humanista y 3) El no intervencionismo de los pases ms
La generacin del 900, formada por intelectuales como Rod o Ugarte, fueron los primeros en vislumbrar el creciente peso de los Estados Unidos sobre el conjunto de Amrica Latina y la necesidad de construir una unidad capaz de englobar al conjunto de las naciones de la Amrica Hispana y Portuguesa con el fin de defender su autonoma poltica y su independencia econmica.
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Es interesante notar que en el caso brasileo el pndulo entre la relacin privilegiada con la potencia y el autonomismo tambin existi en el marco de las relaciones internacionales. Sin embargo, este momento autonmico no se reforz a partir de alianzas con la regin. Tal como afirma Soares Lima ( 2005) Brasil experiment dos modelos de poltica exterior en el siglo XX: el de la relacin especial con la potencia dominante y el de la bsqueda de autonoma con relacin a la estructura de poder internacional. Sin embargo, incluso en los momentos en que predomin el sesgo autonomista y la diversificacin de socios polticos y econmicos, el movimiento capaz de propiciar equilibrio frente a la potencia global fue buscado primordialmente fuera de la regin. (p.11)
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desarrollados en Amrica latina, la reivindicacin de la "independencia" y de la "liberacin" o autonoma (DVES VALDS, 1997, p. 14). Es interesante esta referencia a la identidad, dentro del momento latinoamericanista. Podra, el autor chileno, haber planteado el eje modernizacin autonoma, o modernizacin autodesarrollo. Sin embargo, eligi el concepto de identidad, para definir la bsqueda de un pensamiento integracionista. Es que acaso el momento modernizador no es tambin un tipo de identidad? Acaso, por citar un perodo, el menemismo no tuvo tras su propuesta de relaciones carnales con los EEUU, una mirada identitaria sobre la propia nacin? Evidentemente s, pero es en el momento de la referencia a la regin, cuando la idea de identidad surge con ms fuerza. Vale entonces la pena retener este componente a la hora de analizar la mirada argentina actual en relacin al Mercosur. Ser entonces en su disputa con los poderes hegemnicos, cuando el vnculo con Amrica Latina actuar como un refuerzo de la autonoma en al menos dos mbitos: En el terreno externo, por un lado, a partir de la posibilidad de contar con mayores apoyos ante una determinada poltica (deuda externa, Malvinas, etc.). Y en el terreno domstico, por el otro, al ubicar la accin, al menos en el marco discursivo, en abierta oposicin con el hegemon. Dada la dinmica mencionada anteriormente, la mera mencin a Amrica Latina genera un posicionamiento inmediato de los diversos sectores sociales entendiendo al proceso en cuestin como de confrontacin frente al mundo desarrollado, construyndose entonces un fuerte mecanismo de autoafirmacin y de refuerzo identitario. Este mecanismo impide, por ejemplo, la construccin de un relato creble sobre la idea de un Brasil, como potencia sub-imperial, o de un imperialismo regional, dada la contradiccin que existira entre el espacio que refuerza la autonoma y aquel que lo restringira. Ciertamente, el caso de Brasil, en el imaginario argentino, es un proceso de nueva data, ya que su lugar como fundante de la identidad comn no aparece hasta el retorno de la democracia, con los acuerdos Alfonsn Sarney, de 1985, lo cual de todas formas no le quita centralidad al actual vnculo. Hasta ese momento, y pese a algunos planteos como el realizado por el propio Pern, a partir del proyecto de un nuevo ABC, de 1951, los lazos culturales con el gigante sudamericano se pensaban ms en confrontacin con la herencia hispanoamericana, que en concordancia. Y aqu vamos ms all del conocido escenario de hiptesis de conflicto entre ambas naciones, que impeda la construccin de puentes y de trenes de trazas compatibles. Nos referimos al mundo cultural comn y al anlisis permanente de las relaciones entre ambos pases bajo la lgica del equilibrio de poder, para lo cual la Argentina recurra permanentemente a su voluntad de conduccin de la Amrica (y sobre todo, la Sudamrica, hispanoparlante), frente al podero lusitano.
La mirada sobre Brasil El cambio geopoltico iniciado por Alfonsn reconoce al menos tres causas prioritarias. Siguiendo a Russell y Tokatlian (2003), podemos mencionar como la primera, a la debilidad de ambos gobiernos democrticos con respecto a las fuerzas armadas, que obliga a repensar la lgica confrontativa bajo la necesidad de debilitar la dependencia estructural del poder militar ante la posibilidad de una agresin externa. La segunda, por su parte, es la aceptacin de la diferencia del peso relativo a escala regional y continental entre ambos pases, surgida principalmente del proceso de destruccin de la economa argentina durante los aos 70-80, que modific la percepcin argentina de competencia por el liderazgo, haca una lgica de cooperacin privilegiada y, finalmente, la necesidad de acceder al mercado brasileo, en constante crecimiento y demandante de algunas de los productos centrales de la oferta exportable argentina. Estos tres factores han favorecido el desarrollo de conductas e intereses que trascienden la cultura de rivalidad as como la emergencia de una incipiente estructura social de amistad en la que se aprecian signos de identificacin positiva con el otro y en la que se cumple la regla de la no violencia (las disputas entre los dos pases sern resueltas sin guerra o amenaza de guerra), incorporando a Brasil en un lugar estratgico de la conformacin de la identidad nacional. Obviamente, este proceso reconoce dificultades, que generan fragilidad en los lazos creados, y que valen la pena ser puntualizadas para no pecar de extremadamente optimistas. En este sentido, dos son los motivos principales que plantean interrogantes sobre el futuro de la relacin: 1- el grado de internalizacin de sus normas es bajo, dado que la amistad es ms una estrategia interesada para obtener beneficios individuales que una identificacin legtima con los intereses y necesidades del otro y 2- que los dos pases todava no conservan la regla de la mutua ayuda (actuar como un equipo si la seguridad de uno de ellos es amenazada por un tercero). Tomando en cuenta todo lo anteriormente descripto, podemos definir un primer elemento distintivo de la mirada argentina sobre la regin, particularmente retomado en la ltimas administraciones kirchneristas, que es su capacidad de pensarse como elemento fundante de una determinada construccin de su identidad. En este sentido, sin desmerecer sus potencialidades econmicas, que veremos ms adelante, la bsqueda regional es una propuesta que no tiene, por si misma, objetivos ulteriores a la propia integracin, diferencindose aqu profundamente de la mirada brasilea. As, si para Brasil, la regin acta como un espacio desde donde plantear su estrategia global (VIGEVANI, T. y CEPALUNI, G. 2011), para la Argentina, el peso ms importante de esta relacin en trminos polticos se encuentra en su dinmica interna. Para dar cuenta del peso sustantivo de esta diferencia, vale la pena citar al socilogo y ex presidente Fernando Henrique Cardozo, quien planteo la relacin de Brasil con la regin, como una operacin intelectual de nueva data. En Brasil nunca
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estuvimos propiamente integrados a Amrica Latina. La idea de Amrica Latina fue una construccin poltico intelectual de la generacin anterior a la ma y de la ma propia (Cardoso y Soares, 1998, p. 56), mientras que para la Argentina, si bien el vnculo con Brasil es ms reciente, su pertenencia latinoamericana recorre toda su historia como nacin independiente. El rol del desarrollo Ahora bien, si en el plano poltico la regin tiene un rol en trminos identitarios y en la posibilidad de ampliar los marcos de autonoma en el terreno internacional, su presencia tambin cobra relevancia desde la mirada econmica. En este sentido, a diferencia del proceso anterior, la aparicin de la regin como un todo, recin se hace presente con fuerza en los aos 60 de la mano del planteo de desarrollo endgeno propuesto por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), donde se planteaba la posibilidad de generar un desarrollo industrial propio a partir de la construccin de un mercado regional unificado y de una estructura asociativa en trminos de cadenas de valor (PREBISCH, R. 1963). Dicho enfoque, reconoce como antecedente fundamental la obra del argentino Alejandro Bunge, quien inspirado en el modelo de desarrollo del Zollverein alemn, inserta en el debate econmico argentino la cuestin latinoamericana, nuevamente, en directa oposicin con el modelo agro-exportador. En este mbito, sin embargo, la diferencia sustancial radica en el hecho de que Brasil aparece, desde un comienzo, como eje central de la propuesta desarrollista. Dice Bunge, en su texto Nueva orientacin de la poltica econmica argentina, de 1921:
Los que sostienen doctrinas internacionalistas en nuestro pas suelen simpatizar con la produccin uniforme y simple y con el libre cambio y resultan colaboradores con la poltica de los Estados astros. Ellos dividen al mundo en zonas: sta es apta para el trigo, aqulla para el algodn, la de ms all para el hierro, etc. El bienestar consiste para ellos en que las poblaciones respectivas se dediquen a producir muy barato algunos artculos y los cambien con los de las dems zonas. Qu naciones practican esa doctrina? Solamente las ms atrasadas (p. 462-463).
Frente a esto, la propuesta de Bunge fue la consolidacin de una Unin Aduanera del Sur, con la intencin de favorecer el desarrollo de la industria local, que incluira a Chile, Uruguay, Paraguay y el propio Brasil. Este planteo, que no encuentra su lugar en los convulsionados aos 20, es retomado por Prebisch y finalmente llevado a la prctica mediante la conformacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), nacida en el ao 1960, con el objetivo principal de sostener la industrializacin como forma de superar las barreras del subdesarrollo. Pese al propio fracaso de la iniciativa, las premisas quedan el aire para ser retomadas con fuerza tras el retorno de la democracia, sobre todo en un contexto de
aislamiento relativo de la Argentina en su capacidad de colocar sus exportaciones en el mercado mundial, tras la Guerra de Malvinas. El Mercosur como espacio de insercin econmica internacional A lo largo de la dcada del 70 el pas haba comenzado un largo proceso de desindustrializacin que llevaba a su economa a una dependencia cada vez ms extrema de los mercados internacionales donde colocar sus productos agrcolas. Sin embargo, esta estrategia de insercin internacional prontamente encontr fuertes limitaciones para su desarrollo, algunas de ellas provenientes de su propia lgica dependiente de los precios del mercado internacional y otras de tipo externo a la propia dinmica econmica, como las ya mencionadas consecuencias de la Guerra de Malvinas o el desmembramiento de la URSS. As, para mediados de los 80, los espacios de comercializacin tradicionales de la Argentina se haban visto fuertemente restringidos principalmente por cuestiones polticas. Gran Bretaa haba influido en la Comunidad Econmica Europea para que enfre sus relaciones con la Argentina, reduciendo en forma drstica sus compras de productos agrarios. La URSS, por su parte, otrora compradora de grandes cantidades de granos, tampoco pareca ser una buena salida despus de la Guerra de Malvinas, ya que las buenas relaciones con dicho pas hubieran terminado de desgastar los maltrechos vnculos con los Estados Unidos, amn del hecho de que la capacidad compradora del bloque sovitico se hallaba en franca decadencia. Dentro de este contexto, la alianza con Brasil se presentaba a la vez que beneficiosa, como sumamente necesaria. Como afirma el economista Rudiger Dornbusch, del Massachussets Institute of Technology Brasil crecer de cualquier manera, mientras que la Argentina estaba destinada a decrecer. Por ello, la integracin es un buen negocio para Brasil, que no pierde nada en el trato, y, sobre todo, es un fantstico negocio para la Argentina5 Rpidamente los nmeros le dieron la razn al economista. Desde la puesta en marcha del Mercosur, las exportaciones argentinas a la regin comenzaron un rpido ascenso que las llevaron a elevarse desde los 1833 millones de U$S, en 1990 hasta los 4808 en 1994, ao de finalizacin del proceso de instalacin del bloque, marcando el xito en trminos de integracin comercial de la iniciativa. Actualmente, con 20.707 millones de dlares, el Mercosur se ubica como el principal destino de las exportaciones argentinas, explicando el 25% del total de las mismas, segn datos de 2011 (Grfico 1)
Cita extrada de Moniz Bandeira, Luis Las relaciones en el Cono Sur: Iniciativas de Integracin, en Rapoport, Mario y Cervo, Amado (comp.) El Cono Sur. Una historia en comn, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, pg. 313.
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Grfico 1 Mercosur % Exportaciones 1.833 1990 20.707 2011 RESTO DEL MUNDO % 85,2 75,4
14.8 10.520 24,6 63.244
Fuente: Centro de Estudios Internacionales (CEI) / Cancilleria Argentina
Este xito inmediato en trminos comerciales dot al Mercosur de un fuerte consenso, sobre todo en la clase dirigente argentina, que lo llev a convertirse, para muchos, en la nica poltica de Estado comenzada en el gobierno de Alfonsn y retomada en el de Menem. Si bien, como veremos ms adelante, esta idea de continuidad no se ajusta exactamente a la realidad, la enunciacin de este concepto cal muy hondo en los representantes polticos argentinos y, de alguna manera, en el conjunto de la sociedad. As lo expresaron al menos en sus discursos, por ejemplo, el Senador Eduardo Menem (PJ-La Rioja) y el Senador Lus Lafferriere (UCR-Entre Ros) al momento de aprobar el Tratado de Asuncin. El primero, en su discurso, dijo [] se trata de aquellos temas (por el Mercosur) que quizs podramos votar prcticamente a libro cerrado y sin discusin porque son los que han concitado la adhesin casi unnime del pas; mientras el representante entrerriano resalt la historia del proceso de integracin Despus fue el tratado con Brasil y esta lnea de poltica exterior que, como deca el seor senador por La Rioja, ha sido quizs la constante que ms frreamente ha unido la vocacin poltica de las grandes fuerzas argentinas. Lo que empez Alfonsn lo sigui Menem, concluy.6 Sin embargo, por detrs de estos nmeros positivos y de los discursos altisonantes, el proceso de integracin trajo aparejado algunos problemas que con el tiempo fueron minando su legitimidad. As, si bien los nmeros generales hablaban de un saldo comercial positivo, especficamente en el comercio con Brasil (que explica casi el 85 % del total del comercio intra bloque) en trminos del contenido de valor agregado y de puestos de trabajo incorporado en las exportaciones e importaciones ha sido deficitario para Argentina en casi todos los sectores industriales (Kosacoff, 2004). Esto no implica que la composicin de las exportaciones haya llevado a una reprimarizacin de la economa. Por el contrario, como se observa en el cuadro, el porcentaje del total de las exportaciones al Mercosur definido dentro de la categora de Manufacturas de origen industrial (MOI), es superior al promedio que esta categora adquiere en las exportaciones globales (Grfico 2).
Diario de Sesiones de la Honorable Cmara de Senadores de La Nacin, 24 y 25 de Julio de 1991.
Grfico 2
Fuente: CEI
Tal como plantea Porta, este hecho, que es vlido para la Argentina, tambin es aplicable en el mismo sentido a Brasil: entre las ventas argentinas al resto del mundo, predominan ampliamente las exportaciones de base agraria, sean materias primas o manufacturados derivados; en la pauta exportadora al Mercosur (y a Brasil), en cambio, fue creciendo paulatinamente un componente de manufacturas de origen industrial. En el caso brasileo, se reproduce una tendencia relativamente similar. (2008, p. 13). An as, para algunos sectores de la industria argentina, la apertura del mercado generada a partir del inicio del Mercosur gener fuertes complicaciones en sus lgicas de competitividad, ante el ingreso de productos brasileos, como puede ser el caso del sector de la lnea blanca, o la industria del calzado. La razn de este fenmeno se encuentra en el tipo de integracin que se realiz, vinculada a la apertura lineal y automtica de las economas, lo cul, por las lgicas propias del mercado, fue llevando a una profundizacin de las tendencias ya existentes en ambos pases. Es en este punto donde, retomando, queda claro que la idea de continuidad entre la poltica de Alfonsn y Menem con respecto a la integracin no se condice con la realidad. Si bien el marco general era el mismo (la integracin) la forma de llevarla a cabo denotaba dos proyectos totalmente distintos (FERRER, 1997) En el perodo de Alfonsn y Sarney, donde se firmaron los acuerdos del Programa de Integracin y Complementacin Argentino-Brasileas (PICAB) la idea prioritaria se centraba en la construccin de un proceso gradual, flexible y progresivo, basado en la integracin de ramas productivas.
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En este momento (1986) la metodologa elegida propuesta por la Argentina- fue la de trabajar con lo que se denomino proyectos integrados, es decir acuerdos de complementacin e integracin dentro de ramas productivas, en las cuales definir las metas de integracin, los instrumentos precisos y las condiciones de equilibrio dinmico, con sus consecuentes formas de reequilibrio en la medida en que se produjeran desvos (LAVAGNA, 1998; p: 99). La intencin manifiesta de este mecanismo fue evitar la especializacin sectorial, para lo cual los conceptos de gradualidad, flexibilidad y progresividad, antes mencionados, tomaban una importancia central. La gradualidad se defina en este caso como opuesta a la masividad, es decir que lo que se buscaba era la integracin de algunos sectores, e incluso de algunas ramas sectoriales, con el fin de evitar poner en evidencia las diferencias existentes en economas tan dispares. Por su parte, la flexibilidad daba cuenta de la posibilidad de corregir errores sobre la marcha, al tiempo que la progresividad actuaba como un elemento dinamizador del proceso, ya que exista la posibilidad ante los recaudos tomados en los dos primeros conceptos, de estancamiento. Por ello, se construy un cronograma de metas semestrales para ir avanzando en el proceso de integracin (LAVAGNA, 1998). Dentro de este marco, se tom la decisin de definir a los bienes de capital, como el ncleo central del acuerdo, por ser la madre de todas las industrias y adems porque all la diferencia no era tan grande estructuralmente entre Argentina y Brasil. Con estas pautas, finalmente en 1988 los presidentes Alfonsn y Sarney firman el Tratado de Cooperacin e Integracin poniendo como meta la creacin de un Mercado Comn en un plazo de 10 aos, siendo el mismo refrendado por el Congreso argentino en 1989, una semana antes del cambio de gobierno. Con la llegada al poder del presidente Menem, en la Argentina, y de Collor de Melo, en Brasil, la idea madre de la integracin fue trastocada de inmediato. As, en el Acta de Buenos Aires firmada en junio de 1990, es decir slo 7 meses despus de la puesta en marcha del Tratado de Cooperacin se establece, en el Anexo 1 que la columna vertebral de este proceso de conformacin del Mercado Comn que ya se haba modificado para el 31 de Diciembre de 1994- estar dada por rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automticas para llegar a la fecha prevista con arancel cero. De esta forma, en menos de un ao, los conceptos de gradualidad, flexibilidad y progresividad, son reemplazados por una baja general, lineal y automtica de aranceles que llevaron por un lado, a un incremento fenomenal del comercio, sobre todo del lado argentino, pero tambin del brasileo que vio incrementar la importancia de sus exportaciones a su vecino sobre el total de las mismas, del 2% que representaban en 1990 al 13 % en 20117.
En 1990 las exportaciones brasileas al Mercosur se ubicaban en el orden de los 1320 millones de U$S para convertirse en 27853 millones en 2011 (Fuente. CEI)
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Dentro de este marco, el comercio regional present durante estos primeros aos, un fuerte supervit, que fortaleci el proceso (Grfico 3), hasta el momento de la devaluacin del Real, de 1999, donde el ciclo amenaz con invertirse. Sin embargo, la crisis del 2001 y la retraccin de la economa argentina puso un freno total al aumento de las exportaciones brasileas, que luego vino a ser completado con la devaluacin del peso, en 2002, volviendo de esta forma a recuperar, de la peor manera posible, el supervit perdido. El momento del dficit La llegada del gobierno del presidente Nstor Kirchner en 2003 gener un nuevo cambio en la lgica en la que se pensaba la integracin, incluyendo adems de la mirada comercial, otras esferas hasta all soslayadas, como el terreno social o cultural, que fueron dando cuenta de otro modelo de integracin que vena a complementar el xito comercial que se vena sosteniendo en esos primeros aos de mandato. Sin embargo, dicha tendencia superavitaria, que se pensaba seguira un derrotero similar a la obtenida durante toda la dcada del 90, comenz a revertirse a mediados de la primer dcada del nuevo siglo, impulsado por un aumento incesante de la economa argentina, que demandaba bienes, principalmente de capital, que su propio entramado industrial, destruido en la dcada anterior, no estaba en condiciones de brindar y de un relativo menor atraso cambiario en relacin al Real que con otras monedas, como el dlar (Grfico 3). Grfico 3
Fuente: CEI
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En este marco, la presencia de desbalanceos en determinadas reas industriales comenz a ser visto con mayor preocupacin que antao, generando una serie de conflictos de distinta intensidad que llevaron, por ejemplo, en 2006 a la necesidad de aplicar un nuevo mecanismo para el comercio bilateral, definido como Mecanismo de Adaptacin Competitiva, capaz de detener importaciones ante la posibilidad de dao concreto de la industria local8. Ahora bien, la virulencia del accionar argentino durante estos aos sorprendi a sus pares brasileos, ya que el dficit mencionado no afectaba en forma global la posicin superavitaria del comercio argentino a nivel global. Pero es aqu donde nuevamente debe ponerse en consideracin el rol que el pensamiento argentino, sostenido en las consideraciones de Bunge y Prebisch, y permeados al conjunto de la sociedad y a gran parte de la dirigencia poltica, tanto oficialista como opositora, le asignan a la regin en trminos de desarrollo. Tal como sostiene Porta: Que esta circunstancia (el dficit comercial) despierte preocupacin en Argentina no debe confundirse con una mera visin mercantilista; la inquietud est ms bien relacionada con consideraciones acerca del problema de las asimetras en el bloque, de su reproduccin a mediano y largo plazo y, en consecuencia, con la perspectiva de la distribucin de los beneficios esperados de la integracin regional (2008, p. 18). En este sentido, dado que la regin est asociada a un pensamiento industrialista por excelencia, la aparicin de ejemplos, sectores, que pongan en contradiccin esta situacin, constituye una luz de alarma muy clara para los defensores del proyecto integracionista. Nuevamente, as como la regin es vista como reducto de autonoma en trminos polticos, y cualquier contradiccin a este principio pone en cuestin el propio vnculo, la existencia de un componente desindustralizador en el comercio regional, cuestiona la propia premisa de la necesidad de vincularse econmicamente con la regin, poniendo en crisis la estructura de sentido que fundamenta dicha poltica. Incluso, si la lgica de integracin fuera superavitaria, pero tendiera a una creciente primarizacin del vnculo, el planteo sera, probablemente con otros tonos, en el mismo sentido. Crisis global: crisis de sentido o refuerzo del vnculo. Con la llegada de la crisis global de 2008 y sus repercusiones actuales, asistimos a la modificacin de algunos de los parmetros hasta aqu mencionados. En el terreno
8Este
mecanismo posibilita la aplicacin de medidas de proteccin arancelaria temporal para el comercio intrazona (por un perodo de hasta 4 aos) cuando las importaciones de algn producto aumentan sustancialmente y se evala que afectan el tejido productivo domstico. Durante el tiempo de aplicacin efectiva de la clusula del MAC, tanto el Estado como el sector privado respectivo asumen el compromiso de promover una reestructuracin competitiva del sector en cuestin. XIII Congresso Internacional
comercial, la Argentina ve peligrar su supervit comercial a nivel global, al tiempo que contina profundizndose el dficit bilateral en el comercio con Brasil. Por su parte, en el terreno poltico, se asiste a un desplazamiento del foro del G-7, haca el G-20, como espacio de poder global, as como tambin un mayor activismo de los BRICS. En la regin, por su parte, el ingreso de Venezuela al Mercosur supone un aumento del dinamismo del mismo, afectado por la suspensin de Paraguay tras el irregular proceso de remocin del presidente Fernando Lugo. En este contexto, parecen consolidarse de parte del gobierno argentino dos tendencias: Por un lado, un aumento del discurso de la confrontacin frente al orden mundial establecido y por el otro, un proceso de fuerte aumento del proteccionismo econmico con nfasis en la defensa del mercado interno y el trabajo nacional. Particularmente, este segundo punto se ha expresado bajo una forma que, si bien no en su formulacin general (restriccin de las importaciones globales para sostener el trabajo nacional) ha impactado de lleno en la relacin con el bloque al ser gran parte de dichas mercaderas provenientes de Brasil, dando lugar a una escala en la conflictividad comercial que puso en cuestin la permanencia misma del Mercosur como espacio de confluencia comercial9. Este hecho, no menor, ha generado el cuestionamiento acerca de si el modelo de desarrollo elegido por parte del gobierno argentino pondr en cuestin el Mercosur en forma estructural, o se trata de conflictos similares y transitorios como los vividos en aos anteriores como el 2006, 2007, por ejemplo. El primero hecho a puntualizar, como se ha venido viendo, es que efectivamente no se trata de un momento similar al de aos anteriores. Tomando en cuenta justamente los puntos anteriores, en el plano econmico, la crisis ha generado un necesario refuerzo de las medidas proteccionistas al sumar al dficit comercial con Brasil, un probable dficit global de la economa argentina en trminos comerciales. Pero asimismo, en trminos polticos, la estrategia confrontativa de Argentina en los foros internacionales se aleja cada vez ms de la mirada ms pausada elegida por Brasil, formulada en relacin con su vocacin global y en observancia de sus acuerdos con los socios del BRICS. En este terreno, mientras la posicin argentina parece an contener un fuerte sentido de construccin de un relato de consumo interno, la mirada de Brasil parece cada vez ms jugarse en el terreno estratgico de los espacios globales. Esta situacin, entonces, plantea un escenario distinto al sostenido en aos anteriores y puede hacer dudar sobre la continuidad del proyecto comn.
Esta tensin qued reflejada en numerosos artculos periodsticos que daban cuenta no slo del malestar de Brasil, sino tambin de Uruguay y Paraguay, cuyas industrias se vieron afectadas, an teniendo en cuenta el poco volumen que ellas representan en el total de las importaciones argentinas. Cmo ejemplo, podemos citar: Diario La Nacin (Argentina) 09/03/2012 Mercosur: Crece la tensin por las trabas argentinas; 16/03/2012 Ministro Brasileo dijo que el control de las importaciones incomoda al Mercosur y 30/06/2012 En Brasil advierten que la Argentina ser responsable del fin del Mercosur. Disponbles en www.lanacion.com.ar
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Sin embargo, aunque evidentemente afecta las relaciones bilaterales, principalmente, los puntos mencionados no cuestionan estructuralmente los lazos que, tal como se ha intentado desarrollar a largo del artculo, vinculan a la Argentina con Brasil y con el Mercosur. En primer lugar, nuevamente, el espacio de la autonoma que brinda la regin no se ha visto cuestionado. Tal como ha sido definido este punto, como un elemento central en la construccin de la identidad internacional, pero sobre todo de la identidad pensada en trminos de debate interno, las diferencias existentes en la mirada global entre la posicin de Brasil y la Argentina, poco afectan dicha construccin. En tanto la Argentina entiende como su principal espacio de accin internacional la regin, y las coincidencias en torno a la misma se mantienen, las divergencias expresadas con Brasil en relacin a la Ronda de Doha de la OMC (STANCANELLI, 2008), u otros ejemplos de carcter global (la relacin con Gran Bretaa u Espaa, por ejemplo, cruzadas por la cuestin Malvinas o YPF respectivamente en su vinculo con la Argentina), no constituyen un quiebre irreversible de la relacin. Como as tampoco el dficit comercial en tanto y en cuento este no sea visto como un quiebre para la posibilidad del desarrollo industrial del pas. Por ello, la aparicin del concepto de integracin productiva, impuesto justamente en los ltimos aos en la agenda del Mercosur cobra vital relevancia en el escenario poltico argentino, porque expresa la posibilidad, en un contexto de crisis y dficit comercial, de sostener el modelo de industrializacin asignado a la regin. En el desarrollo de esta rea se juega la posibilidad de que la crisis no supere los fundamentos coyunturales que actualmente tiene. La integracin productiva permite a las capas polticas argentinas conciliar nuevamente la regin con el modelo desarrollista. As, el movimiento comercial pierde sustento, si se logra plantear la existencia de un mbito potente de trabajo conjunto que permita desarrollar las potencialidades industriales argentinas. Es, como plantea Porta (2011), en un contexto de gobiernos neodesarrollistas, la puerta que permite repensar polticas en clave regional, superando la trampa de la lgica comercial. El peligro est en el fracaso de esta idea. Si a la integracin productiva se le responde con adquisicin de empresas o fusin de las mismas bajo control de la casa matriz brasilera, la ruptura del sentido de unificacin de los conceptos de desarrollo y regin puede ser permanente. No se trata de la existencia de muchos casos, sino de la instalacin a partir de la existencia de algunos pocos ejemplos de una idea que iguale a la potencia regional, con la actitud que otras potencias extranjeras han tenido en el pasado. En definitiva, a la pregunta inicial sobre el carcter de la crisis instalado a partir principalmente de las restricciones comerciales impuestas por la Argentina en torno al Mercosur, la respuesta es que se trata de un proceso de ndole coyuntural, que no afecta las lgicas estructurales que vinculan a la Argentina con la regin. Sin embargo, pese a estar instaladas dentro de este marco, la potencialidad disruptiva de la crisis internacional
genera una escenario sumamente endeble que debe ser contrarestado con polticas que refuercen dichos lazos, como son las de integracin productiva, las cuales, ms all de su xito concreto en trminos cuantitativos, corren el eje del espacio comercial a la lgica de la asociatividad y el desarrollo. En este sentido, a mayores problemas comerciales, la respuesta regional debera tender a la presentacin de mayores lgicas de asociatividad, las cuales servirn como argumento para licuar las trabas comerciales que se pudieran presentar bajo el paraguas de un horizonte de desarrollo comn. De esta forma, los conceptos que unen a la Argentina con la regin y con Brasil, particularmente, de autonoma y desarrollo podrn seguir siendo esgrimidas a la hora de pensar un proyecto viable de pas y un modelo identitario que confronte con aquellos que encuentran en otros continentes, su espejo.
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Os desafios da integrao regional e a atuao da Rede Mercocidades

Dbora Figueiredo M. do Prado1 Introduo Mercosul completou 20 anos em meio a questionamentos sobre as dificuldades encontradas para avanar no projeto de integrao estabelecido com o Tratado de Assuno em 1991. As dificuldades para o aprodundamento do processo refletem desafios no campo econmico, poltico e social. No campo da integrao econmica, o processo que propunha o estabelecimento de um mercado comum, enfrenta dificuldadades na adoo da Tarifa Externa Comum (TEC) e na coordenao de uma poltica macroeconmica entre os membros. Para Ruiz (2007), havia consenso na criao do Mercosul entre os governos em torno da adoo de uma poltca de livre mercado e liberalizao comercial. Entretanto, este consenso se debilitou com a crise do real em 1998 e a crise econmica na Argentina em 2001. Apesar das iniciativas para a consolidao da unio aduaneira no bloco no ano de 2003, nos governos Kirchner e Lula, identificam-se crescentes restries TEC e s exportaes. Apesar do nmero de intercmbio comercial intrabloco ser positivo, com um crescimento do comrcio de 15,6% em 2010 (Romero, 2012), houve uma queda significativa se comparados aos dados do comrcio intrabloco dos anos 1990 at o perodo atual: no caso do Brasil, por exemplo, as trocas dentro do bloco representavam 17% em 1998 e em 2010 caram para 9% (Folha de So Paulo, 12 de abril de 2011). Na dimenso poltica da integrao, as queixas de que o processo no favorece todos os membros tambm dificultam a consolidao do bloco. Paraguai e Uruguai tm demonstrado esta percepo. Em 2006, na reunio de cpula de presidentes do Mercosul, estes deixaram claro sua insatisfao com o bloco. Naquela ocasio2, o
x1 Professora Assistente da Universidade Federal de Uberlntdia (UFU). *Agradeo Fundao Banco do Brasil pelo financiamento recebido para a participao no XIII Congresso do FoMerco. * Esta discusso sobre o fortalecimento institucional do Mercosul foi objeto de estudo de uma pesquisa anterior realizada em parceria com os pesquisadores Prof. Tullo Vigevani, Prof. Haroldo Ramanzini Jnior e Profa Manoela Miklos. O Globo. Paraguai e Uruguai: insatisfao com Mercosul. 20 de julho de 2006. Por Janana Figueiredo e Eliane Oliveira.
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Uruguai sinalizou seu interesse em abandonar o Tratado de Assuno e estabelecer uma zona de livre comrcio no Mercosul, o que lhe traria mais liberdade para firmar acordos em separado com os Estados Unidos, importante parceiro comercial do pas. Em 2006, um relatrio apresentado ao Committee on Foreign Relations do Congresso norte-americano destacou o interesse em aproximar-se comercialmente com Urugai e demonstrou preocupao com o aumento das relaes comerciais daquele pas com o Mercosul:
In 2005, Uruguayan exports to the United States grew further and almost reached total sales to Mercosur. In 2005, Uruguay sold $760 million to the United States (22.4 percent of total exports), $781 million to Mercosur (22.9 percent) and $587 million to the EU (17 percent). (REPORT TO COMMITTEE ON FOREIGN RELATIONS, 2006: 24).
A insatisfao do Uruguai ficou evidenciada quando, em 2006, Tabar Vazquez em visita oficial a Washington sinalizou a possibilidade do pas renunciar condio de membro pleno do Mercosul e passar a ser um membro associado3, reafirmando sua preferncia por firmar acordos bilaterais. O governo negou rapidamente a deciso de abandonar o bloco, mas houve avano nas negociaes com os Estados Unidos. Como resultado deste processo, em 2007, o pas assinou um acordo comercial e de investimentos com os Estados Unidos, o Acordo Marco de Investimento e Comrcio (Trade and Investment Framework Agreements - TIFA) que prev a criao de grupos integrados voltados para promover o intercmbio e cria aberturas para um futuro tratado de livre-comrcio com os Estados Unidos (Office of the United States Trade Representative USTR). O governo brasileiro reagiu a esta aproximao. Na poca, o ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, ponderou que o acordo no atingiria o corao do Mercosul, mas destacou que o Uruguai no poder assinar um futuro acordo de livrecomrcio com os Estados Unidos e continuar na Unio Aduaneira (Uol Notcias, 2007). Em 2012 uma nova crise do Mercosul tornou-se pblica quando o ministro das Relaes Exteriores do Uruguai, Luis Almagro, divulgou que o pas era contrrio ao ingresso da Venezuela no Mercosul e que a entrada daquele pas s foi aprovada pela imposio do governo brasileiro. O vice-presidente, Danilo Astore (2012), confirmou esta posio ao declarar que a entrada da Venezuela foi uma agresso institucional ao bloco:
No comparto la decisin de disponer el ingreso de Venezuela como miembro pleno porque se trata de una agresin institucional muy importante para el Mercosur. Es una herida institucional muy importante, quizs la ms grave de los 21 aos del Mercosur.
Neste mesmo perodo, em junho de 2012, o Mercosul enfrentava outro desafio ao decidir pela suspenso do Paraguai do bloco aps a destituio de Fernando Lugo da Presidncia do pas. A situao domstica enfrentada no Paraguai gera impactos e problemas no Mercosul, principalmente quando observamos a percepo contrria do atual governo em continuar no bloco. Em junho de 2012 o novo presidente, Frederico
Carta Capital. Uruguai sada do Mercosul, mas insatisfao crescente. Por Marco Aurlio Weissheimer, 02 de maio de 2006.
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Franco, destacou que a suspenso (do pas no Bloco) no afetaria a economia do pas e ironizou a suspenso do pas do Mercosul e Unasul ao afirmar agncia pblica de notcias do pas Vamos ficar aqui e trabalhar. No vamos viajar, no vamos ter recepes e coquetis, ser muito bom para todo o pas (Agncia Brasil, 30 de junho de 2012). Em agosto deste mesmo ano, o presidente divulgou a informao de que o pas realizaria em abril deste ano um referendo para definir sua permanncia no bloco. Aps a divulgao pela imprensa, o ministro das relaes exteriores, Jos Felix Fernndez, descartou esta possibilidade ao afirmar que a constituio no permitiria a tomada de decises de carter internacional por meio de referendo. E em maro deste ano ele criticou a concesso da presidncia semestral do Mercosul Venezuela em junho ao questionar a validade da participao deste pas, uma vez que, segundo ele, o ingresso da Venezuela no bloco sem a aprovao do Paraguai continua sendo nulo. A suspenso do pas do Mercosul permanece at as prximas eleies presidenciais que ocorrero em abril. Ser necessrio acompanhar este processo para identificar qual a percepo do novo governo sobre o Mercosul. A insatisfao do Uruguai e tambm do Paraguai fica evidente quando so observados tais posicionamentos, contudo, a opo pela sada do Mercosul no uma opo simples uma vez que este pases teriam seu poder de barganha reduzido ao optarem por negociaes bilaterais. A participao no bloco acaba fortalecendo a capacidade de negociao destes estados o que se comprova quando analisamos o importante papel do Mercosul no reforo do poder negocial dos pases membros do bloco no perodo de negociaes para o estabelecimento da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) (GUIMARES; PINTO, 2005). As dificuldades enfrentadas pelo Mercosul envolvem mais do que problemas relacionados s assimetrias entre seus membros, ao no cumprimento das metas comerciais e de coordenao poltica e vai alm de questes conjunturais. O problema est no prprio entendimento dos Estados sobre o que se espera do bloco e quais so as expectativas para a integrao regional. Como ressaltou Amaral (2006), [...] o Mercosul passa por uma crise, a mais sria e que diz respeito ausncia de uma viso compartilhada e de uma crise de identidade. A lgica intergovernamental do processo de integrao regional dificulta a construo de uma viso comum para o bloco e a ampliao de um maior nmero de atores no processo decisrio. O estabelecimento de acordos de integrao regional afetou diretamente as regies que, a partir de uma internalizao das normas prescritas pelos acordos entre os Estados-membros, necessitaram remodelar suas funes, bem como buscar alternativas para os desafios decorrentes da intensificada influncia dos mecanismos transnacionais em seu territrio. O fortalecimento da integrao no Mercosul passa pela incluso destes novos atores no processo. Assim, este trabalho parte da hiptese de que o enfrentamento dos problemas decorrentes da cultura intergovernamental deve passar, por uma reforma institucional que amplie a participao de outros atores, dentre eles os governos subnacionais, no
processo de integrao. Barreto e Mariano (2004: 35) seguem esta direo ao afirmar que os estados subnacionais integrantes do Mercosul ressentem-se do fato de este processo de integrao ainda no ter alcanado um nvel de desenvolvimento institucional suficientemente avanado para oferecer maior apoio sua insero internacional. Neste sentido, o regionalismo deve ser visto como parte de um novo padro da poltica internacional caracterizado pela diversificao de atores internacionais que, em decorrncia de alteraes nas dinmicas externas, passam a atuar com mais intensidade no cenrio exterior buscando a realizao de seus interesses. Um mecanismo de articulao internacional utilizado pelos governos locais para participar mais ativamente do processo de integrao regional a atuao via rede. No Mercosul, a atuao dos governos locais se d por meio das aes desenvolvidas na rede Mercocidades. As iniciativas voltadas para o fortalecimento do Mercosul: a ao via rede O conceito de rede utilizado tanto no mbito das cincias sociais como de outras reas do conhecimento, ganhando uma abordagem multidisciplinar. Na geografia o conceito utilizado para fazer referncia intensificao dos fluxos e interaes que atravessam o espao geogrfico: os fluxos migratrios, comerciais, informacionais e os monetrios e financeiros (DIAS, 2005:12). Posteriormente, o ele passa a representar uma estrutura reticular que estabelece canais de conexo entre as sociedades (DIAS, 2005). Nas cincias sociais, Castells (2007) define como rede uma srie de ns que se interconectam, formando uma nova estrutura de organizao social onde no h hierarquia ou centro de comando. A partir deste conceito, o autor apresenta a formao uma nova estrutura social que se apresenta como um sistema aberto e flexvel, baseada em processos de descentralizao. Tambm nas cincias sociais h estudos que consideram o conceito rede como o estabelecimento de interaes entre os atores (Estado, sociedade civil, empresas, instituies, grupos sociais, etc.), formando uma espcie de tecido onde as relaes se baseiam na igualdade e complementaridade entre as partes (LOIOLA; MOURA, 1996). Esta estrutura social possui como caractersticas a ausncia de hierarquia entre os atores envolvidos e a possibilidade de organizao informal para o desenvolvimento de projetos comuns. Para os autores, as redes estabelecem formas de articulao entre as agncias governamentais com grupos sociais, organizaes privadas objetivando o enfrentamento de problemas sociais e a implementao de polticas pblicas (LOIOLA; MOURA, 1996:56-57). A atuao das cidades atravs da construo de Redes de cidades resgata as tais definies por entender que as articulaes se do pela ausncia de hierarquia entre os atores envolvidos tendo tambm como caracterstica a informalidade nas aes e acordos estabelecidos. Na definio de Capello (2000) este modelo representa uma srie de relacionamentos entre as cidades que se interagem desenvolvendo padres de cooperao atravs de canais no-hierrquicos de articulao. Como principais
caractersticas das redes de cidades, temos: 1) a ausncia de hierarquia no relacionamento entre os atores, 2) a minimizao dos custos no relacionamento de cidades que se utilizam deste relacionamento para o desenvolvimento de atividades econmicas cooperativas, e 3) a cooperao entre os membros da Rede (CAPELLO, 2000). No Cone Sul, a organizao que representa este modelo de interao de atores a rede Mercocidades. Criada em 1995, a rede tem em seus objetivos promover um mecanismo institucional que favorecesse a atuao das cidades no Mercosul4. Foi durante o Encontro Internacional Mercosul: opes e desafios para as cidades que se props a construo de uma cpula das cidades onde se discutiria a criao de uma rede de municpios denominada Mercocidades. Neste encontro os prefeitos idealizaram a construo de uma associao de cidades membros do bloco. A Declarao de Assuno de 1995 expressou o desejo da criao de uma rede de cidades do Mercosul. Assinada pelos prefeitos de Assuno, Montevidu, Rio de Janeiro, Braslia, Buenos Aires e Santiago o documento prope a criao de um conselho de cidades do Mercosul, com o objetivo de vincular esforos e recursos orientados a estratgias de desenvolvimento urbano diante das exigncias do Mercosul (Declaracin de Asuncin, Asuncin, 11 de septiembre de 1995). Neste encontro firmou-se a Ata fundacional da Mercocidades. Entre os objetivos presentes neste consenso esto: a) a vontade de impulsionar uma coordenao macroeconmica entre os Estados membros, b) o desenvolvimento de uma complementao produtiva, de polticas comuns, de infraestruturas e c) o reconhecimento das assimetrias e flexibilidades para os scios menores do bloco e tambm o compromisso de impulsionar uma reforma institucional do bloco (Acta de Asuncin, I Reunin Cumbre de Mercociudades, 1995). A insero dos governos locais na Mercocidades representou um instrumento estratgico para insero destes atores no processo de integrao, uma vez que a rede buscou o reconhecimento institutional destes atores no Mercosul. A primeira iniciativa de institucionalizao da participao dos atores subnacionais no Mercosul foi com o estabelecimento da Reunio Especializada de Municpios e Intendncias (REMI) em dezembro de 2000. O objetivo era estabelecer um espao de dilogo e cooperao entre as autoridades locais e os Estados. Entretanto, as limitaes para as atividades dos governos locais no bloco se mantiveram, fazendo com que as cidades procurassem uma atuao mais efetiva no Mercosul e em consequncia desta insatisfao foi criado em 2004 o Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), por meio da Deciso n 41/04 do Conselho Mercado Comum do Mercosul. Como ressalta o artigo 4 do documento, funo do Foro Consultivo
[...] propor medidas destinadas coordenao de polticas para promover o bemestar e melhorar a qualidade de vida dos habitantes dos Municpios, Estados
Atualmente a rede conta com 228 cidades associadas dos pases membros do Mercosul, alm de municpios do Chile Bolvia e Peru.
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Federados, Provncias e Departamentos da regio, bem como formular recomendaes por intermdio do Grupo Mercado Comum. (Deciso n41/04, Conselho Mercado Comum).
A criao do Foro representou uma reivindicao para fortalecer a participao das cidades a um nvel mais aprofundado, permitindo a participao efetiva e legitimada dos atores subnacionais. Entretanto, o Foro teve dificuldades para entrar em funcionamento e a Rede Mercocidades teve participao importante na consolidao deste bloco. No perodo de 2005-2006, a cidade de Santo Andr, na poca responsvel pela secretaria executiva da Mercocidades, buscou a institucionalizao do FCCR. Foram organizadas reunies com representantes dos governos centrais do Mercosul e com altos funcionrios dos Ministrios de Relaes Exteriores visando tal objetivo. Em 2006, na XXX Reunio do Conselho do Mercado Comum em Crdoba, os representantes da Rede reafirman y reiteran la solicitud para que se concrete la instalacin del Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur, y de su Comit de Municipios, en el menor plazo posible. (XXX Reunio de Crdoba, 2006). Como resultado destas aes, tivemos a efetivao do Foro Consultivo somente aconteceu em 2007 (Carta do Rio, 18/01/2007). As atividades do Foro esto divididas nos seguintes eixos temticos: a) Integrao regional e cooperao descentralizada; b) Direitos de cidadania; c) Polticas sociais pblicas; d) Desenvolvimento sustentvel, e) Infraestrutura econmica. Sua criao representou uma reivindicao dos governos locais para seu reconhecimento institucional no Mercosul, criando um espao institucional que viabiliza o debate e a ao dos governos locais em questes relacionadas ao bloco. Problemas e desafios da Mercocidades A rede Mercocidades foi criada para fortalecer a participao dos atores locais no processo de integrao regional e intensificar os mecanismos de cooperao entre as cidades da regio. O informe poltico e de gesto apresentado pelo secretrio executivo Carlos Fillizzola na II Reunio de Cpula da Mercocidades em 1996, destaca a relevncia da organizao ao reforar que a adoo de uma organizao com uma estrutura formal nos permitir [a su vez] encarar las diversas alternativas y posibilidades de relacionamiento con las instituciones del MERCOSUR (Carlos Fillizzola, Informe poltico y de gestin para La II Cumbre de Mercociudades, Secretaria ejecutiva, Asuncin, agosto de 1996). Entretanto, a rede possui debilidades internas que prejudicam as aes voltadas para o fortalecimento da participao de seus membros no Foro Consultivo do Mercosul.
O estudo das atividades e aes desenvolvidas pela rede demonstrou dificuldades de articulao e coordenao que prejudicam as atividades da rede5. H uma concentrao entre os municpios que participam ativamente das aes de coordenao e um baixo nvel de intercmbio de informaes entre as cidades membros. Outro elemento que dificulta o cumprimento do objetivo de formular e propor, dentro de sua rea temtica polticas comuns para que sejam sugeridas no mbito do Mercosul6 est relacionado s dificuldades para o financiamento dos projetos e atividades da rede. O patrimnio financeiro dos municpios participantes da Mercocidades est vinculado s taxas anuais pagas pelas cidades scias cujo objetivo manter o funcionamento da instituio, de suas instncias bem como da estrutura fsica e tcnica da Rede. Os gastos referentes s reunies de trabalho e de Cpula da Mercocidades so pagos pelos prprios membros da rede, conforme afirma Paciello a Mercocidades es uma red que se financia por aporte y la consciencia de cada ciudad (Entrevista com lvaro Paciello, XIII Cumbre Mercociudades, Canelones, 2008). Em decorrncia disso, no h recursos suficientes para o desenvolvimento de suas atividades, sendo a questo do financiamento uno de ms crticos es el tema de financiamiento para proyectos comunes o de desarrollo de estrategias comunes (Entrevista com Valeria Isla, representante de Quilmes, Cumbre Mercociudades, 2008 in: PRADO, 2009). Estas dificuldades internas inviabilizam o estabelecimento de aes concretas e o planejamento de estratgias da rede para fortalecer o Foro Consultivo na defesa dos interesses locais. Assim, as vulnerabildiades internas identificadas na prpria rede dificultam a articulao e o fortalecimento do Foro Consultivo que tem enfrentado muitos desafios. As expectativas durante a sua criao eram grandes, com a possibilidade de se tornar um marco para a paradiplomacia na regio, da mesma forma que o Comit das Regies (COR) na Unio Europeia. O objetivo do Foro oferecer aos governos subnacionais a possibilidade de influenciar as decises dos rgos da integrao. O problema a que a capacidade de influenciar as decises governamentais tem sido baixa. Uma reunio realizada em final de 2008 na Bahia externalizou este problema ao indicar a necessidade de aperfeioar os processos de tomada de deciso do Mercosul e o uso dos recursos financeiros e humanos, assim como o empoderamento das instncias de participao dos governos locais e regionais e da sociedade (Carta da Bahia, 20 08: 2-3). Mesmo com este posicionamento, mudanas efetivas neste processo no foram observadas. A Rede Mercocidades tem sido o principal articulador das cidades no mbito do Comit dos Municpios do FCCR. As trs cidades que j foram coordenadoras do Comit dos Municpios so membros da rede. Entretanto, no se observa no Foro a realizao de aes concretas. A prpria rede Mercocidades, no seu informe de gesto
Pesquisa desenvolvida com financiamento da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP) que resultou na publicao da dissertao de mestrado: A atuao internacional via rede: o caso da Mercocidades e do Programa URB-AL Rede 10.
5 6Conforme
apresentado no objetivo i do estatuto da Mercocicades (Estatuto Social da Rede, ver anexo II) Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
no perodo de 2009 a 2010, ao demonstrar sua participao no rgo criticou o carter normativo e incipiente da instituio. Apesar da rede orientar esfuerzos en fortalecer este espacio institucional que con responsabilidad y representatividad las ciudades han ganado legitimamente (Informe de Gestin, 2009-2010:57), o relatrio conclui apresentando um cenrio de baixo potencial institucional do Foro, com ausncia de participao efetiva das cidades nas plenrias. Consideraes finais Nos processos de integrao regional, a emergncia de atores sociais, de instncias subnacionais ou de outros segmentos do aparelho estatal, alm do Estado Nacional, um importante instrumento de governabilidade e de consolidao do processo (VIGEVANI, 2005). Como ressalta Stuart (2002), a criao e fortalecimento de estruturas institucionais na integrao capazes de absorver a necessidade destes atores sociais de fundamental importncia para o desenvolvimento da integrao regional. Apesar de ainda no possurem uma agenda de ao internacional estratgica as cidades se inserem no cenrio exterior buscando objetivos e metas de longo prazo. A rede Mercocidades, tem buscado influenciar as tomadas de decises dos governos nacionais quanto aos processos de integrao regional, aumentar a capacidade dos governos locais de atuar no cenrio poltico internacional como tambm desenvolver projetos de cooperao entre cidades voltados para o desenvolvimento social, poltico e econmico de suas regies. O desenvolvimento das aes em redes de cidades por si s no soluciona os problemas sociais, polticos, econmicos enfrentados pelas localidades. No entanto, este tipo de interao contribui para o enfrentamento das dificuldades encaradas pelas cidades ao criar espaos legtimos de participao destes atores. As dificuldades levantadas neste texto no desconsideram o papel que a rede exerce tanto no que diz respeito cooperao internacional entre os governos locais quanto no processo de insero destes atores no Mercosul. Mas, preciso ressaltar que os problemas so muitos. A rede tem um potencial forte e importante nas iniciativas de institucionalizao e fortalecimento da atuao dos governos subnacionais como agentes na integrao. A participao ativa na construo do Foro consultivo e as iniciativas de cooperao entre os membros so importantes resultados de suas atividades. Entretanto, os resultados da rede ainda so reduzidos e o seu potencial ainda no foi amplamente explorado. No caso das iniciativas de institucionalizao das cidades no Mercosul, a rede esbarra no carter pouco funcional do FCCR e ainda normativo da instituio. No mbito do desenvolvimento de suas atividades de cooperao descentralizada, as dificuldades esto diretamente relacionadas escassez de financiamento para os projetos e problemas no intercmbio entre os membros. A no concretizao dos projetos
comuns estabelecidos reduz significativamente a capacidade de interveno da rede na realidade local e regional. Mercocidades teve um papel importante nas iniciativas de fortalecimento institucional e de instalao do Foro Consultivo principalmente por entender que no se tratava apenas de um processo de institucionalizao formal, mas que abria espao para as cidades atuarem de forma concreta no processo de integrao do Mercosul como tambm serem reconhecidas como atores legtimos e relevantes. A anlise das atividades desenvolvidas pela rede e as dificuldades enfrentadas pelos governos locais na construo de mecanismos institucionais efetivos para a participao destes no Mercosul nos fazem refletir sobre as prprias dificuldades enfrentadas pelo bloco, decorrentes das caractersticas e problemas resultantes de um processo de integrao regional essencialmente intergovernamental. As opes tomadas pelos principais atores do processo, no que se refere insero de novos atores no Mercosul e ao fortalecimento institucional do bloco, iro refletir diretamente nos rumos que a integrao regional tomar na regio.
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8 O Sistema Interamericano de Direitos Humanos e as relaes com os componentes do Mercosul e da Aliana do Pacfico
Edson Medeiros Branco Luiz1 Introduo ncerrado os horrores da Segunda Guerra Mundial, grande parte dos pases procuraram criar mecanismos para evitar ou pelo menos reduzir novos conflitos em propores mundiais e ainda, promover condies para o desenvolvimento das naes. Tanto em seus quadros domsticos como na seara internacional. Assim, para alcanar tais propsitos, algumas Organizaes Internacionais foram criadas, remodeladas ou reativadas. Um exemplo de organizao criada foi a Organizao das Naes Unidas ONU a partir dos parmetros da Liga das Naes - entidade criada aps a Primeira Guerra Mundial com o intuito de evitar novos conflitos, contudo, no obteve xito. A ONU foi desenvolvida com a finalidade de promover a paz mundial e assegurar meios de convvio pacfico das pessoas, em dimenso global. Enquanto essa organizao procura atuar em mbito mundial, a Organizao dos Estados Americanos OEA considerada aqui como exemplo de organizao reativada, com as finalidades semelhantes ONU. Contudo, com foco mais especfico, observa-se que a OEA um organismo regional associado ONU. composta pelos pases americanos com exceo do governo cubano. Mas afinal, o que uma Organizao Internacional? Para responder esta questo, Angelo Piero Seleni confere a seguinte definio, aludida por Celso Albuquerque Melo (2004, p. 601):
Organizao internacional uma associao voluntria de sujeitos de direito internacional, constituda por ato internacional e disciplinada nas relaes entre as partes por normas de direito internacional, que se realiza em um ente de aspecto estvel, que possui um ordenamento jurdico interno prprio e dotado de rgos e institutos prprios por meio dos quais realiza as finalidades comuns de seus membros mediante funes particulares e o exerccio de poderes que lhe foram conferidos.
Professor do Curso de Relaes Internacionais da Universidade Federal Fluminense (UFF) e do Curso de Direito da Universidade Grande Rio (UNIGRANRIO). Advogado, Mestre e Doutorando em Cincia Poltica pela Universidade Federal Fluminense. Bolsista Sisdebrs/CAPES.
1
114 | Edson Medeiros Branco Luiz
O parmetro acima ser utilizado neste ensaio como forma de entendimento, permitindo a compreenso adequada sobre as Organizaes envolvidas e as respectivas relaes. Organizao dos Estados Americanos Apesar da algumas tentativas em prol de uma confederao americana, como as propostas por Shaler em 1812, Clay em 1818 e 1820, Bolvar em 1826. Estas propostas foram desmobilizadas ou pela presso da Inglaterra, que receava ver os EUA liderando o continente, ou ainda, a restrio norte-americana sobre Bolvar em chefiar tal processo. Tal intuito associativo foi protelado por vrias dcadas, no encontrado apoio continental em um primeiro momento. James Blaine - Secretrio de Estado norte-americano - retomou a proposta, em 1891, com o fim de estudar e discutir os mtodos aptos para impedir a guerra entre as naes do continente (MELLO, 2004, p. 763). Somente em 1889 que a idei a ganhou forma com a realizao da Conferncia de Washington entre 1889 e 1890. Gradativamente, a empreitada foi obtendo maiores propores e se mostrou como mecanismo atrelado Secretaria de Estado norte-americana. Com a realizao da Conferncia de Bogot, em 1948, foi instituda a Organizao dos Estados Americanos (OEA). Os oito pases selecionados, em decorrncia da composio do Mercosul e Aliana do Pacfico, participaram da referida Conferncia e assinaram o tratadoconstituio2. Dos pases abaixo, apenas o Peru procedeu a reservas3. Tabela 1- Formalizao da Organizao dos Estados Americanos Pases Signatrios Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico 30/04/1948 30/04/1948 30/04/1948 30/04/1948 30/04/1948 19/01/1956 11/02/1950 05/05/1953 07/12/1951 23/11/1948 10/04/1956 13/03/1950 05/06/1953 13/12/1951 21/11/1948 Assinatura Incorporao Depsito
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- Dados coletados em http://www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/cartaOEArat.asp.
- A reserva realizada pela soberania peruana apresenta o seguinte destaque: Con la reserva de que los principios de solidaridad y cooperacin interamericana y fundamentalmente los enunciados en los considerandos y declaraciones del Acta de Chapultepec constituyen normas de las relaciones mutuas entre los Estados Americanos y base jurdica del sistema interamericano. XIII Congresso Internacional
O Sistema Interamericano de Direitos Humanos ...| 115
Paraguai Peru Uruguai
30/04/1948 30/04/1948 30/04/1948
30/03/1950 15/05/1952 (R) 21/12/1951
03/05/1950 12/02/1954 29/12/1951
A OEA entrou em vigor em 13 de dezembro de 1951, quando a Colmbia depositou sua ratificao4. Entre seus propsitos destacam-se os seguintes: Garantir a paz e a segurana continentais; Promover e consolidar a democracia representativa, respeitado o princpio da no-interveno. Prevenir as possveis causas de dificuldades e assegurar a soluo pacfica das controvrsias que surjam entre seus membros Promover, por meio da ao cooperativa, seu desenvolvimento econmico, social e cultural.5 Tais propsitos demonstram os objetivos que a Organizao visa obter em suas condutas, para alcan-las foram criados pela Carta da OEA, mecanismos pertinentes, como a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, previsto no artigo 106, que tem como funo fomentar o respeito e a defesa dos Direitos Humanos, alm de servir de rgo consultivo. H ainda a meno da elaborao de uma Conveno sobre a referida temtica.6 E em 22 de novembro 1969, ocorreu a Conferncia especializada interamericana sobre Direitos Humanos, em So Jos da Costa Rica, com a apresentao da referida Conveno na data mencionada, que entrou em vigor em 18 de julho de 1978, quando Granada a incorporou7 em seu ordenamento jurdico interno. O quadro abaixo apresenta os pases selecionados, a data da assinatura da Conveno Interamericana de Direitos Humanos, a data de Ratificao ou Adeso, a data de depsito, a data de aceitao da competncia da Corte Interamericana e a data de aceitao da competncia da Comisso.
- O artigo 140 do documento supramencionado estipula que A presente Carta entrar em vigor entre os Estados que a ratificarem, quando dois teros dos Estados signatrios tiverem depositado suas ratificaes. Quanto aos Estados restantes, entrar em vigor na ordem em que eles depositarem as suas ratificaes.
4 5 6
- Constante no artigo 2 da Carta da OEA, selecionados respectivamente os dispositivos a, b, c e f
- Artigo 106 da Carta da OEA: Haver uma Comisso Interamericana de Direitos Humanos qu e ter por principal funo promover o respeito e a defesa dos direitos humanos e servir como rgo consultivo da Organizao em tal matria. Uma conveno interamericana sobre direitos humanos estabelecer a estrutura, a competncia e as normas de funcionamento da referida Comisso, bem como as dos outros rgos encarregados de tal matria. - Artigo 74 da Conveno Interamericana de Direitos Humanos - 1. Esta Conveno est aberta assinatura e ratificao de todos os Estados-membros da Organizao dos Estados Americanos. 2. A ratificao desta Conveno ou a adeso a ela efetuar-se- mediante depsito de um instrumento de ratificao ou adeso na Secretaria Geral da Organizao dos Estados Americanos. Esta Conveno entrar em vigor logo que onze Estados houverem depositado os seus respectivos instrumentos de ratificao ou de adeso. Com referncia a qualquer outro Estado que a ratificar ou que a ela aderir ulteriormente, a Conveno entrar em vigor na data do depsito do seu instrumento de ratificao ou adeso.
7
Tabela 2 Formalizao da Conveno Interamericana e seus mecanismos recepcionados pelos pases selecionados8.
Pases Signatrios Assinatura Ratificao Adeso Aceitao da Depsito Competncia da Corte Aceitao da Competncia da Comisso (art. 45)9
Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico
02/02/1984 14/08/1984 05/09/1984 05/09/1984 RA No 09/07/1992 25/09/1992 10/12/1998 AD10 22/11/1969 10/08/1990 21/08/1990 21/08/1990 RA 22/11/1969 28/05/1973 31/07/1973 21/06/1985 RA No 02/03/1981 24/03/1981 16/12/1998 AD11
08/09/1984 No 21/08/1990 21/06/1985 No
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- Dados extrados do stio virtual: http://www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/convratif.asp.
- Artigo 45 - 1. Todo Estado-parte pode, no momento do depsito do seu instrumento de ratificao desta Conveno, ou de adeso a ela, ou em qualquer momento posterior, declarar que reconhece a competncia da Comisso para receber e examinar as comunicaes em que um Estado-parte alegue haver outro Estado-parte incorrido em violaes dos direitos humanos estabelecidos nesta Conveno. -El Gobierno de Brasil entiende que los artculo 43 y 48, letra D no incluyen el derecho automtico de visitas e inspecciones in loco de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, las cuales dependern de la anuencia expresa del Estado. El Gobierno de la Repblica Federativa de Brasil declara que reconoce, por tiempo indeterminado, como obligatoria y de pleno derecho, la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en todos los casos relacionados con la interpretacin o aplicacin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, de conformidad con el artculo 62 de la misma, bajo reserva de reciprocidad y para hechos posteriores a esta Declaracin.
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El instrumento de adhesin se recibi en la Secretara General de la OEA el 24 de marzo de 1981, con dos declaraciones interpretativas y una reserva. Tal reserva se notific conforme a las disposiciones de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, suscrita el 23 de mayo de 1969. El plazo de 12 meses desde la notificacin de la misma se cumpli el 2 de abril de 1982, sin objeciones. El texto de las declaraciones y reserva es el siguiente: Declaraciones Interpretativas: Con respecto al prrafo 1 del artculo 4 considera que la expresin "en general", usada en el citado prrafo, no constituye obligacin de adoptar o mantener en vigor legislacin que proteja la vida "a partir del momento de la concepcin" ya que esta materia pertenece al dominio reservado de los Estados. Por otra aparte, en concepto del Gobierno de Mxico, la limitacin que establece la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que todo acto pblico de culto religioso deber celebrase precisamente dentro de los templos, es de las comprendidas en el prrafo 3 del artculo 12. Esta declaracin interpretativa fue retirada el 9 de abril de 2002. Reserva: El Gobierno de Mxico hace Reserva expresa en cuanto al prrafo 2 del artculo 23 ya que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su artculo 130, dispone que los Ministros de los cultos no tendrn voto activo, ni pasivo, ni derecho para asociarse con fines polticos. Declaracin para el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 1. Los Estados Unidos Mexicanos reconocen como obligatoria de pleno derecho, la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sobre los casos relativos a la interpretacin o aplicacin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, de conformidad con el artculo 62.1 de la misma, a excepcin de los casos derivados de la aplicacin del artculo 33 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 2. La aceptacin de la competencia contenciosa de la Corte
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Paraguai Peru Uruguai
22/11/1969 18/08/1989 24/18/1989 11/03/1993 RA 22/07/1977 12/07/1978 28/07/1978 21/01/1981 RA 22/11/1969 26/03/1985 19/04/1985 19/04/1985 RA
No 21/01/1981 19/04/1985
Algumas constataes da tabela acima podem ser aferidas: Tanto o Brasil como o Mxico no assinaram a Conveno, o que demonstraria eventual descompasso com as regras gerais. O que de fato se comprova ao analisar a forma como se procedeu ao depsito, ambos os pases incorporaram o mecanismo interamericano com ressalvas. Alm disso, estes pases junto com o Paraguai no aceitaram o primado do artigo 45, que faz referncia possibilidade de visitas por parte da Comisso. O Sistema Interamericano de Direitos Humanos entrou em vigor internacional mediante incorporao da Conveno Interamericana pelo 11 pas, que foi Granada. O referido sistema formado por dispositivos entendidos como necessrios para a defesa dos Direitos Humanos. Atualmente composto por oito documentos (Convenes e Protocolos), que so: Conveno Interamericana de Direitos Humanos; Aceitao da Jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos; Protocolo adicional Conveno Interamericana em matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; Protocolo relativo abolio da Pena de Morte; Conveno Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura; Conveno Interamericana para Prevenir, Punir, Erradicar a Violncia contra a Mulher; Conveno Interamericana sobre o Trfico Internacional de Menores; Conveno Interamericana para eliminao de todas as formas de Discriminao contra as Pessoas Portadoras de deficincia.
Interamericana de Derechos Humanos solamente ser aplicable a los hechos o a los actos jurdicos posteriores a la fecha del depsito de esta declaracin, por lo que no tendr efectos retroactivos. 3. La aceptacin de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se hace con carcter general y continuar en vigor hasta un ao despus de la fecha en que los Estados Unidos Mexicanos notifiquen que la han denunciado. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
Tabela 3- Sistema Interamericano de Direitos Humanos

Conveno Interamericana de Erradicar a Violncia contra a Assuntos Econmicos, Sociais contra as Pessoas Portadoras sobre o Trfico Internacional Aceitao da Competncia da Protocolo relativo abolio para Eliminao de todas as Conveno Interamericana (1985) Tortura Interamericana Conveno Mulher(1994) Conveno Interamericana Conveno Interamericana
Direitos Humanos (1969)
formas de Discriminao R R R R R R R R
da Pena de Morte (1990)
Protocolo adicional aos
para Prevenir e Punir a
Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico Paraguai Peru Uruguai
05/09/84 R 25/09/92 AD 21/08/90 R 31/07/73 R 24/03/81 R 24/18/89 R 28/07/78 R 19/04/85 R
05/09/84 12/12/03 12/12/06 31/03/89 05/07/96 A AD A AD 16/12/98 16/04/96 R R 21/01/81 04/06/95 R R R R No R 28/03/91 04/06/95 R R R R A R No R R R R R 10/12/98 21/08/96 13/08/96 20/07/89 27/11/95 R 21/08/90 05/06/01 10/09/01 30/09/88 15/11/96 R 21/06/85 23/12/97 26/05/98 19/01/99 15/11/96 Ad 22/06/87 12/11/98 R
No 03/07/97 No 12/06/00 No 28/11/97 R 20/04/04 28/10/98
10/01/01 15/08/01 26/02/92 11/02/04 25/01/01 22/10/92 30/08/01 20/07/01
11/03/93 03/05/97 07/12/00 09/03/90 18/10/95
19/04/85 02/04/96 04/04/94 10/11/92 02/04/96 R
Legendas: A=Assinou, mas no ratificou; AD= Aderiu; R=Ratificou. O quadro acima aponta as datas que os pases incorporaram as Convenes e Protocolos pertencentes ao Sistema. Os dois ltimos pases a aceitarem a Jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos foram o Brasil e o Mxico. Aceitar esta jurisdio quer dizer que eventualmente o pas poder ser sancionado pelo no cumprimento das normas domsticas como interamericanas recepcionadas. Ciente da possibilidade dessas sanes produziu-se para este ensaio, uma tabela contendo dados obtidos do stio virtual da Corte Interamericana de Direitos Humanos12.
- Dados analisados e contabilizados a partir do http://www.corteidh.or.cr/porpais.cfm. Atualizados at final de 2010.
12
de deficincia. (1990)
para Prevenir, Punir,
e Culturais. (1988)
de Menores(1994)
Pases Signatrios
Corte
Tabela 4 Corte Interamericana de Direitos Humanos Pases Signatrios Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico Paraguai Peru Uruguai TOTAL Casos Contenciosos 13 7 5 21 9 8 60 3 126 Opinies Consultivas 2 0 1 1 2 0 1 2 9 Medidas Provisrias 4 5 0 14 12 1 15 0 51 Superviso de Sentena 13 7 10 40 7 23 77 0 177
Ao analisar os nmeros acima, algumas relaes so inferidas. Se forem separadas os pases que compem o Mercosul (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai) e a Aliana do Pacfico (Chile, Colmbia, Mxico e Peru), teremos os seguintes nmeros. Tabela 5 Corte Interamericana X Mercosul e Aliana do Pacfico Blocos Mercosul Aliana do Pacfico Total 126 9 51 177 Casos 31 95 Opinies 4 5 Medidas Provisrias 10 41 Superviso de Sentena 43 134
Contenciosos Consultivas
Surpreende a quantidade de casos contenciosos entre os blocos, especialmente aos pases que compem a Aliana do Pacfico. Ainda que se retirem os dados do Peru constataremos que esta Organizao apresentaria 35 casos sobre os 31 do Mercosul. Sobre as Medidas Provisrias possvel expor que a Aliana do Pacfico tem 3 vezes mais do que os pases do Mercosul. Todavia, seria possvel afirmar que os pases que compem a Aliana do Pacfico so menos respeitosos aos Direitos Humanos do que os que participam do Mercosul? No, no possvel afirmar ou relacionar tal aspecto. Nossa suposio que h um maior conhecimento por parte dos possveis cidados interessados, bem como a data em que foi aceita a Jurisdio da Corte (Tabela
2). Ressalva-se que o Sistema Interamericano no Cmara Recursal dos Poderes Judicirios dos pases que compem a OEA. Contudo, quais os propsitos do Mercosul e da Aliana do Pacfico? o que veremos abaixo: Mercosul e Aliana do Pacfico O Mercado Comum do Sul Mercosul formado por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, foi criado atravs do Tratado de Assuno, Paraguai, em 26 de maio de 1991, com o propsito de ampliar as dimenses de seus mercados nacionais por meio da integrao favorecendo o desenvolvimento econmico com justia social. Implicam na livre circulao de bens, servios, pessoas e fatores produtivos entre os pases, bem como a eliminao dos direitos alfandegrios e restries no tarifrias circulao de mercadorias entre outros.13 Tabela 6 Relao Populao, PIB e Expectativa de Vida: Mercosul14 Mercosul15 Populao (Milhes de pessoas) Argentina Brasil Paraguai Uruguai TOTAL 040,76 196,700 006,568 003,369 247,397 PIB (Trilhes de Dlares) 0.446.000 2.477.000 0.023,880 0.046.710 2.993.590 Expectativa de Vida (anos) 76,00 73,00 72,00 76,00 74,25
Enquanto o Mercosul visa ser um bloco com intensas relaes endgenas e apresenta vinte e um anos de existncia, h pouco mais de cinco meses, surgiu a Aliana do Pacfico, composto pelo Chile, Colmbia, Mxico e Peru, com o propsito de acelerar a integrao entre os pases de maior abertura comercial da Amrica Latina, estreitar laos com a sia Pacfico e resistir ao protecionismo de outros blocos da regio. Apresenta ainda a inteno de ampliar para uma rea de livre circulao de bens, servios, capitais e pessoas. A Aliana do Pacfico16 foi firmada atravs da ata constitutiva em Paranal, Chile, no dia 18 de junho de 2012.
13 14 15
- Ver artigo 1 do Tratado de Assuno. - Dados refinados a partir dos dados obtidos do Banco Mundial: http://data.worldbank.org/country
- A Venezuela no foi considerada no presente ensaio como membro pleno, em decorrncia do seu ingresso atravs da suspenso do Paraguai. - Dados extrados do stio virtual: < http://www.elguialatino.com.br/site/2012/06/chile-colombia-peru-emexico-assinam-a-alianca-do-pacifico/>
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Tabela 7 Relao Populao, PIB e Expectativa de Vida: Aliana do Pacfico17 Aliana do Pacfico Chile Colmbia Peru Mxico TOTAL Populao (Milhes de pessoas) 017.27 046.93 029.40 114.80 208.40 PIB (Trilhes de Dlares) 0.248.600 0.331.700 0.176.700 1.155.000 2.912.000 Expectativa de Vida (anos) 79 74 74 77 76
Tabela 8- Relao Populao, PIB e Expectativa de Vida: Mercosul e Aliana do Pacfico. Organizaes Internacionais Mercosul Aliana do Pacfico Populao (Milhes de pessoas) 247,397 208.40 PIB (Trilhes de Dlares) 2.993.590 2.912.000 Expectativa de Vida (anos) 74,25 76
Consideraes Finais O presente ensaio, como exposto anteriormente, no teve o propsito de comprovar hipteses, mas trazer dados comparativos atualizados acerca das possveis relaes acerca dos direitos humanos e organizaes internacionais, favorecendo futuros artigos a partir dos dados coletados. Conforme apresentado pela Tabela 5, os pases componentes da Aliana do Pacfico apresentam maior nmero de casos contenciosos junto ao Sistema Interamericano, atravs da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Esta relao no pode ser compreendida forma de desrespeita os direitos humanos, ao revs, possivelmente, este quadro seja gerado em decorrncia do maior tempo de incorporao do Sistema por parte dos pases componentes, bem como, um provvel conhecimento apurado sobre tais direitos.
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- Dados refinados a partir dos dados obtidos do Banco Mundial: http://data.worldbank.org/country
Para que fosse possvel comprovar ou rejeitar demais relaes seria necessria a realizao de pesquisas mais acuradas, todavia, no foi o propsito deste ensaio. Referncias Referncias Bibliogrficas HUNT, Lynn. A Inveno dos Direitos Humanos. So Paulo: Companhia das Letras, 2009. HUNTINGTON, Samuel P. A Terceira Onda: A democratizao no final do sculo XX. So Paulo: Editora tica, 1994. MELLO, Celso D. Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. SENADO FEDERAL. Mercosul: Legislao e Textos Bsicos. Braslia: Secretaria Especial de Editorao e Publicaes do Senado, 2011. Referncias Virtuais Banco Mundial, selecionados por pases: http://data.worldbank.org/country Acessado em 15 de novembro de 2012. Corte Interamericana de Direitos Humanos, selecionados por http://www.corteidh.or.cr/porpais.cfm Acessado em 15 de novembro de 2012. pases:
Criao da Aliana do Pacfico: http://www.elguialatino.com.br/site/2012/06/chilecolombia-peru-e-mexico-assinam-a-alianca-do-pacifico/ Acessado em 15 de novembro de 2012. Pases Signatrios da Carta da OEA: http://www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/cartaOEArat.asp. Acessado em 15 de novembro de 2012.
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Fabricio Pereira da Silva1 as prximas pginas, sero apresentadas diferentes instituies que foram criadas na ltima dcada com a inteno de ampliar o envolvimento da cidadania nos limites mais ou menos fluidos dos pases que compem o Mercado Comum do Sul (Mercosul). Num primeiro momento, analiso iniciativas tomadas ao nvel de todo o bloco intergovernamental, que no limite apontam para sua possvel supranacionalizao. Num segundo momento, restrinjo o enfoque para observar projetos de integrao transfronteiria a partir de municpios de fronteira, o que termina por reunir o local e o supranacional. Com isso, espero realizar um panorama de iniciativas de democratizao mercosulina a partir de duas dimenses complementares: o supranacional e o local (que em espaos transfronteirios se revela supranacional). A partir do esboo desse panorama, espero poder apontar avanos, dificuldades e insuficincias do processo de integrao mercosulina em seu conjunto. O macro: iniciativas do Mercosul Desde a criao do Mercosul e de forma crescente, comearam a se manifestar no interior dos pases que o integram2 crticas quanto sua estruturao eminentemente intergovernamental e sua nfase mercantil, manifestada nos anos 1990 (no auge do desenvolvimento do iderio e de polticas neoliberais na Amrica Latina), bem como propostas de sua refundao enquanto um chamado Mercosul social e participativo. Nos anos 2000, surgiram diversas iniciativas e protoinstituies que visam incrementar a participao e a transparncia do bloco regional. Dois caminhos principais (e
Professor adjunto de Cincia Poltica na Universidade Federal da Integrao Latino-Americana (Unila), Brasil, e doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj). A realizao desse trabalho no seria possvel sem a colaborao dos estudantes Angel Jara, Lisbet Julca Gonza e Matas Varela, participantes do Observatrio da Integrao Democrtica, sediado na Unila. Sua inteno mapear, monitorar e refletir sobre as possibilidades de institucionalizao e expanso democrtica supranacional nos campos representativo e participativo/direto, dentro dos processos de integrao levados a cabo na Amrica Latina contempornea, principalmente no Mercado Comum do Sul (Mercosul). Correio eletrnico: fabricio.pereira@unila.edu.br
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Seus Estados partes so desde o principio Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. A Venezuela obteve recentemente sua aceitao como membro pleno do bloco enquanto o Paraguai encontra-se suspenso devido polmica derrubada de seu presidente Fernando Lugo entendida por seus parceiros de bloco (e por este autor) como um golpe institucional ou golpe branco. Por fim, constituem Estados associados (observadores) Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e Peru.
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provavelmente complementares) foram escolhidos para isso: a estruturao de um parlamento regional, o Parlamento do Mercosul (Parlasul)3, procurando dotar o organismo de elementos de representao no sentido da recriao de elementos de democracia representativa a nvel regional4; e a integrao de diversos atores regionais e nacionais institucionalidade mercosulina, reproduzindo dessa feita elementos de democracia participativa, sendo a principal iniciativa nesse sentido a realizao das Cpulas Sociais do Mercosul5. Segundo Martins (2010), as duas iniciativas representariam uma segunda gerao de polticas participativas no Mercosul6, tpicas das atuais preocupaes polticas, sociais e culturais do bloco complementares s comerciais e econmicas, quase exclusivas em seus primeiros anos, que por sua vez geraram instituies participativas mais restritas, como o Frum Consultivo Econmico e Social (FCES) e a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPC). Analiso a seguir o Parlasul e as Cpulas Sociais do Mercosul, como as instncias potencialmente mais fortes no desenvolvimento de uma democratizao supranacional das instituies do bloco acompanhando e ao mesmo tempo reforando sua caminhada a partir de uma organizao intergovernamental na direo de uma efetiva supranacionalidade7. Parlasul O antecedente direto do Parlasul a CPC, criada j durante o processo de constituio do bloco em 1991. Seu carter era eminentemente intergovernamental, pois era constituda de forma indireta por parlamentares eleitos para os parlamentos nacionais e indicados por estes para represent-los a nvel regional; no havia proporcionalidade, tendo cada pas o mesmo nmero de representantes; suas decises eram tomadas por consenso, no por maioria; e no havia espao para articulaes ideolgicas ou partidrias supranacionais (seus membros representavam seus parlamentos nacionais). Alm disso, suas funes eram bem modestas, pois se dedicava basicamente a acelerar os trmites das propostas mercosulinas nos parlamentos nacionais, e a buscar a harmonizao das legislaes nacionais.
H diversos exemplos de parlamentos em blocos de integrao, sendo o mais notrio o Parlamento Europeu, que acaba servindo de inspirao e parmetro a todos os outros. Na Amrica Latina, pode ser citado o Parlamento Andino, que integra o sistema da Comunidade Andina de Naes (CAN). 4 Outro importante organismo de representao no Mercosul (este de carter intrinsecamente indireto) o Frum Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), rgo que visa a integrao de unidades subnacionais institucionalidade do bloco. Para uma anlise de sua experincia at aqui, conferir MEDEIROS et. al. (2010). 5 Outro organismo importante de participao o Foro Consultivo Econmico e Social (FCES), desenhado para a atuao de setores econmicos e sociais representativos dos pases do bloco. Mais uma iniciativa nesse sentido a participao de setores sociais em reunies especializadas (subgrupos de trabalho, comisses e grupos ad hoc). Para uma descrio de ambos os mecanismos, conferir VZQUEZ (2007). 6 As Cpulas Sociais visariam superar o dficit de participao social, enquanto o Parlamento se destina superao do dficit de participao poltica (Martins, 2010, p. 155). 7 Para uma anlise mais aprofundada do Mercosul e desses dois organismos mercosulinos, remeto a Silva (2011).
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Apesar dessas limitaes originais, desde 1991 j se manifestava oficialmente a ideia de que a CPC deveria ser o embrio de um futuro parlamento regional que foi finalmente ratificado em 2005 e inaugurado em 2006. As funes do Parlasul j se mostraram desde o princpio mais complexas do que as de seu antecessor. So elas: observar e elaborar relatrios; requisitar informaes; convidar e receber personalidades e realizar encontros; examinar e elaborar declaraes e recomendaes; propor estudos e projetos; celebrar convnios; manter relaes com outras instituies; e desenvolver e fomentar aes e valores (Malamud, Sousa, 2007). Alm disso, aspectos supranacionais vm sendo introduzidos: ele se pautar pelo princpio da proporcionalidade (moderada)8; suas decises sero tomadas com base na constituio de maiorias, no mais por consenso; os parlamentares se organizaro por correntes de ideias e grupos polticos, permitindo as articulaes supranacionais; e seus membros sero eleitos diretamente9, representando assim toda a cidadania mercosulina, e no seus pases ou parlamentos nacionais. Tudo isso deveria ter ocorrido at 2010 (quando se encerraria a primeira etapa na constituio do organismo), mas o prazo foi estendido para 2 014, basicamente por dificuldades em definir o tamanho das bancadas de cada pas e as regras para as eleies nacionais dos mercoparlamentares. Assim, na prtica o Parlasul ainda no se afastou muito das caractersticas da CPC. As capacidades de legislar, controlar outros rgos e elaborar os oramentos do bloco ainda no esto entre as prerrogativas do Parlasul, no tendo este poder de interferir diretamente nos organismos decisrios do bloco10. O Parlasul poderia se tornar a princpio um espao de debate de questes regionais, mas corre o risco de no ser mais do que uma tribuna, que pode ser gradualmente esvaziada se no ocorrer a diferenciao funcional necessria desta esfera poltica de outras, especializando-se e guiando-se em temas supranacionais de modo a justificar sua prpria existncia em mdio prazo (Coutinho, 2009, p. 214). Sintomaticamente, com as dificuldades para
A partir de 2011, o nmero de parlamentares por pas deveria ser de 75 para o Brasil, 43 para a Argentina e 18 para o Uruguai e o Paraguai. Isso constituiria uma proporcionalidade ainda imperfeita (ou moderada), na medida em que sub-representa as populaes dos scios maiores e sobrerrepresenta as dos scios menores. Mas j constituiria uma mudana significativa em relao aos 18 parlamentares por pas que vigoraram na legislatura 2007-2010. Efetivamente, deve-se reconhecer que uma proporcionalidade mais correta nunca poder ser atingida, pois significaria uma cristalizao das grandes assimetrias do bloco. Mesmo a referida correlao, que deveria ser inaugurada em 2011, no foi bem aceita por Uruguai e Paraguai, tanto que foi adiada para 2015. At l, encontrou-se uma frmula de transio: 37 mercoparlamentares para o Brasil, 26 para a Argentina e 18 para Uruguai e Paraguai. Alm disso, cabe mencionar que podem participar do Parlasul representantes venezuelanos com direito a voz, mas no a voto at que a entrada do pas no bloco seja finalmente oficializada. 9 As eleies para mercoparlamentares deveriam ter sido realizadas at 2010 quando se concluiria a primeira etapa de implantao do Parlasul. No entanto, somente o Paraguai realizou a eleio (em abril de 2008). O prazo agora 2014 nova data para o encerramento da referida primeira etapa. 10 So estes: o Grupo Mercado Comum (GMC), integrado por membros dos ministrios das Relaes Exteriores e da Economia e dos Bancos Centrais dos pases integrantes do bloco, que atua como uma espcie de executivo; o Conselho do Mercado Comum (CMC), integrado pelos ministros das Relaes Exteriores e da Economia dos pases membros, que funciona como seu rgo poltico; e em ltima instncia, as intervenes dos presidentes que se renem a cada seis meses numa cpula de chefes de Estado.
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definir as regras das eleies diretas e o tamanho das bancadas, produziu-se certo esvaziamento do Parlasul, evidenciado por sua paralisia ao longo de 201111. Cpulas Sociais do Mercosul O surgimento das Cpulas Sociais do Mercosul se relaciona com o incremento de demandas entre setores da sociedade civil e mesmo funcionrios e lideranas ligadas aos novos governos progressistas no sentido da participao cidad no bloco. De forma geral, pode-se dizer que nos ltimos anos
[...] a amplitude temtica, a densidade das redes e organizaes sociais na regio que tm participado das questes referentes ao Mercosul superam os diversos espaos institucionais e mecanismos previstos (...), uma dinmica regional que no se reflete na estrutura e metodologia do bloco (...), [o que gera] obstculos importantes quanto sua capacidade de influir nos destinos do bloco. nesse sentido que anlises tm sido produzidas propondo uma reengenharia institucional e metodolgica para produzir mais transparncia e incluso de novos sujeitos na direo da ampliao e qualificao da democratizao do bloco (COSTA LIMA, 2011, p. 257).
Significativamente, em 2003 os presidentes Nstor Kirchner e Luiz Incio Lula da Silva, ento no princpio de seus governos, declararam no que ficou conhecido como Consenso de Buenos Aires (considerado um marco na mudana de nfase oficial em direo a um Mercosul social e participativo) que iriam impulsionar decididamente no processo de integrao regional a participao ativa da sociedade civil (apud Vzquez, 2007, p. 146). A origem das Cpulas Sociais do Mercosul remonta mais especificamente iniciativa Somos Mercosul, lanada pela presidncia pro tempore uruguaia em 2005 e ampliada pela argentina em 2006, com o intuito de desenvolver e aprofundar uma cidadania mercosulina. Nesse sentido, estabeleceram-se em cada pas do bloco espaos de dilogo entre a sociedade civil organizada e os Estados em torno das temticas mercosulinas, e realizou-se em julho de 2006 o I Encontro por um Mercosul Social e Produtivo. A iniciativa foi mantida e aprofundada na presidncia pro tempore seguinte, a brasileira, dessa vez j no formato da Cpula Social. Desde ento, realizam-se a cada semestre, sempre ao final das presidncias pro tempore rotativas, e em paralelo com a Cpula de Chefes de Estado do Mercosul. inegvel que as Cpulas Sociais constituem uma abertura oficial da burocracia e da institucionalidade do bloco aos anseios de participao social. Ao mesmo tempo, no
Primeiramente, houve atrasos por parte do Congresso brasileiro em definir as regras para a escolha de seus novos representantes (a partir do momento em que se afastou a possibilidade de realizao imediata de eleies diretas, e se retardou a definio de qual seria o novo nmero de representantes de cada pas). Na sequncia, passou-se discusso de uma reforma do Regulamento Interno (proposta pelo Uruguai) que garantisse o espao de atuao das bancadas paraguaia e uruguaia dentro do novo quadro de proporcionalidade atenuada. Finalmente, com o acordo em torno do regulamento, realizou-se uma sesso plenria em dezembro de 2011, inaugurando a legislatura 2011-2014.
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se trata apenas de iniciativa de novas elites polticas dos Estados partes, mas tambm de uma resposta a mobilizaes societrias (no da cidadania difusa, mas especialmente de algumas centrais sindicais e ONGs) que buscavam interferir nos assuntos e decises do bloco setores que constituiriam potencialmente, na opinio de alguns autores, uma nascente esfera pblica regional (conferir MARTINS; SILVA, 2011). No entanto, para avanar com a anlise, importante apontar tambm as insuficincias dessas iniciativas. Primeiramente, as Cpulas Sociais delimitam o espao participativo no Mercosul a momentos previamente definidos, aos quais a cidadania organizada convidada a assistir em boa parte, representada por redes e plataformas regionais de movimentos sociais e organizaes no governamentais (Martins, Silva, 2011, p. 68)12. Nesse sentido, a iniciativa por vezes pertence a organismos dos Estados partes, que podem definir quem vai assistir aos encontros, quais temas sero debatidos e com que intensidade dependendo dos organizadores de cada evento a maior ou menor permeabilidade a iniciativas autnomas. Adicionalmente, as Cpulas Sociais do Mercosul promovem a participao da cidadania organizada, no da difusa. Trata-se de uma concepo restritiva para a participao direta, entendida apenas como uma somatria de organizaes, reconhecidas na dimenso nacional [e regional] e consideradas com representatividade neste mbito13 (COSTA LIMA, 2011, p. 252). Isso restringiria a possibilidade de desenvolvimento de uma cidadania mercosulina supranacional, na medida em que os temas e iniciativas do bloco seguem fora do alcance das maiorias das sociedades que dele fazem parte. Por essas insuficincias, sugiro que as Cpulas Sociais do Mercosul deveriam ser consideradas at o momento como um mecanismo de participao restrita, porque seletiva e indireta. Ademais, potencial, na medida em que promove a deliberao e interao, mas possui carter consultivo: provvel que indiretamente influencie as decises do bloco, mas oficialmente no mais que um frum de debates, articulao de redes regionais, correntes de opinio e grupos de presso14 no que se aproxima das caractersticas apresentadas at o momento pelo Parlasul.
Poderiam ser consideradas redes propulsoras de uma esfera pblica regional (merco sulina ou mais ampla) iniciativas como a Confederao dos Produtores da Agricultura Familiar do Mercosul, a Associao LatinoAmericana da Pequena e Mdia Empresa, a Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul, o Frum Universitrio do Mercosul, a Associao Latino-Americana de Organizaes de Promoo ao Desenvolvimento, entre outras. Todas so organizaes que eventualmente atuam nas Cpulas Sociais do Mercosul. Alm delas, participam tambm diversos atores dos governos nacionais e das prprias instituies e iniciativas mercosulinas, alm de diversos movimentos sociais nacionais (principalmente centrais sindicais, associaes de pequenas e mdias empresas, grupos de defesas de minorias, e comunidades acadmica e estudantil). Nota-se a ausncia de grandes associaes patronais e de profissionais liberais, bem como de associaes relacionadas com foras polticas oposicionistas a nvel nacional.
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Observao que serve para os outros espaos participativos do bloco, como as reunies especializadas e o FCES. 14 Teoricamente, a participao da sociedade organizada no Mercosul seria mais restrita em comparao com um projeto de integrao como a Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica Tratado de Comrcio dos Povos (ALBA-TCP). Esse organismo prev rgos e mecanismos de consulta dispostos em um nvel hierrquico mais horizontal e flexvel, de modo que o Conselho de ministros do bloco encontra-se no mesmo
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O micro: iniciativas locais transfronteirias Passemos agora dimenso local. Quando este espao local se localiza em fronteiras nacionais dos pases que vm se relacionando num organismo de integrao, constitui-se um locus privilegiado para a observao do que vem ocorrendo efetivamente nas relaes entre as sociedades e instituies da regio. Trata-se do ponto de cruzamento de identidades e relao cotidiana com o outro como delimitao privilegiada para a observao e monitoramento dessa potencial integrao democrtica, especialmente de suas dificuldades:
As comunidades de fronteira (...) vivenciam a ambiguidade dessas duas lgicas territoriais [tradicional e reticular]: ao mesmo tempo em que se deparam com o controle rgido das barreiras fronteirias internacionais, convivem com mltiplas redes de solidariedade, de trocas comerciais, culturais e at mesmo polticas, de carter transfronteirio. So espaos nos quais o local e o internacional se articulam (SOUZA, 2009, p. 106).
Nesse sentido, um espao a ser observado a Trplice Fronteira (ou fronteira trinacional15) formada por Foz do Iguau e Santa Terezinha de Itaipu (Brasil), Puerto Iguaz (Argentina) e Ciudad del Este, Hernandarias, Presidente Franco e Minga Guaz (Paraguai)16. Juntas, elas constituem cidades gmeas, que na definio de Machado (2005) so adensamentos populacionais, cortados pela linha de fronteira, seja esta seca ou fluvial, articulada ou no por obra de infraestrutura, [que] apresentam grande potencial de integrao econmica e cultural assim como manifestaes localizadas dos problemas caractersticos da fronteira (p. 260)17. Essa aglomerao urbana, ao mesmo
nvel do Conselho dos movimentos sociais, onde esto os representantes dos camponeses, trabalhadores, indgenas e outros, evidenciando a possibilidade de participao popular em suas decises (Pdua, 2011, p. 13). Caberia se pensar numa comparao entre os dois blocos para testar essa hiptese. 15 A expresso fronteira trinacional vem sendo utilizada na regio e entre estudiosos como alternativa possvel expresso Trplice Fronteira que surgiu nos anos 1990 e foi desde o princpio associada ao tema do terrorismo internacional que teria sedes na regio (ou ao menos seria financiado a partir dela). A associao comeou a ser estabelecida a partir dos atentados embaixada israelense em Buenos Aires em 1992 e Associao Mutual Israelita Argentina em 1994, e foi reforada aps os ataques terroristas aos EUA em 2001 (cf. RABOSSI, 2010). 16 Foz do Iguau tem 256081 habitantes e Santa Terezinha de Itaipu 20834 habitantes, segundo dados oficiais do censo brasileiro de 2010. Puerto Iguaz tem 82227 habitantes, segundo dados oficiais do censo argentino de 2010. Quanto aos municpios paraguaios, estima-se que somados (constituindo a regio denominada Grande Ciudad del Este, o segundo aglomerado urbano paraguaio) poderiam chegar a 600000 habitantes. Trata-se de expectativa provavelmente exagerada, porque se baseia na projeo para os anos 2002-2012 do mesmo (grande) crescimento experimentado pela Grande Ciudad del Este entre os anos 1992-2002, o que provavelmente no se repetiu. Se o censo paraguaio de 2012 confirmar a estimativa, a populao da regio estaria prxima de um milho de habitantes. 17 Foz do Iguau, Puerto Iguaz, Ciudad del Este, Hernandarias e Presidente Franco esto localizadas na linha de fronteira. Minga Guaz, por sua vez, se integra diretamente a Ciudad del Este, e Santa Terezinha de Itaipu a Foz do Iguau. Deve-se considerar que, apesar de formar um aglomerado urbano, no se trata de um espao exatamente integrado: as inter-relaes entre ambos os lados so tantas que o limite internacional pode parecer uma abstrao em um espao urbano contnuo. No entanto, no podemos nos esquecer de que precisamente pela presena de tal limite que este movimento [mercantil entre as cidades, que para o autor de onde deriva a imagem de diversidade, cruzamento e interao da regio] acontece. Em outras palavras, pelo fato de cada cidade pertencer a estados diferentes ergo espaos econmicos diferentes que os comerciantes vendem o tipo XIII Congresso Internacional
tempo em que apresenta uma integrao do stio urbano como em qualquer cidade geminada, apresenta uma complementaridade de funes (LIMA, 2007), constituindo diversas atividades econmicas no limite entre o legal e o extralegal (fluxos de capitais e indstrias do tipo maquila), at algumas definitivamente fora do legal: contrabando de produtos diversos, drogas e armas, evaso fiscal e lavagem de dinheiro. Alm disso, trata-se de um laboratrio a cu aberto de interaes sociais e polticas, um espao de reflexes privilegiado para o nosso tema, na medida em que propicia a observao de um espao em que trs pases que so membros plenos do Mercosul se encontram cotidianamente. Assim, atividades e instituies que vm sendo construdas no sentido da participao social nos processos de integrao e de desenvolvimento local constituem objetos interessantes uma forma de avaliar no dia-a-dia os avanos e dificuldades contidos nos processos de integrao regional de forma geral, e de constituio do Mercosul em particular. Pode-se exemplificar o que foi dito atravs do Parlamento Trinacional Intermunicipal, constitudo por municipalidades da Trplice Fronteira. Fundado em 2007, ele pretendia integrar as casas parlamentares dos municpios da regio referidos acima18, discutindo de forma mais integrada e complexa os temas e problemas que afetassem os distintos lados das fronteiras. Suas atividades deveriam ser reconhecidas por cada uma de suas partes como de carter oficial (uma extenso das suas prprias atividades), mas as decises tomadas a nvel trinacional somente assumiriam fora de lei aps a aprovao por parte de cada um dos parlamentos. Segundo seu principal mobilizador do lado brasileiro, o vereador de Foz do Iguau (ento presidente da Cmara de Vereadores local) Carlos Juliano Budel, o Parlamento preencheria uma lacuna na representao poltica da regio19. No entanto, a experincia teve vida curta, desenvolvendo atividades regulares por cerca de um ano, e desde ento tendo ficado relegada ao esquecimento. Caberia investigar as razes de seu insucesso, mas desde j se pode afirmar que ele por si s demonstra as dificuldades em se preencher a referida lacuna de representao. Faz -lo poderia prejudicar atores da regio ou ao menos seria um tema indiferente a muitos, agindo a partir de lgicas outras, culturais, institucionais (a includas as eleitorais e partidrias), corporativas, localistas, nacionais, etc. Apesar do fracasso da referida iniciativa, provavelmente uma das possibilidades de melhoria nas condies de vida dos moradores da regio (...) seja o fortalecimento de suas relaes internacionais (CARDIN, 2009, p. 169). Mas para isso, seria
de mercadoria que vendem, que os compradores vo compr-la e que milhares de pessoas trabalham possibilitando as passagens que permitem ao comprador chegar a seu pas com o que comprou (Rabossi, 2010, p. 9). 18 O Parlamento Trinacional Intermunicipal chegou a ser integrado tambm pelas cidades argentinas (prximas s fronteiras) de Wanda, Puerto Libertad e Puerto Esperanza. 19 Informaes referentes s atividades do Parlamento Trinacional Intermunicipal podem ser encontradas no site www.cmfi.pr.gov.br/resultbusca.php?palavra=parlamento%20trinacional. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
[...] fundamental a implantao de um frum internacional privilegiado de discusso e deliberao, que tenha poder de estabelecer metas, realizar convnios, construir projetos, traar estratgias e cobrar a execuo do que foi planejado. No entanto, esse espao deve ser pblico e composto por instituies governamentais e no governamentais, como ONGs, movimentos sociais, centrais sindicais, associaes profissionais, comerciais e industriais (IBID.).
Para alm do referido Parlamento, vm sendo desenvolvidas outras tentativas de articulao de representantes locais, extrapolando os limites da Trplice Fronteira, como a Frente Parlamentar Internacional dos Municpios de Fronteira20 e o recente Encontro das Cidades das Regies Fronteirias21 (esta ltima restrita a representantes brasileiros). De forma geral, tanto a profuso de experimentaes como seu carter no mais das vezes efmero poderiam demonstrar simultaneamente a existncia de uma demanda efetiva pela integrao local/supranacional (notadamente em espaos nos quais ambos se sobrepem) e de dificuldades de diversas ordens para sua efetiva implantao e consolidao institucional. Ademais, poderiam ser consideradas limitadas, porque so basicamente superestruturas de parlamentos e administraes locais e no uma expresso da amplitude participativa, conforme sugerida acima por Cardin (2009, e aqui corroborada). Enquanto algo assim no se desenvolve, permanecem em evidncia as articulaes formais e informais (estas no to evidentes) entre governantes e parlamentares locais. E para alm de seus representantes eleitos, entre as sociedades fronteirias de maneira geral desde encontros e mobilizaes de atores regionais subalternos como camponeses, minorias e grupos culturais (por exemplo, conferir Fogel, 2008), at articulaes mais obscuras, por vezes numa indefinvel zona cinza entre o legal e o extralegal. Consideraes finais Foram comparadas aqui instituies de naturezas, misses e dimenses distintas. Entretanto, o que elas tm em comum e que as torna comparveis sua relao com a integrao regional, em especial mercosulina, procurando envolver a cidadania em sua construo. Como forma de resumir o que foi desenvolvido at aqui e avanar questes para reflexo, apresento a partir de agora alguns comentrios. Nota-se uma profuso de experimentos com o intuito de estender ao nvel supranacional a atuao de atores nacionais e subnacionais. Isso deve indicar a crescente preocupao com o surgimento de temas transversais que escapam aos poderes
Essa instituio, surgida da articulao das cmaras municipais de Foz do Iguau e Uruguaiana (esta integrando o estado do Rio Grande do Sul e fazendo fronteira com Uruguai e Argentina), pretendeu reunir parlamentares locais de cidades localizadas na faixa de fronteira brasileira (de ambos os lados das fronteiras) para a discusso de propostas comuns em temas supranacionais. Chegou a realizar diversos encontros entre 2007 e 2008, e props a formao de um parlamento internacional. Desde ento, permanece em hibernao. 21 O evento realizou-se em maro de 2012 em Braslia, reunindo prefeitos brasileiros das cidades da faixa de fronteira, como parte da Frente Nacional de Prefeitos (FNP).
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constitudos at aqui (nacionais e subnacionais). Blocos regionais vo se impondo na Amrica Latina, gerando novas instituies decisrias que, mesmo sendo intergovernamentais e assim devendo se reportar em ltima instncia aos governos e parlamentos nacionais, alargam as brechas entre os espaos decisrios e a cidadania. Essa crescente brecha pode ser encurtada pela constituio de organismos que envolvam organizaes sociais, representantes subnacionais e a cidadania difusa, em especial se estes adquirirem carter decisrio. Adicionalmente, percebe-se a incapacidade dos Estados nacionais e suas subdivises administrativas em responder as demandas do que poderia constituir uma nascente esfera pblica regional. Esta no reuniria apenas agentes envolvidos nas cadeias produtivas e de troca crescentemente regionalizadas (e mundializadas em alguns casos menos numerosos na Amrica Latina), mas tambm de setores populares sindicais, camponeses, indgenas, etc., que percebem a necessidade de uma articulao regional para defesa e expanso de direitos nacionais. Instituies e experimentos de democratizao supranacional vm sendo alimentados por esses setores, ao mesmo tempo em que reforam sua prpria gnese. Essas iniciativas so representativas, e de carter indireto. Representativas, porque no h nenhuma instituio aberta expresso direta da cidadania difusa, somente de executivos, funcionrios no eleitos, parlamentares e representantes de organizaes sociais que de alguma maneira so convidadas a participar de alguma delas ou se impem. Poderia se pensar no mximo na existncia de uma participao limitada, truncada, com muitos elementos de representao. De carter indireto, porque no caso das instituies que renem representantes, estes so eleitos para outras funes e com outros objetivos, e a partir da se credenciam por indicao ou iniciativa prpria a participar de fruns supranacionais. J no caso dos experimentos que renem organizaes sociais, se em aparncia promovem democracia participativa, podem ser entendidos tambm como representao (no eleita). No se percebe sempre com transparncia como algumas organizaes sociais (e no outras) so convidadas a participar nem como selecionam seus enviados, e adicionalmente elas renem setores e interesses apenas de uma parte dos grupos que pretendem representar. Para no falar no cidado comum, que at o momento se v sem canais de expresso de suas demandas e anseios ao nvel mercosulino. O Parlasul (se tudo correr bem at l) ser de carter representativo, atravs da eleio direta de mercoparlamentares em 2014. Em suma, entre as instituies analisadas, no h nenhuma forma de expresso da cidadania desorganizada, e espaos limitados para (certa) cidadania organizada que varia de acordo com a instituio estudada e o governo que a estrutura. Ademais, todos so experimentos frgeis, na medida em que possuem carter consultivo e muitos deles so efmeros. Possuem carter consultivo, na medida em que todas as experincias aqui analisadas ou constituem fruns de debates e de presso sem reconhecimento legal, ou na melhor das hipteses esto oficialmente integrando
institucionalidades mercosulinas ou nacionais sem carter decisrio. So efmeras, porque mesmo as relativamente mais duradouras mercosulinas encontram diversos bloqueios e j estiveram perto do esvaziamento, como o Parlasul. No caso das iniciativas locais transfronteirias, no conseguem desenvolver uma institucionalidade duradoura, e desaparecem sem deixar vestgios. Caberia pensar em formas de legitimao e institucionalizao dessas experincias, com sua entrada nos marcos legislativos supranacionais, nacionais e subnacionais de forma a garantir sua perenidade, passando de iniciativas pessoais ou governamentais a iniciativas de Estado. Pode-se concluir que a extenso da democracia para nveis supranacionais especificamente nos limites do Mercosul vem se desenvolvendo enquanto potncia, mas encontra numerosas dificuldades para se expressar efetivamente. Alm disso, vem gerando instrumentos vedados participao do cidado comum, para o qual deve se pensar em formas de participao a nvel supranacional. No entanto, se j existem dvidas quanto possibilidade de expanso da representao democrtica a nvel regional ou global (conferir, por exemplo, Dahl, 200122, bem como as restries rousseaunianas s possibilidades de concretizao da democracia em grandes territrios e populaes23), o que pensar da participao e deliberao direta? No entanto, a observao dos novos espaos aqui apresentados mostra que, ao menos em potncia, se comea a conceber a possibilidade tanto de expanso supranacional de formas democrticas nacionais e subnacionais quanto da elaborao de novos formatos adequados a essas novas dimenses. Nesse sentido, caberia experimentar e pensar na expanso da democratizao supranacional a partir do regional, nacional e subnacional.
O autor considera um otimismo excessivo esperar que as exigncias que ele considera essenciais a um sistema democrtico polirquico possam ser expandidas ao nvel supranacional: instituies que proporcionassem participao, influncia e controle; uma opinio pblica interessada e informada; discusses pblicas sustentadas pelas elites polticas e comunicacionais; competio poltica em busca dos postos eletivos; controle sobre burocracias internacionais; equacionamento da representao entre os Estados maiores e mais poderosos e os menores e mais fracos; uma cultura poltica para sustentar a nova estrutura institucional, bem como uma identidade comum. A lista exaustiva, e a enumerao das dificuldades em si mesma o nico argumento de Dahl para justificar a inviabilidade da democratizao supranacional (o que constitui evidentemente um recurso retrico, no sustentado empiricamente). 23 Mais especificamente, o autor associava democracia noo clssica do termo (democracia ateniense), ou seja, entendia-a como um sinnimo do que seria hoje chamado por nomes como democracia direta ou de assembleia. A consolidao quase universal nos sculos posteriores a Rousseau de formas representativas (indiretas) de democracia acabou desmentindo o dilema rousseauniano. No entanto, poder-se-ia ir ainda mais longe, e argumentar que novas facilidades de comunicao, deslocamento, desenvolvimento institucional e interao regional podem vir a desmentir essencialmente a tese rousseauniana, ou seja, mesmo no que tange s modalidades hoje denominadas diretas, ou ao menos quanto s participativas.
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10 Consideraciones acerca del Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos del Mercosur
Fernando Milano1 Introduccin os Estados Partes del Mercosur han sufrido perodos de gobiernos dictatoriales que produjeron innumerables violaciones a los Derechos Humanos, en particular entre las dcadas de los 60 a los 80 del siglo pasado, y es dable enfocar el tratamiento de la cuestin en forma conjunta, trazando ciertos rasgos paralelos en sus sociedades. En dicho perodo, por influjo de intervenciones en las polticas de los Estados de la Regin, sus sociedades han debido atravesar uno de sus perodos histricos ms nefastos y respecto a los cules se debe efectuar un ejercicio de la memoria ineludible. La violencia sistemtica aplicada por dichos Gobiernos dictatoriales ha presentado rasgos similares, en dnde las afectaciones al derecho a la vida, a la libertad de expresin u opinin, a la libertad de prensa o a la integridad fsica y psquica de las personas, por nombrar los ms significativos, ha dejado una marca indeleble en sus ciudadanas. Es debido a ello que el papel que el Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos del Mercosur est llamado a representar en nuestro proceso de integracin regional nos exige abordar tan trascendental temtica en forma debida, a los efectos de que no se vuelvan a repetir tragedias como las vividas. Por lo dems, a travs de la utilizacin del mtodo comparativo, propio del Derecho Comparado, el cual hoy ms que nunca puede ser asemejado en su contenido y estudio a la Historia del Derecho, nos lleva a contemplar el funcionamiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en el seno del Consejo de Europea) y cmo el tratamiento de la temtica es abordada al nivel europeo, para obtener ciertas conclusiones en la construccin de nuestro propio sistema, sentando las bases para el establecimiento de los derechos humanos fundamentales a nivel regional2.
Profesor adjunto de Derecho de la Integracin de la Facultad de Derecho de la UBA; Secretario del Centro de Estudios Comunitarios de la Facultad de Derecho de la UNR; Coordinador del rea de Estudios Jurdicos Argentino-Brasileos dependiente del Centro de Estudios Comunitarios de la Facultad de Derecho de la UNR.
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Puede verse GOLDSCHMIDT, 1979.
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Consideracin de los Derechos Humanos Una de las caractersticas principales de nuestra Regin se relacion a la implementacin de planes sistemticos, elucubrados con total racionalidad, y no debido a actos espasmdicos. Miles de personas secuestradas, torturadas, desaparecidas, familias desintegradas, robos sistemticos de criaturas recin nacidas, son los ejemplos que se repiten en todos los Estados de la Regin, e incluso mediante la aplicacin de similares metodologas, debidas a la implementacin del denominado Plan Cndor. Los ejemplos de los Gobiernos de Banzer en Bolivia; de Geisel en Brasil; de Pinochet en Chile; de Stroessner en Paraguay; de Bordaberry en Uruguay y el de las Juntas Militares en la Argentina, fueron sostenidos por los Estados Unidos de Amrica en el contexto y con el pretexto de la Doctrina de la Seguridad Nacional. El regreso de las democracias sudamericanas fue un factor de inconmensurable importancia para efectuar un anlisis retrospectivo y, a partir del mismo, iniciar los juzgamientos de los crmenes de lesa humanidad y la reafirmacin de la proteccin de los derechos humanos, que ayude a comprender el devenir de las sociedades civiles de la Regin, ya que debido a su juventud e incipiente desarrollo, no pudieron hasta tiempos actuales comenzar tan significativa tarea. Ahora bien, cuando hablamos de derechos humanos, que puede equipararse a las voces derechos personalsimos o derechos de las personas3, nos estamos refiriendo en realidad a derechos subjetivos, relacionando los mismos a las prerrogativas concedidas a una persona por el derecho objetivo, y garantizada por las vas de derecho, de disponer como seor de un bien reconocido como de su pertenencia, ya sea como suyo o sindole debido, en opinin de Jean Dabin (DABIN, 1955, pg. 100). Es interesante ver como se avanz a la largo del siglo XX sobre la alternativa realismo-individualismo, a travs del existencialismo, en orden a la consideracin de la persona, siguiendo la pregunta que se efectuaba Karl Jaspers acerca de qu es el hombre. Jaspers expresa:
[] lo estudian como cuerpo la fisiologa, como alma la psicologa, como ser social la sociologa: nuestro estudio del hombre ha acarreado un mltiple saber, pero no el saber del hombre en su totalidad de hecho es el hombre accesible para s mismo de un doble modo: como objeto de investigacin y como existencia de una libertad inaccesible [] (JASPERS, 1987, p. 53.)
Esta consideracin de los derechos humanos en lo que refiere a nuestra cultura occidental, aunque con vocacin universal, es dable llevarla a cabo en forma
Puede verse MESSINA DE ESTRELLA GUTIRREZ, Graciela N. La Internalizacin, la Integracin y la Globalizacin de los Derechos Personalsimos, en El Derecho Privado ante la internacionalidad, la integracin y la globalizacin Homenaje al Profesor Miguel ngel Ciuro Caldani, Atilio A. Alterini y Noem L. Nicolau (Directores) Carlos A. Hernndez (Coordinador), La Ley, Buenos Aires, 2005, pgs. 145 a 159.
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Consideraciones acerca del Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos del Mercosur | 137
comparativa, tomando en cuenta las particularidades de nuestras culturas sudamericanas, encontrando en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos su faz declarativa y faro de gua4. Tratamiento de los Derechos Humanos en el mbito de la UE A propsito de ello, los derechos humanos fundamentales fueron consagrados en el mbito regional europeo en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, a partir de 1950 con su firma en Roma, tomando como bases principalmente las violaciones a los derechos humanos efectuadas como consecuencia del estallido de la Segunda Guerra Mundial, a partir de los Juicios de Nremberg. Ms all de las consideraciones que los textos constitucionales de cada uno de los Estados miembros han efectuado en la temtica abordada, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (o tambin denominada Corte Europea de Derechos Humanos), en el mbito del Consejo de Europa, en la actualidad integrado por 47 Estados miembros, ha hecho una aplicacin coherente del Convenio Europeo de Derechos Humanos, fijando algunos precedentes de relevancia, los cules son de cumplimiento obligatorio para los Estados miembros, atento la eficacia de sus sentencias5. Uno de los ejemplos emblemticos lo constituye el caso McCann contra Reino Unido, sentencia del 27 de septiembre de 1995, demanda nro. 18984/1991, relacionado al derecho a la vida, consagrado en el artculo 2 del texto, en particular, a la proteccin de los dems contra la violencia ilegtima6. El fallo trataba de un asunto de supuesta violencia terrorista en los que se aleg por el Estado denunciado, esto es el Reino Unido, la vulneracin de la seguridad nacional y la seguridad pblica. El caso en cuestin se present debido al asesinato por soldados britnicos de tres miembros del IRA en Gibraltar sospechosos de preparar un atentado con coche bomba. La invocacin del Gobierno britnico se bas en que
[] el Tribunal debe tener en cuenta que la informacin transmitida a las autoridades britnicas segn la cual iba a perpetrarse en Gibraltar les colocaba ante un terrible dilema: de una parte, tenan el deber de proteger la vida de la poblacin de Gibraltar, comprendidos los soldados britnicos que se encuentran en ella y de otra reducir al mnimo el recurso a la fuerza mortfera contra los sospechosos de crear dicha amenaza.
Puede verse CIURO CALDANI, Miguel . El Derecho Universal (perspectiva para la ciencia jurdica de una nueva era), Fundacin para las Investigaciones Jurdicas, Rosario, 2001; del mismo autor Bases jusfilosficas del Derecho de la Cultura, Fundacin para las Investigaciones Jurdicas, Rosario, 1993.
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Puede verse la pg. de la Corte Europea Law/Decisions+and+Judgments/HUDOC/database/.

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http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/Case-
En http://www.leeds.ac.uk/law/hamlyn/gibralta.htm. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
Haba tambin que tener en consideracin que el asunto se refera a miembros del IRA ya condenados por atentados de bomba y a un notorio experto en explosivos y que haban dispuesto de largo tiempo para prever la respuesta. Tras examinar detalladamente las circunstancias del caso el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declar, en opinin dividida, que la estrategia decidida por las autoridades britnicas result fundada en hiptesis imperfectas que no se vieron confirmadas en la realidad de los hechos (el coche en cuestin no posea ningn explosivo y los sospechosos de terrorismo iban desarmados). El Tribunal seal una falta de precauciones en la organizacin y control de la operacin de detencin. En especial, exponindolo de la siguiente manera:
[] habida cuenta de la decisin de no impedir a los sospechosos entrar en Gibraltar, al fallo de las autoridades de no haber previsto suficientemente la posibilidad de error en el servicio de informacin y el recurso automtico a la fuerza mortfera cuando los militares abrieron fuego, el Tribunal no est convencido de que la muerte de los tres terroristas haya resultado de un recurso a la fuerza absolutamente necesario para asegurar la defensa de los dems de la violencia ilegtima, en el sentido del artculo 2.2. del Convenio pargrafo Nro. 213.
Dicho artculo del Convenio manifiesta lo siguiente: Artculo 2 Derecho a la Vida. Epgrafe 1. El derecho de toda persona a la vida queda protegido por la ley. Nadie podr ser privado de la vida intencionadamente, salvo en la ejecucin de una condena a la pena capital dictada por un Tribunal al reo de un delito para el que la ley establece esa pena. Epgrafe 2. La muerte no se considerar como infligida en infraccin del presente artculo cuando se produzca como consecuencia de un recurso a la fuerza que sea absolutamente innecesario: a) en defensa de una persona contra una agresin ilegtima, hecho que no pudo legtimamente constatarse en el caso narrado. Otro ejemplo lo vemos en la prohibicin en la aplicacin de torturas en el caso Jalloh contra Alemania, sentencia de la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos del 11 de julio de 2006, peticin nro. 54810/20007. En este caso se administr por la fuerza en un hospital alemn al ciudadano Abu Jalloh un emtico, siendo Jalloh un traficante de estupefacientes, para hacer despedir de su organismo bolsas de drogas que ingiri durante su detencin. Estos estupefacientes fueron identificados a posteriori como pruebas incriminatorias en el proceso penal en su contra. El Tribunal se expidi considerando que se produjeron afectaciones al artculo 3 del Convenio de Roma de 1950, que establece: Prohibicin de la Tortura: Nadie podr ser sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes. Si bien reconoce que la lucha contra el narcotrfico es una causa de inters pblico, el Tribunal observ que el Sr. Jalloh no era un traficante de peso y que la polica
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En http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=bibl.
poda haber esperado a que las drogas fueran eliminadas de su organismo por medios naturales, siendo el mtodo utilizado por muchos otros Estados parte para investigar este tipo de delitos. La administracin por la fuerza de emticos era peligrosa para la salud, habiendo causado este mtodo muertes con anterioridad en Alemania. Adems, esta medida tomada en el caso Jalloh de usar la fuerza mediante un implemento plstico se supone tuvo que haber sido dolorosa para el mencionado ciudadano. Por lo dems, es interesante tomar en cuenta el tratamiento que del tema en casos determinados realiz el Tribunal Europeo respecto a lo acontecido en Latinoamrica, tomando como ejemplo en su momento a la Argentina, mucho tiempo antes de la implementacin del Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos del Mercosur. Esto se debi a que la cantidad de delitos relacionados a las violaciones de derechos humanos en la poca de la ltima dictadura militar sobre los que se tenan constancias superaban la cantidad de los diez mil, y entonces el fiscal Dr. Julio Csar Strassera, quin intervino en los Juicios a las Juntas Militares del ao 1.985, tom la decisin de recurrir al mecanismo de proteccin utilizado por el Consejo de Europea, sobre la base de casos paradigmticos. La fiscala en ese entonces present 709 casos, de los cules el Tribunal Europeo de Derechos Humanos decidi examinar 2808. Tratamiento de los Derechos Humanos en el Mercosur Felizmente se puede observar en la actualidad que comienzan a ser juzgados tan macabros procederes. En todos los Estados de la Regin, en unos antes que en otros, se van vencer los obstculos para el enjuiciamiento de estos tipos de violaciones a los derechos humanos. Incluso en lo que respecta a la jerarqua de fuentes del Derecho a nivel constitucional, la Argentina ha sabido plasmarlo en forma debida a propsito de la ltima reforma de su Carta Magna, en el artculo 75 inc. 22, otorgndole jerarqua constitucional a un sinnmero de Tratados que refieren a la proteccin de los derechos humanos9. Es por ello que es de radical importancia el papel a desempear por parte del Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos del Mercosur. Dicho Instituto es un organismo regional creado por el Consejo del Mercado Comn del Mercosur en el ao 2009, con sede permanente en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires10.
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Puede verse en Revista Virtual de Derechos Humanos: http://www.losderechoshumanos.com.ar/sabato.htm.
Puede verse fallo caratulado Ekmedkjian, Miguel ngel c/ Sofovich, Gerardo y Otros s/ Recurso de Hecho, en http://www.dipublico.com.ar/juris/Ekmedkjian.pdf.
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Puede verse http://www.mercosur.int/ippdh/ Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
El Instituto tiene como funciones principales la cooperacin tcnica, la investigacin, la capacitacin y la coordinacin de polticas regionales en Derechos Humanos. Precisamente esta ltima de sus funciones principales se entiende debe desarrollarse de la mejor manera. Un ejemplo de ello es la solicitud de opinin consultiva sobre niez migrante presentada por el Instituto ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el 06/04/2011.11 El objeto de dicha opinin consultiva tiene que ver con la proteccin de los derechos del nio, y se fundament en los siguientes tpicos: a. Procedimientos para identificar necesidades de proteccin internacional y potenciales situaciones de riesgo para los derechos de nios y nias migrantes; b. Sistema de garanta de debido proceso; c. La no detencin de nios y nias. Estndares para la aplicacin de medidas cautelares en un proceso migratorio; d. Medidas de proteccin de derechos que no implican restricciones a la libertad; e. Obligaciones estatales en caso de custodia de nios y nias por motivos migratorios; f. Garantas de debido proceso ante medidas que impliquen restricciones a la libertad de personal de nios y nias por razones migratorias; g. El principio de no devolucin en relacin con los nios y nias migrantes; h. Procedimientos de proteccin para el reconocimiento de la condicin de refugiados; i. Derecho a la vida familiar de los nios y nias en casos de disponerse la expulsin de los padres. La opinin consultiva se fundamenta en que
[] esta honorable Corte Interamericana de Derechos Humanos en recientes pronunciamientos ha afirmado el principio de que no debe darse el tratamiento criminal a las situaciones de irregularidad migratoria y tampoco imponerse sanciones de privacin de la libertad como consecuencia del incumplimiento de las normas migratorias. Tambin esta Corte Interamericana ha restringido sustancialmente la posibilidad de aplicar medidas de privacin de la libertad, con fines cautelares, en los procesos migratorios, y ha definido con claridad una serie de garantas de debido proceso aplicables a estos procesos.
A su vez la opinin consultiva se explaya de la siguiente manera:

Por lo dems en varios precedentes jurisprudenciales y en ejercicio de su competencia consultiva, esta Corte ha definido el alcance del deber de proteccin especial de los nios, nias y adolescentes del artculo 19 de la Convencin
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Puede verse http://www.ippdh.mercosur.int/backend/Uploads/dirdocument.
Americana sobre Derechos Humanos, as como un elenco bsico de garantas de debido proceso y reglas de razonabilidad que deben regir la legislacin, las polticas pblicas y las prcticas estatales que involucren el ejercicio de derechos de la niez.
Por ltimo, como labor de relevancia, el Instituto ha abierto una convocatoria a consultores para llevar a cabo tareas de investigacin sobre archivos pblicos vinculados con graves violaciones a los derechos humanos cometidas en el marco de las acciones represivas del Cono Sur, y en particular de la Operacin Cndor. Dicha convocatoria se encuentra abierta en la actualidad. Conclusiones Como conclusin final, si bien no se cuenta en el mbito del Mercosur con un Tribunal judicial el cual pueda interpretar y aplicar normas de integracin referidas a los derechos humanos, como lo es el Tribunal Europeo, por la razn de que se cuenta con un sistema de solucin de controversias arbitral, tendiente a resolver slo disputas comerciales, no deja de ser significativa la labor a desempear por el Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos del Mercosur, en todo caso valindose de la posibilidad de acudir a manera de consulta a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, organismo que rene experiencia suficiente en juzgar violaciones a los mismos. Se demuestra a su vez una actitud de madurez por parte de las sociedades de la Regin en afrontar el pasado y avanzar hacia la debida consideracin de los derechos humanos, dando una vuelta de pgina al horror vivido en el pasado reciente. Siguiendo a Roger Verneaux (1964, pg. 290), [] el hombre es temporal, su existencia fluyente y dispersa; pero a partir del presente el hombre modela su porvenir mediante sus proyectos, asume o rechaza su pasado, decide an su eternidad [] Referencias GOLDSCHMIDT, Werner. El S.O.S. del Derecho Internacional Privado y Otros Ensayos. Buenos Aires, Editorial Belgrano, 1979. MESSINA DE ESTRELLA GUTIRREZ, Graciela N. La Internalizacin, la Integracin y la Globalizacin de los Derechos Personalsimos, en El Derecho Privado ante la internacionalidad, la integracin y la globalizacin Homenaje al Profesor Miguel ngel Ciuro Caldani, Atilio A. Alterini y Noem L. Nicolau (Directores) Carlos A. Hernndez (Coordinador), La Ley, Buenos Aires, 2005. DABIN, Jean. El Derecho Subjetivo. trad. de E. J. Osset, Madrid, 1955. JASPERS, Karl. La Filosofa, Fondo de Cultura Econmica, Mxico-Bs. As., 1987.
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11 Retos y desafos para un nuevo Mercosur1

Fernando Porta2 n cuestiones de la agenda econmica interna del Mercosur, sin dudas, debe reconocerse que en los ltimos aos hubo algunos cambios importantes en la dinmica del bloque. Estos fueron generados, bsicamente, por una diversificacin de la agenda econmica interna que, en cierto sentido, ha tendido a complementar el predominio de la agenda comercialista, incorporando cuestiones que acercaran el proyecto del Mercado Comn del Sur a objetivos ms promisorios y, si se quiere, ms deseables. Entre estos cambios se destacan dos: i) la incorporacin, de un modo u otro, de la cuestin de las asimetras, y ii) la incorporacin de los temas de la integracin productiva como estrategias deliberadas. Incluso, deben contabilizarse algunos avances que han ocurrido recientemente en la vieja agenda comercial. Por ejemplo, la unificacin del cdigo y la normativa aduanera, y los acuerdos acerca del arancel externo comn y la distribucin de la renta arancelaria. Todos estos son avances importantes de una agenda que permaneci largo tiempo estancada. Paralelamente a esta diversificacin de la agenda econmica, se observa tambin una complejizacin de la agenda general del Mercosur, tras la entrada en escena de una gran cantidad de temas no econmicos que, al mismo tiempo, han abierto paso a un proceso de incipiente democratizacin de la discusin en el seno del Mercosur, en la medida en que se han sumado un conjunto de instancias que permiten la participacin de distintos tipos de fuerzas y actores, que van desde la cuestin parlamentaria hasta la cuestin de las organizaciones sociales. Todo esto habla de una diversificacin interesante, atractiva y promisoria de la agenda del Mercosur. Sin embargo, el proceso de integracin evoluciona en el marco de un conjunto de paradojas y menguas que, a su modo, debilitan el impacto potencial que esa diversificacin de agenda hubiese podido tener. En particular, lo que podramos llamar la preponderancia de la agenda comercialista. El predominio de la conflictividad en torno a esta agenda comercialista en tanto agenda decisiva de la fundacin del Mercosur es un elemento que tiene como efecto la subordinacin de cualquier otra lgica, de cualquier otra agenda.
Publicado en la Revista Argentina de Economa Internacional, 1: 85-89. Universidad Nacional de Quilmes-Centro REDES.
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Ese predominio, a su vez, influye sobre otros aspectos de la dbil institucionalidad del Mercosur, donde incluso el conflicto comercial ms minsculo debe resolverse casi exclusivamente en mbitos de la diplomacia presidencial. Naturalmente, esto vuelve conflictiva la negociacin en el espacio Mercosur. Por qu sucede esto? Esbocemos algunas hiptesis. En principio, hagamos hincapi en el diseo del Mercosur el diseo que an prevalece, que resulta incompatible con la actual visin y con los actuales paradigmas de desarrollo que se estn discutiendo en la regin. Es un diseo que ha quedado, en varios aspectos, desactualizado en relacin con los cambios en la visin del desarrollo necesario y posible para pases con las caractersticas productivas de los socios del bloque. Mercosur apunt a una especie de diseo de mecanismo de integracin profunda, pero no ha abandonado nunca su lgica de negociacin en el marco de una integracin superficial. Ahora bien, qu es la integracin superficial? Se puede definir como el intento de aprovechar las oportunidades comerciales existentes y, de acuerdo a las circunstancias, avanzar segn las ventajas comparativas estticas. Eso es, en general, lo que se espera de los acuerdos de integracin de tinte comercial-superficial. Es as como la lgica de la agenda comercial termina subordinando a todas las otras, a pesar de que aparezcan nuevos actores, nuevos temas, nuevas intenciones, etc. De un modo u otro, parecera que ese trasfondo de la lgica fundacional nunca abandonada es lo que hace que las complicaciones persistan. Por supuesto, apelar a lo contrafctico, ms all de sus bemoles, tiene su lado promisorio. Imaginemos cmo se desarrollaran los hechos si la negociacin por el Mercosur empezara hoy. Es nuestra impresin que el formato resultante sera bastante distinto del formato original y del que todava sobrevive. No solo porque ha habido en la regin un cambio de clima poltico, de concepciones acerca del rol del Estado y de los objetivos de desarrollo, sino tambin porque en estos veinte aos que lleva el Mercosur ha habido cambios estructurales importantes en las economas de la regin y no necesariamente convergentes. En muchos casos, los problemas originales de asimetra no solo no se han resuelto, sino que se han profundizado. El otro elemento que cuadra como hiptesis explicativa es que un espacio que pretende ser de libre comercio pleno en el que subsisten la posibilidad de incentivos a nivel nacional y la posibilidad de lo que podramos llamar guerra de incentivos, en otras palabras, un espacio de libre comercio con asimetras tan profundas como las que tiene el Mercosur que los mecanismos compensatorios ideados no alcanzan a resolver no luce como una meta factible de alcanzar. Esto sugiere que hay que romper con esa idea de que si abandonamos el proyecto de Unin Aduanera pura, retrocedemos. No creemos que esto sea as. Creemos que tenemos que salir de la trampa de querer avanzar por donde no se puede.
Retos y desafos para un nuevo Mercosur | 145
A la postre, la solucin est o debera estar en sincerar y, sobretodo, en ordenar lo que ya se viene haciendo contra las reglas establecidas. Estamos en una trampa porque, como creemos que esas reglas tienen que ser cumplidas, si no se cumplen, se genera incertidumbre hacia el futuro. Por lo tanto, si permanecemos sumergidos en esa trampa, no hay ningn espacio de redefinicin de estrategias posibles, y hoy da, de modo urgente, necesitamos una nueva estrategia. Visin estilizada Lo expresado hasta aqu nos da margen para observar con una visin muy estilizada lo que ha sido hasta ahora el Mercosur. La estilizacin surge de haber determinado la contradiccin bsica dada por un esquema con pretensiones de integracin profunda, pero con una lgica de integracin superficial. Qu se espera de un acuerdo de integracin profunda? Que contribuya, de algn modo, a una reestructuracin productiva en la que todos los pases del bloque regional puedan avanzar en la consecucin de ventajas productivas dinmicas, ganar competitividad, alentar actividades que tienen escaso o solo incipiente desarrollo y avanzar en las cadenas de valor. Ahora bien, cules son las condiciones para avanzar en trminos de una integracin profunda? Son necesarios dos consensos bsicos que, al parecer, a pesar de los cambios polticos del ltimo tiempo, todava no han sido alcanzados en la regin, a saber: i) consenso sobre la estrategia de insercin internacional del bloque sobre esto todava no hay claridad y ii) consenso respecto de cul es el lugar que cada uno de los pases puede ocupar y debera ocupar en esa estrategia regional de insercin internacional. Por supuesto, un proceso de integracin profunda requiere atender a las asimetras de partida. Esta cuestin fue dejada a un lado por mucho tiempo en el Mercosur y solo ha sido tratada recientemente, pero, de todas maneras, con mecanismos dbiles al efecto de su consideracin y de su gestin, y al mismo tiempo, con la administracin de los problemas distributivos que emergen a lo largo del espacio de integracin. El espacio de integracin genera la posibilidad de un conjunto de efectos creativos, pero tambin de un conjunto de efectos destructivos. Y estos no necesariamente se distribuyen de modo equitativo y razonable entre todos los pases intervinientes. Para hacer frente a estos efectos, los esquemas de integracin deben tener mecanismos de administracin de estas emergencias y ser capaces de compensar estos problemas distributivos al interior de los pases. El Mercosur ha tenido, hasta ahora, limitaciones importantes para encontrar esos consensos y para generar esos mecanismos de administracin de los problemas distributivos. En general, como ya lo dijimos, en la agenda ha predominado el diseo y el
programa de liberalizacin comercial por sobre otros. Finalmente, el Arancel Externo Comn del Mercosur ha resultado ser un arancel ms prximo a la estrategia del pas ms grande del bloque, y esto no necesariamente engloba las necesidades de todos los pases intervinientes. Esfuerzos de coordinacin A lo largo del proceso del Mercosur, ms all del diseo, los esfuerzos de coordinacin de polticas macroeconmicas, estructurales, microeconmicas han sido dbiles respecto del objetivo necesario. Se ha entrado en un proceso de competencia promocional, de guerra de incentivos, en cuanto a ciertas estrategias, ms o menos generalizadas, de perjuicio al vecino, que no todos tienen la misma capacidad de imponer. Esto va generando, al mismo tiempo, insatisfacciones y conflictos crecientes alrededor del proceso en marcha. Podemos evaluar distintos tipos de resultados. Efectivamente, ha habido un crecimiento importante del comercio pero, en lneas generales, no podemos hablar de la existencia de convergencia estructural. No podemos hablar de procesos importantes de complementacin productiva. No podemos hablar de beneficios generalizados para todo tipo de empresas y sectores en la participacin en ese mercado regional. Uno de los temas que estn en cuestin es, precisamente, este: por qu no se habran dado ms espontneamente procesos de complementacin productiva o procesos de integracin productiva; es decir, una agenda de generacin de ventajas dinmicas en conjunto y de participacin de todos los pases? Est claro que las condiciones necesarias para que esos procesos avancen no han terminado de consolidarse en el caso del Mercosur. Sin dudas, la certidumbre de escalas del mercado regional es una de las necesidades que deben ser reconocidas para que cualquiera tome decisiones de largo plazo en esa direccin. Ms all de los programas de liberalizacin, los contenciosos comerciales permanentes y las violaciones unilaterales de reglas y acuerdos le quitan certidumbre a la escala regional o, mejor dicho, al mercado ampliado, porque es dudoso que alguien sepa hoy a ciencia cierta cul es la verdadera escala del Mercosur. Y, al mismo tiempo, adems de los problemas de certidumbre de escala, los mecanismos de coordinacin de esas acciones tambin han sido relativamente pobres. Los mecanismos de coordinacin que ms han funcionado son los que podramos llamar de naturaleza privada, que son mecanismos jerrquicos de coordinacin, donde, en cierto sentido, alguna entidad que tiene partes productivas en distintos pases de la regin coordina, al interior de sus propias unidades productivas, relocalizaciones o especializaciones entre filiales complementarias. Para las empresas que no tienen esa caracterstica, en particular para las PYMES, no hay mecanismo de coordinacin de la interfase de asociacin cooperativa ni de
especializaciones y complementariedades. En estos casos, el mercado opera como un muy mal asignador de decisiones. Por eso, lo que vemos como complementacin productiva del Mercosur es, bsicamente, una complementacin intrafirma. Hay relativamente poco fuera de eso y, por tanto, esa caracterstica tambin aparece concentrada en algunos sectores. Incluso no en todos los sectores donde esta coordinacin podra haberse dado se dio, y, casualmente, tuvo lugar donde hubo una coordinacin de polticas especficas, fundamentalmente en el caso del complejo automotor. En cierto sentido, el incentivo de escala que debera ser el principal incentivo de cualquier programa de integracin funciona perversamente. En la medida en que no est claro si las condiciones de acceso van a ser permanentes el acceso a los incentivos de escala tambin es un acceso imperfecto. Por supuesto, dentro de este panorama ha habido algunos avances importantes en el ltimo tiempo. Creo que la historia de frustracin con el Mercosur y los nuevos diagnsticos sobre los objetivos de desarrollo han llevado a un intento de reperfilar su agenda. Est claro tambin que, en la regin, se han redefinido modos de intervencin en la poltica econmica. La idea de que reglas horizontales e incentivos de naturaleza macroeconmica no son suficientes para orientar un proceso de desarrollo es una idea que con diferencias entre los distintos pases en trminos de implementacin ha ganado ms espacio que el que tena hace un tiempo. Eso permite repensar el Mercosur como un contribuyente a la resolucin de ese problema. En ese aspecto deben subrayarse como mecanismos interesantes, por ejemplo, los programa de integracin productiva, los grupos de integracin productiva, la posibilidad de hacer comercio en moneda local y los fondos de garanta para PYMES. Por otra parte y en contrapartida, algunas cuestiones que hace dos o tres aos aparecan como muy importantes estn actualmente mucho ms demoradas, como por ejemplo, la posibilidad de vincular los nuevos mecanismos de articulacin financiera a escala regional y la idea del Banco del Sur con la posibilidad de financiar los mecanismos de integracin productiva. Estas ideas que se vean como promisorias hace un par de aos no se han abandonado, pero los avances concretos han sido relativamente pocos, por no decir nulos. Algunos otros procesos novedosos, como los mecanismos de cooperacin energtica, no han dejado de ser, por el momento, una especie de comercio de faltantes y sobrantes sin que sobre esa plataforma se hayan puesto en marcha algunos mecanismos de articulacin productiva y cadenas de proveedores, por ejemplo. Estos avances resultan relativamente dbiles frente a la persistencia de los problemas de acceso, en particular, y a la poca potencia que estos nuevos instrumentos tienen. Resulta difcil entender que un fondo como el Focem (Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur), pensado para estas cuestiones de articulacin productiva, est dirigido fundamentalmente por lo menos en los proyectos desarrollados hasta ahora a
financiar infraestructura. No porque no haya necesidades de infraestructura, sino porque existen en la regin otros fondos disponibles para el financiamiento de infraestructura. No tiene demasiado sentido que la integracin productiva compita con la infraestructura por fondos relativamente exiguos, generados por el propio esquema. Las razones expuestas estaran indicando que habra que arbitrar mejor esos mecanismos. Agenda Utpica El panorama trazado nos lleva a sugerir, como corolario, que necesitamos reinstalar una agenda que nosotros llamaramos agenda utpica. Creemos que es necesario tratar de ir corriendo, de algn modo, los lmites de la posibilidad. Hace algn tiempo en la Argentina, haba un presidente que deca que la poltica era el arte de lo posible. Siempre hemos estado en desacuerdo con esta perspectiva, porque siempre entendimos la poltica como el arte de correr la frontera de lo imposible. En este caso, hacer posible lo que se yergue como imposible consiste en avanzar hacia el tipo de consenso que nos permita salir de la trampa en la que estamos instalados. En la trampa de creer que si no profundizamos en la agenda original, nos estamos planteando una posibilidad de retroceso. Consideramos que insistir en la agenda regional inicial es lo que nos hace retroceder en la posibilidad de una agenda integracionista; eso es lo que habra que modificar. Y ya que estamos en terreno de imaginar ciertas cuestiones, tenemos la impresin de que es necesaria una redefinicin profunda del Mercosur. No es un tema de relanzamientos; no es un tema de emparches; no es un tema de completar agendas. Se trata, ms que nada, de redisear ciertas lgicas de funcionamiento del Mercosur. Ese rediseo debera incluir cuestiones como la introduccin de los sectores funcionales, con ms fuerza de lo que han tenido hasta ahora; reglas claras de administracin de comercio, y no reglas caticas, como tenemos hoy; alguna necesidad de flexibilizacin normativa para atender ciertas cuestiones nacionales muy propias. Esto ltimo es particularmente importante para el caso de los pases ms pequeos y, al mismo tiempo, ms vulnerables ante la lgica de conflictividad interna del Mercosur. Sin dudas, debera ser significativo aumentar la capacidad regional de promocin de actividades Mercosur, y se ha avanzado en esa direccin, pero todava los avances no son suficientes. Es necesario seguir incentivando los mecanismos de cooperacin horizontal en temas de ciencia y tecnologa, y en temas de extensionismo productivo, industrial y agrario, entre otros. En relacin con esto, creemos que hay capacidades instaladas en nuestros pases que estn siendo desaprovechadas, porque, ms all de que existan reuniones especializadas, este tipo de cuestiones no tienen toda la potencia que deberan tener en el caso mercosureo. Quizs, la incorporacin de Venezuela como miembro pleno al Mercosur es una oportunidad para esa redefinicin. La coyuntura que se abre se podra aprovechar para
plantearse la posibilidad de un rediseo institucional que tome en cuenta las imposibilidades de cumplir con una agenda de mera liberalizacin comercial y permita establecer una agenda real de coordinacin de polticas.
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As contradies da Unasul como comunidade imaginada: Estado soberano e cidadania sul-americana

Flvia Guerra Cavalcanti
Introduo o ser criada em 2008, a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) apresentava-se como uma organizao mais ampla e profunda que o Mercosul (Mercado Comum do Sul). A Unasul abarcaria 12 pases, ultrapassando o Mercosul em termos espaciais. Mas ela tambm iria alm do Mercosul no que se refere abrangncia de suas polticas. Teramos, portanto, um espao regional integrado no mbito poltico, econmico, social, cultural, ambiental, energtico e de infraestrutura (Tratado da Unasul, 2008, p.1), com o objetivo de contribuir para o fortalecimento da unidade da Amrica Latina e Caribe (Idem). O Tratado tambm se refere possibilidade de construir uma identidade e cidadania sul-americanas, o que demandaria uma outra abordagem para a poltica migratria dos Estados membros da Unasul. Isto seria feito por meio do reconhecimento progressivo de direitos a nacionais de um Estado Membro residentes em qualquer outro Estado Membro (Idem). Embora o pronome ns no aparea explicitamente no Tratado da Unasul, sabemos que um conjunto de pases se pronunciou sobre a criao da entidade. No prembulo do Tratado, o plural predomina: apoiadas em, inspiradas por, convencidas de que, seguras, conscientes, as naes acordam em criar a Unasul. Ser que poderamos falar aqui da existncia de uma comunidade imaginada (Benedict Anderson, 2008)? Ou, pelo menos, da tentativa de construir uma comunidade imaginada na Amrica do Sul? A comunidade imaginada definida por um ns que afirma possuir uma histria comum e valores semelhantes. Ora, os pases que assinam a declarao da Unasul se dizem apoiados numa histria compartilhada e solidria de nossas naes, multitnicas, plurilngues e multiculturais, que lutaram pela emancipao e unidade sulamericanas (Tratado da Unasul, 2008). Sabemos, desde Anderson, que as comunidades imaginadas no representam uma essncia, mas so construdas a partir de uma memria seletiva. Nesse sentido, a histria compartilhada e solidria das 12 naes da Unasul mais uma construo social do que um dado da realidade, o que de forma alguma lhe retira sua legitimidade como substrato para a criao da Unasul. por termos um
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passado compartilhado ainda que socialmente construdo que somos capazes de pensar num destino comum. Em suma, o futuro (os objetivos) da Unasul reforado pelo passado (a historia compartilhada). O propsito da Unasul de criar uma identidade e cidadania sul-americanas tambm parece apontar para uma comunidade imaginria sul-americana. Se a identidade e a cidadania nacional eram as formas de pertencimento comunidade imaginada do Estado-Nao, uma identidade e cidadania sul-americanas nos levariam a pensar numa comunidade imaginada no mbito da Unasul. No lugar de uma comunidade imaginada nacional, teramos uma comunidade imaginada ps-nacional. Tal identidade e cidadania sul-americanas seriam alcanadas por meio de uma poltica migratria mais liberal dentro das fronteiras da Unasul. Elas surgiriam do reconhecimento progressivo de direitos a nacionais de um Estado Membro residentes em qualquer outro Estado Membro (Tratado da Unasul, 2008). Ou seja, a cidadania/identidade sul-americanas emergem do mbito estatal. Apenas um indivduo que seja cidado de um dos Estados membros pode pleitear reconhecimento em outro Estado. Em outras palavras, para ser aceito por um Estado, ele j deve possuir o aval de um primeiro Estado. Desta forma, no que tange poltica migratria, a Unasul tambm estaria reproduzindo a lgica das comunidades imaginadas nacionais. Como apontou Anderson, estas comunidades so limitadas porque tm fronteiras finitas, que definem quem participa da comunidade e quem est excludo. A comunidade imaginada no pode ter a extenso da humanidade. Em sua poltica migratria, a Unasul estabelece que nacionais de um pas da Unasul podem se tornar nacionais de outro pas. Aquele que no preencher esse requisito estar excludo da comunidade imaginada e finita - Unasul. O objetivo deste artigo discutir at que ponto a Unasul mesmo uma comunidade imaginada e quais as consequncias e implicaes disto para a integrao sul-americana. Quais os elementos que poderiam nos levar a consider-la uma comunidade imaginada? E ainda, seria isto desejvel? O modelo da comunidade imaginada no poderia significar uma limitao da nossa imaginao poltica na construo da Unasul? A questo migratria nos desafia a pensar sobre a extenso da suposta comunidade imaginada da Unasul, pois delimitar a fronteira significa escolher quem entra e quem permanece excludo. A construo da regio como comunidade imaginada Na literatura sobre a formao de regies ou blocos regionais, no comum uma aproximao com a ideia de comunidade imaginada de Benedict Anderson. Para Iver B. Neumann, um fato largamente negligenciado na literatura o de que regies tambm so comunidades imaginadas (1999, p.115). As regies so precedidas pelo que Neumann chama de construtores de regies, ou seja, atores polticos que imaginam
As contradies da Unasul como comunidade imaginada: Estado soberano e cidadania sul-americana | 153
uma certa identidade espacial e cronolgica para uma regio e conseguem disseminar esta imaginao para o maior nmero possvel de pessoas (Idem). Neumann ressalta que no veremos a reproduo de cada elemento da construo da nao (nation building) na construo da regio (region building). Uma das diferenas entre construo da nao e da regio estaria no modo como a soberania tratada em cada um desses processos. Como veremos nesta seo, a construo da regio implica o franqueamento das fronteiras nacionais e, por isso, relaciona-se com a questo da soberania estatal de uma forma diferente daquela utilizada na construo da nao (Idem). Ao se referir nao, Anderson prope a seguinte definio: Uma comunidade poltica imaginada imaginada como sendo intrinsecamente limitada e, ao mesmo tempo, soberana (2008, p.32). Em que medida as regies ou blocos regionais podem se adequar definio de comunidade imaginada? Vejamos a argumentao de Anderson em relao a cada um dos elementos de uma comunidade imaginada. Em primeiro lugar, Anderson define a comunidade como imaginada:
[...] porque mesmo os membros da mais minscula das naes jamais conhecero, encontraro ou nem sequer ouviro falar da maioria de seus companheiros, embora todos tenham em mente a imagem viva da comunho entre eles (ANDERSON, 2008, p.32).
Esta sensao de que todos fazem parte de um todo no caso a Nao - gradualmente construda por uma esfera pblica nacional, formada, por sua vez, por meios de comunicao impressos distribudos dentro de um espao nacional. Para Anderson, a formao da identidade nacional est intrinsecamente ligada emergncia da imprensa e de um mercado editorial nacionais. No podemos esperar encontrar exatamente as mesmas caractersticas da comunidade imaginada nacional na suposta comunidade imaginada ps-nacional sulamericana. Como o prprio Anderson mostra, cada poca tem a sua comunidade imaginada, que pode ser sacra, dinstica, nacional... Talvez agora possamos pensar numa comunidade imaginada ps-nacional, da qual a Unasul seria um exemplo. A percepo de que h ou poderia haver uma comunho entre os membros das naes da Unasul aparece em algumas anlises, porm sem referncia existncia de uma esfera pblica sul-americana. Nossa comunho seria formada por outros elementos e por outra dinmica. Vejamos alguns exemplos desta abordagem. Para Antonio Jos Ferreira Simes, existem alguns aspectos definidores de nossa histria, que criam laos comuns. O primeiro deles foi a diviso da Amrica do Sul antes mesmo de seu nascimento. O Tratado de Tordesilhas separa as Amricas espanhola e portuguesa, mas, ao mesmo tempo, pode ser interpretado como o primeiro produto da soluo pacfica de uma controvrsia (2012, p. 15). O segundo aspecto o fato de as colnias sul-americanas terem sido criadas sob a gide do mercantilismo, sendo o seu comrcio limitado metrpole. Ou seja, os processos de formao socioeconmica da
Amrica portuguesa e da Amrica espanhola guardaram profundas semelhanas (Idem), relegando-as periferia do sistema capitalista. Um outro aspecto compartilhado seria o das assimetrias, que aparecem tanto no nvel estatal (dentro dos Estados da Amrica do Sul) quanto no nvel regional (entre os Estados da Amrica do Sul). Simes destaca ainda outras marcas polticas da Amrica do Sul, que, no entanto, no contribuem para a formao de laos comuns, mas para um afastamento. Entre elas, podemos destacar o contraste entre a fragmentao da Amrica do Sul e a unificao da Amrica portuguesa. Outro ponto seria a herana institucional. Enquanto Madri desejava transplantar o Estado espanhol para as terras americanas (2012, p.17), Lisboa tratava a colnia apenas como um espao mercantilista. Alm disto, a Amrica espanhola e a portuguesa tambm contaram com diferentes processos de independncia. O processo brasileiro foi pacfico e civil; o da Amrica espanhola, sangrento e militar. Embora aponte semelhanas e diferenas na histria dos pases da Amrica do Sul, Simes opta por considerar apenas os pontos em comum no momento de pensar a integrao. Ao tratar do tema da solidariedade na regio, Simes afirma que existe um reconhecimento do passado comum e o desejo do futuro comum (p.22). O passado diferente, apesar de exposto, no um elemento relevante para a proposta da integrao. Por meio de um processo de memria seletiva, escolhemos, no passado, as semelhanas entre as Amricas portuguesa e espanhola que nos serviro de base para construir o processo de integrao. Em uma anlise sobre a histria recente da Amrica do Sul, Fernando Augusto Fernandes mostra que alguns pases compartilham hoje um passado comum porque foram submetidos a ditaduras militares que cooperavam entre si para reprimir os opositores no nvel regional. O maior smbolo dessa herana maldita seria a Operao Condor, uma aliana poltico-militar entre os vrios regimes militares da Amrica do Sul Brasil, Argentina, Chile, Bolvia, Paraguai e Uruguai (FERNANDES, 2011, p. 100). Mas tambm poderamos pensar no significado do 11 de setembro para a Amrica do Sul, diz Fernandes. No o 11 de setembro das Torres Gmeas em Nova York, mas o do golpe contra Salvador Allende no Chile. Nos discursos sobre a integrao regional sul-americana, o passado, seja o de Tordesilhas, seja o das ditaduras militares, recuperado e reapresentado como nossa histria comum. No entanto, existe ainda uma memria do futuro (CERQUEIRA FILHO, 2005, p.121). A memria do futuro aquilo que no passado, se vislumbrava no futuro. H uma memria do futuro (aquilo que poderia ter sido), que condiciona a memria do futuro presente (CERQUEIRA FILHO apud FERNANDES, 2012, p.100). No caso da Amrica do Sul, a memria do futuro comportaria todos os projetos, sonhos, propostas que foram pensados para o continente, mas que, por diversas razes, nunca saram do papel ou foram implementados de maneira incompleta. Um destes projetos seria justamente a integrao sul-americana. Gordon Mace et al. lembra que
uma longa e rica histria de construo da regio (apud Dabne, 2013, p. 4) existe na Amrica Latina desde 1820. Para Olivier Dabne, os projetos de integrao faziam parte dos sonhos de uma srie de lderes polticos. Para retomarmos o termo de Neumann, poderamos dizer que os construtores de regio na Amrica Latina foram Simn Bolvar, Francisco Bilbao, Justo Arosemena, Jos Maria Samper e Benjamn Vicua Mackenna. Outros construtores de regio atuaram no sculo XX, como Manuel Ugarte, Victor Raul Haya de la Torre e Jos Enrique Rod. Porm, esta memria do futuro, os projetos de integrao, sempre esteve marcada pela crena num espao supranacional de identidade cultural. Rod, por exemplo, chegava a acreditar numa essncia latino-americana espiritual, que nos diferenciaria do materialismo dos anglo-saxes. Esta caracterstica latino-americana seria comum a todos os pases. Mas uma cultura compartilhada sul-americana no precisa necessariamente estar baseada numa essncia. A identidade latino-americana e os valores compartilhados tambm podem ser vistos como uma construo, realizada gradualmente por meio de discursos dos construtores de regio. Sem entrar no mrito sobre a natureza da identidade essencial ou socialmente construda -, Olivier Dabne mostra que uma identidade cultural comum por trs das foras integracionistas.
Conceitos supranacionais com forte contedo identitrio estiveram presentes desde os primeiros momentos da independncia. Este sentimento de pertencimento a uma nao de naes, ou de um destino histrico comum, contribui para a permanncia do regionalismo. (....) Alguns exemplos de identidades supranacionais so: Amrica, Amrica Hispnica, Nossa Amrica, Ibero-America, Indo-America, Amrica do Sul ou Amrica Latina (DABNE, 2013, p.7).
Em suma, a combinao entre uma seleo do passado e uma memria do futuro (que no deixa de ser selecionada) que constituir o lao histrico da comunidade imaginada. A julgar pelas anlises acima expostas, teramos uma comunidade imaginada sul-americana, cuja memria compartilhada pelos seus membros. Mas seria isto suficiente para termos uma comunidade imaginada? O discurso sobre um passado comum sul-americano circula no mbito poltico e acadmico, circula entre os intelectuais e/ou opositores dos regimes militares que se instalaram na Amrica do Sul na segunda metade do sculo XX. Mas seriam esses discursos compartilhados por uma ampla camada da populao sul-americana? Como lembra Thomas Risse, referindo-se ideia de comunidade imaginada, preciso que haja visibilidade e presena da entidade em questo na vida cotidiana dos cidados. esta visibilidade que pode levar a entidade - Estado, UE, Mercosul, Unasul a uma existncia psicolgica como uma comunidade imaginada (RISSE, 2010, p.7). Os cidados dos pases membros da Unasul teriam de desenvolver sentimentos de pertencimento e lealdade em relao Unasul para que esta se configurasse como comunidade imaginada. Um outro desafio seria o desenvolvimento de uma percepo de solidariedade alargada, para alm do Estado nacional. Na definio de Anderson, os
membros da comunidade imaginria no se conhecem pessoalmente, mas nem por isso deixam de ser solidrios uns com os outros. Retomamos ento a definio de Anderson apresentada no incio desta seo: a comunidade imaginada como sendo intrinsecamente limitada e, ao mesmo tempo, soberana (2008, p.32). Ela nunca ter a extenso da humanidade; seu espao termina numa fronteira que a divide de outra comunidade igualmente imaginada. Outra conseqncia da delimitao que ela identifica claramente o grupo de dentro e o grupo de fora. Em outras palavras, o grupo a quem devemos ser solidrios e o grupo ao qual no podemos estender a nossa solidariedade. Esta diviso aparece no artigo do Tratado da Unasul que trata da poltica migratria: nacionais de um pas da Unasul podem se tornar nacionais de outro pas. O territrio da comunidade Unasul est delimitado e dentro dele que a solidariedade possvel. A cidadania sul-americana no ser estendida a cidados que venham de um pas no membro da Unasul. Embora a Unasul tenha o objetivo de contribuir para o fortalecimento da unidade da Amrica Latina e Caribe (Tratado da Unasul, 2008), isto no inclui uma solidariedade alargada no mbito da Amrica Latina e Caribe. Em outras palavras, a comunidade imaginada no se estende para toda a regio da Amrica Latina e Caribe. Porm, talvez devssemos nos questionar se este o tipo de comunidade imaginada, integrao regional e poltica migratria que queremos. Ser que no estamos reproduzindo no nvel regional as limitaes e restries tpidas do Estado nacional soberano? Voltaremos a esta discusso na prxima seo. O terceiro ponto da definio de Anderson para a comunidade imaginria diz respeito soberania. Imagina-se a nao soberana porque o conceito nasceu na poca em que o Iluminismo e a Revoluo estavam destruindo a legitimidade do reino dinstico hierrquico de ordem divina (2008, p. 34). Nesta poca, as naes querem ser livres e o emblema dessa liberdade o Estado soberano. Ora, a comunidade imaginada da Unasul surge num contexto totalmente diverso daquele descrito por Anderson ao se referir comunidade nacional. Como ocorre nos processos de integrao e, sobretudo, nas propostas de criao de uma Unio, a soberania deixa de ser pensada de forma absoluta e passa a ser compartilhada. O compartilhamento da soberania e no o Estado absoluto - justamente aquilo que poderia nos tornar livres no mundo globalizado. De uma certa forma, ainda no sabemos exatamente quais poderiam ser as caractersticas de uma comunidade imaginada ps-nacional na Amrica do Sul. A definio de Dabne sobre uma Nao de naes poderia nos conduzir a vrias interpretaes. Uma delas seria a de que a Nao Unasul agora a detentora da soberania na regio, reproduzindo no nvel supranacional a mesma ideia de soberania absoluta nacional. Os Estados membros abririam mo de sua soberania sem prol da supranacionalidade da Unasul.
No parece ser esta a proposta dos pases membros da Unasul. O contedo do Tratado da Unasul nos permitiria interpretar a expresso Nao de naes de uma outra forma, qual seja, a de que as naes (os pases membros) apenas compartilhariam sua soberania e, nesse processo, se tornariam mais fortalecidas. A Nao (Unasul) existe apenas na medida em que as naes (os Estados membros) forem capazes de preservar sua soberania, o que no exclui o compartilhamento. Neste caso, a tendncia intergovernamentalista da Unasul se sobreporia orientao supranacionalista. Portanto, no fcil definir o tipo de comunidade imaginria sul-americana que estaria surgindo no continente, pois, ela desafia os conceitos tradicionais que costumamos encontrar entrelaados. Historicamente, soberania, cidadania e identidade estiveram associadas a um territrio delimitado. A prpria noo de comunidade imaginada de Anderson pressupe a convergncia entre esses conceitos. A comunidade imaginada soberana, ocupa um territrio delimitado e, dentro deste espao, ela confere aos indivduos uma identidade e cidadania nacionais. No Tratado da Unasul, j podemos notar uma no-coincidncia entre esses conceitos. A soberania dos Estados enaltecida, mas, simultaneamente, procura-se incentivar uma cidadania e uma identidade sul-americanas. No artigo 2 do Tratado, que trata do objetivo da Unio, lemos que
A Unio de Naes Sul-Americanas tem como objetivo (....) reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento da soberania e independncia dos Estados (2008). Por outro lado, no artigo 3, que se refere aos objetivos especficos, afirma-se a necessidade de consolidao de uma identidade sul-americana (...) com o objetivo de alcanar uma cidadania sul-americana. (Tratado da Unasul, 2008).
Portanto, a comunidade imaginada sul-americana no poder ser apenas a reproduo, em ponto maior, no nvel regional, da relao entre soberania, cidadania e identidade que se apresentava outrora no Estado nacional. Ela dever ter, necessariamente, uma outra configurao. A soberania dos Estados membros continuar sendo relevante, mas ter de ser compartilhada para permitir o estabelecimento de uma cidadania e identidade sul-americanas. Para ser criada, a identidade sul-americana depende do reconhecimento progressivo de direitos a nacionais de um Estado Membro residentes em qualquer outro Estado Membro (Idem). Em outras palavras, ela depende do compartilhamento de soberania. O papel do migrante na construo da cidadania e identidade sulamericanas. As concepes tradicionais de soberania, territrio, cidadania e identidade vm sendo desafiadas nas ltimas dcadas por novas formas polticas: soberania compartilhada, soberanias justapostas, governo em multinveis, territrio sob duas soberanias, cidadania mltiplas, cidadania ps-nacional, identidade ps-nacional, etc. Isto
demonstra o carter historicamente contingente daqueles conceitos tradicionais, que serviram para se referir ao poltico na ordem ps-westfaliana, mas talvez no possam ser aplicados nos dias atuais sem algumas consideraes prvias. O mesmo pode ser dito em relao comunidade imaginada. S podemos conferir a denominao de comunidade imaginada a uma entidade poltica se fizermos algumas ressalvas, como vimos na seo anterior. A cidadania e a identidade esto localizadas na moldura conceitual do pertencimento poltico (McNevin, 2011, p. 15). O pertencimento poltico seria um princpio ordenador dinmico que estrutura diferentes comunidades polticas no tempo e no espao (Idem). Em outras palavras, as comunidades imaginadas se modificam no tempo e no espao e cada uma delas apresenta um pertencimento poltico distinto. A cidadania, por exemplo, um modo especfico de pertencimento ao Estado nacional e ao sistema de Estados soberanos. Historicamente, as concepes tradicionais de cidadania e identidade sempre demandaram a existncia de um exterior constitutivo. No entanto, como lembra Engin Isin (apud McNevin, 2011, p.15), essa relao mutuamente constitutiva entre o cidado e o seu outro se apresentou sob formas variadas ao longo do tempo. Poderamos dizer que cada poca teve os seus outros. Como ocorre na comunidade poltica limitada (Anderson, 2008), a cidadania nunca extensiva a toda a humanidade e sempre haver outros que no sero contemplados por ela. Em seu livro Inside/Outside, de 1993, Rob Walker mostra como os conceitos polticos tradicionais Estado soberano, territrio, cidadania, identidade so o produto de uma resoluo espao-temporal moderna da dicotomia entre o particular e o universal. Pertencemos humanidade (o universal), mas no Estado soberano territorial (o particular) que adquirimos os direitos prometidos universalmente (os direitos humanos). Assim, no Estado e por meio da ao do Estado - que temos acesso a direitos, cidadania e uma identidade nacional particular. No entanto, Walker acredita que o Estado territorial soberano como marco espao-temporal da comunidade poltica representa uma limitao de nossa imaginao poltica contempornea. As transformaes trazidas pela globalizao nos colocam diante do desafio de pensar em prticas polticas alternativas, mas simplesmente no conseguimos faz-lo porque permanecemos presos resoluo espao-temporal colocada pelo Estado soberano. Mesmo concepes alternativas, como soberania compartilhada, soberanias justapostas, governo em multinveis, territrio sob duas ou mais soberanias, cidadania mltiplas, cidadania ps-nacional e identidade psnacional, seriam na verdade tributrias, em alguma medida, do Estado territorial soberano. Talvez esta observao possa explicar em parte nossa dificuldade em pensar a Unasul para alm dos Estados membros que a compem. Como discutimos na introduo e brevemente na seo 2, o Tratado da Unasul refora o papel do Estado
territorial soberano. Embora a cidadania e a identidade sul-americana sejam concepes alternativas sobre o pertencimento poltico, a base para que elas emerjam continua sendo a cidadania/identidade nacional. A Unasul tem como objetivo especfico a consolidao de uma identidade sul-americana atravs do reconhecimento progressivo de direitos a nacionais de um Estado membro residentes em qualquer outro Estado Membro (2008). Ou seja, haver um reconhecimento dos migrantes que venham do espao Unasul. Assim, a Unasul se apresenta como uma comunidade imaginada limitada, que tambm produz os seus outros constitutivos, os seus excludos. Aqueles que estiverem fora de sua fronteira no tero acesso cidadania sul-americana e a uma identidade sul-americana. A incluso do nacional de outro Estado membro da Unasul significa a excluso dos que no fazem parte de nenhum dos Estados membros da Unasul. Em termos de poltica migratria, a Unasul reproduz o modelo do Estado nacional. O que se apresenta como avano o reconhecimento de direitos a nacionais de outro Estado membro , na verdade, uma limitao que est na base das polticas migratrias dos Estados. A pergunta de Jrgen Habermas sobre at onde podemos estender a nossa solidariedade poderia ser invocada neste momento. Com base em que argumento moral poderamos dizer que acolhemos apenas cidados de outros Estados membros da Unasul? Por que nossa solidariedade no pode ser estendida a outros cidados latinoamericanos, como os haitianos que migram para o Brasil? Ou at mesmo a no-latinoamericanos ? Se a Unasul pretende contribuir para o fortalecimento da unidade da Amrica Latina e Caribe, talvez se possa pensar na possibilidade de extenso da comunidade limitada Unasul para a Amrica Latina e o Caribe. O possvel alargamento da Unasul para a Amrica Latina e o Caribe significaria a incluso de todos os cidados latinoamericanos na Unasul. Caso esta hiptese se confirmasse, ainda ficaramos no mbito de uma comunidade imaginada limitada, agora restrita aos latino-americanos. Mas ser que o modelo da comunidade imaginada limitada aquilo que queremos para a Unasul? No seria possvel pensar em polticas migratrias que fugissem do modelo da comunidade limitada? Queremos uma Unasul que reproduza o modelo do Estado soberano ou uma Unasul que sirva de laboratrio para elaborar novas formas de relacionar soberania, migrao, cidadania e identidade? Uma reflexo sobre este tema nos oferecida pelo filsofo Jacques Derrida no livro Da Hospitalidade. Para o autor, a questo do estrangeiro demandaria mais do que uma mutao do espao social e geopoltico, uma mutao poltica e jurdica, mas acima de tudo uma converso tica (1997, p. 131). Teramos de pensar numa hospitalidade incondicional em vez de nos contentarmos com a hospitalidade condicional do Estado territorial soberano e da comunidade imaginada.
Segundo Derrida, a hospitalidade condicional j aparecia na cidade-estado grega. No Sofista de Plato, o estrangeiro (xenos) desafia a autoridade de Parmnides, questionando o seu discurso e a sua forma de falar. Ele fala uma lngua estrangeira, mas capaz de aprender o grego. Porm, o mais importante que ele aceito pela plis porque j considerado como um cidado de outra polis e de outra ordem jurdica. O direito de hospitalidade aqui condicional, requer que o estrangeiro seja cidado de outra plis. Diferente ser o tratamento concedido ao brbaro, que no provm de outra plis com uma ordem jurdica estabelecida. Como no recebeu o aval de uma plis anterior, ele encontra-se num limbo e, consequentemente, no poder ser admitido na nova plis. A hospitalidade grega , portanto, uma deciso poltica e jurdica. Ela s ser concedida se o outro puder mostrar que cidado de outra plis. J a hospitalidade incondicional teria uma raiz filosfica. Para refletir sobre este tipo de hospitalidade, Derrida inspira-se no pensamento de Emmanuel Lvinas sobre o sujeito e a tica. Lvinas define o sujeito como hte, que em francs significa ao mesmo tempo o hspede e o anfitrio. O sujeito no teria a capacidade de escolher se vai ou no receber o outro. Este seria o modelo do sujeito moderno, senhor de si, apto a escolher o que pode afet-lo e capaz de interferir em seu entorno. Na concepo de Lvinas, o receber o outro, o estar aberto ao outro que define o sujeito. Portanto, desde o incio, esse sujeito levinasiano fraturado, afetado pela irrupo e invaso do outro. Em suma, a hospitalidade incondicional pressupe um sujeito fragmentado e aberto ao outro. Contudo, Derrida no sugere que simplesmente esqueamos a hospitalidade condicional em nome de uma hospitalidade incondicional talvez inexeqvel. O problema nos contentarmos com o que j temos, com a hospitalidade condicional. Por isso, a hospitalidade condicional precisa inspirar-se constantemente na incondicional. As polticas migratrias estatais, baseadas na hospitalidade condicional, poderiam se tornar mais receptivas e abertas caso levassem em considerao os questionamentos da hospitalidade incondicional. A partir da leitura de Derrida, podemos dizer que o Tratado da Unasul prope uma poltica migratria baseada na hospitalidade condicional dos Estados e das comunidades imaginrias. Como na plis grega, em que o estrangeiro s era admitido se viesse de outra plis, na Unasul, o reconhecimento do estrangeiro por um Estado s ocorre se este j for cidado de um outro Estado membro da Unasul. Neste caso, o estrangeiro ser aceito e se adaptar sociedade receptora. No entanto, no podemos esquecer que esta poltica de incluso tambm produz os seus outros. Pelo menos num primeiro momento, a Unasul trata como brbaros (aquele que no pode se adaptar) todos os imigrantes que porventura no venham de outro Estado-membro da Unasul. O estrangeiro (no sentido de Derrida) est para o cidado de outro Estado membro assim como o brbaro (no sentido de Derrida) est para o cidado de um Estado no membro.
Qualquer movimento no sentido da hospitalidade incondicional na Unasul exigiria um questionamento sobre a poltica de fronteiras pois esta que inicia a distino entre o estrangeiro e o brbaro. Segundo Derrida, a poltica de fronteiras contempornea que inicia os questionamentos marcadores da diferena, como Quem voc? Qual o seu nome? Qual seu lugar de origem? No entanto, o estrangeiro no vtima. Ele questionado pela poltica de fronteiras do Estado, mas tambm dirige uma pergunta a este mesmo Estado. A sua simples presena j traz um questionamento sobre a suposta homogeneidade da sociedade de destino. O migrante questiona a lei local e, desta forma, provoca uma desnaturalizao daquilo que era tido como um dado, como, por exemplo, a relao entre soberania, territrio e cidadania. O estrangeiro, ainda que indiretamente, questiona o modo de vida local. Mais do que isto: ele questiona a prpria ordem internacional dividida em Estados soberanos que conferem cidadania aos que esto dentro e excluem os de fora. Os migrantes so justamente os outros constitutivos, excludos da cidadania, mas que vo, apesar de tudo, reivindic-la. Como vimos, a Unasul tem o objetivo de consolidar a identidade sul-americana a partir do reconhecimento dos migrantes sul-americanos. Esta poltica de reconhecimento condicional, de hospitalidade condicional, no deixa de ser importante, mas traz em seu cerne algumas limitaes. O reconhecimento do migrante o coloca numa posio passiva em relao construo de uma identidade e cidadania sulamericanas. Entendemos que o estrangeiro/migrante tem um papel ativo a desempenhar na construo de uma identidade/cidadania sul-americanas na medida em que a sua prpria condio, suas lutas e reivindicaes colocam em xeque a convergncia entre soberania, territrio, cidadania e identidade. O estrangeiro/migrante proveniente de um Estado membro da Unasul reivindica uma cidadania sul-americana, que lhe garantida pela comunidade imaginada sul-americana da Unasul. Desta forma, ele contribui para o projeto da Unasul de construir a cidadania e a identidade sul-americana. Este o migrante desejvel para a Unasul. Em contraste, o estrangeiro/migrante de um Estado no-membro da Unasul coloca um desafio para a poltica migratria da mesma. Ele contesta, por sua simples presena, o fato de a solidariedade e a hospitalidade da Unasul no poderem ser estendidas a outros localizados fora do espao sul-americano. Onde se pode traar a linha de demarcao entre os que fazem parte da nova comunidade imaginada e os que esto excludos deste espao? Concluso A Unasul um projeto poltico, social e cultural cujos desafios e potencialidades ainda nos so desconhecidos. Por isso, abundam os questionamentos, as reflexes, as
hipteses e as possibilidades sobre o que e o que ser a Unasul. No presente artigo, apresentamos mais dvidas do que respostas sobre o que est em jogo na construo da Unasul como comunidade imaginada. A Unasul no exatamente uma comunidade imaginada nos moldes pensados por Anderson, o que, longe de significar um problema ou uma falha, nos permite pens-la como um espao de experimentao, de construo de cidadania e de incluso dos migrantes.
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13 Partidos y poltica exterior, un anlisis comparado de Brasil y Uruguay

