A Economia Política Do Novo-Desenvolvimentismo e Do Social Desenvolvimentismo

A economia poltica do novo-desenvolvimentismo e do social desenvolvimentismo
Pedro Paulo Zahluth Bastos *1
Resumo O artigo prope uma classificao das duas vises bsicas a propsito da estratgia de desenvolvimento capitalista depois da crise do neoliberalismo, no Brasil: o desenvolvimentismo exportador do setor privado (novo-desenvolvimentismo) e o desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado (social-desenvolvimentismo). Ambos resgatam o papel do Estado na orientao do modelo de desenvolvimento, mas com modos diferentes de relao com o mercado. Depois de uma breve introduo, as duas vises so discutidas, concluindo-se com uma discusso de suas possibilidades polticas. Palavras-chave: Desenvolvimentismo; Estado; Mercado. Abstract The political economy of new developmentalism and social developmentalism in Brazil The article proposes a classification of two basic views on the strategy of capitalist development after the neoliberalism crisis in Brazil: the private sectors export-oriented developmentalism (newdevelopmentalism), and state-led distributive developmentalism. Both views bring back the states role in guiding the development model, but with different ways of relating to the market. After a brief introduction, the two views are discussed, and the article concludes with a discussion of their political prospects. Keywords: Developmentalism; State; Market. JEL O10, O11, O14.
Introduo Todo agrupamento poltico com projeto de dirigir uma sociedade costuma construir uma narrativa do passado para criticar o que deve ser mudado e justificar sua tarefa histrica. Tarefa que no pode ser apresentada como produto de interesses particulares, mas como expresso do interesse pblico de superar crises causadas, presumidamente, pelos grupos e projetos os quais devem ser substitudos. Muitas vezes, os mesmos grupos responsveis por graves crises, ou parte deles, conseguem transformar-se em paladinos de propostas para super-las, s vezes, aliando-se a grupos que lhes faziam oposio.
* Professor Doutor II do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp), Campinas, SP, Brasil. E-mail: ppzbastos@gmail.com. Agradeo aos comentrios de Andr Biancareli, Antnio Carlos Macedo e Silva, Fbio Vasconcellos Aquino, Pedro Linhares Rossi, William Nozaki e, principalmente, Ricardo Bielschowsky, eximindo-os dos equvocos remanescentes.
Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012.
Pedro Paulo Zahluth Bastos
No Brasil, por exemplo, a retomada da ideologia liberal como soluo para a crise do desenvolvimentismo industrial e do Estado planejador, na dcada de 1980, difundiu a narrativa histrica de que o modelo desenvolvimentista era defeituoso de nascena, seja por alocar recursos artificialmente para longe de sua especializao natural (que estaria fora da indstria pesada), seja por conferir a marajs do Estado burocrtico e interventor o direito de arranjar para si e comparsas empresariais uma srie de benefcios privados, em prejuzo da maioria de contribuintes e consumidores. Desse modo, a responsabilidade dos governos da ditadura civil-militar pela crise da dvida externa e patuscada com o dinheiro pblico era transferida para o Estado enquanto tal, criado em tempos imemoriais ou, nas interpretaes com pouco menor ingenuidade histrica, na poca do getulismo. Polticos que apoiaram ativamente a ditadura de 1964 e suas tenebrosas transaes podiam apresentar-se, assim, como artfices de privatizaes do patrimnio pblico em transaes ainda mais lucrativas. Fernando Collor, por exemplo, foi membro ativo da ditadura antes de transformar-se em caador de marajs, negociador de empresas estatais, modernizador de carroas e sofrer impeachment por escndalo de corrupo. As mal-afamadas privatizaes tucanas, por sua vez, seriam impossveis sem que ex-emedebistas convertidos ao neoliberalismo tivessem o apoio de velhos polticos da ditadura e sem a preparao ideolgica do distinto pblico pelas campanhas publicitrias de Collor contra marajs e elefantinhos. claro