Marco orientador para la formulacin del plan de desarrollo concertado

1.1. Qu es el Plan de desarrollo ConCertado?

El Plan de Desarrollo Concertado (PDC), representa la propuesta acordada por los actores claves de la regin, provincia o distrito, para orientar el proceso de desarrollo de dicho mbito territorial1.

Esta propuesta integra la labor de los actores regionales con respecto al territorio y su desarrollo, articulando sus iniciativas, compromisos, recursos y visiones del futuro, hacia objetivos comunes a mediano y largo plazo. La planificacin concertada es un instrumento tcnico de gobierno y de gestin pblica, que orienta y ordena las acciones necesarias para lograr los objetivos estratgicos de desarrollo integrado del pas, y de sus diversas localidades. En este sentido, el Plan de Desarrollo Concertado (PDC) es un acuerdo y compromiso polticosocial que establece las orientaciones y prioridades estratgicas de desarrollo en un territorio2. Dentro de la jerarqua de Planes, el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021 (PEDN) es el mayor referente de planeamiento del pas. A su vez, en cada departamento, el mayor referente de planeamiento lo constituye el Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC); y en cada provincia y distrito, el Plan de Desarrollo Concertado del respectivo nivel. A nivel nacional, el ente rector del planeamiento es el CEPLAN, y como tal, tiene el rol de coordinar y emitir directivas para orientar los procesos en los diversos niveles de gobierno, as como monitorear y asesorar tales procesos. Por ello, entre sus funciones, est la de dar la no objecin3 a los planes sectoriales y a los planes de desarrollo regional concertado, como paso previo a su aprobacin por las instancias previstas por Ley. En el grfico que se presenta a continuacin, se pueden observar los roles y funciones que cumple el CEPLAN respecto a los diferentes tipos y niveles de planes estratgicos de desarrollo, as como el de los gobiernos regionales y gobiernos locales provinciales y distritales.
1 2 3 Inventario de metodologas y Anlisis de Concordancia y Brechas de los Planes Regionales y Locales. Proyecto Fomento del Desarrollo Regional a travs de la Planificacin Regional. GIz. 2011. Idem. Informe de Opinin Tcnica Favorable.

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GRFICO N1
TIPOS DE PLAN

FORMULACIN Y APROBACIN DE PLANES

Rol CEPLAN Frmula No Objecin Aprueba

Plan Estratgico de Desarrollo Nacional

Coordina

CEPLAN

Concejo de Ministros

Planes Estratgicos Sectoriales

Directivas y No Objecin

Ministerios

CEPLAN

Ministro del Sector

Planes de Desarrollo Regionales Concertados

Directivas y No Objecin

Gobiernos Regionales

CEPLAN

Concejo Regional

Planes de Desarrollo Municipal Provincial Concertados

Directivas

Municipalidad Provincial

Gobiernos Regional

Concejo Provincial

Planes de Desarrollo Municipal Distrital Concertados

Directivas

Municipalidad Distrital

Municipalidad Provincial

Concejo Distrital

1.1.1. Carcter del Plan de desarrollo Concertado

Como se ha sealado, el Plan de Desarrollo Concertado debe ser elaborado en cada uno de los niveles de gobierno y tiene un carcter territorial, vinculante y participativo:

a) Carcter territorial
El PDC tiene carcter territorial desde una perspectiva multidisciplinaria. En primer lugar tiene fundamento fsico y geogrfico, que corresponde a un terreno con delimitaciones y coordenadas espaciales y con caractersticas topolgicas, geolgicas, climticas e hidrolgicas. Esta combinacin de atributos fsicos define una cierta vocacin natural para albergar actividades humanas, aunque al final el uso del territorio dependa de otros factores. Segundo, tiene un componente ecosistmico, basado en la flora y la fauna que alberga. Tan importante como las diferentes especies animales y vegetales, son las relaciones que entablan los seres vivos entre s y con el medio fsico. Una consideracin especial merece la relacin entre ecosistemas, que extiende el alcance de estos mucho ms all de sus lmites geogrficos. En tercer lugar, el territorio se define tambin desde la dimensin humana, que tiene varias facetas: demogrfica, fsica, sociocultural, institucional y simblica (valoracin subjetiva por parte de la comunidad residente y fornea).4 En cuanto al espacio que alberga todo lo mencionado, coincide con el espacio jurdico-administrativo de los departamentos (en el caso de los Planes de Desarrollo Regional Concertado) y de las provincias y distritos (en el caso de los Planes de Desarrollo Municipal Concertado).
4 Ref. Poblacin, territorio y desarrollo sostenible. Pag. 12. ILPES CEPAL. 2012.

