Introduo Breve histrico O tema relativo interveno do Estado na propriedade resulta da evoluo do perfil do Estado no mundo moderno.

. Bem anota BIELSA que o Estado moderno no limita sua ao mantena da segurana externa e da paz interna, como que suprindo as aes individuais. Muito mais do que isso, o Estado deve perceber e concretizar as aspiraes coletivas, exercendo papel de funda conotao social. No curso evolutivo da sociedade, o Estado do sculo XIX no tinha esse tipo de preocupao. A doutrina do Laissez Faire assegurava ampla liberdade aos indivduos e considerava intangveis os seus direito, mas, ao mesmo tempo, permitia que os abismos sociais se tornassem mais profundos, deixando mostra os inevitveis conflitos surgidos da desigualdade entre as vrias camadas da sociedade. Esse Estados-Polcia no conseguiu sobreviver aos novos fatores de ordem poltica, econmica e social que o mundo contemporneo passou a enfrentar. Essa forma de Estado deu lugar ao Estado-Bem-estar, que emprega seu poder supremo e coercitivo para suavizar, por uma interveno decidida, algumas das consequncias mais penosas da desigualdade econmica, nas precisas palavras de DALMO DALLARI. Saindo daquela posio de indiferente distncia, o Estado contemporneo foi assumindo a tarefa de assegurar a prestao dos servios fundamentais e ampliando seu espectro social, procurando a proteo da sociedade vista como um todo, e no mais como um somatrio de individualidades. Para tanto, precisou imiscuir-se nas relaes privadas. O Estado intervencionista nem sempre apresenta somente aspectos positivos, mas se considera que melhor suportar sua hipertrofia com vistas defesa social do que assistir sua ineficcia e desinteresse diante dos conflitos gerados pelos grupamentos sociais. O dilema moderno se situa na relao entre o Estado e o indivduo. Para que possa atender aos reclamos globais da sociedade e captar as exigncias do interesse pblico, preciso que o Estado atinja alguns interesses individuais. E a regra que atualmente guia essa relao a da supremacia do interesse pblico sobre o particular. , na verdade esse postulado que constitui um dos fundamentos polticos da interveno do Estado na propriedade.

Propriedade A propriedade instituto de carter poltico: a ordem jurdica pode reconhecer, ou no, as caractersticas que do forma ao instituto. Historicamente, a propriedade constituiu verdadeiro direito natural, sendo erigida direito fundamental nas declaraes de direito da poca do constitucionalismo. As tendncias socializantes, porm, alteraram a fisionomia da propriedade, e muitos ordenamentos jurdicos firmaram o postulado ortodoxo de que a propriedade tinha carter provisrio at que se chegasse coletivizao em massa. Modernamente se tem assegurado a existncia da propriedade como instituto poltico, mas o contedo do direito de propriedade sofre inmeras limitaes no direito positivo, tudo para permitir que o interesse privado no se sobreponha aos interesses maiores da coletividade. A vigente Constituio peremptria no que se refere ao reconhecimento do direito: garantido o direito de propriedade (art. 5 XXII). O mandamento indica que o legislador no pode erradicar esse direito do ordenamento jurdico positivo. Pode, sim, definir-lhe os contornos e fixar-lhe limitaes tutela jurdica. Logo adiante veremos que a propriedade no mais se caracteriza como direito absoluto, como ocorria na poca medieval. Hoje o direito de propriedade s se justifica diante do pressuposto que a Constituio estabelece para que a torne suscetvel de tutela: a funo social. Se a propriedade no est atendendo a sua funo social, deve o Estado intervir para amold-la a essa qualificao. E essa funo autoriza no s a determinao de obrigaes de faze, como de deixar de fazer, sempre para impedir o uso egostico e anti-social da propriedade. Por isso o direito de propriedade relativo e condicionado. O novo Cdigo Civil, depois de repetir a norma que confere ao proprietrio a faculdade de usa, gozar e dispor da coisa ( art, 1.228), fez a seguinte ressalva, em conformidade com a disciplina constitucional, e para consolidar o carter social da propriedade: o direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, em como evitada a poluio do ar e das guas (art. 1.228, 1). Ficou, portanto, reforado o sentido social da propriedade. Se o proprietrio no respeita essa funo, nasce para o Estado , mas nunca deixar o direito de figurar como objeto da

