A Politica Externa Brasileira e o Regime Militar

A poltica externa brasileira e o regime militar
A poltica externa brasileira e o regime militar*

Shiguenoli Miyamoto** Williams da Silva Gonalves*** H tantas polticas externas em um pas quantos so os interesses em jogo.1 Dessa forma, pelo menos trs instncias podem ser identificadas como tendo polticas externas: o tradicional locus, a chancelaria, em princpio a grande responsvel tanto pela formulao quanto pela implementao da poltica externa e da poltica internacional do Brasil; as Foras Armadas, principalmente no que tange aos temas ligados defesa do Estado; e os setores econmicos. Esta diversidade de loci faz com que as decision-making entre as diversas instncias tenham pontos de vista divergentes, manifestando-se de forma bastante cristalina, envolvendo os mbitos militares, diplomticos e comerciais. No que diz respeito aos meios empresariais, a poltica de exportao pode ser mencionada como seu campo de interesse mais imediato. Sobre isto manifestam-se sempre descontentes, tecendo crticas maneira como o governo tem atuado junto aos outros pases nos ltimos anos.
Trabalho preparado para o projeto 60 Anos de Poltica Externa Brasileira, coordenado pelo Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais da Fundao Alexandre de Gusmo e pelo Ncleo de Poltica Internacional e Comparada da USP. Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo, coordenador da PsGraduao em Cincia Poltica junto Unicamp e coordenador associado do Ncleo de Estudos Estratgicos da Unicamp. Doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo, professor de Histria da Universidade Federal Fluminense e da Universidade Estadual do Rio de Janeiro. Embora este texto d nfase s relaes entre Foras Armadas e poltica externa, no pretende arrolar todos os fatos ocorridos no perodo considerado. Foram apenas mencionados alguns exemplos para efeito de ilustrao e mostrar como o estamento militar entende as Relaes Internacionais.
Caderno PREMISSAS n 10, agosto de 1995.
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Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves
Os empresrios sempre reclamaram contra a ineficcia dos mecanismos oficiais para auxiliar a exportao de seus produtos. Em funo disso, chegaram mesmo a propor, nos anos 80, a extino de organismos como a Carteira de Crdito Exterior (CACEX), que segundo eles mais atrapalhava do que ajudava, conforme se manifestavam na Federao do Comrcio de So Paulo, em abril de 1983.2 Essa falta de capacidade dos rgos governamentais em promover adequadamente as exportaes se converteu em um dos alvos prediletos dos empresrios, no perodo ps-64. Falava-se na necessidade de agilizar mecanismos de intercmbio, visando facilitar o contato com outros pases. Isto, apesar da participao do Brasil em centenas de feiras e mostras internacionais. No se pensava nunca em problemas polticos ou ideolgicos. Tratava-se, pura e simplesmente, de concretizar vendas, na maior quantidade e velocidade possveis. A existncia de pelo menos 56 departamentos governamentais na rea era julgada descabida. O Estado estaria se apresentando incompetente administrativa e politicamente, dificultando as exportaes, sendo motivo de censura inclusive de Armando Vasone Filho, delegado do Ministrio da Fazenda para o Estado de So Paulo.3 Da mesma forma, Laerte Setbal Filho, ex-presidente da Associao dos Exportadores Brasileiros, denunciava este nmero excessivo de entidades oficiais atuando desordenamente no comrcio exterior, muitas vezes com atribuies conflitantes. Setbal reclamava, ainda, que enquanto o Itamaraty assinava acordos, o Banco Central exigia condies leoninas para a importao, e a CACEX, por sua vez, criava problemas, engavetando as guias.4 Procurando resguardar-se das crticas, o Governo acenava com a transformao da Secretaria Geral do Ministrio da Fazenda em um ministrio informal s para exportaes, ainda em 1982.5
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Jornal da Tarde, 09-04-1983, p.4. Folha de S.Paulo, 16-09-1979, p.44. O Estado de S.Paulo, 22-02-1981, p.49. Folha de S.Paulo, 04-01-1982, p.11.
Empreeendimento, alis, tido como particularmente difcil pelo Itamaraty, que achava at mesmo invivel a centralizao das atividades do comrcio exterior em um nico rgo.6 O papel do Itamaraty era percebido como o de um ministrio cuja finalidade era executar uma diplomacia econmica, como uma nova forma de ampliar as exportaes para todos os quadrantes do mundo. Era esta, tambm, a viso de diplomatas como Flecha de Lima, que desenvolveu junto instituio um esquema de promoes moderno e eficaz. Pelo menos esta era a verso diplomtica. O objetivo era colaborar estreitamente com a poltica do ento chanceler Mrio Gibson Barboza, no sentido de proporcionar gestes capazes de fortalecer o comrcio exterior do pas. Pelo visto, essas opinies emitidas em 1971 pelo ento secretrio-adjunto para a Promoo Comercial do Brasil, no exterior, eram compartilhadas no s ao nvel interno da entidade, mas em todo o governo, indo ao encontro dos anseios empresariais, no sendo, contudo, operacionalizadas a contento em outras instncias. A indicao de Paulo Tarso Flecha de Lima, feita por Tancredo Neves, para ocupar a Secretaria Geral do Itamaraty, no governo de Jos Sarney, mostra quo fundamental esse setor na poltica governamental. Nos anos 80 chegou-se mesmo a uma srie de divergncias bastante acentuadas entre o Ministrio das Relaes Exteriores e o ministro do Planejamento, Antnio Delfim Netto, porque este considerava que os diplomatas nada sabiam fazer. Ou seja, ele, como um dos policy-makers importantes do regime militar, preocupava-se mais com as questes econmicas do que com as polticas, um dos alvos prioritrios do Itamaraty.7
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O Estado de S.Paulo, 25-03-1983, p.27.
A esse respeito ver, por exemplo, MOTA, Loureno Dantas. Quem manda no Brasil. So Paulo, tica, 1987; e LAFER, Celso. O Sistema Poltico Brasileiro. So Paulo, Perspectiva, 1975.
Os problemas poltico-ideolgicos no eram considerados quando se tratavam de transaes comerciais, e nunca afetaram o relacionamento do Brasil com o resto da comunidade internacional. Tal fato pode ser constatado, por exemplo, por ocasio da entrega de credenciais do embaixador chins em maio de 1975, quando se destacou que o primeiro resultado concreto do restabelecimento de relaes diplomticas entre ambos os pases implicava o aumento do volume de comrcio, que, de 16 milhes de dlares em 1974, deveria superar a marca dos 50 milhes j naquele ano.8 O prprio Delfim Netto, no primeiro semestre de 1982, manifestava intenes do pas de ampliar o comrcio com a Unio Sovitica, tendo mesmo visitado aquele Estado.9 Anos depois, Figueiredo e Sarney seguiriam o mesmo roteiro, desembarcando em Pequim e Moscou, respectivamente. Chegou-se a comentar, inclusive, um possvel pacto abrangendo as elucubraes de Golbery do Couto e Silva e as idias tecnocrticas de Delfim Netto. Para Carlos Chagas, ento jornalista de O Estado de S.Paulo, estava em vias de se concretizar, em agosto de 1979, uma estratgia que se constituiria, simultanemente, em uma alternativa eficaz para solucionar a crise econmica pela qual passava o pas, servindo de roteiro para a retomada de desenvolvimento, e teria, ainda, fins geopolticos, almejando ocupar espaos e seguir sua destinao natural, projetando-se regionalmente.10 Posturas deste tipo necessitam, todavia, ser avaliadas com reserva. Em primeiro lugar, pelo oportunismo freqentemente demonstrado pelo ministro Delfim Netto junto ao estamento militar, nunca contrariando as decises tomadas na esfera castrense. Em segundo lugar, porque as medidas no plano econmico no se identificariam em nada com as teorias
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O Estado de S.Paulo, 20-05-1975, p.13. Folha de S.Paulo, 23-06-1982, p.17.
Cf. CHAGAS, Carlos. "Golbery e Delfim: o pacto inspirado pela geopoltica?". In: O Estado de S.Paulo, 21-08-1979, p.34.
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geopolticas. Da a ocupao desordenada do pas, particularmente no Norte e no Centro-Oeste no ps-64, incluindo os corredores de exportao. As decises econmicas, ao contrrio, at se chocavam com as estratgias militares e teorias geopolticas. Por ltimo, Golbery do Couto e Silva, desde que assumiu cargos no regime militar, esqueceu-se completamente da geopoltica. Aprofundou-se to somente no exerccio do jogo do poder, sendo por esta razo chamado de "mago do governo". Deve-se considerar, ainda, as prprias vises que os chanceleres tinham a respeito da geopoltica, como se manifestaram Azeredo da Silveira e Saraiva Guerreiro, inmeras vezes. Assim se referia Azeredo da Silveira ao tema: "este negcio de geopoltica (...) no a utilizao do espao para fins estratgicos? [ela no tem finalidade] porque com o avano cientfico o espao muda de dimenso".11 Por seu lado, Saraiva Guerreiro condenava a utilizao, nas relaes internacionais, de doutrinas esprias.12 A idia de que a geopoltica, de inspirao militar, orientava a poltica externa brasileira tornou-se constante nas interpretaes sobre a atuao nacional no perodo ps-64. Para um dos grandes crticos da poltica brasileira, o argentino Carlos Mastrorilli, o seu governo deveria preocupar-se principalmente em ler os textos de Golbery, devendo mesmo servir de orientao poltica exterior argentina frente ao Brasil. Pelo menos enquanto o livro do general fosse doutrina oficial das Foras Armadas e, por extenso, do governo brasileiro.13 Assim, nas anlises sobre a poltica externa brasileira fez-se uma conexo entre o general Golbery, a geopoltica e a Escola Superior de Guerra (ESG). No se podia falar na atuao brasileira frente aos seus
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Cf. Resenha de Poltica Exterior do Brasil (19): 94-95, 1978. Cf. O Estado de S.Paulo, 30-11-1980, p.14.
Cf. MASTRORILLI, Carlos. "Geopoltica del Brasil: historia y doctrina". In: Estrategia (19-20), nov/dez. de 1972 e jan/fev. de 1973, p.56.
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vizinhos e no sistema internacional sem considerar estes trs elementos simultaneamente.14 A Escola Superior de Guerra sempre entendida como o locus onde se discute geopoltica por excelncia e, portanto, a instncia responsvel pela concepo estratgico-militar de projeo do pas.15 Nos pargrafos seguintes veremos como aquela instituio entende o seu papel, em que princpios fundamenta sua doutrina e sua possvel influncia na poltica externa brasileira. Escola Superior de Guerra: poltica e ideologia A ESG foi criada pela lei 785, de 20 de agosto de 1949, com a finalidade de ser um instituto de altos estudos, devendo "desenvolver e consolidar os conhecimentos necessrios para o exerccio das funes de direo e para planejamento da Segurana Nacional".16
Cf., por exemplo, SCHILLING, Paulo. O expansionismo brasileiro. A geopoltica do general Golbery e a diplomacia do Itamaraty. So Paulo, Global, 1981. E praticamente toda a bibliografia produzida na Argentina e no Cone Sul. Sobre a ESG consultar: ARRUDA, Antnio. ESG histria de sua doutrina. So Paulo, Edies GRD/INL/MEC, 1980; AMARAL GURGEL, J.A. Segurana e democracia uma reflexo sobre a doutrina da Escola Superior de Guerra. Rio de Janeiro, Livraria Jos Olympio Editora, 1975; ADERALDO, Vanda Maria. "Escola Superior de Guerra: um estudo de currculos e programas". Rio de Janeiro, IUPERJ, Dissertao de Mestrado em Cincia Poltica, 1978, mimeo; FERREIRA, Oliveiros S. "A Escola Superior de Guerra no quadro do pensamento poltico brasileiro". In: CRIPPA, Adolpho (coord.). As idias polticas no Brasil. So Paulo, Convvio, 1979, vol. II, pp.249-288; OLIVEIRA, Elizer Rizzo de. As Foras Armadas: poltica e ideologia no Brasil (1964-1968). Petrpolis, Vozes, 1976. STEPAN, Alfred. Los militares y la poltica. Buenos Aires, Amorrortu, 1971; DEBERT, Guita G. "A poltica do significado no incio dos anos 60: o nacionalismo no Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) e na Escola Superior de Guerra (ESG)". So Paulo, USP, Tese de Doutorado em Cincia Poltica, 1986, mimeo; PEREGRINO, Umberto. "O pensamento da Escola Superior de Guerra". In: Cadernos Brasileiros, VIII (38): 29-38, nov/dez. de 1966.
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Cf. ARRUDA, Antnio. Op.cit., p.4.
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Os motivos que levaram ao surgimento desta entidade so conhecidos por todos que se preocuparam em estudar os anos mais recentes da histria poltica do pas, fundamentalmente a partir de 1964.17 Com atuao controvertida desde seu incio, a ESG teve inclusive sua existncia ameaada em meados dos anos 50, quando foi acusada de contribuir para um clima golpista que havia se instaurado no pas. Conforme o general Airton Pereira Tourinho, ex-comandante da entidade, o Estado-Maior chegou a pensar em sua extino naquele momento.18 Menos de uma dcada depois, todavia, as Foras Armadas depuseram Joo Goulart e assumiram o comando do aparato de Estado. Uma copiosa literatura a respeito do golpe militar e das "novas funes polticas" assumidas pelo estamento militar comeou a ser produzida tanto no Brasil quanto no exterior. Independentemente das posies assumidas, quer pelos defensores do regime, quer atravs das anlises realizadas por cientistas polticos, historiadores e outros profissionais, vinculando o golpe ao capital internacional, prpria conjuntura interna, ou apelando s teorias conspirativas da histria, um fato chama a ateno: a grande importncia conferida pelos autores ESG.19 Essa instituio apontada no apenas como a responsvel pela elaborao de uma ideologia, chamada pela ESG de Doutrina de Segurana Nacional (DSN), inspiradora de outros pases latino-americanos, mas tambm como a autora ou responsvel pelos fatos ocorridos no Brasil nas trs ltimas dcadas. Assim, qualquer acontecimento concernente poltica interna e, sobretudo, externa passou a ser entendido como resultado da estratgia traada pela ESG: a conspirao militar, a doutrina de segurana e
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Cf. nota 15. Folha de S.Paulo, 09-03-1977.
Esta tendncia verifica-se principalmente aps a publicao do livro de STEPAN, Alfred. Op.cit.
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desenvolvimento, o endurecimento do regime, a extino pluripartidarismo em 1965 ou a sua volta em 1980, a anistia, etc.
do
No se pode negar que a DSN seja um produto real dos "laboratrios esguianos", pretensamente a Sorbonne brasileira. Pelo menos isso parece ficar ntido atravs da literatura produzida pela Escola, desde 1949.20 Contudo, a Doutrina de Segurana Nacional no tem suas origens apenas na ESG, mas remonta ao positivismo comtiano, ao nazismo e ao pensamento de Ges Monteiro.21 Afinal, imagina-se, foi a busca obsessiva de novas alternativas para o pas, que possibilitou a sobrevivncia da entidade, com altos e baixos, gestando uma concepo autoritria de regime no Forte de So Joo, influenciada por Alberto Torres, Oliveira Vianna e Azevedo Amaral, entre outros. No fortuitamente que se pode ler, nesse local, a placa com frase cunhada por Castelo Branco, o presidente militar que mais se identificou com a ESG, considerada o reduto da intelligentsia militar brasileira: "Nesta casa estuda-se o destino do Brasil". Da j se pode ter uma idia de como os esguianos se vem, ou seja, como o "cerne da elite", nas palavras do general Antnio Jorge Correia.22 E, justamente, pelo fato de ser vista como o recinto intelectual
A consulta ao acervo da ESG livre a qualquer interessado. Evidentemente apenas parte do acervo pode ser estudada, devido ao sigilo que a entidade mantm sobre a maior parte de seus textos. A reproduo dos ensaios considerados livres pode ser feita na prpria instituio. Cf. SCHOOYANS, Michel. Dstin du Brsil. Gembloux, Duculot, 1973; COELHO, Edmundo Campos. Em busca da identidade o Exrcito e a poltica na sociedade brasileira. Rio de Janeiro, Forense, 1976; HINSON Jr.., William J. "The military regime of Brazil: historical and ideological factors". Estados Unidos, Columbia, Dissertao de Mestrado em Histria, 1978, mimeo; MIYAMOTO, Shiguenoli. "O pensamento geopoltico brasileiro (1920-1980)". So Paulo, USP, Disssertao de Mestrado em Cincia Poltica, 1986, mimeo. Cf. O Estado de S.Paulo, 09-03-1976, pp.16-17; CORREIA, Antonio Jorge. "A influncia da ESG no pensamento poltico e estratgico das elites brasileiras". In:
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das Foras Armadas, criou-se um mito em torno da capacidade da instituio em construir projetos nacionais (naturalmente autoritrios), e coloc-los em execuo nos governos ps-64. Certamente alguns acontecimentos tiveram inspirao esguiana, como a criao do Servio Nacional de Informaes (SNI), em 1965, j que Golbery fazia referncia necessidade de um organismo controlador de informaes eficaz desde 1955, no seu Planejamento Estratgico;23 da mesma forma, o decreto-lei n 314, de 1967, sobre a Lei de Segurana Nacional (LSN) significou transpor para o plano interno o conceito de defesa nacional, porque verificavam-se, naquele momento, crticas intensas ao regime militar; pode-se ainda creditar ESG a racionalizao burocrtica, atravs do decreto-lei n 200, de 1967, sobre a Reforma Administrativa. No nvel das relaes internacionais, uma leitura mais atenta do discurso de Castelo Branco, em julho de 1964, no Itamaraty, e o pronunciamento ao abrir o ano letivo da ESG em 1967, do boas pistas sobre o comportamento assumido por seu governo no cenrio mundial.24 No governo Costa e Silva, a conduta adotada pela poltica externa brasileira, se pensada em moldes esguianos (pelo menos a concepo vigente naquele momento), contrariava frontalmente as diretrizes pregadas nos ensaios escritos pela Escola, cuja preocupao maior era conter o "perigo comunista". Nos anos Mdici poderiam surgir elementos coincidentes entre a doutrina esguiana e a poltica implementada pelo general-presidente. Por exemplo, com relao ao aspecto demogrfico, o aumento populacional fora durante muitos anos (e prevalecia at o final do governo Mdici) encarado como necessrio para ocupar e integrar os ecmenos nacionais.
Segurana e Desenvolvimento, XXV (163): 61-69, 1976; TOURINHO, Ayrton Pereira. "A ESG contribui para a formao e o fortalecimento da elite autntica". In: Segurana e Desenvolvimento, XXV (164): 7-10, 1976. Cf. SILVA, Golbery do Couto e. Planejamento Estratgico. Rio de Janeiro, Biblioteca do Exrcito Editora, 1955, p.251.
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CASTELO BRANCO,
H.A. Discursos 1964. Braslia, Secretaria de Imprensa, 1964,
pp.104-117.
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Mas a nfase dada ao incremento da populao, quando o Brasil ultrapassou a cifra dos 100 milhes de habitantes, com o lema "agora rumo aos 200 milhes", nada mais era do que fruto da euforia desenvolvimentista que grassava no perodo, e no se amparava nos conceitos esguianos. Do mesmo modo, a construo da Transamaznica chocava-se com a teoria de Golbery, de ocupao do territrio nacional, explanada na sua Geopoltica do Brasil, que buscava preencher primeiro o Centro-Oeste vazio e, utilizando este como trampolim, partir para a conquista definitiva da Amaznia.25 Sob a regncia de Geisel, o reconhecimento de pases ideologicamente no afinados com o regime brasileiro, como Angola e Moambique, em 1975, contrariava a doutrina esguiana de segurana, uma vez que aqueles Estados se acham localizados no hemisfrio Sul. Esta regio, se utilizada pela Unio Sovitica, tornaria possvel, na concepo militar, a instalao de bases, que impedissem a circulao de superpetroleiros, carregados do combustvel to precioso ao Ocidente, colocando em risco no s a Amrica Latina, mas todo o hemisfrio ocidental. interessante observar, por ocasio do reconhecimento daqueles Estados, assim como da Repblica Popular da China, que a produo intelectual esguiana (alis, no s essa, mas a militar em geral) manifestava-se avessa a este tipo de comportamento da Chancelaria brasileira. A conduta posterior, entretanto, d realce ao relacionamento com qualquer pas, desde que no seja exportador de "doutrinas nocivas", respeitando a soberania de cada Estado, pautando-se pelo pragmatismo no intercmbio com outras naes, no se descurando, claro, da segurana. O que acontece que a doutrina esguiana tem seguido a reboque das decises governamentais. Quer dizer, concebe-se uma quantidade imensa de trabalhos, consoante os princpios de segurana e desenvolvimento, mas quando uma medida adotada pelo governo no coincide com seus pontos de vista, passa-se (depois de uma certa
Cf. SILVA, Golbery do Couto e. Geopoltica do Brasil. 2 ed., Rio de Janeiro, Livraria Jos Olympio Editora, 1967.
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relutncia), a enfatizar o acerto das polticas implementadas pelos governantes. Por isso, os elogios poltica externa brasileira, porque com seu pragmatismo (ou universalismo), possibilita ao pas auferir divisas considerveis com a venda de equipamentos blicos, no importando se ao Primeiro ou ao Terceiro Mundo, se aos comunistas ou no, desde que sejam pagos. Comportamento nesta direo pode ser encontrado, por exemplo, no discurso de inaugurao do ano letivo da ESG, em 1980. Na abertura dos trabalhos dizia o ento chefe do Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA), general Jos Ferraz da Rocha, que o Brasil mantinha uma atitude coerente em nossas relaes internacionais, criando em outros pases uma atmosfera de confiana e de sadia curiosidade. Os xitos obtidos pelo Brasil, completava o general, eram conseqentes da correta execuo das atividades atinentes ao Itamaraty.26 As afirmaes anteriores nos conduzem, portanto, seguinte observao: a ESG efetivamente construiu uma doutrina de segurana e desenvolvimento at 1964; desse ano em diante, a entidade esperou que sua metodologia de trabalho fosse assumida pelo governo castrense. No por acaso que sempre encaminhou, regularmente, seus trabalhos aos altos escales governamentais (Presidncia da Repblica, ministrios, EMFA), procurando "fornecer subsdios" ao planejamento nacional (o que implica dizer que no toma realmente as decises). O aceite dessas sugestes ocorre, to somente, se for ao encontro daquilo que os tcnicos governamentais pensam, o que reduz drasticamente a possvel influncia no contexto global do planejamento do pas, se bem que o chefe da Diviso de Assuntos Polticos da ESG tenha procurado convencer que as ltimas administraes federais davam importncia aos estudos do instituto.27