Florencia Sanz1 Lorena Granja2 Introduccin urante los aos noventa se evidenci un cambio significativo en el sistema internacional que se ha consolidado en los aos transcurridos hasta la actualidad en mltiples manifestaciones. Es as que se hace evidente una creciente multipolaridad en reas temticas que acrecienta la complejidad del sistema y el establecimiento de un nuevo orden mundial. En este cambio de configuracin del sistema internacional, Amrica Latina ha consolidado fuertemente la democracia en los distintos pases de la regin, con mayor o menor xito segn los casos, pero eliminando los sistemas autoritarios que se implementaron en las dcadas de los aos setenta y ochenta. En este contexto, Amrica Latina ha atravesado importantes crisis econmicas, la ltima de ellas originada en 2007 a causa de la crisis financiera ocasionada por las hipotecas basura otorgadas en Estados Unidos de Amrica (EE.UU.), que se propago rpidamente por el mundo. Sin embargo, las consecuencias en Amrica Latina fueron diferentes a las de crisis anteriores, aunque se reconoce el impacto desigual en los distintos pases de la regin, el desempeo general puede considerarse positivo. Asimismo en el mismo periodo se han consolidado distintos procesos de integracin regional, con mayor o menor xito en sus distintas reas, se destaca la consolidacin del Mercado Comn del Sur (Mercosur). Integrado por Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela, que desde 1991 ha asumido el objetivo de fortalecer el desarrollo econmico de los estados parte a travs de la integracin comercial; para dar paso, a partir del ao 2003, a un tipo de integracin ms inclusiva en la que se hace evidente la bsqueda por conjugar aspectos sociales y culturales como objetivos ltimos de la integracin. La consolidacin democrtica sumada al crecimiento sostenido que los pases han alcanzado en los ltimos aos ha permitido a la regin ubicarse como un
Licenciada en Ciencia Poltica (FCS UdelaR). Estudiante de la Maestra en Ciencia Poltica (FCS UdelaR) sanzflorencia@gmail.com.
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Magister en Ciencia Poltica (Instituto de Estudos Sociais e Polticos UERJ) Estudiante de Doctorado en Ciencia Poltica (IESP-UERJ) lorenagranja@gmail.com
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nuevo actor en el complejo entramado del sistema internacional, aunque an se mantiene al margen en cuanto a la definicin de la agenda internacional. Esta situacin genera la necesidad de ajustar las estrategias de insercin internacional de cada pas, teniendo en cuenta su ubicacin en el sistema as como el proceso interno que conlleva la toma de decisiones en materia de poltica exterior. El presente trabajo se plantea trazar una pauta metodolgica vlida para la posterior comparacin de las estrategias de insercin internacional entre pases latinoamericanos. Dicha pauta metodolgica implica la enumeracin de las variables a tener en cuenta para el anlisis de las diferentes estrategias de poltica exterior de cada pas. En esta primera instancia, el trabajo pretende la identificacin de tales variables y su aplicacin breve en el anlisis de las diferentes estrategias de insercin internacional de Brasil y Uruguay para el perodo 1990-2010. Uno de los objetivos especficos a realizar en el futuro es la comparacin entre las estrategias de insercin internacional propuestas por los gobiernos de Brasil y Uruguay durante los veinte aos transcurridos entre 1990 y 2010; evaluando las relaciones existentes entre los partidos de gobierno y las estrategias de insercin internacional en ambos pases. Sin embargo, en esta primera aproximacin al objeto surge la necesidad de establecer las variables claves en el proceso de formulacin de la poltica exterior de ambos pases, para luego comenzar a comparar ambas estrategias. En el proceso de enumeracin de las variables, se hace especial hincapi en las de naturaleza endgena. El anlisis de Fernndez Luzuriaga (2010) propone que, la insercin internacional de un Estado implica, por parte del sujeto que realiza dicha accin, en este caso la comunidad poltica de los habitantes de un territorio, un conjunto de decisiones que ataen a la accin en s y hacia dnde se dirige la misma. As comprendido, el modo de insercin internacional de un pas se definir a partir de su poltica exterior y estar limitado por los propios contextos estructurantes. (2010 pg. 100) Podremos concentrarnos en dichos contextos estructurantes para poder, por fin, no solamente contextualizar el momento y el modo en que se toman las decisiones de poltica exterior, sino tambin, entenderla. Con este objetivo se presenta en primer lugar el desarrollo de las principales lneas tericas en las que se sustenta el trabajo, posteriormente se presenta la propuesta metodolgica que se propone desarrollar dado que el presente texto se encuentra en proceso de elaboracin y se pretende continuar con el mismo en posteriores trabajos. Principales lneas tericas Desde que las disciplinas de la Ciencia Poltica y las Relaciones Internacionales se han diferenciado y desarrollado paralelamente, sobre todo a partir de la hegemona dentro de esta ltima de la teora realista en la academia estadounidense, el estudio de la poltica internacional ha sido un campo especfico de las Relaciones Internacionales.
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Este hecho, junto al estudio de la dimensin de poder y la condicin estructural de anarqua del sistema internacional, contribuy a que el anlisis de la poltica exterior fuera menos abordado desde la Ciencia Poltica. Sin embargo, la evolucin analtica de tal poltica ha llegado a recortar los muros que tradicionalmente separaban ambas disciplinas. Lima (2011) estudia el desarrollo del anlisis de la poltica exterior en la academia norteamericana y distingue tres momentos en los cuales la divisin entre los campos interno y externo se atena; considerando as, a la poltica exterior como una poltica pblica, ergo como un objeto de estudio de la Ciencia Poltica. En primer lugar, el abordaje del proceso decisorio de la poltica exterior abre la caja negra en la que el nivel nacional haba estado sumergido, considerando cmo el proceso de toma de decisiones en ese nivel repercute en el mbito internacional.3 El segundo momento, est determinado por la interdependencia entre los actores y su influencia en los dos niveles; tanto las redes internacionales como los polticos nacionales inciden en la toma de decisiones de ambos (nacional e internacional). Por ejemplo, al analizar los niveles de internalizacin de los acuerdos internacionales, las instituciones domsticas realzan su participacin en la poltica exterior.4 Por ltimo, el tercer momento identificado por la autora tiene que ver con la incorporacin de variables domsticas a las teoras internacionales. Particularmente, con la acumulacin generada a partir de la quiebra de la concepcin del Estado como actor unitario y la separacin ontolgica entre los campos interno y externo.5 Por otro lado, en lo que respecta a los aportes latinoamericanos para el estudio del tema, Van Klaveren (1992) hace una enumeracin de los principales abordajes tericometodolgicos que se han desarrollado en la regin. En primer lugar, considera que los primeros estudios realizados hasta la dcada del 90 dejaban de lado los procesos decisorios y el anlisis de los actores para hacer mayor hincapi en los contenidos de las polticas exteriores. Asimismo, estos primeros anlisis no salan de los lentes realistas con que la disciplina de las Relaciones Internacionales abordaba los asuntos de poltica exterior, y aplicaban conceptualizaciones pensadas y formuladas para los pases centrales. En este sentido, el anlisis de las dimensiones de poder, la geopoltica y la bilateralidad con
La autora coloca como uno de los pioneros en tal anlisis del proceso decisorio a nivel nacional al artculo de D. Singer: The Level of Analysis Problem in International Relations, World Politics, vol. XIV, no. 1, 1961.
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Lima considera que uno de los artculos ms influyentes para este tipo de abordaje interdependiente entre los niveles interno y externo es el de R. Putnam (1988).
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En este caso, la autora seala tres diferentes abordajes representativos del tercer momento, el realismo neoclsico (Hudson, Foreign Policy Analysis: Actor-Specific Theory and the Ground of International Relations. Foreign Policy Analysis, vol. 1, 2005), el institucionalismo (KEOHANE, R.; MILNER, H., 1996) y el constructivismo en sus diferentes vertientes (Houghton, Reinvigorating the Study of Foreign Policy Decision Making: Toward a Constructivist Approach. Foreign Policy Analysis, vol. 3, 2007).
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EE.UU. eran los que constituan la mayor parte de los estudios sobre el tema en la regin. A partir de la consolidacin de los programas de estudios en Relaciones Internacionales, y de las redes inter-disciplinarias y continentales, comienza a haber un pensamiento crtico-analtico basado en construcciones tericas adaptadas a la realidad de los pases latinoamericanos y plausibles de comparacin. Sin embargo, dichos aportes no siempre han buscado ajustarse a un paradigma especfico lo que gener algunas crticas a la disciplina, tal como la realizada por Van Klaveren, dichos estudios son caracterizados por un pragmatismo terico (1992, pg. 171). De esta manera, la evolucin de los abordajes analticos de la poltica exterior en tanto poltica pblica han ido desarrollando la interdisciplinariedad entre la Ciencia Poltica y las Relaciones Internacionales a travs de la incorporacin de variables domsticas al estudio del contexto internacional. El presente trabajo se inscribe en dicha concepcin interdisciplinaria al intentar conjugar las variables partido de gobierno y poltica exterior en perspectiva comparada. Dicha relacin ha sido objeto de numerosos trabajos acadmicos que, tanto desde la ptica terica como en el abordaje del estudio de casos especficos, han intentado delimitar los alcances de tal afirmacin. En este sentido, lo que han tratado de responder es hasta qu punto el Presidente tiene la exclusividad en la formulacin y conduccin de la poltica exterior de los pases, y cmo es la relacin entre ste y su partido. Cmo se conjuga dicha relacin con las burocracias diplomticas y su relativa autonoma respecto a los avatares de la poltica domstica en la conduccin de la poltica exterior. Y de qu manera el sistema internacional en el que los Estados estn inmersos, determina la postura de cada uno de ellos. Los enfoques que intentan sumar variables domsticas a los estudios de poltica exterior han tenido, principalmente, tres tipos de vertientes tericas. La primera, vinculada al anlisis del proceso de toma de decisiones, conjuga los anlisis institucionales con los organizacionales burocrticos y atiende a los diferentes procesos de inercia/cambio en las estructuras burocrticas que derivan en diferentes cambios de orientacin de la poltica exterior. Tambin conjugan los anlisis dependientes de las trayectorias especficas de cada pas y su relacin con los cambios de paradigmas. En este sentido, siguiendo el anlisis de Fernndez Luzuriaga (2008) se considera que la poltica exterior presenta, en cualquier pas y momento histrico, particularidades que la hacen propender hacia la continuidad. Sin embargo como cualquier poltica pblica, puede ser objeto de revisin o readapatacin ante un cambio de gobierno, por tanto se considera necesario analizar las distintas coyunturas a las que se han afrontado los distintos gobiernos de cada pas en el periodo seleccionado. La segunda vertiente, atiende ms a los lderes y su importancia en el proceso de decisin de la poltica exterior. Los diferentes estilos de liderazgo de los jefes de Estado, polticos y diplomticos que han marcado las opciones de poltica exterior de los
diferentes Estados. Segn Van Klaveren (1992, pg. 173), estos abordajes han sido tradicionalmente ms utilizados por los analistas de poltica exterior latinoamericanos. En este sentido, sabido es que la tesis neorrealista de las relaciones internacionales le adjudica un papel predominante al jefe de Estado como conductor de la poltica exterior, en el entendido de que son actores capaces de tomar decisiones unitaria y racionalmente, as como tambin a los factores sistmicos que estaran influyendo directamente esa relacin.6 As, el lugar de la poltica domstica queda relegado en el nivel de anlisis para darle lugar a las capacidades econmicas y militares de los Estados como los determinantes ltimos de la poltica exterior. Sin embargo, Fearon (1998) defiende que la posicin neorrealista no es incompatible con el anlisis de los factores domsticos, ya que stos son determinantes para que: 1) los Estados implementen polticas sub-ptimas; 2) los jefes de Estado cambien sus preferencias en funcin de diferencias culturales, institucionales, econmicas. En tercer lugar, las percepciones y expectativas de los dems pases tambin son consideradas importantes en la regin, por diferentes motivos que tienen que ver con las relaciones que histricamente han tenido entre los s los pases latinoamericanos, estas variables (as como tambin las sistmicas o sub-sistmicas) cobran especial relevancia en los anlisis de poltica exterior. Adems, tales variables tambin tienen relevancia en la poltica domstica, ya que permean a la opinin pblica. En el mismo sentido, la teora liberal de las relaciones internacionales enfatiza la interdependencia sistmica entre los Estados, considera tanto la influencia de los dems Estados como la de las coyunturas del tiempo y el espacio en las decisiones de poltica exterior de determinado Estado (MORAVCSIK, 1997). As, las relaciones entre el mbito domstico y el internacional estaran siendo menos dibujadas que en la teora neorrealista (que es la que menos considera el mbito domstico), ya que las preferencias de poltica exterior de un Estado, estaran determinadas por las preferencias de los dems Estados. En suma, estas interpretaciones de los abordajes ms tradicionales de la teora de las Relaciones Internacionales daran la pauta para la integracin de los dos niveles de anlisis, al considerar al nivel domstico como accesorio en el proceso decisorio del nivel internacional. Sin embargo, los pioneros defensores de tal integracin al anlisis de la poltica exterior han sido Graham Allison (1969) y Robert Putnam (1988). Ambos autores enfatizan la importancia de las variables domsticas al incorporar al anlisis a los actores implicados en la toma de decisin en poltica exterior. Allison desarrolla tres modelos de toma de decisiones en la poltica exterior a partir del anlisis de la crisis de los misiles en Cuba en 1962: 1) el de la eleccin racional; 2) el de la escuela organizacional y 3) la poltica burocrtica gubernamental. En ellos, considera las diferentes probabilidades de ser adoptada determinada decisin en funcin
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Ver por ejemplo un libro clsico, Waltz, 1979 Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
de la utilidad esperada (no de los resultados); enfatiza la importancia del acceso a la informacin de las burocracias estatales por parte de los gobernantes y como se descompone la toma de decisiones en diferentes polos de poder regidos, muchas veces, por acciones rutinarias. Por ltimo, representa a las decisiones como frutos del juego entre actores gubernamentales. Por su parte, Putnam, al estudiar las variables claves del Acuerdo de Bonn7 analiza la relacin entre la poltica local y su influencia sobre la poltica exterior. Llama la atencin sobre las determinantes domsticas que inciden sobre la firma de tales acuerdos internacionales y desarrolla un marco conceptual que denomina juego en dos niveles. En el nivel nacional se dan dos tipos de dinmicas, por un lado, los grupos presionan al gobierno para adoptar polticas que vayan de la mano con sus intereses; mientras que los gobernantes procuran construir coaliciones sobre estos grupos con el fin de mantener y ampliar su poder. Por otro lado, a nivel internacional, los gobiernos procuran maximizar su posibilidad de satisfacer dichas demandas internas, a la vez de minimizar las posibles consecuencias adversas de tales demandas en la poltica exterior. A partir de ste modelo analtico, el autor estudia los diferentes escenarios e incentivos para que se genere cierta consistencia en ambos niveles (1988, pg. 434). El tamao de las coaliciones8 internacionales se ve afectado por las preferencias, las instituciones y las estrategias de negociacin en ambos niveles. El primero de ellos tiene que ver con la distribucin de poder, las preferencias y las coaliciones que se pueden generar en el nivel de ratificacin (domstico). El segundo, tiene que ver con la cantidad de votos necesarios para internalizar una poltica, de acuerdo al pas (1988, pg. 442-449). Respecto a este punto tambin es interesante la concepcin de Evans (1993) quien, siguiendo a Putnam, establece que las negociaciones internacionales no conjugan solamente relaciones entre pases, sino tambin sobre la distribucin de los costos y beneficios entre los grupos domsticos y la opinin pblica. Evans analiza las negociaciones internacionales como un proceso de double-edged, donde cada actor debe tener en cuenta las reacciones esperadas en ambos niveles, el domstico y el internacional. Dentro del primero, hace nfasis en los intereses del jefe de Estado y desarrolla un anlisis de las posibles estrategias en el juego tradicional de halcones y palomas (Evans, 1993, pg. 400).9
El autor analiza el proceso de negociacin de la Conferencia de Bonn, 1978. Vase PUTNAM, R. y HENNING, R. (1986). The Bonn summit of 1978: How does international Economic Policy Coordination Actually Work?, Brooking Discussion Papers in International Economics, n 53. Washington, D.C.: Brookings Institution, October.
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Sobre el tamao y la formacin de las coaliciones ver SHEPSLE & WEINGAST, 1987
Otro autor que analiza los actores internos con poder de veto en la poltica exterior es Fhrig ((2007); considera que es necesario abrir la caja negra del Estado y pensar en el impacto que tienen los actores domsticos en la poltica exterior. Para ello, utiliza las conceptualizaciones hechas por Tsebelis (2000) sobre jugador con veto interno y la idea de autoregulacion de Ikenberry (2003) XIII Congresso Internacional
Por otro lado, uno de los estudios que han conjugado tanto factores sistmicos como domsticos para la determinacin de la poltica exterior en los ltimos aos ha sido el de Octavio Amorim (2011) que intenta conjugar variables sistmicas, variables tradicionales realistas y variables domsticas en la formulacin de la poltica exterior brasilea, para el periodo que va desde el gobierno de Dutra hasta el de Lula. Este estudio es de especial relevancia para nuestro anlisis, ya que, a pesar de tener ciertas limitaciones por centrarse nicamente en el estudio de las votaciones brasileas en la Asamblea General de la ONU, intenta determinar cul ha sido la influencia de muchas de las variables domsticas relevantes en el proceso de formacin de la poltica externa. Entre ellas, el cambio de rgimen de gobierno, la condicin de partido de izquierda en el gobierno y las elites burocrticas (tanto las diplomticas, como las militares). Principales lineamientos metodolgicos La propuesta metodolgica del presente trabajo rescata algunos de los elementos propuestos por Van Klaveren (1992) con la intencin de sistematizar el anlisis comparado de los pases escogidos. Tal como se mencionaba en prrafos anteriores este autor realiza un raconto de las principales lneas terico metodolgicas que analizan la poltica exterior y concluye que los estudios de poltica exterior en Amrica Latina no han llevado al surgimiento de un enfoque nuevo, singular y especfico adaptado a la realidad de la regin o a los pases en desarrollo en general (1992 pg. 173), sin dejar de reconocer que las perspectivas tericas existentes aportan algn elemento til para el anlisis de las polticas exteriores y que la integracin de las mismas puede aportar a la acumulacin de conocimientos en el rea. Van Klaveren propone un marco tipolgico que incluye un set de variables que afectan de manera potencial las decisiones en el mbito de la poltica exterior. Este marco solo sugiere relaciones entre variables y comportamientos especficos, pero no avanza en hiptesis sobre las formas en que esas variables interactan globalmente (1992, pg. 175). En el presente trabajo proponemos avanzar en la proposicin de hiptesis a travs de la comparacin sistemtica de variables relacionadas en los pases escogidos. La distincin ms importante entre estas variables planteadas por el autor es la de endgenas y exgenas. Si bien esta clasificacin no necesariamente es tan tajante, ya que las diferentes variables actan tanto en el nivel domstico como en el internacional, es importante su diferenciacin para ordenar el anlisis y su influencia sobre la poltica exterior, tanto en los procesos de larga duracin, como en los coyunturales. Esta lnea de distincin entre variables domsticas y externas no siempre es tan ntida, lo que ha llevado a la literatura especializada a considerar algunos elementos como intermsticos, por actuar conjuntamente en ambos niveles (VAN KLAVEREN, pg. 178).
Cuadro n 1: Dimensiones a tener en cuenta para el anlisis de la poltica exterior10
Otro aporte importante de dicha clasificacin de variables es la inclusin del anlisis de los actores relevantes para la toma de decisiones. Estos actores no necesariamente son unitarios, muchas veces son organizaciones o agencias que influyen de diferente manera en la toma de decisiones final sobre poltica exterior. Sin embargo, constituyen una fuente muy relevante de variables independientes en los procesos decisorios; teniendo, segn los casos, diferentes pesos en las relaciones causales. Por otro lado, la inclusin de los aspectos econmicos es de especial relevancia para el anlisis de las estrategias de integracin internacional de un determinado pas. En especial, las relaciones entre las diferentes estrategias de desarrollo y las opciones de poltica exterior. Por ltimo, la inclusin de los aspectos culturales, histricos y sociales es de suma importancia para el anlisis de muchas de las polticas exteriores de los pases latinoamericanos. A pesar de constituir un desafo interesante en su operacionalizacin, tal como lo seala Van Klaveren (1992, pg. 198) Correctas o incorrectas, las interpretaciones y mitos histricos permean las posiciones de los actores de poltica exterior y gozan de enorme popularidad en la opinin pblica general. Dentro de las variables consideradas externas tambin es importante la distincin entre las que son derivadas del sistema internacional (sistmicas y sub-sistmicas) y las que derivan de las relaciones bilaterales especficas de dos pases, que pueden estar permeadas de elementos ms coyunturales e incluso de percepciones y expectativas sobre la relacin bilateral. Ambos tipos de variables externas, son parte importante del conjunto de variables que determinan la poltica exterior de un pas determinado, pero
10
Tomado de Van Klaveren (1992)
no pueden explicarla por s sola; por el contrario, muchas veces homogenizan los aspectos claves bajo el manto de coyunturas internacionales especficas o sistmicas. Tales abordajes pueden ser mucho ms tiles aun, si se conjugan con los aspectos domsticos que determinan la poltica exterior, sin dejar, por ello, de ser importantes. Consideraciones finales El objetivo principal del presente trabajo fue la identificacin de las variables relevantes para el anlisis comparado de polticas exteriores. Si bien se hizo hincapi en Brasil y Uruguay como pases objetos de estudio, la utilizacin del anlisis de factores exgenos y endgenos al proceso de decisin de la poltica exterior puede ser aplicado tambin al resto de los pases de Amrica Latina; tanto al identificar procesos de larga duracin, como coyunturales. La eleccin de ambos pases tiene que ver con objetivos especficos que se trataran en posteriores trabajos, en especial, queremos hacer nfasis en las dimensiones de la poltica domstica que determinan ms fuertemente la poltica exterior. Para ello, consideramos al partido de gobierno y al sistema de partidos, como variables claves en la determinacin de la direccin de tal poltica. En tal sentido, luego de este primer avance sobre las postulaciones tericas que originan el estudio de los factores endgenos se plantea una hiptesis de trabajo que ser el puntapi inicial para la continuacin de la investigacin. Dicha hiptesis propone que ambos pases tienen diferencias sustanciales en sus estrategias de insercin internacional en el perodo de estudio que podran estar explicadas por la dimensin partidaria.11 Es decir, por la existencia o no de una estrategia de insercin internacional pensada desde los partidos en los respectivos gobiernos; as, se parte de la hiptesis que los partidos uruguayos tienen menos claramente definida una estrategia de insercin internacional, respecto a sus pares brasileos. Establecindose sta ms coyunturalmente, en funcin de los cambios del sistema internacional y de las demandas circunstanciales para el pas. Por su parte, los gobiernos de Brasil presentan a priori una estrategia de insercin internacional de ms largo alcance, definida a travs de Itamaraty y con una mayor independencia relativa del partido de gobierno. La confirmacin de dicha afirmacin ser una de las tareas que emprenderemos en las siguientes etapas de trabajo y que, en primera instancia, ira contraria a la idea de que los sistemas partidarios ms institucionalizados tienen mayor poder de determinacin de las polticas pblicas en la larga duracin.
Ms all de las posibles explicaciones estructurales que puedan existir a tal divergencia de poltica, derivados de los diferentes desarrollos econmicos y sociales en ambos pases, as como tambin, de trayectorias y tradiciones polticas diversas; de aqu en adelante, pretendemos dar especial relevancia a la dimensin partidaria y al sistema poltico como explicacin de esas diferentes estrategias.
11
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14 Crise, subdesenvolvimento e integrao

Frederico Jayme Katz* crise, agora centrada na Unio Europeia, trouxe luz fatos relevantes para a temtica das estratgias de formao e consolidao de blocos regionais, inclusive para o MERCOSUL. Estes dizem respeito, por exemplo, escolha da modalidade de integrao, questo do estabelecimento de uma moeda nica etc.. As lies da crise certamente levaro impactos corretivos ao que poderia ser referido como as Teorias da Integrao. Na Sesso seguinte traremos tona elementos que julgamos pertinentes. Registra-se tambm que no contexto dos ltimos anos, surgiu nos meios acadmicos, polticos e tcnicos brasileiros, a discusso da hiptese de que o Brasil logre quebrar barreiras do Subdesenvolvimento. No Item 02 apresentamos elementos desta controvrsia, para considerar possveis reflexos que a concretizao desta possibilidade traria para a integrao regional. No Item 03, combinamos essas duas temticas para, em uma perspectiva de Teoria da Integrao, e da realidade do MERCOSUL modificada pela entrada da Venezuela, rediscutir diretrizes e fatos da integrao regional. 1 - A crise e suas lies A expresso Crise tem sido utilizada com mais de um sentido. Surge como referncia a um problema localizado, como tambm, e esta a dimenso em que nos interessa, a um impasse, falncia, ou mesmo o Crash de um regime. Assim, convm, antes de tudo, comentar o conceito, pois, as diferentes teorias existentes conduziro a anlises e perspectivas distintas. Constata-se que o regime capitalista apresenta, ao longo do seu desenvolvimento, uma sucesso de crises. A causa ntima de cada crise a contradio, inerente ao regime, entre o movimento da produo, tornando-se cada vez mais social, e o da apropriao, tornando-se cada vez mais privada. Estas Crises, que podemos pensar como estruturais, surgem das entranhas do regime. Elas vm tona, se mostram concretamente, de formas variadas. Pode ser como Crises de Superproduo, de Desproporo entre os
Universidade Federal de Pernambuco Professor Aposentado fredkatz@gmail.com. Agradeo aos comentrios dos Profs. Tullo Vigevani, da Unesp, e Hugo Agudelo da UEM a uma verso anterior desta nota. Naturalmente as falhas existentes so de minha responsabilidade.
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178 |Frederico Jayme Katz
Departamentos I e II de Produo, de Mudana do Paradigma Tecnolgico Dominante, de Escassez de Demanda Efetiva etc. Alm destas formas mais importantes, ocorrem Crises de outros tipos, que surgem a partir de desastres naturais, de aes polticas (Secas, Crises do Petrleo) etc. H tambm as Crises que tm origem em aes no mercado financeiro, entre outras as Manias 1. Tivemos diversas Crises deste tipo como a Tulipomania, na Holanda no sculo XVII, a South Sea Bubble nos EUA, e mesmo a Crise de 29 teve como coadjuvante uma Mania Especulativa de terras na Flrida. De outra parte, o Crash seria a crise final do capitalismo. O Mainstream da Esquerda, mesmo nos casos de autores que no se consideram sob a influncia da Teoria da Financeirizao (TF), entende as Crises como momentos de dificuldade de realizao de valor, de capital, de mercadorias etc., (Cf. eg. Oliveira, 2009, Paulani, 2009 etc.)2. Sem dvida, problemas de realizao surgem ao longo das Crises, sem que sejam sempre suas causas primeiras. No caso em foco, a impossibilidade de realizao, na medida em que aconteceu, foi j uma conseqncia da crise, no sua causa. Ainda, fatos afastam a hiptese do Crash para o atual episdio, j que um dos pases mais fortemente atingidos, a Islndia, comea a se recuperar (Cf. eg. Safatle, 2012 e Santayana, 2012). Para entender a realidade desta crise, convm lembrar que, por mais de vinte anos vivemos sob um esquema de poder mundial unipolar. E, durante os oito anos da administrao Bush II, o governo do pas hegemnico foi controlado por defensores de uma verso radical de poltica econmica Liberal (PEL). Esta fatdica conjuno permitiu utilizaes radicalizadas e distorcidas de instrumentos de PEL, e o abandono progressivo dos costumeiros controles pblicos sobre o mercado financeiro. A dominao do Fundamentalismo criou uma verdadeira cortina de fumaa ideolgica, sob a qual se imaginou a mtica operao do comportamento perfeito dos mercados 3.
Manias um termo utilizado por Kindleberger para representar excessos especulativos. What happens, basically, is that some event changes the economic outlook. New opportunities for profit are seized, and overdone, in ways so closely resembling irrationality as to constitute a mania. Kindleberger (1988:5, nfase nossa). Este autor cita trecho de Bagehot, economista do sculo XIX, que vale reproduzir: Much has been written about panics and manias, ( ); but one thing is certain, that at particular times a great deal of stupid people have a great deal of stupid money () At intervals, from causes which are not the present purpose, the money of these people the blind capital, as we call it, of the country is particularly large and craving; it seeks for someone to devour it, and there is a plethora; it finds someone, and there is speculation; it is devoured, and there is panic. (Walter Bagehot, Essay on Edward Gibbon apud Kindleberger, 1988:IV, nfase nossa).
1
O que chamamos de TF uma maneira de interpretar o capitalismo atual (...) sinteticament e, expressa a ideia de que entramos em uma etapa em que o domnio do capital Financeiro cresceu, tornando-se hegemnico, e, muito importante prev que esta etapa se pereniza sob o capitalismo. Katz, 2011:14. Esta abordagem terica tem muitos mritos, em particular o de destacar a importncia do setor financeiro nesta quadra. Tambm valiosas so muitas das descries de seus autores e as denuncias que tm feito. Mas nos parece que o momento atual do capitalismo no o que descrevem como uma situao definitiva, como um beco sem sada, em que a Crise o Fim da Histria. Ver, eg. SEPLA 2012.
2
A dominao do fundamentalismo Liberal espraiou-se pelo mundo, no caso da Unio Europia com funestos resultados. Por ocasio do Tratado de Maastricht, a legtima preocupao com a homogeneizao dos pases
3
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Tudo isto, naturalmente, se traduziu em ao poltica e em mudanas/relaxamentos nas regulamentaes, o que de fato significou um estado de promiscuidade que a governana permitiu existir no mercado financeiro. Estava pronto o ambiente permissivo ideal para Manias. Como afirmado antes, concordamos com os da Teoria da Financeirizao em relao ao fato de que o capitalismo entrou em uma fase em que o setor financeiro tornou-se predominante. Houve, durante certo perodo, a concentrao na busca pelos ganhos em atividades financeiras, e o aumento alucinante, na velocidade e na intensidade, da circulao financeira. Ocorreu tambm, a criao de capital fictcio, representado por papis, como os derivativos, fundos de hedge e outros, muito distantes da economia real. Na verdade, de natureza similar a apostas em um cassino. Foi esta falta de transparncia e controle e descolamento do real, que permitiram que o volume destes papis crescesse em descompasso descomunal com a economia real. Assim, muitos destes papis no mercado, por no terem valor intrnseco, so extremamente fungveis, seus resgates dependendo da continuidade da ciranda, em uma condio de estabilidade muito delicada. Estas distores conferiram fragilidade ao mercado financeiro, equivalente a uma verdadeira Mania, nos termos de Kindleberger, que ficou espera da criana que gritasse O Rei est nu para que a bolha estourasse. A crise das hipotecas americanas o fez. A existncia no mercado financeiro de um gigantesco volume de papis podres gerou uma grave contradio entre os possuidores destes papis, que querem fazer com que o fictcio se torne real, e o pblico em geral que teme receber este tipo de bem. Na continuidade, a conscincia sobre este quadro conduziu a uma enorme instabilidade do sistema, por conta das dificuldades em relao s expectativas dos valores dos ativos. Deflagrada a crise, a mesma tornou-se elemento paralisante do trajeto para a recuperao. Enquanto esta questo no for devidamente enfrentada, e boa parte deste lixo txico destrudo, no se pode dizer que a crise est superada 4. V-se assim que nosso entendimento da crise caracteriza-a como uma gigantesca Mania Especulativa devida, em ltima anlise, ao excesso de Poltica Econmica Liberal. Portanto, diferentemente daquele do Fim da Histria da TF. Assim, apostamos na possibilidade de superao da Crise nos marcos do Capitalismo. Devemos ento continuar discutindo o presente e o futuro. Podemos agora referir, ainda que brevemente, s lies que esta Crise traz para a discusso sobre a integrao regional. Vale dizer, inicialmente, que vem tona uma constatao geral, tambm pertinente a outras discusses econmicas, de que a proposta liberal, baseada na ideia de que o livre funcionamento dos mercados conduz a economia
membros apontou, equivocadamente por estas razes ideolgicas, para o alvo central de dficit mximo de 3,00%. As desigualdades entre os pases, por exemplo, em nveis de desenvolvimento em geral e, especialmente, em competitividade, ficaram a espera da primeira grande Crise para cobrar sua conta. Mais sobre isto adiante.
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Uma apresentao mais abrangente de nossa viso sobre a crise encontra-se Katz, 2009. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
de forma perfeita, recebeu um enorme golpe; assim, tal credo perde, a nosso ver, a possibilidade de continuar se apresentando como uma verdade absoluta. Outra observao relacionada que entre os fanticos pelo credo liberal, e isto certamente verdade para outros credos, alguns no so to fanticos. Vem da maioria dos seus lderes a proposta de que, agora sim, o Estado intervenha. Ser que os princpios que constituam as leis econmicas mais naturais e justas mudaram? Certamente que no. O que h que, como em outros episdios, o discurso se distingue das aes de ordem prtica toda vez que interesses poderosos esto em jogo. Surgem, assim, as propostas de injees de recursos pblicos. Isto tem se constitudo em uma nova estupenda redistribuio de riqueza em favor dos mais ricos. Em resumo, esta Crise uma verdadeira denncia e, ao mesmo tempo, o testemunho explcito da mais fragorosa derrota deste distorcido liberalismo, o neoliberalismo. Mais diretamente em relao questo da integrao regional, algumas lies devem ser apropriadas por ns. A primeira diz respeito ao fato de que, se por um lado enfrentamos grandes dificuldades trazidas pela Crise, confirmou-se a tese de que o Mercosul se constituiria em um apoio para seus membros em circunstancias como estas. Isto tm se dado pela facilitao de transaes com certa independncia das moedas fortes internacionais e, o mais importante, na verdade crucial neste perodo, certa reserva de mercados. Estes fatos devem nos estimular a continuar lutando pela consolidao e manuteno do Bloco. Porm, para que esta empreitada tenha chances de sucesso, devemos tambm atentar para o que se viu que problemtico, e procurar trilhar caminhos diferentes. E, alguns obstculos srios foram expostos no mbito da Unio Europeia (UE). Convm discuti-los. O ambiente, mesmo o deste Bloco maduro, a UE, heterogneo, em termos de desenvolvimento capitalista. Para evidenciar esta afirmao suficiente tomarmos informaes de pases, escolhendo casos extremos para facilitar a visualizao. Os dados desta primeira Tabela foram colhidos na CIA World Factbook (CWF), para a populao (milhes) no ano de 2012, e para o PIB per capita em PPP (Purchasing Power Parity em mil Dlares) e o PIB em PPP, no ano de 2011 (Bilhes de Dlares) e no FMI, 2012, para o PIB (Bilhes de Dlares) no mesmo ano, e so apresentadas em valores aproximados. Tabela 1 Dados Bsicos Pases Populao PIB per Capita PPP Alemanha 81 38,4 Grcia 11 26,6 Portugal 11 23,7 PIB PPP 3.139 298 252 PIB 3.607 300 238
Observa-se, inicialmente que a populao alem cerca de sete vezes maior que a dos outros dois pases. No PIB per Capita (PPP) a diferena de cerca de 50%, mas, dada a diferena de porte, o PIB (PPP) j se apresenta maior na ordem de dez (Grcia) e
doze (Portugal) vezes. Afastando-nos da observao em PPP, onde o custo de vida em cada pas interfere, naturalmente, estas propores aumentam, respectivamente, para doze e quinze vezes. Cada pas encaminha seus negcios independentemente, por exemplo, suas exportaes e importaes etc., constituindo, cada um, seus nmeros especficos de Contabilidade Social. Para se ter uma ideia das discrepncias observe-se alguns dados, inclusive os saldos das Balanas Comerciais (BC) e das Contas Correntes (CC), no ano de 2011, em Bilhes de Dlares (CWF). Pases Alemanha Grcia Portugal Tabela 2 Comrcio Externo Exportao Importaes Saldo BC 1.408 1.198 210 28 66 (38) 56 77 (21) Saldo CC 186 (29.3) (15.1)
O saldo da BC alem mais de 70% de todo o PIB Grego e mais de 80% do Portugus. Isto no chega a ser uma surpresa, pois, alm da diferena de porte entre as economias, h tambm fortes diferenas em produtividade e, portanto, em competitividade. Em FMI, 2008, vemos diversas informaes que evidenciam as diferenas de competitividade entre estes pases. Por exemplo, os indicadores de competitividade, perodo 2001/2006, so, para Alemanha 5.7, Grcia -1.7 e Portugal 4.2. FMI, 2008:9. Ora, como estes pases deficitrios esto atados ao Euro, no ocorre um movimento de desvalorizao de sua moeda, que poderia ajudar na direo de reequilibrar o saldo de sua CC. Ao contrrio, em funo exatamente da Alemanha, e de outros pases que tem grandes saldos positivos de CC, o Euro relativamente estvel e forte, tornando as compras na regio do Euro, inclusive de servios e turismo, caras. Certamente muitos elementos definem as relaes cambiais de uma moeda, mas, entre outros certamente estar o saldo da CC. No caso ento, a Grcia e Portugal no podem, como muitos outros pases, beneficiar-se de desvalorizaes cambiais para reequilibrar sua CC 5. No se trata de um momento singular, mas de um processo, de um circulo vicioso crescente de dficits de CC, e tambm de um crescente aumento na Dvida Geral Lquida dos Governos dos pases, como percentual dos PIBs 6. V-se, na Tabela 3 abaixo, que a situao dos pases caminhou para condies dramaticamente distintas.
Interessante observar que, no ano de 2011, entre os seis pases da Europa que tiveram maior saldo positivo nas CC, em Bilhes de Dlares, estava a Alemanha 188,6, e tambm a Sua 85,3, Holanda 76,7, Noruega 70,2, Sucia 41,2 e Dinamarca 21,6. S a Alemanha e a Holanda tm o Euro como suas moedas. A Sua tem seu Franco e os outros, cada um tem sua prpria Coroa, CWF. Note-se que a Frana, 3 PIB, a Itlia, 4 PIB e a Espanha, 5 PIB tm, respectivamente, o 37, o 38 e o 36 saldo de CC, todos negativos.
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Esta dvida, naturalmente, alimentada por outros elementos alm dos dficits de CC. Segundo Udry, 2010, o seu agravamento deve-se, em boa parte, as benesses da PEL em relao aos tributos sobre o Capital.
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Nesta situao de desigualdade, e sem que outros mecanismos re-equilibradores funcionem, pode-se dizer que a Moeda nica pode vir a ser um problema fatal para um Bloco 7. Tabela 3 Saldos de CCs e Dvidas dos Pases Pases 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Al. 41 46 128 141 182 248 228 Al. 44.8 48.5 50.8 53.4 53.0 50.5 50.2 Grcia (9.6) (12.8) (13.4) (17.8) (29.8) (44.6) (51.2) Grcia 85.4 92.2 98.8 101.2 107.3 107.4 112.6 Port. (10.9) (10.4) (15.4) (19.8) (21.5) (23.4) (31.9) Port. 47.9 51.0 53.1 57.7 58.5 63.6 67.3 2009 186 56.9 (35.9) 128.9 (25.6) 79.0 2010 187 56.1 (31.9) 144.5 (22.6) 88.8
Os dados dos saldos das CCs so da CWF, em Bilhes de Dlares (linhas 2, 4 e 6), e os das dvidas, do relatrio do FMI, 2012, (linhas 3, 5, e 7). Outra concluso a se extrair diz respeito ao tema das trajetrias dos Blocos. No passado, diversos analistas entendiam que o conjunto de formas de organizar um Bloco poderia ser ordenado, da situao de menor para a de maior integrao, e que trilhar esta sequncia seria melhorar as condies do Bloco e que, portanto, estes avanos deveriam ser apressados 8. luz dos fatos acima, porm, pode-se dizer que uma Teoria da Integrao deve abandonar estes entendimentos em favor de outro, que as formas de integrao devem ter seu andamento compatibilizado com caractersticas econmicas, sociais e polticas dos pases membros e no seguir, aodadamente, um roteiro pr-determinado. Isto porque, de um modo geral, existe grande heterogeneidade entre os pases, no que diz respeito a estas caractersticas, e ignorar esta diversidade, pondo-se a todos juntos em uma mesma corrida, pode por em risco o equilbrio do Bloco 9. O objetivo primeiro deve ser trabalhar as desigualdades. No momento em que a tentativa de unificao das Constituies dos pases da Unio Europeia (UE) falhou, uma luz vermelha de alerta indicou o possvel abismo a frente. Pois, o processo de unificao nacional brecado resultou em: um Bloco com
Acerca da introduo do Euro, diz Husson, 2010: La opcin por la moneda nica no estaba motivada por sus supuestas ventajas. La estabilizatin de las tasas de cambio habra podido obtenerse por dispositivos menos rgidos que permitieran reajustes peridicos. El Euro h servido sobre todo para imponer La disciplina salarial: puesto que era ya imposible jugar com la tasa de cambio, el salrio se convertia en la nica variable de ajuste.
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Muito comum a apresentao dos formatos como fases naturais na evoluo de um processo. Seriam cinco as etapas de uma integrao econmica, que ocorreriam em uma sucesso onde gradativamente o processo se aprofundaria. So as etapas: a Zona Preferencial de Comrcio, a Zona de Livre Comrcio, a Unio Aduaneira, o Mercado Comum e a Unio Econmica e Monetria, Cf. Ginesta, 1999.
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Anos atrs afirmamos: Quando da concepo do Mercosul, seus planejadores propuseram que se seguisse, em relao a diversos aspectos, o que seria, praticamente, uma cpia do modelo da UE. Um desses aspectos diz respeito seqncia das fases prevista no acordo. Parece-nos que esta no foi uma escolha adequada, levando-se em conta as especificidades dos pases. Pois, por um lado previa um avano bastante ousado, e rpido, em certas direes como, por exemplo, em relao estrutura poltico jurdica do bloco e, tambm, a certas mudanas econmicas, e, por outro no determinava o desenvolvimento de estruturas supra-nacionais. Katz et al, 2008:08.
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uma moeda nica, com um s Banco Central limitado a questes referentes a esta moeda, mas, com diversos Estados, cada qual com seu Tesouro Nacional. Em oposio constatamos que a Crise, que quando explodiu no era menos grave nos EUA do que na UE, foi manobrada no primeiro para um nvel de recomposio de atividades 10. Enquanto isso, a UE at hoje sangra. que nos EUA havia unidade de ao do capital sob um nico Estado. Estes so fatos para no esquecer. 2 - Subdesenvolvimento e o Mercosul Temos trabalhado, nos ltimos anos, o tema do desenvolvimento do capitalismo na periferia. Os resultados de nossas pesquisas foram apresentados no livro Katz, 2011, e ali esto discutidos longamente no que tange a teorias e evidncias. Para efeito dos argumentos neste artigo, vamos rever apenas alguns aspectos pertinentes. Em Katz, 2011, discutimos a Conjectura de que um pas perifrico com condies especiais, nomeadamente o Brasil, poderia eventualmente quebrar as barreiras do subdesenvolvimento. Na verdade, a Historia j nos apresentou exemplos concretos que corroboram esta tese, como a Coria, a Austrlia etc.. Mesmo assim, necessrio trabalhar esta questo, haja vista que esta ideia vai contra o que predomina no pensamento da Esquerda Latino Americana. Certamente, uma reflexo sobre as relaes entre Centro e Periferia no deve deixar de se dirigir a duas questes fundamentais. A primeira diz respeito a uma Condio Geral que existe ha bastante tempo, que certamente fundamental para o conjunto dos pases Perifricos, tem causado muita revolta e reaes e que, com justia, sempre teve maior divulgao. Trata-se do tema das perversidades geradas pela relao centro/periferia, que colabora para manter na misria milhes de pessoas em todo mundo. A dureza desta situao em nada tem diminudo e deve continuar sendo o centro das atenes. Porm, mesmo no desejando diminuir por um delta que seja a precedncia desta questo, preciso dizer tambm que estas relaes centro/periferia do lugar, legitimamente, a observao de outro aspecto desta problemtica, certamente para analistas brasileiros. Explicitando, a possibilidade de que pases perifricos, em casos especiais, possam vir a quebrar a barreira do subdesenvolvimento. Isto decorre da particular situao do Brasil dentro do conjunto de pases perifricos. Conjunto este que muito heterogneo e que se encontra em processo de diferenciao contnua. Afirmamos ento que tambm necessrio que se atente para a possibilidade de que o processo de desenvolvimento do capitalismo no Brasil ultrapasse as barreiras do subdesenvolvimento. De forma sumria, a concluso central do livro que
Nvel de atividade sofrvel, e utilizando o conhecido caminho perverso de socializar boa parte das perdas atravs do Estado, ou seja, pondo os custos na conta de toda a sociedade.
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concebvel, e teoricamente possvel, que ocasionalmente algum pas perifrico que disponha de condies especiais, como o Brasil ou outro, avance, libertandose de amarras de sua situao de Dependncia, como j o fizeram no passado uns poucos pases. Esta hiptese no pode deixar de estar presente em nossas avaliaes sobre o futuro. Destacamos mais uma vez que esta uma posio praticamente ausente nas manifestaes da Esquerda sobre o Brasil 11. E observe-se que nossa afirmativa no de que o Brasil em breve se libertar da Dependncia, mas de que isto pode vir a acontecer. E, por esta razo indispensvel discutir tambm esta possibilidade concreta. Na verdade, esta possibilidade j despertou debates no Brasil (Katz, 2011:224/233). Como denunciado por Beinstein, 2010, no episdio das eleies de 2010, alguns analistas envolvidos com o tema at propuseram que, devido a esta possibilidade, o Brasil se desobrigasse das alianas regionais e partisse para um vo solo. Este assunto ser mais desenvolvido no ltimo item, mas, vale adiantar que, de nossa parte, se esta possibilidade de que o Brasil realmente rompa o Circulo Vicioso do Subdesenvolvimento, se concretizar, ou no, entendemos que, no mdio e no longo prazo, a integrao a opo que, tanto do ponto de vista do Brasil, quanto no sentido regional e poltico, superior. Assim, continuamos a defender que o caminho a ser seguido o da integrao com solidariedade, e ganhos para todos que constiturem o nosso Bloco. 3 - Uma nova olhada para o Mercosul A olhada para o Mercosul nova. J as constataes, na verdade, seguem na linha do que foi apresentado em Katz et al, 2008. Verifica-se que no s possvel, como de fato necessrio, reafirmar propostas de 2008, pois, o passar do tempo s as mostrou corretas, e a situao atual as proclama vlidas e ainda mais urgentes. Afirmvamos ento que, desde os seus primrdios, o MERCOSUL caracterizavase por ser uma estrutura Bipolar, porque continha dois pases de pequena dimenso
Convm esclarecer que, concebe-se a categoria Crescimento para representar um movimento onde se apresentam variaes simplesmente quantitativas de elementos como, produto, emprego etc. J Desenvolvimento do Capitalismo, utilizado como um Crescimento que envolve mudanas qualitativas nessas categorias, como a elevao no nvel das foras produtivas e no grau de socializao do trabalho. No se desconhece a distino, j algumas vezes presentes em argumentaes de fundo Social Democrata, entre os conceitos de Crescimento e de Desenvolvimento, sendo que este ltimo compreenderia melhorias sociais. Apesar do compromisso com o social, se insiste na utilizao de Desenvolvimento do Capitalismo no sentido apresentado antes. Ou seja, podendo ocorrer com maior, ou menor, distribuio dos resultados que cria. Isto porque, no se devem alimentar iluses acerca dos objetivos do capitalismo que, de fato, no tem compromisso com a melhoria da situao da maioria da populao. No ter este ponto presente e, de um modo geral, confundir o Desenvolvimento do Capitalismo com a situao de pases, em determinados perodos de Welfare Economics, quando houve um relativo e amplo bem estar, falsear a Historia e a Teoria. Assim, a questo no semntica, mas sim poltica e terica, e a atitude progressista a adjetivao com a qualificao do Capitalismo para a categoria Desenvolvimento, adotando uma utilizao Historicamente datada da mesma.
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econmica, em relao aos outros parceiros, enquanto que entre os outros dois maiores, embora um seja bastante maior que o outro, no h nem econmica nem historicamente possibilidade de imposies. Mais precisamente, o que existe uma tradio de rivalidade que ainda habita o imaginrio de muitos na regio, e que s recentemente vem dando espao a uma colaborao mais produtiva. Ao mesmo tempo, a sada de qualquer um destes dois maiores faz com que a consolidao de um bloco com o conjunto remanescente, praticamente, perca qualquer significado. Assim, tinha-se que Brasil e Argentina polarizavam as discusses e assistia-se a crises constantes no funcionamento do bloco. Analisando essas crises, foi possvel constatar que, como cada um dos dois pases maiores indispensvel para a constituio do bloco, os mesmos adquirem poder de veto que podem utilizar, mesmo que s como uma ameaa implcita, todas as vezes que o processo toma um rumo que os desagrade. Como mostrou nossa anlise detalhada em Katz et al, 2008, que utilizou ferramentas da Teoria dos Jogos (TJ), esta configurao da correlao de foras do bloco, bipolar, certamente era uma das causas da dificuldade de sua consolidao. Identificamos um tipo de jogo, o chamado Jogo Simples, onde Brasil e Argentina seriam os Veto Players, como um modelo que pode ajudar a entender parte das dificuldades de consolidao do Mercosul. Esta percepo levou-nos, na ocasio, a propor a ampliao do conjunto de pases membros do Mercosul, como forma tentativa de atenuar os obstculos de origem estrutural. Dessa maneira, se trataria de tentar envolver mais pases da Amrica do Sul, todos se possvel, nos entendimentos visando formar amplo bloco de cooperao econmica. Mesmo assim, e da mesma forma que ocorre na UE, h pases que so bem maiores que os outros. Mas, o resto do conjunto ainda seria suficiente para viabilizar a formao do bloco, mesmo que ocorresse a retirada de um destes maiores. Isto diminuiria o poder isolado do Brasil e da Argentina, o poder de veto, e poderia facilitar a superao dos impasses. Evidentemente, os pesos econmicos destes dois pases continuariam sendo expressivos, no entanto, seja do ponto de vista econmico ou poltico, as dmarches seriam mediadas por uma participao, e mesmo presso, maior do conjunto dos pases menores, fazendo pesar os custos polticos de obstaculizar o processo 12. Mas, para que o bloco tenha estabilidade, indispensvel que tambm os pases menores sejam beneficiados. Notamos na altura que a frmula de um projeto de integrao regional precisaria dispor de elementos para se viabilizar que garantissem, tambm, a adeso firme dos pases menores. Ou seja, que estes tivessem certeza de que tambm ganharo com a formao do bloco. Para tal, em um ambiente de livre comrcio, s possvel evitar que alguns sejam sempre, ou eventualmente, perdedores se
Na idia de reforar as relaes Sul-Sul, poderiam ser recebidos pases de outros continentes, com o cuidado de no incluir outro possveis Veto Players.
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for construdo algum tipo de mecanismo que administre esta relao e, quando necessrio, redistribua resultados de forma a tornar o arranjo atrativo para todos. A considerao conjunta das lies da Teoria dos Jogos, com as de Desenvolvimento Econmico, envolvendo os mundos das Relaes Econmicas Internacionais e da integrao regional, levou-nos ao que talvez tenha sido nossa mais importante concluso, que indispensvel estabelecer estrutura supranacional, para garantir que haja redistribuio dos frutos da integrao e mais equilbrio nas relaes, de forma a beneficiar todos os pases envolvidos 13. Repetindo, absolutamente crucial o estabelecimento de um sistema de compensaes laterais, que podero assumir formas diversas. Isto significa a criao de entidades tcnicas supranacionais que teriam vrias misses. Deveriam gerir as compensaes e, tambm, controlar o bom funcionamento das regras combinadas. Isto indispensvel, pois, caso no se atentasse para esta condio, ficaria muito fcil, para qualquer pas interessado em perturbar o processo, a propositura de outra Coalizo, que poderia, at, ser com s um pas de nosso grupo, atravs de um simples acordo bilateral, e desequilibrar o arranjo. O fundamental que se atente para esta necessidade de garantia de obteno de vantagens para todos. Mas, de 2008 para c, pouca melhora se registra na estruturao do Mercosul. Nossas sugestes no convenceram, ou sequer alcanaram os que decidem. No fosse a bem vinda e importante entrada da Venezuela, estaramos aproximadamente na mesma situao. Apenas este ingresso no resolve plenamente o problema dos impasses devido correlao de foras14. Mas, a mudana milita na direo adequada, tornando um pouco mais difcil os vetos. E vem a a Bolvia. Mas, mesmo as promessas de ganhos econmicos para todos do Bloco sendo atrativas, a proposta de integrao regional necessita estar ancorada em uma ideia/pretenso maior. Em relao a isto se pode dizer que h algo em comum entre os pases do subcontinente, que o desejo e necessidade de fazer avanar o processo de desenvolvimento econmico. Referimos em 2008 que uma das possveis vantagens da integrao regional seria o apoio mtuo para o desenvolvimento. Trabalharei agora este pensamento considerando a hiptese de o Brasil quebrar as barreiras do Subdesenvolvimento. Como se sabe, as mais recentes e sofisticadas
Mais ainda, na ocasio dissemos que seria desejvel praticar algo como uma Poltica Industrial do Bloco, apoiando os pases menores a obter Retainable Industries. Gomory e Baumol, 2000, referem-se assim a tipos de indstrias que, devido s suas caractersticas, poderiam ser mantidas por pases pequenos, mesmo em ambiente internacional competitivo, e que seriam importantes vias de acesso ao desenvolvimento. Se a Sua tem a Nestl, porque a Conaprole do Uruguai no pode vender para todo o subcontinente?
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Em relao a esta dificuldade vemos que atualmente, considerado o quarteto original, j que o Paraguai deve retornar em abril de 2013, o Brasil representaria 74% da economia do Bloco e a Argentina 23%, enquanto que a soma dos dois menores no chega a 3%. Ou seja, os dois maiores seriam ainda indispensveis. Com a entrada da Venezuela a participao brasileira cai para 66%, a argentina para menos de 21%, ficando a ingressante com 11% e os dois menores com 2,5%. Tomaram-se os PIBs dos pases, colhidos no CIA World Factbook, para indicar seus pesos econmicos.
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Teorias da Dependncia situam sua existncia em dois pilares, o financeiro e o tecnolgico (...), Katz, 2011:243. Se o Brasil logra avanos nesta direo, e exercita uma poltica mais de viso de futuro do que simplesmente generosa ou solidria, ou mesmo de olhar s seus interesses menores e imediatos, os benefcios deste avano, financeiros e ou tecnolgicos, podem se estender aos parceiros regionais15. Ao mesmo tempo, o Bloco certamente ser um fator crucial de apoio a esta travessia brasileira, devido existncia de imensas possibilidades de complementaridade entre os pases membros 16. Naturalmente, um processo como este tem custos. Mas, pode mais que compensar pelos resultados positivos. de se esperar que os pases maiores assumam que, devido a seus portes, e posies de liderana, lhes ser demandado mais iniciativa e, pelo menos de sada, contribuies maiores17. A crise no serve como desculpa para a inrcia nesta direo, at porque, empreendendo que se ajuda a superar a mesma. No se imagina que o Estado brasileiro tome para si todas as responsabilidades. Mas, no adianta tergiversar: o Brasil pode, e deve assumir, em conjunto com os que amadurecerem para tal, iniciativas para fazer avanar e se consolidar o processo referido. Nosso pas deve entender que o tamanho de nosso esforo, e o nosso tamanho mesmo, terminaro sendo proporcionais aos resultados que poderemos obter, que podero e devero ser tambm positivos para os nossos parceiros18.
A redistribuio dos frutos da integrao referida, ou os esquemas de compensaes internas poderiam ser veculos para o apoio mtuo para o desenvolvimento. Neste sentido os Pagamentos Laterais, alm do objetivo primeiro de compensao, deveriam atender a um vis desenvolvimentista. Por exemplo, financiar obras de infra-estrutura e outras que facilitem o comrcio intra-bloco e de exportao, e ou o apoio consolidao da capacidade de inovao e modernizao dos parceiros. J se registram iniciativas deste tipo, necessrio multiplic-las.
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Na medida em que o Brasil avana no processo de fuga do Subdesenvolvimento, o pas atrai fortes ataques competitivos. Portanto, defende-se que o Brasil mostre desprendimento para segurar e ampliar o bloco, e sua posio dentro do mesmo e disponha-se a sacrifcios para que o processo de integrao siga adiante. Se o pas no compreender a importncia de fazer concesses em prol da consolidao da integrao, h o risco de isolamento que seria muito danoso para o prprio processo de desenvolvimento.
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Esta questo dos recursos tem sido apresentada como uma barreira intransponvel, em virtude das dificuldades pelas quais realmente passam os pases da regio. Naturalmente, no vamos oferecer detalhamentos e tentativas de quantificaes. Mas, em verdade, do ponto de vista de porte, quantias de dimenso praticamente desprezveis para o Brasil, por exemplo, podem ser suficientes para que pases menores superem problemas cruciais. Ademais, a forma como o apoio, deste tipo, ou de outros, pode ser feito poder at, de forma mais imediata e concreta, trazer resultado de dinamizao para a economia do provedor. Tambm, certamente se conseguiria recursos de rgos de financiamento internacional para a montagem geral dos projetos e, tambm, para obras que envolvessem o interesse de grupos de pases da regio. Isto sem falar no setor privado, onde se apresentam empresas que tem experincia, capacidade administrativa e tcnica, assim como credibilidade internacional, que permitiriam o desenvolvimento de importantes empreendimentos. Neste caso, havendo um suporte legal internacional e garantias de diversos pases, muitas destas obras poderiam sair da imaginao e transformar-se em realidade.
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Todavia, h uma compreenso deficiente ou, talvez melhor, insuficiente, nos dois principais pases da Amrica do Sul, quanto urgncia e prioridade da construo de um processo poltico e de instituies de integrao que permitam o firme desenvolvimento econmico e poltico regional a partir do Mercosul. Exemplos disto so as relutncias em fortalecer a Secretaria do Mercosul, em expandir o FOCEM (Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul), em organizar o comrcio intraregional das megaempresas multinacionais,
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A violncia na boca do povo: novas anotaes1

Gislio Cerqueira Filho2 presente trabalho est centrado na discusso poltico-ideolgica vis--vis o estudo das prticas de violncia - ambas na Amrica Latina na virada do sculo XX para o XXI. A hiptese principal que as atuais polticas de reduo da violncia concreta opem-se s calorosas discusses sobre o aumento da violncia, que tem desaguado em mais represso tanto poltica quanto policial. Todavia, o debate sobre violncia tem preservado a retirada organizada e estratgica das foras militares das funes mais ostensivas de governo desde o fim da guerra-fria. I No h novidade: o elevado nmero de assassinatos com arma de fogo e a morte majoritria de homens jovens e adultos consta como uma das concluses do Relatrio sobre Segurana Cidad nas Amricas pela OEA. Entre 2000 e 2010 a taxa de mortes violentas chegou a aumentar 7 vezes. A maior (91,6 assassinatos por 100.000 habitantes) ocorre em Honduras. No Brasil, a referida taxa passou de 26,5 para 21,1. Se considerarmos a taxa de mortes exclusiva de jovens entre 15 e 24 anos por 100 mil habitantes, ela atinge 105,6 em El Salvador e 60,6 na Guatemala. Nmeros alarmantes. Tudo como dantes no Quartel de Abrantes. No sem razo que o bordo se refira ao que ento se falava com relao s reformas na polcia, cuja metfora Quartel de Abrantes fazia aluso viva a um dos prdios da Polcia Militar na Rua Marqus de Abrantes, Botafogo, Rio de Janeiro na virada do sculo XIX/XX. O relatrio chama ateno para o crescimento vertiginoso da segurana particular (como se fosse novidade) em paralelo expanso das polcias. No Rio de Janeiro, por exemplo, o infeliz nome milcias para referncia a grupos para -policiais acaba por consagrar certa institucionalidade onde no h institucionalidade alguma.
As primeiras anotaes datam do incio dos anos setenta, h 40 anos atrs, quando o autor participou, com Gizlene Neder, do Projeto Violncia na Amrica Latina, coordenado pela Professora Dra. Lola Aniyar de Castro, Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela.
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Professor Titular de Teoria Poltica na UFF e ex-presidente do FoMerco.
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No campo da segurana privada, o Brasil tem, proporcionalmente, o terceiro maior batalho privado: 873 seguranas por 100 mil habitantes, cinco vezes mais do que a taxa de 169 policiais - que, por sua vez, a penltima do ranking. Grosso modo, as concluses do relatrio da OEA so: Mortes violentas na regio. Elevadas taxas de homicdio. Presena do crime organizado. Violncia atingindo especialmente o sexo masculino e a juventude. Forte presena de gangues. Violncia ligada ao trfico de drogas tanto leves quanto pesadas. Violncia ligada ao comrcio ilegal de armas de fogo. Tais concluses se repetem como ladainha. No h dvida que o tema da violncia est na boca do povo, sobretudo as prticas correntes de violncia entendidas como prticas criminais propriamente ditas. O debate seduz a opinio pblica, vende jornais e atrai os olhares para as principais mdias, est no centro das batalhas polticoeleitorais, ativa um vigoroso comrcio de armas e drogas. Todavia, o presente trabalho est centrado na discusso poltico-ideolgica vis--vis o estudo das prticas de violncia - ambas na Amrica Latina na virada do sculo XX para o XXI. A hiptese principal que as atuais polticas de reduo da violncia concreta opem-se s calorosas discusses sobre o aumento da violncia, que tem desaguado em mais represso tanto poltica quanto policial. Todavia, o debate sobre violncia tem preservado a retirada organizada e estratgica das foras militares das funes mais ostensivas de governo desde o fim da guerra-fria. E, de certo modo, solicitar a interveno das foras armadas para reduzir a violncia como frequentemente as mdias apresentam tem favorecido exatamente o desengajamento dos militares das atividades polticas. Alis, como desejvel, inclusive por eles prprios. Isto significa levantar uma hiptese para os que esto estudando a violncia na Amrica Latina desde os anos sessenta do sculo XX. Essa violncia inseparvel dos movimentos de libertao nacional e de descolonizao que ocorreram no ps II Guerra Mundial. No quadro desses movimentos deu-se a Revoluo Cubana (1959), logo tratada pelos EUA como experincia que no deveria se repetir. Recordemo-nos que estvamos no contexto da guerra fria. Aps o fim da guerra fria, observamos, entretanto, que o bloqueio norteamericano contra Cuba no arrefeceu o seu objetivo maior de demover os latinoamericanos de qualquer pretenso ao xito de um movimento por profundas transformaes sociais. Mas mesmo no contexto da guerra fria, a via eleitoral no Chile, por exemplo, deu sobeja demonstrao de que l ela tambm no seria exitosa se os
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objetivos fossem a efetiva reduo da desigualdade social com a transformao radical das condies de existncia ancoradas na violncia do neocolonialismo e do imperialismo. Por outro lado a inviabilidade da mudana social, tanto intensiva quanto extensiva (veja-se, por exemplo, o romance A Dana Imvel do escritor peruano Manoel Scorza), levou a Amrica Latina ao beco sem sada dos regimes militares e ditaduras mais ou menos personalistas. O fim da guerra fria e a incontestvel liderana mundial dos EUA no mundo levaram a Amrica Latina aos movimentos sociais de toda ordem visando a implantao do Estado Democrtico de Direito com a criao de respectivas Comisses da Verdade para (re)conhecimento da violncia estatal (Argentina, Uruguai, Brasil, Chile, etc.). Foram repostas s condies estratgicas para um estudo da violncia que no estivesse separado das estratgias de controle social no Estado democrtico de direito. Assim, a Escola de Niteri 3 sente orgulho ao apresentar o trabalho de Wilson Couto Borges recentemente editado no Rio de Janeiro. O perodo em foco aquele assinalado pelos dois governos de Leonel Brizola, desde o fim do regime militar. O autor vislumbra uma possibilidade de contemplar a interface poltica com a comunicao. Mas a anlise histrica est presente e foi preciosa a co-orientao da Prof. Dr. Gizlene Neder. Trata-se de uma investigao sistemtica, um real observatrio da imprensa, sobre a associao da figura do Governador Brizola com os excessos do crime na cidade do Rio de Janeiro, naquilo que seria uma concesso exorbitante de direitos e mesmo privilgios s classes populares. A resistncia das elites liderana do Governador, embora eleito e por duas vezes, foi rapidamente absorvida pelas propostas eleitorais da direita e do liberalismo conservador numa cidade que se considera cosmopolita. De fato, Wilson confirma a nossa hiptese de que o debate sobre a violncia, que acontece desde 1983, esconde o real do antagonismo social, projetado no debate entre a ordem pblica autoritria do regime militar discricionrio e a ordem pblica democrtica do estado de direito (COUTO BORGES, 2006, p.222). A popularizao do debate sobre a violncia indicaria o nvel da discusso com relao s propostas de polcia poltica e polcia cidad. Discuti esta hiptese com Roberto Lyra Filho e ele chegou a divulg-la, em primeira mo, na Revista Direito e Avesso, Braslia, Ano II, n.3, Janeiro-Julho de 1983. Uma ocasio, Leonel Brizola perguntou-me, no Palcio Guanabara, se eu j presenciara um incndio na floresta. Disse-lhe que no; no mximo um fogo de vinte
Escola de Niteri designao para a rea de Cincias Humanas da Universidade Federal Fluminense cuja excelncia atestada pela crtica cientfica, agncias de fomento e avaliao; no Brasil e no exterior. Ver PASSAGENS Revista Internacional de Historia Poltica e Cultura Jurdica http://www.historia.uff.br/revistapassagens/
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minutos numa subida da Pedra Bonita, no macio da Tijuca, como montanhista amador. O governador continuou dizendo que
[...] um incndio na floresta algo impressionante, j que o fogo consome tudo, espalha terror, instaura medo e pnico; h uma correria danada e, em meio ao alarido dos gritos e do fogo, os animais fogem espavoridos em desabalada e desorientada carreira. Machos e fmeas, abandonam suas crias e filhotes, deixando-os ao Deusdar e merc de toda sorte de inimigos. Perguntou-me ento, se no era o que estava a acontecer no Rio de Janeiro com a matana e o abandono de tantas crianas e jovens afro-brasileiros, com a excluso social que os empurrava para a criminalidade, com a impunidade reinante no pas, com a dissoluo da responsabilidade do Estado, com o arbtrio e autoritarismo arrogante das polcias, com o vilipndio cotidiano dos direitos humanos, com o desrespeito lei [...]
No esta, incndio na floresta, uma metfora realista para a violncia no Rio de Janeiro? E ainda h quem seja contra uma escola de horrio integral, pblica e de qualidade, para todos... II Desde 1983, que temos anunciado a hiptese de que o debate sobre a violncia, cravado no pnico e no medo de sermos alvo da violncia crimingena ou criminal um debate incompleto Esta violncia distingue-se daquela adjetivada como violncia poltica propriamente dita e tipificada ao longo do regime militar no Brasil, especialmente pela Lei de Segurana Nacional (LSN). A necessidade imperiosa de substituio da polcia poltica, com sua rede de rgos de informao civis e militares, pela polcia do estado de direito democrtico implicou num verdadeiro cabo de guerra entre as foras conservadoras e aquelas mais progressistas. De um lado as vozes que ecoavam os interesses pelo controle social de natureza mais repressiva; de outro lado os interesses pelo aprofundamento do carter democrtico das conquistas do Estado democrtico de direito a partir da nova constituio brasileira de 1988. As estratgias democrticas de controle social no estado democrtico de direito foram sendo gradualmente subordinadas a outras questes de natureza econmica, social ou mesmo poltica. Gizlene Neder (2012) tem chamado ateno para o quanto que um debate sobre a violncia criminal (a violncia na boca do povo) tem servido s transies conservadoras ocorridas no Brasil republicano: 1) Na passagem do imprio para a repblica, a criao das novas instituies policiais republicanas, no quadro mais geral do fim da escravido, muito valeu-se da demonizao e estigmatizao da figura do capoeira. Assim, a nova polcia da jovem Repblica logo chamada de velha (Repblica Velha) cedeu espao aos interesses vitoriosos da Revoluo de 1930 e em seguida aos do Estado Novo. A polcia designada especial do novo estado (Estado Novo), a conduo da poltica de segurana de
estado por Filinto Muller e o carter ditatorial do regime varguista, sobretudo entre 1937 e 1946, acabaram por valer-se de arranjos institucionais que maquiavam um acento repressivo das instituies policiais da primeira repblica. 2) Assim, na passagem do Estado Novo para o Estado democrtico de direito, em 1946, a figura simblica demonizada e estigmatizada do capoeira, de resto dizimada, foi substituda pela do malandro, numa bvia convocao ao trabalho. A cassao do Senador Luiz Carlos Prestes e outros parlamentares na transio do regime varguista, bem como a reintroduo da Lei de Segurana Poltica, s fizeram sublinhar, para alm das conquistas do estado de direito, o carter acentuadamente repressivo das instituies policiais. Toda a dcada de 1950, mormente a capital Rio de Janeiro, foi marcada pelo surgimento dos esquadres da morte e outros grupos de extermnio, sem que, ainda que mais tarde, o escopo da polcia poltica varguista fosse sequer auditada. Isso, a despeito da expanso alargada das conquistas sociais no terceiro perodo de Getlio Vargas (1950-1954) encerrado subitamente com o suicdio do presidente. Na esteira de sucessivas crises polticas e queda no crescimento econmico, armou-se o golpe civilmilitar de 1964. O carter autoritrio e repressivo da sociedade brasileira justificou para muitos, e de forma leviana, a ruptura com a ordem legalmente constituda e em pouco tempo o Ato Institucional n. 5 (AI-5) se encarregou do desenho de uma comunidade arbitrria de informao, contra-informao e represso, onde avultaram os DOI e os CODI com ampla autonomia de ao. Se durante o regime ditatorial, o cone contra o qual a propaganda do regime investia era o subversivo; no momento em que o General Ernesto Geisel sinalizou na direo da abertura lenta, gradual e segura, as foras militares comearam a discutir uma sada ordenada das funes e participao polticas. 3) O debate que se seguiu, pela terceira vez na histria da repblica, sobre a violncia criminal, passou agora a demonizar e estigmatizar o traficante, de drogas, e as foras armadas passaram a ser convocadas a realizar uma interveno operacional no momento mesmo em que elas se retiravam de cenrio poltico e do teatro de operaes. Certamente isso facilitou em muito a retirada organizada e estratgica das foras armadas sem que um debate consequente sobre a transio para o estado democrtico de direito fosse capaz de contemplar a discusso das estratgias democrticas de controle social e a questo da transio da polcia poltica para a polcia cidad. Deixou-se de lado uma auditoria detida sobre prticas policiais arbitrrias e a responsabilizao dos agentes de segurana pblica (polcia poltica) por prticas de tortura e contra os direitos humanos, em nome da lei de anistia. Todavia o nmero de assassinatos em tempos de Estado de democrtico de direito assustador. Inclusive de policiais. A lgica do conflito urbano, a percepo do cotidiano como zona de guerra, sobretudo aps o 11 de Setembro de 2001, em N.Y, com o arremesso de dois avies contra as torres gmeas do World Trade Center, tudo somado s questes j postas pela
transio do regime militar para o Estado de direito democrtico, acabou por justificar a mxima tudo como dantes no Quartel de Abrantes. Para o socilogo Laurindo D. Minhoto (2012),
[...] pode-se verificar a emergncia de novas economias, polticas pblicas e formas jurdicas de guerra (contra as drogas, o crime, terror, etc.), que, no saco sem fundo da retrica da guerra permanente, legitima a suspenso dos direitos e garantias fundamentais, a adoo de leis de emergncia e mecanismos jurdicos de exceo.
De fato, os espaos pblicos e as manifestaes populares so percebidas e frequentemente convertidas em verdadeiras praas de guerra. Como, nesse contexto, discutir uma questo crucial das polcias no Brasil que a militarizao especialmente da Polcia Militar (PM), mas tambm com frequncia das Guardas Municipais? No devemos nos esquecer que o desenho institucional da Polcia Militar foi o do pequeno exrcito a servio do Presidente de Provncia, hoje Governador estadual. , pois uma viso engajada da percepo institucional de lei e ordem. Tanto na poca varguista quanto no regime militar deu-se acentuado intervencionismo nas Polcias Militares atravs do Poder Central, via o Exrcito e atravs da ideologia da segurana nacional. No que concerne Polcia Civil (judiciria) o desenho institucional da Repblica Velha incorporou o modelo da Polcia francesa (a natureza administrativa) juntamente com o modus operandi da Polcia prussiana. Assim, deu-se a montagem de uma Polcia tipo Frankstein. denominada Polcia Judiciria, mas quem preside o inqurito no exatamente o Judicirio, como na Frana. Entretanto, pelo menos duas preliminares devem ser levadas em considerao quando se trata de rastrear temas e questes prioritrias na rea de segurana pblica: a) a despartidarizao de todo e qualquer debate acerca da questo da segurana pblica; e, b) a necessria vinculao entre qualquer discusso sobre poltica pblica na rea da segurana (inclusive o tema referido discusso da eventual unificao das polcias militar e civil) com a questo da transio para o Estado democrtico de direito. O tempo perdido desde 1988 at os dias de hoje (j l se vo quase 25 anos) obriga-nos a sublinhar as novidades que incidem, a nosso ver, nos temas de relevo para uma discusso consequente. A principal delas , com certeza, o emprego da racionalidade da guerra, dos estudos estratgicos e da utilizao das foras militares na administrao e gesto das cidades. Para Minhoto (2012) h uma articulao desta nova racionalidade com o desenvolvimento dos negcios no capitalismo global, inclusive quando a cidade se credencia para megaeventos esportivos de alcance planetrio, tipo Copa do Mundo, Olimpadas, etc. O referido autor destaca: a) o capitalismo de choque; b) o planejamento urbano de perfil higienista; e, c) o direito penal do inimigo acompanhado de uma poltica de encarceramento em massa.
De fato, a incurso de natureza militar no territrio vista como necessria e mesmo decisiva na abertura e consolidao de novos mercados. Tal a estratgia de acumulao realizada por despossesso do territrio que, desde a invaso do Iraque, vem sendo chamada capitalismo de choque ou desastre numa aluso palavra de ordem norte-americana na invaso: chock and awe. (GINZBURG, 2006)) Por outro lado, o planejamento e a gesto urbana assumem um perfil neo-higienista. A apartao social, quase sempre maquiada e cosmtica no se rende ao mote a cidade para todos. Hierarquia, distino social e separao entre classes e grupos sociais vo assumindo novos contornos nas estratgias de controle social onde o adjetivo democrtico visto com escrnio. Mas isso s possvel em funo da adeso cada vez mais acintosa ao direito penal do inimigo e poltica de encarceramento em massa. Tais prticas mal escondem a ideologia da segurana nacional requentada para os novos tempos onde o inimigo escapa quele definido pela guerra-fria e assume um design errtico, multifacetado, onde o dio ao gozo do outro assume cada vez mais um apelo a um imaginrio sem limites. Ilcitos penais acabam por se converterem em ilcitos de guerra e o adjetivo insurgente aspira substituir qualquer ao oposicionista. A normalizao social, quando no o controle social absolutista, deslizam para um direito e prticas de exceo que buscam legitimao retrica na ideologia vendida como palavra de especialista. No apenas os cursos de relaes internacionais e estudos estratgicos passam a seduzir os jovens quanto o emprego cotidiano da racionalidade da guerra e das
[...] foras militares na gesto das cidades do capitalismo global passam a ser decisivos, entre outros para a gerao e ampliao dos negcios. E tambm para o desenvolvimento de novas tecnologias de controle; a articulao crescente entre a indstria da guerra, do automobilismo, do entretenimento (vide fenmenos de venda como os SUV e os jogos blicos de computador); a gesto do crime; a formulao e a execuo do planejamento urbano, a manuteno da disciplina em ambiente escolar (...) esse parece ser justamente o maior desafio para quem pretende se opor ao urbanismo militar dos dias de hoje. (MINHOTO, 2012)
Teramos um fusionamento entre guerra, poltica e negcios que abarcaria coraes e mentes (ideologia) num modus operandi que ultrapassa os limites geogrficos dos espaos nacionais. No sem razo que no Congresso da Associao Internacional de Criminologia, realizado em Budapeste (Hungria, 1993), anuncivamos a agenda apropriada para a desejvel substituio da polcia poltica e seus procedimentos pela polcia cidad de acordo com o Estado democrtico de direito. Na verdade, seriam metas a serem atingidas e assim resumidas: 1. Criao de uma outra relao entre a Polcia e a populao a quem deve servir; 2. Criao de um outro tipo de Autoridade Policial; 3. Produo e estmulo para a criao de um outro padro de segurana pblica; 4. Criao de uma organizao policial mais humana e eficiente capaz de servir populao;
5. Maior investimento nas polticas se segurana pblica implicando capacitao adequada ao estado democrtico de direito, novos desenhos tecnolgicos, novo plano de carreira e salrios compatveis com as novas exigncias. Grandes temas para reflexo seriam incorporados a um brain stormig intelectual. Para concluir algumas sugestes preliminares e provisrias.4 a) A lgica do inimigo interno; b) O Direito Penal de Exceo; c) A ideologia neolombrosiana (naturalizao do crime); d) Neodarwinismo social (naturalizao dos conflitos sociais); e) Autoritarismo e absolutismo afetivo (vanglria de mandar); f) Militarizao da polcia e o descaso no servio populao; g) A quem interessa (ou no) a unificao das polcias (militar/civil). Referncias ARANTES, Paulo Eduardo; WACQUANT, Loic; BATISTA, Nilo; NEDER, Gizlene; MALAGUTI, Vera (org.) e outros. Loic Wacquant e a questo penal no capitalismo neoliberal. Rio de Janeiro: Revan, 2012. CERQUEIRA FILHO, Gislio. A ideologia do favor e a ignorncia simblica da lei. Rio de Janeiro: Centro Unificado de Ensino e Pesquisa (CEUEP), ViceGovernadoria do Estado do rio de Janeiro, Imprensa Oficial/ R.J, 1983. _______. Conservadorismo religioso e "Moiss e o monotesmo", de Sigmund Freud uma abordagem que ainda surpreende. Revista Latinoamericana de Psicopatologia Fundamental. Vol.1, no.4, So Paulo Dezembro de 2008. CERQUEIRA FILHO, Gislio e NEDER, Gizlene. A violncia na boca do povo. In Revista Direito e Avesso, Ano II, Vol. 3, Braslia: Edies Nair, pp.167-187, 1983. _______. Estratgias de controle social no Estado democrtico de direito, International Congress of Criminology and Meeting of Reserach Committee on Sociology of Law, Budapest, 1993. _______. Emoo e Poltica. Porto Alegre: Srgio Fabris Editor, 2000. _______. Criminologia e Poder Poltico: sobre Direitos, Histria e Ideologia. Rio de Janeiro: Editora Lmen Jris. 2006.
O autor deixa para outra ocasio a anlise da onda que violncia que nesses dias envolve a cidade de So Paulo (capital) entre o autodenominado Primeiro Comando da Capital, a Polcia Militar, a Polcia Civil e Administrao Penitenciria.
4
COUTO BORGES, Wilson. Criminalidade no Rio de Janeiro: a imprensa (in)formao da realidade. Rio de Janeiro: Revan, 2006.
e a
GABLER, Neal. Life The Movie - How entertainement conquered reality. Knopf Doubleday Publishn Group, 2000. GINZBURG, Carlo. Medo, Reverncia e Terror: Reler Hobbes Hoje, Traduo de Luiz Fernando Franco, Niteri, 2006, Laboratrio Cidade e Poder in European University Institute, Max Weber Lecture Series - MWP - 2008/ 05 com o ttulo Fear, Reverence Terror: reading Hobbes today, (ISSN 1830 7036), Badia Fiesolana, Italy. MINHOTO, Laurindo Dias. A lgica do conflito urbano. In O Estado de S.Paulo, Caderno Alis, p. J3, 14/10/2012. NEDER, Gizlene. Discurso Jurdico e Ordem Burguesa no Brasil. Niteri: EdUFF, 2012 (segunda edio revista e ampliada). Primeira edio, Porto Alegre: Srgio Fabris, 1986.
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A violncia em se ocultar a violncia

Gizlene Neder1 Introduo presente trabalho resgata pesquisa realizada a quatro mos (Gislio Cerqueira Filho e Gizlene Neder) no fim da dcada de setenta do sculo XX sobre a violncia de ocultar a violncia na literatura didtica (Histria, Estudos Sociais, Organizao Social de Poltica) do ensino fundamental e mdio, utilizada no Brasil. Resultou em artigo publicado em 1978, no segundo nmero da revista relanada poca pela Editora Civilizao Brasileira ( Cerqueira Filho; Neder, 1978). O antigo nome da revista, intitulada Revista da Civilizao Brasileira no pode ser recuperado pelo editor nio da Silveira, censurado que fora pela ditadura. A publicao retornou com o nome de Encontros com a Civilizao Brasileira Contudo, no incio do governo do general Joo Batista Figueiredo, aprofundava-se um processo denominado pelo cientista poltico norte-americano, Samuel Huntington de abertura poltica. Esta havia se iniciado no final do governo do general Ernesto Geisel com a denominao de distenso poltica. A tese do cientista poltico do Departamento de Estado dos EUA era corriqueiramente conhecida como descompresso de uma panela de presso. Uma sociedade poltica submetida a muitas dcadas de ditadura tenderia a se rebelar. Preventivamente, iniciou-se uma poltica de incentivo pelos EUA de substituio dos regimes ditatoriais para os quais havia contribudo para os golpes e consolidao das ditaduras, por processos ditos democrticos ( moda do regime parlamentar-decisrio inspirado no liberalismo conservador ocidental). No caso da Amrica Latina, tal processo envolveu vrias formaes histricas que motivou um estudo transnacional sobre a Violncia na Amrica Latina. Nosso projeto de pesquisa esteve, na ocasio, vinculado ao Centro Internacional de Criminologia da Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela. A ideia de seus idealizadores era construir uma cartografia da violncia no continente latinoamericano. Evidentemente, a violncia poltica era o foco, mas cada subprojeto
Professora do Programa de Ps-Graduao em Histria/ Departamento de Histria da Universidade Federal Fluminense. Bolsista de Produtividade CNPq. Projeto Pensa Rio (FAPERJ). Editora de Passagens. Revista Internacional de Histria Poltica e Cultura Jurdica - http://www.historia.uff.br/revistapassagens/
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trabalhou aspectos dos efeitos da violncia em casos particulares; dada a situao de censura e completa falta de liberdade para os pesquisadores. Cada situao poltica das formaes particulares implicadas na estratgia do imperialismo na luta contra o socialismo experimentou e vivenciou tal processo segundo as relaes de fora a constitudas historicamente. O caso do Brasil, as anlises do campo poltico empreendidas pelo pensamento conservador (aquele permitido e veiculado amplamente sem censura), havia sustentado uma tese muito elaborada, com sofisticao terica, sobre a tendncia conciliao na formao poltica brasileira. O livro de Paulo Mercadante, publicado em 1965, um ano depois do golpe civil-militar no Brasil, circulava amplamente entre intelectuais brasileiros. Nos momentos de crise, e na dcada de 1960 o pas havia experimentado uma situao extrema com a deposio e exlio do presidente constitucional e eleito, Joo Goulart; a cassao de direitos polticos de vrias lideranas polticas, inclusive liberal-conservadoras e a imposio de um regime de terror, medo e submisso; com todas as consequncias da derivadas; especialmente, prises, mortes, exlios e censura. O prognstico do livro era que haveria outra conciliao e o governo seria recomposto com os segmentos civis dos golpistas. Erro no prognstico, pois os generais-presidentes ficaram no poder at 1982. Acerto na anlise no tanto que seu livro serviu (serve ainda!) para inculcao de uma ideia sobre a tendncia do campo poltico brasileiro para a conciliao. Ao mesmo tempo, dez anos depois, em 1976, a editora Jos Olympio, lana a 9. Edio do Razes do Brasil (HOLANDA , 1976), autor que levantou na dcada de 1930, num livro sofisticado na clave weberiana de histria cultural do Brasil a tese do homem cordial. A expresso cordial, segundo o autor, deveria ser tomada no sentido etimolgico do termo. bom lembrar que a cordialidade no s um estado de benevolncia. Pode ser tambm um estado de malevolncia (HOLANDA, 1977). A tese, contudo sofreu um deslizamento semntico na pena de Cassiano Ricardo (1959), em O Homem Cordial. Para ele, (...) tudo se fez no Brasil por mediao (IBID., p. 31.). Fala ainda de sua divergncia com Srgio Buarque de Hol anda: (...) fazer do homem cordial no um tipo de salo, mas o tipo representativo da bondade brasileira mesmo quando transporta para o plano poltico, em nossa tcnica de bondade (IBID., p. 45). A pauta temtica da pesquisa do caso brasileiro situou-se, portanto, na violncia simblica produzida pela ideia de um predomnio da sociedade brasileira conciliao e cordialidade e aos seus efeitos, cuja reflexo alargada inclui outras formaes sociais latino-americanas. O alargamento da observao que realizamos confrontava outra posio conservadora que na dcada de 1970 difundia-se pelo Brasil. O historiador britnico Leslie Bethell circulava realizando pesquisas sobre a escravido. Para ele, ainda hoje a formao histrica brasileira no tem afinidades com os vizinhos hispnicos (sua posio atualizada e incensada de tempos em tempos, pois recebe pesquisadores
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brasileiros para estgios em prestigiado centro de pesquisa sobre Brasil na Inglaterra). Como no de hoje as assertivas do imperialismo britnico e seus prolongamentos (EUA) atuam na desqualificao moral e poltica do continente latino-americano2. Para Cassiano Ricardo no existindo no Brasil (...) clivagens sociais ou culturais profundas, (...) no precisamos da balbrdia democrtica (1959, p. 45). A violncia de ocultar a violncia A despeito das revoltas dos escravos, dos movimentos messinicos e do banditismo trs tipos de movimentos sociais que, em pocas distintas, assinalam o lugar da violncia na histria brasileira a historiografia oficial enfatizou a tradio e o papel da no-violncia, isto de uma certa tendncia conciliadora presente na histria brasileira, originada, sobretudo, no perodo da Regncia (1831-1840). Vale ressaltar aqui que este perodo imediatamente posterior emancipao poltica do Brasil (1822), o que estaria a indicar que, a partir da formao do Estado Brasileiro, comearia a se manifestar na histria do pas um constante recurso conciliao, acomodao, no radicalismo, para justificar a ausncia da violncia, talvez numa tentativa de ressaltar a superioridade do Brasil em relao Amrica Latina. Isto chegou a suscitar estudos sobre as caractersticas de um suposto carter especial do homem brasileiro. Srgio Buarque de Holanda foi um dos autores que, na dcada de 1930, destacou, ainda que numa perspectiva que ressalta o conflito e o autoritarismo dos poderosos, formulou a teoria da cordialidade do brasileiro; sustentou, contudo a cordialidade no trato social. Sua interpretao sobre a cordialidade do brasileiro foi, contudo, como dissemos acima, apropriada por autores conservadores como Cassiano Ricardo (1959), que inverte a proposio interpretativa do homem cordial, destacando a boa ndole prpria do brasileiro, hegemonizando a ideia de que por esta ou aquela razo se deveria encarar a violncia como uma aberrao na sociedade brasileira. E mesmo no auge da ltima ditadura militar, com objetivos ideolgicos explcitos, no foram poucos os intelectuais de renome que sustentaram a ideia de que existiria certa propenso conciliao na histria poltica do pas. Holanda observa que (...) a contribuio brasileira para a civilizao ser de cordialidade daremos ao mundo o Homem Cordial (1976, p. 101-102). Isto implica no apenas em reconhecer a cordialidade como marca do homem brasileiro, mas em buscar as origens desta marca nos padres de colonizao portuguesa. Alguns exemplos so arrolados para defender esta tese: a independncia do Brasil num quadro de consenso, com pouco conflito e particularmente um movimento poltico incruento, obtida facilmente, quase como uma ddiva da metrpole; a relativa paz social durante o Segundo Reinado (1840-1889); a abolio da escravido sem derramamento de
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Ver: NEDER; CERQUEIRA FILHO, 2010a, e 2010b. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
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sangue (com ptalas de rosa, como disse Joaquim Nabuco em memorvel conferncia numa universidade norte-americana, e, 1907, quando l atuava na embaixada brasileira); a Revoluo de 1930 e mesmo a implantao da ditadura de Vargas (1937-1945) sem oposio violenta e rebelde; e retomada da constitucionalizao do pas em 1946 e, por fim, o golpe militar de 1964, que deps o presidente constitucional Joo Goulart, realizado fora dos limites da luta armada e da guerra civil. Muitos destes fatos, e outros mais, tm sido manipulados na argumentao de que o homem brasileiro teria uma tendncia ao compromisso, conciliao, ou seja, a um comportamento em que a troca de favores estaria inevitavelmente presente. Os acontecimentos sociais mais violentos, como por exemplo, o Esquadro da Morte3, vigente e atuante nas dcadas de 1960-70, foram vistos como um desvio no comportamento do homem brasileiro tpico: cordial, bom, no-violento, conciliador. Esta tese tem sido inclusive constantemente invocada para mostrar a incapacidade do povo brasileiro de realizar um projeto revolucionrio de transformao social e poltica. A hiptese que defendemos neste trabalho que a tradio no violenta na histria do Brasil corresponde a uma percepo construda correspondendo a um mito que informa interesses especficos de prticas sociais de determinadas classes sociais. A questo chave que orienta este trabalho , portanto: Qual o lugar da violncia na sociedade brasileira? Sem perder de vista a sociedade brasileira como um todo, optamos, todavia, por perceber num primeiro momento qual o papel da violncia nos processos de ideologizao. Mais concretamente, queremos saber como o pensamento poltico dominante no Brasil se manifesta a respeito do papel da violncia presente na vida social, econmica e poltica brasileira. O nosso ponto de partida de que o modelo agroexportador, implantado no Brasil no quadro da expanso europeia, ao recorrer ao trabalho compulsrio, escravista, para maximizar a acumulao de capital e manter o monoplio comercial de uma economia voltada para fora (NOVAIS, 1971), produziu com base no monoplio da terra trs classes: os latifundirios, os escravos e os foreiros (estes vivendo do arrendamento da terra). Destas trs classes, podemos assinalar como homens livres os latifundirios e os foreiros, mas isto ao nvel formal porque na verdade o foreiro dependente da classe latifundiria. E se, por um lado, a escravido constitutiva do modelo agroexportador (e a relao produtiva fundamental), a mesma escravido no era, todavia, o nexo da vida ideolgica. A relao entre latifundirios e escravos implica necessariamente violncia uma vez que o escravo propriedade do latifundirio. A relao entre foreiros e escravos no se coloca porque raramente o foreiro possua escravos, trabalhando quase sempre na agricultura de subsistncia. a terceira relao que nos interessa (SCHWARZ , 1973). Os foreiros no so proprietrios nem escravos, e muito menos proletrios. Seu acesso
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Cf. o impressionante livro-denncia do promotor Hlio Pereira Bicudo, 1976.
vida social depende do favor, direto ou indireto, de um grande, de um latifundirio. O foreiro pode ser visto em uma de suas variaes na figura do agregado. Entre as duas classes, foreiros e latifundirios, que ir acontecer o nexo ideolgico do favor. A vida ideolgica no Brasil regida pelo favor que, em diferentes formas e nomes (por exemplo jeitinho), atravessa a existncia do pas, ressalvada sempre a relao produtiva de base, essa mantida pela violncia. Com este nexo ideolgico fundado no favor, a interpretao sobre a predominncia da conciliao poltica sustentada e tem pregnncia social. Roberto Schwarz nos fala do favor como
[...] nossa mediao quase universal e sendo mais simptico do que o nexo escravista, a outra relao que a colonizao nos legara, compreensvel que os intelectuais tenham baseado nele a sua a sua interpretao do Brasil, involuntariamente e (s vezes nem tanto) disfarando a violncia reinante na esfera da produo (Parntesis nosso. 1973, p. 154.).
Chegamos por fim questo bsica que queremos testar: se a interpretao da sociedade brasileira que informa os alunos do Ensino Fundamental (6/14 anos) baseada numa viso que inclui o favor e a conciliao para ocultar voluntria ou involuntariamente, mas de fato, a violncia presente no mbito da produo e que se reflete na instncia do poltico, mas no do ideolgico (Cf. RODRIGUES, 1965). Sugerimos aqui a viabilidade da tcnica de anlise de contedo para avaliar a interpretao que a literatura didtica do Ensino Fundamental faz da Histria do Brasil. Ao estudarmos a instncia ideolgica e a possvel violncia de se ocultar a violncia efetivamente presente na sociedade brasileira vista numa perspectiva de formao histrica, queremos dizer como o poeta: Do rio que tudo arrasta, se diz que violento. Mas ningum diz violentas as margens que o comprimem. A violncia ideolgica Pelos exemplos de intemperana e violncia, estamos longe de poder sustentar aquelas supostas virtudes caractersticas do homem cordial brasileiro. Todavia, a bibliografia didtica sobre a formao da sociedade brasileira parece pairar acima da realidade concreta tal o uso indiscriminado que faz dos esteretipos correntes acerca da cordialidade e tolerncia dos brasileiros. O que no nos deve espantar; ao contrrio, deve-se levar em conta no apenas a contradio realidade/discurso sobre a realidade e a violncia implcita num discurso que encobre a realidade, mas que a violncia simblica componente obrigatria dos processos ideolgicos do Estado e da inculcao ideolgica que a classe dominante procura levar adiante no quadro da ideologia dominante4. No que se refere ideologia, devemos levar em conta trs aspectos contidos na definio gramsciana: uma concepo de mundo que se manifesta
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Ver: ALTHUSSER, 1974, e BOURDIEU; PASSERON, 1975. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
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implicitamente na arte, no direito, na atividade econmica, em todas as manifestaes da vida intelectual e coletiva. Ou seja, o primeiro aspecto se refere ao carter globalizante da ideologia da classe dirigente, que envolve desde a arte at as cincias, passando pela economia, o direito, etc. O segundo aspecto est relacionado ideologia como concepo do mundo difundida entre todas as camadas sociais a que se liga, de uma ou outra maneira, a classe dirigente; todavia, adaptada aos diferentes grupos sociais. O terceiro aspecto se refere ideologia no ngulo da direo ideolgica da sociedade, se articulando em trs nveis primordiais: a) a ideologia propriamente dita; b) a estrutura ideolgica (organizaes que criam e difundem ideologia);e, c) o material ideolgico (instrumentos tcnicos de difuso da ideologia). Nesta perspectiva, a Escola vista, ento, como uma agncia ideolgica por excelncia e a bibliografia didtica como um dos variados instrumentos de difuso ou inculcao ideolgica. No nosso roteiro de pesquisa, estamos menos interessados na violncia em sai na Histria do Brasil ou ainda nas indicaes sobre localizao e/ou denncia desta violncia. Nosso interesse maior ver como a bibliografia didtica para crianas e adolescentes camufla esta violncia, oferecendo uma alternativa ideolgica, todavia, ela mesma violenta, apoiada na falsidade e na falsificao da realidade. No a injustia que figura em primeiro lugar no mbito da pesquisa, mas a hipocrisia (ARENDT, 1973). Nesta linha de observaes, a reproduo das relaes de fora numa dada formao social garante, em ltima anlise, a reproduo do modo de produo a dominante. E a reproduo da ideologia dominante visa a manuteno da ordem vigente, constituindo-se, pois, em violncia simblica, j que, pela inculcao da cultura e dos valores dominantes, implica uma imposio e desenvolve uma relao de dependncia, quase sempre imperceptvel, dissimulada, que refora a relao dominao/subordinao entre as classes sociais. Localizamos, portanto, na Educao5, situaes sociais que tendem a atuar de forma mais eficaz na reproduo da ideologia dominante, eficcia esta alcanada de forma mais direta pela educao institucionalizada (sistema de ensino), que, ao lado da educao difusa (exercida por todos os membros educados de uma formao social ou de um grupo social) e da educao familiar (membros de grupo familiar, aos quais a cultura de um grupo ou de uma classe confere esta tarefa) garante a produo e a reproduo do sistema de foras dentro de uma formao social especfica. Pretendemos tambm fugir a uma anlise mais mecanicista, que v no sistema de ensino mero instrumento dos interesses da classe dominante e deste modo ressaltar sua relativa autonomia ou relativa dependncia frente ao poder estabelecido. Queremos com
Como tanto o fazem Gramsci, Althusser e Bourdieu & Passeron, para citarmos os mais referidos.
isso dizer que, a par de sua funo reprodutora da ideologia dominante (funo externa) o sistema escolar possui tambm
[...] uma funo prpria de inculcao, j que o trabalho pedaggico tem por efeito produzir indivduos modificados de forma durvel, sistemtica, por uma ao prolongada de transformao que tende a dot-los de uma mesma formao durvel e transfervel (habitus), isto , esquemas comuns de pensamento, de percepo, de apreciao e de ao [...] (BOURDIEU; PASSERON, 1975, p. 206).
Partindo do ponto de que nosso foco a literatura didtica que versa sobre a formao histrica da sociedade brasileira, nossa ateno foi dirigida para os livros de Histria do Brasil, Organizao Social e Poltica Brasileira (OSPB), Estudos Sociais e Moral e Civismo. Encontramos a um universo emprico suficiente para nossa anlise divulgao e reproduo da ideologia dominante. A importncia cultural da cidade do Rio de Janeiro oferece outra escolha consistente para trabalhar com os livros que a so utilizados. Trabalhamos com os livros que alcanavam o maior nmero possvel de alunos, cujas editoras possibilitam uma tiragem elevada de exemplares. O procedimento que adotamos foi o seguinte: no E-17. DEC (Distrito Educacional de Campo Grande forma como estava dividida a estrutura administrativa escolar da cidade quela altura) estava em curso um plano piloto de distribuio de livros didticos. No tempo presente, esta prtica de distribuio de material didtico gratuito aos estudantes de escolas pblicas corrente e parte diretamente do Ministrio da Educao do Brasil (portanto, no plano federal e abrangente). O plano da dcada de 1970 estava ligado ao Instituto Nacional do Livro (INL) e era conhecido como PLIDEF (Plano do Livro Didtico do Ensino Fundamental). Tal poltica de doao de livros s poderia ser realizada por editoras fortes no mercado. Nossa concluso foi, portanto, a de que as editoras que participavam do PLIDEF eram exatamente aquelas que mais atingiam o mercado. Feita uma sondagem na Secretaria Municipal de Educao e Cultura do Municpio do Rio de Janeiro, pudemos fazer uma primeira lista de editoras; ao mesmo tempo, exclumos as editoras que trabalhavam exclusivamente com as primeiras sries do ensino fundamental, uma vez que pelo currculo escolar, as disciplinas de Histria do Brasil e OSPB e Moral e Civismo s eram ensinas da 5. Srie em diante: 1. Editora Nacional; 2. Editora IBEP; 3. Editora Brasil; 4. Editora FTD; 5. Editora Laudes; 6. Editora tica; 7. Editora Saraiva.
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Conciliao e violncia na histria do Brasil Numa viso de conjunto, a bibliografia por ns consultada ofereceu o seguinte quadro: Quadro 1 Livros Didticos analisados 14 4 11 8 Histria do Brasil Organizao Social e Poltica Brasileira Estudos Sociais Moral e Civismo
O tema da conciliao encontrado na bibliografia didtica no apenas esprito de transigncia, de compromisso, mas uma estratgia de cooptao. Recortamos alguns exemplos retirados da pesquisa mais ampla para efeito de compreenso do trabalho realizado. Certas formas polticas so ideologicamente usadas para legitimar e enfatizar o discurso do vencedor. No queremos negar a conciliao presente em determinados momentos da Histria do Brasil; como de resto, presente sempre na prtica poltica de brasileiros e alm. Queremos, entretanto negar a efetiva presena da conciliao como uma figura especial na prxis dos brasileiros6 e afirmar a violncia implcita quando ideologicamente se utiliza da ideia de conciliao (transigncia, cordura, compromisso, favor, cooptao e aliciamento) para esconder a violncia presente nas relaes sociais de produo (a escravido no Brasil perdurou at 1888) o que evidentemente se refletia na esfera do poltico. Ao discutir a estratificao social, Humberto Medeiros (1971, p. 92) nos diz que (...) no Brasil no h uma separao absoluta entre as classes (...). H at a possibilidade de ascenso de uma classe para outra, no havendo limites rgidos entre as classes. A mudana social associada destruio e reconstruo. O autor advoga a necessidade de que toda reforma deve ser iniciada a partir do que j existe. Diz: (...) para trocar um fogo, no h necessidade de se construir a cozinha. A ausncia do conflito social recorrente nas argumentaes dos autores dos livros didticos analisados: Os brasileiros podem ser diferentes no que tm, mas sempre so iguais no que so (ANTUNES, 1974, p. 13). A escravido, por exemplo, analisada sob a tica da inferioridade de ndios e negros. Como (...) o indgena no correspondeu aos anseios da colonizao, por isso, recorreu-se importao de escravos negros africanos (MUSSUMECI, 1970, p. 134).
Tal como trabalhada hegemonicamente na interpretao corrente nos estudos de teoria poltica no Brasil na dcada de 1960, atravs da fora argumentativa e poltica do livro de MERCADANTE, 1965.
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O tratamento dado s supostas caractersticas do homem brasileiro aparece de forma difusa ou implcita em quase todos os compndios investigados. Todavia, nos livros de Moral e Civismo e Organizao Social e Poltica Brasileira que ele se sobressai. Em geral, os temas abordados so: 1. Posio do homem no quadro da criao: o homem, ser material espiritual; 2. Indivduo e sociedade; 3. Atributos do indivduo; 4. A famlia; 5. Direitos e deveres morais e cvicos; 6. Valores/carter/moral/religio. Quase sempre estes temas se agrupam num colcha de retalhos ideolgica numa espcie de declogo de bom comportamento. A nfase maior dada em temas como: 1. A ptria; 2. A nao; 3. O Estado; 4. A Constituio Brasileira; 5. O homem brasileiro; 6. Os smbolos nacionais. O carter conciliador do brasileiro aparece nitidamente num srie de atributos e qualidades que configurariam este carter: 1. Liberdade; 2. Cordialidade; 3. Afetividade; 4. Pacifismo; 5. Religiosidade; 6. Hospitalidade; 7. Sensibilidade; 8. Improvisao; 9. Individualismo; 10. Alegria; 11. Civismo; 12. Simplicidade. Em plena ditadura militar, o Brasil era apresentado com uma casa hospitaleira; a liberdade e a bondade apontadas como um dom natural. Retomamos, conclusivamente, as sugestes de Roberto Schwarz ao nos mostrar que o favor/conciliao o nexo que atravessa efetivamente a vida ideolgica no Brasil, disfarando, desta forma a sua ausncia na vida econmica e poltica entre as classes
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fundamentais. E, finalmente, na tica da ideologia dominante e no jogo da poltica, fica explicitado que o que importa no a verdade, mas a verso7.
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Aluso frase do poltico brasileiro da ditadura militar Jos Maria Alkmin: Em poltica, o que importa no a verdade, mas a verso.
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_______. Sobre o Conceito de Amrica Latina: Uma Proposta para Repercutir nos Festejos do Bicentenrio. In: Revista Pilquen. Seccin Ciencias Sociales, v. XII, p. 1-7, 2010b. NOVAIS, Fernando. O Brasil nos quadros do antigo sistema colonial. In: Carlos Guilherme Motta. Brasil em Perspectiva. So Paulo: Difel, 1971. RICARDO, Cassiano. O Homem Cordial e outros pequenos estudos brasileiros, Rio de Janeiro: INL/MEC, 1959. RODRIGUES, Jos Honrio. Conciliao e Reforma no Brasil um desafio histrico-poltico, Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1965. SCHWARZ Roberto. As ideias fora do lugar. In: Cadernos CEBRAP, no. 3, So Paulo, 1973.
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Integracin y cooperacin en la frontera uruguaya con Brasil

Gladys Isabel Clemente Batalla1 Diego Hernndez2 Introduccin os territorios uruguayos en la frontera con Brasil conforman, desde los inicios de la integracin regional, un espacio para la articulacin de polticas de cooperacin transfronteriza y desarrollo. Esta ponencia presenta los resultados preliminares de una investigacin en curso con base en una perspectiva interdisciplinaria. El anlisis integra tres dimensiones: la construccin institucional y la creciente participacin de gobiernos subnacionales, las polticas pblicas para el desarrollo fronterizo y las dinmicas sociales de participacin y propuesta en el marco de la Nueva Agenda de Cooperacin y Desarrollo fronterizo. A nivel territorial, estas dinmicas se asocian con el cambio en la forma de concebir la frontera. En primer lugar, cada vez es ms aceptada la idea de la frontera como una regin o un territorio y no slo una lnea divisoria. En segundo lugar, no necesariamente se asume que la regin de la frontera sea o deba ser el rea menos desarrollada de un pas. La idea de las zonas de frontera como marginales, perifricas y atrasadas tradicionalmente responda a la lgica westfaliana de formacin de los Estados modernos como territorios alrededor de un centro ms desarrollado, por lo general coincidente con la capital o las ciudades ms pobladas. Este nuevo enfoque de las fronteras asigna una importancia cardinal a las nociones de cooperacin e integracin transfronterizas, que emergen como reas de creciente inters en el desarrollo de procesos de integracin regional. Por otra parte, la cosmopolitizacin, considerada como proceso social contemporneo que se desarrolla de hecho, y no como mero ideal filosfico-normativo, es un proceso que implica la creciente actividad transnacional de individuos y actores
Coordinadora del Programa de Estudios Internacionales, Universidad de la Repblica, Uruguay. Doctora de la Universidad de Londres, Instituto de Estudios Latinoamericanos.
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Magister en Sociologa, Docente investigador en Facultades de Ciencias Sociales y Humanidades y Ciencias de la Educacin, Universidad de la Repblica.
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colectivos, como resultado del aumento de la interdependencia entre unidades nacionales. (BECK y SZNAIDER, 2006, p. 7). La relacin entre integracin y cambio en la aproximacin a la problemtica fronteriza remite a una dimensin terica mayor: los diversos modelos de integracin. Desde los inicios del tercer milenio se registra el advenimiento de un nuevo paradigma en el regionalismo (HETTNE, 2002). Briceo (2006) identifica el momento del viraje para Sudamrica en el ao 2003, con el Consenso de Buenos Aires firmado por Lula y Nstor Kirchner que habra dado inicio a lo que el autor denomina regionalismos estratgicos. Para Sanahuja (2007) el signo de los regionalismos de la primera dcada del tercer milenio es la superacin del neo-liberalismo y su modelo de regionalismo abierto: de ah su concepto de regionalismo post-neo-liberal. El retorno del Estado en las relaciones intra y extra bloques opera en el sentido del replanteamiento en el abordaje de las polticas pblicas. Simultneamente, la mayor organizacin de la sociedad civil genera nuevas interacciones con los agentes estatales. Construccin institucional en el espacio fronterizo uruguayo-brasileo La regin de frontera uruguaya con Brasil, conformada por los departamentos de Artigas, Rivera, norte de Tacuaremb, Cerro Largo, Treinta y Tres y este de Rocha, ha sido histricamente la regin de menor desarrollo relativo en Uruguay. Un estudio del demgrafo Juan Jos Calvo publicado en 2000 estableca que la zona fronteriza con Brasil era la zona menos desarrollada y ms pobre, donde la mayora de la poblacin no encontraba solucin a necesidades bsicas como abastecimiento de agua, calefaccin, salud, evacuacin de excretas, alumbrado elctrico, vivienda construida con materiales apropiados y espacio adecuado por habitante en cada casa. Este rezago histrico con respecto a las regiones ms dinmicas del pas, el litoral con Argentina y los departamentos de la costa del Plata y del Atlntico, se equilibr en alguna medida con la comunicacin fluida con Ro Grande do Sul basada en comercio transfronterizo e interaccin socio-cultural. Es posible establecer de manera aproximada una regionalizacin econmico-social de este territorio segn sectores productivos: adems de la ganadera, fuertemente arraigada en toda la regin, se encuentran una zona azucarera dominada por el cultivo de caa, nucleada en torno a Bella Unin, un rea de minera en el departamento de Rivera, reas dedicadas a la forestacin en todos los departamentos, un rea arrocera en los departamentos de Cerro Largo, Treinta y Tres y Rocha y reas dedicadas al turismo en Laguna Mern y en la frontera del Chuy. El carcter centralista de las constituciones uruguayas vigentes desde la independencia no permiti espacios para la autonoma de los gobiernos departamentales y locales. No slo la toma de decisiones estaba concentrada en organismos radicados en la capital sino que no se consider necesario crear instituciones que atendieran la
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naturaleza especfica de los problemas de la regin de frontera. Es slo con los comienzos de la integracin latinoamericana tras la fundacin de ALALC en 1960, que surge en 1963, durante el gobierno de Joo Goulart, un primer organismo binacional: la Comisin para la Laguna Mern, formada con representantes de los dos gobiernos y colocada en dependencia jerrquica de las Cancilleras de los dos pases. Daniel Rtulo (2010) destaca el carcter intergubernamental de este y otros organismos creados posteriormente. Durante el perodo autoritario, los objetivos de ambos gobiernos se enmarcaron en la Doctrina de la Seguridad Nacional, con nfasis en los controles sobre la poblacin. La Comisin General de Coordinacin, creada por el Tratado entre Uruguay y Brasil de 1973, estableci varias subcomisiones. Una de ellas fue la Subcomisin para el Desarrollo Conjunto de las Zonas Fronterizas, cuyo objetivo era proponer acciones de cooperacin en integracin fsica, complementacin econmica y desarrollo social. Esta subcomisin dispuso en 1989 la creacin en las ciudades gemelas de la frontera uruguayo-brasilea de Comits de Frontera con capacidad para formular recomendaciones a las Cancilleras (RTULO, 2010, p. 21-22). La firma del Tratado de Asuncin plante un marco nuevo para la integracin fronteriza. El tema fronteras apareci en la agenda de discusiones especialmente en torno a problemas de seguridad. El Plan para asistencia recproca para la seguridad regional del Mercosur, aprobado en 1998, presentaba una serie de medidas para hacer frente a las amenazas y optimizar todos los medios disponibles en los organismos vinculados a seguridad. (CRUZ AGUILAR, 2010, p.103) En 2002, la creacin en Mercosur del Grupo Ad Hoc para Integracin Fronteriza (GAHIF) para cumplir una agenda amplia de temas relativos a comercio, salud, educacin, asuntos laborales, migratorios, de transporte y desarrollo econmico (Mercosur/CMC/DEC. N 05/02) no fue seguida por una actuacin relevante. En 2004 el CMC cre el Foro Consultivo de Ciudades y Regiones del Mercosur. Los escasos avances en acciones desde el bloque fueron compensados en la frontera uruguayo-brasilea por la relacin binacional: con el Acuerdo de Cooperacin para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales y el Desarrollo de la Cuenca del Ro Cuareim (1991) fue creada la Comisin Tcnico-Mixta Uruguayo-Brasilea para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Cuareim cuyo estatuto fue aprobado en 1993. Entre los objetivos de este organismo se incluan temas de infraestructura de aguas, problemas ambientales como contaminacin del agua, defensa de la biodiversidad, delimitacin de reas protegidas, recuperacin de mrgenes de ros, combate a efectos de sequas y coordinacin con el Sistema Acufero Guaran. La Nueva Agenda de Cooperacin y Desarrollo Fronterizo aprobada por los dos gobiernos en 2002 introdujo conceptos nuevos. La frontera entre Uruguay y Brasil qued comprendida en la delimitacin de Faja Fronteriza aplicada por Brasil a todas sus fronteras. Un cambio cualitativo fue la aprobacin ese mismo ao del Acuerdo de Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para Fronterizos y la expedicin de
documentos probatorios de esa condicin para brasileos y uruguayos radicados en esa rea: el nuevo documento de identidad implica un cambio importante por sus consecuencias prcticas pero tambin en la concepcin de ciudadana. (NAVARRETE, 2006) Sin embargo, en la arquitectura institucional, persisti el carcter intergubernamental y la conduccin del proceso de las polticas en las dos Cancilleras, en el mbito de los Sub-secretarios. La Direccin de Asuntos Limtrofes del Ministerio de Relaciones Exteriores es el organismo responsable dentro de la Cancillera uruguaya. Coordina las reuniones de las Comisiones mixtas para las Cuencas de Laguna Mern y del Ro Cuareim y articula con los intendentes de los departamentos de la frontera. (Entrevista con Daniel Bentancor, Director de Asuntos Limtrofes, MRE, abril de 2012). Una Comisin General de Coordinacin Uruguayo-Brasilea establece la agenda de temas para las Reuniones de Alto Nivel que se realizan alternadamente en Montevideo y Porto Alegre. Adicionalmente, se crearon cuatro Grupos de Trabajo en los temas de Salud, Medio Ambiente y Saneamiento, Cooperacin Policial y Judicial y Desarrollo Integrado. En consistencia con los acuerdos binacionales, las ciudades gemelas fueron identificadas como articuladores privilegiados de la integracin fronteriza: actualmente existen seis pares de ciudades gemelas: Bella Unin-Barra do Quara, Artigas-Quara, Rivera-Santana do Livramento, Acegu-Acegu, Ro Branco-Jaguaro y Chuy-Chui. Hay sin embargo algunas diferencias entre estos pares de ciudades: Artigas y Rivera son capitales departamentales que abarcan varios municipios urbanos, Bella Unin y Ro Branco han tenido una historia de autonoma y perfiles propios y Acegu-Acegu y Chuy-Chu se asemejan en los orgenes de un poblamiento asociado a intercambios transfronterizos constantes tales como los que presenta el film El bao del Papa. Asimetras institucionales y lmites a la paradiplomacia en Uruguay. El centralismo uruguayo comenz a comenz a ceder hacia una mayor autonoma de las unidades subnacionales. Dos ciudades de frontera se convirtieron en sede de Juntas Locales autnomas y electivas. El primer caso fue Ro Branco, con la ley 12.809 de 1962 que estableci el primer municipio jurdicamente descentralizado de una intendencia departamental ya que la ley atribua al presidente de la Junta Local facultades de intendente. El segundo caso es el de Bella Unin: la ley 16.694 del 14 de junio de 1994 declar la Junta Local de Bella Unin Autnoma y Electiva y confiere a este cuerpo facultades de gestin ampliada. Estos avances hacia la descentralizacin se afirmaron a partir de la reforma constitucional de 1996 aunque desde la reinstitucionalizacin democrtica los gobiernos departamentales comenzaron a asumir responsabilidades de gestin. (CARDARELLO, ABRAHAN, FREIGEDO, VAIRO, 2010). En 1996 se consolidaron esas atribuciones,
se cre el Congreso de Intendentes y se conform una Comisin Sectorial de Descentralizacin. La ley de descentralizacin N 18.567 de 2010 representa un cambio sustantivo en trminos de autonoma y participacin en el gobierno local. Establece la eleccin directa de las autoridades de gobierno municipal y crea un tercer nivel de gobierno. Cada municipio es definido como una unidad territorial y los principios que la ley establece para su gestin apuntan a acercar la gestin del Estado a los habitantes, a promover la participacin de la ciudadana y a facilitar la cooperacin entre municipios en la gestin de problemas de inters comn. La ley prev varios mecanismos para promover la participacin: la rendicin de cuentas anual de los municipios ante la Junta Departamental respectiva, las audiencias pblicas peridicas para el informe de las acciones cumplidas por las autoridades municipales ante la ciudadana local (popularmente designadas como cabildos abiertos) y la iniciativa popular local por la cual el 15% de inscriptos para votar en cada municipio puede presentar propuestas sobre medidas o reformas que considere necesarias para su territorio. La aprobacin de esta ley fue precedida por un intenso debate poltico pero su entrada en vigencia a comienzos de 2010 hizo posible que las elecciones de mayo de ese ao se realizaran bajo nuevos parmetros. Si bien no se cuenta an con elementos para una evaluacin de la experiencia, existe acuerdo entre los acadmicos en cuanto a que la descentralizacin va a profundizar la democracia y que los mecanismos que prev la ley pueden contribuir a forjar una cultura participativa en aquellos lugares donde no exista y la profundizacin en aquellos donde s hay. (CARDARELLO, ABRAHAN, FREIGEDO y VAIRO, 2010, p. 65) En los municipios de frontera, existe como ya se vio una tradicin de autonoma en particular en Bella Unin y Ro Branco y los problemas de desigualdad en tamao no son tan agudos como en otras reas del pas. Su papel puede ser activo en coordinacin con sus contrapartes al otro lado de la frontera y claramente en el territorio que hace parte de la Faja de Frontera la conexin puede ser altamente dinmica como en el caso de Acegu. Mientras Brasil es un Estado Federal, Uruguay sigue siendo una repblica unitaria y centralizada. An cuando la descentralizacin posee grandes potencialidades hacia el futuro, la concentracin de las decisiones en poltica exterior en manos de la Cancillera y en la estructura diseada para la implementacin de polticas de frontera, no permite el ejercicio de una paradiplomacia en la manera en que es practicada en Brasil. Las unidades subnacionales de Uruguay estn lejos de tener un accionar tan vigoroso como Ro Grande do Sul. S es factible que, dentro de las capacidades que la ley de descentralizacin otorga a los municipios, se incremente el espacio para la cooperacin transfronteriza y la implementacin de acciones conjuntas. Adems de los organismos locales y departamentales, varios organismos nacionales tienen programas de accin en la regin fronteriza. El Ministerio de
Ganadera, Agricultura y Pesca desarrolla un conjunto de programas que involucran a los sectores productivos. (GILARDONI, 2012) El Ministerio de Desarrollo Social cuenta con un Programa de Polticas de Integracin de Frontera que funciona desde 2006, dentro de la Direccin de Descentralizacin y Participacin. Dentro de ese marco funciona el proyecto Oficinas Binacionales de Frontera con base en un convenio de cooperacin entre MIDES y la Corporacin Andina de Fomento. El sistema nacional de educacin pblica (ANEP y UDELAR) tiene intervencin en varios de los proyectos que integran la agenda. Algunas empresas estatales gestionan polticas especficas: entre ellas se destaca ANCAP cuyo proyecto de complejo sucro-alcoholero ALUR se convirti desde 2005 en un polo de desarrollo local en la zona de Bella Unin. ANCAP tambin apuesta a fortalecer su sector de produccin de portland y otros materiales de construccin en Treinta y Tres, con destino a la exportacin, a travs de la Laguna Mern, propuesta para la que ya hay acuerdos suscritos con interesados brasileos. Tambin las empresas de energa elctrica y de agua y saneamiento estn directamente involucradas en polticas diseadas en el marco de la Agenda Binacional. Polticas pblicas, cooperacin y desarrollo fronterizo Aunque muchos de los temas que integran la agenda binacional tienen antecedentes bastante antiguos, los contenidos adoptados en 2002 tienen caractersticas nuevas. Su origen es claramente gubernamental y la iniciativa para este nuevo marco de polticas fronterizas correspondi al gobierno de Brasil, con un papel preponderante del Ministerio de Integracin Nacional. La creacin de los Fondos de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) aport una fuente de financiamiento para proyectos. La determinacin de la agenda se cumple en el ms alto nivel ejecutivo. Sin embargo, a medida que se complejiza la estructura institucional y aumenta la participacin de la sociedad civil surgen situaciones de conflicto que exigen, como lo anotan Cobb y Elder, una eleccin entre opciones que remiten a intereses divergentes: es el caso del proyecto de segundo puente sobre el ro Yaguarn el cual ha sido cuestionado por organizaciones sociales de Ro Branco. En el caso del proyecto de saneamiento de Acegu-Acegu se trataba de una demanda de la sociedad civil local postergada durante un largo tiempo y luego de adoptada la decisin, sufri demoras originadas en divergencias sobre prioridades de ejecucin entre las entidades responsables de la obra. En 2010, se produjo un cambio significativo con la decisin de los dos gobiernos para la creacin de una Comisin Bilateral de Planeamiento Estratgico e Integracin Productiva. El concepto de complementacin en ciclos de produccin y la generacin de cadenas productivas est en la base de varios proyectos considerados de importancia estratgica en polticas de industria, energa, agricultura, ganadera, ciencia y tecnologa,
obras pblicas y transportes. Entre los sectores industriales de mayor inters se identificaron la metalmecnica, la electrnica, software, cuero, qumica, lcteos, naval y aeronutica. En el sector de energa, en mayo de 2010 se firm un acuerdo de interconexin elctrica entre la empresa estatal uruguaya UTE y su par brasilea Electrobrs para incrementar la provisin de energa en un contexto de escasez de este recurso en toda la regin. El acuerdo prev el tendido de una interconexin con capacidad de hasta 500 MW y un contrato de provisin por hasta un volumen similar. El proyecto, que obtuvo financiacin de FOCEM, resulta de suma importancia para Uruguay en conjunto, al ofrecer una alternativa a la dependencia de electricidad de Argentina. Varios acuerdos han sido firmados sobre temas especficos: el 30 de julio de 2010 se firm un memorando de entendimiento entre el Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca con el Ministerio de Pesca y Acuicultura de la Repblica Federativa de Brasil. Este acuerdo puede potenciar el desarrollo de la poltica pesquera de Uruguay que tiene como objetivo la pesca artesanal y otorga prioridad a los pescadores avecinados en la zona, para lo cual lleva un registro de aspirantes y coparticipa en el manejo de la actividad en los Consejos Zonales de Pesca. (GILARDONI, 2012) En el rea de transportes, dos proyectos principales han sido prioritarios en los encuentros presidenciales: la interconexin ferroviaria y la hidrova del Mercosur. El primero est en la fase de estudios tcnicos. El segundo ha sido objeto de un Acuerdo sobre Transporte Fluvial y Lacustre en la Hidrova Uruguay-Brasil: se trata de una ruta que conectara ros uruguayos, Laguna Mern, Laguna de los Patos y Ocano Atlntico en la costa de Brasil, un proyecto que tiene antecedentes que se remontan a la poca indgena. Este proyecto prev la construccin de puertos sobre el ro Cebollat, en pleno corazn de la regin arrocera. Tambin se ha acordado la construccin de un nuevo puente entre las ciudades de Yaguarn y Rio Branco, actualmente unidas por el Puente Internacional Barn de Mau (inaugurado en 1930) y se ha recogido una propuesta para un puente en la triple frontera entre Argentina, Brasil y Uruguay. Este ltimo ejemplo, aunque de improbable concrecin, es interesante por expresar la coordinacin entre gobiernos subnacionales para realizar demandas a los ejecutivos centrales: en octubre de 2010 la intendenta de Artigas, Patricia Ayala el intendente de Monte Caseros, Eduardo Galantini, y el prefecto de Barra do Quara, Maher Jaber, realizaron conjuntamente la propuesta al presidente uruguayo Jos Mujica, durante la celebracin de un Consejo de Ministros en el departamento de Artigas. En el tema saneamiento, el proyecto ms importante hasta el momento es el que ha sido aprobado para los municipios de Acegu-Acegu. La aprobacin final, luego de largas tratativas entre los organismos involucrados, fue comunicada en junio de 2012 y representa un primer experimento de trabajo conjunto a llevar a cabo por entidades brasileas y uruguayas, tambin con financiacin del FOCEM (diario El Pas, Montevideo, 31/v/2012).
En polticas de desarrollo social, la accin del Programa de MIDES-Frontera tiene por objetivos el fortalecimiento institucional desde lo local, la promocin de ciudadana y la creacin de espacios de participacin. El Programa ha creado 8 Grupos de Frontera, seis de los cuales coinciden con los pares de ciudades gemelas, con la variante de que a Chuy-Chui se agrega Santa Victoria do Palmar adems de dos grupos nuevos en Serrilhada-Bag y Treinta y Tres. Estos grupos se integran con miembros de instituciones locales, organizaciones sociales de Uruguay y Brasil y representantes de instituciones nacionales involucradas en el manejo de problemas relativos a trabajo, proteccin social, salud, educacin, medio ambiente y cultura. Los grupos tienen el cometido de promover la formulacin de propuestas desde la participacin. Este programa ha logrado avances en solucin de problemas de documentacin y en difusin de informaciones. El Proyecto de Oficinas Binacionales del MIDES est dirigido a ciudadanos en situacin de pobreza y atiende un conjunto amplio de situaciones con el cometido de ofrecer orientacin para la solucin de problemas e inclusive intervenir en casos determinados. (TUDUR, 2012). La implementacin de algunos proyectos no avanza sin embargo con la velocidad esperada. Tras la reunin presidencial del 31 de julio de 2012, el comunicado conjunto de los presidentes de Uruguay y Brasil enuncia como un objetivo la intensificacin de los esfuerzos para la concretizacin, en el plazo ms breve posible, de los proyectos prioritarios en el rea de transportes, como el nuevo puente sobre el Ro Yaguarn, restauracin del Puente Internacional Barn de Mau, restablecimiento de la conexin ferroviaria Rivera-Santana do Livramento e implementacin de la Hidrova UruguayBrasil. Algunos factores que inciden en el dficit de ejecucin de proyectos se originan en fallas de coordinacin entre entidades del nivel central, departamental, local y de empresas pblicas; tambin incide la carencia en la capacitacin para la cooperacin; por ltimo, tambin operan las tradiciones procedimentales heredadas del centralismo. Articulaciones entre sociedad civil y polticas pblicas La sociedad civil tradicionalmente ha asumido el rol ms relevante en la integracin fronteriza entre Uruguay y Brasil. Actualmente esto se hace evidente, por ejemplo al identificar actores privados que invierten en ambos lados de la frontera, as como organizaciones sociales que promueven mecanismos de cobertura social para las dos poblaciones. Entre algunos ejemplos actuales de estas iniciativas de la sociedad civil puede citarse el inters de empresas uruguayas en desarrollar la riova de la Laguna Mern, tanto desde el Ro Cebollat como desde el Tacuar. A su vez, el involucramiento de organizaciones sociales en la temtica se hizo evidente cuando asociaciones civiles de la zona impulsaron junto con actores pblicos (Instituto del Nio y el Adolescente del Uruguay e Infamilia. y el Consejo Tutelar de Brasil) el anlisis de la situacin de la
infancia en la frontera Rivera-Santana do Livramento, en ocasin del encuentro de Mujica y Lula en dichas localidades en julio de 2010. Tambin el papel de los sindicatos de la salud (FUS y Federacin de Funcionarios de Salud Pblica) en conjunto con el Movimiento de Usuarios de la salud, ha sido crucail en la implementacin de la reforma de la salud y en la cooperacin transfronteriza tal como lo demuestra el estudio de Pinto da Silva (2010). Tal vez uno de los mejores ejemplo de como la cuestin del cosmopolitismo se manifiesta en la integracin transfronteriza entre Brasil y Uruguay es la expedicin de documentos de identidad probatorios para los pobladores fronterizos, que prev derechos especficos en ambos lados. Esta poltica probablemente sea lo ms parecido a la nocin de hospitalidad prevista en la propuesta de Derecho cosmopolita formulada por Immanuel Kant (1985), aunque, por supuesto, sin recoger el planteo idealista de hospitalidad universal previsto por el filsofo. La perspectiva aportada por Beck y otros autores de las teoras del cosmopolitismo sociolgico ilustra sobre algunas dificultades que enfrentan la integracin y la cooperacin en esta frontera. A modo de ejemplo, en junio de 2011 se propuso un proyecto binacional para regionalizar la disposicin final de residuos y su eventual procesamiento en las ciudades de Rivera y Santana do Livramento, trabajando junto con organizaciones sociales locales. Sin embargo, el proyecto encontr dificultades para su concrecin debido al Convenio de Basilea, que inhibe el traslado internacional de determinados residuos. Esta situacin revela los costos y limitaciones que genera la persistencia de la perspectiva tradicional del Estado nacional sobre el Estado cosmopolita, impidiendo el aprovechamiento de las oportunidades que emergen del accionar transnacional. Como seala Vigevani, la integracin transfronteriza entre unidades subnacionales frecuentemente tiene que luchar contra perspectivas divergentes de parte de las elites polticas. (RAMANZINI y VIGEVANI, 2010, p. 59-60) Avances recientes en la cooperacin fronteriza A partir de la asuncin de Jos Mujica como presidente de Uruguay, el proceso de integracin y cooperacin transfronteriza con Brasil ha recibido un nuevo impulso de parte del Estado uruguayo. Esta situacin es resultado, en primer lugar, de la decisin poltica de apostar por una insercin internacional que profundice la integracin con Brasil, en el contexto del crecimiento acelerado de la economa de este pas y de las problemticas encontradas para un modelo de insercin basado en el Mercosur. Esta decisin se resume en la expresin utilizada por Mujica de ir al estribo de Brasil. Esta orientacin coincide con la compra por inversores brasileos de varias de las principales empresas en los sectores frigorfico y arrocero. Por ltimo, coincide tambin
con una apuesta del gobierno al desarrollo de la infraestructura de transporte, incluyendo rutas nacionales, ferrocarril, desarrollo portuario y navegacin fluvial y martima. Es posible dar cuenta de este inters del gobierno de Mujica en Brasil considerando los cuatro encuentros con Lula en el perodo de menos de un ao en el que ambos coincidieron en sus cargos. En lo relativo especficamente a la frontera, se destaca el cuarto encuentro, realizado en las ciudades de Rivera y Santana do Livramento en julio de 2010. En el Comunicado Conjunto emitido al final del mismo que se detallan los avances logrados en diferentes temas de la agenda binacional. Posteriormente, en noviembre de 2011, Mujica realiz una visita al Estado de Rio Grande do Sul, invitado por el gobernador Tarso Genro y sostuvo reuniones con el ejecutivo y el legislativo estaduales as como con la Federacin de Industrias del Estado. La misin tuvo como objetivo avanzar en la complementacin productiva en los sectores automotriz, naval, de construccin, forestal, maderero y de electrnica. Mujica ya haba tenido oportunidad de intercambiar con cmaras empresariales de escala subnacional en marzo de 2011, cuando fue recibido por la Federacin de Industrias de San Pablo. La iniciativa fue retribuida con la llegada a Montevideo a fines de abril de una delegacin de inversores paulistas, ocasin en la que el presidente uruguayo se refiri a la necesidad de una "gestin integrada del territorio para un desarrollo sustentable de la regin" (diario La Repblica, Montevideo, 27/iv/2011). Conclusiones El anlisis de los cambios generados con la adopcin de la Nueva Agenda Binacional de Cooperacin y Desarrollo Fronterizo permite identificar los desafos que este proceso enfrenta. Los avances en la poltica de integracin y la nueva prioridad otorgada a las regiones de frontera, en particular con la adopcin de la Nueva Agenda para la Cooperacin y el Desarrollo Fronterizo Uruguayo-Brasileo han impulsado la construccin de instituciones y el fortalecimiento del poder local abriendo canales para el futuro involucramiento e inclusive el protagonismo de unidades subnacionales en el diseo de polticas y de acuerdos transfronterizos. Este proceso se complementa con el desarrollo de la poltica de descentralizacin en Uruguay, en especial a partir de la puesta en prctica de la creacin del tercer nivel de gobierno en 2010. Sin embargo, la implementacin de polticas sectoriales ha experimentado problemas de implementacin debidos a dificultades en la articulacin entre organismos o en la gestin de los proyectos. Surge entonces el desafo de establecer las causas que originan esa problemtica, en qu medida se deben a la arquitectura insttucional o a otras variables. En segundo lugar, la integracin regional ha impulsado dinmicas que otorgan a los territorios de frontera una prioridad antes no conocida en la definicin de polticas
que exigen estrategias de cooperacin entre actores institucionales y organizaciones sociales. En este sentido, el desafo se encuentra en las perspectivas de la transferencia de capacidades a los niveles departamentales y locales para generar mayores espacios de intervencin y definir prioridades en la agenda en respuesta a las demandas de la sociedad local. Finalmente, el desafo de la sostenibilidad del proceso remite al involucramiento de la sociedad civil como protagonista de un proceso que, iniciado por los gobiernos, aspira a sostenerse como construccin duradera.
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A poltica externa do governo Lula para a Amrica do Sul: Unasul e Unila

Glauber Cardoso Carvalho1 Larissa Rosevics2 Introduo or muitas dcadas a poltica externa brasileira relegou a um segundo plano as possibilidades de integrao na Amrica do Sul, sem enfrent-la de maneira direta e clara. A rivalidade histrica com a vizinha Argentina chegou ao auge na dcada de 1970, com as discusses acerca dos projetos hidroenergticos e nucleares. O relacionamento com os demais pases da regio era pequeno, pois todos buscavam se aproximar dos polos de poder estadunidense e europeu, em busca de financiamentos para os seus projetos de desenvolvimento. A partir da dcada de 1990, com o fim da Guerra Fria e com os processos de redemocratizao, os pases da Amrica do Sul procuraram estabelecer novos projetos de desenvolvimento, ligados aos processos de reinsero internacional, prevalecendo nas pautas governamentais o modelo neoliberal. Apesar da estabilidade econmica, to defendida pelas economias centrais, at o incio do sculo XXI, a realidade dos pases da Amrica do Sul era a de uma reduzida capacidade estatal de promover o desenvolvimento, no conseguindo formar um sistema integrado e competitivo de Estados nacionais. Na poltica externa, os ensejos de autonomia em relao ao centro hegemnico do sistema foram espordicos, em conjunturas especficas, e resultaram tmidos na prtica. Ao mesmo tempo, a possibilidade de integrao regional surgiu como um caminho possvel, ainda que trabalhoso para pases que seguidamente se viam como competidores. O foco principal das polticas nacionais de cunho autonomista que percebemos nesse incio de sculo tem sido: como ultrapassar a atual estrutura internacional, que vem sendo mantida por diversos artifcios polticos, econmicos e militares das grandes potncias, desde pelo menos o fim da Segunda Guerra Mundial. Segue-se o desejo de
Mestre em Economia Poltica Internacional (PEPI/IE) pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Assessor executivo do Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento CICEF. glauberccarvalho@gmail.com
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Doutoranda em Economia Poltica Internacional (PEPI/IE) pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Professora Substituta de Defesa e Gesto Estratgica Internacional da UFRJ. larissa_ri@hotmail.com
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uma insero madura no quadro internacional e isso tende a estimular as frmulas regionais que resguardem a independncia econmica e assegurem as vantagens competitivas. Os pases da regio ainda no conseguiram, entretanto, superar o lugar de exportador de matrias-primas nessa estrutura. O fomento dos projetos de desenvolvimento nacional e das capacidades industriais, a partir do modelo de substituio de importaes, preconizava ainda a estratgia de atuao direta do Estado nacional (TAVARES, 1976). Posteriormente, os projetos de integrao regional em torno da Amrica Latina, em perodo anterior dcada de 80, estavam imbudos de um esprito econmico, a partir da integrao dos mercados3. Tanto o modelo quanto os projetos de integrao foram seguidamente esvaziados pelos obstculos estruturais das prprias economias, a falta de complementaridade entre os mercados, somadas as crises internacionais da dcada de 70, o endividamento crescente dos pases e as discordncias em torno do projeto de integrao, entre as vises que defendiam o livre-comrcio e as que almejavam uma integrao mais profunda, com bases polticas. Dentre outros, Fiori (2009) enfatiza a histrica dependncia econmica que reservou poltica externa do sculo XX o carter de scio menor dos Estados Unidos, condio esta que teria sido agravada pela expanso do poder hegemnico desta potncia na crise do capitalismo dos setenta. O quadro comeou a se transformar diante da conjuntura das retomadas democrticas na Amrica do Sul, quando, a despeito da manuteno da importncia da abertura comercial, os governos conferiram prioridade formao de grandes blocos econmicos no projeto de integrao. A formao do Mercosul, com a aproximao entre Argentina e Brasil, se enquadra nesse momento no qual se privilegiou a aproximao comercial, embora, no caso do Cone Sul, as definies geopolticas em torno da Bacia do Prata e a cooperao em matria nuclear tambm exercessem forte influncia no que tange nova insero internacional da regio. Contudo, o modelo de regionalismo aberto escolhido manteve-se nos marcos da reduo do Estado e de sua soberania, promovendo a integrao comercial capitaneada pela liberalizao crescente de tarifas, mercadorias e do capital, tal como recomendava a cartilha neoliberal dos noventa.4
A ALALC (Associao Latino-Americana de Livre Comrcio) foi uma instituio criada na dcada de 1960, que tinha como objetivo fomentar a integrao comercial dos pases, como parte do projeto cepalino. Em 1980, ela foi substituda pela ALADI (Associao Latino-Americana de Integrao) que busca, para alm da integrao econmica, tambm uma maior integrao social e poltica dos pases membros.
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Por toda a regio o pensamento neoliberal foi transformador e se associou a uma nova formulao terica da CEPAL sobre os processos de regionalismo aberto e fortaleceu o arraso dos projetos desenvolvimentistas. Prado explica que esse modelo de regionalismo aberto enfatizava que a abertura e desregulamentao da economia faziam parte da percepo do aumento da interdependncia entre os pases, ao mesmo tempo em que objetivava aumentar a competitividade, levando-os a uma economia mais transparente por meio de uma integrao informal, realizada para conter os efeitos adversos da prpria abertura. Ver: PRADO, 1997. pp. 290291.
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Assim, pensar as relaes internacionais no sculo XXI a partir de uma tica sulamericana exige, por parte dos pesquisadores, um esforo metodolgico, afinal as teorias que servem ao Primeiro Mundo no so convenientes, necessariamente, aos emergentes (CERVO, 2008, p.10). Parafraseando Cervo, o processo modelo de integrao que serviu aos pases europeus pode no ser conveniente, necessariamente, aos sul-americanos. As culturas, os processos de desenvolvimento econmicos, as realidades polticas e sociais de ambos os blocos e, portanto, os processos de integrao tambm devem ter as suas especificidades. O Brasil tem demonstrado, a partir das iniciativas nacionais e de poltica externa, a defesa de um projeto prprio e autnomo para a Amrica do Sul, como possvel perceber atravs do apoio a iniciativas como a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), a Iniciativa para Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) e a criao da Universidade Federal para Integrao Latino-Americana (Unila). O presente artigo tem como objetivo pensar essas iniciativas, a Unasul e a Unila especificamente, como parte de uma proposta concreta por parte do Brasil de construir alternativas para a integrao sul-americana, proposta esta que logrou resultados positivos nos dois ltimos mandatos presidenciais de Luiz Incio Lula da Silva e que se projeta com forte influncia na atual poltica nacional. Diretrizes da poltica externa de Lula da Silva Em 2003, quando Lula da Silva assumiu a Presidncia da Repblica do Brasil, o legado de Fernando Henrique Cardoso no que concerne a poltica externa tinha algumas especificidades. Atravs de uma vertente grociana, de crena nos regimes internacionais e nas negociaes (VIGEVANI; OLIVEIRA; CINTRA, 2003), bem como de manuteno das boas relaes com os EUA, o governo de FHC, procurou inserir o Brasil nos principais regimes internacionais5, ao mesmo tempo em que buscou administrar os conflitos entre os interesses estadunidenses de implantao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) e a crtica dos diversos grupos polticos nacionais. No plano nacional, possvel perceber duas caractersticas centrais na plataforma que elegeu Lula. A primeira era a necessidade de mudana que a sociedade brasileira pedia naquele momento de incio do sculo XX; e a segunda era uma ateno maior por parte do governo federal para com as questes sociais no pas. O projeto de desenvolvimento a partir de ento, tambm deveria ter um aspecto humanista de combate fome e a pobreza. No plano internacional, a postura da poltica externa deveria estar em sintonia com os princpios da poltica interna de mudana e humanidade. Para a concretizao
Foi durante o governo FHC que o Brasil aderiu ao Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares (TNP), a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), ao Tratado Penal Internacional (TPI), dentre tantos outros.
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desse projeto a partir do Ministrio das Relaes Exteriores, Lula convidou o embaixador Celso Amorim para ocupar o cargo de ministro, funo que exerceu durante os oito anos do governo. Nesse perodo, o Brasil procurou aproximar-se de pases que estivessem em processos de desenvolvimento semelhante ao seu, como a ndia, a China, a Rssia e a frica do Sul, bem como estabelecer parcerias com pases em condies menos estveis que o Brasil, como com diversos pases africanos. Para Vigevani e Cepaluni (2007) a poltica externa entre 2003 e 2010 pode ser caracterizada por uma autonomia pela diversificao, ao buscar diversos parceiros polticos e econmicos ao redor do globo. Em poucos anos a China e a Argentina ultrapassaram os Estados Unidos como principais compradores dos produtos brasileiros no seu comrcio exterior. Apesar da concepo da Alca como uma opo e do Mercosul como o destino (LAFER, 2001), o legado de FHC em termos de integrao regional foi bastante aqum das necessidades da regio. A nova estratgia estabelecida pela poltica externa brasileira a partir do governo Lula assumiu duas posturas: uma realista, com relao ao sistema internacional, em que a opo principal foi pela coalizes ao invs da adeso imediata a instrumentos internacionais; e outra mais efetiva com relao aos seus vizinhos sulamericanos, atravs da proposio de instrumentos efetivos para uma integrao. Segundo Ricobom (2010, p.354), ao longo do sculo XX, os processos tradicionais de integrao na Amrica Latina buscaram aproximaes entre os pases atravs de medidas governamentais que priorizavam os aspectos comerciais. A poltica externa do governo Lula procurou reforar na regio, a necessidade de instrumentos institucionais que viabilizassem os projetos de integrao em curso, tais como o infraestrutural (IIRSA) e os comerciais (Mercosul, CAN). Tanto a Unasul quanto a Unila se apresentam como perspectivas polticas, culturais e educacionais importantes esses processos de integrao. O contexto histrico no qual o governo Lula estava inserido, com a eleio de diversos lderes esquerdistas na Amrica do Sul, tambm contribuiu para que o projeto de integrao regional assumisse uma perspectiva humanista. No que tange a esse cenrio e suas transformaes, explica Ferrer (2006), que estamos:
[...] vinculados a um mundo de profundas transformaes que agora chamamos globalizao, que se expressa na expanso do comrcio, nas corporaes transnacionais, nas grandes correntes financeiras, na extraordinria revoluo nas informaes, nas comunicaes; vivemos em um mundo virtual, praticamente em uma aldeia, em um mundo sem fronteiras, e certamente nesse cenrio global os interesses so construdos, se desdobram vises, no apenas dos pases centrais como sempre aconteceu na histria desde que a globalizao existe que tem a capacidade de definir as regras do jogo do sistema. Na atualidade as regras do jogo da Organizao Mundial do Comrcio, no campo das finanas, do Fundo Monetrio Internacional, no campo da propriedade intelectual, os critrios, os regimes de patentes e outros, so todas construes de normas que respondem essencialmente aos interesses dos pases do centro.
Unasul: metas e estrutura O Tratado Constitutivo da Unio de Naes Sul-Americanas (Tratado de Braslia Unasul, 2008) assinado em 23 de maio de 2008, em Braslia, reuniu os doze pases da regio: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Naquele ano, o presidente Lula no discurso de abertura da Assembleia Geral da ONU assim explicava a importncia do momento:
Est em curso a construo de uma nova geografia poltica, econmica e comercial no mundo. No passado, os navegantes miravam a estrela polar para "encontrar o Norte", como se dizia. Hoje estamos procurando as solues de nossos problemas contemplando as mltiplas dimenses de nosso Planeta. Nosso "norte" s vezes est no Sul. Em meu continente, a Unasul, criada em maio deste ano, o primeiro tratado - em 200 anos de vida independente - que congrega todos os pases sul-americanos. Com essa nova unio poltica vamos articular os pases da regio em termos de infraestrutura, energia, polticas sociais, complementaridade produtiva, finanas e defesa. (LULA DA SILVA, 2008)
Seu tratado de criao, antes mesmo de indicar os objetivos da nova organizao, define, em seu prembulo, os itens relevantes e norteadores. Merecem destaques as figuras dos que lutaram pela emancipao e unidade sul-americanas, honrando o pensamento daqueles que forjaram a nossa independncia e liberdade em favor dessa unio e da construo de um futuro comum. Aqui se ressalta que a histria das lutas dos povos da regio parte inerente ao projeto que se dava incio. As Chefas e Chefes de Estado e Governo, como so chamados, estavam seguros ainda de que o desenvolvimento sustentvel e o bem-estar de seus povos adviriam da integrao, tanto quanto a contribuio para os problemas nacionais da pobreza, excluso e desigualdades. No campo das relaes internacionais da regio, ressaltam o multilateralismo assim como a vontade de consolidar um mundo multipolar, equilibrado e justo, permeado da igualdade soberana e paz. A Unasul foi fundada sobre os seguintes princpios: 1 - irrestrito respeito soberania, integridade e inviolabilidade territorial dos Estados; 2 - autodeterminao dos povos; 3 - solidariedade; 4 - cooperao; 5 - paz; 6 democracia; 7 - participao cidad e pluralismo; 8 - direitos humanos universais, indivisveis e interdependentes; 9 - reduo das assimetrias; 10 - harmonia com a natureza para um desenvolvimento sustentvel. Seu caminho segue os avanos j alcanados em torno do processo regional, ressaltando o Mercosul e a Comunidade Andina de Naes - CAN, e tal como o aquele, estabelecerem que a implementao da Unasul dever ser flexvel e gradual, ou seja, que cada membro deve agir de acordo com sua realidade na consecuo dos objetivos do tratado. Sua estrutura foi concebida e dotada desde o incio com personalidade jurdica internacional, que d a possibilidade de gerar acordos e contrair obrigaes, celebrar
tratados com outras organizaes ou Estados. A despeito disso, sua entrada em vigor ocorreu apenas em 11 de maro de 2011, conforme ficou estabelecido no artigo 26, que s ocorreria trinta dias aps a data de recepo do nono instrumento de ratificao pelo Governo do Equador, incumbido de receb-los. O objetivo geral da Unasul est descrito em poucas linhas no artigo 2:
A Unio de Naes Sul-Americanas tem como objetivo construir, de maneira participativa e consensuada, um espao de integrao e unio no mbito cultural, social, econmico e poltico entre seus povos, priorizando o dilogo poltico, as polticas sociais, a educao, a energia, a infra-estrutura, o financiamento e o meio ambiente, entre outros, com vistas a eliminar a desigualdade socioeconmica, alcanar a incluso social e a participao cidad, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento da soberania e independncia dos Estados. (Unasul, 2008)
Cabe notar que, no objetivo geral, expresso neste artigo, foi usado o termo construo, o que revela a ausncia de pressuposio de arranjos prvios na implementao de um espao de integrao nos mbitos cultural, social, econmico e poltico. No artigo 3 so apresentado os objetivos especficos, com um nmero de itens maior. Foram estabelecidos 21 pontos que abrangem quase todas as esferas da integrao e se apresentam como um plano, ainda que ambicioso, para o aprofundamento contnuo. Citam-se o fortalecimento do dilogo poltico; o desenvolvimento social e humano com equidade e incluso para erradicar a pobreza e superar as desigualdades na regio; a erradicao do analfabetismo, o acesso universal a uma educao de qualidade; a integrao energtica; a infraestrutura para a interconexo da regio; a integrao financeira; a proteo da biodiversidade, dos recursos hdricos e dos ecossistemas; mecanismos para a superao das assimetrias; a consolidao de uma identidade sul-americana; o acesso universal seguridade social e aos servios de sade; cooperao em matria de migrao; a cooperao econmica e comercial; a promoo do bem-estar de todos os setores da populao e a reduo da pobreza; a integrao industrial e produtiva; a pesquisa, inovao, transferncia e produo tecnolgica; a promoo da diversidade cultural; a participao cidad; a luta contra o terrorismo, a corrupo, o problema mundial das drogas, o trfico de pessoas, o trfico de armas pequenas e leves, o crime organizado transnacional; a promoo da cooperao entre as autoridades judiciais; o intercmbio de informao e de experincias em matria de defesa; a cooperao para o fortalecimento da segurana cidad; e, a cooperao setorial. Sua estrutura orgnica dada pelo artigo 4 e se define em quatro instncias: o Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo; o Conselho de Ministras e Ministros das Relaes Exteriores; o Conselho de Delegadas e Delegados; a Secretaria Geral. A configurao da estrutura decisria da Unasul dada pelas atribuies de seus rgos: o Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo o rgo mximo, cabe a ele estabelecer as diretrizes polticas, os planos de ao, os programas e os projetos do processo de integrao sul-americana; o Conselho de Ministras e Ministros das Relaes
Exteriores, cabe coordenar posicionamentos em temas centrais da integrao sulamericana; desenvolver e promover o dilogo poltico e a concertao sobre temas de interesse regional e internacional; j o Conselho de Delegado executa todas as decises tomadas pelos dois outros rgos.6 A definio da Secretaria Geral como rgo de apoio aos Conselhos e Grupos teve como caracterstica o forte trao do dilogo poltico. O Secretrio-Geral possui mandato de dois anos, com apenas uma possibilidade de renovao7. Nessa estrutura interessante notar que a seleo de funcionrios para a Secretaria-Geral deve seguir critrios de representao equitativa dos Estados Membros, incluindo, entre outros, critrios de gnero, tnicos e de idioma. (BRASIL, MRE, s/d) Alm dessas instncias, existe uma Presidncia pro tempore, de rotatividade anual, baseada na ordem alfabtica dos Estados, responsvel por preparar, convocar e presidir as reunies. A Colmbia rejeitou a presidncia em 2008, quando o Chile assumiu. Depois disso j ocuparam a presidncia do bloco o Equador (2009-2010), a Guiana (2010-2011) e o Paraguai, que assumiu em 2011 teve seu mandato concludo pelos Chefes de Estado reunidos em Mendoza, na Argentina, no ltimo dia 28 de junho, medida que o julgamento poltico sumrio do presidente eleito Fernando Lugo foi considerado uma ruptura da ordem democrtica. (Unasul, 2012, a) No mbito do estabelecimento do ordenamento jurdico, o Tratado constitutivo estabelece como fontes jurdicas da Unasul, no artigo 11, alm de seu prprio texto, tambm os instrumentos que venham a se adicionar a ele; os acordos celebrados pelos Estados Membros da Unasul; as decises do Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo; as resolues do Conselho de Ministras e Ministros das Relaes Exteriores; e as disposies do Conselho de Delegadas e Delegados. Sua normativa, conforme disposto no artigo 12, ao mesmo tempo em que tomada por consenso e obrigatria, no vinculante, ficando cada Estado incumbido de providenciar a incorporao da norma internacional de acordo com cada procedimento interno.8 Nota-se que o dilogo poltico importante para o cumprimento dos objetivos da instituio. Sua recorrente citao a sua meno no artigo 14 deixam clara a necessidade de harmonia e respeito para que haja estabilidade regional. A preservao dos valores
A formatao institucional tem ocorrido em um processo gradual, a organizao possui atualmente dez conselhos ministeriais: a) Energia; b) Defesa; c) Sade; d) Desenvolvimento Social; e) Infraestrutura e Planejamento; f) Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Inovao; g) Problema Mundial das Drogas; h) Economia e Finanas; i) Eleitoral; j) Conselho de Segurana, Justia e Luta contra o Crime Organizado Transnacional.
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Foram intensos os debates que levaram escolha do primeiro Secretrio-Geral foi acertada em 4 de maio de 2010, quando tomou posse o ex-presidente da Argentina, Nestor Kirchner. Entretanto, com seu falecimento, em 27 de outubro daquele ano houve uma vacncia que foi resolvida em 11 de maro de 2011, com a diviso do mandato entre a Ex-Chanceler da Colmbia, Mara Emma Meja, e o Ministro de Energia Eltrica da Venezuela, Al Rodriguz, este assumiu em 11 de junho de 2012 para complementar o mandato at 2013.
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O Brasil, por exemplo, apenas ratificou o tratado constitutivo em 15 de julho de 2011, e apenas em 11 de janeiro de 2012 a Presidenta Dilma Rousseff promulgou o tratado a partir do Decreto 7.667.
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democrticos e a promoo dos direitos humanos, tambm permanecem no horizonte do tratado, mas no se demonstra a aplicao prtica para o desrespeito aos itens acima levantados Nesse ponto, o compromisso com a democracia se revela um tema recorrente nos processos de aproximao por que passou a Amrica do Sul nas ltimas dcadas. O Mercosul incorporou como Protocolo Adicional, feito em Ushuaia - Argentina, em 1998, que a plena vigncia das instituies democrticas seria condio essencial para o processo de integrao. Tambm a Unasul relembrou em seus atos esse compromisso, reiterando no Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo da Unasul sobre Compromisso com a Democracia9, feito em novembro de 2010, a possibilidade de penalidades no caso de ruptura ou ameaa de ruptura da ordem democrtica, de uma violao da ordem constitucional ou em qualquer situao que ponha em risco o legtimo exerccio do poder e a vigncia dos valores e princpios democrticos. (Unasul, 2010a) Na estrutura da Unasul ainda se reala a meno prvia sobre a formao do Parlamento Sul-Americano, em seu artigo 17, que fica para ser consolidado por Protocolo Adicional, mas que ter sede em Cochabamba, na Bolvia. Alm disso, nota-se a preocupao com a incluso da participao cidad no processo de integrao por meio do dilogo e da interao ampla, democrtica, transparente, pluralista, diversa e independente com os diversos atores sociais.. Ainda trs pontos se destacam no que tange sua carta de constituio: o fato do neerlands ser uma das lnguas oficias em reconhecimento presena do Suriname; a adeso de novos membros, que s poder ocorrer a partir do quinto ano da entrada em vigor, e deve ocorrer entre os que solicitarem sua incorporao como Estado associado e tenham mantido esse status por quatro anos, dentre os Estados da Amrica Latina e do Caribe10; e de como ser a soluo de controvrsias sobre a interpretao e aplicao do tratado, tendo sido escolhida a negociao direta, seguido dos conselhos superiores. Fora do tratado constitutivo, mas parte da estrutura institucional est o projeto do Banco do Sul,11 que ainda no entrou em vigor. Sua aprovao vai ao encontro do desejo de autonomia preconizado pela Unasul, constituindo o que Calixtre e Barros (2010)
A importncia dessa questo tem sido frequentemente aludida nos diversos casos concretos nos quais a Unasul j interveio politicamente, desde 2008, com a ameaa da ruptura democrtica na Bolvia de Evo Morales. Em 2010, as Chefas e Chefes de Estados da Unasul, em Reunio Extraordinria, condenam a tentativa de golpe de Estado seguido de um sequestro do Presidente do Equador, Rafael Correa, em 30 de setembro. Na reunio seguinte foi concretizada a Clusula Democrtica. Em junho de 2012, novamente os mandatrios se reuniram para deliberarem sobre os acontecimentos no Paraguai, onde o Presidente Fernando Lugo sofreu um processo de impedimento e destituio de forma sumria, como atestaram em declarao. (Unasul, 2012a)
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At o momento o Mxico e o Panam solicitaram a adeso como Estado Associado.
O Tratado Constitutivo do Banco do Sul foi assinado em 2007, em Buenos Aires por Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Paraguai, Venezuela e Uruguai, e ter sede em Caracas. Como ainda no foram aprovados por todos os congressos nacionais, o que significa aprovao dos aportes de cada membro, o Banco no iniciou suas atividades. XIII Congresso Internacional
denominam uma Nova Arquitetura Financeira Regional (NAFR) - distante da influncia do Fundo Monetrio Internacional, do BID e do Banco Mundial. O projeto prev, assim, a diminuio da dependncia ao dlar, e, como forma de financiar o desenvolvimento, prope a criao de um fundo monetrio regional e inclusive a possibilidade de uma moeda nica da regio. A infraestrutura em destaque: a IIRSA Criado para implementar a integrao na infraestrutura regional, o Cosiplan Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento reconhece e d continuidade Iniciativa para Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA). Tambm prev a compatibilizao dos marcos normativos de desenvolvimento e operao dessa infraestrutura, dentro dos Estados Membros, e a identificao e impulso execuo de projetos prioritrios para a integrao e avaliao de alternativas para o seu financiamento. Ele rene as Ministras e Ministros das reas de infraestrutura e planejamento. Em 9 de maro de 2012 os Ministros das Comunicaes, no marco do COSIPLAN se reuniram para o estabelecimento de planos de trabalho no que tange ao fomento da integrao das comunicaes e, sobretudo, da Conectividade Sul-Americana, plano para aumentar as capacidades e reduzir os custos das conexes de banda larga no subcontinente. (Unasul, 2012b) O projeto da IIRSA tem como objetivo principal promover a integrao fsica dos doze pases da Amrica do Sul, atravs aes conjuntas nas reas de transporte, energia e telecomunicaes. No ano 2000, o ento presidente FHC convidou todos presidentes sul-americanos para pensar aes estruturais de integrao regional que possibilitassem o desenvolvimento da regio. Neste encontro, mais tarde denominado de Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, surgiu a discusso sobre a necessidade de integrao da infraestrutura que possibilitasse o aproveitamento das capacidades nacionais para derrubar barreiras e gerar complementaridade, mais do levantar barreiras ao gerar particularidades. Foi, ento, a partir dessa constatao e da experincia brasileira de estudos sobre planejamento territorial, realizados pelo Ministrio do Planejamento, que se criou essa Iniciativa, segundo Padula (2008), tratada pelo governo FHC com uma viso estritamente tcnica. A partir do governo Lula e, posteriormente com a sua incorporao Unasul, o projeto IIRSA adquire uma dimenso poltico-estratgica no antes abordada. Como destaca o documento elaborado pela CEPAL em conjunto com a Unasul, uno de los principales desafios que enfrenta la regin suramericana en materia de servicios de infraestructura es el diseo de nuevas formas de abordar las polticas pblicas para el desarrollo con equidad (p.5, 2011). Ou seja, o projeto de integrao infraestrutural depende da coordenao das polticas dos pases da regio.
A IIRSA tem, entre seus princpios ordenadores, o objetivo de estabelecer uma integrao pautada em um regionalismo aberto, sustentvel de maneira econmica, social, ambiental e poltico-institucional, que possibilite o aumento do valor agregado da produo dos pases da regio. Os projetos ligados a IIRSA podem ser financiados por trs instituies financeiras multilaterais: o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID; a Corporao Andina de Fomento CAF; e o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata Fonplata. No entanto, possvel perceber uma influncia cada vez maior do Brasil, atravs de apoio e fornecimento de crdito por parte do BNDES a alguns projetos e aos trs bancos citados. Dessa forma, foram estabelecidos dez eixos de integrao e desenvolvimento: o Andino, do Amazonas, Peru-Brasil-Bolvia, Capricrnio, Escudo Guians, Andino do Sul, Interocenico Central, Mercosul-Chile, Hidrovia Paran-Paraguai e do Sul. Eles possuem, na sua maioria, carter multinacional e necessitam da convergncia normativa entre os Estados e da coordenao dos interesses, projetos e investimentos pblicos e privados em suas implantaes. Integrao via educao: projeto Unila A Universidade Federal para Integrao Latino-Americana Unila a concretizao de um espao para construo de conhecimento e dilogo entre os principais intelectuais latino-americanos, dispostos a compartilhar suas ideias, pesquisas e projetos para uma integrao aberta e construtiva da Amrica Latina. Sob a tutela da Universidade Federal do Paran e da Itaipu Binacional, no ano de 2007 o governo federal do Brasil iniciou os estudos para a implantao de uma instituio de carter educacional, que fosse multinacional, e que possibilitasse uma integrao via educao. No incio de 2008, foi instituda a Comisso de Implantao da Universidade Federal de Integrao Latino-Americana, por meio da portaria n43 da SESu/MEC, presidida pelo professor Hlgio Trindade e composta por mais treze profissionais, que tinham entre seus membros professores brasileiros com experincia nos estudos sobre Amrica Latina, um professor uruguaio, e funcionrios dos alto escalo do governo.12
Os treze membros foram: Alessandro Warley Candeas, do Ministrio de Relaes Exteriores e ex-assessor de Relaes Internacionais da Capes; Carlos Roberto Antunes, ex-Reitor, professor e coordenador do Doutorado em Histria da UFPR e ex-Secretrio da SESu/MEC; Clio Cunha, professor de Educao da UnB e ex-Diretor da UNESCO; Marcos Ferreira da Costa Lima, professor de Relaes Internacionais da UFPE e ex-Presidente do Frum Universitrio Mercosul - FoMerco; Mercedes Logurcio Cnepa, professora do Doutorado em Cincia Poltica da UFRGS, ex-diretora do IFCH da UFRGS e membro do Conselho Superior da Capes; Gernimo de Sierra, professor titular de Sociologia da Udelar/Uruguai, ex-membro do Conselho do Comit Diretor do CLACSO e especialista em Integrao da America Latina; Ingrid Sarti, professora da Ps-graduao em Economia Poltica Internacional da UFRJ e atual presidenta do FoMerco; Paulino Motter, Doutor em Educao pela Universidade de Chicago e assessor do Diretor Geral da Itaipu Binacional; Raphael Perseghini Del Sarto, da
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A criao de uma Universidade pensada e projetada para a integrao passo determinante para estimular essa etapa da integrao autntica. O Brasil tomou a iniciativa e criou em janeiro deste ano a Universidade Federal da Integrao LatinoAmericana Unila sinalizando claramente que est disposto a aprofundar os laos educacionais com os pases da regio. (RICOBOM, 2010, p.352)
O projeto da Unila est inserido em dois projetos maiores do governo Lula. O primeiro o de ampliao das relaes exteriores do pas com as demais naes da Amrica Latina. O segundo o de expanso da universidade pblica brasileira. O projeto lei de criao da Unila foi aprovado em janeiro de 2010, Lei 12.189, e sua implantao, em agosto do mesmo ano, j contava com 200 alunos oriundos do Brasil, Uruguai, Paraguai e Argentina, distribudos em seis cursos de graduao. Segundo o Projeto Pedaggico Institucional (PPI) da Unila, todos os cursos da instituio so interdisciplinares, multidisciplinares, transdisciplinares e so voltados aos desafios da sustentabilidade ambiental, da integrao, da produo e disseminao de conhecimento na Amrica Latina. A flexibilidade lingustica e a presena de estudantes e pesquisadores dos diversos pases da regio so necessrias para a concretizao desse projeto. Dos atuais dezesseis cursos de graduao oferecidos pela Unila, todos tm, em alguma medida, uma interface com as diversas dimenses da integrao. So eles: Antropologia Diversidade Cultural Latino-Americana; Arquitetura e Urbanismo; Cincia Poltica e Sociologia Sociedade, Estado e Poltica na Amrica Latina; Cincias Biolgicas Ecologia e Biodiversidade; Cincias da Natureza Biologia, Fsica e Qumica; Cincias Econmicas Economia, Integrao e Desenvolvimento; Cinema e Audiovisual; Desenvolvimento Rural e Segurana Alimentar; Engenharia Civil de Infraestrutura; Engenharia de Energias Renovveis; Geografia Territrio e Sociedade na Amrica Latina; Histria da Amrica Latina; Letras Artes e Mediao Cultural; Msica; Relaes Internacionais e Integrao; Sade Coletiva. Na rea de ps-graduao, a Unila conta hoje com dois programas de especializao: o de Energias Renovveis com nfase em Biogs; e o de Tecnologias Sociais para a Incluso Socioeconmica, a Democratizao Poltica e o Desenvolvimento Local. As atividades de extenso universitria tm dois eixos principais: Educao e Desenvolvimento; e Cultura e Sociedade. A Itaipu Binacional, instituio parceira no projeto, cedeu o terreno para a construo das instalaes permanentes da Unila, bem como uma estrutura provisria onde atualmente ocorrem as aulas e as pesquisas da instituio. O projeto conceitual das instalaes da Unila foi fornecido, sem custos, pelo arquiteto Oscar Niemeyer.
SESu/MEC e doutorando em Biologia da UnB; Ricardo Brisolla Balestreri, psiclogo e Secretrio Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia; Paulo Mayall Guillayn, do Setor de Relaes Internacionais da SESu/MEC; Stela Maria Meneghel, doutora em Educao pela Unicamp, professora Titular de Educao da Universidade Regional de Blumenau. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
A proposta da Unila buscar entender as mltiplas faces das relaes entre os Estados e entre as sociedades na Amrica Latina, bem como deles em relao s demais potncias do sistema e aos regimes internacionais. Como destaca Ricobom (2010), a Unila apresenta-se como parte de um projeto de construo da integrao latinoamericana autnoma, possibilitando o dilogo intercultural entre os povos, atravs da troca de ideias, de experincias e do respeito s particularidades culturais e sociais. A vivncia plena de uma integrao regional, tal qual se prope a latino-americana, democrtica, defensora de valores como a paz internacional, a cooperao, o meio ambiente, os direitos humanos e um comrcio internacional justo e inclusivo, depende da construo de uma poltica externa coletiva, eficiente e capaz de representar os interesses regionais dos povos da Amrica Latina. A misso da Unila de promover um intercmbio cultural, cientfico e educacional na Amrica Latina, com o objetivo de contribuir para a integrao, exige, portanto, uma postura docente de abertura ao dilogo, a troca de ideias e de experincias com os discentes. Os estudos propostos pela Unila possibilitaro um autoconhecimento necessrio para a consagrao e delineamento de uma poltica externa regional, auxiliando a insero dos pases da Amrica Latina no sistema internacional via integrao. Concluso O caminho traado at aqui, que envolve a compreenso das transformaes nacionais, regionais e internacionais, nos faz avanar para a anlise do ponto chave, qual seja: as construes institucionais da Unasul e da Unila como reflexos do aprofundamento da integrao regional sul-americana, em termos de estratgia de desenvolvimento, ancorada nas prticas das polticas externas que emergiram de tais transformaes. A tentativa de pensar as transformaes no nosso continente tem tambm, como marco, a prpria experincia da poltica externa brasileira, que contm o potencial regional para concretizar um projeto de integrao mais amplo. Ao centrarmos o foco na integrao regional, constatamos que a perspectiva da continuidade e consolidao do debate, no mdio ou longo prazo, requer a tomada de compromisso efetivo do principal governo da regio, o brasileiro. O caminho para a liderana, ou em outros termos, para obter legitimidade de representao, dever ser o da defesa de condies de existncia de um comrcio internacional realmente multilateral, mas socialmente justo, como estmulo cooperao e unio para atingir as metas dividindo os nus e as responsabilidades, tentando igualmente transpassar as crises globais. Alm disso, cabe salientar que, entre os governos da Amrica do Sul, passou a predominar a perspectiva de que em grupo as reivindicaes e aes ficam mais fortes e com mais efetividade. Essa prtica poltica de carter regional no perde, entretanto, o
cerne da autonomia e diversidade presentes na poltica internacional da regio, ao continuar mantendo relaes estratgicas com diversos centros econmicos. Assim, quando se pensa em direo projeo e ao fortalecimento das posies negociadoras no cenrio regional e internacional, se est traduzindo o desejo de reviso da estrutura de poder imposta desde cima. A diplomacia regional do governo Lula foi capaz de restabelecer a confiana internacional na Amrica do Sul e no papel do Brasil como negociador e gestor de um novo olhar para a integrao regional, retomando, desde o incio, as negociaes dentro do Mercosul em contraposio ao projeto norte-americano da Alca. Dadas as diversidades de cada Estado e as assimetrias geopolticas do continente, o caminho tomado pela regio, como sugere Sarti, foi traado pelo estmulo nacional que privilegiou as polticas de incluso social, alm de manter a meta da autonomia no cenrio internacional impulsionada pela dupla estratgia de formao do bloco regional e aproximao a outros pases emergentes de sia e frica. (SARTI, 2011, p. 307) Seguem-se, a partir de um ncleo de fortalecimento da centrado na experincia dos 20 anos do Mercosul, s iniciativas propostas de integrao fsica de transportes e comunicaes, esperando-se ainda um salto na integrao produtiva na Amrica do Sul, a comear pela integrao energtica; questes de defesa com os debates acerca de um Conselho de Defesa; a garantia de participao da sociedade civil; a um debate sobre um banco da regio, demonstrando a conscientizao crescente da necessidade de um desenvolvimento regional conjunto que promova igualmente a identificao das sociedades. Nesse ponto, convergem-se as anlises de que o fortalecimento da Unasul diante dos objetivos polticos de uma integrao ampliada e soberana ser um dos principais desafios para os Estados da regio nessa segunda dcada do sculo XXI. (SARTI, 2011, p. 316) lcito e possvel encontrar muitas ordens de fraqueza no projeto sul-americano, nos nveis institucionais e comerciais, que passam pela vontade poltica, aproximao da sociedade aos anseios do processo de integrao e mesmo na baixa interligao entre os mercados. Ainda possvel compreender que, conforme o tempo passa, essas tentativas e projetos tendem a esbarrar nos grandes obstculos da esfera externa, a partir da estrutura realizada para a execuo dos interesses dos pases desenvolvidos, e tambm se detm nas adversidades internas, itens que a regio deve alcanar como a sustentabilidade do desenvolvimento econmico nacional e sua compatibilizao com os recursos naturais e as deficincias que devem superar, dentre elas a disparidade na distribuio de renda e o crescimento da pobreza. (GUIMARES, 2006, p. 78) Inseridos em uma realidade de intensas transformaes e crises internacionais e de mudanas no prprio sistema de poder dos pases centrais, nas empresas transnacionais e no mercado financeiro, os pases desprovidos de poder nessa conjuntura, ao invs de apenas se adaptarem s necessidades das demandas externas, tambm perceberam que a
concretizao dos objetivos nacionais manuteno e projeo do poder nacional encontra-se no fortalecimento do desenvolvimento socioeconmico no nvel regional, assim como no estmulo do crescente intercmbio e influncia da regio nas decises globais.
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Los municipios como actores emergentes: nuevos desafos y antiguas asimetras