o poder jurdico de nela intervir e at de suprimi-la, se essa providncia se afigurar indispensvel para ajust-la aos fins constitucionalmente assegurados. Interveno do Estado Sentido Essa breve introduo necessria para chegarmos ao ponto que constitui objeto do presente captulo, ou seja, a interveno do estado na propriedade. De forma sinttica, podemos considerar interveno do estado na propriedade toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajust-la aos inmeros fatores exigidos pela funo social a que est condicionada. Extrai-se dessa noo que qualquer ataque propriedade, que no tenha esse objetivo, estar contaminado de irretorquvel legalidade. Trata-se, pois, de pressuposto constitucional do qual no pode afastar-se a administrao. A interveno, como bvio, revela um poder jurdico do estado, calcado em sua prpria soberania. verdadeiro poder de imprio (ius imperii), a ele devendo sujeio os particulares. Sem dvida, as necessidades individuais e gerais, como bem afirma GABINO FRAGA, se satisfazem pela ao do estado e dos particulares, e, sempre que se amplia a ao relativa a uma dessas necessidades, o efeito recai sobre a outra. Quadro normativo constitucional A vigente constituio d suporte interveno do Estado na propriedade. De um lado, garante o direito da propriedade (n art. 5, XXII), mas ao mesmo tempo condiciona o instituto o atendimento da funo social (art. 5 XXIII). Aqui se encontra o primeiro embasamento constitucional. Se a propriedade precisa estar condicionada funo social, segue-se que, no estiver atendida essa condio, poder o estado intervir para v-la atendida. No captulo destinado poltica urbana, diz a Constituio: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor (art. 182 2). O dispositivo indica que, em termos urbansticos, o paradigma para a expresso da funo social da propriedade o plano diretor do municpio, e logicamente haver situaes em que esse plano diretor entrar em rota de coliso com interesses do proprietrio. Prevendo essa situao, a Lei Fundamental deu ao municpio poderes interventivos na propriedade, estabelecendo que pode ser imposta ao proprietrio a obrigao de promover o adequado aproveitamento do solo urbano no edificado,

subutilizado ou no utilizado, quando em descompasso com as normas do plano diretor. No caso de inobservncia da imposio, tem o municpio o poder de impor o parcelamento ou a edificao compulsria do solo e, em ltimo caso, de promover a prpria desapropriao. Outra norma que d suporte interveno a do art. 5, XXV, da CF. estabelece o dispositivo que o poder pblico poder usar da propriedade particular no caso de iminente perigo pblico. a figura da requisio, que examinaremos ainda neste captulo . Por fim, no demais lembrar que a constituio contempla o instituto da desapropriao, que no deixa de ser o mais draconiano modo de interveno na propriedade, vez que a retira do domnio do proprietrio para inseri-la no patrimnio do Estado. Entretanto, pela extenso dessa matria, e para fins didticos, teceremos os devidos comentrios no captulo seguinte. Competncia Em relao competncia para proceder interveno na propriedade, cumpre de incio distinguir a natureza da forma interventiva. A fonte para tal atividade est na constituio, que em diversos dispositivos traa a partilha de competncias entre as pessoas federativas. Portanto, a constituio que se deve verificar em primeiro lugar. A competncia para legislar sobre essas matrias a competncia para legislar sobre restries e os condicionamentos ao uso da propriedade. Essa competncia se reparte entre a unio, os estados, o distrito federal e os municpios, tudo em conformidade com o sistema de diviso de atribuies estabelecido na constituio. Uma lei que disponha sobre casos de requisio da propriedade privada, por exemplo, tem que ser federal (art. 22, III, CF). Mas uma lei que estabelea casos de restrio ao uso da propriedade para a proteo do meio ambiente pode ser federal, estadual, distrital, ou municipal (art. 24 VI, e art. 30, I e II, da CF). Alm da competncia legislativa, as pessoas polticas dispem de competncia administrativa, que aquela que se consubstancia atravs da prtica de atos administrativos. O primeiro ponto a considerar o de que toda a atividade administrativa h de ter suporte na lei, porque assim impe o princpio da legalidade. Sendo assim, a competncia administrativa estar condicionada competncia para legislar sobre restries atividade de construo (que

