volume 8 / nmero 16/ janeiro 2010 ISSN 1677-4973

FUNDAO ARMANDO ALVARES PENTEADO

Rua Alagoas, 903 - Higienpolis So Paulo, SP - Brasil

A poltica externa do governo Jos Sarney (1985-1990)

Dbora Figueiredo Barros do Prado e Shiguenoli Miyamoto*
Resumo: O objetivo do presente texto analisar a poltica externa brasileira em um contexto de dupla diculdade. No plano interno, por se tratar de um perodo de transio do regime militar para um governo civil depois de duas dcadas; no plano externo, em face das grandes transformaes que se estavam sucedendo no plano global, e que afetavam tanto o Brasil quanto a Amrica Latina. O texto faz uma reexo sobre o quadro interno e a conjuntura internacional para, em seguida, focalizar alguns itens que mereceram ateno especial das autoridades brasileiras no quadro considerado: os problemas enfrentados nas negociaes internacionais, o incio do processo de integrao regional na Bacia do Prata e a questo ambiental, que assume importncia crescente a partir da dcada de 1980. Palavras-chave: poltica externa brasileira, poltica brasileira, Amrica Latina, negociaes internacionais, integrao regional. Introduo

A dcada de 80 representou um perodo de alteraes signicativas no sistema internacional. Nesse cenrio de grandes mudanas ocorreu, simultaneamente, o processo de redemocratizao brasileiro, colocando ponto nal ao regime militar que vigorou durante duas dcadas. Quando o presidente Jos Sarney (15/3/1985 15/3/1990) assumiu o mandato, o pas estava inserido em um contexto de fortes vulnerabilidades domsticas e internacionais. Entre os problemas a serem enfrentados destacavam-se como principais desaos ao seu governo o fortalecimento do processo democrtico, as iniciativas para a estabilizao da economia e a atuao no plano internacional1. A poltica externa do governo Sarney foi formulada em um momento de transio do regime ditatorial para um novo quadro, com predomnio do poder civil, enquanto em termos mundiais caminhava-se j para uma mudana de tica, com a prevalncia do que se passou a designar, corretamente ou no, de modelo neoliberal. Qual a tendncia adotada por Jos Sarney com a Nova Repblica? At que ponto se pode dizer que a atuao do pas naquele perodo se diferenciou dos anos anteriores? As mudanas foram to bruscas que se pode considerar uma ruptura com o modelo at ento vigente? Adotamos a premissa de que as transformaes na dinmica do sistema internacional necessariamente apresentaram impactos na poltica externa
* Dbora Figueiredo Barros do Prado Bacharel e Mestre em Relaes Internacionais pelo Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais Unesp-Unicamp-PUC/SP. Doutoranda em Cincia Poltica na Unicamp. E-mail: <debfbp@gmail.com>. Shiguenoli Miyamoto Livre-Docente e Professor Titular em Relaes Internacionais e Poltica Comparada do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq, nvel 1-B. E-mail: <shiguenoli@gmail.com>.
1 Uma excelente anlise sobre o jogo poltico nesses anos pode ser encontrada em CRUZ, S.V. Estado e economia em tempo de crise. Poltica social e transio poltica no Brasil nos anos 80. Campinas: Editora da Unicamp, 1997.

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brasileira, uma vez que essa no est descolada dos problemas que afetam o sistema como um todo. Em termos amplos, pode-se dizer que as prioridades no governo Sarney esto vinculadas ideia de implementar polticas adequadas de um desenvolvimento nacional mais autnomo. Haveria, assim, algumas caractersticas comuns quelas observadas nos anos anteriores, como a procura de uma autonomia cada vez maior e a adoo de polticas no estreitamente identicadas com as posturas norte-americanas. Nesse sentido, uma poltica que contemplasse com mais intensidade a aproximao com as naes do Terceiro Mundo apresentaria resultados pouco ecazes e que, portanto, ajudariam de forma restrita as pretenses do pas no quadro que ora despontava. Assim, pode-se observar a atuao implementada pelo governo brasileiro na rodada do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio (Gatt) realizada em Montevidu, e o relacionamento mais aprofundado com a Argentina que igualmente havia superado alguns anos antes as diculdades impostas pelo regime militar assinando os protocolos de integrao2. Em outra frente, o governo Sarney passou a enfrentar fortes crticas relacionadas com a poltica ambiental, fazendo renascer o sentimento nacionalista em defesa do territrio brasileiro e da soberania amaznica. Nos prximos pargrafos faremos consideraes, ainda que abreviadas, tanto do contexto internacional quanto do quadro domstico nos anos 80 para, em seguida, determo-nos com mais ateno na poltica externa conduzida pelo governo de Jos Sarney, que teve como titulares da Chancelaria primeiro Olavo Setbal e, depois, Roberto de Abreu Sodr. Este texto no tem a pretenso de ser exaustivo, mas to somente apontar algumas caractersticas da poltica externa da dcada de 1980, na fase de transio do regime. A dcada de 80: os constrangimentos externos Com o trmino da Segunda Guerra Mundial, vericou-se a possibilidade de integrao dos espaos econmicos por meio de mecanismos multilaterais de regulao, como o sistema de Breton Woods de 1947. Dentre as principais caractersticas dessa estrutura temos o estabelecimento de taxas de cmbio xas e o controle nanceiro administrado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) (EICHENGREEN, 2000:131). Essa perspectiva funcionou de maneira adequada at os anos 70, quando passou a encontrar diculdades crescentes, tornando o sistema econmico bastante vulnervel. Como motivos, costuma-se arrolar a crise do petrleo na dcada de 70, que impossibilitou a preservao pelos Estados Unidos da regulao do dinheiro mundial ancorado no padro xo ouro-dlar; o aumento da competio nos setores produtivos; e a internacionalizao do capital com a retirada do equivalente monetrio do comrcio e da produo.