Cf. ROCHA, Jos Ferraz da. "O Brasil e a Escola Superior de Guerra". In: A Defesa Nacional (688): 19-28, maro/abril de 1980. Entrevistas com o conselheiro Fernando Jos de Carvalho Lopes, do Itamaraty, servindo ento na Chefia de Assuntos Polticos da ESG, em 25 e 29 de novembro de 1983.
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Como a poltica dinmica, no seguindo padres rgidos, apresentando uma infinidade de variveis imprevisveis, manifestadas sobretudo em pocas sucessrias, ou de manuteno/alterao de regime, com clivagens entre as diversas faces militares (Costa e Silva, Albuquerque Lima, Hugo Abreu, Silvio Frota, Euler Bentes e mesmo as eleies no Clube Militar), a entidade continua sendo um local de debates, um centro aglutinador de civis e militares preocupados em "resolver os grandes problemas nacionais".28 A mitificao da ESG fez com que ela mantivesse papel importante na formao do "cerne da elite". Este fato constatvel porque a procura pela instituio, ainda hoje, nos anos 90, se mantm inalterada, com pessoas desejosas de freqentar seus cursos, o que garante ESG a divulgao de sua doutrina. Todavia, isto no assegurou entidade a colocao em prtica (pelo menos ao nvel que ela desejaria) de sua doutrina, em virtude da pouca influncia junto aos policy makers, visvel em todos os governos, exceto no do marechal Castelo Branco.29 A importncia conferida ESG, nos anos do regime militar, deveu-se quase que exclusivamente ascenso de Golbery do Couto e Silva. A partir de 64, as anlises passaram a estabelecer um vnculo entre Golbery e a ESG, sendo que a identificao chegou a tal ponto, que no se podia mencionar um e esquecer o outro. Por essa razo, compreende-se o mito que envolveu a entidade, visto que a Golbery sempre se atribuiu o rtulo de "eminncia parda" da estratgia poltica governamental. Quer dizer, a ESG passou a ser importante porque dali sara Golbery, um de seus membros mais notrios. Na realidade, a ESG teve apenas um ou outro elemento que discorria, teoricamente, com alguma eficcia, casos do prprio Golbery, Juarez Tvora e Castelo Branco. Praticamente inexistem outros grandes nomes na ESG, alm desses, sendo
Sobre o assunto ver CHAGAS, Carlos. A guerra das Estrelas (1964-1984). Porto Alegre, L&PM, 1985. Sobre a ESG ver MIYAMOTO, Shiguenoli. "Escola Superior de Guerra: mito e realidade". In: Poltica e Estratgia, V(1): 76-97, jan/maro de 1987.
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figura de primeiro plano o criador do SNI, cujos trabalhos caracterizavamse sobretudo pela aridez de suas elucubraes. A ESG viveu, portanto, durante anos, basicamente sombra de um nico terico. Este, com sua maante erudio, procurava mostrar, atravs de pedantes textos, a dificuldade para qualquer simples mortal entender os conceitos geopolticos por ele emitidos, quando na verdade pouco acrescentou literatura existente sobre o assunto em outros pases, e na qual Golbery foi beber suas origens. A ligao ESG-Golbery assumiu efeitos mitificadores em tal amplitude que a entidade adquiriu papel desproporcional, no apenas nas interpretaes feitas pelo meio acadmico, mas tambm na imprensa e nos meios polticos, que comearam a identificar na ESG, via Golbery, o grande laboratrio de idias do pas.30 Com isso os prprios esguianos passaram a acreditar na eficcia de sua doutrina, reforando-a, j que os demais segmentos da sociedade lhe atribuam tal importncia e veracidade. Assim, o discurso de Golbery pronunciado em 1980 na Escola Superior de Guerra, falando das sstoles e distoles da poltica brasileira passou a ser entendido como pensamento da instituio, quando se tratava to somente da palavra do chefe do Gabinete Civil.31 Geopoltica e Poltica Externa brasileiras No que diz respeito geopoltica, deve-se considerar, a bem da verdade, que no perodo ps-64 a mesma foi bastante cultivada particularmente no seio do estabelecimento militar. E mesmo no corpo
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Algumas anlises crticas sobre este comportamento podem ser encontradas em John & BARETTA, Silvio R. "Professional ideology and military activism in Brazil: a critique of a thesis of Alfred Stepan". In: Comparative Politics, 17(2): janeiro de 1985, p.183; MORAES, Joo Carlos K. Quartim de. "Alfred Stepan e o mito do poder moderador". In: Filosofia Poltica (2): 163-199, 1985.
MARKOFF,
O discurso de Golbery pode ser encontrado em seu livro Conjuntura poltica nacional o Poder Executivo & Geopoltica do Brasil. 3 ed., Rio de Janeiro, Livraria Jos Olympio Editora, 1981.
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diplomtico simpatias utilizao da geopoltica como instrumento da poltica exterior eram notadas. Quanto aos estrategistas do meio castrense este fato era perfeitamente compreensvel j que, percebendo as relaes internacionais sob a perspectiva do conflito, suas anlises privilegiavam a elaborao de hipteses de guerra, avaliando o poder nacional frente aos seus vizinhos, mormente queles que fazem fronteiras e que, potencialmente, podem causar algum problema aos interesses brasileiros. No meio diplomtico, autores como o ex-embaixador lvaro Teixeira Soares, durante muitos anos chefe da Diviso de Fronteiras do Ministrio das Relaes Exteriores, consideravam a geopoltica e a histria construtoras de fronteiras, entendendo estas como elementos vivos, movendo-se de acordo com os perodos da histria do pas. E, por ser dinmica, a fronteira "avana e recua e o condicionamento resultante de uma poltica externa".32 Ao historiar a formao das fronteiras nacionais, Teixeira Soares mostra como a geopoltica contribui para projetar o pas, ampliando os seus domnios em direo ao centro do continente, e ocupando cada vez mais o espao, empurrando os limites estabelecidos pelo Tratado de Tordesilhas, em quatro sculos de histria.33 De Tordesilhas aos estudos da ESG, passando pelo Tratado de Madri (Alexandre de Gusmo) e pelo Baro do Rio Branco (responsvel pelo contorno geogrfico final do territrio brasileiro), a temtica das fronteiras sempre se fez presente na pauta de discusses da poltica externa brasileira, quer sob a tica militar, quer sob o ngulo diplomtico. Os prprios planos do Itamaraty I e II, datados de 1966, dentro do esprito da nova poltica de fronteiras, foram realizados porque, segundo o Ministrio das Relaes Exteriores, era urgente reabrir os caminhos para
Cf. TEIXEIRA SOARES, lvaro. Histria da formao das fronteiras do Brasil. 3 ed., Rio de Janeiro, Biblioteca do Exrcito Editora, 1973, pp.13-14.
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uma reconquista e uma redeno das fronteiras34, sendo para isso necessrio "criar a conscincia do problema, defini-lo perante todos os rgos governamentais capazes de concorrer para a sua soluo [e] mobilizar os meios necessrios para a sua execuo, sob a forma de recursos de infra-estrutura e de assistncia tcnica e financeira dentro de um planejamento adequado, de modo a criar condies de vida e de prosperidade para as populaes fronteirias".35 E possibilitar a segurana do pas, pode-se acrescentar sem receio de errar. Tanto as afirmaes do general Carlos de Meira Mattos, que dizia em 1979 que o Brasil era ainda um territrio em processo de expanso, quanto as de Teixeira Soares mostram claramente o fio condutor que norteia o pensamento geopoltico.36 inegvel a existncia de um vnculo estreito entre geopoltica e poltica externa. A literatura clssica, desde Friedrich Ratzel, Rudolf Kjelln, Alfred Thayer Mahan, Halford Mackinder, Nicholas J. Spykman, Karl Haushoffer, entre outros, sempre aliou os fatores geogrficos (territrio, espao e posio) ao poder do Estado.37 Com diferenas de abordagem, ora privilegiando o poder areo, ora o poder martimo, a preocupao maior foi sempre a de proteger o territrio e, se possvel, ampli-lo.
Cf. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. A nova poltica de fronteiras. Braslia, Seo de Publicaes do MRE, 1968.
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Cf. TEIXEIRA SOARES, lvaro. Op.cit. MEIRA MATTOS, Carlos de. "O pensamento estratgico brasileiro: projeo das influncias da nossa continentalidade". In: Poltica e Estratgia, I (1), 1983, pp.5-18. Consideraes sobre as escolas geopolticas podem ser encontradas em qualquer manual que trate do assunto. Ver tambm MESSIAS, Wanderley Jos. "Geografia poltica e geopoltica". So Paulo, USP, Tese de Doutorado, 1981, mimeo.
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Esta a lgica do raciocnio geopoltico: quanto mais longe o inimigo melhor, quanto mais amplo o territrio mais favorveis sero as condies para se traar uma estratgia adequada. Oliveiros da Silva Ferreira, ao analisar o caso brasileiro, conseguiu captar com argcia os objetivos da geopoltica, afirmando que "a mentalidade geopoltica conduz, pela lgica interna da proposio inicial, a uma poltica de poder, realizada com o fim de fortalecer o Estado frente aos demais; e depois uma poltica nacional e por que no nacionalista e com tendncias ao expansionismo".38 A geopoltica s pode ser entendida dentro deste quadro, ou seja, de proteo do territrio nacional e procurando expandi-lo o mximo possvel, empurrando as fronteiras. Considerada uma projeo gigantesca de foras em movimento, nas palavras de Teixeira Soares, a geopoltica na viso da ESG constitui "no mnimo um instrumento de ao ou um fator de relevo a considerar, quando da formulao da poltica nacional, seja para a integrao nacional, como o caso do Brasil, seja para a manuteno de um status quo, seja mesmo para ambies maiores de poder e espao".39 Enquanto o norte-americano Lewis Tambs afirmava que "a histria passa e a geografia permanece"40, sendo esta ltima constante na formulao da poltica internacional e da doutrina estratgica, Aroldo de Azevedo, nos anos 50, previa "com base nos ensinamentos de uma s e construtiva geografia poltica, um natural e inevitvel aumento de nossa
Cf. FERREIRA, Oliveiros S. "La geopoltica y el Ejrcito brasileo". In: BELTRAN, Virgilio R. (org.) El papel politico y social de las Fuerzas Armadas en Amrica Latina. Caracas, Monte vila Editores, 1970, pp.182-183.
39 40 38
Cf. ESG. Geopoltica. LS 17-77, p.34.
Cf. TAMBS, Lewis. "A influncia da geopoltica na formulao da poltica internacional e da estratgia das grandes potncias". In: Poltica e Estratgia, I (1): 73104, 1983.
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esfera de influncia"41, convencido de que "uma vez atingida sua plena mocidade o Brasil no poder se contentar com os seus oito e meio milhes de quilmetros quadrados (...) e poderemos nos utilizar com inegveis vantagens, dos territrios colonizados pelos portugueses".42 Alis, essa ltima sempre foi uma das principais posturas defendidas, embora desordenamente, nos inmeros trabalhos produzidos pelos geopolticos nacionais desde a dcada de 1920. Em todos os momentos da histria brasileira, a geopoltica encontra-se presente, exercendo maior ou menor influncia. No so, desta forma, desprovidas de fundamento as preocupaes latino-americanas sobre o papel desempenhado pelo pas no continente, principalmente no ps-64. Identificada como expansionista e tentacular, a poltica brasileira executada, segundo muitos latino-americanos, seguindo estritamente concepes estratgico-militares, com base em princpios geopolticos, visando, atravs da teoria do cerco segundo a qual chegaria um momento em que regimes hostis ao longo das fronteiras nacionais poderiam colocar em risco a segurana nacional, por isso teriam que ser neutralizados envolver os vizinhos do continente, dez dos quais possuem fronteiras com o Brasil. As teorias desenvolvidas, fundamentalmente de origem militar, como as de Golbery do Couto e Silva, atraram a ira de geopolticos latinoamericanos, que qualificam o pas como "o grande inimigo regional". Juan Enrique Guglialmelli, ex-diretor da revista argentina Estrategia, criticava asperamente a poltica de "fronteiras vivas" desenvolvida por Teixeira Soares, as idias de Meira Mattos, Golbery e Mrio Travassos.43 Vivian Trias denunciava o imperialismo brasileiro, German Wettstein e Esteban F. Campal abordaram a ocupao das terras paraguaias pelos brasileiros,
Cf. AZEVEDO, Aroldo. "A geografia a servio da poltica". In: Boletim Paulista de Geografia (210), outubro de 1955, p.65.
42 43 41
Id., ib.
Cf. GUGLIALMELLI, Juan Enrique. "Argentina-Brasil: enfrentamiento o alianza para la liberacin". In: Estrategia (36): 1-29, set/outubro de 1975.
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atravs da expanso agrcola, da mesma forma como fizeram o exdeputado paraguaio Domingo Lano, Eduardo Machiote e outros, inclusive brasileiros, como Paulo Schilling e J. Chiavenato.44 O rpido crescimento pelo qual passou o pas no final da dcada de 60 e incio dos anos 70 certamente foi um dos principais motivos pelos quais as atenes se voltaram para o Brasil, atemorizando os vizinhos de Norte a Sul. Alm de grande quantidade de crticas oriundas do Cone Sul, rechaando a poltica "imperialista brasileira", at mesmo na Venezuela as preocupaes se fizeram sentir, quando a prpria Universidade dos Andes, com apoio da Chancelaria, desenvolveu um projeto de pesquisa acerca do regime brasileiro e suas influncias sobre aquele pas.45 Assumindo importncia, principalmente aps o surgimento da ESG, em 1949, a geopoltica, juntamente com os outros componentes designados Objetivos Nacionais Atuais e Permanentes, Poder Nacional, Segurana Nacional, serviu para moldar de forma consistente a Doutrina de Segurana Nacional. Essa doutrina, colocada em prtica no perodo ps-64, oscilou conforme a influncia poltica da ESG, ora exercendo papel importante, ora relegada ao ostracismo.46 Para o primeiro caso basta lembrarmos o governo de Castelo Branco, ele prprio um dos expoentes da instituio, quando os conceitos esguianos tornaram-se importantes para a elaborao da
Cf. TRIAS, Vivian. Imperialismo y geopolitica en America Latina. Buenos Aires, Jorge Alvarez Editor, 1969; WETTSTEIN & CAMPAL, E.F. "Agricultura y geopolitica en la Cuenca del Plata". In: Crisis (27): 3-8, 1975; LAINO, Domingo. Paraguai fronteiras e penetrao brasileira. So Paulo, Global, 1979; MACHICOTE, Eduardo. Brasil: la expansin brasilea. Buenos Aires, Ciencia Nueva, 1973; SCHILLING, Paulo. O expancionismo brasileiro. So Paulo, Global, 1981; CHIAVENATO, Jlio J. Geopoltica, arma do fascismo. So Paulo, Global, 1981. Trata-se do projeto intitulado "El caso brasileo: cambios politicos y scioeconmicos desde 1964 y su significacin para Venezuela", coordenado pleo prof. Roland T. Ely. Cf. BARROS, Alexandre de. "Formando elites". In: Jornal da Tarde, 25-081979, pp.8-9.
46 45 44
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estratgia nacional. Verificou-se, igualmente, a participao, em seu governo, de inmeras pessoas que haviam freqentado a Escola.47 O mesmo j no sucedeu nos governos de Costa e Silva e Emlio Mdici, que no passaram pelos bancos da ESG, ainda que sob este ltimo se tenha falado no Brasil Potncia. A ascenso do estamento militar ao comando do aparelho de Estado fez com que a doutrina esguiana se tornasse conhecida nos anos ps-64. E, por extenso, a geopoltica, principalmente quando se falou na teoria dos crculos concntricos no governo de Castelo Branco. A geopoltica ps-Castelo Branco, todavia, tornou-se aos poucos uma "geopoltica de desenvolvimento", ao mesmo tempo que a segurana deixou de ser considerada um fim em si mesma para se converter em elemento auxiliar na poltica desenvolvimentista, enfatizando-se a segurana e o desenvolvimento. Geisel tentou inclusive reduzir este aspecto, invertendo o binmio, realando em seus pronunciamentos o desenvolvimento com segurana e a integrao nacional. Por outro lado, os geopolticos nacionais no se preocuparam exclusivamente em analisar o territrio, visando a formulao de uma poltica estratgica. Levantou-se ao mesmo tempo, a questo da organizao nacional, o prprio regime federativo, abordando-se a "indolncia do homem brasileiro" e, principalmente, vinculou-se Doutrina de Segurana Nacional. Ao ser pensada sob ngulos to diversos, com uma gama imensa de alternativas, a geopoltica pode ter servido de suporte para influenciar no apenas a poltica exterior, mas tambm interna do pas. O que se observa, porm, que a geopoltica pode ter sido considerada, mas no determinante nas tomadas de deciso no mbito da poltica externa, porque, se assim fosse, no se encontrariam explicaes para as polticas do pragmatismo e do universalismo, vigentes a partir de 1974.
Cf. Boletim da ADESG (103): 11-15, 1964. O artigo referido intitula-se "Adesguianos no Governo".
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Pode-se, por outro lado, questionar at mesmo os princpios nos quais se assenta a geopoltica: de defesa e de integrao territorial. Isto porque a captao de recursos externos em grande escala para subsidiar o modelo de desenvolvimento econmico implementado pelo governo militar, visando fortalecer o poder nacional, veio contrariar os princpios da geopoltica. A entrada de empresas multinacionais, que passaram a controlar extensas reas, verdadeiros Estados dentro do pas, tanto no interior quanto em regies estratgicas, levanta a seguinte questo: ou o capital internacional no representou nenhum perigo, colocando abaixo o princpio de que a segurana era importante para a prpria soberania nacional, ou ento a geopoltica pensada em termos estritamente estratgicos pouco representou nos anos aqui considerados. Ao se dar como correta esta segunda possibilidade, torna-se compreensvel por que a poltica externa brasileira no foi formulada dando primazia s teorias geopolticas. Este comportamento pode ser observado nas diretrizes tomadas pelo regime castrense a partir de 1969, quando a ascenso do pas foi pensada por formas outras que no as amparadas exclusivamente pelo ngulo estratgico-militar. O que se verificou foi a concentrao de grande parte dos esforos do governo militar em setores como energia eltrica, meios de comunicaes sociais, energia nuclear, indstria qumica, aumento do Produto Nacional Bruto e incentivo ao incremento das exportaes. Tentou-se, destarte, ampliar os tentculos por via pacfica. Mais do que nos seus fatores geopolticos, o peso (relativo) do Brasil se fez sentir, em mbito internacional, pelo menos at os anos 70, atravs do fortalecimento do poder nacional via PNB. No primeiro governo militar, sob Castelo Branco, a poltica externa brasileira, de acordo com a teoria dos crculos concntricos, deu nfase ao relacionamento diplomtico com os pases do bloco ocidental, mais precisamente do continente latino-americano, aceitando a existncia dos Estados Unidos como lder e guardio dos valores da civilizao crist. Devido a esta postura, a atuao nacional desse perodo foi classificada de "alinhamento automtico", seguindo as decises tomadas por Washington.
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Na verdade est longe disto o que falou Castelo Branco. O que ele evidentemente admitia, e no colocava em discusso, era o papel maior que os Estados Unidos deveriam exercer como a grande potncia do mundo ocidental, sobretudo no que dizia respeito questo da segurana. Completamente diferente era alinhar-se a esse pas, sem respeitar os prprios interesses nacionais (discutveis evidentemente). Tal posio estava bem explicitada neste discurso: "No devemos pautar nossa atitude nem por maquiavelismo matuto, nem por uma poltica de extorso. Reciprocamente, no devemos dar adeso prvia s atitudes de qualquer das grandes potncias nem mesmo s potncias guardis do Mundo Ocidental pois que na poltica externa destas necessrio fazer a distino entre os interesses bsicos da preservao do sistema ocidental e os interesses especficos de uma grande potncia".48 Ou seja, aceitava-se os Estados Unidos como lder, enquanto os interesses no colidissem. Isto significa que se concordava com a influncia norte-americana fora da esfera de atuao brasileira. O que implicava dizer que os Estados Unidos poderiam tomar qualquer medida, desde que no estivessem em jogo os interesses brasileiros. Portanto, Washington poderia errar em instncias distantes, mas no em relao Bolvia e ao Paraguai, zonas de influncia nacional, e que na retrica diplomtica e militar so entendidas como reas de interesse. Dessa perspectiva, o apoio dado pelo pas poltica norteamericana circunscrevia-se mais defesa de seus interesses, e quando coincidam com os dos Estados Unidos, as mesmas posies seriam assumidas, sempre dentro de uma viso estratgica defensiva. Por isso optou-se, em 1965, pela participao na Fora Interamericana de Paz (FIP), quando se invadiu a Repblica Dominicana, inclusive com Carlos de Meira Mattos comandando a Brigada LatinoAmericana. Na tica governamental, alis, aquilo no fora uma interveno, j que houve a participao de vrios pases. Se apenas os
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CASTELO BRANCO,
H.A. Op. cit., p.110.