que a retomada poltica e ideolgica do liberalismo econmico, iniciada talvez pela campanha conduzida por diversos grupos empresariais contra a eleio de prioridades na destinao de recursos e subsdios pblicos, em meados da dcada de 1970, no poderia deixar de influenciar a academia e as interpretaes da histria brasileira1.2s vezes, inconscientemente, mas s vezes no: Fernando Henrique Cardoso afirmou, em dezembro de 1994 (logo depois de eleito presidente), que sua tarefa histrica era a de eliminar um pedao do nosso passado que ainda atravanca o presente e retarda o avano da sociedade. Refiro-me ao legado da era Vargas, ao seu modelo de desenvolvimento autrquico e ao seu Estado intervencionista (Cardoso, 1994). A tarefa tucana no era mais a de enterrar o legado dos governos da ditadura civil-militar de 1964: um Estado falido pela estatizao da dvida externa, corrompido pela irresponsabilidade poltica, pelo sufocamento da esfera pblica e pela valorizao do individualismo exacerbado; o financiamento precrio dos bens pblicos e das polticas sociais, o sacrifcio do planejamento pela subordinao ao Fundo Monetrio e aos credores externos e internos. Tratava-se de ir mais atrs e completar o servio dito necessrio por parte dos intelectuais a apoiarem os golpistas que derrubaram o Estado Novo em 1945 (desde dentro dele) como Eugnio
(1) Para diferentes interpretaes sobre a campanha contra a estatizao de meados da dcada de 1970, como expresso da insatisfao de fraes da burguesia nacional a propsito do planejamento estatal do desenvolvimento capitalista, ver Carlos Lessa (1978) e Sebastio V. Cruz (1995). 780 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012.
Gudin e Octvio Gouveia de Bulhes. Isso seria i) enterrar o entulho populista e desenvolvimentista junto ditadura poltica, quer dizer, uma legislao trabalhista irresponsvel, com direitos e salrios exagerados outorgados por demagogos que no conheciam o quanto o mestio brasileiro de fato valia; ii) empresas estatais investindo em ramos os quais vrios empresrios nacionais sabiam que, nos trpicos, no podiam ser eficientes, exceto se controlados por filiais estrangeiras; iii) um sistema de crdito pblico subordinado expanso artificial da produo e no ao clamor dos bancos privados por juros naturalmente elevados2. O projeto foi arquivado e cultivado por dcadas, mas atualizado pelo neoliberalismo para: i) flexibilizar a legislao trabalhista e o gasto social; ii) vender as empresas estatais; iii) elevar taxas de juros tanto quanto exigido pelo mercado; iv) direcionar os bancos pblicos para apoiar as privatizaes. Dada a amplitude do programa, o neoliberalismo precisava de uma crtica histrica mais vasta e de horizonte mais recuado do que aquele oferecido pelos intelectuais da ditadura de 1964. Ao contrrio do que esperou certa esquerda, a tarefa da ditadura no foi a de interromper o desenvolvimento industrial e urbano e a integrao do amplo mercado nacional, pois disso dependia sua base poltica no seio do empresariado e das camadas mdias e, talvez, a prpria segurana nacional, diziam seus idelogos. Tratava-se, apenas, de limpar o desenvolvimentismo das arestas da demagogia trabalhista e do nacionalismo populista. Assim, usar de amplos instrumentos de interveno estatal (at criando novos), mas orientar o sentido para longe da busca nacionalista de maior autonomia financeira e cambial e partilhar o bolo somente depois que ele crescesse, com o fermento dos baixos salrios para a ral e dos altos ordenados e linhas de crdito para os homens de bem3. Os neoliberais das dcadas de 1980 e 1990 estenderam o insulto para o desenvolvimentismo, e livraram a cara de seus novos aliados, antigos arenistas, pelas perverses criadas depois de 1964. A culpa, no fundo, era dos poucos brasileiros fundadores que, no incio, como uma minoria autoritria heterognea na dcada de 1930, rejeitaram no s a natureza eminentemente agrria da terra brasilis, mas tambm a crena de que a questo social era s caso de polcia, no de poltica, antes que o povo fizesse a revoluo. A sorte dessa minoria foi que a maioria eleitoral de ento, igualmente autoritria, estava desorganizada, desmotivada e desunida pela crise do caf e demais produtos destinados por vantagens comparativas. Tambm, que o prprio esquema da diviso internacional do trabalho, assim como o domnio dos credores externos sobre o mundo do padro ouro, rua a olhos vistos. O credo nacionalista e a luta por direitos trabalhistas acabariam animando