Gloria Edel Mendicoa1 Puntos de partida y el significado de las relaciones bilaterales nalizar las relaciones entre Brasil y Argentina, es plantearse una perspectiva interaccional que confluye en un problema ontolgico que debe incorporarse en la agenda de la poltica exterior de los dos pases. Implica que sean identificados intereses que, como el caso que se desarrollar, son especficos y que agregan, por su parte, caractersticas diferentes respecto de otros problemas que hacen a las relaciones internacionales. Se trata de poner en valor problemas singulares como el que expresan los municipios que hacen a la gran malla de gobiernos locales que tan solo para ambos pases superan largamente los siete mil. A su vez, pone en cuestin referencias internas y externas y es, como lo seala Celso Lafer (2002; 20) suponer que la esfera internacional queda limitada a lo interestatal. Este ensayo comprende, ya se mencion, otros actores, denominados emergentes, porque aparecieron, o ms bien se los redescubri; y que estn dando lugar a nuevas relaciones en esta lnea internacional-interestatal y que, a la par, abren una ventana a la identidad mercosurea que, por encima de todo, tendr que revisar su sostenimiento social y econmico ante las asimetras que cada vez son ms preocupantes. El Mercosur en su dimensin productiva y sus variables en juego no se discute. S, se apela a los efectos previsibles que un desarrollo econmico trae consigo: la redistribucin y dar cuenta que en la agenda del siglo XXI lo que no puede faltar es la inclusin. Ese es el desafo. Y consiste en la exposicin sobre posturas epistemolgicas, ideolgicas y tericas que abrieron tramas argumentales para hacer valer la identidad y la pertenencia, aspectos claves del proceso que se entrecruzan detrs de ese gran teln denominado inclusin social y construccin de ciudadana. Se trata entonces, de considerar a la integracin regional como una poltica pblica y desde ella como eje de intervencin en el marco de lo que se da en llamar las tres i (Diccionario de Polticas Pblicas: 2009; 439) que interpela tres elementos: las ideas, los intereses y las instituciones. Obviando el desarrollo particularizado de las dimensiones en juego, en funcin de las lgicas y dinmicas que
Dra. en Ciencias Sociales con Especializacin en Sociologa. Instituto de Investigaciones Gino Germani. Grupo de Estudio Institucionalidad Social y Mercosur. UBA
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cada una posibilita conjeturar, en tanto valores, actores y representaciones que sostienen, lo cierto es que las tres se constituyen en una forma de hacer converger enfoques de la accin pblica para contrastar hiptesis que se ciernen sobre la misma unidad de anlisis: la integracin regional. Tambin, a sta hay que entenderla como nudo de un proceso social en el que sobresale un antes y un despus. En el primero aparecen mltiples actores con distintos recursos e intereses, despus, la cristalizacin de recursos y reposicin de los actores involucrados. Por su lado se afirma recurrentemente, evitar los efectos negativos de la globalizacin, que para el caso deriva en la pregunta cules son otros efectos que habr que observar? Tal vez, se la pueda ver como un proceso objetivo, planificado, pluridimensional, necesario, actual e ineludible que se constituye como nica alternativa para enfrentar aquellos; o bien desde nuevos escenarios que, en tal caso, mueven a considerar el trnsito de una sociedad de clases a una sociedad con mltiples ejes de desigualdad y de una sociedad estructurada a una sociedad de riesgos y nuevas formas de accin colectiva. (GOM y SUBIRATS; 2000; 4) La integracin regional, en tal direccin no puede soslayar que est abriendo paso a la dimensin territorial que, como dicen los autores citados, las conformaciones Estadonacin ha dejado de ser el nico anclaje y referente territorial posibilitando nuevas articulaciones de gobierno multinivel donde los ejes y redes de tipo local-global cobran fuerza. En este escenario la sntesis se consolida en la valoracin de niveles territoriales de gobierno que llevan adelante la reestructuracin de procesos polticos y administrativos junto con races an altamente burocratizadas, pero que igualmente han cobrado reconocimiento y valor poltico destacado. Se alude a los actores subnacionales, las estrategias en red y por su carcter derivado la nueva diplomacia. Esta situacin conduce a atender a las fuerzas de la mundializacin econmica, poltica y cultural advirtiendo que las lgicas reorganizacionales que se ven en ciertos lugares estratgicos (lo local), combinadas con lgicas que reacomodan lo nacional en dos direcciones: en los bloques regionales para tener mayor peso en el contexto internacional y en una re- funcionalizacin del Estado nacional para amortiguar los efectos perversos de la globalizacin. (SASSEN, 2010; 35). As, los gobiernos locales nos convocan a una reflexin sobre el sentido que, , en sus territorios impactan los nuevos contextos econmicos y sociales de las gestiones pblicas, que posibilitan la interpelacin de los procesos y desafos de las corrientes en debate: descentralizacin centralizacin: intermunicipalidad; estrategias de gobernanza en red, todas posturas que reclaman consideracin, aunque la ponencia intentar focalizarse en variables determinantes cuales son la convergencia de estos nuevos roles y a la par las persistencia de asimetras dadas estas entre los municipios y al interior de los mismos.
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Mercosur, Mercociudades y posicionamiento de los municipios en este contexto Nuestras sociedades latinoamericanas, nacieron al amparo de los entonces cabildos, mbito de debate poltico y de gestin de las cuestiones lugareas, entendidas hoy como locales, comunales y tambin municipales. Aspectos todos que dan cuenta del cruzamiento de estas variables cuya dimensin espacial se diluye, su contenido es contradictorio y su imposicin es ineludible: lo local en lo global y todo ello en un espacio delimitado demogrficamente, social y econmicamente, y restantes atributos que en nuestra presentacin se concreta en el municipio. Asimismo y como dice Blas Tomic (1986) , debe aceptarse que tratndose de estados relativamente modernos, como son la mayora de los latinoamericanos, nada ms lgico que materializar un aspecto que se ha colado en nuestros procesos de reforma, denominado descentralizacin, que tambin podra asumirse como nuevos escenarios multinivel, en el sentido de su radiacin en un tambin controvertido circuito centralizacin- descentralizacin- centralizacin y que emerge en escalas subnacionales de gobierno interior. Ello nos ubica, ante el municipio, como epicentro de la gestin, el cual demostr en algn perodo pasado -en contextos diferentes al actual- que cumpla lo mismo que hoy est haciendo y que se espera, mucho mas, de su responsabilidad en el cara a cara con la gente: ha provisto servicios pblicos, ha coordinado e integrado en un mismo territorio actividades de distintas entidades del gobierno central, ha desempeado funciones del gobierno interior incluyendo la vasta agenda de actividades locales recoleccin de impuestos, mantener el orden pblico- ha sido y es una instancia genuinamente democrtica y representativa de su comunidad frente a otros escalones del estado, es y ha sido foco movilizador de los recursos disponibles, especialmente los humanos, lo que permite al gobierno central, hacer uso de l para comunicarse directamente con la base social. Por ello es incuestionable que se distinga como una herramienta de gobierno dotado de facultades que vienen de la poca colonial antes an de que se existiera como instancia de gobierno y se encuentre configurado por mandato de la constitucin. Si nos atenemos a la etimologa de la palabra municipio procede del latn municipium, el conjunto de obligados a pagar el tributo, lo cual infiere el rol meramente administrador con escasa capacidad y considera a los ciudadanos solo como contribuyentes del estado. Largos aos de funcionamiento en esa calidad generaron una tradicin y a la larga otorgaron al municipio una legitimidad frente a la poblacin y una credibilidad frente a los sectores dirigentes que hasta hoy perduran. Legitimidad y credibilidad son intangibles capitales que cualquier institucin puede tener y cuya funcin es lograr la integracin entre estado y comunidad, la cual en ltima instancia es el desafo que nos involucra y que en esta exposicin intentamos mostrar.
De hecho y no escapa reconocerlo, los distintos momentos polticos del siglo XX, impregn a nuestra regin de retos para encontrar su propio desarrollo en post de una ciudadana inclusiva. Los resultados de las reformas del Estado y de las Administraciones, no dieron los resultados esperados dejando de lado las utopas de entonces. El siglo XXI nos dispone a otros y nuevos desafos y utopas esta vez en el marco de un escenario que si bien flucta en el desplazamiento del estado-nacin, a los escenarios multinivel (centralizacin-descentralizacin), hace aparecer el contexto territorial, como figura envolvente de la transformacin integradora. Ello supone salir de las matrices institucionales centralizadas a la transferencia de recursos y responsabilidades capaces de nuevos marcos regulatorios y de nuevas fuerzas sociales con definidas capacidades en sus procesos de gestin en la respuesta a las necesidades de la gente. La relacin gobierno en su relacin con lo local y la integracin regional puede visibilizarse en ese mismo espacio: el territorio. El concepto derivado de terrendi asociado histricamente a la dominacin y al poder. Es omni presente y ambiguo a la vez. Sin embargo instalados en el presente, y sobre las derivaciones que las polticas inconclusas de las reformas del estado en torno a la descentralizacin se han producido nuevas concepciones. En este apartado es necesario asegurar otras categoras. Segn Dennis Rondinelli (1989; en Sergio Bissier Etcheverry; 2012) descentralizacin sera la transferencia de responsabilidades de planificacin, gerencia y recaudacin y asignacin de recursos, desde el gobierno central y sus agencias a unidades territoriales y son reconocidos cuatro modos o grados de descentralizacin: (i) desconcentracin, (ii) delegacin, (iii) devolucin y (iv) privatizacin o regulacin cuyas definiciones son: Desconcentracin: redistribucin de poder de decisin y de responsabilidades financieras y de administracin entre varios niveles del gobierno central, hacia oficinas no localizadas en la capital. La delegacin es la transferencia de poder de decisin y administracin sobre funciones pblicas a organizaciones semiautnomas, no totalmente controladas por el gobierno central pero responsables en ltimo trmino ante ste (por ejemplo empresas pblicas, corporaciones de desarrollo regional o unidades ejecutoras de proyectos oficiales); la devolucin es la transferencia de autoridad, financiamiento y administracin hacia gobiernos locales. Particularmente, hacia municipios que eligen sus alcaldes y concejos, cobran sus impuestos y tienen independencia para tomar decisiones de inversin. Por ultimo la Privatizacin es aquella poltica dirigida a que los servicios sean provistos por empresas, grupos comunitarios, cooperativas, asociaciones voluntarias privadas, individuos, pequeas empresas informales y otras organizaciones no gubernamentales. En rigor el autor sostiene que la privatizacin consiste desde dejar la provisin de bienes y servicios enteramente a la competencia econmica hasta partenariados entre agencias pblicas y empresas privadas. No se darn especificidades
en torno a los conceptos sino que se abordar al municipio en el contexto local y desde ah sostener estas hiptesis:
Todo proceso de integracin brinda a sus estados miembros la mejora de los trminos de intercambio, el aprovechamiento de las economas de escala, ganancias asociadas a la mayor especializacin regional, mayor credibilidad de las autoridades econmicas nacionales, atraccin de inversiones y realizacin de proyectos compartidos a escala regional, entre otros Sin embargo, las perspectivas de desarrollo que todo proceso de integracin conlleva no son homogneas, pues los beneficios no se distribuyen necesariamente de manera equitativa entre los actores pases participantes. Es lo que se entiende por asimetras.
Constatar el supuesto planteado no ser sencillo, aunque cabe agregar algunas consideraciones del marco mayor en el que est situado el problema y observar una serie de particularidades que sin duda constituyen retos para la evolucin del Mercosur. La integracin prevista en los 90 enfatizaba los aspectos comerciales, sin la cobertura de medidas compensatorias para los ms desfavorecidos. El resultado fue inevitable: Brasil la economa de mayor porte fue la ms beneficiada de todas, secundada por Argentina en alguna medida, mientras que los restantes socios fueron los ms perjudicados. Los socios menores consideran que se les deben otorgar mayores flexibilidades para compensar la distribucin adversa de los costos y de los beneficios. Desde hace tiempo los miembros menores (Paraguay y Uruguay), reclaman abordar con mayor eficacia las asimetras o desequilibrios en el interior del Bloque. Han planteado su malestar, dado que los resultados econmicos y sociales del Mercosur han sido desfavorables para ellos. En el caso de la Repblica Oriental del Uruguay, algunas de las cifras que explican su malestar son elocuentes: el comercio con el Mercosur, est en un nivel menor al que tena antes de su fundacin. Por ello ha planteado la firma individual de TLCs con terceros pases, lo cual entrara en colisin con la lgica y la normativa del Bloque. El Fondo de Convergencia Estructural (Focem), est destinado a financiar programas para promover la convergencia estructural; desarrollar la competitividad; promover la cohesin social, en particular en las economas menores y en las regiones menos desarrolladas, as como apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento del proceso de integracin La intencin es que tanto Paraguay como Uruguay, sean compensados por el deficitario resultado comercial de sus transacciones respecto de sus socios mayores. Estos fondos, se distribuirn en un 70% entre Uruguay y Paraguay. El Paraguay, hoy suspendido, consideraba que debe darse ms efectividad al primer objetivo del Tratado de Asuncin, es decir la libre circulacin de bienes, servicios y personas, eliminando las dificultades que se presentan en las fronteras, entendiendo tambin que el Focem contribuir a compensar las asimetras vigentes. No sin reclamar de sus (ex) socios mayores la condonacin de las deudas derivadas de la construccin de las represas binacionales de Itaip (Brasil) y de Yaciret.Por su parte, la particular
situacin de los municipios argentinos, por ejemplo el conurbano bonaerense o el Gran Buenos Aires, con 24 distritos, vive el 63,4 por ciento de los bonaerenses, mientras que el resto del territorio agrupa al 36,5 (Censo Nacional 2010).La provincia de Buenos Aires increment su poblacin un 13% en los ltimos 10 aos y totaliza 15.625.084 habitantes, lo que la convierte en el territorio ms poblado del pas, aunque con una distribucin demogrfica muy desigual entre el gran Buenos Aires y el interior provincial. La Regio Metropolitana de So Paulo (con sus 39 municipios y 19,8 millones de habitantes) como es sabido es el principal centro econmico, financiero e industrial de Latinoamrica y conjuntamente con las metrpolis de Campina, Baixada, las microrregiones Sorocoba, Junda y Sao Jose dos Campos, hace esa fenomenal megalpolis que alcanza a casi 30 millones de habitantes2. Implicados unos y otros en los procesos de integracin regional tanto por su pertenencia geogrfica y adems miembros de la RED MERCOCIUDADES, la de mayor importancia en Sudamrica, son partcipes plenos de los desafos que los procesos de innovacin y desarrollo traen consigo. Sin embargo aparecen diferencias que pueden luego hacer ms notables las limitaciones de implementacin de polticas que tengan por fin llegar a equilibrios sociales y econmicos. En el caso bonaerense aparecen junto a los desafos las limitaciones constitucionales que an no reconocen sus autonomas3; diferente al modelo brasileo que obtiene como ventaja diferencial la federalizacin de sus municipios y por ende hace viable estrategias descentralizadoras. En Brasil nadie puede dudar de que se ha fortalecido grandemente el federalismo4.
Los datos proporcionados han sido obtenidos de los portales respectivos. No se los someti a ninguna otra verificacin ya que el motivo de su cita es dar un panorama ampliado a modo referencial.
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En Argentina, el artculo 123 de la Constitucin Nacional (reformada en 1994) dice cada provincia dicta su propia constitucin. Conforme lo dispuesto por el artculo 5, asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero.
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En Buenos Aires su Carta Orgnica an no ha sido sujeta de reforma, aunque el proyecto sigue teniendo cada vez ms defensores y especialmente en lo referido a la carta orgnica de lasmunicipalidades. A medida que los servicios fueron aumentando, en paralelo se crearon tasas municipales con la intencin de financiar esos gastos. Existen ms de 130 tasas diferentes, con un promedio de unas 20 por distrito, segn el Instituto Argentino de Anlisis Fiscal (IARAF). Ello incide mayor presin fiscal sobre los contribuyentes, y reclama de la coparticipacin. Un 35% del financiamiento obtenido por los municipios relevados "corresponde a recursos propios (fundamentalmente, no tributarios), mientras que el 65% restante est compuesto por la coparticipacin y las otras transferencias corrientes y de capital que reciben de los niveles superiores de Gobierno". Para los municipios bonaerenses ms grandes, los recursos propios pueden estar en el orden del 50%, siendo ms importante la incidencia de la coparticipacin en los distritos ms chicos. La diversidad de tasas, el sinceramiento tributario y la discusin de la coparticipacin deben articularse entre los tres niveles de Gobierno y lograr un equilibrio en los servicios brindados y los recursos con los que se cuentan. En Brasil la legitimidad de los municipios qued establecido con la creacin de la Asesora Especial de Asuntos Federativos y Parlamentarios (AFEFA), en el Itamaraty; la creacin del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR); y la creacin de la Red Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralizacin, Gobierno Local y Participacin Ciudadana (RIAD) de la OEA (BRIGAGO, 2005: 74). La reforma constitucional de 1988 y su enmienda parcial de 1994, determina, que los ministros de Estado crean normas, acompaan y evalan los programas federales e implantan polticas en sectores a los cuales representan. () Los ministerios crean normas, acompaan y evalan programas federales en reas estratgicas Los consejos son rganos de cogestin que proponen directrices o toman decisiones que incluyen
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Los actores emergentes: los municipios El siglo XXI nos enfrenta a gobiernos e instituciones no gubernamentales y a la comunidad y por ello estamos llamados a reflexionar acerca de una revisin de actuaciones y paradigmas hasta ahora vigentes. Nos encontramos instados a nuevas dimensiones de cambio que se plasman en una gobernanza que reconoce la insercin competitiva de las sociedades locales en el contexto regional revelando capacidades y sinergias de renovados lderes y actores comunitarios. Lo dicho nos invita al replanteo de los modelos de formacin de poltica en el contexto del municipio actual (e histrico) al cual se le exige y pondera una perspectiva integrada de las potencialidades endgenas y de determinacin por la vocacin del municipio en hacer resaltar aquello que lo distingue. La dicotoma estado- mercado se la asume en una nueva gnesis institucional que prioriza la comunidad como la mejor construccin colectiva (HERRERA GOMEZ M. y CASTILLO J. -2004; 78). Es en esta ltima donde las instituciones y ah es donde los municipios, ms all de sus agendas vinculadas a la provisin de servicios, pueden encontrar un vasto campo que se expresa en el mejor aprovechamiento de sus fortalezas estimulando la articulacin con procesos productivos u otros y de esa forma promover oportunidades de inversin y empleo local. No puede eludirse un debate terico que entrecruza las perspectivas de una lgica basada en la teora del actor en red (LATOUR, 2008), sobre la cual nos asentamos para relacionar con la importancia que implica la intermunicipalidad de Castells (1999; 86), desembocar en el tringulo de gobernabilidad de Carlos Matus (2008) y a la par los aportes de Elinor Ostrom (2003) mediante sus bienes comunales. Esto deriva en el anlisis acerca de dimensiones territoriales cuyas potencialidades se las quiere reconocer en eficaces y sostenibles escenarios de competitividad y con ello, el recorrido de una agenda jurdica, poltica y financiera que sea coherente con sus acciones a fin de contrarrestar los efectos sociales negativos de la globalizacin. El municipio demostr en el pasado que poda cumplir lo mismo que est haciendo, y esperamos, an ms, en el futuro. de su responsabilidad en su cara a cara con la gente: ha provisto servicios pblicos, ha coordinado e integrado en un mismo territorio actividades de distintas entidades del gobierno central, ha desempeado funciones del gobierno interior incluyendo la vasta agenda de actividades que van desde la recoleccin de impuestos, mantener el orden pblico, ha sido una instancia genuinamente democrtica y representativa de su comunidad frente a otros escalones del
polticas pblicas. Tambin existen consejos responsables de la gestin de programas territoriales, globales y sectoriales, creados en gran parte por leyes federales. Como consecuencia del reordenamiento jurdico-poltico se produce un traspaso de la responsabilidad en la gestin de servicios y recursos centralizados hacia los gobiernos municipales. Con este marco se han desenvuelto las gestiones municipales democrticas demostrando las posibilidades de innovacin de los Gobiernos locales cuando stos se han abierto a la participacin de la comunidad. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
estado; ha sido foco movilizador de los recursos disponibles, especialmente los humanos, ha permitido al gobierno central, hacer uso de l para comunicarse directamente con la base social. Largos aos de funcionamiento en esa calidad generaron una tradicin y a la larga otorgaron al municipio una legitimidad frente a la poblacin y una credibilidad frente a los sectores dirigentes que hasta hoy perduran. Hay que advertir que el desuso y la voracidad del centralismo que creci aceleradamente ocupando casi la mitad y ms del siglo pasado, ms all de los procesos de reforma de las ltimas dcadas, lo cual en todo caso hizo que se profundizara o dejara a la deriva a todos los procesos descentralizadores, no cabe duda que debilitaron al municipio en casi toda AL. Sin embargo sobrevive en la memoria colectiva. Es aquel que tiene poderes y recursos para resolver problemas concretos y sentidos de las comunidades de base o los grupos organizados dentro de ella acudan en primer lugar y casi siempre a plantear muchas de sus demandas y reivindicaciones frente a la instancia municipal. Un ligero examen de la cuestin en datos nos encuentra con desniveles agudos. Por una lado los municipios/distritos/alcaldas cercanas a las megalpolis que se caracterizan por su alta potencialidad demogrfica y econmica focos de alta vulnerabilidad, constituyndose en territorios complejos y con limitaciones severas, pero a la vez poseer de potencialidades de gran impacto poltico, econmico y social, aportando un significativo porcentaje al PBI. Por su parte, hay que reconocerlos como mallas informes en la que subyace una lgica de relaciones que carece de viabilidad para romper moldes estereotipados: cada distrito se apega a sus metas y bsqueda de soluciones, y carece de la identificacin de denominadores comunes para garantizar mediaciones, establecer acciones en red (infraestructura con repercusin social; dependencia comn en recursos, programas y proyectos barriales extendidos) y revisar desniveles, nuevos circuitos de participacin y otros actores que aseguren mejores perspectivas y bases para la instrumentacin de polticas. De hecho sostenemos que el vnculo de los municipios en torno a su capacidad de relacin con otros determina su fortalecimiento institucional potenciando procesos de descentralizacin. Segn, Sinoel Batista, et al ( 2008; 68) el territorio latinoamericano est formado por 16.240 municipios. En la Argentina se cuenta aproximadamente con 1863 (o 2152). En el cono sur la implicancia de municipios involucrados en redes o asociaciones es del 42 %. En ese contexto: Argentina 138; Brasil, 123; Paraguay 26; Bolivia, 22; Uruguay 18. Al comparar el total de las 16.240 ciudades latinoamericanas, versus el total de gobiernos locales participante en alguna red o asociacin intermunicipal. Se identifica que apenas 770 (4,7%) del total de los gobiernos locales estn involucrados en alguna red de cooperacin y ello de por s es una pista que no puede soslayarse a la hora de reconocer como se instalan nuevas formas de gobernanza y se superan las ataduras centralizadoras y radiales respecto del poder nacional y provincial segn se trate.
Por lo tanto dirimir el conjunto de factores que distingan los procesos relacionales que se generan entre la malla de municipios en torno a reconocer las diversas intensidades en su adhesin, o si sta es inalcanzable y si los actores involucrados siguen sosteniendo posiciones separadas, se conocer por la respuesta que se obtenga desde asumir responsabilidades que supongan independencia en la toma de decisiones, hasta la actitud para evitar las discrepancias y llegar a la fijacin de prioridades para establecer una estrategia general de acciones comunes. Incluso la posicin sostenida respecto de una transversalidad territorial que toma el carcter de un escenario informe, pero que da lugar a reconocer nuevos circuitos de relaciones que de otra forma no tendran cabida, queda tambin sujeta a nuevas revisiones. De all que se incorpora la valoracin de corte cualitativa acerca de una estrategia de intencionalidad intermunicipal, que no se hace con decisiones externas sino que convoca a sinergias de polticas intra municipales respecto de reconocer condiciones para aceptar nuevos desafos. En estos parece indispensable aceptar las intensidades de tales relaciones, saber que en esta trama de municipios que conforman los denominados cordones del conurbano, se desplaza movimientos sutiles sobre los cuales y sostenidos en mencionada teora del actor en red de Latour (op.cit; 56) nos dara cuenta del ensamble social que emerge por lo cual se asume como necesario avistar los denominados tres movimientos que el autor desarrolla profusamente: localizar lo global: establecer conexiones continuas que lleven la interaccin local a los dems lugares y claro Hacer que un sitio local haga algo, redistribuir lo local, expandirse localmente por todas partes. En este punto la definicin operacional que se escoge delimita un campo conceptual que deriva en la afirmacin : cuando se establece una relacin, hay un nuevo conducto. Los sitios se transforman en actores-redes; lo local es elemento constitutivo de lo global y de lo local en s mismo, luego cada sitio es un punto de conexin con otro. Hasta donde se ve reflejada esa condicin de conexin de los gobiernos municipales? Y a la par ese sentido de intermunicipalidad que nos da Castells -que puede ser asociada a experiencias importantes- en la cual los municipios, con mayor o menor intensidad se involucran, tales como FAM (Federacin Argentina de Municipios); Mercociudades; FLACMA (Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones); UIM (Unin Iberoamericana de Municipios) otros, son todas formas inductivas respecto de asegurar la participacin. Los municipios en este contexto, con nuevas responsabilidades, el intermunicipalismo como forma de desarrollo, y los miembros activos de la comunidad, son los que afianzan la sociedad, su pertenencia y arraigo local. No obstante esto ltimo an no tiene suficiente vigor por cuanto muchas veces los municipios se incluyen respondiendo a una determinada circunstancia que los hace reaccionar en esa direccin. En otras palabras solo ante motivaciones polticas y estmulos externos se asocian, pero cuando esta actividad concluye las actividades pierden fuerza. Aqu es donde la voluntad poltica se hace imprescindible. Lo concreto es que este esfuerzo de concentrarse en una autntica intermunicipalidad implica
identificar a la misma como el conjunto de unidades estatales interconectadas e interdependientes. Es una modalidad pertinente para el desarrollo territorial a la hora en que los municipios deben asumir la conduccin con los propios recursos. Asimismo, con este breve examen puede ser punto de partida para otras reflexiones en cuanto al comportamiento de nuestros pases respecto de sus relaciones. As y muy someramente, los Presidentes del Mercosur se renen como mnimo dos veces cada ao calendario. Este ltimo dato es importante, si consideramos que, por ejemplo, los Presidentes Vargas-Pern (Argentina 1946/55 y 1973/74) nunca se reunieron, a pesar de que propiciaron la alianza del ABC. El Presidente Vargas (Brasil 1930/45 y 1951/54) visit la ciudad de Buenos Aires en 1935 y el Presidente Figueiredo (Brasil 1977/83) en 1980, luego de 45 aos. Venezuela prioriza una integracin ms basada en la solidaridad y la cooperacin. En este sentido, el ALBA le permite impulsar esta poltica fundamentalmente en Cuba, Nicaragua, Bolivia y en otros pases del Caribe.; Brasil tiene como prioridades de su poltica exterior la obtencin de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad y la integracin sudamericana, cuyo ncleo duro es el Mercosur y bsicamente la alianza estratgica con Argentina, as como una convivencia con la Trada y con el G8. Tambin construye poder a travs del IBAS, del G20 y de los dos G4. Las relaciones hoy da han tenido cambios sustanciales y los municipios que es de inters subrayar, por ejemplo desde la Mercociudades y otros espacios en red que integran, tienen oportunidades de enlaces que se expresan tambin en la Cumbres u otros modos de interactuar que van adquiriendo relevancia. De todos modos no es suficiente si no se advierten estrategias de superacin de las asimetras que siguen persistiendo. Porque de hecho se produce la paradoja que dos municipios altamente diferentes en recursos, poblacin, PBI pueden conciliar en un foro internacional, pero no encuentran acuerdos superadores de tales diferencias. Las asimetras y las evidencias del bloque Aproximaciones al estado de la cuestin En primer lugar unas breves notas acerca de las asimetras del bloque y particularmente de estas dos naciones que segn la teora del realismo se las observa con Desniveles en relacin al PBI entre pases y entre bloques: Disparidades de desarrollo obstaculizan las interdependencias econmicas al disminuir los mercados internos; Las asimetras de poder reducen la participacin y la influencia de los socios menores o con menos peso en la regin Poder de liderazgo en Brasil, aunque propiciando un pooling soveriegnty (distribucin de decisiones en los sistemas de cooperacin internacional)
Por su lado, los espacios locales constituyen la oportunidad para que un grupo de personas compartan una percepcin sobre los poderes pblicos y propicien el impulso de una poltica con niveles de innovacin equilibrando los intereses a escala nacionalestatal. Estos, a veces, demasiado consolidados tanto que impide cambios y solo deja margen para los particularismos o intereses acomodaticios. Asumir el valor de las polticas denominadas coaliciones promotoras que representan la unin de intereses pblicos de carcter local, regional, nacional o transnacional en relacin a una poltica: la de sustentar la integracin espacio-regional desde los gobiernos locales. Y al mismo tiempo, reconocer los cambios socio-estructurales, en la multiplicidad de los ejes de desigualdad. Las capacidades deben entenderse en distinguir un problema y acciones considerando tres vectores de impacto: a) la complejidad: pasar de una sociedad de clases a una sociedad cruzada por mltiples ejes de desigualdad (de gnero, tnico-culturales, digitales, familiares, relacionales, de edad...) sin conexin directa con el mbito productivo-laboral (Joan Subirats i Humet; 2005; 26); b) la subjetivizacin: de una sociedad estructurada, cierta y previsible, de grandes agregados sociales con intereses estandarizados, a una sociedad de riesgos e incertidumbres que afrontan individualidades con pocos engarces en estructuras colectivas (la sociedad de naturaleza lquida de Bauman); c) la exclusin: propia de una sociedad donde predominaban relaciones de desigualdad y subordinacin vertical, a una sociedad donde tiende a predominar una nueva lgica de polarizacin en trminos de dentro/fuera, que obliga al nuevo conjunto de colectivos excluidos la ruptura de ciertos parmetros bsicos de integracin social (Joan Subirats i Humet; 2005;32; dem). Pormenorizar en estos actores definen tres dimensiones: a) De gestin Institucional La discusin de polticas estratgicas para el desenvolvimiento local debe resaltar procesos estratgicos de concertacin pblica-privada que contemple dimensiones de descentralizacin democrtica. Debe ser considerado un nuevo impulso de cooperacin pblico privado de los actores socioeconmicos territoriales para planear estratgicas que superen dos tensiones centrales. Una referida al propio desenvolvimiento democrtico que compete a las relaciones entre gobierno y ciudadana. Son diferentes las interacciones segn la jurisdiccin: nacin, provincia o municipio. Para este ltimo la ventaja de interaccin de cara a cara se contrapone con una exigencia de respuesta que no condice con los procesos de gestin y las debidas articulaciones y las restricciones presupuestarias propias de un municipio (como este caso) sin la trayectoria histrica administrativa, jurdica-funcional. En torno a la respuesta a necesidades sociales las
mismas deben ser vistas como un proceso compartido con otros actores; sin embargo, es el municipio el nico que garantiza la evolucin del proceso travs del relacionamiento, la influencia y su capacidad de concertar. Debe ser considerado un nuevo impulso de cooperacin pblico privado de los actores socioeconmicos territoriales para planear estratgicas para superar tensiones centrales. Por otra parte, los municipios del conurbano bonaerense todava se encuentran lejos de agendas concretas respecto de estrategias, programas y proyectos de desarrollo local y ms an con relacin a una poltica territorial integradora, a pesar de que los lmites interdistritales no existan en s mismos pero s en trminos de planos jurdicos normativos. Ello deriva en una debilidad de la estructura territorial y por ende, en la gestin. Lo dicho se plasma en obstrucciones, superposiciones y desaprovechamientos diversos, respecto de economas locales, de interacciones y consolidacin de un modelo asociativo, no por ausencia de capitales sociales y humano, sino por un complejo estructural que se fragmenta entre posiciones jurdico-normativas, acciones y entramado cultural (en tanto resguardo de modelos e identidades) desembocando en una praxis poltica que conduce a la exclusin y repercute en el conjunto ciudadano. Ello se subsume en un doble registro: las aspiraciones de cambio por parte del staff poltico manifestado en el discurso y un cuerpo de operadores en la gestin -los niveles intermedios- que no cumple con lo prometido en el discurso por encontrarse conminados en la respuesta cotidiana a diversas demandas y a la carencia de recursos. En este ltimo, se observan superposiciones de gestin, limitaciones en su resolucin por falta de mecanismos que contribuyan al aumento de capacidades tcnicas, jurdicas y administrativas y escasa gestin limitndose a situaciones de escala reducida y corto plazo. Por lo tanto, puede inferirse que esta situacin se extiende a contenidos de polticas y a emprendimientos en planes de desarrollo que trascienden el espacio de operacin en un plan interdistrital, aunque haya aspectos de inters comn. Ello se contextualiza en dinmicas operacionales con poco desenvolvimiento de tcnicas y nuevos procedimientos para el seguimiento de la informacin, la cual es dispersa y limitada. b) De desenvolvimiento empresarial Puesta la atencin en cmaras empresarias y de comerciantes deben distinguirse los grupos de mayor expansin y resonancia econmica con su limitada capacidad de ensamble en la extensa red de medianos y pequeos emprendimientos. Al diagnstico de partida se agrega la particularidad respecto de condiciones especficas que presentan aquellos para su desarrollo en torno de reales competencias. El empresariado localregional tiene desafos propios de las exigencias actuales respecto de una nueva empresa con responsabilidad social a lo cual se suma la insuficiencia de determinadas variables que llegan a limitar su desempeo: niveles de capacitacin para el nuevo manejo de los negocios; responsabilidades sociales empresarias que se relacionan con la calidad de vida
de los trabajadores y condiciones ambientales del entorno donde se localizan. Por su parte a las responsabilidades sociales del empresariado, no sin considerar las propias limitaciones para en este caso insertarse en el mercado tcnico productivo, se agrega la necesidad de su cooperacin para abrir capacitacin y empleo, especialmente a esa vasta franja de desempleados que proceden principalmente de programas diversos, y que ahora se ensamblan con otras oportunidades pero que no quedan suficientemente resueltas. Habr que esperar. La comunidad en su conjunto tiene que hacerse cargo. c) Los bienes comunales, capital social y descentralizacin. Dice Elinor Ostrom (op.cit) en la asociatividad entre individuos se halla el capital social, y se comparten las normas cotidianas y saberes comunes. Estos son los medios para resolver problemas de accin colectiva a los que se afrontan los propietarios de recursos que cuentan con un acervo en comn. Los bienes comunales en este aspecto se amparan en la participa cin ciudadana para que puedan incidir en la polticas pblicas, estimulando confianza y trabajo conjunto para el fortalecimiento mutuo. La pregunta central se relaciona con la accin del estado, hasta donde ste mediante sus acciones (centralizadas) impide la aparicin de instituciones ms eficaces? Con este teln de fondo traemos algunas aproximaciones acerca de la posicin de funcionarios municipales y otros dirigentes respecto de las posibilidades concretas de abarcar un modelo innovador, de fusin de intereses sin prdidas de autonomas y esta es la respuesta los gobiernos municipales ha emprendido programas de descentralizacin y tienen conformadas unidades gubernamentales para el trabajo con la temtica no obstante no se cuenta con los recursos apropiados para implementar sus estrategias. Las situaciones son aisladas respecto de municipios que tengan esas capacidades Si bien existen polticas que puedan promover recursos para una gestin descentralizada e integrada, las articulaciones con otros niveles del estado son complejas y, en muchas ocasiones, entre las firmas de los convenios y compromisos y la transferencia concreta de los recursos pasa un largo tiempo que, sin duda, genera un impacto negativo en la rbita local. Lo dicho encuentra una respuesta terica en Ostrom Cuando se analiza la participacin ciudadana en el plano municipal/regional se observa que el ciudadano se enfrenta a dilemas inherentes a la contraposicin entre los beneficios individuales inmediatos y la accin colectiva. Asimismo, corroborando la importancia acerca de la articulacin vinculacin encuentra un modo que es relacionado con la bsqueda de alternativas para establecer recursos vinculantes. De all que es necesario plantearse situaciones en las que es probable que se formen asociaciones que conduzcan a una mejor relacin entre los ciudadanos locales y
sus recursos. Es lo que denomina Recursos de Acervo Comunitario (RAC) con el propsito de obtener mejores resultados en el uso de los mismos. Las asimetras entre ciudades En la regin conviven pases con economas ms avanzadas como las de Argentina y Brasil y ms pequeas como las de Paraguay y Uruguay, pases estos ltimos que expresan en forma reiterada su insatisfaccin por los menores beneficios que reciben del proceso de integracin regional. Sus asimetras son diversas. La ms obvia, el 97% del producto del bloque proviene de Brasil y Argentina, correspondiendo al primero casi el 80% del total. La contribucin de los socios menores es slo algo mayor al 3%; el PBI per cpita p/pis se situaba en 2010 en un promedio de U$S 10.816 para Brasil; 9.144 p/ Argentina; Uruguay 11.998 y Paraguay 2.773. De las asimetras estructurales pueden destacarse aquellas referidas a superficie, poblacon y PBI. En tal sentido Brasil ocupa 2/3 de la superficie total del bloque, y tiene ms de de su poblacin y de su PBI. Uruguay y Paraguay juntos representan poco ms del 4% del territorio y de la poblacin del Mercosur y menos del 3 % del PBI agregado del bloque. Argentina, por representa el 29% del territorio y el 17% de la poblacin total, siendo su PBI el 20% del Mercosur. De las asimetras estructurales y sociales, los indicadores de bienestar, como PBI y consumo p/c el DH y el IG, muestran: El tamao econmico no tienen correlacin alguna con la riqueza efectiva de cada uno de los estados miembros. Brasil, como socio de mayor, por el IDH es el segundo pas ms pobre de la regin, detrs de Paraguay; El ndice de Gini observa una concentracin aguda en los ingresos: el 10 % ms rico tiene el 35 % de los ingresos totales. La lista adjunta incluye una comparacin entre el ingreso del ms rico con respecto al quintil y decil ms pobre (20% y 10%, respectivamente). La desigualdad mundial se estima que es de 0,63, donde "la renta del 20% de las personas ms ricas del mundo es 28,7 veces ms elevada que la del 20% ms pobre, La comparacin entre el ingreso del ms rico con respecto al quintil y decil ms pobre (20% y 10% respectivamente), y los valores que se muestran son: Argentina 0.379; Bolivia 0.572; Brasil; 0.518; Chile 0.474; Paraguay 0.532; Uruguay 0.420; Venezuela 0.390; Respecto del Gasto social este se caracteriza por ser pro-cclico; es decir que acompaa en sus movimientos al crecimiento del producto y se puede evidenciar en tres conjuntos: ALTO: Uruguay, Costa Rica; Argentina; Mxico; Brasil;
MODERADO: Colombia; Nicaragua; Ecuador; BAJO: Honduras; Paraguay, Bolivia; Guatemala; Per; Rep. Dominicana; La competencia Argentina-brasilea se expresa en valores econmico-sociales que se manifiestan en los siguientes indicadores: a) La regin Pampeana en Argentina y el Sur y el Sureste brasileo concentran ms del 65% de la poblacin total y casi tres cuartas partes de la produccin regional. Estas tres regiones (ms Cuyo en Argentina y Uruguay) son los distritos con una mayor produccin p/c, todos por encima del promedio del Mercosur. b) Las asimetras muestran la brecha entre las regiones ms ricas y ms pobres del Mercosur. El IDH (2010 (PNUD) indica que la produccin p/c de la regin ms rica (la Patagonia) es casi cinco veces superior que la de la regin ms pobre (el Noreste de Brasil). Pero, Patagonia, alberga slo el 0,8% de la poblacin total, mientras el NE de Brasil llega casi a una cuarta parte de los habitantes del Mercosur. La comparacin interregional revela que un pequeo nmero de regiones son responsables por el grueso del comercio exterior intra- Mercosur: la Patagonia, regin Pampeana y Sur y Sureste de Brasil contribuyeron con ms del 70% de las exportaciones totales del Mercosur. Las Asimetras internas y los desafos por delante A las perspectivas positivas que se le otorga a los procesos de asociacin de las ciudades, como vas de una mejor interaccin, coordinacin y armonizacin de polticas aparecen en el interior de las ciudades sus propias contradicciones: a) Las ciudades poseen cada vez ms comunidades cerradas, frente a barrios que quedan marginados y fuera de toda proteccin; b) An con los movimientos sociales sobre la recuperacin de los derechos en su reconocimiento como ciudadanos y para demandar que el Estado transformara las polticas urbanas y mejorara los lugares donde viven, ello no ha sido suficiente. c) Las polticas sobre reforma urbana y la experiencia poltica de los movimientos de base en la administracin local, la inventiva legal y la movilizacin popular es dismil entre las ciudades. Es un dato positivo la Ley federal brasilea, pero es incipiente y muy excepcional en ciudades argentinas. d) Los actores locales necesitan un ambiente institucional y organizacional que respalde energas y encuadre sus actuaciones. Las racionalidades econmicas y sociales, se encuentran arraigadas en contextos culturales, valricos e institucionales y las estrategias adoptadas por los actores y las sociedades locales dependen de la orientacin de ese contexto (Tomassini, 2000). e) Aunque las ciudades brasileas normalmente presentan un grado de desigualdad de ingresos extremadamente alto, en lo referente al acceso a agua
corriente y a saneamiento obtienen un mejor resultado que las ciudades altamente desiguales de los pases pobres africanos. Por ejemplo, Brasilia, obtuvo en 2007 un coeficiente de Gini basado en los ingresos, muy alto (0,60), el 90% de la poblacin tena acceso a agua corriente y el 85% a saneamiento f) Las ciudades brasileas de Goiana, Fortaleza, Belo Horizonte y Brasilia, todas con un valor de Gini basado en los ingresos superior a 0,60. g) Catamarca y Buenos Aires en Argentina obtienen una gran disparidad de ingresos en el coeficiente de Gini, por encima de 0,55; Santiago de Chile y Chillan en Chile y la capital de Ecuador, Quito, con valores de Gini basado en los ingresos comprendidos entre 0,55 y 0,51. h) Existe una correlacin positiva entre desigualdad socioeconmica y segregacin residencial. Ello reclama mejoras en la distribucin del ingreso que podran traducirse en disminuciones de la segregacin residencial, facilitando el trnsito hacia ciudades ms integradas y democrticas. i) La mayora de las ciudades tienden a estructurarse internamente en vecindarios cada vez ms homogneos en s, y diversos entre s. Por ejemplo, sobre 19 ciudades, en 12 aument la segregacin multigrupo. Desde este punto de vista, podra hablarse de que en general el aumento en la desigualdad del ingreso estuvo acompaado efectivamente por un aumento en los niveles de segregacin residencial (Rodrguez Merkel, Gonzalo Martn; 2010) j) La falta de recursos financieros es la mayor dificultad de la participacin de las ciudades en las actividades de las Unidades Temticas y Comisiones de Trabajo. El 84% de los casos ella es considerada como una gran dificultad. k) Sobre el total de los ingresos del sector pblico, el sector pblico a nivel nacional concentra el 74 %, las provincias el 20.5 y los municipios el resto (5 %). l) El conocimiento tcnico sobre las polticas del Mercosur parece ocurrir diversas veces en el 25% de los casos, pero las opiniones son bastante divergentes debiendo, de esa forma, ser ms comn para algunas temticas que para otras. Unasur: Contrapropuesta a las asimetras Se ha puesto en marcha una dinmica de integracin que supera la lgica comercial para constituirse en un bloque integral con una agenda multidimensional. Entre las nuevas prioridades se destacan: la reforma institucional, la complementacin productiva intersectorial, el desarrollo de proyectos energticos de infraestructura, la difusin en la sociedad civil, la articulacin de los sistemas educativos, programas sociales y laborales.
En esta direccin, superar las asimetras es condicin ineludible para la sustentabilidad y legitimidad del proceso de integracin y para profundizar su democratizacin. En la medida que se vean los beneficios de la integracin, se avanzar en una regin inclusiva, social y productiva. Los gobiernos municipales, en su relacin cara a cara con la gente son los referentes del cambio que se los materializa como posible. Carlos Matus (en Javier Medina Vsquez (2000) sostiene Un gobierno no puede ser mejor que la seleccin de los problemas, estos por su parte, no pueden ser mejores que el proceso de gestin que los encauza, y este tampoco puede ser mejor que lo permitido por las reglas responsabilidad y gobernabilidad. Por lo tanto, y muy probablemente, para elevar la capacidad de la gestin ser necesario vencer las reglas que han hecho prevalecer la inercia de la centralizacin, la resistencia a cambiar las estrategias de gobernabilidad y responsabilidad del juego organizativo Lo dicho nos conduce a tener presente una de las facetas imprescindibles en la conformacin de la poltica. Esa poltica que ahora deja de estar situada en el plano centralizado y se desplaza a los niveles locales y que carece de acciones orientadas a hacer previsin para estimular el aprendizaje y la accin colectiva a fin de mejorar el desempeo institucional para el logro del desarrollo local sostenible. Lo alcanzado hasta aqu ha tenido que enfrentar crisis institucionales, caracterizadas por la falta de continuidad de las acciones, y las limitaciones para promover estrategias que perduren en el tiempo. Las limitaciones de un pensamiento geoestratgico para facilitar alternativas de desarrollo endgeno. Y tambin como fuera anticipado desde la posicin de Ostrom la carencia de un sentido pblico respecto de su valor y de su relevancia en tanto bien comn. En suma un sentido de la previsin de la previsin en la gestin, ya que es lo que mejor puede iluminar sus prcticas y optimizar la capacidad de gobernar. Para lo cual es necesario:
Reconocer la capacidad de aprendizaje la cual se vuelve el factor estratgico que marca la diferencia. Identificar los factores que dinamizan el desarrollo endgeno y cuales son las energas locales que dan sentido a un nuevo ciudadano. Garantizar que los gobiernos nacionales estn presentes y establecer normas para la promocin y el desarrollo de las instancias locales, mediante nuevos roles polticos, administrativos, institucionales. Descentralizacin con participacin en la base. Descentralizacin con recursos. Superar las crisis institucionales, en la carencia de un pensamiento poltico estratgico, ausencia de alternativas para el desarrollo endgeno. Admitir nuestro olvido del bien comn porque nos dejamos avasallar por la corrupcin y la prdida de todo sentido de pertenencia. Saber como se articulan las decisiones con las prcticas y como ellas se manifiestan en las ACCIONES PUBLICAS.
Asegurar la capacitacin en la gestin pblica para no entregarse al oportunismo, al desprecio de la planificacin, a negar la importancia de los sistemas de informacin, los recursos econmicos, humanos tcnicos, las prcticas desinteresadas del ciudadano voluntario, la coordinacin intra e interinstitucional.
Sobre estos ejes se coloca esta ponencia, resaltando a la vez un modelo institucional, que parta del mbito municipal. Es ste, ya lo dijimos, en donde se conocen las redes sociales y s interpenetran los actores sociales. Los vnculos que se establecen entre el gobierno local y los vecinos alcanzan niveles relacionales prcticos que hacen al sentido comn y que el funcionario poltico debe incorporar en su agenda. Se apela a una institucin que incorpore decididamente las alternativas estratgicas, desmontando los viejos aparatos jerarquizados. El Estado en Red, en la mirada de Manuel Castells, movilizar los mecanismos de descentralizacin y con ellos la incorporacin de la previsin con un sentido de justicia y equidad que responda a las necesidades de la gente. Si esto es as es porque se han sabido identificar sus problemas y sus prioridades, como tambin el criterio eficiente, y honesto, en la financiacin de las polticas. Hacer, por ltimo, una poltica viable estando en el presente sin perder de vista el futuro, dejando de lado los intereses personales, a cambio de la coordinacin de los esfuerzos y seguir hacia adelante, sobre la base de la evaluacin de lo realizado. Los gobiernos locales estn absolutamente consustanciados de estos desafos, de sus debilidades aunque han empezado a ponderar sus fortalezas ocultas. Y si de gobernanza se trata, esta reclama de dominio de mtodos, tcnicas potentes de gobierno y planificacin. Los municipios tienen que tener un mayor involucramiento en la capacitacin de sus miembros. El municipio a travs de estos ltimos se introduce en relaciones internacionales. Reiterando a Sinoel Batista, (op.cit; 104) la insercin de las ciudades puede ser considerada pasiva o reactiva. En esos casos su participacin se da de afuera para adentro (induccin exgena): se reacciona frente a motivaciones polticas y estmulos externos. En tal sentido la encuesta (MENDICOA, G. op.cit.) de alrededor de 30 tems para detectar el grado de conocimiento que poseen sobre un proceso activo que propicie el desarrollo local hasta los beneficios que perciben en su implementacin, no demostr capacidades, actitudes y disponibilidad de atributos decisionales del mbito municipal y condiciones de suficiencia para emprender y dar ventajas a un proceso con otras perspectivas. Por prevalecer un esquema de dependencia radial con el gobierno central, por sostener un modelo polarizado de corte cuantitativo en la bsqueda de instalar las grandes empresas sin apreciar o favorecer los recursos locales. Sobre la ponderacin de estos ltimos, se la puede observar en los municipios que llevan adelante el Programa de Descentralizacin y tienen algn desempeo con la cooperacin internacional descentralizada. Aunque de la misma, en la actualidad no puede esperarse mucho ms
por las propias turbulencias econmicas que tienen los gobiernos de mayor desarrollo que operan con nuestros municipios. Las relaciones bilaterales. xitos o fracasos? Si se sigue la teora del dilema del prisionero, y focalizando las dificultades de establecer y mantener cooperacin, la crisis, o la inestabilidad, da por resultado que la misma tiene incentivos para ignorar obligaciones normativas, pudiendo as " estafar" al otro. En el dilema del prisionero, en donde habiendo calculado " las mejores estrategias", una o ambas partes pueden sucumbir a los incentivos de no cumplir con las obligaciones; a) El eje argentino brasileo fue importante en el proceso de integracin mercosureo, an desde los primeros acuerdos bilaterales de 1985; b) La bilateralidad argentino brasilea, en 2004, con la recuperacin de las importaciones desde Brasil, Argentina impone barreras, fuerza acuerdos sectoriales y plantea reformas estructurales que equilibren las asimetras econmicas; mientras, Brasil, promueve creacin de instituciones para la ampliacin de la integracin; c) Argentina y Brasil han construido una relacin bilateral que, en lo esencial, significa pasar de los escenarios tericos del conflicto o la rivalidad, a la cooperacin y la superacin de las asimetras comerciales ms notorias entre ambos pases: ello es tal vez una de las tareas pendientes en la nueva etapa del bloque regional. (Russell y Toklatian); d) Uruguay, que se entrecruza en esta relacin, posee una fuerte dependencia comercial de sus vecinos (que se ha reducido considerablemente en la coyuntura actual). Ello le exige disear objetivos concretos de especializacin productiva y de servicios; e) La profundizacin de una futura Unin Aduanera (perfecta), ayudada por un nuevo ingreso a la agenda de las asimetras y la conformacin de nuevos instrumentos orientados al desarrollo estructural (con antecedentes, como el Banco Europeo de Inversiones o la Corporacin Andina de Fomento), es relevante para la necesaria convergencia estructural. Al fin de cuenta, cuanto de xito o de fracaso? Ninguno en particular, tan solo lecciones para aprender y que las retomamos seguidamente. Conclusiones y nuevas preguntas Las aproximaciones y los logros que se esperan para la mejor convergencia entre nuestros pases nos colocan ante una nueva hiptesis: las relaciones internacionales
pasan tambin por los municipios y para ello los desafos nos colocan ante estos nuevos fines: Una Coordinacin sostenible. Se impone la revisin de las asimetras existentes, independientemente de las fsicas, que posibilite un reordenamiento asociado de los municipios conforme a la regin de pertenencia y a sus limitaciones estructurales Una estructura institucional con base participativa asegurando condiciones bsicas (educacin, salud, ingreso, informacin) y toma de decisiones emergentes del aparato estatal o de la comunidad y sus organizaciones representativas Las redes / asociaciones, como estrategia sinergial, por la configuracin poltico-administrativa, anteponiendo los objetivos de cooperacin (el qu) a la organizacin de la misma. Sern adaptables a los objetivos y se articularn al modelo territorial en tanto circuitos de produccin, identidades propias, componentes sociales. Estas son estrategias de gobernanza en tanto una dinmica ontolgica relacional que posiciona una democracia competitiva y pluralista frente a sectores sociales diferenciados independientes y en cuya morfognesis institucional reajusta los procesos anteriores en una dimensin que reconoce: la estructura, la emergencia en el tiempo, la cultura y la accin. Finalmente, el impulso de nuevas alianzas en procura de prcticas de gestin que devendrn de una gobernabilidad que se consolida en cada realidad local. Son los intereses comunes que tienen como objetivo el desarrollo productivo y social y cuyos instrumentos quedan definidos en el Acta que le dio origen dando cuenta que es un espacio llega al ciudadano por la va de la democracia regional y local. Se trata de reverdecer el valor pblico como gua de la institucin. Si se piensa en instituciones, cada miembro de esta comunidad debe poner su mirada en lograr la misin social. La eficiencia y efectividad reside en encontrar las mejores alternativas con pleno sentido de la fuerza que nos otorga una ciudadana sustantiva, basada en la inclusin y el reconocimiento de los aprendizajes colectivos.
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Paraguay, 22 de Junio de 2012: un golpe contra la integracin regional de Amrica del Sur
Gustavo Codas1 l golpe de estado consumado el 22 de junio de 2012 en Paraguay tiene una dimensin internacional que ha sido poco analisada. Fue una accin buscando bloquear el indito proceso de integracin regional que se est viviendo sobretodo va Mercosur y Unasur. Y tambin trat de establecer lmites a las experiencias de gobiernos progresistas de la regin, al intentar legitimar que una institucionalidad conservadora pueda ser utilizada contra un presidente de izquierda. Con la llegada de Fernando Lugo a la presidencia de la Repblica el 15 de agosto del 2008 los sectores conservadores paraguayos cambiaron su orientacin en materia de poltica regional. Lugo, un ex-obispo progresista, sucedi a Nicanor Duarte Frutos (2003-2008), un presidente electo por la Asociacin Nacional Republicana (ANR-Partido Colorado). Tngase en cuenta que el Partido Colorado es uno de los dos partidos conservadores tradicionales del pas (fundado en 1887, al igual que el Liberal) y fue pilar de sustentacin civil de la ms larga y siniestra dictadura derechista que tuvo el Paraguay, la del general Alfredo Stroessner (1954-1989). Desde esa plataforma, sin embargo, Duarte Frutos buscaba alinear a su gobierno con el rumbo progresista que la regin viva. As, por ejemplo, cuando la Cumbre de las Amricas en Mar del Plata de noviembre del 2005 discuti el acuerdo para el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) el gobierno colorado no tuvo problemas en juntarse a los del Mercosur y Venezuela para sepultar el proyecto estadounidense de integracin hemisfrica confrontando directamente a George Bush. En contraste con esa actitud, sealemos que la poltica internacional tradicional de su partido fue el alineamiento con los Estados Unidos desde los tiempos del auge de la Guerra Fra. La guerra civil de 1947 que instal a los colorados en el poder por ms de seis dcadas es tratada en la mitologa partidaria como una victoria contra el comunismo internacional, aunque de hecho fue una confrontacin de colorados contra liberales y febreristas2.
Periodista, economista y mster en relaciones internacionales. Fue ministro asesor de relaciones internacionales de la Presidencia de la Repblica y Director General Paraguayo de Itaipu Binacional durante el gobierno de Fernando Lugo.
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Febreristas, partidarios del Coronel Rafael Franco, que lider la Revolucin de Febrero de 1936, corta experiencia de un gobierno nacional popular, que ape a los liberales del poder. Fue depuesto de la presidencia por otro golpe en agosto de 1937 con el que los liberales volvieron gobierno.
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Igualmente cuando hubo que decidir por la inclusin de Venezuela al Mercosur, un paso trascendental para ampliar el alcance econmico, energtico y geopoltico del proyecto integrador, el gobierno de Duarte Frutos di su voto necesario para la unanimidad en la aceptacin del nuevo socio. Ese pas solicit su ingreso en 2005 y el pedido fue aceptado por todos los pases del Mercosur (Paraguay incluido) con la Decisin 29/05 y la firma del Protocolo de Adhesin en poca de Nicanor. Yendo ms lejos an y tratando de mostrar su sintona con los rumbos progresistas del contexto regional el presidente Duarte Frutos se hizo fotografiar con una boina bolivariana y defini en una convencin partidaria el programa del mismo como socialismo humanista (abril, 2007). Con la crisis del gobierno Duarte Frutos y el ascenso de Fernando Lugo a la presidencia despus de ms de seis dcadas de dominio colorado, sin embargo, hubo cambios importantes en la orientacin de la poltica internacional de la ANR. Los colorados convergieron con otros sectores conservadores tradicionales (como el segmento del liberalismo de Federico Franco, entonces vicepresidente de Lugo) y nuevos (ej. el Partido Patria Querida, que ensaya una derecha moderna) demostrando todos gran inquietud por el avance progresista en Amrica del Sur que con Lugo pasa a tener un real interlocutor interno. Gran escndalo hicieron los sectores conservadores por la firma de convenios de cooperacin Paraguay-Venezuela que se realiz aprovechando la presencia del presidente Chvez en Paraguay para la asuncin al mando de Fernando Lugo el 15 de agosto del 2008. Un acuerdo petrolero firmado por Duarte Frutos para aprovechar mejores condiciones de suministro de combustibles para el pas (precios ms bajos, financiamiento a largo plazo y baja tasa de inters) no pudo ser implementado bajo el gobierno Lugo, por la ferrea oposicin de todos los sectores antes citados, lo que signific un gran perjuicio econmico para el pas y para la empresa estatal de petroleo paraguaya. Desde el comienzo del gobierno Lugo los sectores conservadores apuntaron a generar un ambiente politico tpico de la Guerra Fra donde el peligro del comunismo fue substitudo por el peligro del bolivarianismo y la amenaza de una guerra (caliente!) con Bolivia gobernada por Evo Morales, que sera el representante ms cercano del chavismo y al que se le acusa de estar en una corrida armamentista. Para entender cmo puede darse esa manipulacin hay que tener en cuenta la sangrienta Guerra del Chaco de 1932-35, que enfrent a Paraguay y Bolivia por el dominio sobre ese territorio y que est muy presente an en la memoria nacional. La ratificacin de la adhesin de Venezuela al Mercosur que ya haba sido aceptada por los parlamentos de Argentina y Uruguay y posteriormente el de Brasil pas a ser tab en el congreso paraguayo. El gobierno Lugo retir el pedido de acuerdo para evitar el rechazo seguro. Para justificar la negativa frente a los tres socios que haban
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aceptado, los sectores conservadores pasaron a definir a los tres gobiernos (que no pueden ser tildados de bolivarianos) de cmplices de Chvez. Posteriormente, cuando el Mercosur y la Unasur aplicaron sanciones al gobierno surgido del golpe de estado, los sectores conservadores paraguayos desarrollaron una campaa pblica buscando definir la existencia de una Nueva Triple Alianza, tratando de manipular la memoria nacional sobre la Guerra de la Triple Alianza, conocida en Brasil como la Guerra del Paraguay, 1864-1870. En ese rumbo lanzaron la campaa Paraguay es soberano que en boca de esos sectores suena cmica ya que el gobierno surgido del golpe es todo menos nacionalista: el presidente Federico Franco es un ravioso antilopizta3, en su gestin rapidamente se anul la aplicacin de la ley de la franja de seguridad de fronteras, se retir cualquier perspectiva de aprobar el impuesto a la soja, se di rienda suelta a una negociacin con la multinacional Rio Tinto Alcan cuyo proyecto es muy desventajoso para el pas, se violaron normativas para la aceptacin de nuevas semillas transgnicas multinacionales, etc. En la noche del 21 de junio, cuando el juicio poltico contra Lugo se haba iniciado en la Cmara de Diputados y era vsperas de su condena por la Cmara de Senadores, llegaron a Asuncin los once cancilleres de Unasur, enviados desde Rio de Janeiro por sus respectivos presidentes que se encontraban en la Conferencia Rio+ 20. Su misin era enterarse de la situacin y buscar una salida a la crisis. Se reunieron el viernes 22 por la maana con las direcciones de varios partidos conservadores. Los cancilleres de Chile y Colombia que integraban la delegacin se enteraron entonces gracias a la intervencin de un alto dirigente del Partido Colorado que Unasur es un proyecto castro-chavista (sic!). La suspensin de la participacin del estado paraguayo en Mercosur result de una clusula democrtica aprobada en 1998 en ese mbito a pedido del Paraguay que se vi amenazado por un golpe de estado en 1996. Suspendida su participacin, la resistencia de los sectores conservadores que dominan el congreso paraguayo qued anulada y Venezuela ingres al Mercosur. Poco tiempo despus, con el apoyo del Presidente Franco que envi nuevamente el pedido de acuerdo, los mismos senadores que participaron del golpe del 22 de junio, se apresuraron a rechazar el ingreso de Venezuela al Mercosur, con lo que buscaban colocar una traba al retorno del Paraguay a esa instancia regional.
Antilopizta, se refiere a las personas que repudian la figuras y el gobierno de Don Carlos Antonio Lopez (que gobern el Paraguay desde 1844 hasta 1862) y de su hijo el Mariscal Francisco Solano Lopez que le sucedi a su padre en la presidencia hasta el final de la Guerra de la Triple Alianza (marzo, 1870). Ambos partidos tradicionales, el Colorado y el Liberal contaron en su fundacin em 1887 con importantes miembros de la Legin Paraguaya, grupo de fanticos antilopiztas paraguayos que participaron de la guerra como parte del ejrcito invasor (como legiones paraguayas en el ejrcito argentino). El gobierno que se instala, con la capital Asuncin ocupada desde 1869 por tropas extranjeras, por decreto que pas a ser ley de la nacin declar a Lpez "hijo desnaturalizado, traidor a la patria..." y lo consider fuera de la ley. Recin fue reivindicado y las condenas legales sufridas fueron levantadas apenas con la Revolucin de Febrero de 1936.
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Entre las acusaciones de mal ejercicio de su funcin lanzadas contra el presidente Lugo estaba la aprobacin del protocolo Ushuaia II que apunta a consolidar la democracia en la regin y trabar cualquier intencin golpista. Como lleg a expresar un canciller en la misin de Unasur a Asuncin el da del golpe: todos los doce presidentes de Amrica del Sur deberan ser enjuiciados entonces porque la propuesta fue impulsada por todos ellos!. Por ms descabelladas que puedan parecer algunas actitudes y aseveraciones de los sectores conservadores paraguayos el sentido general es uno: desacreditar al Mercosur y a Unasur. Colocar en la psicologia de la opinin pblica del pas una percepcin de una nacin rodeada de enemigos y peligros que debe buscar ayuda entonces en.... los Estados Unidos. Y en materia comercial proponen una adhesin al acuerdo del Arco del Pacfico (Chile, Peru, Colombia y Mxico) donde se encuentran los tres pases sudamericanos que tienen acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos. Algunos parlamentarios ms acelerados incluso ya expresaron que haban realizado ofertas al gobierno norteamericano para que instale una base militar en el Chaco, lo que fue desmentido por el gobierno. Lo que no quiere decir que no se est avanzando en otros tipos de acuerdos militares y estratgicos con los Estados Unidos.... El golpe de estado en Paraguay es el ltimo estertor de un reaccionarismo heredero de la Guerra Fria en la regin o es un sntoma de rearticulacin de sectores conservadores en la regin? Hay que destacar que por lo menos dos importantes segmentos conservadores en el Mercosur salieron en defensa del golpe (como siendo apenas la aplicacin de la Constitucin del pas) y de la legitimidad del gobierno Franco: los partidos Colorado y Blanco, es decir, la oposicin de derecha al gobierno uruguayo y el PSDB de Brasil. No es coincidencia que esos segmentos tambin hacen oposicin interna a Mujica y a Dilma en los temas de poltica internacional. Para el PSDB la regin es un estorbo, porque el Brasil tiene que buscar ejercer un liderezgo colaborativo con vecinos atrasados; su deseo es realizar alianzas con los centros del norte capitalista. Para Blancos y Colorados uruguayos el Mercosur bloquea el ansiado acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. Como contrapunto, destaquemos que los sectores conservadores de la Argentina en el parlamento votaron por la condenacin del golpe y en los dems pases poco se manifestaron sobre el tema. En suma, considerando los doce pases miembro de la Unasur no es mucho lo que consiguieron juntar, pero contando con la presencia del PSDB brasilero y los dos partidos tradicionales uruguayos tienen un potencial que tambin no es despreciable. Habr que verificar pasos futuros. Hay que destacar que en trminos de bloques la conducta de los once pases miembros de Unasur (Paraguay es el 12) se ha mantenido articulada y razonablemente unitaria, aunque su composicin es muy heterogenea y va mucho ms all del campo progresista. Eso se verific en las reuniones de la OEA que se siguieron al golpe en donde el secretario general Jose Miguel Insulza present un informe a la asamblea claramente a favor de los argumentos golpistas y no lo pudo hacer aprobar por el pleno,
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por la oposicin de los pases Unasur y otros de fuera del sub-continente como Repblica Dominicana. Al mismo tiempo es cierto que la asamblea tambin no vot la exclusin del estado paraguayo, tal como fue propuesto por pases de Unasur. Podemos considerar ese empate una dato ms de la decadencia e irrelevancia de la OEA? En torno al tema Paraguay, evidentemente, los debates y alineamientos en la OEA mostraron las lineas de tensin que hay en el hemisferio entre el proyecto liderado por los Estados Unidos (que solo tiene asiento en la OEA) y el que desde 2005 lideran claramente los pases del Mercosur (ahora con Paraguay suspendido y Venezula incorporada), que gana espacios en la Unasur y busca ampliarse ms all del subcontinente con la creacin de la CELAC (Comunidad de Pases de Larinoamerica y el Caribe). No pas desapercibido a los sectores progresistas de la regin que el golpe de estado en Paraguay mostr un avance y sofisticacin en relacin a otros golpes dados o intentados en los ltimos diez aos. Hubo una masacre como en el 2002 en Venezuela que conmovi a la opinin pblica pero adems, diferente a ese caso, se neutraliz a los aliados del gobierno con la muerte de 11 campesinos sin tierra junto con los 6 policas en Curuguaty; se activaron las instituciones conservadoras que estaban fuera del control progresista, al igual que en Honduras el Congreso y el Poder Judicial, como instrumentos legtimos para expulsar al presidente, aunque sin necesidad de raptarlo como en ese caso. Y se pisotearon los derechos fundamentales (del presidente que no tuvo derecho a la defensa y el debido proceso y del pueblo que lo vot y eligi) con el argumento de la especificidad de la Constitucin Paraguaya (haciendo una interpretacin inconstitucional, confundiendo adrede el juicio poltico del presidencialismo paraguayo con el voto de desconfianza parlamentarista europeo) tratando de convencer de la legalidad del golpe. No es secreto que nuestra regin est atravesada por una disputa de rumbos estratgicos. El golpe de estado parlamentario el 22 de junio pasado en Paraguay nada ms es que la manifestacin ms dramtica de esa disputa. En Paraguay las fuerza antiintegracin regional estn a la ofensiva. Habr que ver que capacidad tendrn los sectores reaccionarios de la regin de extender esa poltica a otros pases y, sobretodo, que capacidad tendrn los sectores progresistas de responder a ese desafo con una profundizacin y fortalecimiento de la integracin regional.
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Do ABC ao ABV: o eixo Argentina, Brasil e Venezuela na integrao da Amrica do Sul

Israel Roberto Barnab1 Argentina, Brasil e Chile as propostas do ABC incio do sculo XX marcado por um clima de tenso entre os pases sul-americanos. Apesar do fim da Guerra do Paraguai (18641870), havia questes pendentes de fronteira, um sentimento generalizado de ameaas imperialistas e s soberanias, questionamentos sobre a ampliao militar de alguns pases com o risco de uma corrida armamentista e o impacto desses fatores nas economias nacionais. No caso especfico do Brasil, que de 1902 at 1912 teve frente de sua Chancelaria o Baro do Rio Branco, a questo era superar alguns desafios que emperravam a posio de destaque que o pas j pleiteava na regio. Conforme afirma Doratioto (2000, p. 130), dentre esses desafios destacavam-se:
[...] a definio de suas fronteiras; a restituio do valor primitivo de sua ao internacional e a reconquista da credibilidade e do prestgio do pas, abalados por dez anos de conflitos internos, de desmoronamento financeiro e de flutuao dos rumos seguidos.
importante lembrar que o gasto do Brasil na Guerra do Paraguai e nos primeiros anos da Repblica, esses marcados por vrios conflitos domsticos, somado necessidade urgente de reformulao de sua fragilizada Marinha de Guerra, geravam grande preocupao econmica no pas e desconfiana nos pases vizinhos que viam no Brasil uma constante ameaa. Isto fazia com que o Brasil ficasse meio isolado na regio e exigia posturas da diplomacia que reconfigurassem a imagem do pas. Rio Branco, experiente e atento aos fatos e aos movimentos do cenrio internacional, anunciava uma posio de destaque do Brasil na regio e atuou em vrias frentes, buscando a concretizao dos interesses do pas. Duas principais realizaes do Baro merecem destaque: a soluo das questes de fronteira que envolviam o Brasil, possibilitando que a poltica externa se ocupasse com outras atribuies, e a consolidao do redirecionamento da poltica externa do pais um deslocamento do eixo diplomtico de Londres para Washington tendo em vista
Professor Adjunto II do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade Federal de Sergipe/Brasil. Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas Unicamp/Brasil. E-mail: israelbarnabe@gmail.com
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o fato de que os Estados Unidos ofereciam, na poca, maiores oportunidades econmicas, especialmente com relao ao caf. No que tange ao entorno regional, o Chanceler brasileiro buscava mostrar aos pases vizinhos que, embora o Brasil buscasse se consolidar como uma liderana, em nenhum momento o pas assumiria uma posio imperialista. Este esforo de Rio Branco explicitado em alguns princpios assumidos pelo pas: i) a absteno nos assuntos domsticos dos pases; ii) os esforos pela estabilidade poltica da regio; e iii) a busca pela liderana sem imposio e sem intenes expansionistas. neste cenrio que comeam as discusses, no final da primeira dcada do sculo, sobre as parcerias regionais necessrias para a segurana e para o desenvolvimento da Amrica do Sul, e quando surgem tambm os debates em torno da formao de uma hegemonia compartilhada entre Argentina, Brasil e Chile. Esta proposta aparece em trs momentos do sculo XX, com contornos diferentes. Em 1909, Federico Puga Borne, ex-chanceler chileno e enviado extraordinrio ao Brasil, apresentou ao Baro do Rio Branco uma proposta para a criao de um Tratado entre os ento principiais pases da Amrica do Sul: Argentina, Brasil e Chile. Dias depois, o Baro redigiu a minuta do que seria o Tratado de Cordial Inteligncia Poltica e de Arbitramento que tinha, como objetivo principal, a realizao de um trabalho conjunto para a manuteno da paz na regio condio sine qua non para o fortalecimento econmico. Nas palavras do Baro,
A nao brasileira s ambiciona engrandecer-se pelas obras fecundas da paz... e quer vir a ser forte entre vizinhos grandes e fortes... indispensvel que antes de meio sculo, quatro ou cinco das maiores naes da Amrica Latina cheguem, como a nossa grande e querida irm do Norte, a competir em recursos com os mais poderosos Estados do mundo. (SEIXAS CORRA, s.d)
Alm deste objetivo principal, estava implcita, nessas primeiras discusses em torno do que seria o ABC, a preocupao com a crescente projeo dos interesses estadunidenses na regio e com as polticas intervencionistas dos Estados Unidos que j se faziam presentes em alguns pases desde o final do sculo XIX. Conforme afirma Conduru (1998, p. 62),
medida que os EUA assumiam um papel mais atuante no cenrio internacional e projetavam sua hegemonia sobre o Pacfico e o Caribe, na Amrica ao sul do Rio Grande, aumentava a desconfiana face ao vizinho do norte
A misso civilizacional dos Estados Unidos contida na Doutrina Monroe, no Destino Manifesto e no Corolrio Roosevelt justificava a expanso territorial do pas e a crescente interferncia no hemisfrio, alm de explicar o interesse dos Estados Unidos pelas Conferncias Internacionais Americanas que aconteceram em Washington (19891900), no Mxico (1902) e no Rio de Janeiro (1906). Nesta ltima, interessante notar a postura do Baro do Rio Branco. Por um lado, para mostrar o apreo do Brasil aos Estados Unidos e poltica pan-americanista a Aliana No Escrita - batizou o
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Pavilho utilizado pelo Brasil na Exposio Universal de Saint Louis em 1904 e reconstrudo no Rio de Janeiro, de Palcio Monroe e, por outro lado, em seu discurso de abertura da Conferncia, mostrou tambm que ao Brasil interessava manter boas relaes com a Europa e se firmar com uma liderana na Amrica do Sul. Embora no explicitada, j estava latente nos debates diplomticos sulamericanos, a inteno de resolver problemas estritamente sub-regionais sem a interferncia de outros pases ou potncias iniciava-se a busca pela autonomia que atravessou todo o sculo e que at hoje marca as relaes internacionais da Amrica do Sul. Por um lado, este interesse comum em contrabalancear a influncia e as aes estadunidenses servia para aproximar Argentina, Brasil e Chile. Entretanto, havia especificidades nacionais que comprometiam o avano das negociaes. Conforme aponta Conduru, do lado da Argentina havia a preocupao com o rearmamento naval brasileiro e a disputa com o Brasil pela hegemonia na regio do Prata. No caso do Brasil, a diplomacia criticava a demanda argentina pela limitao da frota naval do pas e priorizava a soluo dos problemas de fronteiras. Por fim, no caso do Chile, problemas fronteirios com seus trs vizinhos (Bolvia, Peru e Argentina) geravam receios de isolamento e a necessidade de alianas com o Brasil para resolver essas questes. (1998, p. 64, 65) No h consenso entre os pesquisadores sobre as reais intenes deste Tratado de 1909. Alguns tentam mostrar que no havia interesse desses trs pases em se oporem aos Estados Unidos, mostrando que o Baro sempre se ops formao de alianas que buscassem o enfrentamento com os Estados Unidos. Outros buscam demonstrar que sim, o Tratado de 1909 fora constitudo com o objetivo direto de contrabalancear a influncia estadunidense e enfrentar o imperialismo daquele pas. Conforme demonstra Conduru, o principal objetivo do Tratado de Cordial Inteligncia Poltica e de Arbitramento era a garantia da segurana regional atravs de uma hegemonia compartilhada entre Argentina, Brasil e Chile. Nas palavras do autor, (...) a preocupao com a instabilidade poltica da regio seria a motivao para o estabelecimento de uma autoridade hegemnica compartilhada entre os trs principais pases do subsistema. (1998, p. 77). Assim, constitua-se, como veremos a seguir, em um projeto mais ambicioso do que o Tratado do ABC assinado em 1915. Entretanto, as divergncias existentes entre os trs pases aprofundadas pelo interesse da Argentina em uma hegemonia dual que exclua o Chile e a dificuldade de superar interesses individuais em prol da ao conjunta, fizeram com que as negociaes fossem abandonadas ainda em 1909. Mas, esta primeira tentativa de ao conjunta que pode ser vista como a semente dos processos de integrao na Amrica Latina que iro marcar o sculo XX influenciou profundamente as relaes internacionais da regio a partir de ento.
O segundo momento das tentativas de agrupar Argentina, Brasil e Chile em torno interesses comuns, aconteceu em 1915 com a assinatura, em Buenos Aires, do Tratado para Facilitar a Soluo de Controvrsias Internacionais, o chamado Pacto ABC. Tratase, na verdade, de um desdobramento das negociaes ocorridas entre 1907 e 1909. Composto por 13 artigos, o Tratado propunha, resumidamente, a consolidao da amizade entre os trs pases, a busca pelo consenso de interesses, a conteno de conflitos e a cooperao. Conforme afirma Conduru, uma peculiaridade deste Tratado era a tentativa de [...] criar uma Comisso Permanente qual seriam submetidas as questes que no tivessem podido ser resolvidas por negociaes diretas nem por arbitramento. (1998, p. 59). Como apontado anteriormente, o contedo do Tratado de 1915 era mais tmido do que as negociaes de 1909 propunham. Conforme demonstra Heinsfeld (2009, p. 8),
Em relao proposta formulada por Rio Branco em 1909, o tratado firmado em 1915 no tinha o carter de aliana, nem tratou de questes relativas ao desarmamento dos pases signatrios. Apenas determinou que controvrsias surgidas e que no pudessem ser resolvidas diplomaticamente ou atravs do arbitramento, teriam que ser submetidas investigao de uma comisso permanente, que se constituiria na cidade de Montevidu, antes da tomada de qualquer medida de hostilidade. Tambm no demonstrou preocupao com possveis insurreies que pudessem acontecer em um dos pases signatrios ou nos pases vizinhos.
Embora tivesse alcance mais restrito, a assinatura do Tratado do ABC no agradou aos Estados Unidos que viam, neste movimento regional, uma possvel ameaa aos interesses do pas na regio. O fato do Ministro estadunidense no comparecer cerimnia de assinatura em Buenos Aires sintomtico. As rivalidades e as desconfianas que se mantinham entre Brasil e Argentina - este ltimo pas no estando convencido das reais intenes do Brasil com relao ao Tratado - tambm colaboraram para seu fracasso. Embora o texto tenha sido aprovado pelos Congressos do Brasil e do Chile, foi rejeitado pela Cmara dos Deputados na Argentina, invalidando o Tratado. De qualquer forma, como acontecera com o Acordo de 1909, o Tratado de 1915 serviu de inspirao para os futuros movimentos regionais que a Amrica do Sul experimentaria no decorrer do sculo. A terceira e ltima tentativa de aliana ABC foi protagonizada pela Argentina de Pern que governou o pas de 1946 a 1955 e de 1973 a 1974. O governo de Pern e a chamada 3 Posio sempre dividiram opinies no meio poltico brasileiro, gerando importantes divergncias entre a viso da embaixada brasileira em Buenos Aires, as presses do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil e a vontade do executivo, principalmente durante o governo de Vargas. As divergncias e desconfianas, nem sempre fundadas, geraram, do lado brasileiro, a chamada Diplomacia de Obstruo, emperrando os debates em torno da cooperao e dos processos de integrao. Do lado argentino, Pern buscava, conforme aponta Cervo, a cooperao bilateral e regional, a criao de um bloco de pases que
promovesse coletivamente o desenvolvimento e uma aproximao crtica com relao aos Estados Unidos, visto que este pas era tido, por um lado, como o grande provedor da regio, exercendo, entretanto, uma crescente dominao econmica e poltica que incomodava a Argentina. (CERVO, 2007) Foi a partir dessas premissas da poltica exterior argentina que Pern tentou resgatar a ideia de 1909 e 1915 e propor a criao do Pacto ABC. Conforme afirma Cervo (2007, p. 127), para Pern,
(...) as naes fracas deveriam desde logo se agrupar para formar unidades econmicas, com a finalidade de enfrentar a dominao do mundo por parte das duas superpotncias. Brasil, Argentina e Chile, com suas economias complementares, se unidos, multiplicariam sua importncia e seu peso nas relaes internacionais.
A falta de consenso do governo brasileiro em torno das intenes da Argentina e da proposta de Pern para resgatar a ideia do ABC, somada s desconfianas e aos atritos entre os dois pases, alm da forte influncia dos Estados Unidos sobre a regio, acabaram, mais uma vez, por inviabilizar a feitura de uma trade regional formada por Argentina, Brasil e Chile. De qualquer forma, a proposta da Operao Pan-Americana (OPA) idealizada por Kubitschek nos anos seguintes, a assinatura do TM60 e TM80 criando, respectivamente, a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc) e a Associao LatinoAmericana de Integrao (Aladi), e os avanos integracionistas da regio a partir da dcada de 1980, mostraram que as discusses em torno do ABC geraram frutos e construram na Amrica do Sul uma tradio, uma trajetria em torno dos processos de integrao regional que, apesar das dificuldades e obstculos, geraram resultados bastante positivos. O eixo Argentina, Brasil e Venezuela na integrao da Amrica do Sul Uma das questes contemporneas mais centrais sobre os processos de integrao sul-americanos a necessidade da busca de um modelo integracionista prprio. Os principais modelos que tm influenciado, de certa forma, o desenvolvimento da integrao na Amrica do Sul especificamente estadunidense e europeu so hoje questionados e, indubitavelmente, no respondem s especificidades e s expectativas da regio. Com relao, especialmente, aos interesses dos Estados Unidos, importante verificar a disseminao da ideologia neoliberal e o vis economicista das propostas de integrao. Na Amrica do Sul, a implementao das premissas do Consenso de Washington a partir da dcada de 1990 aprofundou os problemas econmicos, redundando no agravamento da questo social. Esse resultado negativo colocou em xeque o modelo neoliberal (chamado por alguns de desertificao neoliberal), provocou a subida ao poder de governos de centro-esquerda e, do ponto de vista da integrao
regional, acirrou as crticas aos pressupostos estadunidenses presentes no Tratado NorteAmericano de Livre Comrcio (Nafta) que, em vigor desde 1994, une Estados Unidos, Canad e Mxico, e nas discusses, engavetadas desde 2005, para a criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) que englobaria os 34 pases da regio (excluindo Cuba). A principal crtica feita ao modelo representado pelo Nafta e pela Alca a exclusividade dada questo econmica, dentro dos preceitos liberais. fato que, nos anos 1990, as experincias de integrao sul-americanas tambm foram impactadas pelo chamado caminho nico apontado pelo neoliberalismo. Entretanto, com o passar do tempo, percebeu-se que outros temas e outras questes deveriam compor a agenda da integrao e que a participao de outros atores sociais tambm era fundamental para os avanos integracionistas. Os avanos do Mercado Comum do Sul (Mercosul) so um bom exemplo de como esse processo se deu. Embora as primeiras discusses sobre o Mercosul, na dcada de 1980, tivessem um cunho poltico, principalmente no que tange diminuio dos conflitos de interesse e das animosidades que marcavam as relaes entre Brasil e Argentina, sua constituio em 1991 (j no cenrio globalizado e marcado pelo discurso liberal) deu ao bloco uma roupagem essencialmente econmica. Posteriormente, os estados-membros e outros grupos sociais comearam a repensar as diretrizes e o papel a ser desenvolvido pelo Mercosul, e novos temas, para alm do econmico, passaram a fazer parte do bloco. Atualmente, h na estrutura do Mercosul, grupos de trabalho vinculados a interesses diversos, tais como: meio ambiente, cultura, educao, direitos humanos, a questo social, a democracia, etc. Este avano institucional, que vai muito alm das questes econmicas, mostram a abrangncia da ideia de integrao na Amrica do Sul e impossibilita que a viso estadunidense seja utilizada aqui como um modelo a ser seguido. Evidentemente, essa mudana de formato e de escopo tambm coloca ao Mercosul novos desafios. Conforme afirma Briceo (2011, pp. 153, 154),
El Mercosur ha avanzado de un modelo exclusivamente estratgico comercial a un complejo hbrido con objetivos sociales y productivos, adems de haber realizado esfuerzos para mejorar la calidad institucional del bloque (...). Esta ampliacin de la esfera de competencias del Mercosur ha gerado un intenso debate acadmico sobre su real impacto en el desarrollo de un bloque comercial que cumple 20 aos sin haber logrado an cumplir objetivos planteados en el Tratado de Asuncin, como por ejemplo el perfeccionamiento de la unin aduanera.
Com relao Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), desde sua constituio em 2008, nota-se que a abrangncia de sua agenda de atuao tambm uma caracterstica fundamental e mostra a singularidade da integrao na regio. Conforme apontamos em outro trabalho:
Diferente de outros blocos que comumente iniciam o processo de integrao atravs de acordos econmicos para depois avanar para esferas institucionais e polticas, a Unasul parece percorrer o caminho inverso, ou seja, surge a partir de discusses polticas sobre a necessidade de um maior compromisso dos pases com a convergncia de interesses, que se expressam, em seguida, nas bandeiras do novo
sujeito: a criao do Conselho de Defesa e a coordenao de acordos em diversas reas. (BARNAB, 2011)
Ao analisar as possibilidades e os desafios da integrao sul-americana, Marcos Costa Lima (2009, p. 69) parece ter preocupaes semelhantes s que apresentamos neste artigo ao afirmar que,
Un proyecto capaz de abrir una nueva fase para la regin, estara anclado en la inclusin social, a travs de polticas sociales estructuradoras, de recuperacin de las infraestructuras bsicas de vivienda, saneamiento, salud y educacin, en las polticas efectivas de combate a la pobreza y al paro, en la reforma agraria, pero tambin en polticas de apoyo a la industria pequea y mediana, que produce para el mercado interno, en el apoyo indispensable al avance tecnolgico y a la innovacin.
Juntamente com a abrangncia de temas que compem a agenda da integrao regional na Amrica do Sul, outra caracterstica que distancia a regio de outros modelos est ligada ao formato institucional. neste aspecto que discutimos a formao do eixo Argentina, Brasil e Venezuela, cabendo aqui uma breve comparao com a Unio Europeia. Os avanos histricos da integrao europeia culminaram, do ponto de vista do aprofundamento institucional, na criao de instituies supranacionais que, a partir dos interesses comuns dos Estados-Membros, elaboram programas regionais de ao, colocando-os acima de individualismos nacionais e garantindo a manuteno do bloco. Embora saibamos que Alemanha e Frana tm sido os pilares da Europa regional, so as instituies supranacionais que garantem o esforo contnuo em prol da Unio Europeia, para alm dos interesses nacionais dos membros que compem. De certa forma, pode-se afirmar que os rgos supranacionais, especialmente o Conselho Europeu que define as orientaes e prioridades polticas gerais, so os motores da integrao europeia. Por sua vez, os organismos regionais na Amrica do Sul (especialmente Mercosul e Unasul) esto organizados, institucionalmente, no modelo intergovernamental. Ou seja, so os estados-membros (todos com direito a voto e veto) que, atravs de consenso, decidem os rumos desses organismos. O principal problema nesse formato a dificuldade de criar consensos e de se estabelecer um concerto de interesses comuns entre os pases que possibilite o avano dos processos. Uma questo que pode ser colocada a seguinte: a partir deste modelo, que muitas vezes esbarra em posturas antagnicas dos governos nacionais, qual o motor integracionista da Amrica do Sul? O Brasil, por suas especificidades, tem sido citado, algumas vezes e por alguns pesquisadores, como o pas que deveria pegar as rdeas da integrao nas mos e ser o protagonista da integrao regional na Amrica do Sul. Evidentemente, o pas exerce um papel muito importante sobre os caminhos trilhados pela regio e sua postura com relao opo integracionista tem um peso importante. Mas a defesa de que o Brasil deveria liderar todo o processo merece alguns questionamentos, a saber:
1) Qual o espao que a Amrica do Sul tem ocupado na poltica externa brasileira? Com relao a esta questo, no h consenso entre os pesquisadores. Alguns defendem a ideia de que a regio sempre foi, e continua sendo, um dos temas centrais da poltica externa do pas. De acordo com esta corrente, a importncia dada pelo Brasil regio pode ser percebida em toda a trajetria internacional do pas, marcada pela busca da aproximao com os pases vizinhos, pelos esforos para a construo de uma regio pacfica, pela defesa dos interesses regionais em fruns internacionais, etc. Por outro lado, alguns pesquisadores buscam demonstrar exatamente o contrrio. Neste caso, a principal percepo de que, por ser um global player, o Brasil tem desviado suas atenes da regio e focado suas atuaes diplomticas em outras tarefas e preocupaes, a saber: as relaes com outras regies e outras potncias, a liderana em misses da ONU (por exemplo, a Misso das Naes Unidas para a estabilizao no Haiti), a inteno de ter uma cadeira permanente no Conselho de Segurana da ONU, as tentativas de se colocar com mediador de conflitos em outras regies, etc. Para esse grupo de pensadores, a Amrica do Sul no prioridade para o Brasil. Mas ser que um pas como o Brasil deva ter uma prioridade para a poltica externa? Do nosso ponto de vista, entendemos que, se por um lado, o Brasil tem demostrado constante interesse nos assuntos sul-americanos e tomado atitudes concretas para os avanos integracionistas, por outro, as caractersticas mpares desse pas o obrigam a elencar tambm outras prioridades, para alm da integrao regional, atuando em diversas frentes pelo mundo. Ou seja, a Amrica do Sul e os processos de integrao regional fazem parte da agenda diplomtica do Brasil, mas a amplitude desta agenda impossibilita que, sozinho, o pas coordene e lidere esses processos. 2) O Brasil est disposto a arcar com o nus econmico e diplomtico para ser a locomotiva da integrao sul-americana? Evidentemente, colocar-se como lder/pilar de um processo de integrao regional implica em reverter, para esta tarefa, considervel investimento econmico e poltico. No caso da Unio Europeia, alguns pases mais fortes, principalmente Alemanha e, num segundo plano, a Frana tm cumprido este papel, principalmente ao cederem emprstimos para que futuros pases-membros possam implementar as polticas-econmicas exigidas. O Brasil tem direcionado parte de seu corpo diplomtico para as questes integracionistas, principalmente vinculadas ao Mercosul e a Unasul. Do ponto de vista econmico, a responsabilidade por 70% do aporte feito ao Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (Focem) bastante significativo. Entretanto, esses esforos econmicos e diplomticos no so suficientes para o avano da integrao no nvel suldamericano; e isso implica em mais uma razo de impedimento para que o Brasil se coloque como o nico motor da integrao. 3) Como os outros pases da regio percebem uma suposta liderana brasileira? A ampliao e o aprofundamento dos processos de integrao exigem o estabelecimento de um sujeito que possa, de fato, representar os interesses regionais e possibilitar os
consensos necessrios para os avanos integracionistas. Mesmo no assumindo isoladamente a responsabilidade pela integrao, o Brasil acaba tendo um peso diferenciado, colocando-se, s vezes, como porta voz da regio perante outros pases e organismos internacionais. Esta atitude - uma liderana natural do Brasil - pode ser entendida como necessria para a integrao. Ou seja, como no h no Mercosul ou na Unasul organismos supranacionais que conduzam a integrao, certamente o Brasil se coloca como parte importante do motor integracionista. Mas, por outro lado, o destaque do Brasil sempre reacende desconfianas, animosidades antigas, e pode gerar reaes negativas dos pases vizinhos, emperrando a integrao. O desafio apresentado ao Brasil aqui buscar uma alternativa de atuao regional que explicite que a regio faz parte das prioridades de sua poltica externa, mas que tambm deixe claro aos outros pases que no atuar de forma impositiva. A construo do eixo ABV, proposta neste artigo e analisada em seguida, insere-se neste vis de discusso. O caminho da Venezuela na regio marcado por desencontros. Na dcada de 1950, sob a ditadura de Prez Jimnez (1953-1958), o pas alcanou um papel de destaque na regio graas aos dividendos do petrleo. Jimnez foi deposto em 1958 e, com a eleio de Rmulo Betancourt (1959-1964), o pas retornou ao regime democrtico justamente no perodo em que diversos pases sul-americanos enfrentavam golpes de Estado que resultariam em grandes perodos de ditadura militar. Este desencontro histrico da Venezuela com os demais pases da regio redundou, conforme aponta Cervo, em algumas consequncias importantes, a saber: i) a relutncia do pas em incorporar-se ALALC; ii) a oposio a projetos de integrao; e iii) a repulsa pelo terceiro-mundismo. Ainda segundo Cervo, atravs da chamada Doutrina Betancourt, a Venezuela se colocava como o arauto da democracia no continente e pregava sanes aos regimes que atentassem contra a legalidade das instituies, dos direitos humanos e da democracia o que gerava conflito com as ditaduras da regio. Os interesses e as preocupaes venezuelanos giravam em torno da venda de petrleo aos Estados Unidos, da industrializao, do risco das ditaduras na Amrica Central e da crtica feita aos regimes militares da Amrica do Sul. (CERVO, 2007) Na dcada de 1970, governada por Rafael Caldera Rodrigues (1969-1974) e por Andrs Prez (1974-1979), a Venezuela oscilou entre um ensaio de aproximao com a regio, ambies de liderana regional na Amrica Latina, aproximao com a Argentina e pouca simpatia pelo crescimento do Brasil. Do ponto de vista da integrao, Cervo (2007, pp. 194-195) afirma que,
Nos anos 1970 (...), defensores da cooperao para o desenvolvimento entre Brasil, por um lado, a Venezuela e a Argentina, por outro, animavam o ambiente diplomtico, que se punha em compasso de espera ante a possvel construo de eixos regionais.
Os problemas comuns enfrentados pelos pases sul-americanos nas dcadas de 1970 e 1980 e os processos de redemocratizao provocaram um reposicionamento da regio em torno da ideia de integrao. A globalizao neoliberal que j se avizinhava exigia novas posturas dos pases. Ao mesmo tempo em que Argentina e Brasil recompunham suas relaes e promoviam importantes acordos bilaterais, a Venezuela de Herrera Campins (1979-1984) e de Jaime Lusinchi (1984-1989) alterava algumas de suas posturas de poltica externa, criticando a Organizao dos Estados Americanos (OEA) e os Estados Unidos, e voltando-se para a cooperao e para a integrao latinoamericana. Ainda nas palavras de Cervo (2007, p. 206),
Os novos eixos de cooperao ao norte e ao sul do Brasil tinham causas comuns, no plano poltico: a consolidao da democracia, uma atitude de maior introspeco latino-americana, em substituio introspeco nacional dos pases, e a presena ativa dos governos em grupos regionais de concertao poltica e econmicafinanceira [...]
Entretanto, desta vez foi o Brasil que no valorizou a aproximao com a Venezuela. Focando suas relaes na Argentina, que redundaram na constituio do Mercosul em 1991, o Brasil optou pelo Cone Sul, adiando, mais uma vez, a feitura de um projeto que ligasse norte e sul da regio e que consolidasse o alicerce necessrio para o avano da integrao, formado, como defendemos neste trabalho, pela trade ABV. A partir da dcada de 1990, a Venezuela vivenciou o retorno do presidente Andrs Prez (1989-1993), de Rafael Caldera (1994-1999) e a subida ao poder de Hugo Chaves que, caso tivesse completado seu ltimo mandato, permaneceria no poder por 19 anos consecutivos. De um modo geral, esses trs governantes procuraram fazer avanar as iniciativas integracionistas, embora nem sempre suas percepes assemelhavam-se aos processos em curso na regio, especialmente no que tange ao governo chavista que, em 2004, lanou a proposta da ALBA (Alternativa Bolivariana para as Amricas) rebatizada, em 2009, como Aliana Bolivariana para as Amricas. Uma primeira importncia da aproximao da Venezuela aos blocos regionais sulamericanos a questo da segurana na regio amaznica. De fato,
[...] a regio da Amaznia constitui tema central, como desafio e oportunidade, tanto nas questes de integrao, como de segurana regional. (...) a articulao e cooperao dos pases fronteirios da Amaznia exprimem e simbolizam uma nova presena da Amrica do Sul no mundo ps-Guerra Fria, como ator relevante em negociaes econmicas interamericanas e na configurao de um projeto de segurana para a regio. (MOREIRA; QUINTEROS; REIS DA SILVA, 2010. pp. 361-362)
Dois acontecimentos mais recentes, reafirmam a aproximao da Venezuela da Amrica do Sul e expressam a importncia do eixo ABV para os avanos da integrao, so eles: a constituio da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) em 2008 e a entrada da Venezuela ao Mercosul como pas-membro em 2012.
Com relao Unasul, as discusses tiveram incio em 2004 em uma reunio realizada em Cusco, no Peru. Inicialmente conduzido pela Venezuela de Hugo Chvez, o projeto recebeu o nome de Casa (Comunidade Sul-Americana de Naes) com o objetivo principal de aprofundar a integrao da regio. Em 2008, j com participao ativa do Brasil nas discusses, o ato constitutivo da Unasul foi assinado pelos doze pases-membros: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. No Mercosul, a Venezuela pleiteava sua participao como pas-membro desde 2005 e enfrentava a negativa do Congresso do Paraguai. Com a suspenso provisria do Paraguai, em virtude da sada do poder do presidente Fernando Lugo, os outros trs pases consolidaram o processo e hoje a Venezuela o 5 pas-membro do bloco. Do nosso ponto de vista, esses dois processos fortalecem a integrao regional na Amrica do Sul porque possilitam a constituio de uma base slida, um eixo norteador que pode conciliar as diferenas e colaborar para a cirao de um concerto de interesses entre os pases sul-americanos. Uma hegemonia compartilhada entre Argentina, Brasil e Venezuela tem o potencial de convencer os demais pases para a importncia de uma poltica regional para o desenvolvimento dos povos. Como afirma Marcos Costa Lima, [...] saben todos, sociedades nacionales y gobiernos andinos y amaznicos de pases vecinos, que la integracin estructurante de Amrica del Sur pasa por las relaciones en el eje Buenos Aires-BrasiliaCaracas. (2009, p. 58) Costa Lima (2009, p. 62) ainda destaca a importncia da entrada da Venezuela no Mercosul. Segundo o autor, so trs os motivos centrais:
El primero la posibilidad de consolidar un proceso de integracin capaz de cubrir toda a Amrica del Sur, creando una poligonal que incorpore los dems pases de la regin. El segundo es traer a la Mesa de Negociaciones la cuestin Amaznica, una regin de la mayor importancia geopoltica, ambiental, energtica, tecnolgica, pero tambin relacionada a la diversidad de los grupos tnicos que all viven y que debem ser convocados para participar de cualquier proyecto plurinacional que se piense para esta zona. En tercer lugar, una cuestin de mayor magnitud, todava no resuelta, con relacin a la matriz energtica que surgir del entendimiento de todos los pases suramericanos.
Como consideraes finais, afirmamos que - em uma regio onde os processos de integrao so organizados, institucionalmente, pela intergovernabilidade - a constituio de um eixo central, formado pelos pases mais expressivos, fundamental para avanos concretos. No caso da Amrica do Sul, uma hegemonia coletiva de Argentina, Brasil e Venezuela (o ABV) representa este eixo e, atualmente, se coloca como uma possibilidade real, apesar das diferenas existentes entre os trs pases, para a consolidao de um modelo prprio e autnomo de integrao regional na Amrica do Sul.
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22 A institucionalidade do Mercosul: anlise dos pressupostos necessrios para a consolidao do mercado comum
Jamile Bergamaschine Mata Diz1 Liliana Bertoni2 Introduo presente trabalho tem por objetivo analisar como a teoria da institucionalidade vinculada aos processos de integrao regional - sob um vis sociolgico e jurdico - afeta a construo de um sistema institucional para o Mercosul, partindo-se da referncia encontrada pela adoo da supranacionalidade como fundamento da Unio Europeia. Neste sentido, buscaremos determinar quais os pressupostos considerados como condies necessrias para o suporte institucional de um projeto integracionista que tem por finalidade alcanar a etapa de mercado comum. Assim, analisaremos em um primeiro momento a definio de institucionalidade como marco para a criao de um acervo institucional prprio e autnomo que possibilite a tomada de decises baseadas nos interesses da comunidade de pases que conformam uma associao interestatal, para posteriormente nos dedicarmos ao avano do processo europeu no que tange criao de mecanismos especficos para criar uma institucionalidade integradora e finalmente examinaremos como a opo pela intergovernamentalidade afeta o processo sul-americano. A metodologia do trabalho dever centrar-se nos aspectos principais estabelecidos para uma pesquisa interdisciplinar que envolve temas de integrao regional, em razo especialmente do carter especfico e singular da anlise de um sistema institucional marcado por um tipo determinado de relao interestatal, como o caso do Mercosul. Neste sentido, devem-se utilizar mtodos que permitam analisar a evoluo da construo da institucionalidade compartilhada mediante a criao de sistemas comuns de deciso. Os mtodos histrico e indutivo permitiro estabelecer as premissas
Professora da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais- Brasil. Professora da UIT-MG. Doutora em Direito Comunitrio pela UAH-Espaa. Assesora do SAT-Secretaria del Mercosul, Montevidu (perodo: 2008-2010). E-mail: jmatadiz@yahoo.com.br.
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Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Buenos Aires. Membro Titular da Asociacin Argentina de Direto Internacional. Membro do FoMerco. E-mail: lilianabertoni@fibertel.com.ar.
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conceituais e prticas aplicadas ao tema da institucionalidade no marco do processo de criao da prpria associao interestatal sul-americana. Como definir um processo de integrao regional a partir de suas instituies? Antes de adentrar no exame das distintas teorias e modelos relativos institucionalidade nos processos de integrao, deve-se, resumidamente, estabelecer quais so as premissas necessrias para se chegar a uma definio de instituies. Para tanto, pode-se citar Cohen (2002:112-114), que identifica quatro requisitos mnimos que as instituies inter-regionais devem cumprir para a execuo das tarefas para as quais foram criadas:
[] la adaptabilidad que significa sobre todo asumir con flexibilidad las nuevas tareas o bien descartar aquellas que pierden importancia () Se refiere a la necesidad de que las instituciones incorporen constantemente nuevos cuadros capaces de aportar nuevos conocimientos y concepciones; la autonoma que significa la capacidad de aglutinar las presiones alrededor de los objetivos de la institucin mediante la formacin de coaliciones que apoyan la realizacin de dichos objetivos. Una de las manifestaciones de la autonoma de la institucin se encuentra en su financiamiento, pues una institucin dependiente casi exclusivamente de una sola fuente de financiamiento ver su autonoma coartada y reducida a mrgenes muy limitadas.
Os demais requisitos, segundo o autor supracitado so: i) a complexidade relacionada com o cumprimento dos objetivos, j que, se esses so muito simples, haver o risco de que a instituio desaparea quando se finalizem os trabalhos propostos inicialmente; ii) A coordenao entre os distintos mbitos de integrao (nacional, regional e supranacional); e finalmente, iii) a participao que dever levar em considerao os grupos sociais como garantidores da legitimidade da prpria instituio. Pode-se citar ainda North (2009:191) para quem
Las instituciones son las reglas de juego en una sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histrico.
Ser com base nessas definies que tentaremos especificar a institucionalidade presente no Mercosul, sem a pretenso, se deve advertir ao leitor, de esgotar um tema de tamanha relevncia e profundidade. Assim, buscaremos nestas breves linhas fixar os principais aspectos de uma matria que demandaria mais reflexes que nesse tipo de trabalho se possa apresentar. A estrutura orgnica mercosulina criada pelo Tratado de Assuno e consolidada pelo Protocolo de Ouro Preto est baseada, essencialmente, na intergovernabilidade, na qual os Estados exercem uma influncia preponderante no processo de tomada de decises. Ao instituir os rgos relativos conformao de um processo de integrao, como o o Mercosul, pode-se observar que a cautela dos idealizadores do Cone Sul
A institucionalidade do Mercosul ... | 283
prevaleceu sobre as necessidades reais que poderiam resultar num excelente nvel, do ponto de vista institucional, na hora de formular um sistema verdadeiramente supranacional. Assim, deixou-se clara a teoria da organicidade durante os debates que procederam assinatura do TA, e a posio brasileira, defensora de mecanismos intergovernamentais foi, finalmente, decisiva para que se adotasse uma estrutura tal qual aplicada atualmente. Entretanto, os demais pases tampouco empreenderam grandes esforos para adotar um sistema de carter supranacional. No caso da Argentina, seu interesse em resguardar as vantagens comerciais do processo de integrao, e garantir seu acesso privilegiado ao mercado brasileiro, tem sido dois dos elementos fundamentais na definio de sua posio no Mercosul. Estes elementos, somados ao interesse em manter a liberdade de ao do Governo argentino para outras iniciativas diplomticas ou comerciais de interesse unilateral, fundamentaram a preferncia por uma estrutura intergovernamental. Para o Brasil, a integrao sub-regional ofereceu a oportunidade de recuperar protagonismo no mbito regional e de apresentar-se em longo prazo como global player, sem comprometer suas margens de ao individual. Por isso, ao se constituir o Mercosul, os pases optaram por adotar uma estrutura flexvel, intergovernamental, com baixo grau de estruturao e que no colocasse em perigo a liberdade de ao dos governos nacionais nem implicasse em cesso de competncias. Por outro lado, a posio do Paraguai e do Uruguai tem sido afetada por sua condio de scios menores e pela necessidade de garantir um acesso aos mercados da Argentina e do Brasil. luz do impacto no Uruguai dos problemas econmicos da Argentina e do Brasil, e do interesse em limitar a unilateralidade relativa dos dois pases na tomada de decises, este pas em particular tem adotado uma posio intermediria no mbito institucional, apoiando uma reforma que introduza alguns elementos de supranacionalidade. No caso do Paraguai, por sua vez, as dificuldades polticas internas tem limitado a formulao de uma postura contundente no terreno institucional3. A intergovernamentalidade aplicada ao Mercosul A intergovernamentalidade pode ser considerada um conceito vinculado ao direito internacional clssico baseado, essencialmente, no processo de tomada de decises,
O comportamento cauteloso dos membros, que poderia ser considerado um ponto aceitvel num primeiro momento contribuiu, de certo modo, para o estancamento do processo mercosulino, corroborado pela assinatura do POP que manteve o mesmo sistema adotado pelo TA. Conforme manifestado por PEA (2001:12) o perodo ps-assinatura do POP esteve marcado por problemas institucionais, uma vez que Es ist dies eine Periode, in der institutionelle Mngel ebenso offenbar wurden wie die schlechte Qualitt der Spielregeln und die zunehmende Schwchung der wirtschaftlichen Prferenzen sowie der Gemeinschaftsdisziplin; alles Elemente, deren Stabilitt bei dieser Art freiwilliger Integrationsprozesse souverner Nationen wesentlich ist.. Este um perodo em que as fraquezas institucionais se vinculam (manifestamente) a m qualidade das regras do jogo e o enfraquecimento progressivo das preferncias econmicas e da disciplina comunitria, elementos cuja estabilidade essencial no processo de integrao voluntria de naes soberanas. [Traduo nossa]
3
configurado em general pelo consenso em conexo com o direito de veto unipessoal (FLOREAL GONZALEZ, 1999). Em contraposio supranacionalidade, um processo intergovernamental no supe a criao de instituies supraestatais, mas determina a fixao de denominadores comuns mnimos estabelecidos pelos Estados-parte, num esquema de coordenao limitada. Deste modo, a intergovernamentalidade condiciona o processo integrador da perspectiva da tomada de decises ou do exerccio do poder, mas no condiciona o mbito normativo ou econmico, ainda que possa ter certa influncia sobre a produo normativa do processo. Como tal, o Mercosul e seus rgos atuam por meio do mtodo intergovernamental, mas a caracterstica do direito que o compe, bem como os aspectos teleolgicos de sua criao nos coloca diante de uma situao distinta situada entre a supranacionalidade e a mera cooperao interestatal. A escolha do esquema intergovernamental pode ser analisada, conforme Medeiros (2008:58), sob uma perspectiva neoinstitucionalista, na qual
O Mercosul parece poder ser compreendido dentro de uma viso dita de second movement, ou seja, como um fenmeno simultaneamente tributrio de um path dependence, de uma escolha racional e de elementos cognitivos que permeiam o entendimento da sociedade civil. O intergovernamentalismo exacerbado deve-se a um apego histrico, mas recente, ao exerccio da soberania conquistada aps os processos de descolonizao no primeiro quartel do sculo XIX, e a uma quase ausncia de conflitos blicos de porte que pudessem ter estimulado os Estados-nao do cone Sul, como foi o caso na Europa, a admitir com menos reticncia limitaes de soberania.
A supranacionalidade, conforme j analisamos em trabalhos anteriores (MATA DIZ, 2007), pode ser considerada como o qualificativo que define os novos entes jurdico-polticos nascidos de um processo de integrao, e pode ser considerada uma categoria legal emprica, por sua adequao realidade de um momento histrico dado (SAVID-BAS,1988:323). A supranacionalidade pode ser entendida ainda a partir de dois enfoques: a) orgnico ou institucional: determinado a partir da criao de um substrato institucional que implique a repartio das competncias, ou em grau superior, repartio do poder originrio expresso pela soberania estatal. Em dito contexto, a supranacionalidade poderia ser entendida como a agrupao de trs elementos essenciais, segundo a perspectiva esboada por PESCATORE (1973): - Determinao de finalidades e aes comuns para os Estados, adotadas pelos pases que expressem a vontade de subordinar os interesses nacionais e a hierarquia nacional de valores; - Um sistema institucional que tenha poderes efetivos para a realizao das finalidades admitidas pelos Estados, com um centro de poder que dite normas de carter obrigatrio e que comprometa os participantes do processo, alm de contar com um Tribunal jurisdicional que vigie o cumprimento das decises; - Um centro de deciso com autonomia, competente para determinar todo o processo decisrio, caracterizado pela adoo por maioria.
A supranacionalidade, da perspectiva orgnica, supe portanto um esforo dos Estados para a criao de um sistema que privilegie o compartilhamento das decises, mediante a elaborao de esquemas que estabeleam polticas originadas de instituies que no so meramente reflexos das atuaes estatais. b) normativo: a partir de um marco referencial dado pela ordem normativa, que se vincular aos requisitos de aplicabilidade imediata, efeito direto e primazia das normas supraestatais sobre as nacionais. Como bem manifesta ALTERINI (1995:848)
[...] quando as decises de um rgo comprometem os Estados membros; quando as normas de direito emanadas destes rgos devem ser respeitadas pelos Estados e quando as decises jurisdicionais que interpretam as normas comunitrias devem ser acatadas tanto pelos Estados integrados como pelos indivduos ou entes residentes em ditos Estados executores da sentena comunitria, pode-se dizer que existem elementos suficientes para apontar a supranacionalidade das decises.
Assim, uma vez criadas as instituies comuns, a partir da delegao do exerccio de certas competncias estatais soberanas do Estado a ditas instituies, as mesmas devem ter os poderes necessrios para obrigar estes Estados, de modo a estabelecer uma ordem jurdica capaz de aplicar, executar e controlar a devida observncia pelas prprias instituies e pelos rgos nacionais. Vale ressaltar que um processo de integrao no se faz de modo linear, nem mesmo segue as premissas tericas formuladas pelos estudiosos do assunto. E mais, um processo de integrao, por comportar, muitas vezes, Estados com alto grau de assimetrias, pode determinar um caminho prprio e, na maioria dos casos, no vinculado a nenhum tipo de modelo ou esquema. No obstante, e a ttulo meramente metodolgico, pode-se de alguma maneira revelar quais so os pressupostos que, em maior ou menor grau, se aplicam a este ou aquele processo de integrao, de modo que se possa chegar a uma classificao do mesmo, sem que isso signifique rotular ou engessar a integrao em modelos puramente tericos. Nesse sentido, notrio que na Unio Europeia prevalece um sistema institucional e normativo de carter supranacional, podendo-se afirmar inclusive que a formulao da supranacionalidade normativa foi amplamente desenvolvida pelo Tribunal de Justia da ento Comunidade Europeia. No h dvida de que as instituies comunitrias conformam um sistema jurdico e poltico peculiar, com atribuies estabelecidas nos Tratados Constitutivos e demais atos de direito derivado, integradas por pessoas nacionais de todos os Estados membros, com forte carga de autonomia administrativa e financeira e que contam com um importante suporte dado pelos demais rgos da Unio. Ainda que uma anlise rigorosa da utilizao terminolgica de instituio possa evidenciar o paradoxo de que, na Unio Europeia, no existem instituies baseadas no modelo clssico estatal, sendo sua criao fruto de uma nova experincia sem precedentes no mundo contemporneo, no se pode defini-la segundo os conceitos descritos pela doutrina internacional clssica.
Alguns autores no aceitam o termo instituio por entender que estas no se adaptam frmula estabelecida pelos estudiosos quando tratam da separao de poderes dentro do Estado4. Contudo, a formao do projeto de integrao europeu tem dois aspectos inovadores que no podem ser menosprezados: a dimenso da supranacionalidade e a transferncia de competncias a entes alheios ao modelo tradicional. Esta ruptura nos permite utilizar o termo instituio para um sistema que conforma e afirma, por si mesmo, a integrao de distintos pases segundo uma estrutura quadripartida5, juridicamente determinada pelos Tratados celebrados pelos pases membros. O fato de que continue existindo uma parcela importante de poder nas mos dos Estados no invalida a importncia das competncias outorgadas s instituies comunitrias. Ao contrrio, serve como fundamento racional para a utilizao do termo e para estabelecer um novo conceito que, pelo andamento do processo europeu, deve ser aplicado s instituies comunitrias. Neste contexto, a criao das instituies comunitrias, com um mtodo de separao de poderes totalmente distinto dos existentes at ento, mais que uma aposta para o futuro, tem sido o resultado da legitimidade que se queria conferir ao processo de formao de um espao comum na Europa. O quadripartidismo no deve ser encarado como uma tentativa de fazer da Unio um super-Estado, mas de dot-la de instituies capazes de transformar a utopia integradora em realidade. O compartilhamento de poderes comunitrios no pode, naturalmente, corresponder diviso de poderes elaborada por Montesquieu, pela natureza que a UE ostenta6. Como se procederia defesa dos interesses comunitrios se no tivesse sido criada a Comisso ou sem o trabalho do Tribunal de Justia? Lembremos que em 1951, ano da assinatura do Tratado de Paris, no se esperava atingir o grau de integrao que existe atualmente, e muito menos se pretendia instituir um Estado Federal. Assim, a aplicao de um mtodo quadripartido, determinado j no Tratado de Roma, foi resultado justamente da formao singular do processo europeu que enfatizamos algumas vezes, no tem comparao com nenhum outro e, portanto, no cabe fazer comparaes com os sistemas clssicos de separao de poderes.
Em geral, os autores que concebem a formao da UE como um tipo de organizao internacional so justamente os que defendem que no existem instituies comunitrias tal como manifesta Pelez Marn (2002:74) Pero en una organizacin internacional, por muy evolucionada que sea dentro de los tipos de su especie, no caben instituies propiamente dichas, ya que sus competncias siguen siendo de atribucin; se trata del puro y simple ejercicio de una funcin cuya titularidad est todava lejos de haberse transferido y que sigue correspondiendo a las instituies del Estado Es claro que, en la medida en que la Unin Europea no es un Estado federal, estas instituies no son tales, sino rganos en el ms exacto y vigente sentido del trmino.
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O termo quadripartido deve ser entendido como multipartido ao englobar instituies comuns baseadas em uma repartio convencional de poderes e atribuies.
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Ao analisar a natureza jurdica da Comunidade, Molina del Pozo (2002:185) manifesta com excelente clareza a caracterstica inovadora da experincia europeia e a necessidade de no encasillarse a la Comunidad dentro del mbito exclusivo de ninguno de los modelos conocidos.
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A organizao institucional da Unio Europeia como referncia de um esquema supranacional Ainda que no pretendamos neste texto tratar da natureza jurdica da Unio, necessrio sublinhar que a formao do sistema institucional comunitrio determinou a interpretao de qual seria a juridicidade do projeto comum europeu. De fato, ao instaurar instituies que no se ajustavam s organizaes j existentes, se colocou em relevo que a Comunidade possua uma natureza atpica e hbrida, conformada pela supranacionalidade e pela atribuio de competncia fora do mbito estatal. Evidencia-se que a determinao de um quadro institucional implica a adoo de um direito prprio, com executabilidade e controle (tanto jurisdicional como administrativo e financeiro). O quatripartidismo comunitrio atribuiu Comunidade a caracterstica peculiar que segue presente at o momento. Durante muito tempo se discutiu quais seriam os rgos e quais seriam as verdadeiras instituies. A sentena Costa/Enel proferida pelo TJCE7 representou uma contribuio decisiva para o reconhecimento dos elementos que compem o sistema institucional comunitrio. Alguns esperavam que a fuso das Comunidades em uma Unio Econmica e Monetria levaria, definitivamente, construo de um sistema tripartido onde se reforaria o poder do Parlamento, transformaria o Conselho em uma instituio supranacional e fortaleceria o papel da Comisso como uma verdadeira administrao supranacional. Determinados os aspectos definitivos para a considerao das instituies, colocava-se a seguinte pergunta: como se conseguiria realizar a distino entre os rgos e as instituies? Esta questo foi definitivamente solucionada pelo legislador comunitrio, quando este estabeleceu serem instituies comunitrias: o Conselho Europeu, o Conselho (da Unio), a Comisso, o Parlamento, o Tribunal Jurisdicional, o Tribunal de Contas e o Banco Central Europeu8. Esta representa a base do sistema institucional comum e como tal, deve ser responsvel pela realizao das funes designadas pelo direito comunitrio geral. Aos rgos so atribudas funes especficas, coerentes com o objetivo da UE, mas sem a autonomia e a funcionalidade dada s instituies. Para fixar o grau de autonomia e a delimitao precisa das competncias dadas s instituies pelos Estados membros, foi necessrio formular os respectivos princpios condutores da competncia da UE, principalmente no que se refere competncia interna e ao compartilhamento de poderes comunitrios. O esboo dos princpios relativos competncia permitir inferir, ainda que implicitamente, a distino entre a autonomia e as competncias fixadas para as instituies e as funes exercidas pelos
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Sentena TJCE, assunto 6/64, Rec. 1141 de 15.07.1964. Artigo 13, Tratado Lisboa. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
rgos. O Tratado de Lisboa no descreve detalhadamente as classes de competncia que sero exercidas pela UE9, mas em seu texto pode-se encontrar os princpios gerais em matria de atribuio de poderes, que so os seguintes: 1) Princpio de atribuio: inerente natureza da prpria Comunidade, cuja atribuio de poderes deve estar vinculada existncia de instituies especficas para cada uma das competncias determinadas. Ao estabelecer os limites aos quais a UE deve se adscrever, o Tratado de Lisboa, assim como os demais instrumentos fundacionais, fixa precisamente o princpio da atribuio, elemento que dever guiar as instituies aos objetivos comunitrios. A atividade institucional da Comunidade tem dois limites globais: a atribuio expressa de poder dos Estados membros s instituies e a realizao dos propsitos instaurados pelos Tratados. Nas concluses da Presidncia do Conselho Europeu de Edimburgo de 199210, se adotou um comunicado sobre a aplicao global de ditos princpios, onde foram expostos que os limites determinados pelo direito comunitrio (tanto originrio como derivado) no podem ser ultrapassados, com o que o legislador deve definir, com bastante cautela, quais so as verdadeiras competncias comunitrias que podem ser exercidas pelas instituies. O Tratado de Lisboa implicou no reconhecimento, de maneira definitiva, da subsidiariedade11, como elemento responsvel por delimitar as aes a serem aplicadas pelas instituies comunitrias no exerccio das competncias que lhes sejam outorgadas. 2) Princpio do equilbrio institucional: se por um lado, o princpio da atribuio significa a distino entre as competncias supranacionais e as competncias internas, o princpio do equilbrio institucional, elaborado pela construo pretoriana do TJCE, determina que as competncias que so dadas a uma instituio no podem ser menosprezadas pelas demais, ou seja, os atos fixados por uma instituio no podem supor a violao de um poder atribudo a outra. O respeito competncia exercida por cada uma das instituies implica, por sua vez, o respeito s prprias disposies dos Tratados. No se pode dizer que o equilbrio institucional se assenta no sistema de pesos e freios da doutrina clssica da separao de poderes, j que no direito da UE no existe uma diviso de poderes rigorosamente considerada. No obstante, podemos vislumbrar a importncia deste princpio como regulador da tenso que pode gerar a ausncia de uma diviso ntida de poderes, conforme assinalado por JACQUE (2004:383) ao afirmar que o princpio do equilbrio institucional deve ser considerado como um mecanismo de distribuio de poderes, pois a
[] manifestation of the rule that institutions have to act within limited their competences The distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community.
Vide arts. 13.2 y 13.3 do Tratado de Lisboa que remete ao Tratado de Funcionamento da UE.
Conselho de Edimburgo 11-12 de Dezembro de 1992. Concluses da Presidncia. OPOCE, Luxemburgo, 1993, pp. 05 e ss.
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Vide art. 5 e Protocolo n. 02 sobre a aplicao da proporcionalidade e da subsidiariedade.
A falta de maior clareza quanto distribuio de competncias entre as instituies tambm pode ser campo frtil para aumentar a complexidade criada pela ordem comunitria. neste campo que o princpio do equilbrio tem maior campo de aplicao, j que em conjunto com a clusula de poderes implcitos, o principal mecanismo disposto no Tratado de Lisboa (art. 168) para a soluo de controvrsias relacionadas com a competncia das instituies. Para a utilizao de dita combinao, deve-se levar em considerao as disposies relativas atribuio de poder inseridas no texto dos tratados fundacionais. Com efeito, na sentena de 07 de julho de 199212 o TJCE determinou quais so os casos nos quais se pode aplicar a clusula dos poderes implcitos, e que o equilbrio institucional deve ser assegurado pela atuao consciente e segura das prprias instituies comunitrias. 3) Princpio da cooperao leal interinstitucional: mais que um princpio explicitado no artigo 4.3 do Tratado de Lisboa, a cooperao interinstitucional determina os acordos interinstitucionais fixados pelas instituies para completar as lacunas eventualmente existentes nos tratados, e que permitam chegar a um consenso sobre a matria. A discusso sobre este princpio est baseada principalmente em seu carter obrigatrio ou simplesmente sugestivo, ou seja, as instituies esto realmente obrigadas a realizar acordos para suprir uma laguna das normas ou podem utilizar os acordos interinstitucionais, conforme estipulado pelas normas comunitrias. Em numerosas ocasies o TJCE se inclinou pela posio de obrigatoriedade de aplicao do princpio da cooperao, como um dever que vincula as instituies no marco do dilogo institucional13. Estabelecido o aspecto obrigatrio do princpio, nos resta saber a natureza jurdica do mesmo (NAVARRO BATISTA, 1995). Seria um compromisso poltico com fora jurdica vinculante ou um ato poltico de carter meramente consultivo? Dadas as observaes sobre a obrigatoriedade da cooperao, compartilhamos a opinio de Jacque (1991), para quem este princpio um compromisso poltico com efeito vinculante para as partes, e que acarreta o cumprimento formal e material por parte das instituies que o subscrevem14. Nas palavras do autor supracitado, um compromisso poltico no um compromisso sem valor: trata-se de um compromisso cuja ruptura no pode ser sancionada em um plano jurdico, mas poltico. O valor jurdico do princpio passa, portanto, pela aplicao, em caso de descumprimento, de uma represlia poltica que as instituies sempre querem evitar.
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STJCE, assunto C-295/90, Parlamento c. Conselho. Vide sentena TJCE, assunto 204/86, Grcia v. Conselho, 27.09.1986.
Na realidade, dito princpio tem duas vias distintas: a obrigao de garantir o alcance e a eficcia das normas do TCE e o dever de no realizar nenhum tipo de atuao que possa ser contrria aos objetivos dos Tratados ou que impea o desenvolvimento do processo de integrao comunitria, conforme se pode extrair de vrias sentenas do TJCE, especialmente a Sentena TJCE, assunto 173/73, Comisso-Italia, 7.2.1973, Rec. 1988, entre outras. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
A intergovernamentalidade como alicerce da integrao no Cone Sul: um desenho institucional que impossibilita a consolidao do mercado comum? No caso do Mercosul, a intergovernabilidade, tal qual analisamos anteriormente, a nota predominante para determinar a natureza institucional vigente. O Tratado de Assuno (TA) disps sobre um conjunto de atribuies conferidas a rgos decisrios, sem nenhum trao de supranacionalidade. O objetivo de criar um grande mercado comum, como expresso no TA, somente se alcana pela fixao de um recurso baseado em um duplo mecanismo, conectado por vnculos estreitamente interdependentes: por uma parte, estabelecendo um conjunto de obrigaes entre os Estados comprometidos; e, por outra, criando um conjunto de instituies novas, comuns e independentes dos Estados membros, com a atribuio das competncias obrigatrias de velar pelo cumprimento das obrigaes comuns. Pode um mercado comum abster-se da formulao de normas sobre competncias dos rgos? Ou seja, possvel atingir o mercado comum sem um conjunto especfico de atribuies, dadas em geral a rgos supraestatais, que tenham, por sua vez, autonomia e imparcialidade para tomar as decises necessrias? Na UE, por meio da adoo dos Tratados fundacionais, tem se consagrado o princpio da subsidiariedade, entendido como um elemento condicionante da atuao das instituies comunitrias, a partir da compatibilidade da atribuio de competncias entre estas e os Estados membros. O Mercosul, ao contrrio, ao escolher uma formao intergovernamental (MATA DIZ, 2012), no distribuiu as competncias necessrias para o fortalecimento institucional do bloco, acarretando um grave dficit jurdico e institucional ao colocar as atribuies nas mos dos Estados membros e, por conseguinte, tornar-se carente de qualquer caracterstica supranacional. O rol desenhado pelo TA em relao s competncias dos rgos decisrios revela a fragilidade do sistema adotado, ao mesmo tempo em que manifesta o aspecto comercial do processo de integrao do Cone Sul. Qual seria a melhor soluo para uma estrutura eminentemente intergovernamental, com ausncia expressa de supranacionalidade, mas com instrumentos fundacionais que aspiram constituio de um mercado comum? Entendemos que, apesar da falta de instncias supranacionais, se poderia adotar um marco referencial nico de competncias, dentro de uma tipologia jurdica que resultasse, no futuro, na concretizao da supranacionalidade. Seria forar os rgos intergovernamentais a adotar aspectos supranacionais, de modo que se pudesse chegar ao mercado comum. No se pode esquecer, tampouco, o problema colocado pela incorporao da norma aos ordenamentos jurdicos internos. No basta, para tanto, a adoo das competncias, mas se faz necessrio garantir a vigncia e a aplicao das normas ditadas
pelos rgos decisrios nos Estados partes. Assim, haveria que contemplar as competncias em um instrumento de direito originrio que determinasse a aplicao imediata da norma originria aos sistemas jurdicos nacionais, alm de una instituio que velasse pela legalidade e pelo cumprimento das normas. Trata-se de um ponto esttico, levando-se em considerao as controvrsias geradas, principalmente, pela Constituio do Brasil. Como chegar a uma soluo favorvel ao Mercosul sem fixar um instrumento jurdico de obrigatria observncia que, sem dvida, seria motivo para novas discrepncias? Um mtodo diferenciado poderia ser a adoo de um conjunto de competncias limitadas (VENTURA, 2002), diferenciadas pelo grau de importncia, enquadradas em uma tipologia geral de competncias compartilhadas, mas com uma necessria transposio aos ordenamentos internos mediante o critrio da finalidade e no da forma. Alm disso, a intergovernabilidade no o principal problema que deve ser enfrentado pelos pases mercosulinos, basta lembrar que o Conselho da UE tambm possui traos intergovernamentais. O maior obstculo a ser contornado a questo da tomada de decises que, em conjunto com a intergovernabilidade, provoca um movimento descontnuo de avano-retrocesso. Neste sentido explica Bouzas (2002:05) que
Lo verdaderamente importante para el proceso de produccin de reglas no es si se trata de procedimientos intergubernamentales o supranacionales, sino cun establecidos y crebles son los procedimientos existentes. Los progresos registrados en el proceso de integracin europeo, por ejemplo, no han sido el resultado de la existencia de rganos supranacionales, sino la consecuencia de decisiones polticas nacionales de cumplir normas producidas bajo determinados procedimientos (algunos supranacionales y otros intergubernamentales).
Apesar das crticas realizadas construo da institucionalidade do Mercosul, foram alcanados tambm xitos importantes, como a criao do Parlamento, do Tribunal Permanente de Reviso e do Fundo de Convergncia, o que demonstra a continuidade do projeto de integrao regional ainda que sem o alicerce institucional necessrio e desejado para alcanar a etapa de mercado comum. Concluso A criao de uma identidade prpria para o Mercosul depende, em maior ou menor medida, de alcanar os objetivos propostos pelos Tratados constitutivos deste processo de integrao regional, e que dever alicerar-se num esquema de associao que promova a construo de uma institucionalidade slida e garantidora dos interesses comuns dos Estados partes. Neste sentido, e conforme analisamos, a institucionalidade como elemento indispensvel para a criao de um substrato decisrio que possibilite ao processo, qualquer que seja a etapa em que se encontra, avanar na consolidao dos objetivos traados, deve ser um tema de crucial ateno por parte dos governos que representam os Estados partes da sub-regio.
Claro est que cada processo deve adotar o marco institucional que melhor se adequa finalidade e perspectivas pensadas para o desenvolvimento da integrao, no obstante, o eixo central da discusso deve passar indubitavelmente pela Unio Europeia, como referncia de projeto integracionista que conseguiu, ainda que com retrocessos e crticas, construir uma institucionalidade prpria que embasa e promove os interesses comunitrios. No caso especfico do Mercosul, h uma clara ausncia por parte dos Estados que o compe de empreender os esforos necessrios para a construo de um sistema autnomo de decises, amparado por instituies que sejam independentes dos Estados. Os problemas relativos ausncia de instituies prprias revelam, por sua vez, a carncia de uma estratgia poltica definida, que estabelea uma unidade interestatal fundamentada na repartio de competncias para entes supranacionais, cujas atribuies estejam devidamente fixadas nas normas originrias, e sejam respeitadas no mbito interno e externamente. O desafio do Mercosul, portanto, no se refere somente criao de instituies, mas tambm ao reconhecimento de qual tipo de integrao se deve adotar, ou seja, a qualidade da arquitetura institucional necessria para colocar em prtica o que pode-se considerar como mera expresso de desejo contida nos Tratados constitutivos.
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Normas e decises do Tribunal Europeu e da Corte Interamericana de Direitos Humanos: aproximaes comparativas em matria de direitos econmicos, sociais e culturais
Jayme Benvenuto1 Rodrigo Deodato de Souza Silva2 Introduo s ltimas dcadas foram marcadas pelo crescente acionamento jurdico internacional em torno dos direitos humanos. Pessoas individualmente consideradas e entidades da sociedade civil organizada de todo o mundo tm acionado regularmente os sistemas global e regionais de proteo dos direitos humanos, diante da conscincia de que os Estados so, muitas vezes, ineficientes, coniventes ou mesmo autores em situaes de violao a direitos humanos. Enquanto o sistema das Naes Unidas, tambm chamado de sistema global de proteo dos direitos humanos, tem sido uma via importante para prevenir conflitos internos, atravs de mecanismos de interveno poltica que visam o fortalecimento de instituies nacionais para solucionar questes relacionadas a direitos humanos (UNITED NATIONS, 2000. p. 1.), os sistemas regionais de proteo dos direitos humanos visam decidir controvrsias que no tiveram soluo no plano das jurisdies domsticas dos Estados, compondo um meio jurisdicional internacional de soluo de conflitos, em princpio de acordo com a regra do esgotamento dos recursos internos. A utilizao desses sistemas internacionais de proteo dos direitos humanos no implica, no entanto, no abandono do uso dos sistemas nacionais. Ambos devem ser fortalecidos, na perspectiva do pleno respeito aos direitos humanos. No plano internacional, o desafio , mediante instrumentos e mecanismos de proteo, ampliar as condies de respeito aos direitos humanos. Com vistas a uma perspectiva comparada de dois dos principais sistemas regionais de proteo aos Direitos Humanos os sistemas europeu e interamericano -, faz-se
Professor Doutor de Relaes Internacionais e Integrao da Universidade Federal da Integrao LatinoAmericana. Bolsista de Produtividade 2 do CNPq. jayme.benvenuto@unila.edu.br
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Mestrando em Direito pela Universidade Catlica de Pernambuco e Assessor Jurdico em Direitos Humanos Internacionais do Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares GAJOP. deorodrigo@gmail.com
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296 | Jayme Benvenuto e Rodrigo Deodato de Souza Silva
necessrio trabalhar as sentenas dessas instncias internacionais com base em dois vieses de observao, a saber: a) a base normativo-funcional, por meio da qual sero feitas aproximaes relacionadas s principais diferenas e convergncias existentes entre os dois sistemas do ponto de vista das normas que lhes do existncia e operacionalidade; e, b) a base de contedo das sentenas emitidas pelas Cortes Europeia e Interamericana de Direitos Humanos, no sentido de melhor compreender os caminhos trilhados pelos dois tribunais para a adoo de suas sentenas, com nfase nas relacionadas aos casos comentados. A base normativo-funcional dos sistemas europeu e interamericano de direitos humanos Os sistemas europeu e interamericano de proteo dos direitos humanos refletem o desenvolvimento das organizaes que os acolhem o Conselho da Europa e a Organizao dos Estados Americanos, respectivamente - de igual maneira ao que acontece com o sistema das Naes Unidas. Ao longo do perodo de sua existncia, apesar da enorme dificuldade em consolidar o projeto de organismos regionais garantidores de um padro de convivncia pacfica entre os pases da Europa e das Amricas, tem sido possvel estabelecer e fazer funcionar sistemas de proteo que amparados no princpio da indivisibilidade dos direitos humanos viabilizem alguma proteo para os direitos humanos econmicos, sociais e culturais, alm dos tradicionais direitos humanos civis e polticos. O primeiro, tendo como base, em especial, a Conveno Europeia de Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais e a Carta Social Europeia; e o segundo, com base, em especial, na Conveno Americana sobre Direitos Humanos e no Protocolo Adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Apesar dessa possibilidade crescente de proteo, os dois sistemas regionais evidenciam um padro diferenciado de proteo para os direitos humanos econmicos, sociais e culturais em relao aos direitos humanos civis e polticos. A comear pela ratificao dos tratados pelos Estados que integram as organizaes internacionais correspondentes, que demonstram possuir mais resistncias em relao ao comprometimento com normas relativas proteo dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais que em relao s normas que protegem os direitos humanos civis e polticos. Com efeito, em relao ao sistema interamericano, enquanto a Conveno Americana sobre Direitos Humanos ("Pacto de San Jos da Costa Rica"), de 1969, foi ratificada por 25 Estados3 e a Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e
Argentina, Barbados, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Dominica, Equador, El Salvador, Granada, Guatemala, Haiti, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana,
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Normas e decises do Tribunal Europeu e da Corte Interamericana de Direitos Humanos ... | 297
Erradicar a Violncia contra a Mulher ("Conveno de Belm do Par"), de 1994, foi ratificada por 31 Estados4, o Protocolo Adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais ("Protocolo de San Salvador"), de 1988, foi ratificado apenas por 14 Estados da regio americana (56 % dos estados que ratificaram a Conveno Americana)5. O padro de menor aceitao para a normativa relacionada aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais repete-se no sistema europeu de proteo dos direitos humanos, em que a Conveno Europeia de Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais, de 1953, foi ratificada por 43 Estados6, enquanto que a Carta Social Europeia, de 1961, foi ratificada por 36 Estados (83% dos Estados que ratificaram a Conveno Europeia)7; e importante destacar - a Carta Social Europeia Revisada, em 1996, foi ratificada at o momento por apenas 19 Estados (44 % dos Estados que ratificaram a Conveno Europeia)8. Observe-se, ademais, que os instrumentos internacionais regionais relativos proteo de direitos humanos econmicos, sociais e culturais o "Protocolo de San Salvador" e a Carta Social Europeia - so mais recentes que os relacionados a direitos humanos civis e polticos, o que poderia supor alguma mudana na postura dos pases em aceitar os tratados correspondentes, tendo em vista a maior aceitao do princpio da indivisibilidade dos direitos humanos com o fim da guerra fria, a partir do incio da dcada dos 90 do sculo XX.9
Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela. ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Sistema. Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belize, Bolvia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Dominica, El Salvador, Equador, Granada, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, So Vicente, Santa Lcia, St. Kitts e Nevis, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela. ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Sistema.
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Argentina, Brasil, Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguai, Peru, Suriname e Uruguai. Id.
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Albnia, Alemanha, Andorra, Armnia, ustria, Azerbaijo, Blgica, Bsnia e Herzegovina, Bulgria, Crocia, Chipre, Dinamarca, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estnia, Ex-Repblica Iugoslava da Macednia, Finlndia, Frana, Gergia, Grcia, Holanda, Hungria, Irlanda, Islndia, Itlia, Latvia, Liechtenstein, Litunia, Luxemburgo, Malta, Moldova, Noruega, Polnia, Portugal, Reino Unido, Romnia, Repblica Tcheca, Rssia, San Marino, Srvia e Montenegro, Sucia, Sua, Turquia e Ucrnia. UNITED NATIONS. Ratifications.
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Albnia, Alemanha, Andorra, Armnia, ustria, Azerbaijo, Blgica, Bulgria, Crocia, Chipre, Dinamarca, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estnia, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Irlanda, Islndia, Itlia, Latvia, Litunia, Luxemburgo, Malta, Moldova, Noruega, Polnia, Portugal, Reino Unido, Romnia, Repblica Tcheca, Sucia e Turquia. UNITED NATIONS. Ratifications.
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Albnia, Andorra, Armnia, Azerbaijo, Blgica, Bulgria, Chipre, Eslovnia, Estnia, Finlndia, Frana, Irlanda, Itlia, Litunia, Moldova, Noruega, Portugal, Romnia e Sucia. UNITED NATIONS. Ratifications.
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O padro desigual de ratificao de tratados relacionados a direitos humanos civis e polticos e a direitos humanos econmicos, sociais e culturais no se repete no sistema de proteo dos direitos humanos das Naes Unidas, embora a realizao dos direitos sociais encontre a mesma dificuldade no plano global: o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, de 1966, foi ratificado por 154 Estados, a Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, de 1979, foi ratificada por 179 Estados (em que pese toda a resistncia de vrios pases igualdade de gnero), a Conveno sobre os Direitos da Criana, de 1989, foi ratificada por 192 Estados, a Conveno sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial, de 1966, foi ratificada por 170 Estados, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e
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Apesar dos limites aqui revelados quanto normatividade do sistema interamericano de direitos humanos, especialmente em comparao com o sistema europeu, surpreendente que aquele tenha conseguido produzir sentenas com uma abordagem mais claramente identificada com a proteo dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais que o seu correspondente europeu, em que pese a grande limitao imposta pela Conveno Americana sobre Direitos Humanos (em sua restrio quase que exclusiva a direitos humanos civis e polticos) e pelo Protocolo de San Salvador (em sua limitao real a direitos sindicais e educao). A nova Corte Europeia de Direitos Humanos, surgida do Protocolo no. 11 Conveno Europeia de Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais, embora com o grande mrito de reconhecer o acesso direto e irrestrito dos indivduos sua jurisdio, ainda deve s vtimas europeias sentenas acordes ao disposto na Carta Social Europeia. Com efeito, pela Carta Social Europeia Revista, os Estados membros do Conselho da Europa comprometem-se a assegurar s suas populaes uma grande gama de direitos sociais ali especificados, a fim de melhorar o seu nvel de vida e promover o seu bem-estar.10 A quantidade de casos recebidos, processados e sentenciados outro ponto distintivo entre os sistemas europeu e interamericano de direitos humanos. Com efeito, como vimos, a nova Corte Europeia passou a exercer sua competncia mediante a diviso do organismo em salas (chambers), na perspectiva de agilizar os procedimentos em face do volume de casos, cada vez em maior nmero em funo da ampliao do conhecimento e do acesso ao sistema, mas tambm da crescente entrada de novos Estados-membros. O mais importante a destacar na alterao verificada no sistema europeu , como visto, exatamente a prevalncia da sua funo contenciosa na proteo dos direitos humanos, embora o sistema continue prevendo e fazendo valer a possibilidade de soluo amistosa de casos, o que em nada diminui a sua capacidade de justiciabilidade. As tabelas a seguir do a dimenso da capacidade, em termos quantitativos, de realizar direitos humanos por meio de casos decididos pelas Cortes Europeia (ao longo de sua existncia) e Interamericana de Direitos Humanos (ao longo de sua existncia).
Culturais, de 1966 (adotado pelas Naes Unidas no mesmo momento do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos), foi ratificado por 151 Estados partes. Situao atualizada em 24 de novembro de 2004. UNITED NATIONS. Ratifications. The European Social Charter is the counterpart of the European Convention of Human Rights in the field of economic and social rights. It covers a broad range of rights related do housing, health, education, employment, social protection an non-discrimination. COUNCIL OF EUROPE. 2002. p. 7.
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Casos Contenciosos julgados pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos 1959 - 201011
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Relatrio Anual 2010 do TEDH, disponvel em http://www.echr.coe.int/ Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
Casos Contenciosos julgados pela Corte Interamericana de Direitos Humanos 1980 - 201012 Pas13 14 Peru Guatemala Colmbia Equador Argentina Honduras Paraguai Venezuela Mxico Suriname Brasil Chile Panam Nicargua Bolvia El Salvador Trinidad e Tobago Repblica Dominicana Barbados Costa Rica Haiti Uruguai Total No. casos 28 14 13 09 08 08 08 08 08 05 05 04 04 04 03 03 03 02 02 01 01 138
Pode-se perceber que enquanto apenas no ano de 2010 o Tribunal Europeu de Direitos Humanos julgou um montante de 1499 casos, apenas 138 demandas foram apreciadas pela Corte Interamericana, nas ltimas trs dcadas. Outro fator comparativo se evidencia quando da apreciao do nmero de casos julgados por pas tanto pela
Levantamento realizado pelos autores a partir de informaes disponveis na pgina: http://www.corteidh.or.cr/paises/index.html. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Jurisprudencia.
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Estados americanos que ratificaram a Conveno Americana sobre Direitos Humanos e aceitaram a jurisdio da competncia contenciosa da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
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Anos em que os estados aceitaram a jurisdio contenciosa da Corte Interamericana de Direitos Humanos: 1980: Costa Rica; 1981: Hondura, Peru e Venezuela; 1984: Argentina e Equador; 1985: Uruguai; 1987: Guatemala e Suriname; 1990: Chile e Panam; 1991: Nicargua e Trinidad e Tobago; 1993: Paraguai e Bolvia; 1995: Colmbia e El Salvador; 1998: Brasil, Mxico e Haiti; 1999: Repblica Dominicana; 2000: Barbados.
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Corte Interamericana (Tabela anterior) quanto pelo Tribunal Europeu, conforme apresentado nas duas tabelas abaixo:
A observao das tabelas pode ensejar uma diferena de natureza poltica a marcar os dois sistemas. Enquanto o sistema europeu tem demonstrado a capacidade graas ratificao universal e incondicionada da Conveno Europeia de sentenciar indiscriminadamente os pases da regio (os maiores e os menores, os mais ricos e os menos ricos, os com maiores e com menores contingentes populacionais, os com maior e os com menor significado histrico), o sistema interamericano ainda no demonstra a mesma capacidade fato este explicado pela ratificao parcial e condicionada da Conveno Americana sobre Direitos Humanos. Importa tambm destacar o carter alm de obrigatrio, vinculante das decises da Corte Europeia de Direitos Humanos em relao a todos os Estados-membros da Conveno Europeia. Assim, a grande importncia das sentenas da Corte Europeia de Direitos Humanos est no mtodo de interpretao adotado, que permite amplificar suas
decises sobre os pases da regio, mediante o condicionamento a modificaes procedimentais e legislativas no plano nacional. Tais elementos representam a ampliao da capacidade de justiciabilidade e de cumprimento regional do sistema europeu, que, com efeito, o seu ponto alto. A base de contedo das sentenas das cortes europeia e interamericana de direitos humanos Cabe ressaltar, inicialmente, que os sistemas europeu e interamericano de proteo dos direitos humanos possuem mtodos diferentes de abordagem dos casos e tomada de deciso. Enquanto o sistema europeu funciona com base em um formato de referncias comparativas entre os Estados (principalmente no que se refere s legislaes nacionais) que lhe permitem alcanar avanos progressivos, o sistema interamericano possui um mtodo de julgamento concentrado no caso concreto em referncia a cada pas. Ao assim atuarem as Cortes Europeia e Interamericana obedecem a definies bsicas da normativa dos organismos que as comportam, que por sua vez se orientam por definies polticas que conformam o Conselho da Europa e a Organizao dos Estados Americanos. A respeito do sistema europeu, Carozza levanta trs princpios orientadores da jurisprudncia da Corte Europeia:
Em primeiro lugar, o Tribunal estabeleceu desde cedo que a Conveno Europeia dos Direitos Humanos estabelece um sistema normativo 'autnomo'. Em outras palavras, embora a conveno chama seu vocabulrio de uso comum e das tradies constitucionais dos Estados-membros, o Tribunal dar essas palavras um significado especfico para a Conveno, elaborada a partir de fontes internas ao sistema da Conveno, como o direito do Tribunal de Justia antes ou o objeto e finalidade do tratado. Em segundo lugar, o Tribunal de Justia explicitamente adotou uma abordagem dinmica para a interpretao da Conveno, em compreender os termos do tratado no em seu contexto original, mas no contexto de 1950 luz da sociedade europeia contempornea. Terceiro, e mais diretamente importante para os nossos propsitos, o Tribunal desenvolveu uma doutrina de auto-conteno judicial, a 'margem de apreciao', que o que concede aos Estados-membros na avaliao de conformidade a sua doutrina tem sido descrito como a latitude de deferncia ou erro que os rgos de Estrasburgo vai permitir aos organismos nacionais antes de ser preparado fazer declarar uma violao de uma das garantias substantivas da Conveno. A doutrina excessivamente injeta um certo grau de relatividade na aplicao das normas da Conveno e, por isso, tem sido considerado a pedra angular de respeito da Conveno para a diversidade das naes. Como qualquer conjunto de cnones interpretativos, estes trs princpios (...) esto claramente em tenso uns com os outros, e qualquer um levado a seus limites lgicos iria contradizer outra..15
First, the Court established early on that the European Convention on Human Rights establishes an autonomous normative system. In other words, although the convention draws its vocabulary from ordinary usage and from the constitutional traditions of the Member States, the Court will give those words a meaning specific to the Convention, drawn from sources internal to the Convention system, such as the Courts prior case law or the object and purpose of the treaty. Second, the Court has explicitly adopted a dynamic approach to the interpretation of the Convention, understanding the terms of the treaty not in their original 1950s context but in the
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A preocupao do sistema europeu, portanto, claramente voltada para uma compatibilizao de decises em relao s tradies jurdicas dos pases do sistema, na perspectiva de uma progressiva criao de uma tradio europeia de proteo dos direitos humanos. A propsito da chamada margem de apreciao (margin of appreciation)16 no mtodo adotado pela Corte Europeia de Direitos Humanos, significativa a comparao ou compatibilizao - que o mtodo promove em relao a pases com status poltico, jurdico, social e cultural semelhante, com o que estaria indo alm do denominado consenso europeu17, mas no sentido de alcanar avanos progressivos, inicialmente, subregionais, e posteriormente, regionais. Considerando a diferena entre os sistemas nacionais que compem o sistema europeu de direitos humanos, poder-se-ia dizer que o mtodo produz efeitos diferentes para os pases do sistema, pelo menos num momento inicial. Se verdade que o estudo comparativo em certos casos poderia dar lugar a uma relativizao dos padres internacionais universais de direitos humanos, como acusam alguns autores, a diferena propiciada pelo mtodo pode ser vista como um procedimento auxiliar na realizao da progressividade dos direitos humanos, progressividade essa usada em seu sentido apropriado, ou seja, na busca da ampliao da garantia de direitos, num horizonte de equiparao de todo o sistema num horizonte razovel de tempo. De acordo com essa viso do mtodo interpretativo da Corte Europeia, haveria uma certa independncia desta em relao ao conjunto das tradies nacionais - tendo em vista a incapacidade atual de compatibiliz-las todas e de uma s vez e a busca do bem comum em termos supranacionais e uma certa dependncia em relao a componentes polticos, orientada pela busca de maior alcance futuro para suas decises. Essa caracterstica pode explicar a deciso de garantir ganho de causa a Lustig-Prean e Beckett (no caso Lustig-Prean e Beckett contra o Reino Unido) no que se refere indenizao pela discriminao por orientao sexual sofrida e afirmada pela Corte, mas no faz-lo no que se refere reincorporao dos denunciantes s Foras Armadas, o
light of contemporary European society. Third, and most directly important for our purposes, the Court has developed a doctrine of judicial self-restraint, the margin of appreciation, which it accords the Member States in assessing their compliance doctrine has been described as the latitude of deference or error which the Strasbourg organs will allow to national bodies before it is prepared do declare a violation of one of the Conventions substantive guarantees. The doctrine overly injects a certain degree of relativity int o the application of the Conventions norms, and has thus been considered the cornerstone of the Conventions respect for the diversity of nations. Like any set of interpretative canons, these three principles () are clearly in tension with one another, and any o ne taken to its logical limits would contradict another. CAROZZA, 1998. p. 1220. A margem de apreciao foi definida por Mahoney como the dividing line between the powers of the state and those of the Court. Numa perpectiva extremamente restritiva, Michael OBoyle diz que the margin of appreciation means that the Court should give way to the Governments decisions because it knows the situation better and can judge what actions are required. CRYSLER, 1994.
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(...) the Court went on to compare the French laws and the English Laws at issue in the Rees and Cossey cases, precisely wit h regard to some of these details it claimed to be beyond a European consensus. In France, in contrast to England, a transsexuals difficulty in changing her name and identification documents to reflect her apparent sex was so onerous that the applicant found herself daily in a situation which, taken as a whole, is not compatible with the respect due to her private life. Consequently, even having regard to the States margin of appreciation there has thus been a violation of article 8. Ibid., p. 1223.
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que equivale a um ganho relativo para os denunciantes e a uma perda relativa para o Estado respectivo.18 O mtodo revelaria a preocupao da Corte e do sistema europeus com a capacidade de absoro das suas decises no plano nacional, alm da busca em acomodar decises individuais na perspectiva de garantir-lhes efeitos coletivos de maior alcance num futuro prximo. O prprio caso Lustig-Prean e Beckett contra o Reino Unido um bom exemplo para a afirmao aqui sustentada, como ser destacado na sequncia. A deciso insere-se no contexto de uma srie de decises da Corte Europeia o mesmo pode-se dizer em relao Corte Interamericana de Direitos Humanos - em que a base originalmente relacionada a direitos humanos civis e polticos passa a ser vista e tratada como uma oportunidade para ressaltar a dimenso relacionada a direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Da observao do caso Frydlender contra a Frana, apresentado ao Tribunal Europeu de Direitos Humanos, denota-se evidente que ele possui menor proximidade com os direitos humanos econmicos, sociais e culturais, embora a sentena seja clara em querer proteger tais direitos. A dita sentena declara que a deciso adotada pela Corte deve ser encarada como alusiva ao restabelecimento, ao menos parcialmente, dos direitos scio-econmicos e culturais do trabalhador peticionrio. A pouca proximidade desse caso com os direitos humanos econmicos, sociais e culturais deve-se ao fato de que embora o fundo da questo seja relacionado a uma questo social, mais que tudo o elemento indenizatrio que os torna dignos da referncia aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Est-se diante de uma deciso que se vale da ideia da indivisibilidade para garantir direitos humanos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais pela via do direito de acesso justia. O direito de acesso justia, numa dimenso ampla, afinal, era o que estava em disputa no caso. Em conexo com o direito de acesso justia, no caso mencionado, coloca-se a discusso sobre a margem de apreciao que os Estados possuem para determinar o que faz parte dos interesses pblicos. Ao assegurar que essa margem de apreciao no ilimitada, e que seu exerccio est sujeito reviso, a Corte Europeia reforou a noo de pleno acesso justia. Nos caso cujo titular principal Frydlender, o elemento demora excessiva no sofrimento do denunciante, sem que a justia nacional fosse capaz de solucionar as questes, foi utilizado com o sentido de reparar a vtima, ao menos no que se refere ao aspecto patrimonial. Assim, o Tribunal considerou, entre outros elementos, que o prolongamento dos processos alm de um tempo razovel causou dificuldades considerveis ao denunciante, alm de um longo perodo de incerteza, o que justificava o pagamento de uma indenizao. Ao proceder dessa forma, a Corte estava garantindo o
As a supranational institution, the Court faces a genuine difficulty over its proper role. The whole enterprise of rights protection on this scale requires a delicate balance between national sovereignty and international obligation. Citando o Juiz da Corte Europia, R. St. J. Macdonald, CAROZZA, 1998. p. 1223.
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exerccio de direitos sociais, ao mesmo tempo em que alguma proteo individual para o denunciante, numa flagrante combinao entre direitos coletivos e individuais. Embora a base legal para as decises seja uma violao a um direito eminentemente civil (o direito a um julgamento justo), o fundo da proteo buscada relacionado a um direito social (o direito ao trabalho). Ao contrrio de constituir esta uma prtica reveladora da prevalncia para os direitos humanos civis e polticos, revela-se mesmo o reconhecimento prtico do princpio da indivisibilidade dos direitos humanos. No caso Lustig-Prean e Beckett, diversamente, embora vejamos igualmente imbricados interesses e direitos humanos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, ressalta-se o reconhecimento do direito cultura embora pela via da indenizao por discriminao na demisso de funo pblica. O carter cultural parece claro, tambm, na medida em que o alcance dos direitos vem se tornando gradativamente possvel numa base de incorporao cultural da diversidade. Alm das inmeras mudanas legislativas que foram feitas no Reino Unido aps 1966, num contexto de democratizao cultural, a deciso da Corte Europeia de Direitos Humanos acelerou um processo que tem uma de suas marcas no prprio caso. Se por um lado a referncia a um perodo mais longo de transformaes culturais pode ensejar a ideia de que a deciso da Corte apenas veio agilizar um processo iniciado h mais tempo, no contexto do direito consuetudinrio britnico, por outro o fato no pode servir para retirar importncia deciso da Corte. Em Lustig-Prean e Beckett, tambm sem se referir ao princpio da indivisibilidade, a Corte parece minimizar a preocupao relacionada violao de direitos civis e polticos, e concentrar-se sobre os aspectos sociais e culturais. A deciso, no caso Lustig-Pream e Beckett contra o Reino Unido insere-se no contexto de uma srie de decises das Cortes Europeia e Interamericana de Direitos Humanos em que a base originalmente relacionada a direitos humanos civis e polticos passa a ser vista e tratada como uma oportunidade para ressaltar a dimenso relacionada a direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Embora estejamos falando de mtodos diferentes utilizados pelas Cortes Europeia e Interamericana de Direitos Humanos, so semelhantes, pelo menos em relao a certos casos, os resultados a que chegam os dois tribunais. No caso Baena Ricardo e Outros contra o Panam, no resta dvida de que as reivindicaes dos trabalhadores ao governo panamenho eram de natureza trabalhista, sendo as mesmas que motivaram a interveno do Estado julgada na sentena de mrito da Corte Interamericana. Mesmo no fazendo meno clara ao princpio da indivisibilidade dos direitos humanos fato incomum em se tratando da Corte Interamericana de Direitos Humanos - a sentena trata da proteo a direitos humanos num sentido amplo, incluindo os de natureza econmica, social e cultural. Para alm de determinar em que momento um direito sindical um direito humano civil e poltico e em que momento um direito humano econmico, social e cultural, a Corte acatou a ideia de que as demisses dos 270 trabalhadores estatais aconteceram em razo da organizao para motivar e promover uma marcha e
paralisao com vocao trabalhista e sindical e de que a deliberao do governo panamenho afetava a capacidade poltica de organizao dos sindicatos, com o que se estava afetando tambm a capacidade dos trabalhadores gozarem direitos sindicais e trabalhistas numa perspectiva social. A negao do acesso justia aos trabalhadores para recorrer da deciso governamental implicava na perda concreta de direitos humanos econmicos, sociais e culturais, a juzo da Corte Interamericana, o que equivale a dizer que os direitos humanos possuem dimenses diversas: civis, polticas, econmicas, sociais e culturais. No caso Mayagna Awas Tigny contra a Guatemala, a situao social dos ndios da regio foi claramente reconhecida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos como a de um povo tradicional marginalizado. A necessidade de titulao de terras ancestrais para o povo, portanto, era inquestionvel. Com a sentena, a Corte Interamericana demonstrou a capacidade de absorver aspectos importantes do direito indgena tradicional, ao mesmo tempo em que os compatibilizava com a normativa internacional regional de proteo dos direitos humanos. Alm de sua histria e cultura, a legitimidade indgena para requerer a propriedade de terras ancestrais encontra-se na funo social da propriedade, garantida pelas normas constitucionais contemporneas. Estamos diante, claramente, de uma deciso com todos os elementos requeridos para entend-la como alusiva proteo dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, sem que, para tanto, direitos humanos civis e polticos tenham sido desconsiderados. Uma ltima observao sobre as sentenas das duas cortes embora se trate, aqui, de um aspecto mais formal que de contedo - revela a maior profundidade das sentenas da Corte Interamericana de Direitos Humanos em relao s emitidas pela Corte Europeia, o que se pode constatar da quantidade de provas colhidas e examinadas (documentos, testemunhos, percias)19, da capacidade de anlise das situaes20 e inclusive da quantidade de pginas21 utilizadas para prolatar as sentenas. O pragmatismo
As sentenas estudadas da Corte Europia de Direitos Humanos no se valeram da produo de percias nem foram feitas menes ouvida de testemunhas, ao contrrio das sentenas estudadas da Corte Interamericana. A propsito, apenas no caso Baena Ricardo e Outros contra o Panam, a Corte Interamericana de Direitos Humanos colheu mais de uma centena de provas documentais e ouviu 11 testemunhas e 3 peritos.
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As sentenas estudadas da Corte Europia de Direitos Humanos variam muito de formato e, no que se refere estritamente s analises dos casos, apresentam posies com um certo grau de generalidade, exceo da sentena do caso Lustig-Prean e Beckett contra o Reino Unido, que possui maior rigor no seu embasamento. As sentenas da Corte Interamericana de Direitos Humanos apresentam um formato padro de apresentao e anlise dos casos, valendo-se de uma estrutura que pode ser assim apresentada: 1. Introduo; 2. Procedimento perante a Comisso; 3. Procedimento perante a Corte; 4. Valorao da prova (documental, testemunhal e pericial); 5.Fatos provados; 6. Consideraes de fundo; 7. Anlise dos artigos da Conveno; 8. Pontos resolutivos.
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A sentena (de excees preliminares, mrito e reparao) do caso Frydlender contra a Frana e Lustig-Prean e Beckett contra o Reino Unido, da Corte Europia de Direitos Humanos, possuem, respectivamente, 18 e 56 pginas. As sentenas (de excees preliminares, mrito e reparao) dos casos Baena Ricardo e Outros contra o Panam e Mayagna Awas Tigny contra a Guatemala, da Corte Interamericana de Direitos Humanos, possuem, respectivamente, 147 e 106 pginas.
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que caracteriza o sistema europeu pode contribuir para explicar o fato, que comentado com fortes cores por Carozza ao referir-se s caractersticas do sistema europeu e de sua Corte: As caractersticas apenas comparativas do "mtodo" do Tribunal em que praticamente todos os pesquisadores concordam so a sua falta de profundidade, rigor e transparncia. 22 Embora no concordando com as fortes cores do autor, importa ressaltar que as sentenas estudadas da Corte Interamericana de Direitos Humanos so mais profundamente elaboradas que as da sua correspondente europeia. Concluso 1. A convico de que a realizao prtica dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais, tanto no plano nacional quanto no plano internacional, vem sendo negligenciada em relao aos direitos humanos civis e polticos, tendo em conta a viso de que os direitos humanos econmicos, sociais e culturais seriam realizveis apenas progressivamente, visivelmente presente quando da anlise comparada dos sistemas interamericano e europeu de proteo dos Direitos Humanos. A partir dessa compreenso, constata-se a necessidade de validade e afirmao do princpio da indivisibilidade dos direitos humanos; 2. Com base na construo histrica de sistemas internacionais de proteo dos direitos humanos, foram apresentados os elementos fundamentais de dois dos sistemas regionais de proteo dos direitos humanos o sistema europeu e o interamericano - de modo a demonstrar a existncia de base normativa, funcional e poltica para a garantia dos direitos humanos no plano internacional, os quais possuem a dimenso prtica de ir alm da mera declarao de direitos. Ao longo do tempo, apesar da enorme dificuldade em consolidar o projeto de organismos regionais garantidores de um padro de negociao da convivncia pacfica entre os pases da Europa e das Amricas, tem sido possvel ao Conselho da Europa e Organizao dos Estados Americanos estabelecer sistemas de proteo que amparados no princpio da indivisibilidade dos direitos humanos viabilizassem alguma proteo para os direitos humanos econmicos, sociais e culturais, alm dos tradicionais direitos humanos civis e polticos. O primeiro, tendo como base a Conveno Europeia de Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais e a Carta Social Europeia; e o segundo, com base na Conveno Americana de Direitos Humanos e principalmente no Protocolo Adicional Conveno Americana de Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais.
The only characteristics of the Courts comparative method on which virtually all commentators have agreed are its lack of depth, rigor, and transparency. CAROZZA, 1998. p. 1225.
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importante destacar, em relao aos dois sistemas, sua capacidade de reparar violaes aos direitos humanos; 3. patente, no entanto, a distncia que ainda existe em relao ao padro de proteo dos direitos humanos civis e polticos no que se refere aos sistemas regionais de direitos humanos. Apesar da importncia da Conveno Europeia de Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais e da Conveno Americana sobre Direitos Humanos, aqueles instrumentos normativos restringiram a proteo dos direitos humanos basicamente aos direitos humanos civis e polticos, optando por deixar a proteo aos direitos humanos econmicos, sociais e culturais para uma etapa posterior, o que no vem impedindo que avanos sejam feitos no sentido de validar praticamente tais direitos, como se pde ver da exposio e comentrios relacionados a casos julgados pelas duas cortes regionais; 4. As duas sentenas da Corte Europeia e as duas da Corte Interamericana de Direitos Humanos relacionadas proteo de direitos humanos econmicos, sociais e culturais, tendo por base o princpio da indivisibilidade dos direitos humanos, invocado direta ou indiretamente, bem demonstram a emergncia da questo social nos nossos dias, assim como sobretudo a possibilidade prtica da justiciabilidade de tais direitos. Para tanto, foram invocados os princpios da igualdade, e feitos os vnculos com o direito cultura, o direito ao trabalho, o direito previdncia, o direito propriedade, entre outros.; 5. Com base na anlise das referidas sentenas, foi possvel demonstrar as limitaes e as possibilidades dos sistemas internacionais regionais de proteo, nesse (ainda) incio de sculo, em que pese serem os mais desenvolvidos sistemas de proteo dos direitos humanos com que j se contou na histria. Evidencia-se, assim, de pronto a contradio que evidencia as limitaes de sistemas (ainda) condicionados e muito poltica regional, mas que, mesmo assim, so capazes de garantir praticamente a proteo a certos direitos sociais com base no princpio da indivisibilidade dos direitos humanos. ; 6. Ficou evidenciado que as sentenas comentadas experimentam caminhos novos na aplicao do Direito Internacional dos Direitos Humanos, com forte impacto no ordenamento interno dos pases que integram os sistemas internacionais de proteo dos direitos humanos, condicionados reparao de violaes, alterao legislativa sob a primazia dos direitos humanos compromissados em nvel internacional, e mudana cultural na forma de ver e resguardar os direitos humanos. As sentenas mencionadas buscam garantir, plena e praticamente, os direitos humanos, negando-se a se limitar retrica dos textos constitucionais e
dos tratados internacionais, demonstrando a capacidade dos direitos humanos econmicos, sociais e culturais apesar de sua definio tradicional como direitos coletivos - serem garantidos juridicamente como direitos subjetivos, nos termos preconizados pelas constituies democrticas mais recentes.; 7. Se certo que ao ratificar tratados de proteo dos direitos humanos os Estados se obrigam a estabelecer normas de direito interno no sentido de realizar praticamente os direitos humanos, assumidos em condio de compromissos internacionais, a questo adquire importncia maior no momento em que sentenas so emitidas por cortes internacionais de direitos humanos, obrigando os Estados-membros a satisfazer as vtimas em diversos sentidos. Em perspectiva comparada entre os sistemas europeu e interamericano, buscamos tratar de duas bases que nos pareceram de grande importncia: a) a base normativo-funcional, por meio da qual foram feitas aproximaes relacionadas s principais diferenas e convergncias existentes entre os dois sistemas do ponto de vista das normas que lhes do existncia e operacionalidade; e, b) a base de contedo das sentenas emitidas pelas Cortes Europeia e Interamericana de Direitos Humanos, no sentido de melhor compreender os caminhos trilhados pelos dois tribunais para a adoo de suas sentenas, em especial as relacionadas aos casos comentados; 8. Ao longo do perodo de sua existncia, apesar da enorme dificuldade em consolidar o projeto de organismos regionais garantidores de um padro de negociao da convivncia pacfica entre os pases da Europa e das Amricas, tem sido possvel ao Conselho da Europa e Organizao dos Estados Americanos estabelecer e fazer funcionar sistemas de proteo que vm viabilizando alguma proteo para os direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Apesar dessa possibilidade crescente de proteo, os dois sistemas regionais evidenciam um padro diferenciado de proteo para os direitos humanos econmicos, sociais e culturais em relao aos direitos humanos civis e polticos. Particularmente no que se refere ao sistema interamericano de direitos humanos, vale ressaltar a importncia de que a ratificao universal dos tratados internacionais de direitos humanos se estabelea na regio americana no sentido da consolidao dos mecanismos de justiciabilidade dos direitos humanos. Enquanto no sistema europeu se pratica um regime de ratificao universal e incondicionada da Conveno Europeia, no sistema interamericano a ratificao tem sido parcial e condicionada.; 9. Cabe ressaltar, igualmente, que os sistemas europeu e interamericano de proteo dos direitos humanos possuem mtodos diferentes de abordagem dos casos e tomada de deciso. Enquanto o sistema europeu funciona com base em um
formato de referncias comparativas entre os Estados (principalmente no que se refere s legislaes nacionais) que lhe permitem alcanar avanos progressivos, o sistema interamericano possui um mtodo de julgamento concentrado no caso concreto de cada pas. ; 10. Embora adotando mtodos diferentes de julgamento e superviso do cumprimento das decises dos tribunais internacionais respectivos - orientados pelas definies normativas dos organismos que as comportam - pode-se dizer que a comparao entre os sistemas europeu e interamericano de direitos humanos no permite afirmar a existncia de um sistema melhor que o outro. Ambos os sistemas do as respostas possveis aos Estados-membros e aos nacionais desses Estados que o momento permite, considerando seu acmulo histrico, jurdico, social e cultural.
Referncias CAROZZA, Paolo G. Uses and Misuses of Comparative Law in International Human Rights: Some Reflections on the Jurisprudence of the European Court of Human Rigths. Notre Dame Law Review. v. 73, n. 5, 1998. CONSEIL DE LEUROPE. Rapport Annuel 2010 de la Court Europenne des Droits de lHomme. 2010. Disponvel em : http://www.echr.coe.int/. Acesso em: 26. jun. 2011. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Jurisprudencia por pas. Disponvel em: < http://www.corteidh.or.cr/paises/index.html>. Acesso em: 26. jun. 2011. COUNCIL OF EUROPE. European Social Charter. Collected texts. 3. ed. Estrasburgo: Council of Europe Publishing, 2002. CRYSLER, Edward. Brannigan and Mcbride v. UK: A New Direction on Article 15 Deregations undar the European Convention on Human Rights? In: Revue Belge de Droit International. 1994/2. ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Comisso Interamericana de Direitos Humanos. Documentos Bsicos em Matrias de Direitos Humanos no Sistema Interamericano. 2003. Disponvel em: <http://www.cidh.org/base.htm>. Acesso em: 27. jun. 2011. UNITED NATIONS. Seventeen Frequently Asked Questions About United Nations Special Rapporteurs. Geneva, 2000. (Fact Sheet no. 27)
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Algunas claves de la insercin internacional