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Estados Unidos desembarcassem em So Domingos, esclarece Vasco Leito da Cunha, no teriam o respaldo do continente, j que sendo uma deciso unilateral no seria uma ao coletiva. Da os esforos desenvolvidos junto Organizao dos Estados Americanos (OEA), quando dois teros dos votos decidiram pela presena do continente naquele pas.49 Esta ao coletiva, entretanto, no era obrigatria, e dela s participaria "quem quisesse", e mandaria tropas aquele que assim desejasse. No caso, o Brasil teria optado pelo envio de tropas nacionais, porque considerava que poderia acontecer l o que aqui se sucedera com Joo Goulart, havendo o estabelecimento de um governo comunista. Por outro lado, o envio de tropas brasileiras a So Domingos constitua-se, na opinio de Vasco Leito da Cunha, em uma afirmao da soberania brasileira.50 Para o ento chefe do Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA), Nelson Freire Lavnere-Wanderley, a misso na FIP no foi uma invaso. Tratara-se to somente de um caso episdico, alis, bem-sucedido, porque havia uma infiltrao de ideologia, havia subverso. Porm, ressalva ele, os Estados Unidos, antes de partirem para So Domingos, obtiveram endosso atravs dos organismos competentes, isto , atravs da OEA. Assim se legitimava a interveno militar que no seria vista, portanto, como ingerncia nos assuntos internos dos pases membros da organizao.51 O mesmo poderia ser dito com relao priso e expulso da misso comercial chinesa em 1964 e o rompimento das relaes diplomticas com Havana. Em ambos os casos, a presso interna, advinda do golpe militar contra influncias outras que no as do mundo capitalista, forava a tomar medidas como as que foram adotadas. No caso chins, resultados auspiciosos foram colhidos nos anos 70, quando Geisel reconheceu a Repblica Popular da China, em detrimento do governo de
Cf. MOTA, Loureno Dantas. A histria vivida. So Paulo, O Estado de S.Paulo, vol.1, 1981, pp.48-54.
50 51 49
Id., ib. Entrevista com o autor, no Rio de Janeiro em 18 de novembro de 1983.
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Formosa. Cuba, considerada "exportadora de doutrinas nocivas", no poderia ficar infensa a qualquer atitude brasileira. A ruptura de relaes diplomticas teve que ser efetuada, porque a queda do governo Goulart apresentou, entre outras justificativas, a alegada simpatia do ex-presidente a tendncias marxistas. No havia, portanto, motivos para continuar mantendo intercmbio com o governo de Fidel Castro, que estava exportando, atravs de Ernesto Che Guevara, a revoluo cubana para toda a Amrica Latina. Ou seja, ferindo os princpios de autonomia e desrespeitando a soberania dos povos vizinhos. Este clima anticomunista pode ser detectado, por exemplo, em entrevista concedida pelo ento recm-nomeado chanceler Vasco Leito da Cunha que reproduzia literalmente o discurso militar (em 9 de abril de 1964), afirmando que o Brasil no admitiria qualquer ao comunista em seu territrio, no pactuando com o comunismo no continente americano.52 O fim do relacionamento com Havana, em 13 de maio de 1964, foi justificado da seguinte forma, em nota atribuda pela Diviso de Informaes do Ministrio das Relaes Exteriores: "ao identificar-se oficialmente de tipo marxista-leninista, o governo de Cuba se exclui, ipso facto, da participao no sistema interamericano".53 Dentro desse mesmo clima, tambm verdade que o pas esteve inclusive em negociaes com a Casa Branca para envio de tropas ao Vietn, em 1964, quando Castelo Branco trocou cartas com Lyndon Johnson, manifestando solidariedade poltica desenvolvida pelos Estados Unidos no Sudeste asitico.54 A ruptura do intercmbio com Cuba e o reforo do sistema de segurana continental, defendido pelo Brasil, por ocasio da IX Reunio dos chanceleres americanos, em junho, foram dois dos grandes eventos que caracterizaram a poltica brasileira no primeiro ano do regime militar.
Cf. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Textos e Declaraes sobre Poltica Externa, 1965, pp.47-69.
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Id., ib., pp.50-51.
Cf. SANDOVAL, Fernando. "E o Brasil quase foi guerra". In: Isto , 14-12-1977, pp.42-50.
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Entretanto, como sugerem algumas anlises, o alinhamento automtico com os Estados Unidos no existiu. Alis, o pronunciamento de Castelo Branco, ao abrir as atividades do ano letivo da Escola Superior de Guerra em 1967, elucidativo sobre os objetivos do governo brasileiro, tanto no plano interno quanto no externo.55 No conhecido discurso aos jovens diplomatas de julho de 1964, Castelo Branco dizia que "a poltica externa no pode esquecer que fizemos uma opo bsica que se traduz numa fidelidade cultural e poltica ao sistema democrtico ocidental", mas ressaltava que, "dentro desse condicionante geral, a nossa independncia se manifestar na aferio de cada problema especfico, estritamente em termos de interesse nacional, com margem de aproximao comercial, tcnica e financeira com pases socialistas, desde que estes no procurem invalidar nossa opo bsica". 56 Afinal de contas, lembraria alguns meses depois (em 30 de outubro de 1964), "somos panamericanos, ocidentalistas e mundiais".57 De fato, assim efetivamente foi feito. Por isso, afirmaes como a da prpria embaixada norte-americana, divulgadas em maio de 1980, frisando que no se esperava que o "Brasil se alinhasse automaticamente ao nosso lado em todos os assuntos, como acontecia na dcada passada, quando os interesses brasileiros eram mais limitados", no correspondem realidade, e so desprovidas de qualquer fundamento.58 Esta mesma independncia, alis, tinha sido afirmada em julho de 1964: "Em resumo, a poltica exterior independente, no sentido de que independente deve ser, por fora, a poltica de um pas
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O Estado de S.Paulo, 14-03-1967.