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A participao do Brasil na Rodada Uruguai j mereceu uma srie de estudos, principalmente atravs de dissertaes e teses de doutorado. Apenas para ilustrao, ver os trabalhos de BELLI, B. Interdependncia assimtrica e negociaes multilaterais: o Brasil e o regime internacional de comrcio: 1985-1989. Dissertao de mestrado em Cincia Poltica, apresentada Unicamp em 1994; CALDAS, R. W. Brazil in the Uruguay Round of the Gatt: the evolution of Brazils position in the Uruguay Round, With Emphasis on the Issue of Services (Strategies and Policies for the Global Political Economy). Londres: Ashgate Publishing , 1998.

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Alm das diculdades econmico-nanceiras que afetaram grande parte da dcada de 1980, outro evento que contribuiu para alteraes no sistema internacional, redesenhando todo o cenrio, foi a derrocada do imprio sovitico. Com isso, chegava-se ao trmino da Guerra Fria, abrindo caminho para que os Estados Unidos despontassem, nos planos militar e econmico, como a nica superpotncia, ainda que obstculos outros passassem a fazer parte do cotidiano de sua agenda. A desregulamentao do sistema nanceiro internacional, os choques do petrleo e as altas taxas de juros, decorrentes das medidas tomadas pelo governo Ronald Reagan, desestabilizaram consideravelmente as economias dos demais pases, em especial aqueles em desenvolvimento (PEDs). Esses ltimos, dos quais o Brasil fazia parte, demonstraram-se mais vulnerveis aos uxos nanceiros mundiais, e passaram a enfrentar problemas cada vez mais agudos em face dos motivos citados, alm de outros como a liberalizao do comrcio sob a gide de institutos como o FMI. Fator que pesou bruscamente contra as economias em desenvolvimento foi o protecionismo comercial adotado pelos pases avanados, com o aumento dos subsdios aos seus produtores, e a utilizao de barreiras no tarifrias ao comrcio, impactando e prejudicando diretamente as exportaes agrcolas dos PEDs. Neste quadro, os pases da Amrica Latina enfrentaram, portanto, diculdades no mbito econmico e social. A crise da dvida um exemplo visvel da deteriorao ocorrida, pois exps o continente a vulnerabilidades mais agudas, diante das presses dos mercados e das instituies nanceiras. Tal perodo cou, posteriormente, conhecido como a dcada perdida. No se pode esquecer ainda que a rigorosa atuao dos Estados Unidos, criando a Clusula 301 (Lei de Comrcio de 1988), causou impacto considervel sobre o sistema como um todo afetando, principalmente, as naes com menor capacidade de reao, ou seja, justamente aquelas que demandavam mudanas mais signicativas na estrutura de poder mundial. O cenrio domstico: a transio do poder Alm do contexto de vulnerabilidade internacional, a dcada de 80 representou para os pases latino-americanos o perodo de redemocratizao no continente, 20 anos aps o ciclo militar instaurado pela derrubada de Joo Goulart, em maro de 1964. O processo de abertura poltica, conhecido como distenso lenta e gradual, j vinha desde o incio dos anos 70, assim que Ernesto Geisel (1974-1979) assumiu o poder. Entre as decises tomadas por Geisel podem ser mencionadas, primeiramente, as eleies livres a partir do ano de sua posse, com a oposio conseguindo eleger 16 das 22 vagas em disputa pelo Senado Federal. Esse revs deu origem a descontentamentos, e fez com que nos pleitos de 1976 e 1978 outras medidas restritivas fossem aplicadas, como a Lei Falco e a indicao do senador binico (um dos dois senadores que concorriam s eleies de 1978 era eleito pelas Assembleias Legislativas)3.
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Especicamente sobre o quadro poltico-partidrio dos anos 70, consultar, por exemplo: LAMOUNIER, B.; CARDOSO, F.H. Os partidos e as eleies no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975; REIS, F.W. (org.). Os partidos e o regime: a lgica do processo eleitoral brasileiro. So Paulo: Smbolo, 1978; LAMOUNIER, B. (org.). Voto de desconana; eleies e mudana poltica no Brasil (1970-1979). So Paulo/Petrpolis: Cebrap/Editora Vozes, 1980.