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b) Carcter vinculante
Una vez aprobado por Ordenanza Regional o Municipal, segn sea el caso, el Plan de Desarrollo Concertado (PDC) es vinculante a:

Los planes estratgicos institucionales (PEI) del respectivo Gobierno Regional o Local, que tienen un horizonte temporal de 04 aos, as como a sus respectivos planes operativos institucionales (POI), que tienen un alcance anual. Los planes sectoriales, debiendo estos tomar como referente el PEDN y los PDC regional o local y concordar objetivos, indicadores, metas. Los planes temticos que se formulan a partir de los diferentes sectores y que deben tomar el PDEN y el PDC como referente Los planes de diferente naturaleza que sean elaborados en el mbito territorial que comprende el PDC, que necesariamente deben tomarlo como referencia. El presupuesto participativo multianual de inversiones. y la programacin

c) Carcter participativo del PdC

El PDC, como construccin colectiva, implica la participacin activa y propositiva de diferentes actores, en cada uno de los momentos del proceso de formulacin. La participacin es un requisito fundamental para la formulacin del PDC y constituye un principio orientador del proceso, definido de ese modo en el marco normativo de los procesos de planificacin. Para el caso de los gobiernos locales5, la participacin es un principio de la planificacin, y en el caso de los gobiernos regionales segn su respectiva ley6, la participacin constituye un principio para la gestin regional en los procesos de formulacin, seguimiento y ejecucin de planes entre otros.

5 6

Ley N 279723. Ley Orgnica de Municipalidades, art. IX Principios rectores de las polticas y la gestin regional. Ley N27867. Ley orgnica de Gobiernos Regionales, art. 8 Principios rectores de las polticas y la gestin regional, inciso 1.

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1.1.2 . Marco normativo para la formulacin del Plan de desarrollo Concertado

El Plan de Desarrollo Concertado encuentra sustento en un amplio conjunto de leyes y otros documentos de carcter normativo, las cuales se presentan a continuacin: Ley N 27680: Ley de Reforma Constitucional - Sobre Descentralizacin, modifica el Captulo XIV del Ttulo IV de la Constitucin Poltica del Per
Seala que las municipalidades provinciales y distritales son rganos de gobierno local, con autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Establece tambin que los gobiernos locales promueven entre otros, el desarrollo y la economa local, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.

Artculos 194 y 195

Ley N 27867: Ley Orgnica de Gobiernos Regionales

Seala que el desarrollo regional comprende la aplicacin coherente y eficaz de las polticas e instrumentos de desarrollo econmico social, poblacional, cultural y ambiental, y que estos se concretan a travs de planes, programas y proyectos, que generen condiciones para el crecimiento econmico, el desarrollo social equitativo y la conservacin de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional. Todo ello debe estar orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades. Seala que una de las competencias asignadas a los gobiernos regionales es la formulacin del PDC la cual debe darse en coordinacin con gobiernos locales y la sociedad civil. Seala que la gestin del Gobierno Regional se rige entre otros, por el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, el cual debe ser aprobado por el Consejo Regional.

Artculo 6

Artculo 9- inciso b

Artculo 32

Artculo 11-B Funciones del Consejo de Coordinacin Regional

Establece que los miembros del Consejo de Coordinacin Regional emiten opinin consultiva, concertando entre s, sobre el Plan de Desarrollo Concertado.

Artculo 15

Establece que la aprobacin del Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo es atribucin del Concejo Regional, y que dicho Plan debe concordar con el Plan Nacional de Desarrollo, as como buscar la articulacin entre zonas urbanas y rurales.