CASTELO BRANCO,
H.A. Op.cit., p.110.
Cf. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Op.cit., p.33. O Estado de S.Paulo, 21-05-1980, p.7.
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soberano. Poltica exterior independente, no mundo que se caracteriza cada vez mais pela interdependncia dos problemas e dos interesses significa que o Brasil deve ter seu prprio pensamento e a sua prpria ao".59 E seria reafirmada em maro de 1967 na ESG, ao enfatizar que "a aceitao do sistema de segurana continental em nada inibe nossa independncia econmica de comerciar livremente, de disciplinar os capitais que desejamos receber para auxiliar o nosso desenvolvimento, de importarmos tecnologia e equipamentos, das fontes que preferirmos (...) Sem falarmos em poltica independente, porque nos sentimos com notria independncia, o meu governo foi o que mais ampliou o comrcio e as trocas com a rea socialista".60 Se, no plano ideolgico, a tnica era o anticomunismo, as relaes com os pases do continente se faziam de forma pacfica. Dessa maneira, o governo brasileiro concedia prioridade ao fortalecimento das relaes do pas com os vizinhos do hemisfrio, "sem prejuzos dos rumos do universalismo inerentes poltica externa de um grande pas", conforme pregava a mensagem ao Congresso Nacional, em 1 de maro de 1965.61 Em 1964 o Brasil rompeu relaes diplomticas com a Repblica Popular da China e expulsou uma misso comercial que aqui se encontrava. Sob o pragmatismo responsvel, em agosto de 1974, Geisel reatou relaes com aquele pas, reconhecendo-o como o nico representante da nao chinesa, em detrimento de Formosa. Onze anos depois, em outubro/novembro de 1985, o primeiro-ministro chins desembarcava em visita oficial ao Brasil, sendo recebido pessoalmente pelo presidente Jos Sarney. Afinal de contas, um mercado potencial de mais de um bilho de consumidores merece certamente a ateno que foi dispensada a Zhao Ziyang.
59 60 61
CASTELO BRANCO,
H.A. Op.cit., pp.110-111. Textos e Declaraes... Op.cit., p.40.
O Estado de S.Paulo, 14-03-1967.

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES.
(grifos nossos)
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Este apenas um dos muitos fatos que marcaram a conduta internacional do Brasil nos ltimos anos. Em 1964, a expulso da misso chinesa, exigida por Carlos Lacerda, se constitua em um imperativo, j que o momento poltico assim o exigia. A conjuntura interna solicitava atitudes daquela natureza. Por esta mesma razo, foram rompidas relaes diplomticas com Cuba, pas exportador de "doutrinas nocivas" e com "valores antiocidentais". Quando Geisel reconheceu no apenas a Repblica Popular da China, mas tambm Angola e Moambique, recm-libertos do jugo portugus, observou-se o exerccio do pragmatismo na poltica externa brasileira, que, em muitas circunstncias, foi alvo de crticas, principalmente por identificar-se com posturas terceiro-mundistas. Foi isto tambm que ocorreu no perodo de Castelo Branco, quando se estimou que o pas no tinha uma conduta prpria, apenas seguindo as orientaes determinadas pelo grande pas do norte. O fato de se reconhecer um outro Estado como lder de determinada parte do hemisfrio, no significava submisso, mas estar consciente de suas possibilidades polticas, econmicas e principalmente estratgicas. Essas oscilaes no perodo ps-64 fizeram com que a poltica externa brasileira fosse qualificada de formas distintas, s vezes com a utilizao de rtulos inadequados. A diferena de estilos na conduo dos assuntos mundiais do pas no deve ser entendida como necessariamente conflitante, so apenas formas diferentes de resolver um mesmo problema. Com retricas diferentes, e nem tanto assim. O que se deve pesar no intercmbio do Brasil com o resto da comunidade internacional a existncia de uma instituio burocratizada, hierarquizada, que mantm atravs da formao de um corpo altamente preparado, uma tradio de dezenas de anos em assuntos diplomticos.62 Foi esta instituio que implementou a poltica brasileira em direo aos quatro ventos, nos vinte anos do regime militar, se bem que, em temas
Cf. CHEIBUB, Zairo B. "Diplomacia, diplomatas e poltica externa: aspectos do processo de institucionalizao do Itamaraty". Rio de Janeiro, IUPERJ, Dissertao de Mestrado, 1984, mimeo.
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relacionados segurana nacional e poltica econmica, atuava em parceria com os rgos competentes. Da as inmeras divergncias, s vezes sendo relegada.63 Mas nem por isso fora completamente imobilizada, perdendo seu raio de ao nos assuntos de sua esfera. H necessidade, tambm, de se entender que a poltica externa brasileira , to somente, uma das vrias vertentes, motivo de preocupao dos planejadores nacionais, ao lado da sade, salrios, transportes e dezenas de outros tpicos, igualmente importantes. A nfase concedida pelos governos, no perodo ps-64, conduo dos assuntos nacionais possivelmente se pautou pela tentativa de solucionar, de acordo com sua perspectiva, todos esses problemas. Interessa-nos frisar que, dentro desse quadro, a poltica externa era apenas mais um dos instrumentos utilizados para carrear recursos para o desenvolvimento nacional. O que se deu pela entrada macia de capitais estrangeiros, via emprstimos e investimentos, pelo intercmbio com as outras naes, procurando obter divisas atravs de exportaes. Num primeiro momento, nos anos 60, inegvel, prevaleceram critrios ideolgicos para o relacionamento internacional. Mas este comportamento se verificou num contexto em que a mentalidade governamental apresentava resqucios do clima de guerra-fria. Aqueles anos tiveram como acontecimento importante a participao do Brasil na invaso da Repblica Dominicana, ferindo o princpio de soberania nacional daquele pas. A participao brasileira naquele episdio se enquadra num raciocnio defensivo de proteo continental, conforme a doutrina vigente. No se constataram, porm, motivos expansionistas, nem se procurou ampliao da influncia brasileira na regio. O que seria at invivel, em termos prticos, dada a prpria dificuldade por que passava o pas naquele momento, sem capacidade sequer para equacionar adequadamente seus prprios problemas internos.
Ver a esse respeito MIYAMOTO, Shiguenoli. "Geopoltica e poltica externa brasileira". In: Anurio ANPOCS Cincias Sociais Hoje 1984. So Paulo, Cortez, 1984, pp.143-161.
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A invaso da Repblica Dominicana foi, por outro lado, um episdio diferente do que ocorreu anos depois com a possibilidade de interveno no Uruguai, e com a participao no golpe militar na Bolvia, ambos em 1971.64 No exemplo uruguaio Operao Trinta Horas deve-se levar em conta a prevalncia da teoria do cerco, o calor da guerra revolucionria e as fronteiras ideolgicas, que permeavam a doutrina militar naquele momento. Passara a vigorar a Lei de Segurana Nacional em 1967 (substituindo a de 1953), e as posteriores dificuldades enfrentadas pelo governo Mdici, com os movimentos guerrilheiros, fizeram com que o estamento militar exercitasse a represso, tanto internamente quanto junto s fronteiras onde esse risco parecesse iminente. O exemplo uruguaio significa que a interveno militar seria feita levando-se em considerao motivos estritamente ideolgicos, na hiptese de vitria do candidato da Frente Ampla, Liber Seregni, conforme avaliao do SNI.65 Os rgos de represso desses pases, alis, atuavam conjugadamente, exemplificado seja pelo seqestro de cidados uruguaios em territrio brasileiro (Porto Alegre-RS), e levados de volta a Montevidu, seja pela pouca vontade demonstrada pelas autoridades dos dois pases em resolver a situao de Flvia Schilling, libertada apenas no governo de Joo Figueiredo. O mesmo j no pode ser dito em relao Bolvia. A participao brasileira no episdio que levou Hugo Banzer ao poder no
Cf. por exemplo PARANAGU, Evandro. "A histria secreta da invaso de 1971". In: O Estado de S.Paulo, 21-04-1985, p.6; GRAEL, Dickson de. Aventura, corrupo e terrorismo. sombra da impunidade. Petrpolis, Vozes, 1985, pp.11-21; SCHILLING, Paulo. Brasil va a la guerra. Buenos Aires, Schapire Editor, 1974; NEEDLEMAN, Ruth. "Bolivia: Brazil's geopolitical prisioner". In: Nacla's Latin America & Empire Report, VIII (2): 24-26, fevereiro de 1974; PAYRO, Ana Lia. "Brasil: otra vez gendarme de Amrica Latina". In: Cuadernos Americanos, 32 (3): 7-24, maio/junho de 1973; TRIAS, Vivian. Uruguay y sus claves geopolticas. Montevido, Ediciones de la Banda Oriental, 1972.
65 64
Id., ib.
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obedeceu apenas a interesses polticos ou ideolgicos.66 Estavam em jogo principalmente vantagens econmicas, atravs dos minrios e do gs boliviano. No apenas esses, mas tambm o receio de que a Bolvia pudesse inclinar-se em direo Argentina, o que estrategicamente seria um mau negcio para o Brasil, porque haveria a possibilidade de se bloquear o acesso do pas ao Pacfico. Naqueles anos, a Argentina fazia intensas gestes junto Bolvia, e o sucesso da Casa Rosada implicaria que La Paz poderia abrir mo da sada para o Atlntico, oferecida pelo Brasil, atravs do porto de Santos. Pode-se considerar que neste caso fatores geopolticos foram ponderados. Mas deve-se, por outro lado, recordar que o gs e o minrio bolivianos no foram objeto de cobia exclusivo dos governos militares ps-64, mas remontam dcada de 50. E no eram alvo apenas de cobia dos governos brasileiros. Particularmente, na Argentina, esses interesses se manifestaram claramente, como elucidam inmeros ensaios escritos na Bacia do Prata.67 As consideraes feitas at o momento j nos permitem notar que as Foras Armadas tm sua forma de conceber o pas, tanto na conduo dos assuntos domsticos quanto em suas relaes com o exterior. H que se entender, ainda, quando se fala das Foras Armadas, qual a sua forma de conceber a proteo do Estado. Sua percepo da realidade apoiada na viso conflitiva interestatal, relegando, portanto, o conceito de integrao. Como conseqncia, o estamento militar entende que para desempenhar com eficincia sua tarefa, h necessidade de uma poltica de defesa de ocupao territorial, de proteo do patrimnio nacional, precisando, portanto, de recursos convenientes. Ao privilegiar as relaes internacionais pela tica da guerra, apoiada nas discordncias interestatais, as Foras Armadas elegem para seu
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Cf. nota 64.
Discuti esse assunto mais profundamente em minha tese de doutorado em Cincia Poltica, apresentada USP em 1985: MIYAMOTO, Shiguenoli. "Do discurso triunfalista ao pragmatismo ecumnico (geopoltica e poltica externa no Brasil ps-64)", mimeo.
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prprio pas os objetivos a serem atingidos (soberania, no ingerncia externa, etc.). Ao traar desta forma o entendimento das relaes EstadoEstado e Estado-sociedade, necessariamente permeia o pensamento militar a concepo de que o Estado tem interesses prprios que devem ser defendidos contra os seus inimigos. Para que esta defesa seja assegurada, torna-se vital o fortalecimento do poder nacional, visto que um pas s pode ser considerado importante mundialmente conforme os indicadores nacionais. Ou seja, trata-se de uma concepo de poder comparativa, em relao aos outros Estados. O aumento do poder nacional projeta assim o pas nos sistemas regional e internacional. Este , alis, o objetivo de todo estamento militar consciente de suas potencialidades, de seus recursos naturais e humanos. Aliando-se a esta peculiar forma de pensamento dos militares, sua ascenso ao poder de Estado faz, evidentemente, com que as preocupaes de um projeto nacional trilhem nesta direo, visando papel de importncia para seu pas no tabuleiro internacional de poder. Militares e diplomatas: ambigidades e conflitos Se h interesses concomitantes que abrangem setores diferentes, tanto no plano poltico quanto no econmico e militar, quem comanda a poltica externa brasileira? So os tradicionais diplomatas preocupados com problemas polticos stricto sensu (e cada vez mais comerciais, desde a criao do Departamento Comercial, no incio da dcada de 70); os militares, cujo horizonte permite apenas pensar em problemas estratgicos; ou os economistas voltados desesperadamente para obteno dos dlares to necessrios para saldar a dvida nacional? Se no perodo de Castelo Branco era pondervel a influncia do pensamento esguiano, como explicar as posturas assumidas nos anos subseqentes? As eleies foram o grande assunto dos anos 80, mas a poltica externa brasileira tambm se viu colocada no centro do palco, ocupando as
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primeiras pginas dos jornais em diversas ocasies. Vrios acontecimentos contriburam para que isto ocorresse, fazendo com que direta ou indiretamente a populao se lembrasse de que o Brasil atua no cenrio internacional. Entre esses fatores podem ser mencionados: a discusso sobre a criao das foras de pronta resposta ao Norte do pas; o pouso dos avies ingleses Hrcules na regio Sul do pas, em plena guerra das Malvinas; a ida do general Venturini ao Suriname; a apreenso dos avies de Kadafi, carregados de armamentos; a tumultuada atuao do ex-embaixador norteamericano Langhorne A. Motley; o fornecimento de urnio ao Iraque, e o to discutido Pacto do Atlntico Sul. Sem falarmos, claro, nos temas do dia, que se referem s negociaes da dvida externa, ecologia, aos direitos humanos, ao narcotrfico, ao comrcio exterior, ou, ainda, ao conturbado caso das "polonetas" (no comeo dos anos 80). As divergncias apresentadas pelo ex-chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro, com ministrios da rea econmica e mesmo discordncias (mais veladas) com setores militares traz cena uma dvida levantada pelo jornalista Newton Carlos em debate realizado pela Folha de S.Paulo, em 1979: "Quem faz a poltica externa do Brasil? o Itamaraty ou o Conselho de Segurana Nacional?" E ele mesmo respondia: "Eu tenho informao muito segura de que o voto do Brasil na ONU considerando o sionismo uma forma de racismo foi dado em desacordo com a opinio do Itamaraty". E conclua afirmando que o Itamaraty preferia que o Brasil se abstivesse em questes desta natureza.68 Obviamente, o pas no poderia, naquela ocasio, ter votado a favor de Israel, quando o mundo enfrentava a crise do petrleo, e o Brasil chegava ao final do milagre econmico, necessitando, portanto, implementar suas relaes com os pases rabes. Da mesma forma, o Itamaraty desaconselhava, ainda no primeiro semestre de 1983, o Ministrio da Marinha a adquirir o mssil Gabriel, de procedncia israelense.
68
Cf. Folhetim (151): 7, suplemento da Folha de S.Paulo, 09-12-1979.