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Durante o seu mandato, Geisel ainda teria de enfrentar outros desaos, obrigando-o a assumir posturas fortes contra o aparato repressor, quando ocorreram a tortura e morte de Wladimir Herzog e Manuel Fiel Filho, culminando com a exonerao do general Ednardo DAvila Mello do Comando do II Exrcito, sediado em So Paulo. Colocou m censura para a grande imprensa, enquanto a imprensa nanica continuou merecendo restries; e mediu foras com setores duros do estamento militar, ainda reticentes com a poltica de distenso, como o confronto com o ministro do Exrcito Sylvio Frota4. A liberalizao poltica teve um avano signicativo no governo de Joo Baptista Figueiredo (1979-85), quando o Ato Institucional n. 5 foi revogado, a anistia foi aprovada, permitiu-se a reintegrao vida pblica de polticos exilados e ativistas de esquerda punidos durante o regime militar, e reconstituiu-se o sistema partidrio, substituindo o modelo vigente desde 1966, quando apenas Arena e MDB, at ento consideradas siglas provisrias, concorriam s eleies. Durante o perodo sucessrio vale lembrar a iniciativa da oposio, em especial do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro, em 1984, de tentar alterar as regras vigentes para as eleies do novo presidente. quela altura, foi proposta uma emenda constitucional, conhecida pelo nome de seu autor, Dante de Oliveira, para restabelecer o voto direto para presidente. Disso resultou a campanha das Diretas J, e que contou com mobilizao signicativa de parcelas da sociedade civil. Posta em votao no dia 25 de abril de 1984, a emenda no foi aprovada, apesar de obter 298 votos favorveis (22 a menos do que o necessrio), 65 contrrios, havendo 3 abstenes e a ausncia de 113 representantes do PDS. Conrmada a derrota, a deciso dos partidos oposicionistas foi, ento, de procurar inuenciar o processo de sucesso dentro das regras estabelecidas pelo governo militar (a eleio indireta). Com esse intuito formou-se a Aliana Democrtica entre o Partido da Frente Liberal (PFL) e o PMDB, apresentandose como candidatos Tancredo Neves e Jos Sarney, contra o representante da situao, Paulo Salim Maluf, que derrotara Mrio Andreazza nas prvias de seu partido. A transio para o novo perodo cou denida em 15 de janeiro de 1985, quando Tancredo Neves foi eleito presidente. Contou com os votos tanto da oposio ao regime militar quanto dos dissidentes da base de apoio do governo (PFL), que tinha em suas hostes o agora vice-presidente Jos Sarney, que assumiu o cargo maior em 21 de abril, quando Tancredo Neves faleceu.

A bibliograa que trata do perodo militar j bastante volumosa e impossvel de ser aqui citada. Anlises feitas em instituies diversas, por pesquisadores isoladamente, explicam de maneira satisfatria tanto a prpria instituio castrense, suas origens e clivagens dos grupos que se revezaram no poder, quanto o sistema partidrio e a poltica econmica adotada no perodo. Avessos ao contato com a sociedade civil durante a ditadura militar, com o m do regime muitos de seus participantes passaram a divulgar sua verso dos fatos. Sobre o perodo ver, por exemplo, os inmeros livros publicados pelo Centro de Pesquisa e de Documentao sobre Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas (CPDOC/FGV), e os inmeros sites e institutos que cobrem os anos 1964-1985, como o Arquivo Ana Lagoa da Universidade Federal de So Carlos (UFSCar). Especicamente sobre o agudo episdio Frota, ver o estudo de GOES, W. O Brasil do general Geisel. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1978.

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Diculdades imediatas j se puseram com a posse de Sarney. Em primeiro lugar, em face dos problemas enfrentados no plano econmico. Em segundo, pela falta de legitimidade do novo presidente, por causa de seus conhecidos vnculos com o antigo regime, do qual fora um dos expoentes civis. Dentre os principais desaos do governo estava a consolidao do processo de transio democrtica em um contexto desfavorvel, em decorrncia das crises econmicas e sociais que o pas enfrentava. O retorno democracia se deu por instrumentos diversicados, como a revogao das medidas que limitavam o direito ao voto e a organizao poltica e, principalmente, com a nova Constituio de 1988. Em clima de demandas, o perodo foi marcado por disputas intensas e contradies entre os diversos grupos que defendiam reformas nos campos econmico e poltico. Atores que se faziam presentes nos anos 80 eram as organizaes no governamentais, e que j mostravam sua fora. O ressurgimento dos movimentos sociais e a reconstituio dos sistemas partidrio e sindical possibilitaram fortes mobilizaes e reivindicaes de setores amplos da sociedade. Entre esses podem ser mencionados os sindicatos, por intermdio de suas organizaes, como a Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT), a Central nica dos Trabalhadores (CUT), as entidades estudantis, patronais e as comunidades eclesiais de base ligadas Igreja Catlica (CEBs). Outro problema enfrentado pelo governo Sarney se refere aos sucessivos fracassos dos planos de estabilizao econmica, que comprometeram