implica modo interventivo na propriedade), ter, ipso facto, competncia para praticar os atos administrativos necessrios execuo da lei que editou. Demais isso, oportuno destacar que esses atos administrativos estampam, como regra, o exerccio do poder de polcia da Administrao, ou seja, o poder pblico, seguindo os parmetros legais, concretiza as restries autorizadas na lei e fiscaliza o seu cumprimento. O estado, por exemplo, tem competncia para legislar sobre segurana pblica, e, em decorrncia dessa atribuio, cabe-lhe a prtica de atos de polcia que possibilitam o cumprimento da lei estadual. Compete, pois, s autoridades estaduais interditar temporariamente o uso de certa propriedade com vistas preservao da segurana coletiva. Fundamentos Supremacia do interesse pblico No direito moderno, a supremacia do interesse pblico sobre o privado se configura como verdadeiro postulado fundamenta, pois que confere ao prprio indivduo condies de segurana e de sobrevivncia. A estabilidade da ordem social depende dessa posio privilegiada do estado e dela dependem a ordem e a tranquilidade das pessoas. No caso da interveno na propriedade, o estado age de forma vertical, ou seja, cria imposies que de alguma forma restringem o uso da propriedade pelo seu dominus. E o faz exatamente em funo da supremacia que ostenta, relativamente aos interesses privados. Quando o particular sofre a imposio interventiva do estado em sua propriedade, sua reao natural a de insatisfao, e isso porque seu interesse foi contrariado. Mas toda interveno visa ao atendimento de uma situao de interesse pblico e, sendo assim, h de justificar-se a atuao estatal, mesmo contrria ao interesse do particular. Pode-se, assim, extrair desse fundamento que toda vez que colide um interesse pblico com um interesse privado, aquele que tem que prevalecer. a supremacia do interesse pblico sobre o privado, como princpio, que retrata um dos fundamentos da interveno estatal na propriedade. Funo social da propriedade Conforme assinala DROMI, a concepo individualista da propriedade j foi h muito abandonada, porque predomina atualmente a viso de que o instituto, muito mais que um fim, se configura como meio para alcanar o bem-estar social.

Essa viso, que leva em conta os relevantes interesses da coletividade, que levou o Constituinte a condicionar a propriedade ao atendimento da funo social (art. 5, XXIII). Ao faz-lo, veio a possibilitar que o estado interviesse na propriedade sempre que esta no estivesse amoldada ao pressuposto exigido na Constituio. Sobre o interesse do indivduo, repetimos, h de se prelevar o interesse pblico. Ademais, a constituio inseriu a funo social da propriedade como um dos princpios que regem a ordem econmica (art. 170, III). No dispositivo, o constituinte mais uma vez reconhece a propriedade como fator econmico, mas a condiciona ao atendimento da funo social, tornando este elemento superior quele. O pressuposto constitucional, contudo, no afasta nem suprime o direito em si. Ao contrrio, o sistema vigente procura conciliar os interesses individuais e sociais e somente quando h o conflito que o estado d primazia a estes ltimos. A funo social pretende erradicar algumas deformidades existentes na sociedade, nas quais o interesse egostico do indivduo pe em risco os interesses coletivos. Na verdade, a funo social visa a recolocar a propriedade na sua trilha normal. O texto constitucional releva e existncia de um direito contraposto a um dever jurdico. Dizendo que a propriedade deve atender funo social, assegura o direito do proprietrio, de um lado tornando inatacvel sua propriedade se consonante com aquela funo, e, de outro, impe ao estado a interveno na propriedade se descompassada com a funo social, ao mesmo tempo em que faz incidir sobre o proprietrio o dever jurdico de mant-la ajustada exigncia constitucional. No custa lembrar que o princpio da funo social da propriedade reflete o ponto de convergncia resultante da evoluo do conceito de propriedade. Assim, deve ser aplicado lado a lado com os interesses da coletividade. Mas dvida no h de que sua aplicao atinge o prprio contedo do direito da propriedade e no apenas seu exerccio. portanto, a funo social o outro fundamento poltico e jurdico da interveno do estado na propriedade. evidente que a noo de funo social traduz conceito jurdico aberto (ou indeterminado). A constituio, no entanto, consignou certos parmetros para dar alguma objetividade citada noo. Para tanto, distinguiu a funo social da propriedade urbana da propriedade rural, fixando parmetros especficos para cada uma. Em relao primeira, vinculou-se a funo