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Walder de Ges, tambm jornalista, j abordara questes desta natureza: assuntos referentes segurana nacional so tratados pelo rgo correspondente. Assim, "o programa nuclear brasileiro, que deu nascimento ao Acordo Nuclear, foi produzido pela Secretaria Geral do Conselho de Segurana Nacional". Isto, depois de selecionar material durante mais de um ano de estudos.69 Os pronunciamentos do ex-chanceler Saraiva Guerreiro so bastante claros a esse respeito. Em entrevista datada de 1980, o ex-ministro dizia "ser evidente que o servio externo est intimamente ligado questo da segurana nacional".70 Posio semelhante foi reafirmada inmeras outras vezes. Na conferncia pronunciada na ESG no dia 25 de maio de 1983, enfatizou que "em relao ao Suriname nossas aes tm-se orientado pelo binmio entendimento e segurana".71 As marchas e contramarchas da poltica externa brasileira, contudo, deixam margem a dvidas: se os ministrios (ou rgos) operam conjugadamente quem, na verdade, responde pelas tomadas de deciso? A resposta simples: o presidente da Repblica, como mandatrio maior do pas e comandante-em-chefe das Foras Armadas o responsvel pelos erros e acertos da atuao brasileira no contexto internacional. Ou seja, no existe uma poltica de ministrios, mas sim uma poltica ditada pelo presidente e os ministros apenas implementam suas decises. No mbito internacional, Saraiva Guerreiro costumava realar este aspecto, afirmando que "quem define a poltica externa o presidente; o que ele decidir est decidido. Todos os demais so assessores, e sou o principal assessor para os assuntos de poltica externa, por definio, e me sinto bem nesse papel". 72
Cf. GES, Walder de. O Brasil do general Geisel. Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1978, p.36 e seguintes.
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Conferncia pronunciada na ESG em 25 de maio de 1983, Ministrio das Relaes Exteriores, mimeo, p.17.
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Opinies como as de Saraiva Guerreiro no precisam, em princpio, ser contestadas, porque so a pura verdade. Mas precisam, por outro lado, ser relativizadas, porque pouco adiantaria Presidncia da Repblica estabelecer uma poltica que no pudesse ser cumprida sem a existncia de uma assessoria eficiente, como o caso do Ministrio das Relaes Exteriores.73 Parecer idntico ao do ex-chanceler era exposto pelo ento embaixador junto ONU, Ronaldo Sardenberg, quando colocava o Itamaraty como subsidirio poltica presidencial.74 As declaraes do chanceler eram feitas de acordo com os procedimentos protocolares, julgando o presidente da Repblica como o chefe de Estado e comandante-em-chefe das Foras Armadas. Logo, responsvel por tudo que se passava no pas. Mas com a estrutura de poder vigente nos ltimos lustros, em que o estamento militar ditou pela fora de uma legislao excepcional as leis, como assuntos polmicos que dizem respeito poltica externa foram tratados? O presidente decidia e o Itamaraty cumpria as decises, ou o Conselho de Segurana Nacional, em nome da Doutrina de Segurana Nacional, interferia criando um duplo comando na poltica exterior, minando o poder do Itamaraty? Uma observao mais cuidadosa nos mostra, como foi dito no incio deste texto, que as relaes internacionais brasileiras so implementadas em vrios nveis, considerando-se as correlaes de poder existentes entre os prprios ministrios, os interesses e objetivos nacionais prevalecentes naquele momento, a situao interna do pas e o quadro mundial. Como no se pode pensar isoladamente em interesses polticos sem levar em conta os interesses econmicos e militares e vice-versa, devese considerar que os assuntos internacionais do Brasil necessariamente passam pelas trs instncias anteriormente comentadas, segundo sua esfera de competncia: a diplomtica, a econmica e a militar.
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Cf. CHEIBUB, Zairo Borges. Op.cit. Entrevista com o autor realizada em 17 de janeiro de 1984, Braslia.
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Em virtude dessa diversidade de loci decisrios, observam-se choques entre os ministrios dando a sensao de que a poltica internacional do Brasil sempre foi completamente desarticulada. Ou que apenas um desses canais seja o responsvel pelas polticas adotadas. Quando se diz, por exemplo, que o Itamaraty perdeu o controle da poltica externa apoiada em dados como a ida do ex-secretrio do Conselho de Segurana Nacional, Danilo Venturini, ao Suriname, no incio dos anos 80, dando garantias de "no-cubanizao daquele pas", em vez do ministro das Relaes Exteriores, tal verso precisa ser vista com ressalvas. Como bem observou Alexandre de Barros, nada mais normal que fatos dessa natureza ocorram, no que tem toda razo, visto que prerrogativa do presidente da Repblica escolher seu enviado, at porque sendo Dsir Bouterse, ento governante daquele pas, coronel, sabe-se que militares conversam com maior desenvoltura com colegas de caserna.75 No que diz respeito a este fato, deve-se salientar que as fronteiras do Norte estavam, h muito, sendo alvo de ateno, tanto por parte dos meios diplomticos, quanto dos militares. Desde 1980, j se verificava o aumento de reforos das fronteiras com o Suriname, tendo o Exrcito criado em janeiro de 1982 um esquadro de cavalaria mecanizado, com efetivo de 250 homens, em Boa Vista.76 Em abril de 1983 falou-se na criao de duas bases areas, a curto prazo, a serem localizadas em Roraima e Rondnia, e o VII Comando Areo Regional em Manaus, como parte de um plano governamental com o intuito de reforar militarmente as fronteiras brasileiras.77 Dentro deste esprito de alerta o embaixador Rubens Ricpero chegou inclusive a proferir palestra naquele mesmo ms de abril, sobre "O Brasil e os pases da fronteira do norte", para oficiais do EMFA78, enquanto no dia 29, em Cancn, Joo Figueiredo dizia que "o Brasil faz tudo para
Cf. BARROS, Alexandre de. "Lbios e Suriname no tiram Itamaraty da rota". In: Especial do Jornal do Brasil, 01-05-1983, p.6.
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Jornal do Brasil, 18-04-1983, p.8. Jornal do Brasil, 18-04-1983, p.8. O Estado de S.Paulo, 02-06-1983, p.5.
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evitar que pases com quem tem fronteiras sejam comunistas".79 Tal afirmao, pelo visto, inclua mesmo pensar em ajuda militar (limitada) ao Suriname, fato ocorrido pouco tempo depois, quando o ento chefe do EMFA, brigadeiro Waldyr de Vasconcelos, confirmava a cooperao militar e econmica do Brasil com aquele pas, prevendo inclusive a nomeao de um adido militar em Paramaribo.80 Alm do mais, pelo que se sabe, a ida do general Venturini ao Suriname foi uma deciso tomada em conjunto, em que participaram o presidente da Repblica, o Conselho de Segurana Nacional e o prprio Itamaraty.81 Por esses motivos um equvoco afirmar que o Itamaraty estava completamente alijado de qualquer deciso, conforme escreveu Carlos Chagas, em matria publicada em O Estado de S.Paulo.82 Evidentemente h pontos de discrdia quanto melhor forma de encaminhamento de algumas questes. Como inmeras delas acham-se intimamente entrelaadas, envolvendo ao mesmo tempo aspectos econmicos, polticos e militares, acabam colidindo entre si. Dados dessa natureza tambm devem ser considerados normais, j que um pas como o Brasil, dependente em grande escala de recursos estrangeiros, tem que operar em vrias frentes simultaneamente. Da a inevitabilidade de atritos em muitas reas, como a informtica, a questo ambiental, a tecnologia nuclear ou a dvida externa. Sabe-se, outrossim, da dificuldade de fixar precisamente onde acaba e onde comea a jurisdio de um e outro departamento. Isto fcil de se perceber com relao aos avies lbios, que durante meses (de abril a junho de 1983), tornaram-se tema de discusso nacional. Os informes e desmentidos simultneos sobre a liberao dos avies, com ou sem carga, por via martima, ou area, alm de mostrar a falta de sincronizao entre
79 80 81
O Estado de S.Paulo, 02-06-1983, p.5. O Estado de S.Paulo, 02-06-1983, p.5.
Cf. MARTINS, Feichas & CONDE, Carlos. "Brasil arma fora de 'pronta resposta' ". In: O Estado de S.Paulo, 17-04-1983, p.7.
CHAGAS, Carlos. "Episdio demonstra crise na diplomacia". In: O Estado de S.Paulo, 21-04-1983, p.7.
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os ministrios das Relaes Exteriores e da Aeronutica, deixaram claro que o relacionamento entre os mesmos no era to perfeito como se queria fazer crer. A prpria concorrncia para mostrar quem tinha mais poder foi visvel nesse caso. As declaraes desencontradas de Saraiva Guerreiro e Dlio Jardim de Mattos comprovam a confuso reinante e a escassa fluidez de decises quando esto envolvidos dois ministrios. Apenas 40 dias depois do incio dos incidentes, ou seja, ao final de maio, quando a Presidncia da Repblica passou o comando da operao ao Itamaraty, o problema foi solucionado com maior rapidez. Ainda que Saraiva Guerreiro e outros ex-chanceleres negassem freqentemente a existncia de choques com outras instncias, em pelo menos quatro ocasies o primeiro abriu suas baterias contra insinuaes sobre a falta de viso da poltica desenvolvida pelo Itamaraty, levantadas ora por Jos Botafogo Gonalves, ex-chefe da Assessoria Internacional da Secretaria do Planejamento, ora pelo ex-ministro Roberto Campos. Em exposies feitas em 1983, na Comisso de Relaes Exteriores do Senado Federal (18 de maio e 21 de setembro), na poderosa Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (19 de maio) e na ESG (25 de maio), o ex-chanceler tornou cristalina sua posio divergente ao considerar equivocada a postura de "alinhamento" com os pases desenvolvidos do Ocidente excluindo a Amrica Latina, frica e sia, numa clara aluso aos ministros da rea econmica.83 Com tal posicionamento Saraiva Guerreiro conseguia pelo menos atrair a simpatia de setores militares, para quem o comrcio com qualquer pas devia ser visto sem qualquer preconceito, dentro da viso pragmtica de obteno de recursos, conforme declaravam imprensa: "no podemos pensar em termos de Terceiro Mundo ou de pases ricos, mas sim em pases que queiram comprar nossas
As exposies feitas na FIESP, na ESG e no Senado (21 de setembro) foram divulgadas pelo MRE em edio mimeografada. O pronunciamento feito na Comisso de Relaes Exteriores em 18 de maio encontra-se publicado no Dirio do Congresso Nacional, Seo II, de 06 de agosto de 1983, pp.3198-3208.
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mercadorias (...) tambm somos pobres e no estamos pagando, mas mesmo assim precisamos continuar comprando".84 O Ministrio das Relaes Exteriores tambm deixou claro, em inmeras oportunidades, o seu descontentamento, manifestando-se contra a realizao de um acordo militar envolvendo os pases do Atlntico Sul. Chegou at a desaconselhar a participao em seminrios que abordassem a questo, como aconteceu em maio de 1981. Vale lembrar que naquela ocasio o general Meira Mattos fora convidado a participar de um simpsio sobre segurana do Atlntico Sul a ser realizado em Buenos Aires e onde se encontrariam reunidos argentinos e norte-americanos.85 A participao do general, ainda que de reserva, ia frontalmente contra a poltica desenvolvida pelo Itamaraty de aproximao com os pases africanos. O tema do Atlntico Sul, alis, converteu-se ao longo desses anos em um dos maiores pontos de discrdia entre militares e diplomatas. Do ponto de vista castrense, o controle do Atlntico Sul era de vital importncia para os interesses estratgicos brasileiros. Obviamente, porque, pensando as relaes internacionais apenas em termos de conflito, a tica militar privilegiava a vertente segurana em detrimento de outros interesses do pas, primordialmente os diplomticos. O medo do domnio comunista na regio se fazia sentir de forma aguda. Justamente contra uma possvel "influncia nociva" sobre o mundo ocidental, afetando os "valores bsicos da civilizao crist", a interveno militar no debate deu nfase a propostas de acordos regionais tentando tornar atraente o surgimento de rgos anticomunistas no Atlntico Sul. Esta inquietao militar poderia ser justificada pelo menos em parte. Em primeiro lugar, porque os dois maiores pases da Amrica do Sul, Argentina e Brasil, situam-se nesta parte do hemisfrio; em segundo lugar, porque se no h confrontos regionais, a nica preocupao s pode
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Cf. Folha de S.Paulo, 08-05-1983, p.38.
Cf. SALLES, Flvio de Almeida. "Itamaraty no quer Meira no Simpsio do Atlntico". In: Folha de S.Paulo, 21-05-1981, p.7.
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obviamente ser esta; e, por ltimo, porque os militares raciocinam sempre dentro de estreitos parmetros, ocupando a guerra o centro de suas atenes. Ademais, uma das funes da Marinha nacional, alm de visitar outros pases a pedido da Chancelaria, ou em viagens de instruo, precisamente a de ficar singrando preguiosamente as guas do Atlntico Sul e tentar proteger o extenso mar territorial. Pelo menos dois acontecimentos conferiram alento s discusses sobre o Atlntico Sul: o conflito das Malvinas e a ida do Brasil Antrtica. De um lado, o Atlntico Sul sendo palco, de certa forma inusitadamente, de uma guerra entre dois pases do mundo ocidental, em troca de um punhado de rochas e gelo que, geopoliticamente, ocupa posio privilegiada para controle da regio sul do continente; de outro lado, a segurana do Atlntico Sul precisava ser assegurada a qualquer custo, segundo a retrica militar, para que se processassem com tranqilidade as viagens e ocupao da Antrtica, regio potencialmente rica em recursos naturais. Certamente estas elucubraes feitas luz das teorias geopolticas conferiram grande importncia Amrica do Sul na defesa do mundo ocidental, porque o estrategista tende sempre a considerar sua regio como o "umbigo do mundo", ocupando portanto papel decisivo em qualquer conflito. Nas anlises geopolticas os argumentos levantados pelas Foras Armadas a favor da posio estratgica do Atlntico Sul podem ser resumidos nos seguintes itens: - aumento da importncia deste oceano como rota de navegao, ligando os hemisfrios Norte e Sul, em detrimento dos canais de Suez e do Panam; - existncia das ilhas Ascenso, Trintade e Malvinas, servidoras de bases de apoio a operaes areas e martimas; - caminho para a Antrtica.
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Justificativas nessa direo podem ser encontradas em militares brasileiros como Carlos de Meira Mattos, Mrio Csar Flores, Hermes de Arajo Oliveira e em dezenas de outros, argentinos e brasileiros.86 Pensada sob o prisma da "indeclinvel responsabilidade" face aos problemas mundiais contemporneos e expanso comunista, foi suscitada a necessidade de constituio de um pacto abrangendo os pases da regio, bem como os da costa africana, com auxlio britnico ou norteamericano. Foram inclusive sugeridos nomes que se consagraram, como Pacto do Atlntico Sul ou Organizao do Tratado do Atlntico Sul, com funes similares s existentes no hemisfrio Norte. De forma imprecisa, porm muito prxima realidade, pode-se afirmar que apenas os militares, principalmente os da reserva, alimentaram esperanas acerca da consecuo de um tratado desta natureza. Os meios civis, representados pelas chancelarias, manifestaram-se eqidistantes desses devaneios estratgicos. Uma explicao para o fato de se encontrarem na primeira categoria os maiores defensores do pacto deve-se, certamente, sua identificao com os antigos regimes autoritrios no continente, mas que pouca ou nenhuma influncia tiveram na elaborao e implementao dos planos de defesa nacional. Alis, esta caracterstica de militares de reserva se manifestarem mais a favor da guerra do que os da ativa, pelo menos claramente, deveria merecer a realizao de estudos. Explicaes que necessitam de comprovao emprica poderiam indicar que isto peculiar sua formao especfica, e tambm atendendo aos seus prprios interesses. A formao de um pacto militar significaria envolver diretamente os militares em algo concreto como uma guerra, o que no acontece quando esto limitados caserna ou defesa dos poderes constitucionais do pas;
Cf. entre outros, CARVALHO, Luiz Paulo Macedo. "Atlntico Sul". In: A Defesa Nacional (710): 57-68, nov/dezembro de 1983; "Interesses e responsabilidades do Brasil no Atlntico Sul". In: A Defesa Nacional (711): 75-80, jan/fevereiro de 1984; OLIVEIRA, Hermes de Arajo. "O Brasil e o Atlntico Sul". In: A Defesa Nacional (679): 37-43, set/outubro de 1978; MATTOS, Carlos de Meira. "Atlntico Sul sua importncia estratgica". In: A Defesa Nacional (688): 73-90, mar/abril de 1980. E mais dezenas de artigos publicados na Segurana & Desenvolvimento, nos Cadernos de Estudos Estratgicos, Poltica e Estratgia, etc.
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propiciaria aumentar sua vida til no servio ativo; e, ligado ao primeiro, a frustrao quando passam para o quadro da reserva, por terem se preparado durante anos, para um combate militar que nunca veio, a no ser contra o inimigo interno (a prpria sociedade nacional, com os regimes ditatoriais), ou desempenhando funes burocrticas, muitas vezes apenas sentados atrs de uma mesa. Exatamente por este ltimo motivo ocorre a glorificao dos que pelo menos uma vez em toda a longa carreira lutaram no contra os prprios cidados de seu pas, mas tendo um inimigo real, como aconteceu na Segunda Guerra Mundial, ou na Guerra do Paraguai. A partir deste raciocnio pode-se entender o porqu das crticas ao governo e sociedade, feitas pelas Foras Armadas, por no terem participado na Guerra do Golfo, ao lado das foras aliadas contra o Iraque. Alegam os militares que perderam uma grande chance de muito aprender em conflitos desse porte, porque prevalece no pas, segundo elas, uma viso equivocada sobre o assunto, discutindo-se ainda o papel das Foras Armadas. A preocupao dos militares com relao ao Pacto do Atlntico Sul recente e sempre esteve na ordem do dia, sendo anterior s mudanas de regime verificadas em Angola e Moambique. O que aconteceu a partir de 1975 que as inquietaes adquiriram nova dimenso, tornando-se mais intensas; por isso novos debates foram travados a respeito da segurana nesta parte do hemisfrio. Nos anos 60 esse tema j era abordado. No comeo da dcada seguinte, conforme se pode verificar pelas discusses realizadas na ESG, tal problema tambm se colocava. Em conferncia realizada em 1971 na ESG, o ento ministro da Marinha, almirante Adalberto de Barros Nunes, chamava ateno para a necessidade de se olhar com o devido cuidado os problemas referentes a essa regio. Enfatizava naquela oportunidade a proteo quase inexistente oferecida pelo Tratado Inter-americano de Assistncia Recproca (TIAR), apesar de no mencionar explicitamente a criao de mais um pacto regional.87