a capacidade de governabilidade do Estado. Dentre as iniciativas para estabilizar a economia podem ser mencionados o Plano Cruzado na gesto de Dlson Funaro, o plano de Lus Carlos Bresser Pereira (Plano Bresser) e o Plano Vero, elaborado por Malson da Nbrega, criando o cruzado novo. Altas inaes foram caractersticas durante todo o seu mandato, com a necessidade preocupante de dar conta da elevada dvida externa, amparado em baixo crescimento do PIB. Nesse meio tempo, a credibilidade do governo Sarney no plano externo foi afetada quando o Brasil decretou a moratria em 1987. No que se refere atuao da diplomacia brasileira durante o governo Sarney, a crescente vulnerabilidade da economia brasileira, agravada pela crise de legitimidade, reduziu as possibilidades de atuao assertiva do pas nas negociaes internacionais. A agenda externa brasileira: negociaes, integrao regional, presses ambientais As dificuldades encontradas pelos pases em desenvolvimento foram, portanto, fatores importantes para compreender as coalizes realizadas pelo Brasil nas negociaes globais. Como se pode recordar, desde os anos 70 vericaramse inmeros problemas com o movimento terceiro-mundista, que acarretaram em seu esvaziamento como frum representativo dos PEDs. Essas tendncias acentuaram-se na dcada de 1980. Dentre as principais causas que prejudicaram a atuao conjunta desses pases esto a multiplicidade de demandas e interesses particulares e em termos geogrcos; a competio entre si pela exportao de produtos e servios na mesma faixa; estgios diferenciados de desenvolvimento
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poltico e econmico; a diviso do Terceiro Mundo com o surgimento da Opep; e a presso do governo norte-americano para a liberalizao comercial. A poltica externa norte-americana durante o governo Ronald Reagan (19811989) contribuiu para o cenrio de instabilidade internacional que inuenciou no comportamento exterior brasileiro. As presses polticas e econmicas para a liberalizao comercial e a defesa dos EUA pelo m do tratamento especial e diferenciado reservado aos PEDs (atravs da utilizao do princpio da reciprocidade) colocaram o Brasil em situao desvantajosa. Categorizado como pas de industrializao recente, o Brasil foi obrigado a incorporar as regras estabelecidas no mbito multilateral voltadas para a liberalizao do comrcio. Os acontecimentos da dcada de 80 inuenciaram, destarte, de maneira signicativa, a poltica exterior brasileira, uma vez que a alterao das regras econmicas prevalentes desde a Segunda Guerra Mundial passou a dicultar a insero mais favorvel do Brasil no cenrio mundial. As relaes entre os Estados Unidos e o Brasil nesse perodo foram marcadas por uma dupla face: de um lado, pela instabilidade nas negociaes multilaterais de comrcio, e de outro pela iniciativa brasileira de aproximao com os vizinhos latino-americanos como instrumento de insero internacional. Os principais acontecimentos que contriburam para o acirramento das relaes entre Washington e Braslia, durante a primeira parte do mandato de Jos Sarney, esto relacionados com as coalizes feitas pelo governo brasileiro junto aos PEDs tanto no campo poltico quanto no econmico. Um dos resultados vericados, sob esse prisma, foi a criao do Mecanismo Permanente de Consulta e Concertao Poltica (Grupo do Rio)5 entre Brasil, Argentina, Colmbia, Mxico, Panam, Peru, Venezuela e Uruguai, cuja primeira reunio ocorreu em Montevidu, em 1988. Essa iniciativa dos pases da Amrica Latina e do Caribe foi tomada, em parte, para questionar as polticas implementadas por Washington, concernentes dvida externa e s medidas coercitivas e discriminatrias, para impor suas vontades no plano multilateral de negociaes no mbito do Gatt. Com esse intuito, os oito pases do Grupo do Rio assinaram, fora do mbito da Organizao dos Estados Americanos (OEA), o Compromisso de Acapulco para a Paz, o Desenvolvimento e a Democracia, no qual se comprometiam a atuar conjuntamente para combater decises unilaterais baseadas em leis internas ou em polticas de fora, bem como a lutar por um sistema comercial internacional fortalecido, que faa cumprir suas normas e princpios, como condio mesma da segurana econmica e da soberania de nossos pases (BANDEIRA, 1999:156). Outras divergncias entre o Palcio do Planalto e a Casa Branca no perodo diziam respeito a tpicos especcos como a propriedade intelectual e a questo da informtica, esta ltima merecedora de exemplar anlise acadmica6.
Declarao do Rio de Janeiro que estabelece o Grupo do Rio, 18 dez 1986. Disponvel em: <http:// www2.mre.gov.br/daa/grio87.htm#iteml>. Acesso em: 20 jan 2009. 6 Um estudo exemplar sobre a poltica exterior dos anos 80, que diz respeito s relaes brasileiro-norteamericanas, pode ser encontrado em VIGEVANI, T. O contencioso Brasil x Estados Unidos da informtica: uma anlise sobre formulao da poltica exterior. So Paulo: Editora Alfa-Omega/Edusp, 1995. Este livro d conta de dois problemas simultaneamente: de um lado, como formulada a poltica exterior brasileira; e, de outro, as negociaes entre dois pases em torno de um item especico sensvel, que o tema da informtica.