social ao atendimento das exigncias bsicas da ordenao da cidade fixadas no plano diretor (art. 182, 2). A funo social rural est atrelada aos fatores de aproveitamento e uso racional e adequado da propriedade, de modo que a explorao venha a favorecer o bem-estar de proprietrios e trabalhadores; da preservao do meio ambiente; e do respeito s relaes de trabalho (art. 186). Por outro lado, ao descartar a desapropriao da pequena e mdia propriedade rural, bem como da propriedade produtiva (art. 185), considerou que tais situaes fticas sempre provocaro a presuno (iuris et de iure) de que est presente o cumprimento da funo social rural. O cdigo civil em vigor expressou, em mais de uma passagem, o contedo social do direito de propriedade, reforando seu carter de direito subjetivo condicionado. Primeiramente, recomendou que esse direito deve ser exercido de forma compatvel com suas finalidade econmicas e sociais e com a necessidade de preservao do meio ambiente e do patrimnio pblico (art. 1228, 3). Ver4ifica-se, pois que, mesmo ostentando a caracterstica de regular relaes jurdicas privada, o novo cdigo civil, atendendo aos reclamos das sociedades modernas, realou o contedo social do direito de propriedade e fixou vrios suportes que condicionam seu exerccio ou que o extinguem definitivamente do patrimnio jurdico do proprietrio. RESTTRIOES DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE PRIVADA. 6.1 EVOLUO A propriedade, como o mais amplo direito real, que congrega os poderes de usar, gozar e dispor da coisa, de forma absoluta, exclusiva e perptua, bem como o de persegui-la nas mos de quem quer que injustamente a detenha, e cujo desmembramento implica a constituio de direitos reais parciais, evoluiu do sentido individual para o social. Superada a fase que se seguiu revoluo francesa, na qual, como repdio ao sistema feudal, reviveu, de forma exacerbada, a concepo puramente individualista do perodo romano, a propriedade foi sendo afetada, principalmente a partir da segunda metade do sculo XIX, por crescente nmero de restries impostas pelo estado. Note-se que, enquanto a declarao dos direitos humanos do homem e do cidado, de 1789, proclamava ser a propriedade direito inviolvel e sagrado, o cdigo de Napoleo, de 1804, pretendendo ser individualista, consagrou, como princpio, a legitimidade da limitao do

Estado sobre a propriedade, ao definir esse instituto, no artigo 544, como o direito de gozar e de dispor das coisas de modo absoluto, contanto que isso no se torne uso proibido pelas leis ou pelos regulamentos. Apenas, enquanto naquela poca essas leis e regulamentos se limitavam, quase exclusivamente, aos direitos de vizinhana, aos poucos o seu campo foi se ampliando, com tendncia para condicionar, cada vez mais, o exerccio do direito de propriedade ao bem-estar social. O princpio permanece, mas o seu alcance alterou-se profundamente, dando propriedade sentido social ento desconhecido. Hoje, prevalece o princpio da funo social da propriedade, que autoriza no apenas a imposio de obrigaes de no fazer, como tambm as de deixar fazer, e, hoje, pela constituio, a obrigao de fazer, expressa no artigo 182 4, consistente no adequado aproveitamento do sol urbano. 6.2 MODALIDADES Hoje, no direito brasileiro, podem ser indicadas as seguintes modalidades de restrio do estado sobre a propriedade privada, cada qual afetando de modo diverso o direito de propriedade: as limitaes administrativas, a ocupao temporria, o tombamento, a requisio, a servido administrativa, a desapropriao e o parcelamento e edificao compulsrios. As limitaes administrativas impem obrigaes de carter geral a proprietrios indeterminados, em benefcio do interesse geral, afetando o carter absoluto do direito de gozar e dispor da coisa de maneira que melhor lhe aprouver. A ocupao temporria e a requisio de imveis impem ao proprietrio a obrigao de suportar a utilizao temporria do imvel pelo poder pblico, para realizao de obras ou servios de interesse coletivo; afetam a exclusividade do direito de propriedade, ou seja, o atributo segundo o qual a mesma coisa no pode pertencer simultaneamente a duas ou mais pessoas, e o proprietrio tem a faculdade de opor-se ao de terceiros exercida sobre aquilo que lhe pertence; pelo artigo 1.231 do novo cdigo civil, a propriedade presume-se plena e exclusiva at que se prove ao contrrio. O tombamento implica limitao perptua ao direito de propriedade em benefcio do interesse coletivo; afeta o carter absoluto do direito de propriedade; acarreta nus maior do que as limitaes administrativas, porque incide sobre imvel determinado.