(2) Para a primeira crtica liberal ao projeto industrializante, ver Gudin (1944; 1945a, 1945b, 1945c; 1965), Bulhes (1941; 1952) e Borges (1996). Para uma anlise das origens intelectuais da converso de Fernando Henrique Cardoso ao neoliberalismo, ver Bentes (2006). (3) Para uma avaliao sinttica da poltica econmica do autoritarismo, ver Tavares e Assis (1985). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012. 781
as ruas e empolgando massas que no se consideravam manipuladas por defender, democraticamente, bandeiras empunhadas inicialmente por vanguardas autoritrias. Empolgou at membros das vanguardas comunistas (muitas delas tambm autoritrias ou, pelo menos, centralistas democrticas), que deixaram de tramar o golpe rpido e fulminante ou esperar pelo apoio das massas no dia da redeno final e saram de prises, fbricas, portos, ferrovias e gabinetes para animar movimentos sociais emergentes em nome de bandeiras histrico-concretas, democrticas e necessariamente parciais4.5A histria, no entanto, daria seu troco violento: o fato de que os herdeiros socialmente mais avanados da velha minoria nacionalista autoritria, reunidos at 1964 no Partido Trabalhista Brasileiro e outras organizaes partidrias e sindicais, ameaavam tornar-se maioria eleitoral com o tempo, fez com que os herdeiros conservadores unissem-se aos reacionrios de sempre para acabar com a competio eleitoral (jurando defender a democracia) e decidir qual parcela do legado nacionalista deveria ser demonizada como populismo e m cincia econmica5.6. J, o pecado dos desenvolvimentistas brasileiros de todas as pocas alertavam as narrativas histricas, influenciadas pela retomada liberal na dcada de 1980 no era apenas o populismo poltico ou macroeconmico, mas sua nfase exagerada no mercado interno e na industrializao. No importava o fato de que os preos internacionais das commodities bsicas despencaram na dcada de 1930 (e ficaram baixos por vrias dcadas), que a demanda interna e os recursos federais destinados agricultura, pecuria e minerao tenham-se multiplicado. O desequilbrio a favor do crescimento industrial teria resultado no das oportunidades enormes de integrao do mercado interno e de internalizao de novas tecnologias e produtos (com elevao radical da produtividade sistmica, embora de forma heterognea nos planos regional e setorial), mas do artificialismo ideolgico dos desenvolvimentistas. Se a economia fosse deixada mais a sua prpria sorte, diziam os prceres liberais, no apenas os velhos ramos exportadores gerariam mais reservas cambiais, como a prpria diversificao industrial acompanharia a disciplina do comrcio exterior e encontraria nichos de exportao novos, tornando-se menos dependente do mercado interno. Ato contnuo, dessa narrativa contrafactual, emanava um programa de ao: reduzir radicalmente a proteo do mercado interno para acabar com o privilgio auferido pelo amplo leque de empresrios predadores que conseguia, do Estado paternalista, no apenas anteparo tarifrio para explorar consumidores do Made in Brazil, mas tambm subsdios pblicos sem contrapartida. No se tratava, entretanto, de exigir contrapartidas ao dirigir investimentos: era melhor apenas importar bens de consumo e de produo mais baratos e eficientes que os similares locais e contar com
(4) Sobre as diferentes correntes dos movimentos sociais e polticos de esquerda antes de 1964, ver Moraes (1989) e Ferreira e Reis (2007). Para as diferentes correntes desenvolvimentistas entre os intelectuais, ver Bielschowsky (1985). (5) Para uma sntese das interpretaes sobre o golpe de 1964, ver Fico (2004). 782 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012.