Jos Manuel Quijano1 esde hace muchas dcadas en Uruguay se gobierna para el corto plazo y sus urgencias. Es notoria la ausencia de una visin de largo plazo, la carencia de objetivos y de visin en el horizonte . En perfecta coherencia con este limbo existencial desde 1975 el pas est aferrado a una poltica macroeconmica equivocada, que prioriza la contencin de la inflacin y perjudica la competitividad de los productos con valor agregado. En ese marco la poltica cambiaria adoptada desde entonces opera como una especie de subsidio a las importaciones y como un impuesto cambiario a las exportaciones. No importa quien gobierne, sean gobiernos dictatoriales o democrticos, sean gobiernos de derecha o de izquierda, la poltica macroeconmica ha estado destinada a este tipo de insercin internacional, con la consecuencia de que la produccin nacional es cada vez ms inviable y, al mismo tiempo, se aliente cada vez ms la importacin. La valorizacin de la moneda, adems de contribuir a la reduccin de la inflacin genera una ilusin de consumo, ya que se abaratan enormemente los automviles, los electrodomsticos y alimentos duraderos, importados. as como los viajes al extranjero de quienes tiene ingresos altos y medios. El comentario mas usual es que la poltica macroeconomica marcha muy bien. Es comprensible, Semejante poltica provoca un bienestar inmediato, de corto plazo, pero con consecuencias gravsimas a largo plazo para el aparato productivo y la insercin internacional.: La buena poltica econmica es manejar bien las variables macro. Pero en Uruguay, desde hace dcadas, hemos operado con vocacin de subdesarrollo la poltica macroeconmica Uruguay vive la ms perfecta enfermedad holandesa de su historia, Esto quiere decir que Uruguay est recibiendo tal cantidad de capitales que su tipo de cambio y su moneda se estn revalorizando a tal punto que es solamente competitivo desde el punto de vista cambiario - en aquello donde tiene una competitividad natural, como son los productos primarios. Esto comenz con la dictadura y condujo a la debacle de 1982: continu, con matices durante los gobiernos de los partidos tradicionales (1985-2005) y concluy en el desastre de 2002; y ha retomado un vuelo inusitadamente entusiasta
Uruguayo, Fue Director del Instituto de economa de la Universidad de la Republica, Director de la Comisin Sectorial del Mercosur (OPP) y Director de la Secretaria del Mercosur
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durante los dos gobiernos del Frente Amplio. Una adecuada insercin internacional requiere un cambio drstico en la poltica macroeconmica. La calidad de la insercin internacional de Uruguay depende, entre otras muchas codas, del desarrollo de empresas privadas de capital nacional. Pero hace ya buen tiempo que sustituimos empresarios que transformaban materias primas por empresarios que compran en el extranjero lo que antes transformaban. Ciertos sectores dinmicos ( informtica, farmacutica) estn en proceso de expansin. Pero la tendencia dominante marca una cada relativa del capital privado empeado en agregar valor a la produccin. Y la inversin extranjera directa se concentra en grandes proyectos primarizadores, en particular en aquellos de produccin de celulosa, tales como UPM y Montes del Plata. No es posible transformar esta realidad sin que el Estado se fortalezca institucionalmente, mejore la regulacin, cumpla sus contratos, se capacite para emprender proyectos en asociacin con privados y contine la mejora en la gestin de las empresas pblicas. Siempre se ha hablado de la necesidad y la conveniencia de emprendimientos conjuntos entre actores (empresarios, estados) regionales. No se ha logrado avances de significacin en este punto. Pero hay que perseverar. La insercin comercial de Uruguay en el mundo debera estar estrechamente ligada con lo que el pas se propone llevar al mercado, y no tan solo con lo que el mercado internacional Le demanda que lleve. Es paradjico pero Uruguay tiene aranceles preferenciales en Latinoamrica que no aprovecha, porque no cuenta con capacidad exportable adecuada. Los estudios de ALADI sealan que las preferencias que se han otorgado entre los socios son aprovechadas por Brasil en un 36%, por Argentina en un 26%, y en menor medida por pases intermedios, como Colombia (14%) y Chile (12%). Pero el resto, los ms pequeos, estn en un porcentaje de aprovechamiento por debajo del 6% de lo otorgado. Es necesario profundizar la relacin con Chile, Colombia, Per y Venezuela, pases que son crecientemente importantes. Hay una gran veta de trabajo con lo que es la Sudamrica andina. Argentina y Brasil, tienen la particularidad de ser extremadamente proteccionistas e imponen permanentes restricciones no arancelarias y para arancelarias, que generan incertidumbre de acceso. Ningn empresario se embarcara en una inversin para venderle a un vecino que no se sabe si lo deja entrar con sus productos. En el campo de insercin extraregional Uruguay debera poner mucho nfasis y muchos cuadros tcnicos para lograr una nueva relacin con los pases asiticos dinmicos. El Mercosur tiene un acuerdo de preferencias arancelarias con India que Uruguay ha aprovechado muy limitadamente Pero tambin hay que poner el ojo en Corea del Sur, en China, incluso Malasia y Tailandia. Para explorar estos mercados y obtener resultados en trminos comerciales y de inversiones (IED en ambas direcciones, asociaciones estratgicas, etc,) sera apropiado realizar negociaciones en compaa de pases de la regin, En algunos casos con Mercosur, y en otros con Chile, Colombia,
Algunas claves de la insercin internacional | 315
Per, Venezuela o Mxico. No deberamos olvidar que el Mercosur le ha resultado muy difcil construir una oferta conjunta y que este sigue siendo un tema de vital importancia para obtener el mejor provecho de una negociacin. La aproximacin a los mercados de Estados Unidos y de la Unin Europea es deseable y necesaria, siempre que no asuma el formato de tratado de libre comercio, Los TLC incluyen las clusulas que no alcanzaron consenso para ser aprobadas en el mbito de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y se promueven, lateralmente, bajo modalidad bilateral. Esas clusulas abarcan particularmente la liberalizacin de las compras gubernamentales, la liberalizacin de servicios con lista negativa (solo se excluye de la liberalizacin lo que esta indicado a texto expreso); la conformacin de regmenes de inversin con jurisdiccin internacional y la implantacin de clusulas de propiedad intelectual que benefician a los pases con ms patentes registradas. Esta clase de acuerdos bilaterales condicionan y, determinan el tipo de insercin internacional de un pas en una direccin no deseada.
25 Institucionalidade e democracia no Mercosul

Karina Lilia Pasquariello Mariano1 Independentemente do grau de interveno parlamentar na poltica externa do pas, encontramos como uma caracterstica comum em todos os casos a preponderncia da agenda domstica sobre a poltica exterior dentro das casas legislativas. Os parlamentares so polticos que se mantm dentro desse sistema somente quando eleitos e, para tal, devem atender aos interesses centrais da nao que no imaginrio popular tradicionalmente no tm qualquer vinculao com o que ocorre no exterior, que por sua vez, aparece como no tendo nenhuma relao com as questes centrais que estimulam o voto nas populaes (segurana, sade, emprego e educao). Assim, a poltica externa no um tema importante para a opinio pblica em geral e a atuao nela no se traduz em visibilidade poltica e nem em mais votos. A globalizao afeta justamente essa separao: o domstico est crescentemente permeado pelo internacional. Portanto, a incorporao progressiva e intensa das questes externas no cotidiano das sociedades, potencializadas pelas novas tecnologias de informao e comunicao, promovem uma alterao importante no comportamento da opinio pblica geral que aos poucos introduz na agenda domstica nacional temticas antes exclusivas da poltica externa. Esta nova realidade apresenta um grande desafio para os parlamentares do Mercosul que enfrentam uma crescente presso por interveno nessa rea ou por produzir respostas para processos sobre os quais no possuem mecanismos de influncia e nem participao. As estruturas parlamentares nacionais esto sendo pressionadas a repensar suas atribuies e funes, e a elaborar novos mecanismos para lidar como essa nova agenda de trabalho. A sada mais comum para lidar com essas presses tem sido a sua internacionalizao por meio da chamada diplomacia parlamentar (DRUMMOND, 2010). Nas ltimas dcadas multiplicaram-se as iniciativas de diplomacia parlamentar, com diferentes lgicas, funes, objetivos e institucionalidade. Essas experincias variadas de ao parlamentar internacional tm em comum o reconhecimento da necessidade de uma articulao transnacional para lidar com uma determinada questo, seja porque os congressos nacionais no esto preparados para lidar com ela, ou porque no so suficientes.
Professora Doutora da Faculdade de Cincias e Letras da UNESP e pesquisadora do CEDEC. Agradeo Fundao Banco do Brasil pelo financiamento recebido para a participao no XIII Congresso do FoMerco.
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Mas a cooperao transnacional interparlamentar complexa, devido dificuldade de democratizar essas instncias, uma vez que na esfera internacional as instituies e a prpria lgica do sistema no esto pautadas pelo pressuposto democrtico. E, ainda que a questo democrtica fosse superada no mbito da cooperao internacional, resta a questo de como internalizar decises e consensos que nem sempre atendem aos interesses preponderantes na sociedade nacional. Geralmente as anlises sobre o sistema internacional referem-se a este como representando uma situao de anarquia ou como um estado de natureza onde a guerra um elemento constante ou, pelo menos, latente. Esta interpretao est sendo questionada pela teoria neo-institucionalista que admite a descentralizao do poder (portanto, uma anarquia), mas tambm verifica uma tendncia institucionalizante, na qual a presena de instituies internacionais no sistema poltico mundial influencia o comportamento dos governos (KEOHANE, 1989) e central para analisar a cooperao entre Estados ao supor que os arranjos institucionais afetam e, s vezes, condicionam as aes governamentais. Essa corrente terica um ponto de partida til para a reflexo sobre o Parlasul porque essa interinfluncia entre instituies internacionais e comportamento dos governos deve-se aos efeitos produzidos pelos arranjos institucionais que afetam: os fluxos de informao e as oportunidades de negociao; a habilidade dos governos de controlar o cumprimento dos compromissos; e as expectativas em torno dos acordos internacionais, as quais tendem a se tornar mais positivas. Desta forma, considera que os comportamentos dos atores devem ser explicados levando em considerao o contexto institucional em que se desenvolvem, funcionando as instituies como constrangimentos ou obrigaes que do forma interao humana, representando as regras do jogo dessas relaes. Elas so procedimentos organizados e estabelecidos, que delimitam uma ordem ou padro social consolidado entre os atores. Esta teoria supe que os atores possuem alguns interesses comuns, como entender a cooperao como uma forma de obter potencialmente ganhos. A importncia das instituies est na sua influncia sobre os interesses dos atores (sejam eles estatais ou no), na sua capacidade de promover aes que de outra maneira parecem impensveis, e na forma como alteram os custos das alternativas (encarecendo as opes autnomas). Essa importncia no condicionada pelo grau de institucionalizao. A anlise institucionalista permite, em ltima instncia, entender quais so os canais de representao das demandas emergentes da sociedade, que iro influenciar a formulao da poltica externa. A suposio deste trabalho a de que a deciso dos governos em participar de blocos econmicos no influenciada somente pelas aes das elites sociais, havendo um crescente envolvimento de grupos organizados na tomada de deciso.
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Essa crescente importncia est ligada necessidade dos governos de ampliar a sustentabilidade da integrao, garantindo o aprofundamento do processo ou a efetividade de algumas medidas dependentes da adeso da sociedade. Para que a sociedade se envolva mais, preciso criar espaos de participao dentro da prpria estrutura institucional. medida que se estruturam essas novas instncias de participao, seu impacto vai alm da mera criao de mecanismos para responder s demandas, gerando mudanas na agenda poltica que podem fugir ou extrapolar os limites definidos pelo Estado-Nao, tendo a capacidade de levar a um aprofundamento da cooperao. Os processos de integrao regional criam sempre alguma forma de institucionalizao para coordenar seu desenvolvimento, mas so mais complexos que as instituies multilaterais pois estas so criadas para viabilizar uma determinada finalidade promoo da paz, controle nas relaes econmicas, etc. garantindo previsibilidade nas relaes entre naes para um determinado aspecto. Um processo de integrao regional ultrapassa esse objetivo ao pressupor alteraes nos Estados participantes, e no somente a cesso de soberania, mas a possibilidade de criao de um poder supranacional (MATLARY, 1994). A supranacionalidade no garante a consolidao ou aprofundamento de um processo de integrao, mas no caso europeu permitiu a legitimao de alguns rgos como instncias responsveis por determinadas decises, contribuindo para o reconhecimento da importncia do bloco no cotidiano das sociedades envolvidas e no continusmo das polticas regionais apesar das mudanas de governos. No caso do Mercosul, o forte intergovernamentalismo restringe essa possibilidade, mantendo o processo preso aos interesses dos governos de ocasio e, portanto, mais suscetvel s mudanas eventuais resultantes da alternncia de poder. Essa suscetibilidade gera instabilidade no Mercosul e dificulta sua consolidao como uma unio aduaneira, uma vez que interesses domsticos sobrepe-se s decises do bloco, reforando a adoo de medidas protecionistas. A questo das instituies envolve tambm um debate sobre o projeto de cooperao presente nas relaes entre os pases envolvidos, assim como nos interesses em promover o seu aprofundamento ou alargamento. De um lado esto os defensores de uma institucionalidade com mais autonomia, sem a qual argumentam que seria difcil aprofundar o Mercosul porque a lgica institucional atual tende a centralizar excessivamente as decises e a torn-las mais demoradas. Do outro lado, os argumentos centram-se na preocupao com a burocratizao excessiva do bloco, encarecendo as negociaes e engessando-as em estruturas nem sempre adequadas para a atual etapa de integrao. Essas posies apresentam implicaes importantes sobre as expectativas em relao ao escopo que a prpria integrao deveria atingir. Na perspectiva favorvel maior autonomia est presente a preocupao com a consolidao e aprofundamento do
processo, a partir do fortalecimento de suas instituies, regras e procedimentos. O outro lado, defensor de estruturas intergovernamentais estritas, argumenta que a consolidao do processo ocorreria pela intensificao de suas interaes (de modo geral, entendidas como trocas comerciais) que o dinamizariam e fortaleceriam, envolvendo inclusive a proposta de ampliao de seus membros como uma estratgia de reforo dessa lgica. A tenso entre essas duas vises sobre a integrao esteve presente no Mercosul desde o incio e est por trs de mudanas importantes, especialmente na complexificao de seu organograma, embora exista uma preponderncia da perspectiva intergovernamental. Pode-se afirmar que a estrutura institucional do Mercosul serviu como uma soluo relativamente eficiente para os problemas da ao coletiva porque simplificou o processo de interao entre os atores, limitando-lhes as escolhas e facilitando o acesso s informaes necessrias para a tomada de deciso, o que diminui os custos de realizar escolhas2. Ao mesmo tempo, o neo-institucionalismo considera que a funo estratgica das instituies definir a forma em que a interao se desenvolver, sendo um instrumento para estruturar e ordenar o ambiente, que se adapta s mudanas e novas demandas do contexto. Ou seja, a eficincia das instituies fundamenta-se na sua capacidade de garantir a repetio dessas rotinas de comportamento e regras de jogo ao longo do tempo e de ajust-las num processo contnuo de mudana institucional, no qual so criadas rotinas cada vez mais complexas como instrumentos para reduzir as incertezas existentes nas interaes entre os atores sociais. No caso do Mercosul, as regras e procedimentos do processo decisrio permanecem rgidos e pouco flexveis. Ao longo de sua existncia o Mercosul passou por uma complexificao em seu organograma que trouxe um aumento significativo no nmero de rgos pertencentes e de participantes envolvidos. Este desenvolvimento institucional foi uma ampliao burocrtica da integrao, mas no uma mudana no tocante ao seu processo decisrio ou nas regras que orientam as aes dos atores. Existem hoje no bloco trs tipos bsicos de rgos: os decisrios, os deliberativos e de assessoramento, e os consultivos. Participam do primeiro grupo apenas o Conselho do Mercado Comum (CMC), o Grupo Mercado Comum (GMC) e a Comisso de Comrcio (CCM). Os rgos consultivos so integrados em geral por representantes da sociedade, como no caso do Foro Consultivo Econmico e Social (FCES) e do Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR). Todos os demais so instncias de deliberao e assessoramento nas negociaes.
Apesar desse lado positivo, a racionalidade dos atores limitada pela capacidade destes de medir e conhecer seu entorno, reconhecendo que impossvel ter toda a informao e realizar todos os clculos demandados para se atingir a certeza.
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De todas as instncias do bloco, a representao parlamentar foi a que vivenciou as maiores mudanas, transformando-se de uma estrutura de acompanhamento do processo no pertencente institucionalidade do Mercosul, em um Parlamento regional. O restante dos rgos institucionais do bloco mantiveram as mesmas caractersticas iniciais3. Desde o incio, o processo decisrio do Mercosul caracteriza-se pela difuso de instncias de discusso, que orientam seus trabalhos de acordo com a agenda preestabelecida pelos governos, e a concentrao decisria. Ou seja, ainda que nos organogramas o CMC aparea como o rgo mximo do Mercosul responsvel final pela tomada de deciso, na prtica no mbito do GMC que se definem as escolhas sobre quais sero as polticas a serem decididas. Propostas produzidas pelo Parlamento (e pela antiga Comisso Parlamentar Conjunta) e pelos Foros Consultivos, por exemplo, so encaminhadas ao GMC que as analisa e determina quais delas tramitaro pelo CMC. Esse filtro exercido pelo GMC muitas vezes desestimula a atuao dessas instncias de representao da sociedade porque limita a sua capacidade de produzir resultados efetivos. A experincia de participao numa instituio potencializa a convergncia de interesses na medida em que os atores percebem ao longo do tempo quais so os reais limites para a sua ao e a dos demais, e dentro desses contornos estabelece sua estratgia e escolhas. Desta forma pode-se afirmar que as instituies reduzem os custos de participao/negociao porque diminuem o grau de incerteza nas relaes. Os momentos de crise do Mercosul se do em funo de sua incapacidade de reduzir a incerteza de seus participantes nos momentos decisrios. Isto , o comportamento prevalecente desde o final do perodo de transio (especialmente aps as crises econmicas do final dos anos 1990) o de descumprimento dos acordos e o estabelecimento de excees s regras acordadas. O comprometimento com as regras pressupe que o ator considere realmente que os demais tambm acataro o acordado (aceitando inclusive os custos envolvidos) e que o descumprimento do acordo implicaria em algum tipo de punio que reduziria os possveis benefcios advindos dessa escolha, desestimulando a adoo de uma estratgia no cooperativa (YOUNG, 2000). Isto no elimina os conflitos de interesse e as disputas no mbito das instituies, mas estes so resolvidos dentro das regras e normas estabelecidas e conhecidas por todos, reconhecendo que a cooperao e a coordenao das aes individuais pode gerar um bem-estar para o grupo maior do que as iniciativas autnomas. O Mercosul apresenta uma tenso nesse caso, porque ao mesmo tempo que os discursos reforam a importncia do processo integracionista para os pases-membros e
A Secretaria Administrativa sofreu uma pequena alterao com o Protocolo de Ouro Preto: foi incorporada ao organograma do bloco, mas no alterou seu status de instncia de apoio operacional.
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as estratgias em outras instncias internacionais fundamentam-se nessa relao, h dificuldade em fortalecer sua estrutura institucional e dar mais estabilidade s relaes, inclusive promovendo mudanas institucionais significativas. As tentativas de mudana institucional se deram no sentido de ampliar a participao de atores no-governamentais na integrao, sem modificar de fato a lgica de seu processo decisrio que apresentou ao longo do tempo uma srie de problemas: dficit democrtico, pouca efetividade, lentido, incerteza etc. A literatura neo-institucionalista afirma que os atores preferem manter as rotinas e regras, mesmo quando estas comeam a mostrar sinais de inadequao, e promover mudanas muito lentas que tendem a incorporar rotinas previamente existentes dando a impresso de falsa estabilidade. Somente nos momentos em que comprometida a capacidade de perpetuao da instituio que comea uma mobilizao a favor da mudana. Encontramos no Mercosul alguns momentos desse tipo, identificados muitas vezes como relanamentos da integrao, quando os governos apresentam uma disposio em promover inovaes institucionais a fim de impulsionar uma nova dinmica no processo integracionista, mas procurando manter intacta a caracterstica central do bloco: o intergovernamentalismo. Foi dentro desta lgica de renovao com continuidade que os presidentes dos quatro pases-membros acordaram em 2003 promover um novo impulso na integrao regional a partir de um ajuste institucional e pela ampliao da temtica social nas negociaes. Consideraram como um passo fundamental a institucionalizao de um parlamento regional que suscitou desde o incio um intenso debate entre os cticos sobre necessidade dessa instncia numa Unio Aduaneira imperfeita, frgil e propensa a retroceder a uma zona de livre comrcio, e os defensores do aprofundamento do processo que entendem a integrao regional no apenas como uma estratgia de poltica externa, mas como uma questo de identidade ou destino coletivo, e para a qual o parlamento um instrumento central na sua consolidao e democratizao. As mudanas polticas nos cenrios domsticos com a eleio de governos de centro-esquerda nos pases-membros permitiu uma influncia maior deste ltimo grupo sobre o processo decisrio do Mercosul e na institucionalizao do Parlasul. Justifico essa afirmao com duas observaes: em primeiro lugar, j existia uma instncia de participao para os representantes dos Congressos nacionais dos pases-membros, a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPCM); em segundo lugar, a deciso em estabelecer eleies diretas para a escolha dos representantes parlamentares. Essa nova concepo de integrao presente no ncleo governamental, no entanto, no alterou a lgica institucional do Mercosul que permaneceu estritamente intergovernamental, no havendo disposio por parte dos negociadores em dar mais autonomia para as instncias regionais.
O Parlamento do Mercosul no apenas uma representao legislativa no bloco, mas a primeira instncia que pressupe uma interao mais direta com a sociedade e a institucionalizao de regras democrticas para a escolha de seus integrantes, todos os demais participantes das negociaes e instituies so nomeados, inclusive os representantes da sociedade civil. Partindo do pressuposto institucionalista de que difcil controlar a direo que as mudanas institucionais seguiro, pois no possvel garantir quais sero os efeitos e resultados das mesmas (TSEBELIS, 1998), o intuito desta anlise apontar possveis cenrios para a integrao. No entanto, como o Parlamento do Mercosul iniciou suas atividades em meados de 2007 e os aspectos mais inovadores dessa proposta - a representao proporcional e a realizao de eleies diretas para seus integrantes - ainda no foram implementados, no possvel estabelecer a extenso exata da mudana e impacto dessa instituio no processo de integrao do Cone Sul, mas pode-se chegar formulao de alguns cenrios possveis a partir desta nova realidade. O pressuposto deste artigo que uma instncia parlamentar no mbito da integrao auxilia a sua democratizao, ao estabelecer mecanismos de controle e transparncia sobre o processo decisrio, normalmente concentrado nas mos dos governos, porque estimularia o seu enraizamento no cotidiano das sociedades envolvidas. Portanto, a suposio desta anlise que a constituio do Parlamento do Mercosul contribuiria com o processo de integrao somente na medida em que conseguisse de fato superar as limitaes vivenciadas pela Comisso Parlamentar Conjunta (CPCM), garantindo maior governana ao processo. A superao das deficincias da Comisso seria um passo importante na construo de uma instncia representativa e democrtica no mbito da integrao regional do Mercosul, tal como pretendido pelo Parlasul, e na consolidao do processo como um todo. Para determinar a extenso das mudanas promovidas pelo Parlasul em relao sua antecessora, considerei alguns aspectos: fluxo de informao, oportunidades de negociao, regras e procedimentos, e expectativas dos atores. A escolha destas variveis condiz com os pressupostos institucionalistas que apontam as instituies como instrumentos de reduo de custos nas negociaes e de catalisadoras da cooperao. Para tal elas devem: facilitar a troca de informao entre os participantes e aumentar o conhecimento mtuo; propiciar a reiterao das negociaes (ou rodadas do jogo), permitindo um aprendizado ao longo do tempo; estabelecer consensualmente e previamente as normas que regulamentaro e condicionaro as aes; e finalmente, influenciar o comportamento dos jogadores.
Fluxo de Informaes e Negociaes Reiteradas A divulgao de informaes no caso tanto da CPCM como do Parlasul deve ser considerada sob trs aspectos: a circulao de informaes interna entre os integrantes das delegaes parlamentares nacionais; a intra-Mercosul, entre essas instncias e os demais rgos do bloco; e extra-Mercosul, ou seja, entre as representaes e os seus respectivos congressos nacionais. Dos trs nveis comunicacionais, sem dvida o que mais avanou foi o primeiro. A criao de uma representao parlamentar no Mercosul permitiu uma aproximao e reconhecimento mtuo que no existia anteriormente de forma to ampla. Antes da criao do bloco existiam contatos entre alguns parlamentares dos quatro pases, mas isto se dava muito mais por aspectos particulares (relaes pessoais motivadas por interesses privados) do que um real intercmbio de informaes. A institucionalizao da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul evidenciou o desconhecimento entre os integrantes das delegaes sobre seus parceiros. Essa constatao criava um desconforto que na viso dos membros da CPC s poderia ser superada com a promoo de estudos comparativos que permitissem suprir essa lacuna de conhecimento. Apesar disso, no houve de fato um esforo em estabelecer uma maior aproximao entre os parlamentares e estes ainda hoje apresentam dificuldade no estabelecimento de um maior intercmbio, de forma a superar a situao marcada pelas relaes pessoais, estabelecendo as condies para no futuro criar famlias polticas regionais4. Embora no tenha sido possvel estabelecer uma articulao maior entre os parlamentares, o convvio estimulado pelo Mercosul a partir das reunies regulares permitiu que os parlamentares conhecessem melhor seus interlocutores: entendessem como se articulam e comportam, quais so suas prticas cotidianas e, principalmente, as suas motivaes e interesses. Isso foi importante no momento de estabelecimento do Parlasul, como veremos adiante na discusso sobre regras e procedimentos, mas tambm em todo o processo de amadurecimento da ideia de sua criao. Na segunda metade da dcada de 1990 estava em pauta nas negociaes do Mercosul um forte debate sobre o projeto de integrao que se traduzia nas expresses Mercosul Mximo e Mercosul Mnimo. Novamente, os conceitos refletiam a disputa dos grupos apontados no incio deste artigo: os defensores de um aprofundamento da integrao baseado na construo de instituies com mais autonomia e os aliados da ideia de consolidao do bloco a partir do fortalecimento das relaes comerciais e das interaes econmicas.
Os representantes de partidos de esquerda tentaram promover um bloco dentro do Parlasul, mas essa iniciativa no se concretizou.
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A ideia do Mercosul Mximo era a de uma integrao completa, abarcando todas as esferas da sociedade e envolvendo a todos os seus segmentos. Seria a institucionalizao do mercado comum com estruturas burocrticas amplas similares s existentes na Europa. Esta proposta se opunha diretamente ao chamado Mercosul Mnimo, defendido por alguns setores dos governos que sugeriam o congelamento do processo de integrao no atual estgio de unio aduaneira. Durante sua XIV reunio (realizada em Montevidu entre os dias 6 e 8 de dezembro de 1999) a CPC aprovou duas disposies (n. 013/99 e 014/99) que demonstram claramente a defesa da estratgia de um Mercosul Mximo. A primeira disposio estabelecia uma relao mais constante, garantindo a maior aproximao e a troca constante de informaes, em um esforo para dar efetividade s vrias tentativas de criar mecanismos eficazes de cooperao entre os partidos polticos e os Congressos, mas no se chegou, at o momento pelo menos, a nenhum avano real nessas distintas iniciativas. A segunda disposio propunha a criao de um parlamento regional. A construo desse Mercosul Mximo exigiria um envolvimento crescente das sociedades e a atuao efetiva dos parlamentares no debate interno da integrao. Ou seja, seria preciso criar canais eficientes de interao e cooperao entre partidos polticos e Congressos visando a formulao de um projeto comum para a integrao regional. Mas os prprios Congressos Nacionais apresentavam resistncias em relao atuao da CPC, especialmente no referente criao de um Parlamento do Mercosul, porque havia dvidas sobre quais seriam suas atribuies e como seria a sua relao com os Legislativos Nacionais. Neste ltimo ponto o problema era bem especifico: um Parlamento regional seria subordinado ou no aos Congressos? Passada mais de uma dcada desse debate essas dvidas ainda no foram completamente sanadas, embora o Parlamento do Mercosul j seja uma realidade. A soluo encontrada para possibilitar a institucionalizao do Parlasul foi estabelecer uma instncia parlamentar regional subordinada aos Congressos Nacionais, uma vez que suas deliberaes devem ser ratificadas pelos respectivos legislativos, mas no houve um amplo debate sobre o significado dessa institucionalizao. Nos casos intra e extra-Mercosul permanecem ainda dificuldades relevantes no fluxo de informao. Como o Mercosul no tema central na agenda poltica e social brasileira, e muito menos um tema eleitoral, ele no objeto de disputa de poder e de discusso aprofundada nas instncias parlamentares. At 1996 havia um total desconhecimento da CPC dentro do Congresso brasileiro. Hoje reconhece-se o papel da Comisso Parlamentar Mista do Mercosul como uma instncia legtima de representao e discusso da integrao, mas os legisladores em sua grande maioria continuam ignorando o que est sendo negociado pelo bloco. O Mercosul ainda no foi incorporado como uma questo importante na sua estratgia de ao poltica. Os debates nas Comisses e nos plenrios do Senado e da
Cmara dos Deputados tm se limitado, quase sempre, aprovao dos acordos internacionais assinados pelo governo. Dois motivos podem ser atribudos a essa noassimilao da questo da integrao: a amplitude da agenda nacional e a concepo de que a definio da poltica externa no cabe, em princpio, aos parlamentares. Ambas as razes esto intimamente ligadas. Tradicionalmente, os partidos polticos e os parlamentares brasileiros consideram prioritrios os chamados grandes temas nacionais. Nessa agenda, os temas internacionais ficam relegados a um segundo plano dentro do Congresso. Isto possvel porque existe uma estrutura burocrtica federal voltada exclusivamente para essa questo: o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). No caso do Mercosul, inegvel a influncia do MRE sobre o seu desenvolvimento, pois este lhe imprimiu caractersticas que fazem parte de seu prprio projeto de insero do Brasil dentro do contexto regional e mundial, o que foi favorvel devido tradio desta instituio neste aspecto, e talvez tenha sido uma das razes do sucesso. Portanto, h uma lgica no desinteresse dos parlamentares e na sua concentrao na agenda nacional. No mbito intra-Mercosul, por sua vez, a institucionalizao do Parlasul representou uma melhora no fluxo de comunicao e nas oportunidades de interao dos parlamentares com os membros dos rgos decisrios do bloco (GMC e CMC). A CPCM teve dificuldade para obter informaes do Conselho e do GMC. As Recomendaes elaboradas pela CPC no tinham a obrigatoriedade de serem consideradas pelo GMC e encaminhadas ao CMC, com isso, em muitos momentos houve desconforto na relao entre essas instncias porque os parlamentares sentiram-se preteridos e desestimulados em sua participao. A institucionalizao do Parlasul no alterou profundamente essa situao, pois os parlamentares ainda consideram que sua atuao no processo de integrao restringida pela sua falta de capacidade decisria, mas algumas alteraes apontam para potenciais melhoras. O Parlamento possui um compromisso real de conseguir implementar o Acordo Interinstitucional entre o Conselho do Mercado Comum e a Comisso Parlamentar Conjunta (assinado em outubro de 2003), pelo qual o Conselho se compromete a consultar a Comisso Parlamentar Conjunta sobre normas em negociao que requeiram trmite legislativo para a sua incorporao aos ordenamentos jurdicos internos dos Estados Partes. Este acordo ainda no est em pleno vigor porque alguns pases ainda no o ratificaram o que no o caso do Brasil. No entanto, os integrantes do Parlasul acreditam que a partir do momento que a representao parlamentar regional seja toda eleita diretamente, o Acordo Interinstitucional representar uma funo fundamental dos parlamentares, inclusive no seu dilogo com os Congressos Nacionais (DR. ROSINHA, 2011). Outro aspecto positivo em relao CPC foi o estabelecimento de um acompanhamento institucionalizado das aes do CMC. De acordo com os incisos 6 e 7
do artigo 4 do seu Protocolo Constitutivo do Parlasul, fica definido que o Presidente Pro tempore do CMC deve apresentar aos parlamentares regionais o programa de trabalho com suas propostas para o semestre a cada incio de mandato5, e ao final do mesmo deve apresentar relatrio com as atividades realizadas durante o dito perodo. Dessa maneira os parlamentares podem exercer cobrana poltica dos Presidentes do CMC. Ainda que seja limitado esse acompanhamento, ele permitiu um dilogo efetivo entre os membros do Parlasul e os representantes dos governos, e possibilita uma aproximao das agendas de negociao e discusso, enquanto na CPC os debates estavam centrados na maioria das vezes em questes trazidas pelos parlamentares a partir de interesses nacionais negativamente afetados pela integrao. Ressalto que esse tipo de discusso fundamental no Mercosul, mas dificilmente encontrava ressonncia nas decises que estavam sendo tomadas porque no havia uma interao regular e formal entre essas instncias. Regras e Procedimentos A discusso sobre regras e procedimentos poderia ser feita de vrias maneiras, optei neste caso por apontar dois aspectos que considero fundamentais para verificar possveis mudanas na representao parlamentar e implicaes das mesmas, no tocante democratizao do processo de integrao. A primeira se refere aos procedimentos de escolha dos representantes e a segunda s normas de deciso interna. Em boa medida, o Parlamento do Mercosul herdou da CPC a funo bsica de agilizao da normativa do Mercosul no mbito nacional, estabelecendo um mecanismo institucional para regulamentar o aspecto consultivo da instncia parlamentar do Mercosul com a regulamentao do acordo interinstitucional. As grandes inovaes introduzidas neste rgo, portanto, referem-se muito mais aos procedimentos e regras estabelecidos para desempenhar seu trabalho, do que s funes que efetivamente exerce. Numa primeira etapa, a representao parlamentar permaneceu semelhante existente na CPC: 18 parlamentares6 titulares designados por seus respectivos Parlamentos Nacionais. Mas o projeto de criao do Parlasul previa que a representao no seria mais paritria entre os pases, mas proporcional e que os integrantes desse parlamento regional seriam diretamente eleitos por voto popular. A previso inicial era que essas duas mudanas entrariam em vigor ao final da primeira etapa de instalao do parlamento regional de 31 de dezembro de 2006 at a mesma data em 2010, mas a realidade mostrou-se muito mais lenta e difcil do que as
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A Presidncia Pro Tempore do CMC rotativa e dura 6 meses. Nove Deputados Federais e nove Senadores. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
previses. A negociao da proporcionalidade deparou-se com diversas dificuldades para estabelecer os critrios para calcular a representatividade de cada parlamentar. O primeiro desafio era definir o tamanho desse parlamento regional: qual seria o nmero mximo de representantes? Os negociadores chegaram a um consenso de que no haveria sentido instituir uma representao muito ampla porque isso dificultaria o seu funcionamento inclusive pela escassez de recursos. Um segundo desafio referia-se ao imenso desequilbrio populacional entre os pases que impossibilitava a utilizao de uma proporcionalidade pura porque haveria uma super-representao por parte do Brasil. A distribuio de cadeiras deveria respeitar um certo equilbrio de poder entre os pases, mesmo que populacionalmente isso no seja real. Nesse caso os parlamentares decidiram aplicar a regra de uma proporcionalidade atenuada. O acordo estabelece que somente Uruguai7 e Paraguai mantero os atuais 18 membros, Argentina ter 26 parlamentares at realizar a eleio direta e aps a mesma sua bancada subir para 43, enquanto o Brasil ficar com 37 at o pleito previsto para 2014 e 75 aps as mesmo. A nova representao ser ampliada medida que os pases implementem a nova regra de escolha de seus representantes parlamentares: a eleio direta. Esta tambm tinha seu estabelecimento previsto at o final da primeira etapa de implantao do Parlasul, mas somente o Paraguai cumpriu com o previsto tendo sido fortemente criticado por seus parceiros porque o acordo de proporcionalidade no havia sido fechado e com isso, esse pas forava a definio de um tamanho para sua delegao pelo fato consumado. Nos demais pases a proposta de realizao de eleies diretas para os parlamentares do Mercosul gerou um debate relativamente acalorado. S em julho de 2011 o Congresso brasileiro conseguiu aprovar sua delegao de representantes para o Parlasul, que ficou com seus trabalhos suspensos porque no podia haver sesses sem a presena de membros de todas as delegaes, e a prpria aprovao do novo nmero de representantes gerou questionamento por parte do Plenrio do Congresso quanto necessidade de sua ampliao aprovada no final de maio de 2011. Alm da mudana na forma de escolha dos seus integrantes, o Parlasul tambm apresentou mudanas na organizao dos trabalhos legislativos. A CPC se organizava em Subcomisses sem carter estatutrio permanente, funcionando como instrumentos ad hoc o que impedia a especializao dos parlamentares ou uma formao progressiva das suas aptides. O Parlasul estabeleceu em seu Regimento Interno dez comisses permanentes e permite em seu estatuto a criao de comisses especiais e comisses temporrias para a anlise de algum tema pertinente.
o nico pas que ainda no estabeleceu um prazo para a realizao da eleio direta de seus representantes para o Parlasul.
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As comisses e subcomisses so instncias centrais na atividade parlamentar porque no seu interior que se realiza a instrumentalizao dos estudos sobre temas especficos, os dilogos com a sociedade civil e a produo documental. No caso especfico da produo documental da CPC, por exemplo, esta se manifestava aos outros rgos do Mercosul por meio de recomendaes e s instncias da sociedade por meio de declaraes. A produo das recomendaes buscava acompanhar os rumos do processo de integrao sugerindo aos rgos decisores do Mercosul aes especficas ou gerais que julgavam pertinentes. No entanto, essas se apresentaram sempre com um carter genrico e amplo. Dois motivos podem ser atribudos a esse fato: no obrigatoriedade de considerao pelos rgos decisores, e o prprio modo do processo decisrio interno da CPC, por consenso. No primeiro caso, verifica-se a desmobilizao dos parlamentares para produzirem estudos aprofundados j que no havia um mecanismo institucional que obrigasse a considerao da proposio feita pelos parlamentares; no segundo caso, a deliberao por consenso reduzia a possibilidade de discutir problemas especficos e/ou polmicos, ou seja, a forma definida para o processo decisrio desarticulava a capacidade de deliberao e tirava a funo primordial do parlamentar que o voto. A produo documental que o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul (PCPM) prev mais abrangente, ao estabelecer um carter propositivo por meio da elaborao de projetos de normas e anteprojetos de normas que sero encaminhados ao CMC. Ao mesmo tempo em que mantm a possibilidade de elaborao de Recomendaes e Declaraes a outros rgos ou instncias da sociedade. Outra alterao refere-se ao processo decisrio interno do Parlasul. Na CPC as decises eram tomadas por consenso entre as delegaes de todos os pases, expressas por meio de votao (Artigo 13), e obedeciam a seguinte tramitao: antes das reunies, os temas a serem discutidos e votados eram distribudos para quatro relatores (um de cada pas), encarregados de emitir um parecer sobre eles no prazo de trinta dias. Em seguida, estes informes eram distribudos para as delegaes aproximadamente 15 dias antes da sesso de votao para que estas pudessem avali-los e tomar posies. No Parlamento do Mercosul a tramitao semelhante ao que ocorre nos congressos nacionais: uma proposta de ato encaminhada Secretaria Parlamentar pelo menos 20 dias antes da sesso na qual ser apresentada formalmente Mesa Diretora que o encaminha (s) Comisso(es) correspondente(s) para anlise, deliberao e elaborao de parecer que ser apreciado pelo Plenrio e votado. Alm da maior deliberao, houve uma mudana tambm nos tipos de atos. A CPC emitia apenas Recomendaes que poderiam ou no ser consideradas pelo GMC. O Parlamento do Mercosul pode emitir: Pareceres: so posicionamentos do Parlamento em relao a projetos de
normas encaminhados pelo CMC e que requeiram aprovao legislativa em pelo menos um dos pases membros; Projetos de normas: so as proposies normativas apresentadas ao CMC, que dever informar semestralmente ao Presidente do Parlasul sobre a situao dos projetos a ele encaminhados; Anteprojetos de normas: so proposies voltadas para a harmonizao das legislaes dos pases e encaminhadas para os Congressos para sua apreciao; Declaraes: so manifestaes do Parlamento sobre assuntos de interesse pblico; Recomendaes: so indicaes gerais encaminhadas aos rgos decisrios do Mercosul (da mesma forma que ocorria na CPC); Relatrios: so estudos realizados por uma ou mais comisses permanentes ou temporrias, que contm anlises de um tema especfico. Estes documentos devem ser aprovados pelo Plenrio do Parlasul; Disposies: so normas de carter administrativo, referentes organizao interna do Parlamento. O Parlasul apresenta uma institucionalidade muito mais complexa que a Comisso Parlamentar e muito mais prxima do modelo de atuao parlamentar presentes nos congressos. Essa formalizao e normatizao mais rigorosa no garantia de um funcionamento mais eficiente dessa instncia como rgo de representao e de democratizao, mas teve um impacto importante sobre as expectativas dos atores, como veremos na prxima seo. Expectativas Tanto os neofuncionalistas como os institucionalistas assinalam a importncia da mudana de expectativas nos participantes como um elemento central para o fortalecimento da integrao e das instituies, respectivamente. No Parlasul, a alterao nas expectativas se reflete nos dois casos: se os parlamentares assumem uma postura mais positiva em relao sua participao no processo de integrao, isso refora a instituio e as presses por maior interveno nas decises, o que por sua vez contribuiria para a maior democratizao do bloco. No possvel afirmar que esse ciclo virtuoso esteja acontecendo, porque o parlamento regional no demonstrou at o momento uma superao real dos problemas apresentados pela sua antecessora, como desinteresse de seus membros, desconhecimento sobre sua atuao, falta de articulao e outros. possvel reconhecer o crescimento de expectativas positivas em relao a essa instituio que esto fortemente vinculadas realizao das eleies diretas. O
estabelecimento dessa novidade normativa em relao Comisso, embora no tenha gerado ainda resultados prticos, mostra-se um elemento positivo na viso sobre o futuro da integrao, especialmente no tocante ao parlamentar. Os parlamentares e assessores brasileiros entrevistados8 pela pesquisa apresentaram uma percepo positiva com as potencialidades da implementao dessa norma, o mesmo encontrado em documentos e declaraes pblicas feitos por integrantes do Parlasul. De modo geral, h um consenso de que a dedicao exclusiva do parlamentar impulsionar um novo posicionamento deste em relao integrao. Hoje mesmo aqueles que participam ativamente das reunies e negociaes do Mercosul, reconhecem que sua atuao comprometida pela agenda nacional. As questes e demandas internas so preponderantes e ocupam quase integralmente sua ateno, mesmo porque foram eleitos para responderem a esses assuntos e no para serem representantes no Parlasul. H uma percepo clara que a dedicao s atividades referentes integrao prejudicial para o seu desempenho eleitoral. No entanto, reconhecem que haveria possibilidade de desenvolver uma carreira poltica no mbito do Mercosul porque o eleitorado estaria se tornando mais sensvel a essa temtica. Para viabilizar isso seria preciso campanhas de divulgao e conscientizao sobre a integrao, o que j est previsto no projeto de lei eleitoral para o Parlasul. Mesmo o debate sobre quando realizar a primeira eleio um indicativo de que apesar do tema Mercosul ser secundrio dentro do Congresso brasileiro, a classe poltica o identifica como um espao vlido de atuao e de visibilidade para a opinio pblica, suficientemente interessante para estimular uma disputa poltica (ainda que bastante pontual). A realizao das eleies diretas tambm vista como uma oportunidade de aprofundar no interior dos partidos polticos a discusso sobre a integrao e qual a viso deles sobre o assunto. Desde o incio, apenas o PT (Partido dos Trabalhadores) apresentou de forma institucionalizada um debate interno sobre o seu projeto de cooperao regional. Nos demais partidos possvel encontrar lderes com opinies claras sobre o assunto e que normalmente tm uma atuao bastante ativa na delegao parlamentar brasileira -, mas que no podem ser entendidas como as posies de seus partidos, pois nestes no h debate e nem consenso sobre o Mercosul. A expectativa geral que um parlamento diretamente eleito e com membros com dedicao exclusiva permitir uma participao mais efetiva e eficiente dos parlamentares no Mercosul, estimular um debate mais amplo nos quatro pases sobre a integrao, e impulsionar a formao de blocos ou famlias ideolgicas no interior do Parlasul. Este ltimo aspecto pode ser comprovado pelo prprio Regimento Interno do Mercosul que
Deputados Dr. Rosinha; Renato Molling e Lelo Coimbra; Senadores Marisa Serrano e Pedro Simon; e assessores Sr. Antonio Ferreira Costa Filho e Maria Cludia Drummond.
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em seu terceiro captulo regulamenta a forma como os Grupos Polticos podem se apresentar e organizar no interior do Parlasul, a partir de suas afinidades polticas. Parlasul Contribui para a Democratizao do Mercosul? Como ficou claro ao longo desta anlise, a contribuio do Parlasul para a democratizao do processo est ainda no mbito da potencialidade. Em muitos aspectos, superou ou avanou em relao s limitaes e problemas apresentados pela Comisso Parlamentar Conjunta. Com o parlamento as relaes tornaram-se mais regulares, as normas mais complexas e adequadas, e o escopo de atuao se ampliou. Na prtica, no entanto, a interveno parlamentar permanece ainda bastante secundria, seja porque no h espao efetivo para sua interveno dentro do processo decisrio do Mercosul, ou pelas presses que a agenda nacional lhe impe, limitando sua capacidade de maior envolvimento, relegando a questo da integrao a um plano secundrio. O pressuposto deste artigo era justamente que uma instncia parlamentar no mbito da integrao auxiliaria a sua democratizao se conseguisse estabelecer mecanismos de controle e transparncia sobre o processo decisrio, aproximando esse processo do cotidiano das sociedades envolvidas. Nesse sentido, a constituio do Parlamento do Mercosul contribuiria com o processo de integrao se conseguisse superar as limitaes vivenciadas pela Comisso Parlamentar Conjunta (CPCM), apontando para a construo de uma instncia representativa e democrtica no Mercosul. Embora o Parlasul no cumpra com os pressupostos apontados para garantir a democratizao da integrao, tal como apontados acima, conseguiu efetivamente avanar em relao sua antecessora e estabelecer uma perspectiva de atuao futura bastante positiva entre seus integrantes. Contudo, podemos dizer que a perspectiva atual sobre o potencial democratizante dessa instituio afirmativa, tendo por base a expectativa favorvel em relao aos desdobramentos que os processos eleitorais para deputados do Mercosul podero gerar.
Referncias Artigos e Livros DRUMMOND, Maria Claudia. A democracia desconstruda. O dficit democrtico nas relaes internacionais e os parlamentos da integrao. Braslia: Senado Federal (Coleo de Teses, Dissertaes e Monografias de Servidores do Senado Federal), 2010.
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26 Brasil, Argentina e a integrao com alma tico-poltica

Marco Aurlio Nogueira1 integrao regional latino-americana, e a do cone sul em particular, avana com dificuldades. No se trata de algo isolado: as dinmicas de integrao tendem a ter sua marcha condicionada pelo peso unilateral da economia, do comrcio e dos mercados, que tendem a despolitizar o processo e, assim, a imprimir a ele menor velocidade. No diferente com o Mercosul, que desde sua inaugurao formal (Tratado de Assuno, 1991) jamais deixou de estar em crise. Nos ltimos anos, no se tem sado muito do lugar, sequer no plano mais imediatamente comercial. Em vez de medidas consistentes e avanos efetivos, h apenas um Mercosul retrico, composto por discursos generosos que no se convertem em realidade. O acordo, em si mesmo, parece expressar o fato de que a integrao afeta interesses constitudos e prticas estabelecidas, rotinas enraizadas e disputas histricas. As sociedades que dele participam tratam-no quase sempre como expresso do desejvel, mas no conseguem fornecer-lhe base slida de sustentao. Os governos nacionais ou subnacionais envolvidos veem-se s voltas com problemas de agenda, protagonismo, governabilidade e competncia tcnica to intensos que muitas vezes agem em sentido inverso ao que dizem desejar e acabam por travar a evoluo do Mercosul. Processos de integrao so construes polticas inevitavelmente lentas e complexas, fato que fica mais dramtico na Amrica do Sul, tendo em vista a quantidade de problemas, a heterogeneidade e a desigualdade nela existentes. Impulsionados por dinmicas eminentemente econmicas e comerciais, tais processos penam para adquirir ritmo poltico e cultural, nico terreno em que uma integrao de fato pode se completar. Alm disso, vivem mais ao sabor de decises governamentais que de polticas de Estado e nem sempre conseguem se orientar por uma estratgia abrangente, sistemtica, sustentvel. Como se no bastasse, sofrem a concorrncia, muitas vezes desleal, de outras dinmicas integracionistas, de turbulncias econmicas e de operaes de hegemonia internacional ou regional. Devemos avaliar qual o efeito efetivo que tem sobre os processos reais a profuso de organismos multilaterais que se dedicam integrao no subcontinente. Da OEA, criada em 1948 e que inclui todos os pases americanos, Unasul, constituda em 2008,
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Instituto de Polticas Pblicas e Relaes Internacionais-UNESP, So Paulo, Brasil.
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so muitas as iniciativas institucionais, com riscos de superposio, duplicaes, conflito e falta de coordenao. O propsito da integrao acaba por ser ofuscado pelo esforo que se dispende para alcanar alguma convergncia entre os organismos. Ainda que tenha crescido bastante o nmero de pessoas, grupos e organizaes envolvidas no Mercosul, h como que uma ausncia de sujeitos na sua construo. No se pode dizer que haja participao dos cidados das sociedades que nele esto envolvidas. O prprio bloco carece de iniciativas que ampliem essa participao. Ele avana mais ao sabor dos ventos que empurrado por atores capazes de direcionar e organizar. A prpria discusso a respeito de seus mritos, de seu significado e de suas dificuldades rarefeita e no fornece os parmetros e insumos necessrios para legitimlo plenamente. O bloco um expediente de entendimentos diplomticos, sendo mais formal que substancial. Evoluiu sempre refratrio criao de dinmicas ou instncias decisrias supranacionais, o que ajuda a limitar seu alcance como mecanismo de integrao. A ausncia de sujeitos combina-se com certa indiferena social, que relega o bloco a uma posio secundria, pouco conhecida e pouco valorizada. Parte desta indiferena se deve ao fato de que ainda no se estabeleceu com clareza o sentido e o valor que a integrao pode ter para as populaes envolvidas, estraalhadas por impressionantes disparidades de renda e desenvolvimento. Como inserir povos e regies menos favorecidas no processo da integrao? A integrao em curso tem algo a dizer a respeito? Incorporou ou pretende incorporar o tema da desigualdade e da excluso? Ou, ao contrrio, limita-se a oscilar entre a afirmao de uma rea de livre-comrcio e a proposta de constituio de uma unio aduaneira? Tratase de um problema de projeto: de qual integrao afinal se fala quando se pensa em Mercosul? Processos de integrao regional no podem ser compreendidos se forem avaliados exclusivamente a partir de seu sucesso econmico, ou seja, de sua capacidade de motivar o crescimento do comrcio entre os pases que deles tomam parte. Esta avaliao insuficiente para explicar o ritmo e a dinmica de tais processos, que podem muitas vezes estacionar ou se diluir ainda quando existam avanos no mbito comercial. Para se completar, a integrao precisa alcanar os aspectos scio-polticos e culturais. A ideia de integrao uma construo poltica que se depara hoje com um cenrio de difcil politizao, no qual escasseiam sujeitos (grupos, partidos, movimentos, associaes) qualificados para propor uma estratgia comum de ao e dar sustentao a ela. Para vencer, ela necessita desesperadamente daquilo que mais falta: poltica, atores polticos, organizao poltica. Por um lado, h o peso desproporcional do econmico, o poder de seduo e cooptao do mercado. Por outro, os governos perderam potncia e os Estados nacionais viram diminuir suas margens de manobra. Na vida, h muita diferenciao social, luta por identidade e individualizao, ou seja, muita disperso e fragmentao. E a esfera poltica, pressionada por sua prpria crise, no se mostra forte
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o suficiente para unir o social e fornecer a ele uma direo. Dado o dficit de subjetividade poltica, cresce a tentao do voluntarismo e do populismo. Vista por esse ngulo, a integrao latino-americana poderia sugerir a imagem de um projeto destinado ao fracasso. No entanto, ela continua viva e desponta como utopia tpica desse incio de sculo. preciso, pois, reconhecer aquilo que a faz respirar e fluir. Em boa medida, a integrao uma espcie de imposio da realidade globalizada do mundo. Na vida atual veloz, comunicativa, surpreendente , pequenos atos ou gestos podem desencadear verdadeiros tsunamis em questo de dias. Os sistemas polticos esto em crise, mas a poltica no se resume a eles. H coisas acontecendo e potncia sendo armazenada fora deles. Numa sociedade de informao, existe sempre mais espao para iniciativas inteligentes, quer dizer, culturais, educativas, nomaximalistas, processuais e dialgicas, centradas na negociao e na articulao. A combinao cruzada desses fatores impulsiona a integrao latino-americana, fazendo com que ela se torne factvel, ainda que sempre tensa e difcil. A questo mais importante saber se, numa das curvas surpreendentes da vida, ser possvel injetar fantasia poltica na dinmica da integrao e demonstrar que ela boa no somente para os negcios e os Estados, mas para a vida cotidiana dos cidados. Hoje, Brasil e Argentina esto frente de uma espcie de nova onda que parece estar dando o tom no subcontinente, independentemente na orientao poltica dos partidos polticos e das lideranas que governam os diferentes Estados. A fase em boa medida ps-neoliberal, ao menos no sentido de que suspende os vetos ao Estado, neutraliza o fundamentalismo de mercado em nome de maior valorizao da poltica e acopla uma agenda social ao desenvolvimentismo. Precisamente por isso, pode-se cogitar de que ela favorece a abertura de um novo momento na histria da integrao. O futuro do Mercosul certamente no depende do que vierem a fazer Brasil e Argentina, mas tambm certo que no avanar sem o engajamento d as duas principais economias da regio, que no por acaso so tambm os dois Estados nacionais mais bem construdos e dotados de melhor stateness. A discusso a respeito do papel que tm tido e podero ter na dinamizao do bloco e da prpria integrao regional torna-se, assim, central. Uma integrao com alma tico-poltica Se tudo isso minimamente verdadeiro, poderamos dizer que o Mercosul s alcanar outro patamar de afirmao quando for capaz de animar e constituir um vigoroso movimento que lhe d uma alma tico-poltica. Antes de qualquer coisa, o Mercosul deve adquirir clara dimenso de educao cvica, poltica. A integrao precisa se converter numa fantasia dotada de sentido democrtico e nacional-popular, fixar-se como valor para os povos envolvidos e inserirse nas diversas agendas nacionais. Ter de trazer consigo uma proposio que o
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apresente como algo capaz de ajudar a que se estabelea um modo de vida mais digno, justo e produtivo para os povos da regio. Isso significa dizer que o Mercosul deve ser pensado num espao que esteja alm dos governos, dos mercados e dos interesses particulares, ou seja, que incorpore todos estes interesses, mercados e governos, mas no se deixe limitar por eles. Em boa medida, isso significa que o Mercosul precisa se tornar uma causa pblica, do Estado em sentido amplo, ingressando no circuito mesmo das aes dedicadas a criar orientaes de sentido para as sociedades e os cidados. A entrada em cena de novas foras sociais organizadas poder exercer importante presso em favor de uma integrao que v alm de meros acordos econmicos. Para que isso possa se traduzir em fato concreto, dois requisitos so indispensveis. O primeiro deles a reposio da poltica como espao e atividade fundamentais, conjuntamente com a melhoria dos sistemas polticos e a elevao da qualidade da democracia nas diferentes sociedades. O atual mal-estar que se vivencia na vida poltica de todas as sociedades no ajuda a integrao, particularmente porque corri o esprito cvico e superpe o interesse particular ao interesse geral. H muita dificuldade para que se aceitem os tempos mais lentos da deliberao democrtica e da representao poltica, o que termina por introduzir muitos componentes desestruturadores na luta poltica, exacerbar os interesses mais fortes (mais ricos, competentes ou organizados) e dificultar a composio e recomposio de pactos societais sustentveis. Tudo isso no contribui para que se viabilizem processos virtuosos de integrao. O segundo requisito o da autonomizao dos governos em relao aos mercados. Ainda que no se possa imaginar, neste mundo complexo da globalizao, que os governos virem as costas para os negcios, no razovel admitir que os governos devam continuar agindo como se fossem fiadores do capital. Governos devem existir para domesticar os mercados e promover as comunidades a que representam. Seja em decorrncia de seus prprios impasses complicados pela falta de providncias operacionais mais consistentes por parte dos governos nacionais envolvidos , o Mercosul passou a ter sua trajetria futura determinada pelo que vierem a fazer, daqui para frente, no apenas os governos nacionais, mas sobretudo as diversas instncias subnacionais de governo e os diferenciados atores polticos, sociais e econmicos nele interessados. O Mercosul parece ter ingressado em uma fase crtica. Se o objetivo no estabelecer apenas uma mera associao comercial, nem talvez apenas uma unio aduaneira, mas um verdadeiro pacto de integrao uma autntica comunidade, algo que tenha a ver mais com o destino comum dos sul-americanos do que com opes tpicas , algum empenho dever ser despendido para aproximar, articular e integrar tanto as cadeias produtivas quanto as vrias dinmicas e os vrios interesses regionais. Os rudos e atritos so intensos, e nada parece indicar que se caminhar sem retrocessos ou turbulncias neste terreno. Atribuies recprocas de responsabilidades, acusaes
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mtuas, ameaas de rupturas, paralisaes e recuos, parecem ter-se tornado a regra nas relaes entre os parceiros do pacto, nomeadamente entre Brasil e Argentina. Ainda se pode notar uma ausncia de articulaes e convergncias no plano macroeconmico, com a reiterao da resistncia dos pases em abrir mo de sua soberania em benefcio da integrao. Alm do mais, as incertezas presentes na economia mundial no favorecem a dinmica virtuosa da integrao. Como se no bastasse, o Mercosul ainda no conseguiu ultrapassar sua natureza limitada, fortemente concentrada no comrcio de mercadorias e na indstria automobilstica. Solues e movimentaes institucionais, construdas por cima, no tm sido suficientes para estabilizar o bloco, at mesmo porque no tm conseguido ativar interesses socioeconmicos mais consistentes e expressivos, em que pese ter crescido muito a movimentao em torno do tema. A continuidade do Mercosul passou, por isso, a ficar categoricamente na dependncia da adeso consistente das nacionalidades envolvidas: no s dos governos nacionais, mas das vrias instncias scio-polticas, econmicas e culturais das sociedades que dele participam ou vierem a participar. Tornou-se uma causa que s progredir e ganhar outra qualidade se for abraada pela sociedade civil. Em suma, o processo caminha sem muita articulao, carente de atores ativos e de um projeto que vincule e direcione. Justamente por isso, ele se abre todo para uma batalha poltica com forte dimenso cultural ou seja, para uma reforma intelectual e moral (Gramsci), com a qual se difundam novas formas de conscincia, novas concepes do mundo, novos valores e hbitos de pensamento, e se formem novas vontades coletivas. Na medida em que estiver escudado por alguma adeso de massa e souber formar uma cultura poltica favorvel integrao, o Mercosul se encontrar com as melhores tradies democrticas da Amrica Latina e poder jogar um peso importante em sua preservao e em seu fortalecimento.
27 Crise sistmica, desordem mundial e financeirizao1

Marcos Costa Lima Introduo avid A.Stockman2, que foi diretor do Office of Management and Budget de Ronald Reagan, afirmou no New York Times em maro deste ano que ao longo dos ltimos 13 anos, o mercado de aes caiu duas vezes provocando graves recesses. As famlias americanas perderam um trilho de dlares na crise dot.com em 2000 e mais do que sete trilhes USD quando da crise subprime de 2007. Neste perodo o nmero de auxlios-refeio e os beneficios por invalidez mais que dobraram, para 59 milhes de pessoas, ou um em cada cinco americanos. Estes nmeros assustadores crescem em relevncia quando sabemos que a dvida pblica dos EUA alcanou 56 trilhes de dlares no incio deste ano3. No tempo em que Alan Greenspan esteve frente do federal reserve agosto de 1987 a janeiro de 2006 - se deu o maior equity boom do pas, com o mercado de aes crescendo cinco vezes entre a crise de 1987 e aquela da dot.com em 2000. A farra rentista terminou com a bancarrota do grupo Lehman Brothers em setembro de 2008 e Stockman nos diz que Washington, com a arma de Wall Street virada para sua cabea, foi ao socorro dos protagonistas desta baguna financeira, imprimindo dinheiro para o resgate de grandes empresas em panico, o que segundo ele, consistiu no singular e mais vergonhoso captulo da histria financeira americana. 4 Ao final de seu livro, A Great Deformation, no captulo que intitula O Por do Sol na Amrica: o naufrgio do estado logo adiante, Stockman traa um panorama sombrio para o futuro do pas, medida em que o fantstico crescimento da construo civil e dos investimentos em infraestrutura na China ao longo dos ltimos 15 anos vem arrefecendo. O Brasil, a Rssia, a ndia, a Turquia e a frica do Sul e todas as outras naes de renda mdia em crescimento no podem compensar a queda da
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Este texto dedicado a Ingrid Sarti, pois dele fez questo.
Stockman, David A. (2013), The Great Deformation. The Corruption of Capitalism in America. New York: Public Affairs Book. A questo da sade nos EUA um aspecto relevante da crise que vive o pas. So 50 milhes de pessoas que hoje no dispem de seguro sade, ou seja, 1 em cada 6 pessoas. Cf. Louis Gill (2012), Aprs cinq ans de crise. Carr Rouge, n 47, t, p. 46.
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Stockman, David A. State-Wrecked: the corruption of capitalism in America. The New York Times, 30/03/2013, p.15:16 e 59.
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demanda. A mquina americana de estmulo monetrio e fiscal, segundo ele, atingiu os seus limites. Disse ainda: os Estados Unidos esto quebrados fiscalmente, moralmente e intelectualmente5. Paul Krugman6, em seu livro publicado no Brasil em 2010, apontava que no houvera um grande aumento da desigualdade nos Estados Unidos at a dcada de 1980. Para o economista, a reviravolta se deu a partir da, quando os vencedores foram uma pequena elite de 1% no topo da distribuio de renda. Joseph Stiglitz7, em seu ltimo livro sobre o crescimento da desigualdade de renda e da riqueza nos Estados Unidos nos ltimos trinta anos ainda mais incisivo do que Krugman. Diz Stiglitz logo no prefcio, e em tom quase bombstico que existem momentos na Histria quando as pessoas em todo o mundo parecem levantar-se para dizer que algo est errado. Seus dados so contundentes sobre os efeitos de polticas econmicas que geraram desigualdade de renda e riqueza nos Estados Unidos aps os anos 1980; que h trinta anos atrs os 1% das maiores rendas entre os americanos recebiam apenas 12% da renda nacional e, em 2007, passaram a perceber 65% do total do ganho nacional dos rendimentos. A renda de um trabalhador masculino tpico de tempo integral estagnou por mais de um tero de sculo. Quando olhamos para a Europa a situao ainda mais dramtica. Segundo o Fundo Monetrio Internacional, 61 pases voltaram ao nvel do Produto Interno Bruto de 2007, entre os quais 22 dos 27 pases da Unio Europia, e 06 dos 07 pases do G7 exceo da Alemanha. Em 10 dos 25 pases da OCDE, os salrios reais( corrigidos pela alta dos preos) eram inferiores em 2010 aos nveis de 2007. Havia desemprego de 24,3% na espanha e de 21,7% na Grcia em abril de 2012 e, 51,5% para os menores de 25 anos de idade. Aalemanha conseguiu se distinguir dos demais pases europeus graas a polticas de desregulamentao do mercado de trabalho e da proliferao do trabalho flexvel e precrio, que deram lugar aos baixos salrios. Neste pas o emprego a tempo integral caiu de 29,3 para 23,9 milhes entre 1991 e 2001, enquanto crescia o nmero de empregos a tempo parcial que aumentou de 5,7 para 12,5 milhes8. Conforme Dani Rodrik9, mesmo na Europa, onde as instituies regionais so relativamente fortes, o interesse nacional e os polticos nacionais, em grande medida na pessoa da chanceler alem, Angela Merkel, tm dominado a definio de polticas. Segundo ele, se a chanceler Merkel tivesse se mostrado menos apaixonada pela
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Stockman, David A. (2013),op.cit. Krugman, Paul (2010), A conscincia de um liberal. Rio de Janeiro: Editora Record
Sitglitz, Joseph E. (2012), The Price of Inequality. How todays divided society endangers our future. New York: W.W.Norton & Company. P. ix:2:3.
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Gill, Louis (2012), Aprs cinq ans de crise. Un tat des lieux sommaire . in : Carr Rouge, n 47- t. Rodrik, Dani (2012), O renascer do Estado-nao, publicado em Project Syndicate
13/03/2012. XIII Congresso Internacional
Crise sistmica, desordem mundial e financeirizao | 343
austeridade com relao aos pases endividados da Europa e se tivesse conseguido convencer os seus eleitores da necessidade de uma abordagem diferente, a crise da zona do euro teria tido contornos bastante diferentes. Para Franois Chesnais10, a situao de conjunto da economia mundial marcada pela incapacidade do capital (os governos, os bancos centrais, o Fundo Monetrio Internacional e os centros privados de centralizao e de poder do capital tomado coletivamente) de encontrar, ao menos por agora, os meios de criar uma dinmica diferente. A crise da zona do euro e seus impactos sobre um sistema financeiro opaco e vulnervel so uma das expresses. Esta incapacidade no para o economista francs sinnimo de passividade poltica. Ela significa simplesmente que a burguesia est se movendo cada vez mais completamente pela vontade nica de preservar a dominao de classe em toda sua nudez. Portanto, esse projeto tem implicaes polticas ainda mais graves para os trabalhadores, pois ele acompanhado pelo endurecimento do carter pr-cclico das polticas de austeridade e de privatizao, e contribui para a ocorrncia de uma nova recesso, que est em marcha. Este artigo se prope a indicar, retrospectivamente, as alteraes sofridas pelo capitalismo no sculo XX, evidenciando como, pouco a pouco, a partir da crise do keynesianismo, foi se cristalizando o processo de globalizao, onde ganham proeminncia a financeirizao do capital, promovida pelos grandes bancos e corporaes transnacionais11. Posteriormente, em outro artigo, aprofundaremos, sobretudo, a dimenso das transformaes de um capitalismo propriamente vinculado produo, para outro, com dimenso hegemonicamente financeira12. A nova desordem mundial sabido que nos anos 1980, em pleno auge e expanso das corporaes multinacionais, impulsionadas pelos investimentos diretos externos (IDE); ocorreu um aumento intenso das transaes financeiras que, de acordo com um conjunto de autores relevantes13, representam o eixo dinmico do processo de mundializao, que tem as instituies financeiras, sobretudo as no-bancrias, como seus atores centrais e aquelas que modelam o seu funcionamento. Segundo Franois Chesnais, at poucos anos, a anlise da mundializao era vista essencialmente como uma etapa nova do processo de interrnacionalizao do capital, na
Chesnais, Franois (2011), Aux racines de la crise conomique mondiale . Carr Rouge, n 46, dcembre, p.7 :17
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Serfati, Claude (2011), La logique financiaro-rentire des socits transnationales . in : European Journal of Economic and Social Systems No. 1-2/2011, pp.15511
Costa Lima, Marcos (2013), Transformaes UFPE/PPGCP.

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Radicais no Capitalismo Contemporneo. Recife:
Plihon (1998); Chesnais (1998, 2003); Serfatti (2003); Aglietta e Orleans (2002). Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
qual as grandes industriais multinacionais seriam a expresso maior. Essa interpretao, segundo ele, h muito est superada. A mundializao da economia seria considerada mais do que uma fase complementar no processo de internacionalizao do capital, j iniciado depois de um sculo. Seria um modo de funcionamento especfico e, em muitos aspectos importantes, totalmente novo do capitalismo. O contexto macroeconmico mundial foi marcado por alguns traos distintivos: i) taxas muito baixas de crescimento do PIB, inclusive no Japo, que tradicionalmente serviu como locomotiva para o restante da economia mundial; ii) Em contraste com essa reduo das taxas do PIB, uma taxa de crescimento muito forte dos indicadores relativos ao valor nominal14 dos ativos financeiros; iii) A limitao e reduo das polticas de bem-estar social, associada a perda de regulao pela maioria dos estados nacionais; iv) Altos ndices de desemprego estrutural nos pases da OCDE, associados a formas de emprego temporrias e com baixo nvel de remunerao, provocando um aumento da pobreza nesses pases;v) Uma conjuntura mundial instvel, entrecortada de sobressaltos monetrios e financeiros, com alto nvel de contgio internacional (Mxico, 1994, Malsia,1997 e a sequncia que vai da Rssia Argentina em 2001); vi) Uma deflao aberta e crescente entre os pases industrializados, principalmente entre os pases produtores de bens primrios; vii) A marginalizao de regies inteiras do globo com relao ao sistema de comrcio internacional, como vimos nas tabelas apresentadas anteriormente neste trabalho, mas tambm no centro do sistema, pela concorrncia sempre mais intensa entre multinacionais, aqui detalhado quando da exposio sobre as multinacionais de novo padro. Essa caracterizao no pode ser entendida, para Chesnais (1997)15 como sucesso de fenmenos isolados, mas de forma holstica, em conjunto, e lana a hiptese de que so constituidores de um sistema. Teria acontecido uma passagem no contexto do estgio imperialista, para uma fase diferente, da que predominou entre o fim da Segunda Guerra Mundial e o incio dos anos 1980. Os governos Thatcher e Reagan teriam-no inaugurado entre 1979 e 1987, atravs de politcas fortemente neoliberais de desregulamentao, com cortes de gastos pblicos, reduo de impostos para os ricos e aumento do dispndio militar. Segundo a teoria regulacionista (Boyer,1997), passaramos a um novo regime de acumulao, bastante diferenciado do regime Fordista. Essa fase, ou esse novo regime (Plihon,1998), repousa nas transformaes da relao salarial com forte incremento da taxa de explorao flexibilizao, precarizao das condies de trabalho, mas seu funcionamento seria ordenado
Nominal porque sobre elas incide um componente fictcio, mais ou menos importante, segundo a natureza dos ativos.
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Na Introduo do livro que organiza em 1996 sobre a mundializaao financeira, h uma excelente caracterizao das etapas da liberalizao e mundializao financeiras que antecedem e vo consolidar o novo momento, inclusive um quadro em que detalha as trs etapas de emergncia das finanas de mercado mundializadas 1960-1979, 1980-1985 e 1986-1995 (pp. 23-28).
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principalmente pelas operaes e as escolhas de formas do capital financeiro, mais concentradas e centralizadas do que nenhum outro perodo do capitalismo. Nesse novo regime de acumulao, portanto, trs setores ou complexos industriais fortemente articulados, ocupam uma posio central. Por razes que decorrem tanto do carter decisivo da Informao quanto do marketing na concorrncia capitalista mundializada, que difundem uma ideologia da qual depende o enraizamento do habitus indispensveis crena na estabilidade mnima, na solidez e destino do regime neoliberal, que foi inteligentemente caracterizado como a ideologia do pensamento nico. So eles: 1. O setor financeiro; 2. O complexo das indstrias de Informtica, telecomunicaes e de novos materiais, tambm conhecidos por intensivos em tecnologia ou hightech; 3.O setor da comunicao e a cultura mercantilizada, tornada mercadoria, que so os grandes grupos de multimdia16. Sobre este ltimo setor, Chomsky e Herman em La fabrique de lopinion publique (2003, p.XIII) nos informam que, em 1983, 50 megacompanhias dominavam a paisagem miditica. Sete anos mais tarde, s restavam vinte e trs, chegando finalmente a nove no fim da dcada.
A diferenciao e a hierarquizao da economia-mundo contempornea resultam tanto de operaes do capital concentrado quanto de relaes de dominao e de dependncia poltica entre estados, cujo papel no de forma alguma reduzido, mesmo se a configurao e os mecanismos desta dominao tenham se modificado (Chesnais, 1997, p.64)
A forte sincronia de propsitos entre os trs setores industriais, que no impede a intensa disputa concorrencial entre si, tem sido possvel a partir das intervenes nas instncias polticas dos Estados nacionais lderes, principalmente os do G7, que tm avalizado tanto esses capitais quanto o capital financeiro para se deslocar pelo mundo. Segundo Wallerstein (2003, p.111-119), a perda de vigor das estruturas estatais prejudica principalmente os grandes capitalistas, que buscam continuamente o apoio estatal em dois casos (para eles indispensveis), a saber: para aumentar o preo de venda sobre o mercado e restringir a alta dos custos de produo. Portanto, necessrio no perder de vista as articulaes entre o econmico e o poltico, percebendo o Estado em suas mltiplas determinaes, as relaes internacionais que estabelecem, que so conflituosas e de cooperao, e perceber em que medida o Estado, como diz Wallerstein, torna-se indispensvel ao grande capitalista, em seus movimentos em prol da valorizao do capital, pela determinao da propriedade intelectual, no apoio deslocalizao de empresas para outros pases nos quais a mo-deobra mais barata, ou mesmo internamente, pelas compras governamentais, ou ainda pelos subsdios e mesmo pela internalizao dos custos de infraestrutura.
A rpida mundializao fez com que a indstria miditica ficasse centralizada em nove conglomerados internacionais: Disney, AOL-Time Warner, Viacom (proprietria da CBS), News Corporations, Bertelsman, General Eletric (proprietria da BBC), Sony, AT&T-Liberty Media e Vivendi Universal. Chomsky, Noam e Herman. La fabrique de lopinion publique: Paris, Le serpent a Plumes, 2003, traduo minha.
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Um outro aspecto susbtantivo nessa fenomenologia da mundializao financeira encontra-se no lugar privilegiado que os EUA ocupam na hierarquia das naes; no apenas enquanto ncleo da financeirizao do capital, pela potncia de seus mercados de aes, fundos de penso e fundos mtuos, mas tambm em termos tecno-industriais, como detalharemos em captulo posterior, aos quais se associa uma fora de choque militar nica. O que no quer dizer que no haja conflitos na esfera internacional, muito pelo contrrio. Os Estados nacionais em suas relaes de dominao, dependncia e interdependncia buscam reconfigurar suas posies no tabuleiro. Muito embora estejam flor da pele os enfrentamentos no interior da Trade, tambm fora deste espao os pases mais frgeis tm participado dos circuitos de valorizao do capital, mesmo que de forma subordinada. No plano financeiro, a sua posio central deve-se ao lugar que ocupa o dlar, hoje rivalizado pelo euro, mas ainda sendo a moeda de conversibilidade plena e tambm com relao ao tamanho e a diversificao de seus mercados financeiros. Segundo Cathrine Sauviat os investidores institucionais norte-americanos superam amplamente os dos demais pases da OCDE, do ponto de vista do montante de ativos financeiros que detm: respectivamente 71% dos ativos financeiros dos fundos de penso e 55% dos pertencentes s sociedades de investimento, dentro da OCDE. Citando o trabalho de Clark sobre o Capitalismo dos Fundos de Penso, Sauviat (2003, p.147) nos diz que os ativos acumulados pelos fundos de penso norte-americanos eclipsam todas as outras formas de poupana e atingiram uma tal importncia que transformaram a natureza e a estrutura dos mercados financeiros mundialmente Alguns nmeros sobre os hedge funds17 do um pouco a dimenso de uma parte da arquitetura desse imprio de papel: em 1990 havia no mais que 300 destes fundos, que passaram a 4.000 em 1999. Em 2003 so 6.000 ou 7.000, dos quais 90% encontramse nos Estados Unidos, sendo que os investidores privados permanecem globalmente como os maiores clientes. Estes fundos geriam perto de US$ 200 bilhes de em 1999 e estima-se US$ 600 bilhes em dezembro de 2002. Essa vantagem norte-americana no plano das finanas define-se pela capacidade de centralizar a riqueza, tanto pela atratividade intrnseca diversidade, segurana e rentabilidade dos produtos financeiros que oferecida ao capital mundial em busca de valorizao rentista no curto prazo. Esse predomnio, aliado ao valor face de sua moeda (reserva mundial), fez com que os EUA viesse a ser o nico pas no mundo capaz de abaixar a taxa de paridade de sua moeda e, portanto, jogar o jogo da desvalorizao competitiva, sem sofrer
Um hedge fund um instrumento de investimento que se distingue dos mutual funds e sicavs clssicos, por seu estatuto regulamentar e jurdico, bem como pelas tcnicas de gesto utilizadas. Globalmente, os hedge funds tm por objetivo preservar o capital investido em todas as condies de mercado. Para atender a esse objetivo de rendimento absoluto, um hedge fund pode comprar e vender a descoberto, ttulos, utilizando-os como alavancas, e todas as espcies de investimentos derivados. O exerccio destas tcnicas tido por gesto alternativa.
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imediatamente a sano dos mercados, pois detm mais de 40% da dvida pblica mundial18. O pas tambm dita as regras no conjunto da economia mundial, a exemplo da desregulamentao do transporte areo, que levou a uma furiosa competio e alianas de empresas, ainda no terminada, com a recente fuso entre a Air France e a KLM. Mas tambm das telecomunicaes, da indstria farmacutica, que ilustram sua capacidade de impor regras mesmo aos pases que possuem empresas vinculadas aos grandes oligoplios mundiais. O controle que possuem sobre as instncias de deciso do Fundo Monetrio Internacional, do Banco Mundial ou ainda da OMC, define o figurino ao qual devem ajustar-se os pases ditos emergentes. Enredados na trama perversa da dvida externa, submetem-se a polticas de corte monetarista, que prescrevem regras fiscais e salariais estritas, com efeitos deletrios sobre os gastos sociais, que produziu uma instabilidade crnica. As negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas ALCA, evidenciaram a imposio de regras, sem reciprocidade aos pases latino-americanos. As polticas derivadas desse tipo tm convergido para um modelo de larga aplicao mundial, que tem aliviado o fisco sobre as altas rendas e transferido seu peso para as rendas do trabalho. Vinculado a esse mecanismo, a gesto da relao salarial vem adquirindo os contornos do modelo anglo-saxo, em interface com a poltica monetria, produzindo efeitos dramticos sobre o rebaixamento dos salrios, no centro e nas periferias, e todas as formas possveis de flexibilizao da mo-de-obra. O Tratado de Marrakesh e a criao da OMC vieram consolidar o arsenal de instrumentos internacionais de regras e normas jurdicas que passam a ter um carter impositivo, antes no presente no GATT (CHESNAIS, 1998). Esse arsenal permitira a instncias de deciso centralizadas no G7 impor em princpio a todos os pases, mas sobretudo aos mais frgeis e que no tm condioes polticas de se defender a liberalizao total do comrcio, desregular por completo os servios pblicos, assim como desmantelar suas raras leis sociais e ambientais, entendidas como entraves liberdade de investimento e de comrcio. Quando nos debruamos sobre as tratativas em fase de definio no contexto da ALCA, no outro o quadro que se v quando, por exemplo, os EUA exigem a abertura das compras governamentais para empresas norteamericanas, desde o nvel mais alto da federao at o dos municpios. importante destacar que em todo esse processo, as grandes corporaes multinacionais ocupam um lugar de destaque; muito embora o que seja caracterstico do novo regime de acumulao a hegemonia das grandes instituies financeiras, bancrias e no-bancrias que se explicita atravs do ressurgimento e o crescimento do capital-
Isso permite, portanto, que o pas possa contrair ano a ano um substantivo dficit na balana comercial, ao ponto que, somados os saldos negativos de 2000 a 2003 (previso), este numero alcanou US$ 168,10 bilhes.
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dinheiro altamente concentrado, da preferncia pela liquidez (CARTAPANIS; ANDR, 2003). A fase da mundializao que se iniciou nos anos 1980 viveu a multiplicao dos investimentos cruzados entre os pases capitalistas avanados, gerando uma intensa transferncia patrimonial entre empresas. Neste perodo, cerca de 80% dos investimentos diretos externos aconteceram entre os pases da Trade e quase dessas operaes tiveram como objetivo a aquisio de empresas existentes e no a criao de novos meios de produo. O mesmo ocorreu nos pases emergentes, a partir das polticas de privatizao, que foram mais intensas em setores estratgicos dos servios, como energia e telecomunicaes. Portanto, atuando em setores de non-tradebles o que fez aumentar o dficit das balanas comerciais desses pases, que j eram elevadas, atravs de importaes de componentes, remessa de dividendos, sem capacidade de exportao. As polticas monetrias dos governos (entre elas a de determinao das taxas de juros e de cmbio) foram reduzidas cada vez mais s necessidades e exigncias do capital-dinheiro; que controla a dvida pblica. O que no quer dizer uma autonomizao plena dos capitais financeiros, pois as ligaes com as esferas da produo e das trocas permanecem fortes. A esfera das finanas alimenta-se da riqueza criada pelos investimentos e pela mobilizao da fora de trabalho. Os capitais sobre os quais os operadores financeiros asseguram um mais-valor atravs de aplicaes financeiras e arbitragens que efetuam entre diversos tipos de ativos nascem, invariavelmente, no setor produtivo e comeam a tomar a forma de rendas, por ocasio da produo e da troca de mercadorias e de servios. Uma frao elevada dessas rendas captada ou canalizada em benefcio da esfera financeira e a ela transferida (Costa Lima, 2008). Ser somente aps esta transferncia que tero lugar os diversos processos de valorizao deste capital, quando o montante nominal dos ativos financeiros inflado e se reproduzem no campo fechado da esfera financeira, fenmeno que Marx chama de valorizao fantasmtica. O primeiro mecanismo que permitiu, contemporaneamente, a transferncia de riqueza em escala para a esfera financeira, foi e permanece sendo o servio da dvida. Este servio, que atuou de forma brutal tanto na Europa quanto em numerosos pases da periferia; est associado aos emprstimos realizados com a liquidez propiciada pelos petrodlares, sob a forma de crditos bancrios, sobretudo norte-americanos, quando se fazia necessrio tirar os pases da OCDE da recesso, fenmeno que a economista Maria da Conceio Tavares intitulava de sangria s avessas. A deteriorao das finanas pblicas fez com que o dficit mdio dos pases do G7 passa-se de -2,1% do PIB, nos anos 1970, para -3,6% entre 1990 e 1995, fazendo com que o peso da dvida pblica atingisse 64,3% do PIB em mdia entre 1990-1995. Na Unio Europia esses nmeros foram ainda piores, pois o dficit pblico mdio, que era
de -0,4% do PIB entre 1961-1973, atingiu -4,5 do PIB. Cresceram desde ento os juros sobre a dvida pblica, que passava de 32% neste primeiro perodo, para 70,6% em 1995 (PLIHON,1998,p.103). Portanto, a consolidao da dvida dos pases centrais que acaba por estourar em 2008 um fenmeno crescente desde os anos 1990. O segundo mecanismo de puno ou sangria massiva foi posto em prtica quando a dvida pblica dos pases da OCDE foi transformada em ttulos, em que se deu o crescimento em bola de neve de parte dos oramentos dedicados ao servio da dvida. O fluxo de capitais regulares para pagar os servios das dvidas, seus juros, mas no o principal, repousava sobre taxas de juros reais positivas que deveriam ser honradas pelos Estados nacionais. As taxas de juros reais dispararam entre 1960-1969 e atingiram um pico em 1990, para os pases do G7, saindo de uma mdia de 0,8 para 6,2%. No caso francs, esses nmeros foram respectivamente de 1,5% e 8,2% (Plihon, 1998:102) Segundo Dominique Plihon (1998: p.108), existe uma ligao direta entre o crescimento em potencial das finanas globalizadas e liberalizadas e o aumento dos dficits pblicos nos pases industrializados, a partir dos anos 1980. Ao crescer a dvida, os tesouros pblicos nacionais no puderam mais contar apenas com os investidores nacionais, apelando ento para os investidores internacionais, justamente os institucionais (fundos de penso, fundos mtuos), para que adquirissem ttulos pblicos nacionais. Foi assim que as autoridades pblicas liberalizaram e modernizaram os sistemas financeiros para satisfazer suas prprias necessidades de financiamento. Para financiar as suas dvidas pblicas, o percentual de ttulos adquiridos pelos investidores estrangeiros, sobre o total da dvida mais que quadruplicou em alguns pases: na Alemanha, em 1979, os estrangeiros detinham 5% da dvida pblica e, em 1992, 31,8%. Na Frana, onde a dvida pblica em mos de estrangeiros era nula em 1979, atingiu 31,8% do total em 1992. Segundo Chesnais, entre 1973 e 1993, nos pases da OCDE, contrariamente s expectativas dos economistas neoclssicos, os rendimentos reais ajustados dos 10% mais pobres da populao, baixou 21%, ao passo que os dos 10% mais ricos da populao, aumentaram de 22%. Os defensores da finana de mercado diro que as taxas de juros reais que gravam todos os oramentos pblicos e que se interpem como uma barragem ao investimento produtivo; como do financiamento de obras pblicas de urgncia social, tm tambm por funo permitir aos fundos de penso por capitalizao servir aposentadoria de seus membros. Esses fundos privados centralizam uma poupana nascida frequentemente nos regimes obrigatrios de empresas privadas. Eles alimentam-se, portanto, dos rendimentos salariais. De um lado, so o resultado acumulado de cotizaes retiradas dos salrios; de outro, desde que o montante da poupana acumulada ultrapassa um certo nvel, os fundos passam categoria de instituies financeiras no-bancrias, cuja funo fazer gerar um montante elevado de capital-dinheiro, conservando sua liquidez e maximizando o rendimento. Estes fundos, acabam por tornar-se instituies centrais
do capital-financeiro e participam na primeira linha dos operadores da finana especulativa mais nociva. O Regime de Acumulao a Dominncia Financeira (RADF) integra, portanto, como um de seus componentes, os cotizadores dos fundos de penso privados e uma parte das famlias que colocaram sua poupana em fundos mtuos de aplicao acabam tendo conseqncias polticas e sociais muito graves. Esses pequenos poupadores no tm nenhuma vocao inerente ou natural a fazer parte ou a se ligar com o capital financeiro monopolista e altamente centralizado. Sem taxa de juros reais positivas, esses fundos de penso por capitalizao seriam incapazes de servir aposentadoria de seus membros. Da mesma forma, o rendimento das aes, outra componente do portflio dos fundos de penso privados, no deixam de estar ligados s prticas e eficcia com as quais os princpios da corporate governance so postos em prtica.
Isto significa dizer que nos EUA e Reino Unido19 principalmente, o capital financeiro chegou a fazer com que os antigos trabalhadores dependam, para o nvel de suas aposentadorias, da ferocidade com a qual o capital vai explorar os assalariados em atividade. (CHESNAIS, 1997, p.80).
No mercado de capital dos EUA, os Fundos de Penso e Fundos Mtuos detinham menos de 2% das aes das empresas em 1945, 11% em 1965, 20% em 1975, passando para 31% em 1985 e, finalmente, 42% em 1999. Uma boa medida da extenso das finanas internacionais entre 1980 e 1992 -nos dada por Plihon (1998:112), para quem as finanas internacionais desenvolvem-se segundo sua prpria lgica, que no guarda mais do que uma relao indireta com o financiamento do comrcio e dos investimentos produtivos na economia mundial. A partir do incio dos anos 1990, os mercados emergentes so incorporados ao mercado financeiro mundial, mas com uma presena muito mais forte das aplicaes em bnus do que das aplicaes em Bolsa. A rpida atrao que representaram esses mercados para os capitais em busca de especulao, fizeram diminuir a parte dedicada aos investimentos diretos, quando o processo de privatizao j se conclua, os ttulos em carteira orientavam-se principalmente para os ttulos de curto prazo, indexados ao dlar. A entrada desses pases na lgica da financeirizao ajudava, em boa medida, os Estados Unidos a superarem uma recesso econmica grave, que presenciou o Krach financeiro de outubro de 1987, recesso que foi superada a partir de trs mecanismos que tm garantido o sucesso norte-americano. So eles: os emprstimos estrangeiros20; os
Tambm na Frana, a irrupo dos investidores institucionais (companhias de seguro, Fundos de Penso e Fundos Mtuos) sobre os mercados financeiros, que controlavam em 1966 apenas 12% do mercado de aes e 35% do mercado de ttulos, passaram, em 1990, a dominar 25% e 57% respectivamente, estabilizando-se neste patamar em seguida. (ver Pastr, Olivier: Financement de lconomie et gouvernement denterprise: vers une nouvelle conomie financire? in Docks: 2003, pp. 245-274.
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A dvida externa dos EUA passou de US$ 200 bilhes em 1990 a US$ 2,7 trilhes em 1999. in: Serfatti, Carr Rouge n23, octobre, p.4.
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crditos do Federal Reserve, e os ttulos da Bolsa. Os ttulos da dvida pblica tm alimentado a atividade dos mercados financeiros norte-americanos, que se vale do status de centro de acumulao do capital rentista mundial, em busca de aplicao. Segundo Serfatti, a evoluo desta dvida produz ao mesmo tempo uma dvida por parte dos credores, quanto capacidade da economia norte-americana de superar a atual crise, qual se soma aquela em que se encontram os credores estrangeiros, entre eles, h mais tempo, os japoneses. Quanto aos crditos criados pelo Federal Reserve, que tm servido inclusive para financiar os estouros das Bolsas de Valores, tm hoje taxas de juros muito baixas, com pequenos efeitos sobre a economia e para as instituies de crdito. O terceiro pilar desta economia, o dos ttulos em bolsa, que suportaram o crescimento das empresas de tecnologia, comunicao e inovao - TICs, vivem a ressaca do estouro da bolha especulativa21. Esses estouros de bolhas de especulao, o colapso da Nasdaq, seguidos pela queda de Wall Street e outras Bolsas, so acontecimentos de graves propores e que generalizaram a atual recesso mundial. Revelam a fragilidade do atual regime de acumulao, que tem efeitos dramticos em termos de emprego, de instabilidade poltica em muitos pases na periferia do sistema (atuam sobre o conjunto das empresas multinacionais, sobre o sistema produtivo). Para Franois Chesnais (2003), eles tm fortes implicaes sobre o financiamento da inovao. Conforme o economista, seriam quatro os traos mais importantes do RADF: i.) a posio privilegiada ocupada pelo mercado financeiro no padro de distribuio de renda, com prioridade das corporaes aos mecanismos de distribuio de lucros e dividendos, ao valor da Bolsa; ii.) as polticas de estado-mnimo; iii.) o estabelecimento de um novo tipo de gerncia para as grandes corporaes e iv.) a ampliao das assimetrias entre pases na economia mundial. Quanto ao primeiro trao, ou a proeminncia do sistema financeiro, a se decide o nvel de investimentos do tangvel e intangvel, levando-se em considerao os nveis de lucros, sua distribuio em favor de dividendos (acionistas), e s depois da produo. As somas que permanecem disposio das firmas para investimentos so decididas apenas aps o pagamento dos dividendos maximising shareholders value. Por essa razo os gerentes das corporaes so postos em uma posio na qual a capacidade de investimento fica determinada pela baixa dos salrios reais e pelo aumento da produtividade (sem aumento dos gastos na produo). Da tambm decorre a necessidade da flexibilizao da mo-de-obra, hoje uma exigncia do regime de acumulao. As empresas so ajudadas tanto por mecanismos da competio quanto pela deslocalizao das plantas e escassez do trabalho, e tambm pela liberalizao e
O jornal Le Monde anunciava que mais de US$ 8 trilhes se esfumaaram em Wall Streeet depois da metade do ano 2000. (Le Monde, 22 de outubro de 2002).
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desregulao dos investimentos diretos externos e do comrcio, e pelas mudanas na legislao sob o efeito da mudana mais geral nas relaes de poder sociais e polticas. Quanto ao segundo trao, diz respeito reduo do papel do Estado, na medida em que este abandona a sua anterior posio de instituio capaz de fazer grandes investimentos com efeitos estruturadores, isto , de influenci-las quando realizadas pelo setor privado. A deciso de realizar investimentos que, desde o New Deal at a Segunda Guerra Mundial estava praticamente na mo do Estado, passa progressivamente mos do capital privado. A mudana no locus da deciso do investimento tambm verdadeira para a Pesquisa e o Desenvolvimento (P&D), salvo naqueles pases onde a P&D foram centrais para o sistema de inovao e onde a privatizao do setor pblico est encontrando alguma resistncia. Outra exceo seriam os pases que no sofreram presses para reconhecer as virtudes da C&T pblicas, bem como na deciso de seus interesses nacionais, enquanto Estados soberanos, que incluiu assegurar externalidades-chave para suas companhias e apelo ao suporte de P&D. Os EUA enquadram-se bem nesta distino. Importante aqui introduzir uma reflexo realizada por Orsi e Coriat (2003) que procuram entender, na seqncia da crise da bolha sobre a Nasdaq e das inmeras falncias que seguiram a queda das Bolsas; o processo de complementaridades construdas, principalmente nos EUA, entre um regime de direitos de propriedade intelectual e um conjunto de regulamentaes inditas sobre o mercado financeiro. Estes permitiram a promoo das chamadas firmas inovadoras, reforando assim a hiptese de Chesnais, sobre o lugar prioritrio de anlise sobre o financeiro e no sobre o tecnolgico. Os autores iniciam pela srie de mudanas ocorridas nos ltimos vinte anos sobre os direitos de Propriedade Intelectual (DPI), promovidas pela administrao e pela justia norte-americana. Em primeiro lugar, a abertura do domnio das patentes para novos atores, no caso as universidades e laboratrios de pesquisa acadmicos. uma nova legislao autorizava o depsito de patentes sobre os produtos de suas pesquisas, quando se tratam de instituies que so financiadas por fundos pblicos. Segundo Orsi e Coriat, esse passo foi dado desde 1980, com o voto do Bayh-Dole Act e introduziu uma srie de disposies novas e complementares. A possibilidade de cesso das patentes, sobre formas de licenas exclusivas a empresas privadas; ou ainda de se constituir com elas joint ventures e associaes (cujo objetivo seria o de tirar partido dos conhecimentos tanto para fins comerciais quanto para sua viabilizao enquanto produtos comercializveis) teve como resultado a exploso do nmero de registros depositados pelos laboratrios pblicos. O Bayh-Dole Act22 provocaria uma mudana fundamental na prtica da pesquisa acadmica, com a formao em todas as grandes universidades norte-americanas, de
A Lei Bayh-Dole, de 1980, permitiu s universidades patentear e licenciar, com exclusividade, invenes financiadas por fundos federais. Devido ao grande aumento de licenciamentos por universidades, a Lei tornou-se
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Escritrios de Transferncia de Tecnologia (Technological Transfer Offices). E, como consequncia direta, essas instncias passariam a desempenhar um papel decisivo na orientao da pesquisa, com uma ao que privilegiou as pesquisas em curso que fossem suscetveis de serem patenteadas no prazo mais curto. Alm disso, em inmeros casos, essas aes poderiam incidir no retardamento da publicao dos resultados cientficos, submetendo-se a publicao dos resultados depsitos prvios de patentes. Esses novos procedimentos permitidos pela lei (Bayh-Dole Act) alteraram completamente a natureza do entendimento, at ento corrente, do sentido de bem pblico que revestia a informao cientfica. Alm dessa medida, e tambm a partir de decises da Corte de Justia dos EUA, o prprio direito de propriedade intelectual foi modificado; sendo a alterao mais substantiva a que consistiu em abrir o domnio do patenteamento para objetos que at ento no estavam sujeitos, ou mesmo que eram proscritos de qualquer patenteamento. Dois domnios principais estavam em jogo, o patenteamento da vida e dos programas de computador. No domnio dos computadores, a autorizao vai incidir sobre o patenteamento dos algoritmos correspondentes utilizao simultnea de equaes matemticas, processo que vai ter um reflexo sobre os elementos de conhecimento genricos correntemente utilizados pela comunidade dos programadores e dos que concebem programas de computadores. Mas no campo das cincias da vida em que as implicaes so mais radicais. Como informam Orsi e Coriat, a brecha foi dada pela medida que autorizou a General Eletric a patentear um micro-organismo, a primeira de uma longa srie que conduzir finalmente ao patenteamento dos genes e das sequncias parciais de genes.
Assim, hoje nos EUA mais de 50.000 patentes foram concedidas ou solicitadas sobre o sequenciamento ou o sequenciamento parcial de gens a via est aberta para uma verdadeira mercantilizaao do conhecimento cientfico (Orsi e Coriat, 2003:2)
Um outro aspecto da maior gravidade est associado a isso: que os patenteamentos atribudos so de amplo espectro, ou seja, eles cobrem e protegem no as invenes cuja utilidade seja confirmada, mas uma amplo conjunto de possveis aplicaes futuras. Dessa forma, a Corte de Justia dos EUA est autorizando o patenteamento do prprio conhecimento de base (input para futuras invenes), ou seja, protegendo no apenas as invenes descritas, mas todas aquelas potencial e virtualmente capazes de derivar da utilizao do conhecimento patenteado. Estaria, ento, a Corte de Justia desse pas inaugurando uma era de privatizao dos fundos
controversa e objeto de debate enquanto poltica pblica. Para as 84 instituies dos EUA que responderam s pesquisas de 1991 e 2000 da Association of University Tecnology Managers (AUTM), o nmero de invenes cresceu 84%, a solicitao de novas patentes em 238%, os acordos de licenciamento em 161%, e os royalties em mais de 520% Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
comuns da descoberta cientfica, dessa forma fragmentada e apropriada de forma privada pelas empresas? Outra mudana forte decorrente da Bayh-Dole Act foi a entrada do capital financeiro no mundo da produo do conhecimento quando, em 1984, uma regulamentao da NASD23 permitiu a disponibilizao no mercado e a cotizao de companhias deficitrias, sob a condio de que estas dispusessem de um forte capital intangvel, que se constitua basicamente de direitos de propriedade intelectual. Outras alteraes de dispositivos legislativos foram alterados, como o prudent man, para permitir que os fundos de penso fossem autorizados a investir uma parte de seus ativos em ttulos de risco, o que antes era proibido. Com isto, viu-se a entrada no mercado de valores financeiros de um conjunto de novas companhias, deficitrias, mas julgadas, em razo de seus ativos intangveis, como sendo de alto potencial. Foi dessa maneira que se criou no mercado norte-americano uma complementaridade institucional entre os mercados financeiros e o Direito de Propriedade Intelectual, fazendo com que uma boa parcela da nova economia encontrasse a sua origem. Os resultados nefastos dessas medidas, esto na apropriao do processo do conhecimento por firmas privadas e pela conduo deste, por interesses imediatistas voltados para a mercantilizao que, na prtica, j temos visto de forma inaceitvel, no caso de remdios relacionados AIDS, aos quais as populaes mais necessitadas no tm acesso, ou pelo abandono de pesquisas em doenas que atingem os pases pobres, de pouco interesse para os grandes oligoplios. Quanto ao terceiro trao, o novo tipo de gerncia para as grandes corporaes estabelece-se sob a forma de um novo relacionamento com os acionistas e mais amplamente com os mercados financeiros. Esse um dos traos decisivos do atual regime. Se tomarmos os EUA como padro - excetuando-se a indstria de tecnologia de informao , as decises sobre investimentos e P&D no esto mais nas mos de algum tipo de gerente de corporao, mas sim nas de escritrios treinados segundo os critrios e objetivos do portflio de amplos acionistas institucionais. Esses gerentes so remunerados conforme os padres dos mercados de aes, que paga suas habilidades em manter elevados os preos das aes. As multinacionais so um dos pilares do regime de dominncia financeira e, por isto, os investidores financeiros institucionais new-style MNCs desempenham um papel decisivo de interface com a economia real. O tipo ideal de firma, nesse regime de acumulao a altamente concentrada, mas produtivamente descentralizada em firmas-rede. Sobre este terceiro trao, por sua importncia na guinada de rumo e articulao entre o sistema financeiro e a gesto empresarial, vale pena fazer alguns comentrios adicionais, pois no final dos anos 1980, com as chamadas moedas podres (junk bonds) e
National Association of Securities Dealers, instncia que sob a autoridade da SEC (Security Exchange Comissions) est encarregada de cuidar da regulamentao e da segurana das transaes sobre a Nasdaq.
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com as Operaes Preferenciais de Compra (OPAs) (LBO24) que os gerentes, que at ento no dispunham de aces em bolsa, encontram-se de repente com 10% das aes das empresas, s vezes mais. Nesse momento, os fundos de penso, os investidores institucionais passaram a exigir, nos Conselhos de Administrao das grandes corporaes, que os interesses dos gerentes fossem colocados em paralelo com os interesses dos acionistas. Quer dizer, trocar cash por aes (options), ou seja, no pagar grandes salrios, mas oferecer aes aos gerentes25. Esse perodo, logo aps a eleio de Clinton, presenciou um movimento ascendente, quando surgem as empresas da chamada nova economia, o boom da regio Sillicon Valley, as dot.coms e as empresas de biotecnologia, sociedades que no geravam lucros, mas que se vendiam, em nome da cincia e tecnologia do futuro, por bilhes de dlares. Criando ttulos, fabricavam dinheiro sem nenhuma base real. Algumas delas deram grandes resultados, como Microsoft, Cisco, Oracle, mas a maioria abriu falncia. Como afirma Roathyn (2003), essa escala de grandeza teve vrios efeitos de alavancagem: boom da alta tecnologia, boom da Bolsa, dinheiro barato. A todo esse cassino, vinha se somar o processo de desregulamentao do sistema financeiro, na seqncia de processos similares anteriores, com relao ao transporte areo, de energia e de eletricidade. A lei Glass-Steagall, criao de Roosevelt para regular o conflito entre bancos de negcios e bancos comerciais, ento abolida. Finalmente, a desregulamentao das Telecomunicaes, com a imploso da ITT e a abertura do mercado concorrncia, o que iria provocar uma verdadeira corrida de compras de empresas de alta tecnologia. O milagre da produo de dinheiro do nada, acaba por chegar ao fim, com os gerentes vendo suas fortunas em options desfazerem-se em vinagre, quando ento passam a maquiar os balanos para tentar manter o valor de seus ttulos. O caso da Enron26, no setor de energia virou exemplar, assim como o da Word.com. Eliot Spitzer27, Secretrio de Justia do estado de Nova York, que se notabilizou nos Estados Unidos por sua batalha contra grandes oligoplios, travou luta dura contra
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Leverage Buy Out.
Em 1980 os diretores gerais mais bem pagos dos EUA recebiam entre US$ 2,5 e 5 milhes de salrio. Em 1990, a faixa subiu, variando entre US$ 12 e US$ 45 milhes, chegando ao incio de 2000 aos estratosfricos valores entre US$ 110 a US$ 290 milhes de salrio. A empresa no mais se ocupava de produzir energia, mas de comprar e vender. Para dar uma grande fraude, a Enron, segundo Rohatyn seria uma pequena empresa no setor energtico com US$ 6 bilhes em negcios, mas com as auditorias ela passava por uma empresa com nmeros equivalentes a US$ 100 bilhes. O final da histria conhecido: os gerentes conseguiram retirar US$ do mercado, dividido entre 12 pessoas, enquanto os assalariados da empresa perderam tudo, em torno de US$ 1.bilho de suas economias sob a forma de fundos de penso pessoais. Os analistas de mercado tambm receberam alguns milhes de dlares pelos servios sujos, de continuar apresentando a empresa como um grande negcio, at que toda a sujeira veio tona.
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Conseguiu fato indito nos EUA em casos desta natureza, ao fazer com que dois gigantes da indstria eltrica pagassem US$ 2,6 bilhes de multa; vitria simblica, pois a administrao Bush suspendeu a Lei do Ar Puro, ou ainda contra os fabricantes de armas de fogo, bem como os laboratrios farmacuticos que limitam a venda de genricos.
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Wall Street, com o processo que iniciou em 2001 quando a Bolha especulativa ainda no havia explodido. A maioria das pessoas sabia em Wall Steet que as relaes entre analistas e os investidores estavam totalmente enviesadas, que as regras deontolgicas elementares eram desrespeitadas permanentemente (Laser, 2003:13). Restaurando uma velha Lei de 1921 de Nova York, que lhe dava total jurisdio sobre as transaes financeiras, Spitzer ataca o grupo Merril Lynch, a primeira corretora do pas. Em abril de 2001, obtm a autorizao para abrir processo criminal contra a empresa, cujo Conselho era falseado por um conflito de interesses escusos, com os analistas comportando-se quase como banqueiros de negcios (idem ibidem). Spitzer logo em seguida desmascara a instituio encarregada de regular o sistema financeiro, a Securities and Exchange Comission (SEC), paralisada por falta de vontade politca; ao descobrir que a Merril Lynch recomendava como saudveis aes que eram sabidamente podres, e a corruo prolongava-se por tratamentos de favorecimento dos dirigentes da empresa. Merril Lynch aceitou pagar US$ 100 milhes de multa e foi obrigada a pedir desculpas pblicas, alm de ter de mudar sua organizao, separando o banco comercial e os servios de avaliao e corretagem. Com esta vitria, a SEC, a Bolsa de Nova York (NYSE), a Associao Nacional de Corretoras (NASD) e a Associao Norte-Americana de Administradores de Mercados (NASSA), que congregam 50 estados, unem-se para realizar uma investigao conjunta. Eliot Spitzer ficou com a incumbncia de avaliar a Solomon Barney, filial de corretagem do City Group e a Morgan Stanley Dean Witter, tendo descoberto inmeras fraudes, o que terminou, aps intensos enfrentamentos e lobbies de toda a natureza, com as dez mais importantes casas de Wall Street aceitando pagar coletivamente US$ 1,4 bilho de multa, sano jamais infligida a uma instituio financeira nos EUA, sendo que a maior parcela ficou por conta do Citygroup, maior banco mundial. Evidentemente que todo esse processo de limpeza e de profilaxia tem um carter de restabelecer uma imagem de seriedade do sistema financeiro central da mundializao, numa demonstrao de que nem tudo est podre no reino da Dinamarca, pois no h nenhuma garantia de que esses procedimentos fraudulentos no voltem tona.Todo esse processo gerou uma crise de desconfiana28 no cerne do capitalismo, uma vez que todo o sistema foi cmplice, bancos e sistemas de controle e de regulao, inclusive. Os Estados Unidos deparam-se hoje com um dficit comercial gigantesco, que precisa de muitos bilhes de dlares para financiar essa dvida. Antes da crise, isso se fazia com facilidade, pois o grande capital procurando o sistema financeiro resolvia o problema. Acontece que o fluxo de capital estrangeiro para os EUA diminuiu substantivamente. Com a ocorrncia do novo choque, a situao complica-se para os
O Financial Times fez uma lista das 25 maiores falncias norte-americanas nos ltimos trs anos, que se traduziram por uma supresso de mais de 100 mil empregos e a perda de uma soma ainda incalculada que sobe a algumas centenas de bilhes de dlares.
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EUA e para o mundo, pois sero obrigados a aumentar a taxa de juros, com risco de recesso. O pas vive ainda o grave problema da dvida dos seus estados federativos, habituados com a alta das aes, responsveis por entradas fiscais dos ganhos de capital. Esses ganhos haviam se transformado numa das parcelas mais significativas dos enormes excedentes oramentrios. Hoje essa fonte secou e 46 entre os 50 estados da federao nos EUA esto com grandes dvidas. Esses Estados, diferena do governo federal, no podem financiar seus dficits o que os obriga a aumentar impostos e reduzir despesas, resultando em deflao para a economia do pas. A crise de 2001-2002 foi impactada pelo nvel de emprego e tambm atingiu o consumo das famlias, que perderam muito dinheiro, mas ainda indiretamente com os fundos de penso. A cidade de Nova York, que durante a fria dos papis viveu confortavelmente dos excedentes desses fundos, teve de retirar US$ 1 bilho em 2004 para fechar o rombo que a Bolsa causou no fundo de penso dos trabalhadores. V -se que a atual crise, derivada da especulao no mercado de imveis tem seus antecedentes, que de fato o processo de financeirizao do capital. Mas, retornando ao quarto e ltimo trao do regime de acumulao a dominncia financeira, a ampliao das assimetrias entre pases; a globalizao provocou a homogeneidade nos padres de produo e consumo, na convergncia entre alguns pases e entre os grupos de altas rendas, mas a tendncia para a divergncia tem sido ainda maior. Hierarquia e diferenciao tm sido as caractersticas contemporneas do relacionamento internacional, mesmo entre pases da OCDE. Nos anos 1990 houve uma reduo do ritmo na produo de P&D entre os pases da OCDE, verificado pela reduo da taxa de crescimento dos gastos em P&D e esta evoluo parece estar em contradio com as anlises que insistem no papel determinante desempenhado pelas competncias tecnolgicas na competitividade das empresas e nas economias nacionais (CHESNAIS & SERFATI, p.183) O declnio dos gastos militares aps 1990 indiscutvel, se bem que permanecem ainda em nveis superiores queles do incio dos anos 1980, isto se considerarmos os trs grandes pases que realizam mais de 90% dos gastos totais de P&D militar da OCDE os EUA, a Frana e o Reino Unido. Esse declnio no pode explicar o fato de que no interior da OCDE, os gastos em P&D com fins civis tambm caram, passando de 2% do PIB em 1991 para 1,9% em 1995. Essa queda seria bem mais acentuada caso no se considerasse como gasto civil aqueles ligados aos programas espaciais dos governos, cuja proximidade com os gastos militares bem conhecida, e que aumentaram sensivelmente depois de 1991. Mas acrescente-se a isto que as despesas em P&D das firmas tambm foram reduzidas e, segundo relatrio da OCDE, foi a primeira vez que o fenmeno se produziu depois da Segunda Guerra Mundial. Para muitos analistas, a recesso do incio dos 1990 responsvel pelo acontecido. Chesnais e Serfati citam um relatrio produzido
pela National Science Foundation que levantava a possibilidade de se estar configurando uma recesso da pesquisa fundamental de longo prazo (NSF, 1999). A situao era ainda menos favorvel nos demais pases industrializados, a exemplo da Frana, onde a razo dos gastos em P&D financiados pelas empresas em proporo do PIB tinha sido inferior ao do incio da dcada; quando as empresas compensavam, ainda que de forma parcial, a reduo dos crditos pblicos em P&D, dos quais se beneficiaram por longo tempo. O argumento de Chesnais e Serfatti de que essa baixa acentuada das despesas em P&D est articulada com a emergncia e consolidao do regime de acumulao dominncia financeira global aqui detalhado. Portanto, as mudanas quantitativas e qualitativas no financiamento e gesto da P&D industrial situam-se num contexto macroeconmico marcado por um processo de mundializao que tem a hegemonia do sistema financeiro internacional. Por certo o processo acontece prioritariamente na Trade, mas tem por ncleo os EUA que o principal beneficirio do sistema, a partir dos anos 1990. Neste sistema, os investimentos e, portanto a P&D, so colocados sob estreita vigilncia dos investidores institucionais, cuja prioridade , sobretudo, a maximizao do valor acionrio. As necessidades do capital financeiro so de remunerao do capitaldinheiro portador de juros, o que significa uma transferncia do valor que nasce na atividade produtiva para os beneficirios de juros e dividendos. A instabilidade sistmica desse regime, detalhada por Aglietta, e que tem origem nas medidas de liberalizao e de desregulamentao, enfraquecera constantemente o poder das instituies, que centralizaram o capital-dinheiro. Mas ao mesmo tempo contriburam para a instabilidade, bem como para a multiplicao das crises e krachs no interior do sistema econmico e financeiro mundializado. Segundo Chesnais e Serfatti, esse regime de acumulao portador de uma taxa de crescimento lento, quase prximo ao dos anos 1930. E, contrariamente ao que prenunciavam os arautos do neoliberalismo, de que a liberalizao e a desregulamentao permitiriam economia mundial reestabelecer um crescimento rpido e sustentvel, o que se viu e se tem visto a queda das taxas de crescimento da produo, mas tambm dos investimentos. O indicador de crescimento do produto mundial por habitante, que um indicador do estado da produo da riqueza antes que no intervenham as condies de sua distribuio, passou de uma taxa de crescimento anual de 4% entre 1960 e 1973, para 2,4% entre 1973 e 1980 e 1,2% entre 1980 e 1993, para no subir mais depois da. Outro indicador fundamental, a taxa de crescimento da produo industrial, viveu uma queda contnua nos pases da OCDE, caindo de 6% no incio dos anos 1960 para 2% nos anos 1990. O efeito ocorreu tambm e fortemente no Japo, considerado nos anos 1980 como um pas modelo, que, por suas inovaes em processo de gesto industrial com
base nas tecnologias eletrnicas, poderia vir a caracterizar um regime ps-fordista (Chesnais e Serfati, 2000, p.186)
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Desafios poltica de integrao do Brasil

Maria Izabel Mallmann1 Introduo mbora o Brasil tenha participado das iniciativas de integrao latinoamericanas pregressas criao do Mercosul, foi a partir de meados dos anos 1980 que o pas tornou-se mais propositivo sobre esse tema, voltando-se particularmente a seu entorno sul-americano. A integrao adquiriu contorno sul-americano2 a partir da proposio do Brasil, de 1993, de ampliar o Mercosul Comunidade Andina e aos demais pases sul-americanos. Essa estratgia tanto se contrapunha ofensiva norte-americana de abertura de mercados como buscava tornar o mercado sul-americano mais satisfatrio aos interesses econmicos e comerciais do Brasil. Gradualmente, novos temas, relacionados infraestrutura, poltica e s dimenses social e cultural, foram includos na agenda regional. Com isso, surge um novo regionalismo expresso, segundo Lima (2009), na criao do Fundo para Convergncia Estrutural do Mercosul, constituio do Conselho Sul-Americano de Defesa, reativao do Convnio de Crditos Recprocos, apoio Unasul e ao Banco do Sul, e incorporao da Venezuela ao Mercosul (LIMA, 2009, BESHARA, 2009). Desde ento, o Brasil tem se omitido cada vez menos a arcar com custos decorrentes de seu maior envolvimento regional3, contrariamente a seu padro histrico de relaes cordiais e de isolacionismo. Essa disposio advm de uma nova e mais
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Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. Doutora em Cincia Poltica.
A integrao sul-americana aqui identificada pelos compromissos assumidos a partir dos anos 1990; lanados durante a VII Cpula do Grupo do Rio, de outubro de 1993, seguidos pelas Cpulas de presidentes da Amrica do Sul (2000, 2002, 2004), pela criao da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA), em 2000, do relanamento do Mercosul em 2003, pela criao da Comunidade Sul-Americana das Naes (CASA) em 2005 e da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), em 2007. Sobre esse processo ver Leandro Freitas Couto, 2009 e sobre as pretenses de liderana do Brasil ver Bandeira, 2006. Os custos materiais arcados pelo Brasil podem arrolar os benefcios concedidos pelo pas em negociaes bilaterais com nossos vizinhos menos desenvolvidos, Paraguai, Bolvia e Uruguai, mas tambm com a Argentina. As linhas de financiamento do BNDES a obras de infraestrutura e expanso de empresas brasileiras na Amrica do Sul tambm figuram entre tais custos, assim como a criao de uma Universidade Federal vocacionada integrao latino-americana (Unila). Os custos polticos decorrem em grande medida da disposio em arcar com os custos materiais contrariamente ao entendimento de importantes segmentos da sociedade brasileira (MALLMANN, 2010).
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364 | Maria Izabel Mallmann
complexa agenda regional que envolve interesses econmicos e geopolticos do Brasil que decorrem, em parte, de transformaes macro-estruturais que independem de polticas governamentais e, em parte, de estratgicas de projeo externa do pas4, como os incentivos internacionalizao de empresas e s exportaes bem como manuteno de boas relaes que permitam a presena econmica, produtiva e tecnolgica do Brasil nos demais pases sul-americanos (MALLMANN, 2010). Contudo, essa performance tem sofrido crticas internas e externas. No plano domstico, uma poltica mais assertiva para a regio considerada desnecessria e contraproducente seja por aqueles setores suficientemente competitivos que consideram os acordos de integrao regional um entrave para negociaes mais vantajosas com terceiros pases, seja por aqueles mais nacionalistas que desejam assegurar maior autonomia negociadora do pas em tratativas bilaterais (LIMA, 2008; SARAIVA; BRICEO RUIZ, 2009). No plano externo, a poltica do Brasil para a regio tem sido vista ora como abusiva por aqueles setores que tendem a ver nela traos de subimperialismo, ora como insuficiente, por aqueles que desejariam maior envolvimento do Brasil em estratgias de reduo de tais assimetrias, mais condizente com seu recente status de economia emergente. Neste trabalho, procedemos a uma releitura do conceito de integrao regional e da poltica externa brasileira com a inteno de explicitar a estratgia brasileira de integrao (a que existe; se existe) destituda, tanto quanto possvel, do discurso normativo sobre integrao. Integrao regional Objeto de investigao da economia e das cincias sociais em geral, os processos de integrao estiveram no foco das atenes a partir da experincia europia aps a segunda Guerra Mundial. Desde ento, as inmeras iniciativas nesse campo foram analisadas em maior ou menor medida, em comparao com aquele processo. Sem dvida, a tipologia econmica da integrao e as abordagens funcionalista e neofuncionalista da integrao contribuem at os dias atuais para avaliar os processos em curso (MALLMANN, 2010). Contudo, a pluralidade de vias e de dinmicas de integrao tem propiciado o surgimento de perspectivas analticas menos comprometidas com esse acervo terico e mais atentas aos processos propriamente ditos. Neste trabalho incorporamos alguns conceitos de integrao formulados a partir do estudo sistemtico da experincia latino-americana (DABNE, 2009) e do Mercosul (BRICEO RUIZ, 2011) sob o enfoque desenvolvido por Mattli (1999).
Sobre a traduo das diretrizes de poltica externa nos planos plurianuais de desenvolvimento ver Lessa, Couto e Farias, 2009.
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Desafios poltica de integrao do Brasil | 365
Para Olivier Dabne, a integrao

[] a historical process of increased levels of interaction between political units (subnational, national, or transnational), provided by actors sharing common ideas, setting objectives, and defining methods to achieve them, and by so doing contributing to building a regional (DABNE, 2009, p. 10).
Nessa perspectiva, consideramos importante ressaltar que, de acordo com o autor, variados atores, nveis e agendas esto envolvidos no processo e que este pode resultar de escolhas deliberadas ou depender da aleatoriedade da interao social podendo ou no avanar para nveis mais institucionalizados (DABNE, 2009). Prximo a essa perspectiva, Briceo Ruiz recorre a ideias de Max Weber para considerar a integrao regional como una forma de accin social y econmica que es desarrollada por actores individuales y colectivos (BRICEO RUIZ, 2011, p. 133). Para o autor, mesmo que se reconhea a determinao de certos fatores estruturais, impossvel compreender adequadamente o modelo econmico de um bloco regional sem levar em considerao a ao poltica dos atores envolvidos. Essas perspectivas contemplam amplamente a dimenso poltica do processo, tambm incorporam, mesmo que indiretamente, o fator tempo, a nosso entender, imprescindveis para o entendimento de processos de integrao. Em outra ocasio, definramos a integrao como um processo, resultante de iniciativas levadas a termo em diversas frentes pelos Estados e outros agentes. Com isso, pretendramos ressaltar que ela resulta de um processo conduzido a longo prazo e no depende de definies ou metas estabelecidas a priori5 (MALLMANN, 2009, 2010). Essa mesma ideia melhor explicitada por Briceo Ruiz que entende, el modelo de integracin de un bloque regional [como] un proceso dinmico que se desarrolla a lo largo del tiempo e evolui ao incluir novas metas e instrumentos (BRICEO RUIZ, 2011, p.122, 123). Mattli (1999) aqui evocado no que concerne a sua proposta de relacionar de forma inovadora as dimenses econmica e poltica da integrao, o que se mantinha at ento, um desafio pouco resolvido. O autor desenvolveu um modelo analtico considerando as condies que devem ser satisfeitas para o sucesso da integrao. Segundo o autor, por um lado, deve haver potencial ganho econmico decorrente das trocas de mercado dentro da regio para que agentes de mercado tenham incentivos para pressionar os governos por adoo de arranjos institucionais que lhes assegurem tais ganhos. Nas palavras do autor, The demand for regional rules, regulations, and policies by market players is a critical driving force of integration (MATTLI, 1999, p. 42). Por outro lado, demanda deve corresponder oferta de tais arranjos institucionais por parte das lideranas
Afirmamos em outras ocasies (MALLMANN, 2009, 2010) que, embora concordemos com a clssica definio de Ernest Haas (1964) segundo a qual a integrao supe a troca por parte dos atores polticos de suas lealdades, expectativas e atividades polticas de um centro nacional para outro mais amplo com jurisdio sobre os Estados nacionais, entendemos que ela se reporta a situaes j consolidadas de integrao e no a processos que ainda no permitem inferir desfechos provveis, como o caso do sul-americano.
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polticas. Isso depende da disposio e da habilidade dos lderes polticos para acomodar as demandas em cada fase da integrao, o que depende do retorno que a integrao lhes proporcione em termos polticos e da habilidade do lder para gerir problemas de ao coletiva comuns em processos de integrao. No plano regional, isso conduz necessria existncia de um Estado com capacidade de coordenao e de atuao para minimizar as tenses decorrentes da distribuio desigual dos ganhos da integrao. Na ausncia desse lder, no h coordenao e sem ela o processo de integrao no avana devido ao acmulo de insatisfaes. Segundo Mattli, Contested institutional leadership or the absence of leadership makes coordination games very difficult to resolve (MATTLI, 1999, p. 42). Apesar de a economia ser fundamental em termos de gerao de demandas e presses, os mbitos poltico e social podem adquirir relevncia em casos especficos. Isso nos conduz a admitir que tanto as decises de governo resultantes de presses de grupos econmicos relevantes quanto quelas tomadas aparentemente sem tais presses ou por convico poltica, podem conduzir integrao como definida acima. Burges constata que a Amrica do Sul has remained a presidential political imperative that appears to lack substantial domestic economic or political demand (BURGES, 2005, p. 440). Consideramos, contudo, que esse padro sul-americano de primazia do poltico pode contribuir para o surgimento de demandas econmicas e sociais a mdio e longo prazo de modo a viabilizar uma dinmica especfica de integrao. Cada situao concreta de integrao possui uma combinao especfica de custos (econmicos, sociais e polticos) e possibilidades prprias de surgimento de um paymaster. No caso sulamericano, o Brasil seria candidato a essa posio, no entanto, ela depende de sua capacidade e vontade para constituir-se lder regional, o que parece no existir. Maria Regina Soares de Lima (2008) chama a ateno para o fato de que a falta de liderana regional do Brasil no se deve ausncia de vontade poltica ou de capacidades materiais, mas falta de capacidade para coordenar os planos domstico e regional de modo a tornar as iniciativas de cooperao aceitas pelas bases eleitorais domsticas e pelos pares regionais (LIMA, 2008). possvel que essa indefinio brasileira decorra das opes de desenvolvimento que fundamentam a poltica externa do pas e que so incompatveis com maior envolvimento regional, como veremos abaixo. H uma poltica brasileira de integrao? H uma relativa coincidncia entre especialistas brasileiros sobre a poltica externa do Brasil quanto ao fato de que, ao longo da histria, o desenvolvimento, juntamente com a autonomia decisria, tenham se constitudo em seus principais fundamentos. Nesses termos e considerando a extenso territorial do pas, a integrao teria sido ambicionada, antes de tudo, em mbito nacional. Isso no deixa de ser verdadeiro tambm em relao a nossos vizinhos. Para todos a consolidao do Estado demandou
esforos de integrao e desenvolvimento nacionais. O desenvolvimento exaustivamente perseguido e jamais atingido satisfatoriamente permanece como uma meta nacional. No que concerne ao Brasil, a pacificao das fronteiras, o estabelecimento de relaes cooperativas e amistosas com os pases sul-americanos foi uma preocupao central do Baro de Rio Branco quando lanou as bases da diplomacia brasileira. Entendia o Baro que isso seria imprescindvel para o passo seguinte, a promoo da integrao e do desenvolvimento nacional (LAFER, 2007). O teor das polticas de desenvolvimento mudou muitas vezes desde ento sem, no entanto, deixar de ser o eixo das atenes dos governos que se sucederam, como no poderia deixar de ser no caso de um pas perifrico. Sobressaiu-se, no Brasil e em outros pases da regio,
[...] a nfase na capacidade nacional e na necessidade do pas de atuar internacionalmente de maneira independente [com ] forte acento na especificidade, no desenvolvimento e na integrao nacionais (VIGEVANI e RAMANZINI, 2010, p. 479).
A preservao da autonomia, outro fundamento da poltica externa do Brasil, teria feito com que o Brasil, um pas intermedirio, desenvolvesse padres diferenciados de relacionamento quando se trata de pases desenvolvidos, por um lado, ou de pases em desenvolvimento, por outro. No caso dos primeiros, o Brasil busca a institucionalizao das relaes multilaterais de modo a aumentar sua autonomia relativa face aos mais poderosos. Quanto aos segundos, ao contrrio, o pas evita essa via para no criar o efeito inverso: ver sua autonomia relativa reduzida (PINHEIRO, 2000). Esse esquema analtico encontra correspondncia no tipo de envolvimento do pas nas iniciativas de integrao regional. Apesar da efetiva participao do Brasil na renovao da agenda integracionista a partir da ltima dcada, o pas no endossa qualquer via de integrao que v alm do chamado regionalismo estratgico (BRICEO, 2011) de modo a resguardar sua autonomia decisria e preservar setores econmicos considerados fundamentais para o projeto nacional de desenvolvimento. [...] a idia do fortalecimento nacional enraizada (...). A partir do momento em que o debate sobre integrao regional surgiu de forma consistente, nos anos 1980, foi visto como um instrumento de fortalecimento nacional (VIGEVANI e RAMANZINI, 2010, p. 479). Vigevani e Ramanzini (2010) verificaram que a adeso do Brasil a iniciativas de integrao regional ocorreu sempre em funo de consensos formados quanto a melhor estratgia de desenvolvimento a ser adotada. A inexistncia ou insucesso de projetos de integrao industrial ou produtiva em escala regional denotam o foco, sobretudo comercial das iniciativas de regionalizao, atento ampliao dos mercados e criao de condies propcias produo nacional em escala. Os autores concluem que no h um pensamento brasileiro sobre integrao regional. As aluses a esse tema esto sempre atreladas a preocupaes relativas prioritariamente ao desenvolvimento nacional, mesmo em poca de internacionalizao econmica. Dessa perspectiva, no devemos ter a
expectativa de identificar uma poltica brasileira de integrao para a Amrica do Sul que vise criao e ao aprofundamento das instituies e que redunde na diminuio de sua autonomia decisria. Isso no significa dizer que inexistam segmentos da sociedade brasileira e do governo sensveis a outras vantagens da integrao, que podem ser muito variadas dependendo dos agentes envolvidos. necessrio registrar que, entre tantas outras iniciativas, o governo brasileiro possui um programa de desenvolvimento da faixa de fronteira que, dependendo da motivao dos agentes fronteirios (governos, setor privado, agentes sociais) e de suas relaes com seus correspondentes do pas vizinho, pode propiciar, de modo pontual, a realizao de muitos projetos binacionais altamente favorveis integrao. Consideraes finais A ttulo de consideraes finais, cabe ressaltar, primeiramente, que deve haver menos expectativas quanto ao grau de envolvimento do Brasil na integrao sulamericana. A capacidade material e eventual vontade poltica no se traduzem necessariamente em aes em prol da integrao. Uma das razes disso que tais condies carecem de substrato histrico. O desenvolvimento dos pases da regio deveu-se sob uma matriz nacional cuja alterao demanda muito tempo e aes continuadas. Alm disso, o que atualmente considerado, por muitos, como insuficiente, traduz o mximo possvel negociado no plano domstico, levando-se em considerao o quadro acima esboado. O Brasil tem apresentado, nos ltimos anos, condies e vontade poltica para fazer avanar o processo, tendo arcado, inclusive, com alguns custos dessa inteno. No entanto, essa agenda tem sido de difcil negociao interna, o que reflete o histrico foco na dimenso nacional dos desafios, acima citado. Importantes segmentos da sociedade brasileira consideram a poltica dos ltimos governos brasileiros em relao a Amrica do Sul como partidria ou ideolgica, excessivamente favorvel aos companheiros no poder em pases vizinhos. Isso no tem impedido, no entanto, que sejam implementados programas de cooperao regional e de desenvolvimento interno que certamente contribuiro para alterar, a mdio e longo prazo, no apenas a agenda regional, mas tambm a percepo e os interesses dos agentes nacionais. E nisso se constituem os desafios formulao de uma poltica de integrao por parte do Brasil: superar construtivamente o acervo histrico fomentando o surgimento de agentes interessados que complementem e impulsionem as iniciativas governamentais.
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El futuro de la integracin: Mercosur y Unasur

Mario E. Burkn1 Introduccin a historia de la integracin de Amrica Latina es rica en acontecimientos polticos de bsqueda de autonoma regional frente a los imperios coloniales. Al mismo tiempo de situaciones ideolgicas proclives a consolidar espacios plurinacionales antropolgico-culturales que provean de identidad a dicha integracin. Los nacionalismos equvocos y contrapuestos a estas formas de autonoma y de expresin social comn y solidaria fueron siempre trazos mticos de difcil realizacin. El momento de las independencias de la poca de formacin de las nacionalidades americanas fue el que tuvo ms posibilidades de integracin efectiva. Posteriores a los albores del siglo XIX solo quedan reflejos de aquella integracin regional ampliada. A posteriori los procesos se fragmentaron y pasaron a tener menos integrantes. En lo que respecta a la Amrica del Sur dos momentos son trascendentes de propuestas polticas y econmicas de envergadura. El ABC antiguo y nuevo, que surge a finales del siglo XIX en la geopoltica de Brasil con la estratgica postura sobre la conexin Atlntico-Pacfico del Barn de Ro Branco, transformada despus en los 60s. del siglo XX en la llamada extensin de la Barghana Real sobre el Atlntico Sur de Goubery de Couto e Silva. Fue continuada por el nuevo ABC del General Pern, que junto con Ibez de Chile y Getlio Vargas de Brasil en los inicios de los 50s. del siglo XX casi sellan la primera integracin de envergadura, tratando de gestar una ampliacin inmediata a Paraguay, Bolivia y Ecuador de parte de Pern y a Uruguay y Per de parte de Getlio Vargas. Transformada en el caso de Argentina en los 60s. del siglo XX por la propuesta de expansin andina entre Argentina, Bolivia, Per y Venezuela de la revista Estrategia. (SILVA, 2004, e IIGUEZ, 2004)
Doctor en Ciencias Econmicas de la Universidad Pierre Mendes France, Grenoble, Francia. Director de la Escuela de Posgrado - Universidad Nacional de La Matanza, Profesor titular Economa Internacional Facultad de Ciencias Econmicas UBA, Director Centro de Estudios de Prospectiva Facultad de Ciencias Econmicas UBA, e-mail: marioburkun@yahoo.com.ar
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La imposibilidad de estas formalizaciones se supero en la dcada de los 80s. del siglo XX con la creacin del Mercosur que se fue consolidando primero como una zona de libre comercio con arancel externo comn, y luego pasa a intentar una integracin ms significativa, que todava esta en realizacin. (BURKN et al, 1994a) La propuesta de la Unasur es mucho ms inclusiva, tanto por el nmero de participantes como por el momento histrico de la reproduccin del capital internacional. La globalizacin exige un imperativo de zonas protegidas en el comercio internacional, en el desarrollo de procesos de industrializacin que incluyan produccin de bienes de capital y de tecnologa aplicada de avanzada con cadenas de alta productividad y con consistencia en sus matrices de insumo producto que incluyan al conjunto de industrias y de secciones de produccin. (BURKN, 1994b) Al mismo tiempo la crisis econmica actual en la etapa de la globalizacin, manifiesta una transicin en el capitalismo que presenta la posibilidad de bsqueda de un nuevo paradigma constitutivo de una identidad latinoamericana. La decisin poltica parece existir en los vrtices del poder de las naciones de la Amrica del Sur, el contexto econmico de corto plazo no representa la misma fortaleza. Para comprometerse con una poltica econmica comn desarrollamos este aporte conceptual. Las formas productivas El objeto de desarrollar los medios de produccin y el sistema productivo en la Unasur lleva a analizar las necesidades de generar una relacin multilateral que permita pasar de la relacin comercial a una integracin productiva. La primer necesidad es la de garantizar una matriz energtica en donde la utilizacin de este insumo especfico facilite cubrir una demanda creciente en el conjunto de los pases del rea. Esto obliga a construir una red interconectada de amplia diversificacin de las fuentes de energa y que genere auto-consumo, al mismo tiempo que un aprovisionamiento creciente para facilitar de los mayores productores el ingreso de divisas va la exportacin. La energa de diversas fuentes permite incorporar aquella de recursos escaso no renovable, como petrleo, y gas, as como la hidrulica, nuclear, elica, de mareas, as como el bio-combustible. Los pases claves para esta red son Venezuela, Brasil, Argentina y Bolivia. Estos podran en un corto y mediano plazo, interconectar gasoductos y oleoductos. Quedan a posteriori las conexiones entre Venezuela, Colombia, Ecuador y Per, que aparece como ms dificultosa en tiempos, al igual que la proyeccin entre Per y Brasil o Per y Bolivia que abarcara el conjunto.
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Chile queda conectado con Argentina en diversos segmentos de su territorio, lo que facilita vnculos Atlntico Pacfico para el conjunto. El desarrollo de la extraccin off-shore de petrleo en Brasil, y la expansin a pozos de igual caracterstica en Argentina y Venezuela, puede favorecer la extraccin y el aprovechamiento de este recurso. ltimamente el comienzo de la bsqueda y explotacin del shale oil y del shale gas en Argentina puede aumentar an ms las posibilidades de una produccin en expansin. La diversificacin de fuentes, si existiera dentro de un sistema interconectado y planificado de exploracin, extraccin, financiamiento y comercializacin sera el comienzo de un Unasur integrado. Garantizando el recurso energtico, es probable avanzar en matrices de produccin de bienes. Para ello las formas bilaterales de induccin de inversiones productivas planificadas, son bsicas para la expansin de segmentos de medios de produccin de base, intermedios y finales. Esta planificacin tiene que contemplar la inversin privada sostenida dentro de un proteccionismo regional bajo premisas financieras, de poltica fiscal y de facilidades de servicios compartidas entre los distintos pases. Comenzando por el Mercosur, especialmente la relacin entre Argentina y Brasil, se podra llevar a orientar la inversin por industrias y proyectos de infraestructura que apuntaran a implementar producciones comunes. Esto lleva a privilegiar al comienzo la integracin de siderurgia, metalmecnica y automotriz, en donde los procesos intra-firma ya tienen validacin, para a partir de esta cadena industrial, se produzca un efecto de encadenamiento productivo de industria industrializante. (OLIVEIRA y POPOUTCHI, 1979.) Este encadenamiento podra arrastrar pequea y mediana industrializacin de partes, al igual que la red de subsidiariedad con electrnica, tapicera y otras. La infraestructura de transportes es otra de las complementariedades de consolidacin inmediata, en caminos, ferrocarriles, puertos, aeropuertos y todas las conexiones que puedan integrar un sistema plurinacional. Las prolongaciones hacia el Pacfico teniendo un carcter en su comienzo radial de Brasil a sus fronteras atravesando el Amazonas, junto con las binacionales desde Argentina a la costa del Pacfico pueden ser la iniciacin de esta integracin, que impacte en la produccin. Los cambios en los medios de produccin, para pasar de procesos productivos de utilizacin intensiva de mano de obra a procesos basados en cambios de productividad, exigen la integracin cientfica-tecnolgica de centros de investigacin, universidades y aplicaciones tecnolgicas en la industrializacin y en la produccin primaria. (KOSACOFF et al, 1993)
La evolucin de un sistema cientfico comn tambin es factible de hacerse en el corto y mediano plazo, para avanzar en formas de integracin que generen bienes de capital y condiciones de avanzada en la produccin de mercancas. El tercer elemento clave para la integracin productiva es la extraccin de los insumos crticos para el crecimiento de la produccin. Al igual que el de la capacitacin y calificacin de la fuerza de trabajo para actividades con procesos de automacin y robotizacin. La integracin productiva necesita de mecanismos de financiamiento y comercializacin que amplen el mercado de salida de la produccin y de validacin de la creacin de mercancas en la Unasur. La competencia de oligopolios y monopolios internacionales extra fronteras de la integracin necesita de un sutil proteccionismo que contemple las reglas internacionales de las prcticas leales al igual que perfore el mercado internacional con la produccin del mercado integrado. (BURKN, 2000) La poltica de expansin agroalimentaria es otro de los temas claves para poder tener una presencia en la esfera internacional de primer rango en varias producciones. Esto puede ser la base de un posicionamiento en la obtencin de divisas y de ingresos genuinos para la inversin productiva privada, as como para la inversin pblica. Las formas mercantiles Los mecanismos de comercializacin tienen que poder compatibilizar las normas fito-sanitarias, las normas de produccin, y los procedimientos de comercio intra-zona. Esto obliga a un cdigo aduanero comn, a nomencladores de identificacin compartidos y a un proceso de institucionalizacin de mediacin entre partes para imposibilitar barreras intra-zona que no sean planificadas dentro de una proteccin genuina de las industrializaciones sometidas a asimetras en el comercio regional. Para el uso de divisas en moneda clave en los intercambios, hace falta un acercamiento a formas de barter (intercambio compensado) en el comercio. Esto puede tambin provenir de un swap monetario generalizado entre pases. Estos swap (pases y compensaciones interbancarias) seran montos definidos entre bancos centrales para contemplar una suma equivalente a un quantum de bienes y servicios. La configuracin de estos pases inter bancos centrales tendra por objeto el uso de las monedas nacionales para que se reduzca la exposicin en dlares estadounidenses (moneda clave internacional) en efectivo. Estos pases seran por un equivalente en un monto contable en dlares estadounidenses pero sin la utilizacin de los mismos. Los tipos de cambio de referencia seguiran la evolucin de una serpiente monetaria con mrgenes superior e inferior respecto a un promedio de una canasta monetaria de las principales monedas de referencia internacionales.
El anlisis de esta propuesta exige ver con detenimiento el tema de los tipos de cambio en Brasil y Argentina, ya que seran sus monedas la base de sustento de una serpiente monetaria con lmites constitutivos para el conjunto. Ver en la evolucin de la moneda de Brasil los estudios en tres momentos de la globalizacin. (BIER; PAULANI; MESSENBERG, 1987, BARROS y GIAMBIAGI, 2008, HOLLAND y NAKANO, 2011) A saber Yen, Yuan, Rublo, Euro, Libra Esterlina de Gran Bretaa, Dlar Estadounidense. Incluso el Derecho Especial de Giro del Fondo Monetario Internacional que tiene su propia canasta de referencia. El objetivo es impedir desvalorizaciones entre procesos productivos nacionales, para lo cual no hace falta en los comienzos de la integracin efectiva una moneda comn, sino una banda de tipos de cambio, similar a los perodos de la serpiente monetaria en la Europa anterior al Euro. (BURKN; VITELLI, 2005, e OCAMPO, 2011) Esta serpiente monetaria, basada en mrgenes que permitan administrar la masa monetaria de rpida intervencin, M1 y parte de M2, sera una primera aproximacin a una proteccin efectiva del proceso productivo integrado. Al mismo tiempo la inversin precisa de una tasa de inters de referencia interbancaria que sirva para contemplar el rendimiento de la inversin potencial en el corto y mediano plazo, y que sirva de tasa de riesgo implcita a la proteccin efectiva de la industrializacin privada. Para el proceso de comercializacin es necesario contemplar prefinanciamientos que faciliten las entradas al mercado, al igual que financiamientos que dilaten la realizacin inmediata de los pagos. La tasa de inters implcita operaria como precio sombra de la inversin productiva, en cuanto a su rendimiento esperado y como shadow rate (tasa fantasma) para la distribucin de la ganancia presunta entre renta financiera y ganancia empresaria. La tasa sombra de inters puede orientar la efectivizacin en el tiempo de la realizacin de la mercanca, as como dilatar las condiciones de proteccin ante disminuciones de demanda y acumulacin temporaria de stocks en perodos de crisis o depresin econmica. La evolucin de las normas de consumo internas en productos no tradicionales es otro de los objetivos a alcanzar con polticas de consumo que mejoren el poder adquisitivo del salario, acorde con las bandas de tipo de cambio, pero sobremanera que contemplen las condiciones nacionales de produccin diferenciadas. La defensa del poder adquisitivo no depende solamente de las administraciones monetarias, sino fundamentalmente de las formaciones del salario y de las condiciones de reproduccin del asalariado. Una mejora permanente del poder adquisitivo amplia el mercado de comercializacin, e incorpora al proceso capitalista segmentos sociales excluidos, y
ajenos a la posibilidad de incorporar una demanda efectiva que agilice el out put productivo. Las formas financieras Esta en ciernes la aplicacin de recursos en el Banco del Sur, para generar un fondo de financiamiento de inversiones, al igual que una reserva comn frente a situaciones de inestabilidad financiera en alguno de los pases miembros. Si bien esta iniciativa es clave para el sistema de financiamiento de inversiones de lento retorno del capital avanzado, es necesario configurar un amplio mecanismo de consolidacin financiera. La planificacin de formas de financiamiento monetario, va una tasa de inters de referencia comn, tiene que permitir justificar la valorizacin interna a los miembros de la Unasur al igual que atraer inversin externa de carcter productivo. Limitar la especulacin sobre moneda ficticia, como derivativos, hedge funds, o formas de creacin de servicios y productos bancarios sin respaldo en activos reales, tiene que ser un condicionante a la consolidacin de monedas que garanticen la validacin de las relaciones ce creacin de valor. La renta financiera tiene que estar permanentemente reducida en sus formas diferenciales, para permitir que la ganancia empresarial no disminuya un impulso a la inversin productiva. Una moneda de cuenta clave, propia del sistema Unasur, se formara en el largo plazo, dicha moneda tendra que estar previamente a su formacin, basada en polticas monetarias y fiscales comunes y su funcin sera de reserva y de garanta para limitar los efectos de momentos recesivos, especulativos o tendientes a procesos de inflacin galopante. El Banco del Sur, sera entonces una base de monetizacin en moneda de pago y en reserva de valor real con activos lquidos realizables, para solventar una demanda de dichos activos Estos procesos de financiamiento compartido, as como de polticas monetarias y fiscales compensatorias, tienen que tener un respaldo institucional similar al de un Banco Central Solidario y Comn entre los pases miembros. Relaciones con mercados extra zona y conclusiones. La evolucin de salida de la crisis en la globalizacin probablemente genere una guerra comercial, financiera y por la apropiacin de recursos naturales entre las zonas protegidas de carcter continental. (BURKN; VITELLI, 2010)
Las migraciones poblacionales para disminuir las condiciones de reproduccin de la fuerza de trabajo, facilitadas por las secuelas de desocupacin y exclusin social de la crisis, van a impactar tambin dentro de la Unasur, en mayor significacin que las ya histricamente presentes. Esto acompaado por la presencia creciente de las corporaciones dedicadas a la extraccin de minerales raros y recursos no renovables, en bsqueda de poder bajar los costos de produccin en los procesos productivos extra zona. Incluso dentro de los pases emergentes transformados en potencia como los BRICS sin Brasil, se manifiesta esta competencia salvaje para penetrar la globalizacin con producciones especficas a dichos pases. Esto lleva a tener que priorizar un comercio protegido frente a terceros, al igual que la necesario participacin en el comercio internacional lo ms amplia posible. El desarrollo creciente de prcticas desleales, dumping, para-aranceles fito sanitarios, de condiciones laborales u otros, y la dificultad para garantizar las inversiones y la poltica fiscal mediante una tributacin internacional legtima, son parte del capitalismo salvaje de la crisis de globalizacin. Lo fundamental es mantener intra zona un mecanismo de garanta de inversiones, de tributacin internacional leal, y de salvaguarda de la proteccin efectiva frente a terceros. Al igual que analizar el capital a inters en sus dos formas la que se expresa en los tipos de cambio y la del abanico de tasas de inters. Para la relacin biunvoca entre dichos tipos de cambio y tasas de inters, se necesita una fragmentacin del comportamiento, generando para la produccin de insumos crticos y de bienes de capital que se deben importar extra-zona un tipo de cambio de referencia subvencionado por los bancos centrales intra-zona. Al igual para una atraccin de inversiones directas seleccionadas para ser inducidas desde la poltica fiscal y monetaria intra-zona. Con tasas de inters que privilegien dichas inversiones, que pueden tener una tasa sombra acorde con una ganancia financiera internacional. Dentro de estos esquemas de diversificacin de la administracin de la poltica monetaria y fiscal la prioridad del mercado interno integrado tiene que tener como respaldo de ltima instancia los recursos genuinos de balanzas comerciales con supervit y ahorros internos asentados en las formas de acumulacin de la regin. Esto se tiene que acompaar, en ltima instancia con la creacin de una institucionalizacin de la Unasur que pueda ir ms lejos que los acuerdos polticos originales. Esto implica la formacin de burocracias propias a la integracin regional y a las condiciones de sociales de produccin para una nueva etapa de la historia futura de Amrica Latina. Esto tiene tambin que significar una estrategia de polticas sociales que permita la distribucin progresiva del ingreso con un creciente y sostenido salario medio que
genere de manera permanente una disminucin de las asimetras en poder adquisitivo entre segmentos sociales al interior de cada nacin, al igual que entre el abanico salarial intra-zona. Al igual que una inclusin social de los sectores marginados y excluidos de la reproduccin del sistema capitalista, cronificados en la miseria y sin posibilidades de acceso al consumo de masas, de forma de proveer mecanismos de sostn de consumo mnimo de subsistencia, as como las condiciones sociales de desarrollo de una sociedad solidaria e integrada. Esta proyeccin de la Unasur permitir ir saldando las diferencias histricas de la evolucin de Amrica del Sur en lo social, cultural y educativo (BURKN; KRMPOTIC, 2006), para permitir que el determinismo econmico no sea solamente una base material de consolidacin de formas de explotacin y permita avizorar una emancipacin del trabajador en una marco regional con mayores grados de libertad en la reproduccin de la sociedad.
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Dependncia e integrao na Amrica Latina