A servido administrativa implica a instituio de direito real de natureza pblica, impondo ao proprietrio a obrigao de suportar um nus parcial sobre o imvel de sua propriedade, em benefcio de um servio pblico ou de um bem afetado a um servio pblico; afeta a exclusividade do direito de propriedade, porque transfere a outrem faculdades de uso e gozo; excepcionalmente afeta apenas o carter absoluto, quando implica obrigao de no fazer; acarreta gravame maior do que a ocupao temporria, por que tem carter perptuo. A desapropriao e a requisio de bens mveis e fungveis, atingindo a faculdade que tem o proprietrio de dispor da coisa segundo sua vontade, implicam a transferncia compulsria, mediante indenizao, para satisfazer a interesse pblico; afetam o carter perptuo e irrevogvel do direito de propriedade. A edificao e o parcelamento compulsrios so impostos ao proprietrio que no utiliza adequadamente a sua propriedade. Ferem o carter absoluto e perptuo do direito da propriedade. 6.3 FUNDAMENTO Sabe-se que a propriedade o direito individual que assegura a seu titular uma srie de poderes cujo contedo constitui objeto do direito civil; compreende os poderes de usar, gozar e dispor da coisa, de modo absoluto, exclusivo e perptuo. No pode, no entanto, esses poderes ser exercidos ilimitadamente, porque coexistem com direito alheios, de igual natureza, e porque existem interesses pblicos maiores, cuja tutela incumbe ao poder pblico exercer, ainda que em prejuzo de interesses individuais. Entra-se aqui na esfera do poder de polcia do estado, ponto em que o estudo da propriedade sai da rbita do direito privado e passa a constituir objeto do direito pblico e a submeter-se a regime jurdico derrogatrio e exorbitante do direito comum. No dizer de Jos Cretella Jnior (in RDA 112/51), ao passo que o direito civil de propriedade confere a o titular cem por cento, vamos dizer, do jus utendi, fruendi at abutendi, o direito pblico da propriedade, que considera o bem dentro de um conjunto maior, vai reduzindo o quantum daquela fruio, porque observa a totalidade dos direitos de propriedade bem como a necessidade pblica e o interesse social. Essa atividade o Estado comeou a exercer por meio do poder de polcia, que constitui o instrumento pelo qual assegurado o bem estar da coletividade, mediante a restrio dos direitos individuais que com ele conflitem.