o choque de capitalismo para melhorar a eficincia das empresas remanescentes, presumidamente capazes de elevar exportaes a ponto de compensar o aumento desejado das importaes. A privatizao, a conteno do gasto pblico e a abertura ao financiamento externo completariam o quadro, levando a um modelo orientado para fora, em direo s oportunidades do mercado global e no regulado pelo Estado em direo integrao do mercado interno6.7. Essa narrativa no influenciou apenas seu campo ideolgico, mas tambm intelectuais de outras tradies tericas, que esposavam propostas polticas diferentes. Pela esquerda, alguns autores procuraram colocar, no mesmo saco de gatos pardos, o conjunto de projetos polticos rivais que se debateram sobre questes centrais forma concreta a ser assumida pelo desenvolvimentismo no Brasil. A postura de terra arrasada, tpica da desiluso trazida pelo golpe de 1964 e pelo AI-5, j se manifestara na crtica do populismo feita por Francisco Weffort (1978), ao abstrair a importncia do debate e embate estratgico na conduo das polticas de Estado e reduzi-las, no fundo, ao desiderato de preservar intacto um amplo leque de interesses abrigados no mesmo condomnio de poder. Seu orientando, Jos Lus Fiori, escreveu tese em meio crise da dvida para, meramente, estender o ponto de Weffort ao terreno da poltica econmica. Teria sido o mesmo pacto desenvolvimentista que nos conduzira todo o perodo desde 1930 at a crise da dcada de 1980 e explicaria tanto o excesso de protecionismo comercial, quanto o recurso ao gasto pblico deficitrio e ao financiamento externo, pela incapacidade congnita de arbitrar interesses sem fissuras no pacto, dada a presumida (mas nunca demonstrada) equipotncia entre o conjunto de fraes da burguesia na partilha do poder, na concepo de Fiori (1985). O mesmo excesso de proteo e irracionalidade macroeconmica criticado pelos liberais era associado, ento, ao interesse de grupos equipotentes alojados no condomnio que j estava presente desde a gnese do pacto desenvolvimentista. A crer-se nas generalizaes tericas dos professores Weffort e Fiori, o difcil entender a histria das lutas ideolgicas e rivalidades estratgicas em torno forma concreta assumida pelo modelo de desenvolvimento e explicar as rupturas polticas e econmicas porque passou a experincia desenvolvimentista no Brasil, com consequncias distributivas que deveriam ser bvias. Mais tarde, Fiori fez profisso de f a respeito da necessidade de considerar interesses contraditrios das classes na anlise do Estado (e, aparentemente, incorporar a postulao da existncia de vrias trajetrias possveis de desenvolvimento para um mesmo capitalismo nacional), mas aprofundou o pendor reducionista ao abstrair a contradio e referirse, agora, hegemonia de um nico desenvolvimentismo militar que atravessara todo o perodo desde a dcada de 1930 at a crise dos anos 1980 (Fiori, 2012).
(6) O neoliberalismo no foi criado no Brasil, mas exemplos brasileiros do argumento so fornecidos por Roberto Campos (1994) e Gustavo Franco (1999). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012. 783
A crtica liberal ao desenvolvimentismo tambm exigiu a resposta por parte de grupos que no desejavam simplesmente jogar o beb junto com a gua suja, mas lutar por agendas com impactos distributivos evidentes, embora no revolucionrios. No meio entre os extremos da direita e da esquerda, possvel identificar dois grupos que, depois da falncia da experincia neoliberal com Fernando Henrique Cardoso, vem construindo um campo de debates sobre a melhor estratgia de desenvolvimento, inclusive com influncia sobre programas eleitorais presidncia: o desenvolvimentismo exportador do setor privado e o desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado. Ambos almejam mudanas estruturais que diversifiquem o tecido industrial, recuperem elos produtivos perdidos e absorvam trabalhadores subempregados pelos ramos de maior produtividade e salrios. Ambos so diferentes das correntes ideolgicas identificadas pelo estudo j clssico de Ricardo Bielshowsky (1985) sobre o ciclo ideolgico do desenvolvimentismo brasileiro, embora a corrente distributivista tenha muito mais em comum com a tradio estruturalista do que a corrente exportadora que, como se v, parece bastante influenciada pela crtica liberal ao desenvolvimentismo. claro que os dois agrupamentos no so homogneos internamente, mas foram ou so vinculados a polticos e intelectuais orgnicos com capacidade de aglutinao e liderana. So esses grupos que participam de uma querela dos desenvolvimentismos no Brasil. Essa querela est longe de limitar-se s academias e ao debate ideolgico, pois a conduo poltica muitas vezes antecipa sua sistematizao terica. Em contrapartida, alguns intelectuais participam de um debate pblico que extrapola o campo restrito do pensamento econmico, mantendo vnculos evidentes com partidos polticos e associaes de classe. As prximas sesses do artigo avaliam esses projetos rivais e a ltima tece consideraes sobre suas perspectivas polticas. 