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Folha de S.Paulo, 09-10-1977, p.10.
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Foi por intermdio de crticas ineficincia do TIAR que os crculos castrenses levantaram a bandeira de um organismo que fosse mais operacional no Atlntico Sul. Esta postura, todavia, no encontrava eco no seio de toda a Marinha, ainda que na dcada de 70 a questo da defesa do Atlntico Sul tenha sido freqentemente cogitada no s aqui, mas na Argentina, no Uruguai, no Chile, na Bolvia, alm da frica do Sul, da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos. Declaraes como a de Gualter Maria Menezes, ento chefe do Estado-Maior da Armada, ou do ento ministro da Marinha Azevedo Henning negando a possibilidade de concretizar um pacto regional poderiam levar a crer que a tentativa de continuar suscitando o problema estivesse encerrada.88 Isto no aconteceria, porm, no apenas porque os militares argentinos insistiam periodicamente no assunto, mas tambm porque a independncia de Angola e Moambique, com a instaurao de regimes simpticos causa marxista, comeou a preocupar vivamente os governos militares do Cone Sul. O que se observa que o debate em torno da formao do pacto esteve vinculado estreitamente aos novos regimes de Luanda e Maputo, que poderiam converter-se em sria ameaa no somente Amrica do Sul, mas a todo o continente. O perigo representado consistiria na possibilidade de se bloquear o Atlntico Sul, impedindo que navios, principalmente superpetroleiros, pudessem transitar livremente por este oceano. As discusses foram intensificadas no perodo ps-75, pois at ento era um tema abordado de forma secundria, se bem que nunca tivesse deixado de ser considerado. Freqentemente o debate sobre um organismo regional parecia assemelhar-se muito mais a um exerccio intelectual. O surgimento de Angola e Moambique, como naes independentes, alterou o quadro existente. Agora o "perigo comunista" aparecia com todo o vigor, assustando parcelas do meio fardado.
Cf. Folha de S.Paulo, 09-10-1977, p.10; ver tambm artigo de PESSOA, Lenildo Tabosa. "O Brasil perante o desafio do Atlntico Sul". In: O Estado de S.Paulo, 12-121976, p.164.
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Os regimes de Agostinho Neto e Samora Machel passavam a ser perigosos porque Angola est em linha reta frente ao territrio brasileiro, separado apenas pelo grande lago Atlntico. Por isso o reconhecimento desse pas foi visto com reticncia pelos militares, quando o Ministrio das Relaes Exteriores, antecipando-se ao resto do mundo, reconheceu o Movimento Popular de Libertao de Angola (MPLA), sem que os combates tivessem sido encerrados, o que ocorreria apenas em meados de 1991. O Itamaraty via no MPLA o legtimo representante daquele novo Estado, porque sabia, entre outras coisas, que esse movimento era o que aglutinava maior nmero de etnias, o que inviabilizava as vitrias de outras faces. Tal ousadia da Chancelaria lhe custaria crticas violentas, no s no seio das Foras Armadas, que viam, contrafeitas, um pas comunista do outro lado do oceano, no to distante assim, mas tambm atravs da imprensa do O Estado de S.Paulo que atacava, em constantes editoriais, a posio assumida por Azevedo da Silveira. No governo Castelo Branco falara-se na formao da "comunidade luso-brasileira", com a participao do Brasil, Portugal e colnias africanas. Este fato, contudo, se passara dez anos antes da conquista de independncia das colnias. O quadro dos anos 70 era completamente distinto: "o comunismo solerte", representado pelos governos de Agostinho Neto e de Samora Machel, devia ser visto e tratado com reservas. De maneira mais intensa, outras vezes mais pausadamente, o debate continuou a ser alimentado, ao longo dos anos, no apenas reportando-se necessidade de construo de um pacto, mas com propostas de frentes anticomunistas, de mecanismos de defesa area do continente, de participao do pas em uma nova fora inter-americana de paz para intervir em Granada, ou atravs da divulgao de um manifesto lanado em Buenos Aires no comeo de 1984 "conclamando as Foras Armadas, os
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povos e governos da Amrica Latina, no sentido de se criar um sistema de defesa regional, em substituio s atuais relaes inter-americanas".89 Mesmo oficiais da ativa se identificavam com esta postura, como o general Antnio Ferreira Marques, chefe do Estado-Maior do Exrcito que, aproveitando a realizao da 14 Reunio dos Exrcitos Americanos (novembro de 1981), propunha um acordo com as naes latino-americanas para ir contra o inimigo comum, o comunismo internacional.90 Como se v, os desejos dos militares coincidiam pouco com o que pensavam os reponsveis pela Chancelaria brasileira. A atuao dos diplomatas, ao contrrio das oscilaes do discurso militar, pautou-se negativamente a qualquer tentativa de organizaes do gnero. Nesses anos, a postura adotada pela Chancelaria brasileira manteve-se razoavelmente coerente, condenando o pacto e mesmo a formao de qualquer frente, como sugerido em julho de 1981, em Port of Spain.91 Uma vez que se adotou a poltica de aproximao com a frica, fundamentalmente os pases da Costa Ocidental, qualquer acordo com a frica do Sul, que obrigatoriamente teria que fazer parte, constituindo com Argentina e Brasil os principais representantes deste Pacto, permaneceu fora de cogitao. Ademais, a poltica desenvolvida pelo Itamaraty, condenando constantemente o apartheid, inviabilizou, pelo menos em termos diplomticos, a consecuo de acordos como o pensado por parcelas das Foras Armadas.
Esse manifesto foi assinado por diversos oficiais da reserva, sendo que o seminrio foi organizado pela Unidad Argentina Latinoamericana. Cf. O Estado de S.Paulo, 03-10-1984, p.9.
90 91
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Cf. Folha de S.Paulo, 20-10-1981, p.6.
Cf. SALLES, Flvio de Almeida. "Guerreiro rejeita fora interamericana de paz". In: Folha de S.Paulo, 24-07-1982, p.6. bem verdade que vez ou outra o Itamaraty tropeava em suas prprias palavras, por exemplo em setembro de 1981, quando se cogitou a possibilidade de o Brasil enviar tropas a Angola.
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As crticas do ex-chanceler Saraiva Guerreiro no se restringiam apenas poltica de discriminao racial, mas em vrias ocasies responsabilizou esse pas pelo que acontecia na frica Austral, referindo-se questo da Nambia; condenou a invaso de Angola por tropas sul-africanas em agosto de 1981; e fez o mesmo em setembro daquele ano, quando visitava o Brasil o chanceler de Moambique Joaquim Chissano. Demonstrou, ainda, visvel irritao em fevereiro de 1982, quando nove deputados brasileiros visitavam a frica do Sul, porque na mesma semana encontrava-se no Brasil o chanceler angolano Paulo Teixeira Jorge. Uma zona sem conflitos, esta viso que o Itamaraty sempre procurou defender para o Atlntico Sul, e que acabou se convertendo, por proposta do governo brasileiro ONU, na "Zona de Paz e Cooperao no Atlntico Sul", em meados dos anos 80. Defendendo este ponto de vista, quando visitou a Nigria no primeiro semestre de 1981, Saraiva Guerreiro pedia o apoio dos pases africanos, independentemente dos regimes por eles adotados, para a preservao do oceano como rea de paz e prosperidade. Ao mesmo tempo tornava indesejvel qualquer tipo de pacto com Pretria.92 A criao da zona de paz e cooperao no Atlntico Sul, em 1986, outra boa ilustrao das divergncias entre diplomatas e militares. Inspirada no Ministrio das Relaes Exteriores, a proposta encontrou resistncias do estamento militar forma como se encontrava redigida. Consultado pelo Itamaraty, antes da elaborao final do texto encaminhado ONU, o EMFA fez questo de realar que havia diferenas entre desmilitarizao e no-militarizao, exigindo que esta distino fosse nitidamente explicitada. Tanto assim que o documento final, em seu item 11, estipulava que "a questo da no-militarizao do Atlntico Sul refere-se especificamente s atividades relacionadas s questes e
Cf. SALLES, Flvio de Ameida. "Brasil descarta qualquer acordo com frica do Sul". In: Folha de S.Paulo, 27-03-1981, p.10.
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interesses internacionais alheios aos da regio, de maneira a no afetar de modo algum os programas de modernizao e desenvolvimento tecnolgico das Foras Armadas dos pases da rea. importante, pois, que fique claramente entendido que o conceito de no militarizao da rea dos pases a ela estranhos no pode ser confundido com o de desmilitarizao no sentido da capacidade de atuao militar dos pases da rea".93 Outras questes, principalmente relativas ao reforo do poderio blico brasileiro, incluindo-se a a possvel fabricao da bomba atmica, so itens dos quais as Foras Armadas no abrem mo, mesmo quando em choque direto com os interesses diplomticos. O Acordo Nuclear firmado com a Repblica Federal da Alemanha, em 1975, se insere neste quadro, de um provvel aumento da capacidade blica brasileira. Pelo menos era isto que se visou naquele momento, quando se imaginou que a Alemanha transferiria ao Brasil o domnio do ciclo completo do enriquecimento do urnio. A no viabilizao deste projeto e as exigncias da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA) fizeram inclusive com que medidas fossem tomadas resultando no projeto paralelo. A obteno do artefato nuclear, alm de conferir prestgio a nvel internacional, e de fortalecer, na concepo militar, o poder nacional, seria imprescindvel, pensando-se em um possvel conflito regional, ou mais amplo, principalmente aps a Guerra das Malvinas. Por esta razo o chefe do EMFA, almirante Jos Maria do Amaral Oliveira, manifestou-se contrrio incluso de artigos na futura Constituio que pudessem impedir a construo da bomba atmica, conforme propunha o deputado peemedebista Hlio Duque, do estado do Paran. "No devemos nos cercear para o futuro. No creio que haja uma razo para ns construirmos uma bomba atmica, agora, quem sabe qual
Cf. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Resenha de Poltica Exterior do Brasil. Braslia, dezembro de 1986, p.68. (Nmero especial sobre Zona de Paz e de Cooperao no Atlntico Sul.)
93
50
ser o nosso futuro", foi o comentrio do almirante a esta proposta.94 Para o almirante, outras naes produzem armamento nuclear, motivo pelo qual no via sentido para o Brasil assumir gratuitamente uma posio de jamais fazer isso ou aquilo.95 Esta discusso tambm bastante antiga. No final da dcada de 1960, no governo Costa e Silva, o Brasil se recusou a assinar o Tratado de No-Proliferao Nuclear, reassumindo postura idntica em 1989. quela altura, Arajo Castro denunciava inclusive a tentativa de "congelamento do poder mundial", imposto pelas naes detentoras de tecnologia nuclear, dividindo o mundo em duas categorias de Estado: os adultos, maduros, responsveis e detentores do poder nuclear, e as naes imaturas, que deveriam escudar-se sombra dos primeiros.96 Amparado pelo rtulo de diplomacia da prosperidade, o governo Costa e Silva procurava resolver o problema do subdesenvolvimento, conseguindo a segurana econmica coletiva, atravs de um salto tecnolgico, considerado perfeitamente vivel com o controle da energia nuclear. Para Costa e Silva, a energia nuclear desempenharia papel primordial, convertendo-se no recurso mais poderoso a ser colocado ao alcance dos pases subdesenvolvidos, com o intuito de reduzir a distncia que os separa das naes industrializadas.97 O embaixador Srgio Correa da Costa, ao reiniciarem-se os trabalhos da Conferncia de Desarmamento em Genebra em 16 de maio de 1967, justificava no que a energia nuclear poderia ajudar: "Armas nucleares no as pretendemos receber nem fabricar. No alienaremos, contudo, o direito de pesquisar sem
94 95 96
Cf. O Estado de S.Paulo, 22-06-1985, p.2; Folha de S.Paulo, 22-06-1985, p.6. O Estado de S.Paulo, 22-06-1985, p.2; Folha de S.Paulo, 22-06-1985, p.6.
Cf. ARAJO CASTRO, J.A. "O congelamento do poder mundial". In: Revista Brasileira de Estudos Polticos (33): 7-30, janeiro de 1972. Cf. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Documentos de Poltica Externa, I, 1967, p.14.
97
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limitaes, e, eventualmente, fabricar ou receber explosivos nucleares que nos permitam executar grandes obras de engenharia, interligar bacias fluviais, abrir canais e portos, consertar enfim a geografia onde preciso for, em prol do desenvolvimento econmico e o bem-estar do povo brasileiro".98 Sabe-se, hoje, que o objetivo das Foras Armadas na busca de um status a nvel mundial permanece. No amparado tanto nas condies geopolticas, elementos facilmente superveis com o avano da tecnologia moderna. Por isso mesmo, os projetos paralelos de desenvolvimento nuclear continuam em esforos isolados das trs armas, mas que no conjunto conseguem propiciar uma poltica de defesa nacional. Por isso os investimentos que se realizam em cincia e tecnologia nos ltimos anos, principalmente na Marinha, atravs do Centro Experimental de Aramar, no interior de So Paulo, onde se desenvolve a tecnologia nuclear em escala industrial e o prottipo do reator para o submarino nuclear. O mesmo pode ser dito em relao aos projetos FT 90, FT 2000 e FT 2015 do Exrcito, e dos projetos da Aeronutica em So Jos dos Campos, sobre a Misso Espacial Completa Brasileira e o Projeto AMX. Ainda que o pas invista relativamente pouco cerca de 0,7% do PIB em cincia e tecnologia, programas vm sendo implementados pelas Foras Armadas. Ao Exrcito coube a construo de um reator de urnio natural e de grafite, que pode servir produo de plutnio; a Marinha se encarregou de processar o enriquecimento do urnio por ultracentrifugao e da construo do reator para submarino nuclear; a Aeronutica, por sua vez, se encarregou do enriquecimento de urnio a laser, com o desenvolvimento do reator rpido regenerador.99 O projeto da Marinha denominado Programa Autnomo de Desenvolvimento de Tecnologia Nuclear (conhecido pelo cdigo de
98 99
Id., ib., p.31.
Cf. CAVAGNARI FILHO, Geraldo Lesbat. "Concepo estratgica para o Brasil no sculo XXI". Campinas, Ncleo de Estudos Estratgicos da Unicamp, julho de 1989, mimeo, especialmente pp.62-96.
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Programa Chalana), iniciado em 1978, visa dotar o pas de submarinos com propulso nuclear a longo prazo, e subdividido em quatro projetos: Ciclone, Remo, Zarco e Costado. Tal projeto consumiu, desde ento at 31 de maio de 1989, cerca de 269 milhes de dlares, contando tanto com recursos da SADEN quanto captados no exterior e da prpria Marinha.100 Do que foi dito at aqui, pode-se afirmar que a poltica externa brasileira nem sempre foi conduzida da maneira mais satisfatria. A atuao s vezes reticente do pas tem levado a interpretaes constantes sobre a capacidade de resolver mesmo problemas de ordem estritamente diplomtica. O conflito das ilhas Malvinas, em que se chegou a duvidar da solidariedade brasileira ao "pas-irmo" do Cone Sul, colocou tona a situao ambgua das colocaes do governo brasileiro. Reconhecendo o direito da Argentina s ilhas, temia ferir os brios da Coroa Britnica atacada em seu imprio, embora tivesse retido o Vulcan ingls no Rio de Janeiro. Dentro da viso pragmtica o Itamaraty preferiu flutuar entre os dois contendores sem se comprometer. A retrica diplomtica, todavia, deixava claras as intenes brasileiras atravs desse comportamento, como apontava a imprensa: "Para os observadores militares consultados interessa ao Brasil muito mais a manuteno do status quo nas Malvinas, do que a posse das ilhas pelos argentinos. E as razes econmicas e estratgicas no esto ligadas intrinsecamente s Malvinas, mas sim posio privilegiada das ilhas para a defesa dos interesses na Antrtica (sendo inconveniente ao Brasil que a Argentina mantenha a posse das Malvinas, transformando-as de ilhas neutras que hoje so, em relao ao Brasil, em futuras bases militares".101 Com esse esprito o Brasil havia chegado Antrtica ao final de 1981.
100 101
Id., ib.
Cf. MANSO, Guilherme. "O Brasil e as Malvinas: a anlise dos militares brasileiros". In: Folha de S.Paulo, 18-04-1982, p.9.
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Essa dubiedade que caracteriza a atuao do pas no plano internacional pde ser constatada em junho de 1983, quando se permitiu que os Hrcules ingleses ficassem baseados em Canoas, no Rio Grande do Sul (denunciado pelo The Guardian londrino), a caminho das Malvinas, sob alegao de que "no podemos deixar que avies ingleses caiam na gua" devido a problemas tcnicos, como justificava o brigadeiro Dlio Jardim de Mattos.102 Aps sucessivos desmentidos pelo chanceler brasileiro e pelo ministro da Aeronutica, que dizia ignorar o assunto, aquele chanceler, em pelo menos dois instantes, deu explicaes Argentina sobre o ocorrido: recebendo o embaixador Hugo Carminos, creditado em Braslia, em 27 de junho, e em entrevista televiso argentina no dia 4 de julho. No dia 7 do mesmo ms, o prprio presidente Figueiredo explicava ao presidente argentino Reinaldo Bignone o pouso dos avies britnicos.103 O que se esqueceu de dizer, certamente, foi que naquele momento a Gr-Bretanha estudava a aquisio de mais de uma centena de avies, tendo includo numa relao de trs modelos preferenciais o Tucano brasileiro. Ao mesmo tempo a Empresa Brasileira de Aeronutica (EMBRAER) continuava entregando os 12 Xavantes adquiridos pela Argentina, no valor de 60 milhes de dlares.104 Alis, esta dubiedade de comportamento do pas era perfeitamente entendida pelos prprios argentinos. Tanto assim que, por ocasio do pouso dos avies ingleses em Canoas, "os argentinos chamaram para consultas no os seus representantes diplomticos em Braslia, mas o adido aeronutico".105 Talvez raciocinando da mesma forma que os argentinos, o ex-embaixador norte-americano Langhorne Motley preferia