Mas, j se viu que o poder de polcia sofreu uma ampliao, no apenas de contedo, mas tambm de extenso, porque, enquanto originariamente somente justificava a imposio de obrigaes de no fazer, passou, com o tempo, a impor obrigaes de faze, ou seja, a impor o dever de utilizar o bem. Neste momento que se comeou a falar em funo social da propriedade. Em relao a esta, duas posies se colocam: 1. Uns mantm no mbito do poder de polcia e interpretam a funo social sob dois aspectos: o negativo e o positivo. Sob o aspecto negativo, a funo social abrange as limitaes impostas ao exerccio da propriedade com as mais variadas finalidades (segurana, sade, economia popular, proteo ao meio ambiente, ao patrimnio histrico e artstico nacional); inclui as obrigaes de no fazer e mesmo certas obrigaes de fazer, impostas como condies para o exerccio de determinados direitos, por exemplo, a obrigao de adotar medidas de segurana contra incndios como condio do direito de construir. Sob o aspecto positivo, implica obrigao de fazer consistente no dever de utilizao da propriedade; 2. Outros distinguem: o aspecto negativo corresponde ao poder de polcia, e o aspecto positivo, funo social da propriedade; quer dizer, a funo social da propriedade seria um novo instrumento, que conjugado aos normalmente admitidos (as limitaes, as desapropriaes, as servides etc.), possibilitam a obteno de uma ordem econmica e social que realize o desenvolvimento com justia social (cf. Carlos Ari Sundfeld, 1987:9). Os autores dessa segunda corrente continuam apegados a concepo originria de poder de polcia, como atividade negativa, ou seja, atividade que impem ao particular limitaes ao exerccio dos direitos individuais, consistentes em obrigaes de no fazer. No entanto, quando se consideram os trs elementos essenciais caracterizadores do poder de polcia o subjetivo (Estado), o finalstico (interesse pblico) e o contedo (restrio liberdade individual) no h como deixar de reconhecer a sua presena em qualquer das modalidades de interveno do estado sobre a propriedade privada. Pela concepo restritiva de poder de polcia, apenas as limitaes administrativas propriedade seriam manifestaes dessa atividade estatal. Ficariam fora a ocupao

temporria, a requisio, a servido administrativa, o tombamento, a desapropriao e o dever de utilizao do imvel. Pela nova concepo, teria havido uma ampliao do poder de polcia, de modo a abranger as formas de interveno que impem obrigaes de deixar fazer e de fazer. Na monografia sobre Servido Administrativa (1978:18-22), j nos havamos colocado entre os que explicam as vrias formas de interveno do estado na propriedade privada como manifestaes do poder de polcia: na realidade, tanto as chamadas limitaes administrativas propriedade (em sentido estrito), como a ocupao temporria, a requisio administrativa, a servido administrativa e a desapropriao constituem formas de limitaes do estado sobre a propriedade privada, cada uma delas atingindo o exerccio desse direito de maneira mais ou menos intensa, mas sempre com o objetivo de satisfazer o interesse pblico. Assim, em sentido amplo, as limitaes administrativas abrangem todas essas modalidades; em sentido restrito, referem-se apenas quelas impostas pelo poder de polcia do estado, condicionando o exerccio do direito de propriedade ao bem-estar social, sem implicar desdobramento dos poderes ao domnio. Com relao a desapropriao, dissemos, ento, que ela pode ser tida como limitao propriedade quando se considera abstratamente aquele instituto, que inerente soberania do estado, perante os direitos individuais assegurados aos cidados. Trata-se de instituto de direito pblico a desapropriao perante instituto de direito privado a propriedade; o primeiro limitao ao segundo, no sentido que se constitui em exceo intangibilidade do direito individual propriedade. Abstratamente considerada, a desapropriao afeta a propriedade, como instituio, ou seja, afeta os atributos com os quais foi concebida pelas correntes individualistas. No entanto, quando incide, concretamente, sobre determinado bem, ela no pode ser considerada como simples limitao, j que, vista pela tica do direito privado, implica a perda da propriedade. Quanto ao dever de utilizao, corresponde a nova ampliao do poder de polcia do estado, mas que dele se destaca para constituir a chamada funo social da propriedade, hoje definida pela constituio no artigo 182 4, consistente no adequado aproveitamento do solo urbano (com relao poltica urbana); quanto poltica agrcola e fundiria e reforma agrria, a funo social da propriedade impe as obrigaes previstas no artigo 186: aproveitamento racional e adequado; utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do