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O governo Jos Sarney sofreu, ainda, outros impactos negativos, como a falta de credibilidade externa, que dicultou a captao de recursos, principalmente depois que as autoridades brasileiras decretaram a moratria da dvida pblica, fato esse largamente explorado por extensa bibliograa jornalstica e acadmica. As iniciativas de coordenao econmica dos pases em desenvolvimento, em especial no mbito da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad), nas dcadas de 60 e 70, no tiveram o retorno esperado, para melhorar suas condies socioeconmicas. Fracassos como o do dilogo Norte-Sul na Cpula do G-7, realizada em 1985 em Cancun, mostram que os resultados desejados estavam longe de serem alcanados. A heterogeneidade dos PEDs era fato visvel. O Brasil um claro exemplo dessa diversidade, ao lado de africanos, rabes, asiticos e latino-americanos, pases que procuravam negociar em conjunto na arena multilateral. Com o cenrio extremamente dinmico, as estruturas do comrcio exterior do pas sofriam, igualmente, rpidas alteraes, fazendo com que os interesses do Brasil e de seus parceiros terceiro-mundistas se tornassem divergentes em vrios aspectos, como na agricultura, nos txteis, nas preferncias tarifrias e no acesso a mercados (ABREU, 1994). O surgimento da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (Opep) tambm contribuiu para dividir o Terceiro Mundo. Enquanto os membros desse bloco obtiveram signicativos lucros com a subida dos preos de petrleo nos anos 70, os outros pases amargavam srias diculdades em funo dos choques causados por essa mesma alta dos preos internacionais. No mbito do Gatt, as negociaes da Rodada Uruguai (1986-94) deixaram luz as divergncias de interesses dos pases em desenvolvimento, dicultando sobremaneira a defesa das demandas coletivas. Uma olhada mais acurada nesse evento nos mostra as diculdades encontradas. A estratgia brasileira adotada nessa rodada visava a no incluso dos novos temas na agenda de negociaes comerciais (servios, propriedade intelectual e medidas de investimento com implicao para o comrcio), bem como a manuteno do tratamento diferenciado para os pases em desenvolvimento, estabelecida em 1965. A articulao do Brasil em torno desta temtica foi feita atravs da coalizo do G-10 (formado por Argentina, Brasil, Cuba, Egito, ndia, Nicargua, Nigria, Peru, Tanznia e Iugoslvia). Sob a liderana do Brasil e ndia, os PEDs defenderam a insero de temas relevantes para suas economias, como os setores agrcola e txtil, e o maior acesso a mercados para seus produtos. A crise econmica e nanceira internacional e a forte presso do governo norte-americano contriburam, porm, para que a pretenso brasileira no fosse alcanada. Como consequncia, o pas terminou por aceitar a incluso dos novos temas na pauta das negociaes, enfraquecendo sua coalizo com a ndia e os PEDs que o apoiavam. Nessa oportunidade, os pases em desenvolvimento tiveram restringidas as medidas relacionadas com o tratamento especial e diferenciado, obrigando-os a implementar os acordos e as medidas de desregulamentao de comrcio baseados no princpio da reciprocidade. medida que o pas tivesse seus indicadores melhorados, com aumento dos ndices de crescimento e desenvolvimento econmico, deveria adotar as polticas de liberalizao comercial, reduo dos
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subsdios produo, assim como respeitar as regulamentaes ligadas temtica de propriedade intelectual, servios e medidas de investimento. A reforma poltica nos Estados Unidos questionou a posio privilegiada dos pases em desenvolvimento, o que contribuiu para a perda do poder negociador do Brasil, por dois motivos: a) o governo norte-americano passou a considerar as vantagens do regionalismo econmico no mbito do Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (Nafta), dicultando as relaes bilaterais, em especial com os pases em desenvolvimento avanado como o Brasil (ABREU, 1994:346); b) pelos emprstimos realizados pelo governo brasileiro ao Tesouro americano para nanciar sua dvida pblica; assim o governo norte-americano se utilizou da fragilidade nanceira do Brasil para barganhar um tratamento nas negociaes no Gatt (GUIMARES, 2005:152). A alterao do comportamento da diplomacia brasileira neste perodo se deve, portanto, sua situao de dependncia econmica e diminuio de seu poder de barganha. As diversas coalizes realizadas durante as negociaes da Rodada Uruguai demonstram que a articulao entre os pases em desenvolvimento no mais correspondia s iniciativas conjuntas do Grupo dos 77, que, na conferncia da Unctad, em 1964, defendia a atuao dos pases do Terceiro Mundo para que fossem realizadas mudanas na ordem econmica mundial. O movimento dos pases do Terceiro Mundo na dcada de 80 representou para o governo brasileiro o abandono da dinmica internacional baseada no confronto Norte-Sul. At ento, como membro do Terceiro Mundo, o Brasil podia reivindicar junto aos pases desenvolvidos um tratamento especial nas