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Decreto Legislativo 1088: Ley de creacin del CEPLAN

Crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico Nacional -SINAPLAN y el Centro Estratgico de Planeamiento Nacional- CEPLAN. Define el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico como el conjunto de rganos estructurados e integrados funcionalmente. Seala que uno de los objetivos del SINAPLAN es articular e integrar coherente y concertadamente los planes de desarrollo estratgico y los planes de desarrollo institucional de los tres niveles de gobierno, as como proporcionar las orientaciones, mtodos, instrumentos y capacitaciones necesarias para el planeamiento estratgico. Seala que una de las funciones especficas del CEPLAN, es conducir el proceso de planeamiento estratgico de manera concertada y emitir las directivas para la formulacin de los planes estratgicos multisectoriales, sectoriales, regionales y municipales concertados, asegurando que respondan a los objetivos estratgicos de desarrollo nacional, as como desarrollar, difundir y capacitar en el empleo de mtodos e instrumentos afines. Seala que una de las funciones especficas del CEPLAN, es conducir el proceso de planeamiento estratgico de manera concertada y emitir las directivas para la formulacin de los planes estratgicos multisectoriales, sectoriales, regionales y municipales concertados, asegurando que respondan a los objetivos estratgicos de desarrollo nacional; as como desarrollar, difundir y capacitar en el empleo de mtodos e instrumentos afines.

Artculo 3 Incisos c y d

Artculo 7 inciso d

Decreto Supremo N 054-2011-PCM: Decreto Supremo que aprueba el Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021:
Seala que las entidades conformantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico ajustarn sus Planes Estratgicos a los objetivos estratgicos de desarrollo nacional previstos en el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional denominado Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021. Seala que todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica se rigen por las prioridades que establecen los planes estratgicos nacionales, sectoriales, regionales y locales.

Artculo 2 Ajuste de los Planes Estratgicos

Artculo 4 Principios del Sistema Nacional de Inversin Pblica

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Ley N 28056: Ley Marco del Presupuesto Participativo:

Artculo 2
Establece que el proceso de programacin participativa del presupuesto debe desarrollarse en armona con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales y gobiernos locales.

Ley N 27658: Ley Marco de Modernizacin del Estado:

Artculo 5 -inciso b
Seala que el proceso de modernizacin del estado se sustenta entre otras acciones en la concertacin, la que debe darse con la participacin de la sociedad civil y las fuerzas polticas, diseando una visin compartida y planes multianuales, estratgicos y sustentables.

1.1.3. Componentes del Plan de desarrollo Concertado

Adems de su carcter territorial, vinculante y participativo, el proceso de planeamiento para la formulacin de un Plan de Desarrollo Concertado y su posterior gestin y/o implementacin, lleva implcitos tres componentes: poltico, tcnico y permanente.

a) Componente poltico
Tiene un componente poltico en la medida que es la expresin de la voluntad de la poblacin, las organizaciones y las autoridades, cuyo proceso constituye un acuerdo colectivo para el gobierno, en conjunto con su mbito de jurisdiccin. Implica por tanto un conjunto de cualidades entre ellas:

Participativo: construccin colectiva. Concertado: entre los sectores pblico y privado y la sociedad civil. Descentralizador: de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo. De apropiacin colectiva: negociacin de compromisos. Legtimo: el resultado del proceso tiene que ser validado por el conjunto de la poblacin.

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b) Componente tcnico
Tiene un componente tcnico porque para hacer viable el acuerdo colectivo, este debe estar dentro de los marcos normativos y reguladores del pas, y porque aplica un conjunto de conocimientos profesionales y tcnicos. Por tanto, el proceso tcnico requiere como mnimo:

Pensamiento estratgico, holstico y anlisis sistmico. Enfoque integral y prospectivo. Uso de metodologas para articular intereses de los diversos actores. Ser concertado y ajustado a los planes de los siguientes niveles de gobierno. Monitoreo factible: prev mecanismos institucionales. Equipos especializados: personas equipos tcnicos especializados. organizadas en

Requiere de la recoleccin, procesamiento e interpretacin de datos e informacin, para sostener las propuestas.

c) Proceso permanente
Para que el PDC pase de la propuesta a la accin y sea un instrumento de gobierno se requiere su vigencia a travs de:

Actores asumiendo roles: sectores pblico y privado. Incorporacin al presupuesto participativo (PP). Vinculacin con una cartera de programas y proyectos con responsables y ejecutores claramente identificables, que se integran en un sistema de inversin. Seguimiento de implementacin y logro de objetivos. Evaluacin para su actualizacin, retroalimentacin y rendicin de cuentas.