meio ambiente; observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; e explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. 6.4 FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE Antes de aparecer expressamente mencionado na constituio de 1967, o princpio da funo social da propriedade j servira de inspirao para a incluso de nova modalidade de desapropriao (por interesse social) na constituio de 1946. Se alguma dvida houvesse a esse respeito, seria ela dissipada pela justificativa apresentada pelo autor da emenda de que resultou essa inovao, o senador Ferreira de Souza. Ele reconhece como lgico que o homem possua como seu, de forma absoluta, aqueles bens necessrios sua vida, sua profisso, sua manuteno e de sua famlia, mesmo os que constituem economias para o futuro. Mas alm desse mnimo, a propriedade tem uma funo social de modo que ou seu proprietrio a explora e a mantm dando-lhe utilidade, concorrendo para o bem comum, ou ela no se justifica. A emenda no chega ao extremo de negar a propriedade, mas, superpondo o bem comum ao bem individual, admite a expropriao das propriedades inteis, das que poderiam ser cultivadas e no o so, daquelas cujo domnio absoluto chega a representar um acinte aos outros homens. Em outra oportunidade, ao justificar a emenda perante a comisso constitucional, ele diz que devemos estabelecer tambm a possibilidade de uma desapropriao que no seja nem por necessidade do estado, em si, como rgo diretor da sociedade em geral, nem por utilidade pblica, para qualquer servio do estado. Mas devemos tambm possibilitar a desapropriao sempre que necessria ordem social, vida social. E cita dois casos: na sociedade puramente individualista, que compreende a propriedade como direito absoluto, admite-se a propriedade dos bens que no produzem e recebem valorizao do prprio estado e do trabalho coletivo. Evidentemente, essa propriedade improdutiva, que o proprietrio no explora no sentido de transform-la numa utilidade geral, criando riqueza para a coletividade, um peso para a sociedade. O proprietrio tem em seu favor toda a proteo da lei e da autoridade, recebe as consequncias do enriquecimento resultante do trabalho geral e da prpria ao do estado e nada lhe da em virtude desse mesmo direito. Deve ser possvel ao estado, em casos especiais, desapropri-la a fim de tornar a propriedade uma propriedade uma utilidade, uma riqueza social, seja porque v dividi-la entre os que pretendem cultiv-la, seja para outro fim de ordem coletiva.

A constituio de 1967, com a redao dada pela emenda constitucional n1 de 1969, incluiu a funo social da propriedade como um dos princpios da ordem econmica e social (art. 160, III), que coexiste com o da propriedade como direito individual consagrado no artigo 153, 22. Segundo Manoel Gonalves Ferreira Filho (1975, v. 3:166), isto significa que a propriedade, segundo no a da concepo absoluta, romanstica, e sim a propriedade encarada como uma funo eminentemente social. o que se depreende do texto do artigo 160, III, que implicitamente condena a concepo absoluta da propriedade, segundo o qual esta o direito de usar, gozar e tirar proveito de uma coisa, de modo puramente egostico, sem levar em conta o interesse alheio e particularmente o da sociedade. Reconhecendo a funo social da propriedade, a constituio no nega o direito exclusivo do dono sobre a coisa, mas exige que seu uso seja condicionado ao bem-estar geral. No ficou, portanto, o constituinte longe da concepo tomista, segundo a qual o proprietrio um procurador da comunidade para a gesto de bens destinados a servir a todos, embora pertena a um s. No h dvida, no entanto, de que a inspirao mais prxima do princpio a doutrina social da igreja, tal como exposta nas encclicas Mater et Magistra, do Papa Joo XXII, de 1961, e centesimus Cennus, de 1991, de Joo Paulo II, nas quais se associa a propriedade a uma funo social, ou seja, funo de servir de instrumento para a criao de bens necessrios subsistncia de toda a humanidade. Segundo Jos Afonso da Silva (2003:283), a funo social da propriedade pode manifestar-se, conforme as hipteses, seja como condio de exerccio das faculdades atribudas, seja como obrigao de executar determinadas faculdades de acordo com modalidades preestabelecidas. No entanto, o princpio no autoriza esvaziar a propriedade de seu contedo essencial mnimo, sem indenizao, porque este est assegurado pela norma de garantia do respectivo direito. Na vigncia da constituio de 1967, com a redao dada pela emenda constitucional n1 de 1969, o princpio da funo social teve aplicao restrita desapropriao para reforma agrria, fundamentada no artigo 161. Na Constituio de 1967, com a redao dada pela emenda constitucional n1 de 1969, o princpio da funo social teve aplicao restrita desapropriao para reforma agrria fundamentada no artigo 161.

Na constituio de 1988, o artigo 5, inciso XXII, garante o direito da propriedade, mas no inciso XXIII determina que a propriedade atender sua funo social; alm disso, ela volta a ser includa entre os princpios da ordem econmica, que tm por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social (art. 170, III); porm, tem seu alcance delimitado.