negociaes comerciais. Tanto o governo brasileiro quanto os PEDs foram obrigados a adotar o princpio de reciprocidade sem que tivessem, entretanto, condies de competir de forma equilibrada com os pases desenvolvidos. Obviamente, a incapacidade de o Terceiro Mundo articular de forma mais consistente suas demandas restringiu a margem de atuao brasileira, obrigando o pas a repensar suas parcerias e estratgias para melhorar sua insero internacional. As diculdades encontradas pelos pases em desenvolvimento foram, portanto, fatores importantes para compreender as coalizes realizadas pelo Brasil nas negociaes globais. Sob esse prisma, pode-se concordar com a armao de que o m do movimento do Terceiro Mundo e, portanto, da lgica poltica baseada na noo Norte-Sul foi um dos fatores de desgaste da matriz externa brasileira (SENNES, 2003:80). Esse cenrio adverso internacionalmente fez com que a diplomacia brasileira intensicasse seu relacionamento com os pases da regio. Por isso, os governos brasileiro e argentino buscaram, atravs da cooperao regional, formar parcerias para enfrentar problemas comuns e que faziam parte da agenda de ambos os pases. Assim, incrementariam o comrcio regional, ao ampliar e complementar suas economias, facilitando-lhes a insero de maneira mais favorvel no sistema internacional. A opo vericada na Bacia do Prata, pela aproximao regional, era uma tendncia observada em grande parte do mundo onde os pases procuravam aumentar suas capacidades, fazendo-o atravs da criao de blocos, para enfrentar a concorrncia, em um novo contexto designado de interdependncia
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e globalizao. Apesar das adversidades globais, a aproximao entre Braslia e Buenos Aires respondeu a uma conjuntura regional favorvel, onde podem ser arrolados: o m dos regimes ditatoriais em ambos os pases (na Argentina em 1982 e no Brasil em 1985), com os governos civis demonstrando vontades polticas de enfrentarem obstculos, e a soluo do contencioso entre os dois pases em torno da construo da barragem de Itaipu, encerrando, pelo menos temporariamente, as tradicionais divergncias em torno de disputa por uma possvel hegemonia que sempre caracterizaram o relacionamento na Bacia do Prata. Alm do mais, era preciso providncias rpidas, ainda que nem sempre coroadas de sucesso, diante dos inmeros desaos como os altos ndices inacionrios e a necessidade de melhorar seu perl internacional. Os vnculos se consolidaram com a Ata de Iguau em 1985, parceria inicialmente voltada para questes estratgicas. Na Declarao de Iguau (1985), os governos resolveram coordenar as polticas de cooperao visando aprofundar o processo de integrao econmica e de complementao nos setores industrial, energtico, de transporte e comunicaes, de desenvolvimento cientco-tcnico, bem como do comrcio com terceiros mercados7. Em 1986 essa declarao inicial foi complementada com a Ata de Integrao Brasileiro-Argentina. De maneira sucinta, os acordos argentino-brasileiros estavam apoiados em trs grandes diretrizes: a) enquadramento com o pensamento nacional desenvolvimentista; b) evoluo gradual e exvel, com atos e mecanismos a serem extrados de forma seletiva de um conjunto de decises estratgicas que comporiam o permanente processo negociador; c) expanso em leque pela Amrica Latina, desde o eixo original Brasil-Argentina (CERVO, 1997:21). A partir desse momento, o processo de integrao evoluiu para o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento em 1988 com o objetivo de formar um espao comum de liberalizao comercial e a harmonizao das polticas macroeconmicas no prazo de 10 anos8. O processo de integrao regional entre pases da Amrica Latina no governo Sarney foi, portanto, consequncia da percepo recproca de interesses comuns entre pases que enfrentavam diculdades semelhantes de insero no plano internacional, e que no haviam obtido resultado atravs das iniciativas anteriores como a Alalc e a Aladi. Outro grande tema que ocupou espao substancial na agenda da poltica externa brasileira dos anos 80 diz respeito questo ambiental. Na realidade, era um assunto que, desde os anos 60, passou a preocupar parcela signicativa da opinio pblica mundial, ainda que no Brasil apenas nos anos 80 adquirisse proeminncia como tema de governo e de suas polticas pblicas. A poltica de ocupao do territrio brasileiro, voltada para as grandes orestas do Norte, foi intensicada pela presena de agentes diversos a partir de meados da dcada de 60, principalmente grandes empresas nacionais e multinacionais, muitas das quais para l foram aproveitando os generosos incentivos scais concedidos pelo
Cf. Declarao de Iguau, assinada no dia 29 nov 1985 na cidade de Puerto Iguazu, Repblica Argentina. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/dai/b_argt_256_733.htm>. Acesso em: 20 jan 2009. 8 O processo de integrao regional foi, posteriormente, aprofundado no governo de Fernando Collor de Mello, com a assinatura do Tratado de Assuno em 1991, criando-se o Mercado Comum do Sul (Mercosul).