Nilson Arajo de Souza1 Luisa Maria Nunes de Moura e Silva2 objetivo deste artigo examinar o processo de integrao latinoamericana a partir da teoria da dependncia. Trabalhamos com o pressuposto de que, quanto maior a dependncia externa da Amrica Latina, menores suas possibilidades de integrao ou, dito de outro modo, maior a desintegrao da regio; e, ao inverso, os processos de integrao da regio avanam nos momentos em que sua dependncia externa entra em crise e crescem as condies para um maior grau de autonomia regional. Neste sentido, a integrao regional pode ser um dos instrumentos para enfrentar a dependncia externa. Essa basicamente a formulao apresentada, no comeo da dcada de 1990, por um dos principais expoentes da teoria da dependncia, em sua vertente marxista, Ruy Mauro Marini. Antes de expor o pensamento de Marini, analisamos as formulaes sobre integrao regional, elaboradas em dois momentos distintos, as dcadas de 1950 e de 1990, pela Cepal. Tanto a teoria marxista da dependncia quanto a histricoestruturalista da Cepal partiam de uma raiz comum: a de que h uma especificidade do capitalismo dependente latino-americano, o que demandaria um esforo prprio de teorizao. Isso, por sua vez, implicava uma teoria especfica da integrao regional. O texto se divide em duas sees. Na primeira, expe-se a formulao cepalina dos anos de 1950, quando, depois de caracterizar as condies do subdesenvolvimento, prope que o desenvolvimento latino-americano exigia a ao do Estado na economia, o protecionismo e a integrao regional. Conclui-se esta seo com a apresentao da formulao cepalina da dcada de 1990, quando, numa adeso ao neoliberalismo predominante na poca, prope o regionalismo aberto, que visaria aumentar a competitividade internacional por meio da abertura comercial. Por fim, expe-se a teoria integracionista que, baseada na teoria marxista da dependncia, foi formulada por Marini no incio dos anos de1990. Nessa verso, de um lado, a dependncia externa impede o processo de integrao regional e, por outro, a integrao avana nos momentos em que
Nilson Arajo de Souza, professor visitante snior da Universidade Federal da Integrao Latino-Americana UNILA, doutor em Economia pela UNAM e ps-Doutor pela USP.
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Luisa Maria Nunes de Moura e Silva, professora da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, doutora em Sociologia pela USP.
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se debilitam os laos da dependncia. Em todos os casos, examina-se a relao entre as teorias e as tentativas de integrao da poca. A Cepal e a integrao regional A Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (Cepal) foi criada em 1948 pela ONU para estudar os problemas da Amrica Latina e propor solues. Liderada pelo economista argentino Ral Prebisch, cumpriu um papel decisivo na formulao do pensamento econmico latino-americano. A Cepal nasceu num contexto de importantes transformaes na Amrica Latina, que emergiram no bojo da grande crise estrutural mundial do perodo de 1914-1945. A principal mudana foi a deflagrao, em vrios pases, de um processo de industrializao. Simultaneamente, o processo de diversificao econmica, resultante da industrializao, favoreceu a integrao regional latino-americana pela via econmica. Com a diversificao produtiva resultante da industrializao, incrementou-se fortemente o intercmbio comercial entre distintos pases latino-americanos3. A primeira tentativa de integrao nessa nova fase ocorreu entre Argentina e Brasil, precisamente os dois pases da regio que mais haviam avanado no processo de industrializao. Por iniciativa de Ral Prebisch, ento gerente geral do Banco Central argentino e que depois, na qualidade de principal dirigente da Cepal, se tornaria um dos principais tericos e idelogos do desenvolvimento e da integrao da Amrica Latina, Brasil e Argentina, a partir da Conferncia da Bacia do Prata realizada entre 27 de janeiro e 6 de fevereiro de 1941, assinaram vrios acordos de integrao comercial. As iniciativas de integrao regional latino-americana foram retomadas com a criao da Cepal. A abordagem cepalina clssica, sustentada no mtodo histrico-estrutural e que usava o enfoque centro-periferia para interpretar a economia mundial, postulava que havia uma especificidade do processo de crescimento da Amrica Latina, o que demandava um espao analtico prprio para estud-lo. Isto j estava presente no texto fundador da nova corrente de pensamento elaborado em 1949 por Ral Prebisch (PREBISCH, 1949. In BIELSCHOWSKY, 2000). Essa postulao foi retomada por Celso Furtado em seu clssico Desenvolvimento e subdesenvolvimento, ao expressar que, como fenmeno especfico que , o subdesenvolvimento requer esforo de teorizao autnomo (FURTADO, 1961. In BIELSCHOWSKY, 2000: 262). Prebisch, desde o texto de 1949, constatou que, na relao centro-periferia, a economia da Amrica Latina transferia parte da renda produzida para os centros desenvolvidos. O mecanismo atravs do qual se realizava essa transferncia era a
Assim, em 1950, o intercmbio entre os quatro pases indicados [Argentina, Brasil, Chile e Uruguai] representava 9,2 por cento de seu comrcio exterior total, e em 1953 j alcanava 12,2 por cento (FURTADO, 1986: 260).
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Dependncia e integrao na Amrica Latina| 383
deteriorao dos termos de intercmbio, graas maior capacidade de as economias centrais se apropriarem dos efeitos do progresso tcnico. Essa insero internacional da Amrica Latina, por sua vez, implicava a constituio de uma heterogeneidade estrutural da economia latino-americana, medida que, de um lado, se especializava na exportao de poucos produtos primrios e, de outro, os demais setores mantinham baixa produtividade (PREBISCH, 1949; CEPAL, 1949. Ambos em BIELSCHOWSKY, 2000). Celso Furtado, por sua vez, depois de constatar que o subdesenvolvimento , portanto, um processo histrico autnomo, e no uma etapa pela qual tenha, necessariamente, passado as economias que j alcanaram grau superior de desenvolvimento (FURTADO, 1961. In BIELSCHOWSKY, 2000: 253), estabeleceu a causa desse processo: , em si, um processo particular, resultante da penetrao de empresas capitalistas modernas em estruturas arcaicas (IBID., 261). Isso teria engendrado um tipo de economia dualista, que constitui, especificamente, o fenmeno do subdesenvolvimento contemporneo (IBID., 253). O desenvolvimento econmico da Amrica Latina passaria, ento, na viso cepalina dos anos de 1950, pelo enfrentamento dessa forma de insero na economia mundial e da economia dualista ou da heterogeneidade estrutural internas. A industrializao seria o principal caminho para realizar esse enfrentamento. Entre os meios para garantir a industrializao e o desenvolvimento econmico da regio, a Cepal propugnou a realizao de um projeto integracionista. Em texto redigido por Ral Prebisch, existe uma estreita interdependncia entre o mercado comum e a acelerao do desenvolvimento econmico (CEPAL, 1959. In BIELSCHOWSKY, 2000: 352). Isso, por sua vez, atenderia a duas grandes exigncias: a da industrializao e a de atenuar a vulnerabilidade externa desses pases (IBID.: 352). Mas a integrao regional no deveria liberar as barreiras protecionistas para os setores industriais j instalados. Deveria concentrar-se nas novas atividades que tero que se desenvolver em matria de bens de capital, produtos automotivos e outros bens de consumo durveis, bem como de produtos intermedirios (IBID., 351). Isso porque, sendo indstrias mais complexas, a dimenso do mercado seria um fator primordial de produtividade. Esse processo valeria, obviamente, para os pases que j haviam trilhado as etapas iniciais do processo de industrializao, consistentes em implantar a indstria leve de bens de consumo, mas que, para avanar para etapas mais profundas, destinadas a implantar a indstria pesada, dependiam do processo de integrao. Quanto aos pases com mercados de menor dimenso, dependiam, para industrializar-se, da integrao com outros pases, desde que a integrao se organizasse de maneira a estimular positivamente a expanso industrial dos pases incipientemente desenvolvidos da regio (IBID., 356). Segundo Celso Furtado, o pensamento integracionista j estava na origem da criao da Cepal:
Esse movimento, se bem que modesto em seus objetivos, foi rapidamente reforado por uma linha de idias que se vinha desenvolvendo na CEPAL praticamente desde a sua criao em 1948. Com efeito, no informe de 1949, redigido por Ral Prebisch, chamava-se a ateno para as limitaes intrnsecas de uma industrializao restringida a mercados nacionais latino-americanos isolados uns dos outros. Este problema se colocava na poca aos pases que j haviam superado as primeiras fases da industrializao. Na medida em que se passava das indstrias leves para as pesadas, das de bens de consumo no durveis para as de bens durveis de consumo, e que se dava incio produo de equipamentos, o problema das dimenses do mercado adquiria importncia crescente (...). Tais consideraes (...) contriburam para criar o clima psicolgico que lavaram criao de uma zona de livre comrcio em 1960 (FURTADO, 1986: 261).
A primeira experincia integracionista da Cepal foi com a integrao entre pequenos pases ainda no industrializados. Segundo Furtado, o atual movimento integracionista tem o seu ponto de partida em uma resoluo dos governos dos cinco pases [El Salvador, Guatemala, Honduras, Costa Rica e Nicargua] tomada no quarto perodo de sesses da CEPAL, que ocorreu na cidade do Mxico em 1951 (FURTADO, 1986: 254). Mas o projeto mais ambicioso consistia na retomada da antiga ideia de integrao do conjunto da Amrica Latina e que, como vimos, vinha amadurecendo desde a dcada de 1940 entre os governos do Brasil e da Argentina. Foi assim que, como proposta do Comit de Comrcio da CEPAL, que em 1957 criou o Grupo de Trabalho do Mercado Regional Latino-Americano, assinou-se, em 18 de fevereiro de 1960, em Montevidu, o tratado que instituiu a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio ALALC, integrada por Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai4. A ALALC tinha por objetivo bsico a ampliao do comrcio regional, e consequentemente dos mercados nacionais, atravs da eliminao gradual das barreiras ao comrcio intrarregional (FARIA, 1993: XV). Mas, j no Tratado de Montevidu, por presso do FMI (hegemonizado pelos EUA), limitaram-se os objetivos estratgicos iniciais propostos pela CEPAL (SANTOS, 1993: 121). Os acordos limitaram-se a estabelecer a criao de um estgio mais elementar de integrao: a rea de livre comrcio. Mesmo esse estgio no conseguiu concretizar-se. A integrao da Amrica Latina ainda teria que enfrentar grandes desafios para realizar-se. O principal deles provinha dos EUA. Os interesses estratgicos desse pas entravam em contradio com a integrao latino-americana. Nessa estratgia, passou a ser de fundamental importncia, a partir da dcada de 1950, a substituio de governos latino-americanos que no estivessem de acordo com a abertura de suas economias para capitais e produtos estrangeiros. Sucederam-se, a partir da, os golpes militares na regio. Como consequncia, os novos governos instalados passaram a alinhar-se automaticamente com a poltica do Departamento de Estado e a
Os signatrios do tratado representavam mais de 80% do produto bruto e da populao da Amrica Latina (HERRERA, 1966: 149).
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abrir caminho para a invaso econmica por parte das empresas transnacionais. E, como a essa poltica e a esse avano econmico no interessava a efetivao da integrao latinoamericana, os acordos firmados para a criao da ALALC no saram do papel. No comeo da dcada de 1990, quando estava em curso na Amrica Latina a implementao dos programas neoliberais e havia sido retomado o processo integracionista com a criao do Mercosul, a Cepal apresentou uma nova proposta de interpretao da economia latino-americana, conhecida como transformao produtiva com equidade, que se fez acompanhar de uma nova proposta de integrao regional, conhecida como regionalismo aberto. Concebido na dcada anterior como instrumento de desenvolvimento autnomo da regio, com base em parcerias produtivas, particularmente nas reas de bens de capital e tecnologias avanadas, o Mercosul converteu-se, por obra e graa das polticas neoliberais, num bloco que passou a priorizar a abertura comercial e o livre comrcio. O processo de abertura comercial que caracterizou o regionalismo do Mercosul na dcada de 1990 tem a ver, em grande medida, com a estratgia adotada, na poca, pelo governo dos Estados Unidos para enfrentar sua prpria crise. Referimo-nos ao Consenso de Washington, que, formulado em 1989, foi implementado dali em diante. Dentre outras recomendaes do Consenso, destaca-se a abertura econmica. Sem exigir qualquer contrapartida, os pases latino-americanos, sob presso do FMI, do Banco Mundial e do governo dos EUA, foram aderindo um a um ao iderio do Consenso. Segundo a CEPAL, a tarifa mdia de importao na regio caiu de algo em torno de 40% para menos de 15% (CEPAL, 1996). Nem bem se iniciaram as transformaes decorrentes da implementao dos programas neoliberais, a Cepal, pela lavra de Fernando Fajnzylber, apresentou uma nova proposta de estruturao da economia conhecida como transformao produtiva com equidade (CEPAL, 1990. In BIELSCHOWSKY, 2000). Para atingir essa transformao, o texto elenca um conjunto de elementos propositivos, mas cabe destacar um, para nosso propsito: Em matria de poltica comercial e cambial, o atingimento da transformao produtiva exige uma abertura maior da economia [grifo nosso], como meio para induzir aumentos de produtividade e estimular a incorporao do progresso tcnico (IBID., 899). Assumia, neste aspecto, os termos do discurso neoliberal. Foi nesse contexto que a Cepal reelaborou sua concepo acerca da integrao regional, cunhando a expresso regionalismo aberto. No prprio documento que prope a transformao produtiva com equidade, comea-se esse processo de reelaborao. Depois de afirmar que a integrao econmica, como processo que contribui para a transformao produtiva com equidade social, ser um aspecto que adquirir relevncia e apoio renovados na dcada de 1990 (IBID.: 903), conclui dizendo que, do mesmo modo, prope-se a explorao das possibilidades de utilizao da abertura comercial (IBID.: 904). Desaparece a ideia de mercado comum, que implica na proteo externa, e aparece algo
mais parecido com a ideia de zona de livre comrcio, que libera o comrcio entre os pases integrantes do bloco e destes com os demais. Mas o documento cepalino com a nova concepo de integrao regional seria lavrado pouco depois, em 1994, por Gert Rosenthal, sob o ttulo O regionalismo aberto na Amrica Latina e no Caribe (CEPAL, 1994. In BIELSCHOWSKY, 2000). Segundo esse texto,
[...] denomina-se regionalismo aberto o processo que surge ao serem conciliados os dois fenmenos descritos nos pargrafos anteriores: a interdependncia nascida de acordos especiais de carter preferencial e a que basicamente impulsionada pelos sinais do mercado, resultantes da liberalizao comercial em geral [grifo nosso]. O que se busca com o regionalismo aberto que as polticas explcitas de integrao sejam compatveis com as polticas tendentes a elevar a competitividade internacional, alm de complementares a elas (IBID.: 945).
diferena dos anos de 1950, quando a formulao terica da Cepal contribuiu para a elaborao e implementao de processos de integrao, na dcada de 1990 sua elaborao apenas refletiu, adaptando-se, o processo que j estava em curso. Ou seja, medida que prevalecia nos governos da regio a prtica de polticas neoliberais, com nfase na abertura comercial, e que o Mercosul praticava o regionalismo aberto, a Cepal adaptouse a essa realidade, fornecendo elementos para justific-la, abdicando da postura crtica que a caracterizara no passado. A teoria da dependncia e a integrao regional Ao mesmo tempo em que a Cepal, num recuo estratgico, propugnava a tese do regionalismo aberto, surgia na Amrica Latina, no comeo da dcada de 1990, uma nova concepo acerca da integrao regional, que se contrapunha quela tese. Foi elaborada por um dos principais expoentes da teoria marxista da dependncia, Ruy Mauro Marini. Depois de duas dcadas e meia dedicado ao estudo da Amrica Latina, Marini ainda no havia convertido a integrao regional em objeto de estudo. O nascimento do Mercosul certamente contribuiu para despertar nele a necessidade de tratar desse tema luz da teoria da dependncia, o que fez por meio do livro Amrica Latina: dependncia e integrao. A teoria da dependncia parte de uma raiz comum do pensamento cepalino: a de que vigora na Amrica Latina um capitalismo sui generis, donde conclua que o conhecimento da forma particular que acabou por adotar o capitalismo dependente latinoamericano que ilumina o estudo de sua gestao e permite conhecer analiticamente as tendncias que desembocaram neste resultado (MARINI, 1974: 14-15). Mas, para entender essa especificidade, ter-se-ia que analisar o sistema em seu conjunto tanto em nvel nacional como, e principalmente [grifo nosso], em nvel internacional (IBID.: 14). Partindo da anlise da economia mundial e da insero da Amrica Latina nesse contexto, Marini constatou a existncia do intercmbio desigual
entre as economias latino-americanas e as economias centrais. No se tratava apenas da deteriorao dos termos de intercmbio da formulao cepalina, que levava a uma crescente perda de renda dos nossos pases. O intercmbio desigual significa que as naes com menor grau de produtividade e, portanto, com menor composio orgnica do capital, a saber as naes dependentes, transferem mais-valia, no processo de intercmbio, para as naes desenvolvidas, que possuem maior grau de produtividade. Alm disso, com a forte presena do capital estrangeiro em seu interior, transferem mais-valia por meio da remessa de lucros e de encargos financeiros da dvida externa. Incapaz de impedir essa transferncia de mais-valia pelos mecanismos de mercado, diz Marini, a economia dependente da Amrica Latina busca compens-la, no plano da produo interna, por meio da superexplorao da fora de trabalho, recorrendo ao aumento da intensidade do trabalho, prolongao da jornada de trabalho e reduo do consumo do operrio para alm de seu limite normal (IBID.: 38), ou seja, remunerando a fora de trabalho por um salrio abaixo de seu valor. Esta seria a essncia da dependncia latino-americana. A conseqncia, na esfera da circulao, que se restringe o mercado interno para bens de consumo-salrio, ao mesmo tempo em que, com a concentrao de renda decorrente, aumenta a demanda para bens de consumo capitalista, gerando a ciso entre a esfera alta e a esfera baixa da circulao. Estas formulaes foram feitas no comeo da dcada de 1970. Duas dcadas depois, aps a retomada do processo de integrao regional com a criao do Mercosul, Marini, em seu primeiro livro em lngua portuguesa, Amrica Latina: dependncia e integrao, trata o fenmeno da integrao luz de sua teoria da dependncia. Em essncia, para ele, a insero internacional dependente da economia latino-americana acarretar tambm, por isso mesmo, a impossibilidade de integrao das economias latino-americanas entre elas mesmas (MARINI, 1992: 116-117). Portanto, no surpreende, assim, que a afirmao da economia capitalista dependente latino-americana, sob sua forma de exportao de produtos primrios, faa declinar o esprito integracionista (IBID.: 117). Por outro lado, sempre que afrouxam os laas de dependncia, abre-se espao para o projeto de integrao. Isso ocorreu no comeo da dcada de 1950, quando, estando Pern na presidncia da Argentina, que acentuou sua poltica independente, props -se a formao da Unio Econmica Sul-Americana, que coloca, pela primeira vez de modo coerente, o objetivo da integrao econmica regional (IBID.: 127). O mesmo ocorreu aps a emergncia da crise estrutural capitalista iniciada no final dos anos de 1960, quando
[...] as polticas de afirmao nacional [latino-americanas] daro origem busca de afirmao regional, num plano mais global, que ter seu ponto alto na criao do Sistema Econmico Latino-Americano (SELA), em 1975, o primeiro organismo de carter exclusivamente regional e situado numa linha de independncia em relao aos Estados Unidos, desde a Unio Econmica Sul-Americana, de 1953 (IBID.: 138139).
O agravamento da crise na dcada de 1980 teria recolocado a questo da integrao latino-americana, levando ao alento aos processos de integrao regional, em cujo
contexto se cria o Mercosul, que assume importncia crescente no plano latino americano, contrapondo-se poltica direta de entendimento com os grandes centros, que desenvolvem o Chile e o Mxico (IBID.: 143). Em sntese, a crise e a consequente ofensiva imperialista da dcada de 1980
[...] obrigou-os [aos pases latino-americanos] reunio de esforos, mediante a poltica de concertao, e ps de novo em primeiro plano a questo da integrao regional, agora independentemente dos Estados Unidos e com a participao ativa do Brasil. Mas esse latino-americanismo renovado se configura no contexto de uma realidade mundial profundamente modificada, pela formao dos grandes blocos econmicos hegemonizados pelos centros imperialistas (IBID.: 145).
A partir da, Marini define sua prpria concepo de integrao latino-americana:

Neste contexto, a Amrica Latina tem, primeiro, que enfrentando as presses que se exercem sobre ela, no sentido de dilacer-la e proceder anexao em separado de suas partes promover a criao de um espao econmico mais amplo, capaz de adequar-se aos requerimentos derivados das modernas tecnologias de produo. Isso no pode entender-se, porm, como ocorreu na dcada de sessenta, como simples agregao de espaos econmicos relativamente dinmicos, pequenas ilhas no oceano de subdesenvolvimento em que se submerge a regio. Pelo contrrio, supe a formao de uma nova economia, baseada na incorporao de amplos contingentes populacionais cultura, ao trabalho e ao consumo, mediante uma adequada alocao dos investimentos, uma verdadeira revoluo educacional, a reduo das altas taxas de superexplorao do trabalho e, portanto, uma melhor distribuio de renda. evidente que esse resultado no pode ser alcanado sem que a integrao econmica signifique, tambm, avanar no processo de integrao poltica, apontada em direo a um Estado supra-nacional. As atuais discusses sobre a reforma do Estado, que se desenvolvem em todos os pases da regio, no chegaro a bom termo se no partem da noo de que o antigo ideal bolivariano encontra-se reatualizado pela prpria vida e que, mais alm dos dados geogrficos, histricos e econmicos, nenhum pas latino-americano , hoje, vivel isoladamente. Chegamos quele ponto em que nossa sobrevivncia como brasileiros, mexicanos, chilenos, argentinos depende da nossa habilidade para construir novas super-estruturas polticas e jurdicas, dotadas de capacidade de negociao, resistncia e presso que se requer para ter efetiva presena ante os super-Estados que existem j ou que esto emergindo na Europa, na sia e na prpria Amrica (IBID.: 145-146).
Mas, para que a integrao cumpra esse papel de fortalecer a independncia da regio e assuma essa caracterstica de promoo da incorporao de amplos contingentes populacionais cultura, ao trabalho e ao consumo,
[...] h, por certo, uma questo ainda mais relevante: retirar-lhe o carter de competncia exclusiva dos governos e da burguesia, atravs de uma maior iniciativa e controle por parte das foras populares, que dependem da coordenao de esforos no plano sindical, social e cultural, assim como partidrio e parlamentar. A integrao deve deixar de ser um mero negcio, destinado somente a assegurar reas de investimento e mercados, para converter-se num grande projeto poltico e cultural, na melhor tradio da esquerda latino-americana. Isso supe que operrios, estudantes, intelectuais, mulheres, organizaes sociais e polticas dos pases latinoamericanos forjem os instrumentos hbeis para a uniformizao de suas demandas e para a coordenao de suas lutas no plano reivindicativo e da legislao laboral, da poltica educacional e das plataformas programticas, e se empenhem na incluso de
representantes seus nos rgos existentes ou por criar no marco do processo de integrao (IBID.: 61).
O Mercosul e os processos de integrao da poca, como a Comunidade Andina de Naes, no realizaram inicialmente essa proposio de Marini. Como analisamos na seo anterior, medida que colocavam nfase na prtica comercialista, esses blocos regionais passaram a funcionar basicamente como rea de livre comrcio dentro do regionalismo aberto. Enquanto tal, privilegiava-se a competio, no lugar da cooperao. O resultado era que, na competio, fortaleciam-se as empresas mais fortes sediadas nos pases mais fortes, em detrimento das empresas mais frgeis dos pases mais frgeis. Como analisamos em outro artigo (SOUZA, 2012), a ao dos EUA no conseguiu bloquear o processo de integrao latino-americano nesse perodo, mas o moldou segundo os interesses de suas corporaes, ao provocar a nfase nas relaes de comrcio e no regionalismo aberto. No entanto, com a emergncia de governos progressistas na regio, a partir de 1999, no apenas deflagrou-se um processo de mudana do Mercosul, como se criaram novos blocos regionais, como a Aliana Bolivariana dos Povos de Nossa Amrica Alba e a Unio das Naes Sul-Americanas - Unasul. Como sempre, Marini teria antecipado processos que ocorreriam tempos aps suas formulaes. No significa que, em nvel da prtica, esses projetos j estejam expressando inteiramente as postulaes de Marini, mas, em grande medida, recolhem suas ideias, ainda que no conscientemente, no nvel do discurso, ou seja, dos projetos. No toa que hoje se retoma com fora, na Amrica Latina, o estudo sobre as contribuies de Marini ao pensamento latino-americano. O momento decisivo, que abriu um novo processo de integrao regional, foi o fracasso do projeto estadunidense de criar a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). importante registrar que o mesmo Mercosul, que fora moldado nos termos do programa neoliberal, foi utilizado, em mos de governos progressistas, como instrumento para barrar o expansionismo estadunidense, disfarado de integrao continental. Alm disso, no perodo recente, mais particularmente a partir de 2003, o bloco regional tem buscado superar a prtica inicial que concentrava a integrao na esfera comercial. Passou a abarcar reas como a coordenao de polticas externas, a cooperao em matria de segurana internacional, de assuntos judicirios e de educao. Assim,
[...] a integrao comercial propiciada pelo Mercosul tambm favoreceu a implantao de realizaes nos mais diferentes setores, como a educao, justia, cultura, transportes, energia, meio ambiente e agricultura. Neste sentido, vrios acordos foram firmados, incluindo desde o reconhecimento de ttulos universitrios e a revalidao de diplomas at, entre outros, o estabelecimento de protocolos de assistncia mtua em assuntos penais e a criao de um selo cultural para promover a cooperao, o intercmbio e a maior facilidade no trnsito aduaneiro de bens culturais (OLIVEIRA, 2005: 25).
Em oposio ao projeto da Alca, comeara-se a conceber na Amrica Latina dois projetos alternativos de integrao da regio. Com o fracasso da Alca, fortaleceram-se ainda mais esses dois novos caminhos para a integrao latino-americana. Referimo-nos
Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) e Aliana Bolivariana dos Povos de Nossa Amrica (Alba). Desde a origem, esses projetos procuraram superar as formas tradicionais de integrao baseadas apenas no comrcio e se colocaram como objetivo a integrao produtiva e fsico-energtica, alm da integrao social, poltica e cultural. A criao definitiva da Unasul ocorreria a 23 de maio de 2008 em Braslia, mediante tratado assinado por representantes dos 12 pases integrantes5. O eixo deveria ser a realizao de parcerias produtivas e na rea de infraestrutura particularmente em energia - como forma de desenvolver o conjunto da regio e fortalec-la no cenrio internacional. O critrio bsico seria a cooperao, e no a competio. No texto de Cuzco que formalizou a criao da Comunidade, fica evidente que o projeto pretende ir alm de uma rea de Livre Comrcio:
O aprofundamento da convergncia entre o Mercosul, a Comunidade Andina e o Chile, atravs do aprimoramento da zona de livre comrcio, apoiando-se, no que for pertinente, na Resoluo 59 do XIII Conselho de Ministros da ALADI, de 18 de outubro de 2004, e sua evoluo a fases superiores da integrao econmica, social e institucional. Os Governos do Suriname e Guiana se associaro a este processo, sem prejuzo de suas obrigaes sob o Tratado revisado de Chaguaramas.
O outro bloco em desenvolvimento na regio com propostas diferentes das dos blocos tradicionais a Alba6. Proposta originalmente apresentada por iniciativa do governo da Venezuela em 2004, a Alba surgiu em 2005. Os acordos iniciais para implementao do bloco foram firmados em Havana, em abril de 2005, entre os presidentes Fidel Castro e Hugo Chaves. Assim, foi formada inicialmente entre Venezuela e Cuba. De um lado, a Venezuela garantia o suprimento de petrleo subsidiado a Cuba; de outro, mdicos, educadores e cientistas cubanos ajudavam nos programas de sade, educao e desenvolvimento tecnolgico da Venezuela. Com a denominao inicial de Alternativa Bolivariana para as Amricas, transformou-se em outubro de 2009, por ocasio da VII Cpula da Alba, realizada em Cochabamba, Bolvia, em Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica. H seis princpios fundamentais na formulao da Alba: complementaridade, cooperao, solidariedade, respeito soberania dos pases, justia e equidade. Ou seja, o objetivo promover a integrao por meio da cooperao, e no da competio. Por outro lado, o objetivo no apenas viabilizar o desenvolvimento econmico, mas igualmente o desenvolvimento social, poltico e cultural. Ambos os projetos integracionistas Unasul e Alba se propem, pela via da cooperao, a corrigir os problemas criados para o desenvolvimento econmico-social pela
So 12 os pases que passaram a integrar o novo bloco: Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai pelo Mercosul; Bolvia, Equador, Colmbia, Peru e Venezuela pela CAN; mais o Chile, Guiana e Suriname.
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Rene pases da Amrica do Sul (Venezuela, Bolvia e Equador), da Amrica Central (Nicargua e Honduras) e Caribe (Cuba, So Vicente e Granadinas, Dominica, Antigua e Barbuda).
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insero subordinada da Amrica Latina no mundo e pelo processo de integrao regional baseado na competio. O projeto da Alba tem claramente uma definio anti-imperialista. As possibilidades de avano da integrao latino-americana agora so maiores do que das vezes anteriores. De um lado, porque esse perodo se caracteriza por um longo processo de declnio da supremacia econmica e poltica estadunidense; de outro, porque os governantes dos principais pases da Amrica Latina, desde o comeo da dcada de 2000, vm demonstrando, cada um a seu modo, compromisso com esse projeto integracionista. evidente que, nesse processo, ocorrem conflitos, pois, como em qualquer processo de integrao, existem contradies a serem superadas. Mas a deciso de levar adiante o projeto tem predominado. Consideraes finais Examinamos neste texto a relao entre dependncia e integrao na Amrica Latina, de acordo com as formulaes da Cepal e da teoria marxista da dependncia, na vertente de Marini. Demonstramos que, em dois momentos distintos, a Cepal apresentou duas importantes mudanas: em primeiro lugar, enquanto, na dcada de 1950, sua formulao terica contribuiu efetivamente para a elaborao e implementao de projetos de integrao, na de 1990 apenas expressou um processo que j estava em curso; segundo, ao passo que no primeiro momento a integrao se fazia acompanhar do protecionismo e da ao estatal para promover o desenvolvimento, no segundo, numa adaptao do neoliberalismo, abria mo do Estado e do protecionismo alegando que isso ensejaria a incorporao tecnolgica e a maior competitividade internacional. O pensamento de Marini, por sua vez, indica que, nos momentos de reforo da dependncia externa, prevalece na Amrica Latina a desintegrao. Por outro lado, nos momentos em que pases da regio chegaram a conquistar algum grau de autonomia, puderam avanar nos projetos de integrao. Ao mesmo tempo, a integrao regional, desde que com base numa maior iniciativa e controle por parte das foras populares, poderia ser um importante instrumento a favor da formao de uma nova economia, baseada na incorporao de amplos contingentes populacionais cultura, ao trabalho e ao consumo, diminuindo a superexplorao da fora de trabalho e aumentando a participao autnoma da regio no contexto internacional.
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31 Comentario sobre la agenda sanitaria mundial y la salud en Venezuela
Oscar Feo Istriz1 a Agenda Sanitaria Mundial ha estado marcada en los ltimos cincuenta aos por tres grandes propuestas:
1. La Salud Para Todos en el ao 2000 y la Atencin Primaria en Salud generadas en Alma Ata (1978); 2. Las Reformas del Sector Salud como parte de los ajustes estructurales planteadas en los noventa a partir del Consenso de Washington (1989); 3. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) aprobadas en la Asamblea General de las Naciones Unidas en el ao 2000, y planteados para ser alcanzados en el 2015. Es importante recordar que el sueo de salud para todos no fue alcanzado, que la APS fue reducida a su mnima expresin transformndose en APS selectiva que soslay el contenido de integralidad, intersectorialidad y participacin de la propuesta inicial, reducindose a intervenciones puntuales para los ms pobres; que las reformas de los noventa tuvieron un impacto muy negativo en la salud de nuestro pueblos, lo cual ha sido ampliamente documentado y reconocido; y que en relacin a los ODM, la OMS prepar un documento2 que reconoce que el 70% de los pases de medianos y bajos ingresos al ritmo de progreso actual no podrn alcanzar esos objetivos. Dramtica realidad que no permite que las declaraciones y buenas intenciones de la comunidad mundial se conviertan en realidad, y hace se pierdan en la maraa de intereses corporativos interesados en mantener un modelo de produccin, desarrollo y consumo absolutamente insostenible. En estos momentos la Organizacin de las Naciones Unidas, apoyada por las resoluciones y declaraciones de reuniones internacionales de alto nivel como Ro + 20, han puesto en discusin una posible agenda global post ODM o post 2015, dentro de la cual existe consenso para incorporar un componente se salud.
Profesor titular de la Universidad de Carabobo, Venezuela, coordinador adjunto de ALAMES (Asociacin Latinoamericana de Medicina Social y Salud Colectiva), y Consultor del Instituto Suramericano de Gobierno en Salud de Unasur.
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OMS. Informe EB132/11 de 18 enero 2013, Monitoreo del logro de los ODM relacionados con la salud.
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Ochenta Noventa Dos mil
Agenda Sanitaria Mundial Salud para Todos y Alma Ata, 1978 APS Reformas Consenso de Washington, estructurales 1989 ODM Naciones Unidas, 2000
Es importante notar que durante el ao 2012 mltiples eventos nacionales e internacionales trataron de posicionar en el centro de esa agenda el tema de la Cobertura universal de la Salud (UHC por sus siglas en ingls). En ese marco, queremos resaltar la importancia de la Determinacin Social de la Salud y los aportes que este enfoque puede dar a la agenda global post 2015. Es necesario resaltar los valiosos aportes, no siempre adecuadamente reconocidos a nivel internacional, del pensamiento de la medicina social y la salud colectiva latinoamericana a la comprensin de la Determinacin Social de la Salud; muy tempranamente en la dcada de los setenta, autores como Juan Csar Garca, Cristina Laurell y Jaime Breilh publicaron trabajos que abordaron esa problemtica. En esta presentacin queremos expresar nuestra preocupacin sobre la propuesta de cobertura universal como eje de la agenda sanitaria mundial, ya que pudiera expresar una visin reduccionista, al dejar por fuera dimensiones fundamentales que tienen que ver con la oportunidad, cantidad, calidad e integralidad de las acciones ofrecidas en el marco de esa cobertura universal a la poblacin. Nuestro planteamiento va dirigido a sealar que la propuesta de UHC debe darse en el marco de sistemas pblicos, universales e integrales, que promuevan la accin intersectorial sobre los determinantes sociales de la salud. En este sentido queremos tambin alertar sobre un hecho preocupante en las polticas y acciones de salud, que es la conversin de los determinantes de la salud en factores de riesgo aislados, perdindose todo el sentido integrador, explicativo y transformador de la concepcin de determinacin social de la salud. No se trata de determinantes aislados, por un lado educacin, por otro trabajo, o condiciones ambientales, nutricionales o de vivienda, cada una por su lado, ni de factores de riesgo que se expresan en estilos individuales de vida, como si cada persona pudiera decidir qu tipo de vivienda tiene, que salario percibe, o que come, se trata de la comprensin de un modelo de desarrollo y consumo, que afecta por igual al ambiente y a la humanidad generando deterioro ambiental y muerte innecesaria. Slo actuando sobre las desigualdades sociales, fortaleciendo los sistemas pblicos de salud, y asumiendo el grave problema de la formacin del personal sanitario podremos fijarnos objetivos y metas que sean cumplidas y no se queden en el camino de las buenas intenciones.
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La salud en Venezuela En Venezuela, a partir de la Constitucin de 1999 (artculos 83-84) la salud se considera un Derecho para todos los habitantes del pas, garantizada a travs de un sistema de salud pblico, universal y gratuito, que da prioridad a la promocin de la salud y la participacin social. Queda establecido en esa Constitucin la intersectorialidad, al vincular salud con calidad de vida, bienestar colectivo, y acceso a servicios. El gobierno venezolano ha dado prioridad a Polticas Sociales de carcter intersectorial dirigidas a mejorar la calidad de la vida y actuar sobre los determinantes sociales de la salud. Esos programas sociales, llamados misiones, incluyen educacin, vivienda, ambiente, alimentacin, trabajo, cultura, deporte, y participacin de la comunidad, y con ellos se ha logrado una mejora sustancial de la calidad de vida, elemento fundamental para tener una comunidad ms sana. En otras palabras, la intersectorialidad no se construye desde el sector salud, sino a partir de la integralidad de las polticas sociales. Desde salud la tarea fundamental ha sido garantizar atencin a millones de personas que se encontraban excluidas del sistema de salud, a travs de la Misin Barrio Adentro, que cre cerca de diez mil consultorios populares, distribuidos en todo el pas, pero particularmente en las zonas urbano marginales ms deprimidas, donde nunca hubo servicios de salud, convirtindose en una potente red que con el concepto de atencin primaria en salud, reforz el primer nivel de atencin. Como resultados los indicadores econmicos y sociales permiten sealar que Venezuela es uno de los pocos pases que alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio gracias a una poltica social integral que eleva la calidad de la vida como puede verse en los siguientes indicadores: Coeficiente de Gini Tasa de desocupacin Hogares en situacin de pobreza Nmero de pensionados Desnutricin infantil 5 aos Mortalidad infantil x 1000 nv 0,486 (1998) 10,6% (1999) 38,5% (censo 1990) 944.474 (2006) 7,7% (1990) 25,7 (1990) 0.390 (2011) 5,9% (2012) 16,3% (censo 2011) 2.476.306 (2012) 2,9% (2011) 13,9 (2010)
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica. Repblica Bolivariana de Venezuela. Poltica Social del Gobierno Bolivariano y principales logros. Febrero 2013 disponible en www.ine.gov.ve
No cabe duda que uno de los retos pendientes es garantizar una adecuada atencin a la enfermedad, con calidad y pertinencia, lo cual se pretende hacer a travs de
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la ampliacin de la Misin Barrio Adentro a los restantes niveles de atencin, en el marco de un modelo de atencin integral. Ya se han construido alrededor de seiscientos Centros de Diagnstico Integral, e igual nmero de Centros de Rehabilitacin, que conforman un segundo nivel de atencin. La propuesta para ampliar y mejorar los Hospitales Pblicos est en marcha. Todo ello en la perspectiva de consolidar un sistema pblico nacional de salud de carcter universal, que debe garantizar acceso y no slo cobertura nominal a los servicios de salud.
32 O Mercosul Social: participao, trabalho e sade

Renato Martins1 a Amrica Latina coexistem duas tendncias paralelas e contraditrias com respeito integrao regional. Em um sentido positivo, observa-se uma atitude favorvel em relao ao fortalecimento dos laos de cooperao e unio entre os pases da regio. Essa tendncia pode ser detectada em ideais comuns compartilhados por partidos polticos, movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores e organizaes da sociedade civil, com destaque para os meios artsticos e culturais. Em um sentido negativo, verifica-se uma grande distncia entre os propsitos integracionistas e a realidade regional, caracterizada por assimetrias econmicas e diferenas tnicas e sociais. Na ltima dcada, a Amrica Latina experimentou importante mudana de rumos polticos (Venezuela, 1999; Brasil, 2002; Argentina, 2003; Uruguai, 2004; Bolvia, 2005; Equador, 2006; Nicargua, 2006; Paraguai, 2008; El Salvador, 2009; Peru, 2011). O processo de inflexo poltica nacional incidiu sobre o ritmo e as prioridades da integrao regional, revigorando o ideal integracionista latino-americano. Novos atores se incorporaram ao lado do Estado e das Empresas. Novos Tratados foram firmados, como a Unasul e a Celac. Antigos acordos foram apropriados pelos governos progressistas, sendo reorientados para prioridades sociais. Desde ento, a agenda da integrao social ganhou relevo. No caso do Mercosul, criado em 1991 com objetivos estritamente comerciais, verificou-se um giro significativo para os temas da integrao social. Foram criados rgos especficos para promover a integrao social, como o Instituto Social do Mercosul (ISM) e a Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais do Mercosul (CCAMAS). Decises para reverter as assimetrias sociais foram implementadas, com destaque para reas da Sade, da Educao, da Previdncia Social, do Emprego e da Renda, da Agricultura Familiar, do Cooperativismo, entre outras. O presente Painel visa a discutir avanos recentes observados na rea social e participativa do Mercosul. claro que todos estes avanos somente foram possveis graas ao atual contexto poltico da regio. Salvo o dissonante golpe parlamentar ocorrido em julho de 2012 no Paraguai, o ambiente politico-institucional do Mercosul
Professor de Sociologia da Unila. Foi assessor especial da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (2006 a 2010), representante alterno do Brasil na Comisso de Ministros de Assuntos do Mercosul (CCMAS, 2008 a 2010). Integrou a equipe de organizao do XIII FoMerco.
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de continuidade poltica e tranquilidade democrtica. Os acordos de integrao tm se dado em uma etapa histrica na qual crescimento econmico, democracia poltica e combate pobreza extrema caminham juntos. A criao do Parlamento do Mercosul (Parlasul) um sinal da normalidade democrtica regional. Ademais, em todos os pases do Mercosul vm sendo implementados programas de transferncia de renda, o que revela a importncia que os governos progressistas conferem ao desenvolvimento social. A adoo do Plano Estratgico de Desenvolvimento Social do Mercosul (PEAS, 2012) demonstra a mudana de prioridades do bloco, assinalando a passagem do Mercosul estritamente econmico e comercial, para o Mercosul social e participativo. Mais ousado que os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio da ONU, o PEAS prev eixos e diretrizes de ao estruturantes para se alcanar o desenvolvimento social do Mercosul. A ttulo de exemplo e apenas para mencionar alguns desafios que os expositores trataro a com mais propriedade a seguir, menciono quatro reas estratgicas. Sade As polticas de Sade do Mercosul foram definidas no Plano de Trabalho para a Consolidao de Polticas de Determinantes Sociais e Sistemas de Sade, aprovado em 2009 pelos ministros da Sade dos Estados Partes e Associados. Houve significativo avano do setor no tocante s polticas de circulao de medicamentos e vigilncia epidemiolgica, sistemas de informao, programa de sade nas fronteiras e parceria com organismos regionais e internacionais para o desenvolvimento da Sade pblica nos pases do Mercosul. Apesar desses avanos, no se pode dizer que exista uma poltica comum de sade do bloco, sequer nas reas de fronteira. Ainda h muito por se fazer na rea da sade, e o importante talvez seja observar que foram iniciadas aes efetivas nesta rea. Previdncia Social No que se refere aos acordos da Previdncia Social, cuja vigncia fundamental para a garantia do direito de livre circulao que se deseja para o bloco, merece destaque o Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul, em vigor desde 2005. O tratado permite que o tempo de contribuio previdenciria de quem tenha trabalhado em mais de um pas do Mercosul seja somado para fins de aposentadoria. Para os trabalhadores, trata-se de um direito fundamental, e seguramente o representante da CUT ir abord-lo. O xito do Acordo de Seguridade Social do Mercosul estimulou a assinatura de acordos similares, como o caso do Acordo Ibero-Americano de Seguridade Social, firmado em 2007. Se isso verdade, como fazer para estender a outras reas sociais o xito alcanado nos acordos previdencirios?
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Educao A educao, coordenada pelo Setor Educacional do Mercosul (SEM), uma das reas pioneiras da integrao social. Ela conta com uma estrutura institucional composta pela Reunio de Ministros de Educao (RME), pelo Comit Coordenador Regional (CCR), por Comisses Regionais Coordenadoras (CRC) e pelo Sistema de Informao e Comunicao (SIC). A mobilidade acadmica, o ensino do portugus e do espanhol, as escolas bilngues de fronteira, o parlamento juvenil e a prpria Unila so algumas iniciativas educacionais nascidas no mbito do SEM. O pioneirismo neste caso no resultou em avanos considerveis, o que no significa que eles no tenham acontecido pontualmente, como no caso da j mencionada criao da Unila. Mas o fato que eles tem se dado em ritmo muito lento. A deciso de introduzir no ensino mdio cursos de portugus e do espanhol no avana, assim como os programas de mobilidade e reconhecimento de diplomas esbarram em uma imensa rede burocrtica que no corresponde em nada aos propsitos do bloco. Cultura Os temas da identidade e diversidade cultural no so alheios s polticas pblicas de integrao social do Mercosul. Ao contrrio, o setor cultural do bloco se preocupa com o apoio produo e circulao de bens culturais, proteo e promoo da diversidade cultural, formulao e ao acompanhamento de aes de planejamento das polticas culturais. Iniciativas relativas promoo do patrimnio cultural, adoo de selos culturais e criao de pontos de cultural so desenvolvidas pelo setor cultural. A Turma da Mnica no Mercosul um exemplo dessas iniciativas e de seu alcance educacional. Mas esses programas no conseguem ter continuidade e a cada presidncia pro tempore eles so reinventados ou substitudos por outros que tampouco se perpetuam. *** Para concluir essa breve introduo, eu diria que os temas sociais e participativos remetem questes nucleares de qualquer iniciativa de integrao regional. Do xito de seu encaminhamento depende a extenso a todos os cidados do bloco dos mesmos direitos gozados pelos nacionais de cada Estado Parte, sem distino de nacionalidade, etnia ou classe social. Na primeira Cpula Social do Mercosul, realizada em Braslia, em 2008 assim como nas demais Cpulas Sociais que se seguiram foram aprovadas propostas, criticas e sugestes das organizaes sociais e movimentos populares sobre cada um dos quatros temas anteriormente mencionados. Considerando a dinmica social e governamental da integrao regional, os expositores deste Painel sobre o Mercosul Social: participao, trabalho e sade, realizado XIII FoM erco, abordaro seguramente
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dois grandes campos de preocupao: o das polticas pblicas levadas a cabo pelos governos progressistas no Mercosul, e o da posio das organizaes sociais e movimentos populares em relao a estes mesmos temas. possvel afirmar, lanando mo de um conceito caro a Max Weber, que existiria uma afinidade eletiva entre: i) a chegada ao poder dos governos progressistas, ii) o aprofundamento e a diversificao das iniciativas sub-regionais de integrao latinoamericana e, iii) a articulao de polticas regionais de desenvolvimento social. No caso do Mercosul, a criao do Instituto Social (ISM) e a aprovao do Plano Estratgico de Ao Social do Mercosul (PEAS), impulsionados pelos governos progressistas, so sinais evidentes dessa afinidade. Decorrida uma dcada de vigncia de polticas progressistas no Mercosul, necessrio fazer uma avaliao dos avanos alcanados, e indagar em que medida eles se tornaram realmente efetivos, constituindo uma nova realidade social no mbito do bloco. sabido que este processo tem sido marcado por rupturas e continuidades em relao ao modelo anterior, e no deixa de ser problemtico desde um ponto de vista poltico e terico. Estado Mnimo x Estado Protetor; Polticas Focalizadas x Polticas Universais; Acesso a Servios Privados x Garantia de Direitos Sociais so alguns exemplos dos antagonismos em torno do problema. No nos esqueamos de que, aps duas dcadas de desmonte do Estado Nacional, somente agora a Amrica Latina est recuperando a sua capacidade de desenvolvimento econmico e social. O Estado de Bem-Estar Social Europeu sempre foi uma referncia importante para a regio. Este modelo, porm, nunca foi integralmente implementado, salvo em casos excepcionais, como o do Uruguai. A experincia dos governos progressistas latino-americanos ocorre no momento em que a crise do paradigma europeu adquire feies dramticas, como revela a situao de Portugal, Espanha, Itlia, Grcia e Irlanda em razo das polticas de austeridade fiscal impostas pelos setores conservadores para enfrentar a crise financeira de 2008. Ser o Mercosul capaz de formular polticas comuns de integrao social num contexto internacional em que estas polticas so (novamente) questionadas? O que devemos fazer para tornar realidade o Mercosul social?
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Unasul e o Banco do Sul: infraestrutura, desenvolvimento e os marcos jurdico-sociais

Srgio Luiz Pinheiro SantAnna1 Introduo presente artigo acadmico objetiva abordar um dos grandes dilemas deste incio de sculo, que se constitui na possibilidade de retomada do crescimento econmico nos pases da Amrica do Sul, aps a crise financeira iniciada nos Estados Unidos, em setembro de 2008. Nesta perspectiva, a conjuntura multipolar tem facilitado a participao de mltiplos atores na cena internacional, e tem implicado em grandes desafios no plano interno e no plano externo, em particular o plano regional, para que os pases tenham uma maior insero no comrcio internacional e, concomitantemente, maior peso decisrio nas grandes questes e conflitos que se apresentam no cenrio geopoltico mundial. O avano concreto do processo de integrao na Amrica do Sul, representado em blocos regionais como o Mercado Comum do Sul, Unio das Naes SulAmericanas e Comunidade Andina de Naes, tem possibilitado a discusso e a implementao de polticas pblicas para priorizar o aporte de recursos financeiros, objetivando viabilizar grandes obras de infraestrutura, necessrias para implementar os investimentos nos pases sul-americanos, enquanto sustentculo para o desenvolvimento econmico, sustentvel, comercial e social, atravs da gerao de emprego e renda, reativao do mercado interno, ampliao da pauta de exportaes e maior participao no comrcio internacional. No mbito da Unio das Naes Sul-Americanas, que contempla todos os pases da Amrica do Sul, e tem na infraestrutura um dos eixos centrais para o desenvolvimento econmico, foi prevista a criao do Banco do Sul, em fase de discusso, enquanto alternativa para alavancar o crescimento econmico, possibilitando que as empresas e consrcios de grupos internos e externos possam ter acesso a financiamentos em condies facilitadas e de longo prazo, priorizando, desta forma, a construo de grandes obras de infraestrutura fsica para, a partir do mdio prazo,
Professor da Universidade Cndido Mendes, Doutorando em Cincia Poltica na Universidade Federal Fluminense
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possibilitar uma maior participao no comrcio global, poder de influncia na esfera geopoltica e, por consequncia, alternativas para ficarem imunes s crises internacionais. Com a mdia do crescimento econmico acima de outros pases e regies que foram mais afetados pela crise econmica internacional, os pases da Amrica do Sul vivenciam um momento poltico em que os seus governantes tem a dimenso exata da importncia na priorizao deste tema, at pela compreenso do enorme atraso que existe e que proporciona difceis entraves para o pleno desenvolvimento. Este atraso nas obras de infraestrutura se soma a outros problemas estruturais como a necessidade de investimento em educao, cincia, tecnologia e informao; criao de rgos e agncias financeiras e de fomento, como no caso do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, no Brasil, ou no caso da Corporao Andina de Fomentos (CAF) e o Banco recm criado, no mbito da Comunidade Andina de Naes; e, principalmente, a necessidade de planejamento a ser implementado atravs de polticas de Estado. Este trabalho acadmico prope avanar, em primeira anlise, na temtica que inclui Infraestrutura como prioridade de desenvolvimento destes pases, e a estratgia adotada pela Unasul, de criao do Banco do Sul, para estimular e acelerar grandes obras na regio. Em segunda anlise, a necessidade de incluso no debate nestes pases sobre a necessidade de previso de contrapartidas e compromissos sociais que comprometam os grupos e consrcios econmicos beneficiados pelas linhas de crdito, atravs da previso de marcos e compromissos jurdico-sociais de forma clara e objetiva. Verifica-se que os grupos e consrcios formados por poderosos grupos nacionais e internacionais cobram dos governantes e dos membros do Poder Legislativo, a previso de marcos jurdico-legais para terem clareza das regras do jogo que objetivaro assegurar a certeza da lucratividade do negcio e a manuteno da rentabilidade financeira ao longo da durao do contrato. A defesa da necessidade de uma contrapartida social mais efetiva, j que em muitos casos as empresas transferem responsabilidades pelo inadimplemento contratual para o Poder Pblico, seria um fator de equilbrio maior na relao entre Poder Pblico e Iniciativa Privada. Os aportes financeiros oriundos do Banco do Sul e de outras instituies financeiras pblicas para obras de infraestrutura devem ser baseados em regras harmnicas, objetivas e de aplicao supranacional, de forma a alcanar todos os pases, e de fundamento social para se estabelecer responsabilidades em contrapartida ao enorme lucro obtido pelas Empresas e as vantagens para concesso dos aportes financeiros, originrios dos recursos pblicos dos Estados-Membros. Os marcos jurdico-sociais entrariam no contexto do estabelecimento de um novo paradigma para as estratgias de desenvolvimento em infraestrutura, em particular os financiamentos a serem aprovados pelo Banco do Sul.
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O Banco do Sul e as prioridades do desenvolvimento atravs da infraestrutura No mbito da Unio das Naes Sul-Americanas, a ideia de criao do Banco do Sul est coerente com os atos constitutivos e a implantao do espao integracionista. A Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), criada em 2007 como consequncia da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), de 2003, se constitui num espao de integrao com preocupao institucional e que, embora baseado na concepo de um estgio de zona econmica, inclui temas de maior complexidade como defesa, soberania, criao de um banco de desenvolvimento para a adoo de obras de infraestrutura, alm de implementao de inmeras polticas sociais que contemplem o cidado. Os pases signatrios da Unasul so a Repblica Argentina, a Repblica da Bolvia, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Chile, a Repblica da Colmbia, a Repblica do Equador, a Repblica Cooperativista da Guiana, a Repblica do Paraguai, a Repblica do Peru, a Repblica do Suriname, a Repblica Oriental do Uruguai e a Repblica Bolivariana da Venezuela e os principais documentos jurdicos esto consagrados nas Declaraes de Cuzco, de 08 de dezembro de 2004, de Braslia, de 30 de setembro de 2005, e a de Cochabamba, de 09 de dezembro de 2006, alm do Tratado Constitutivo da Unasul assinado em Braslia em 23 de maio de 2008. O Tratado Constitutivo da Unasul, assinado em Braslia-DF, em 23 de maio de 2008, o documento que consolida a fundamentao jurdica do bloco. Relevante destacar o seu objetivo, nos termos do artigo 2 que estabelece que
A Unio das Naes Sul-Americanas tem como objetivo construir, de maneira participativa e consensuada, um espao de integrao e unio no mbito cultural, social, econmico e poltico entre seus povos, priorizando o dilogo poltico, as polticas sociais, a educao, a energia, a infraestrutura, o financiamento e o meioambiente, entre outros, com vistas a eliminar a desigualdade socioeconmica, alcanar a incluso social e a participao cidad, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento da soberania e independncia dos Estados.
Dentre os objetivos especficos previstos no art. 3 consta a) o fortalecimento do dilogo poltico entre os Estados Membros que assegure um espao de concertao para reforar a integrao sul-americana e a participao da Unasul no cenrio internacional; b) o desenvolvimento social e humano com equidade e incluso para erradicar a pobreza e superar as desigualdades na regio; c) a erradicao do analfabetismo, o acesso universal a uma educao de qualidade e o reconhecimento regional de estudos e ttulos; d) a integrao energtica para o aproveitamento integral, sustentvel e solidrio dos recursos da regio; e) o desenvolvimento de uma infraestrutura para a interconexo da regio e de nossos povos de acordo com critrios de desenvolvimento social e econmico sustentveis; f) a integrao financeira mediante a adoo de mecanismos compatveis com as polticas econmicas e fiscais dos Estados Membros; g) a proteo
da biodiversidade, dos recursos hdricos e dos ecossistemas, assim como a cooperao na preveno das catstrofes e na luta contra as causas e os efeitos da mudana climtica; h) o desenvolvimento de mecanismos concretos e efetivos para a superao das assimetrias, alcanando assim uma integrao equitativa; i) a consolidao de uma identidade sul-americana atravs do reconhecimento progressivo de direitos a nacionais de um Estado Membro residentes em qualquer outro Estado Membro, com o objetivo de alcanar uma cidadania sul-americana; j) o acesso universal seguridade social e aos servios de sade; k) a cooperao em matria de migrao, com enfoque integral e baseada no respeito irrestrito aos direitos humanos e trabalhistas para a regularizao migratria e a harmonizao de polticas; l) a cooperao econmica e comercial para avanar e consolidar um processo inovador, dinmico, transparente, equitativo e equilibrado que contemple um acesso efetivo, promovendo o crescimento e o desenvolvimento econmico que supere as assimetrias mediante a complementao das economias dos pases da Amrica do Sul, assim como a promoo do bem-estar de todos os setores da populao e a reduo da pobreza; m) a integrao industrial e produtiva, com especial ateno s pequenas e mdias empresas, cooperativas, redes e outras formas de organizao produtiva; n) a definio e implementao de polticas e projetos comuns ou complementares de pesquisa, inovao, transferncia e produo tecnolgica, com vistas a incrementar a capacidade, a sustentabilidade e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico prprios; o) a promoo da diversidade cultural e das expresses da memria e dos conhecimentos e saberes dos povos da regio, para o fortalecimento de suas identidades; p) a participao cidad, por meio de mecanismos de interao e dilogo entre a Unasul e os diversos atores sociais na formulao de polticas de integrao sul-americana; q) a coordenao entre os organismos especializados dos Estados Membros, levando em conta as normas internacionais, para fortalecer a luta contra o terrorismo, a corrupo, o problema mundial das drogas, o trfico de pessoas pequenas e leves, o crime organizado transnacional e outras ameaas, assim como para promover o desarmamento, a no proliferao de armas nucleares e de destruio em massa e a desminagem; r) a promoo da cooperao entre as autoridades judiciais dos Estados Membros da Unasul; s) o intercmbio de informao e de experincias em matria de defesa; t) a cooperao para o fortalecimento da segurana cidad, e u) a cooperao setorial como um mecanismo de aprofundamento da integrao sul-americana, mediante o intercmbio de informao, experincias e capacitao. A fundamentao jurdica do Tratado bastante abrangente ao conter princpios de ordem social, econmica, poltica, antropolgica e cultural, o que possibilita a compreenso acerca da complexidade deste processo de integrao, bem como a ampliao do desenvolvimento econmico atravs das obras de infraestrutura e melhoria dos indicadores sociais da regio.
A criao do Banco do Sul, proposto pela Venezuela e atualmente em fase de discusso, poder constituir-se em instrumento de grande relevncia para consolidar e ampliar o processo de crescimento econmico, aproveitando as potencialidades de cada pas e ampliando a capacidade de investimento, fiscalizao e controle do Estado. Os marcos jurdico-sociais Os investimentos em infraestrutura nos pases sul-americanos constituem em prioridade governamental para o pleno desenvolvimento regional. As obras de infraestrutura logstica incluem a construo de pontes, hidroeltricas, rodovias, ferrovias, aeroportos, portos, gasodutos, petroqumicas e outras obras de grande dimenso que se constituiro em eixos de crescimento para a regio, possibilitando livrecirculao de bens, mercadorias e servios, alm do fluxo de pessoas, ligando norte-sul, leste-oeste, do Pacfico ao Atlntico e do Caribe Patagnia. Pela prpria dificuldade do governo promover e implementar estas grandes obras, elas acabam sendo destinadas para a iniciativa privada, atravs de grandes empresas nacionais ou transnacionais, de forma individual ou em grupo, mediante consrcios que se organizam para disputar a concesso, construo ou explorao destas grandes obras. Verifica-se que em setores estruturais como transportes, telefonia, dentre outros, so, igualmente, objeto de explorao econmica, atravs da transferncia e controle da atividade do Poder Pblico para grandes grupos e empresas da iniciativa privada. Nestas transferncias, obedece-se, em geral, a um modelo baseado em licitaes e editais previstos em regras jurdico-legais que vo pautar a relao contratual, com prazo determinado e possibilidade de prorrogao, aliado a instrumentos de controle por parte do Poder Pblico, nem sempre eficazes. Em inmeras situaes envolvendo a explorao de determinados servios, muitos empresrios questionam a pouca transparncia nos modelos adotados pelo Poder Pblico e criticam a falta de marcos jurdicos que possibilitem a tranquilidade para o empresariado participar destas concorrncias. Neste contexto, o Poder Pblico, representado pela Unio, Estados, Provncias, Municpios e Departamentos tem interesse em implementar as obras de infraestrutura para fomentar o desenvolvimento, mas fica refm das grandes empresas e consrcios nacionais e estrangeiros que ameaam no investir nas obras em decorrncia da suposta falta de marcos jurdicos que deixem claro as regras para participao, o perodo de concesso com possibilidade de renovao, margem de lucro e critrios de reajustamento, dentre outras vantagens para os empresrios, aliado a presso pela abertura de crdito para o financiamento a estes prprios grupos. O Estado, tendo em vista a sua vertente democrtica, nacionalista, intervencionista, social e republicana, deve avanar no sentido de se instituir marcos jurdico-sociais que deveriam traduzir normas principiolgicas das Constituies destes
pases e legislaes infraconstitucionais de base social, oriunda dos pases membros da Unasul. O caso da Unasul constitui um exemplo inequvoco desta possibilidade de avano, na medida em que todos os emprstimos oriundos do Banco do Sul para o investimento das empresas e consrcios interessados nas grandes obras e nas concesses, caso adotado, poderiam ter clara previso de marcos jurdico-sociais que seriam fatores de contrapartida ao enorme lucro e vantagem na elaborao destas grandes obras e das concesses. Mas o que seriam os marcos jurdico-sociais? Seriam medidas obrigatrias de cunho social previstas em contratos, com a finalidade de comprometer os grandes grupos e corporaes a contrapartidas que estariam obrigadas a executar, enquanto polticas sociais compensatrias. Estas polticas sociais devem ser planejadas e fiscalizadas pelo Poder Pblico, no devendo ser de iniciativa do investidor, cuja obrigatoriedade contratual de execuo. Recente situao no Rio de Janeiro constitui um exemplo inequvoco da falta de ao poltica do Poder Pblico. O consrcio que ganhou a concesso para o transporte de passageiros na Baa de Guanabara entre os Municpios de Niteri e do Rio de Janeiro no cumpriu clusula contratual que previa o estudo e a construo de uma estao de barcas no Municpio vizinho de So Gonalo, implicando num grande prejuzo para aquele Municpio, com populao superior a um milho de habitantes, obrigando a populao a um deslocamento desnecessrio para o Municpio vizinho, com prejuzo mobilidade urbana, aumento do fluxo de veculos, aumento da poluio atmosfrica e sonora, e, principalmente populao que leva mais tempo para se deslocar da residncia para o local de trabalho ou estudo e vice-versa. A obrigatoriedade no cumprimento destas medidas sociais deve ficar muito clara no contrato, sob pena de advertncia, multa e perda da concesso ou da obra, com possibilidade de ressarcimento dos valores que foram pagos pelo Poder Pblico, em particular os recursos provenientes do Banco do Sul. As obras realizadas atravs dos marcos jurdico- sociais devem ter carter pertinente aos direitos sociais, em particular educao, sade, cincia, tecnologia e inovao, meio-ambiente, saneamento, emprego, cultura, dentre outros fatores. No plano concreto, algumas medidas que poderiam ser implementadas seria a de empregar trabalhadores da regio; a construo de escolas projetadas pelo Poder Pblico e que integraro a rede pblica; a construo de hospitais projetados pelo Poder Pblico e que integraro a rede pblica; a implementao de cursos tcnicos para os trabalhadores, jovens, subempregados e desempregados; o aproveitamento de material reciclvel e utilizao de tcnicas ambientais que assegurem o desenvolvimento sustentvel; construo de museus, planetrios e centros culturais que integraro a rede pblica; construo de redes de gua potvel e esgoto para fins de implementar poltica sanitria coordenada pelo Poder Pblico; construo de hortos botnicos, praas,
inclusive para a prtica de desportes, asfalto e iluminao pblica coordenados e para responsabilidade dos rgos pblicos; polticas de reflorestamento de mata nativa, despoluio e qualidade de vida; construo de centros de pesquisa ou museus; dentre inmeras outras medidas, todas acompanhadas, fiscalizadas, implementadas e coordenadas pelo Poder Pblico e previstas nos Editais e nos contratos de financiamento do Banco do Sul. Finalmente, o Poder Pblico poderia discutir contrapartidas para os empresrios no sentido de diminuio da carga tributria, com medidas compensatrias atravs do Imposto de Renda, para as empresas adimplentes nos marcos jurdico-sociais. Para evitar situao de prejuzo ao direito de igualdade e possibilidade de favorecimento a determinado grupo ou consrcio, seria proibido que qualquer empresa ou consrcio com obras aprovadas ou em curso pudessem fazer doao de dinheiro privado qualquer candidato a cargo majoritrio ou cargo proporcional, em especial o Poder Executivo e o Poder Legislativo, mas tambm junto ao Poder Judicirio, que deve ser independente e dotado de autonomia administrativa e financeira. Essas medidas criariam uma modalidade de capitalismo de Estado Intervencionista de viso estratgica, vis social e desenvolvimentista, possibilitando um equilbrio maior no objetivo da lucratividade das Empresas privadas, aliado a parceria com os rgos pblicos na elaborao das polticas sociais. O Banco do Sul seria um exemplo para todas as demais instituies de investimento dos pases da Amrica do Sul, possibilitando um vis totalmente diferente das instituies tradicionais como Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial. Por uma questo de coerncia, o Banco do Sul deve ter taxas de juros mais baixas, prazos mais alongados para o ressarcimento dos valores de emprstimos e algumas previses que facilitem a intermediao e o dilogo das empresas e dos consrcios nacionais e internacionais com o Banco. Concluso O atual momento de crise econmica internacional, embora gravssimo, no tem diminudo, tampouco alterado a prioridade dos pases sul-americanos em investimento em grandes obras de infraestrutura, at pela demanda reprimida que se constitui em fator que impede um ritmo mais acelerado de crescimento. No mbito da Unasul, existe um Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento, Cosiplan, composto por Ministros de Infraestrutura e de Obras Pblicas de todos os pases membros, sendo que desde agosto de 2009 existe uma instncia de discusso poltica e estratgica para estimular projetos de interconexo entre os pases, que se iniciou desde 2000 atravs da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana IIRSA.
No que tange a este tema, os Ministros aprovaram em Braslia em 30 de novembro de 2011, o Plano de Ao Estratgico (PAE) que contempla o decnio 20122022 e a Agenda Prioritria de Projetos da Integrao (API), que compreende 88 projetos individuais, agrupados em 31 grandes projetos de infraestrutura que demandam grandes investimentos e devero estar presentes durante o decnio acima explicitado. Dentre os principais objetivos traados, est a necessidade de aprofundar a integrao fsica do continente propiciando, inclusive, uma interligao entre o Atlntico e o Pacfico, o que possibilitaria melhorar a qualidade de vida, melhoria dos indicadores sociais, fim das desigualdades, livre-circulao dos trabalhadores e promover o fluxo de bens e servios. Existem trs grandes grupos de trabalho com o objetivo de aprofundar a conectividade regional, a saber: a) Grupo de Integrao Ferroviria Sul-Americana; b) Grupo de Trabalho sobre Mecanismos de Financiamento e Garantias e c) Grupo de Telecomunicaes. Finalmente, existem oito grandes eixos de integrao da infraestrutura da Amrica do Sul que so o Eixo Amazonas; Eixo Andino; Eixo Capricrnio; Eixo Escudo Guians; Eixo Hidrovia; Eixo Interocenico; Eixo Mercosul-Chile e Eixo Per-BrasilBolvia, que somam 31 grandes projetos de infraestrutura. Ressalta-se que os atuais governantes dos doze pases da Amrica do Sul tem implementado polticas de Estado que vem priorizando a integrao regional, bem como no mbito da Unasul, a ideia do Banco do Sul pressupe um compromisso com os projetos de retomada da produo industrial, melhoria da mobilidade urbana e melhores ndices de qualidade de vida e com o fim dos gargalos que dificultam a integrao e o livre-comrcio, alm da possibilidade de retomada do emprego. Em que pesem as polticas pblicas desenvolvidas para este fim, verifica-se que existe um hiato que caracteriza uma falta de regras jurdicas claras que comprometam as empresas e os consrcios privados com estas polticas pblicas, na medida em que esto preocupadas com marcos jurdicos para a garantia da lucratividade. Estas regras deveriam estar inseridas nos projetos de desenvolvimento econmico e na melhoria dos indicadores sociais dos pases membros da Unasul, inclusive porque so subvencionadas por recursos pblicos provenientes de bancos ou agncias financeiras e, apesar do pagamento dos impostos e dos postos de trabalho a serem criados, ainda existe uma enorme distncia com a contribuio que poderiam proporcionar ao desenvolvimento em um processo de integrao regional. Sendo assim, a proposta de adoo de marcos jurdico-sociais para que empresas e consrcios nacionais e internacionais possam receber recursos provenientes do Banco do Sul, alm de compromet-las de forma mais efetiva com as polticas pblicas estatais, pode vir a retratar uma vertente do Capitalismo de Estado com uma viso intervencionista, social, nacionalista e mais adequada aos desafios do sculo XXI e superao da grande crise financeira internacional, alm de ser fator alternativo s
propostas neoliberais de privatizao pura e simples iniciativa privada dos ativos oriundos do Poder Pblico.
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_______. Os Impasses da Globalizao (Hegemonia e Contra-hegemonia), Rio de Janeiro: PUC/Reggen , Edies Loyola 2003, _______. Hegemonia e Contra-hegemonia: Globalizao, Dimenses e Alternativas. Rio de Janeiro: PUC/Reggen, Edies Loyola, 2004, volume I, II e III UNASUL. Tratados. Fonte: www.mre.gov.br (stio do Ministrio das Relaes Exteriores)
34 Municpios e sua insero internacional: algumas consideraes a partir do federalismo brasileiro

Srgio Roberto Urbaneja de Brito1 objetivo principal deste trabalho analisar algumas dessas relaes: o contexto federativo brasileiro, a participao dos novos atores subnacionais, particularmente os municpios, nos diferentes nveis de deciso e a possibilidade de sua atuao internacional. A perspectiva adotada, prioritariamente, a do caso brasileiro, mais precisamente a partir do marco legal trazido com a Constituio Federal de 1988 e com seus desdobramentos infraconstitucionais, que, atribuindo ao municpio a condio de integrante do pacto federativo, ento definiu uma srie de competncias ampliadas, e que vem ainda sendo mais bem reguladas e ampliadas por outras leis. A questo da internacionalizao levantada, j que um desdobramento natural que se coloca, tendo-se em conta a busca de melhores solues, atendimento s possibilidades e oportunidades que so trazidos por processos multifacetados que tm tornado a realidade poltica cada vez mais complexa. certo que esse um assunto ainda em aberto, que est a se desenvolver, sendo, alm disso, muito auspicioso tal desenvolvimento, j que vai ao encontro de novas formas de pluralizao e democratizao dos mtodos de tomada de deciso. A adoo do federalismo cooperativo no Brasil No Brasil, o modelo federalista teve incio a partir da Carta Constitucional de 1891, a primeira Constituio republicana do pas e que vigorou durante toda a Repblica Velha, sofrendo apenas uma alterao em 1927. Inspirada no modelo federativo estadunidense, com a adoo de uma descentralizao de poderes, tinha, porm, uma projeo dos valores histricos, polticos e econmicos que vigoravam, quela poca, no Brasil. Assim, a descentralizao, em verdade, atendia muito mais aos anseios de certos grupos oligrquicos regionais. Como bem observa Aspsia Camargo (2000):
Sem dvida, o pecado original do federalismo brasileiro foi o regionalismo oligrquico, que acabou debilitado por ciclos sucessivos de centralismo intervencionista, embora, como Fnix, esteja sempre pronto a renascer das cinzas,
Doutorando no Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da UNESP, Campus Marlia (bolsista CAPES).
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cada vez que tem incio um novo ciclo de abertura poltica. Tais condies iro perdurar enquanto os bolses de pobreza do mundo rural e urbano forem capazes de alimentar um eleitorado socialmente carente e politicamente passivo.
O regime de descentralizao estava pautado mais por valores do provincialismo, ou seja, em vez de ser um agente de fora para toda a Federao, o atendimento ao local se dava de modo muito pontual, na medida em que correspondia aos interesses das elites dessas localidades. Assim, no se asseguravam os valores democrticos e isonmicos no trato da coisa pblica, mas, sim, atendia-se aos valores do atraso, ainda que disfarados no iderio federativo republicano. A poltica, nesse perodo (o da Repblica Velha), estava pautada quase que exclusivamente em interesses de classe, no abismo social entre elites e o resto do povo, num Estado central enfraquecido, porque dominado por setores egostas e retrgados, com pouca ou nenhuma fora modernizante, mas apenas enviesados em torno de seus projetos, sempre ligados ao mercado agrrio-exportador. Depois, o modelo de organizao do governo passou a um modelo mais centralizador e, por que no dizer, quase que ditatorial, ainda que, formalmente, constituindo-se em bases federativas (a Federao como forma de Estado e a Repblica como forma de governo). Tanto o perodo do Estado Novo quanto o da ditadura militar, correspondem a esse modelo. Em que pese isso, porm, a Federao persistiu, amoldando-se e figurando nos textos constitucionais, em papel sempre relevante. Ainda de acordo com Aspsia Camargo (2000, p. 310):
O lento enfraquecimento do regionalismo teve como resultado o gradual fortalecimento da opo pelo federalismo como instrumento democrtico. Uma linha de continuidade importante ao longo do sculo XX foi o reconhecimento jurdicoinstitucional do federalismo como modelo de organizao do Estado, princpio sempre renovado desde que a Repblica o adotou no final do sculo XIX. Distorcido na Repblica Velha, questionado pelas ditaduras, coroado nos perodos democrticos, o federalismo brasileiro adaptou-se s mais diversas circunstncias, passando a ser destaque obrigatrio nas constituies que se sucederam, inclusive nos perodos autoritrios.
Assim, o federalismo institucionalizou-se, constitucionalmente, de modo consensual2, a tal ponto de passar a ser considerado uma clusula ptrea 3, de acordo com
Interessante que, no plebiscito realizado no pas, no ano de 1993, o debate acerca do parlamentarismo e da monarquia voltou ordem do dia, porm, a questo do federalismo permaneceu de modo indiscutvel... Nas palavras de Aspsia Camargo (p. 310): Juridicamente, o Estado federal tornou-se pea de consenso entre os juristas e legisladores, institucionalizando algumas regras e consolidando uma jurisprudncia favorvel convivncia entre as unidades territoriais e o centro poltico. Outro indicador do consenso criado em torno do federalismo que na pauta (sempre freqente) das reformas polticas nunca foi includa sua eliminao, o que no ocorreu com os outros dois pilares do pacto poltico que derrubou o Imprio, a saber, o presidencialismo e a prpria Repblica.
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o que estabelece a Constituio da Repblica de 1988 (na continuidade do que estabelecido nas Constituies brasileiras desde 1891)4:
Art. 60. (...) 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; (...)
Quanto questo da descentralizao, bem observam Maria Coeli Simes Pires e Jean Alessandro Serra Cyrino Nogueira (PIRES; NOGUEIRA, 2008, p. 36), que:
[...] a descentralizao apresenta-se como colaborao de carter federativo na forma de delegao de poder, de transferncia voluntria de encargos e prerrogativas por parte de um poder estatal hipertrofiado a outros menos aquinhoados. Para alm do papel de descentralizao no (re)equilbrio interno, mediante reconfigurao do federalismo ou por mecanismos colaborativos, vislumbra-se a tendncia de sua aplicao como tcnica de fortalecimento do municipalismo, a partir da concepo de um mundo multicivilizacional, assentado numa ordem internacional complexa, na qual figura o ente local como ator importante para o enfrentamento das disfunes da poltica mundial e para asseguramento da identidade dos cidados diante da lgica global.
Isso tambm se insere na linha de confluncias da busca de modelos de democratizao, os quais so buscados a partir da sada do perodo do regime militar. Nesse sentido, a descentralizao representa uma tentativa de compartilhamento de gesto, ou ao menos, uma estratgia de insero ou aproximao do cidado, buscando fortalecer ou equilibrar as relaes entre Estado e Sociedade. Verifica-se, pois, que no a nica, tampouco a suficiente. Porm, ao aproximar o cidado de quem lhe presta os servios administrativos, configura-se uma tentativa relativamente exitosa de incrementar a eficincia da administrao, melhorando a prpria qualidade da relao que se estabelece com seus destinatrios. Assim, a partir de um quadro de superao do autoritarismo, a Constituio de 1988 encontra um momento auspicioso para esse novo processo (PIRES; NOGUEIRA, 2008):
O Brasil sintoniza-se com o quadro de macromudanas. Reage ao regime autoritrio, dando curso a forte movimento de democratizao; ope-se concepo centralista da federao, numa intensa mobilizao que culmina com a reconfigurao
Limitao ao poder de reforma constitucional, ou seja, disposio que probe a alterao que busque eliminar a matria por ela definida.
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BONAVIDES, Paulo. (2003). Curso de direito constitucional. So Paulo: Malheiros. Como bem leciona esse constitucionalista (p. 200): As Constituies brasileiras desde 1981, por exemplo, interditavam toda reforma constitucional que viesse a abolir a forma republicana de governo ou a forma federativa de Estado. A Constituio vigente retirou, do mbito de sua clusula ptrea a forma republicana e, at, instituiu, tocante monarquia, a consulta plebiscitria do art. 2 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Todo o 4 do art. 60 da Constituio consagra as vedaes materiais perptuas do nosso ordenamento constitucional ao exerccio do poder de reforma.
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institucional do federalismo, na Constituio de 1988, e com explcita valorizao do poder local.
bem verdade que essa descentralizao foi almejada tambm como uma tentativa de superao de graves problemas econmicos (essencialmente agravados ao longo dos anos 70 do sculo passado), buscando-se, pois, o atendimento a pretenses de estados e municpios, particularmente no campo tributrio. Mas, para alm disso, ela corresponde, ainda que indiretamente, a uma srie de iniciativas das unidades subnacionais pela busca de autonomias, valorizando estratgias de afirmao, de maneira democrtica. Assim (PIRES; NOGUEIRA, 2008, pp. 40-41):
A Constituio de 1988 (arts. 1 e 18), sintetizando os anseios populares ou traduzindo a discursividade do processo pode-se dizer: fez opo inequvoca pelo fortalecimento do ente municipal , trouxe elementos novos de reconfigurao do federalismo, apresentando um arranjo sui generis, tendo em conta, sobretudo, o tratamento dispensado ao Municpio no artigo inaugural: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito [...]. A categrica explicitao do Municpio na composio da Federao, antes de pacificar os entendimentos nos domnios tericos da matria, vem alimentando polmicas no mbito da doutrina ptria, desconfortvel em face da teoria geral do federalismo e das principais federaes do mundo, como Canad, Austrlia, Mxico, ustria, Alemanha, Venezuela, entre outras, que no qualificam o Municpio como ente federativo. Anote-se que raras so as federaes que adotam tal composio, podendo-se citar a de Cabo Verde, que reconhece o Municpio na sua estrutura. Na interpretao do dispositivo constitucional, divergem os doutrinadores, sustentando alguns a inconsistncia da tese da insero da entidade local na estrutura da federao, e outros, a sua integrao e, assim, a excepcionalidade do status conferido ao Municpio, do que resulta, na doutrina, a afirmao de uma federao trina no Brasil, com as potencialidades e os constrangimentos decorrentes.
Portanto, muito relevante essa constatao: que, no modelo federativo brasileiro, a partir da Constituio da Repblica de 19885, o municpio guindado condio de ente federativo. certo que essa opo gera uma srie de discusses, a respeito do acerto ou no, e tambm algumas crticas, diretas ou veladas. Porm, esse novo tratamento dispensado ao ente local deixa clara a importncia da ascenso do municpio dentro da Federao. Verifica-se que as tenses que envolvem o federalismo brasileiro so muitas. Se nas primeiras dcadas da Repblica havia um dficit de legitimidade, que repercutia nas
A propsito, vejam-se os artigos da CRFB/1988, nesse sentido (que no configuram um rol taxativo, j que h outras menes relevncia dos municpios nessa Constituio, etc.):
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Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: [...] Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. [...]
esferas federativas, com uma alta descentralizao, um governo federal fraco para buscar os interesses nacionais, posteriormente, nos perodos de ditadura (tanto a de Vargas, de 1930-1945, quanto a do regime militar, de 1964-1985), o pndulo voltou-se para a centralizao, com crescentes poderes nas mos federais. Ocorre que, com a democratizao, houve uma oscilao no sentido da descentralizao e o poder local foi ratificado na medida em que os municpios receberam o status de membros da Federao. De todo modo, o modelo das relaes intergovernamentais no pacto federativo brasileiro, um campo amplo para estudos, ainda mais em se tendo em conta as presses trazidas, por outro lado, com a globalizao e a integrao regional. Poder local, autonomia e cooperao intergovernamental no Brasil No Brasil, a busca da superao do excessivo centralismo do regime militar proporcionou um campo frtil para se debater a reforma da federao. Essa questo tambm foi colocada como um importante desafio poltico, em etapas diferentes, testadas desde os anos 80 do sculo passado6. Afinal, esse processo, que ocorreu enquanto transio poltica e administrativa, tambm foi muito relevante para a superao de graves problemas que estavam a ocorrer. O movimento municipalista, a propsito, foi um importante canalizador das pretenses democrticas, j que as eleies ocorreram primeiramente nos estados (a partir de 1982), antes, portanto, das diretas para presidente (que s se efetivaram em 1989). Houve, com esse ganho poltico obtido pela descentralizao, uma srie de mudanas significativas. Percebe-se, pois, que a incluso do municpio no pacto federativo traz uma srie de desdobramentos, muitos deles ainda longe de serem razoavelmente equacionados. Por outro lado, essa nova tenso, traz consigo uma gama de oportunidades. Esse novo municipalismo brasileiro, ps-ditadura militar, apoia-se em um amplo esforo de movimentos populares pela democratizao do pas. O Estado nacional encontrava-se fragilizado pelos anos de 1964-85. Outro fator relevante foi o da crescente globalizao, trazendo consigo uma perspectiva mais liberal de entender a poltica, em que pese ainda a existncia de oligarquias e seus desmandos, particularmente
Conforme Camargo (2000, p. 341): A experincia-modelo de descentralizao no plano estadual foi o governo Franco Montoro (1982-6), que, em um gesto de ousadia indita, defendeu a doutrina social-democrata da descentralizao baseada no princpio da subsidiariedade, segundo o qual tudo o que puder ser feito por uma comunidade menor no deve ser feito por um organismo maior. Defensor entusiasta do federalismo participativo de inspirao democrata crist, Montoro fez um pacto com as prefeituras, redistribuindo competncias, servios e recursos financeiros que revolucionaram a gesto das polticas pblicas em So Paulo. [a remisso dessa citao refere-se a: Antnio Carlos de Mendes Thame e Ricardo Montoro (orgs.), Franco Montoro. So Paulo, 2000, e Franco Montoro, Participao: desenvolvimento com democracia. So Paulo, Laser Press, 1991.]
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e quase sempre em grotes e locais governados por setores mais atrasados do pas, ou, genericamente, de um modo difuso na poltica nacional, sob influncia de algumas velhas prticas a elas associadas. Verifica-se que, com o princpio da descentralizao sendo cada vez mais posto em prtica no federalismo brasileiro7, houve uma nova configurao, um novo arranjo democrtico, que, contudo, no se afigurou capaz, de sozinho, extirpar da vida poltica do pas muitas das tradicionais mazelas que deturpam a boa administrao e infringem o dever do agir tico ao lidar com a coisa pblica. Porm, apesar disso, o processo significativo. certo que no reside na descentralizao uma soluo mgica, utpica, ou uma revoluo silenciosa que transforme todas as velhas prticas polticas. Mas, per se, o fenmeno da descentralizao tem prestado importantes contributos para uma nova mentalidade, tanto no modo de se lidar com a Federao, quanto no que se refere eficincia da governana pblica. Pela possibilidade de aproximao da gesto pblica com a sociedade, a descentralizao se apresenta como um instrumento til e propcio para a garantia dos direitos de cidadania, aqueles mais diretamente relacionados ao cotidiano dos cidados. Auxilia, tambm, sob approach democrtico, a incluso, ou, ao menos, a perspectiva de uma melhor incluso, dos interesses daqueles que esto distantes desses direitos. Assim, destaca-se tambm um potencial paradigma inclusivo de cidadania. E, no caso brasileiro at por ser o municpio ente federativo, assim determinado, por expressas disposies constitucionais, como j vimos , a descentralizao um caminho amplo para o fortalecimento das formas organizativas do poder local. Essas formas de interao geram uma nova sociabilidade poltica, campo aberto para, mais do que uma fragmentao, um compartilhamento cvico do exerccio do poder poltico. Esforos plurais que se engajem, de forma progressista, na participao dos espaos comuns, ajudam e qualificam o exerccio republicano de se lidar com os interesses pblicos. Para tanto, preciso se deter nessas competncias constitucional do municpio, extraindo-se delas todo o seu legado e potencial. Assim, a autonomia municipal, ampliada a partir de 1988 com a Constituio Federal, revela-se capaz de uma srie de desdobramentos, tendo em conta as competncias constitucionais e as possibilidades que se oferecem na realidade, ao se efetivarem. certo, por outro lado, que, conquanto a descentralizao seja uma tendncia contempornea, o ativismo municipal pode estar sujeito a uma srie de restries, quer
de se observar, contudo, que tanto a descentralizao quanto a subsidiariedade so princpios internacionais, com implicaes variegadas e especificidades prprias, a depender da realidade encontrada em cada um dos locais em que so aplicados.
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pela prpria ambiguidade das atribuies que se lhe so dadas, quer pelas restries impostas pelo governo central, a Unio (no caso brasileiro). Porm, a ousadia do poder local, a melhor qualificao de suas iniciativas, o prprio uso e ampliao das possibilidades que se consolidam cada vez mais em termos de cooperao com outros entes subnacionais, com os consrcios pblicos, por exemplo, so fatores que ampliam as perspectivas de uma maior e melhor atuao, na lgica do federalismo cooperativo e do desenvolvimento institucional. O importante, pois, a prpria prtica do modelo autonmico, sendo que, nesse caso, o poder local no se limita a apenas o prprio municpio, afinal, podem ser consideradas as regies metropolitanas, os consrcios pblicos, etc. Atuao internacional dos municpios e participao democrtica no cenrio internacional A atuao internacional dos atores subestatais vem crescendo significativamente nos ltimos tempos. No apenas de estados, mas tambm de municpios. um fenmeno complexo, que tem sido estudado em diversas abordagens, por variados campos: polticos, econmicos, jurdicos, entre outros8. Assim, de se notar que o fenmeno da descentralizao tambm ocorre no campo das Relaes Internacionais, tendo implicaes na economia, na cultura, no turismo, na proteo ambiental, na segurana humana, etc. O fenmeno tem sido chamado de paradiplomacia9. Por haver espao, na comunidade internacional, para mltiplas camadas de negociaes, alguns autores avanam para uma interpretao de que haveria at mesmo uma verdadeira diplomacia, interligada com a diplomacia do Estado soberano, mas realizada em outros nveis. Afinal, os governos locais e municipais tm sido cada vez mais aceitos em processos de negociao internacional, o que vem colaborar para uma maior autonomia destes atores, tanto do ponto de vista interno, quanto externo. um fenmeno que est a se desenvolver em diversas partes do globo, por especificidades muito particulares, mas que guarda entre elas alguma simultaneidade.
Como destaca No Cornago (2010, pp. 11-12): Although rarely spectacular, neither in form nor content, the international activism of sub-state governments is rapidly growing across the world, discreetly transforming diplomatic routines and foreign policy machineries. The institutional contours and political relevance of that reality have been extensively studied over recent decades from the point of view of disciplines as diverse as international law, international relations and comparative politics,2 and international political economy.
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Ainda, para esse pesquisador (CORNAGO, 2010, pp. 12-13): Although the conceptual validity of this notion has often been questioned, paradiplomacy can be defined in simple terms as: [. . .] sub-state governments involvement in international relations, through the establishment of formal and informal contacts, either permanent or ad hoc, with foreign public or private entities, with the aim to promote socio-economic, cultural or political issues, as well as any other foreign dimension of their own constitutional competences. [com remisso nessa citao a: No Cornago, Diplomacy and Paradiplomacy in the Redefinition of International Security: Dimensions of Conflict and Cooperation, in Aldecoa and Keating, Paradiplomacy in Action, p. 40]
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Nesse sentido, por exemplo, d-se a atuao internacional das cidades, que tem relevantes implicaes10. Logicamente, o processo todo de internacionalizao dos atores subnacionais fica sujeito a uma srie de controvrsias, at porque os governos centrais tendem a no aceitar, no mais das vezes, disputas com a sua prpria soberania. Mas, no se trata de colocar a soberania do Estado em xeque, seno em buscar, com base na descentralizao, formas de atingir objetivos que qualifiquem sua prpria insero internacional, desde baixo, ou melhor, por seus prprios meios atingir aquelas situaes em que a governana local obter, com essa atuao no cenrio externo, boas vantagens. Certamente, a atuao internacional dos entes subnacionais, ainda mais em se tratando de municpios, est sujeita a um rigoroso clculo poltico, para no serem criados mais problemas do que benefcios. At porque, invariavelmente, a projeo internacional desses novos atores subnacionais estar, muito possivelmente, sujeita a um exigente controle do governo central, quando autorizada, ou se no expressamente permitida, pelo menos no poder destoar dos objetivos do governo central. certo, por outro lado, que tanto a prtica tradicional da poltica internacional, quanto os estudos, pelo menos no enfoque mainstream, do campo das Relaes Internacionais, tratam prioritariamente das relaes entre Estados soberanos. Contudo, esse fato no est em oposio com o avano do novel ativismo dos municpios em se inserirem internacionalmente, afinal, mesmo a literatura mais influente, ao lidar com os novos rumos da socializao internacional, vem reconhecendo a cada vez mais influente e destacada participao dos novos atores: ONGs, organizaes privadas, atores subestatais (e, aqui, tambm os municpios), etc. Assim, a pluralizao no campo internacional uma tendncia que vem crescendo, permitindo-se a construo de novos cenrios, em que tambm o poder local tenha espao para se inserir. A complexidade do sistema vem evoluindo, o que torna relevante a constatao de que a prpria insero de novos atores est a ocasionar uma autonormalizao do processo, j que as prticas das inseres desses atores subnacionais vm ocorrendo cada vez mais de forma constante e afinada, em relao ao discurso e aos objetivos. A percepo no cenrio internacional de que o poder local pode se situar no global j vem ocorrendo, contribuindo para uma democratizao, ainda que muito incipiente, dos fruns de discusso.
All of them are government bodies with relevant competences and significant administrative resources, and, undoubtedly of greater importance, all of them are more than a city but less than a sovereign state. That meso-level position entails important implications in terms of their ultimate nature and political relevance. The internationalization of cities, for instance, can hardly be considered a challenge to the integrity neither territorially nor simply symbolically of the states sovereignty, (CORNAGO, 2010, p. 14).
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E mesmo os Estados nacionais, para se adaptarem a essas mudanas, em alguma medida, ainda que com certas relutncias, vm reconhecendo a atuao de atores subnacionais, muitas vezes criando espaos institucionais para tanto. De todo modo, ainda que o sistema internacional seja um espao prioritariamente destinado s relaes de Estado a Estado, notrio que as constantes atualizaes propiciadas pelos processos de globalizao, regionalizao e integrao, todos eles interdependentes, complexos e multifacetados, tm contribudo para o aumento da complexidade das possibilidades relacionadas s negociaes internacionais, o que no deixa de fora, muito pelo contrrio, a participao nela do poder local. A reflexo a respeito do papel do poder local no est dissociada do debate acerca da sua insero na esfera global. Com o avano das boas prticas de governana, a efetivao da eficincia, e, principalmente, a preocupao com o atendimento dos direitos sociais, econmicos e de cidadania, as oportunidades devem ser buscadas aonde se encontrem. Nessa medida, a atuao internacional dos municpios, isoladamente considerados ou em parceria com outros entes federativos, um campo aberto s possibilidades. Para tanto, o desenvolvimento da autonomia o desafio que se apresenta para o poder local. Antes do que um privilgio, uma garantia, que deve ser entendida enquanto instrumento para a cooperao no pacto federativo. Deste modo, a Federao deve ser tida como um espao plural, mas harmonioso, em que todos os seus entes possam desfrutar de suas competncias, buscando a eficcia dos direitos das pessoas, construindo condies de bem estar coletivo, nas cidades, no campo, almejando a igualdade e a justia social. O desenvolvimento de boas prticas possibilitar, afinal, a troca de experincias com outras localidades, em outros pases, a partir do regionalismo comunitrio ou mesmo em outros continentes em que se apresentem condies adequadas para a ajuda internacional, ou a busca de benefcios, atravs de plataformas institucionais ou mesmo isoladamente, quando isso seja possvel. O uso equilibrado dessas possibilidades pode auxiliar no desenvolvimento coletivo de toda a humanidade, ainda que isso se afigure como algo muito iniciante e potencialmente desafiador, embora haja espao para um progresso auspicioso, ainda mais se a ousadia dos municpios realmente vir a contribuir para o interesse pblico, entendido mundialmente. O poder local tem plenas condies para ser politicamente participativo e socialmente responsvel nas esferas de decises internacionais, ainda mais naquelas em que se d espao para debates em mltiplos nveis, como ONGs e algumas Organizaes Internacionais. Assim, os lderes polticos, aqueles que exercem responsabilidades eletivas e tambm os servidores de carreiras pblico-administrativas, devem ter em conta essas oportunidades, orientando a populao para uma responsabilidade conjunta, entre
autoridades e habitantes, no melhor anseio de uma boa prtica de governana, que no despreze a cooperao federativa, a integrao regional e a insero internacional. Tambm a sociedade civil, por meio de associaes ou dos movimentos sociais, tem um destacado compromisso, tanto do ponto de vista da fiscalizao do exerccio do poder, quanto da reivindicao da efetivao dos direitos. Nesse sentido, o melhoramento e a ampliao do espao pblico passam pela incluso dos novos atores, tanto interna quanto externamente, fortalecendo a convivncia social, a criatividade das iniciativas e a manifestao das ideias e posies, de maneira democrtica e inclusiva. O compromisso, pois, deve ser pela articulao internacional tambm do poder local, construindo-se plataformas associativas que permitam esse desiderato. Sensibilizar tanto os governos quanto as pessoas para tanto, esse o desafio que se apresenta. Ademais, o poder local tambm se mostra um espao propcio para a efetivao dos direitos humanos, destacados em pactos e outros instrumentos de organismos internacionais. Essa possibilidade tambm pode ser compartilhada atravs da sua insero internacional. Referncias BARACHO, J. A. O princpio da subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio de Janeiro: Forense, 2000. BONAVIDES, P. Curso de direito constitucional. So Paulo: Malheiros, 2003 CAMARGO, A. Brasil: Um Sculo de Transformaes. In: I. S. (org.), Federalismo e Identidade Nacional (pp. 306-347). So Paulo: Cia das Letras, 2000. CORNAGO, N. On the Normalization of Sub-State Diplomacy. The Hague Journal of Diplomacy 5 - Koninklijke Brill NV, Leiden , 11-36, 2010. ELAZAR, D. J. Exploring federalism. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1991. PEREIRA, R. G. Federalismo no Brasil: continuidades e mudanas. Rio de Janeiro: UFRJ / IFCS, 2004. PIRES, M. C. Descentralizao e subsidiariedade. Revista de Informao Legislativa - Senado Federal - Braslia a. 37 n. 147 jul./set. , 161-177, 2000. PIRES, M. C., & NOGUEIRA, J. A. O federalismo brasileiro e a lgica cooperativacompetitiva. In: M. C. Pires, & M. E. Barbosa, Consrcios pblicos: instrumento do federalismo cooperativo (pp. 31-57). Belo Horizonte: Frum, 2008.
35 Mercosul e os problemas da integrao regional

Tullo Vigevani Na Amrica do Sul no h forte tradio de pensamento de integrao regional. Recentemente, juntamente com o Professor Haroldo Ramanzini Jr., publicamos um trabalho sobre o pensamento brasileiro nesse campo.1 Retomando e analisando o histrico do pensamento brasileiro nesse campo. Fica claro que no h uma tradio brasileira preocupada com a integrao regional. Houve algumas tentativas de integrao, falou-se disso, mesmo tem tempos remotos, como reconstri Clodoaldo Bueno em seu livro sobre a poltica externa nos primeiros treze anos da Repblica, de 1889 a 1902. H outras discusses, h publicaes, mas nenhuma delas produziu resultados significativos, sobretudo no Brasil. Na Argentina, alguns dirigentes do Estado, particularmente Juan Domingos Pern, em alguns momentos, tiveram maior preocupao pela poltica de integrao. Ao discutirmos a evoluo do debate, lembre-se que um sinal favorvel integrao, um primeiro sinal de avano no debate intelectual da questo, a reflexo que toma corpo ainda no incio dos anos setenta. Um pequeno livro foi pioneiro, ao menos estabeleceu um sinal que se revelar importante, de Celso Lafer e Felix Pea. Os dois deram incio sistematizao da discusso sobre o significado da relao BrasilArgentina. Depois, j com implicaes polticas e institucionais de grande vulto, em 1979, ganha flego, se que se pode dizer assim, um processo de resignificao das relaes no Cone Sul e principalmente das relaes Brasil-Argentina, tendo como consequncia o famoso acordo Tripartite, incluindo o Paraguai, a respeito da utilizao das guas do Rio Paran. Encerrando-se os anos de tenso que haviam caracterizado os governos Videla e Geisel. Muito boa a discusso que faz Gian Luca Gardini sobre esse perodo, em seu The Origins of Mercosur. No governo militar de Joo Baptista Figueiredo, contemporneo ainda de Videla e Gualtieri, depois da poltica radicalmente contrria Argentina que aconteceu ao longo da gesto do ministro Silveira, comearam a se desenvolver hipteses mais positivas, paulatinamente absorvidas pelos militares. Eles mesmos, em passos lentos e escalonados, constituram, a partir de 1980, 1981, uma comunidade epistmica com gradual aceitao do processo de integrao. Sem dvida, o dialogo existente, sustentado pelos Estados
Ver: Pensamento brasileiro e integrao regional. Contexto Internacional, Instituto de Relaes Internacionais (IRI), Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC/RJ), Rio de Janeiro, Vol. 32, n. 2, julho dezembro 2010 (2011), pp. 437 487.
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Maiores dos dois pases viabilizou a superao de um obstculo que havia perdurado dcadas a fio: o da hiptese de conflito da Argentina contra o Brasil e vice-versa. Outro tema que foi muito discutido, que todos ns debatemos, o da supranacionalidade. Em uma discusso sinttica como essa, de apontamentos, deve que ficar claro que o desinteresse pela supranacionalidade um ponto comum de todos os Estados envolvidos e no apenas do Brasil ou da Argentina. Uruguai e Paraguai tambm no tiveram e no tm interesse na supranacionalidade. O(s) ponto(s) de maior resistncia alternou-se entre os pases ao longo do tempo. Outro tema que no podemos deixar de lado, o que diz respeito necessidade de estudar as causas estruturais do no-avano da integrao. Pelo senso comum pareceria que o no-avano ou o desenvolvimento lento do processo de integrao devese sobretudo a resistncias de parte dos governos. Resistncias essas que teriam origem em motivaes distintas, inclusive por no desejarem qualquer aprofundamento do movimento de supranacionalidade. Agora, no momento em que o Mercosul completa vinte anos de existncia, a avaliao necessita enveredar por caminhos mais estruturais, menos conjunturais, que foquem menos nos interesses polticos de curto prazo. A lentido da integrao tem causas estruturais. Certamente esse um campo no qual os pesquisadores no tm se debruado suficientemente. S para que se entenda o que se quer sublinhar, faamos um passo para trs e retomemos o histrico da integrao a partir dos Tratados de Montevidu I, que cria a Alalc, e II, que cria a Aladi. O primeiro assinado em 1960, o segundo em 1980. Como sabemos, esses acordos tambm so considerados relativos fracassos, particularmente o de 1960, que teve um papel estimulador inicial de intercmbio, mas que j a partir de 1967/1968 se esgotou. A Aladi no um projeto totalmente fracassado, devendo-se isso a que esta organizao de 1980 partia do pressuposto de no visar ser um processo de integrao, nem mesmo de rea de livre comrcio. Seu objetivo era sobretudo o de tornar-se agncia burocrtica de registros de acordos bilaterais ou multilaterais para a regio. Esse papel a Aladi o continua tendo. Desse ponto de vista, certamente focado e restrito, tem sido eficaz. Foi importante como cartrio de registro e sua ao contribui para resultados significativos. O prprio Mercosul formalmente um tratado registrado na Aladi. Vejamos agora de forma telegrfica oito pontos para sintetizar a anlise em relao integrao regional. Pontos focados na tentativa de identificar e interpretar os problemas do Mercosul Ao mesmo tempo adiantando que, numa analise custo/benefcio abrangente, o resultado surge como positivo. Ponto 1. Diferentemente da Unio Europeia que centro da reflexo histrica e terica a respeito dos processos de integrao regional, no caso do Mercosul a nocomplementaridade econmica bvia. Mas no h estudos adequados, suficientes sobre isso. Ao menos no h massa crtica analtica que permita entender o problema e, eventualmente, sugerir superaes. Entre os pases do Mercosul e da regio, no h complementaridade econmica. O tema foi relevante quando Brasil e Argentina
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assinaram o Tratado de 1988, no qual se estabelecia a possibilidade de polticas de complementao setorial. Essas polticas, em alguns casos, foram parcialmente bem sucedidas, em outros casos no. Ponto 2. O da relao estrutural com os pases centrais. A relao estrutural com os pases centrais resulta da secular formao histrica, social, poltica, econmica dos pases da regio. Essa relao no poderia desaparecer de imediato e, de fato, permanece. O Mercosul no alterou profundamente essa tradio, ainda que haja algumas modificaes importantes nos ltimos anos. Por exemplo, esse tipo de relao estrutural no se d s com os Estados Unidos e com a Europa, mas hoje se d tambm com a China, surgindo para alguns o risco de repetio de modelos, ao menos a reiterao da forte dependncia em relao s exportaes de produtos de baixo valor agregado, com a contrapartida de dependncia externa de bens de forte contedo tecnolgico. Todos os pases da regio, no s o Mercosul, tm relaes econmicas centralmente orientadas para os pases centrais, ao que se acrescenta a China no sculo XXI. O Mercosul no conseguiu, ou talvez no tenha se proposto, alterar esse tipo de relao. Do ponto de vista dos interesses empresariais e coorporativos essas relaes so vantajosas. Pelos resultados de diferentes pesquisas surge que os impulsos das empresas e dos operadores econmicos manter as relaes e os canais existentes, em relao aos quais ganharam confiana. A baixa dedicao para as mudanas resulta da sensao de garantia, de estabilidade e de segurana. Ponto 3. o que se refere considerao de que os grandes traders dos pases do bloco so multinacionais. Portanto, a lgica de ao corporativa refere-se aos interesses globais, inclusive os interesses das matrizes. Mesmo no existindo complementaridade, poderia ser pensada a possibilidade de acordos entre os pases ou entre empresas para a ao no mercado global. Esse caminho a partir do Tratado de Assuno, de maro de 1991, no foi trilhado. Na literatura surge reiteradamente a questo da potencialidade de acordos entre, por exemplo, Brasil e Argentina e, de forma menor, Uruguai e Paraguai, para uma poltica conjunta no tocante ao comrcio internacional de algumas matriasprimas das quais so grandes produtores, por exemplo a soja. Nesse caso, obviamente, no h complementaridade, mas poderia haver polticas concordadas com potencial de influenciar a formao de preos e o comrcio internacional. Os traders com efetivo peso no tem origem nesses pases e para eles a lgica comercial outra. Acrescente-se a isso que nesse sculo XXI os altos preos no estimulam articulaes extra-econmicas, voltadas ao longo prazo. Os empresrios e os Estados no tiveram a capacidade e a possibilidade de formular polticas com incidncia internacional. Ponto 4. Baixa capacidade do Estado. Esse ponto tem dimenso muito extensa. No cabe aqui desenvolver a anlise sobre a baixa capacidade do Estado, particularmente do Estado argentino, desestruturado pelas polticas dos governos militares, e depois no recuperado como resultado da poltica do governo argentino nos anos noventa. A baixa capacidades dos Estados contribuiu para inviabilizar polticas que possibilitassem,
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justamente, uma integrao produtiva entre os pases. A no existncia de um BNDES na Argentina justifica o argumento da no igualdade entre os sistema produtivos nacionais dentro do Mercosul, com consequentes iniquidades para os sistemas produtivos. Ponto 5. Ausncia de comunidades epistmicas e de segurana fortes. Esse ponto de interesse para a vida acadmica, como discutem os funcionalistas e construtivistas, desde os anos cinquenta, a partir da obra seminal de Ernst Haas. Houve comunidades epistmicas fortes nos anos oitenta, fiz uma referncia s comunidades militares. Contriburam para esses grupos outros profissionais, particularmente intelectuais universitrios. Algumas dessas reunies eram estimuladas pelos Estados Maiores argentino e brasileiro. Discutia-se a questo da integrao e da reverso da histrica hiptese de conflito na Bacia do Prata. O livro de Alcides Costa Vaz Cooperao, integrao e processo negociador: a construo do Mercosul trata do tema, demonstrando que existiam comunidades epistmicas nos aparatos dos Estados argentino e brasileiro para desenvolver polticas cooperativas e integrativas entre os pases. Essas comunidades, aos poucos, foram diminuindo o seu papel e o seu impacto. Mesmo na universidade, atualmente, no Brasil, diminuiu o interesse pelas questes da integrao e do Mercosul. O nmero de alunos que apresentaram projetos de mestrado e doutorado nos anos noventa sobre o tema era maior, hoje diminuiu sensivelmente. H diferenas regionais, por exemplo, no Rio Grande do Sul pode haver maior interesse pela integrao, mas em Braslia, Rio de Janeiro, So Paulo h sensvel atenuao do interesse acadmico. Ponto 6. Essa situao que estamos retratando apresenta um paradoxo que deve ser claramente identificado. O paradoxo resulta do quadro poltico em desenvolvimento nos anos 2000. Nos anos 2000 a convergncia poltica nos governos do Mercosul avanou fortemente. Pensemos nos governos Kirchner, Lula da Silva e Rousseff, os governos do Frente Amplio no Uruguai e de Lugo no Paraguai. Portanto paradoxal que o aumento da convergncia poltica no tenha tido impacto forte no fortalecimento do processo de integrao. Certamente esse um tema para pesquisa. No se trata de questo inexplicvel. Os cinco pontos anteriores contribuem para explicar o paradoxo, mas certamente o tema exige um estudo especifico. Ponto 7. Questes de governabilidade dbil. O problema da baixa capacidade de governabilidade dos Estados um problema universal hoje, o encontramos na Europa, nos Estados Unidos. Trata-se de questo extremamente presente nos Estados do Mercosul. Quais so as conseqncias disso? Os governos tm pouca capacidade para avanar em polticas efetivas pr-integrao, mesmo nos casos de existncia da chamada vontade poltica. Os exemplos so inmeros. No h possibilidade maior de integrao regional se no h o mnimo de convergncia macroeconmica. Macroeconmica significa, sobretudo, o valor da moeda, mas alm da questo do valor da moeda, difcil avanar se no h alguma forma de convergncia entre os aparatos financeiro e
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econmico dos Estados. No nos referimos aqui ao grande tema das polticas de desenvolvimento. Elas, como sabemos, tambm so de grande relevncia. Nos estamos referindo especificamente questo financeira e fiscal. Os mecanismos de tributao necessitam um mnimo de convergncia. Sem isso, cadeias produtivas e a integrao produtiva se torna praticamente inviveis, ao menos muito difceis. A ideia de cadeias produtivas regionais havia sido relevante no perodo 1986-1990. No caso brasileiro, com repercusso regional forte, temos exemplos de incapacidade de governabilidade no tocante reforma do sistema tributrio. As incapacidades internas aos Estados se transferem, no tocante ao Mercosul, em incapacidade de planejamento de investimentos, portanto de cadeias produtivas regionais. Ponto 8. As lgicas nacionais particularistas. Os Estados nacionais tm polticas especficas, que tm como referncia o interesse nacional. Isso tem obviamente sentido lgico e natural. O que queremos chamar a ateno que, muitas vezes, a lgica nacional desconhece o processo de integrao. Mais grave, os interesses nacionais, do Estado, no buscam coordenar-se com a integrao, estabelecer nexos entre diferentes nveis de participao no sistema internacional. Exemplo: o Parlamento paraguaio pode bloquear uma negociao do Bloco regional com a China por no reconhecer esse pas. Esta discusso se d sob o nome de Mercosul, 20 anos, numa palavra podemos dizer: o balano do Mercosul positivo, seus avanos foram extremamente importantes de muitos pontos de vista. H componentes de convergncia estratgica entre os pases da regio, no h atritos importantes. O melhor exemplo o da rea de segurana regional. A eliminao da hiptese de guerra com um pas vizinho foi uma verdadeira conquista histrica, grande conquista do Mercosul. A integrao econmica melhorou o intercmbio entre os pases. Este se ampliou e manteve uma participao, a partir de 1995, de 15% aproximadamente no tocante ao comrcio internacional do Brasil. Para o Brasil esse intercmbio particularmente importante, por ser a regio para a qual mais vendemos produtos de maior valor agregado. Para a Argentina o Mercosul representa aproximadamente 30% de seu comrcio internacional, 40% para Paraguai e Uruguai, ainda que oscilando bastante no perodo da Unio Alfandegria. O balano positivo, mas no deve ofuscar os problemas existentes que devem ser discutidos e compreendidos.
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Desenvolvimento e geopoltica: defesa, energia e infraestrutura
36 A Amrica do Sul: o destino do Brasil

Darc Costa Brasil, a Amrica Portuguesa, encontra-se diante de uma dualidade clara que contrape a Amrica espanhola Amrica inglesa, dualidade que j existia desde o continente europeu. O processo de colonizao espanhola na Amrica sempre foi contestado pelos ingleses, e a colonizao portuguesa, terceira interessada, acompanhou esta contestao poca da colnia. Quando da independncia nas Amricas, a contraposio entre a Amrica inglesa e a Amrica espanhola manteve-se por inteiro. A viso inglesa de mundo difere da viso espanhola. Por trs do imaginrio ingls, h uma viso pragmtica e muito realista, muito bem colocada nas obras de Shakespeare; enquanto que o imaginrio espanhol est baseado numa viso sonhadora, no pragmtica, construtiva de mundos imaginrios, como est claramente aparece nas obras de Cervantes. Quando independentes fizemos nossa primeira opo pela viso inglesa, pela doutrina anglo-saxnica na Amrica, pela Doutrina Monroe. Fizemos esta opo porque estvamos cercados por um cordo de isolamento hispnico desde o tratado de Santo Ildefonso e vamos na Europa, aps o congresso de Viena, a possibilidade de um processo de nova colonizao. Esquecamos o sonho espanhol, a utopia de Bolvar, a viso de uma unio dos povos ibricos da Amrica, algo que tambm se perdia na repartio da Amrica espanhola. Neste momento da histria, sculo XXI, como terceiro interessado no nos cabe mudar de posio, pendular e reconstruir ao nosso modo o sonho de Bolvar, ou seja, buscar uma integrao dos pases de origem ibrica na Amrica? A resposta sim e conduz a um processo de cooperao sul-americana, indispensvel para a integrao dos pases da Amrica do Sul. Arquitetar e construir este processo deve representar nossa maior prioridade em termos de relaes internacionais, a cooperao sul-americana o caminho para a insero internacional do Brasil. Esta concluso no autnoma, emprica, e feita de forma isolada, fruto de uma reflexo mais profunda que passa por uma avaliao dos atuais mundos poltico e econmico, e das nossas vulnerabilidades perante os demais pases. O Mercosul uma resposta a algumas dessas vulnerabilidades, mas, uma resposta inicial que se insere na nossa concepo estratgica. E qual a nossa concepo estratgica? Seu prembulo est no pargrafo nico do artigo quarto da Constituio Federal do Brasil: A Repblica Federativa do Brasil buscar integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos
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da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes. Nesse artigo, nosso objetivo central ser o de reafirmar esta concepo e sua viabilidade, mediante a proposta j adotada de escalon-la, passando previamente pela cooperao sul-americana. Do ponto de vista geogrfico, grosso modo, Amrica do Sul pode ser conferida a categoria de maior continente do hemisfrio sul. Tendo forma triangular, a rea mais larga do continente se concentra na zona equatorial terrestre; estreitando-se, ao atingir a faixa temperada, para afunilar-se no vrtice meridional, na regio polar antrtica. Na faixa tropical, notadamente nos pases banhados pelo Pacfico, a populao deu preferncia s zonas andinas para evitar as temperaturas mais quentes. Em contrapartida, nos pases banhados pelo Atlntico, estando em contacto com a Amrica do Norte/Europa/frica, seus principais centros demogrficos esto no litoral. Tal situao gerou a oposio entre as duas vertentes ocenicas; do Pacfico, de navegao cada vez menos extensiva, com feixes de circulao ainda regional; e a do Atlntico de navegao intensiva com feixe de circulao intercontinental. Quer pela oposio das duas vertentes ocenicas, quer pela existncia das zonas excludentes, implantaram-se reas geopolticas de equilbrio que por sua posio no hinterland predispuseram os pases sul-americanos a uma dissociao econmica, vivendo de costas uns para os outros. Agora, pensemos o mapa do mundo. Verificamos que o Brasil, naturalmente, por seu posicionamento geogrfico e a Amrica do Sul, tambm por questes geogrficas, esto afastados das rotas centrais do comrcio mundial. O Brasil e toda a Amrica do Sul tm uma desvantagem operacional com relao ao comrcio mundial, porque estas rotas se situam no hemisfrio Norte e envolvem, basicamente, a parte norte do Hemisfrio Ocidental, a Europa e a sia. Deste modo, o comrcio da Amrica do Sul um personagem marginal no comrcio mundial o que pode ser um problema, mas, tambm, uma soluo. Por que afirmamos isto? Revendo a histria conclumos que foram sempre os perifricos no comrcio de seu tempo que conquistaram o centro, como, por exemplo, Portugal e Espanha, no sculo dezesseis, a Inglaterra no sculo dezoito e os Estados Unidos no sculo vinte. Contudo, sob o ponto de vista de localizao geogrfica, na Amrica do Sul nada mais competitivo que os seus prprios pases. Deste modo, a posio geogrfica dos pases do Mercosul em decorrncia de sua periferia, os coloca em uma situao singular, pois, em relao s rotas do comrcio mundial, o que naturalmente fomenta, em um primeiro momento, uma integrao, como uma polarizao1. Nesse contexto, o Brasil
O termo polarizao significa ou expressa o fenmeno econmico determinante e no a globalizao na verdade, o processo em curso de polarizao. Porque ele se polariza cada vez mais econmica, poltica e tecnolgica e fisicamente em torno da Alemanha, da China e do Japo e dos Estados Unidos. A ttulo de exemplo desta polarizao temos a concentrao empresarial: se ns pegarmos as 500 maiores empresas sabe-se que 200 so americanas, 160 so japonesas, coreanas e chinesas e, das restantes, 100 so europeias.
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impar no continente sul-americano. Ele tem limites com quase todos os demais estados nacionais, sendo que apenas o Chile e o Equador fazem a exceo. Isto o coloca em uma posio privilegiada, como articulador da integrao desse vasto territrio que a Amrica do Sul. Indubitavelmente, relevante o fato de que a Amrica do Sul seja um territrio onde esto inseridos os maiores recursos estratgicos do mundo. No sculo XXI, os estrategistas estabelecem a existncia de dois novos grandes problemas para a humanidade: as crescentes necessidades de alimento e de gua doce. Focando o problema da alimentao na questo agrcola, verificamos que a Amrica do Sul tem 40% de sua rea agricultvel, ou seja, algo em torno de 7.128.000 km 2. J a Europa Ocidental, apesar de ter 44% de rea agricultvel, o seu territrio um quinto do territrio da Amrica Sul, ou seja, uma rea de pouco mais de 3.500.000 km2. Os Estados Unidos s tm 27% de rea agricultvel. Na Europa Oriental, Rssia e na sia existem percentualmente pouca rea agricultvel. Com relao gua, verificamos que ela est se tornando, cada vez mais, um problema crtico no mundo. Hoje, a Amrica do Sul tem uma dotao per capita de gua de cerca de 28.000 litros por dia, enquanto a Europa e os EUA tm, respectivamente, quatro e sete mil. Em sntese, temos na Amrica do Sul uma grande parcela da rea agricultvel disponvel e ainda no utilizada do planeta, concluindo que existe um amplo potencial e disponibilidade de recursos agrcolas e de gua. Vamos estender um pouco esta avaliao sobre os recursos da Amrica do Sul e provar que ela autossuficiente em termos de produo de alimentos. Isto se d tanto pelo trigo da Argentina, como pela carne: do Uruguai, da Argentina e do Brasil; como pelo peixe da Costa do Pacfico: do Peru, do Chile, etc. A Amrica do Sul autossuficiente tanto em leite e seus derivados quanto em frutas e verduras. A Amrica do Sul autossuficiente em termos de energia, principalmente de petrleo, s a Venezuela tem reservas trs vezes superiores s dos Estados Unidos. Onde ns temos dificuldades no carvo, mas, isto se deve ao fato de que ele ainda no foi suficientemente prospectado e mesmo as reservas que existem, especialmente na Colmbia, no esto sendo exploradas. Em recursos naturais est o maior ativo da Amrica do Sul. Em minerais, tanto em ferro, como em cobre, em bauxita, em mangans, e em outros minerais, a Amrica do Sul tambm autossuficiente. A mesma coisa se d, com o titnio e com o tungstnio. Somos os maiores detentores de terras raras, onde se encontram as grandes reservas de minerais estratgicos, por exemplo, temos rocha fosfrica, mas no estamos explorando. Outro problema o potssio, que mereceria melhor pesquisa e prospeco. A Amrica do Sul detm grande parcela de minerais do planeta, ela possui mais reservas de forma genrica que a frica, que a sia e que a Amrica do Norte. A este potencial natural agrega-se outro o biogentico. na biodiversidade que a Amrica do Sul tem outro grande trunfo, pois, no subcontinente sul-americano esto
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hoje mais de 60% das espcies animais e vegetais conhecidas, que tambm ainda no est adequadamente explorado. Contudo, recurso natural no mais a base sobre a qual se processa a acumulao de capital. Desde o sculo XVIII, na indstria que se processa esta acumulao, seja pela repetio dos processos produtivos, seja pela inovao indstria o motor do desenvolvimento. Apresentaremos a seguir, a base industrial e a possibilidade de uma ao industrial na Amrica do Sul. A produo de ao o melhor termmetro da atividade industrial: em 2005, na Argentina, ela foi de 95 toneladas per capita e no Brasil de 196, de fato, muito pouco se comparado ao Japo com um ndice de 951 toneladas, a Alemanha com 622 e aos Estados Unidos com 447 toneladas per capita. O mesmo se d para os demais insumos bsicos: cimento, produtos petroqumicos, etc., e aos bens de consumo durveis, por exemplo, os refrigeradores, televisores, etc. Alis, o mercado potencial latente, de bens industriais na Amrica do Sul, um enorme patrimnio da regio. Primeiro, porque a sua populao, em funo de sua baixa renda mdia per capita, ainda no tem atendida sua demanda potencial desses bens industriais, alm de representar um mercado crescente demograficamente. A maioria dos lares dos americanos e europeus tem mais de um refrigerador, j a maioria dos lares bolivianos no tem si quer um; 10% da populao brasileira ainda no desfrutam da energia eltrica. Existe, portanto, um mercado muito grande a ser atendido na Amrica do Sul, que demanda a expanso do parque industrial de seus pases. Industrializar no bom sentido, criando-se atividades subsidirias, integrando-se processos industriais, evitando-se transferir plantas importadoras, algo que s aumenta sua dependncia. Industrializar tambm garantir populao que habita o territrio onde se d este processo, a possibilidade de acesso aos bens fsicos produzidos. Ainda analisando a atividade industrial, importante notar a baixa capacidade de alguns pases da Amrica do Sul em produzir bens de capital. Comparando, com dados de dez anos atrs, a produo de mquinas operatrizes de Brasil, Argentina e Mxico, com a de Coria do Sul, Itlia, Japo e Alemanha, verificamos, por exemplo, que a Alemanha produz cinqenta vezes mais equipamentos por habitante, do que estes pases da Amrica do Sul. A Coria do Sul, nesta mesma poca, j produzia seis vezes mais, a Itlia dezoito e o Japo trinta vezes mais que o Brasil. Incrementar a atividade industrial desses pases para produzir estas mquinas operatrizes de fundamental importncia para o processo de desenvolvimento industrial. O parque industrial brasileiro est, nas ltimas dcadas, em processo de sucateamento. Ainda assim, o Brasil tem capacidade de suportar 75% das suas necessidades e isto corresponde a 50% das necessidades da Amrica do Sul. Assim, torna-se necessrio fomentar a produo industrial em toda a Amrica do Sul, com nfase para estas indstrias de base. Quanto aos insumos bsicos: cimento, ao e as fibras sintticas, a avaliao geral que a Amrica do Sul tem um alto grau de autossuficincia nestes produtos. Se for necessrio ser autossuficiente na Amrica do Sul no h nada que no seja possvel fazer
aqui. Ser autrquico no aconselhvel, mas, se for necessrio fazer, possvel de ser feito. Isto porque este um subcontinente muito bem dotado. Analisando, rapidamente, o problema da agricultura na Amrica do Sul, verificamos os dados da rentabilidade agrcola, por exemplo, da Argentina, que tem um dos melhores solos do planeta, com os da Europa Ocidental ou dos Estados Unidos. Indubitavelmente, toda a fertilidade do planalto brasileiro correu ao longo de milnios para a Mesopotmia argentina. Apesar disto, os argentinos tm um rendimento por hectare muito menor que o dos Estados Unidos, ou da Europa Ocidental. O que explica isso? Primeiro, o nmero de tratores em utilizao, no setor agrcola, na Argentina muitssimo menor que o dos Estados Unidos e da Europa Ocidental. Depois, o baixo uso de insumos modernos: defensivos e fertilizantes. Claro que a agricultura praticada na Amrica do Sul ainda profundamente atrasada, falando-se em termos capitalista. Mas, entendemos que possvel fazer um grande avano com a modernizao deste setor. Por exemplo, um fator importante o pouco espao relativo ocupado pelas reas agrcolas. Existem grandes possibilidades de se incorporar novas reas agricultveis ao processo produtivo nos prximos anos e at o ano 2020, aumentando, fantasticamente, a produo de alimentos. Condio mpar no mundo. Na Amrica do Sul a oferta de infraestrutura deve preceder sua demanda para evitar gargalos e para induzir o desenvolvimento. A prioridade para um projeto de implantao dessa infraestrutura deve se concentrar em trs grandes reas: Sistema virio, abrangendo todas as possibilidades: redes ferrovirias e rodovirias, fluvial e martima, alm do areo e as interconexes eficientes entre elas e o apoio efetivo de terminais de cargas e descargas. (A minimizao dos custos de transporte representar um espetacular avano para a efetiva integrao regional); Sistema energtico, compreendendo as grandes obras hidrulicas. (No h outro continente que tenha o potencial hidrulico da Amrica do Sul); e Sistema de comunicaes integrado, que interligue do o continente. Contudo, a integrao de todos estes recursos somente se dar com uma efetiva cooperao entre todos os pases do continente sul-americano, mediante uma ao voltada para o desenvolvimento planejado, considerada as vantagens comparativas de cada pas e o estabelecimento de uma infraestrutura viria e energtica que atenda internamente ao continente, corrigindo o status atual em que os pases vivem de costas um para o outro, ou seja, com o Peru voltado para o Pacfico, o Brasil para o Atlntico e a Venezuela para o Caribe. Enfatizando a importncia do Sistema de Transporte, focamos a necessidade de se repensar o setor naval e se remontar e especializar o sistema porturio, inclusive para valorizar o modal hidrovirio. O sistema porturio da Amrica do Sul deveria contemplar dois grandes portos. Seria local concentrador de carga, que integrariam o continente ao mundo, um em Sepetiba, aqui no Atlntico, e outro em Arica, no Pacfico, ou em outros pontos na costa leste e oeste do subcontinente, compondo o sistema do
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Atlntico e do Pacfico. Cada equipamento desses se comportaria como um ponto de acumulao e de distribuio da carga. Neste sculo XXI, a ligao terrestre de nosso Atlntico com o Pacfico ser de fundamental importncia para o sucesso de nossa concepo estratgica. Outro ponto fundamental para a questo do modal hidrovirio a integrao das principais bacias do subcontinente sul-americano. No mundo, nenhum subcontinente tem a possibilidade de desenvolver um sistema interior de distribuio de cargas, como a Amrica do Sul, isso precisa ser aproveitado, haja vista os baixos custos relativos do transporte sobre a gua. Contudo, esse sistema demanda uma srie de grandes obras hidrulicas, incluindo a expanso do antigo canal do Panam, como a construo de um novo. A ligao da bacia do Orenoco com a bacia Amaznica, e desta com a bacia da Prata tambm so fundamentais. Outro exemplo de obra hidrulica de grande porte a ser realizada a transposio de bacias, para resolver definitivamente a questo da falta de gua no semi-rido da regio nordeste do Brasil. Temos inmeras outras, como o canal de Jacu e o prolongamento da hidrovia do Tiet, mediante a construo de uma srie de novas eclusas, so outras possibilidades de obras hidrulicas importantes no Brasil. Em outros pases da Amrica do Sul, temos o canal de Bermejo. Um grande projeto de integrao na bacia da Prata, que far a ligao de parte da Argentina com grande parcela do territrio da Bolvia, possibilitando o aproveitamento agrcola mediante o uso da irrigao, ou da construo de tneis transandinos destinados a levar gua costa rida peruana. A transposio de guas nas vertentes dos Andes do lado amaznico para o litoral do Pacfico outro exemplo. Com relao s ferrovias, a situao atual do sistema ferrovirio sul-americano pssima, principalmente pela existncia de uma variedade irracional e inadequada de bitolas, que representa um grave problema para a integrao. S no Brasil temos seis bitolas diferentes e nos demais pases no se consegue uma rede com uma mesma bitola. A montagem desse sistema, no passado, foi todo articulado visando atender os interesses dos exploradores e financistas britnicos. No havia qualquer responsabilidade e mesmo interesse com a integrao de espaos no continente e se visava apenas retirada de nossos produtos do centro do territrio e coloc-los na costa para embarc-los a outros espaos do mundo. Temos que desenvolver uma proposta de reestruturao e dentre outras aes sugerimos a criao de um corredor de alta velocidade, com dupla linha, ligando Santiago do Chile ao Rio de Janeiro, passando por Buenos Aires e So Paulo. Necessitamos construir cerca de 60 mil quilmetros de novas ferrovias at 2025, para que, verdadeiramente, no se perca o trem desta histria. Para cargas de alto volume, com mais de 600 km de distncia, o melhor transporte ainda o ferrovirio no interior do continente. Esta grave deficincia estrutural nos leva a ter que conviver com o transporte terrestre por rodovia, pagando custos elevados mais da metade do transporte de cargas
na regio feito pelo modal rodovirio. Por isso, ainda teremos que projetar novas rodovias concentradoras na Amrica do Sul, de quatro ou cinco pistas, que poderiam ser construdas s margens das novas ferrovias a serem construdas e um amplo sistema de rodovias alimentadoras. Toda esta infraestrutura tem que ser vista como um s conjunto. No devemos fazer uma rodovia sem a complementao de um sistema de distribuio de energia e de telecomunicaes, temos que agregar e integrar estes sistemas. O ser humano sempre buscou se aproveitar da natureza e isto se tornou muito mais fcil quando ele conseguiu criar outras formas de energia que no s dos seus prprios msculos. Desenvolvimento energia consumida, assim como energia criada desenvolvimento. Como simples exemplo, o Japo e a Alemanha, apresentam um consumo de energia por habitante muitssimo maior que o da Amrica do Sul, ou seja, que a densidade de energia por quilmetro quadrado muito maior, o que demonstra e explica claramente, o porqu dos padres de vida dos pases centrais. Dentro dessa questo, fundamental analisarmos tambm a vantagem comparativa do custo de investimento em energia eltrica na Amrica do Sul, onde prevalecem o potencial hidroeltrico, em funo da disponibilidade dos recursos hdricos e de seu baixo custo de aproveitamento, vis a vis, outras formas de gerar energia. bvio que existe um custo crescente de aproveitamento de energia hidroeltrica. Nessa questo da gerao de energia, destacamos tambm o aproveitamento hidreltrico ainda disponvel na bacia da Prata, com a possibilidade de uma srie de represamentos, que somados so capazes de gerar energia em montante superior ao que vem sendo gerado em Itaipu. A criao de uma empresa multinacional com capital dos pases abrangidos pela Bacia do Rio da Prata, que incorporasse em seus ativos as usinas j existentes, poderia resolver as querelas polticas aproveitando todo o potencial existente. Alm do gigantesco potencial andino e amaznico de aproveitamentos hidroeltricos, que precisamos tornar realidade. A mesma ideia de criao de empresas multinacionais de energia hidroeltrica se aplica a estes espaos. Vale mencionar, que em algumas situaes, existem projees que tambm comprovam uma clara vantagem de custos para a gerao de energia termoeltrica na Amrica do Sul. importante observarmos que o gs tem se tornado cada vez mais valioso. A sua participao crescente na matriz energtica mundial, podendo vir a ser a mais importante e estratgica fonte de energia em 40 e 50 anos, quando as reservas de petrleo ficar escassas certamente ser uma das mais importantes fontes de energia do futuro. preciso lembrar, que hoje, a Amrica do Sul explora incipientemente a energia do gs, enquanto a Europa e os EUA possuem enormes redes de gasodutos alimentando seus centros consumidores. Esta vantagem se maximizou nos pases centrais com a descoberta do chamado gs de pedra.2
Dentro desse contexto, o projeto do Gasoduto Venezuela-Brasil-Argentina, o chamado Gasoduto do Sul, foi concebido, inicialmente, a partir da constatao da crise energtica que ameaa o Cone Sul nos prximos dez
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A integrao dos recursos energticos sul-americanos dever promover a autossuficincia e independncia em relao a este setor estratgico e de crescente carncia mundial, fortalecendo a posio poltica e econmica da regio no concerto das naes, gerando sinergias e benefcios ao desenvolvimento do subcontinente. Ressaltamos tambm, a possibilidade concreta de que a energia nuclear se torne extremamente competitiva at o ano de 2020, o que nos leva a ter que continuar pensando tambm nessa fonte de energia. Ao tratarmos da infraestrutura de comunicaes, fundamental falarmos em educao. No h exemplo melhor de progresso na educao que a utilizao de computadores, fato que tambm, cada vez mais, est diretamente ligado s comunicaes a analogia clara e a correlao evidente o que permite interligar as duas questes. Hoje, sem redes de comunicao e processamento, os procedimentos educacionais ficam muito limitados, restringindo, conseqentemente, tambm o crescimento da utilizao de computadores. Existe um potencial enorme para a utilizao de microcomputadores, de fibras ticas, de satlites, de torres de microondas, etc. Na Amrica do Sul, o volume de vendas anual de computadores, nestes dez ltimos anos, chega a ser espantoso, demonstrando ter o maior crescimento relativo mundial na utilizao de computadores. Outra condio importante tambm a composio interna da fora de trabalho, que precisa ser alterada. Torna-se necessrio liberar, gradualmente a fora de trabalho que aparece no campo, pela utilizao intensiva de maquinrio, primordialmente no incio, para o setor industrial, que mais adiante vai se transferir para o setor de servios. Entendemos, como verdadeiro, que a ideia de que o setor de servios gerador de emprego, mas, no h nada mais falso que a construo da riqueza decorre diretamente dele. O gerador de riqueza sempre ser a produo de bens fsicos. A riqueza no surge com turismo, nem com parques temticos, eles podem at resultar dela. O que relevante sempre ter mo de obra capacitada e integrada ao processo produtivo, gerando riquezas. Entendemos que devemos promover uma alterao da composio interna da fora de trabalho, com um incremento do nmero de operrios produtivos
anos, devido a avaliao de que as reservas de gs da Argentina esto escasseando; e de outro lado, a existncia de imensas reservas inexploradas na Venezuela. O levantamento de mercado leva concluso da necessidade de oferta adicional de volumes significativos de gs natural, tanto para o Brasil como para Argentina, Uruguai e Chile, que poder ser atendida pela Venezuela. Ser uma grande obra de engenharia, (maior do que a obra de Itaipu maior hidreltrica do mundo). O Gasoduto Venezuela-Brasil-Argentina representa a maior obra de integrao fsica na Amrica do Sul, especialmente entre os quatro pases beneficirios (contando o Uruguai, que no participou do memorando recentemente assinado). Este projeto ainda possibilita a construo de um anel energtico sul-americano, prolongando-se por Chile, Bolvia, Peru (permitindo levar gs a todo o territrio peruano), Equador e Colmbia, fechando na Venezuela, aproveitando, ao longo do seu traado, as reservas de gs do Peru e da Bolvia. Sem dvida, a realizao do gasoduto a maior obra efetiva em prol da integrao regional sul-americana, aumentando a capacidade energtica da regio, proporcionando sua independncia e liberdade de restries no setor, e aumentando sua capacidade de realizar projetos de desenvolvimento, por fim, fortalecendo sua capacidade competitiva. O Gasoduto do Sul promover um acrscimo da oferta de energia a esses pases, permitindo uma absoro do dficit do balano de oferta e demanda de derivados de petrleo, a partir da prxima dcada. XIII Congresso Internacional
at alcanarmos, pelo menos, 50% do total empregado, que a proporo que tm, por exemplo, a Alemanha, o Japo e os Estados Unidos. E esse contingente de operrios produtivos deve se concentrar na produo de bens de capital, principalmente na rea de produo de mquinas e ferramentas. Outra referncia importante que 5% da populao economicamente ativa (PEA) sejam empregadas no campo tecnolgico: como cientistas, tcnicos ou engenheiros, pesquisadores, etc. Este o caminho do desenvolvimento e do crescimento econmico. Para se financiar uma infraestrutura e desenvolver uma fora de trabalho, gerando mercado para a produo industrial, requerido um territrio que possua uma densidade demogrfica mnima, isto uma pr-condio. Para que se desenvolver um mercado, em termos industriais modernos, tem que existir uma ampla base espacial, com uma densidade mnima que estimamos em 50 habitantes/km2. Este outro tema fundamental nesse projeto: a polmica questo relativa ao crescimento demogrfico na Amrica do Sul. Diferentemente do que se diz, o territrio sul-americano tem enormes vazios demogrficos. Em vrias regies como, por exemplo, o Uruguai que tem apenas trs milhes de pessoas, e destes, dois milhes moram em Montevidu. Na Patagnia, temos a mesma situao, assim como em toda a regio amaznica, entre outras, contrastando com o que vemos nos arredores do Rio de Janeiro e So Paulo, que so superpovoados. Infelizmente, a excessiva taxa de crescimento demogrfico e o grande xodo do campo para os centros urbanos, principalmente litorneos, ocorrida na Amrica do Sul, durante o sculo XX, representam o principal problema deste sculo e o desafio maior para a formulao de um plano de desenvolvimento integrado para a regio. Avanamos numa concepo estratgica que determina, em primeiro lugar, que na Amrica do Sul se cresa a populao total essa ideia da estabilizao da populao choca-se frontalmente com a nossa assertiva que necessrio dar combate aos espaos vazios ; em segundo, defende que a populao economicamente ativa deve se estabilizar em um mnimo de quarenta por cento da populao total, e que, portanto, se busque um projeto, que d emprego para a mo de obra disponvel. A tese da simples importao de tecnologia perigosa e desemprega. Temos que expandir a economia visando promover o ciclo virtuoso da absoro de toda a mo de obra existente, (crescimento do mercado), gerando a competio, que gera especializao e que leva ao progresso tecnolgico. Agora, evidente que para que isto se concretize temos que mudar a estrutura educacional de nossos pases. Necessitamos formar uma populao continental educada dentro de novos padres tecnolgicos, consciente da importncia vital da integrao regional e da imperiosa necessidade de se buscar o desenvolvimento. A Amrica do Sul tem as piores taxas de educao do mundo, excetuando-se a frica. Praticamente, em todo o continente, os programas de educao de primeiro e de segundo grau, seguem a mesma pseudoeducao que aplicada no Brasil. H um nmero excessivo de estudantes em sala de aula, seria at ridculo e fossemos comparar estudantes americanos, alemes, japoneses com os seus equivalentes sul-americanos. Sem falar no
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grande problema da capacitao deficiente dos professores, o uso de material antiquado, principalmente, no campo de educao cientfica, e por ltimo, o que nos parece ser o maior empecilho: as condies gerais de pobreza em que vive grande parte de nossos jovens. Outro problema que pretendemos tangenciar a questo da educao superior na Amrica do Sul. Temos um contingente estimado em 40 milhes de adolescentes entre 15/16 anos, desses, o nmero de matriculados entre o quarto e o stimo ano de 19 milhes, ou seja, apenas 48% dos adolescentes esto fazendo o segundo grau. Se ns olharmos para o ensino superior, estas taxas ainda caem mais. Se atentarmos para a especializao, na faixa etria compreendida entre 22 a 24 anos, encontramos s dois e meio por cento fazendo alguma ps-graduao. Ao comparamos estes dados com os dados americanos, alemes e japoneses verificamos que estamos preparando uma mo de obra incapacitada de levar adiante qualquer tipo de competio profissional. Outro fato gravssimo aparece quando comparamos o nmero dos matriculados em cincias naturais e em engenharia. Quantos estudantes tm sido formados em atividades tcnicas em nossos pases, por milho de habitantes, comparados com os da Alemanha, da China, da Coria do Sul, dos Estados Unidos e do Japo. Fica evidente o motivo da grande deficincia da nossa capacitao tecnolgica, resultante do retrogrado sistema educacional da Amrica do Sul. Vemos, deste modo, que a Amrica do Sul, hoje, marginal, perifrica, fornecedora de matria-prima e com uma base industrial e tecnolgica muito incipiente. fundamental uma profunda modificao dos padres de produo e de produtividade, mediante uma adequada escolha das combinaes dos processos produtivos, que proporcione uma grande demanda de empregos para atender, anualmente, a grandes massas de jovens que procuram ingressar no mercado de trabalho. Para se atingir isso, claro que se deve buscar a criao de um mercado comum, envolvido por um sistema aduaneiro protecionista, que garanta o mximo desenvolvimento das indstrias locais, necessrias s atividades regionais. Ento, alm da construo de grandes obras de infraestrutura destinadas a integrao fsica da regio, devemos tambm pensar na criao de um sistema de crdito voltado para o desenvolvimento da regio, e na criao de uma moeda nica. Contudo, isto s ser possvel se o Brasil tomar a tarefa a de liderar o processo de cooperao na Amrica do Sul e investindo, principalmente, no financiamento da construo da infraestrutura fsica do subcontinente. Para tanto, o Brasil conta com o maior dos ativos: o seu povo. O povo brasileiro provido das mgicas necessrias para a conduo desse processo, e as mais relevantes lhe so exclusivas e possibilitaro acompanhar o Brasil nesta construo. Outros povos da regio tambm as possuem, contudo, s o povo brasileiro as tem todas conjugadas, so elas: A mgica da antropofagia a propriedade que possumos de nos apropriar de qualquer manifestao cultural exgena, transformando-as em coisas positivas;
A mgica do passado comum a caracterstica que detemos, de ver o estrangeiro presente como se fosse eu entre ns e no um tu entre ns; A mgica da mestiagem a propriedade de termos diferentes graus de morenidade; A mgica do sincretismo a perfeita convivncia religiosa, algo que no mundo no tem a dimenso que encontramos no Brasil; A mgica dos trpicos a construo de uma civilizao pelo cooptao daquilo que a natureza tem de mais pujante e agressivo: os trpicos; A mgica da tolerncia expressada na cordialidade, na subservincia, na humildade, e at mesmo na impotncia. Tolerncia exclusiva com o diferente, com o estranho, com o incomum, com o inusitado; A mgica da transcendncia capacidade de pairar sobre todas as outras mgicas, unificando-as em uma s, criando delas um idealismo para alm do subjetivo, que transpe a alteridade posta na dialtica, sendo um aceite a tudo e a todos. Felizmente, verificamos que a postura do Brasil em suas relaes com os demais paises da Amrica do Sul, apresenta sensveis mudanas desde o incio do sculo XXI, explicitado na prioridade de suas relaes diplomticas e econmicas, abandonando a simples retrica e a viso economicista praticadas no sculo anterior. Resultados concretos e positivos podem ser evidenciados, entre outros parmetros, pela analise do desempenho comercial dos primeiros anos desta poltica. importante ressaltar que o Brasil , crescentemente, um exportador de bens manufaturados de maior intensidade tecnolgica e valor agregado e importador de commodities na Amrica do Sul. No entanto, em relao ao seu comrcio com o mundo, a posio do Brasil tem sido justamente inversa de importador de manufaturados de maior intensidade tecnolgica e valor agregado e exportador de commodities. Assim, alem das vantagens estratgicas e geopolticas o caminho da integrao regional sul-americana benfico produo e ao comrcio brasileiro, favorecendo objetivos econmicos. Neste sentido, preciso pensar em uma integrao cooperativa, promovendo a industrializao em todos os pases, ampliando os mercados para intercmbios recprocos, que gerem sinergia e desenvolvimento para todas as camadas sociais. Em sntese, precisamos ter um projeto de desenvolvimento econmico na Amrica do Sul que, efetivamente, promova a integrao de todos os seus pases, formando um novo megaestado que garanta a sua insero no mundo, dentro de outro contexto. E isto s ser possvel quando tivermos condio de montar uma expressiva base de infraestrutura. No temos dvida que a soluo para as questes sociais e econmicas da Amrica do Sul a mesma soluo das questes sociais e econmicas do
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Brasil. O nosso projeto nacional passa por uma integrao regional bem sucedida na Amrica do Sul.
37 El retorno de la geopoltica: una perspectiva sudamericana