1 O desenvolvimentismo exportadordo setorprivado (novo-desenvolvimentismo) O primeiro grupo saiu do prprio seio do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e mantm relao com bandeiras histricas do partido (a valorizao do setor privado, a reforma do Estado, o apoio s privatizaes, a conteno do crescimento do gasto social), mas sempre foi crtico da gesto macroeconmica operada pelo governo FHC, particularmente da poltica cambial e, se no, da abertura comercial em si, de seu excesso e velocidade. Ao longo do tempo, permaneceu focado em reformas na poltica macroeconmica como condio necessria e quase suficiente para assegurar o desenvolvimento, sem abandonar o elogio do mercado como mecanismo de alocao eficiente de recursos produtivos e financeiros, desde que devidamente regulado, a distncia, pela gesto dos preos macroeconmicos bsicos: juros, cmbio, impostos e salrios. Durante o governo tucano, o grupo era identificado ala desenvolvimentista que defendia a indstria local contra o monetarismo de Pedro Malan, Gustavo
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Franco e do prprio FHC, tal como os dois grupos eram chamados pela imprensa. Politicamente, representado, sobretudo, por Jos Serra e tem fortes vinculaes com demandas da indstria paulista, embora no se possa afirmar que coincida com o conjunto de seus interesses concretos. Durante o governo FHC, Jos Serra liderou o ataque s posies do grupo monetarista inclusive por meio de artigo acadmico em que denunciava a armadilha da iluso da oferta de divisas a qual justifica a tese de que polticas econmicas voltadas especificamente ao setor externo so desnecessrias, uma vez que as polticas monetrias ou fiscais podem dar conta perfeitamente do equilbrio externo desejado (Serra, 1998, p. 9). Superando a clebre demisso do ministro do Desenvolvimento (MDIC), Clvis Carvalho, em episdio no qual questionou a falta de coragem do Ministro da Fazenda Pedro Malan para estimular o desenvolvimento (4 set.1999), o grupo gozou de um momento fugaz de prestgio poltico depois que a sucesso de crises cambiais levou o prprio FHC a proclamar um novo lema de governo (Exportar ou Morrer), na cerimnia de posse de Srgio Amaral no MDIC (23 ago. 2001)7.8 O programa de governo de Jos Serra na campanha presidencial de 2002 sistematizou a estratgia da corrente8.9. Na verdade, a crtica ao mix macroeconmico do governo FHC foi verbalizada mais publicamente pela oposio ao governo (Belluzzo; Baptista, 1994; Mercadante, 1995; Coutinho, 1997), uma vez que a corrente desenvolvimentista
(7) O ministro Amaral pronunciou-se da seguinte maneira em entrevista na qual lhe perguntaram sobre a relao com o ministro Malan, uma vez que seus antecessores caram depois de conflitos com a Fazenda: Depois do Real, a preocupao no era exportar, mas importar para pressionar os preos e aumentar a competitividade. Agora a realidade mundial diferente. Nesse momento, o peso da exportao no processo de deciso de governo muito maior. Eu vejo o ministro da Fazenda to interessado quanto eu em aumentar as exportaes [] Eu combinei com o Malan que ns dois vamos juntos Fiesp. importante que ele oua o que eu ouo na Fiesp e que a Fiesp oua o que eu ouo dele. (Amaral, 2001). Para maiores detalhes sobre o embate entre monetaristas e desenvolvimentistas no governo FHC, ver Bastos (2003). (8) Nos termos do programa: O principal fator que tem limitado o crescimento da economia e das oportunidades de emprego o elevado dficit em conta corrente do balano de pagamentos acima de 4% do PIB e equivalente a cerca de 40% das exportaes brasileiras. Esse dficit pressiona a taxa de juros domstica para cima, freando os investimentos produtivos. A ponta do barbante para puxar o crescimento ser uma contnua e forte elevao do