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governo, e dos quais poucas prestaram contas. Nos anos 70, migrantes do Sul e trabalhadores afetados pelos processos de mecanizao no campo, atrados pela esperana e novas oportunidades, seja pela Transamaznica, ou de terras mais baratas, constituram um numeroso grupo em terras amaznicas. Depois, a presena de seitas religiosas e ONGs, sob as mais distintas bandeiras, sobretudo nos anos 80, converteu-se em motivo de preocupao constante de dois setores governamentais: as Foras Armadas e o Ministrio das Relaes Exteriores. Do lado do primeiro, o problema se colocava sob a tica da soberania e de proteo do territrio contra a presena de interesses considerados escusos e, portanto, ameaas segurana nacional; do lado do Itamaraty, as presses se faziam a partir de ONGs, de organizaes intergovernamentais, de grupos diversos da sociedade, desde instituies acadmicas at representantes do meio artstico e mesmo de governos. As crticas, mormente externas, na dcada de 1980, argumentavam que a Amaznia deveria ser preservada, atravs de polticas mais ecientes que no agredissem o meio ambiente (fauna e ora), nem que afetassem as populaes da regio. Ou seja, o governo deveria adotar polticas para que ocorresse no uma mera explorao predatria dos recursos, e que considerasse a diversidade de agentes e interesses, desde os rios contaminados com mercrio devastao das orestas com as grandes queimadas e a destruio da fauna de forma irrecupervel, alm das populaes indgenas localizadas na regio. Notcias veiculadas na imprensa internacional exploravam quotidianamente as polticas pblicas dirigidas para a Amaznia, feitas sem preocupaes maiores. Internamente, quadro parecido se vericava, ainda que de forma mais restrita, ressalvadas a atuao constante de entidades ligadas Igreja, mdia e ao meio acadmico. Tais ressalvas conduta governamental tinham sua razo de ser. As aes do governo brasileiro nessa rea sempre deixaram a desejar. Credita-se, inclusive, desastrosa armao no comeo dos anos 70 ao ento secretrio do Planejamento Joo Paulo dos Reis Velloso, de que se poluio era progresso, ento o Brasil iria poluir seu meio ambiente. Verdadeira ou no, o impacto causado por tal declarao revelou-se negativo para aqueles preocupados e voltados para os cuidados com a preservao do meio ambiente. No fundo, esse tipo de comportamento reete de maneira clara no apenas a falta de preocupao do governo, mas tambm a viso das autoridades nacionais de que nunca precisariam dar justicativas de seus atos a quem quer que fosse, tratando internamente as polticas apenas como problemas do grupo no poder e, externamente, como assuntos de soberania nacional. Por isso, a morte de Chico Mendes, em dezembro de 1988, converteu-se em um divisor de guas no trato dessas questes. Acostumado desde sempre, moda de seus antecessores, a jamais prestar contas de seus atos nessa esfera, o governo Sarney teve de incorporar agenda esse tema com mais ateno do que provavelmente desejaria. Naqueles anos, alguns fatores internacionais j chamaram a ateno, e timidamente obrigaram o governo a adotar polticas defensivas no quesito meio ambiente. Um deles, desde os anos 70, dizia respeito aos debates sobre os limites do crescimento das naes em desenvolvimento, e
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que, obviamente, no poderiam fazer parte da agenda governamental de um pas com fortes demandas de projeo internacional. O Relatrio Willy Brandt, que discorria sobre as desigualdades Norte-Sul em meados da dcada de 70, levantava os problemas do desenvolvimento/subdesenvolvimento e a implicao dos recursos naturais (BRANDT, 1980). Entretanto, o documento que mais chamou a ateno foi aquele escrito a pedido da prpria ONU, e coordenado por Gro Harlem Brundtland (CMMAD, 1988). O relatrio divulgado em 1987 tocava em alguns pontos sensveis para o governo brasileiro. Tratava-se da questo da soberania sobre os recursos naturais. Segundo o texto, os recursos naturais no podiam mais ser pensados sob a esfera de um nico pas, ou apenas daqueles onde se localizassem. Quer dizer, tais recursos, que diziam respeito aos interesses de toda a humanidade, deveriam ser geridos internacionalmente, da a ideia de soberania compartilhada ou restrita, dentro da perspectiva do desenvolvimento sustentvel. Certamente as reaes brasileiras frente a interpretaes dessa natureza no poderiam ser as mais favorveis. Assim, em reunies realizadas com os pases membros da Bacia Amaznica, em diversas oportunidades, os governantes manifestavam repudio ideia de ingerncia em assuntos que consideravam de sua estrita alada. Isto pode ser vislumbrado, por exemplo, atravs da Declarao da Amaznia, quando o presidente Sarney bradava em alto e bom som um discurso nacionalista sobre quem devia cuidar das grandes orestas (SARNEY, 1990). Esse tipo de pronunciamento fazia frente no apenas s notcias veiculadas no The New York Times, que tratava da venda de partes da Amaznia, como tambm s declaraes do presidente Franois Mitterrand, que defendia os princpios da soberania compartilhada, ou ainda s presses internacionais observadas quando se reuniu a Assembleia Constituinte em 1988. Para o governo brasileiro, os motivos verdadeiros de preocupao demonstrados pelos estrangeiros no estavam relacionados com a preservao do meio ambiente, mas voltados para as riquezas da regio. Por isso, esse problema da soberania nacional j havia se tornado motivo de cuidados e fora colocado de maneira clara pelo governo assim que Jos Sarney assumiu a Presidncia da Repblica. Ao mesmo tempo em que passou a acelerar a cooperao na Bacia do Prata, igualmente voltou os olhos para as orestas amaznicas. Data do mesmo ano de sua posse o Projeto Calha Norte (depois Programa Calha Norte PCN), de carter sigiloso, de ocupao e proteo das fronteiras. Ainda que se soubesse das diculdades nanceiras, e de sua pouca eccia em virtude das grandes extenses a serem cobertas, o PCN se converteu na primeira grande iniciativa especicamente dirigida para a regio em termos estratgicos. Isto demonstrava que o governo estava atento s crticas sobre o vazio l existente e dos riscos que poderiam afetar a Amaznia. Neste sentido, o PCN contemplava algumas temticas: problemas indgenas, mormente com os ianommis em Roraima e na Venezuela; a questo da internacionalizao da regio, com a criao de um Estado autnomo para as populaes indgenas; contrabando; crime organizado; trco de drogas, entre outros (CONSELHO DE SEGURANA NACIONAL, 1985).