Andrs Rivarola Puntigliano Introduccin n punto de partida de este trabajo es que hay una suerte de retorno a la geografa en los estudios de Relaciones Internacionales (RI). Desde el realismo, el geopoltico estadounidense Robert Kaplan, habla de la venganza de la geografa, planteando la necesidad de volver a una comprensin del mundo que tome en cuenta los mapas. Segn Kaplan, hay que reconocer la existencia de fuerzas que estn ms all de nuestro control, limitando la accin humana. Esto lo lleva a lo que, para los realistas, es la cuestin central en las relaciones exteriores: Quin puede hacer qu a quin? Y de todas las verdades desagradables en las que el realismo tiene sus races, la ms franca, ms incmoda y ms determinista de todas es la geografa. 1 Se identifica aqu un retorno de la geografa actualizado por la dinmica del proceso de Globalizacin, que implica: la erosin en la centralidad de los estados nacionales, el impacto de la comunicacin masiva, los mercados globales, y un nuevo papel para grupos locales afianzados en determinados territorios. Para Kaplan, la globalizacin, ms que eliminar la relevancia de la geografa, la est reforzando. El objetivo central de este artculo es analizar la relacin entre geopoltica y el rea de relaciones internacionales (RI). A modo de presentar una visin prctica sobre expresiones geopolticas actuales, hemos elegido enfocar este trabajo en un anlisis sobre el papel de los planteos geopolticos en torno al proceso de integracin regional Sudamericano, desde la perspectiva de los dos grandes pases de esta regin:Argentina y Brasil. La primer parte del estudio tratar la relacin entre geopoltica y la teora de relaciones internacionales. Pasaremos a continuacin a una profundizacin sobre el concepto geopoltica y sus diferentes corrientes de pensamiento. Finalmente, nos concentraremos un el anlisis ms concretos sobre la realidad Sudamericana y la influencia de la geopoltica en el reciente surgimiento de esta sub-regin como una nueva forma de expresin geopoltica.
Robert Kaplan, The revenge of geography, Foreign Policy, May/June, 2009, p. 9.
442 | Andrs Rivarola Puntigliano
Relaciones Internacionales y Geopoltica Segn libros de texto, el rea de RI surge de la disciplina de Poltica Internacional en 1919, con la creacin del Departamento de Poltica Internacional en el University College of Wales, en Aberystwyth. Se seala que el hombre detrs de esto, el Gals David Davies, tena como objetivo la prevencin de guerra con lo que daba a la disciplina el objetivo, idealista, de hacer del mundo un lugar mejor.2 Gran parte de este idealismo es asociado al presidente estadounidense Woodrow Wilson (1913-1921) y sus propuestas sobre un nuevo orden internacional, basado en la devocin comn a instituciones democrticas y resolucin de disputas a travs de negociaciones en vez del uso de la fuerza.3 Los Estados Unidos (EEUU) le dan aqu un carcter universal a su visin del mundo, dejando de lado los principios Jacksonianos desde donde se propona una perspectiva aislacionista.4 Por cierto que no solo haba una visin universalista estadounidense. Desde el fin de la primera guerra mundial, tambin se expande por el mundo el universalismo comunista, desde el leninismo y su base geogrfica en la Unin Sovitica. Como tambin nos plantea la historia oficial de RI, surge en la dcada del treinta una visin contraria al idealismo, en el realismo, de la mano del ingls E. H. Carr ( 18921982) quien encabezara lo que se ha conocido como el gran debate entre idealistas y realistas.5 Inspirados por un nuevo contexto de enfrentamientos entre grandes potencias, los realistas argumentan que el mundo debera verse como verdaderamente es y no como nos gustara que fuera. Si bien se considera su propuesta como algo nuevo, los realistas proclaman como fuentes de inspiracin a conocidos pensadores como ser el griego Thucydides, el florentino Niccol Machiavelli o el ingls Thomas Hobbs. Ms ac en el tiempo, se seala incluso al alemn Max Weber (1864-1920) como una de las principales fuentes del realismo moderno.6 Desde un enfoque crtico a la historiografa tradicional de RI, el politlogo Torbjrn L. Knutsen argumenta sobre el problema de la arbitrariedad en imponer un comienzo determinado al inicio de una disciplina acadmica. El problema opuesto que surge aqu es el de la regresin infinita, dado que todas las ideas tienen sus
John Baylis, Steve Smith and Patricia Owens (comp.), The Globalization of World Politics. An Introduction to International Relations (Oxford: Oxford University Press, 2008 [fourth edition]), p. 4. Todas las traducciones al castellano en este trabajo, son responsabilidad del autor.
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Henry Kissinger, Does America Need a Foreign Policy? Toward a Diplomacy for the 21st Century (New York: Simon & Schuster, 2001), p. 33.
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Francis Fukuyama, America at the Crossroads. Democracy, Power and the Neoconservative Legacy (New Heaven: Yale University Press, 2006), p. 7.
4
John Baylis, Steve Smith and Patricia Owens (comp.), The Globalization of World Politics. An Introduction to International Relations (Oxford: Oxford University Press, 2008 [fourth edition]), p. 92.
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Michael Joseph Smith, Realist Thought, from Weber to Kissinger (Baton Rouge: Louisiana Sate University Press, 1986).
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progenitoras.7 Siguiendo el concepto de ruptura o cambio paradigmtico, Knutsen argumenta que se puede poner el inicio de lo que hoy llamamos RI en los aos ochenta y noventa del siglo XIX. Un perodo donde se acentan algunos de los fenmenos que siguen prevalentes en nuestros das: a) mayor interconexin mundial por el aumento del comercio entre las naciones industrializadas y su necesidad de materias primas en la periferia; b) un nuevo balance de poder en el cual emergen nuevas potencias desafiantes de la Pax Britnica, lo cual promueve un mayor inters en perspectivas globales; c) una revolucin meditica que, junto con nuevas tecnologas, empujan un mayor inters en el mundo distante y las relaciones internacionales; d) un auge de las ciencias sociales promoviendo que desde universidades y centros de estudio se promueva el surgimiento de nuevas formas de estudiar la relacin entre estados y naciones en el sistema mundial. 8 Se expanda as, por ejemplo, la adopcin de principios social-darwinistas para explicar las jerarquas del sistema, estudios sobre imperialismo y jerarquas de orden econmico, o estudios sobre civilizaciones Uno de los lugares donde ms se promueve esto es en Alemania, donde a mediados del siglo XIX, se produce una explosin de pensamiento, con una verdadera obsesin en entender la propia construccin de su estado nacional en el contexto de las nuevas relaciones internacionales. Haba en este pas una serie de corrientes de pensamiento de avanzada en lo que respecta a explicar los fenmenos sociales, baste mencionar la enorme repercusin que ya haba tenido el trabajo de Carlos Marx (18181883). En este contexto no resulta sorprendente que Max Weber, destacado terico en temas de estado, sociedad y economa, fuera tambin catalogado como uno de los primeros realistas. Sus objetos de estudio estaban en gran medida ligados a su devocin y preocupacin por el desarrollo de la nacin alemana9. No es tampoco de extraar que hacia fines de siglo haya tambin un boom en inters de estudios de ciencias sociales con un importante flujo de estudiantes estadounidenses viajando a universidades europeas a prepararse; la mayor parte a Alemania.10 Es en esta zona donde se produce la vertiente de pensamiento global que fuera antecesora a lo que despus pasa a llamarse Relaciones Internacionales y que hemos elegido como centro atencin en este trabajo. Nos referimos a la geopoltica, cuyo concepto no proviene de un alemn sino del politlogo sueco Johan Rudolf Kjellen (1864-1922). Si bien se ha visto a la geopoltica como una vertiente del realismo11, consideramos que esto es una construccin post
Torbjrn L. Knutsen, A Lost Generation? IR Scholarship Before World War I, International Politics, 2008, pp. 650-674, p. 652.
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Idem, p. 652-660. Michael Joseph Smith, Realist Thought, from Weber to Kissinger, p. 32. Torbjrn L. Knutsen, A Lost Generation? IR Scholarship Befor World War I, p. 660.
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Peter j. Taylor, Political Geography. World-Economy, Nation-State and Locality (Essex: Longman Limited, 1993), p. 53. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
guerra mundial, que poco tiene que ver con los elementos planteados por sus fundadores (founding fathers). Creemos que puede ser fructfero retornar a los planteos anteriores al surgimiento de RI, entre 1890 y la primera guerra mundial, a modo de poder comprender las vicisitudes de nuestro actual contexto sistmico. Como hemos sealado, este perodo pre-RI tiene mucho en comn con el que vivimos actualmente. Particularmente en lo que refiere en situarnos en un contexto de transicin sistmica en la cual se erosiona un poder hegemnico que es desafiado por varios pretendientes, cuya fuerza todava debe probarse.12 En aquel momento Gran Bretaa frente a Estados Unidos y Alemania, hoy en da Estados Unidos frente a China la Unidad Europea, India y como plantearemos en este estudio quizs, Sudamrica. Es ms, con respecto especficamente a la geopoltica, esta no solo tiene que ver con una dimensin de pensamiento, acadmico, sino que produce un impacto directo en la accin de los estados. Si bien la geopoltica va tomando distintas formas segn la potencia que la aplicara, argumentaremos en este texto que ha sido en Amrica del Sur donde hay una correlacin ms directa con planteos fundacionales. Es justamente en estos que se centrar la primer parte de este estudio para despus pasar en el captulo siguiente a la presentacin de las distintas corrientes post-fundacionales que surgieron durante el siglo XX. En el captulo que sigue, el estudio se concentra en un anlisis de las expresiones geopolticas en Amrica del Sur, para pasar a continuacin mirar las implicaciones prcticas en las polticas de los estados de esta regin. Dada la limitacin de espacio, nos concentraremos en la perspectiva de los dos grandes pases de esta regin, aunque habr menciones a otros. Una ltima aclaracin, si bien no se puede separar, y en muchos sentidos no lo haremos, Sudamrica de Latinoamrica, elegimos enfocarnos en la primera dado que es donde ms claramente podemos observar las distintas corrientes geopolticas y su aplicacin prctica. Orgenes de la Geopoltica El concepto geopoltica es por primera vez publicado en 189913, en un trabajo de Kjelln, quien a su vez era fuertemente influenciado por el gegrafo poltico alemn Friedrich Ratzel (1844-1904). A pesar de ser actualmente relativamente ignorado, Ratzel fue en su momento uno de los pensadores ms influyentes de Alemania y el fundador de la disciplina predecesora de la geopoltica, la geografa poltica. Esta disciplina produjo una gran innovacin al romper con la tradicin de reducir la geografa a la
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Sobre este tema ver Giovanni Arrighi, Adam Smith in Beijing. Lineages of the 21st Century (London: Verso, 2007).
Ola Tunander, Swedish German geopolitics for a new century. Rudolf Kjellns The State as a Living Organism, Review of International Studies, Vol. 27 (2001), p. 452. XIII Congresso Internacional
cartografa.14Segn Ratzel, el mapa no poda de ninguna manera revelar la conexin entre realidades sociales porque estas solo pueden ser espiritualmente (geistig) concebidas y comprendidas.15 Buscando entender las profundidades del pensamiento humano, Ratzel toma como un principio cardinal la existencia de una unin orgnica de los seres humanos y de la tierra que habitan.16 Esto es una parte central de los procesos mentales que, en su opinin, se expresan a travs de las visiones del mundo de la gente (weltanschauung) donde tambin se incluyen sus perspectivas cientficas e ideolgicas. Pero, como advierte el autor, el lazo con la tierra siempre puede romperse ya que la gente siempre est en movimiento, al igual que las culturas y las razas. Valga aqu la aclaracin de que Ratzel rechazaba la investigacin bilgico-racial y no crea en una ley natural determinando jerarquas entre grupos tnicos o estados. Lo que si hay, desde su punto de vista, es un spatial motif de movimiento donde los estados se integran y desintegran en procesos de crecimiento y reduccin.17 Si hay un determinismo en el pensamiento de Ratzel es referido entorno al constante crecimiento de los estados, o lo que el llamaba la expansin de horizontes geogrficos.18 Aunque los estados y el componente tnico que los mantiene juntos cambia, siempre queda gente en el espacio geogrfico, desarrollando una relacin al suelo y reproduciendo (como capas geolgicas) los legados de incontables generaciones (y culturas) que los ocuparan anteriormente. La fuerza de cohesin de los habitantes en una sociedad est en gran medida determinada por la cultura que es vista como la va para extender el crculo de aquellos que, por reconocimiento de su homogeneidad, se juntan.19 Segn Ratzel, aunque no todas las grandes culturas han sido grandes constructoras de estados, la tendencia histrica es que culturas ms avanzadas conducen el proceso a formas superiores de estado; definido por Ratzel como la expresin de la sociedad organizada. Dada la ley de spatial motif el estado nunca descansa, nunca es definitivo, ya que su poblacin est en movimiento, lo que constantemente crea la necesidad de un nuevo lebensraum, un concepto que se traduce mejor como habitat.20 Esta visin dinmica entorno a la relacin entre, estado, poblacin y geografa, representaba un
See Roger E. Kasperson & Julian V. Minghi (editors), The Structure of political geography (Chicago: Adline Publishing Company 1969), p. 6; Franco Farinelli, Fredrich Ratzel and the nature of (political) geography, Political Geography, Nr. 19 (2000), pp. 943-955, p. 943.
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Ratzel quoted in Franco Farinelli, Fredrich Ratzel and the nature of (political) geography, p. 953. James M. Hunter, Perspective on Ratzels Political Geography (University Press of America 1983), p. xxiv.
Fredrich Ratzel, The Laws of Spatial Growth of States, in Roger E. Kasperson & Julian V. Minghi (comp.), The Structure of political geography (Chicago: Adline Publishing Company 1969), p.18.
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Fredrich Ratzel, The Laws of Spatial Growth of States, p.18. Idem, p.18.
Hay distintas interpretaciones sobre el significado de este concepto de Ratzel.. James M. Hunter (op.cit, p. 16.) lo traduce al ingls como hbitat, mientras que otros lo definen como espacio vivo, ver David T. Murphy, The Heroic Earth. Geopolitical Thought in Weimar Germany 1918-1933 (Kent: The Kent State University Press, 1997), p. 10. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
poderoso modelo desde el cual entender procesos de cambios a nivel sistmico (global). Siendo uno de los primeros y mayores discpulos post-Ratzelianos21, Kjelln no copi al maestro sino que desarrollo su obra con contribuciones propias. Una de las mayores diferencias con Ratzel es que su trabajo se centraba en el estado, lo cual tambin era su punto de partida para el anlisis de la interaccin entre las unidades del sistema global.22 El nfasis en el papel del estado haca eco en la lnea de pensamiento alemana, contraria a las normas liberales universales. Desde la ciencia del estado, Kjelln criticaba la influencia anglosajona en las ciencias polticas23 donde se vea al estado como mero agente de preservar derechos individuales.24 Buscando mayor profundidad en la comprensin sobre el estado, Kjelln usaba (lo que debera ser visto como) la metfora25 del estado orgnico para comprender el proceso de nacimiento, crecimiento y muerte de los estados en relacin a su lebenraum. Aunque enfatizaba el papel de la geografa, no poda separar a esta del estado, cuya expresin se daba en la poltica. De ah, la creacin del concepto geopoltica, que para l significaba el conocimiento del estado en sus distintas dimensiones, como pas, territorio, domino o reinado (rike).26 En otras palabras, la geopoltica es la conciencia geogrfica del estado. 27 Aunque muchas veces se le atribuye la posicin de determinista geogrfico, Kjelln vea la geopoltica como solo una de las dimensiones en la sistematizacin de la ciencias del estado (statsvetenskap).28 Segn el politlogo sueco, el estado expresa su poder, como imperio, patrimonio, pueblo, sociedad y seoro. De ello surgen las distintas ciencias auxiliares de la ciencia del estado: geopoltica, ecopoltica, demo o etnopoltica, sociopoltica y cratopoltica.29 No tenemos espacio aqu para profundizar en todas estas por lo cual nos contentaremos de ver la relacin de la geopoltica con dos de ellas, que vemos como
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Roger E. Kasperson & Julian V. Minghi (comp.), The Structure of political geography, p. 8.
Sven Holdar, The Ideal State and the Power of Geography. The Life-work of Rudolf Kjelln, Political Geography, Vol. 11, No. 3, May 1992, pp. 307-323, p. 310. Kjelln usaba y defenda en nombre sueco y germano que se le daba a su disciplina statsvetenskap (ciencia del estado).
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Rudolf Kjelln, Staten som Lifsform, Politiska Handbcker III (Stockholm: Hugo Gebers Frlag, 1916), p.6.
See Tunander, Ola. 2001. Swedish German geopolitics for a new century. Rudolf Kjellns The State as a Living Organism, p. 452. Rudolf Kjelln, Staten som Lifsform, p. 39. Por una profundizacin sobre el uso de estos conceptos al lenguaje ibrico, ver Everardo Backheuser, Curso de Geopoltica Geral e do Brasil (Rio de Janeiro: Grfica Laemmert Limitada, 1948), p. 23-24.
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Jos Felipe Marini, El Conocimiento Geopoltico (San Miguel de Tucumn: Universidad Nacional de Tucumn, 1982), p. 321. El trabajo de Marini recoge y explica muy bien las distintas dimensiones del pensamiento de Kjelln. Se usa la cita aqu dado que, adems, representa una traduccin calificada de los conceptos de Kjelln al castellano.
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Statsvetenskap is the name of political sciences in Swedish and German.
Jos Felipe Marini, El Conocimiento Geopoltico (San Miguel de Tucumn: Universidad Nacional de Tucumn, 1982), p. 321. XIII Congresso Internacional
fundamentales en el modelo Kjelleniano. Primero que nada lo que el se abrevia como ecopoltica, pero Kjelln tambin llama ekonomipolitik; economa poltica. Por medio de esta el estado poda contrabalancear sus debilidades geogrficas y, transformar su pas en algo ms natural de lo que bsicamente es.30 Una manera de hacer esto era siguiendo el principio autrquico, aunque advirtiendo que este no deba ser entendido como un fetiche que cerrara los ojos a la necesidad de interaccin econmica entre la gente.31 La nocin Kjelleniana de autarqua estaba ligada a un tema central para la soberana del estado, el balance en transacciones comerciales y financieras con otros estados. Desafiando el mito de la mano invisible, Kjelln argumentaba que Inglaterra fue precursora en este principio por medio de la instauracin de tarifas proteccionistas, sacrificando el ideal librecambista cuando era necesario para salvar su economa. 32 Kjelln seguramente estaba aqu influenciado por otro alemn, Fredrich List (17891846), para quin geografa y estado eran elementos claves del pensamiento econmico. Un ejemplo de esto es el uso de la palabra continental, como parte de una de sus principales interrogantes:como pueden las sociedades continentales exitosamente resistir el desplazamiento y competencia proveniente de la ms eficiente y productiva economa Britnica y evitar transformarse en periferias de esta precursora de la revolucin industrial.33 Siguiendo esta lnea de pensamiento, la autarqua de Kjelln, junto con la nocin de la unin aduanera (zollverein), era un sistema de defensa para las sociedades agrarias o semi-industriales que intentaban evitar las debilidades impuestas por lo que llamaba el modelo colonial. Siendo uno de los precursores de la idea del desarrollo34, Kjelln planteaba que el deseo de las sociedades agrarias en superar sus limitaciones es un factor poltico de no menor importancia que el de las industriales, en disminuir sus riesgos.35 Mientras el estado industrial precisa defender su industria, sus mercados consumidores y sus fuentes de materias primas, el estado agrario enfrenta el desafo de construir su industria a modo de evitar el drenaje de moneda circulante. Una tercer dimensin en las ciencias del estado de Kjelln que elegimos enfocar es la etnopoltica (etnopolitik), que era vista como el estudio de la poblacin y su relacin al hbitat geogrfico en el cual crean su comunidad (gemeinschaft). Kjelln mantena que la mayor fuerza del mundo no estaba en la geografa sino que en el espritu de la nacin. El espacio geogrfico ocupado por un estado est habitado por gente que no necesariamente siente lealtad al ese estado o su proyecto econmico, o que quizs sienta
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Rudolf Kjelln, Staten som Lifsform, p. 61. Idem, p. 133. Rudolf Kjelln, Staten som Lifsform, p. 131.
See Dieter Senghaas, The European Experience. A Historical Critique of Development Theory (Dover: Berg Publishers, 1985), p. 2. Kjelln fu una importante fuente de inspiracin para uno de los principales economista dedicados al tema del desarrollo, el sueco Gunnar Myrdal. (1898-1987).
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Rudolf Kjelln, Staten som Lifsform, p. 132. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
distintas formas de lealtad. Segn Kjelln, la etnopoltica est relacionada a la comprensin de cmo se expresan los lazos que hace que un grupo pueda ser suficientemente homogneo como para crear un (o varios) sentimiento nacional o lo que el autor llamara la solidaridad econmica.36 Aclaremos tambin que su bsqueda por comprender las formas de homogeneidad etnopoltica no estaba basada en determinismos raciales. Para el la homogeneidad nacional no se basaba necesariamente en una raza, sino en compartir una, cultura, identidad y valores, ms que una raza.37 En lo que respecta a determinismo, Kjelln sigue la lnea de Ratzel en torno al constante crecimiento del estado moderno, un tema tambin muy presente en Weber. Desde su punto de vista, la industrializacin ha dado lugar a una nueva fase de historia continental que, como plateara Ratzel, podra; conllevar finalmente al objetivo espacial de toda la historia, el abarcamiento mundial de la humanidad.38Los poderes continentales de este sistema podran ser, segn el autor, la Amrica del Norte como un organismo histrico, unido en espritu y accin, al igual que Australia, Rusia y quizs tambin Sudamrica.39 En este contexto, los estados europeos seran insignificantes a pesar de todas sus ventajas. Adelantndose en dcadas a la formacin de la Comunidad Europea, afirmaba que Inglaterra, en este desarrollo, no podr estar separada del destino Europeo que si desea mantener su centralidad debe unificarse. Kjelln comparta con Ratzel el determinismo histrico de un proceso hacia la creacin de una historia continental, pero fue ms all de Ratzel en intentar explicar las leyes bsicas para entender los desafos de este proceso. Para los grandes estados, implica un desafo etnopoltico en crear lazos de lealtad y solidaridad econmica entre el estado y los distintos componentes tnicos que habitan su suelo. Para los pequeos el desafo fundamental est en buscar alianzas a modo de crear una efectiva autarqua, o perder soberana. Desde esta perspectiva, tanto Ratzel como Kjelln podan dar una mirada profunda a acciones polticas en distintas partes del mundo. En su anlisis del hemisferio occidental Kelln, por ejemplo, reconoce la creciente hegemona de Estados Unidos al mismo tiempo que identificaban las fuentes de resistencia. Parecera tener en mente la idea de Ratzel entorno al potencial geogrfico Sudamericano para convertirse en estado propio, el poner atencin en como las fuerzas latinas del ABC (ver abajo) sudamericano se oponan a las expansin estadounidense.40 Como bien vemos aqu, el pensamiento global es muy anterior a lo que hoy se identifica con RI y, por cierto, con respecto al concepto de globalizacin. Como bien
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Idem, p. 136. Sven Holdar, The Ideal State and the Power of Geography. The Life-work of Rudolf Kjelln, p. 313.
Ratzel, citado en Hans W. Weigert, Generals and Geographers. The Twilight of Geopolitics (New York: Books for Libraries Press, 1972 [1942]), p. 105.
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Idem, p. 105. Rudolf Kjelln, Staten som Lifsform, p. 116.
seala el geopoltico argentino Jos Felipe Marini, el proceso de gestacin de la geopoltica, desde Ratzel a Kjelln evolucion partiendo de la necesidad de estudiar la geografa con las influencias sociales, econmicas, histricas y polticas. De ciencia descriptiva, se convirti en un estudio interdisciplinario y complejo.41 Segn este autor el mismo Ratzel da un gran paso hacia lo que despus se llamar geopoltica, al publicar en 1897 su obra Geografa Poltica, cuya segunda edicin aparece en 1902, con el sugestivo ttulo de Geografa de los Estados, del Comercio y de la Guerra.42 El proceso acadmico de Ratzel refleja como el estado crecientemente ocupa la atencin de los gegrafos (y otros acadmicos) y no es extrao entonces que sea en el terreno de la ciencia del estado que Kjelln sita su nuevo concepto. Si bien la lnea de pensamiento que confluye en la creacin del concepto geopoltica viene de la corriente germana, hay otras contribuciones importantes en torno a la relacin entre geografa y ser humano que son relevantes para la evolucin posterior de la geopoltica. Una proviene del gegrafo ingls, Sir Halford J. Mackinder (1861 1947) que en 1904 publica su artculo, El Pivote Geogrfico de la Historia. Este trabajo es reactualizado y publicado como libro en 1919, con el ttulo Ideales Democrticos y Realidades. Mackinder analiza los procesos histricos de civilizaciones y su relacin con las realidades geogrficas que los rodean. Identifica cuales son las zonas claves para el desarrollo de civilizaciones y profundiza en los estudios hechos anteriormente por el oficial de marina estadounidense, Alfred Thayer Mahan (1840 1914), sobre la relacin entre los poderes continentales y talasocrticos.43 As como los germanos buscaban una perspectiva que diera respuesta a sus problemas de desarrollo, la lnea de pensamiento de Mahan y Mackinder sigue un enfoque geoestratgico en el cual prima la bsqueda de fortalecer la posicin global de sus respectivos pases. As como los germanos buscaban fortalecer los poderes continentales, la preocupacin central de los anglosajones era el impedir su consolidacin. Particularmente uno que controlara lo que Mackinder llamara, el pivote central de la masa terrestre Euroasitica.44 Dicho esto, es bueno notar que si bien en todos los padres fundadores se encuentra una perspectiva nacional, no hay comparacin en el mundo anglosajn a la profundidad terica que encontramos en Ratzel y Kjelln, que los eleva ms all de sus propias realidades nacionales. Sin embargo, a partir de la dcada del veinte, el concepto geopoltica pasa a ser asociado con la
Jos Felipe Marini, El Conocimiento Geopoltico (San Miguel de Tucumn: Universidad Nacional de Tucumn, 1982), p. 29.
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Idem, p. 29
Por el artculo de Mackinder y un anlisis del mismo ver la obra editada por Roger E. Kasperson y Julian V. Minghi, The Structure of Political Geography (Chicago: Aldine Publishing Company, 1969). Por un anlisis en castellano de estos textos, ms las perspetivas de Ratzel y Kjelln, se puede consultar la obra ya sealada de Marini, as como a Augusto Pinochet Ugarte, Geopoltica (Santiago: Editorial Andrs Bello, 1977).
44Por
una discusin ms profunda sobre este tema, ver, Peter J. Taylor, Political Geography. World-Economy, nationstate and locality (Longman, 1993), Third Edition, p. 63. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
geoestratgicas particulares de los estados. En gran medida por el uso que le diera al concepto, el gegrafo y general alemn Karl Haushofer (1869-1946), que confesando su gran admiracin por Mackinder, buscaba un camino propio para Alemania, evitando mirar el mundo a travs de los ojos de sus rivales.45 Haushofer toma conceptos como geopoltica, de Kjelln, o lebensaraum de Ratzel, pero hace una versin propia que en realidad estaba ms en lnea con la, power politics, de los anglosajones. Vale decir, se limitaba a una visin geoestrategia con el objetivo explcito de beneficiar su propia nacin. En lo que respecta a la geopoltica, Haushofer elimina su relacin a las otras dimensiones de la ciencia de estado propuesta por Kjelln, lo cual fue criticado por el propio sueco, argumentando que jams intent darle a la geopoltica un papel central en su sistema.46 Dado que los planteos de Haushofer fueron asociados al Partido Nacional Socialista alemn, se ha estigmatizado la geopoltica como una doctrina nazi e imperialista. Lo cierto es que Adolfo Hitler (1889-1945) tampoco adopta las propuestas de Hausofer, quin llamara a la consolidacin de un eje continental ruso (sovitico) alemn para enfrentar los poderes talasocrticos.47 Como bien sabemos, no fue esta la lnea que siguiera el Fhrer. Resumiendo, la geopoltica surge como parte del proceso de pensamiento entorno a la relacin sociedad y geografa, pero encuadrada dentro del marco de estudio de la ciencia del estado. Es en interpretaciones posteriores que pasa a asociarse con visiones geoestratgicas nacionales que finalmente encuentra su lugar ligada a la corriente realista en RI. Corrientes post-fundadoras El resultado de las dos guerras mundiales no solo termin con el sueo de un sistema euro-asitico liderado por la nacin pan-germana, sino que result tambin en una gran defenestracin del weltanschauung de este pas, incluyendo a Kjelln. El concepto geopoltica se transform en algo vergonzoso a diferencia de la ms respetable geografa poltica.48 Es en esta perspectiva donde sobreviven elementos de la perspectiva de Ratzel, que fuera tempranamente difundida en el ambiente acadmico estadounidense por discpulos como Ellen Sampler Churchill (1863-1932).49
Haushofer era Mayor-General del ejrcito aleman y proefesor de geografa en la Universidad de Munich, donde se doctora en filosofa. Ver Hans W. Weigert, Generals and Geographers. The Twilight of Geopolitics, p. 55.
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Sven Holdar, The Ideal State and the Power of Geography. The Life-work of Rudolf Kjelln, p. 318.
Haushofer no solo toma distancia del nazismo sino que tambin su hijo es ejecutado, acusado de un atentado contra la vida Adolfo Hitler. Sobre Haushofer ver, Hans W. Weigert, Generals and Geographers. The Twilight of Geopolitics.
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Peter J. Taylor, Political geography. World-Economy, nation-state and locality, p.50.
Ellen Churchill Semple, Influences of Geographic Environment. On the Basis of Ratzels System of Anthropo -Geography (New York: Henry Holt and Company, 1911). XIII Congresso Internacional
Otro mbito desde el cual se contina desarrollando la geopoltica es como anexa al realismo y la visin centrada en intereses particulares de los estados nacionales, como actores centrales del anrquico sistema internacional. En EEUU la obra de Mahan y Mackinder continu siendo discutida y reelaborada por gente como el politlogo Holands-estadounidense Nicholas John Spykman (1893-1943), quin segn Marini fue en su momento la expresin cumbre de la geopoltica terica y pragmtica estadounidense.50 El anlisis del mundo en Spykman es claramente centrado en los intereses nacionales, por ello, a diferencia de Mackinder, se interesa por la relacin con Amrica Latina y la Doctrina Monroe.51 En Spykman podemos encontrar uno de los mejores estudios de la geopoltica hemisfrica, una tradicin de pensamiento que en su pas ha sido continuada por destacados analistas como ser el diplomtico George F. Kennan (1904-2005)52 o el gegrafo Saul B. Cohan.53 Muchos de los planteos en estos autores fueron tomados y popularizados en los aos setenta por polticos de alto rango, como ser el ex secretario de estado Henry Kissinger (1973-1977). No es raro entonces que la geopoltica fuera asociada a sectores neoconservadores o lobbies pro-militaristas.54 En esta versin, el concepto de geopoltica poco tiene que ver con la complejidad en el modelo de Kjelln, en su conexin a otras dimensiones de la ciencia del estado. Lo que sobresale, como hemos sealado, es el estudio de la relacin entre inters nacional y geografa, como un instrumento para supervivencia del estado en un mundo anrquico. A partir de la segunda mitad de los aos ochenta se produce otra renovacin en la disciplina. Nace as la geopoltica crtica de la mano de una vertiente del posmodernismo denominada teora crtica. Como explican los gegrafos Joan Nogu Font y Joan Vicente Rufi, en un primer momento fue el estructuralismo, o la geografa radical, quin aport las bases a esta crtica; posteriormente, una vez que el marxismo cay en el naufragio de las metanarrativas, han sido el posmodernismo o las visiones neoestructuralistas. El resultado ha sido la geopoltica crtica o, para ser ms precisos, las geopolticas crticas.55 Desde esta perspectiva se ve la geopoltica como instrumento de grandes potencias en la promocin, o imposicin, de sus intereses en poltica econmica y exterior.
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Jos Felipe Marini, El Conocimiento Geopoltico, p. 395.
Nicholas John Spykman, Americas Strategy in World Politics. The United States and the Balance of Power (New York: Harcourt, Brace and Company, 1942).
52 53
Jos Felipe Marini, El Conocimiento Geopoltico, p. 406.
Ver, Saul B. Cohen, Geostrategic and Geopolitical Regions, Roger E. Kasperson y Julian V. Minghi, The Structure of Political Geography (Chicago: Aldine Publishing Company, 1969); Saul B. Cohen, Global Geopolitical Change in the Post-Cold War Era, Annals of the Association of American Geographers, 81(4), 1991, pp. 551-580, p. 566.
54 55
Peter J. Taylor, Political geography. World-Economy, Nation-state and Locality, p. 51.
Joan Nogu Font & Joan Vicente Ruf, Geopoltica, Identidad y Globalizacin (Barcelona: Editorial Ariel S.A., 2001), p. 25. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
El estructuralismo, seala como una fuente de inspiracin del pensamiento crtico tiene profundo arraigo en Amrica Latina, donde surge como una visin crtica a las teoras dominantes en materia econmica.56 Efectivamente se levantaba una perspectiva alternativa, lo que no es lo mismo que el planteo antisistmico en que se fue articulando por medio de algunas vertientes de la llamada teora de la dependencia.57 Despus de dos dcadas de gobiernos dictatoriales y fuerte intervencin extranjera en su apoyo, fundamentalmente de Estados Unidos, muchos perdieron fe en las estructuras existentes. Durante los noventa, adems, se continuaba la intervencin extranjera por medio de imposiciones de organismos internacionales que bajo el paradigma de la modernizacin y los principios neoliberales del llamado Consenso de Washington, se vean como un brazo extendido de la geopoltica estadounidense. Es as que, en especial invocando una perspectiva latinoamericana, se busca crear una geopoltica separada de la modernizacin y su vstago en el desarrollo, considerados como la matriz estructural de dominio sobre estados, generadora de mayor subordinacin y dependencia.58 En la geopoltica crtica el estado aparece como el nexo a las estructuras de poder opresor, por lo cual se buscan formas alternativas de gobernancia a travs de la sociedad civil y movimientos sociales.59 Como sealan Font y Rufi la geopoltica crtica implica un anlisis hasta cierto punto heterodoxo en relacin a otras perspectivas, puesto que ampla el inters geopoltico hacia temas tradicionalmente alejados como el medio ambiente, la cultura o el gnero -, y en sus formas, al renunciar a las rigideces paradigmticas.60 En esta lnea de pensamiento, distintos investigadores proponen enfoques alternativos como ser, una geopoltica de la complejidad61 o reimaginacin de la geopoltica,62 buscando alternativas a la perpetuacin de relaciones de dependencia, dirigidas por estados poderosos cuyo poder se transmite por distintas vas: genero, medios de comunicacin, economa, seguridad etc. Un punto central en la bsqueda de geopolticas alternativas estara en obviar, incluso negar al estado, dado su carcter
El estructuralismo es el nombre dado a una serie de teoras que conforman una teora del subdesarrollo que dimanan de la concepcin fundacional de Ral Prebisch (1901-1986), aunque a este no le gustaba ser etiquetado de ninguna manera. Sobre el estructuralismo ver Octavio Rodrguez, El Estructuralismo Latinoamericano (Mxico DF: Siglo XXI-CEPAL, 2006).
56
Andre Gunder Frank, Capitalism and Underdevelopment in Latin America. Historical Studies of Chile and Brazil (New York: Montly Review Press, 1967).
57
Ankie Hoogvelt, Globalization and the Postcolonial World. The New Political Economy of Development (New York: Palgrave Macmillan, 2001),
58
Por un anlisis de Amrica Latina desde una perspectiva crtica, ver, Jonathan R. Barton, A Political Geography of Latin America (New York: Taylor & Frances e-Library, 2003).
59 60
Joan Nogu Font & Joan Vicente Ruf, Geopoltica, Identidad y Globalizacin, p. 26.
61Idem.
David Slater, The Geopoltical Imagination and the Enframing of Development Theory, Transactions of the Institute of British Geographers, New Series, Vol. 18, No. 4 (1993), pp. 420.
62
subordinado, paternalista y representante de jerarquas opresoras (nacionales y globales). Desde la perspectiva crtica, y en relacin a RI, la geopoltica se desprende del realismo con ms elementos en comn a la corriente del llamado constructuvismo social. No en las posiciones antisistmicas o antimodernistas, pero si en lo que respecta a no ver intereses de estados o principios materialistas como elementos centrales de poder. Su preocupacin fundamental est en la identificacin de estructuras, normas sociales e identidades.63 Dejamos aqu la presentacin de distintas perspectivas geopolticas, para pasar a su aplicacin prctica en Amrica del Sur. Comenzaremos con una revisin histrica, buscando las races del pensamiento geopoltico en la regin, a modo de entender como esta disciplina ha influenciado la accin de los estados. Orgenes de la geopoltica en Sudamrica Se ha dicho que el primer estudio de geopoltica sobre la Amrica Latina, fue hecho por el diplomtico y acadmico espaol, Carlos Bada Malagrida, en 1919. 64 Si bien el autor estaba bien familiarizado con el trabajo de Kjelln, su estudio tiene como punto de partida analtico la geografa poltica de Ratzel, a quien expresa su deuda intelectual. Esto significa que no centra su atencin en el estado ms bien en las bases geogrficas que los condicionan. Segn el autor, intenta evitar un determinismo geogrfico argumentando que si la geografa no crea la historia, al menos la condiciona, la estimula, la matiza y hasta la detiene.65 Concordamos en que su visin va ms all de condicionantes geogrficas ya que a pesar de usar la palabra Sudamrica en el ttulo de su libro, su referencia no es estrictamente a un espacio geogrfico, sino a un espacio histrico-cultural: Hispanoamrica (incluyendo las Antillas). La perspectiva espaola en Malagrida es evidente en su rechazo al latinoamericanismo, a favor de la identidad hispanoamericana que segn el estaba en la base de la verdadera identidad nacional de la regin. Su estudio no hace mencin alguna a la herencia portuguesa o al papel clave de estadistas brasileos como ser el legendario canciller brasileo Jos Maria da Silva Paranhos Jnior, conocido como el Barn de Ro Branco (1845-1912). Por otra parte, su propuesta no significaba una subordinacin a Espaa, sino que propone una relacin de hermandad como la existente entre Estados Unidos y Gran Bretaa. Ms all de esto, lo que consideramos ms relevante como aporte a la geopoltica en la regin, es su anlisis de las bases geogrficas para la creacin de estados que el llamaba: Confederacin del Plata, Confederacin Brasilea, Confederacin del
Michael Barnett, Social Constructivism, John Baylis, Steve Smith and Patricia Owens (comp.), The Globalization of World Politics. An Introduction to International Relations (Oxford: Oxford University Press, 2008 [fourth edition]), pp. 160-73.
63 64 65
Carlos Bada Malagrida, El Factor Geogrfico en la Poltica Sudamericana (Madrid: Instituto Editorial Reus, 1946). Idem, p. 21. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
Pacfico, Confederacin Centroamericana, Confederacin Mejicana and Confederacin Antillana. 66 Por primera vez se hace una profunda evaluacin de las coordenadas geogrficas entorno a la creacin de estados. Otro elemento a resaltar en su obra es que, en la prctica, su hispanismo no exclua a Brasil. Por lo contrario, la mantencin de la integridad territorial de Brasil y su resistencia ante el intento de EEUU en controlar el rea Amaznica era vistos como una llave para lograr la unidad supernacional hispanoamricana.67 Su argumento por la unificacin de lo que hoy se conoce como Amrica Latina, era fundamentalmente histrico, ligado a la pertenencia a un mismo estado en el perodo colonial y a las ideas de grandes integracionistas latinoamericanos como, Simn Bolvar (1783-1830), Jos Enrique Rod (1872-1917) y Manuel Ugarte (1875-1951). Desde estas fuentes de inspiracin, Bada Malagrida estaba entre quienes vean los estados de la Amrica Latina como nacionalismos fraccionados.68 Al igual que los pensadores latinoamericanos mencionados, pero desde una lgica geopoltica, Bada Malagrida concluye que solo en base a la unificacin se podra confrontar el poder de los Estados Unidos u otras grandes potencias. Para el autor, la manera de llegar a esto, era en base a la consolidacin de unidades estaduales subregionales que apoyndose mutuamente lograra un peso suficiente en la poltica internacional. Lo ms urgente era una alianza entre las confederaciones, Mexicana, Centroamericana y Antillanas. Quizs la nica alternativa para la soberana de Mxico, cuyo porvenir, segn el autor, se hallaba en manos de Estados Unidos.69 En el caso de Amrica Central, con su muralla exterior en las Antillas, era entendida como un rea de transicin entre dos espacios continentales, con una posicin an ms vulnerable que la de Mxico. La razn es que contena un espacio global estratgico en el Canal de Panam, con alto grado de inters por intereses imperiales de grandes potencias. Dada sus vulnerabilidades geopolticas las alianzas entre Mxico llamado el yunque de la raza70 , Amrica Central y las Antillas, eran a su vez dependientes de la consolidacin y apoyo de las Confederaciones Sudamericanas, las nicas con suficiente profundidad continental e insularidad geogrfica como para mantener su soberana. Bada Malgrida nuca se refiere a Sudamrica como una unidad poltica aunque se puede deducir del anlisis de su texto que esta regin tiene tanto el tamao continental y la distancia de Estados Unidos (u otras potencias), para poder consolidar un estado soberano. Es posible que su enfoque cultural-identitario hispanista no le dejara ver las ventajas geopolticas sudamericanas, tal como lo sealara Ratzel. Tambin es posible que
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Idem, p. 77. Idem, p. 283. Idem, p. 147. Carlos Bada Malagrida, El Factor Geogrfico en la Poltica Sudamericana, p. 366. Idem, p. 85.
buscara alternativa en la subdivisin confederativa dado que viera las enormes barreras geogrficas que imperaban en el subcontinente sudamericano, tanto por la cordillera de los Andes como en la gran regin Amaznica. Para el caso de la Confederacin del Plata, por ejemplo, la superacin de condicin fatal71en la barrera andina y la unin terrestre de los dos ocanos como un imperativo para un progreso econmico soberano. Los planteos integracionistas de Bada Malagrida iban en cierta forma de la mano con la realidad que se vena gestando desde la accin poltica. Ya en 1899, poco despus de la intervencin estadounidense en Cuba el presidente Argentino, Julio A. Roca (1898-1904), plantea la necesidad de un fortalecimiento de relaciones con Chile y Brasil a travs de un pacto de defensa ante posibles agresiones.72 Esto no fue un movimiento aislado, haba toda una generacin de pensadores y polticos con nuevas iniciativas en el replanteo del tema soberana e integracin regional. La prdica del cubano Jos Mart (1853-1895) era ampliamente difundida, as como el llamado de retorno al bolivarianismo y al espritu de una nacin hispanoamericana unida, de Rodo. Tambin Brasil se sumar en este sentido. En 1903, ante la creacin de Panam con intervencin directa de EEUU, el Barn de Ro Branco lamenta el incidente planteando que solo reconocer el nuevo estado en comn acuerdo con Chile y Argentina. Esto significaba un paso hacia la creacin de un acuerdo ABC (Argentina, Chile and Brazil) que finalmente fue establecido en 1909 como el Tratado da Cordial Inteligncia entre Brasil, Chile e Argentina.73 La recepcin en Argentina fue positiva, con el presidente Roque Senz Pea (1910-14) buscando activamente una alianza. No en vano Bada Malagrida lo levanta en su libro como uno de los visionarios ejemplares y ciertamente no era una frase vaca la que Senz Pea pronuncia en su visita de estado a Brasil en 1912: todo nos uno nada nos separa.74 Los objetivos del ABC iban ms all de la creacin de una zona de paz o expresiones comunes en poltica exterior; ya estaba en las conversaciones la idea de una unin aduanera. Pero, con la muerte de Rio Branco y cambios polticos al mando del estado Argentino, esta iniciativa pierde fuerza momentneamente, retornndose a la rivalidad que ha caracterizado la relacin de ambos estados durante gran parte de su historia.
71 72
Idem, p. 93.
Luiz Alberto Moniz Bandeira, Las Relaciones en el Cono Sur: Iniciativa de Integracin, Mario Rapoport & Amado Luiz Cervo (eds.), El Cono Sur. Una Historia Comn (Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica de Argentina S.A., 2001), p. 299. Sobre esto ver Luiz Alberto Moniz Bandeira, Las Relaciones en el Cono Sur: Iniciativa de Integracin, Mario Rapoport & Amado Luiz Cervo (eds.), El Cono Sur. Una Historia Comn (Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica de Argentina S.A., 2001), p. 291; Daniel Larrieta, Rio Branco e o Eixo do Atlntico, Carlos Henrique Cardim & Joo Almino eds., Rio Branco a Amrica do Sul e a Modernizao do Brasil (Rio de Janeiro: EMC Edies, 2002), p. 474.
73
Daniel Larrieta, Rio Branco e o Eixo do Atlntico, Carlos Henrique Cardim & Joo Almino eds., Rio Branco a Amrica do Sul e a Modernizao do Brasil (Rio de Janeiro: EMC Edies, 2002), p. 475.
74
Uno de los que lea a Bada Malagrida era el Coronel Juan Domingo Pern (18951974), graduado en 1913 en la acadmica militar de su pas, donde estudi geopoltica. 75 Hacia comienzos del siglo XX, los militares chilenos al igual que los argentinos reciban cursos de instructores prusianos, de los cuales absorban ideas relacionadas a estado, nacin y geografa. Ms all de que estos planteos eran influyentes no deben ser exagerados en relacin a la formacin de la conciencia geogrfica sudamericana, que tena races propias desde la independencia.76 Pern era antes que nada un nacionalista Argentino y latinoamericanista, convencido que Argentina nunca sera ni independiente ni desarrollada por cuenta propia. Al ser electo presidente en 1946, busca llevar adelante una agenda poltica donde podemos claramente ver las ideas de sus antecesores de principio de siglo. Entenda que la clave geopoltica del desarrollo argentino y latinoamericano estaba en la integracin y que el elemento central de esta estaba en fortalecer el eje ArgentinaBrasil. Pero las realidades geopolticas haban cambiado desde la poca del primer ABC, con Brasil rpido superando a Argentina en trminos econmicos y demogrficos. Probablemente influenciado por Bada Malagrida, Pern encontraba fundamental el estrechar relaciones con Chile y otros pases andinos. No solo por encontrar un balance con Brasil sino tambin por la unificacin de las costas Atlnticas y Pacficas del subcontinente sudamericano. No era que olvidara el latinoamericanismo, sino que vea el proceso desde una lgica geopoltica. Trascendiendo a Bada Malagrida, Pern entenda que la unidad latinoamericana pasaba por la creacin de una base slida en Amrica del Sur.77 Le damos a Pern un lugar especial que es el primero en transformar a Sudamrica en una entidad geopoltica, lanzando la idea de un Estados Unidos de Sudamrica.78 Esta haba sido ya expuesta por su compatriota Domingo Faustino Sarmiento (1811-1888) a mediados del siglo XIX, pero solo refirindose a una Repblica del Plata liderada por Argentina, sin la participacin de Brasil.79 La idea de Amrica Latina se mantuvo en Pern, como el marco de un nacionalismo continentalista80 cuya visin final era la
Miguel ngel Barrios, Pern y el Peronismo en el Sistema-Mundo del Siglo XXI (Buenos Aires: Editorial Biblos, 2008), p. 162.
75
Sobre esto ver, Jos Felipe Marini, Geopoltica Latinoamericana de la Integracin (Buenos Aires: Editorial Humanitas, 1987). Bada Malagrida tambin levanta esto, argumentando incluso en la influencia del pensamiento de la administracin colonial. Por una perspectiva quizs an ms drstica en este sentido, recomendamos leer a Jos Vanconcelos, Breve Historia de Mxico (Mxico DF: Trillas, 2007).
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Juan Domingo Pern, Los Estados Unidos de Amrica del Sur (Buenos Aires: Ediciones Corregidor, 2008), p. 51.
La primer referencia a esto se encuentra en una carta personal enviada al lider uruguayo, del Partido Nacional, Luis Alberto de Herrera, en 1946. Por este dato ver Miguel ngel Barrios, Pern y el Peronismo en el Sistema-Mundo del Siglo XXI, p. 177.
79 80
Domingo Faustino Sarmiento, Argirpolis (Buenos Aires: A.Z editora S.A., 1994), p. 46.
Andrs Rivarola Puntigliano, El Nacionalismo Continentalista en Latinoamrica, Anales, Nr. 12, pp. 56-87, Ibero-American Institute (at the Global School of Studies), Gothenburg University, pp. 55-87. XIII Congresso Internacional
integracin Latinoamericana. Al contrario a los que muchos mantienen81, su visin geopoltica no era dirigida hacia rivalidad con los pases vecinos, sino a la firme idea en que la industrializacin era el camino para superar estructuras econmicas subdesarrolladas, basadas en exportaciones de materias primas. En este sentido la alianza con Brasil y la integracin con otros pases sudamericanos (particularmente Chile y la ruta al Pacfico) era un elemento clave. Pero esta es solo una de las vertientes en la geopoltica Argentina, que se ha caracterizado por estar dividida entre lo que se ha denominado, las corrientes integracionistas y nacionalistas, chauvinistas.82 Esta tipologa no es del todo acertada dado que los primeros tambin pueden ser nacionalistas, solo que en una dimensin continental. Por eso hablaremos aqu de integracionistas y realistas. Los primeros, buscando la creacin del estado supernacional (usando el concepto de Bada Malagrida), los segundos buscando la primaca de su estado en rivalidad con otros estados; lo que hemos visto anteriormente como la geopoltica realista del perodo post-guerra. La influencia de la segunda corriente se destaca en los trabajos del Almirante Segundo R. Storni o el General Juan E. Gugliamelli, y su influencia en las administraciones antiperonistas que dominaron en sucesivas etapas despus del derrocamiento de Pern en 1955.83 Una consecuencia directa es, ms all de los parntesis del gobierno de Arturo Frondizi (1958-62) y la segunda administracin de Pern (1973-74), la falta de iniciativa (cuando no hostilidad) a proyectos de integracin regional. Esto no significa que no hayan existido geopolticos integracionistas, en el terreno intelectual destacamos aqu la figura del Coronel Jos Felipe Marini, quizs el primero en explcitamente identificar analticamente la geopoltica de la integracin en Amrica Latina.84 En Brasil la geopoltica tambin ha estado dividida entre estas lneas, lo que se ha denominado como la contradiccin entre el camino de la integracin y la va separada.85 Sin embargo, una gran diferencia con Argentina es que, ms all de cambios polticos, las lneas de continuidad entre ambos sectores son mucho mayores. El tronco comn en el legado colonial y los lineamientos trazados por Ro Branco son realmente una fuerte base para polticas de estado. En lo que respecta propiamente a la geopoltica, ms all de que Rio Branco estuviera al tanto de las nuevas ideas86, no es hasta la dcada
Ver por ejemplo, Jack Child, Geopolitics and Conflict in South America. Quarrels Among Neighbors (New York: Praeger, 1985), p. 49.
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Idem, p. 48-49.
Ver, Jack Child, Geopolitics and Conflict in South America. Quarrels Among Neighbors, p. 49. Por una presentacin de geopolticos Argentinos y Latinoamericanos se puede consultar tambin el texto de, John Child, Geopolitical thinking in Latin America, Latin American Research Review, 14, 2 (1979), pp. 89-111.
84 85
Jos Felipe Marini, Geopoltica Latinoamericana de la Integracin (Buenos Aires: Editorial Humanitas, 1987).
Helio Jaguaribe, Brasil y la Amrica Latina, Luciano Tomassini (comp.), Las Relaciones Internacionales de la Amrica Latina (Mxido DF: Fondo de Cultura Econmica, 1981), p. 431. Vale notar que las nicas explcitas referencias encontradas a los grandes padres de la geopoltica, son a Kjelln. Sobre esto ver Cloaldo Bueno, O Baro do Rio Branco e o Projecto da Amrica do Sul, Carlos
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del treinta que esta se comienza a difundir como disciplina ms sistematizada. 87 Uno de los pioneros fue el gegrafo Everardo Backeuser cuyo libro de texto en el tema es en gran medida una traduccin directa de los trabajos de Kjelln.88 Los planteos de Backeuser, y la geopoltica en general, tuvieron gran influencia en las lites estatales de este perodo que es coincidente con el primer gobierno Getulio Vargas (1930-45).89 No es de extraar que tanto los planteos de Ratzel y Kjelln, como la nueva disciplina, hayan tenido buena recepcin dada la continuidad desde las lites coloniales, en pensar en trminos geogrficos, con proyeccin continental y mundial. Tambin en Brasil se lea a Bada Malagrida, pero aqu la interpretacin continentalista se da sin la dimensin del nacionalismo continentalista que encontrramos en autores hispanos. Crece tambin en Brasil la percepcin de continente, como Sudamrica, en lo cual haba cierta sintona con Pern en identificar esta regin como el lebensraum central para su desarrollo nacional. Una gran diferencia estaba en que este espacio se conceba bajo la hegemona Brasilera, sin (o con limitada) integracin.90 Con Vargas se pone el curso hacia profundas reformas del estado, inclusin de grupos sociales y un proyecto nacional de industrializacin. Tambin se comienza a producir un cambio en la poltica exterior, hacia un retorno de la lnea de Rio Branco en lo que respecta a un acercamiento a la Argentina y los pases del Cono Sur. 91 Pero Vargas no poda ser abierto en esto como Pern (ni Ro Branco) dado que las fuerzas contrarias a un acercamiento con los pases de la regin eran considerables, particularmente en relacin a la Argentina.92 Si bien no se logra concretar el segundo ABC, con el gobierno de Vargas se comienza a dar un giro ms integracionista a modo de promover el proceso nacional de
Henrique Cardim & Joo Almino (eds), Rio Branco a Amrica do Sul e e Modernizao do Brasil (Rio de Janeiro: EMC, 2002), p. 363.Ver nota de pie nro. 13. Carlos de Meira Mattos, A Geopolitica Brasileira Predecessores e Geopolticos, O General Meira Mattos e a Escola Superior da Guerra (Rio de Janeiro: Escola Superior de Guerra, 2007), p. 61.
87
Everardo Backheuser, Curso de Geopoltica Geral e do Brasil. Junto con el texto citado de Marini, esta debe ser una de los mejores anlisis sobre la obra de Kjelln, incluso comparando con lo que hay escrito en ingls.
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Carlos de Meira Mattos, A Geopolitica Brasileira Predecessores e Geopolticos, p. 64.
No podemos profundizar ms en esto, pero hay que sealar que haba corrientes de opinin en Brasil que, aunque minoritarias, vean la civilizacin Brasilea como parte de la Latinoamericana.Darcy Ribeiro, As Amricas e a Civilizao. Estudos da Antropologia da Civilizao, Petrpolis: Editora Vozes Ltda. (1983). El texto original fue escrito en Montevideo, 1968. Desde el mundo hispano ya haba muchos que unificaban a Brasil con Amrica Latina en una misma nacin. Hemos nombrado anteriormente a Rodo y Ugarte Sobre una visin unificada de Brasil y Latinoamrica. Recomendamos tambin la lectura de Fernan Braudel, A History of Civilizations (New York: Penguin Books, 1995). Este libro fue originalmente publicado en Frances, ao 1963. Por ejemplo en 1941, con negociaciones de integracin econmica con Argentina, Paraguay, Uruguay y Bolivia. Ver Alfonso Sanjuan, Camino al Mercosur: Antecedente Poco Conocido (II), Cuadernos de Marcha, Nr. 141, Julio (1998), pp. 50-56. En estas tuvo tambin un papel clave el entonces jefe del Banco Central Argentino, Ral Prebisch. Ver, Edgard J. Dosman, The Life and Times of Ral Prebisch 1901-1986 (Montreal 2008), p. 125-127.
91
Luiz Alberto Moniz Bandeira, Conflito e integrao na Amrica do Sul. Brasil, Argentina e Estados Unidos. Da trplice aliana ao Mercosul 1870-2003 (Rio de Janeiro: Editora Revan, 2003), p. 257.
92
industrializacin. Un ejemplo de esto es el fuerte apoyo a la creacin de la primer organizacin regional Latinoamericana, la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) en 1948, lo cual es significativo ya que se da en contra de la voluntad de los EEUU y otros pases industrializados.93Ahora, la accin internacional iba de la mano de la consolidacin del espacio interno, asegurando territorio nacional y fronteras. Esto era un tema central en trabajos de geopolticos brasileros como ser Backeuser o ms tarde el Teniente Coronel Golbery do Couto e Silva y el capitn Mario Travassos. No se puede desligar esto de la estrategia continental sudamericana, que presupone la superacin de trabas geogrficas que imponen un antagonismo entre la costa Atlntica y la del Pacfico. Mientras en lo econmico Brasil va consolidando nuevos complejos industriales, en lo geopoltico, a mediados de los aos cincuenta se toma la iniciativa de construir Brasilia. Desde una visin geopoltica, esto significa que Brasil toma definitivamente la iniciativa en el dominio del heartland sudamericano94, lo que va a marcar su poltica exterior hasta nuestros das. Pro-integracionistas o separatistas, la geopoltica nacional, en la visin de consolidar espacio interno, poblando e industrializando, as como tambin espacios externos, ha influenciado todos gobiernos ms all de visin ideolgica. Los denominados desarrollistas fueron quizs los ms pro-integracionistas y es justamente bajo su predominio que Brasil promueve la creacin de la primer Asociacin de Libre Comercio Americana (ALALC), en 1960. A partir del golpe militar en 1964, pasa a predominar la visin proviene de la va separada, en torno a la Escuela Superior de Guerra (ESG). Representada por autores como do Couto e Silva, estos se alejan de la complejidad Kjelleniana tomando una perspectiva claramente realista, alineada a los ejes ideolgicos de la guerra fra.95 Sin embargo, la industrializacin y el objetivo de proyectar a Brasil internacionalmente como gran potencia, permanecen como ejes centrales. En Argentina, las diferencias entre ambos grupos han sido mucho ms radicales, en gran medida por la falta de consenso sobre la centralidad del proyecto de industrializacin. Hacia la creacin de Sudamrica La propuesta de Pern de un estado sudamericano no gener suficiente apoyo entre las lites estatales de la regin y an menos en las potencias extranjeras. A comienzo de los aos sesenta la propuesta sudamericanista, o la conosurista son dejadas
Gert Rosenthal, ECLAC: A Commitment to a Latin American Way toward Development, Berthelot, Yves (comp.), Unity and Diversity in Development Ideas. Perspectives from the UN Regional Commissions (Blomington, Indiana: Indiana University Press, 2004), 173.
93
Lewis A. Tambs, Geopolitical Factors in Latin America, Norman A. Bailey (ed), Latin America. Politics, Economics, and Hemispheric Security (New York: Fredrick A. Praeger Publishers, 1965), p. 42.
94
Sobre esto, en castellano, ver Jos Felipe Marini, El Conocimiento Geopoltico p. 399. Ver tambin, Golbery do Couto e Silva, Geopoltica do Brasil (Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio edtra, 1955).
95
de lado por la dimensin latinoamericana que toma forma concreta en la ALALC. Aclaremos que en la perspectiva de Pern, no se planteaba la idea de Sudamrica por estar en contra de Mxico o Amrica Central, sino porque era lo geopolticamente viable para comenzar a conformar un estado supernacional. Desde esta perspectiva se criticaba a ALALC, por considerar que el libre comercio servira mayormente a los intereses de las multinacionales extranjeras, que tambin fueron un punto de apoyo a este proyecto.96 En la visin de Pern, haba una dicotoma estaba entre libre comercio o integracin, que solo se hara viable va una unin aduanera;97 el camino hacia la autarqua. Pero en lo que respecta a procesos sociales, las cosas generalmente no son blanco y negro. Desde la perspectiva Brasilea ya de por s era un enorme giro hacia el integracionismo o en su poltica exterior el volcarse tan decididamente hacia el espacio Lationamericano. Recordemos que las iniciativas anteriores, como ser el ABC o las negociaciones de integracin econmica en la Cuenca del Plata solo estaban dirigidas al Cono Sur.98 Una interpretacin de esto es que la bsqueda de mercados para su creciente produccin industrial empujaba a Brasil hacia el integracionismo. Pero, incluso para los desarrollistas, la integracin no se deba dar a costa de la libertad de maniobra para intereses nacionales a nivel internacional, lo que se ha llamado el universalismo en la poltica externa brasilea.99 Una opcin lationamericana de libre comercio consolidara nuevos mercados, al mismo tiempo que no atara a Brasil en acuerdos regionales como los que planteaban los integracionistas hispanoamericanos.100 Pero ALALC se estanc y el desarrollismo pierde fuerza, en gran medida por los golpes de estado contra los gobiernos claves que lo sustentaban: Frondizi en Argentina y el Brasileo Joo Goulart, derribado en 1964. Quin mantiene la lnea integracionista en Sudamrica son los pases que se adhieren a la Comunidad Andina (CAN), creada en 1969.101 Esta surge como reaccin al estancamiento de la ALALC y la necesidad de crear condiciones para el desarrollo industrial en pases ms dbiles de la regin. Se podra decir que el patrimonio de ideas integracionalistas y continentalistas se refugia en la
Joseph Grunwald, Miguel S. Wionczek and Martin Carnoy, Latin American Economic Integration and U.S. Policy, (Washington D.C.: The Brookings Institution, 1972), p. 75.
96 97 98
Juan Domingo Pern, Los Estados Unidos de Amrica del Sur (Buenos Aires: Corregidor, 2007), p.51-77.
Sobre una perspectiva histrica de estas negociaciones ver, Jorge H. Carrizo, Tratados Comerciales y Proyectos de Unin Aduanera en la Argentina a Comienzos de la Segunda Guerra Mundial. Crisis de la Insercin Tradicional y Regionalismo, Amado Luiz Cervo e Wlfgang Dpcke (comp.), Relaes Internacionais dos Pases Americanos (Brasilia: Linha Grfica Editora, 1994). Tullo Vigevani y Hroldo Ramanzini Junior, Pensamiento Brasileo e Integracin Regional, artculo no publicado, 2009, p. 13.
99
Ver por ejemplo, Helio Jaguaribe, Economic and Political Development. A theoretical Approach and a Brazilian Case study. Cambridge: Harvard University Press (1968), 181-2.
100
Pases fundadores en 1969: Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Chile. Venezuela se integra en 1973 y Chile se retira en 1976.
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regin andina, donde ya haba una fuerte tradicin en este sentido.102 Pronto, Chile, uno de los pases ms avanzados industrialmente y entusiastas de la geopoltica de la integracin, se aleja para tomar la senda del liberalismo econmico y la geopoltica particularista del Gral. Augusto Pinochet (1973-1989). Parece cumplirse una de las reglas bsicas de la geopoltica regional; no o puede haber un efectivo impulso regionalista sin el fortalecimiento del eje Argentino-Brasilero. Y esto es a su vez imposible sin la decidida iniciativa de Brasil, que desde la segunda mitad del singo XX es el gran motor del regionalismo. A partir del dominio de la va separada, desde mediado de los sesenta, el objetivo del motor no era profundizar la integracin sino de neutralizar adversarios de adentro y fuera de la regin, a modo de consolidar la hegemona brasilera. Brasil contina as su proceso de consolidacin nacional, y continental en la senda marcada por la construccin de Brasilia. Hay cambios, pero como hemos dicho, tambin continuidades, el objetivo (tambin geopoltico) de la industrializacin quizs la ms importante. Si bien Brasil inicialmente toma distancia de ideas concernientes a uniones aduaneras o formas ms profundas de integracin, su pujante industrializacin demandaba mercados lo obliga a buscar consolidar espacios regionales. Es as que en 1967 se le hace una propuesta de unin aduanera a Argentina, que fue rechazada. Haba ya aqu un giro en la poltica exterior, retornando a la prioridad sudamericana con argumentos relacionados a la prioridad estratgica del proceso de industrializacin. Un motivo tras el enfriamiento de la iniciativa latinoamericana estaba en el recelo de industriales brasileos en incluir a Mxico en acuerdo econmicos regionales, dado que podra ser usado como cabeza de puente de multinacionales estadounidenses para acceder a mercados del Cono Sur. 103 La lnea sudamericanista prosigue con dos orientaciones, hacia el sur, con la concrecin del Tratado de la Cuenca del Plata en 1969, hacia heartland sudamericano, en el Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA) de 1978.104 Ms all de prioridades, en Brasil se busca no entregar ningn espacio aprovechable para su desarrollo. En 1981, este pas es un gran impulsor de darle una nueva dimensin a ALALC con la creacin de la ALADI (Asociacin Latinoamericana de Integracin), a modo de no perder los espacios ganados en este terreno. El universalismo brasileo buscaba consolidar acuerdos favorables para su economa en
Histricamente por la fuerte incidencia de la herencia Bolivariana. Ms reciente y concreto, tenemos el intento de Ecuador, Colombia y Venezuela de revivir la idea de la unin aduanera, en 1948. Sobre esto ver, Victor L. Urquidi, Free Trade and Economic Integration in Latin America. The Evolution of a Common Market Policy (Berkeley: University of California Press, 1962), p. 22,
102
Roberto Campos, A Laterna na Popa, Memrias 2 (Petrpolis RJ: ParkGraf Editora Ltda, 2004), p. 749. Sobre esto, la propuesta de unin aduanera y el proceso del Tratado de la Cuenca del Plata, ver tambin Luiz Alberto Moniz Bandeira, O Eixo Argentina-Brasil (Brasilia: Editora Universidad de Brasilia, 1987), pp. 46-48.
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Pases signatarios del TCA: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Per, Suriname y Venezuela.
Pases signatarios del Tratado de la Cuenca del Plata: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
todas las dimensiones posibles, intentando librarse de ataduras a modo de adquirir mayor flexibilidad de negociacin. A nivel global, por ejemplo, Brasil se aliaba a pases del tercer mundo, promoviendo un nuevo sistema comercial internacional desde la UNCTAD (Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo), creada en 1964 y liderada por su viejo aliado Ral Prebisch. La guerra de las Malvinas, en 1982, abre la puerta a un nuevo acercamiento Argentina y Brasil.105 El esperado apoyo de los Estados Unidos por el gobierno militar Argentino, es substituido por la gran colaboracin del gobierno Brasileo y otros pases de la regin. Pierde nuevamente legitimidad la tesis central de la doctrina Monroe106, de asistencia interamericana ante ataques de potencias externas, y con ella la posicin occidentalista en la Doctrina Nacional de Seguridad. Esto significaba que la proximidad ideolgica con este bloque, se pona por encima de los intereses geopolticos propios de los pases sudamericanos. Todo esto produce cambios importantes en sectores claves de las elites estatales, que con el retorno de la democracia, inician el giro hacia una ambiciosa poltica integracionista que culmina en la firma del Tratado de Asuncin en 1991, y la creacin del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). El MERCOSUR es un absoluto punto de inflexin el proceso de integracin y la visin geopoltica de la regin. En primer lugar, se restablece el eje vital de la geopoltica integracionista sudamericana. Segundo, se hace bajo el formato de una unin aduanera, la primer zollverein de Amrica Latina y la segunda del hemisferio, despus de sucesiva unin entre las colonias inglesas, a partir de su independencia en 1776. Efectivamente, incompleta y con una gran cantidad de problemas, MERCOSUR significaba un nuevo eslabn del proceso de integracin. No es consolidacin sudamericana, todava, sino del cono sur. Pero es la consolidacin de un espacio que puede transformarse en plataforma, quizs la nica real, para consolidacin de proyectos ms ambiciosos de integracin. Tercero, estaba enmarcado en un nuevo contexto internacional en el cual la mera existencia de MERCOSUR, al igual que el primer ABC de comienzos de siglo, significaba una resistencia organizada a un nuevo impulso panamericanista a travs de la Iniciativa Para las Amricas lanzada por el presidente George H. W. Bush (19891993).107 El primer paso fue el consolidar la absorcin de Mxico y Canad al espacio econmico estadounidense por medio del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), vigente a partir de 1994. El paso siguiente era la extensin de la zona
Janina Onuki, Brasil-Argentina: do Conflito Cooperao, Henrique Altemani de Oliveira /& Jos Augusto Guilhon Alburquerque (comp.), A Poltica Externa Brasileira na Viso dos seus Protagonistas (Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2005).
105
Por un estudio sobre historia y evolucin de la Doctrina Monroe, as como de las contradicciones hemisfricas que confrontaba, ver, Nicholas John Spykman, Americas Strategy in World Politics. The United States and the Balance of Power, p. 349-353.
106
El primer impulso proviene de la primer Conferencia Internacional de Estados Americanos en Washington, 1890, donde Estados Unidos lanza la propuesta de crear una unin aduanera hemisfrica. Un planteo que lo prospera dado el rechazo de varios pases latinoamericanos, principalmente Argentina.
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de libre comercio a todo el hemisferio por medio de Acuerdo de Libre Comercio para las Amricas (ALCA). A diferencia de la oposicin en la conferencia hemisfrica de 1890108, esta nueva iniciativa estadounidense es confrontada en forma organizada por el sur del continente. No solo por que ya est aqu proyectada una unin aduanera, sino porque MERCOSUR decide participar en las negociaciones como bloque, con una voz. En este mismo perodo la diplomacia brasilea, bajo el liderazgo del Canciller Fernando Henrique Cardoso (1992-1993) promueve y lanza la idea (alternativa) de crear una rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA). La poltica exterior Brasilea da aqu un paso ms en la identificacin de Sudamrica como zona central en su poltica regional,109 donde MERCOSUR pasa a ser la plataforma de un proceso que deja al Cono Sur para pasar a ser sudamericano. De ah que en el mismo perodo que se propone el ALCSA, Brasil promueve tambin la creacin, en 1995, de la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OCTA), que significa un mayor grado de integracin e institucionalidad hacia el heartland continental. Hay que entender esto como parte de una estrategia integral cuyo objetivo a corto plazo era confrontar la ofensiva panamericana. Mientras EEUU vea al ALCA como prolongacin del NAFTA, Brasil vea al SAFTA como prolongacin de su espacio de influencia en MERCOSUR. Ni uno ni otro se hicieron realidad, pero mientras el proceso panamericano se estanc, el sudamericano ha seguido en marcha. En agosto del ao 2000, Cardoso, ya como presidente (1995-2003) convoca a la primer Cumbre Sudamericana de Jefes de Estado, que se rene en Brasilia. En el documento final de esta reunin, los presidentes acuerdan establecer una Zona de Paz Sudamericana, en la misma lnea que se estableca para el MERCOSUR en la Declaracin de Ushuaia de 1998. Pero el ALCSA no haba sido olvidado ya que otro de los acuerdos claves de la cumbre fue el establecer metas para acuerdos Sudamericanos de integracin en las areas de infraestructura, as como un acuerdo de libre comercio entre MERCOSUR y CAN: Sudamrica. No haban sido tampoco sido olvidados los viejos principios integracionistas ya que los objetivos del proceso no estn meramente en acuerdos de libre comercio. Por primera vez se habla de un estado comn, lo que es especialmente llamativo al venir de un presidente brasilero, al referirse Cardoso a la creacin de un Estados Unidos de Sudamrica.110 El horizonte introducido por Pern en los aos cuarenta retornaba al
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Nicholas John Spykman, Americas Strategy in World Politics. The United States and the Balance of Power.
Paulo G. Fagundes Vizentini, A Poltica Externa Brasileira em Transio: do Desenvolvimento ao Neoliberalismo, In Estevo Chaves de Rezende Martins (eds.), Relaes Internacionais. Vises do Brasil e da Amrica Latina (Brasilia: IBRI, 2003). Eduardo Gudynas, El Camino de la Integracin Sudamericana, Integracin Sur CLAES, Noviembre 2006, pp.1-14. Accesible en: http://www.comunidadsudamericana.com/analisis/CumbreSudamericanaClaesCeades.pdf, 2010-02-16.
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centro del escenario geopoltico. Esta vez bajo el liderazgo de Brasil, un pas con todo el potencial de transformarse en lo que el politlogo Samuel Huntington llamara un estado nuclear.111 Desde este enfoque, Sudamrica no es tratada como mera realidad geogrfica o metfora para referirse al Cono Sur, Latinoamrica o Hispanoamrica. Toma aqu cuerpo la realidad geopoltica que en la concepcin Kjelleniana tiene como fundamento bsico el encontrar el lebensraum ptimo para la conformacin de un estado soberano. Cerca de 100 aos despus del primer tratado ABC, en diciembre del 2004 se crea la Comunidad de Naciones Sudamericana, que en mayo del 2008 pasa a denominarse Unin de Naciones del Sur (UNASUR). Esto no significa que haya unanimidad sobre los objetivos en el proceso de integracin Sudamericana, ni siquiera del hecho que exista un proceso. Varias divisiones geopolticas, indicadas ya por Bada Malagrida, siguen vigentes. Ninguna, quizs, ms clara que la de los pases de la costa del Pacfico con los del Atlntico.112 Permanecen grandes obstculos en lo que respecta a infraestructura que dificultan la integracin regional113, adems de las grandes diferencias en lo que respecta a estrategias de insercin al mundo. Es ms, ni siquiera hay unanimidad en Brasil en lo que respecta a una lnea que profundice los acuerdos regionales, quitando margen de maniobra a los intereses nacionales. Hay aqu adems resistencias a adherirse a una identidad Latinoamericana, que parecera ser el nico nacionalismo comn para obtener la solidaridad econmica suficiente como para sostener el proyecto de un estado sudamericano; o al menos, la creacin de las bases para un espacio estatal comn. El futuro dir si hay apoyo poltico a una geopoltica integracionista, o si se va hacia una geopoltica realista. Hay, sin embargo, varios elementos en la situacin actual que lleva a pensar en una mayor consolidacin de la geopoltica de la integracin. En primer lugar, como hemos dicho, la aparicin de un estado que parecera tener fuerza para convertirse en estado nuclear. Segundo, un contexto internacional en el cual viejos poderes mundiales se ven debilitados. Nos referimos a los Estados Unidos y las viejas potencias de Europa occidental (que buscan un nuevo papel en la Unidad Europea) y a la desaparicin de la Unin Sovitica. Tercero, han surgido nuevos poderes extra-regionales que logran balancear el poder de los viejos. Este es fundamentalmente el caso de China, pero en menor medida tambin de Rusia e India. Cuarto, hay una progresiva consolidacin del eje Brasilero-Argentino que durante los ltimos aos cuenta con el decidido apoyo de la Repblica Bolivariana de Venezuela, actualmente en proceso de integracin al MERCOSUR. Por primera vez en la historia, el Cono Sur hace frontera directa en el
Samuel Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order (London: Simon & Schuster UK Ltd, 2002), p. 135.
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Por una mirada ms reciente sobre el tema ver, Saul B. Cohen, Global Geopolitical Change in the Post -Cold War Era, Annals of the Association of American Geographers, 81(4), 1991, pp. 551-580, p. 566.
112
Esto es uno de los temas por los cuales Spykman no hablaba de Sudamrica como una unidad continental, Nicholas John Spykman, Americas Strategy in World Politics. The United States and the Balance of Power, p. 408.
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Caribe, lo que, con el potencial energtico de Venezuela, es paso trascendental en la consolidacin del espacio Sudamericano. Por ltimo, es indudable que la tendencia del proceso desde la creacin de MERCOSUR, ha ido hacia la consolidacin de la institucionalidad sudamericana. Por primera vez, Sudamrica se manifiesta como actor internacional en cumbres continentales y se crean mecanismos de solucin de conflicto que dejan afuera a agentes extra regionales. Vale mencionar tambin la creacin de un Consejo de Defensa, en torno al cual se tejen iniciativas conjuntas de industrializacin. Reflexiones finales En la parte terica de este texto presentamos los planteos fundadores de la geopoltica, provenientes del pensamiento pan-germano. Describimos tambin sus continuadores en lo que llamamos la geopoltica realista y su contrincante en la geopoltica crtica. A continuacin intentamos describir la influencia prctica de planteos geopolticos en la evolucin de las relaciones entre estados sudamericanos, a travs de los vaivenes del proceso de integracin regional. El regionalismo es quizs una de las reas donde ms influencia han tenido los geopolticos, desde el pionero estudio de Bada Malagrida. Como hemos visto aqu, la contradiccin ms pronunciada en este tema, ha estado entre lo que llamamos la geopoltica integracionista, o del desarrollo, ya la geopoltica realista. Poco hay aqu desde el punto de vista de la geopoltica crtica, aunque algunos de sus puntos de vista estn incluidos en la primera. Valga aclarar que la influencia pan-germana en Sudamrica no se da porque sus habitantes hayan sido profascistas (como tanto se ha dicho), sino porque los planteos de Ratzel y especialmente Kjelln, estn ligados a la idea del desarrollo. Es en este sentido que el continentalismo toma en Sudamrica nuevas formas analticas que merecen ser consideradas como un aporte al corriente debate sobre regionalismo y globalizacin.114 En este sentido rescatamos la opinin de un destacado geopoltico sudamericano, el uruguayo Alberto Methol Ferr, quin plantea que en nuestro tiempo poltico, sin la idea del estado-nacin nada se entiende, pero con la sola idea del estado-nacin tampoco nada se entiende.115 En la lnea marcada por Ratzel, argumenta que el estado-nacin est desembocando naturalmente en el estado-continental. Si algn da se da el paso hacia un estado-mundial, saldr del acuerdo o lucha de los estados-continentales. La pregunta es si en este nuevo contexto habr una entidad Latinoamericana. En concordancia con Huntington, Methol Ferr mantiene la necesidad de que exista un estado nuclear. Pero a diferencia de este con respecto a Amrica Latina, remarca la insuficiencia de Brasil en
Sobre un anlisis la relacin entre regionalismo y globalizacin, ver Barry Buzan & Ole Wver, Regions and Powers. The Structure of International Society (Cambridge: Cambridge University Press, 2003).
114
Alberto Methol Ferr, Los Estados Continentales y el MERCOSUR (Buenos Aires: Ediciones Instituto Superior Dr. Arturo Jauretche, 2009), p. 95.
115
tomar este papel. No por una deficiencia cultural116, sino por limitacin en tamao econmico y demogrfico. Si bien la realidad geopoltica hace difcil un estado Latinoamericano, se abre la posibilidad concebida tempranamente por Ratzel, para la creacin de uno Sudamericano. Esto es un tema sensible ya que hay oposicin de los geopolticos realistas, y los polticos generalmente tienen limitaciones para hablar abiertamente de supranacionalidad (en Sudamrica y el resto del mundo). Sin embargo, vemos como la tendencia va en este sentido. Remarquemos el caso de Brasil, donde los hechos parecen confirmar el camino marcado su actual asesor, el diplomtico Samuel Pinheiro Guimares, quien ya a fines de los noventa definiera a Amrica del Sur como la circunstancia inevitable, histrica y geogrfica, del Estado y de la sociedad brasilea.117 Tanto MERCOSUR como UNASUR representan eslabones superiores de un proceso ascendiente.
Tema planteado por Huntington, ver Samuel Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, p. 136.
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Samuel Pinheiro Guimares, Cinco Siglos de Periferia. Una Contribucin al Estudio de la Poltica Internacinal (Buenos Aires: Prometeo Libros, 1999), p. 173.
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38 O passado e o futuro das relaes civis e militares no Cone Sul: desafios diante da busca da verdade
Eduardo Heleno de J. Santos1 ual o padro mnimo de relaes civis e militares no Cone Sul que pode dar o esteio contnua prtica democrtica nos pases da regio? Diante das polticas pblicas de memria e da apurao dos crimes cometidos durante os regimes militares, esse questionamento no somente traz de volta os debates ocorridos ao longo do perodo de redemocratizao, marcada por avanos e retrocessos nas relaes civis e militares, mas tambm aponta a necessidade de se pensar a singularidade do processo de integrao regional, tendo como referncia uma aprofundada anlise do padro de relaes vigentes no sculo XX. O padro do sculo XX - Uma tradio de interveno militar A partir da dcada 1930, com a deposio do segundo mandato do presidente Hipolito Yrigoyen, da Unio Cvica Radical, foi caracterstico na Argentina um padro de relaes civis e militares pautado por forte influncia das Foras Armadas naquele pas 2. Com o incio da chamada dcada infame, a Casa Rosada sofreria uma srie de conspiraes e golpes de Estado por grupos polticos e forte participao das Foras Armadas. A ascenso do coronel Juan Domingo Pern, do Grupo de Oficiais Unidos, um dos mais caractersticos movimentos de participao poltica dos militares diante da fragilidade poltica institucional. No Brasil, as tentativas de golpe, ocorridas na dcada de 1950, pela ala antivarguista militar, apoiadas pela UDN so outro exemplo de disputa pelo poder. Cabe notar que as prprias Foras Armadas, como instrumento de um grupo poltico, viriam a se tornar protagonistas da poltica, tornando o Estado o seu instrumento. Isso fica mais evidente em 1964, quando o grupo antivarguista ganha fora e ajuda no golpe de Estado que derruba o herdeiro poltico de Vargas, o presidente Joo Goulart, iniciando o que parecia ser mais uma interveno pontual e que na verdade se tornaria um longo perodo discricionrio.
Doutorando do Programa de Ps Graduao em Cincia Poltica da UFF, pesquisa a fenomenologia de grupos de presso formado por militares da reserva, sob orientao do professor Vagner Camilo Alvese com apoio da CAPES.
1 2
Dos 15 presidentes que a Argentina teve, entre 1930 e 1973, onze eram militares. ROUQUI, 1984, p.321
468 | Eduardo Heleno de J. Santos
No Paraguai, a politizao dos veteranos da Guerra do Chaco aliadas ao imobilismo social do pas em uma poca de forte crise econmica mundial, deu condies Revoluo Febrerista, de curta durao, interrompida pela crescente influncia da Associao Nacional Republicana, mais conhecida como partido Colorado. Duas dcadas depois, Stroessner iniciaria no pas a mais longeva ditadura da regio, marcada por um padro de controle civil subjetivo dos militares conhecido como relao grantica: a base do regime eram as Foras Armadas e o partido Colorado e todo oficial, assim como todos os funcionrios pblicos deveriam ser filiados ao partido Colorado. Essas medidas, atreladas ao baixo desenvolvimento industrial paraguaio, foram importantes para dar legimitidade e garantir o status quo militar-colorado por 35 anos sob Stroessner e manter a forte influncia da ANR no governo por mais 17 anos aps a queda do ditador. Nesse perodo, tanto a poltica chilena como a uruguaia, aparentemente se fincavam em bases mais slidas em termos de relaes civis e militares. Excetuando-se a turbulenta dcada de 1930, quando esses e os demais pases do Cone Sul sofreram algum tipo de crise institucional com apelo s armas (no caso uruguaio, omisso), a trajetria dessas duas naes at a dcada de 1970 foi marcada por um grau de submisso das Foras Armadas, embora houvesse influncia partidria na caserna (em especial no Partido Colorado do Uruguai) e forte suporte institucional da poltica. Apesar de serem democracias mais consolidadas, no foi possvel escapar ao redemoinho regional que arrastou todos os pases do Cone Sul para a ditadura na dcada de 1970. O trauma da guerra suja Os pases do Cone Sul, vivenciaram, entre as dcadas de 1950 e 1980, a irrupo de vrias crises polticas e golpes de Estado que no raro foram sucedidos por regimes autoritrios. Caracterizados no pela forte presena dos militares na poltica e pela violenta represso aos setores da esquerda que lhe faziam oposio, tais regimes refletiram a dinmica interna das relaes civis e militares de cada pas, no qual as Foras Armadas ampliaram sua expresso poltica, e pela dinmica externa, no qual as interaes provocadas, aps o fim da Segunda Guerra Mundial, pelas doutrinas de Guerra Revolucionria (MARTINS FILHO, 2008), Segurana Nacional e pela ideologia da Guerra Fria lhe serviram como justificativa. Apesar de no ser tratada pela historiografia desta maneira, a perseguio anticomunista empreendida por estas ditaduras pode ser considerada, pelo nmero de mortos, um dos maiores conflitos3 na regio durante o
SHY e COLLIER definem precariamente a guerra insurrecional como aquela que ocorre dentro de um pas com o objetivo de tomar o poder. Para os autores, cada caso deve ser analisado com cuidado, pois s vezes h a participao ou a ingerncia externa de outro pas. De qualquer maneira, estes autores consideram o perodo de estudo como o de uma guerra irregular, no qual as foras contra-insurrecionais do Estado venceram militarmente o conflito. Podemos sem dvida, classificar tal perodo como inserido em uma dinmica de um conflito de baixa intensidade para a maior parte dos pases do Cone Sul e de mdia intensidade para o caso argentino.
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O passado e o futuro das relaes civis e militares no Cone Sul ... | 469
sculo XX.4 Estima-se, oficialmente, que houve pelo menos 11.591 mortos e desaparecidos polticos.5 Mas, esse nmero pode ser bem maior, se levarmos em considerao a contagem das entidades de Direitos Humanos, que defendem que quase 35 mil pessoas foram vtimas fatais da represso de Estado.6 Alm disso, ao contabilizarmos os 50 mil prisioneiros polticos e os 2,3 milhes de exilados, melhor dimensionamos o clima de belicosidade vivido na regio7. Os sete anos (1976-1983) em que todas as sociedades do Cone Sul ficaram sob o controle poltico de regimes autoritrios militares pode ser, hoje, um indicativo do pice de um processo de interferncia poltica das Foras Armadas cujo desenvolvimento se deu como reao de setores da sociedade, e da prpria instituio, s crises polticas que viveram estes pases ao longo de sua histria8. Em tais crises, os polticos buscavam a adeso e lealdade dos oficiais para garantir o desfecho da situao; os militares eram seus sustentculos. Porm, ao fim da dcada de 1970, em todo o Cone Sul, as Foras Armadas passaram a ser o prprio espelho do Estado, no momento em que os militares assumiram o governo de forma mais prolongada e passaram a ocupar importantes cargos na mquina pblica, se enraizando em setores civis da burocracia. Este septnio tambm indica que a guerra contrainsurrecional nestes pases ganhou carter supranacional. Pela primeira vez na histria, os governos da regio estabeleceram articulaes conjuntas ante uma ameaa comum: esta aliana se formalizou atravs de um acordo celebrado em Santiago do Chile, em 1975, que estabeleceu o intercmbio de informaes secretas sobre as organizaes de esquerda de cada pas, e que ficou conhecido como operao Condor. (MARIANO, 2003, p.18) Caractersticos deste perodo, o autoritarismo, a diminuio dos direitos polticos e a represso podem at ter ajudado a deter o que militares e civis destes governos
Pelo nmero de baixas, a Guerra do Chaco, protagonizada por Bolvia e Paraguai entre 1932 e 1935, se tornou o maior conflito do sculo no Cone Sul: causou a morte de 90 mil soldados. GOIRIS, 2000, p.21.
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Contagem realizada tendo como base o quadro analtico em CASTRO, DARAJO, 2000, p.314. De acordo com os autores, os nmeros oficiais de desaparecidos so: 9.000 na Argentina, 152 no Brasil, 2279 no Chile e 160 no Uruguai.
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Segundo as estimativas no oficiais, a maior parte destes casos, 30 mil, ocorreu na Argentina. No Chile, a quantidade de desaparecidos seria ampliada para 3.500. A estimativa no oficial contabiliza 1.000 desaparecidos no Paraguai. CASTRO e DARAJO, 2000, p.314.
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Os exilados so em maioria do Chile e do Paraguai - Um milho cada, segundo levantamento feito em MARIANO, 2003, p.167 e 222.
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No Chile, excetuando-se a ditadura do general Carlos Ibaez (1927-1931) e a crises de 1931-32, no houve interferncia militar. AGGIO, 1993. No Paraguai, a participao dos militares se tornou mais efetiva aps o fim da Guerra do Chaco, com a Revoluo Febrerista de 1936 e o golpe de Estado do coronel Rafael Franco, Este oficial foi deposto no ano seguinte, e o seu governo foi sucedido pelo do Marechal Jos Flix Estigarriba, eleito pelo partido Liberal. O general Higino Mornigo o sucedeu e governou como ditador entre 1940 e 1948. O general Alfredo Stroessner liderou um golpe de Estado em 1954, e manteve-se no poder como ditador at 1989, quando foi derrubado pelo general Andrs Rodriguez, o responsvel pela redemocratizao. GOIRIS, 2000, pp.19-21. Veja tambm em MARTINI, 2000, pp.159-178. No Uruguai, de maneira semelhante ao Chile, manteve-se a democracia desde 1930. CHIRICO, 2000, pp.179-184.
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avaliavam como a ameaa comunista. No entanto, paradoxalmente, tais medidas tiveram efeito diverso para a propagao e legitimao destes regimes. A represso e a violncia utilizada direta ou indiretamente comeou a ser percebida por importantes setores que antes davam apoio ao regime como evidente e ameaadora contradio aos ideais de democracia, liberdade e ordem que eles defenderam na quebra institucional.9 Para os mais progressistas, o entendimento era de que uma vez afastada a possibilidade de avano da ameaa vermelha, a imposio da ditadura no se justificava mais. Desta maneira, nos ltimos anos em que os regimes autoritrios grassavam no Cone Sul, as Foras Armadas, imersas no combate ao inimigo interno e exercendo papel10 alm do comum para a instituio, ao cuidar da manuteno poltica do pas, deixavam de ter a imagem de fiel da balana da democracia, para se tornarem cada vez mais um impedimento e uma ameaa para a construo de um ambiente democrtico. Sem dvida, ademais da estatstica, as consequncias deste longo perodo de instabilidade foram cruciais para a poltica e para a democracia, com efeitos igualmente relevantes na relao entre a sociedade e suas Foras Armadas, aflorando ressentimentos tanto no meio civil como no meio militar, e criando a percepo de que era indispensvel exercer outro tipo de controle sobre os militares. Uma ideia de um controle civil Mas o que seria esse controle sobre os militares? Tomando como referncia os conceitos de Samuel Huntington legados em seu livro O Soldado e o Estado, entende se que deveria haver nas sociedades modernas diferentes tipos de controle sobre as Foras Armadas e que tais padres oferecem diferentes formas de subordinao do brao armado. Huntington publicou seu livro em 1957, quando o presidente dos Estados Unidos era Dwight Eisenhower, ex-veterano da Segunda Guerra - e observou que em alguns pases h o controle civil subjetivo, no qual grupos polticos disputariam o poder e controle sobre os militares. As Foras Armadas seriam o instrumento desses grupos polticos e no do Estado. Como vimos, os militares, extremamente politizados, em especial no Cone Sul, tambm participariam da poltica e da disputa pelo poder. Ao interpretamos as relaes civis e militares desses perodos atravs desse tipo de controle, notamos que, se era til para um determinado grupo poltico, no raro tinha consequencias drsticas para a sociedade, para o Estado e para a democracia.
At mesmo na cpula das Foras Armadas, como no caso do Brasil, entendia-se a continuidade do regime como um fator de perigo para a instituio, devido falta de controle sobre os militares da linha-dura, ligados comunidade de informaes. LINZ; STEPAN, 1999, p. 204. No caso paraguaio, alguns militares da cpula viam nas intenes do ditador Alfredo Stroessner em fazer o seu filho sucessor como fator de desgaste para a hierarquia militar. TRINDADE, 1991, p.12.
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Entende-se aqui papel como a atuao poltica das Foras Armadas, assim como funo, sua destinao de acordo com o previsto na constituio e nas normas.
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Ante este tipo de controle, Huntigton criou a terminologia controle civil objetivo, um tipo ideal de relaes civis e militares pautada na maximizao do profissionalismo militar, no afastamento dos militares da poltica e na utilizao das Foras Armadas fundamentada no consenso como instrumento do Estado e no de um determinado grupo poltico. Entender essa definio fundamental para se compreender o processo de mudana poltica no Cone Sul e a gnese de uma gradativa subordinao dos militares ao poder civil. As transies primeira mudana de padro Na Argentina essa mudana se d depois da derrota na Guerra das Malvinas, momento em que a imagem das Foras Armadas passa a sofrer forte reprovao da sociedade.11 Diante do fracasso militar, as possibilidades de negociao do governo do general Leopoldo Galtieiri para uma transio pactuada se reduziram. Indicado pelo Exrcito para substituir Galtieri, o general Reynaldo Bignone enfrentou um perodo de enfraquecimento do apoio militar, devido a divises internas nas Foras Armadas, e teve de contar com o apoio dos polticos apenas.12 Em pouco menos de dois anos, o regime, que j atravessava uma crise econmica, entrou em declnio13 e sofreu uma transio por colapso.14 Os abusos e os insucessos ocorridos no regime serviram para identificar as Foras Armadas como as responsveis diretas pelo fracasso econmico, pela represso15 e pela derrota na Guerra das Malvinas. Desta maneira, a mobilizao social e poltica daquele perodo de redemocratizao acabou por advogar um novo tempo para
O grupo mais forte naquele momento era o que se reunia em torno dos generais Rafael Videla e Roberto Viola, mais moderado. Eram constitudos por oficiais de infantaria, e dentro do Exrcito eram conhecidos como os vermelhos. O segundo era liderado pelos generais Luciano Benjamn Menndez, Carlos Suarez Mason e Ramon J. Camps, e eram da linha-dura. Este grupo era constitudo por integrantes da cavalaria, conhecidos como os azuis. A rivalidade entre estas faces vinha desde o governo de Ongana. NOVARO & PALERMO, 2007, p.230. O terceiro era formado pelo almirante Emilio Massera e por outros oficiais da Marinha e buscava aproveitar as dissenses entre os dois grupos do Exrcito. De acordo com Luiz Alberto Romero, teria sido responsvel pelo acirramento da disputa pelo canal de Beagle com o Chile. ROMERO, L.A. Historia Contempornea da Argentina. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2006, pp.212-213.
11
De acordo com Novaro e Palermo, a Marinha se posicionou contra o governo e declarou em 1983 que at que assuma o governo constitucional, no ano de 1984, a conduo da Marinha ser de responsabilidade exclusiva da instituio. NOVARO e PALERMO, 2007, p.628.
12 13 14
NOVARO e PALERMO, 2007, pp.668-674.
O colapso um termo pelo qual Ernesto Lpez tenta explicar a singularidade da transio argentina, que segundo o autor, no implicou em acordo, conciliao ou pacto entre os civis e militares. LOPEZ, E.. Ni la ceniza, ni la gloria; actores, sistema poltico y cuestin militar en los aos de Alfonsn. Universidad Nacional de Quilmes, 1994, pp.47-48. Op. Cit. In: CASTRO, Celso e DARAJO, M.C (orgs) Democracia e Foras Armadas no Cone Sul. Ed FGV: Rio de Janeiro, 2000, p.24. Em outubro de 1982, so descobertas ossadas de vtimas do regime no cemitrio de Grand Bourg. Ao longo desse ano e de 1983, outros achados semelhantes abalariam a imagem do governo militar, que acabaria perdendo mais ainda legitimidade perante a opinio pblica.
15
Argentina, no qual as Foras Armadas deveriam se afastar efetivamente do processo democrtico.16 No Brasil, a transio ocorreu de forma pactuada e no por colapso como na Argentina. A diferena mais evidente entre os dois pases que, os militares brasileiros estavam coesos o suficientes para poder negociar e manter alguns privilgios obtidos no regime militar17. Durante todo o regime militar, mesmo com a coexistncia de ao menos trs linhas internas18, no houve, dentro da instituio, fragmentao.19 O general Ernesto Geisel, da linha moderada, apesar de exercer o mandato mais autoritrio do ciclo militar, conseguiu eleger o seu substituto e manter a abertura lenta, gradual e segura. A lei de anistia, de 1979, garantiu o retorno dos exilados e o per do aos agentes do Estado e aos guerrilheiros que cometeram crimes polticos na ditadura. Ao longo dos primeiros anos da Nova Repblica, a partir de 1985, se os militares no mantinham influncia, ao menos permaneciam com algumas prerrogativas.20 E, embora tenham sido realizados alguns processos judiciais, nenhum dos crimes ocorridos no perodo anterior anistia teve seus autores sentenciados pela justia. Por outro lado, havia um sentimento claramente expresso pela elite poltica e intelectual de que as Foras Armadas deveriam ter uma funo e um papel diferentes na Nova Repblica, e que os militares no poderiam mais interferir nas crises polticas. Assim como na Argentina, ocorreu na sociedade brasileira um processo de reconstruo da memria social, em que o discurso e as prticas antes impostos pelo regime foram ressignificados e cujo papel dos militares no cotidiano e na poltica deixou de ser destacado atravs somente da viso institucional
Insere-se neste processo uma produo da memria social que constri o mito da inocncia e o mito dos dois demnios, ambos para se evitar o ressurgimento das prticas abusivas e violentas do Estado. O primeiro baseiase no discurso que a maior parte das vtimas da represso era formada por pessoas inocentes que foram assassinadas por estarem ao lado dos militantes das organizaes de esquerda; a segunda, na premissa que tanto o Estado como as guerrilhas cometeram crimes e abusos durante a represso. Foram atravs destas duas interpretaes que foram institudas as principais leis que permitiram o julgamento dos militares e dos militantes acusados por crimes cometidos no regime. Este processo, contudo, no foi aceito de maneira passiva pelos integrantes das Foras Armadas e nem mesmo pela sociedade, e ainda hoje, um processo a ser revisto.
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Porm necessrio lembrar que, embora o golpe e a ditadura brasileira tenham tido incio em 1964, 12 anos antes do proceso argentino, a influncia dos militares na Argentina era anterior e mais abrangente. 11 dos quinze presidentes que governaram o pas entre 1930 e 1976 eram militares.
17
O general Sylvio Frota, em seu livro de memrias, relata que havia os ortodoxos, que eram os fiis aos ideais da revoluo de 1964, liderados pelo general Costa e Silva; os nacionalistas, com forte tintura socialista, liderados pelos generais Euler Bentes e Afonso Albuquerque Lima, e os castelistas, liderados pelos generais Ernesto Geisel, Golbery do Couto e Silva e Cordeiro de Farias. FROTA, 2006, p.84.
18
O grupo ligado ao presidente Geisel imps a poltica de distenso e elegeu o seu sucessor, general Joo Batista Figueiredo. Eles entendiam que a continuidade do regime autoritrio poderia afetar a hierarquia nas Foras Armadas. LINZ; STEPAN, 1999, p. 204. Para Maria Celina DArajo, apesar de haver tenses dentro do Exrcito e entre as Foras Armadas, houve uma coeso militar, ao menos no discurso, ao longo da transio. O objetivo era proteger-se em bloco das possveis demandas judiciais. DARAJO, 2010.pp.108-109.
19
Sobre as prerrogativas militares na transio brasileira, seguem duas leituras obrigatrias: STEPAN, 1996, e ZAVERUCHA, 1994. Ainda sobre a continuidade de tais prerrogativas, recomenda-se HUNTER, 1997.
20
estabelecida pelo regime.21 Tal reconstruo causou nos militares mais ortodoxos um ressentimento em relao sociedade. No Chile, a transio ocorreu de forma cerceada22 e ligeiramente singular em relao aos outros pases. O general Augusto Pinochet, em que pese a forte represso dos primeiros anos de governo, conseguiu, durante a maior parte da dcada de 1980, manter unido o exrcito chileno e ainda contar com amplo apoio de setores da sociedade.23 Ele logrou inclusive a aprovao de uma nova constituio, em 1980. Paradoxalmente, foi o plebiscito previsto naquela Carta Magna que acabou por oferecer as condies para o fim do regime. A oposio se aproveitou daquela brecha jurdica, se articulou e incentivou o povo a votar contra a continuidade do governo, retirando Pinochet do poder atravs de eleies.24 Apesar de derrotado, Pinochet continuou como personagem central da poltica chilena pelos anos seguintes; a constituio criada por ele o mantinha como comandante do Exrcito e como membro permanente do Conselho de Segurana Nacional.25 Algumas alteraes na lei garantiam prerrogativas a ele somente, e no ao presidente, tais como o poder de elaborar a lista trplice de promoo patente de major-general ou de decretar a aposentadoria compulsria dos oficiais. Em relao aos crimes e excessos cometidos na ditadura, houve um pacto na sociedade chilena pelo silncio, pelo menos nos primeiros anos de redemocratizao. Outro fato importante foi o elevado grau de subordinao dos oficiais chilenos ao regime de Pinochet. A hierarquizao interna ajuda a explicar porque mesmo com a sada do ditador do poder, as Foras Armadas mantiveram-se com elevada autoestima e amplo apoio, nos primeiros anos de redemocratizao. Paradoxalmente, a presena de Pinochet evitou, para os militares, o julgamento; para a sociedade, um novo golpe. (MOULIAN, 1997, p. 33)26 Para se ter uma ideia, somente a partir de 1998, quando ele sai do comando do Exrcito, que os temas ligados aos Direitos Humanos ressurgem na pauta.
De maneira semelhante nao vizinha, este processo de reconstruo da memria coletiva enfrentou resistncias tanto da sociedade civil como das diversas correntes existentes no meio militar. Porm, de maneira mais tmida que os seus vizinhos, os governos mais recentes no Brasil vem, atravs de uma dinmica prpria, buscando rever o passado.
21
Para Francisco Rojas Aravena, a transio chilena no foi tutelada ou democrtica, foi hbrida. Nela, as formalidades e a prtica democrticas tm primazia e constituem um selo essencial, ao mesmo tempo em que, a herana do passado autoritrio marca a Constituio. ARAVENA, 2000, 129.
22 23 24
LINZ; STEPAN, 1999, p.243.
O plebiscito de 1988 era um dos dispositivos da Constituio de 1980, e previa que o candidato escolhido pela Junta Militar seria eleito para um mandato de oito anos, caso recebesse mais de 50% dos votos (LINZ; STEPAN, 1999, 244). Idem, p.245. O conselho composto por oito membros. Os ministros da Marinha, Aeronutica e da Polcia, que fizeram parte da junta de governo de Pinochet tambm eram, de acordo com a lei, integrantes do conselho. O ex-ditador manteve o cargo de chefe do Exrcito at 1998.
25
Segundo o autor, no discurso da transio, o ex-ditador era apresentado como aquele que preservava da desonra os militares e que fazia possvel a paz na transio. Alm disso, ele impedia o surgimento de outro ditador vindo das fileiras, um novo Pinochet.
26
No Paraguai, a transio se deu atravs de golpe militar, encabeado pelo general Andrs Rodriguez e com apoio de correntes dentro das Foras Armadas e do Partido Colorado, instituio e legenda poltica que foram, por 35 anos, o sustentculo do governo do general Alfredo Stroessner. Durante o governo de transio, os militares e agentes policiais do crculo mais prximo Stroessner foram julgados e punidos; o prprio ditador foi exilado27. Ao longo deste perodo, o Exrcito e o Partido Colorado se reacomodaram em um modelo formalmente democrtico, no qual militares tinham ampla participao poltica e os colorados, a hegemonia. Apesar de ser a antiga base do regime de Stroessner28 essas duas instituies conseguiram manter, mesmo sob crticas da imprensa, uma srie de prerrogativas. No toa, veio desta interao entre partido e brao armado, o maior obstculo para a consolidao da redemocratizao no Paraguai: seu protagonista foi o general Lino Oviedo, que durante toda a dcada de 1990 foi um ator poltico que ajudou a fraudar eleies, liderou filiados colorados e orquestrou um golpe de Estado. Como se no bastasse, Oviedo foi acusado de ser o mandante do assassinato do vice-presidente Luis Maria Argaa, ocorrido em 1999.29 Fato que evidencia uma diferente relao civil militar no Paraguai, quando o comparamos aos pases vizinhos. No Uruguai, cujo governo militar funcionara sob rodzio e cuja presidncia era, formalmente, ocupada por civis, a transio se deu de maneira equilibrada, em um processo que envolveu, em um primeiro momento, a consulta popular atravs de plebiscito no qual a proposta militar foi derrotada e a ampliao da participao dos setores civis, atravs de novas eleies e da anistia poltica foi vitoriosa. Apesar desta lgica eleitoral (CHIRICO ,2000, pp.179-213.) e da manuteno da unidade das Foras Armadas, os militares entregaram o poder de facto aos civis, tendo a sua imagem desgastada pelos abusos ocorridos no regime cvico-militar de 1973 a 1985. Esta se expressou no pelo nmero de mortes, como na Argentina, mas pelo nmero de prises efetuadas durante a represso30, o que levou as Foras Armadas uruguaias a serem comparadas como um exrcito de ocupao em seu prprio pas. Em que pese o desgaste, os militares e civis envolvidos na represso no foram julgados por seus crimes. Em 1985, o governo de transio de Julio Maria Sanguinetti conseguiu a aprovao pelo
No houve uma lei de anistia e, somente depois de quatro anos do golpe, os paraguaios tiveram acesso toneladas de arquivos que implicavam o regime em crimes de lesa-humanidade. CASTRO; DARAJO, 2000, p.219. Farta documentao sobre este perodo pode ser vista em ALMADA, 1989, pp. 187-290.
27
Esta relao se inicia na ditadura do general Higinio Mornigo, ainda em 1940. No entanto, se torna mais evidente na ditadura do general Alfredo Stroessner (1954-1989). Logo no incio de seu governo, o ditador bane das Foras Armadas os oficiais ligados ao movimento Febrerista e ao Partido Liberal Radical. ARELLANO, 2005, pp. 42-43.
28
Em 2000, a presidncia quase foi derrubada por tentativa de golpe de Estado, ocasio em que a populao reagiu fortemente ante a ameaa de um novo regime militar.
29
De acordo com Alain Rouqui, houve cinco mil prisioneiros polticos e 15 mil cidados em liberdade vigiada. Alm disso, 60 mil teriam passado pelas prises nos procedimentos de investigao. ROUQUI, 1984, p. 302.
30
Congresso da lei de Caducidad de la Pretensin Punitiva del Estado, o que impediu tanto o julgamento dos criminosos quanto a indenizao das vtimas.31 O que fazer com as Foras Armadas? O que se observa nesses diferentes processos de negociao e rearranjo das relaes civis e militares no Cone Sul, que as elites intelectual e poltica (em alguns casos, tambm a alta cpula militar) buscaram o consenso com avanos e retrocessos sobre o que fazer para que a democracia sucedesse o regime autoritrio e quais seriam as novas funes das Foras Armadas nesse rearranjo. Eles ainda teriam de resolver alguns problemas essenciais da transio, que trariam como resposta um novo padro de relaes civis e militares: entre eles, o problema pretoriano e o problema do torturador. 32 A primeira questo se refere necessidade de reduo do poder poltico dos militares e a segunda, ao julgamento dos agentes do Estado responsveis por crimes contra a humanidade. Em ambos, o que est em jogo a imposio de um maior controle civil sobre os militares, que seja efetivamente objetivo. Paralelamente, a partir do momento em que a democracia foi retornando a essas sociedades, permitindo o avano de atores de centro e da esquerda, novas verses da histria recente de cada pas passaram a fazer parte do processo de construo de uma nova memria social. E tais verses revisaram o papel das Foras Armadas na poltica e na sociedade, invertendo, quase sempre, o discurso existente no perodo ditatorial, causando, no raro, ressentimento entre os militares mais identificados com o antigo regime. Resistncias no setor militar ficaram evidenciadas nos perodo em que as polticas pblicas em relao memria e verdade foram institudas, como no levante carapintadas, feito por oficiais da ativa, na Argentina, ou a criao de grupos de presso por oficiais da reserva, no Brasil e no Uruguai; mas essas resistncias apontam mais fragilidades da oposio manu militari que consenso interno; fato que ao longo desse processo de reordenamento, ressignificao da memria, houve adeses ao ideal de democracia ps regime militar, como fica evidente no Brasil durante o processo de impeachment do presidente Collor, ou na Argentina na renncia do presidente Fernando De La Ra. A crescente insero dos polticos de esquerda recentemente no espectro poltico e a incluso dos Direitos Humanos como tema da agenda nacional, criou um ambiente mais favorvel para a rediscusso dos processos de justia transicional33.
No referendo realizado em 1989, 57% dos uruguaios votaram pela manuteno da lei. CASTRO; DARAJO, 2000, p. 305.
31 32 33
Uso aqui a terminologia de Huntington, 1994. pp. 207-272.
De acordo com Anthony Pereira, justia transicional um termo que se refere s medidas tomadas aps um regime autoritrio para tratar das violaes aos Direitos Humanos cometidas no passado. PEREIRA, 2010, p.25; Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
Paradoxalmente, esses governos foram eleitos em resposta poltica neoliberal da dcada de 1990 e tiveram como metas, alm de rever o problema do passado, empreender polticas de modernizao de suas Foras Armadas sem que tenham sofrido, como nas dcadas anteriores, ameaas de golpe. De acordo com Pion-Berlin (2008), isso mostra que a subordinao j est consolidada, uma vez que no houve interferncia nas diferentes crises polticas que acometeram os pases da regio. Deve ser destacada de igual maneira que a reduo gradativa do papel dos militares, ademais do fator redemocratizao, deve ser creditada tambm diminuio da percepo de ameaas tanto em mbito global, com o fim da Guerra Fria, quanto no mbito regional, com o fortalecimento da integrao regional. Ao esvaziar a antiga misso institucional, coube ao poder civil junto aos militares elaborar novas diretrizes em relao funo do aparelho armado deixar de ser utilizado nas operaes de segurana interna e ser modelado para as operaes relacionadas defesa do pas e cooperao internacional. Junto a essa nova misso institucional e um pensamento voltado integrao regional foi possvel pensar em termos de uma justia transicional que pudesse julgar os militares de cada pas com efeitos reduzidos para a soberania nacional, uma vez que o acatamento s convenes de Direitos Humanos garantiam legitimidade no plano externo aos seus signatrios. Qual futuro das relaes civis e militares? Permeada pela discusso sobre o papel e a funo dos militares, a Nova Repblica brasileira que teve incio em 1985, ainda no o perodo mais longo de vivncia democrtica no pas. Mas pode se dizer, sem sombra de dvida, que aquele em que a democracia, sempre imperfeita, est melhor consolidada. Porm, alguns ajustes tanto no Brasil quanto nos pases vizinhos se fazem necessrios. Apesar de haver uma crescente subordinao dos militares aos civis, algumas questes demandam ser alvo de polticas pblicas e do debate nacional, sem as quais tal subordinao pode ser enfraquecida. Algumas dessas questes tambm so importantes para os demais pases da regio e podem ter sua implementao legitimadas atravs de acordos regionais. So elas: 1. Como tornar e qualificar, no meio civil, profissionais aptos para lidar com a temtica de defesa e qual o grau de politizao que seria aceitvel? Total, parcial ou neutro? 2. Como estimular uma indstria de defesa regional sem que isso ameace a integrao regional? 3. Como responsabilizar os crimes de tortura e conexos apurados pela Comisso da Verdade? Qual o grau de responsabilidade do Estado e do agente em operaes como a operao Condor?
4. Com incentivar a participao poltica dos partidos em questes de defesa nacional sem politizar os militares? 5. Como integrar e amenizar as desconfianas entre os pases da Amrica do Sul diante desse novo rearranjo e da existncia de diferentes espectros polticos e ideolgicos e distintas percepes de ameaa na regio? 6. Uma vez que h ameaas no estatais como as aes do terrorismo ou o narcotrfico como estabelecer o emprego das Foras Armadas? Tais questes se tornam cruciais para esse momento. Mesmo que alguns temas ainda evoquem a no resolvidos problemas da redemocratizao e que reavaliem o passado, o que est em jogo a garantia de que os padres de relaes civis e militares fundamentados no tipo ideal de controle civil objetivo sejo suficientes para dar suporte democracia tanto em seu desenvolvimento quanto em suas crises no futuro. Referncias AGGIO, A. A Experincia Chilena. Annablume: Ed.Unesp: So Paulo, 1993 ALMADA, Martin. Paraguay, La carcel Assuno:Internacional Editora, 3 ed, 1989. olvidada, el pais exilado,
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El concepto de comunidad energtica regional en el Mercosur ampliado

Reto Bertoni1 Emiliano Travieso2 Introduccin a integracin energtica regional ha sido sealada desde la academia y desde la arena poltica- como un objetivo deseable. Esto puede constatarse no slo en la agenda del regionalismo en el siglo XXI, sino como una recurrente propuesta en los planteos integracionistas en perspectiva histrica. No obstante, es muy difcil encontrar ejemplos de cooperacin en cuanto a intercambios de energticos que superen el mbito de los acuerdos bilaterales. Amrica Latina ofrece un escenario en que algunos pases son excedentarios en materia energtica y otros son deficitarios. Muchos de los primeros exportan fuera de la regin en tanto los segundos importan tambin desde el resto del mundo. Esta constatacin permite definir el contexto como altamente favorable para procesar acuerdos de integracin energtica regional. Aunque algunos de los vectores pueden definirse como commodities (petrleo) el rol estratgico que ocupa la energa en la produccin y su aporte al bienestar de las sociedades a travs del consumo directo por parte de los hogares, hacen que no pueda considerarse un bien econmico tpico. Asimismo, el carcter no renovable del modelo energtico dominante en la regin y el mundo ha llevado a considerar la seguridad energtica como un objetivo fundamental del accionar de los estados nacionales. Al considerarse estas especificidades la integracin energtica regional se presenta como un complejo proceso en que las fuerzas econmicas operan pero condicionadas por factores de orden poltico, ideolgico y cultural. En ese contexto se propone discutir la validez y utilidad analtica del continuo complejo-comunidad de seguridad energtica para interpretar los obstculos y
Programa de Historia Econmica y Social, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica (Uruguay) / bertoni@fcs.edu.uy
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Programa de Estudios Internacionales, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica (Uruguay) / emiliano.travieso@gmail.com
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482 | Reto Bertoni e Emiliano Travieso
potencialidades que ofrece la realidad regional en el diseo de procesos de integracin energtica. Amrica Latina: un espacio de complementacin en materia energtica Aunque es necesario analizar en profundidad los modelos energticos de los distintos pases y sus potencialidades para la complementariedad y la sinergia, una primera aproximacin agregada a los flujos energticos en la regin permite identificar fenmenos relevantes. Amrica Latina es una regin superavitaria en materia energtica, aunque en su seno es posible constatar la existencia de pases excedentarios y deficitarios. Esta realidad constituye una razn para la integracin energtica regional. En el Grfico 1 se presenta la evolucin de la produccin y el consumo de energa primaria en Amrica Latina y el Caribe en las ltimas tres dcadas. El incremento del consumo ha sido acompaado por un aumento en paralelo de la produccin de tal magnitud que ha significado una ampliacin del excedente energtico regional. Grfico 1
PRODUCCIN Y CONSUMO DE ENERGA PRIMARIA EN AMRICA LATINA y CARIBE (MTEP)
1200,0
Produccin 1000,0 Excedente
Consumo
800,0
600,0
400,0
200,0
0,0
1982
1984
1986
1988
1991
1993
1995
1997
2000
2002
2004
2006
2009
BP Statistical Review of World Energy June 2012
Tras esta informacin agregada se esconde la existencia de pases superavitarios y deficitarios, los primeros exportando fuera de la regin y los segundos debiendo proveerse de energa a travs de importaciones extra-regin. Aunque cada subsector (petrleo, gas natural, carbn, hidroelectricidad) tiene dinmicas especficas y rigideces relacionadas a las posibilidades o no de almacenamiento y transporte, puede concebirse la integracin energtica como una estrategia plausible para solucionar los problemas de seguridad energtica de todos los pases de la regin.
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En sntesis, una primera aproximacin a los flujos energticos en la regin permite observar un escenario propicio a la cooperacin regional, lo que podra contribuir tanto a levantar algunas restricciones que operan a nivel de algunos pases como a construir una comunidad de seguridad energtica de la cual pueden beneficiarse tambin los pases superavitarios. La integracin energtica regional: una deuda pendiente
El concepto de comunidad energtica regional en el Mercosur ampliado | 483
Los proyectos integracionistas en la regin latinoamericana se remontan a las mismas luchas por la independencia en el marco de la desestructuracin del imperio colonial espaol (Bolvar y el Congreso de Panam) y se manejaron en el proceso de configuracin de los estados nacin (a lo largo del siglo XIX). Sin embargo, una vez cristalizadas las estructuras poltico-jurdicas nacionales, habr que esperar a la segunda posguerra para que nuevamente cobre importancia en la agenda poltica regional la estrategia integracionista, en una escala mayor a los arreglos bilaterales. Ms en concreto, la propuesta de articular los flujos de bienes propendiendo a una integracin comercial tuvo un impulso decisivo a partir de dos fenmenos convergentes aunque de desarrollo independiente: por un lado la influencia del proceso de integracin en Europa que da lugar a la creacin de la CEE (1957) y el diagnstico de la CEPAL sobre los obstculos que encontraba el proceso de industrializacin en la periferia (CEPAL, 1959). La integracin latinoamericana fue concebida entonces como un instrumento idneo para aminorar las tensiones y los desequilibrios propios del modelo de desarrollo vigente y en tal sentido como una conclusin de poltica econmica coherentemente ligada al conjunto de aportes tericos que articulaban desde la CEPAL (RODRGUEZ, 1980:170). La privilegiada dotacin de recursos energticos y la asimetra en cuanto a su localizacin defina a Amrica Latina en su conjunto como una regin con un enorme potencial de complementacin entre productores y consumidores. Esto hizo que la integracin energtica del conjunto se presentara como una oportunidad para estimular el crecimiento, el desarrollo econmico y social, pero tambin la seguridad y la gobernabilidad regional (CARDOZO, 2006). En otro trabajo (BERTONI y TRAVIESO, 2012) presentamos una mirada general sobre las iniciativas en materia de integracin energtica en la regin en los ltimos cuarenta aos, que por razones de espacio no podemos plantear aqu. De manera sinttica podra sealarse que los avances se identifican en algunos acuerdos bilaterales y subregionales que han permitido la concrecin con mayor o menor xito de interconexiones fsicas en materia de energa elctrica y gas natural y de mecanismos de cooperacin para el suministro de petrleo. An en estos casos el funcionamiento de los acuerdos no est exento de episodios de conflictividad, a veces importantes, que
generan incertidumbre y como consecuencia deprecian a la estrategia integracionista como instrumento confiable para alcanzar la seguridad energtica. La posibilidad de la planificacin energtica de escala regional necesita identificar las diferencias en los modelos que adoptan los pases en su sector energtico y facilitar mecanismos capaces de eliminar las desconfianzas que estn trabando la integracin. La identificacin de los factores que estimulan y bloquean la integracin y el anlisis de las determinantes de la debilidad que muestra ese proceso es de fundamental importancia para el diseo de polticas energticas en clave regional. Uno de los requisitos fundamentales para encarar ese anlisis es contar con herramientas tericometodolgicas adecuadas. El marco conceptual que se presenta en este trabajo pretende abrir una discusin en cuanto a su validez y utilidad para encarar aquel desafo. Un marco analtico: el continuo complejo/comunidad de seguridad energtica Proponemos a continuacin un marco terico para pensar los procesos de integracin energtica regional (o los procesos de integracin desde una perspectiva energtica) a partir del concepto clave de seguridad energtica y del continuo complejo/comunidad de seguridad3 energtica. Consideramos que este acercamiento contempla dos dimensiones fundamentales de los bienes energticos en el sistema internacional, al tiempo que prioriza el anlisis de los intereses particulares de los actores mirados desde una perspectiva positiva y permite argumentar a favor de las conveniencias de la integracin energtica tanto para las unidades superavitarias como deficitarias de energa. Seguridad energtica Si bien no existe una definicin consensuada, puede considerarse que un pas alcanza su seguridad energtica cuando puede garantizar la satisfaccin a mediano plazo de su demanda nacional de energa, considerando elementos de distinta naturaleza: disponibilidad (existencia geolgica de los recursos energticos), accesibilidad (desde una perspectiva geopoltica), asequibilidad (costo econmico que pueda ser asumido), aceptabilidad (sostenibilidad ambiental y social de la fuente de energa) (KRUYT et al., 2009: 2167). El segundo de los aspectos -la accesibilidad- es el ms abordado desde las
3 El concepto de comunidad de seguridad (security community) fue introducido por Deutsch et al. (1957) en el marco de los esfuerzos analticos tendientes a aportar elementos para una paz duradera en la segunda posguerra para describir regiones en las que el uso de violencia a gran escala es altamente improbable. Se trata en definitiva de una percepcin o creencia que se funda en elementos materiales o en acuerdos polticos: a belief on the part of individuals in a group that they have come to agreement on at least this one point: that common social problems must and can be resolved by processes of 'peaceful change' (Deutsch et al., 1957: 5). En este trabajo se maneja otra definicin, ms ajustada a las relaciones de cooperacin o conflicto en torno al sector energtico, pero que resulta de alguna forma tributaria de la idea pionera de Deutsch. XIII Congresso Internacional
Relaciones Internacionales, en el entendido de que los tradicionales conflictos polticos y militares por los recursos se han concentrado en territorios estratgicos desde el punto de vista energtico, ya sea por las fuentes que poseen o porque su ubicacin geogrfica los hace importantes para el traslado de energticos (KLARE, 2002). Desde los enfoques de la economa de la energa, la seguridad energtica es definida como the availability of energy at all times in various forms, in sufficient quantities, and at reasonable and/or affordable prices (CLINGINDAEL, 2004: 37). As, en esta perspectiva existe seguridad energtica si el sector energtico no provoca fricciones que reduzcan los niveles de bienestar en la economa nacional (BOHI y TOMAN, 1996). Dos escenarios para pensar la energa en clave regional A partir la Teora de los Complejos de Seguridad Regional de la Escuela de Copenhague (BUZAN, 1983) -empleada habitualmente en el eje ms tradicional de los estudios internacionales (lo poltico-militar), pero que puede aplicarse a la geopoltica de la energa (BELYI, 2007)- pueden esbozarse dos escenarios, que proponemos pensar como tipos ideales que definen los lmites de un continuo y no como una alternativa binaria. En primer trmino, un complejo de seguridad energtica se forma a partir de la relacin energtica entre dos o ms Estados en un rea geogrfica limitada que genera una cierta dependencia energtica de un Estado sobre otro que es percibida como un riesgo (PALONKORPI, 2006). Se trata de una dependencia energtica securizada (securised), es decir, polticamente considerada una amenaza, para utilizar la categora que la Escuela de Copenhague emplea en el anlisis poltico-militar (BUZAN, WEAVER, DE WILDE, 1998). En segundo lugar, la regin puede constituir una comunidad de seguridad energtica si en ella se concentran relaciones de interdependencia energtica positiva entre los Estados, y no se presentan controversias o conflictos relativos al intercambio de energticos que puedan dificultar la seguridad energtica de uno o varios de los pases. Qu claves ofrece el continuo complejo/comunidad de seguridad energtica para repensar la integracin regional? Un primer aporte importante de este marco conceptual es su capacidad para expresar las dos dimensiones fundamentales que enfrentan los procesos de integracin energtica regional y que hacen a la especial naturaleza de la energa. La primera dimensin es la que puede abordarse desde la perspectiva del comercio internacional: los energticos son bienes transables, esto es, susceptibles de ser intercambiados internacionalmente, y por tanto existen mercados internacionales de energa a distintos niveles (regional, continental, global). La segunda implica recurrir a categoras del campo
de las relaciones internacionales y la geopoltica: la energa es un recurso estratgico y como tal reclama una mirada de largo plazo en clave poltica (esto es, atendiendo a los intereses generales de la comunidad), que suele escapar a las operaciones comerciales internacionales habituales. Otra ventaja del continuo complejo/comunidad de seguridad energtica (que admite desde luego muchas escalas de grises intermedios) es que permite apreciar la relevancia de las construcciones polticas de acuerdos sobre el trasfondo material. Sobre un mismo lienzo geogrfico-econmico definido histricamente por opciones polticas pasadas y por determinantes externas (la Cuenca del Plata, por ejemplo) la poltica actual dibuja un cuadro que puede ubicarse en distintos lugares del continuo complejo/comunidad. En ese sentido, este marco terico hace lugar para las elecciones de los actores colectivos en el marco de condicionantes histricos y geogrficos de la integracin energtica. Reconociendo que las opciones nunca son infinitas y que es tarea del anlisis cientfico identificar los lmites de lo posible (y tambin cuestionar las concepciones mentales dominantes acerca de esos lmites), es importante subrayar que no hay inevitables en las construcciones polticas: ninguna regin est inevitablemente destinada a ser una comunidad o un complejo de seguridad energtica. El lugar de los intereses en la integracin Es habitual en el discurso poltico de la integracin latinoamericana o sudamericana encontrar argumentos que parecen provenir del dominio de las relaciones personales, o incluso filiales: los pases deben integrarse porque son hermanos, y a partir de las huellas del pasado compartido (identidades culturales e historias que dialogan) construir deliberadamente un futuro comn. Sin negar la relevancia de los vnculos culturales fundados en el largo plazo histrico, lo cierto es que difcilmente constituyen base suficiente para un proceso de integracin sustantivo y cualitativamente superior a los intentados anteriormente. Es necesario otorgar un lugar privilegiado a los intereses concretos de los Estados nacionales -que son resultante, desde luego, de la situacin de las relaciones de poder entre las clases sociales y la correlacin de fuerzas en el sistema poltico- para avanzar en los nuevos temas de la agenda de la integracin en general y en el terreno energtico en particular. Una ventaja importante del marco que proponemos es precisamente la posibilidad de mirar los intereses particulares desde una perspectiva positiva, condicin necesaria para la construccin de una agenda de negociacin que los integre y de una lnea argumental que sostenga las ventajas de la integracin energtica an para las unidades nacionales superavitarias de energa: por qu debera impulsar un proceso de integracin energtica un pas que tiene garantizada su seguridad energtica a mediano plazo con recursos propios?
Este marco conceptual hace visibles argumentos de dos rdenes. En primer trmino, desde el punto de vista de la eficiencia econmica, una crisis energtica en un pas deficitario significa para su entorno prximo un problema en trminos de la capacidad de demanda de esa economa. Si uno de los objetivos centrales de la integracin regional es la generacin de un mercado ampliado para la produccin de los socios del proceso, la seguridad energtica de una economa nacional que integra ese mbito ampliado es relevante no slo para ella misma, sino tambin para sus socios comerciales. En la regin del Mercosur ampliado este aspecto es central, particularmente para Brasil, cuya estrategia de desarrollo en tanto potencia emergente implica no slo integrar sus emprendimientos productivos en lugares convenientes de las cadenas de valor regionales, sino tambin generar flujos de inversin directa brasilea en los pases vecinos, especialmente en sectores estratgicos. Como seala un destacado historiador de la llamada Escuela de Brasilia (BERNAL-MEZA, 2005):
... a expanso para fora da economia brasileira, condio necessria para se atingir a interdependncia real no mundo da globalizao (...), opera-se de dois modos: pela agregao dos empreendimentos nacionais s cadeias produtivas internacionais e por investimentos diretos no exterior, a comear pela vizinhana (CERVO, 2008: 87).
El segundo grupo de argumentos que este marco terico visualiza son los de corte poltico. La presencia de potencias extra-regionales en emprendimientos estratgicos del sector energtico en la regin significara una amenaza importante a las pretensiones de Brasil de ser tratado como un interlocutor vlido en el tablero de las grandes potencias. En ese sentido, el fortalecimiento del rol de articulacin de Brasil en tanto Estado-regin en Amrica del Sur aparece como un requisito para el salto definitivo de global trader a global player. Un poder emergente cuya hegemona en su extranjero prximo aparece cuestionada en temas clave por actores extra-regionales difcilmente pueda aspirar a un papel protagnico en la gobernanza global:
El desempeo exitoso de las potencias emergentes (...) requiere necesariamente un entorno pacfico y desarrollado, ingredientes que deben ser encarados a travs de instancias regionales. El regionalismo representa entonces, para esas potencias, la contraparte poltica, social y cultural, adems de mercados para el comercio (BIZZOZERO, 2011: 36).
Otro caso que permite apreciar las ventajas de la integracin energtica para las unidades superavitarias es el de Venezuela, en tanto expresa fuertes vnculos entre energa y poltica exterior. Si bien los ingresos por concepto de exportaciones de petrleo han sido desde la segunda dcada del siglo pasado los principales responsables del crecimiento de la economa venezolana, lo cierto es que la expresin de estas potencialidades en la poltica exterior del pas se hizo ms notoria en la segunda mitad del siglo XX. El protagonismo venezolano en la creacin de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP), un exitoso crtel de productores primarios que ha logrado mejorar notablemente sus trminos de intercambio, y la posterior crisis del
petrleo (1973), sentaron las bases para la diplomacia petrolera de Caracas. Como seala un destacado especialista venezolano:
El rentismo tiene su proyeccin internacional en la denominada diplomacia petrolera que le ha permitido [a Venezuela], especialmente desde 1973, utilizar el inmenso caudal de recursos derivados del incremento en los precios del petrleo, para promover una estrategia de cooperacin en Amrica Latina y el Caribe y una poltica tercermundista favorable a la creacin de un nuevo orden econmico internacional y el dilogo norte-sur. (BRICEO RUIZ, 2011: 50).
As, la diplomacia petrolera, en tanto proyeccin internacional del capitalismo rentstico venezolano, constituye una lnea de continuidad en la poltica exterior de ese pas. El mbito privilegiado para ejercer esa influencia poltica y diplomtica ha sido histricamente la Cuenca del Caribe (BRICEO RUIZ, 2011). En ese sentido, la nueva orientacin de la poltica exterior venezolana a partir del gobierno de Hugo Chvez Fras no ha significado en absoluto una ruptura con la diplomacia petrolera como instrumento clave, sino su reorientacin en trminos de una nueva agenda de insercin internacional. As, desde que en 2006 Caracas solicit su ingreso como miembro pleno al Mercosur4, se hizo evidente un giro hacia el Sur de la poltica exterior venezolana, que pas a priorizar el regionalismo mercosuriano frente a los espacios tradicionales de integracin del pas. Desde la perspectiva uruguaya, el papel de la diplomacia petrolera venezolana es fcil de valorar. Al da siguiente de la asuncin del presidente Tabar Vzquez (2005-2010), Venezuela y Uruguay suscriban un acuerdo energtico en el que Caracas se comprometa a proveer petrleo a precios subvencionados, con una tasa de inters blanda y aceptando bienes o servicios como parte del pago5. As pues, cualquier esfuerzo analtico por pensar la integracin energtica regional en el Mercosur ampliado debe, necesariamente, dedicar importantes espacios de reflexin y anlisis al papel de la diplomacia petrolera venezolana como accin estratgica de un pas superavitario en trminos energticos. La integracin energtica y la integracin regional La dificultad histrica que hasta ahora han evidenciado los procesos de integracin en Amrica del Sur para incorporar eficazmente la cuestin energtica a escala multilateral provienen tanto de las dificultades polticas generales de las iniciativas como de la problemtica especfica de la integracin energtica. Un marco terico para pensar la integracin energtica en la regin debe entonces permitir ubicar conceptualmente las dificultades especficas del sector energtico en el marco de los problemas generales de los regionalismos. Desde una perspectiva de relaciones internacionales, la integracin regional puede concebirse bien como un proceso
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Protocolo de Adhesin de Venezuela al Mercosur (Caracas, 4 de julio de 2006). Acuerdo de Cooperacin Energtica de Caracas (Montevideo, 2 de marzo de 2005).
de incremento de regularidad e intensidad de las interacciones entre Estados y sociedades que se expresa en tres aspectos clave: una base material de intercambios que exprese una interdependencia econmica acrecentada; la reduccin de desconfianzas polticas mutuas que siente bases para una comunidad de seguridad comn; la construccin de una identidad compartida sobre ciertos valores e instituciones. En trminos de resultado, la integracin regional se manifiesta como una densidad de interacciones solidaria y estable entre actores, que son persuadidos a desplazar sus lealtades, expectativas y actividades polticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o reclaman competencias sobre los Estados nacionales preexistentes (HAAS, 1966; ERRANDONEA, 1977). A partir de estas definiciones, entendemos que el sector energtico no debe concebirse slo como un mercado ms a integrar (esto es, nicamente como parte del primer aspecto sealado: la base material de intercambios), sino tambin como un elemento clave en el segundo eje: el de la seguridad y la construccin de relaciones polticas de confianza entre los actores estatales de los procesos de integracin. Asimismo, las representaciones acerca de cun posible es la integracin energtica regional y cmo se la valora como estrategia para la seguridad energtica cumplen un papel clave y se ubican en el tercer pilar (valores, proyectos colectivos, procesos identitarios). En ese sentido, una agenda de investigacin futura a partir de este marco terico debera intentar aportar al conocimiento acerca los distintos modelos energticos de los pases de la regin y sus potencialidades para la complementariedad y la sinergia, as como identificar las principales fuentes de desconfianza recproca y evaluar las capacidades de las distintas instancias polticas y arreglos institucionales para avanzar en su superacin. Como un primer acercamiento a ese desafo, proponemos una matriz con cuatro dimensiones que pretende aproximarse a una futura operacionalizacin del continuum complejo/comunidad de seguridad energtica. A los tres aspectos de la integracin regional que hemos sealado, incorporamos la dimensin externa, que si bien interviene en las dems, es importante explicitar, especialmente para las regiones con una insercin internacional subalterna, an al precio de que aparezca como un aspecto aparte en el marco analtico propuesto.
Cuatro dimensiones para el Continuo Complejo / Comunidad de Seguridad Energtica
Base material de intercambios Cun relevante es el comercio intrarregional de energticos?

Ratio entre el comercio intrarregional y extrarregional de energticos. Ratio entre el precio internacional de los energticos y su precio en el mercado regional. Grado de dependencia de los pases deficitarios de energticos de importaciones de fuera de la regin.
Confianza poltica recproca Cul es el grado de coordinacin y convergencia en poltica energtica?

Convergencia/divergencia de modelos energticos nacionales (rol del Estado, rol del capital nacional privado, rol de la IDE). Nmero y grado de concrecin de iniciativas bilaterales o multilaterales para la produccin o distribucin de energticos. Presencia y posicin de la integracin energtica en la agenda de los procesos de integracin regional.
Representaciones compartidas Cmo se valora la integracin energtica como estrategia para la seguridad energtica?
Modelo de regionalismo predominante (nicamente liberalizacin comercial; integracin productiva; regionalismo estratgico). Existencia y peso de sectores prointegracin energtica en las sociedades civiles nacionales. Ubicacin y tratamiento de la integracin energtica en los programas de gobierno de los partidos triunfantes en la regin.
Dimensin externa Cun propicio es el contexto internacional para la integracin energtica en la regin?
Estrategia empresarial de las principales trasnacionales del sector. Estrategia de los principales pases productores de energticos (OPEP). Estrategia de los principales pases consumidores de energticos (OCDE).
Algunas reflexiones y agenda de trabajo El manejo de la categora continuo complejo / comunidad de seguridad energtica constituye un abordaje pertinente para analizar los procesos de integracin energtica regional y puede proveer de insumos relevantes para el diseo de estrategias integracionistas en la materia. Asumiendo que ningn marco terico puede trasladarse acrticamente para analizar procesos de integracin regional en distintas latitudes (especialmente cuando expresan distintas posiciones en el sistema internacional), consideramos que este enfoque puede ser especialmente vlido para pensar el regionalismo sudamericano en materia energtica por dos motivos fundamentales. En primer trmino, porque contribuye a pensar los lmites y las potencialidades de las estrategias dirigidas al cambio tcnico en la produccin y a una insercin econmica internacional ms favorable. Como se ha sealado en la primera seccin, el espacio
sudamericano cuenta con potencialidades para constituir un espacio de cooperacin energtica. En otras palabras, la geografa econmica de la regin plantea un trasfondo que la hace posible: un excedente global de energticos que se desagrega en economas nacionales superavitarias y deficitarias de energa. Esta situacin debe entenderse en el contexto del perfil general de insercin de la regin en la economa internacional. Amrica del Sur muestra un patrn de especializacin centrado en agroalimentos, minerales y energticos (CEPII, 2011: 125). La participacin de la regin en las exportaciones mundiales de manufacturas sigue siendo mnima (en torno al 2%, CEPII, 2011: 124), y el actual proceso de reprimarizacin de la oferta exportable parece apuntar a que la lgica del segundo ciclo del corredor comercial centro-periferia identificado por Aldo Ferrer (1976) el intercambio de manufacturas de los centros por alimentos y materias primas de la periferia an no se ha alterado en forma sustantiva. As, mientras en trminos globales la regin mantiene al sector energtico como uno de los tres de clara exportacin neta, varios pases sudamericanos evidencian problemas de restriccin energtica que constituyen un obstculo de primer orden para el cambio tcnico. En segundo lugar, la inclusin explcita de la dimensin externa, expresada en los condicionantes que imponen otros actores con mayor poder relacional o sistmico, es central para analizar las iniciativas de integracin energtica en la regin. El carcter perifrico de la insercin internacional de los pases sudamericanos implica, como subrayaron los tericos dependentistas, que las condiciones de existencia y funcionamiento del sistema econmico y el sistema poltico nacional, y sus vinculaciones, estn atravesados por la influencia externa, esto es, condicionados por decisiones extranjeras en mucho mayor medida que su capacidad para condicionar los procesos de otros pases (CARDOSO y FALETTO, 1969). En ese sentido, la autonoma puede entenderse como la mxima capacidad de decisin propia que se puede tener, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real (PUIG, 1980: 149). Si de lo que se trata es de lograr cambios incrementales en el margen de autonoma, entonces es necesario explicitar y hacer visibles las condicionantes externas en los procesos histricos de la regin. Esta dimensin, que lgicamente no era subrayada por los tericos de la integracin europea para pensar ese proceso, debe ser rescatada por los marcos conceptuales creados en nuestras latitudes. Si bien este trabajo culmina definiendo claramente las cuatro dimensiones en las cuales hay que trabajar en la operacionalizacin de un modelo de anlisis a partir del concepto complejo / comunidad de seguridad energtica y sugiriendo algunos de los indicadores a partir de los cuales se podra avanzar en la estrategia emprica, queda mucho por discutir en ese sentido.
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40 Seguridad, defensa e integracin regional en Amrica del Sur: el desafo de la integracin en defensa y seguridad. Una condicin fundamental para una defensa regional eficaz y para lograr avances decisivos en la lucha contra el delito organizado
Jos Manuel Ugarte1 Introduccin: El surgimiento, en Amrica Latina y el Caribe, de mecanismos de cooperacin en seguridad pblica y defensa. na de las caractersticas ms salientes en materia de relaciones internacionales de los ltimos aos en Amrica Latina y el Caribe ha sido, por una parte, el desarrollo de los procesos de integracin subregional, y por la otra, la construccin de mecanismos subregionales de cooperacin en seguridad pblica y defensa. Comenzaron a generarse en Latinoamrica mecanismos institucionales de cooperacin en seguridad, como necesario complemento de la construccin de intereses comunes en los respectivos procesos de integracin subregional, y procurando al propio tiempo hacer frente a los desafos para la seguridad inevitablemente resultantes de la mayor facilidad de circulacin de personas, bienes y servicios derivados de tales procesos de integracin.
Doctor de la Universidad de Buenos Aires (rea Derecho Administrativo), abogado y especialista en Derecho Administrativo y Administracin Pblica por la referida Universidad, en la que es asimismo Profesor adjunto regular de Derecho Administrativo, y docente de la Carrera de Especializacin en Derecho Administrativo y Administracin Pblica. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Catlica de Santiago del Estero, como asimismo Profesor de la Escuela Superior de Prefectura Naval Argentina y, de la Maestra en Seguridad Pblica de Polica Federal Argentina. Profesor de la Carrera de Especializacin en Gestin para la Defensa organizada por el Ministerio de Defensa y la Universidad de Tres de Febrero. Profesor de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado (ECAE). Se ha desempeado como asesor parlamentario sucesivamente en la Cmara de Diputados de la Nacin y en el Senado de la Nacin (1984-2009) y como consultor de la Organizacin de las Naciones Unidas y del Banco Interamericano de Desarrollo, habiendo sido corredactor de las Leyes de Defensa Nacional y de Seguridad Interior, miembro de la Comisin Redactora de la Ley de Inteligencia Nacional, participando asimismo en la redaccin de las Leyes de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas y de Servicio Militar Voluntario. E-mail manuguart@gmail.com.
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496 | Jos Manuel Ugarte
Cmo comenz este proceso? De modo bien distinto, casi simultneamente, en el Mercosur y en el SICA centroamericano. En el primero, a partir de la Decisin N 7/96 del Consejo del Mercado Comn del Mercosur2, que cre la Reunin de Ministros del Interior o Funcionarios de Jerarqua Equivalente, dando lugar a la creacin de un mbito de cooperacin en seguridad pblica con alto grado de conduccin poltica y de institucionalidad, abarcativo de todo tipo de delitos, pero dirigido muy especialmente contra el delito organizado, y limitado a las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, excluyendo a las fuerzas armadas, estructurndose tambin una cooperacin en defensa subregional que no gener mecanismos institucionales especficos, y que involucr a las fuerzas armadas de la subregin y sus conducciones polticas en medidas de cooperacin y fomento de la confianza y la seguridad. En Centroamrica, la cooperacin se construy a partir del Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica (1995), y de la subsiguiente creacin de la Conferencia de Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC -1997)3 de la Comisin de Seguridad y de las Subcomisiones de Defensa, Seguridad Pblica y Jurdica de dicha Comisin, bien que las medidas concretas de cooperacin, particularmente en el mbito de la seguridad pblica, comenzaron posteriormente. El referido Tratado Marco (15-12-1995), caracterizado por un concepto de seguridad de suma amplitud, pero cuya aplicacin ha resultado de evidente utilidad en la subregin centroamericana, incluy a la Comisin de Seguridad con un cometido amplio, comprensivo no slo de limitacin de armamentos, verificacin de acuerdos y fomento de la confianza en materia militar, sino de anlisis de la situacin imperante y de coordinacin y cooperacin para su superacin, incluyendo a la defensa, a la seguridad pblica, y a la cooperacin humanitaria, a lo que debe agregarse la constitucin en su seno de las antes aludidas subcomisiones; y, en materia especfica de seguridad pblica, la creacin en 1991 de la Asociacin de Jefes de Polica de Centroamrica4 y muy especialmente, desde el punto de vista de la cooperacin en el marco institucional del SICA, la integracin de la Asociacin dentro del marco de la antes aludida Subcomisin de Seguridad Pblica (2001); y en materia de defensa, la ya referida creacin de la Conferencia de Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC 1997) que incluy fundamentalmente cuestiones de defensa, pero tambin de seguridad pblica.
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Aprobada en la XI reunin del Consejo del Mercado Comn en Fortaleza, Brasil, el 17-12-96.
Creada por Acuerdo de los Presidentes de las Repblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua suscripto el 12 de noviembre de 1997. Hoy, Comisin de Jefes/as y Directores/as de Polica de Centroamrica, Mxico, el Caribe y Colombia, obviamente en una dimensin que supera el mbito subregional.
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Seguridad, defensa e integracin regional en Amrica del Sur | 497
De ese modo comenzaron a desarrollarse en dicha subregin mecanismos de cooperacin distintos en seguridad pblica y defensa bien que en esta ltima, se incluyeran aspectos de seguridad pblica- caracterizados por el protagonismo, respectivamente, de las instituciones policiales en el primer caso y las militares en segunda, con un nivel limitado de conduccin y participacin del poder poltico y de institucionalidad, constituyendo el ncleo de la cooperacin en seguridad pblica, la ya mencionada Asociacin, que constituy una Comunidad de Inteligencia, mientras que en el segundo caso, tuvo tal rol la Conferencia (CFAC) que constituy asimismo un mbito de intercambio de inteligencia. Centroamrica constituy tambin un mbito de cooperacin en seguridad pblica con Mxico, que tuvo entre sus frutos el proyecto constituido por la Estrategia de Seguridad Centroamrica-Mxico, sin perjuicio de elaborar su propia Estrategia de Seguridad de Centroamrica. En la CAN se constituy muy posteriormente un mecanismo de cooperacin totalmente diverso, estructurado sobre determinado tipo de delitos de inters subregional prioritario, a travs de la Decisin N 5055 (22-6-2001) Plan Andino de Cooperacin para la Lucha contra las Drogas Ilcitas y Delitos Conexos y el Plan Andino para la Prevencin, Combate y Erradicacin del Trfico Ilcito de Armas Pequeas y Ligeras en todos sus aspectos, aprobado por Decisin N 5526 (24 y 25-6-2003); la Decisin 587 (10-7-2004) sobre Lineamientos de la Poltica de Seguridad Externa Comn Andina, que pese a estar referida fundamentalmente a cuestiones de seguridad externa y de seguridad internacional como su nombre lo indica, incursion en mltiples aspectos de seguridad pblica antes mencionados, tales como la Decisin 505 y los Programas Operativos que se adopten en ese marco, el Plan Andino para la Prevencin, Combate y Erradicacin del Trfico Ilcito de Armas Pequeas y Ligeras en todos sus aspectos, as como su Agenda Coordinada de Accin y su Plan Operativo, aprobados por Decisin 552, as como los marcos andinos para la cooperacin legal, policial y judicial, y otros planes y programas que pudieran establecerse en lo sucesivo, en particular con miras a combatir, entre otros, la corrupcin, el contrabando y el trfico de personas. Cabe citar adems la Decisin N 668 (2007) destinada a la implementacin de un Plan Andino de lucha contra la Corrupcin, establecindose tanto medidas destinadas a formar parte de la lucha antedicha, como de transparencia, con nfasis en la vigencia del derecho de acceso a la informacin, as como la Decisin N 710 (2009) sobre Creacin del Consejo de Fiscales de la Comunidad Andina, dictada para el desarrollo del Instrumento Andino de Cooperacin entre Fiscales Generales de los Pases Miembros y a travs de la cual se cre el Consejo de Fiscales de la Comunidad Andina, integrado por los Fiscales Generales de los Pases Miembros o quienes hagan sus veces.
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Disponible en http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/D505.htm (acc. 12.6.2012). Disponible en http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/D552.htm (acc. 12.6.2012). Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
Habremos de caracterizar en consecuencia a la cooperacin en seguridad en la CAN como estructurada en torno a determinados delitos, considerados de inters regional. Desde otro punto de vista, no distingui entre seguridad pblica y defensa, incluyendo bajo la conduccin de rganos de relaciones exteriores y defensa, tanto aspectos de defensa como de seguridad pblica, incluyendo en este ltimo mbito a las fuerzas armadas. La institucionalidad de esta cooperacin fue limitada. Los conceptos en seguridad, seguridad pblica y defensa involucrados tendieron a poseer significativa amplitud. Cabe destacar que la cooperacin en seguridad en la CAN constituy el ncleo inicial de la Comunidad Latinoamericana y del Caribe de Inteligencia Policial (CLACIP), rgano de cooperacin en materia de inteligencia policial constituido exclusivamente por instituciones policiales y fuerzas de seguridad, organismos de inteligencia criminal y organismos de inteligencia nacional o gubernamental, sin conduccin poltica alguna ni participacin oficial de sus respectivos gobiernos, que no estuvo constituida por medio de Tratados o acuerdos formales de sus respectivos gobiernos, siendo sus miembros pertenecientes a pases de Amrica Latina y el Caribe; y de la Comunidad de Policas de Amrica (AMERIPOL), organismo de cooperacin en seguridad pblica e inteligencia, constituido por instituciones policiales y fuerzas de seguridad de pases latinoamericanos del Caribe y de Estados Unidos de Amrica, de carcter similar en cuanto a las ya sealadas carencias de conduccin poltica, instrumentacin por acuerdos internacionales. Ambos organismos CLACIP est integrada a AMERIPOL- tienen su sede permanente en Bogot. La ms reciente organizacin de la cooperacin en este caso, en seguridad pblica- correspondi a la Comunidad del Caribe (CARICOM), que cre un mbito de cooperacin altamente institucionalizado y sujeto a una slida conduccin poltica. Al efecto, se convino en la 36 Reunin de Jefes de Gobierno de la CARICOM (Julio de 7 2005) en la creacin de un Marco de Direccin para Delito y Seguridad, compuesto por un Consejo de Ministros de las reas de Seguridad Nacional y Polica para ejercer la direccin y supervisin polticas; un Comit Asesor de Poltica de Seguridad (SEPAC) y una Agencia de Implementacin para Delito y Seguridad (IMPACS). Cabe destacar asimismo la firma (2006)8 de un Memorando de Entendimiento destinado a establecer un mbito de cooperacin en inteligencia en materia de terrorismo y otros delitos, altamente institucionalizado. Respecto a la IMPACS, conviene destacar el establecimiento, dentro de ella, del Centro Regional de Fusin de Inteligencia (RFIC).
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3-6 Julio de 2005, Gros Islet, Saint Lucia.
El 6 de Julio de 2006, en Saint Kitts and Nevis, del Memorando de Entendimiento para Compartir Inteligencia entre los Miembros de la Comunidad del Caribe. XIII Congresso Internacional
Como su nombre lo expresa, se trata de un mbito institucionalizado de cooperacin en inteligencia, que recibe informacin e inteligencia de los pases miembros y de otros pases, como Estados Unidos de Amrica y Canad, y que brinda inteligencia, fundamentalmente para deteccin temprana de amenazas a miembros individuales o a la regin en su conjunto, as como a otros pases autorizados para ello. Adems, a travs de la Red del CARICOM para Compartir Inteligencia (CISNET) se posibilita la transmisin segura de informes de inteligencia, reuniones y dilogos en lnea. IMPACS y sus rganos de conduccin y control polticos antes sealados constituyen un mbito altamente institucionalizado de cooperacin en materia de seguridad pblica e inteligencia, con adecuados controles. En definitiva, todo parece confluir hacia el fortalecimiento de los mecanismos subregionales, pudindose conjeturar el futuro desarrollo de mecanismos de cooperacin en seguridad pblica en Unasur, como ya existe en defensa destacando la creacin en dicho mbito del Consejo de Defensa Suramericano, as como del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas, y sobre todo el proyectado Consejo Suramericano sobre Seguridad Pblica, Justicia y Coordinacin de Acciones contra la Delincuencia Organizada Transnacional pudiendo perfectamente concluir en este ltimo la cooperacin en seguridad pblica desarrollada en torno a la Reunin de Ministros del Mercosur ampliado. que comprende a casi todos los pases suramericanos-. Tambin cabra aguardar para un futuro prximo, la profundizacin de la cooperacin que actualmente tiene lugar en el Consejo de Defensa Suramericano (CDS). Apuntes sobre el desarrollo de la cooperacin en seguridad pblica e inteligencia en el Mercosur ampliado La experiencia de la cooperacin en materia de seguridad pblica en el Mercosur ampliado que incluy tambin aspectos de inteligencia- se desarroll -aunque no explcitamente- sobre la base de las experiencias europeas de los Tratados de Schengen (1990) y la Cooperacin en Justicia y Asuntos del Interior incluida en el Tratado de Maastricht. Tiene lugar sobre la base de la Reunin de Ministros del Interior o funcionarios de jerarqua equivalente del Mercosur (RMI) creada por Decisin N 7/96 del Consejo del Mercado Comn, dentro del mecanismo de Reuniones Especializadas, a fin de avanzar en la elaboracin de mecanismos comunes, para profundizar la cooperacin en las reas de su competencia. Tal Decisin tuvo como antecedente inmediato el Acuerdo Operativo firmado el 18 de mayo de 1996 en Puerto Iguaz por los ministros del Interior de Argentina y Paraguay y de Justicia de Brasil, en el que se acord la creacin de un Comando Tripartito de la Triple Frontera destinado a implementar medidas de cooperacin policial e intercambio de informacin en la zona de la Triple Frontera, desde donde se sospechaba
que se haban introducido terroristas que participaran en el atentado terrorista contra la Asociacin Mutual Israel Argentina (18 de Julio de 1994). As como el nacimiento de la cooperacin europea en materia policial y judicial fue resultante, al decir de Francesc Morata (1998, p. 359) [] de un proceso iniciado a mediados de los aos setenta como consecuencia de la creciente incapacidad de los Estados miembros de afrontar individualmente problemas globales como el terrorismo, el narcotrfico, la criminalidad organizada y la inmigracin clandestina siendo adems que [] La libre movilidad de mercaderas y servicios, y con mayor razn, la libertad de trnsito y establecimiento, entre Estados de la UE, plantea la necesidad de un dispositivo policial que prevenga, frene y reprima los trficos comunitariamente ilcitos. La preservacin de la seguridad es presupuesto inequvoco del libre ejercicio de la movilidad (TAMANES y LPEZ, 1999, p. 171) la cooperacin en materia de seguridad pblica en el Mercosur ampliado
[] naci de dos necesidades fundamentales: las derivadas de los problemas de seguridad pblica que surgieron del incremento en la facilidad de transporte de bienes y personas traducidos en un fuerte incremento del comercio intrazona- y el surgimiento del terrorismo internacional en la regin, derivado de los atentados experimentados por la Embajada de Israel y la Asociacin Mutual Israel Argentina (AMIA) (UGARTE, 2004)
Qued de ese modo constituido un mbito institucionalizado de cooperacin subregional en materia de seguridad pblica, comprendiendo secciones nacionales por cada pas integrante del bloque establecidas en los respectivos rganos de conduccin de la seguridad pblica en los pases miembros- integradas por los Ministerios del Interior o equivalentes, y los funcionarios especializados en cada pas integrantes de la Comisin Tcnica -entre otros rganos- que actuaban como rgano de trabajo, coordinando nuevos encuentros y procurar la implementacin de lo resuelto en los anteriores. En dicho mbito fueron suscriptos una serie de acuerdos, destinados, previa su aprobacin por el Consejo del Mercado Comn e incorporacin al orden jurdico interno de los respectivos pases por los mecanismos previstos constitucionalmente para cada uno de ellos en aquellos casos en que excedieran los aspectos meramente operativos- a establecer las normas requeridas para respaldar y promover la cooperacin subregional en materia de seguridad pblica y, dentro de sta, de inteligencia criminal; as como tambin de inteligencia para la lucha contra el terrorismo. Entre las medidas fundamentales adoptadas en dicho mbito, cabe sealar en primer lugar, la conformacin del Sistema de Intercambio de Informacin de Seguridad del Mercosur (SISME) dispuesto originariamente por el Acuerdo 1/98, y sucesivamente actualizado y perfeccionado por otros acuerdos subsiguientes.9
Particularmente por los Acuerdos N 13/99 VI RMI-Montevideo, 17/XI/99; N 14/99 VI RMI-Montevideo, 17/XI/99; N 1/00 VII RMI-Buenos Aires, 16/VI-00 y N 2/00 VII RMI-Buenos Aires, 16/VI/00 y, finalmente, por los Acuerdos N 03/04-RMI- XXVI CMC Buenos Aires, 07/VII/04 y N 4/04 y Acuerdo N 1/07 aprobado por Decisin 30/07 del CMC.
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Consiste en el establecimiento de un vnculo telemtico para intercambio de informacin especfica de seguridad pblica, con la creacin por cada pas de un nodo nacional la Argentina estableci el suyo en la Secretara de Seguridad Interior, y actualmente, en el Ministerio de Seguridad (Secretara de Seguridad) para envo y recepcin de informacin por parte de los organismos de seguridad facultados para ello realizado por cada institucin policial o fuerza de seguridad, a travs de los nodos usuario- y el intercambio por parte de cada pas de informacin entre s, a travs de un mdulo gerenciador, destinado a posibilitar la comunicacin con los res-tantes pases comprendidos en el Acuerdo. A travs del SISME, se intercambia informacin por va telemtica sobre personas, bienes y sucesos operaciones policiales, incluyndose posteriormente otros aspectos.10 Tambin existen acuerdos de cooperacin en materia de inteligencia criminal, que comprenden otros tipos de delitos.11 Finalmente, cabe sealar que en distintas oportunidades y en rganos de la RMI, se ha planteado la posibilidad relativa a la futura constitucin de un rgano multinacional de anlisis de inteligencia criminal.12 Otro acuerdo de fundamental importancia fue el originariamente denominado Plan de Cooperacin y Asistencia Recproca para la Seguridad Regional en el Mercosur (Acuerdo RMI 5/98), actualizado y ampliado posteriormente por otros acuerdos, bajo la denominacin de Plan General de Cooperacin y Coordinacin Recproca para la Seguridad Regional en el Mercosur y en el Mercosur, Bolivia y Chile.13 El referido Plan comprendi la previsin de mltiples acciones combinadas entre las instituciones policiales, fuerzas de seguridad, y otros organismos de los pases miembros, agrupadas por mbitos: Delictual, Ilcitos Ambientales, Migratorio, Trfico Material Nuclear y/o Radiactivo, Capacitacin, y Terrorismo. En lo relativo al mbito Delictual, se encontraba subdividido en Narcotrfico, Terrorismo elevado luego a mbito-, Trfico de Personas, Especialmente Mujeres y Nios, y Trfico de Migrantes Ilegales, Contrabando, Robo/Hurto de Automotores, Crimen Organizado, y Delitos Econmicos Financieros. Los aspectos relativos al terrorismo merecieron en la coordinacin policial subregional una atencin especial.
Actualmente se rige por la Decisin del Consejo del Mercado Comn N 36/2004, complementada por el Reglamento aprobado en la Reunin de Ministros del Interior N 03/2007.
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Entre ellos que cabe recordar el Acuerdo, aprobado por Decisin CMC 29/02 del 6 de diciembre de 2002, sobre Cooperacin en Operaciones Combinadas de Inteligencia Policial sobre Terrorismo y Delitos Conexos , as como las previsiones contenidas sobre intercambio de informacin en el Acuerdo Marco de Cooperacin en Materia de Seguridad Regional cuyo texto definitivo fuera aprobado por Decisin CMC 16/2006.
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Mercosur/RMI/CT/Acta n 04/09 (agosto 2009), Mercosur/RMI/CT/Acta N 04/10 (septiembre 2010), Mercosur/RMI/CT/Acta n 05/10 (noviembre 2010), RMI Extraordinaria Asuncin, 18-6-2010, entre otras.
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Hoy. la totalidad de los pases suramericanos, excepcin hecha de las Guayanas. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
As, en el ya referido Plan General, cabe destacar la constitucin, en el denominado mbito Terrorismo, de los inicialmente denominados Grupo de Trabajo Permanente y Grupo de Trabajo Especializado14 y posteriormente Foro Especializado Terrorismo (FET), mbito institucionalizado de cooperacin en inteligencia, con participacin de instituciones policiales y organismos de inteligencia, comprendiendo reuniones peridicas, intercambio de informacin, realizacin de evaluaciones de situacin en materia de terrorismo y delitos conexos, entre otros aspectos. La actividad del FET comprende el anlisis del terrorismo, tendiendo a prever sus posibles manifestaciones en la regin, as como a contribuir a una adecuada preparacin en la materia; incluyendo el ciberterrorismo, el bioterrorismo, y atentados terroristas con explosivos, con participacin de expertos en las referidas materias. Incluye asimismo el intercambio de informacin por medios seguros la red RESINF- relativos a casos, hechos o actividades relativos al terrorismo o delitos conexos. La importancia de estos mecanismos excede notoriamente al Mercosur, dado que adems de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, lo integran tambin Venezuela, Chile, Bolivia, Per, Ecuador y Colombia.15 Cabe sealar que mientras la cooperacin en seguridad pblica florece en el Mercosur, la cooperacin en materia de defensa no trascendi de mltiples medidas de fomento de la confianza y la seguridad, importantes y diversos ejercicios combinados que incluyeron ejercicios sobre hiptesis de combate, mecanismos institucionalizados de reuniones peridicas entre ministros y altos funcionarios entre diversos pases de la subregin, colaboracin en proyectos puntuales, la participacin coordinada de los pases integrantes en la MINUSTAH (a partir de 2004), la celebracin de una Reunin de Ministros de Defensa del Mercosur ampliado, celebrada en 2004, no reiterada posteriormente. Ponemos aparte el importante hecho de la creacin de la Fuerza de Paz Binacional Combinada Cruz del Sur entre Argentina y Chileespeculndose actualmente con la posible incorporacin de Brasil al mecanismo-, y la Compaa Binacional Combinada de Ingenieros Militares Libertador General San Martn para operaciones de paz, formada entre Argentina y Per. Se advertir que en los dos ltimos casos, se trat de fuerzas combinadas de paz constituidas entre un miembro pleno del Mercosur y un miembro del Mercosur ampliado, y no entre dos miembros plenos del bloque.
Decisin N 22/99 del Consejo del Mercado Comn del Mercosur, perfeccionada por el Acuerdo aprobado en la XXII Reunin del Consejo del Mercado Comn en Buenos Aires, el 5/7/02. (Resoluciones CMC/DEC N 09/02 y N 10/02)
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Cabe sealar la aprobacin por Decisin N 38/2010 de la adhesin de la Repblica de Colombia al Acuerdo Marco de Cooperacin en Seguridad Regional, aprobado por Decisiones N 01/04 y N 02/04, que sintetiza los aspectos fundamentales de la cooperacin en materia de seguridad pblica en el Mercosur ampliado incluyendo el SISME-.Este acuerdo an no entr en vigencia, por no haber sido incorporado al ordenamiento jurdico interno por la totalidad de los Estados del Mercosur.
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El presente y hacia el futuro: la cooperacin en defensa y seguridad pblica en Unasur Una novedad significativa en la integracin sudamericana ha surgido con la Unin de Naciones Suramericanas - Unasur, creada el 23 de mayo de 2008 con el propsito, entre otros, de construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integracin y unin en lo cultural, social, econmico y poltico entre sus pueblos16 e integrada por los doce pases independientes de Amrica del Sur. Este nuevo captulo de la integracin suramericana significa fundamentalmente la confluencia del Pacto Andino-Comunidad Andina de Naciones (CAN) y del Mercado Comn del Sur (Mercosur), y muy parcialmente los pases suramericanos que la integran- de la Comunidad del Caribe (CARICOM), manteniendo no obstante su pleno funcionamiento los mecanismos de integracin subregional referidos. En este nuevo proceso de integracin sudamericana ha surgido el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) como instancia de consulta, cooperacin y coordinacin en materia de Defensa.17 (artculo 1). El CDS limitado, desde su creacin, a la defensa, es decir, sin incluir los aspectos propios de la seguridad pblica - ha avanzado a travs de iniciativas referidas a intercambio de ideas y conocimientos, medidas de confianza mutua, y bsqueda de cooperacin en aspectos puntuales; tratando de superar aspecto nada sencillo- la diversidad de conceptos y enfoques existentes entre las subregiones que componen Suramrica. Cabe destacar que ni el CDS, ni Unasur, constituyen una alianza militar ni un mecanismo de seguridad colectiva. Sus objetivos, modestos, no son por ello menos trascendentes. Se trata de Consolidar a Amrica del Sur como una zona de paz. Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tenga en cuenta las caractersticas subregionales y nacionales y que contribuya ala unidad de Amrica Latina y del Caribe, y de Generar consensos para fortalecer la cooperacin regional en materia de defensa18 Cabe sealar que el CDS es la primera oportunidad histrica en que todos los pases suramericanos sin la presencia de Estados Unidos de Amrica- se sientan a hablar y a tratar acerca de su defensa. Y de ello deriva su trascendencia. El accionar del CDS ha tenido lugar en el marco de los sucesivos Planes de Accin que ha aprobado: 2009-2010, 2010-2011 y 2012, sobre cuatro ejes
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Tratado Constitutivo de la Unin de Naciones Suramericanas del 23 de mayo de 2008, artculo 2.
Decisin para la Creacin del Consejo de Defensa Suramericano en Unasur, adoptada en la Cumbre Extraordinaria de Unasur en Costa do Saupe, 16 de diciembre de 2008, artculo 2. Artculo 4 Objetivos de la Decisin para el Establecimiento del Consejo de Defensa Suramericano de Unasur emitida en la Reunin Cumbre Extraordinaria de la Unin de Naciones Suramericanas Unasur- en Costa de Saupe, Bahia, 16 de diciembre de 2008.
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fundamentales: Polticas de Defensa, Cooperacin militar y acciones humanitarias, Industria y tecnologa para la defensa, y Formacin y capacitacin. En el primer aspecto, se debe destacar el intercambio de ideas y la elaboracin de publicaciones sobre Modernizacin de los Ministerios de Defensa, y la iniciativa destinada a trasparentar el gasto en defensa a travs de la adopcin de una metodologa comn para su determinacin entre los participantes -utilizando la experiencia desarrollada entre Argentina y Chile en su relacin bilateral- que ha dado lugar a la conformacin del Registro Suramericano de Gastos en Defensa. En el segundo, la realizacin de ejercicios combinados regionales, intercambio de experiencias en materia de operaciones de paz, y la elaboracin de un Protocolo de Mecanismos de Cooperacin entre los Ministerios de Defensa ante desastres de gran magnitud, tanto naturales como antrpicos. En el tercer aspecto puede mencionarse la decisin de conformar un grupo de trabajo para analizar la factibilidad de la construccin suramericana de un avin de entrenamiento bsico-avanzado, as como la iniciacin de los trabajos tendientes a la conformacin de una agencia espacial suramericana. En el cuarto eje, la organizacin de instancias suramericanas para la formacin de civiles en defensa y de cursos sobre defensa destinados a personal civil y militar constituyen los aspectos ms destacados. A poco tiempo de completarse el tercer ao de vigencia del CDS, los resultados, aunque innegablemente valiosos, aparecen como modestos, aunque la cauta formulacin inicial prevena contra expectativas exageradas. Del anlisis de los Planes de Accin 20092010 2010/2011 y 2012 surge, en primer lugar, la reiteracin en todos ellos de un aspecto crucial, y evidentemente irresuelto. Se dispuso la realizacin de un tercer seminario para avanzar en la identificacin de los factores de riesgo y amenazas que puedan afectar la paz regional y mundial, as como la definicin de enfoques conceptuales, aspecto que se reitera desde el primer Plan. Parece evidente que la diversidad de enfoques conceptuales en materia de defensa y seguridad estuvo siempre entre las dificultades mayores a afrontar por parte de la construccin de la identidad suramericana en Defensa, evidencindose especialmente entre los pases del Mercosur por una parte y los pases andinos especialmente Colombia y Per- por la otra, pases estos ltimos con concepciones muy amplias de la seguridad y fuertemente influidos en esa materia por la presencia del terrorismo y narcotrfico, de la que ha derivado la necesidad de empleo de las fuerzas armadas en seguridad pblica. Cabe consignar que precisamente los aspectos materia de los tres seminarios se encuentran entre los objetivos a alcanzar por el Centro de Estudios Estratgicos de Defensa del Consejo de Defensa Suramericano (CEED-CDS) Captulo III del Estatuto de este rgano.
Cabe destacar, en otro orden de ideas, la limitada relevancia de los objetivos contenidos en el Plan de Accin 2012, siendo probablemente el ms importante, el relativo a Proponer el establecimiento de un mecanismo de consulta, informacin y evaluacin inmediata ante situaciones de riesgo para la paz de nuestras naciones, de conformidad con el Tratado de Unasur cuyo establecimiento requerira probablemente de la creacin de un mecanismo de cooperacin en inteligencia estratgica, algo novedoso en Suramrica. Cabe asignar tambin relevancia a la propuesta relativa a la
Realizacin de un Seminario sobre defensa de los recursos naturales y biodiversidad en Suramrica con el fin de avanzar en el estudio y proposicin mecanismos de cooperacin en defensa en la regin...por la circunstancia constituir un primer avance hacia propuestas de conformacin de un mecanismo cooperacin en la defensa comn, algo tambin indito en la regin. la de de de
Los restantes aspectos reiteracin de ejercicios sobre la carta, cuando a nivel subregional Mercosur y Chile- se realizan ejercicios con despliegue de medios humanos y materiales incluyendo hiptesis de combate, o se constituye una Fuerza de Paz Combinada como la Cruz del Sur entre Argentina y Chile, o modestos proyectos de cooperacin en produccin para la defensa, u otros aspectos que se reiteran ao a aomuestran que la integracin en defensa, en Unasur, es todava una visin lejana. Un aspecto prometedor, no obstante, est representado por el futuro Consejo Suramericano sobre Seguridad Pblica, Justicia y Coordinacin de Acciones contra la Delincuencia Organizada Transnacional, que surgiera de la recomendacin contenida en la trascendente reunin de Ministros de Defensa, Interior, Justicia y Relaciones Exteriores de Unasur en Cartagena, Colombia, el 3 y 4 de 2012, relativa a recomendar al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de Unasur, la creacin de un Consejo con el propsito de fortalecer la cooperacin en materia de Seguridad Ciudadana, de Justicia y la coordinacin de acciones contra la Delincuencia Organizada Transnacional, procurando evitar la duplicacin de funciones con otras instancias existentes en Unasur, y recomendar asimismo la creacin de un Grupo de Trabajo que elaborara el estatuto y el Plan de Accin de dicho Consejo; y la subsiguiente Declaracin de Bogot, emitida por la Reunin Extraordinaria de Ministros y Ministras de Relaciones Exteriores de Unasur (11 de junio de 2012) de la que surge la decisin de elevar a consideracin del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, un Proyecto de Decisin para la creacin de un Consejo Sectorial que se ocupe del fortalecimiento de la cooperacin en materia de Seguridad Pblica, de Justicia y de Coordinacin de Acciones contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Cabra esperar de esta nueva instancia, una vez creada, la revitalizacin de la lucha contra el delito organizado trasnacional a travs de la cooperacin internacional en el seno del nuevo Consejo, e incluso el desarrollo, ahora en el mbito de Unasur, de los
mecanismos de cooperacin en seguridad pblica desarrollados en el Mercosur, que hoy abarcan, como se ha sealado, la casi totalidad de Suramrica. Cabra esperar en definitiva de Unasur el logro de mecanismos de integracin, cooperacin y coordinacin en defensa y en seguridad pblica, respetando la diversidad de mbitos, similares a los obtenidos en la Unin Europea a travs de la Poltica Europea de Seguridad y Defensa, de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn y de la Cooperacin en Justicia y Asuntos del Interior. Sin ser conveniente imitar, la experiencia europea, como el modelo ms completo de integracin, debe orientar a quienes aspiran a lograr similares resultados a travs de la integracin en todos los mbitos y tambin, en seguridad y defensa. Referencias MORATA Francesc. La Unin Europea: Procesos, actores y polticas. Ariel Ciencia Poltica, Barcelona, 1998. TAMANES, Ramn y LPEZ, Mnica. La Unin Europea. Ciencias Sociales, Alianza Editorial, Madrid, 1999. UGARTE, Jos Manuel. La coordinacin en seguridad pblica en el Mercosur: Orgenes, perspectivas, dificultades y lecciones, Revista de Derecho Pblico, Nmero 2004-2, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2004
41 Relaciones bilaterales argentino-brasileas en el Mercosur: parceria estratgica no caminho da integrao

Leonardo Granato1 Introduccin ntre los temas fundamentales de las agendas externas de Argentina y de Brasil, la integracin regional ha sido una de las cuestiones que se ha mantenido inclume y sobre la que se fue construyendo una base de consenso. Mientras que durante la dcada de 1980 el lugar preponderante que la integracin ocup en las polticas externas de Argentina y de Brasil respondi a un contexto de redemocratizacin de los sistemas de gobierno y de impulso a los respectivos sistemas productivos, en la dcada de 1990, las polticas externas de Argentina y de Brasil experimentaron un importante cambio en un contexto en el que los gobiernos adoptaron las polticas neoliberales del Consenso de Washington. En este contexto, la integracin regional fue concebida como un mero instrumento cuyo objetivo era desarrollar una estrategia conjunta de insercin en la economa internacional frente a las tendencias de regionalizacin del comercio mundial. Ya en el siglo XXI, en un contexto internacional multipolar diferente al de las dcadas anteriores y, luego de una fase de estancamiento del proceso integracionista, una renovada poltica bilateral y de integracin para Amrica del Sur fue impulsada por los gobiernos de Luiz Incio Lula da Silva y de Nstor Kirchner tras asumir en 2003. Este fenmeno asociativo encuentra su gnesis en el proceso de integracin iniciado por el eje Brasil-Argentina en 1986 (CERVO y BUENO, 2011, p. 482; PARADISO, 2005, p. 278)2 y en funcin a ello el presente trabajo propone volver a las fuentes a travs de un recorrido por las diferentes etapas del proceso integracionista y de las relaciones bilaterales argentino-brasileas hasta llegar a la fase actual iniciada en 2003.
Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Economia Poltica Internacional (IE/UFRJ). leonardo.granato@ie.ufrj.br

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*Trabalho apresentado na Mesa Brasil, Argentina e o futuro do Mercosul sob coordenao do Prof. Marco Aurlio Nogueira, dentro do XIII Congresso Internacional do Frum Universitrio Mercosul FoMerco. Montevidu, de 21 a 23 de novembro de 2012.
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Sobre el concepto de eje Brasil-Argentina ver BANDEIRA, 1987; JAGUARIBE, 1987; HIRST, 1987.
508 | Leonardo Granato
Histricamente las relaciones bilaterales de Brasil y de Argentina fueron transitando etapas de rivalidad y de conflicto que encuentran reflejo en una vasta y rica literatura sobre el tema y cuyo tratamiento excedera el cometido del presente trabajo3. Hacia 1980, la poltica bilateral ambivalente producto de una desconfianza recproca, se torn obsoleta ante la eliminacin de las hiptesis de conflicto y la consecuente persecucin de la paz por medio de la cooperacin, principalmente en el rea nuclear, hidroelctrica y militar. Si bien fue en la primera mitad de la dcada de los 80 en que Brasil y Argentina profundizaron su cooperacin y complementacin en diversas reas, ser recin despus de la segunda mitad que la recuperacin de la democracia en ambos pases propiciar un afianzamiento de los vnculos polticos y generar el puntapi inicial para construir la base sobre la cual comenzar a dar forma a un proceso de integracin ms amplio. En definitiva, ambos pases eran conscientes de que cualquier iniciativa de integracin regional resultara inviable sin un protagonismo consensuado atento a que, una iniciativa de ese tipo exigira una convergencia y concertacin polticas de tal magnitud, que presupondran en esencia las relaciones en eje de ambos pases. La gnesis de la integracin sudamericana En un contexto marcado por polticas econmicas desestabilizadoras y un bajo poder de negociacin de la deuda externa, el proceso de integracin que comenz a gestarse en 1985 de forma articulada entre las polticas externas de Argentina y de Brasil, no slo tuvo como objetivo la integracin de los sectores productivos de los respectivos Estados, sino tambin la consolidacin de la regin como zona de paz y de la democracia como forma de gobierno, ampliar la autonoma de decisin y de actuacin en la arena internacional y la revitalizacin de la integracin latinoamericana, conforme surge de la Declaracin conjunta de los presidentes de ambos pases suscripta en la ciudad de Foz de Iguaz en noviembre de 1985. Por un lado, Argentina asumi que Amrica Latina en general y, los pases vecinos en particular, deban ser el escenario en donde poner en prctica iniciativas de cooperacin e integracin (CAPUTO, 1989), lo que permite afirmar que una de las variables de la poltica externa de la administracin de Ral Alfonsn (1983-89) fue la creacin de un ncleo de poder cooperativo con Amrica Latina, tomando como eje central Brasil-Argentina. Por su parte, en el caso de Brasil, la motivacin inicial de integracin con Argentina estuvo ntimamente relacionada con el carcter autonomista de la poltica externa brasilea, es decir, con el objetivo de aumentar el margen de maniobra del pas
Puede verse SARAIVA, 2012; RAPOPORT y MADRID, 2011; CANDEAS, 2010; LECHINI, KLAGSBRUNN y GONALVES, 2009; RUSSELL y TOKATLIAN, 2003; LLADS y GUIMARES, 2000; GUIMARES, 2000; MELLO, 1996; LAFER y PEA, 1973.
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Relaciones bilaterales argentino-brasileas en el Mercosur | 509
en la arena internacional y, en un segundo plano, con la posibilidad de tornar ms previsibles las acciones del pas vecino (CORRA, 1996). A travs de una Comisin Mixta de Alto Nivel de Cooperacin e Integracin Econmica Bilateral, Argentina y Brasil dieron comienzo a un trabajo conjunto con el objeto de examinar y proponer programas, proyectos y modalidades de integracin, especialmente en lo referido a las reas de complementariedad industrial, energa, transporte y comunicaciones, desarrollo cientficotcnico, comercio bilateral y con terceros mercados. En julio de 1986, sobre la base de los proyectos elaborados en el marco de la citada Comisin, los mandatarios de Brasil y Argentina firmaron en Buenos Aires el Acta para la Integracin Argentino-Brasilea, por medio de la cual cre el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (PICE). De acuerdo a lo indicado por la propia letra del Acta, el PICE sera gradual, flexible y equilibrado, en el sentido que no deba inducir a una especializacin de las economas en sectores especficos; que deba estimular la integracin intra-sectorial; y que deba buscar un equilibrio progresivo, cuantitativo y cualitativo, del intercambio por grandes sectores y por segmentos a travs de la expansin del comercio. Asimismo, de acuerdo a la normativa, dicho Programa deba propiciar la modernizacin tecnolgica y una mayor eficiencia en la asignacin de recursos en las dos economas, a travs de tratamientos preferenciales ante terceros mercados, y la armonizacin progresiva de polticas econmicas con el objetivo final de elevar el nivel de ingreso y de vida de las poblaciones de los dos pases. Es interesante subrayar que en el marco del PICE se suscribieron protocolos sobre bienes de capital, trigo, complementacin de abastecimiento alimentario, expansin del comercio, empresas binacionales, asuntos financieros, fondo de inversiones, energa, biotecnologa, estudios econmicos, informacin inmediata y asistencia recproca en casos de acciones nucleares y emergencias radiolgicas, cooperacin aeronutica, siderurgia, transporte terrestre, transporte martimo, comunicaciones, cooperacin nuclear, cultura, administracin pblica, moneda, industria automotriz, industria de la alimentacin, fronteras y planeamiento econmico y social, lo cual denota la magnitud y alcance de las relaciones bilaterales en ese momento histrico. En funcin a lo reseado, se podra afirmar que el PICE se estructur sobre la base de tres principios bsicos: en primer lugar, el encuadramiento con el pensamiento nacional desarrollista que serva de base a la polticas externas de Argentina y de Brasil; en segundo lugar, una evolucin gradual y flexible con decisiones estratgicas que sustentaran un permanente proceso negociador y, en tercer lugar, una expansin en abanico hacia Amrica Latina desde el eje argentino-brasileo. Es importante destacar que las condiciones para la implementacin del PICE resultaron particularmente adversas, atento a los graves desequilibrios macroeconmicos en Argentina y en Brasil, lo que permitira argumentar que su continuidad se bas en una
fuerte voluntad poltica integracionista por parte de los gobiernos de ambos pases que, a pesar de la coyuntura desfavorable, mantuvieron a esta iniciativa como una sus prioridades de poltica externa. En diciembre de 1986, a travs del Acta de Amistad Argentino Brasilea, los primeros mandatarios de ambos pases ponderaron el PICE y se comprometieron a hacer cada vez ms slida y expresiva la creciente y auspiciosa cooperacin bilateral en todos los sectores, reafirmando el propsito de dar apertura a nuevos horizontes para la integracin regional. A partir de 1987, el esquema instaurado por el PICE fue afectado por el cuadro recesivo que predomin en las economas argentina y brasilea y, agravado por situaciones de escalada inflacionaria y sistemticas oscilaciones de los tipos de cambio. En ese contexto, los pases del eje apelaron una vez ms a la voluntad poltica integracionista y suscribieron, en noviembre de 1988, el Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo, cuyo objetivo si bien era la formacin de un espacio econmico comn entre los dos pases, tambin contemplaba la posibilidad de adhesin del resto de los Estados miembros de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), en un marco de renovado impulso a la integracin de Amrica Latina segn rezan los propios considerandos del instrumento. Los aos 90 y la integracin abierta a los mercados A inicio de los aos 90, los nuevos presidentes de Argentina y de Brasil, Carlos S. Menem (1989-99) y Fernando Collor de Mello (1990-92), consustanciados con las directivas neoliberales del Consenso de Washington, imprimieron nuevas caractersticas y prioridades a las polticas exteriores de sus pases y en consecuencia modificaron la esencia poltica del proceso integracionista que estaba teniendo lugar en la sub-regin, dando lugar a la fase liberal y comercialista de la integracin sudamericana. En el caso argentino, el paradigma de insercin internacional de la administracin Alfonsn se consider disfuncional para orientar la poltica externa de Argentina. En su reemplazo, el gobierno de Menem propuso un nuevo paradigma para que un pas dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratgico para los intereses vitales de la potencia de predominio natural en su regin (ESCUD, 1992, p. 44), se adaptase a las nuevas circunstancias imperantes y a los objetivos polticos de la superpotencia dominante en esta regin del mundo (ESCUD, 1992, p. 46). En el caso de Brasil, el discurso neoliberal planteaba que los problemas de desarrollo por los que Brasil atraves en la dcada de los 80 eran responsabilidad de las polticas desenvolvimentistas propias del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones. Alineadas a esa idea, las nuevas directrices del gobierno de Collor fueron garantizar la insercin y adaptacin del pas a las exigencias de la economa global, privilegiar las relaciones con los Estados Unidos y deshacer el carcter tercermundista
del pas, a la vez que asumi a Amrica del Sur como componente de su identidad internacional (LAFER, 2002). De esta forma, la etapa inaugurada en 1990 en el campo de la poltica externa brasilea, acab con un consenso construido a partir de 1974 sobre la base de una slida estructura burocrtica y con el apoyo de las elites polticas y econmicas del pas. La diplomacia autonomista, instrumento fundamental de la matriz desenvolvimentista creada en 1930, fue abandonada por la aceptacin del discurso globalizante y neoliberal del momento (LIMA, 1994). En julio de 1990, los primeros mandatarios de Argentina y de Brasil suscribieron el Acta de Buenos Aires a travs de la cual se comprometan a alcanzar la conformacin de un mercado comn, con nfasis en la coordinacin de polticas macroeconmicas y en las rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automticas, y en diciembre de ese ao formalizaron ese objetivo con la firma del Acuerdo de Complementacin Econmica N 14 (ALADI), en plena sintona con los programas de reforma econmica neoliberal que estaban siendo implementados por los respectivos gobiernos. Tres meses despus, el 26 de marzo de 1991, con el objeto de dar una proyeccin regional a estos compromisos, los gobiernos de Argentina y Brasil suscribieron con los de Paraguay y Uruguay, en la ciudad paraguaya de Asuncin, el Tratado para la Constitucin del Mercado Comn del Sur, crendose un proceso de integracin autorregulado que jerarquizara la dimensin comercial y en el cual el Estado nacional se retirara como eje ordenador y distribuidor de sus costos y beneficios. Luego de asumir la presidencia de Brasil tras la renuncia anticipada de Collor, y mientras retomaba y proclamaba ciertos principios tradicionales de la poltica externa brasilea como el universalismo y la autonoma, Itamar Franco (1992-94) decidi mantener los rumbos del programa econmico en curso. Con sustento en la idea de adherir a los regmenes y normas internacionales pero con cierta reserva de autonoma, el presidente Itamar lanz, en octubre de 1994, la iniciativa de establecer la denominada rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA), como paso previo a la propuesta norteamericana de conformar el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), lanzada por William Clinton en la primera Cumbre de las Amricas que tuvo lugar en Miami en diciembre de 1994. Con los gobiernos Menem, Collor e Itamar, el programa de integracin argentinobrasileo que se ampliara bajo la forma de Mercosur pas de ser una estrategia de regionalizacin (en tanto gestin externa coadyuvante del desarrollo autnomo) a un modelo de mercado comn, basado en la conformacin de un universo geogrfico arancelario comn. As, la iniciativa poltica se diluy y qued reducida a la reiteracin formal y retrica del objetivo integracionista, en definitiva, un modelo tan lejano a las ideas libertarias de desarrollo y regionalismo autonmico que comenzaron a tomar fuerza en Amrica Latina a mediados del siglo XX, en aras de acabar con la relacin
centro-periferia que condenaba a los pases de la regin al subdesarrollo y a la dependencia externa. A partir de 1995, democracia, estabilidad monetaria y apertura econmica, seran los comandos del sucesor del presidente Itamar, Fernando Henrique Cardoso (19952002)4. Fernando Henrique impuls una poltica externa basada en reglas transparentes, justas y respetadas por todos, en funcin de los principios liberales clsicos, con sustento en la democracia, el libre comercio y la cooperacin internacional5. En este sentido, uno de los ejes de la poltica externa de Fernando Henrique, sobre todo durante el segundo mandato, fue el fortalecimiento del Mercosur, como expresin de la autonoma y el universalismo. Durante la segunda mitad de la dcada de los 90, la reduccin del papel del Estado nacional, la adaptacin a las reglas de poltica econmica del Consenso de Washington, la desindustrializacin, el predominio del enfoque comercialista y el desinters por profundizar en otros temas de la agenda, hicieron con que la crisis en el Mercosur no tardase en llegar. De esta forma, hacia 1997 el bloque que ya haba sido reducido a un mero instrumento coyuntural, tctico y de expansin comercial- se mostr altamente vulnerable y sujeto a una situacin de estancamiento y parlisis originada en problemas internos y en la falta de sintona de los pases miembros. Las crecientes disparidades y la insatisfaccin de Paraguay y Uruguay por el costo de pertenecer a un bloque que profundizaba las asimetras de desarrollo, representaban en parte, el estado de situacin de las relaciones bilaterales argentino-brasileas: ambos pases siguieron caminos diferentes en sus estrategias de insercin internacional y, a pesar de que las reuniones presidenciales se encargaban ritualmente de confirmar la prioridad mutua conferida a la relacin con el vecino, en la prctica fueron incapaces de impulsar una agenda orientada a profundizar la relacin bilateral y el propio Mercosur. Crisis y transicin hacia un nuevo modelo integracionista Hacia fines del ao 1999, el nuevo gobierno argentino de la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educacin (la Alianza), presidido por Fernando de la Ra (1999-2001), en el entendimiento de que el afianzamiento de los vnculos con Brasil y la profundizacin de la integracin regional seran funcionales para una reinsercin argentina ms asertiva y diversificada, pareci inclinado a mirar ms al Brasil y a relanzar el Mercosur (RUSSELL y TOKATLIAN, 2003, p. 56). Por su parte, si bien Brasil estaba dispuesto a profundizar sus relaciones con Argentina, ya que era consciente de que ese binomio platino era el motor del bloque, ello no fue suficiente.
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Ver CARDOSO, 2001. Para profundizar ver LAMPREIA, 1998; VIGEVANI, OLIVEIRA y CINTRA, 2003; VIZENTINI, 2005.
Al igual que en la administracin Menem, las urgencias econmicas internas volvieron a determinar la agenda de prioridades del gobierno argentino, derivndose en una falta de convergencia de las polticas externas de Argentina y de Brasil as como en la adopcin de medidas comerciales unilaterales y en la negativa de enfrentar las asimetras al interior del bloque. La crisis experimentada por Argentina en diciembre de 2001 y el fin anticipado del gobierno del presidente de la Ra, impulsaron un nuevo debate sobre el rumbo que el pas deba seguir en materia de relaciones internacionales. Ante la gravedad de la crisis y la extrema vulnerabilidad externa del pas, la posicin adoptada por el gobierno de transicin de Eduardo Duhalde fue que Brasil deba ser el principal eje ordenador de la poltica externa argentina. La intencin argentina de asociacin con Brasil fue afianzada con la eleccin de Luiz Incio Lula da Silva, primer presidente de origen obrero en Amrica Latina, quien asumi la primera magistratura en enero de 2003 con el respaldo de la mayor cantidad de sufragios en la historia republicana de Brasil. El primer encuentro oficial entre los presidentes Lula y Duhalde en enero de 2003, defini una agenda que dara inicio al fortalecimiento de las relaciones bilaterales. Finalmente, con la asuncin del presidente electo Nstor Kirchner en mayo de 2003, se cristaliz una convergencia de valores y objetivos que giraban en torno de poner fin a la construccin del Estado neoliberal avanzndose en la reparacin del Estado nacional y en el fortalecimiento de las relaciones bilaterales argentino-brasileas en cuya agenda se destacaba la integracin como forma de insercin soberana de la sub-regin en el sistema interestatal capitalista, contrarrestando los grandes polos de poder en el sistema global. Lula y Kirchner: una nueva forma de insercin soberana Confiados del alto potencial de la relacin bilateral, los presidentes Lula y Kirchner la dotaron de objetivos estratgicos y de una nueva agenda que inclua aquellos temas que ambos pases deberan enfrentar en el futuro, con el propsito de llevar la relacin a un nuevo nivel. El escenario internacional era en 2003 radicalmente distinto de aquel en el que naci el Mercosur y en el que se defini la agenda bilateral en los aos 90 y en este sentido, repensar la agenda bilateral y mercosurea frente al nuevo escenario internacional se convirti, por tanto, en un imperativo. En un marco de afinidades ideolgicas y convergencia de valores, Lula y Kirchner fijaron una extensa agenda bilateral que se encaminaba a concebir una verdadera alianza estratgica entre ambos pases, transformndola en motor de la integracin de Amrica del Sur. Asimismo, un Mercosur alternativo al Mercosur de los 90 impona definir una nueva agenda de propuestas e iniciativas.
Los procesos de insercin internacionales de Brasil y Argentina se apoyaron en la integracin solidaria de Amrica del Sur y en la idea que ese trabajo conjunto slo tendra efecto si las asimetras existentes entre los miembros fuesen reducidas. Asimismo, la integracin regional en tanto construccin de poder compartido, era percibida por las propias polticas externas de stos pases como el punto de partida para el fortalecimiento de su presencia en el mundo6. Lula y Kirchner destacaron as la prioridad otorgada al Mercosur a travs de la profundizacin de su agenda, incorporando los temas polticos, sociales y culturales y, de su ampliacin a otros pases de la regin en un marco de alineamiento internacional en el que se privilegiaron las relaciones Sur-Sur. Por primera vez el combate a la pobreza y los mecanismos de desarrollo e inclusin social pasaron a formar parte de la agenda bilateral, el rea productiva, industrial y desarrollista volvi a ser el centro de la agenda integracionista, el sector de infraestructura, transportes, energa y comunicaciones afirm su peso en el marco de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) y se intensific el trabajo relativo a la coordinacin macroeconmica (en particular de las polticas cambiarias), la defensa y seguridad internacional y la defensa y plena vigencia de los derechos humanos. En el aspecto externo se destac el alto nivel de coordinacin bilateral revelado en el plano de las negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y del pago de la deuda externa. Entre los documentos de tenor poltico que marcaron el inicio de una nueva relacin bilateral y de los que derivaron multiplicidad de acuerdos y protocolos especficos, y en los cuales los presidentes supieron recuperar la esencia poltica del proceso de integracin abandonado en razn de las directrices neoliberales de los 90, se destacan el Consenso de Buenos Aires de octubre de 2003, el Acta de Copacabana y la Declaracin sobre Cooperacin y Crecimiento Econmico con Equidad, ambas de marzo de 2004 y el Compromiso de Puerto Iguaz de noviembre de 2005. Con relacin al Mercosur en particular, los primeros mandatarios promovieron un trabajo tendiente a perfeccionar la unin aduanera y avanzar sobre la coordinacin macroeconmica; impulsar la complementariedad productiva, competitividad y el surgimiento de cadenas productivas propias; impulsar el tratamiento de las asimetras, en particular en relacin a Uruguay y Paraguay; impulsar la complementariedad de polticas de infraestructura, transporte y energa; promover y proteger las inversiones intrazona; promover estrategias de financiamiento intrazona y una estrategia comercial conjunta; favorecer el trabajo en las reas social, educativa y cultural; dotar al bloque de una arquitectura institucional coherente a los objetivos de profundizacin y ampliacin de la integracin y, la incorporacin de nuevos socios.
Para Brasil ver SARTI, 2011; SADER, 2010; GARCA, 2010; VIGEVANI y CEPALUNI, 2007; COSTA, 2005; GUIMARES, 2000. Para Argentina ver SIMONOFF, 2009; MIRANDA, 2007; TAIANA, 2006; BOLGNA, 2006; BIELSA, 2004; TOKATLIAN, 2004; KIRCHNER y DI TELLA, 2003.
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Asimismo, y de manera concomitante, las polticas externas de los doce pases que componen Sudamrica convergieron, a partir de 2003, en la opcin propuesta por Brasil de participar de una Comunidad Sudamericana de Naciones, hoy denominada Unin de Naciones Suramericanas (Unasur)7, conformada por mltiples Consejos sectoriales. Los aos pasaron pero no se vislumbraron tantos cambios ante las clsicas dificultades derivadas de la integracin comercial y de las asimetras. Hacia 2008 los conflictos volvieron a aflorar tanto en relacin a las negociaciones externas como a las nuevas barreras que se levantaron al promediar la crisis internacional. En este contexto, los presidentes Lula y Cristina Fernndez crearon el Mecanismo de Integracin y Coordinacin Bilateral el sistema de pagos en moneda local e impulsaron, en el mbito regional, la implementacin de fondos para la reduccin de asimetras (Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur), la aprobacin del cdigo aduanero y la eliminacin del doble cobro del arancel externo comn. En lo relativo a una arquitectura institucional, durante el perodo 2003-2010 se destaca la creacin de la Comisin de Representantes Permanentes del Mercosur; la reglamentacin del Protocolo de Olivos y la entrada en vigor del Tribunal Permanente de Revisin; la instauracin del mecanismo de opiniones consultivas; el reemplazo de la Secretara Administrativa por una Secretara Tcnica; la creacin del Parlamento del Mercosur, del Observatorio de la Democracia del Mercosur, del Instituto Social del Mercosur y del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur; el inicio del proceso para la incorporacin de Venezuela, e iniciativas como el Programa Somos Mercosur, que sembr la simiente para la puesta en marcha de las cumbres sociales (GRANATO, 2011). Dndole continuidad a lo iniciado por sus antecesores, Dilma Rousseff y Cristina Fernndez, en sus encuentros presidenciales de enero y julio de 2011, reafirmaron su compromiso con la integracin bilateral, destacaron la importancia de la alianza estratgica de sus pases como eje constitutivo de la integracin regional a la vez que ratificaron la vigencia del Mecanismo de Integracin y Coordinacin Bilateral y de diferentes proyectos en sectores como el nuclear; espacial; biotecnologa; nanotecnologa; frmacos; industrias aeronutica, naval y de defensa; infraestructura; integracin energtica; comunicaciones y TV digital; inclusin social y agenda social; integracin ciudadana, libre circulacin y facilitacin de residencia; integracin financiera y los ya mencionados pagos en moneda local (GRANATO, 2012). Con todo, la agenda pendiente sigue siendo importante.
Para ampliar ver GRANATO, ODDONE y VAZQUEZ, 2010; GRANATO, 2010. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
A modo de conclusin Es de esperar que los mltiples lazos de dependencia mutua, el grado de confianza y el alto equilibrio alcanzado en las relaciones bilaterales argentino-brasileas a partir de 2003 que permiti a los pases del eje proyectar una visin compartida de la integracin regional con direccionalidad estratgica, gane an mayor densidad en los mbitos del Mercosur y de la Unasur. El camino que viene recorriendo el proceso sudamericano de integracin en esas esferas a veces poco visitadas por quienes nos dedicamos a estudiarlo son apreciables: cambios lentos pero profundos en la vida de sus habitantes. Ms que la descripcin en detalle de cualquier momento especfico, inclusive el actual, lo que importa es subrayar el conjunto de intereses de largo plazo que apuntan a la necesidad de profundizar cada vez ms el entendimiento poltico entre Brasil y Argentina, cuya proyeccin garantiza en el plano gubernamental una regionalizacin que encuentra sus races en el da a da de las personas que habitamos el Mercosur y que, silenciosamente, sigue su camino, lento e irreversible. Referencias BANDEIRA, Luiz A. Moniz. O Eixo Argentina-Brasil: O processo de integrao da Amrica Latina. Braslia: Editora da UnB, 1987. BIELSA, Rafael. A poltica externa da Argentina no quadro da integrao regional. Revista DEP Diplomacia, Estratgica e Poltica, Brasilia, vol. 1, N 1, p. 5-21, oct./dic. 2004. BOLGNA, Alfredo B. (Comp.). La poltica exterior del Gobierno de Kirchner. Rosario: CERIR, Universidad Nacional de Rosario, 2006. CANDEAS, Alessandro. A Integrao Brasil-Argentina. Histria de uma ideia na viso do outro. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2010. CARDOSO, Fernando Henrique. A poltica externa do Brasil no incio de um novo sculo: uma mensagem do Presidente da Repblica. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, vol. 44, N 1, p. 5-12, jun./jul. 2001. CERVO, Amado; BUENO, Clodoaldo. Histria da Poltica Exterior do Brasil. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2011. CORRA, Luiz Felipe de Seixas. A poltica externa de Jos Sarney. En: Alburquerque, J. A. G. (Org.). Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990): crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo: Cultura, 1996.
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Bilateralizacin, contexto asimtrico y condicionantes polticos: el caso del Mercosur