supervit comercial, capaz de diminuir o peso do dficit em conta corrente para algo em torno de 2% at meados da dcada... Todos os esforos do governo, toda a poltica econmica e a diplomacia nacional devero voltarse para uma poltica de comrcio exterior e industrial ativa... A estabilizao da economia requereu uma mudana cultural. Da mesma forma, a conquista de mercados externos e a substituio de importaes exigiro mobilizao persistente dos trs nveis de governo e grande empenho do setor privado...Os investimentos governamentais na infraestrutura, os incentivos fiscais e o financiamento pblico (BNDES, Banco do Nordeste e BASA) privilegiaro as exportaes e a substituio de importaes (Serra, 2002, p. 11). Sobre a relao entre exportaes e mercado interno: um equvoco comum enfatizar um suposto dilema entre o mercado externo e interno. Segundo essa viso, seria necessrio primeiro resolver o problema da fome no Brasil para depois exportar. No entanto, quando o pas exporta, gera renda e emprego e atenua o gargalo das contas externas, tornando possvel combater a pobreza e a fome sem o artificialismo de medidas insustentveis ou paternalistas. A fome e a pobreza se combatem principalmente com o aumento da renda real das pessoas. (idem, p. 21) Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012. 785
interna ao governo tucano manteve praticamente intramuros a crtica poltica cambial e abertura financeira. Na dcada de 1990, os economistas ento na oposio, alegavam que a apreciao real da taxa de cmbio (com diferentes formas de controle do cmbio nominal) fora fundamental para a estratgia de estabilizao inflacionria adotada pelo Plano Real e outros programas executados na Amrica Latina, mas que produziria dficits de transaes correntes insustentveis, em conjunto com a especializao regressiva da indstria. A tentativa de assegurar o financiamento externo do dficit corrente e evitar o impacto inflacionrio de uma depreciao cambial sbita, por sua vez, levaria a elevaes de taxas de juros sempre que a incerteza quanto preservao do regime cambial aumentasse, a partir de um patamar j elevado de juros. O custo financeiro da poltica monetria sobre a dvida pblica, ademais, induziria o governo a elevar impostos e reduzir o gasto social. Com isso, a combinao de taxas de cmbio, juros e impostos aumentaria a concentrao de renda, prejudicaria a rentabilidade dos investimentos em ramos industriais e aumentaria as importaes e o dficit de transaes correntes, at que a contrao sbita do financiamento externo provocasse uma crise cambial que ajustasse, desordenadamente, a taxa de cmbio, com graves impactos distributivos e fiscais.10 A crtica foi incorporada por ex-integrantes do governo FHC aps alguns dos economistas que estiveram na oposio passarem a denunciar abertamente a continuidade da poltica macroeconmica no governo Lus Incio Lula da Silva9. Excluindo empresrios e economistas diretamente vinculados defesa de interesses particulares de associaes empresariais, talvez o nico representante original do grupo dito desenvolvimentista do governo FHC que participa ativamente do debate pblico contemporneo sobre as estratgias de desenvolvimento o ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira. O ex-ministro desfiliou-se do PSDB em 2011, alegando que o partido caminhava em sua marcha acelerada para a direita. Nas ltimas eleies, ele foi o partido dos ricos (Nassif, 2011). No obstante a divergncia em relao posio de seu ex-partido sobre a questo da distribuio de renda, as posies de Bresser-Pereira parecem representar a viso mais sistemtica da estratgia do desenvolvimentismo exportador do setor privado. Em contrapartida, sua posio sobre a questo da distribuio de renda no ser tomada integralmente como representativa da posio original da corrente e/ ou de seu ex-partido. A respeito da distribuio, o argumento de Bresser-Pereira que, ao modo de Arthur Lewis, haveria uma tendncia estrutural determinao dos salrios abaixo da produtividade industrial em razo da oferta ilimitada de mo de obra. Para evitar isso, o governo deveria praticar uma poltica de rendas que assegurasse a transferncia de ganhos de produtividade para os salrios. Se isso afasta Bresser-Pereira de seu ex-partido, no o fez apoiar a poltica de rendas do
(9) Por exemplo, Belluzzo e Carneiro (2003), Carneiro (2003), Sics (2003). 786 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012.