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1.1.4. ajuste de los planes estratgicos

Como ya se ha sealado, el Plan de Desarrollo Concertado de cada nivel de gobierno, tiene como referente el PDC de la instancia de gobierno de nivel superior, lo que implica una relacin de concordancia entre estos distintos niveles. Veamos cmo lograr esta concordancia.

El ajuste de un Plan de Desarrollo Concertado (PDC), se puede definir como el proceso que busca lograr la adecuada articulacin de ste con el PDC del nivel de gobierno superior, como partes integrantes de un sistema7.

La finalidad del ajuste o articulacin de los PDC de los diferentes niveles de gobierno, es lograr la complementariedad en la perspectiva de una gestin coordinada, por tanto todos los PDC deben ajustarse y/o articularse al Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, y al PDC del nivel regional o local segn sea el caso8:

El PDC local distrital se articula al PDC provincial, regional, y al Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PEDN). El PDC Municipal Provincial se basa en los Planes de Desarrollo Municipal Distrital, y se articulan con el Plan de Desarrollo Regional y el PEDN. El PDC Regional se basa en los Planes de Desarrollo Municipal Provincial y se articulan con el PEDN y Planes Estratgicos Sectoriales.

GRFICO N2

AJUSTE DE PLANES DE DESARROLLO CONCERTADO

Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PEDN) Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) Plan de Desarrollo Municipal Provincial Concertado (PDMPC) Plan de Desarrollo Municipal Distrital Concertado (PDMPC)
Elaboracin Propia

7 8

Gua para el Ajuste por Resultados de Planes de Desarrollo. Idem.

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Para el ajuste de los PDC Regionales al PEDN se ha desarrollado una metodologa especfica9, en esta se prev la ruta a seguir para los tres casos de ajuste que por lo general se presentan: Formulacin y ajuste Ajuste Actualizacin y ajuste

En general para los tres casos el ajuste al PEDN se realizar para:

Homogenizar el horizonte temporal al 2021, incluyendo el 2016 como trmino medio. Analizar la situacin actual y generar las propuestas en base a los seis ejes estratgicos del PEDN10. Considerar o incorporar todos los elementos de la cadena estratgica necesarios para hacer el ajuste (objetivos estratgicos, objetivos especficos, indicadores y metas). Identificar y priorizar objetivos estratgicos regionales y las brechas existentes en relacin a la lnea de base nacional de los objetivos estratgicos nacionales, del PEDN11. Calcular las metas para los objetivos estratgicos regionales con brechas respecto a la lnea de base nacional, priorizados en funcin a su aporte a la meta nacional.

1.2 la Gestin del ProCeso de ForMulaCin del Plan de desarrollo ConCertado

Formular un PDC, ya sea a nivel regional o local, implica que existe o deba existir una condicin previa fundamental para que este proceso tenga xito. Esta condicin es la voluntad y decisin poltica de hacerlo, sin la cual el proceso puede viciarse y ser desautorizado.

9 10 11

Gua para el Ajuste por Resultados de Planes de Desarrollo. CEPLAN. Plan Estratgico de Desarrollo Nacional. Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021. CEPLAN. En la Gua para el Ajuste por Resultados de Planes de Desarrollo se encuentran los 17 indicadores del PEDN seleccionados por el CEPLAN para una primera etapa de ajuste.

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23

La voluntad poltica de todos los actores involucrados, en especial de aquellos que forman parte del Gobierno Regional o Local, segn sea el caso, es de gran importancia, pues permitir la movilizacin de recursos humanos y financieros necesarios para la realizacin del proceso, as como tambin el establecimiento de vnculos con los actores externos, las negociaciones, alianzas estratgicas, y el diseo mecanismos de comunicacin e informacin. Las instancias de planeamiento de los gobiernos regionales y locales, que a la fecha comparten sus funciones con las de presupuesto, son las responsables de la conduccin tcnica del proceso de formulacin del PDC, por ello adems de las funciones y tareas que ya vienen desarrollando, debern incorporar las tareas propias del proceso de formulacin, tales como:

La planificacin del proceso, para prever y establecer cmo se desarrollar. Una organizacin interna especial para el proceso, asignando roles para asegurar la eficiencia y efectividad, estableciendo las acciones de preparacin necesarias para iniciar el proceso con xito. La ejecucin del proceso, de acuerdo a la planificacin. El control del proceso. Como cualquier proyecto en ejecucin debe hacerse el seguimiento al avance del cronograma, recabando los productos intermedios, asegurando y controlando la calidad de los mismos y verificando la relacin entre la ejecucin fsica y financiera.