102 103 104
O Estado de S.Paulo, 18-04-1982, p.9. A imprensa divulgou amplamente este fato.
Cf. ROCHA FILHO, Milton F. da. "O Brasil vende 12 avies Xavante de combate para a Argentina". In: Jornal do Brasil, 18-04-1983, p.8. Cf. ROSSI, Clovis. "Buenos Aires cobra uma posio clara do Brasil". In: Folha de S.Paulo, 05-07-1983, p.6.
105
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dialogar mais com os generais Rubem Ludwig, Danilo Venturini e Octvio de Medeiros do que com o Itamaraty. Do exposto, pelo menos duas concluses podem ser tiradas: em primeiro lugar que, desde os anos 70, a poltica externa brasileira no foi conduzida pensando-se apenas em termos estratgicos, embora este aspecto tenha sido devidamente ponderado. Um bom exemplo a prpria poltica de cooperao com o Suriname, ao mesmo tempo que reforou as fronteiras. Em segundo lugar, levando o pragmatismo s ltimas conseqncias, e o caso do Suriname tambm se aplica aqui, o pas tornouse um parceiro no confivel. Todavia, como as relaes internacionais no se estruturam em princpios morais ou filosficos, mas sim em relaes de poder, o Brasil nunca pensou em amigos. Apenas em aliados, no se preocupando exclusivamente com aspectos ideolgicos, se pertencentes ao Primeiro ou ao Terceiro Mundo, desde que pudesse, com este comportamento auferir, de alguma forma, benefcios. Consideraes finais No perodo ps-64 as instncias civis e militares seguramente trabalharam em conjunto para a formulao da poltica brasileira, seja no continente, seja no sistema internacional. Ora com maior influncia militar (principalmente nos temas relacionados segurana), ora deixando a instncia competente atuar vontade, ou seja, o Ministrio das Relaes Exteriores. Esta identificao entre interesses civis e militares fez com que muitas interpretaes passassem a ver, em todo o perodo, apenas a vertente militar ser privilegiada na conduo da poltica internacional do Brasil. O que houve, certamente, foram situaes peculiares, em que a questo da segurana, sendo considerada importante, dada a caracterstica do regime, passasse a receber ateno cada vez maior. Mas, nem por isso
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pode-se dizer que a diplomacia executada no perodo ps-64 tinha sido apenas de inspirao castrense. A ascenso do estamento militar em 1964, com presidentes provindos da caserna, necessariamente fez com que se passasse a entender a insero do Brasil no contexto mundial sob o prisma castrense. Afinal de contas um dos motivos alegados para a tomada do aparelho de Estado foi justamente o perigo comunista. Evidentemente, muito do que foi feito nesses anos apoiou-se nas doutrinas militares, seja a ocupao do territrio, a necessidade de manuteno rgida do controle da sociedade pelo Estado, atravs de Atos Institucionais, pelo decreto-lei 477, pela censura implacvel aos meios de comunicao sociais, nas relaes trabalhistas, etc. Na esfera internacional, a atuao do pas, fundamentalmente no mbito regional teria tido sempre influncia esguiana, atravs de conhecidos membros da entidade como o prprio Castelo Branco, Golbery do Couto e Silva, Ernesto Geisel, Carlos de Meira Mattos e outros de menor expresso. A bem da verdade muitas das crticas sobre a influncia da intelligentsia militar so procedentes. Afinal de contas, no primeiro governo militar, dirigido pelo marechal Castelo Branco, essa influncia foi visvel na prpria composio do ministrio, quando muitos elementos eram egressos da ESG. Mesmo a terminologia utilizada pelo marechal era de cunho esguiano, lanando mo de conceitos como poder nacional, objetivos nacionais permanentes, objetivos nacionais atuais, segurana e desenvolvimento, etc. Entretanto, uma coisa admitir que nesse primeiro governo a influncia se deu de maneira acentuada. Outra, completamente distinta, aceitar que todas as polticas nacionais, principalmente aquelas voltadas atuao do pas no continente, tenham sido sempre de inspirao militar. Mesmo porque, como se sabe, a durao do regime militar extrapolou em muito aquilo que estava definido anteriormente. No custa lembrar que o primeiro Ato Institucional, que no tinha sequer nmero, porque pretendia ser nico, j definia as regras dos jogo para os prximos anos. Quer dizer, fixava-se por aquele Ato Institucional as eleies presidenciais, a forma
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como as mesmas seriam processadas e mesmo a posse do futuro presidente da Repblica. O no monolitismo da instituio militar, nem no plano poltico nem no ideolgico, contudo, fizeram com que estas intenes no fossem respeitadas. Desta forma, a vitria de representantes da oposio nas eleies de outubro de 1965 levou imposio do Ato Institucional n 2, que mudou completamente as regras do jogo, com a conseqente extino dos partidos polticos, e fez com que o quadro fosse completamente alterado e tudo passasse a ser nebuloso. Mas seria incorrer na viso conspirativa da histria imaginar que isto j fazia parte das intenes dos grupos que assumiram o poder em abril de 1964. Tanto os civis (que se sentiram trados aps o AI-2) quanto os prprios militares no tinham certamente viso do que poderia acontecer, a no ser um perodo de transio, que estava estipulado para um prazo de pouco menos de dois anos. Da mesma forma que nenhuma instituio civil se constitui em um bloco monoltico, seja ela partido poltico, sindicato ou Igreja, a corporao militar marcada por clivagens diversas, embora tenha um esprito de corpo extremamente eficaz, ao contrrio da maior parte das instituies nacionais. E foi esta clivagem no seio do estamento militar que fez com que se alterassem os rumos do movimento de 1964, estendendo-se por um perodo extremamente longo, de duas dcadas. A atuao dos governos militares passou, em grande parte das interpretaes, a ser vista como resultado da doutrina militar. Na realidade muitas dvidas perduram, mas certo que exageros aconteceram nessas anlises, seja pelo momento em que foram realizadas, no calor do combate, de oposio ao regime ditatorial, que se utilizava de uma Lei de Segurana Nacional, seja porque o distanciamento dos fatos hoje aponta que influncias aconteceram mas no atingiram a totalidade das polticas pblicas, a no ser em reas consideradas de risco para manuteno do poder pelos prprios militares.
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Em instncias importantes como a prpria definio e implementao das polticas econmicas, o estamento militar teve pouca influncia, inclusive porque seus conhecimentos sobre o assunto eram (e continuam sendo) extremamente parcos, deixando tudo a cargo de seleto grupo de tcnicos e economistas, designados posteriormente como tecnocratas. assim, portanto, exagerado atribuir as realizaes, acertos e erros somente ao estamento militar, nos ltimos lustros. Muitas das responsabilidades cabem a instncias outras que no ao estamento militar, mas sim a burocratas e tcnicos que, utilizando-se do fechamento do regime, implementaram polticas com as quais os militares apenas concordavam devido sua incompetncia no assunto. O que se pode dizer que devido sua formao, os ideais militares, de defesa do Estado, se confundiam com a rea de atuao do Ministrio das Relaes Exteriores. De todos, o governo Castelo Branco foi o mais marcado pela influncia esguiana, porque se caracterizou por medidas concretas de envio de tropas nacionais a outro pas, ferindo a autonomia de outro Estado soberano. Nos anos posteriores, muitas medidas tomadas tambm tiveram reflexos no relacionamento do Brasil com outros Estados, principalmente os vizinhos do continente sul-americano. Mesmo com os Estados Unidos houve problemas, como o rompimento do acordo militar vigente entre os dois pases, desde 1952, e denunciado pelo Brasil em 1977.106 O restabelecimento de relaes diplomticas com Havana, resolvido apenas no governo Sarney, pode ser mencionado como exemplo tpico da resistncia de setores militares, reticentes em no querer pases com pontos de vista ideolgicos divergentes fazendo parte da OEA, embora
Cf. BRIGAGO, Clvis. "Cancelamento do acordo". In: Revista Brasileira de Poltica Internacional, (21): 81-84, 1978, pp.103-109.
106
58
desde 1974 o Brasil tenha se abstido (e no votado contra) quanto volta de Cuba ao seio da organizao pan-americana.107 Sabe-se que o Itamaraty sempre trabalhou em conjunto com os rgos de segurana. O episdio cubano mostra em 1985 comportamento dessa natureza. Como foi amplamente divulgado, o assunto estava sendo tratado simultaneamente em diversas esferas, tanto na diplomtica quanto na militar. Em determinado momento, o Ministrio das Relaes Exteriores alegava estar esperando o "sinal verde" dos rgos de segurana para implementar as relaes diplomticas com o governo de Fidel Castro. Em outra circunstncia o chanceler Olavo Setbal confirmava perante a Comisso de Relaes Exteriores da Cmara Federal que o reatamento com o regime cubano no interessava. O motivo alegado era de ordem estritamente prtica. Os cubanos no teriam condies de pagar nada, vivendo a renegociar seus dbitos. Cuba, da mesma forma que a Nicargua realava Setbal exporta produtos agrcolas competitivos com os do Brasil, e no dispe de divisas para pagar suas importaes.108 Em junho de 1985, o ministro-chefe do EMFA, almirante Jos Maria do Amaral, declarava que a sua Pasta aceitava o reatamento com Havana, ainda que ressalvasse que este era um problema diplomtico e poltico, da alada do presidente da Repblica e do Itamaraty. Ao defender o reestudo da questo, observava: "se houver razes econmicas e diplomticas, que o justifiquem, acho que o assunto deve ser reestudado e reata-se". Para o almirante, houve um perodo em que era dito e sabido que Cuba exportava a revoluo. Aparentemente isto no estaria mais ocorrendo. Portanto, do ponto de vista ideolgico, no haveria maiores problemas. Afinal de contas, o cenrio muda todo dia. Nada imutvel, afirmava o ex-chefe do EMFA.109
Sobre Cuba ver ensaios diversos de VIDIGAL, Armando A.F., FERREIRA, Oliveiros S. e MATTOS, Carlos de Meira., publicados pela Poltica e Estratgia, III (2), abr/junho de 1985.
108 109
107
Cf. Jornal do Brasil, 16-05-1985, p.2. Cf. O Estado de S.Paulo, 22-06-1985, p.2.
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claro que, dependendo do momento, das circunstncias, as decises militares pesaram mais que os argumentos diplomticos ou econmicos. Sob este aspecto deve-se, sobretudo, lembrar que nos assuntos relativos fronteira, se bem que devessem atuar em conjunto com o Itamaraty, as Foras Armadas sempre fizeram prevalecer o critrio da fora, ainda que com a intermediao do Conselho de Segurana Nacional/SADEN/SAE. O Projeto Calha Norte um bom exemplo dessa ltima alternativa. Este sigiloso projeto, elaborado j sob o signo da Nova Repblica, indica que em assuntos dessa natureza, os civis simplesmente so colocados margem de qualquer deciso. A no ser para implementar o projeto, visto ser o Projeto Calha Norte de origem militar, mas abarcando simultaneamente instncias como o Ministrio do Interior, o Itamaraty, a Secretaria de Planejamento, alm dos quatro tipicamente militares. Apesar de realizado estritamente em territrio nacional, obviamente o projeto trouxe preocupaes aos pases vizinhos, razo pela qual os ministros conselheiros da Venezuela e da Colmbia apressadamente se dirigiram ao Ministrio das Relaes Exteriores em busca de maiores informaes quando o Projeto Calha Norte se tornou de conhecimento pblico em 1986. Em 31 de outubro daquele ano, o portavoz do Itamaraty, Ruy Nogueira, simplesmente dizia aos diplomatas citados que aquele era um projeto interno, e no havia, portanto, necessidade de dar maiores satisfaes.110 claro que, quela altura, ainda se colocavam problemas com relao s fronteiras do Norte (mas j praticamente resolvidos em 1983, quando Danilo Venturini fora a Paramaribo neutralizar a possvel cubanizao do regime de Bouterse). Mas, sobretudo, alegavam as Foras Armadas, falava-se na internacionalizao da Amaznia, e na prpria criao de um Estado yanomami, colocando em risco a soberania nacional. Os argumentos do Projeto Calha Norte caminham nesta direo.
Ver MIYAMOTO, Shiguenoli. "Diplomacia e militarismo: o projeto Calha Norte e a ocupao do espao amaznico". In: Revista Brasileira de Cincia Poltica, 1 (1): 145163, maro de 1989.
110
60
Oliveiros da Silva Ferreira costuma lembrar que antes de 1964 (recorrendo a Ges Monteiro) as Foras Armadas eram um instrumento da poltica externa, enquanto no ps-64 a relao se inverteu. Ou seja, com a ascenso do estamento militar ao comando do aparato de Estado, as Foras Armadas passaram a utilizar a poltica externa como instrumento para conseguir viabilizar uma grande idia: o fortalecimento do poder nacional, visando projetar o pas internacionalmente. Em 1974 Oliveiros dizia algo a este respeito. Considerando os dez anos que vo de Castelo a Emlio Mdici, a poltica externa mantinha, segundo esse autor, algumas premissas bsicas: sua origem comum, militar; sua fonte comum, seguramente os estudos do Conselho de Segurana Nacional; seus fins, os mesmos, construir, com a acelerao possvel, um Poder Nacional que faa o Brasil uma potncia ouvida no concerto dos fortes e respeitada naquele dos fracos; seus objetivos, sempre pragmticos, carrear recursos externos para fortalecer o Poder Nacional.111 Este projeto de grandeza nacional, pode-se dizer, sofreu altos e baixos nos vinte anos do regime militar. E nem sempre se pretendeu alcanar o status de potncia mundial, no Metas e Bases para a Ao de Governo em 1970. Mas vivia-se, naqueles anos, um clima de euforia, com um nacionalismo exacerbado e com os xitos do milagre econmico.112 Nos anos Geisel, tambm se falou no Brasil Potncia Emergente. Mas numa viso irrealista Geisel considerava inexistentes as relaes de poder assimtricas, tratando todos os Estados como se fossem unidades soberanas com a mesma capacidade. O fim do governo militar em 1984, e a ascenso de um presidente civil, entretanto, no apresentou grandes inovaes. Em primeiro lugar, a poltica externa continuou sendo de responsabilidade presidencial, pelo menos formalmente, no plano do discurso. Em segundo lugar, permaneceram as diversas instncias de deciso, e muitas delas
FERREIRA, Oliveiros S. "Poltica externa a servio de uma idia messinica". In: O Estado de S.Paulo, 31-03-1974, p.29.
112 111
PRESIDNCIA DA REPBLICA.
Plano de Metas e Bases para a ao do Governo.
Braslia, 1970, p.15.
61
conflitando entre si, para definir os melhores rumos a serem tomados a respeito da poltica externa brasileira. Nos anos mais recentes ocorreu a possibilidade de participao de mais segmentos na formulao da poltica nacional como um todo. Com o desenvolvimento cientfico, poltico e econmico do pas, cada vez mais instncias se manifestam, procurando influenciar as polticas pblicas. As Foras Armadas se apresentam como um dos atores mais importantes, principalmente porque detendo o poder durante duas dcadas conseguiram implementar, bem ou mal, algumas idias sobre segurana e desenvolvimento que permeiam a poltica nacional. Ao assumir o comando do aparelho do Estado e negociar sua sada pacfica do cenrio poltico, pelo processo de transio atual, manteve seu papel na formulao da poltica de segurana, independentemente dos novos presidentes civis e da Constituio. Isto significa dizer que as Foras Armadas reafirmaram sua autonomia tanto poltica quanto estratgica, no s como defensoras dos poderes constitucionais, mas sobretudo para a elaborao de projetos secretos fora do alcance do poder civil, visando dotar o pas do poder nacional compatvel com suas potencialidades geogrficas e humanas. E, principalmente, investir em pesquisa e tecnologia militar, alegando que estas sero repassadas sociedade, para fins civis. O domnio da tecnologia nuclear passou, assim, a ser o alvo principal que deve ser conquistado nas duas prximas dcadas, entrando no sculo XXI com maior capacidade militar, buscando ocupar papel incontestvel de lder regional. Logicamente, o estamento militar est ciente de que o pas um ator secundrio no contexto das relaes internacionais, onde Estados Unidos/Canad, o bloco europeu e o Japo despontam como os grandes atores no limiar do ano 2000. No s estas preocupaes se fazem presentes, como o raio de ao das Foras Armadas se ampliou consideravelmente desde 1964, adentrando searas at ento a elas desconhecidas. A atuao do ex-ministro do Exrcito Lenidas Pires Gonalves, debatendo as questes ambientais e indgenas, um indicador de que houve um ganho real nas barganhas pelo processo de transio. Enquanto a sociedade no exerce qualquer controle efetivo sobre os projetos paralelos das Foras Armadas, as mesmas
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mantm-se extremamente ativas, atuando tanto junto s fronteiras, como pela insero no debate sobre a dvida externa, influenciando na elaborao do Projeto Nossa Natureza, a poltica demogrfica, a integrao do ndio sociedade nacional, a transferncia de tecnologia, etc. Ou seja, com a estrutura de poder montada nos anos do regime militar, as Foras Armadas ampliaram seu raio de ao, deixando assim de interferir ou de pensar somente em assuntos estritamente relacionados defesa das fronteiras e manuteno da soberania nacional. O aumento de sua influncia na conduo de muitos assuntos nacionais refora a concluso de que nos anos que vo de 1964 a 1984 as Foras Armadas adquiriram uma autonomia suficiente para fazer os projetos que bem entenderem, no momento em que acharem conveniente, principalmente visando fazer o pas alar-se categoria de lder regional. Esta fora poltica obtida pelo estamento militar certamente reflexo das condies de poder altamente favorveis s Foras Armadas, que, atravs do antigo Conselho de Segurana Nacional, passaram a ter voz ativa em escala cada vez maior, quando o assunto considerado de segurana nacional, como a questo fundiria, os meios de comunicao virios, a energia nuclear, a informtica, a questo mineral, etc. Isto tudo sem esquecer as prprias presses para conseguir aumentos diferenciados em seus salrios, em relao ao restante do funcionalismo, e por parcelas maiores no oramento da Unio.