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Mesmo outras iniciativas, como o Programa Nossa Natureza, se enquadram dentro da preocupao em demonstrar o interesse e a necessidade de ocupar da melhor forma possvel o espao amaznico, se bem que criticado, por tratar a questo ambiental sempre sob prisma estratgico-militar (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1988). O tema ambiental se transformou em assunto de tal magnitude que inclusive o ministro do Exrcito, Lenidas Pires Gonalves, se viu envolvido no mesmo, contestando as crticas internacionais, ao armar que a responsabilidade pela degradao ambiental em escala global era mais oriunda das polticas de consumo desenfreado pelas grandes naes industrializadas do que de pases como o Brasil e a regio (GONALVES, 1989). Como se veria posteriormente, todos esses grandes temas que ocuparam a ateno do governo Sarney converteram-se em itens permanentes da agenda da poltica externa: o comrcio internacional, a integrao regional e formao de blocos e a questo ambiental, ao lado de outros que passariam a demandar atenes cada vez maiores, como o crime organizado, o trco de drogas e os direitos humanos. Finalmente, no que tange atuao externa do governo Sarney, devem ser lembradas, ainda, outras iniciativas, como a criao da Zona de Paz e de Cooperao no Atlntico Sul (Zopacs) por iniciativa brasileira junto ONU em 1986, que trouxe tona as divergncias costumeiras entre diplomatas e militares sobre a forma como devem ser tratados temas sensveis relativos segurana nacional9; a retomada do relacionamento com o governo cubano em 1986 e o distanciamento do regime sul-africano, em funo da poltica de apartheid adotada por Pretria. Essas iniciativas enquadravam-se dentro daquilo que o chanceler Olavo Egydio Setbal chamava de diplomacia para resultados. Tratava-se, segundo ele, de uma diplomacia de cunho universalista e aberto. Essa no era uma modicao radical de seus ramos, sendo que a adaptao da diplomacia aos novos tempos no levou a uma reviso dos tradicionais princpios que a guiavam (SETUBAL, 1986:6). Consideraes nais O perodo referente ao governo Sarney representou um momento signicativo nas relaes internacionais, bem como no contexto poltico domstico do Brasil. Diante das crticas ao modelo multilateral neste perodo e das diculdades econmicas enfrentadas, os pases em desenvolvimento buscaram alternativas aos fruns internacionais para o fortalecimento de sua insero, sendo que no caso brasileiro a aproximao com os pases vizinhos contribuiu para o processo de integrao regional. Apesar da prioridade do governo brasileiro integrao regional, a necessidade de buscar parcerias estratgicas condicionou o Brasil a buscar e manter parcerias comerciais fora do mbito latino-americano, tais como os pases da Europa Ocidental, frica Subsaariana, Oriente Mdio e Magreb, sia e Leste Europeu. A diversicao de parceiros comerciais pelo governo brasileiro
9 Sobre as diferenas de pontos de vista entre as Foras Armadas e o Itamaraty sobre os conceitos de militarizao e desmilitarizao, consultar a Resenha de Poltica Exterior do Brasil, editada pelo Ministrio das Relaes Exteriores: edio suplementar intitulada Onu aprova proposta brasileira e declara o Atlntico Sul como zona de paz e cooperao, dez 1986, especialmente p.77-78.

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no apresenta, contudo, um dado inovador no que se refere formulao da poltica externa brasileira, na medida em que os traos de universalismo sempre estiveram presentes. A realidade domstica e internacional que se apresentava para o governo brasileiro fez com que o pas atuasse dentro das possibilidades que existiam naquele momento. Compreender as distintas formas pelas quais o governo brasileiro procurou se inserir no cenrio internacional um aspecto fundamental para que se possa avaliar de que forma alteraes da dinmica das relaes internacionais interferiram na formulao da poltica externa e domstica do pas. A poltica externa do Brasil est diretamente condicionada realidade internacional e s variveis domsticas. Neste sentido, modicaes na atuao externa dos pases so inevitveis, mas nem por isso se pode armar que houve uma modicao paradigmtica ou estrutural nas relaes internacionais do Brasil. O que se pode perceber quando se analisa a atuao internacional do governo Sarney na dcada de 80, tanto no contexto domstico quanto internacional, que o pas no apresentou uma ruptura signicativa no seu comportamento com relao principal potncia do perodo, os Estados Unidos, alm das divergncias que normalmente caracterizam relacionamentos bilaterais, e nem com os demais pases avanados. Quanto s iniciativas de articulao regional entre o Brasil e demais pases da Amrica Latina no governo Sarney, estas se inserem no contexto da dcada de 80, no qual, em decorrncia da intensicao do processo de internacionalizao econmica, os Estados tornam-se mais vulnerveis a crises internacionais. Isto fez com que buscassem uma atuao via bloco para enfrentar com mais sucesso tais adversidades. Referncias bibliogrcas
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