Lorena Granja1 Introduccin l presente trabajo es parte del proceso de investigacin para la tesis de Doctorado en Ciencia Poltica que se est desarrollando hasta el 2015. La misma tiene como objetivo la comprensin de las diferentes dinmicas de relacionamiento entre los pases del Mercosur; ste se desdobla en dos objetivos especficos. El primero, es entender las relaciones entre los pases miembros del Mercosur y el funcionamiento del bloque. El segundo, apunta a la reflexin sobre las relaciones entre miembros de un proceso de integracin; en este sentido, se espera contribuir al anlisis de cualquier proceso de integracin que posea caractersticas similares al Mercosur. Dichas caractersticas son, en una primera instancia, la existencia de fuertes asimetras, la membresa de un pas con vocacin de potencial lder regional y la bilateralizacin de las relaciones intra-bloque. Estas caractersticas, a nuestro entender, componen la denominacin de proceso de integracin asimtrico. Ya que este concepto no solamente implica la existencia de fuertes asimetras entre los pases, las que podran evidenciarse en cualquier proceso de integracin; sino que adems, contempla dos dimensiones ms: un tipo de relacionamiento especfico, determinado por tal contexto asimtrico, la bilateralizacin de la dinmica intra-bloque. Y la posibilidad que se consolide una de las partes en un liderazgo regional. Dicho esto, las tres principales preguntas de investigacin a las que se pretende dar respuesta son: Cmo son las dinmicas de relacionamiento del Mercosur? Cules son los efectos derivados de un proceso de integracin asimtrico? Cmo influye la dimensin poltica sobre tales efectos? En primer lugar, se parte de la hiptesis de que uno de los principales efectos de un proceso de integracin asimtrico es la bilateralizacin de las relaciones intra-bloque. En segundo lugar, tal condicin asimtrica es reproducida en las relaciones bilaterales dentro del bloque. Asimismo, esta bilateralizacin se ve influenciada por dos variables intervinientes que contienen la dimensin poltica, a saber:
Estudiante de Doctorado en Ciencia Poltica en el Instituto de Estudos Sociais e Polticos-Universidade do Estado de Rio de Janeiro, lgranja@iesp.uerj.br
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la poltica domstica y la regional. En este sentido, variables polticas estaran modificando indirectamente los efectos derivados del proceso de integracin asimtrico a travs de su intervencin en la variable independiente. En el presente artculo se apunta a la reflexin sobre ambas variables, la bilateralizacin del bloque y el contexto asimtrico que, segn la hiptesis del trabajo, estara generando tal dinmica bilateral. En el presente trabajo, se ha decidido no adentrar en las variables polticas intervinientes por falta de espacio, sin embargo, debe hacerse un mnimo comentario sobre ellas. As, la variable dependiente (grado de bilateralizacin de las relaciones intra-bloque) vara en funcin de la variacin que se registre en los componentes de tres variables, una contextual y dos intervinientes: el contexto asimtrico, la poltica domstica y la poltica regional, respectivamente. Ambas variables polticas actan de manera tal que modifican los efectos del contexto asimtrico; as, la variable interviniente poltica domstica se compone de tres subvariables: la convergencia ideolgica entre los gobiernos, el proceso de formulacin de la poltica exterior y la dimensin institucional. La convergencia ideolgica es la similitud en el signo ideolgico de los gobiernos de cada pas. Si tomamos en consideracin que el Mercosur es un proceso de integracin inter-gubernamental, es importante analizar la evolucin de los diferentes gobiernos en cada uno de los pases. En este sentido, desde la creacin del Mercosur, puede decirse que existi una convergencia ideolgica entre los gobiernos, durante toda la dcada del 90 hacia el neoliberalismo (con sus diferentes grados). Tal convergencia se evidenci a travs de las diferentes disposiciones instauradas por el bloque sobre la liberalizacin de comercio. Por otro lado, esa convergencia continu a comienzos del siglo XXI, con el cambio de signo ideolgico registrado en los gobiernos de los cuatro pases, hacia la izquierda del continuo ideolgico (izquierda-derecha).2 En este sentido, se torna relevante considerar si la convergencia ideolgica podra estar explicando las variaciones en el grado de bilateralizacin de las relaciones; ya que, a priori, se evidencia un aumento de las decisiones tendientes al tratamiento de las asimetras registrado a partir de ese cambio de signo ideolgico, por un lado. Sin embargo, es necesario analizar si tal convergencia hacia el centro-izquierda deriv en un aumento del grado de bilateralizacin o no, o cunto de esa bilateralizacin se deba a similitudes en la conduccin de la poltica exterior entre los gobiernos del bloque cuando estaban todos bajo el signo neoliberal, por ejemplo. Para ello, ser necesaria la operacionalizacin de tal dimensin en indicadores claros que nos especifiquen la tendencia hacia un lado y otro del continuo ideolgico de cada uno de los gobiernos de los pases miembros para todo el perodo de estudio. Y, a la luz de estas diferencias, ver cunto vara el grado de bilateralizacin de las relaciones intra-bloque.
Existen varias investigaciones sobre la ideologizacin de los partidos polticos, una de las referencias es el trabajo de Power y Zucco para Brasil y el de Hugo Borsani (2003) para los dems pases miembros.
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Bilateralizacin, contexto asimtrico y condicionantes polticos: el caso del Mercosur | 523
Por otro lado, la formulacin de la poltica exterior se refiere a las posibles diferencias entre los encargados de la toma de decisiones de tal poltica en cada uno de los pases y su influencia sobre el grado de bilateralizacin. En primer lugar, si consideramos los cambios advenidos en la primera dcada del siglo XXI sobre la personificacin de la poltica externa, o el concepto de diplomacia presidencial, se puede afirmar que estamos ante un tipo de formulacin de poltica exterior diferente a la que tradicionalmente Brasil ejercitaba a travs de Itamaraty, por ejemplo, VIGEVANI & CEPALUNI, 2007; LIMA, M.R.S.; COUTINHO, M.V. (orgs.), 2007; HIRST, 2009a; LIMA, M.R.S, 2010. Adems, es posible que dichos cambios en la formulacin de la poltica exterior sean derivados de la convergencia ideolgica de los partidos de gobierno, sin embargo, se hace importante el anlisis de esos procesos de cambios en su formulacin para todos los pases miembros. En este sentido, se pretende buscar tendencias de larga duracin y cambios en la formulacin de la poltica exterior en los pases del Mercosur. Asimismo, la dinmica intergubernamental que adopta el Mercosur para su formulacin de polticas, marcado desde el inicio por la preeminencia de los presidentes, genera ms agilidad e influencia directa de stos en las decisiones que afectan al bloque regional (SARTI, 2010). Asimismo, la dimensin institucional se refiere a los efectos que las instituciones de cada pas puedan tener sobre la formulacin de la poltica exterior directamente, e indirectamente, sobre el grado de bilateralizacin. Las diferentes instituciones encargadas de formular esa poltica, as como tambin los diferentes mecanismos de accountability ante los partidos polticos y de autonoma relativa de las burocracias diplomticas 3, pueden estar influenciando indirectamente el grado de bilateralizacin a travs de sus consecuencias para la formulacin de la poltica exterior. Por ltimo, la variable poltica regional se compone de tres dimensiones, a saber: la existencia de un liderazgo regional, las diferentes trayectorias de relacionamiento entre los pases miembros en sus relaciones bilaterales y una dimensin coyuntural. La existencia de un liderazgo regional implica el debate en torno a la posibilidad de que Brasil lleve adelante una estrategia de liderazgo que tendra muchas implicaciones a nivel del bloque. La consolidacin de Brasil como pas emergente puede actuar como pas imn en las relaciones mercosureas, lo que implicara un mayor grado de bilateralizacin. El debate sobre la condicin de Brasil de lder regional ha sido largamente tratado en la literatura especializada4 y debe ser considerado en sus efectos sobre el relacionamiento intra-bloque especficamente; as como tambin, la posible existencia de otros liderazgos regionales y su naturaleza.
En este sentido, es interesante la conformacin de autonomas relativas en la formulacin y conduccin de la poltica exterior de cada pas como argumenta Lima, por ejemplo para el caso de Brasil, sobre la existencia de trayectorias dependientes y de mecanismos de auto-reproduccin, a partir de la constitucin de Itamaraty como reducto de institucionalizacin y consolidacin de tales polticas. (LIMA, M.R.S., 2005).
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Ver: VIGEVANI & CEPALUNI, 2007; PINHEIRO, 2004; CASON, J.W.; POWER, T.J., 2009; HIRST & LIMA, 2006; COUTINHO, 2009; MARTINS, Estevo REZENDE; SARAIVA, Miriam Gomes, 2009; LECHINI, G.& GIACCAGLIA, C, 2011; JAFFRELOT, 2009
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Por otro lado, la dimensin trayectorias de relacionamiento se refiere a las diferentes prcticas existentes entre los pases miembros que se hayan consolidado como caminos a seguir en las relaciones bilaterales anteriores al Mercosur y que pueden estar influenciando la dinmica del bloque regional a travs de mecanismos de path-dependence, por ejemplo. Adems, estas diferentes trayectorias pueden estar afectando la naturaleza del liderazgo poltico A su vez, la dimensin coyuntural hace referencia a los posibles shocks que pueden estar afectando las relaciones bilaterales, tales como: crisis econmica o poltica de alguno de los pases miembros, as como tambin los diferentes conflictos que puedan surgir, eventualmente, entre stos (como por ejemplo el problema argentino-uruguayo por la instalacin de las plantas procesadoras de celulosa en la costa del ro Uruguay o la crisis poltica de Paraguay). Hechas estas aclaraciones previas, nos proponemos adentrarnos en el contexto asimtrico y en la bilateralizacin de las relaciones intrabloque, como primer paso para la comprensin de la dinmica de relacionamiento del Mercosur. Caractersticas de un proceso de integracin asimtrico El Mercosur est inmerso desde el inicio en un contexto asimtrico que ha generado muchas consecuencias para la integracin efectiva. As, las grandes asimetras existentes entre los pases socios del Mercosur han supuesto un desafo para la integracin desde su creacin en 1991. Sin embargo, el tratamiento de tales asimetras entra en la agenda del bloque posteriormente. De hecho, al inicio slo se plantearon diferentes plazos en la adopcin de las liberalizaciones por parte de los pases menores del bloque. Los motivos de la demora en tratar el asunto de las asimetras como problema para el efectivo funcionamiento del bloque debemos buscarlos en la ptica liberal adoptada por los gobiernos de la poca, que apostaron a la integracin comercial sin comprender las implicaciones derivadas de las diferentes capacidades de los Estados de apropiarse de los beneficios de tal tipo de integracin. Dicha posicin se ha ido dejando de lado paulatinamente a medida que ha cambiado el signo ideolgico de los diferentes gobiernos, pasando a ser prioritaria la construccin institucional del Mercosur, hecho que deriv en una reflexin sobre el problema de las asimetras y en una bsqueda de polticas para su tratamiento. Entonces, luego de las crisis econmicas evidenciadas a comienzos del siglo XXI (1999, Brasil; 2001, Argentina y 2002, Uruguay), y de la asuncin de gobiernos de izquierda5 en la mayor parte de los pases miembros; en el ao 2003 se retom la
Existe un debate terico sobre la denominacin de los gobiernos de la primera y segunda dcadas del siglo XXI en el Cono Sur como gobiernos de izquierda, algunos autores consideran que la mejor denominacin es de gobiernos progresistas (LIMA, M.R.S., 2008), otros los consideran social-democracias (LANZARO, 2007; ROBERTS, 2008) y, no faltan quienes los catalogan de izquierda teniendo en cuenta la base poltico-partidaria mediante la
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discusin sobre los rumbos que tomara el Mercosur. Los gobiernos se comprometieron a darle un giro ms social al proceso de integracin, comenzando por la construccin poltico-institucional; de esta manera, se generaron ms espacios para la discusin del problema de las asimetras. A partir de ese momento, este asunto ha sido recurrentemente tratado como problema para la efectiva realizacin de los objetivos propuestos por el bloque, tanto en los mbitos de toma de decisiones, como por parte de los diferentes actores implicados en las negociaciones. Como resultado de tal proceso de reflexin6, se han creado algunos mecanismos para el tratamiento de las asimetras, a saber: Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM): Creado en la decisin n 45/04 y regulado en las decisiones n 18 y 24/05, tiene como objetivo principal la reduccin de las asimetras estructurales a travs del flujo de recursos a las subregiones del bloque con menos desarrollo relativo. Constituye el intento ms claro de los ltimos aos por reducir las asimetras intra-bloque, y evidencia el reconocimiento que los gobiernos tienen de stas como problema intrnseco y como desafo para el funcionamiento del proceso de integracin. Fondo del Mercosur de Garantas para Micro, Medianas y Pequeas Empresas (Decisin CMC n 41 y 42/08), cuyos objetivos son garantizar crditos a dichas empresas e incentivar su participacin en actividades de integracin productiva. La Decisin n 43/08 crea una Comisin Asesora para la constitucin de tal Fondo, su reglamentacin y puesta en marcha, que est aun en andamiento. Fondo de Agricultura Familiar del Mercosur (FAF) que pretende financiar programas de estmulo a la agricultura familiar a travs de proyectos que promuevan la participacin de actores sociales (Decisin CMC n 45/08 art. 1). Posteriormente, se regul la implementacin del FAF en la decisin CMC n 06/09, la principal diferencia respecto a las polticas anteriores es que este fondo constituye un instrumento de gestin financiera (art.1) y se integra con aportes de los Estados parte, as como tambin con la renta financiera derivada de esta funcin (art. 3). El Instituto Social del Mercosur (ISM) creado por la Decisin CMC n 03/07 tiene como objetivo general la consolidacin de la dimensin social como eje de desarrollo, la colaboracin en materia tcnica para la sistematizacin y
cual llegan al poder (WEYLAND, MADRID & HUNTER, 2010). Sin embargo, todos ellos consideran a tales gobiernos como una alternativa al neo-liberalismo. La discusin sobre la introduccin de la problemtica de las asimetras en las negociaciones del Mercosur ha sido fruto del trabajo realizado para la disertacin de maestra, en donde se hace un anlisis de la introduccin del concepto en la normativa del bloque, partiendo de la base de algunos trabajos acadmicos anteriores (GONALVES, MACHADO & MELLO, 2010; BOUZAS, R.; Da MOTTA VEIGA, P. y ROS, S., 2008) y del anlisis de contenido de las decisiones, resoluciones y directivas hechas por el Consejo Mercado Comn (CMC), Grupo Mercado Comn (GMC) y Comisin de Comercio del Mercosur (CCM), respectivamente a lo largo del perodo 1991-2010. Puede consultarse un resumen de dicha disertacin en (GRANJA, 2012).
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actualizacin de los indicadores sociales; y la promocin de polticas regionales que apunten a esa dimensin. La superacin de las asimetras es un objetivo especfico del ISM, su estructura institucional y su presupuesto fueron aprobados en los aos 2008 y 2009 respectivamente (decisiones n 37 y 38/08, 08 y 31/09). A pesar de que estos mecanismos aun no han sido evaluados en su funcin de reducir las asimetras, son entendidos como un ejemplo del giro de los gobiernos del Mercosur hacia un tratamiento de stas como problema. Si se tiene en cuenta las negociaciones intra-bloque, en primera instancia, podemos sugerir que existe una intencionalidad poltica para el tratamiento de las asimetras; sin embargo, no podemos afirmar que tal intencionalidad es consensual; ya que la demora en la aplicacin efectiva de tales mecanismos nos demuestra que tal consenso se ve diluido a la hora de la puesta en prctica de las polticas pensadas para el tratamiento de las asimetras. Un anlisis pormenorizado de tales decisiones nos arroja luz sobre el hecho de que las coincidencias expuestas en los reclamos por ms institucionalidad no se traducen en una coincidencia de posturas sobre los instrumentos ya creados, las posibles acciones conjuntas futuras, la profundizacin de sus efectos y la eventual creacin de nuevos instrumentos (BOUZAS, R.; Da MOTTA VEIGA, P. y ROS, S., 2008). Por otro lado, existe un consenso relativamente amplio en la academia sobre la afirmacin que las grandes asimetras entre los pases del Mercosur son uno de los mayores desafos para la integracin regional efectiva y para el funcionamiento del bloque. De hecho, el asunto de las asimetras ha sido objeto de muchos trabajos acadmicos desde que, tanto la disciplina de la Ciencia Poltica como las Relaciones Internacionales, tomaron el tema de la integracin regional en el Cono Sur como objeto de estudio. Dentro de stos, son de destacar los anlisis que han hecho estudiosos provenientes de los pases socios del Mercosur, que enfatizan los tipos de asimetra existentes, los diferentes efectos negativos que stas ejercen sobre el proceso de integracin, las distintos mecanismos creados para paliar tales efectos y su evaluacin.7 As como tambin, existe un gran acervo de documentos que se centran, sobretodo, en las comparaciones de los procesos de integracin latinoamericano y europeo y en las relaciones extra-regionales. (MALAMUD, 2003) Adems, se destacan trabajos realizados en conjunto por instituciones acadmicas y de integracin de distintos pases (ALADI, CAF, CAN, CEPAL, MERCOSUR, OTCA y SELA, 2005). Sin embargo, los estudios que se centran en los efectos de las asimetras en la dinmica de relacionamiento del bloque son casi inexistentes, la mayora de ellos no escapan a un enfoque que considera a las asimetras como un problema para la efectiva
Ver: (BOUZAS, R.; Da MOTTA VEIGA, P. y ROS, S., 2008; BOUZAS, R., 2001; BOUZAS & SOLTZ, 2001; DURAN LIMA & MASI, 2007; GIORDANO, MESQUITA, & QUEVEDO, 2004; GONALVES, MACHADO & MELLO, 2010; LAENS & TERRA, 2008; LAMAS, 2007; LAVAGNA, 2001; MASI & HOSTE, 2002) (SANAHUJA, 2008; SANGUINETTI, 2006; TERRA, 2008) (VAILLANT, 2008).
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integracin (desvo de comercio, diferentes capacidades de los estados de homogeneizar las polticas comunes, dificultades en la aplicacin de la normativa, etc.) y no como un problema que se presenta tambin en las negociaciones intra-bloque, reproduciendo la lgica asimtrica en su dinmica interna. Es por ello, que el estudio de las asimetras dentro del bloque desde esta ptica, se torna un asunto de especial relevancia para quien quiera entender al Mercosur. Existen tambin, muchos argumentos a favor y contra el proceso de integracin regional; algunos enfoques catastrficos consideran que el Mercosur no ha logrado los objetivos planteados formal e inicialmente y que, por tanto, estara obsoleto. Otros, argumentan que, luego de la creacin de la UNASUR, el Mercosur ya no tendra la importancia que, en su momento, tuvo para los pases miembros. Por otra parte, existen otros argumentos ms inclusivos que consideran que el Mercosur ya no debe pensar nicamente en la consecucin de los objetivos para los que ha sido creado, sino que su relativamente mayor importancia est dada por las dimensiones de una integracin ms inclusiva (no meramente comercial). As, la revisin de la literatura especializada nos acerca a una tipologa de los diferentes tipos de asimetras. Por un lado, encontramos las estructurales que se refieren a la diferente capacidad de los pases de beneficiarse de los efectos de la integracin, en funcin del tamao de su economa, de los distintos niveles de desarrollo, del acceso a la infraestructura, de las condiciones geogrficas, econmicas y sociales de sus sistemas productivos, etc. Tales asimetras derivan en problemas de adaptacin a las polticas comunes ya que la capitalizacin de los beneficios tambin es en forma asimtrica. Por otro lado, las asimetras polticas se refieren a las diferencias en el carcter de las polticas pblicas, tales como diferentes capacidades y preferencias en la provisin estatal de servicios pblicos, programas de promocin de inversiones y de exportaciones; incentivos a la competitividad productiva, fiscales y subsidios directos o indirectos. Estas asimetras derivan en problemas de cooperacin y convergencia entre las polticas de cada uno de los pases; dependiendo fundamentalmente de la voluntad poltica de los gobernantes. Adems, este tipo de asimetra genera diferentes capacidades entre los pases de aplicar las normativas emanadas del bloque regional y diferencias en el poder de negociacin que cada uno tenga en los espacios multilaterales. Ambos tipos de asimetras condicionan el funcionamiento eficiente del bloque. (BOUZAS, R., 2001; GIORDANO, MESQUITA, & QUEVEDO, 2004; ALADI, CAF, CAN, CEPAL, MERCOSUR, OTCA y SELA, 2005) Otra tipologa de las asimetras ms exhaustiva, ya que considera algunas variables diferentes a las anteriores es la realizada por Ayuso (2010). La autora considera que es necesario identificar los diferentes tipos de asimetras registradas en funcin de algunos criterios que permitan considerar, adems, los responsables para su tratamiento y los diferentes mecanismos para solucionarlas. De esa manera, identifica:
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1. Las asimetras en funcin del tipo de divergencia; donde considera las diferencias en el peso economico; en la distribucin y disponibilidad de recursos naturales; las divergencias productivas y tecnolgicas; en el nivel de desarrollo y poder poltico; en el tamao y poblacin; las diferencias jurdico-institucionales (AYUSO, 2010, pgs. 140-43); 2. Las asimetras en funcin de su origen; donde identifica las estructurales y las derivadas por el uso discrecional de las polticas pblicas. Esta clasificacin puede asimilarse a la expresada anteriormente (AYUSO, 2010, pgs. 143-44); 3. Las asimetras segn su naturaleza; donde distingue entre asimetras de poderdependencia y las de desarrollo entre naciones; 4. Las asimetras segn su dinmica; donde cataloga las diferencias entre las presumiblemente estables y las dinmicas. Dentro de estas ltimas, considera las fundacionales, las emergentes y las coyunturales,dependiendo del momento en que se hayan manifestado (AYUSO, 2010, pg. 145); 5. Segn su localizacin; inter-estatales o inter-regionales (AYUSO, 2010, pg. 146). Asimismo, existe literatura que considera que el impacto de las asimetras puede retardar el proceso de integracin. A este respecto, Pablo Sanguinetti (2006) considera que la integracin comercial por s misma no asegura la convergencia entre pases con niveles de desarrollo dispares. Adems, el proceso de liberalizacin sin ms, no siempre implica beneficios para las economas menores, sobre todo en lo relacionado a los costos de comercio y la reduccin de la concentracin de las industrias con mayor valor agregado. En el mismo sentido, el documento de ALADI y otros (ALADI, CAF, CAN, CEPAL, MERCOSUR, OTCA y SELA, 2005) establece que los procesos de integracin no consiguieron acelerar el crecimiento econmico de las economas menores, ni la reduccin de las asimetras. Y seala que sta ltima es una condicin necesaria para profundizar los procesos de integracin, as como para su legitimidad y consolidacin. Adems de estos trabajos especficos, tambin se han estudiado las asimetras existentes entre los pases mayores dentro del Mercosur, es decir, la relacin bilateral Argentina-Brasil. Dentro de estos estudios, se encuentra el de Martnez y Pagani (2005), que identifican y clasifican dos tipos de asimetras: las previas al proceso de integracin, que refieren a las trayectorias geogrficas, histricas y econmicas diferentes de cada uno de los pases (denominadas estructurales en la tipologa anterior); y las que derivan de la desigual capacidad de los Estados para beneficiarse del proceso de integracin (que en la tipologa anterior, son las denominadas polticas). Este ltimo tipo de asimetra depende de las decisiones tomadas por el bloque regional para tratar de mitigarlas y de la estrategia escogida por cada pas en el curso de las negociaciones, dnde entran en juego cuestiones de poder, liderazgo y recursos. Asimismo, los autores sealan que se producen diferentes tipos de dilemas que estaran conformando las estrategias de negociacin, dependiendo de las capacidades de cada pas. As, por ejemplo, un pas grande sera capaz de obtener mayores beneficios a corto plazo de una situacin
asimtrica, pero se le plantea el dilema de renunciar a dichas utilidades procurando una mayor insercin en el largo plazo, que afectara las utilidades de los dems pases del bloque. Mientras que los pases menores, no estaran en condiciones de afectar las utilidades del resto de los pases y slo se abocarn a aumentar sus propias utilidades en el corto plazo. A su vez, tambin ha habido abordajes al tema de las asimetras desde la perspectiva de los pases menores del bloque. En este sentido, el estudio de Masi y Binttencourt (2001) aborda la cuestin de la integracin desde sta ptica. Los autores analizan las diferencias estructurales existentes entre ambos pases, sobre todo en materia de exportaciones y capacidades competitivas, y proponen algunas estrategias de insercin competitiva para Paraguay (considerado el pas con ms asimetra estructural). Por su parte, el estudio de Masi y Hoste (2002) tambin aborda la problemtica de los pases menores del Mercosur, pero se centra nicamente en la propuesta de implementacin de fondos de convergencia estructural tomando como modelo las experiencias europeas al respecto. Este contexto asimtrico se conjuga entonces, con un proceso de integracin que, al reproducir tales asimetras, se configura de forma bilateral. Adems, este efecto se ve reafirmado por la existencia de un pas con vocacin de liderazgo regional. En este sentido, las relaciones bilaterales que el resto de los socios tienen con Brasil en los ltimos aos, se ven configuradas por un exceso de atencin, en el sentido que Womack le da al trmino. As, si atendemos a la doble condicin bilateral y asimtrica de las relaciones mercosureas, Brantly Womack (2007; 2006; 2003) estudia cmo es la dinmica de ste tipo de relacionamiento y llama la atencin para la dimensin subjetiva en las diferentes percepciones de los pases. Tales percepciones van a determinar el grado de inters relativo que cada parte tendr en la relacin y la atencin que sta le dar. En este sentido, el abordaje que Womack adopta es diferente al que tradicionalmente ha tenido la academia de las Relaciones Internacionales occidentales, ya que considera a las relaciones asimtricas como una condicin permanente, y no como un desequilibrio.8 De esta manera, el autor propone como tesis bsica para la teora de las asimetras que las diferencias en las capacidades crean divergencias de intereses y de percepciones sistmicas entre el lado fuerte y el dbil; ambas son influenciadas por las distintas oportunidades y vulnerabilidades que tienen estos Estados (WOMACK, 2006, p. 17). Asimismo, tambin Hirschman (1980 [1945]) considera las diferentes ganancias del comercio derivadas de relaciones asimtricas, y la consecuente asimetra en la atencin que cada pas le dar a la relacin. As como tambin, seala que las consecuencias de un proceso de integracin asimtrico sern, asimismo, desiguales.
El autor considera que las teoras clsicas de las Relaciones Internacionales conciben a las relaciones asimtricas como una disparidad de capacidades o un desequilibrio en el cual se compite por la dominacin, y dejan de lado la configuracin de cmo se dan tales relaciones (WOMACK, 2006).
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Luego de repasar brevemente la teora de las relaciones asimtricas expresada por Womack y Hirschman, es necesario ver cules de estas dinmicas se reproducen al interior del Mercosur. Ya que el primero analiza las relaciones asimtricas entre pases vecinos, pero no dentro de un esquema de integracin regional. Asimismo, tal teora adolece de una limitacin ya que considera que la relacin asimtrica es la nica variable a tener en cuenta en una relacin bilateral, tal determinismo, es el que pretendemos intentar superar al sumar el anlisis de la dimensin poltica. Mientras que el segundo considera nicamente las prdidas y ganancias de comercio derivadas de un proceso de integracin asimtrico. Antes de ello, es oportuno considerar lo que se entiende por bilateralizacin de las relaciones en el Mercosur. Bilateralizacin de las relaciones intra-bloque Esta hiptesis de la bilateralizacin de las relaciones del bloque surge a partir del estudio realizado en la disertacin de maestra.9 En tal oportunidad, se concluy que uno de los elementos responsables por los que Paraguay y Uruguay no tuvieran una poltica comn para la negociacin del asunto de las asimetras intra-bloque derivaba de la creciente bilateralizacin de las relaciones de ambos pases con los mayores. Tal condicin bilateral se extendera, adems, al resto de los socios y se dara en otros mbitos de negociacin. Entonces, las relaciones entre los miembros del Mercosur tienden a ser ms bilaterales que consensuales entre todos los pases, a pesar de la normativa especificada en el Tratado de Asuncin; reproducindose as, la dinmica asimtrica hacia la mayor parte de las negociaciones. Entonces, la bilateralizacin de las relaciones intra-bloque significa la existencia de una fuerte dinmica bilateral en las decisiones del Mercosur. As, la mayor parte de las decisiones tanto operativas como polticas seran tomadas a travs de un proceso de negociacin bilateral previo, para luego ser llevadas a la consideracin de los organismos encargados de la toma de decisiones. Tal proceso de bilateralizacin trascendera a la mayor parte de los organismos encargados de tomar las decisiones y se vera reflejado en la mayora de las decisiones de stos, desde las ms operativas, hasta las que implican toma de posicin poltica. Ejemplos de tal tipo de negociacin bilateral aparecen constantemente en la historia del Mercosur, algunos de los ms significativos son: la creacin del bloque, la
Cuyo objetivo general fue determinar por qu Paraguay y Uruguay (siendo que deberan tener intereses comunes para el tratamiento de las asimetras) no cooperaban en las negociaciones intra-bloque; se analiz el estudio de las negociaciones de los pases miembros en cuatro coyunturas consideradas crticas, a saber: la creacin del Mercosur (negociacin bilateral entre Argentina y Brasil y posterior ingreso de Paraguay y Uruguay); la discusin sobre la eliminacin del doble cobro del Arancel Externo Comn (AEC); la creacin y posterior puesta en marcha del Focem y la eventualidad de que Uruguay firmase un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos (para esta coyuntura se analizaron las diferentes reacciones de los pases socios ante la estrategia uruguaya de ganar poder de negociacin) (GRANJA, 2012).
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instauracin del FOCEM, las controversias comerciales que se han puesto en consideracin del Tribunal Permanente de Revisin, la eliminacin del doble arancel, entre otros.10 Un anlisis detallado y exhaustivo de este tipo de relacionamiento bilateral se llevar a cabo a partir de las negociaciones previas a la creacin de normativa en el Mercosur. Esto implica no solamente las Decisiones y Resoluciones tomadas por los organismos respectivos11, sino tambin el proceso en que stas fueron negociadas dentro de sus respectivos grupos desde su colocacin en la agenda del bloque hasta las declaraciones hechas por los presidentes. Puesto que es en esas negociaciones previas dnde se establecen los mecanismos de bypass a los rganos decisorios a travs de la negociacin bilateral. A pesar de que esta tarea aun no est finalizada, es posible adelantar que las negociaciones intra-bloque se dan entre las delegaciones de dos pases miembros (dependiendo del tema a tratar, generalmente incluye a la delegacin brasilea) y no de los organismos multilaterales que tienen las potestades, segn la normativa del Mercosur, para actuar como foros de discusin y toma de decisiones. De esta manera, la dinmica de relacionamiento intra-bloque estara bypasseando los organismos creados para la toma consensual de decisiones y se estaran generando ms resultados ( outputs) a travs de negociaciones bilaterales. Por otro lado, es necesario tener en cuenta una variable ms dentro de la hiptesis de la bilateralizacin, sta apunta a la trayectoria de relacionamiento entre algunos de los pases miembros. As, por ejemplo, el Mercosur es un proceso de integracin asimtrico que surgi en 1991 a raz de las negociaciones bilaterales emprendidas por Argentina y Brasil durante la dcada del 80.12 Ambos pases, en un intento de solucionar sus problemas bilaterales, consideraron la posibilidad de generar un acuerdo de integracin regional que les ayudase a posicionarse mejor internacionalmente. Por esos aos, haba un contexto propicio hacia la liberalizacin comercial a partir de la constitucin de
Tambin puede decirse que la inminente entrada de Venezuela al Mercosur se dio por canales bilaterales, pero esto es parte de otra discusin.
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Existen bsicamente tres rganos de los cuales emana la normativa jurdica del bloque. En primer lugar, el Consejo Mercado Comn (CMC), se expresa a travs de Decisiones (manifestacin jurdica ms importante del Mercosur con carcter obligatorio para todos los Estados parte). El CMC es el rgano encargado de la conduccin poltica del bloque y tiene como objetivo principal el de velar por la consecucin del Mercado Comn. En segundo lugar, se encuentra el Grupo Mercado Comn (GMC) que se expresa a travs de Resoluciones, stas son obligatorias para todos los Estados partes y, en su mayora, son de carcter ejecutivo. Por ltimo, se encuentran las Directivas emanadas de la Comisin de Comercio del Mercosur (CCM), ste rgano est encargado de asistir al GMC y debe hacer cumplir los instrumentos de poltica comercial comn, tambin tiene como competencia exclusiva todo lo relacionado al comercio intra y extra-bloque. Estas Directivas han sido excluidas del universo de anlisis por motivos prctico-metodolgicos. Otro tipo de normativa del Mercosur son los Protocolos, los Tratados constitutivos y los comunicados conjuntos de los presidentes del bloque, que sern tomados en cuenta para el anlisis cuando sean pertinentes.
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Dichas negociaciones fueron parte de una estrategia de acercamiento que deriv en acuerdos de cooperacin mutua. El acuerdo inicial entre Argentina y Brasil tuvo lugar en 1986 y se denomin Acta de Buenos Aires (a pesar de que ya existan anteriores) apostaba a la creacin de un espacio econmico comn y a la elaboracin de un Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (PICE). ste ltimo, dio paso a la firma de otros 24 protocolos de integracin en los aos sucesivos, entre los cuales se destaca el Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo en 1988.
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bloques regionales entre los pases latinoamericanos, especialmente luego de la renegociacin de ALADI. Adems, en los pases del Cono Sur, se estaba restaurando la democracia y exista cierto consenso sobre la necesidad de su consolidacin a travs de la materializacin de las iniciativas de integracin regional y la estabilizacin de las economas de la regin. Esto implica que ambos pases intentaban dar un sustento mayor a sus democracias a travs de la consolidacin de un nuevo modelo de crecimiento en el que se reconocan como socios potenciales. Dicha dada fue conformada sobre la base de la cooperacin creciente y gradual, dejando de lado las rivalidades de otrora. En este sentido, la relacin entre Argentina y Brasil fue determinante para la creacin del bloque, actuando como eje motor de la integracin en el Cono Sur de Amrica Latina (PATRICIO, 2006). As, la bilateralizacin del bloque ha sido una caracterstica intrnseca a su generacin; sin embargo, los acuerdos y tratados que conforman la base normativa del bloque regional, consideran siempre que el proceso decisorio debe ser tomado sobre la base de decisiones consensuales entre los cuatro pases miembros (Tratado de Asuncin, 1991; Protocolo de Ouro Preto, 1994).13 Por tanto, existe un quiebre entre las prcticas jurdicas consolidadas normativamente en el Mercosur y sus prcticas reales. Esta dinmica bilateral se ha ido consolidando como un modus operandi especfico de las relaciones intra-bloque y ya no solamente se dan entre los dos pases mayores, sino entre todos los miembros del Mercosur. Explorar las causas de dicho proceso de bilateralizacin es uno de los objetivos de la tesis, as como tambin atender a las consecuencias prcticas que la existencia de esa dinmica bilateral trae aparejadas para el funcionamiento del bloque. En tal sentido, el anlisis de la condicin asimtrica debe estar presente en el anlisis de las negociaciones bilaterales, ya que stas configuran el funcionamiento interno del Mercosur. Para ello, es necesario mapear cmo son esas negociaciones bilaterales, Gruber (2000), por ejemplo, nos acerca a una posible explicacin, en su bsqueda por entender la aparicin de cada vez ms instituciones supranacionales y su lgica de funcionamiento interno, propone ampliar las teoras sobre la accin colectiva14 a travs de la incorporacin de la posibilidad de que existan ganadores y perdedores en las negociaciones. As, considera que los Estados siguen una lgica de go-it-alone, mediante una cooperacin bilateral institucional en un primer momento pueden restringir la capacidad de accin de los dems Estados en un segundo momento de las negociaciones (GRUBER, 2000, p. 43). stos pueden alterar las reglas de juego para converger con sus intereses, sabiendo que los Estados dbiles de la coalicin preferan el status quo. Una vez
Los cuatro pases miembros iniciales del Mercosur son: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, a pesar de que hay algunos acuerdos de asociacin con otros pases de Amrica Latina. Ante la inminente entrada de Venezuela con las potestades de miembro pleno, se generan efectos polticos y comerciales, pero no cambian, a priori, los mecanismos establecidos en los tratados constitutivos para la adopcin de las decisiones del bloque.
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La lgica de la accin colectiva fue expuesta por Mancur Olson.
que los primeros Estados instauraron cierto tipo de institucionalidad para la cooperacin, los dems Estados se dan cuenta rpidamente que quedarse fuera de sta puede resultar menos beneficioso que sumrseles (GRUBER, 2000, p. 7). Este tipo de lgica puede estar marcando la bilateralizacin, si entendemos al primer momento configurado por las preferencias de dos pases, los dems pases miembros deberan generar incentivos para la cooperacin, debilitando los incentivos de los free riders a travs de la alteracin de las condiciones iniciales. El nuevo esquema puede ser consecuencia de un shock exgeno o de un cambio en sus posiciones estructurales relativas y debe generar un conjunto de intereses comunes que incentiven a una cooperacin bilateral (GRUBER, 2000, p. 4). Entonces, la variable dependiente grado de bilateralizacin en el relacionamiento intrabloque, vara a lo largo del perodo de estudio, 1991-2014. Y ser medido en funcin de la cantidad de decisiones tomadas por el bloque que hayan sido negociadas bilateralmente, ya sea en una instancia previa a los organismos multilaterales de decisin o dentro de ellos, sobre la totalidad de decisiones arribadas en el perodo de estudio.15 A continuacin se detalla el universo de la normativa del Mercosur, se analizarn un total de 750 decisiones y 1496 resoluciones con el programa de anlisis cualitativo NVivo. La construccin del grado de bilateralizacin ser hecha mediante la divisin de la cantidad de decisiones y resoluciones tomadas de forma bilateral, sobre la cantidad total de decisiones y resoluciones tomadas en el ao. De esta manera, sabremos cules decisiones son tomadas de manera bilateral y cules no. Algunos de los indicadores de bilateralizacin en las negociaciones sern: el tiempo de duracin de stas, asumiendo que cuanto mayor sea habr menos consenso entre las partes sobre el asunto a tratar. Este proceso se har de forma cualitativa, analizando los procesos de negociacin de la normativa. Adems, un indicador que ser especialmente relevante de esta tabla es el cruzamiento entre la cantidad de normativa emanada en un ao y la existencia o no de convergencia ideolgica entre los gobiernos del bloque. Otro indicador que nos ser til para el anlisis es la cantidad de decisiones tomadas (ya sea bilateral o por consenso) segn el pas que se encuentre en la Presidencia Pro Tmpore (PPT) del bloque. Por ltimo, se determinar qu pas tuvo la iniciativa de las Decisiones y Resoluciones en un intento de mapear la generacin normativa del bloque polticamente. Conclusiones En el presente artculo se pretendi, someramente, explicar tanto la investigacin que est siendo llevada a cabo, como comenzar por el anlisis de dos de las variables ms
En este punto de la investigacin se ha decidido tomar en cuenta como decisiones a ser estudiadas las Decisiones y Resoluciones tomadas en el CMC y el GMC respectivamente, as como tambin las declaraciones polticas hechas por los Presidentes del bloque y los eventuales tratados. Empero, no se descarta un anlisis pormenorizado de algunas decisiones que representen, tanto por su importancia poltica como por su ejecucin, ejemplos directos de negociacin bilateral y que puedan ser foco de anlisis especfico.
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importantes de sta. El contexto asimtrico en el cul se da el proceso de integracin genera muchas consecuencias para el efectivo funcionamiento del bloque, una de las ms importantes es la bilateralizacin de las relaciones. Dicha bilateralizacin puede verse afectada por las variables intervinientes polticas, tanto las domsticas como las de ndole regional y es, en ltima instancia, un efecto directo de las asimetras que puede encontrarse en otros procesos de integracin asimtricos.
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Luis Tibiletti1 Desarrollo La evolucin desde las fronteras como espacio privilegiado de las hiptesis de guerra en el Cono Sur a las fronteras como parte de la integracin. Aspectos tericos involucrados desde las Relaciones internacionales, anlisis histrico y poltico. l ltimo cuarto de siglo en la regin del Cono Sur sudamericano constituy una etapa plena de transformaciones en las relaciones entre los estados. Si nos ubicamos en el inicio de la etapa claramente veamos todos los problemas heredados desde la conformacin de los estados en materia de determinacin de lmites al principio y luego de configuraciones de las alianzas cruzadas entre Buenos Aires-Lima vs el eje Santiago- Rio. Los conflictos se multiplicaban y amenazaban con desembocar en guerras, primero entre Brasil y Argentina por la determinacin de las cotas de Itaip, y luego entre Chile y la Argentina por el problema del Beagle. Los aparatos de defensa de los pases trabajaban claramente orientados a la guerra contra los vecinos mientras los aparatos de inteligencia represiva de las dictaduras que los gobernaban cooperaban en el Plan Cndor con el beneplcito hoy ya conocidode los EEUU en el marco de la Guerra Fra. Finalmente la Guerra del Atlntico Sur entre Gran Bretaa y Argentina por el control de las Islas Malvinas y otras del Atlntico Sur constituy un final trgico para esa dcada. El inicio de la redemocratizacin y las caractersticas de la misma en Argentina sumado al lgico abandono de ese pas de la visin de la guerra fra tras haberse visto derrotado por los supuestos aliados de Occidente impactaron muy fuertemente las visiones tradicionales. As tanto la iniciativa de Alfonsn y Sarney al crear los acuerdos que dieron inicio al Mercosur como el apoyo en un plebiscito en Argentina a la propuesta papal por el Beagle, fueron puntadas decisivas en la gran transformacin en trminos de relaciones estratgicas en el Cono Sur.
Universidad del Salvador (USAL), Licenciado, Bs As, Argentina.
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Comenzaron a tomar forma as en el contexto de una comunidad epistmica muy pequea pero a la vez dinmica de especialistas acadmicos en asuntos de seguridad internacional y defensa nuevos paradigmas De all las ideas de la seguridad cooperativa, la construccin de comunidades de seguridad e inclusive la aparicin de las primeras versiones sobre la larga paz sudamericana. Si hay un lugar donde esto result particularmente impactante fue precisamente en las fronteras compartidas por estos estados que haban preparado sus guerras entre ellos con particular dedicacin al fortalecimiento de las identidades excluyentes nacionales en esas zonas que desde la invasin de Alemania a Francia eran consideradas sagradas en los planes de operacin de las fuerzas armadas. Era comn en la literatura estratgica de los pases encontrar referencias a las preocupaciones por la invasin cultural de los vecinos que haca temblar la identidad nacional, incluyendo artculos en espejo en revistas militares donde ambos sectores atribuan al otro una mayor conciencia nacional frente a las debilidades propias, lo cual ledo hoy llama a risa sino fuera que era preludio de una posible tragedia como la del 78.Desde los 50 todos los pases contaban con severas restricciones para la compra de tierra por extranjeros en zonas de frontera, claro que no para norteamericanos o ingleses cuyos capitales siempre eran bienvenidos, sino para brasileros, chilenos o argentinos siempre recprocamente . Es en este contexto que surge la idea de transformar las fronteras de espacio concreto de desarrollo de la guerra a un espacio de cooperacin. En mi carcter de coordinador general de la Superintendencia nacional de Fronteras y luego director de Pasos de Frontera entre 1985 y 1990 fui testigo de la creciente fortaleza de las sociedades civiles de ambos lados por ej. de la frontera argentino/brasilera por crear y fortalecer la herramienta de los llamados Comits de Frontera. Consideramos entonces que estas transformaciones ocurridas en la regin del Cono Sur deben ser estudiadas por sus universidades. El delito trasnacional y su impacto en las zonas de frontera. Evolucin terica de la subdisciplina de la seguridad internacional a partir de los 90 y su incidencia en las visiones de las fronteras (reas sin control, zonas sin ley, estados fallidos, etc). Hace ya 12 aos escrib este anlisis:2
Hasta hace solo cuatro o cinco aos el porvenir de Amrica Latina pareca iluminado por el sol victorioso de la Posguerra fra que auguraba -irradiando desde el Consenso de Washington-, paz y prosperidad para la regin hacia el Siglo XXI. Tan venturosos
TIBILETTI Luis, Las opciones para pases perifricos frente al nuevo escenario de seguridad internacional para aprobar el Seminario sobre Seguridad internacional que dictaba el profesor Ernesto Lopez en la Maestra en RRII de la USAL.
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pronsticos impedan or an en los propios EEUUU voces disonantes que ya advertan acerca de los riesgos de esta consideracin absolutamente ideologizada y que negaba la realidad de los acontecimientos concretos de la vida de los pueblos de la regin. Las llamadas democracias emergentes se transforman hoy (2000) en un proceso de caractersticas bastante similares en distintas partes del mundo, en democracias en emergencia. La secuencia comienza en la gran frustracin. Si recordamos que son emergentes por aparecer luego de un perodo de dictaduras sean stas militares o del partido nico se puede comprender que la dosis de frustracin cuando una democracia no resuelve los problemas de la gente comun es tan alta como lo fueron las expectativas, pues los pueblos no perciben concretamente mejoras en su calidad de vida. El segundo paso es la aparicin de formas alternativas de supervivencia en especial el crimen organizado y las mafias transnacionales. Los procesos de ajuste fiscal se acompaaron de una progresiva desaparicin de capacidades estatales. De esta forma el objetivo buscado de liberar las energas de la sociedad civil tuvo como consecuencia no querida la desaparicin abrupta de todo tipo de controles estatales. Esto fue aprovechado rpidamente por organizaciones criminales internacionales para expandir geomtricamente sus negocios y con el dinero conseguido por cualquier va buscar el control de la sociedad por va estatal o por va del paramilitarismo. El paso siguiente para la constitucin de un espacio portador de inestabilidad regional o mundial es la suma a los puntos antes sealados de un catalizador de naturaleza reivindicativa ya sea de derechos nacionales, tnicos o religiosos ubicados en algn punto del pasado. El final a toda orquesta se da con la aparicin del inters geoestratgico de alguna potencia que se ubique en una zona desestabilizada. Cuando a los tres elementos ya sealados le agregamos que exista un inters geoestratgico de algn Estado con capacidad de hacer jugar a su favor la inestabilidad regional nuestro coctel de inestabilidad del siglo XXI est listo para presentarse en sociedad. Este escenario se har realidad presionando sobre los enormes recursos naturales de Amrica del Sur en los prximos aos?
En los 12 aos que se sucedieron a este artculo escrito en el 2000 y en especial a partir de la Guerra contra el Terrorismo del Presidente Bush empezaron a aparecer en la literatura de seguridad en forma sucesiva los conceptos de reas sin control, zonas sin ley estados fallidos, etc, etc. Todos recordamos lo que fue la operacin meditico-poltica llevada a cabo por el South Command titulada BIN LADEN en la 3F que tuvimos que soportar mientras me desempe como Secretario de Seguridad de la Repblica Argentina y que gracias al trabajo cooperativo con Brasil y el Mecanismo creado (3+1), termin con la declaracin del Dpto de Estado de los EEUU afirmando que no exista ninguna prueba de la presencia del terrorismo islamista en la Triple Frontera. Para terminar incluir un prrafo de uno de los mayores analistas de RRII de mi pas el Dr Juan Gabriel Tokatlian: Este militarismo, an de baja intensidad, si se lo compara con el pasado, y escasamente discutido en la regin, cuenta con un actor que pareciera avalarlo con varios de sus actos y silencios: Estados Unidos. Por ello, la defensa y el afianzamiento de la democracia y los derechos humanos resultan de inters vital para Latinoamrica. La regin no es ahora, como no lo ha sido antes, una amenaza a la seguridad de Estados Unidos. Tampoco Estados Unidos es un contrincante o
antagonista. Sin embargo, Washington s puede convertirse en un problema para nuestras naciones si opta por empujar a las fuerzas armadas del rea a participar en tareas que no les competen, si expande el papel del Comando Sur por sobre el Departamento de Estado en materia de relaciones interamericanas, y si pretende que su agenda de seguridad sea necesariamente la de todo el continente. En sntesis, parece necesario reelaborar mejor el tipo de desafos realmente existentes en la regin. Se puede y se debe pensar, investigar y debatir por fuera de los cnones establecidos. Y eso es nuestra tarea en Amrica Latina.3 Anlisis de los mecanismos existentes de cooperacin en zonas de frontera en materia de seguridad pblica o interior: experiencias institucionales y prcticas. Reunin de Ministros del Interior y Justicia del Mercosur y el Sistema Integrado de Informacin del Mercosur (SISME). La desarticulacin de las redes delictivas transnacionales, que actan allende las fronteras, resulta impracticable de no ser posible la cooperacin en materia de seguridad con los vecinos de la regin. Con dicho objetivo, a nivel subregional desde 1996 se cre la Reunin de Ministros del Interior del Mercosur (RMI), cuyo principal instrumento normativo es el Plan General de Cooperacin y Coordinacin Recproca para la Seguridad Regional (1999), hasta tanto entre en vigencia el Acuerdo Marco sobre Cooperacin en materia de Seguridad Regional suscripto por los Estados miembro en 2006, restando la ratificacin de Brasil (Argentina lo ratific en 2010). El objetivo de dicho Acuerdo es
Optimizar los niveles de seguridad de la regin, promoviendo la ms amplia cooperacin y asistencia recproca en la prevencin y represin de las actividades ilcitas, especialmente las trasnacionales, tales como: el trfico ilcito de estupefacientes y sustancias sicotrpicas; el terrorismo internacional; el lavado de activos; el trfico ilcito de armas de fuego, municiones y explosivos, el trfico ilcito de personas; el contrabando de vehculos y los daos ambientales, entre otras.
En el marco de esta Reunin especializada y en cumplimiento de su mandato, se han promovido desde fines de los 90 acuerdos regionales referentes a seguridad ciudadana, prevencin y represin de actividades ilcitas, capacitacin policial, lucha contra el terrorismo, organizacin de operativos conjuntos en fronteras, entre otras polticas regionales que contribuyen tambin a fortalecer la confianza mutua entre los Ministros que dos veces al ao se renen en este foro y debaten problemticas comunes. En efecto, cada semestre se realiza una Reunin de Ministros en el pas a cargo de la presidencia pro tmpore, previo al trabajo preparatorio de los cinco Grupos de Trabajo Especializados (Delictual, Seguridad Ciudadana, Comunicaciones e Informtica,
TOKATLIAN Juan Gabriel, DEFdigital On 06/11/2010 @ 9:00 In Inseguridad regional.
Capacitacin, Trfico Nuclear y Radioactivo) as como los dos Foros Especializados (Migratorio y Terrorismo) que conforman la RMI. Argentina a travs del Ministerio de Seguridad creado a fines del 2010- viene instalando en la agenda algunos ejes de trabajo que se plasmaron en la firma de acuerdos de Ministros y declaraciones en la ltima RMI celebrada en Buenos Aires bajo la Presidencia Pro Tmpore Argentina (junio 2012): Gua de actuacin regional para la deteccin temprana de situaciones de trata de personas en pasos fronterizos del Mercosur y estados asociados; Acuerdo sobre lineamientos en materia de seguridad en eventos futbolsticos internacionales entre los estados parte del Mercosur y estados asociados del Mercosur ; declaracin de ministros sobre estandarizacin de criterios mnimos comunes en la produccin de informacin sobre violencia y delito en el mbito del Mercosur; Declaracin de buenos aires sobre desarme de la sociedad civil. Asimismo, resulta interesante conocer algunos ejes de trabajo de los grupos especializados que conforman la RMI, entre ellos vale destacar los siguientes: En el marco del Grupo de Trabajo Capacitacin, anualmente se publica la Revista MERCOPOL, la cual tiene por finalidad promover el intercambio de experiencias entre las fuerzas pblicas y policiales en asuntos relacionados a la seguridad pblica y cooperacin policial internacional. A inicios del 2012 se realiz en Colombia el III Encuentro de reas Educativas del Mercosur, encuentros que surgen como consecuencia del intercambio de experiencias en el marco del CCCP (Centro de Coordinacin de Capacitacin Policial del Mercosur) en el ao 2008, con el objetivo de promover la reflexin conjunta de gestores y especialistas, el intercambio de informacin, conocimiento, experiencias y prcticas relacionadas con la formacin policial. Asimismo se est trabajando en la elaboracin de perfiles profesionales para la formacin de especialistas policiales En el seno del Grupo de Trabajo Delictual se han optimizando los diagnsticos regionales de narcotrfico y trata de personas, cuyo insumo primordial son los informes nacionales sobre rutas, modus operandi, modalidades, etc. Tambin se est analizando la actuacin de las Fuerzas de Seguridad como auxiliares de la Justicia en los Equipos Conjuntos de Investigacin. Asimismo, se ha elaborado un Manual Operativo que recopila los aspectos normativos y de aplicacin de la tcnica especial de investigacin conocida como entrega controlada o vigilada, iniciativa de la delegacin brasilea. En el mbito del Grupo de Trabajo Seguridad Ciudadana, los pases comparten experiencias y buenas prcticas sobre participacin comunitaria, seguridad en grades eventos, sistemas de respuesta ante emergencias, modelos de polica comunitaria, etc. Y
en el marco del Foro Especializado Terrorismo se intercambia informacin, anlisis de hechos y procesos vinculados al accionar del delito de terrorismo. En suma, en materia de cooperacin en fronteras en el marco de la RMI del Mercosur se destacan entre otras iniciativas el acuerdo anteriormente mencionado, Gua de actuacin regional para la deteccin temprana de situaciones de trata de personas en pasos fronterizos del Mercosur y Estados Asociados, el cual busca la prevencin para el combate del delito de trata en las zonas fronterizas, poniendo en resguardo a las vctimas y permitiendo la deteccin de tratantes. En esta lnea, la delegacin argentina tambin ha propuesto un proyecto de Acuerdo Marco para el establecimiento de Zonas de Seguridad Bipartita en Fronteras entre los Estados Parte y Asociados del Mercosur (ANEXO 1), el cual tiene por objeto optimizar y estandarizar los mecanismos de intercambio de informacin y asistencia mutua en materia de seguridad, a fin de aceitar el accionar conjunto contra el delito transnacional organizado en los puntos fronterizos. Esta iniciativa viene a reemplazar y mejorar las Unidades de Coordinacin Conjunta que se crearon en 1996 entre los cuatro socios permanentes del bloque, promoviendo su extensin a los dems pases del Mercosur ampliado. La propuesta se encuentra en anlisis y revisin por parte del resto de los Estados que conforman la RMI. Por su parte, en relacin al intercambio de informacin la labor del Grupo de Trabajo Informtica y Comunicaciones se ha abocado principalmente a dotar de operatividad al Sistema de Intercambio de Informacin de Seguridad del Mercosur (SISME). En tal sentido, se ha avanzado en la armonizacin de las estructuras de tecnologa de informacin del sistema; en el acceso al banco de datos sobre automotores, armas y personas y en la estructura de informtica y de recursos humanos de la Secretara Mercosur (SM) para la comunicacin entre nodos nacionales. Al respecto, vale destacar los avances en pos de la instalacin de la Plataforma de Inter-operatividad del Sistema de Intercambio de Informacin de Seguridad del Mercosur (SISME) en la sede de la Secretara Administrativa del bloque en Montevideo, la cual permitir la interconexin con las bases de datos de INTERPOL. En este sentido se ha firmado un acuerdo entre Mercosur e INTERPOL en la ltima Asamblea en Roma (noviembre 2012) que tiene como objeto el intercambio de informacin entre ambas bases de datos. El SISME, si bien ha dado pasos importantes en post de su consolidacin, an necesita ser reforzado, tarea para la cual es necesaria la voluntad poltica en cada pas de conducir a las fuerzas policiales sin lo cual se termina imponiendo la conocida frmula de la informacin es poder que regula la habitual conducta policial en el mundo absolutamente opuesta al intercambio de VERDADERA informacin.
Conclusiones respecto a la potencialidad de la cooperacin entre universidades y polticas de seguridad pblica/ciudadana y en particular en zonas de fronteras. Me ha parecido innecesario aqu historiar el camino por el cual las Universidades a partir del momento de la recuperacin de la democracia comenzaron a involucrarse en muchos de los aspectos de la gestin del Estado -a veces y particularmente en la visin de los 90 acompaando cierta concepcin tecnocrtica propia del modelo neoliberal- y seguramente en este siglo mucho ms en trminos de acompaar crticamente las nuevas polticas de desarrollo con inclusin social llevadas a cabo por los gobiernos reformistas en casi toda la regin. Por ello asuntos como la defensa y la seguridad pblica fueron lentamente ganando espacios en los mbitos universitarios. Si bien resultara tambin interesante un anlisis de avances y retrocesos en esta materia me limitar a presentar el estado actual del arte en materia de necesidades y para ello me remito al documento oficial publicado en la Revista Cuadernos de Seguridad Nro 15.4 Conclusiones del Segundo Simposio de Seguridad Pblica y Ciudadana en el Mercosur. Desarrollo de un campo de formacin, investigacin y polticas pblicas. En la Ciudad de Buenos Aires, Argentina, durante los das 16 y 17 de abril de 2012 se realiz el Segundo Simposio de Segundad Pblica y Ciudadana en el Mercosur. Desarrollo de un campo de formacin, investigacin y polticas pblicas. Esta actividad tiene como antecedente el Primer Simposio de Seguridad Pblica como campo de formacin, investigacin y polticas pblicas, realizado en Curitiba, Brasil, en noviembre de 2010. El evento fue organizado por el Ministerio de Seguridad de la Repblica Argentina y el Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos del Mercosur, en el marco de la presidencia argentina pro tmpore del Mercosur y en especial de la XXXI Reunin de Ministros del Interior del Mercosur y Estados Asociados. Cont con la presencia de funcionarios y ex funcionarios, magistrados, acadmicos e investigadores de diversos pases de la regin. En el encuentro se profundiz respecto de distintas experiencias de vinculacin entre el conocimiento acadmico y la gestin de las polticas pblicas en materia de seguridad ciudadana con perspectiva de derechos humanos.
Cuadernos de Seguridad Nro 15 Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad, Ministerio de Seguridad 07/2012, Bs As, Argentina, pags 257-261.
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En el primer panel, denominado "Seguridad y delito en la regin. Realidades y desafos", se analiz la problemtica de la violencia y el delito a nivel regional, teniendo en cuenta sus caractersticas comunes as como tambin sus particularidades a nivel local, revisando y reflexionando sobre las estrategias implementadas, los resultados obtenidos y los desafos pendientes para la plena vigencia de los derechos humanos. En el segundo panel, "Articulacin entre universidad y formacin de funcionarios en seguridad pblica y ciudadana", se analiz la articulacin entre el mbito acadmico y la formacin de funcionarios, tanto polticos, como de la administracin pblica y policiales. Se debati sobre el rol que adquieren las universidades en los procesos de reformas educativas de las academias policiales tradicionales y se reflexion sobre el alcance de su participacin respecto de nuevos paradigmas de la seguridad que consideren la perspectiva de los derechos humanos, el gobierno poltico, la participacin multiactoral y la intervencin multiagencial. En el tercer panel, "Conocimiento y gestin de polticas pblicas", se presentaron distintas experiencias de gestin que se han valido de alianzas estratgicas con el mbito acadmico-cientfico para el diseo, la implementacin y/o la evaluacin de polticas de seguridad ciudadana, respetuosas de los derechos humanos, destacando las enseanzas y aprendizajes recogidos. En el cuarto panel, "Los procesos de produccin y gestin de la informacin estadstica para el gobierno poltico de la seguridad ciudadana", se compartieron resultados de investigaciones que abordan diferentes dimensiones de la produccin de informacin y conocimiento sobre la violencia y el delito. Dichos estudios dan cuenta de los problemas y limitaciones de registros deficientes de determinados conflictos sociales. En tal sentido, se destac la importancia de que cada pas cuente con sistemas de produccin de informacin y gestin del conocimiento que faciliten el diseo e implementacin de polticas pblicas de seguridad ciudadana. En el ltimo panel, "La produccin y transferencia de conocimiento: articulacin entre polticas pblicas y academia", se analiz la produccin y transferencia de conocimiento. Se abordaron las potencialidades de la vinculacin entre el mbito acadmico y el diseo y gestin de pblicas, reflexionando respecto de los desafos que implica la relacin entre ambos espacios y las posibles alternativas para superar las tensiones que entraa el encuentro de concepciones y lgicas de trabajo diferentes, as como la importancia del trabajo en red para la optimizacin de los resultados. Como producto del debate, a lo largo de este simposio se han identificado una serie de desafos que avanzan hacia la puesta en sintona de dos mbitos, como la academia y la gestin, que responden a lgicas diferenciadas y a veces incluso encontradas, pero que tienen la necesidad de retroalimentarse si pretenden contribuir al bienestar comn y a la plena vigencia del Estado de Derecho en el marco de una sociedad plural y democrtica.
Desafos identificados: Promover acciones de capacitacin, seminarios, talleres y congresos de carcter cientfico-tcnico, que estimulen el debate y la reflexin entre funcionarios polticos, judiciales, policiales, legisladores y especialistas acadmicos, respecto de los mayores desafos de la seguridad ciudadana desde una perspectiva de derechos humanos a nivel regional. Profundizar y consolidar los vnculos y articulaciones que encuentros como este simposio promueven, generando una red plural de universidades y centros de investigacin que contribuya a nutrir de manera sistemtica las polticas pblicas de seguridad ciudadana y a fortalecer las capacidades de los responsables de su gestin. Promover un abordaje estratgico y sustentable de la prevencin y respuesta frente al delito y la violencia, resultando necesario para ello contar con sistemas de informacin confiables y con capacidades institucionales para la produccin y gestin de conocimiento sobre el tema. Realizar estudios que permitan conocer en profundidad los fenmenos vinculados al delito y la violencia que se busca prevenir. Desarrollar sistemas de informacin relativa al delito y la violencia que permitan la estandarizacin y el anlisis comparado. Generar un espacio de discusin sobre la produccin y gestin de informacin y conocimiento. Vincular las agendas de promocin de la investigacin acadmica con las agendas de las polticas pblicas de seguridad y de derechos humanos. Realizar estudios que analicen el aporte de las estrategias conjuntas y coordinadas a nivel regional para el abordaje eficaz de la problemtica criminal y en particular de los delitos complejos. Promover estudios sobre el efecto que generan los medios masivos de comunicacin tanto en la percepcin y amplificacin del delito y la violencia como su impacto en la agenda poltica Finalmente quisiera agregar que de los acuerdos propuestos por Argentina en materia de cooperacin en seguridad en fronteras (Anexo 1), el cual se encuentra en estudio por parte de los pases, apareceran una serie de tems que resultara de inters fueran abordados particularmente por las Universidades instaladas en dichas zonas, as por ej: Diagnosticar los mecanismos de intercambio de informacin en fronteras a fin de identificar sus dficits y promover su mejora, con especial nfasis en el aprovechamiento de los recursos tecnolgicos disponibles como el SISME; estudiar la dinmica delictual en fronteras de forma diferenciada para cada una de ellas atento a sus particularidades;
analizar la efectividad de los operativos conjuntos en frontera no slo a nivel de la cooperacin interregional sino tambin interna de cada pas (cooperacin entre las fuerzas policiales de cada Estado).
ANEXO I Proyecto Acuerdo Marco para el establecimiento de Zonas de Seguridad Bipartita en Fronteras entre los Estados Parte del Mercosur, el Estado Plurinacional de Bolivia, la Repblica de Chile, la Repblica de Colombia, la Repblica del Ecuador, la Repblica del Per y la Repblica Bolivariana de Venezuela. CONSIDERANDO los antecedentes de cooperacin bilateral que tienen lugar en el mbito Mercosur, en el marco del Acuerdo de Santa Mara firmado el 22 de noviembre de 1996; OBSERVANDO los avances y voluntad de cooperacin y asistencia recproca en la prevencin y represin de las actividades ilcitas transnacionales; CONTEMPLANDO que la creciente complejizacin de las dinmicas delictuales transnacionales requiere respuestas simtricas de nivel estratgico, operativo, y tctico; CONSCIENTES de que en dicho contexto, la cooperacin en materia de seguridad, inscripta en mecanismos formales de intercambio de informacin se presenta como una necesidad en las zonas fronterizas para una coordinacin bilateral efectiva en la lucha contra el delito y el crimen organizado transnacional; CONVENCIDOS de que la regularidad del flujo de informacin de calidad representa un recurso invalorable a la hora de enfrentar mancomunadamente las nuevas formas que adoptan las amenazas a la seguridad regional; TENIENDO PRESENTE al Sistema de Intercambio de Informacin de Seguridad del Mercosur (SISME), como una herramienta tecnolgica fundamental que permite el flujo expedito y en tiempo real de datos, contribuyendo a la seguridad regional, y para lo cual es fundamental la integracin de nodos y redes de informacin criminal; ACUERDAN: Artculo 1 OBJETO Y ALCANCE El objetivo principal que persigue el presente Acuerdo es el de regular los espacios fronterizos de coordinacin bilateral comunes entre las Partes mediante el establecimiento de Zonas de Seguridad Bipartita en Fronteras, a efectos de optimizar y estandarizar los mecanismos de intercambio de informacin y asistencia mutua en materia de seguridad.
Artculo 2 DEFINICIONES Para los fines del presente Acuerdo se entiende por: Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras: al espacio comprendido por las jurisdicciones correspondientes a cada una de las Fuerzas de Seguridad o Policiales de los pases limtrofes, que incluyan un paso de frontera. Secretara General de las Zonas Bipartita de Fronteras: al rgano jerrquico con poder de decisin a nivel nacional en el que recaiga la conduccin y direccin de todas las Unidades de Coordinacin bajo jurisdiccin de cada pas. Unidades de Coordinacin Operativa: a los rganos de carcter operativo responsables del cumplimiento y observancia de los fines y objetivos del presente acuerdo. Miembros: a todo rgano policial, de seguridad o de la Administracin Pblica Nacional, Provincial o Municipal de los Estados Parte que integre las Zonas de Seguridad Bipartita en Fronteras, de acuerdo con la legislacin de cada pas. Cooperacin en seguridad: a toda accin que en los mbitos de las operaciones, comunicaciones, e intercambio de informacin, responda a los lineamientos y objetivos del presente Acuerdo. Sistema de Intercambio de Informacin de Seguridad del Mercosur (SISME): al sistema de Mercosur y Estados Asociados, que permite el procesamiento e intercambio en tiempo real de datos relacionados a sucesos operacionales policiales y otras informaciones que se determinen segn las necesidades. Informacin: al conjunto sistemtico de datos confiables y de relevancia en materia de seguridad que aporte conocimiento significativo sobre la problemtica delictual en la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras, que permita la colaboracin conjunta y/o sea requerida por alguna de las Partes. Artculo 3 ZONAS DE SEGURIDAD BIPARTITA EN FRONTERAS Las Zonas de Seguridad Bipartita en Fronteras estarn localizadas a eleccin y de comn acuerdo entre los dos Estados Parte que posean jurisdiccin sobre las mismas, por medio de la firma de un Acuerdo bilateral que regular el funcionamiento especfico de cada Zona conforme a la presente normativa general. Las Zonas de Seguridad Bipartita en Fronteras estarn conformadas por una instancia poltica (Secretara General) y una instancia operativa (Unidad de Coordinacin Operativa).
Artculo 4 OBJETIVOS El principal objetivo de la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras es el de materializar, fortalecer e incrementar la cooperacin en materia de seguridad, vinculada a las siguientes materias: Trata de personas; Sustraccin y trfico de menores; Trfico ilcito de Migrantes; Terrorismo Contrabando; Trfico ilcito de estupefacientes, sustancias psicotrpicas y precursores qumicos; Trfico de Armas y accesorios, de municiones, de productos explosivos y de sustancias peligrosas y controladas Lavado de activos; Falsificacin de monedas; Sustraccin y contrabando de vehculos u otros bienes registrables y/o con identificacin Trnsito ilegal de vehculos y embarcaciones fluviales en reas de frontera; Robo a mercaderas en trnsito; Otros delitos e infracciones de relevancia; Control de documentacin; Control integral de fronteras, ingreso y egreso de personas; Artculo 5 FUNCIONES Las funciones especficas de la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras son las siguientes: Intercambiar informacin til, oportuna y confiable entre las organizaciones de seguridad que contribuyen a la planificacin de acciones a desarrollar en la zona, sobre los temas detallados en el Artculo 4. Las Partes se comprometen a garantizar mutuamente la estricta reserva y confidencialidad de la informacin y antecedentes que se intercambien, sujetando su actuacin a lo dispuesto en sus respectivos ordenamientos jurdicos,
en materia de acceso a la informacin pblica gubernamental y proteccin de datos personales, entre otros. La informacin intercambiada no ser remitida a un tercer Estado sin el consentimiento previo y por escrito de la otra Parte. Canalizar los flujos de datos mediante el Sistema de Intercambio de Informacin de Seguridad del Mercosur (SISME). Desarrollar mecanismos orientados a prevenir y solucionar, en funcin de sus capacidades, hechos y fenmenos que puedan sobrevenir como consecuencia de todo tipo de delitos e infracciones, respetando el marco legal de cada pas. Trabajar en la unificacin de criterios operativos y metodolgicos que puedan socavar en la prctica el intercambio de informacin.
Artculo 6
DE LAS SECRETARIAS GENERALES DE LAS ZONAS BIPARTITAS EN FRONTERAS 6.a) Las Secretaras Generales de las Zonas de Seguridad Bipartita de Fronteras, como instancia de decisin poltica a nivel nacional, sern las responsables exclusivas de la coordinacin, supervisin, articulacin y formacin profesional de todas las Unidades de Coordinacin operantes en las Zonas establecidas por su pas. Asimismo, reglamentarn el Plan de Trabajo Interno de cada Unidad de Coordinacin. 6.b) Cada Ministerio competente designar a los funcionarios a cargo de las Secretaras Generales Artculo 7 DE LAS UNIDADES DE COORDINACIN OPERATIVA Cada Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras estar constituida por dos Unidades de Coordinacin Operativa, una por cada Estado Parte participante, que se regular de acuerdo a las siguientes disposiciones: 7.a) Cada Unidad de Coordinacin estar compuesta por los organismos de seguridad de los Estados Parte del presente Acuerdo, con jurisdiccin y competencia en la Seguridad Interior. 7.b) Los integrantes de las Unidades de Coordinacin Operativa debern tener el rango de Oficiales Superiores o equivalente y sern designados oportunamente por las autoridades ministeriales competentes y de acuerdo a su reglamentacin interna. Los mismos sern considerados Representantes Oficiales de sus respectivos pases. 7.c) Las Unidades de Coordinacin respondern jerrquicamente a las Secretaras Generales de las Zonas de Seguridad Bipartita de Fronteras de su pas, debiendo elevar peridicamente datos e informacin relevante referida a los temas detallados en el Artculo 4.
7.d) La estructura que permitir el funcionamiento de las Unidades de Coordinacin que conforman la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras, se apoyar en dos rganos: una Jefatura y una Secretara Administrativa. 7.d.1) JEFATURA i) Conforma al rgano superior que representa a la Unidad de Coordinacin Operativa que estudia, analiza y ejecuta las medidas y acciones tendientes a alcanzar los objetivos. ii) Corresponde ejercer el cargo de Jefe al integrante de la Fuerza de Seguridad con jurisdiccin y competencia en la Zona que sea designado por cada pas. El cargo deber rotar, en coincidencia con la alternancia de la sede, consecutivamente entre todas las Fuerzas de Seguridad Policiales de ese pas con atribucin para actuar en la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras. iii) Sus funciones son: Evaluar y determinar las necesidades, medios y recursos para el cumplimiento de las operaciones coordinadas. Realizar recomendaciones a sus miembros sobre asuntos que competan exclusivamente a sus fines y objetivos. Dar tratamiento al programa de trabajo presentado por las respectivas Secretarias Administrativas. Convocar reuniones. Coordinar las actividades de la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras Supervisar el cumplimiento de los fines y objetivos explicitados en los artculos 4 y 5. Elevar informes peridicos a la Secretara General, conforme a lo dispuesto en el presente Acuerdo acerca de las actividades desarrolladas. Proponer la formacin de los Grupos Especializados de Trabajo, dentro de la Comisin de Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras. iv) Las Jefaturas de las Unidades de Coordinacin de cada pas debern designar un Representante con atribucin para actuar en el rea de Inteligencia por cada Fuerza de Seguridad participante de la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras, a efectos de desarrollar el anlisis de las modalidades delictivas y sus formas de ejecucin en la zona de competencia. Estos representantes de las Fuerzas de Seguridad se reunirn en el pas en que la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras determine y se reportar el contenido de lo tratado en cada reunin para conocimiento de las autoridades de la Zona de Seguridad Bipartita
en Fronteras. Debern tener especial inters sobre el tratamiento, planificacin y ejecucin de acciones relativas a los temas enumerados en el artculo 4. Los Representantes de las Fuerzas de Seguridad designados debern reportar, de forma confidencial, el contenido de las reuniones y la informacin recabada a la Secretaria General de Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras de su pas. 7.d.2) SECRETARAS ADMINISTRATIVAS i) Son los rganos administrativos de la Unidad de Coordinacin a la que pertenecen. Existirn dos secretaras por cada Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras, una por cada pas miembro. ii) Sus funciones son: Tramitar y coordinar las resoluciones de la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras. Confeccionar el balance de la gestin de la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras y el grado de cumplimiento del Plan de Trabajo. Preparar el Orden del Da de las reuniones de la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras. Cumplir con las funciones de rgano de Enlace con las dems Secretaras. Registrar y elevar a la Secretara General las novedades de la Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras. 7.e) Los organismos integrantes de la Zona podrn solicitar a las autoridades jurisdiccionales competentes la realizacin de diligencias conducentes a la detencin de los implicados, incautacin de los efectos del delito y dems antecedentes que incidan en la materia, cuando tuvieran conocimiento de que el o los partcipes han transpuesto la respectiva frontera para eludir la accin de la justicia, de acuerdo con la normativa interna de cada pas. Artculo 8 SEDE La sede de cada Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras tendr una alternancia entre las ciudades fronterizas comprendidas y su duracin ser establecida por las Partes al igual que la presidencia de la misma. Artculo 9 Las disposiciones se adoptarn por consenso y tendrn carcter de cumplimiento obligatorio. En aquellos casos que las mismas deban ser convalidadas por los Ministros competentes, respectivos a cada pas, en lo referente a procedimientos que exceden la jurisdiccin y competencia de la Comisin, sern elevadas a consideracin de los mismos por intermedio del canal que cada pas determine de acuerdo a sus respectivas organizaciones internas.
Artculo 10 REUNIONES El rgimen de reuniones ordinarias y extraordinarias periodicidad, alternancia, duracin, etc. de las Secretarias Generales y Unidades de Coordinacin de las Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras, se establecer mediante acuerdo bilateral entre las Partes. Artculo 11 RECURSOS PRESUPUESTARIOS Y FINANCIEROS Cada Zona de Seguridad Bipartita en Fronteras deber disponer de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus objetivos. Artculo 12 CONSULTA Cuando proceda, las Partes se consultarn a fin de coordinar la cooperacin y la interaccin dispuestas en el presente Acuerdo y mejorar su eficacia. Asimismo, las Partes podrn proponer otros mbitos y modalidades de cooperacin basndose en la experiencia adquirida durante la aplicacin de las disposiciones enunciadas en el presente Acuerdo. Artculo 13 RESOLUCIN DE LITIGIOS Cualquier litigio entre las Partes resultante de la interpretacin o aplicacin de este Acuerdo y de su regulacin futura se resolver mediante negociaciones directas. Artculo 14 MODIFICACIONES Y ADICIONES El presente Acuerdo podr ser modificado en cualquier momento con el consentimiento mutuo de las Partes. Todas las modificaciones y adiciones debern efectuarse por escrito. Las Partes procedern a las oportunas consultas para la modificacin del presente Acuerdo o peticin de cualquiera de ellas. Artculo 15 VIGENCIA Y DENUNCIA El presente Acuerdo ser por tiempo indeterminado. Cualquiera de las Partes podr darlo por terminado por escrito, con un preaviso de tres meses. Artculo 16 ENTRADA EN VIGOR El presente Acuerdo entrar en vigor el da siguiente al de su firma por las Partes.
Hecho en la Ciudad de Fortaleza a los 23 das del mes de noviembre de 2012 en dos originales en los idiomas espaol y portugus, siendo ambos textos igualmente autnticos.
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Segurana na Amrica do Sul: repensando o complexo de segurana regional a partir da faixa de fronteira brasileira
Miguel Patrice Philippe Dhenin1 Introduo objetivo do artigo realizar um esforo analtico do complexo de segurana regional da Amrica do Sul a partir da obra de Barry Buzan e Ole Wver, Regions and Powers: the structure of International Security, publicado em 2003. O modelo terico aplicado no continente divide a regio em duas reas distintas dentro do complexo de segurana da Amrica do Sul. Segundo os autores, existem dois subcomplexos regionais: o do Cone sul e o do Norte Andino. Neste trabalho, queremos enfatizar a importncia da fronteira para entender as relaes entre os diferentes estados que formam cada um dos subcomplexos regionais. Em primeiro lugar, realiza-se um esforo de definio da teoria do complexo regional de segurana a partir da obra de Buzan e Wver, para entender como o modelo aplica-se para a regio da Amrica do Sul. Da, segue uma descrio dos subcomplexos do Cone Sul e do Norte Andino, baseado na teoria dos referidos autores. Na segunda parte do trabalho, optamos por analisar a questo da segurana, da integrao e desenvolvimento das fronteiras dos subcomplexos Norte Andino e Cone Sul para apontar alguns problemas que as autoridades dos pases envolvidos devem enfrentar nessas regies. O exame das questes tem como objetivo a confirmao da hiptese inicial do trabalho, isto a dificuldade em analisar a regio sul-americana a partir da matriz terica oferecida pelos autores da escola de Copenhague. Como exemplo, abordamos dois casos recentes: primeiro, a entrada da Venezuela no Mercosul e segundo as negociaes de paz entre o governo colombiano e as Farc. Finalmente, argumenta-se que a segurana da regio determina-se principalmente em relao aos problemas nas fronteiras entre os
Universidade Federal Fluminense/PPGCP e Universit Paris III Sorbonne Nouvelle /CREDA Doutorando (2 ano em cotutela internacional), Agncia financiadora: Capes (Brasil). O autor do artigo gostaria de agradecer a mesa Segurana, Democracia e Integrao Regional na Amrica do Sul do Frum Universitrio Mercosul 2012, e particularmente o Prof. Dr. Thomas Heye da Universidade Federal Fluminense. O trabalho faz parte da pesquisa da tese de doutorado desenvolvido pelo autor na Universidade Federal Fluminense (INEST) e na Universidade de Paris III (CREDA).
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Estados dos dois subcomplexos do que em relao s questes endgenas de cada um deles. Teoria dos Complexos Regionais de Segurana e Amrica do Sul A obra Regions and Powers foi lanada em 2003 pela editora da Cambridge University Press e constitui um marco importante na elaborao da corrente terica das Relaes Internacionais chamada Escola de Copenhague. Como salientado pelo professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, especialista da rea de segurana: em linhas muito gerais, os dois autores argumentam a favor de um nvel de anlise regional para os problemas de segurana presentes no sistema internacional contemporneo. Por definio, regies so compostas por clusters geograficamente delimitados de unidades inseridas em um sistema maior de Estados, de alcance tendencialmente global. (CEPIK, 2005) Assim, a estrutura essencial de um dado complexo regional de segurana conformada por trs tipos de relaes: 1) a distribuio de poder entre os Estados da regio (polaridade regional); 2) os padres de amizade-inimizade entre os atores relevantes ao longo dos setores militar, poltico, social, econmico e ambiental (polarizao); 3) relaes de poder com atores externos regio, especialmente as grandes potncias e superpotncias (intruso, overlay, dinmicas inter-regionais e prcomplexos de segurana). Alm destes tipos de relacionamentos, outros dois elementos cruciais para avaliarmos a estrutura de um complexo regional de segurana seriam: 4) a fronteira de excluso que nos permite diferenciar um complexo (RSC) de outro, considerando pertencimentos exclusivos de cada pas a um ou outro complexo; 5) anarquia, o que significa que, em princpio, um RSC deve ser composto por duas ou mais unidades autnomas. Na verdade, os problemas de segurana mais bsicos so mais dependentes dos vizinhos mais prximos que com uma eventual superpotncia distante. Um dos principais pressupostos da teoria do complexo de segurana que trata-se de um problema geogrficamente e socialmente construdo, e que as questes de segurana esto se tornando menos relevantes quando a distncia com os vizinhos aumenta. No caso da Amrica do Sul, os autores debatam das questes de segurana regional a partir da idia da existncia de dois subcomplexos regionais: o Norte Andino (Venezuela, Colmbia, Peru, Equador) e o Cone Sul (Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai, Chile e Bolvia). Quando pensamos a questo da diferenciao entre Cone Sul (regime de segurana) e Norte Andino (formao de conflito), essas regies chegam a ser tratados por Buzan e Wver como dois subcomplexos de segurana claramente delimitados. O final do contencioso Equador-Peru aps a guerra do Cenepa em 1995 deixa apenas a
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guerra civil da Colmbia para dar substncia a esta diferenciao. Os indicadores sociais e a estabilidade poltica dificilmente poderiam autoriz-la, especialmente depois do colapso argentino em 2001 e da dificuldade de classificao do Paraguai neste contexto. Mesmo assim, o conflito colombiano, independentemente do sucesso ou fracasso das polticas de defesa e segurana de Uribe, hoje dificilmente corresponde imagem to corrente a poucos anos atrs, de um conflito de facto regionalizado por diversos mecanismos de spill-over. Entretanto, mesmo que no seja possvel aceitar a tese sobre os dois subcomplexos de segurana claramente distintos na Amrica do Sul, as dificuldades persistentes na capacidade dos pases sul-americanos em coordenarem posicionamentos internacionais na rea de segurana tm implicaes para uma anlise das possveis direes da mudana. As fontes de mudana, durante um tempo, foram tanto internas regio (polarizao entre as opes da Colmbia e da Venezuela, ritmo e forma da integrao econmica e poltica etc.), quanto externas (presso dos Estados Unidos sobre pases especficos e para que a regio como um todo venha a internalizar sua agenda de segurana). Outros traos definidores da situao de segurana na regio no comeo do sculo XXI, seriam por exemplo, a ausncia de grandes potncias dentro os doze pases que formam o complexo de segurana regional, a multipolaridade com baixo grau de polarizao, as aspiraes do Brasil pelo reconhecimento regional e mundial enquanto grande potncia capaz de estruturar o complexo por meio da institucionalizao de uma Comunidade Sul-Americana de Naes, a baixa capacidade de interao (infra-estrutura tecnolgica e social para transportes e comunicao) entre os pases do complexo, vulnerabilidades no mbito das unidades (especialmente instabilidade poltica e dficits de desenvolvimento social) e uma dinmica de segurana inter-regional definida por oscilaes seculares no grau de interveno dos Estados Unidos na regio. Aps ter tratado da questo relativa teoria do complexo de segurana regional, vamos nos interessar mais especificamente nos subcomplexos de segurana e suas limitaes como ferramenta terica para entender as dinmicas regionais. Caractersticas dos subcomplexos regionais da Amrica do Sul 1) O subcomplexo do Cone Sul: Os autores explicam na obra que:
[] the Southern Cone subcomplex contains the major powers of the region and was traditionally defined by the interconnected rivalries among Argentina, Brazil, and Chile with the buffer states Paraguay, Uruguay, and Bolivia (plus traditionally Peru which we do not include here anymore). Later the same countries became formal or informal members of Mercosur and constitute a gradually maturing security regime pointing towards a security community. (BUZAN, 2003:317)
Baseado na definio dos autores, o subcomplexo do Cone Sul composto principalmente pelos membros do Mercosul. Com a entrada da Venezuela em 2012 aps a crise institucional do Paraguai, estamos diante de um cenrio complexo de jogo de influncia entre as naes que compem o grupo.2 O apoio decisivo da Argentina na entrada da Venezuela mudou de certa forma o modelo apresentado pelos dois autores em 2003. De fato, quase dez anos depois da publicao, a regio capaz de surpreender com os seus desdobramentos polticos e diplomticos. De certo modo, o Mercosul encontra-se em crise institucional e provvel que enfrente mais crises nos prximos anos. O Brasil e a Argentina especialmente devem prever a implementao de medidas impopulares se o Mercosul deve ser defendido. Assim, enfrentaram uma forte tentao em usar o discurso de segurana para reforar a importncia do Mercosul e assim justificar tais medidas. O lanamento original do Mercosul foi parcialmente motivado por dois argumentos de segurana Um deles era o medo da marginalizao da economia globalizada. Isto foi muito reforado com o fim da Guerra Fria. O segundo argumento foi em defesa da democracia. A Argentina e o Brasil aps as ditaduras militares viram as suas democracias como vulnerveis. O Mercosul prentendia estabilizar a democracia, tanto pela prosperidade econmica como pelo enfraquecimento dos militares, minimizando as chances de um confronto entre a Argentina e o Brasil. Assim, a comunidade de segurana regional no Cone Sul dificilmente pode ser vista como um modelo que conseguiu alcanar as metas previstas. 2) O subcomplexo do Norte Andino: Os autores definem o subcomplexo da seguinte maneira:
[] in the Andean North, the subcomplex consists of Peru, Ecuador, Colombia, Venezuela, and Guyana. This too was traditionally structured by interconnecting rivalries dyads and triangles but in contrast to the Southern Cone, conflicts have not been overcome and have instead been aggravated by adding transnational security problems primarily related to drugs and the war on drugs. (BUZAN, 2003:318)
A iniciativa tomada pelo governo colombiano e as Farc para favorecer o dilogo mostra claramente um processo de desecuritizao do subcomplexo: o governo colombiano procura uma paz que seja negociada com as Farc, exigindo o fim das atividades na selva e o desmembramento de toda a estrutura de base dos guerrilheiros. Assim, estima-se que a Colmbia j gasta cerca de 6% do PIB em Defesa e hoje conta com o apoio financeiro e militar dos EUA. Sem o conflito, mais recursos poderiam ser investidos em desenvolvimento econmico. (BBC BRASIL, 2012)
Em comunicado, o Itamaraty afirma que "a incorporao da Venezuela altera o posicionamento estratgico do bloco, que passa a estender-se do Caribe ao extremo sul do continente. O Mercosul se afirma, tambm, como potncia energtica global tanto em recursos renovveis quanto em no renovveis". (BBC BRASIL, 2012)
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No Norte Andino, a imagem tradicional do surgimento do conflito ainda prevaleceu, embora com algumas mudanas. O conflito Peru-Equador de 1995 retornou depois de uma pausa regional. A Venezuela voltou s suas reivindicaes por uma maior parte do territrio da Guiana.3 Durante a dcada de 1990, a democracia tem estado sob presso em diversos estados da regio andina. Outro ponto importante foi a dinmica relacionada com as drogas, o contrabando - criao, produo, que tm acelerado esse processo com uma desestabilizao regional e a fragmentao, especialmente na Colmbia, bem como aumentou o envolvimento dos EUA na regio. As drogas no foram somente um desafio do ps-guerra fria, mas o problema veio com mais intensidade. Foi menos de um problema durante a Guerra Fria porque a ameaa comunista dominou a agenda dos EUA, e a poltica domstica na Amrica Latina foi mais moldado pelas oscilaes radicais. Durante os anos 1980 e 1990, a situao em pases como a Colmbia e a Bolvia ficou perto da situao que prevaleceu durante o sculo XIX: quantidades significativas de poder com caudilhos, ditadores com controle do territrio local e homens armados. Hoje, este cenrio mudou e no mais representativo da realidade dos pases do subcomplexo Norte Andino. Mesmo o epsodio de intruso das Foras colombianas em territrio equador em 2011 no foi marcado por um conflito armado. Segurana, integrao e desenvolvimento : a importncia geopoltica da faixa de fronteira do Brasil 1) Os problemas de fronteira na Amrica do Sul: A histria do Brasil confunde-se com a formao e a consolidao das fronteiras do territrio nacional. Para diversos autores, o esforo realizado pelos estadistas foi essencial para garantir o vasto espao geogrfico que conhecemos hoje. Como frisado por Droulers,
[...] o territrio do Brasil, impressionante desde o comeo pela sua imensidade, somente transforma-se em Estado nacional durante o sculo XIX, e a histria da sua formao territorial a de uma ocupao lente e progressiva, por ncleos de povoados isolados uns dos outros. O pas demora, durante trs sculos, uma colonia principalmente agrcola da coroa portuguesa, dominada por uma elite luso-brasileira, com uma economia extravertida. Uma etapa importante desta formao territorial contudo a fixao das fronteiras (grifo nosso); exploradores, cartgrafos e diplomatas trabalham nesta tarefa enquanto uma fronteira interna (frontier) demora perceptvel durante todo o sculo XX, pontuando a expenso territorial, estruturada pelas ondas da migrao. (DROULERS, 2001:12)
Para ter informaes sobre o litgio do Essequibo: http://www.cidcm.umd.edu/pic/initiatives/guyanavenezuela/guyana~2.pdf

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As reas de fronteira na Amrica do Sul so de diversa natureza: espaos de grande vazio demogrfico (como o caso da fronteira norte do Brasil por exemplo) ou de maior densidade humana (no caso do arco Sul). Condies topogrficas e geogrficas ou mesmo condies climticas oferecem a essas reas um perfil muito diferenciado. Perante tais condies, observa-se o crescimento dos ilcitos na regio de fronteira4 (de acordo com os rgos de segurana). A integrao regional manifesta-se de maneira diferente em funo da localizao geogrfica e das relaes diplomticas entre o Brasil e os seus vizinhos (MIYAMOTO, 2009). O arco Sul, por exemplo, uma rea de maior presena humana com uma importante rede de ligaes rodovirias e hidrovirias que favorece polticas de desenvolvimento regional de maior impacto. 2) O Brasil e o seu papel regional (mapas da regio):
Como podemos observar, pela sua posio geogrfica, o Brasil destaca-se pela sua posio central no complexo regional de segurana sul-americano. Suas fronteiras com os 10 pases limtrofes abrangem mais de 16.000 km de fronteira terrestre. As reas em quadricular no mapa 1 so pases-tampo de acordo com a nomenclatura desenvolvida pelos autores. De certa forma, pases como o Uruguai, o Paraguai, a Bolvia ou o Equador desenvolveram um papel de menor importncia na dinmica da segurana regional. Tradicionalmente, esses Estados observaram momentos de tenses entre os protagonistas da ento maior rivalidade regional entre o Brasil e a Argentina, no caso do
Sobre a situao na faixa de fronteira, ver: BRASIL, Bases para uma Proposta de Desenvolvimento e Integrao da Faixa de Fronteira. Grupo de Trabalho Interfederativo de Integrao Fronteiria, Braslia, Governo Federal, 2010
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Uruguai, ou mesmo entre o Peru e a Colmbia no caso do Equador. Atualmente, a configurao diplomtica do Cone Sul limite as formas mais expressivas de presses entre Estados. A crescente institucionalizao da regio, com a afirmao da Unasul, e da criao em 2008 do Conselho de Sul-Americano de Defesa (CSD) mostra claramente uma vontade de cooperao por parte dos Estados membros, afastando o cenrio de uma diviso da regio em dois subcomplexos regionais com dinmicas antagnicas. Vale lembra tambm destacar o papel do Brasil como ator importante dessa agenda de cooperao regional. Segurana e defesa: a importncia do Sisfron para os dois subcomplexos O problema da segurana das fronteiras representa para as autoridades uma questo muito importante dentro do contexto regional. O Brasil, por ser o pas de maior fronteira terrestre do continente, manteve uma preocupao importante no desenvolvimento de um sistema de monitoramente para controlar a faixa de fronteira. Para conseguir realizar esses objetivos e assim melhorar a fiscalizao atual, o governo e as Foras Armadas trabalham para implementar gradualmente o Sistema de Monitoramento das Fronteiras (Sisfron), um projeto que poder envolver R$ 12 bilhes em investimentos. O perodo de implantao previsto de dez anos. De acordo com um documento interno do Exrcito Brasileiro, o Sisfron um sistema de comando e controle, comunicaes, computao, inteligncia, vigilncia e reconhecimento (C4IVR) que visa dotar a Fora Terrestre de meios habilitadores a uma presena efetiva na faixa de fronteira brasileira.5 Em outras palavras, trata-se de um sistema complexo de monitoramento, controle e vigilncia operado pelo Exrcito Brasileiro cujo objetivo principal aumentar a capacidade de inteligncia na faixa de fronteira e auxiliar as tropas no decorrer das misses de fiscalizao da regio de fronteira. Do ponto de vista institucional, o Sisfron prev o aumento da presena do Estado nas regies mais afastadas dos grandes centros urbanos. Espera-se tambm do sistema a integrao entre os diferentes rgos de governo. Um exemplo recente foi a Operao gata, realizada pelas Foras Armadas, mobilizadas em terra, no ar e nos rios. Complementada pela Operao Sentinela, do Ministrio da Justia, por meio da Polcia Federal, que sufoca os ilcitos e seus praticantes, essas duas aes obtm grandes resultados e demonstram a importncia da coordenao e do planejamento no mbito nacional. Esses so algumas das questes que precisam ser debatidas amplamente na sociedade brasileira para que possamos aprimorar as idias e solues que melhor serviro os interesses do Estado, das foras armadas e principalmente dos moradores da faixa de fronteira. preciso de pensar essas questes alm do aspecto militar. O Sisfron pode se tornar um artefato
BRASIL, Exrcito Brasileiro, I Seminrio de Capacitao do Sisfron. Braslia, 2011 Apresentao disponvel online na pgina: http://www.dee.ensino.eb.br/novo/wp-content/plugins/downloadmonitor/download.php?id=50
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eficiente para ajudar no desenvolvimento, mas a militarizao da faixa de fronteira como nica resposta para os problemas no deve ser pensada em mdio prazo. Concluso Na parte final do texto sobre o complexo de segurana regional da Amrica do Sul, os dois autores perguntavam: Are we then witnessing an increasing split between a Southern Cone subcomplex marked by desecuritisation and integration, and a Northern subcomplex with a weakening of states, increasing external involvement, and much violence at all levels of society? (BUZAN, 2003:331) Sobre essa questo, e como justamente frisado por Silva: observa-se, nos ltimos dez anos, um esgotamento da vinculao da agenda de segurana sul-americana agenda global, o que torna imprpria a diferenciao securitria entre Norte Andino e Conesul. O autor continua explicando que:
[...] nesse processo, o Brasil, tem um papel importante na construo de uma nova agenda de segurana para a regio , dada a sua liderana no processo de criao do Conselho Sul-americano de Defesa (CSD) e suas iniciativas para garantir a cooperao entre os pases sul-americanos, calcada, principalmente, na sua projeo externa de natureza econmica.
Termina explicando que o papel regional do Brasil aparece como relevante, no entanto, a estabilizao verificada no parece ser resultado da atuao direta do Brasil, mas sim de um processo de apaziguamento das relaes entre os Estados da regio corrente na ltima dcada. (SILVA, 2011) Concluimos este trabalho enfatizando a importncia para o Brasil em procurar parcerias com os pases limtrofes para desenvolver programas conjuntos de fiscalizao da faixa de fronteira. A segurana regional da Amrica do Sul deve pensar-se a partir das dinmicas de fronteira, marcadas por muitas tenses em razo dos ilcitos praticados nessas reas. Referncias Livros e artigos acadmicos: BUZAN, Barry & WVER, Ole. Regions and Powers: the structure of International Security. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. CEPIK, Marco. Segurana na Amrica do Sul: traos estruturais e dinmica conjuntural. Anlise de Conjuntura, Rio de Janeiro, n9, Observatrio Poltico Sulamericano, 2005. DHENIN, Miguel. O desenvolvimento sustentvel e os militares: a mudana de paradigma em favor integrao regional na Amaznia. Rio de Janeiro: Anais do I Simpsio do Programa de Ps-graduao em Relaes Internacionais da UERJ, 2011.
DROULERS, Martine. Brsil: une gohistoire. Paris: Presses Universitaires de France, 2001. MIYAMOTO, Shiguenoli. O Brasil e a Amrica Latina: opes polticas e integrao regional. Cadernos PROLAM/USP, So Paulo, v.1, p. 89-110, 2009. SILVA, Natasha. O Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul: um Estudo de Buzan e Waever. Revista Perspectiva: Reflexes sobre a Temtica Internacional, Porto Alegre, v. 4, p. 85-102, 2011.
Artigos de jornais: BBC BRASIL. Sem Paraguai, Mercosul oficializa entrada da Venezuela, 31 de julho de 2012. Consultado em 12 de outubro de 2012. Disponvel em : http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2012/07/120731_mercosul_venezuela_jf.s html BBC BRASIL. Entenda as negociaes de paz com as Farc na Colmbia, 5 de setembro de 2012. Consultado em 7 de outubro de 2012. Disponvel em: http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2012/09/120904_farc_paz_entenda_lf_ac. shtml
Documentos: BRASIL. Exrcito Brasileiro. I Seminrio de Capacitao do Sisfron. Braslia, 2011 Apresentao disponvel online na pgina: http://www.dee.ensino.eb.br/novo/wpcontent/plugins/download-monitor/download.php?id=50 BRASIL. Bases para uma Proposta de Desenvolvimento e Integrao da Faixa de Fronteira. Grupo de Trabalho Interfederativo de Integrao Fronteiria, Braslia, Governo Federal, 2010.
45 Claves para la agenda del desarrollo1

Octavio Rodrguez2 Introduccin l presente artculo tiene como fuente principal el Captulo 15 de un libro de su autor titulado El estructuralismo latinoamericano.3 Dicho Captulo se denomina Hacia una renovacin de la agenda del desarrollo. El mismo se configura como hilo conductor y como esquema de base de las ideas que pasaron a constar de dicho artculo, configurndose como las claves de una agenda temtica sobre el desenvolvimiento, adecuada a pases como los de Amrica Latina. Concepto de desarrollo El concepto de desarrollo que Furtado adopta se refiere a cierta totalidad, que es el sistema global de la cultura. En otras palabras, Furtado teoriza sobre el desarrollo de sistemas culturales globales. Distingue en dichos sistemas elementos importantes a retomar. La cultura material y el mbito sociopoltico La cultura material se refiere a los aspectos tcnicos y econmicos de esos sistemas. El mbito sociopoltico, que constituye un primer aspecto de la cultura no material que incluye ideas y valores relativos a ese mbito: el accionar de las clases y/o grupos que lo conforman. Por otro lado, el Estado juega a impulsar iniciativas concernientes a dicho mbito. Estas iniciativas son expresiones de intereses de clases y grupos, derivan del uso de los mrgenes de autonoma que el Estado habitualmente posee. Una estrategia conducente supone un papel relevante del Estado, y por ende, cierto grado de autonoma que permita ejercerlo. Otro aspecto de la cultura no material
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Revista Problemas del Desarrollo, 164 (42), enero-marzo 2011.
Profesor emrito de la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin de la Universidad de la Repblica, Uruguay. Cepal-Siglo XXI editores, Mxico, 2006 (Ed. Brasil, Cepal-Civilizaao Brasileira, 2009). El captulo mencionado se titula Hacia una renovacin de la agenda del desarrollo. A dicho libro contribuyeron scar Burgueo, Csar Failache, Adela Hounie, Luca Pittaluga y Andrea Vigorito, de la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin de la Universidad de la Repblica, y asimismo Gabriel Porcile, de la Universidad de Curitiba.
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est constituido por las ideas y valores diversos de los sociopolticos, que ataen a los ms altos fines de la existencia humana. Son valores asociables a la reflexin filosfica, a la investigacin cientfica, a la creacin artstica y a la meditacin mstica. Las ideas de Furtado se refieren tambin al subdesarrollo, y ms an, tienen en la explicacin del subdesarrollo su objetivo principal. Respecto a este tema, parece claro que si el desarrollo es el enriquecimiento de cualquier sistema cultural global, el subdesarrollo es el anverso, vale decir, la existencia de trabas que impiden ese enriquecimiento en ciertos sistemas culturales especficos. En otras palabras, se entiende que hay sistemas culturales que no logran el desenvolvimiento de una identidad cultural propia. Identidad cultural El trmino no es ms que una forma o una nomenclatura para hacer referencia a un sistema cultural especfico, peculiar de un pas o nacin. Dicho trmino o categora se introduce para decir que en pases subdesarrollados como los de Amrica Latina, el desenvolvimiento de una identidad cultural propia resulta obstaculizado. El subdesarrollo consiste en la existencia de trabas que impiden el enriquecimiento de una identidad cultural propia. Por qu se da la traba recin aludida? Furtado la relaciona con la penetracin de elementos de culturas forneas; entiende que esa penetracin compromete o perjudica la creatividad en los distintos mbitos de la cultura. Aqu es importante considerar dos categoras. Creatividad e innovacin El concepto se aclara si uno lo refiere al mbito tcnico. Se puede identificar una nueva tecnologa como el conocimiento abstracto de las caractersticas de un nuevo bien o de un nuevo proceso productivo. Cuando el conocimiento en que el cambio tcnico se incluye, se aplica en la realidad, se dice que l mismo dio lugar a una innovacin. Para Furtado, la creatividad y la innovacin son fundamentales en los tres mbitos de los sistemas culturales y postula que la penetracin fornea inhibe ambas cosas en los tres. Todo esto se har ms visible o ms perceptible cuando se lo refiere a los elementos componentes de una estrategia de desarrollo para pases como los latinoamericanos que han tenido notorias dificultades para impulsar su propia identidad. Crecimiento autocentrado Se opt por la palabra crecimiento, en vez de hablar de desarrollo, por un entendimiento personal de que el concepto de desarrollo envuelve la consideracin de relaciones sociales no econmicas, mientras que los que se van a abordar en este tpico las deja de lado, ataen slo a las de ndole econmica. La palabra autocentrado tiene en
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su base dos razones: la primera es que, para ser sostenido y eficiente, el crecimiento no puede dispensar un aumento continuado y significativo del mercado interno. La segunda es que tal crecimiento tampoco dispensa una presencia significativa y creciente de la propiedad nacional de los activos del pas perifrico de que se trate. Cubre lo tecnoeconmico, o sea, lo que Furtado denomina cultura material. Los temas cubiertos son: Ocupacin, Insercin (estrategia mixta), Conduccin macroeconmica, Cooperacin y asimetras, Consideraciones de conjunto. Ocupacin En ella se diferencian empleo y subempleo. Para simplificar se deja de lado el desempleo abierto. El subempleo estructural y/o informalidad est constituido por la absorcin de mano de obra a niveles de productividad en extremo reducidos. Al empleo se lo diferencia porque en l prevalecen niveles de productividad significativamente superiores. Hay un primer subgrupo, constituido por la ocupacin en actividades donde la productividad se define como elevada. Sus niveles pueden ser los mximos factibles, los mximos permitidos por las tecnologas disponibles, o bien niveles prximos a stos. Un segundo subgrupo comprende a la mano de obra ocupada en niveles de productividad intermedia que, aunque distantes de los de productividad elevada, son en extremo superiores a los del subempleo. En suma, para facilitar el anlisis se diferencian tres capas tcnicas: la de productividad elevada, la de productividad intermedia y el subempleo estructural. En los das que corren y considerando un instante, lo que se percibe es que existe una mala asignacin en tanto muchas actividades se llevan a cabo con productividad menor que la potencial. Esta cuestin de los niveles inadecuados de productividad tiene un aspecto dinmico de importancia clave. Las nuevas teoras del progreso tcnico hacen prever una tendencia a la disparidad tecnolgica. Para ir eliminando la mala asignacin, es decir, para alcanzar una productividad cada vez mayor en ms y ms actividades, as como para contrarrestar la disparidad tecnolgica se requiere disear e implementar polticas tecnolgicas y productivas en diversas actividades, o en distintos conjuntos de actividades seleccionadas. Esto, como ya se dijo, hecho de forma de que las ocupaciones ampliadas se logren a productividad creciente. El xito en esas polticas se ver facilitado si las mismas contemplan formar o mejorar un Sistema Nacional de Innovacin (sni) que ayude a diagnosticar las posibilidades existentes en materia de creacin y/o incorporacin de tecnologa, de modo que facilite la diagramacin de los caminos a seguir. Vulvase a la clasificacin tripartita anterior, para brindar algo ms de precisin a las polticas tecnoproductivas antes mencionadas. Subempleo. En su reabsorcin no habr saltos. Se lograr ocupando mano de obra previamente subempleada en actividades de productividad intermedia. Una frmula til para la reabsorcin es la que se ha llamado transformacin del atraso, en buena
medida apoyada en la creacin de microempresas, como se ha hecho visible en varios municipios del Estado de San Pablo (Brasil). Productividad intermedia. La productividad deber ir en aumento, no slo por la reabsorcin gradual del subempleo, sino porque la productividad podr ir incrementndose con elevacin de la productividad promedio, sin alcanzar los niveles de productividad elevada y/o mxima. En tanto en este grupo no se alcancen tales niveles, no habr en ellos actividades competitivas, ni internamente ni de exportaciones. Para que puedan competir en el mercado interno salvo casos como los muy altos costos de transporte se requerirn ciertos niveles de proteccin, ya que se realicen por va tarifaria, por subsidios o ventajas crediticias. Productividad elevada. En este grupo, las actividades de productividad mxima factible sern por definicin competitivas, tanto interna como externamente. Las de productividad elevada pero no mxima podrn tambin serlo, tanto en el caso ya mencionado de los altos costos de transporte, como por diferencias salariales. Pero tambin aqu habr casos en los que la doble competitividad externa y/o interna requieran, ya sean medidas de promocin o medidas de proteccin. Por lo dems, el logro de la competitividad va estmulos no excluye ni a los mismos bienes de productividad mxima. Esto porque las alzas de productividad son ms aceleradas en los centros y habr que cuidar de los niveles de productividad aun en los casos de productividad mxima, porque ese nivel puede dejar de serlo. Por eso mismo, habr que incentivar el progreso tcnico tambin en ellos, para que no surjan rezagos. Viabilidad y eficiencia. El aumento de la productividad del trabajo continuamente impulsado en las actividades que componen los tres mbitos antes dichos va de la mano con la incorporacin de nuevas tcnicas (ex-definitio, acompaado y suscitado por esa incorporacin). Pero los aumentos de los empleos que se van alcanzando de ese modo son por s mismos generadores de incrementos del mercado interno. Si bien se mira, estos ltimos incrementos pueden percibirse como elementos integrantes de las condiciones de viabilidad de la estrategia propuesta: ella misma da lugar a aumentos del mercado necesarios para realizar la produccin incrementada. Por otro lado, los aumentos de la productividad del trabajo que definen dicha estrategia, brindndole su perfil esencial, pueden verse relacionados con el cumplimiento de condiciones de eficiencia; eficiencia en un sentido dinmico: implican que se irn logrando incrementos del excedente econmico y con ello, aumentos del ahorro y de la acumulacin de capital. Insercin (estrategia mixta) En la publicacin antes mencionada, el tema de la insercin internacional se trata, admitiendo que existe una tendencia al dficit comercial en las economas perifricas. Ahora se proceder a sintetizar los argumentos que constan de esa publicacin,
aceptando la misma hiptesis, esto es, aceptando que tal tendencia se verifica. Antes se habl de una estrategia que contemple el desarrollo de distintas actividades productivas y tambin las tecnologas que se adoptarn en cada una, pero orientndolas produccin y tcnicas hacia los problemas ocupacionales. Explcitamente, lo que se propuso es ir logrando la ocupacin de la fuerza de trabajo a niveles crecientes de productividad. Ello implica dos cosas: lograr que en ms y ms actividades la produccin se vaya acercando, y tambin vaya alcanzando el mximo tcnicamente factible, con la eliminacin gradual del subempleo estructural. Pero la estrategia propuesta tiene otra cara, que es la que se trata en este punto. Lo que se produzca y las tcnicas con que se produzca, debern tambin configurar una estrategia mixta (la expresin es de J. A. Ocampo). Es decir, una estrategia que contemple el estmulo a las exportaciones y, a la vez, el aumento sostenido de la produccin para el mercado interno. Las nuevas teoras del progreso tcnico reconocen la existencia de una brecha tecnolgica entre centros y periferia. A su vez, esta brecha tecnolgica por lo dems bastante visible conlleva una tendencia al dficit comercial de la periferia. Por qu? Porque su reiterado rezago tecnolgico implicar la dificultad de expandir diversas actividades exportadoras de productos tcnicamente avanzados para cuya produccin la periferia carece de condiciones y tiene tambin fuertes necesidades de importaciones. La disparidad tecnolgica, y la tendencia al dficit comercial, constituyen la razn estructural de fondo, por la cual se niega la conveniencia de seguir un modelo de crecimiento extrovertido, es decir, el export-led growth que se propugna desde la perspectiva neoliberal, se postula la necesidad de un gran esfuerzo exportador, pero acompaado por un esfuerzo paralelo de aumento en la produccin para el mercado interno. Con algo ms de detalle, la estrategia mixta puede ser concebida as: Existen conjuntos de actividades cuya produccin se destina en gran medida al mercado externo, muchas de las cuales resultan competitivas en el punto de partida del diseo estratgico; otras habrn, tambin exportadoras, en las que se requiera adquirir condiciones de competitividad basadas en medidas temporarias de promocin. Existirn otras actividades cuya produccin se destine al mercado interno; algunas virtualmente competitivas desde un comienzo, y debern impulsarse otras actividades en las cuales se vayan ganando condiciones de competitividad con el tiempo, recurriendo para ello a medidas de proteccin, tambin temporarias. La promocin y la proteccin pueden darse de diversas formas, como recurrir a subsidios, tarifas, exenciones impositivas o a condiciones de crdito especialmente favorables. Conviene enfatizar la palabra temporaria con la que se adjetivaron las propuestas de proteccin y promocin. Hace un tiempo, un diario public una foto de Prebisch, que al pie deca: el hombre que cerr el continente, material y mentalmente. La
realidad es que Prebisch propuso medidas de proteccin y de promocin temporarias y decrecientes por considerar que no habra progreso tcnico continuado si no se impona a la produccin perifrica el acicate de la competencia internacional. Hoy, ese argumento adquiere especial valor porque el progreso tcnico es muy rpido vivimos una revolucin tecnolgica lo que condiciona su absorcin en la periferia. Para lograrla no se puede dispensar el acicate de la competencia. De ah que en la propuesta de estrategia mixta se admita la necesidad de proteccin y promocin que favorezcan las exportaciones y la sustitucin y que al mismo tiempo se insista en que ambas han de ser mnimas y decrecientes, o bien mnimas y transitorias. Igual, debe tenerse presente la necesidad de la apertura de los mercados centrales. La estrategia mixta que conlleva expandir las exportaciones y sustituir importaciones puede ser vista o enfocada como una poltica tecnoproductiva orientada a obviar la tendencia al desequilibrio comercial. O mejor, bien entendida, ha de ser diseada, y tambin rediseada cada tanto, para lograr ese objetivo. Es por eso, por el desidertum de lograrlo evitar el desequilibrio y dar continuidad al crecimiento que la estrategia mixta constituye una condicin de viabilidad del crecimiento y/o desarrollo perifrico. Por otra parte, en tanto con las polticas que constituyan la estrategia mixta se vaya cerrando la brecha tecnolgica, es decir, se vayan alcanzando condiciones de competitividad internacional en ms y ms actividades, ya sean en las exportadoras o en las orientadas principalmente al mercado interno, se estar por eso alcanzando y ampliando las condiciones de eficiencia en las estructuras productivas perifricas. Se vio anteriormente que las polticas ocupacionales son propuestas y en la prctica, diagramadas de forma que en ellas se cumplan condiciones de viabilidad y eficiencia. El tpico anterior pone de manifiesto que las polticas relativas a una insercin externa caracterizable como estrategia mixta aade condiciones de viabilidad y eficiencia propias de esta ltima. En otros trminos, globalmente considerada, la estrategia propuesta consiste, en esencia, en llevar adelante polticas productivas sectoriales que contemplen objetivos ocupacionales y tambin objetivos de compatibilidad intersectorial de la produccin, con nfasis especial en la que debe darse entre exportaciones e importaciones. Desde ambas pticas y en conjunto, ha sido delineada de modo que en ella vayan cumpliendo condiciones de viabilidad y eficiencia. Conduccin macroeconmica Es necesario poner de manifiesto que el xito de las estrategias de desarrollo tipificadas en los puntos anteriores no dispensan sino que suponen una conduccin adecuada de las polticas macroeconmicas habitualmente consideradas de corto plazo: las polticas monetarias, cambiarias y fiscales. Esa adecuacin, en ltima instancia, no significa otra cosa que mantener equilibrios y evitar desequilibrios en esos mbitos, de modo que el crecimiento de largo plazo la transformacin sostenida de mrgenes de
ahorro elevados en inversin real no se vean comprometidos. En verdad, en escritos relativamente recientes ligados a la Cepal, de R. Ffrench-Davis y J. A. Ocampo, se demostr que un requisito indispensable de los equilibrios macro es el crecimiento sostenido de la economa. Es decir, demostraron que tales equilibrios no se obtienen por la sola facilitacin (no ingerencia) de la operatoria de los mercados correspondientes, sino que, para sostener tales equilibrios en pases como los de Amrica Latina, es necesario mantener un crecimiento relativamente estable. Pero ms all de esta alteracin sustantiva de argumentos usuales, de trasfondo neoliberal, proponen otro en verdad de real importancia: el que los equilibrios macro no dispensan un sistema bancario y/o financiero adecuado en circunstancias que los de las economas de Amrica Latina no lo son cabalmente. Una primera insuficiencia sealada por Ocampo es la estructura de esos mercados, en los cuales son escasos los mbitos orientados a operaciones de largo plazo. Una segunda, son las limitaciones que en ellos presentan los mercados secundarios y/o de derivados. Consideradas ambas cosas, se concluye que los mercados financieros perifricos poseen un tamao reducido y eso los hace vulnerables a las presiones especulativas externas que vienen enfrentando. Puede admitirse que esta ltima debilidad, sintetizadora de las dos anteriores, no tiene otra salida u otra cura que llegar a la regulacin de los mercados financieros internacionales o si se quiere, a los movimientos de capital financiero que se han puesto en prctica, y que han proliferado con la liberalizacin plena de aquellos mercados. Por qu esto? Segn se piensa, del estructuralismo se infiere la necesidad de regular dichos mercados en general y de admitir controles especficos muy cuidadosos para las economas subdesarrolladas. Ello, a raz de que la tendencia al desequilibrio del lado real de la balanza de pagos de la balanza comercial no es compatible (no admite) cualquier grado de propiedad extranjera en dichas economas. sta tiene dos caractersticas: por un lado, es propiedad real de activos, es decir, ied. Por otro lado, es propiedad ideal: niveles de deuda externa que representan una parte ideal del valor del total de los activos perifricos. Los pagos consecuentes de ambos tipos de propiedades ahondarn las crisis latentes de la balanza en cuenta corriente que tienen en su base la tendencia al desequilibrio comercial. No se sabe cabalmente qu decisiones sern tomadas. Hubo un claro rechazo a regular, cuando la crisis asitica, de ah que avanzar en esa regulacin requiera pensarla en trminos geopolticos. V. gr., una postura comn de Amrica Latina con apoyos adicionales en pases subdesarrollados, incluso desarrollados. Ya se volver sobre este tema cuando se aborde el de las crisis financieras y de la macro crisis actual.
Cooperacin y asimetras 1. Cooperacin
a) Ya hemos planteado que en las condiciones perifricas, una estrategia de

desarrollo conducente implica dos esfuerzos claves. Un esfuerzo de reabsorcin del subempleo y de aumento continuado de la productividad del trabajo en mltiples actividades, a la vez que un esfuerzo de aumento de la produccin en mltiples sectores. Esos esfuerzos demandan en conjunto altos requerimientos de inversin, a raz de que ambos envuelven sendos cambios estructurales en la ocupacin y en la produccin de amplitud y complejidad tales que se configuran como difciles de lograr sin apoyo de la cooperacin internacional. Apoyo que ha de presentarse con un doble aspecto: el ya sealado en la inversin real, complementando las necesidades internas de un ahorro elevado y tambin la escasez de divisas emergentes, complementando su volumen en diversos periodos para viabilizar las importaciones requeridas por el crecimiento programado del pbi; b) ste es un argumento ya sealado por Prebisch en los documentos fundacionales. Planteaba pautar el recurso al ahorro externo a travs del tiempo, por medio de relacionamientos financieros y comerciales ordenados es decir, recurrir a dficits pero previendo sus pagos que por lo mismo resultaran viabilizadores de un crecimiento intenso del pbi, con base en la expansin industrial. En otras palabras, viabilizadores de un cambio en el patrn de desarrollo que se basara en dicha expansin; c) Hoy existe una razn adicional que refuerza la necesidad de la cooperacin en materia de inversin asociada a una revolucin tecnolgica en pleno curso. La misma comienza en los grandes centros pues es all donde resulta ms rpida. Lo anterior implica que tienden a mantenerse o a surgir fuertes gaps tecnolgicos que es necesario atenuar y tambin evitar en mltiples sectores. Para alcanzar estos objetivos se hace necesario recurrir al ahorro y a la inversin externa, tratando de asociarlos, a la adaptacin y/o creacin de tecnologa. Tambin puede considerarse que en la direccin de los mismos objetivos apunta el apoyo a los sni, virtualmente relevante para los fines de adaptar y/o crear tecnologa. Adems de estos gaps tecnolgicos respecto de los cuales ha de tenerse en cuenta que su conformacin puede presentarse como reiterada se encuentran presentes, y a veces se ensanchan, fuertes vallas de subempleo estructural. Hay que sealar que puede ser necesario sobrepasarlas o al menos atenuarlas para incrementar el mercado interno con cierta intensidad, o mejor, con una intensidad compatible con el aumento de dicho mercado, requerido por sectores que se tecnifican;
d) El apoyo financiero el respaldo parcial de la inversin programada en el

ahorro externo es un primer aspecto de la cooperacin. El segundo se refiere habitualmente al trato especial y diferenciado. De un lado, ste dice respecto al fomento a las exportaciones, por la va de su promocin que puede tomar la forma de subsidios directos, exoneraciones fiscales o crdito privilegiado. Tambin dice respecto al fomento a la sustitucin de importaciones o mejor, a la produccin para el mercado interno, por la va de su proteccin, sea sta tarifaria o ligada a otros medios, como los recin sealados. El trato especial y diferenciado favorece el aprendizaje y la innovacin, a travs de la puesta en marcha de actividades que de otra manera no se podran emprender. Pero se enfatiza que como ya se sealaba desde la poca de Prebisch, lo que se propone son medidas de fomento temporarias, pues se considera imprescindible que en algn momento sobrevenga el acicate de la competencia (claramente tipificado, por ejemplo, en el caso de Corea); e) Paralela y simultneamente a la cooperacin implicada en la promocin de las exportaciones perifricas o ms precisamente, en la aceptacin de las mismas por entidades internacionales y por los propios centros, puede pensarse que estos ltimos adopten esa otra forma de cooperacin, que sera la apertura de sus economas. El efecto que puede esperarse es el mismo derivado de la promocin, pues se emprenderan actividades exportadoras virtualmente conducentes al aprendizaje y la innovacin; f) Puede suceder que la apertura de los centros traiga ventajas significativas, en tanto conduzca a enriquecer cadenas productivas, favoreciendo el desarrollo interno de determinadas ramas. Un ejemplo: exportar ciertas partes de mquinas que exigen mercados de grandes dimensiones puede resultar clave para dar cauce a su fabricacin interna e incentivar el desenvolvimiento de actividades conexas. Dicho ejemplo sugiere la posibilidad de que el aprendizaje e innovacin involucrados en la apertura de los centros lleven a producir nuevas y mejores mquinas, en la periferia; g) Hasta ahora se dijo que la promocin de las exportaciones perifricas y/o la mayor apertura de los centros, abren la posibilidad de producir y vender ms bienes exportados, lo que va de la mano con ms aprendizaje e innovacin y, por ende, con el aumento o aceleracin del progreso tcnico perifrico. Hay, entonces, mayores o crecientes exportaciones de la periferia que permiten aumentar las importaciones requeridas para mantener un alto crecimiento interno. Pero estas importaciones son, como es claro, exportaciones de los centros, los cuales tendern, por su lado, a ms aprendizaje y ms innovaciones, y por ende, a ms posibilidades de progreso tcnico; h) Si bien se mira, la estrategia propuesta supone que la periferia regula la intensidad de sus relaciones internacionales, mientras que el centro ha de admitir
una apertura en aumento y tambin a ritmo mayor. Sin embargo, puede entenderse que de estos comportamientos asimtricos benficamente asimtricos derivaran ventajas para ambos, ms progreso tcnico para los dos polos del sistema. Se trata de dos polos pertenecientes a un sistema nico, de modo que cuando se da vitalidad al polo perifrico tambin sobrevienen beneficios para el polo cntrico. En el conjunto del sistema habr ms progreso tcnico y con l, ms acumulacin de capital y ms crecimiento; i) Prebisch gener la idea de una industrializacin mancomunada. En la periferia, la industrializacin implicara importar menos de algunos bienes pero ms de otros, con ventajas para los dos polos. Ahora, la expresin puede transformarse en otra parecida: progreso tcnico mancomunado. Se recrean condiciones para que ste aumente en la periferia, la misma exportar e importar ms, y esas mayores importaciones redundarn en ritmos de aumento del progreso tcnico en los centros que de otra manera no se daran. Mirada desde otro ngulo, la expresin progreso tcnico mancomunado alude a destrabar el desarrollo del polo perifrico, va continuados aumentos de la productividad que se asocian a la incorporacin de progreso tcnico, aprovechando la revolucin tecnolgica en curso. La expresin alude, asimismo, a que ello va de la mano con mayores exportaciones desde los centros hacia la periferia, lo que puede significar se supone que significar ms progreso tcnico y ms desarrollo en dichos centros; 2. Asimetras
a) Como se ha dicho, el trato especial y diferenciado de la periferia, de comn

acuerdo con medidas de apertura de los centros que apuntan a aprovechar las oportunidades que brinda el progreso tcnico, favoreciendo el desarrollo de esos dos polos. Sin embargo, las polticas que se vienen implementando no apuntan en esa direccin. En verdad, las polticas econmicas internacionales se delnean con base en poderes econmicos y polticos muy asimtricos, marcadamente orientados hacia los intereses de los grandes centros; b) Un primer aspecto de esta asimetra se hace particularmente visible en la defensa de la agricultura de los centros, por la doble va de la proteccin arancelaria y de los altos subsidios. sa ha sido una traba muy fuerte a las exportaciones perifricas en variados rubros del sector. Otro aspecto del uso de ese mayor poder consisti en la puesta en marcha de un esquema de proteccin al acero, que lleg a tener vigencia, pero tan negativo y tan sin razones que en poco tiempo se dio marcha atrs; c) Otro mbito en que el poder asimtrico se pone de manifiesto atae a la propiedad intelectual, en la cual se inscriben entre otras cosas los derechos de
autor, las marcas de fbrica y de comercio, las patentes y la certificacin vegetal. 4 Se reconoce las necesidades especiales de los miembros menos adelantados de aplicar leyes y reglamentos con la flexibilidad requerida para crear una base tecnolgica slida y viable. Es una clusula muy genrica, de poca aplicacin, pero que virtualmente admite apoyo pblico a los SNI. Hay una fuerte apropiacin de tcnicas o de los rendimientos que stas producen. A veces se abren excepciones, no sin dura pugna, como en el caso del remedio contra la AIDS; d) El mismo marco de mayor amplitud de la liberalizacin que acompaa los tiempos del Tratado de Marruecos (1994) en el que se estableci la OMC, tiende a acentuar los grados de libertad que alcanzan a la inversin extranjera directa. Aumentan las facilidades a que pueden acceder no slo en materia de salida de dividendos, sino incluso en sendas facilidades jurdicas. Hay casos en los que las leyes y tribunales sern los de las casas matrices. Pero un punto esencial es que las ETs realizan esfuerzos de IxD y de CxT en esas casas y/o en los pases de origen, en detrimento del progreso tcnico en los pases perifricos en donde obtienen lucros; e) Un ltimo aspecto el ms relevante de las asimetras de poder y de los problemas que trae consigo, atae a la internacionalizacin y liberalizacin financieras, es decir, al trasiego descontrolado de recursos financieros entre pases. Tempranamente algunos tericos supusieron que haba sobrevenido la panacea, pues la plena libertad de mercado sera tan optimizadora como en general se supone en la economa para los mercados de bienes, y que el aumento de los recursos financieros invertibles favorecera el desarrollo en general, y en especial a los pases ms pobres y ms carentes de capital (postura fuertemente negada por George Soros). La liberalizacin e internacionalizacin financiera no trajeron los resultados optimistas esperados sino que dieron lugar a sucesivas crisis; f) En aos recientes, dos caractersticas destacan en dichas crisis. La primera es su frecuencia, por lo dems reconocida por Nouriel Roubini (2008). Son 14 crisis en 10 aos, pero hay tambin una alta frecuencia de crisis anteriores que se produjeron en pases avanzados. Empezando ms temprano en los aos ochenta-principios de los noventa se registran 8 crisis en 4 pases avanzados: EEUU, Japn, Alemania y Escandinavia (contando a esta ltima como un solo
En 1967, en Pars se funda la OMPI (Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual) que se empea en favorecer o cuidar los intereses de los pases en desarrollo. Por ejemplo, en su marco los pases podan definir la duracin de las patentes no 20 aos para todos los casos, como ahora, establecer excepciones, y limitar patentes a las registradas internamente. Desde 1979, la diplomacia de usa se empea en sustituir la OMPI por un organismo adscrito en el GATT. Lo logr en 1994 cuando ste se transforma en la OMC. Se crea el Consejo de los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). El nuevo marco defini obligacin de patentes en inventos, pero adquiriendo valor universal. La inmensa mayora se da en los centros. Pero hay una clusula que de alguna manera busca generar resguardos para los pases subdesarrollados.
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pas). Las mencionadas antes, en los pases emergentes, fueron en ms pases y ms tardas; g) Falta mencionar la ltima: la crisis de hipotecas y crditos que comienza a gestarse hacia el 2000 y estalla en 2007-2008, llevando a la actual crisis financiera mundial. El segundo elemento que debe considerarse es el vnculo de estas crisis y su frecuencia con la revolucin tecnolgica en curso, y con sus efectos en la instrumentacin y manejo de los activos y sistemas financieros. A veces se piensa en dicha revolucin tecnolgica como la causa de esas crisis, pero quienes han seguido de cerca el tema, sostienen que su causa clave se encuentra, en verdad, en el inters y el poder de los grandes bancos y entidades financieras, y en su incidencia en los gobiernos correspondientes. Fueron ellos en realidad fue la operatoria liberalizadora a nivel internacional que pusieron en marcha la que llev a las crisis difundidas por el mundo. Ese poder se concreta y se hace visible en la crisis asitica. Entonces, en el Grupo de los 7 se propuso reglamentar los movimientos internacionales de capital y/o el sistema que conforman, pero hubo oposicin de Estados Unidos y Gran Bretaa que lo impidi; son, justamente, los pases donde radican los principales y mayores bancos. Pero an aceptando el origen fundamental mencionado anteriormente, no desaparece la idea de que las nuevas tcnicas, si bien no son la causa ltima, s son por decirlo de alguna manera un mecanismo que permite que los componentes y operatoria de los sistemas financieros, al ampliarse y complejizarse, conduzcan a tendencias especulativas particularmente fuertes. Consideraciones de conjunto
1. Las consideraciones anteriores permiten percatarse hasta qu punto hasta

qu grado extremo la estrategia propuesta constituye un modelo abstracto. Un modelo en el cual las claves son la ocupacin de la mano de obra a productividad creciente, y un patrn de insercin internacional que contemple, a la vez, la expansin de las exportaciones y el aumento de la produccin para el mercado interno. Las metas recin referidas suponen la diagramacin sectorial de la ocupacin, y tambin la que dice sobre la produccin, tanto de sectores exportadores como de los destinados al mercado interno. Asimismo, se trata de una diagramacin sectorial postulada bajo el supuesto de que los centros crecen con continuidad, facilitando el cambio de sus relaciones con una periferia que tambin crece. Se mostr tambin que, bajo esta doble condicin, la estrategia cumple con condiciones de viabilidad y eficiencia. Qu hacer repensando el tema cuando las condiciones de crecimiento dejan de cumplirse?
2. Lo que sucede es que hay que redefinir los sectores que conduzcan al
cumplimiento de esas condiciones, contemplando los cambios ocurridos en lo real. Cules seran los cambios previsibles? La generacin de desempleo abierto o mejor, su aumento que es dejado de lado en la estrategia examinada. Es claro que no se tratar slo del desidertum de ir eliminando el subempleo, sino que habr que explicitar el trato del desempleo en la concretitud de la estrategia que se disear.
3. Un segundo cambio visible es el de la crisis financiera globalizada. Aun de la

perspectiva perifrica. ste es otro problema clave para considerar que implica pugnar por la regulacin de las relaciones financieras internacionales. No se sabe qu van a postular los grandes centros, o aun, qu van a querer imponer en esta materia. Sarkozy ha propuesto incluir en la discusin a los Brics, pero parece claro que a los pases perifricos cabr plantear sus propias posturas que pueden apuntar a regulaciones particulares para su condicin, como sera la posibilidad de acceder a formas especficas y favorables para el financiamiento en general o para el de exportaciones e importaciones. Es claro que el xito que se alcance en esta materia no puede pensarse en trminos de las posturas y esfuerzos de pases aislados. Se necesita una geopoltica, para cuya implementacin los pases de Amrica Latina cuentan con condiciones histricas que la favorecen. Por otra parte, Brasil se va configurando como poseedor de condiciones positivas para su articulacin dado que pertenece a los Brics.
4. El tercer tema es la crisis hipotecaria (Estados Unidos) que ha trado consigo

una crisis financiera compleja y grave y una crisis productiva que se hace ms y ms visible. En esta materia existen posiciones encontradas. En un extremo, hay quienes piensan que es probable que se produzca una depresin intensa y generalizada, como en los aos treinta. En el otro extremo, se dice que s habr recesiones, pero que sern relativamente suaves y breves y limitadas a los grandes centros. Plantear una argumentacin sugiere aceptar cierta hiptesis: la de quienes piensan que esta menor intensidad y duracin se dar no sin diferencias tanto en la Unin Europea como en los Estados Unidos; asimismo, sostienen que las economas emergentes China, India, Sudeste Asitico y tambin Amrica Latina vern caer sus niveles de crecimiento, pero lograrn desacoplarse en cierta medida de las economas centrales o principales, obviando males peores. Si esto fuera as, se puede pensar que Amrica Latina posee un primer mbito para salvaguardar su necesidad de implementar polticas sectoriales favorables al progreso tcnico, profundizando y ampliando la integracin regional. ste tal vez sea el mbito ms fcil para conseguir progresos. Se puede pensar que la fuerte necesidad de buscar soluciones a las dinmicas sectoriales de exportaciones e
importaciones ayudara a intentarlos en el mbito de lo latinoamericano o prximo a l. Los otros mbitos de bsqueda de soluciones pueden estar en la profundizacin de las relaciones del Mercosur, o mejor an, de Amrica Latina con la Unin Europea, que se ha ampliado a nuevas subregiones promisorias en cuanto al desarrollo futuro. El tercer mbito para tener en cuenta es el de las oportunidades que brindan los pases ricos y emergentes de Asia. Considerar conexiones con estos nuevos partners no implica ignorar ciertos puntos claves: la continuidad de la produccin para el mercado interno y la seleccin de exportaciones hacia ellos y de importaciones desde ellos que, en conjunto con la produccin antedicha, tenga en cuenta la bsqueda de una composicin sectorial que ayude al progreso tcnico todo lo que se pueda. Es decir, no se trata slo de conseguir exportar sino de tener metas que no sean slo la disponibilidad de divisas trabadas por el cierre de los grandes centros y la baja de precios. Se trata de planear esa disponibilidad, contemplando, adems, el objetivo crucial del avance tcnico cuidado sectorialmente. Es claro que un programa en esa direccin no es nada fcil, y lo es todava menos ya que no se debe dejar de considerar el futuro, tener en cuenta que en algn momento la crisis de los grandes centros tender a atenuarse, lo que permitir reconsiderar las relaciones con ellos para un esquema de produccin sectorial y de intercambio con el progreso tcnico que se haya conquistando, y que abra la puerta a una mejora o aumento o aceleracin del mismo.
5. En resumen: el modelo abstracto, la estrategia propuesta, sigue teniendo los

mismos objetivos planteados antes de la crisis, los relacionados con superar la condicin perifrica: reabsorber subempleo y desempleo; producir exportaciones y bienes para el mercado interno; diagramando producciones sectoriales que sean decidida y fuertemente favorables al progreso tcnico. El esquema abstracto es el mismo, aunque ahora se tendr que considerar la marcha temporal de las relaciones con los nuevos ricos; tambin visualizar en el tiempo la reanudacin de relaciones enriquecedoras con los grandes centros en crisis.
6. Lo anterior es el clmax de un finalle sin bro, porque no se dice dnde hay

que tomar medidas, ni con quin, ni en qu momento; se dice que habr que planear todo eso no slo para que las cuentas cierren, sino priorizando la vitalidad del progreso tcnico, que es lo que verdaderamente se asocia a la salida de la condicin perifrica de los pases de Amrica Latina en el largo plazo. 7. Permite levantar una hiptesis optimista al reconocer la relativa precariedad del optimismo, en estos momentos. Toda crisis viene acompaada por oportunidades, y esta dialctica de opuestos pudiera ser favorable, en el caso de Amrica Latina, porque pueden vislumbrarse en esta rea posibilidades especiales
en el mbito de la cultura no material, identificado como sociopoltico y tambin en aquel otro mbito ms alto de la misma, vinculado a posturas en los valores ticos.
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46 Notas sobre a integrao de infraestrutura na Amrica do Sul: da IIRSA ao Cosiplan da Unasul

Raphael Padula1 Introduo stas notas tratam da integrao de infraestrutura na Amrica do Sul nos anos 2000, partindo do contexto de criao e da concepo que embasou a IIRSA (Iniciativa para a Integrao de Infraestrutura Regional SulAmericana) em 2000. Aborda (na seo 1) a evoluo institucional, temas e mudanas mais marcantes durante a primeira dcada dos anos 2000, com a chegada de governos mais progressistas ao poder na regio (era ps-liberal), at a criao do Cosiplan (Conselho de Infraestrutura e Planejamento) no mbito da Unasul (Unio das Naes Sul-Americanas) (abordada na seo 2). A partir disso, o texto aborda (na seo 3) as perspectivas, mudanas e continuidades no processo de integrao fsica regional com a criao do Cosiplan, embasando-se no seu estatuto, nas suas duas primeiras reunies de Ministros e documentos gerados nas mesmas. A liderana do Brasil no processo de integrao fsica e de institucionalizao multilateral da integrao sul-americana, sob diferentes contextos e concepes de integrao, destacada ao longo do texto. A IIRSA - Iniciativa para a Integrao de Infraestrutura Sul-Americana A IIRSA (Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana) foi lanada na primeira reunio de presidentes da Amrica do Sul (Braslia, 2000), contando com a adeso de todos os pases da regio. Foi concebida, portanto, no mbito da proeminncia ideolgica e de governos neoliberais na regio, sob a lgica do regionalismo aberto, como um projeto para apoiar a formao de uma rea de livrecomrcio regional visando aumentar a competitividade de sua produo e ser o alicerce da integrao da regio Alca (rea de Livre Comrcio das Amricas) e ao mercado
Professor Adjunto da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro). Esta pesquisa contou com o apoio financeiro do IPEA, no mbito do projeto Estrutura Socioeconmica e Polticas para a Integrao da Amrica do Sul.
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global2. A Iniciativa nasce carregada com a concepo de atrair o setor privado para participar do financiamento dos projetos de infraestrutura para a regio, seguindo a lgica das privatizaes e de participao mnima do Estado na economia, e, consequentemente, dos governos alinhados com o neoliberalismo que buscavam uma alternativa para viabilizar novos investimentos. A liderana brasileira na criao e nos rumos da Iniciativa revelada primeiramente em seu surgimento, a partir de iniciativa conjunta entre o Presidente Fernando Henrique Cardoso e o Presidente do BID, Enrique Iglesias. Outros dois fatores expressam o protagonismo brasileiro na constituio da viso de planejamento da IIRSA: (1) seu apoio na adoo da concepo de Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, proposto por Eliezer Batista (1996) e presentes desde os Planos Plurianuais do governo Cardoso, que influenciou a concepo geoeconmica e a anlise tcnica da IIRSA, e (2) seu apoio na adoo da filosofia de atrao do capital privado para projetos de infraestrutura, presente principalmente nos processos de privatizao e concesso no Brasil (PADULA, 2010). A restrio participao do Estado (inclusive por supostas restries oramentrias para realizar investimentos), a nfase na formao de livres mercados e de uma maior interconexo com o mercado global (buscando aumentar a especializao e o fluxo de comrcio) estavam presentes no governo Cardoso, seguindo recomendaes do Consenso de Washington. A IIRSA foi estruturada institucionalmente como um projeto regional capitaneado por bancos multilaterais, que formam seu Comit de Coordenao Tcnica (CCT), com mandato de gesto previsto para dez anos (at 2010): a CAF (Corporao Andina de Fomento), o Fonplata (Fundo para o Desenvolvimento da Bacia do Prata) e o BID este altamente influenciado pelos EUA3. As diretrizes e prioridades estabelecidas pelos governos eram transmitidas a partir de um conselho de ministros de planejamento e de infraestrutura que formavam o Comit de Direo Executiva (CDE), com reunies anuais. A coordenao dos trabalhos e dos grupos tcnicos (GTE, responsveis pela execuo dos trabalhos) caberia ao CCT (BID, CAF e Fonplata), estabelecido como secretaria executiva do CDE. O CCT orientava um processo tcnico de hierarquizao dos projetos e era responsvel pela contratao de estudos e consultorias para orientar a tomada de deciso dos governos sobre os projetos e avanos do processo de integrao fsica. Assim, as instituies do CCT atuavam em todas as fases, e particularmente nos estudos, concepo e hierarquizao de projetos. Conforme sublinha Couto (2009), por um lado, estas delegaes s agncias financeiras multilaterais buscavam aproveitar a
Ver Comunicado de Braslia, ponto 34, e Declarao dos Presidentes, pgina 12, principais documentos da Primeira Reunio de Presidentes, disponveis em: www.iirsa.org. A Iirsa seria complementada pelo Plano Puebla-Panam (atualmente chamado Mesoamrica), iniciativa em curso que busca ligar a Amrica Central do Norte.
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Os EUA tm peso de 30% no total de votos nas decises do BID, provenientes de sua participao no fundo. interessante notar que as instituies do CCT atuaram como promotoras da Alca. Um Plano de Ao elaborado pelo BID que contou com aportes da CAF e dos pases sul-americanos - apresentou sugestes e propostas, com um horizonte de dez anos.
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Notas sobre a integrao de infraestrutura na Amrica do Sul: da IIRSA ao Cosiplan da Unasul | 585
maior agilidade e flexibilidade destas agncias, driblando restries oramentrias e legais dos Estados, o que permitiu o avano e a continuidade do projeto, malgrado inexistisse algum grau de institucionalidade. Por outro lado, delegava-se demasiada influncia a essas agncias, que oscilam entre decises pautadas em fatores estritamente tcnicos e decises pautadas por seus interesses prprios na regio. Para impulsionar projetos (novos e ampliar existentes), a IIRSA se propunha a identificar frmulas inovadoras de apoio financeiro de maneira a estimular a participao de investidores privados e a mobilizar todos os recursos possveis. Assim, era tida como fundamental a harmonizao regulatria entre os pases, buscando reduzir os riscos e os custos do investimento privado nos projetos de integrao. Desde a sua origem, foram estabelecidos sete princpios orientadores da IIRSA para guiar as aes da IIRSA. Os trs princpios centrais, os que em grande medida influenciam os demais, so: Regionalismo Aberto, Eixos de Integrao e Desenvolvimento (EID), e Coordenao Pblico-Privada 4. Este prope o compartilhamento entre governos (em distintos nveis) e o setor privado das aes, coordenao, responsabilidades, financiamento de investimentos, alm de iniciativas para estabelecer um ambiente regulatrio adequado participao privada, no mbito da integrao de infraestrutura. Por sua vez, o princpio da Coordenao Pblico-Privada influencia o da Convergncia Normativa, para que esta impulsione investimentos, especialmente os estrangeiros. Ambos os princpios fundamentam-se na suposio de que os Estados possuem restries financeiras para implantar um grande projeto de integrao regional e apontam, assim, a priorizao de projetos que atendam a critrios como capacidade de atrair investimentos privados e aumento da competitividade global. Tais critrios acabaram influenciando a hierarquizao e a distribuio espacial dos investimentos em infraestrutura. A ideia de escassez de recursos tambm levou fragmentao de grandes projetos em conjuntos de pequenos projetos. Assim, como o papel do investimento privado tido como fundamental nesta perspectiva, seria necessrio que os Estados proverem um arcabouo regulatrio satisfatrio e seguro para os investidores, por meio de processo de convergncia normativa entre os pases no mbito da infraestrutura regional, alm de garantir a liberdade intra-regional de fluxos (bens e servios) de transportes, energia e comunicaes. No campo da integrao energtica, a nfase do arcabouo regulatrio est na segurana aos investidores e na unificao do mercado de energticos, assinalando a importncia de harmonizar legislaes e marcos regulatrios, e assim atraindo investimentos de alta escala em conexes, gerao, transmisso, distribuio, e em infraestrutura energtica em geral. A IIRSA dividiu geograficamente a Amrica do Sul em dez eixos geoeconmicos sub-regionais, denominados Eixos de Integrao e Desenvolvimento (EID), que seriam
Os demais princpios so: Sustenibilidade econmica, social, ambiental e poltico-institucional; Aumento do Valor Agregado do Produto; Tecnologias da Informao e; Convergncia Normativa.
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espaos multinacionais eleitos a partir da identificao de fluxos econmicos (atuais e potenciais), sob as lgicas do regionalismo aberto e da geoeconomia de facilitao de fluxos. O desenho dos EID revela o objetivo de articulao com o litoral da regio, articulando sua produo e seus mercados ao mercado global. Toda racionalidade geogrfica de Eixos e a concepo (geo)poltica para a integrao foram submetidas racionalidade (geo)econmica predominante.
Fonte: IIRSA.
Em 2004, em Cuzco (Peru), na ocasio do lanamento da Casa (Comunidade de Naes Sul-Americanas), foi apresentada uma lista de 31 projetos prioritrios de infraestrutura definidos no mbito da IIRSA, a Agenda de Implementao Consensuada (AIC 2005-2010), somando cerca de US$ 10 bilhes em investimentos e contemplando todos os pases da regio com pelo menos um projeto. Curiosamente, na mesma reunio em que a viso regional de rea de livre-comrcio foi teoricamente abandonada pela Casa, a IIRSA manteve a linha do regionalismo aberto sob gesto do trio BID-CAFFonplata (CCT), que seguiria at 2010. Os 31 projetos esto divididos da seguinte forma: segundo setor de infraestrutura, 28 so na rea de transportes, 1 na rea de energia, e 2 na rea de comunicaes; segundo distribuio geogrfica, so 16 projetos nacionais, 12 binacionais, 1 trinacional e somente 2 projetos regionais (que so os projetos de telecomunicaes); segundo modais de transporte, dos 28 projetos na rea de transportes, 24 so rodovirios, 2 hidrovirios, 2 ferrovirios. Como resultado de um exerccio de hierarquizao feito no mbito da iniciativa, seguindo a metodologia proposta pelo CCT, os governos escolheram projetos que resultaram na AIC, que o principal produto da IIRSA. Deve-se ressaltar que, dos 31 projetos prioritrios, at o final de 2010, nove ainda no haviam sido iniciados, e apenas haviam sido concludos. A carteira ampla da IIRSA, formada pela indicao dos projetos por cada pas, contempla
basicamente projetos de transporte, predominantemente rodovirios, o modal mais poluente e menos adequado (mais caro) para o transporte de grandes cargas a longas distncias, em relao aos modais ferrovirio e aquavirio (hidrovirio e martimo). As diferentes vises sobre integrao regional e articulao do territrio tambm levaram formao de uma carteira de obras dispersas, embora pontualmente importantes, e muitos dos projetos de transportes esto voltados para a costa:
A carteira IIRSA serve como referncia de projetos demandados pelos pases, com diferentes graus de maturao ou de adeso lgica de integrao regional. De fato, a carteira ampla dos projetos da IIRSA expressa a falta de uma viso estratgica da regio, sendo sua resultante a soma das vises nacionais superpostas no territrio sulamericano. Revela, tambm, graus diferentes de adeso prpria iniciativa, na medida em que os pases vo definindo a incluso ou no dos seus projetos prioritrios dentro do quadro da iniciativa. (COUTO; PADULA, 2012)
Ainda, ao observarmos a composio de investimentos mobilizados pela iniciativa, chama ateno a participao dos Tesouros Nacionais que esto aportando mais de 65% dos recursos, e a participao menor do setor privado (cerca de 20%) e das instituies financeiras que formam o CCT (cerca de 15%). Tais participaes revelam que a Iniciativa no cumpriu seu objetivo de mobilizar recursos privados e de encontrar novas frmulas de financiamento. As instituies do CCT focaram-se amplamente no financiamento de estudos e projetos, mas, quanto ao financiamento da execuo das obras, prevaleceram critrios baseados em restries oramentrias e de capacidade de endividamento dos Estados. Por um lado, a IIRSA no foi bem sucedida na soluo para financiamento dos projetos. Por outro lado, abriu um espao poltico e revelou a possibilidade de construo de novos caminhos no processo de aproximao regional, especialmente no tema da integrao da infraestrutura, que levaram a transformaes na prpria IIRSA. A consolidao e a implementao de uma agenda regional em torno de projetos de infraestrutura, consensuada entre os 12 pases da Amrica do Sul, nunca antes alcanada e seguindo mesmo sob mudanas de governos e da situao poltica regional, representa um avano significativo no processo de integrao fsica e conforma uma base para o seu avano. Alm disso, a IIRSA acumulou um significativo capital institucional; revelado na formao de quadros, estudos e levantamento de dados, discusso acumulada de temas e aprendizado, e infraestrutura institucional, entre outros fatores. Conforme salienta Couto (2009), nas primeiras luzes do governo Lula, houve um receio em relao IIRSA, por conta de discordncia nos moldes como eram tratados alguns temas e conduzida a integrao fsica regional. A aceitao da sua incluso na agenda regional por parte da diplomacia brasileira foi impulsionada pelas demandas dos pases vizinhos. Assim, a desconfiana foi sendo diluda ao longo dos anos, mas com algumas mudanas. Um exemplo relevante est no setor energtico, no qual o Grupo Tcnico, anteriormente denominado de Marcos Normativos em Mercados Energticos Regionais, revelava uma posio privatista do setor, na mesma linha adotada pelo
governo Cardoso. Sua denominao muda para Integrao Energtica e, alm disso, muda tambm a abordagem atravs da qual o tema passa a ser tratado. No governo Lula tambm foi impulsionada uma participao mais ativa do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), com oramento maior que o do BID e da CAF, porm ausente da IIRSA, no financiamento de projetos regionais de infraestrutura. Orientaes polticas favorveis a uma maior presena do Estado no papel de promotor do desenvolvimento traduziram-se aqui em inflexes importantes no modo de operar as aes na regio. Mais uma mudana, de carter informal, registrada ao longo dos anos 2000, a maior participao dos Coordenadores Nacionais, na estrutura institucional da IIRSA5. O Cosiplan da Unasul O Tratado Constitutivo da Unasul apresenta como tendncia a incorporao organizao de programas, instituies ou organizaes em que seus Estados Membros participem, especialmente as de alcance regional, critrios nos quais se enquadra a IIRSA. Os pases membros da Unasul optaram pela constituio de Conselhos e Grupos de Trabalho setoriais, de natureza intergovernamental e integrados em sua maioria por Ministros das diversas pastas, como a forma mais adequada de coordenar os esforos que vm se realizando na regio. Em alguns casos foram aproveitadas instncias j existentes para a formao de Conselhos, a partir de sua incorporao Unasul, como foi o caso do Conselho Energtico, criado em 2007. Na III Reunio Ordinria de Chefes de Estado e de Governo da Unasul, em agosto de 2009, foi decidida a criao do Conselho de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) - mais um resultado da liderana do governo brasileiro no processo de institucionalizao da integrao regional. A criao do Cosiplan almeja alcanar maior controle e respaldo poltico por parte dos governos sobre o tema da infraestrutura, e a partir disso avanar para uma viso poltica e estratgica e uma maior capacidade de alavancar recursos e gerar diferentes formas de financiamento, agregando diferentes agentes (alm dos que participam do CCT) e indo alm de fatores meramente tcnicos para a avaliao, viabilizao, execuo e financiamento de projetos. Em 18 de junho de 2010, na cidade de Quito, foi realizada a I Reunio Ordinria de Ministros do Cosiplan, na qual foram acordados Regulamento, Estatuto e linhas de ao, aprovados posteriormente pelos Presidentes. Os documentos estabeleceram a incorporao da IIRSA Unasul, como rgo tcnico do Cosiplan, e que este assumiria
Os Coordenadores Nacionais se renem pela primeira vez em dezembro de 2002, passam a ser reunir semestralmente, adquirindo destaque e importncia, diante da baixa participao de Ministros no mbito do Comit de Direo Executiva (CDE) - constatada pelas presenas registradas nas atas das reunies. Merece relevo o fato de que a partir de 2006 apenas que os Coordenadores Nacionais passam a ter um espao formal na reunio para discutir as linhas da iniciativa sem a presena do CCT. Isso reflete a viso de que os bancos teriam uma influncia excessiva na iniciativa (COUTO; PADULA, 2012; COUTO 2012).
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as funes do Comit de Direo Executiva (CDE) da IIRSA. Com o intuito de dar continuidade aos trabalhos realizados pela IIRSA nos seus dez anos de vida, o Cosiplan assumiria o lugar do seu rgo executivo e contaria com os apoios do Comit de Coordenadores Nacionais (no nvel de Secretrios Nacionais) e de um Foro Tcnico (formado pelas instituies financeiras do CCT da IIRSA). Este, direcionado a temas relacionados ao planejamento da infraestrutura regional, incorporaria o capital institucional da IIRSA, sob as orientaes do Cosiplan.6 A expectativa de que o Cosiplan confira o tratamento adequado a todas as questes, agregando a vantagem de ser um foro de alto nvel poltico ligado Unasul; e assim, com maior respaldo poltico, tanto para levar adiante projetos quanto para mobilizar o financiamento necessrio s obras, atuando em falhas da IIRSA, aprendendo com seus erros, mas sem deixar de aproveitar seus avanos. Assim, a IIRSA seguiria diretrizes poltico-estratgicas dos governos dos pases da Unasul, e no mais das agncias financeiras do CCT (BID, CAF e Fonplata). As orientaes da Unasul e do Cosiplan so de que este busque uma dinmica interativa com o Conselho de Energia em temas de interesse e planejamento comum; seguindo objetivos especficos da Unasul, reafirmados na II Reunio de Ministros do Cosiplan. Da mesma forma, deve buscar articulao com o Conselho de Finanas, para solucionar os problemas de financiamento da infraestrutura de integrao fsica da regio. Os princpios do Cosiplan, estabelecidos em seu Estatuto, mostram-se muito genricos e buscam ser abrangentes e inclusivos, em grande medida diferentes dos anunciados na IIRSA7. Na ltima reunio de ministros realizada sob a presidncia Pro Tempore do Brasil (exercida em 2011), a II Reunio de Ministros do Cosiplan (Braslia, 30/11/2011), foram aprovados o Plano de Ao Estratgico 2012-2022 (PAE) e a Agenda de Projetos Prioritrios de Integrao (API). Esta ltima, com projetos que somam US$ 13,7 bilhes. A carteira geral de projetos composta por 531 projetos
Segundo documento do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, Balano de Poltica Externa 2003-2010, sob uma viso que corrobora com as perspectivas da liderana do governo brasileiro: O Foro Tcnico atuar como filtro prospectivo de projetos, de modo a transpor para o Cosiplan o acervo catalogado pela IIRSA e projetar novo arcabouo tcnico com o devido respaldo poltico para ser trabalhado nos prximos anos. Caber ao Cosiplan, ento, redefinir a matriz de projetos e priorizar aqueles mais emblemticos para o fortalecimento e a integrao da infraestrutura regional, bem como buscar efetivas fontes de financiamento pblico s obras necessrias na regio. Disponvel em: www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-externa-2003-2010.
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Os princpios so os seguintes (reproduzidos no Cosiplan, PAE 2012-2022, p.4): a) Integralidade e complementaridade das polticas, programas e projetos de infraestrutura regional que conduzam ao equilbrio e coeso territorial, assim como ao desenvolvimento sustentvel em harmonia com a natureza. b) Participao cidad e pluralismo nas iniciativas de integrao regional em infraestrutura, reconhecendo e respeitando os direitos de todos os povos e sua diversidade multicultural, multitnica e plurilingustica. c) Gradualidade e flexibilidade na implementao das aes identificadas, reconhecendo as diferentes realidades nacionais. d) Solidariedade e cooperao na avaliao e priorizao de projetos de integrao.
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(praticamente herdados da carteira IIRSA). A carteira totaliza um volume de investimentos de US$ 116 bilhes at 2022 8. O PAE 2012-2022 estabelece os objetivos e aes a serem desenvolvidos neste perodo no mbito do Cosiplan, assim como seus desafios. Quanto aos objetivos, destacam-se: aperfeioamento de metodologias e ferramentas para a execuo e concluso de projetos; incorporao, no menor prazo possvel, de mecanismos de participao social; ateno financiamento de projetos de alto impacto na regio; e a compatibilizao dos marcos normativos e institucionais dos pases da regio (Cosiplan, PAE 2012-2022, p.3, item 5). Quanto aos desafios para a prxima dcada, reconhecem implicitamente as crticas que incidiram sobre a IIRSA:
[...] dentro dos quais podemos incluir: conseguir um apoio poltico e condies de financiamento viveis para os projetos de sua carteira, em particular para sua Agenda de Projetos Prioritrios de Integrao (API); revisar e aplicar as metodologias de planejamento territorial; aprofundar e aperfeioar as redes de infraestrutura existentes entre os pases; conseguir maior divulgao dos trabalhos relacionados integrao da infraestrutura sul-americana dentro do marco do Cosiplan nas sociedades dos pases sul-americanos; aperfeioar o papel do Conselho no que diz respeito execuo de projetos; avanar nos processos setoriais e na implementao dos projetos prioritrios.
Na II Reunio de Ministros foi decidida ainda a criao de trs Grupos de Trabalho (GT), que funcionaro como instncias de apoio ao Conselho em suas respectivas reas temticas: i) Integrao Ferroviria Sul-Americana; ii) Mecanismos de Financiamento e Garantias; e iii) Telecomunicaes, este com o objetivo de estudar e propor alternativas para estimular a interligao das estruturas de redes de fibras pticas na Amrica do Sul e a formao do Anel ptico Sul-Americano. Enfrentar os problemas de financiamento no resolvidos pela IIRSA um dos desafios centrais do Cosiplan para avanar na execuo de projetos. O GT de Financiamento e Garantias tem como meta definir os mecanismos de financiamento e garantias e viabilizar os projetos da API, com o apoio dos bancos de desenvolvimento nacionais e regionais, trabalhando com organismos internacionais e tambm com as receitas de cada um dos pases. Assim, empenha-se na busca de engenharias financeiras adaptadas aos empreendimentos da API e da Carteira de Projetos da IIRSA. O GT sobre a Integrao Ferroviria busca a promoo de discusses, em particular a construo do Corredor Ferrovirio Biocenico que buscar ligar os portos de Santos e Paranagu do Brasil aos portos chilenos de Antofagasta e Mejillones, passando por Paraguai e Argentina. A API rene 88 projetos individuais agrupados em 31 projetos estruturantes para a integrao sul-americana, que teriam forte potencial de impulsionar o desenvolvimento socioeconmico regional, segundo consta na Declarao de
Deste total, 12% j foram concludos, 30% esto em execuo, 30% esto em estgio de aes preparatrias avanadas e os outros 28% esto nos passos iniciais de preparao. Conferir em: http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=7895&cat=60&sec=10.
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Ministros. Mantendo os Eixos (EID) confeccionados na IIRSA, o Cosiplan enfatiza a ampliao do seu conceito, incluindo temas como assimetrias, desenvolvimento sustentvel e endgeno, seguindo tendncias presentes na Iniciativa desde 2006 9. Os critrios de seleo dos projetos foram listados da seguinte forma: 1- O projeto deve pertencer Carteira de Projetos do Cosiplan, ser prioridade na ao de governo e contar com compromisso de realizao (evidenciada por alocao de recursos em planos plurianuais, legislao aprovada, oramento, etc.); 2 - Dispe de estudos de viabilidade ou o pas tem recursos alocados no oramento para iniciar a execuo dos mesmos; 3 Consolida redes de conectividade com alcance regional. H sinergias transfronteirias; 4 - Oportunidade ou necessidade de desenvolvimento de um programa de aes complementares para a prestao efetiva de servios e o desenvolvimento sustentvel do territrio, segundo as caractersticas e modalidades de cada projeto 10. Em ordem, as atividades de seleo dos projetos foram levadas da seguinte forma: Reviso da Carteira de Projetos; Apresentao dos projetos prioritrios de cada pas; Consolidao da API pelos Coordenadores Nacionais IIRSA e aprovao pelo Comit Coordenador; Aprovao da API pelo Cosiplan. O agrupamento de projetos pde conferir maior coerncia lgica e sinergia aos investimentos realizados, e, ainda, atribuiu um carter mais regional aos projetos, revelados na seguinte classificao dos 31 projetos: por pases envolvidos, 5 nacionais, 18 binacionais, 5 projetos trinacionais e 3 regionais; por setor de infraestrutura, 29 de transporte e 2 de energia. A carteira geral seguiu os critrios da Carteira IIRSA, e at agora no foi apresentada nenhuma metodologia (nova ou avano metodolgico) que considere a priorizao da lgica integracionista (impactos integrao intra-regional) sobre a lgica geoeconmica de corredores de exportao. H provavelmente o principal critrio para a eleio dos projetos da API foi o consenso poltico dos Estados membros em torno da aprovao dos projetos sugeridos. Mas, sem dvida, comparando a API com a agenda de implementao consensuada (AIC) apresentada em 2004, fica claro que os critrios de seleo e o agrupamento de projetos tiveram impacto significativo na escolha de projetos de maior alcance regional, embora isto no descarte seu desenho voltado para fora, buscando a articulao aos portos como mostra, por exemplo, o conjunto de projetos do Eixo do Escudo das Guianas, buscando os portos da Venezuela, Guiana e Suriname. Os projetos de transportes e os projetos rodovirios
No marco do Cosiplan, ser dada prioridade ao desenvolvimento interno da regio, com o fortalecimento do vnculo existente entre os pases membros. (...) O conceito dos EID foi ampliado, de forma a privilegiar o desenvolvimento sustentvel e a atuar na reduo das assimetrias existentes na regio. Assim sendo, a concepo dos projetos do Cosiplan dever levar em conta a contribuio para o desenvolvimento endgeno regional e para a melhoria das condies de vida das populaes existentes nas reas de influncia dos empreendimentos (Cosiplan, PAE 2012-2022, pp.2-3).
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Cosiplan, Balano de atividades 2011, Presidncia Pro Tempore (PPT) Brasil, apresentao na II Reunio de Ministros do Cosiplan, disponvel em:www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=7895&cat =60&sec=10.
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seguem predominantes, tanto em valor quanto em nmero de projetos, mas cabe um destaque ao nmero de projetos ferrovirios que aumentou (de 2 para 4) e, mais que isso, so projetos de maior envergadura, com contribuies integrao regional, fazendo parte de corredores biocenicos. Podemos destacar entre os projetos mais importantes da AIP: no Eixo Amazonas, o projeto do acesso norte-oriental ao rio Amazonas; no Eixo de Capricrnio, o corredor ferrovirio biocenico Paranagu-Antofagasta, a conexo viria Foz do Iguau-Ciudad Del Este-Assuno-Clorinda, a linha de transmisso (500 Kv) Itaup-AssunoYacyret; no Eixo do Escudo das Guianas, a reabilitao da rodovia Manaus-Caracas; no Eixo da Hidrovia Paraguai-Paran, o melhoramento da navegabilidade dos rios da Bacia do Prata e a interconexo ferroviria Paraguai-Argentina-Uruguai; no Eixo Interocenico Central, o tramo boliviano do corredor ferrovirio biocenico central; no Eixo Mercosul-Chile, o tnel binacional gua Negra e a otimizao do sistema do posto de fronteira Cristo Redentor. Essas duas passagens transandinas, importantssimas para a conexo da regio, principalmente ao Pacfico, atraem o interesse dos pases do leste asitico, em especial a China, que desejam ter acesso privilegiado aos pases do MERCOSUL, para importar recursos primrios (especialmente dos pampas) e escoar suas manufaturas. As ligaes biocenicas, cruzando o continente de uma costa a outra, interligando pases e dando maior acesso a mercados extra-regionais, contribuem fundamentalmente para a integrao fsica. No entanto, demandam polticas ativas que protejam a regio da manuteno ou aprofundamento de suas relaes comerciais coloniais com pases de outras regies, e enfoquem no seu desenvolvimento interno e na constituio de cadeias de maior valor agregado. O destaque negativo da API fica para o Eixo do Escudo das Guianas, que envolve rea estratgica da regio11 e no recebeu a devida ateno, em nmero e valor dos projetos. Nos dez anos de IIRSA esse foi o eixo que menos projetos relevantes foram apresentados ou executados. Na API, esse Eixo conta com menos de 10% do nmero de projetos (apenas 3 projetos) e menos de 7,5% do montante total da carteira (com US$ 1 bilho), o terceiro menor valor entre os eixos. Nos projetos prioritrios do Eixo, o setor de transportes e o modal rodovirio receberam prioridade, facilitando a circulao entre cidades importantes (Manaus, Boa Vista, Ciudad Guyana, Caracas, Georgetown, etc.), buscando a articulao com os portos. Assim, os problemas de interconexo area, ferroviria e hidroviria do eixo no foram enfrentados.
O Eixo do Escudo das Guianas abrange o arco norte do Brasil, a regio oriental da Venezuela, Guiana e Suriname, rea que envolve, portanto, a Faixa Petrolfera do Orinoco (na Venezuela, a mais importante reserva de hidrocarbonetos do planeta) e parte significativa da Amaznia.
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Perspectivas de mudanas? De fato, o Cosiplan apresenta em seu discurso, princpios e objetivos, uma tentativa de responder s principais crticas vinculadas IIRSA, por diferentes atores e vises. Busca, assim, ao menos em seu discurso: aproximar os governos e dar maior respaldo poltico aos projetos de infraestrutura, e com isso dar aos governos e especialmente liderana brasileira os crditos em relao ao avano do processo de integrao fsica; a partir disso, ganhar maior capacidade de mobilizao e alavancagem de recursos, especialmente de agregar os mais diversos tipos de instituies e mecanismos de financiamento, incluindo novas engenharias financeiras adaptadas e agentes como o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, do Brasil) e o Banco do Sul; no se concentrar somente nos projetos mais maduros e fragmentados, incluindo a varivel poltico-estratgica, buscando privilegiar projetos de maior impacto regional, estruturantes, e com maior coerncia lgica e sinergia na sua sequencia de financiamentos/investimentos, como demonstra a construo dos agrupamentos de projetos estruturantes; articular os projetos com a integrao produtiva e com o combate s assimetrias regionais; buscar o dilogo com comunidades envolvidas, uma maior aproximao e apoio das sociedades dos pases, e considerar variveis socioambientais nos empreendimentos. No entanto, mudanas levam tempo e impem enormes desafios, e ainda no esto claras quais mudanas se cristalizaram em termos prticos. Alm disso, muitos atores seguem atuando sob a lgica da IIRSA. interessante observar que muitas variveis do discurso do Cosiplan j estavam presentes nos documentos da IIRSA, especialmente a partir de 2005, sem resultados concretos. A maior proximidade e conduo dos governos no tema da integrao fsica regional de fato uma tendncia confirmada desde 2004 e mais fortemente a partir de 2006. A novidade fica por conta dos projetos estruturantes da API, o que pode dar maior coerncia lgica e sinergia ao conjunto de investimentos realizados, assim como um maior impacto regional. No entanto, no est claro se h a proeminncia de uma viso supranacional regional, alm do consenso acordado entre os governos dos pases da regio. A continuidade da carteira e da ao da IIRSA, e das instituies de seu CCT, dentro e em paralelo ao Cosiplan, tambm comprometem a possibilidade de mudanas efetivas; mas no so dispensveis dentro da lgica do Cosiplan de buscar agregar o maior nmero de atores e o maior consenso possveis. Um processo de integrao regional, em suas diferentes esferas, deveria buscar integrar e resolver os problemas comuns dos pases da regio. A verdade que o processo de integrao regional marcado pela convivncia e interao entre projetos e interesses nacionais (dos pases) e regionais, que podem se encontrar e divergir (em diferentes graus, dependendo de questes estruturais e conjunturais, internas e externas). Os pases da costa do Pacfico (Chile, Peru e Colmbia), com economias relativamente
pequenas e desintegradas, voltadas s exportaes de commodities (sem contar com um mercado ou plano regional para industrializao), seguem entusiastas do regionalismo aberto e do projeto da IIRSA, valorizando e disputando a oportunidade de desempenhar o papel de plataforma comercial e provedor de servios logsticos entre o Pacfico e os pases do MERCOSUL. Por outro lado, a ascenso e predomnio de governos mais progressistas na regio exigem mudanas e mostram insatisfaes com os rumos da IIRSA. Tal quadro mostra o mosaico e a complexidade de interesses que interagem no mbito da conformao do Cosiplan, sob a liderana do Brasil. Deve-se ressaltar que o GT sobre Integrao Ferroviria Sul-Americana coloca em pauta a importncia do modal ferrovirio, ideal para transportes de grandes cargas a longas distncias, que deve ter um papel maior na matriz de transportes da regio (assim como o modal aquavirio), ganhando espao em relao ao modal rodovirio (que participa com mais de 50% do transporte de cargas intra-regional). O modal ferrovirio apresenta dificuldades em sua implantao, como: regulao da passagem de cargas (harmonizao), burocracia aduaneira, altos investimentos por quilmetro (custo fixo elevado). Todo discurso do Cosiplan baseado na cooperao e no consenso poltico mais amplo, superando contenciosos (embora no seja adequado simplesmente ignor-los), aproveitando a herana da IIRSA, o que deixou os mesmos EID anteriormente eleitos e embasou a aprovao da API. O aperfeioamento de metodologias e ferramentas para a concepo e eleio (no execuo e concluso) de projetos, no avanou no Cosiplan. A partir do estabelecimento de uma nova metodologia, seria preciso fazer uma reviso e um reordenamento de prioridades dos projetos dentro dos grupos de projetos, sob uma viso poltico-estratgica. A liderana do Brasil na criao e concepo do Cosiplan, exercendo em 2011 a sua Presidncia Pro Tempore, construindo consenso e influenciando a agenda de integrao fsica regional, foi uma grande oportunidade para consolidar e ampliar os avanos na institucionalizao multilateral e na implementao da integrao fsica sulamericana, mas ainda no foi aproveitada em todas suas possibilidades. No ano de 2012, com a suspenso do Paraguai (ento com a presidncia pro tempore) da Unasul, e sua substituio pelo Peru na presidncia do Cosiplan, e uma baixa prioridade dada pelo governo do Brasil aos temas de poltica externa e integrao regional, o Cosiplan no mostrou significativos avanos, alm de uma manuteno burocrtica. A constituio do Banco do Sul, como ator financeiro regional, pode facilitar a capacidade e a autonomia de atuao dos governos da regio. O FOCEM outra alternativa a ser explorada, com potencial de impacto no cenrio futuro da integrao da infraestrutura sul-americana. Ainda, o maior envolvimento e adequao da atuao do BNDES, ou mesmo o Banco do Sul, podem impulsionar obras que proporcionem uma efetiva integrao fsica, desenvolvimento socioeconmico e ocupao dos espaos, domnio poltico e econmico dos espaos e dos recursos da regio, na Amrica do Sul.
Por questes de espao e escopo, no discutiremos aqui as possibilidades, desafios e problemas dos mecanismos e instituies financeiras supracitados. Mas vale ressaltar, por ltimo, que o desenvolvimento do GT de Financiamento e Garantias pode viabilizar mecanismos de financiamento e garantias de projetos estratgicos, com o apoio dos bancos de desenvolvimento nacionais e regionais.
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Meio ambiente, cooperao e integrao regional