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A poltica externa brasileira e o regime militar

A poltica externa brasileira e o regime militar*

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

O Estado de S.Paulo, 25-03-1983, p.27.

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

O Estado de S.Paulo, 20-05-1975, p.13. Folha de S.Paulo, 23-06-1982, p.17.

A poltica externa brasileira e o regime militar

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

Cf. ARRUDA, Antnio. Op.cit., p.4.

A poltica externa brasileira e o regime militar

Cf. nota 15. Folha de S.Paulo, 09-03-1977.

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

H.A. Discursos 1964. Braslia, Secretaria de Imprensa, 1964,

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

Cf. ESG. Geopoltica. LS 17-77, p.34.

A poltica externa brasileira e o regime militar

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

H.A. Op. cit., p.110.

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

Id., ib. Entrevista com o autor, no Rio de Janeiro em 18 de novembro de 1983.

A poltica externa brasileira e o regime militar

Id., ib., pp.50-51.

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

O Estado de S.Paulo, 14-03-1967.

H.A. Op.cit., p.110.

A poltica externa brasileira e o regime militar

H.A. Op.cit., pp.110-111. Textos e Declaraes... Op.cit., p.40.

O Estado de S.Paulo, 14-03-1967.

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

Cf. nota 64.

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

Cf. Folhetim (151): 7, suplemento da Folha de S.Paulo, 09-12-1979.

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

O Estado de S.Paulo, 02-03-1980, p.8.

O Estado de S.Paulo, 02-03-1980, p.8.

A poltica externa brasileira e o regime militar

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

O Estado de S.Paulo, 02-06-1983, p.5. O Estado de S.Paulo, 02-06-1983, p.5.

Caderno PREMISSAS n 10, agosto de 1995.

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

Cf. Folha de S.Paulo, 08-05-1983, p.38.

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

A poltica externa brasileira e o regime militar

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves

Folha de S.Paulo, 09-10-1977, p.10.

A poltica externa brasileira e o regime militar

Shiguenoli Miyamoto & Williams S. Gonalves