Adems de: La investigacin del territorio y las particularidades culturales de la poblacin asentada en este, pues la idiosincrasia de la poblacin dentro de un departamento no es igual en cada provincia y distrito. Este es un aspecto fundamental, pues el proceso tendr como actor principal a representantes de la poblacin, diversa en varios aspectos. La conformacin de un equipo multidisciplinario, con equidad de gnero, conocimiento de idiomas nativos (de requerirse) y aspectos antropolgicos.

No es propsito de esta gua metodolgica entrar a detallar este aspecto, la mencin se hace para recalcar la importancia en el nivel de gestin institucional, requerida durante el proceso de formulacin. 24
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1.3 la PartiCiPaCin en el ProCeso de ForMulaCin del Plan de desarrollo ConCertado

Como hemos visto, la participacin en los procesos de planificacin, est sustentada en diversos documentos normativos, sin embargo para que esta sea efectiva requiere ser planificada e implementada como parte del proceso. En tal sentido, el carcter participativo de la planificacin concertada debe ser transversal y explcito durante todo el proceso.

1.3.1. los actores del desarrollo

La participacin parte de la identificacin de los diversos actores, ello permite determinar a cules convocar, as como los momentos y los espacios para que participen. Una buena identificacin de los actores garantizar entonces el logro de consensos, alianzas estratgicas, y compromisos respecto al plan que se est formulando y a su implementacin. Los tipos de actores existentes son: Actores claves o centrales: el apoyo o participacin de estos actores es indispensable para alcanzar los resultados esperados o por su grado de influencia pueden bloquear el proceso en determinado momento. Pueden influir significativamente debido a sus capacidades, conocimientos y posicin de poder. Actores primarios: actores directamente afectados como beneficiarios o que aspiran incrementar su poder o los que podran resultar perjudicados de alguna manera. Pueden influir significativamente. Actores secundarios: son aquellos que solo participan en forma indirecta o temporal.12

La experiencia ha demostrado, que muchos planes no se implementan por decisin poltica de las autoridades del periodo posterior al perodo en que se formul el plan. Por esta razn, es pertinente considerar a los actores de los grupos polticos del mbito, a partir de lo cual el debate poltico gire en torno a cmo implementar el plan, cmo lograr el cumplimiento de los objetivos y las metas, qu alianzas generar, en aras del logro de los objetivos del plan.

Cmo se concreta la participacin de estos actores en la planificacin?............

12

Ref. Capacity Works. GIz. 2009.

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1.3.2.

espacios y tcnicas de participacin para la formulacin del plan de desarrollo

La planificacin exige la creacin o implementacin de espacios y tcnicas de participacin. Algunos de estos son para grupos amplios, y otros slo para determinados grupos de actores. No obstante, son igualmente vlidos por el tipo de aporte que generan para el PDC. Algunos espacios y tcnicas de participacin necesarios para el proceso de planificacin son:

a) espacios
Los talleres: espacios con participacin amplia de los tres tipos de actores (clave, primario y secundario). Las mesas de trabajo: espacios especializados de concertacin, generalmente con participacin de actores clave y primarios. Las reuniones del CCL o CCR: son tambin espacios participativos representativos, con capacidad de toma de decisiones. Espacios de consulta e informacin: que pueden ser generados a partir de la MCLCP, diferentes redes o gremios generalmente asambleas, reuniones, frums y otros.

b) tcnicas para la participacin

Los focus groups: en el caso de un PDC, generalmente, son espacios de participacin especializada sobre aspectos especficos, para lo cual es necesario identificar actores clave. Las entrevistas: es otra forma de participacin, que dependiendo de la muestra, puede implicar una participacin amplia o especializada con actores clave.

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