Rodolfo Ilrio da Silva1 Introduo ste trabalho foi concebido para participao no XIII Congresso Internacional Frum Universitrio Mercosul FoMerco 2012, e constitui uma das partes do Simpsio n 4 intitulado "Novos rumos nas pesquisas de integrao". Em dilogo com a proposta do evento, por uma integrao ampliada da Amrica do Sul no sculo XXI, pretendemos trabalhar alguns dos aspectos que so relevantes para a integrao do continente sul-americano. Nosso foco est sobre a importncia do meio ambiente e as problemticas trazidas pelos debates ecolgicos para o relacionamento entre os atores internacionais. Nos processos de integrao regional, o fator transnacional na natureza ultrapassa as fronteiras polticas e territoriais, exigindo que os pases busquem a cooperao para alcanar resolues acerca dos problemas ambientais, das negociaes de interesses e dos potenciais ecolgicos e econmicos regionais. Desta maneira, a temtica abordada neste artigo a relao, e a mtua influncia, existentes entre fatores ecolgicos ou ambientais, a capacidade de cooperao entre os pases, e os processos de integrao regional. Nosso objetivo analisar o reflexo dos principais debates, conceitos, conflitos e consensos ocorridos nos debates ecolgicos das instituies multilaterais internacionais sobre os processos de cooperao e sobre a integrao regional da Amrica do Sul. Vale destacar que este trabalho foi elaborado originalmente com o objetivo de analisar o processo de cooperao entre os pases amaznicos, a dinmica poltica regional gerada pelo Tratado de Cooperao Amaznica e sua posterior transformao em Organizao, a partir de 2002. Neste sentido, justifica-se a forte ligao entre meio ambiente e cooperao trabalhada nesta pesquisa concebida com foco sobre uma das macrorregies da Amrica do Sul, a saber, a Amaznia. Esta , portanto, a contribuio especfica que pretendemos trazer para o debate contemporneo da integrao ampliada do continente.
Mestrando em Cincias Sociais pela Universidade Estadual Paulista UNESP. Pesquisador Bolsista pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP). Orientador: Tullo Vigevani. (rosilvari@yahoo.com.br)
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A cooperao na rea ambiental: fundamentos para uma Integrao regional ampliada e responsvel Nesta seo realizamos um debate terico e conceitual acerca dos fundamentos da cooperao internacional na rea de meio ambiente. Buscamos identificar os principais conceitos, conflitos e consensos surgidos no decorrer das negociaes e nas resolues ambientais, e compreender como estes elementos podem influenciar processos de integrao regional. Como e por que determinados atores do sistema internacional resolvem cooperar para a resoluo de questes ambientais transnacionais? Ao buscar respostas para esta pergunta, nosso intuito elucidar as motivaes, os objetivos, as demandas, os entraves e as potencialidades de um processo de cooperao, ou seja, quais as vantagens e desvantagens dos atores quando decidem atuar conjuntamente e reunir esforos para a soluo de problemas e a busca de interesses compartilhados. Iremos explorar possibilidades de arranjos polticos que possam contribuir para o aprofundamento da cooperao regional. Dado que nosso estudo de caso teve como foco a cooperao internacional na regio amaznica, consideramos que um trabalho coerente sobre esta regio deve estar atento influncia da problemtica ecolgica na poltica mundial contempornea. Neste sentido, ser pertinente analisarmos a cooperao regional amaznica de maneira associada s questes ambientais globais contemporneas. A obra de Le Prestre (2000, p. 282) nos traz um bom questionamento para iniciarmos o aprofundamento deste debate: Por que os Estados decidem cooperar na resoluo de questes polticas ligadas ao meio ambiente e sob que condies? Estas duas dinmicas em ascenso nas relaes internacionais, a saber, a cooperao e a problemtica ambiental, geram desafios capacidade individual de ao de Estados e instituies. A complexidade e a dimenso geralmente transnacional dos temas em questo exigem coordenao poltica dos atores, e os levam formao de arranjos cooperativos para a resoluo de problemas que ultrapassam fronteiras.
A soberania nacional, como elemento norteador das relaes entre sociedades e Estados, v-se assim interpelada e desafiada pelo princpio de responsabilidade ambiental, cujos limites em termos de regulao no coincidem, frequentemente, com as fronteiras nacionais (MILANI, 2008).
No caso da cooperao amaznica, assim como em grande parte das negociaes ambientais, o que leva os atores a realizarem projetos e aes conjuntas a dimenso transnacional da natureza, da degradao e dos fenmenos ecolgicos, que no se limitam s fronteiras polticas estabelecidas entre os Estados.
O carter transnacional de numerosas questes ambientais obriga os Estados a concluir acordos com outros pases, dos quais depende a realizao dos seus objetivos nacionais e internacionais, enquanto inexistir autoridade suprema que possa
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impor uma noo nica de bem comum ou fazer respeitar os acordos (LE PRESTRE, 2000, p. 284).
Assim, incapazes de lidar individualmente com problemas de grande magnitude os Estados e instituies necessitam somar esforos para ampliar sua capacidade de ao. Esta interligao de esferas de atuao e assuntos ocorre porque No mbito da proteo internacional do meio ambiente a interdependncia est presente, pois existe uma unicidade dos fenmenos fsicos existentes no mundo que no pode ser quebrada por fronteiras polticas (SANTANNA, 2009, p. 35-37). Porm, a ao conjunta de diferentes atores depende da coordenao poltica, da compatibilizao de interesses e objetivos, tarefa bastante difcil na poltica internacional. Podemos notar que as novas demandas surgidas com a globalizao e o agravamento da problemtica ambiental ocasionaram um alto grau de interdependncia entre os atores do sistema internacional. Dessa forma, se expandiram as caractersticas, competncias e responsabilidades das relaes internacionais, fazendo com que os atores no possam mais se preocupar exclusivamente com seus interesses polticos e econmicos, desconsiderando questes sociais e ambientais. Assim, a demanda por um aumento da cooperao entre os atores internacionais, gerada pela intensificao da problemtica ambiental global, suscita a necessidade iminente de transformaes reais na estrutura anrquica das relaes internacionais. O desafio central desta problemtica a necessidade de diminuio da intensidade da competio capitalista e do conflito de interesses em funo do aumento da complementao econmica e da conciliao de interesses atravs da cooperao.
Uma vez que apresenta constrangimentos claros expanso sem limites do modo capitalista de produo, a crise ambiental est integrada ordem poltica da atualidade, desconstruindo numerosos mitos relativos ao progresso tecnolgico, eficincia econmica e ao crescimento sem riscos (MILANI, 2008).
Diferentes interpretaes tericas das relaes internacionais contemporneas tm se voltado ao entendimento da cooperao e se dedicado explicao e problematizao das questes ambientais globais. Porm, no cenrio poltico, o embate entre realistas e liberais permanece no ncleo das discusses. necessrio buscar e construir novas perspectivas de interpretao das dinmicas do mundo contemporneo, j que estas duas teorias, individualmente, so insuficientes para explicar muitos fenmenos novos, devido sua complexidade. Mesmo assim, o debate entre estas perspectivas oferece elementos explicativos interessantes e teis, visto que realistas e liberais so responsveis pela estruturao terica e conceitual da disciplina de relaes internacionais.
[...] foi esse debate que caracterizou os estudos sobre cooperao internacional e que, apesar de ainda apresentar falhas e lacunas, ofereceu duas grandes contribuies literatura sobre o tema: a primeira foi gerar um consenso sobre a definio de cooperao internacional, o que ajuda a distinguir quais comportamentos podem ser analisados sob o conceito de cooperao e quais no podem; a segunda foi o
desenvolvimento de hipteses sobre as condies sob quais h maior probabilidade de ocorrncia de cooperao (RAMOS, 2006, p. 12).
Neste contexto, as interaes entre os Estados que permanecem como atores predominantes, mas no exclusivos, do sistema internacional podem variar de diversas formas, entre o conflito e a cooperao. Estas duas dinmicas de interao entre os atores internacionais so essenciais para os pressupostos tericos de realistas e liberais, respectivamente. A teoria realista defende que o sistema internacional caracterizado pela anarquia, conceito que define o sistema internacional como um ambiente desprovido de uma autoridade superior que regule as interaes entre os Estados soberanos.
Realism has dominated international relations theory at least since World War II. For realists, international anarchy fosters competition and conflict among stats and inhibits their willingness to cooperate even when they share common interests. Realist theory also argue that international institutions are unable to mitigate anarchys constraining effects on inter-state cooperation. Realism, then, presents a pessimistic analysis of the prospects for international cooperation and of the capabilities of international institutions (GRIECO, 1988, p. 485).
Assim, difundiu-se amplamente o fundamento de que a poltica entre as naes constituda essencialmente da luta pelo poder e do conflito de interesses, compreenso esta baseada fundamentalmente na obra de Morgenthau (2003). Segundo a corrente terica ancorada nesta obra, os Estados s dispem de sua autoajuda para garantir a prpria sobrevivncia e satisfazer seus interesses. Este cenrio, que possui forte influncia na poltica mundial at os dias de hoje, sugere a continuidade da situao de anarquia. Porm, a novidade maior do tema ambiental, assim como foi o tema das armas nucleares, que nesse terreno a permanncia da anarquia e dos interesses egostas poderia levar a prejuzos irreversveis para todos (VIGEVANI; SCANTIMBURGO, 2011, p. 69). As transformaes processadas no sistema internacional a partir de 1970, causadas pela diminuio da intensidade do conflito na Guerra Fria, o temor da destruio nuclear e o surgimento dos chamados novos temas, como os direitos humanos e o meio ambiente, resultaram na expanso e diversificao das relaes internacionais, ampliando as interaes entre os atores para alm dos padres e temas tradicionais da poltica de poder e da economia. Neste cenrio despontou a seguinte questo: como poderia ocorrer a cooperao neste ambiente internacional determinado pela anarquia? Axelrod e Keohane (1993) contriburam para esta discusso com a obra: Alcanando Cooperao sob Anarquia: Estratgias e Instituies. Estes autores afirmam que a ocorrncia da cooperao compatvel com a anarquia caracterstica do sistema internacional. Para eles a cooperao pode se desenvolver em algumas reas das relaes internacionais enquanto outras reas permanecem sob o domnio da anarquia:
Relationships among actors may be carefully structured in some issue-areas, even though they remain loose in others. Likewise, some issues may be closely linked through the operation of institutions while the boundaries of other issues, as well as
the norms and principles to be followed, are subject to dispute (AXELROD; KEOHANE, 1993).
Axelrod e Keohane (1993) afirmam ainda que a cooperao no equivalente harmonia, ou seja, uma situao ideal. A harmonia requer completa identidade de interesses, mas a cooperao s pode ocorrer em situaes que contenham uma mistura de interesses conflitantes e complementares. Nas palavras dos autores:
Cooperation is not equivalent to harmony. Harmony requires complete identity of interests, but cooperation can only take place in situations that contain a mixture of conflicting and complementary interests (AXELROD; KEOHANE, 1993).
Ao reconhecermos a existncia de interesses conflitantes e complementares no interior de processos e negociaes que visam a cooperao, elimina-se a perspectiva de que a cooperao internacional seja um objetivo idealista, que desconsidera ou negligencia a relao de foras da poltica mundial.
Assim, pode-se analisar situaes considerando a relao conflitiva como fazendo parte integrante de tais situaes, em vez de ser um mal que se deve eliminar [...] O objetivo consiste em encontrar solues estveis que satisfaam as preferncias mais elevadas dos atores (LE PRESTRE, 2000, p. 285).
Esta perspectiva de compatibilidade entre a cooperao internacional e as foras concorrentes da poltica mundial aparece nas obras de Keohane, em After Hegemony (1984) e em International Institutions and State Power (1989), nas quais o autor prope um novo modelo de anlise das relaes internacionais com nfase no papel das instituies e regras internacionais. Nesses trabalhos, Keohane faz uso dos mesmos pressupostos do realismo de modo a demonstrar que eles so condizentes com a formao de arranjos institucionais conducentes cooperao (RAMOS, 2006, p. 22). Devido a esta realidade, Keohane e Nye (2001) buscaram unir conceitos das teorias realista e liberal para criar um tipo-ideal para explicao dos fenmenos contemporneos das relaes internacionais. Essa nova configurao da poltica mundial foi definida por Keohane e Nye como interdependncia complexa. Faamos uma breve incurso nesse debate para compreender sua relao com os desdobramentos atuais das questes ambientais globais e regionais. As mudanas na poltica mundial identificadas por estes autores so caracterizadas pela influncia de processos transnacionais no sistema internacional. Para estes autores, o sistema internacional encontra-se cada vez mais interligado devido ao avano nas comunicaes, intensificao das transaes financeiras, ao crescimento do volume de comrcio, atuao de empresas multinacionais, e s influncias culturais e ideolgicas entre pases. Assim, Keohane e Nye (2001) apontam em sua obra que a interdependncia complexa tende a aumentar a ocorrncia da cooperao e afirmam que a interdependncia possui trs caractersticas principais: a existncia de mltiplos canais conectando as sociedades; a ausncia de hierarquia entre os mltiplos temas da agenda
internacional; e o fato do papel do uso da fora militar estar diminuindo nas relaes internacionais. Na nossa interpretao, esta ltima caracterstica, a diminuio no uso da fora militar um indcio de que a intensificao da cooperao pode causar transformaes nas principais estruturas do sistema internacional. Essencialmente, trata-se de alterar a rigidez imposta pela caracterstica predominante na compreenso do sistema internacional, marcada pela anarquia e pela tendncia ao conflito permanente de interesses. Levando os pases, assim, a buscarem com mais frequncia a cooperao para lidar com temas que ultrapassam suas capacidades individuais e para os quais a competio no levaria a resultados positivos. Por fim, a teoria da interdependncia complexa, com os conceitos de sensibilidade e vulnerabilidade, demonstra que os atores do sistema internacional se encontram altamente interconectados atravs de redes difusas de comunicaes, compromissos e desafios globais como o caso da problemtica ambiental que se coloca frente aos Estados amaznicos. Para eles a interdependncia entre os atores do sistema internacional aumentaria a cooperao. Todavia, esta interdependncia no simtrica, pelo contrrio, as diferenas de poder dos atores esto presentes nos acordos de cooperao. Desta forma, a interdependncia no serve para explicar todos os eventos das relaes internacionais, mas se aproximam muito de alguns casos de interdependncia econmica e ecolgica.
[...] a interdependncia um fenmeno indissocivel da cooperao, na medida em que os Estados, ao pretenderem regular o meio ambiente que, na sua natureza fsicobiolgica uma unicidade, a qual se encontra acima de qualquer diviso entre as soberanias dos Estados, exige o reconhecimento de que, para ser eficaz, qualquer regulamentao, inclusive em nvel interno, necessita basear-se numa reunio e conjugao de esforos com vistas a uma finalidade comum (SANTANNA, 2009).
Portanto, o debate entre realistas e liberais sobre as caractersticas e possibilidades de interao no sistema internacional ofereceu uma abertura bastante coerente para aprofundamento dos estudos sobre a cooperao. Para prosseguir nossa argumentao identificamos a necessidade de estabelecer alguns parmetros iniciais acerca do que entendemos por cooperao. Esta conceituao no tem por objetivo restringir a cooperao a apenas uma definio, mas sim orientar o debate de acordo com os objetivos e a perspectiva assumida por este trabalho. Assim, consideramos a cooperao como a atuao conjunta de Estados, instituies multilaterais e no governamentais, envolvendo dois ou mais atores que se dispe a transferir conhecimentos e/ou recursos financeiros em reas de interesse comum (RIBEIRO, 2007). Entendemos que a cooperao resultado de um processo de coordenao poltica, o qual exige um esforo dos Estados em privilegiar a ajuda mtua em detrimento da competio por interesses individuais, ou seja, a auto ajuda. De acordo com SANTANNA (2009, p. 31) A cooperao entendida como oposta ao conflito e
competio. No entanto, a maioria dos autores discorda em relao ao que causa a cooperao. Na leitura de KEOHANE (1984, p. 51), a cooperao ocorre when actors adjust their behavior to the actual or antecipated preferences of others, through a process of policy coordination2 Porm, a reviso histrica das negociaes internacionais ocorridas sob o signo da cooperao internacional revela uma grande diferena entre os conceitos estabelecidos acerca da cooperao e a realidade dos fatos quando h interesses em jogo. Isto porque, mesmo quando se dispe a construir esforos conjuntos para satisfao de interesses comuns, os atores internacionais disputam pela definio do que o interesse comum, e competem para estabelecer os meios e as condies pelas quais tal interesse ser buscado. Esta realidade leva alguns a questionar se de fato existe a cooperao, ou tratase apenas de uma forma diferente de acomodar interesses.
In the study of politics, perhaps nothing seems so dismal as writing about international cooperation (KEOHANE, 1984). A frase de Robert Keohane reproduzida acima reflete com exatido o sentimento daqueles que se propem a estudar a cooperao internacional em um mundo onde tal fenmeno geralmente descrito como raro ou at mesmo inexistente. A realidade da poltica internacional muitas vezes tende a desencorajar o analista de Relaes Internacionais a se aventurar pelos meandros das relaes entre Estados em busca de padres cooperativos (RAMOS, 2006).
Isto porque, por mais que venham sendo construdos mecanismos cooperativos, de ao conjunta internacional, os processos de negociao destas medidas ecolgicas so marcados no pela solicitude, solidariedade e conscincia ambiental, mas sim pelo clculo econmico, pela relao de foras e influncias de poder. O Dilema da Cooperao sobre a problemtica ecolgica Na nossa interpretao, existe no cenrio internacional das negociaes ambientais um paradoxo bastante relevante. Chamamos de dilema da cooperao o contrassenso que se configura entre os fins almejados e os meios utilizados para alcanar resolues ecolgicas. Como no exemplo do dilema da segurana, onde os atores, buscando estar mais seguros, constroem grandes arsenais blicos, e, por fim, acabam gerando uma insegurana ainda maior. Uma formulao inicial do que pretendemos chamar de dilema da cooperao, mostra que, os atores, necessitando de uma maior cooperao internacional para alcanar resolues aos problemas ambientais, competem acirradamente para definir as formas como devem cooperar. Este contrassenso deve ser superado, e, tal padro, no pode ser reproduzido na dinmica da cooperao regional amaznica e das outras sub-regies da Amrica do Sul.
Quando atores ajustam seu comportamento s preferncias atuais ou antecipadas de outros atores, atravs de um processo de coordenao poltica (traduo nossa).
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Para demonstrar este paradoxo existente nos processos de cooperao internacional para o meio ambiente, veremos a partir deste momento que a realidade destas negociaes muito distinta das definies e conceitos em voga. Com base na anlise das negociaes e resolues adotadas nas Conferncias das Naes Unidas sobre Meio Ambiente de Estocolmo, Rio-92 e Rio+20, pode-se verificar que raras ocasies apresentaram um verdadeiro esforo comum entre um conjunto de atores para resoluo de questes transnacionais. Faz mais sentido, na interpretao das aes dos Estados, a vigncia da perspectiva da escolha racional, segundo a qual os Estados so atores racionais que agem em funo dos clculos de seus interesses e, portanto, quando escolhem cooperar pensam nos seus ganhos de forma absoluta e no em ganhos relativos. Ou seja, cada Estado quer ganhar mais do que o outro, no considerando como mais interessante que ambos ganhem de forma equitativa ou com alguma assimetria negocivel.
Realismo, neo-realismo, teoria dos jogos e estudos estratgicos, assim como abordagens institucionais neo-liberais, compartilham de uma abordagem racionalista dos estados, os quais so vistos como agentes goal-seeking que buscam realizar seus interesses frente a um ambiente externo caracterizado pela anarquia e o poder de outros estados. (CAPORASO, 1992, p. 605 apud ADLER, 1999, p. 201).
Ao contrrio do compartilhamento de informaes ou de recursos financeiros e tcnicos, o que se verifica uma disputa aberta entre os atores para a consecuo de seus interesses, e, em alguns casos, a cooperao utilizada como instrumento para tanto. Esta caracterstica egosta dos Estados, buscando a satisfao de seus interesses individuais, os coloca em permanente competio devido divergncia de interesses. Na anlise do contexto atual dos regimes e da cooperao internacional para o meio ambiente, verifica-se que as negociaes ainda refletem a tradicional luta pelo poder.
deve ser destacada na discusso de relaes internacionais e meio ambiente uma questo fundamental e inerente s relaes polticas. Qualquer ao e deciso tm consequncias no tocante ao poder [...] Portanto, qualquer deciso a respeito de regimes internacionais ambientais vista pelos Estados como consequncia de necessidades objetivas, [...] vistas como atinentes a diferentes aspectos, um deles, muito importante, o econmico (VIGEVANI; SCANTIMBURGO, 2011, p. 64).
Assim, um conflito essencial se d desde a percepo da temtica ambiental: os Estados, atores e interesses econmicos internacionais disputam o poder entre si para imporem sua definio do problema ambiental, de quais medidas devem ser tomadas, de quem deve arcar com os custos e prejuzos da cooperao, e de quais so os resultados desejveis. Portanto, afirmar que a cooperao atravs de instituies pode induzir comportamentos ou uma evoluo da poltica internacional do meio ambiente no significa que elas podem impor polticas a Estados que no as desejem (LE PRESTRE, 2000, p. 115). Por este motivo, nota-se que os Estados no tm sido efetivamente levados a uma poltica ambiental protecionista, adequada, apenas por meio da ao
institucional, cientfica, intelectual, nem sequer por meio dos acordos e tentativas de formulao de regimes internacionais. (VIGEVANI; SCANTIMBURGO, 2011, p. 65).
Os pases, sendo os principais atores das relaes internacionais, tm diferentes definies e percepes dos problemas mundiais, permanecendo em aberto a questo de como fazer com que os atores busquem solues compartilhadas (SANTANNA, 2009, p. 31-33).
Nesta perspectiva, as negociaes da temtica ambiental internacional tm gerado uma disputa pelo poder de definir instituies e regulamentaes de controle poltico, econmico e social de acordo com interesses prprios. Para Le Prestre (2000, p. 30) A proteo do meio ambiente no apenas um fim em si. por igual um meio para atingir outros objetivos polticos. Assim, as escolhas polticas simbolizam relaes de fora, so tentativas dos atores internacionais de impor sua definio do problema e das medidas a serem tomadas, utilizando as novas carncias em proveito prprio, ao invs de cooperarem em busca de uma soluo tima objetiva (LE PRESTRE, 2000, p. 18). Por isto a Ecopoltica Internacional contempornea, como define LE PRESTRE (2000), se mostra como o resultado de foras concorrentes, caracterstica do realismo poltico, mas influenciada por instituies e acordos regulatrios, caractersticas do liberalismo institucionalista. Talvez este seja o motivo pelo qual LEIS (1998) atribuiu sua obra o nome de Ambientalismo: um projeto realista-utpico para a poltica mundial. Existe, portanto, uma clara divergncia entre o conceito de cooperao e a prtica da cooperao. SANTANNA (2009, p. 17), em seu trabalho sobre Cooperao Internacional e Gesto Transfronteiria da gua na Amaznia, afirma analisar a cooperao como instrumento para minimizar conflitos entre os pases amaznicos na gesto compartilhada dos recursos hdricos transfronteirios. Esta perspectiva parece estar atrelada definio realista do sistema internacional, segundo a qual o ambiente de anarquia impe a tendncia inevitvel ao conflito entre suas unidades. Entende-se da definio assumida pela autora que a cooperao apenas um mecanismo subordinado dinmica conflituosa do sistema internacional, utilizada conforme os interesses dos atores em amenizar a competio. Tal viso coerente com a realidade internacional, e compartilhada por outros autores que atribuem uma determinada funo cooperao, uma utilidade especfica dentro da estrutura prestabelecida de interao entre as unidades do sistema internacional. Porm, por mais que encontre fundamentos nos acontecimentos da poltica internacional, devemos fazer algumas ressalvas quanto a esta perspectiva. Mesmo que seja factvel considerar a cooperao como um instrumento para minimizar os conflitos, entendemos que as caractersticas e potencialidades da cooperao vo alm das atribuies de um simples mecanismo de reduo de conflitos. Ento, como reverter a tendncia ao conflito (de interesses e blico) em favor do aumento da cooperao?
Como os Estados podem agir coordenadamente, aceitando a consecuo parcial de seus interesses para que outros tambm possam auferir ganhos? Para superar a tendncia iminente ao conflito de interesses os atores devem construir mecanismos que possibilitem a anulao ou amenizao da caracterstica anrquica do sistema internacional. Ou seja, os atores precisam de acordos, garantias e mecanismos reguladores que impeam os Estados de recorrer ao uso da fora caso seus interesses no sejam plenamente alcanados. O nico mecanismo disponvel para tanto ainda uma condio abstrata e voltil, trata-se da construo de confiana entre os atores:
Robert Keohane em seu livro The evolution of cooperation (1984) utiliza a teoria dos jogos e o dilema do prisioneiro para explicar a cooperao. De acordo com este autor preciso confiana para haver cooperao, ela ocorre quando as interaes entre os atores so repetidas vrias vezes. A memria destas interaes permite que os atores possam prever as aes dos outros e, portanto, se sentem mais seguros para cooperar. Da a importncia da repetio no processo de cooperao ao diminuir a insegurana dos atores em relao aos outros. Outro fator essencial para a cooperao a comunicao entre os atores. Quando os atores se comunicam eles tm a possibilidade de redefinir seus interesses e estratgias, podendo chegar a acordos mutuamente benficos. (SANTANNA, 2009, 35).
A construo de confiana um elemento essencial para que os atores possam realizar esforos conjuntos em funo de expectativas compartilhadas. Em linguagem clara, as partes envolvidas em um processo de cooperao precisam encontrar compromissos estabelecidos, seno garantias, para que possam dispor e compartilhar recursos financeiros e tcnicos. Assim, para que haja construo de confiana, so indispensveis a repetio e a memria das interaes cooperativas, a comunicao e o compartilhamento de informaes, e o contato peridico para (re)avaliao dos interesses comuns buscados. Notemos que, para a cooperao ser uma alternativa vivel de relacionamento entre os atores internacionais, preciso que os resultados da cooperao sejam previsivelmente positivos. Os Estados precisam encontrar motivos interessantes ou realmente necessrios para que decidam dar preferncia busca de objetivos comuns em detrimento da tradicional luta por interesses egostas:
when state elites do not foresee self-interested benefits from cooperation, we do not expect cooperation to occur, nor the institutions that facilitate cooperation to develop. When states can jointly benefit from cooperation, on the other hand, we expect governments to attempt to construct such institutions. Institutions can provide information, reduce transaction costs, make commitments more credible, establish focal points of coordination, and in general facilitate the operation of reciprocity (KEOHANE and MARTIN, 1995, p. 42).
Keohane e Martin trazem grande contribuio ao evidenciar que so necessrias expectativas de benefcios para que ocorra a cooperao. Este um entendimento bastante realista, no sentido literal da palavra. Ou seja, somente se os Estados puderem usufruir de ganhos atravs da cooperao que seus governos se engajaro na
construo de arranjos e instituies cooperativas. E, consequentemente, compartilharo informaes, reduziro custos de transaes, daro mais credibilidade aos compromissos assumidos, estabelecero pontos focais de coordenao e facilitaro a operao da reciprocidade nas aes conjuntas. Neste sentido, o sucesso da cooperao est diretamente associado capacidade dos Estados e das instituies envolvidas em gerar benefcios para a cooperao, tornando mais interessante para os atores cooperar do que competir. Complementarmente, a conduo atenciosa dos assuntos da cooperao demanda tambm a criao de rgos tcnicos e diplomticos para a soluo de problemas, controvrsias, e para garantir de forma multilateral o cumprimento dos acordos. A partir destes elementos nossa proposta observar o fenmeno da cooperao como uma dinmica de interao entre as unidades do sistema internacional que tem como objetivo superar a tendncia ao conflito de interesses. Alm disso, necessrio que os atores que se disponham a cooperar busquem realmente conjugar esforos para a satisfao de interesses compartilhados, ao invs de utilizar-se da cooperao para alcanar interesses individuais. Pois estariam, assim, competindo por outros meios, o que identificamos ser um dilema da cooperao, que tambm deve ser superado. Em outras palavras, o argumento central que nos esforamos em defender a superioridade evolutiva da cooperao e complementao em relao oposio e conflito (LEIS; DAMATO, 1995, p. 91). Mais uma vez, as caractersticas regionais da Amaznia, regio foco de nossa anlise, nos levam a relacionar os temas da cooperao e do meio ambiente:
A crise ecolgica global resulta da anarquia na explorao e gesto dos bens comuns da humanidade por parte de atores polticos e econmicos orientados por uma racionalidade individualista e instrumental. Esta situao obriga a procurar mecanismos de racionalidade objetiva que coloquem a cooperao acima do antagonismo de interesses particulares (VIOLA e LEIS, 1998, p. 26).
Entendendo dessa forma, a cooperao no se limita a uma dinmica subalterna competio, nem a um mecanismo til apenas amenizao do conflito. Configura uma opo poltica de interao que deve ser distinta da luta de interesses desde suas motivaes e em seus objetivos. Ou seja, o favorecimento da cooperao visa reduzir potencialmente os conflitos, mas esta no nem deve ser sua nica finalidade. Os atores que se engajam em cooperar no devem estar competindo por outros meios, mas negando a competio em favor do esforo conjunto, da diviso de custos e do compartilhamento de benefcios.
[...] a Ecologia, o ambientalismo e o ethos ecolgico em geral, expressam a necessidade de uma profunda transformao da humanidade em direo a uma maior solidariedade, cooperao entre culturas, naes, indivduos e espcies (LEIS, 1998, p. 16-17).
A importncia estratgica da Amaznia torna evidente a necessidade de uma cooperao regional maior e mais efetiva do que se verifica atualmente, para que os
Estados possam exercer sua soberania na administrao eficiente da regio e se posicionar de forma articulada e responsvel na arena poltica internacional. Consideraes Finais Aps estas reflexes, esperamos ter esclarecido alguns pontos fundamentais na relao entre Cooperao, Meio Ambiente e Integrao Regional. As transformaes ocorridas no sistema internacional, principalmente a partir da dcada de 1970, possibilitaram a ascenso do meio ambiente entre os temas mais debatidos da agenda internacional dos pases e demais atores. A dimenso transnacional desta problemtica levantou a necessidade de incremento da cooperao internacional para aumentar a capacidade de resposta a estes desafios que ultrapassam os limites fronteirios. Neste contexto, os estudos sobre as relaes internacionais, especialmente o debate entre as correntes realista e liberal, demonstraram ser possvel e compatvel a ocorrncia da cooperao entre os atores internacionais. Todavia, no decorrer das crescentes negociaes ambientais internacionais, verificou-se uma acirrada disputa de interesses sobre a definio do problema ambiental, quais medidas devem ser tomadas e, principalmente, quem deve arcar com os custos das medidas ecolgicas. Esta situao paradoxal ns resolvemos caracterizar como dilema da cooperao, onde os pases parecem competir acirradamente entre si para estabelecer como devem cooperar. Neste nterim, o Brasil e os demais pases amaznicos firmaram um acordo de cooperao, de natureza multilateral, o Tratado de Cooperao Amaznica, para salvaguardar as soberanias nacionais sobre o uso e conservao de seus territrios amaznicos, e tambm para coordenar esforos para promover o desenvolvimento sustentvel regional. A aproximao regional destes pases possibilitou que eles se posicionassem de forma conjunta em importantes arenas internacionais, como as Conferncias Ambientais da ONU e os fruns internacionais sobre florestas. No obstante o baixo ndice de resultados concretos apresentados at agora pela cooperao amaznica, os pases amaznicos tm logrado construir o consenso e no competem entre si pela definio da problemtica ambiental regional e de quais medidas devem ser adotadas, diferentemente do que ocorre nas negociaes ambientais internacionais. Estas situaes apontam para a possibilidade de xito no intuito exposto por Ricupero (1995) de que os analistas contemporneos das relaes internacionais, engajados na temtica socioambiental global, almejam realizar na Amaznia uma experincia modelar de cooperao a servio dos povos do continente.
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Realismo, Integrao Regional e a Aliana do Pacfico

Thomas Ferdinand Heye1 Introduo objetivo deste artigo o de elaborar algumas consideraes acerca da emergncia da Aliana do Pacfico e analisar seu impacto para o modelo hegemnico de integrao regional na Amrica do Sul representado pelo Mercosul. Para tanto, iremos inicialmente recorrer s lentes conceituais proporcionadas pelo pensamento realista da poltica internacional e em seguida comparar ambas iniciativas de integrao regional. Na concluso destacamos que a dimenso poltica-estratgica do Mercosul permitiu o desenvolvimento de alicerces para uma integrao profunda na Amrica do Sul e a Aliana para o Pacfico, com sua nfase na esfera econmica e comercial, no consiste de um projeto poltico rival. 1. Algumas consideraes sobre o realismo
Verifica-se em parte da imprensa internacional que a emergncia da Aliana do Pacfico se apresenta como um desafio estratgico para o modelo at ento hegemnico de integrao regional liderado pelo Brasil e Argentina e representado pelo Mercosul. Neste sentido, os quatro pases da Aliana do Pacfico so apresentados como economias de mercado com crescimento acelerado e integradas globalizao com uma rede de acordo comerciais em expanso na sia. J as economias dos pases do Mercosul, principalmente Argentina e Venezuela, seriam protecionistas e com forte interveno do governo. A recente disputa entre o brasileiro Roberto Azevedo e o mexicano Hermnio Blanco pelo comando da Organizao Mundial do Comrcio reforou ainda mais a ideia de uma crescente polarizao poltica na Amrica do Sul.2 O resgate do realismo para compreender processos de integrao regional vem a se somar aos esforos de outras abordagens. importante destacar que a convergncia
1 2
Instituto de Estudos Estratgicos Universidade Federal Fluminense
http://g1.globo.com/economia/noticia/2013/05/brasileiro-roberto-azevedo-vence-mexicano-e-vai-comandaromc.html
612 | Thomas Ferdinand Heye
entre abordagens em relao a processos de integrao e cooperao possui uma crescente e importante literatura3. Ao longo do sculo XX o pensamento realista mostra-se sempre presente nos diversos debates interparadigmticos na poltica internacional. O realismo no constitui uma teoria para o estudo da poltica internacional, mas sim uma abordagem geral. Tampouco o realismo monoltico, dada a existncia das diversas escolas dentro do pensamento realista. Como observam Lynn-Jones e Miller, freqentemente se faz uma distino entre os realistas clssicos e os estruturalistas ou neorealistas4. Porm, necessrio ressaltar que mesmo entre os realistas clssicos h diversas diferenas, o mesmo ocorrendo entre as diferentes correntes do realismo estrutural, em suas variantes agressivas e defensivas, por exemplo5. Mas, como ressalta Gilpin, a continuidade dentro da tradio do realismo poltico mais importante do que as eventuais diferenas entre as suas diversas correntes contemporneas e justamente esse ponto que justifica resgatar o realismo para anlises de integrao e cooperao regional.6 Dentro da tradio do realismo poltico possvel verificar a existncia de dois pressupostos tericos fundamentais e que podem ser apresentados de maneira sinttica na seguinte forma7: 1) Para os realistas, a caracterstica principal do sistema internacional a anarquia - a ausncia de uma autoridade central capaz de assegurar o cumprimento de acordos e de providenciar segurana para os pases que o compem - implicando que os Estados devem se valer exclusivamente de seus prprios meios para proteger os seus interesses. 2) Os Estados nacionais so considerados pelos autores realistas como os principais atores do sistema internacional. Desta forma, procuram enfatizar em suas anlises o comportamento dos Estados, relegando para um segundo plano os indivduos e os atores transnacionais como corporaes, organizaes internacionais e organizaes no-governamentais.
Barry Buzan e Ole Wver. Regions and Powers. The Structure of International Security. Cambridge University Press, Londres, 2003.
3
- Laura Gomez Mera: Explaining Mercosur's Survival: Strategic Sources of Argentine-Brazilian Convergence. Journal of Latin American Studies, Vol. 37, No. 1 (Feb., 2005), pp. 109-140 - M. Vieira, C. Alden e S. Morphet. The South in World Politics. Palgrave Macmillan, 2010. - F. Sonderbaum, F. e T. Shaw. Theories of New Regionalism. Palgrave Macmillan, 2003.
4 5 6
S.Lynn-Jones e S. Miller. (1995), "Preface". In: S. Lynn-Jones e S. Miller, orgs. The Perils of Anarchy. Charles Jones. E.H Carr and International Relations. A Duty to Lie.
Robert Gilpin. (1986), "The Richness of the Tradition of Political Realism". In: Robert Keohane, org. Neorealism and Its Critics. Robert Keohane, Theory of World Politics: Structural Realism and Beyond. In: Robert Keohane, org. Neorealism and Its Critics, p.164-65.
7
Realismo, Integrao Regional e a Aliana do Pacfico | 613
Em termos gerais, o conceito de anarquia em poltica internacional designa a ausncia de um governo ou autoridade com poder de agncia acima dos Estados nacionais8. Para diversos autores, realistas ou no, o conceito de anarquia define a natureza fundamental da poltica internacional9. J para outros, a nfase exacerbada na anarquia constituiria uma das principais limitaes da disciplina10 e, a permanncia da condio anrquica nas relaes entre os Estados deve-se ao fato de que esta de interesse dos Estados mais ricos e poderosos11. Entretanto, para Waltz, principal terico neorrealista, o conceito de anarquia no somente mais uma caracterstica do cenrio internacional. A anarquia constitui o mito de origem para a cosmogonia que este autor desenvolve em sua teoria de poltica internacional12. De acordo com Waltz, o sistema internacional anrquico surgiu assim que unidades polticas independentes comearam a interagir. Como desdobramento, a lgica da anarquia requeria que os agentes destas unidades polticas procurassem cursos de ao que lhes permitiriam assegurar a sua sobrevivncia, que, por sua vez, simultaneamente, acabava por reproduzir a estrutura anrquica do sistema internacional de maneira no intencional. Assim, conforme Wendt ressalta, os Estados seriam tanto as unidades constitutivas do sistema poltico internacional como tambm os responsveis pela fundao de sua estrutura13. Desta forma, Waltz define o sistema internacional como composto de uma estrutura e de unidades que interagem14. A estrutura, por sua vez, caracterizada por somente dois componentes: 1) o princpio de ordenamento anrquico do sistema internacional e 2) a distribuio dos recursos de poder entre as unidades do sistema internacional. Em suma, a perspectiva terica de Waltz possui como axioma a necessidade de sobrevivncia do Estado15. Este aspecto representa uma inovao em relao ao pensamento realista clssico. Se economistas definem interesses em termos de riqueza e partem da premissa da maximizao de utilidade, os realistas clssicos iro definir interesses em termos de poder e vrios destes autores iro se valer do paralelo com a
8 9
Graham Evans e Jeffrey Newnham. Dictionary of International Relations, p. 18-20. Robert Gilpin. War and Change in World Politics, p.7.
Robert Keohane. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Helen Milner. (1993), "The Assumption of Anarchy in International Relations Theory: A Critique". In: David Baldwin, org. Neorealism and Neoliberalism. The Contemporary Debate, p. 144-69.
10
Alexander Wendt. (1992), "Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics". International Organization, vol. 41, p. 391-426.
11 12 13
Kenneth Waltz. Theory of International Politics.
Alexander Wendt. "The Agent/Structure Problem in International Relations Theory". International Organization, vol.41, p. 341.
14Kenneth 15
Waltz. Theory of International Politics, p. 79: () composed of a structure and of interacting units.
Barry Buzan, Charles Jones e Richard Little, The Logic of Anarchy: Neorealism to Structural Realism, p. 02. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
economia no que se refere ao objetivo primrio do Estado em maximizar o seu poder.16 Waltz, por sua vez, ir enfatizar que o objetivo primrio do Estado o de maximizar a sua segurana, ou seja, a necessidade de sobrevivncia do Estado um denominador comum todos pases. Dado que o objetivo de Waltz foi o de desenvolver uma teoria sistmica parcimoniosa da poltica internacional, este autor realmente no dedicou maiores consideraes aos fatores polticos domsticos. Para tanto, Waltz se valeu da premissa da anarquia para erigir uma espcie de muro analtico com a finalidade de delimitar as esferas da poltica internacional e nacional17. No que Waltz ignorasse a importncia do papel das unidades para se pensar a poltica internacional. Nas palavras do autor, qualquer teoria de poltica internacional requer tambm uma teoria de poltica domstica18. Entretanto, esta lacuna na teoria de Waltz ser alvo de pesadas crticas. Como observamos anteriormente, Waltz questionado por no se preocupar com a ontologia das unidades. De acordo com Waltz, a rgida estrutura do sistema internacional ter um impacto imutvel no comportamento dos Estados independentemente de suas caractersticas internas. Os seus crticos argumentam que esta falta de interesse no Estado teria consequncias fatais para a sua teoria de poltica internacional porque no conseguiria apreender as origens do Estado. Neste sentido, Wendt ir argumentar que este problema na perspectiva neorrealista ir surgir devido ao fato de que o Estado tratado como um dado ontolgico, ou seja, um conceito primitivo que dispensa maiores consideraes. Como reflexo, Wendt ressaltar que o sistema internacional somente pode ser pensado em termos de Estados porque a estrutura do sistema foi definida pelas caractersticas dos seus agentes constitutivos. Desta forma, no existe nenhum elemento gerador no sistema que proporcione uma explanao acerca da formao do Estado. Em sntese, diversos autores realistas empreenderam o esforo de buscar a convergncia nas dimenses externa e domstica do Estado em estudos de poltica internacional e, consequentemente, buscavam desatar o problema de nvel de anlise desta perspectiva terica. Este esforo veio a ser denominada de realismo neoclssico por Rose19. Em sua resenha sobre estes autores e a contribuio destes ao pensamento poltico contemporneo, Rose define o realismo neoclssico destacando que esta perspectiva incorpora explicitamente tanto variveis externas e internas, atualizando e
16 17 18
Hans Morgenthau. Politics among Nations. The Struggle for Power and Peace, p. 5. Kenneth Waltz. Theory of International Politics, p.102-104.
Kenneth Waltz. "Reflections on Theory of International Politics: A Response to My Critics". In: Robert O. Keohane, org. Neorealism and Its Critics, p.327 e 331: any theory of international politics requires also a theory of domestic politics. Gideon Rose. (1998), "Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy." World Politics, vol.51, n.1, p.144 72.
19
sistematizando pontos centrais do pensamento realista clssico. De acordo com Rose, os aderentes do realismo neoclssico defendem que o escopo e a ambio da poltica externa de um pas so determinados principalmente pelo seu lugar no sistema internacional e, mais especificamente, atravs de seus recursos de poder material relativos. Por esta caracterstica, Rose define estes autores como realistas. Contudo, como estes autores tambm defendem que o impacto dos recursos de poder na poltica externa indireto e complexo, uma vez que as presses sistmicas so filtradas atravs de variveis intervenientes nos nveis das unidades, Rose define-os como neoclssicos. Rose destaca como principal mrito do realismo neoclssico o fato de que esta perspectiva incorpora em suas consideraes a capacidade dos governos em extrair e direcionar recursos de suas sociedades em anlises relativas questes de poder internacional. Ressaltando que este esforo parece bvio e de tratar-se somente de incorporar na teoria das relaes internacionais variveis que so utilizadas de forma rotineira por outros campos da cincia poltica, Rose conclui enfatizando que esta iniciativa representa um desenvolvimento importante e poderoso para a teoria realista, uma vez que permite uma maior aproximao com o mundo real sem abandonar os conceitos e premissas fundamentais deste paradigma. Em suma, para os neorrealistas como Waltz poltica externa pode ser compreendida por uma perspectiva que considera exclusivamente o nvel sistmico e a distribuio de poder em termos de capacidades e de polarizao. Ao considerar Estados como unidades idnticas ou como caixas-pretas, sem dvida os requisitos de parcimnia so atendidos mas em contrapartida verifica-se a baixa capacidade explicativa para a elaborao e conduo de polticas externas, principalmente no que se refere a iniciativas de integrao e cooperao regional. A entrada dos neorrealistas clssicos no debate terico da poltica internacional nos anos 90 contribuiu de maneira significativa para o enriquecimento desta tradicional perspectiva. Ao incorporar em suas anlises fatores pertencentes dimenso endgena do Estado os neorrealistas clssicos resgatam um aspecto importante desta corrente que, por sua vez, permite uma maior aproximao com a realidade e logo, proporciona teorias mais robustas. 2. Realismo, alianas e integrao regional Na literatura de relaes internacionais sobre integrao regional verifica-se que o realismo vem, progressivamente e frequentemente combinado com outras abordagens, sendo utilizado por pesquisadores. Na virada do sculo autores realistas como Gilpin ressalvavam as limitaes tericas desta perspectiva em relao ao fenmeno da integrao regional20. Todavia, atualmente o realismo vem ganhado fora ao se somar a outras abordagens para analisar a integrao regional21 em particular na Amrica do Sul22.
20
Walter Mattli. The Logic of Regional Integration. 1999. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
Uma importante contribuio da tradio realista da poltica internacional para se pensar processos de integrao regional encontra-se na formao de alianas. Para o realista clssico Morgenthau alianas so uma funo necessria da balana de poder operando em um sistema multipolar. Alinhamento considerado uma estratgia possvel para incrementar a posio de poder relativa do Estado, seja adicionando os recursos de poder de outro Estado ao seus prprios seja retendo os recursos de poder deste Estado em relao a um adversrio23. Desta forma, a abordagem realista alianas similar perspectiva neorrealista e compartilha a preocupao com a balana de poder. Waltz diferencia dois tipos de comportamento em relao alianas: bandwagoning24, ou seja, se aliar ao Estado mais poderoso e balanceamento, no qual o Estado se alia contra o Estado mais poderoso com o objetivo de restaurar o equilbrio de poder. importante destacar que para Waltz o balanceamento seria o comportamento mais frequente dos Estados em formao de alianas. Entre as contribuies recentes mais importantes para o debate acerca de alianas encontra-se a obra de Stephen Walt A Origem das Alianas de 1987. A principal contribuio deste autor consiste na sugesto de substituir o conceito de equilbrio de poder pelo de equilbrio de ameaas, afirmando que Estados se aliam para fazer frente ameaas e no contra o poder por si s25. Novamente duas hipteses emergem: o alinhamento como mecanismo de equilbrio ou como bandwagoning. Enquanto o balanceamento implica que dois ou mais Estados se tornam aliados para restaurar o equilbrio de poder ou de ameaa provocado por um outro Estado, bandwagoning implica que o Estado se alie com a fonte da ameaa. Em ambos casos o alinhamento considerado com um tipo de comportamento reativo, provocado por uma percepo de ameaa por parte de outro Estado. A percepo de perigo encontra-se na origem da formao de alianas em conceituaes tradicionais. Por esta razo e no que tange alianas, o foco geralmente se concentra no Estado que procura aderir. Todavia, a importante questo de como atrair aliados no alvo de maiores consideraes. Neste sentido, a teoria de balana de interesses da perspectiva realista neoclssica uma importante contribuio. Randall Schweller argumenta que o balanceamento e o bandwagoning no devem ser compreendidos como conceitos em polos opostos. Waltz, por exemplo, utiliza o termo bandwagoning em um sentido muito perto da capitulao. Ao contrrio, Schweller defende
Robert Gilpin. Global Political Economy. Understanding the International Economic Order. 2001
21 22
Buzan, Barry e Ole Wver. Regions and Powers. The Structure of International Security. 2003. Laura Gomez Mera: Explaining Mercosur's Survival: Strategic Sources of Argentine-Brazilian Convergence. 2005 Hans Morgenthau, Politics Among Nations, p.193. Decidimos manter o conceito de bandwagoning no original dado a perda de sentido na traduo. Stephen Walt, Theory of Alliances: states ally against threats rather than against power alone. P.6.
23 24 25
que o uso convencional do conceito, no sentido de que o bandwagon atrai aliados pelo seu momentum poltico. Esta perspectiva abre a possibilidade de bandwagoning por livre escolha, independentemente da existncia de ameaa iminente ou no. Ao contrrio, Estados possuem a tendncia bandwagoning por recompensas ou podem aderir ao lado mais forte por acreditar que representa a onda do futuro26. Ou seja, a capacidade em recompensar ou de sugerir de que a onda do futuro aumentar o poder de atrao do Estado e induzir outros a adotarem a poltica de bandwagon. Consequentemente, a capacidade do Estado em exercer influncia como meio para alcanar seus prprios objetivos ir aumentar tambm. Desta forma, quando so as oportunidades de carter econmico que determinam as escolhas para a formao de alianas, Estados o faro de livre vontade, no sendo necessrio a coero ou presso para aderir. Em outras palavras, o bandwagon ganha momentum atravs da promessa de recompensa e Schweller desenvolve o conceito de balana de interesses lastreado por essa ideia. A estratgia das grandes potncias regionais e suas respostas a balana de interesses, como Pedersen afirma, pode leva-los a perseguir seus objetivos atravs de meios no coercitivos elaborando uma poltica de hegemonia cooperativa27. Neste mesmo sentido, Hancock argumenta que um arranjo plutocrtico possui diversos aspectos positivos e no coercitivos que proporcionariam elementos importantes para incrementar processos de integrao regional28. Em suma, para o realismo os Estados percebem a integrao regional como um instrumento poltico calibrado pelos custos relativos e pelos benefcios adquiridos. Em outras palavras, os Estados iro perseguir maior integrao regional se essa estratgia satisfazer seus interesses nacionais. Desta perspectiva, a persistncia da cooperao regional determinado pela habilidade do regime em assegurar a convergncia dos interesses nacionais dos Estados membros de maneira tima em relao s alternativas. 3. Mercosul e a Aliana do Pacfico: uma breve comparao De acordo com o realismo, a formao de blocos regionais pode ser perseguida para fazer frente a ameaas externas, sejam econmicas ou polticas. Neste sentido, para diversos autores, a emergncia do Mercosul em meados dos anos 80 e revigorado no incio dos anos 90, foi uma resposta aos anseios de marginalizao e vulnerabilidade em relao economia global por parte dos pases do Cone Sul29. Todavia, a dimenso
26 27
Randall Schweller, Bandwagoing for profit, p.80.
Thomas Pedersen: Cooperative Hegemony: Power, Ideas and Institutions in Regional Integration. Review of International Studies. Vol. 28, No. 4, 2002.
28 29
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A. Hurrell, 'Latin America in the New World Order: A Regional Bloc of the Americas?,' International Affairs, vol. 68, I992. Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
poltica domstica se revela igualmente importante para se compreender a formao do Mercosul, tanto no que se refere s percepes de setores da sociedade destes pases quanto ao processo de redemocratizao no Cone Sul, entre outros.30 Se inicialmente a dimenso comercial e econmica figurava no topo da agenda poltica de integrao no Cone Sul, em funo das crises econmicas que atingiram o Brasil e a Argentina, como a desvalorizao do Real em janeiro de 1999 e a crise da Argentina em 2001, deslocaram essa prioridade para segundo plano. Em contrapartida, ao longo da ltima dcada reforou-se a dimenso poltico-estratgica da cooperao regional. Assim, como observa Mera, apesar de historicamente apresentar baixos nveis de comrcio e de fluxos de investimentos, alm de vrias imperfeies e excees na tarifa externa comum, os pases parceiros continuaram a investir no projeto do Mercosul. A recente criao do Conselho de Defesa Sul Americano e da Unasul so exemplos do predomnio da dimenso poltica sobre a esfera comercial e econmica. Desta forma o que se verifica em relao ao processo de integrao regional no Cone Sul de que houve um forte declnio na dimenso comercial e econmica. As razes para tanto so diversas e fogem do escopo deste artigo, mas o ponto de que para determinados setores da sociedade destes pases a lgica econmica deveria predominar no Mercosul. Para Mauro Laviola, vice-presidente da Associao de Comrcio Exterior do Brasil, (...) sustentamos um Mercosul falido e aturamos os desaforos da poltica comercial Argentina, concluindo que atualmente (o Mercosul) um front poltico com tendncias internas protecionistas que colidem com os princpios fundadores do Mercosul"31. Por outro lado, para alguns analistas os pases do Mercosul representam mercados cativos para empresas brasileiras de construo e exportadores de produtos de bens de capital no competitivos. O Supervit do Brasil com Venezuela de US$ 4 bilhes ano passado seria uma evidncia neste sentido. Para diversos autores, como por exemplo, Dabene, a debilidade comercial e econmica do Mercosul seria uma evidncia do fracasso do projeto liderado pelo Brasil e Argentina32. Sem dvida o comrcio intrarregional na Amrica do Sul baixo: 27% em comparao com 63% na Europa e 52% na sia33. Todavia, um equvoco resumir uma iniciativa como o Mercosul a somente a sua dimenso econmica. As diversas iniciativas de integrao regional na Amrica do Sul ao longo dos ltimos sculos compartilham uma caracterstica importante, ou seja, a permanncia no
Tullo Vigevani e Haroldo Ramanzini Jnior: The Impact of Domestic Politics and International Changes on the Brazilian Perception of Regional Integraton. Latin American Politics and Society. Vol 53, No.1, 2011.
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G. Gardini. The Origins of Mercosur Democracy and Regionalization in South America. .London,Palgrave Macmillan, 2010.
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Mauro Laviola. Se Deus brasileiro...O Globo, 29/05/2013, p.19.
O. Dabene,. The Politics of Regional Integration in Latin America. Theoretical and Comparative Explorations, 2009
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A Continental Divide. The Economist, p.38, 18/05/2013
topo da agenda de poltica externa desses Estados ao longo do tempo. Em outras palavras, apesar das sucessivas e fracassadas tentativas de integrao regional na Amrica do Sul desde seu processo de independncia no incio do sculo 19, as elites desses pases persistiram nesse empreendimento de poltica externa. No caso sul americano a insistncia em uma maior integrao regional reflete o compartilhamento de uma perspectiva estratgica comum entre os pases. Esta, por sua vez, reflete a crena de que a sua prosperidade e segurana est irremediavelmente associada a sua regio geogrfica. Em outras palavras, a dimenso da segurana dos Estados sul americanos um fator essencial para se compreender o fenmeno e frequentemente excluda de anlises acerca da integrao regional na Amrica do Sul. A Aliana do Pacfico assinala um retorno aos princpios de regionalismo aberto conceito que prevaleceu nos anos 90 na Amrica Latina que abrindo para o comrcio mundial poderia ser mais vantajoso se combinado com a criao de um mercado regional profundo que aproveitaria a economia de escala. Essa ideia tambm encontra-se na origem do Mercosul. A Aliana do Pacfico, com sua nfase no comrcio com a regio sia-Pacfico, j providenciou medidas para facilitar o movimento de pessoas e capitais, aumentar os intercmbios educativos e adiantar de maneira conjunta tarefas de promoo de exportaes em novos mercados que, de acordo com Montoya, p ode ser interpretada como uma forma coordenada de participar no processo de interdependncia econmica mundial que se conhece como globalizao.34 Todavia, o aspecto mais importante que a Aliana do Pacfico assinala o retorno na agenda de poltica externa do Mxico da Amrica do Sul. Desde sua entrada no NAFTA a percepo entre os pases da regio era que o Mxico voltava suas costas para o Sul e mirava exclusivamente em direo ao Norte do continente. Como reflexo, desde o ltimo decnio do sculo XX as duas maiores economias da Amrica Latina encontram-se de costas uma para outra. As cifras do comrcio bilateral Brasil-Mxico registram, at hoje, ndices irrisrios e incompatveis com o tamanho de suas economias. A comparao de alguns indicadores entre a Aliana do Pacfico e o Mercosul revela um quadro com clara vantagem para o bloco liderado pelo Brasil. Neste sentido, a incluso da Venezuela no Mercosul com certeza compensou, ao menos no que se refere aos aspectos quantitativos de exerccios comparativos, a suspenso temporria do Paraguai. O tamanho populacional do Mercosul e dos pases da Aliana do Pacfico somados, so de 270 milhes e 208 milhes respectivamente. Em relao ao tamanho das economias, o PIB dos pases do Mercosul de USS 3, 2 trilhes e o PIB somado dos pases da Aliana de US$ 1,91 trilhes.
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Rodrigo Botero Montoya: Aliana para o Futuro. O Globo, pg. 16 em 28/05/2013 Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
Populao, milho PIB, trilho Gastos Militares, bilho
MERCOSUL 270.109 US$ 3, 286 US$ 45, 367
ALIANA PACFICO 208.400 US$ 1,912 US$26, 269
Fonte: http://data.worldbank.org/ http://www.sipri.org/research/armaments/milex
Contudo, as taxas de crescimento das economias revelam-se bastante distintas. No perodo de 2011 a 2012 o Brasil, principal economia da regio, cresceu somente 1,8% enquanto os pases da Aliana do Pacfico cresceram em mdia 4,6%. Tambm se verifica no mesmo perodo que os pases da Aliana atraram US$71 bilhes de investimento externo direto enquanto no Brasil entraram US$65,3 bilhes. J no que se refere aos esforos de custear a segurana e defesa, os pases do Mercosul investem US$45, 367 bilhes somados enquanto os da Aliana destinam US$ 26, 269 bilhes. Concluso O objetivo deste artigo foi de contribuir para o resgate do realismo para analises sobre o processo de integrao regional na Amrica do Sul. Esta iniciativa decorre da carncia na literatura recente de abordagens que concentrem seu foco nos interesses do Estado. importante ressaltar que para essa perspectiva terica o Estado o principal ator numa arena internacional anrquica e cuja necessidade de sobrevivncia determina suas escolhas. Assim, Estados elegem como prioridade a sua segurana e a formao de alianas um desdobramento racional da necessidade de maximizar recursos de poder. A nfase realista na dimenso da segurana satisfeita no processo de integrao no Cone Sul. Neste sentido, os avanos na regio podem ser apontados como os mais significativos em termos mundiais. A rivalidade histrica entre o Brasil e a Argentina, que culminou com ambos desenvolvendo armas nucleares, deu lugar para a certeza de que a cooperao e integrao atendem melhor seus interesses nacionais. Desta forma, a dimenso da segurana encontra-se presente na origem e na continuidade do projeto do Mercosul. Este aspecto importante para se compreender a persistncia no esforo de integrao regional a despeito dos insucessos na esfera econmica e comercial. Em suma, a continuidade do Mercosul determinado pela habilidade do regime em assegurar a convergncia dos interesses nacionais dos Estados membros de maneira tima em relao s alternativas. A Aliana do Pacfico entrou no cenrio poltico sul americano de maneira ambiciosa e dinmica. Em um prazo relativamente curto apresentou progressos importantes para o incremento no comrcio entre os pases membros. Todavia, a ausncia de uma infraestrutura fsica e de projetos para financi-los so algumas das dificuldades que se fazem presentes para empreitada se firmar.
Em termos gerais, para o realismo uma iniciativa como a Aliana do Pacfico representa uma ameaa em potencial, uma vez que Estados investem na integrao regional com vistas s relaes de poder entre si. Para tanto, os efeitos positivos da interdependncia econmica e comercial sobre os recursos de poder militar dos Estados seriam determinantes e poderiam afetar o equilbrio de poder regional. No nesse sentido que compreendemos o surgimento da Aliana. No se trata de uma proposta ou de um projeto de integrao com objetivos alm das esferas comerciais e econmicas, dimenso que vem sendo negligenciado pelo Mercosul h mais de uma dcada. Tampouco significa que os pases do Mercosul, assim como os demais pases da regio, no possam no futuro dinamizar as trocas entre si e reverter essa tendncia. O nico ponto que se pode ter certeza de que com o fim do boom de commodities que beneficiou a Amrica do Sul como um todo nos ltimos anos, o futuro do crescimento econmico ter que vir da produtividade, investimentos e eficincia. Estes, por sua vez, podem encontrar um terreno frtil arado pela persistncia poltica pelos pases membros do Mercosul em seu projeto de integrao. Ou no. O aspecto mais importante da nfase da dimenso da segurana em processos de integrao regional de que os benefcios dos dividendos da paz so amplamente compartilhados e pavimentam as vias para o aprofundamento da integrao na regio.
Referncias Jornais e peridicos: A Continental Divide. The Economist, p.38, 18/05/2013 Montoya, Rodrigo Botero. Aliana para o Futuro. O Globo, pg. 16 em 28/05/2013 Laviola, Mauro. Se Deus brasileiro...O Globo, 29/05/2013, p.19.
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49 Brasil, Venezuela e a cooperao internacional para o desenvolvimento1

Verena Hitner2 Pedro Silva Barros3 Introduo objetivo do trabalho apresentar discusso sobre a cooperao internacional e as implicaes do tema para as relaes contemporneas entre Brasil e Venezuela, no marco da cooperao tcnica internacional. Historicamente, tanto a poltica exterior do Brasil como a da Venezuela pouco consideraram a relao bilateral, especialmente no que diz respeito aos temas de desenvolvimento, cooperao e integrao; a preocupao de destaque foi, ainda no sculo XIX, com a demarcao das fronteiras. Os vizinhos eram vistos como potencial ameaa e as possibilidades de desenvolvimento articulado entre as regies ricas em biodiversidade, hidrocarbonetos, minrios e gua foram desprezadas. Os dois pases, at um perodo relativamente recente, tiveram polticas regionais estruturalmente diferentes, o Brasil priorizando as relaes com seus vizinhos do sul e Venezuela enfatizando as relaes caribenhas. Isso fez que em boa parte dos sculos XIX e XX as relaes entre os pases fossem quase inexistentes. Se o primeiro Tratado bilateral, sobre limites e navegao, foi ainda em 1859, o segundo marco das relaes entre Brasil e Venezuela ocorreu somente em 1973, com um encontro presidencial na fronteira. Se os primeiros documentos deram importncia s relaes de fronteira, destacando a Amaznia e a regio do Orinoco, as relaes mais recentes enfatizaram o comrcio, a cooperao e as relaes polticas. No perodo do regime militar no Brasil (1964-1985) as aspiraes nacionais sobre o pas vizinhos eram impulsionadas por questes geopolticas, esse quadro comeou a mudar com a redemocratizao. Mesmo assim, nos anos 1980, apesar de os pases apresentarem visveis pontos de convergncia, suas polticas externas no atingiram a intensidade suficiente para garantir qualquer projeto conjunto.
Trabalho submetido e apresentado no 4 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Relaes Internacionais ABRI. BH. julho de 2013.
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Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES-UCV)
Programa de Integrao da Amrica Latina (PROLAM-USP). Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)
626 | Verena Hitner e Pedro Silva Barros
A aproximao entre Brasil e Venezuela ganhou impulso apenas no segundo governo de Rafael Caldera (1994-1999) na Venezuela e de Itamar Franco (1992-1994) no Brasil, provocado pela estratgia brasileira de amenizar os impactos negativos da abertura externa e pelo fim do regime poltico venezuelano que se apresentava com o retorno de Caldeira ao poder. O salto qualitativo na cooperao bilateral ocorreu com a assinatura do Protocolo de La Guzmania, em maro de 1994. As iniciativas que geraram os acordos, entretanto, estavam em grande medida limitadas a questes pontuais das relaes fronteirias. Nos governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) no Brasil e de Rafael Caldera na Venezuela observou-se uma intensa agenda de reunies e encontros e visitas presidenciais decorrentes dos compromissos assumidos em La Guzmania. Com efeito, o presidente Caldera visitou Braslia 1994 e 1996, enquanto que o presidente Cardoso visitou Caracas em 1995. As duas principais obras de infraestrutura necessrias integrao fsica com o norte do Brasil foram inauguradas em 2001. A pavimentao completa da BR-174 que liga Manaus a Boa Vista e Pacaraima (fronteira brasileira com a venezuelana Santa Elena de Uairn) e a conexo da rede eltrica entre o complexo hidroeltrico de Guri (estado de Bolvar) e a cidade de Boa Vista (Roraima). Essa relao, entretanto, atingiria um novo patamar poltico aps a vitria de Lula, em outubro de 2002. Durante o governo Hugo Chvez (1999-2013), principalmente depois do golpe sofrido em abril de 2002, reconhecido pelos Estados Unidos e Espanha, a necessidade de busca de novos parceiros comerciais e de legitimidade poltica regional e internacional tornou-se premente. A inflexo na poltica externa venezuelana em defesa de um mundo multipolar, que havia comeado com a rearticulao da Opep em 1999-2000, foi aprofundada em 2003, particularmente com a aproximao com Cuba, decisiva para a estruturao das polticas sociais, notadamente as misiones. Em seguida foram criadas a ALBA (2004) e a Petrocaribe (2005). O marco da aproximao entre Brasil e Venezuela foi o envio de um navio petroleiro brasileiro em dezembro de 2002, durante o locaute que levou a Venezuela a uma crise de abastecimento interno de gasolina, entre outros produtos. Em seu primeiro ms de mandato como presidente, Lula props a organizao de um grupo de pases amigos da Venezuela, para facilitar um acordo entre governo e oposio e diminuir a instabilidade no pas. O resultado foi exitoso e foi definido o referendo revogatrio de 2004, vencido por Chvez por ampla margem. A chegada de Lula ao poder no Brasil permitiu maior aproximao ideolgica com seu vizinho e o estabelecimento de uma Aliana Estratgica entre os dois pases em 2005 e de reunies peridicas entre os mandatrios a partir de 2007, elevando as relaes entre esses pases a um alto patamar. Se por um lado, seguiram as pautas tradicionais; por outro, trouxeram ao jogo poltico novos temas e atores. A agenda bilateral, que antes priorizava os assuntos fronteirios, passou a ser pautada pela necessidade de cooperao para o desenvolvimento conjunto dos pases.
Brasil, Venezuela e a Cooperao Internacional para o Desenvolvimento | 627
Nesse sentido, o trabalho trata do tema da cooperao e sua relao com o processo de desenvolvimento do Brasil e da Venezuela. O objetivo trazer os elementos do marco da cooperao tcnica internacional que podem subsidiar o debate sobre as relaes contemporneas entre os dois pases, considerando a inexistncia anterior de projetos desse tipo. So apresentadas as especificidades da cooperao entre Brasil e Venezuela, particularmente a indita atuao de instituies pblicas brasileiras com representaes no exterior e atuando de maneira articulada, como a Embrapa, a Caixa Econmica Federal, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). A internacionalizao das instituies pblicas brasileiras voltadas para cooperao uma marca do segundo governo Lula. Na Venezuela, a instalao de escritrios dessas agncias brasileiras coincide com a nfase, ao menos retrica, do governo Chvez em diversificar a estrutura produtiva e atuar de forma articulada com outros pases do sul. A cooperao internacional para o desenvolvimento O incio das atividades de cooperao tcnica internacional, como mecanismo auxiliar do desenvolvimento, ocorreu no final da Segunda Guerra Mundial, na conferncia de Bretton Woods, em julho de 1944, quando foram criados o Banco Mundial e o Fundo Monetrio - FMI. As primeiras iniciativas de estruturao da cooperao internacional regular como um todo (cientfica, tcnica e tecnolgica) foram motivadas pelas Naes Unidas devido necessidade de reconstruir os pases afetados pelo conflito e de acelerar o desenvolvimento dos pases menos industrializados. A expresso assistncia tcnica foi instituda, em 1948, pela Assembleia Geral das Naes Unidas, que a definiu como a transferncia, em carter no comercial, de tcnicas e conhecimentos, mediante a execuo de projetos a serem desenvolvidos em conjunto entre atores de nvel desigual de desenvolvimento, envolvendo peritos, treinamento de pessoal, material bibliogrfico, equipamentos, estudos e pesquisas. Em 1959, a Assembleia Geral da ONU decidiu rever o conceito de assistncia tcnica, substituindo a expresso por cooperao tcnica, termo que era propcio para definir uma relao que, se por um lado pressupe a existncia de partes desiguais, por outro representa uma relao de trocas, de interesses mtuos entre as partes (MRE, 2012). As superpotncias utilizaram largamente a cooperao internacional para o desenvolvimento como instrumento de projeo durante a Guerra Fria (1945-1989). Enquanto os Estados Unidos defendiam o progresso social e econmico dos pases pobres como forma de evitar a difuso do comunismo, os soviticos apoiavam o desenvolvimento com base no princpio de que as tcnicas de planificao parcial ou integral favoreciam a difuso de seu modelo vis--vis o americano. Seja por poder ou por princpio, ambos alimentaram o processo de corrida pelo desenvolvimento e pela construo de Estados do ps-guerra.
A cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento ganhou relevo a partir da Conferncia Afro-Asitica de Bandung em 1955. Realizada para afirmar a independncia dos Estados recm-incorporados ao sistema internacional, apoiar os movimentos de luta pela libertao e se opor bipolarizao da agenda da Guerra Fria, colocou abertamente o desenvolvimento como condio sine qua non para o esforo de construo nacional. Teve forte efeito simblico, na medida em que consagrou lideranas no-brancas e noOcidentais como estadistas de projeo mundial. O movimento dos pases no alinhados incorpora ao tema da cooperao internacional as discusses sobre a cooperao sul-sul, definida por eles como:
By definition, South-south Cooperation is described as the countries of the South are in various stages of development and they cannot liberate themselves from underdevelopment through a single formula or a single development route. Precisely, they are at various stages of development, they have different resources of expertise, capital or markets. They could therefore go into joint endeavours to use to the maximum these different resources. By taking advantage of the economies of aggregation and exploiting new openings for cooperation among themselves, developing countries felt that they would also come to a stronger negotiating position vis-a-vis the North. In all, it is, therefore, concluded that the process of decolonization during the present century had a profound political, economic and psychological impact and acted as a strong stimulus to South-South Cooperation. Anti Colonial movements supported one another. With the achievement of independence was born a sense of national dignity and mutual partnership. Issue of national development came to the fore. Many developing countries found themselves short of trained professionals, experienced administrators, skilled technicians and financial resources. Experience showed that the technology offered by developed countries was often not appropriate to the circumstances in developing countries. There was general recognition of the need to make the fullest use of the capacities, indigenous skills and resources of developing countries. South-South cooperation was seen as an effective instrument for national capacity-building (CSSTC4, 2012, grifo dos autores)
Com o movimento dos pases no alinhados, a definio de cooperao passa a vir acompanhada, necessariamente pelo desenvolvimento. Mais do que apenas elemento de retrica ou de promoo de relaes Norte-Sul menos desequilibradas, o esprito de Bandung favoreceu as iniciativas bilaterais e multilaterais para a cooperao a partir do eixo de interaes horizontais (Sul-Sul). O esprito de Bandung colocou em pauta na Organizao das Naes Unidas os novos modelos de cooperao. Neste cenrio, a cooperao prestada pelos organismos internacionais passou a apresentar grande atrativo quando comparada cooperao bilateral, que frequentemente limitava os assuntos passveis de apoio pela cooperao tcnica em funo de polticas especficas dos pases doadores. Embora seja inegvel que as relaes assimtricas tambm se reproduzem na cooperao Sul-Sul, as interaes tendem a se beneficiar da menor incidncia de passivos histricos que influenciam o comportamento dos agentes e da existncia de
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http://www.csstc.org
prioridades e problemas similares, mesmo que haja capacidades de respostas distintas. Nesse sentido, o conceito de cooperao sul-sul defendido pelos pases no-alinhados se difere radicalmente do conceito do PNUD, apresentado no Plano de Ao de Buenos Aires (1978), j que em seu conceito, os pases no alinhados colocam a cooperao sulsul como alternativa para a cooperao com o norte, que segundo eles, teria como propsito tirar proveito de suas relaes com os pases menos desenvolvidos, ou antigas colnias. Alm disso, segundo sua definio, a ajuda prestada pelos pases desenvolvidos no apropriada s circunstancias vividas pelos pases em desenvolvimento. De maneira oposta, para o PNUD, a cooperao sul-sul no substitui a cooperao norte-sul, tratando-se, antes de um complemento. Isso e as dinmicas de poder regional fizeram que as dcadas de 1950, 1960 e 1970 fossem marcadas por grandes projetos de cooperao entre pases perifricos. O aumento das capacidades nacionais por meio de polticas desenvolvimentistas fundamentava esse movimento. Os impactos gerados pela imposio do padro dlarflexvel e pela crise da dvida externa, entretanto, diminuram a margem de manobra para a adoo de polticas de desenvolvimento, o que favoreceu o enfraquecimento dos laos e da cooperao Sul-Sul. Apenas na dcada dos 2000 se nota uma recuperao mais robusta das iniciativas de cooperao Sul-Sul, relacionadas, sobretudo, com a inverso dos termos de intercmbio boom dos preos das commodities e o aumento da capacidade de planejamento e articulao de polticas pblicas dos pases exportadores de matrias-primas e dos com moedas desvalorizadas que so grandes exportadores de manufaturas intensivas em mo-de-obra. O Brasil e a Cooperao Sul-Sul O Brasil comeou a se envolver com cooperao internacional como pas receptor. Em 1950, criou a Comisso Nacional de Assistncia Tcnica para planejar o recebimento e uso de recursos da cooperao internacional, ento chamada assistncia tcnica, devido a seu carter eminentemente vertical. Como consequncia direta do acelerado processo de criao e fortalecimento de capacidades nacionais decorrentes do desenvolvimento, entretanto, o pas rapidamente ingressou na lista de doadores, colocando-se como ator relevante da cooperao Sul-Sul na dcada de 1970, quando a poltica externa do Pragmatismo Responsvel e Ecumnico de Ernesto Geisel se direcionava fortemente para a frica e para o Oriente Mdio em busca de acesso preferencial a recursos petrolferos. A Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), subordinada ao Ministrio de Relaes Esteriores (MRE), foi criada apenas em 1987 e parte dos esforos de reforma do sistema nacional de cooperao. No momento de sua criao, a ABC tinha por finalidade operar programas de cooperao tcnica em todas as reas do conhecimento, entre o Brasil e outros pases e organismos internacionais. Em 1992, sua finalidade
estendeu-se administrao dos projetos desenvolvidos com organismos internacionais e a ABC passou a desenvolver sua ao em coordenao com o Departamento de Cooperao Cientfica, Tcnica e Tecnolgica do MRE. Na dcada de 1990, aps forte impacto da crise da dvida e dos ajustes estruturais restritivos, a ABC passou a ter um papel mais tmido do que exercera no passado em relao cooperao com pases em desenvolvimento. Foi apenas o refortalecimento dos instrumentos de planejamento e articulao de polticas pblicas, nos anos 2000, que permitiu ao Brasil recuperar sua condio de player que coopera com o desenvolvimento dos demais. A poltica externa brasileira a partir do Governo Lula Poltica externa do governo Lula (2003-2010) foi chamada por seus prprios formuladores e executores de altiva, ativa e criativa. A diplomacia brasileira passou a operar com outro conceito de ao multilateral, que transita da nfase na obedincia das regras do ordenamento global nfase em ser parte ativa na produo de regras. No que concerne s relaes binacionais entre Brasil e Venezuela, esse novo paradigma gera um novo tipo de aproximao que no se baseia mais somente no comercio, mas na aproximao geopoltica (Cervo, 2008, p. 105). Isso porque, apesar de o Brasil manter com a Venezuela suas relaes tradicionais, h um componente poltico na cooperao que torna a Venezuela especial para o Brasil. O novo movimento estratgico para a cooperao estabelecido pelo governo brasileiro, que tem a Venezuela com uma das principais parceiras, demanda a participao de diversas instituies brasileiras com knowhow em reas especficas com forte incidncia em atividades econmicas e produtivas de pases receptores. nesse contexto que se inserem as experincias de cooperao Sul-Sul levadas a cabo mais recentemente por agncias pblicas brasileiras (fundaes, empresas, bancos), como a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), a Embrapa, a Caixa Econmica Federal e o Ipea; todos com atuao vinculada s diretrizes estratgicas do governo federal para a poltica exterior. Assim, a cooperao se d em um contexto de complexificao das relaes exteriores no qual o agente tradicional, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), no detm o monoplio da ao internacional do Estado. Pode-se falar da constituio de uma poltica externa de execuo descentralizada, na qual as agncias pblicas cumprem papel estratgico para a promoo dos interesses nacionais em mltiplas frentes de ao. A poltica de cooperao internacional orientada a partir da Presidncia da Repblica e do MRE, embora no seja aplicada exclusivamente por eles. A partir das diretrizes estratgicas definidas pelo governo, cada agncia adota um programa especfico de cooperao e atuao internacional de acordo com suas possibilidades em termos de recursos humanos, tecnolgicos e oramentrios. A ABC realiza, muitas vezes, o papel de intermediao entre atores nacionais e internacionais para a concretizao de projetos de cooperao, com foco em temas de cooperao tcnica.
A principal agncia brasileira para a cooperao Sul-Sul do Brasil a Embrapa, criada em 1973. Hoje rgo vinculado ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) para desenvolver e adaptar tecnologias para o meio ambiente tropical. Destacam-se os exemplos da tropicalizao da soja, gro antes tipicamente cultivado em clima temperado, bem como estudos sobre o tratamento do solo, o plantio direto e a integrao da lavoura com a pecuria, que transformaram o cerrado brasileiro em grande exportador de gros. Devido expertise acumulada, a Embrapa passou a transferir tecnologias e tcnicas em projetos de cooperao Sul-Sul, estando presente hoje em diferentes continentes: Amricas (EUA, Panam, Equador, Colmbia e Venezuela), Europa (Frana e Reino Unido), frica (Mali, Senegal, Gana e Moambique) e sia (China e Coria do Sul). Outra agncia estatal que promove aes de cooperao internacional a Caixa Econmica Federal. Trata-se do banco com mais longa existncia contnua do Brasil, criado em 1861 e constitudo em empresa pblica em 1969. A Caixa comeou sua atuao internacional como banco que visava a facilitar as remessas de divisas da comunidade brasileira no exterior. A partir disso, estabeleceu agncias em Tquio e Nova Iorque. Iniciou atividades em projetos de cooperao tcnica internacional em 2003, centralizando sua atuao nas reas em que possui notrio conhecimento, como transferncia de benefcios, desenvolvimento urbano, saneamento, infraestrutura, habitao, incluso bancria e loterias. A cooperao tcnica vista, ento, como uma forma de compartilhamento de conhecimentos que fortalece o papel de principal agente das polticas pblicas do governo federal brasileiro, projetando a marca internacionalmente e abrindo fronteiras para novos mercados e negcios. Dentre as atividades e programas de cooperao internacional da Caixa destacam-se: cooperao para programas habitacionais na Nambia e Venezuela; tecnologia para programas de transferncia de renda na Repblica Dominicana; apoio ao desenvolvimento urbano em So Tom e Prncipe, Moambique, Cabo Verde e Marrocos; cooperao para implantao de sistemas de bancarizao em comunidades pobres e estruturao de programa habitacional na Venezuela; e at mesmo o apoio ao programa de reconstruo do Lbano aps conflito com Israel (2006). A Venezuela Puntofijista e a Cooperao Internacional para o Desenvolvimento Ao longo da segunda metade do sculo XX, sobretudo aps a afirmao da democracia representativa com o Pacto de Punto Fijo5 de 1958, consolidou-se um sui generis
Pacto de Punto Fijo foi como ficou conhecido o acordo entre as maiores foras polticas do pas sobre as regras do jogo para a garantia da estabilidade de uma democracia representativa aps a queda do governo do General Marcos Prez Jimenz em 1958. Os signatrios foram os partidos Accin Democrtica (AD), Comit de Organizacin Poltica Electoral Independiente (COPEI) e Unin Republicana Democrtica (URD).
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modelo econmico na Venezuela. As exportaes de petrleo garantiram fluxos positivos sistemticos de moedas conversveis6 em condies de forte heterogeneidade estrutural7, de modo a plasmar o capitalismo rentstico8 ou o subdesenvolvimento com abundncia de divisas9, caracterizado pelo deslocamento entre a baixa produtividade mdia do trabalho e os altos salrios reais. Essa condio rentista no encerrou apenas circunstncias de produo e de balano de pagamentos especficas, mas influenciou o prprio padro de insero internacional do pas, na medida em que contribui para definir, tambm, as prioridades polticas externas10. A importncia do petrleo para a Venezuela fundamentou os dois eixos de sua poltica internacional: a) o vertical, Norte-Sul, lastreado nas exportaes de petrleo e na presena de empresas petrolferas11 e no-petrolferas12 dos pases centrais na Venezuela, com destaque para os Estados Unidos13, tanto pelo volume de comrcio e investimentos como pela proximidade fsica e logstica; e b) o horizontal, Sul-Sul, fortalecido pela necessidade de articulao com os demais membros da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) para a garantia da maximizao das receitas do Estado por meio do estabelecimento de controle nos preos e na produo, assim como pela projeo na Amrica Latina e no Caribe14 e pela participao ativa nos principais foros dos pases no-alinhados.
Moedas conversveis so aquelas com demanda positiva por no-residentes do pas emissor, ou seja, que so aceitas em diferentes praas comerciais e financeiras.
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FURTADO, Celso. Ensaios sobre a Venezuela. Subdesenvolvimento com abundncia de divisas. Rio de Janeiro: Contraponto, Centro Internacional Celso Furtado, 2008; ALFONSO, Juan Pablo Prez. Petroleo y dependncia. Caracas: Sintesis dos mil, 1971.
7
BAPTISTA, Asdrbal. Teora econmica del capitalismo rentstico: economa, petrleo y renta. Caracas: IESA, 1997. _____. El relevo del capitalismo rentstico: hacia un nuevo balanze de poder. Caracas: Polar, 2004. _____; MOMMER, Bernard. El petrleo en el pensamiento econmico venezolano. Caracas: IESA, 1999.
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MEDEIROS, Carlos Aguiar de. Celso Furtado na Venezuela. in: FURTADO, 2008.
BARROS, Pedro Silva; PINTO, Luiz Fernando Sann. A presena dos pases Brics na Venezuela. In: Boletim de Economia e Poltica Internacional, n 9. Braslia: Ipea, 2012.
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Mesmo depois da criao da holding Petrleos de Venezuela Sociedad Annima (PDVSA) e da nacionalizao da indstria petrolfera em 1976, companhias estrangeiras do setor seguiram atuando no pas por meio de convnios de tecnologia e, a partir da Apertura da dcada de 1990, Convnios Operativos, Associaes Estratgicas e Convnios de Lucros Compartilhados. Ver: PINTO, Luiz Fernando Sann. Petrleo, gs e nacionalismo na Venezuela e na Bolvia. So Paulo: Prolam, 2009.
11
FIGUEROA, F. Brito. Histria econmica y social de Venezuela: una estructura para su estudio. Caracas: UCV, 1974.
12
SALAS, Miguel Tinker. U. S. Companies in Venezuela: the forging of an enduring alliance. In: ELLNER, Steve; SALAS, Miguel Tinker (eds.). Venezuela: Hugo Chvez and the decline of an exceptional democracy. Lanham: Rowman & Little Fields Publishers, 2007.
13
PINTO, Luiz Fernando Sann. Petrleo, gs e nacionalismo na Venezuela e na Bolvia. So Paulo: Prolam-USP, 2009.
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Embora tenha sido bastante ativa nas negociaes que levaram criao da OPEP na Conferncia de Bagd em 196015 e tenha participado como observadora da conferncia que criou o Movimento dos Pases No-Alinhados em Belgrado em 1961, a Venezuela s comeou a patrocinar projetos mais amplos de cooperao internacional a partir de 1974. Antes disso, a instabilidade poltica (pr-1958), a poltica regional isolacionista (Doutrina Betancourt16) e os preos relativos internacionais do petrleo baixos fizeram que a projeo externa venezuelana fosse mais limitada. Foram os movimentos do cenrio mundial, com o primeiro choque do petrleo (1973-1974), que chegou a quadruplicar os preos do barril em poucos meses, que transformaram a atuao da Venezuela no mundo. O mais importante projeto de cooperao tcnica foi o Programa de Cooperao com o Caribe (PROCA), que destinou US$ 20 milhes em carter de doao para realizar e financiar estudos de factibilidade de projetos, desenvolver programas educativos, outorgar bolsas de estudo e pesquisa e garantir assistncia tcnica direta e fornecimento de equipamentos mdico, assistencial e industrial. Entretanto, a instabilidade da dcada de 1980 se refletiu na Venezuela. A economia do pas foi violentamente afetada pelo aumento das taxas internacionais de juros e a queda dos preos do petrleo, que geraram cenrio de restrio externa e considervel empobrecimento. Diante dessa situao, a projeo internacional da Venezuela minguou consideravelmente. A opo pelo neoliberalismo, a partir da segunda metade da dcada de 1980, alterou a forma como a Venezuela se articulava com os pases do Sul. De um lado, Caracas deixou de dar prioridade atuao na OPEP, porquanto o iderio neoliberal incentivava manter um nvel de produo de petrleo bem acima daqueles acordados por aquela instituio. De outro, o aumento da importncia dos atores privados no setor energtico e o novo contedo das polticas de integrao impediram a cooperao com o Caribe continuasse sendo um mecanismo fundamental para o abastecimento de petrleo na regio, o que contribuiu para diminuir a influncia poltica da Venezuela. A Cooperao Internacional no Governo Hugo Chvez Do ponto de vista da cooperao internacional, o governo Chvez defendia, j em 1999: - criao de um mundo multipolar; - Rearticulao da OPEP; e
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Ver, a esse respeito: PINTO, 2009; YERGIN, Daniel. The Prize. New York: Simon & Schuster, 2007.
A chamada Doutrina Betancourt consistia em garantir reconhecimento diplomtico apenas para os pases da regio que fossem democrticos. A Doutrina foi flexibilizada no governo de Ral Leoni (1964-1969) e abandonada no de Rafael Caldera (1969-1974). Frum Universitrio Mercosul - FoMerco
- Promoo de um novo modelo de relaes com a Amrica Latina e o Caribe. Ainda no ano 2000 o governo bolivariano decidiu voltar boa parte de seus esforos diplomticos para a Amrica Latina e o Caribe. Em outubro de 2000, o governo venezuelano lanou o Acordo de Cooperao Energtica de Caracas, que estabeleceu que a Venezuela enviaria 80,000 barris de petrleo por dia para os pases signatrios (Bahamas, Barbados, Belize, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Guiana, Honduras, Jamaica, Nicargua, Panam, Repblica Dominicana e So Vicente e Granadinas), os quais ainda teriam de 5 a 25% do montante de sua fatura petroleira referente a esses barris - financiados em 15 anos, a uma taxa de juros anual de 2% (ACUERDO DE COOPERACIN ENERGTICA DE CARACAS, 2000). Apesar disso, pode-se dizer que esse e outros projetos da Venezuela no puderam ser plenamente implementados at pelo menos meados de 2004, dada a crise institucional que marcou o perodo 2001-2004. Foi apenas depois de garantir a retomada da atividade econmica e o controle da PDVSA que Hugo Chvez pde promover com mais desenvoltura seus projetos energticos para a Amrica Latina e para o Caribe. Assim que, em 2004, foi criada a PetroCaribe, organizao intergovernamental de carter permanente que tem como objetivo coordenar as polticas pblicas energticas dos pases membros. Os mecanismos de financiamento e compensaes conformam o ncleo mais importante das atividades dessa nova organizao: por meio deles, a Venezuela garante facilidades aos pases caribenhos de menor desenvolvimento relativo, sobre a base de quotas de barris que se estabelecem de forma bilateral. A especificidade da Venezuela para as relaes internacionais do Brasil Entre os anos 2003 e 2010, Lula fez 267 visitas a outros pases. Dessas visitas, 62 foram feitas a pases da Amrica do Sul, que perde, em nmero de visitas apenas s consideradas multilaterais, que somam 88 e seguida pela Europa, que recebeu, no perodo, 39 visitas, e pela frica, que contou com 28 visitas do mandatrio brasileiro. Dentre os pases da Amrica do Sul, a Venezuela se destaca, havendo recebido o presidente do Brasil em 13 reunies bilaterais somadas a outras trs reunies multilaterais ocorridas em territrio venezuelano, com participao do presidente Lula. No mundo, a Venezuela o pas que mais recebeu visitas presidenciais do Brasil, seguida por Argentina (que contou com 12 vistas bilaterais e 8 multilaterais) e Bolvia (com 7 visitas bilaterais e 2 multilaterais) (elaborao prpria, a partir de MRE, 2011). Da mesma forma, no perodo entre 2003 e 2010, o Brasil recebeu 281 visitas de mandatrios estrangeiros, das quais 107 foram de mandatrios sul-americanos. Tambm nas visitas de mandatrios ao pas, a Venezuela se destaca. Chvez foi o presidente que mais vezes foi ao Brasil, totalizando 20 visitas no perodo. As visitas venezuelanas so seguidas pelas da Argentina (13 visitas) e pelas da Colmbia (12 visitas). (MRE, 2011).
Entre 2003 e 2005 foram realizadas 5 visitas do presidente Chvez ao Brasil e 2 visitas de Lula Venezuela. A partir de 2005, no entanto, essas visitas passaram a ser mais frequentes e tiveram como marco o Comunicado Conjunto, assinado em Caracas, em 14 de fevereiro de 2005, que estabeleceu a implantao de uma Aliana Estratgica entre os dois pases. A aliana estratgica de 2005 formalizou um novo momento nas relaes entre os dois pases. A partir de 2005 as relaes poltico-diplomticas entre Brasil e Venezuela passam a ser marcadas por uma dualidade. Se por um lado, permanecem as questes relativas s fronteiras e ao comrcio tradicional entre os dois pases, por outro, novas atitudes marcam esses perodo, com o aparecimento de novos atores pblicos no tradicionais na poltica, alm de novos temas, como os da pobreza e da promoo de polticas sociais, que alm de prioritrio a ambos os governos, cria uma nova identidade entre os dois pases que passam a pensar sua poltica externa tambm em funo desse tema. Alm de apresentar novos temas, a Aliana Estratgica de 2005 trouxe outras consequncias. Em primeiro lugar, ela permitiu uma maior aproximao entre os presidentes. Esses encontros entre os presidentes permitiram grandes avanos nas relaes tradicionais de comrcio, mas cumpriram papel fundamental na elaborao de uma nova agenda para os dois pases. A partir de 2007, tem inicio a diplomacia da solidariedade, na qual a cooperao internacional se torna importante fer ramenta para diminuir as assimetrias entre os pases. A cooperao tcnica passa a ser um novo e importante mecanismo de relacionamento. Durante a Reunio Presidencial de 13 de dezembro de 2007 foram assinados 9 acordos, 1 programa e 1 protocolo de inteno sobre cooperao agrcola, cooperao em sade, cooperao industrial, petroqumica e de energia hidroeltrica (Reunio Presidencial em Caracas em 13 de dezembro de 2007). Alm disso, ficou estabelecido um perodo de trs meses para os encontros entre os presidentes. Em maro de 2008, a Empresa Agrcola Brasileira (EMBRAPA) e a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) abriram escritrio em Caracas com programas de cooperao agrcola e industrial. No comunicado conjunto do encontro presidencial de 26 de maro de 2008, os presidentes aclararam que:
a nova dimenso do relacionamento bilateral deve ser ancorada em quatro vertentes estratgicas de atuao, a saber: cooperao industrial, cooperao agrcola, cooperao educacional e desenvolvimento da Amaznia.(Comunicado Conjunto, 26/03/2008)
A cooperao industrial tem por objetivo estimular a produo industrial venezuelana, por meio da transferncia de tecnologia e integrao de cadeias produtivas, especialmente das pequenas e mdias empresas, que historicamente sofreram com a condio rentista do pas. Para isso, a abertura do escritrio da ABDI em Caracas foi fundamental.
A cooperao agrcola tem por objetivo maior garantir a segurana alimentar da Venezuela, com nfase na produo familiar de alimentos com alto valor agregado. O Acordo sobre o Projeto de Cooperao Tcnica para o Fortalecimento Agrcola na Repblica Bolivariana da Venezuela entre a Embrapa (Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecurias) e o INIA (Instituto Nacional de Investigaciones Agrcolas), assinado no mesmo dia do encontro entre os presidentes, formalizou a cooperao agrcola entre os dois pases. O Acordo garantiu que a EMBRAPA daria continuidade a projetos j em andamento nas reas de produo de ctricos, caf e mandioca, alm da identificao de novos campos de cooperao, como o desenvolvimento da cadeia produtiva relacionada criao de pecuria bovina de duplo propsito, bem como caprinos, ovinos, sunos e aves. Alm disso, a experincia e a base tecnolgica da Embrapa foram postas disposio da Venezuela para organizao de seu Plano Nacional de Sementes, que consiste na produo, armazenamento e processamento de sementes de soja, milho, feijo e hortalias (Comunicado Conjunto, 26/03/2008). Para a execuo dos projetos de cooperao industrial e agrcola a Venezuela disponibilizou US$ 100 milhes que seriam geridos pela EMBRAPA e ABDI. Sobre a cooperao educacional, os presidentes acordaram promover maior intercambio cultural bilateral. Para tanto, a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) do Brasil e o Ministrio para a Educao Superior da Venezuela assinaram Memorando de Entendimento para a formao de at dois mil venezuelanos em nvel de doutorado em centros de educao superior brasileiros. Por fim, sobre o desenvolvimento da Amaznia, manifestaram o interesse de criar uma zona de integrao e desenvolvimento fronteirio, na qual se aprofundassem os laos de integrao entre os habitantes de lado a lado, mediante tratamento diferenciado populao local em questes como livre circulao de pessoas, facilitao comercial, regime trabalhista, acessos aos servios pblicos e educao. Determinaram, nesse sentido, que fosse analisada a eventual adoo de um Acordo de Localidades Fronteirias Vinculadas. Sublinharam, igualmente, a necessidade de que sejam adotadas medidas conjuntas de controle integrado de ateno fronteiria, em benefcio dos cidados de ambos os pases. No encontro seguinte, de 27 de junho de 2008, em Caracas, reafirmam as dimenses estratgicas de cooperao e saudaram os avanos nas reas de cooperao industrial e agrcola. Aprofundaram a necessidade de cooperao, adicionando aos temas anteriores o da cooperao em economia comunitria. Segundo o texto:
Os Presidentes manifestaram sua vontade de aprofundar e fortalecer a cooperao bilateral, por meio de associaes e alianas estratgicas que permitam a identificao de novos mecanismos financeiros para o estmulo economia social, em apoio aos empreendedores, microempresas, cooperativas e unidades de produo autosustentveis. Ademais, ressaltaram a importncia de formular e implementar programas de formao e capacitao profissional para a incluso social, ajustados s necessidades de cada nao, a criao de
ncleos de desenvolvimento endgeno e/ou o desenvolvimento autosustentvel binacionais em setores chaves da produo, como ferramentas na luta contra a pobreza (Comunicado Conjunto, 27/06/2008).
2008 foi o ano mais intenso de encontros entre os presidentes. A periodicidade trimestral foi mantida para todos os encontros. Tambm esse foi o ano em que mais acordos entre instituies pblicas brasileiras e venezuelanas foram assinados. Ao todo foram 21 Acordos entre presidenciais e de outros rgos pblicos federais. No encontro de 30 de setembro de 2008, em Manaus, o principal tema tratado entre os dois presidentes foi a crise financeira internacional. Sobre o tema, coincidiram que a integrao econmica e comercial sul-americana tem sido fundamental para que as economias da regio enfrentem a crise. Concordaram, tambm, que o crescimento dos mercados internos dos pases da Amrica do Sul, assim como a diversificao de acordos e parcerias comerciais entre pases em desenvolvimento, contribui para a capacidade da regio para conter a crise (Comunicado Conjunto, 30/09/2008). Ainda nesse encontro, ampliaram o leque de cooperao, agregando a cooperao no campo habitacional, com assinatura pela Caixa Econmica Federal e pelo Banco Nacional de Vivienda y Hbitat (BANAVIH) de Memorando de Entendimento para cooperao na rea habitacional. Vale ressaltar que como a EMBRAPA, a Caixa Econmica Federal j havia participado de outros projetos de cooperao, no marco da poltica externa brasileira de Cooperao Sul-Sul. O que torna a Venezuela um caso especial que, alm da proximidade fsica do pas trazer implicaes importantes para as relaes fronteirias, a Venezuela o primeiro pas a receber cooperao da Caixa tanto no campo habitacional como no de universalizao do servio bancrio. Nesse sentido, no encontro seguinte, em 16 de janeiro de 2009, ocorrido em Maracaibo, os presidentes acordaram uma agenda encontros tcnicos entre a Caixa e o Ministrio de Finanas, no decorrer do primeiro trimestre de 2009, que fundamentariam o futuro acordo de cooperao entre ambas as instituies (Comunicado Conjunto, 16/01/2009). A deciso sobre a abertura do escritrio da Caixa na Venezuela ocorreu no encontro seguinte, em Salvados da Bahia, no dia 26 de maio de 2009. Segundo o documento, a abertura do Escritrio da Caixa em Caracas e do ponto de atendimento em Pacaraima deve contribuir, respectivamente, para o fortalecimento da cooperao institucional entre Brasil e Venezuela e para amparar as comunidades localizadas na fronteira binacional (Comunicado Conjunto, 26/05/2009). Ressalta-se que esse o primeiro escritrio da Caixa constitudo fora do Brasil que tem como nico propsito a cooperao. No encontro seguinte, ocorrido em 29 de outubro de 2009, no Estado de Anzotegui, na Venezuela, os presidentes anunciaram a inteno de abrir um escritrio do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA) em Caracas, o primeiro daquele Instituto no exterior, que buscaria facilitar o intercmbio de informaes e experincias
adquiridas no Brasil na rea de pesquisa econmica voltada para o desenvolvimento, com nfase no seu aproveitamento para as polticas pblicas nacionais (Comunicado Conjunto, 29/10/2009). A abertura de escritrio do IPEA esteve inserida no conjunto de medidas de cooperao que se implantaram de forma concreta entre o Brasil e a Venezuela e que levaram abertura tambm de escritrio da ABDI (Associao Brasileira de Desenvolvimento Industrial), da Embrapa (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria) e da CEF (Caixa Econmica Federal). O ano 2009, apesar de menos intenso que o anterior, contou com a celebrao de sete acordos de cooperao entre os dois pases e permitiu que a Venezuela fosse o nico pas no mundo com tantas instituies pblicas brasileiras atuando em seu territrio. Em 28 de abril de 2010 ocorreu o nono encontro presidencial desde a instituio em 2007 do mecanismo de reunies presidenciais regulares. Durante o encontro, no que diz respeito cooperao habitacional, foi assinado o Ajuste Complementar ao Convnio Bsico de Cooperao Tcnica para a implementao do projeto "Apoio ao Plano de Desenvolvimento Sustentvel para as Favelas de Caracas", que visa a promover o dinamismo econmico dessas comunidades, por meio da incluso social e do fortalecimento da cidadania de seus moradores (Comunicado Conjunto, 28/04/2010). Sobre a incluso bancria, foi assinado Acordo de Assistncia Tcnica e Convnio Comercial entre a Caixa Econmica Federal e o Banco da Venezuela. No que diz respeito cooperao agrcola, o Acordo entre o Escritrio da Embrapa em Caracas e o Ministrio da Agricultura da Venezuela para a cooperao nas reas de produo de sementes de gros e pasto; sanidade animal; melhoramento de bovinos; produo de frangos e agricultura familiar foi renovado por mais dois anos. Por fim, sobre a abertura do escritrio do IPEA, houve meno necessidade acelerar o processo. Os encontros que seguiram, o ultimo de Lula como presidente, em 6 de dezembro de 2010 e primeiro de Dilma, em 01 de dezembro de 2011 no tiveram Comunicado Conjunto dos presidentes. Entretanto, no encontro de 2010, foram assinados 26 atos entre entes pblicos e privados dos dois pases. Entre os atos, destaca-se o Primeiro Plano de Ao Social Brasil-Venezuela, assinado entre os Ministrios de Relaes Exteriores dos dois pases, que estabelece aes em matria de proteo social, sade, educao, direitos humanos e igualdade de gnero. O plano de ao resultado da primeira Reunio do Gabinete Social, que acontecera em Braslia em 20 de julho de 2010. Destaca-se tambm o Memorando de Entendimento para a Execuo de um Sistema Nacional de Produo de Sementes de Alto Valor Estratgico, assinado entre o Ministrio de Relaes Exteriores brasileiro e o Ministrio de Agricultura da Venezuela. O memorando prev capacitao e transferncia de tecnologia para produo e armazenamento de sementes de milho, soja, feijo, cevada, e forragem, com o objetivo de assegurar o abastecimento e autossuficincia venezuelanos. Os executores do projeto
so INIA, INDER e EMBRAPA. Por fim, o Acordo entre IPEA e PDVSA para Abertura do Escritrio do IPEA em Caracas, com o objetivo de criar um plano de trabalho para Assessoria na Planificao Territorial e Capacitao em Polticas Pblicas e Formulao de Proposta de Planos de Desenvolvimento de Cadeias Produtivas. No primeiro encontro entre a presidente Dilma e Chvez foram assinados apenas 11 atos entre entes pblicos e privados de ambos os pases. Apesar disso, nesse encontro se evidencia a ao articulada das agencias pblicas brasileiras presentes no territrio venezuelano. Assim, importante mencionar, no marco da cooperao agrcola, a assinatura do Memorando de Entendimento entre a PDVSA, EMBRAPA e IPEA. Esse instrumento prev a assessoria das trs agencias pblicas brasileiras (EMBRAPA, CAIXA e IPEA) para o planejamento territorial na Faixa Petrolfera do Orinoco, com nfase no desenvolvimento de solues habitacionais e na ocupao produtiva da terra, por meio do estabelecimento de um polo de produo e processamento de soja, milho, leo vegetal, rao animal e criao de frangos e sunos. Esse memorando evidencia a ao articulada das agncias pblicas brasileiras no territrio venezuelano. Consideraes finais Durante o governo Lula, a Venezuela ganhou relevncia na poltica externa brasileira, tornando-se um dos principais parceiros polticos e econmicos do pas. A relao com a Venezuela estratgica para o Brasil, pois, alm de ser um dos principais parceiros comerciais do Brasil, foi o primeiro pas na regio a criticar o neoliberalismo e buscar construir uma poltica externa multipolar. A diplomacia brasileira a partir do governo Lula opera com outro conceito de ao multilateral, que transita da nfase na obedincia das regras do ordenamento global nfase em ser parte ativa na produo de regras. Pode-se perceber uma dualidade nas relaes entre os pases. Se por um lado os tradicionais temas de fronteira e comrcio no desaparecem da agenda bilateral, novos temas passam a integr-la criando uma identidade nos tpicos de poltica externa entre os pases. A identidade pode ser percebida, por exemplo, pela incorporao de temas relativos ao desenvolvimento social e ao combate pobreza na agenda conjunta. Alm disso, a periodicidade dos encontros entre os presidentes permitiu a participao de novos atores na poltica externa entre os dois pases que no mais apenas os tradicionais, com Ministrio de Relaes Exteriores e Presidncia da Repblica. A Venezuela hoje o pas com maior nmero de agncias pblicas brasileiras instaladas em seu territrio. Esto instalados em Caracas representaes da Embrapa, com projetos agrcolas, da Caixa Econmica Federal, em organizao de programas habitacionais e tecnologia para terminais bancrios nas periferias e do Ipea, em estudos sobre integrao produtiva, de infraestrutura e em planejamento territorial. Esse fenmeno, alm de representar uma tendncia de transnacionalizao da economia Brasileira na Amrica do
Sul, impulsionou a internacionalizao de polticas pblicas e, fundamentalmente, das agncias pblicas brasileiras. A abertura dessas instituies governamentais na Venezuela revela uma nova modalidade de poltica externa brasileira, ancorada na percepo do direito ao desenvolvimento, que tem na cooperao tcnica uma nova forma de aproximao com os pases vizinhos. O oitavo objetivo do milnio17 faz meno importncia da cooperao internacional e da busca de um maior multilateralismo nas relaes internacionais. Na construo desse multilateralismo, a integrao econmica tem papel de diminuir as tenses decorrentes das desigualdades geradas pela globalizao e nesse contexto, as relaes com Venezuela assumem papel estratgico. Isso possvel graas complementaridade existente entre os dois pases, pela estratgica posio particular ocupada pela Venezuela na confluncia dos diversos processos de integrao subregional e, talvez o mais importante de tudo, pela identidade de percepes, necessidade e objetivos esboados pelos dois pases.
Referncias ALFONSO, Juan Pablo Prez. Petroleo y dependncia. Caracas: Sintesis dos mil, 1971. BAPTISTA, Asdrbal. Teora econmica del capitalismo rentstico: economa, petrleo y renta. Caracas: IESA, 1997. _____. El relevo del capitalismo rentstico: hacia un nuevo balanze de poder. Caracas: Polar, 2004. _____; MOMMER, Bernard. El petrleo en el pensamiento econmico venezolano. Caracas: IESA, 1999. BARROS, Pedro Silva; PINTO, Luiz Fernando Sann. A presena dos pases Brics na Venezuela. in: Boletim de Economia e Poltica Internacional, n 9. Braslia: Ipea, 2012. CERVO, A. L. Insero Internacional: conceitos bsicos. So Paulo, Ed. Saraiva, 2008 CSSTC (centre for South South tecnical cooperation), Historical background, NAM, 2012, disponible en http://www.csstc.org FIGUEROA, F. Brito. Histria econmica y social de Venezuela: una estructura para su estudio. Caracas: UCV, 1974.
Em 2000 foi aprovada a Declarao do Milnio, compromisso poltico que sintetiza vrias das Conferncias mundiais importantes da dcada de 1990, que articula as prioridades globais de desenvolvimento e que define metas a serem alcanadas para 2015
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FURTADO, Celso. Ensaios sobre a Venezuela. Subdesenvolvimento com abundncia de divisas. Rio de Janeiro: Contraponto, Centro Internacional Celso Furtado, 2008. MEDEIROS, Carlos Aguiar de. Celso Furtado na Venezuela. in: FURTADO, Celso. Ensaios sobre a Venezuela. Subdesenvolvimento com abundncia de divisas. Rio de Janeiro: Contraponto, Centro Internacional Celso Furtado, 2008. MINISTRIO DE RELACES EXTERIORES, Balano da poltica Externa Brasileira 2003-2010, Visitas internacionais do presidente Lula e visitas ao Brasil de Chefes de Estado e de Chefes de Governo, MRE, 2011 _______. Comunicado Conjunto Visita do Presidente Hugo Chvez Fras ao Brasil, em 26/03/2008. _______. Comunicado Conjunto Visita do Presidente Luiz Incio Lula da Silva Venezuela, em 27/06/2008. _______. Comunicado Conjunto Visita do Presidente Hugo Chvez Fras ao Brasil, em 30/09/2008. _______. Comunicado Conjunto Visita do Presidente Luiz Incio Lula da Silva Venezuela, em 16/01/2009. _______. Comunicado Conjunto Visita do Presidente Hugo Chvez Fras ao Brasil, em 26/05/2009. _______. Comunicado Conjunto Visita do Presidente Hugo Chvez Fras ao Brasil, em 28/04/2010. PINTO, Luiz Fernando Sann. Petrleo, gs e nacionalismo na Venezuela e na Bolvia. So Paulo: Prolam-USP, 2009. SALAS, Miguel Tinker. U. S. Companies in Venezuela: the forging of an enduring alliance. in: ELLNER, Steve; SALAS, Miguel Tinker (eds.). Venezuela: Hugo Chvez and the decline of an exceptional democracy. Lanham: Rowman & Little Fields Publishers, 2007. YERGIN, Daniel. The Prize. New York: Simon & Schuster, 2007.
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Victorio Oxilia Dvalos n cordial saludo a todos quienes participan en el Panel. En primer lugar, agradezco profundamente a los organizadores y, en particular, al moderador, al amigo Darc Costa, la invitacin a participar en este importante Foro sobre integracin energtica regional compartiendo la mesa con autoridades y especialistas regionales, compaeros en el recorrido para llevar adelante una propuesta de integracin regional orientada al desarrollo endgeno, independiente y a reducir las grandes desigualdades socioeconmicas que an persisten entre los pases y subregiones de Amrica Latina y el Caribe. A pesar de mi firme inters en participar en el Foro, les comunico que la reciente suspensin de la Reunin de Ministros de OLADE en Lima, Per, el 16 de noviembre pasado, por motivos totalmente ajenos a los trabajos de orden tcnico que venimos realizando en OLADE con el firme apoyo de los Pases Miembros, me obligan a concentrar la atencin a asuntos administrativos urgentes en la Organizacin. Mis sinceras disculpas del caso. Me gustara comentarles sobre la mencionada Reunin en la que se tuvo una de las ms elevadas convocatorias en la historia reciente de OLADE, con la presencia de Ministros, Viceministros y altos Delegados de 21 Pases Miembros y el Delegado del Pas Participante, Argelia, adems de observadores de entidades y organismos de la comunidad internacional relacionados con el sector Energa. Esto demuestra un gran inters de los Pases Miembros en los programas, proyectos y actividades de OLADE. Inclusive, lo ocurrido en el mismo da, en Lima, durante la I Reunin de Ministros de Energa de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (Celac) comprueba lo mencionado: los Ministros confirmaron el reconocimiento de OLADE como asesor tcnico de Celac en el rea de energa, de la misma manera como ya viene ocurriendo en el mbito de Unasur. Los acontecimientos ocurridos el viernes pasado, durante la Reunin de Ministros, si bien han sido duros y difciles de conducir se enmarcan en un nuevo proceso de integracin regional donde el respeto a los valores democrticos, a la voluntad y necesidades de los pueblos de Amrica Latina y el Caribe estn en la agenda de prioridades. El sector Energa, a pesar de los contenidos tcnicos que hacen al da a da de nuestras actividades, no est ajeno a su contenido poltico en las esferas que
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corresponden. Esto nos podra llevar a reflexionar sobre el papel de OLADE en los procesos regionales que se estructuran en la actualidad. De hecho, uno de los principales aspectos que se debe destacar de OLADE, en el mbito de la integracin energtica regional, se relaciona con un proceso de consolidacin de su participacin institucional en los recientes procesos regionales de orden poltico tales como Unasur y Celac, durante el ao 2012, y en otros con mayor tradicin histrica tales como el Sistema de la Integracin Centroamericana y la Comunidad Caribea, sin olvidar las relaciones iniciadas en dcadas anteriores con la CAN y Mercosur. La presencia en el Caribe, con la reciente instalacin de la Oficina de OLADE en Kingston, Jamaica, abre la posibilidad de estrechar las relaciones entre Amrica Latina y pases con diferentes tradiciones y buscar soluciones que buscan reducir las vulnerabilidades que posee la subregin insular y aprovechar mejor sus potencialidades. OLADE est colaborando con esos objetivos en el Caribe, mediante un programa de apoyo especfico y en coordinacin con otras agencias y organismos internacionales que trabajan en esa subregin. La integracin energtica en Amrica Latina y el Caribe es uno de los principales focos del trabajo de OLADE. Pensamos que ella muestra grandes potencialidades y perspectivas muy prometedoras de avance debido, entre otros elementos, a la existencia de importantes recursos energticos renovables y no renovables (20% de las reservas de petrleo del planeta y 25% del potencial hidroelctrico mundial, para citar ejemplos) distribuidos de manera heterognea con posibilidades de complementariedad de aprovechamiento - en la geografa y en un contexto de concertacin poltica regional favorable, aunque an en proceso de construccin. No obstante lo anterior, el anlisis general de la situacin actual y del proceso histrico regional muestra que obstculos de diversa ndole e intensidad an dificultan el desarrollo de un sistema energtico integrado que complemente y al mismo tiempo supere el enfoque marcadamente nacional o, en algunas ocasiones, binacional. La Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE), dando seguimiento a una instruccin de los Ministros de Energa de la Regin, se encuentra analizando esos principales obstculos con el objetivo de proponer vas de solucin. Realiza el estudio an en desarrollo en el marco del proyecto: Observatorio de la Integracin Energtica de Amrica Latina y el Caribe, que cuenta con el apoyo tcnico de prestigiosas universidades de pases de Amrica Latina y el Caribe. En el actual estadio de los anlisis se evidencia que una de las principales dificultades de base se relaciona con la ausencia de una adecuada planificacin estratgica regional que permita concatenar la capacidad de los recursos (recursos naturales, instalaciones permanentes, capacidades institucionales, sistemas de Investigacin, Desarrollo e Innovacin, entre otros) con las necesidades de la poblacin. En efecto, la carencia de una eficaz programacin que responda a una visin poltica regional y defina
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objetivos y fines precisos de la integracin energtica ha afectado el proceso, desvirtuando - de manera general - sus resultados. Los avances durante los ltimos 40 aos, en lo que se refiere a proyectos de integracin energtica en los sectores de electricidad y gas natural se han realizado fundamentalmente en dos vertientes: i) el aprovechamiento de recursos hdricos compartidos (ros internacionales en la Cuenca del Ro de la Plata) que presentan una gran fortaleza institucional, por los instrumentos internacionales que sirven de base jurdica a los proyectos, pero que bloquean los beneficios a los dos pases condminos y presentan condiciones de equidad que pueden ser discutibles entre los pases socios; y ii) operaciones comerciales en las que si bien muchas veces se aprovechan los beneficios de las oportunidades de intercambio, en ciertos casos, se realizan sin tomar en cuenta criterios de eficiencia energtica, uso racional y adecuada distribucin de los recursos. Un anlisis ms profundo sobre las motivaciones socioeconmicas de los proyectos muestran, en varios casos, la canalizacin de excedentes econmicos a un determinado segmento de la sociedad, en detrimento de otros, sin ninguna o escasa preocupacin con el desarrollo local. Ello ha desvirtuado los nobles principios que generalmente se evocan cuando se trata de asuntos de integracin regional. Es importante destacar que en el transcurso de la historia de la integracin energtica en Amrica Latina y El Caribe se han estructurado iniciativas y proyectos de interconexiones fsicas y operaciones internacionales entre sistemas energticos enfocados en llevar a cabo una efectiva integracin - en contados casos, con cierto nivel de impacto en el desarrollo local - buscando garantizar la distribucin consensuada de beneficios y obligaciones entre las partes, mediante el establecimiento de marcos jurdicos. Sin embargo, a pesar de algunos avances en este sentido, en algunos proyectos persisten enfoques diferentes de las partes sobre el adecuado tratamiento de las asimetras y la asuncin de compromisos slidos para lograr la equidad en el proceso de integracin. Pensamos que entre todas las barreras existentes las de mayor peso y dificultad de superacin y que, adems, deben ser enfrentadas de inicio son las de orden poltico. Existen visiones de mundo e intereses de difcil conciliacin en la Regin, as como en el mundo. Es por ello que confiamos en la efectividad de los procesos de concertacin poltica en las iniciativas regionales de Unasur y Celac, en las cuales la CAN, Mercosur, SICA y CARICOM deben jugar el rol de distribuir la discusin en mbitos que respetan las particularidades subregionales. En OLADE estamos dispuestos a colaborar en lo que nos corresponda. Muchas gracias.
XIII Congresso Internacional, 2012 Por uma integrao ampliada da Amrica do Sul no sculo XXI
O FoMerco O Forum Universitrio Mercosul FoMerco uma rede de pesquisadores de distintas nacionalidades que, h pouco mais de uma dcada, se renem anualmente com o propsito de discutir e analisar as implicaes, as trajetrias, os problemas e os avanos relativos ao processo de integrao sul-americana. Sublinha-se no mbito da identidade do FoMerco o imperativo de uma reflexo que possa incidir sobre a continuidade, a correo de rota e os ajustes das polticas pblicas que promovam e consolidem a agenda da integrao como instrumento efetivo de autonomia e desenvolvimento da regio, nestas primeiras dcadas do sculo XXI. Um desenvolvimento que no se mede s pela riqueza da economia de um pas ou de uma regio, mas se avalia pela extenso e qualidade dos direitos que proporciona a seus povos. Em suma, o FoMerco tem como misso produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar a agenda das polticas pblicas de integrao no continente.
Objetivos O objetivo geral do FoMerco analisar, debater e divulgar as transformaes profundas introduzidas na agenda da integrao promovida pelos governos eleitos neste sculo, no continente, mediante a adoo de uma poltica externa autnoma combinada a um
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desenvolvimento econmico-social voltado para a emancipao dos Estados e povos sul-americanos. Para tanto, o FoMerco pretende promover e divulgar a pesquisa e o debate acerca da atuao conjunta das naes sul-americanas e do protagonismo do Brasil em particular, no apenas em termos de estratgia de insero regional autnoma na nova ordem global, mas, sobretudo, como construo de alternativa emancipatria de um processo contra-hegemnico. Em suma, os pesquisadores no FoMerco perseguem o objetivo de entender o alcance de uma integrao ampliada, que associa os critrios diplomticos e econmico-comerciais uma pretenso simultaneamente poltica, social e cultural, e que abrange mltiplos organismos regionais, dentre os quais somam-se ao Mercosul a recm criada Comunidade de Estados Latino-americanos e Caribenhos Celac e a tambm jovem Unio Sul Americana das Naes Unasul. A expectativa de que a compreenso da integrao em tela como objeto de pesquisa multinacional e multidisciplinar permita tambm uma elaborao prospectiva de alternativas e ajustes de polticas pblicas nacionais e regionais.
Trajetria Desde sua origem, em 2000, o FoMerco tem buscado promover o intercmbio entre as instituies e estudiosos atravs de atividades de cooperao que contribuam para o aperfeioamento do ensino e da pesquisa em relao aos temas que formam a agenda do Mercosul. Para a difuso do F0rum e do ideal da construo da integrao, o FoMerco tem adotado a estratgia de realizao de seus congressos nas diversas capitais brasileiras e, em 2010, inaugurou suas atividades no exterior, na Universidade de Buenos Aires. Desde sua inspirao nos seminrios sobre Universidades no Mercosul, realizados na PUC-MG, no final da dcada de 90, e a partir sua criao em 2000, foram realizados at agora treze Congressos Internacionais. O ltimo congresso foi realizado, recentemente, na Sede do Mercosul, no Uruguai.
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Congressos Internacionais XII. (2011) Os 20 anos do Mercosul. Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Rio de Janeiro XI (2010). Sulamrica: comunidade imaginada. Emancipao e integrao. Universidad de Buenos Aires (UBA). Buenos Aires X (2009). Fronteira, Universidade e Crise Internacional. Universidade Federal da Integrao Latino-Americana (Unila). Foz do Iguau IX (2008). Desafios e oportunidades no norte da Amrica do Sul. Universidade Federal de Roraima (UFRR). Bela Vista VIII (2007) Desafios e oportunidades da integrao regional no norte da Amrica do Sul. Universidade Federal de Sergipe (UFS). Aracaju VII (2006) Uma nova configurao poltica para a Amrica do Sul. Memorial da Amrica Latina, sede do Parlatino. So Paulo VI (2005) Mercosul e Comunidade Andina de Naes: os desafios da integrao sul-americana. Universidade Catlica de Gois (UCG). Goinia V (2004) A relao Estados Unidos - Amrica Latina na ordem mundial hoje. Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-RJ). Rio de Janeiro IV (2003) Amrica do Sul como prioridade do Brasil. Universidade Estadual de Maring (UEM). Maring III (2002) A Universidade e a (des)integrao da Amrica Latina. Universidade de Braslia (UnB). Braslia II (2001) Desequilbrios regionais na Integrao. Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Recife I (2000) Mercosul em Debate. Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Rio de Janeiro Dentre as publicaes dos Anais dos Congressos, alm do livro eletrnico resultante do XIII Congresso, que reunir anlises dos diferentes aspectos da agenda de desenvolvimento e polticas de integrao, destacam-se at o momento: Lessa, M. (org): Os 20 anos do Mercosul. Anais XII Congresso Internacional do FoMerco, 2011. cd; Cerqueira Filho, G. (org). Sulamrica, comunidade imaginada: emancipao e integrao. Niteri: EdUFF, 2011; Lima, M. C, Santos, R. R., Sarti, I. e Ghere, T (org.). Mercosul sculo 21: ampliao e aprofundamento. 2 vol. Boa Vista: EdUFRR, 2010; Lima, M; C. e Sarti, I (org). Frontera, Universidad y Crisis Internacional. Frum Universitrio Mercosul FoMerco. Foz de Iguau, 2009 (cd)
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As atividades setoriais dos Grupos de Trabalho tambm geraram vrias publicaes expressivas do debate interno acumulado nos GTs, algumas vinculadas a outras associaes (como Clacso e Flacso). Integrantes de uma rede sem fins lucrativos, os congressistas do FoMerco tem contado com o apoio das Universidades que acolhem a realizao dos Congressos e o patrocnio de rgos e instituies de carter pblico. A contribuio de rgos pblicos do tem sido fundamental para viabilizar a realizao dos Congressos, particularmente em 2009, quando o FoMerco reuniu-se em Foz do Iguau, onde j funcionava o projeto piloto da Universidade Federal da Integrao Latino Americana - Unila. Destacam-se os seguintes apoios histricos: Capes/MEC; Centro Internacional Celso Furtado - CICEF, CNPq/Pro-Sul/MCT; Colgio Brasileiro de Altos Estudos da Universidade Federal do Rio de Janeiro - CBAE/UFRJ; Conselho Latino-americano de Cincias Sociais - CLACSO Conselho Brasileiro do Mercosul Social e Participativo/ Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, Brasil; Fundao Alexandre de Gusmo FUNAG; Fundao Banco do Brasil FBB; Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da UFPE - FADE; Fundao Universitria Jos Bonifcio da UFRJ FUJB; Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada- IPEA; Ministrio das Relaes Exteriores MRE, Brasil; Ministerio de las Relaciones Exteriores MRE, Argentina; Ministerio de las Relaciones Exteriores MRE, Uruguai. Organizao das Naes Unidas para a educao, a cincia e a cultura UNESCO. Estrutura e Funcionamento O Frum Universitrio Mercosul estrutura-se em duas modalidades de Congresso Internacional, a saber: nos anos pares o Congresso promove o debate com a presena de profissionais de notrio saber que venham a aprofundar as anlises da integrao regional. Nos anos mpares, o Congresso mais amplo, com chamada aberta de artigos que buscam atender ao requisito da multidisciplinaridade com as atividades organizadas em 14 Eixos e 27 Grupos Trabalho (GTs). Essa tradio ocorreu, por exemplo, em
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2009, em Foz do Iguau, ocasio em que foram selecionados 216 resumos a serem debatidos nos GTs, 128 dos quais publicados na ntegra. Como mencionado acima, foram realizados at agora doze Congressos Internacionais em diversas capitais brasileiras e, em 2010, em Buenos Aires. Neste momento, sob presidncia eleita em Assemblia no XII Congresso para o exerccio do perodo 2011-2013 e com o apoio do Conselho Consultivo eleito na mesma ocasio, foram assumidos os seguintes compromissos de uma gesto descentralizada que pretende renovar a estrutura do FoMerco, acentuando integracionista e latino-americanista: (a) expressiva representao plurinacional em todas as instncias de gesto do FoMerco; (b) estreitamento das relaes entre o FoMerco e as instituies voltadas para o desenvolvimento acadmico latino-americano (Clacso, Flacso, Alas, SBPC, SBF, Cicef etc); (c) promoo do debate das experincias de integrao realizadas por pesquisadores, organizaes da sociedade civil e movimentos sociais; (d) impulso visiblidade do FoMerco mediante participao e divulgao no mbito das muitas associaes profissionais que acolhem e desenvolvem temas da integrao, em busca de todos os olhares do conhecimento, em tentativa de aprofundamento da interdisciplinaridade no contexto da integrao para alm da abordagem das cincias sociais que tem predominado no Forum. Associados De acordo com o estatuto vigente, a associao ao FoMerco exclusivamente institucional . Atualmente, 51 Instituies so associadas ao FoMerco: 1. Centro de Estudos de Cultura Contempornea Cedec SP 2. Centro Universitrio da Cidade - UniverCidade 3. Faculdades Integradas do Recife 4. Faculdade Latino-americana de Cincias Sociais Flacso 5. Facultad de Ciencias Economicas y Estadistica Universidad Nacional de Rosario 6. Fundao Universidade Regional de Blumenau - FURB 7. Pontifcia Universidade Catlica de Braslia 8. Pontifcia Universidade Catlica de Gois UCG 9. Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais PUC/Minas 10. Pontifcia Universidade Catlica de Pelotas sua natureza democrtica,
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11. Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo - PUC/SP 12. Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro PUC/RJ 13. Pontifcia Unversidade Catlica de Pernambuco PUC 14. Programa de Ps-graduao em Integrao da Amrica Latina Prolam 15. Universidad Abieerta Interamericana - UAI 16. Universidad de la Repblica de Uruguay - Udelar 17. Universidad Nacional de Rosario Argentina 18. Universidade Cndido Mendes Ucam/RJ 19. Universidade de Braslia - UnB 20. Universidad de Buenos Aires - UBA 21. Universidade de So Paulo - USP 22. Universidade de Sorocaba - SP 23. Universidade do Estado de Santa Catarina Udesc 24. Universidade do Estado de So Paulo - Unesp 25. Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ 26. Universidade do Vale do Itaja - Univali/SC 27. Universidade Estadual de Campinas -Unicamp 28. Universidade Estadual de Maring UEM/PR 29. Universidade Estadual do Oeste do Paran - Unioeste 30. Universidade Federal da Integrao Latino Americana - Unila 31. Universidade Federal da Paraba UFPB 32. Universidade Federal de Juiz de Fora - UFJF 33. Universidade Federal de Minas Gerais UFMG 34. Universidade Federal de Pelotas RS 35. Universidade Federal de Pernambuco UFPE 36. Universidade Federal do Recncabo Bahiano - UFRB 37. Universidade Federal de Roraima - UFRR 38. Universidade Federal de Santa Maria UFSM 39. Universidade Federal de So Carlos - UFSCar 40. Universidade Federal de Sergipe - UFS 41. Universidade Federal de Viosa UFVi/MG 42. Universidade Federal do Mato Grosso do Sul UFMS 43. Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ 44. Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS 45. Universidade Federal Fluminense UFF 46. Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro - UFRRJ 47. Universidad de Los Andes, Mrida/Venezuela 48. Universidade Luterana do Brasil (Ulbra) RS 49. Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Misses - RS 50. Universidade So Francisco - SP 51. Universidade So Marcos SP Vale ressaltar que o cadastro de participantes inscritos nos Congressos do FoMerco nos ltimos 5 anos registra a presena de 600 membros. Em relao ao perfil dos
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participantes dos Congressos FoMerco, observa-se um grau de constncia na presena de pesquisadores/professores, principalmente entre brasileiros e argentinos. J o nmero de alunos de ps-graduao oscila e sempre muito maior nos Congressos de anos mpares, quando ocorre a chamada aberta de artigos como atividade dos Eixos/ Grupos de Trabalho. Historicamente, os Congressos do FoMerco apresentam uma mdia de presena de, pelo menos, 70% de pesquisadores/professores e 25% de pesquisadores/ps-graduao. Ingrid Sarti (presidente) Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ Jos Briceo-Ruiz (vice-presidente) Universidad de Los Andes, Merida, Venezuela
XIII Congresso Internacional, 2012 Por uma integrao ampliada da Amrica do Sul no sculo XXI
Programao
dia 21/11/2012, quarta-feira
Simpsio de Abertura. Cultura e Polticas de Integrao no Mercosul Coordenao: Beatriz Bissio (UFRJ/ICBU) e Mnica Leite Lessa (UERJ) Ana Wortman (UBA) Anita Simis (Unesp) Dcia Ibiapina (USP) Daniele Canedo (UFBA/Vrije Universiteit) Eliane Garcindo de S (UERJ) Margarida Nepomuceno (Prolam) Maria Cristina Gobbi (Unesp) Maria Susana Soares (UFRGS) Octvio Rodriguez (UdelaR) Rosario Radakovich (UdelaR) caf Inscries Cerimnia de Abertura Beatriz Bissio (ICBU) Gerardo Caetano (UdelaR/Cefir)
15h a 18h
16:30h 15h a 18h
19h a 19:40
Geronimo de Sierra (UdelaR/FoMerco) Gioconda Santos e Souza Martnez (Reitora, UFRR)

Ingrid Sarti (UFRJ/FoMerco) Jeferson Miola (Secretaria doMercosul) Susana Mallo (UdelaR) Painel de Abertura
19:40h a 21h
Unasul e Mercosul, os desafios da Integrao em tempo de crise global Alvaro Padrn (Fundacin Friedrich Ebert / FESUR) Pablo Vilas (Casa Patria Grande Presidente Nstor Carlos Kirchner) Samuel Pinheiro Guimares (MRE, Br) Veronica Guerrero (Vice-Chanceler para Amrica Latina e Caribe da Venezuela Coordenao: Ruy Pereira (MRE, Br/Mercosul) Coquetel de Recepo
21h
dia 22/11/2012, quinta-feira

Mesa 1. Reflexos das crises do sculo 21 na dinmica econmica, institucional e jurdica do Mercosul Hugo Agudelo (UEM) Diego Escuder (Puc-Montevideo) Coordenao: Frederico Katz (UFPE) Mesa 2. Segurana, democracia e integrao regional
Programao do XIII Congresso Internacional | 658 8h a 9:45h Luis Tibiletti (USAL) Jos Manuel Ugarte (UBA) Bruno Pessoa Vilela/ Camila Costa (UEC) Edson Branco Luiz (UnigranRio) Miguel Dhenin (Universit Paris III//UFF) Eduardo Heleno dos Santos (UFF) Coordenao: Thomas Heye (Inest/UFF) Mesa 3. Produo de conhecimento, debate pblico de C&T e integrao Judith Sutz (UdelaR/ CSIC) Silvia Lago (UBA) Coordenao: Mara Baumgarten (UFRGS) Simpsio 3. A Unasul e o Mercosul, desafios das Polticas Externas de Integrao Coordenao: Emanuel Porcelli (UBA) e Raphael Padula (UFRJ) Agnieska Artwik (Unila) Camilo Lpez (UdelaR) Carlos Lujn (UdelaR) Emiliano Travieso (UdelaR) Fabricio Pereira da Silva (Unila) Flvia Guerra Cavalcanti (UFRJ) Florencia Sanz (Uy) Glauber Cardoso Carvalho (UFRJ) Isabel Clemente (UdelaR) Joo Pedro Silva dos Santos (Unila) Lorena Granja (UERJ) Mara Izabel Mallmann (PUC-RS) Mario Burkun (Universidad Nacional de La Matanza) Regina Kfuri (OPSA/Iesp) Reto Bertoni (UdelaR) Sergio SantAnna (Ucam) Thiago de Queiroz Brs (Unila) 9:45h Painel 2. A Arquitetura Financeira da Integrao Alejandro Soriano (CAF) Carlos Eduardo Carvalho (PUC-SP) Coordenao: Andr Calixtre (IPEA) Mesa 4. Brasil, Argentina e o futuro do Mercosul Damian Paikin (UBA) Gloria Mendicoa (UBA) Karina Mariano (Unesp) Leonardo Granato (UFRJ) Tullo Vigevani (Unesp) Coordenao: Marco Aurelio Nogueira (Unesp) Simposio 2. Universidade e Cooperao Internacional Coordenao: Alberto Riella (UdelaR) e Daniela Perrotta (UBA) Agustin Alvarez Alcaire (UdelaR/Unila) Alai Diniz (UFSC) caf
10h a 11:30h
Programao do XIII Congresso Internacional | 659 Alcione Correa Alves (UFPI) Ana Maria Fernandes (Unicen) Antonio Walber Matias Muniz (Prolam/USP) Carlos Sidney Coutinho (UFMG) Carlos Tlio da Silva Medeiros (IFSUL) Cezar Augusto Miranda Guedes (UFRRJ) Elci Franco (Imea/Unila) Luiz Eduardo Alvarado (Imea/Unila) Maria das Graas Britto Britto (UFPel) Maria Eugenia Cruset (UNLP) Renato Martins (Unila) 11:30h Painel 3. Desenvolvimento: energia e infraestrutura da integrao Ramn Mendez (Dir Gal Energia, Uy) Victorio Oxila DAvalos (Olade) Ricardo Canese (Universidad Nacional del Paraguay) Coordenao: Darc Costa (Federasur) Mesa 5 Integrao, identidade e direitos. Memria e violncia Gisalio Cerqueira Filho (UFF) Alvaro Rico (UdelaR) Fernando Milano (UBA) Adriana Cicar (UNR) Jayme Benvenuto (Unila) Coordenaoa: Gizlene Nder (UFF) almoo Painel 4. Integrao, Democracia e Tecnologias de Incluso Social Amlcar Davyt (UdelaR) Claiton Melo (Fundao Banco do Brasil) Mauricio Horn ( MinCyT, Arg. ) Rafael Dias (Unicamp) Coordenao. Hernan Thomas (UnQ) caf Painel.5 O Mercosul Social: participao, trabalho e sade Artur Henrique (SRI/CUT) Luiz Dulci (Instituto Lula) Oscar Feo (ISAGS- Unasur) Coordenao: Renato Martins (Unila) caf
11:45h a 13:15h
13:15 15h a 16:30h
16:30
16:45h a 18:15h
dia 23/11/2012, sexta-feira Painel 6. Unio Europia e Mercosul em tempos de crise global Rogrio Leito (Un. Coimbra) Williams Gonalves. (UERJ) Coordenao: Franklin Trein (UFRJ) Mesa 6. Cultura poltica e pensamento social latino-americano Milton Lahuerta (Unesp) Alfredo Falero (UdelaR)
Programao do XIII Congresso Internacional | 660 Alejandro Casas (UdelaR) Coordenao: Vera Cpeda (UFSCar) Mesa 7. Economia Poltica da Mdia e Integrao Regional Diego Segovia (ORMC, Py) Gabriel Kaplun (UdelaR) Coordenao: Marcos Dantas (UFRJ) Mesa 8. El ingreso de Venezuela al Mercosur. Perspectivas e impacto en la integracin en Amrica del Sur Israel Roberto Barnab (UFS) Andrs Rivarola Puntigliano (Un. de Sucia) Coordenao: Jos Briceo Ruiz (Un. de los Andes, Merida) 99:45h Painel 7. A dinmica ampliada Sul-Sul na estratgia global Alberto Couriel (Parlamento, Uy) Fernando Porta (UBA) Jos Quijano (ACI) Jos Vicente Tavares dos Santos (ILEA/UFRGS) Coordenao: Marcos Costa Lima (UFPE/Anpocs) Simpsio 4. Novos rumos nas Pesquisas de Integrao Coordenao: Gladys Lechini (UNR) e Williams Gonalves (UERJ) Antonio Eduardo de Oliveira (UFRB) Carlos Eduardo Carvalho (PUC-SP) Debora Prado (UFU) Fabiola Dunda (UEPB) Francisco Denes Pereira (Unila) Marco Aurlio Nogueira (Unesp) Marcelo Mondeli (Instituto Mercosul Social) Rodolfo Silva (Unesp) Tereza Spyer (Unila) Tullo Vigevani (Unesp) 11:30h 11:45h a 13:15h caf Painel de Encerramento. Prospectivas da integrao: caminhos possveis? Gerardo Caetano (UdelaR) Gustavo Codas (Assessor Internacional, Gov. Lugo) Ingrid Sarti (UFRJ) Mariana Vasquez (UBA) Coordenao: Geronimo de Sierra (UdelaR/Unila) almoo Reunio do Conselho Assemblia Geral Aberta Concluso das Atividades caf
8:30h a 9:45
10h a 11:30h
13:15h 15h a 16h 16h a 18h
XIII Congresso Internacional, 2012 Participantes (ordem alfabtica)

Adriana Cicar. Investigadora del Consejo de Investigaciones y Profesora Adjunta de Economa Internacional de la Facultad de Ciencias Econmicas y Estadstica de la Universidad Nacional de Rosario - UNR. Agnieska Artwik. Estudante de Relaes Internacionais. Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Agustin Alvarez Alcaire. Estudante de Relaes Internacionais. Universidade da Integrao Latino Americana Unila/Universidad de la Repblica UdelaR. Alai Diniz. Doutora em Letras. Docente da Universidade Federal de Santa Catarina UFSC , professora visitante do Instituto Mercosul de Estudos Avanados Imea da Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Alberto Couriel. Senador, Uruguai. Alberto Riella. Doctor en Sociologa. Docente investigador da Universidad de la Repblica del Uruguay UdelaR. Fu decano da de la Facultad de Ciencias Sociales. Alcione Correa Alves. Doutor em Letra. Professor da Universidade Federal do Piau UFPI. Alejandro Casas. Doctor en Servicio Social. Docente del Departamento de Trabajo Social de Universidad de la Repblica UdelaR. Alejandro Soriano. Representante del Banco de Desarrollo de America Latina CAF. Alfredo Falero. Doctor en Sociologa. Profesor e investigador del Departamento de Sociologa de la Facultad de Ciencias Sociales y de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin de la Universidad de La Repblica, UdelaR. Alvaro Padrn. Fundacin Friedrich Ebert. Montevideo. Alvaro Rico. Decano de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin de la Universidad de la Repblica UdelaR. Amilcar Davyt. Doctor en Poltica Cientfica y Tecnolgica (Unicamp). Profesor Adjunto de Ciencia y Desarrollo, Facultad de Ciencias, Universidad de la Repblica UdelaR.
Participantes do XIII Congresso Internacional | 662
Ana Wortman. Doctora Ciencias Sociales. Profesora e Investigadora del Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires - IGG en el rea de Estudios Culturales. Andr Calixtre. Economista. Diretor do Instituto de de Pesquisas Econmicas Aplicadas - IPEA. Andrs Rivarola Puntigliano. Doctor en Historia Econmica. Docente titular en Relaciones Internacionales del Departamento de Historia Econmica y profesor asociado del Instituto de Estudios Latinoamericanos - LAIS de la Universidad de Estocolmo. Anita Simis. Doutora em cincia poltica. Professora da Graduao e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia pela Universidade Estadual Paulista (Unesp), Campus de Araraquara. Antonio Eduardo de Oliveira. Doutor. Professor da Universidade Federal do Recncavo Bahiano UFRB. Antonio Walber Matias Muniz. Mestre em Direito Constitucional. Doutorando do Programa de Ps-graduao em Integrao da Amrica Latina Prolam da Universidade de So Paulo USP. Beatriz Bissio. Doutora em Histria. Professora de Cincia Poltica do Instituto de Filosofia e Cincias Sociais IFCS da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ. Preside o Instituto Cultural Brasil-Uruguai - ICBU, a Cmara de Comrcio BrasilUruguai e a Dilogos do Sul. Bruno Pessoa Vilela. Doutorando em Defesa no Programa de Ps-graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense UFF. Camilo Lpez. Mestrando en Cincia Poltica en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica UdelaR. Carla Rodrguez Orihuela. Estudante de Cincia Poltica e Sociologia. Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Carlos Eduardo Carvalho. Doutor em Economia. Professor Associado da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Carlos Lujn. Mestrando en Cincia Poltica en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica UdelaR. Carlos Sidnei Coutinho. Doutor em Economia. Professor visitante na Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Carlos Tlio da S. Medeiros. Doutor em Letras. professor efetivo do Instituto Federal Sul-Rio-grandense - Campus Pelotas - IFSUL. Cezar Augusto Miranda Guedes. Professor do Progrrama de Ps-graduao em Cincia, Tecnologia e Inovaes em Agropecuria. Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro UFRRJ. Claiton Mello. Diretor da Fundao Banco do Brasil FBB.
Dcia Ibiapina. Doutorado em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade. Professora da Universidade de Braslia. Damian Paikin. Doctor en Relaciones Internacionales. Docente de Relaciones Internacionales en la Universidad de Buenos Aires UBA. Miembro de Identidad Mercosur. Daniela Perrotta. Doctora en Ciencias Sociales. Docente e investigadora de la Universidad de Buenos Aires - UBA. Se especializa en el estudio de la integracin regional de la educacin superior. Miembro de Identidad Mercosur. Daniele Canedo. Doutoranda no Programa de Ps-graduao em Cultura e Sociedade da Universidade Federal da Bahia UFBA. Darc Costa. Presidente de la Federacin de Cmaras de Comercio e Industria de Sudamrica Federasur. Dbora Prado. Doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas Unicamp. Professora Assistente no Instituto de Economia, Universidade Federal de Uberlndia UFU e pesquisadora do Instituto Nacional de Estudos sobre os Estados Unidos - INCT-INEU. Diego Hernandez. Magister en Sociologa, Docente investigador en Facultades de Ciencias Sociales y Humanidades y Ciencias de la Educacin, Universidad de la Repblica. Diego Segovia. Socilogo. Director General de Comunicacin Estratgica de la Secretara de Informacin y Comunicacin para el Desarrollo (SICOM). Miembro del equipo fundador de la Televisin Pblica Paraguay. Director de Polticas Pblicas y Estratgicas durante el gobierno Lugo. Edson Branco Luiz. Advogado e doutorando em cincia poltica na Universidade Federal Fluminense Professor do Curso de Relaes Internacionais da Universidade Federal Fluminense - UFF e do Curso de Direito da Universidade Grande Rio Unigranrio. Eduardo Heleno dos Santos. Doutorando em Defesa no Programa de Ps-graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense UFF. Elci Franco. Doutora em Botnica. Docente aposentada da Universidade Federal de Santa Maria UFSM e professora visitante do Instituto Mercosul de Estudos Avanados Imea da Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Eliane Garcindo de S. Doutora em Histria Social. Docente da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ. Emanuel Porcelli. Docente de Relaciones Internacionales en la Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de La Plata y Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Coordinador acadmico de la maestra en Polticas Pblicas y Gobierno de la Universidad Nacional de Lans. Miembro de Identidad Mercosur. Emiliano Travieso. Doctorando en el Programa de Estudios Internacionales, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica UdelaR.
Expedito Solaney de Magalhes. Secretrio Nacional de Polticas Sociais da Central nica dos Trabalhadores CUT. Fabricio Pereira da Silva. Doutor em Cincia Poltica. Docente da Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Fernando Milano. Profesor adjunto de Derecho de la Integracin de la Facultad de Derecho de la UBA. Coordinador del rea de Estudios Jurdicos Argentino-Brasileos. Fernando Porta. Economista. Docente de la Universidad Nacional de Quilmes Centro REDES. Flvia Guerra Cavalcanti. Doutoranda em Relaes Internacionais. Docente de Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ. Florencia Sanz. Mestranda en Cincia Poltica en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica UdelaR. Francisco Denes Pereira. Estudante de Relaes Internacionais. Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Franklin Trein. Doutor em Filosofia. Professor associado da Universidade Federal do Rio de Janeiro e docente de seu Programa de Ps-graduao em Economia Poltica Internacional PEPI. Frederico Katz. Doutor em Economia. Atualmente docente aposentado na Universidade Federal de Pernambuco UFPE. Membro do Conselho Consultivo do FoMerco. Gerardo Caetano. Doctor en Histria. Docente investigador da Universidad de la Repblica del Uruguay Udelar. Director Acadmico del Centro para la Formacin en Integracin Regional (Cefir). Gernimo de Sierra. Socilogo. Profesor titular de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica - UdelaR ; investigador del Sistema Nacional de Investigadores Montevideo. Vicerrector de la Universidad de la Integracin Latino Americana Unila. Gioconda Santos e Souza Martnez. Reitora da Universidade Federal de Roraima UFRR. Gislio Cerqueira Filho. Doutor em Cincia Poltica. Professor Titular de Teoria Poltica da Universidade Federal Fluminense UFF. Presidente do Forum Universitrio Mercosul - FoMerco, eleito para o binio 2009 a 2011. Gizlene Neder. Doutora em Histria. Professora Associada da Universidade Federal Fluminense, membro do Departamento de Histria, do Programa de Ps-Graduao em Histria e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Direito. Gladys Lechini. Doctora em Sociologia. Docente de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de l a Universidade Nacional de Rosrio. Actualmente es Directora del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva - MINCYT, Argentina.
Gladys Isabel Clemente Batalla. Doctora en Ciencia Politica. Docente de la Universidad de La Repblica, UdelaR. Glauber Cardoso Carvalho. Mestre em Economia Poltica Internacional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro PEPI/UFRJ e assessor executivo do Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento - CICEF. Gloria Edel Mendicoa. Doctora en Ciencias Sociales. Directora del Grupo de Estudio Institucionalidad Social y Mercosur del Instituto de Investigaciones Gino Germani UBA. Gustavo Codas. Periodista, economista y mster en relaciones internacionales. Fue ministro asesor de relaciones internacionales de la Presidencia de la Repblica y Director General Paraguayo de Itaipu Binacional durante el gobierno de Fernando Lugo. Hernan Thomas. Doctor en Poltica cientfica y tecnolgica (Unicamp). Investigador de carrera del Conicet y profesor titular en la Universidad Nacional de Quilmes, dentro del Instituto de Estudios sobre la Ciencia y la Tecnologa (IEC) del Centro de Estudios e Investigaciones. Es tambin co-director del Programa de estudios socio-histricos de la ciencia y la tecnologa del IEC. Hugo Agudelo. Mestre em Economia. Professor da Universidade Estadual de Maring - UEM. Ingrid Sarti. Doutora em Cincia Poltica. Professora de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Programa de Ps-graduao em Economia Poltica Internacional - PEPI. Professora visitante no Instituto do Mercosul de Estudos Avanados da Universidade da Integrao da Amrica Latina Unila, de cuja Comisso de Implantao fez parte. Presidente do Frum Universitrio Mercosul- FoMerco para a gesto 2011/2013. Israel Roberto Barnab. Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas Unicamp. Professor adjunto do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade Federal de Sergipe - UFS. Jamille Mata-Diz. Doutora em Derecho Pblico - Universidad de Alcal de Henares. Professora adjunto da Universidade Federal de Minas Gerais e da Fundao Universidade de Itana. Membro suplente do Conselho Consultivo do FoMerco. Jayme Benvenuto. Doutor em Direito Internacional. Professor Adjunto de Relaes Internacionais e Integrao da Universidade Federal da Integrao Latino Americana Unila. Jeferson Miola. Coordenador da Secretaria Executivo do Mercosul, Montevidu. Joo Pedro Silva dos Santos. Estudante de Relaes Internacionais. Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Jose Briceo Ruiz. Doutor em Cincia Poltica.Professor Associado, Faculdade de Economia e Cincias Sociais da Universidade de Anes. Pesquisador do Programa de Estmulo Investigao do Observatrio Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao da Venezuela. Vice-presidente do FoMerco, gesto 2011/2013.
Jos Manuel Quijano. Economista. Fue Director del Instituto de Economia da Universidad de la Repblica y de la Secretaria del Mercosur. Director de Cuadernos de Marcha y de la Comisin Sectorial para el Mercosur. Jos Manuel Ugarte. Profesor de Postgrado en Universidad de Buenos Aires y en Universidad Abierta Interamericana. Es asesor del Senado de la Nacin en temas de defensa y seguridad. Jos Renato Martins. Doutor em Cincia Poltica. Professor de Sociologia da Universidade Federal da Integrao Latino-Americana. Acumula experincia em assessoria de polticas sociais do Mercosul. Jos Vicente Tavares dos Santos. Doutor em Sociologia. Professor Titular do Departamento e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS. Atualmente diretor do Instituto Latino-americano de Estudos Avanados ILEA da UFRGS. Judith Sutz. Doctora en Economia Social del Desarrollo. Docente de Ciencia, Tecnologia y Sociedad, Universid de la Repblica UdelaR. Miembro de la Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica CSIC. Karina Paquariello Mariano. Doutora em Cincias Sociais . Professora livre-docente da Faculdade de Cincias e Letras/Campus Araraquara da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea - Cedec. Membro titular do Conselho Consultivo do FoMerco. Larissa Rosevics. Doutoranda do Programa de Ps-graduao em Economia Poltica Internacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro PEPI/UFRJ. Leonardo Granato. Abogado. Doctorando en el Programa de Economia Politica Internacional PEPI de la Universidad Federal de Rio de Janeiro - UFRJ. Liliana Bertoni. Abogada. Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires - UBA. Lorena Granja. Doutoranda em Cincia Poltica no Instituto de Estudos Sociais e Polticos IESP da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ. Luis Eduardo Alvarado Prada. Doutor em Educao. Professor visitante do Instituto Mercosul de Estudos Avanados Imea da Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Luis Tibiletti. Profesor do seminario Teora y prctica de la Construccin de la Paz, Escuela de RRII, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad del Salvador - USAL. Luiz Dulci. Ministro-Chefe da Secretaria Geral da Presidncia no governo Lula (2003/2010). Diretor do Instituto Lula. Luiza Luisa Maria Nunes de Moura e Silva. professora da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, doutora em Sociologia pela USP. Maira Baumgarten. Doutora em Sociologia. Professora Associada do Instituto de Cincias Humanas e da Informao (ICHI) da Fundao Universidade Federal do Rio
Grande - FURG e Professora do Programa de Ps-graduao em Sociologia - PPGS da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS. Marcelo Mondeli. Representante do Instituto Mercosul Social. Marco Aurlio Nogueira. Professor titular de cincia poltica na Universidade Estadual Paulista Unesp, campus de Araraquara. Docente do Programa em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (Unesp, Nesp, Unicamp e PUC-SP). Marcos Costa Lima. Doutor em Cincias Sociais. docente de Cincia Poltica na Universidade Federal de Pernambuco UFPE. Foi presidente do FoMerco (gestes 2005 a 2007, e 2007 a 2009) e da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais Apocs (2011-2012). Marcos Dantas. Doutor em Engenharia de produo. Professor Titular da Escola de Comunicao da Univeersidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ. Maria Cristina Gobbi. Doutora em Comunicao Social. Professora do Programa de Ps-Graduao em Comunicao da Universidade Estadual Paulista Julio de Mesquita Filho - Unesp. Maria Eugenia Cruset. Historiadora. Profesora de Relaciones iternacionales en la Universidad Nacional de La Plata UNLP. Maria Izabel Mallmann. Doutora em Cincia Poltica. Docente no Programa de Ps Graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. Maria Madalena Queiroz. Historiadora. professora titular da Universidade Catlica de Gois. Membro titular do Conselho Consultivo do FoMerco. Maria Margarida Nepomuceno. Doutoranda em Cincia da Integrao no Programa de Ps-graduao em Integrao da Amrica Latina Prolam da Uniersidade de So Paulo - USP Maria Sabina Uribarren. Arquiteta. Doutoranda em Histria da Arquitetura e do Urbanismo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo - FAU da Universidade de So Paulo - USP. Maria Susana Soares. Doutora em Estudos Latino Americanos. Professora aposentada da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS. Mariana Vzquez. Licenciada en Ciencia Poltica. Docente en la Universidad de Buenos Aires UBA. Actualmente, en el gabinete de la Subsecretara de Integracin Econmica Latinoamericana y Mercosur de la Cancillera Argentina. Desde 2008, dirige el proyecto de voluntariado universitario Identidad Mercosur. Miembro titular del Consejo Consultivo del FoMerco. Marilu Cabaas. Jornalista. Reprter da Rdio Brasil Vivo. Mario E. Burkun. Doctor en Ciencias Econmicas. Director de la Universidade Nacional de La Matanza. Director del Centro de Prospectiva de la Universidad Nacional de Buenos Aires.
Mauricio Horn. Representante do Ministperio de Cincia, Tecnologia e Inovao MinCyT, Argentina. Miguel Dhenin. Doutorando (2 ano em cotutela internacional) em Defesa no Programa de Ps-graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense UFF e Universit Paris III Sorbonne Nouvelle /CREDA. Milton Lahuerta. Doutor em Cincia Poltica. Professor da da Universidade Estadual Paulista Julio de Mesquita Filho Unesp. Mnica Aparecida Rocha e Silva. Doutora em Cincias Sociais. Membro do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional da Universidade Federal do Tocantins e docente do curso de graduao em Cincias Econmicas. Membro suplente do Conselho Consultivo do FoMerco. Mnica Leite Lessa. Doutora em Histria do Mundo Contemporneo. Professora adjunta do Departamento de Histria da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ. Docente do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da Universidade Estadual do Rio de Janeiro PPGRI/UERJ. Membro da coordenao tambm do XII e do XIII Congresso Internacional do FoMerco, membro titular do Conselho Consultivo do FoMerco. Monique Badar. Secretaria de Cultura do Estado da Bahia, doutoranda em Cincias Sociais. Natalia Portillo Mereles. Estudante de Cincia Poltica e Sociologia. Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Nilson Arajo de Souza. Doutor em Economia. Professor visitante do Instituto Mercosul de Estudos Avanados Imea da Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Octvio Rodriguez. Economista. Docente de Teoria Econmica e de Teoria do Desenvolvimento na Universidad de la Republica UdelaR e em universidades de vrios pases. Foi diretor da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe - Cepal. Oscar Feo. Profesor titular de la Universidad de Carabobo, Venezuela, coordinador adjunto de Asociacin Latinoamericana de Medicina Social y Salud Colectiva - Alames, y consultor del Instituto Suramericano de Gobierno en Salud de Unasur. Pablo Oru. Estudante de Cincia Poltica e Sociologia. Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Pablo Vilas. Secretaria Geral de la Presidncia, Argentina. Presidente de Casa Patria Grande Nestor Kirchner. Pedro Silva Barros. Economista. Doutorando no Programa de Ps-graduao em Integrao da Amrica Latina Prolam da Universidade de So Paulo USP. Diretor do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas IPEA, Caracas. Rafael Dias. Doutor em poltica cientfica e tecnolgica (Unicamp). Professor da Faculdade de Cincias Aplicadas da Universidade Estadual de Campinas.
Ramn Mendez. Director Nacional de Energa. Ministerio de Industria, Energa y Minera del Uruguay. Raphael Padula. Doutor em Enganharia de Produo. Professor Adjunto da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, membro do Programa de PsGraduao em Economia Poltica Internacional PEPI e docente na graduao de Relaes Internacionais. Atualmente tambm editor da revista Oikos - Revista de Economia Heterodoxa. Regina Kfuri. Pesquisadora do Observatrio de Polticas Sociais OPSA e doutoranda em Cincia Poltica do Instituto de Estudos Sociais e Polticos IESP da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ. Renato Martins. Professor de Sociologia da Unila. Foi assessor especial da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (2006 a 2010), representante alterno do Brasil na Comisso de Ministros de Assuntos do Mercosul (CCMAS, 2008 a 2010). Integrou a equipe de organizao do XIII FoMerco. Reto Bertoni. Doctorando en el Programa de Historia Econmica y Social, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica UdelaR. Ricardo Canese. Engenheiro industrial e professor universitrio. Eleito representante do Paraguay no Parlasul , coordenador da Comisso de Negociao de Itaipu pelo governo paraguaio de Lugo. Rodolfo Ilrio da Silva. Mestrando em Cincias Sociais pela Universidade Estadual Paulista Unesp. Rodrigo Deodato de Souza Silva. Mestrando em Direito pela Universidade Catlica de Pernambuco e Assessor Jurdico em Direitos Humanos. Internacionais do Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares GAJOP. Rogrio Leito. Professor da Universidade de Coimbra. Coordenador do Ncleo de Relaes Internacionais, especialista na rea de integrao europia, em perspectiva comparativa com o processo sul-americano. Rosrio Rodakovitch. Doctora en Sociologia. Profesora de la Licenciatura en Comunicacin - LICCOM e investigadora del Programa de Desarrollo de la Informacin y la Comunicacin -PRODIC de la Universidad de la Repblica UdelaR. Ruy Pereira. Embaixador do Brasil no Mercosul. Samuel Pinheiro Guimares. Embaixador, Alto Representante do Mercosul (2011/2012). Sebastio Alves Teixeira Lopes. Mestre em Letras. Professor do Departamento de Letras da Universidade Federal do Piau UFPI. Sergio Luiz Pinheiro SantAnna. Doutorando em Cincia Poltica na Universidade Federal Fluminense. Professor da Universidade Cndido Mendes.
Sergio Roberto Urbaneja de Brito. Doutorando em Relaes Internacionais e Desenvolvimento no Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, UNESP, Campus Marlia. Silvia Lago. Sociloga. Investigadora del Instituto de Investigacin Gino Germani y profesora de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Co-dirige el Programa de Investigacin sobre la Sociedad de la Informacin del Instituto Gino Germani. Susana Mallo. Decana de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR. Susana Sel. Documentalista y Antroploga. Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, FSOC UBA Argentina. Investigadora de cine documental, profesora de la carrera de comunicacin. Tereza Spyer. Doutora em Histria Social. Professora da Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Thiago de Queiroz Brs. Estudante de Relaes Internacionais. Universidade da Integrao Latino Americana Unila. Thomas Heye. Doutor em Cincia Poltica. Professor associado no Instituto de Estudos Estratgicos Inest da Universidade Federal Fluminense UFF. Tullo Vigevani. Doutor em histria social. Professor titular de cincia poltica na Universidade Estadual Paulista Unesp, campus de Marlia. Docente do Programa em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (Unesp, Nesp, Unicamp e PUC-SP). pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec) e do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia de Estudos dos Estados Unidos (INCT-INEU). Vera Cepda. Doutora em Cincia Poltica.. Professora do Departamento de Cincias Sociais na graduao em Cincias Sociais e no Programa de Ps-graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal de So Carlos UFSCar. Verena Hitner. Cientista poltica. Centro de Estudios del Desarrollo CENDES da Universidad Central de Venezuela UCV. Victorio Oxilia Dvalos. Secretario Ejecutivo de la Organizacin Latinoamericana de Energa - Olade). Williams Gonalves. Doutor em Sociologia. Professor Associado aposentado da Universidade Federal Fluminense-UFF. Membro do corpo docente do Curso de Doutorado em Relaes Internacionais da Universidad Nacional de Rosario-UNR (Argentina). Atualmente professor associado da Universidade do Estado do Rio de Janeiro-UERJ e coordenador do Programa de Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da Universidade Estadual do Rio de Janeiro PPGRI/UERJ. Willy Beak. Doutor em Biologia Gentica. Professor visitante do Instituto Mercosul de Estudos Avanados Imea da Universidade da Integrao Latino Americana Unila.
Autores do E-book | 671
XIII Congresso Internacional do FoMerco - 2012
Autores
1. Adriana Cicar 2. Alai Diniz 3. Alejandro Casas 4. Alejandro Soriano 5. Alfredo Falero 6. Amlcar Davyt 7. Ana Wortman 8. Andrs Rivarola 9. Antonio Eduardo de Oliveira 10. Antonio Walber Matias Muniz 11. Beatriz Bissio 12. Camilo Lpez Burian 13. Carlos Eduardo Carvalho 14. Carlos Lujn 15. Carlos Sidnei Coutinho 16. Cezar Augusto Miranda Guedes 17. Claiton Mello 18. Dcia Ibiapina 19. Damian Paikin 20. Daniela Perrotta 21. Darc Costa 22. Debora Prado 23. Diego Hernandez 24. Edson Medeiros Branco Luiz 25. Eduardo Heleno dos Santos 26. Elci Franco 27. Eliane Garcindo de S 28. Emiliano Travieso 29. Fabricio Pereira da Silva 30. Fernando Milano 31. Fernando Porta 32. Flvia Guerra Cavalcanti 33. Florencia Sanz 34. Frederico Katz 35. Gabriela Bortz
36. Gisalio Cerqueira Filho 37. Gizlene Nder 38. Gladys Isabel Clemente Batalla 39. Glauber Cardoso Carvalho 40. Gloria Edel Mendicoa 41. Gustavo Codas 42. Hernan Thomas 43. Ingrid Sarti 44. Israel Roberto Barnab 45. Jamile Bergamaschine Mata Diz 46. Jayme Benvenuto 47. Jos Manuel Ugarte 48. Jos Manuel Quijano 49. Jos Vicente Tavares dos Santos 50. Karina Pasquariello Mariano 51. Larissa Rosevics 52. Leonardo Granato 53. Liliana Bertoni 54. Lorena Granja 55. Lucas Becerra 56. Luis Eduardo Alvarado Prada 57. Luis Tibiletti 58. Luisa Maria Nunes de Moura e Silva 59. Mara Baumgarten 60. Marco Aurelio Nogueira 61. Marcos Costa Lima 62. Maria Cristina Gobbi 63. Maria Eugenia Cruset 64. Mara Izabel Mallmann 65. Maria Margarida Nepomuceno 66. Maria Sabina Uribarren 67. Maria Susana Soares 68. Mariano Fressoli 69. Mario Burkun 70. Miguel Dhenin 71. Mnica Leite Lessa 72. Monique Badar 73. Nilson Arajo de Souza
74. Octvio Rodriguez 75. Oscar Feo 76. Pedro Silva Barros 77. Rafael Dias 78. Raphael Padula 79. Renato Martins 80. Reto Bertoni 81. Rodolfo Silva 82. Rodrigo Deodato de Souza Silva 83. Rosario Radakovich 84. Samuel Pinheiro Guimares 85. Sergio Luiz Pinheiro SantAnna 86. Sergio Urbaneja 87. Silvia Lago 88. Susana Sel 89. Thomas F. Heye 90. Tullo Vigevani 91. Vera Cepda 92. Verena Hitner 93. Victorio Oxilia Dvalos 94. Willy Beak

E-Book FoMerco 2012 - Por Uma Integração Ampliada - Volume 1 Final

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E-Book FoMerco 2012 - Por Uma Integração Ampliada - Volume 1 Final

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Copyright 2013 by Os autores e Frum Universitrio do Mercosul FoMerco proibida a reproduo total ou parcial desta obra sem a devida

Apresentao | Desafios da integrao ampliada da Amrica do Sul XXIII

2. Experiencia de CAF en el apoyo al desarrollo y la integracin regional 43

4. Brasil como lder regional: potencial integrante en un G-5? 59

7. Os desafios da integrao regional e a atuao da Rede Mercocidades 101

9. Participao mercosulina: do macro ao micro 123

11. Retos y desafos para un nuevo Mercosur 143

13. Partidos y poltica exterior, un anlisis comparado de Brasil y Uruguay 165

14. Crise, subdesenvolvimento e integrao 177

15. A violncia na boca do povo: novas anotaes 191

16. A violncia em se ocultar a violncia 201

17. Integracin y cooperacin en la frontera uruguaya con Brasil 213

24. Algunas claves de la insercin internacional 313

25. Institucionalidade e democracia no Mercosul 317

26. Brasil, Argentina e a integrao com alma tico-poltica 335

27. Crise sistmica, desordem mundial e financeirizao 341

28. Desafios poltica de integrao do Brasil 363

29. El futuro de la integracin: Mercosur y Unasur 371

30. Dependncia e integrao na Amrica Latina 381

31. Comentario sobre la agenda sanitaria mundial y la salud en Venezuela 395

32. O Mercosul Social: participao, trabalho e sade 397

35. Mercosul e os problemas da integrao regional 421

37. Geopoltica y relaciones internacionales: una perspectiva sudamericana 441

39. El concepto de comunidad energtica regional en el Mercosur ampliado 481

43. Temas de investigacin sobre seguridad y fronteras en el Cono Sur 539

45. Claves para la agenda del desarrollo 567

47. Meio ambiente, cooperao e integrao regional 597

48. Realismo, integrao regional e a Aliana do Pacfico 611

49. Brasil, Venezuela e a cooperao internacional para o desenvolvimento 625

50. Foro Mercosur Panel sobre integracin energtica 643

54. Caryb: Brasil, Bahia/Argentina/Uruguai 715

55. Visibilidade miditica e o Mercado Comum do Sul 727

58. Indstrias criativas: inovao para a integrao 765

59. Mobilidade Cultural para o Mercosul 779

IV. A produo do conhecimento, tecnologias sociais e cooperao internacional Introduccin 813

63. Notas sobre teora crtica, universidad y sujetos colectivos 825

67. Misso integracionista da Unila 879

69. Integrao, democracia e tecnologias de incluso social 907

71. As possibilidades das Cincias Biolgicas na integrao 929

73. Nova agenda em estudos avanados: ILEA UFRGS 951

76. Cooperacion internacional: la Universidad Nacional de la Plata 979

78. La Comunicacin en el Mercosur. Entre polticas nacionales y la integracin regional 995

79. Linhagens intelectuais identidade latino-americana e o nacional desenvolvimentismo 1009

Reflexes sobre a integrao na Amrica do Sul

XIV | Samuel Pinheiro Guimares

Reflexes sobre a Integrao na Amrica do Sul | XV

XVI | Samuel Pinheiro Guimares

Reflexes sobre a Integrao na Amrica do Sul | XVII

XVIII | Samuel Pinheiro Guimares

XIII Congresso Internacional

Reflexes sobre a Integrao na Amrica do Sul | XIX

Frum Universitrio Mercosul - FoMerco

XX | Samuel Pinheiro Guimares

Reflexes sobre a Integrao na Amrica do Sul | XXI

XXII | Samuel Pinheiro Guimares

XIII Congresso Internacional

Apresentao Desafios da integrao ampliada da Amrica do Sul

XXIV | Ingrid Sarti

Frum Universitrio Mercosul - FoMerco

XXVI | Ingrid Sarti

XIII Congresso Internacional

Frum Universitrio Mercosul - FoMerco

Reflexes da crise mundial e desafios tericos da integrao da Amrica do Sul