governo Lula: o reajuste de salrios acima dos ganhos de produtividade redistribuiu renda, mas teria estrangulado os lucros10.11. A estratgia proposta pela corrente exportadora envolveu basicamente um elogio indstria nacional e sua capacidade de exportar e uma crtica ao que a impediria de exportar mais: a apreciao cambial trazida pela combinao entre abertura financeira e elevado diferencial de taxa de juros (diferencial esse explicado pelo dficit pblico). diferena de uma mera defesa particularista dos interesses dos exportadores industriais, no pretende apenas aumentar as exportaes industriais, mas fazer delas o motor do crescimento do sistema ou, ao menos, o blsamo capaz de expurgar o sistema dos males do velho desenvolvimentismo e do neoliberalismo11.12Ao longo do governo Lula, a retomada da expanso financeira global e o ciclo de entrada de capitais, em conjunto com o boom dos preos das commodities, deixaram claro que a simples substituio de um regime de cmbio semifixo por um regime de cmbio flutuante no resolveria o problema da apreciao cambial. Em busca de generalizao, Bresser-Pereira (2009) alegou que a apreciao cambial ocorrida na dcada de 1990 foi tpica de uma tendncia que acometeria os
(10) Nas palavras de Bresser-Pereira (2010, p. 35): E qual era a tese ortodoxa? Dizia-se que no era possvel aumentar o salrio-mnimo porque causaria inflao, quebraria o Estado. E no quebrou coisa nenhuma. O Fernando Henrique aumentou um pouco, e o Lula aumentou bastante. E vamos reconhecer que foi um grande sucesso essa poltica. Como o Celso Furtado cansou de escrever, os sindicatos foram fundamentais no desenvolvimento econmico porque tm um papel de aumentar salrios. O perigo quando os salrios crescem acima da produtividade, a os lucros so estrangulados. Isso representou uma mudana em seu pensamento. Em 2000, Bresser-Pereira (p.1-2) escrevia: Alm do custo fiscal para a Previdncia, a elevao do salrio mnimo representa um custo adicional para as empresas. Dada a demanda de trabalho existente, que depende essencialmente do nvel de renda, um aumento de salrio mnimo significa necessariamente aumento de desemprego. certo que o aumento do salrio mnimo, aumentando a renda dos trabalhadores, aumentar a demanda efetiva por trabalho, mas esse aumento ser muito mais que compensado negativamente pela maior custo da fora de trabalho para as empresas. Em 1994: Vou dizer outra coisa que pode parecer impopular, mas que considero correta: no se deve aumentar o salrio mnimo porque isso provocaria desemprego em larga escala. O melhor seria adotar o programa de renda mnima, do senador Eduardo Suplicy, que funciona como um imposto negativo; ou uma complementao da renda com valor fixo. Fala-se muito que a tecnologia que provoca o desemprego, mas por que o desemprego na Europa de 11% enquanto nos Estados Unidos de 6% e no Japo ainda menor? Porque na Europa os salriosmnimos so mais altos. (Bresser-Pereira, 1994, p. 3). (11) Nas palavras de Bresser-Pereira (2012, p. 42, 46): No nvel do conhecimento, economistas e outros cientistas sociais na Amrica Latina esto vendo o xito dos pases asiticos de crescimento rpido e esto convencidos de que, apesar das diferenas culturais e econmicas, tais experincias podem ser teis para a formulao de uma estratgia de desenvolvimento latino-americana. O nome que tenho dado a essa estratgia alternativa novo desenvolvimentismo... Ao contrrio do antigo desenvolvimentismo, que adotou o pessimismo exportador da teoria econmica do desenvolvimento, o novo desenvolvimentismo aposta na capacidade dos pases em desenvolvimento de exportarem produtos manufaturados de mdio valor agregado ou produtos primrios de alto valor agregado. Nas palavras de Jos Lus Oreiro (2011): O novo-desenvolvimentismo definido como um conjunto de propostas de reformas institucionais e de polticas econmicas por meio das quais as naes de desenvolvimento mdio buscam alcanar o nvel de renda per capita dos pases desenvolvidos. Essa estratgia de alcanamento baseia-se explicitamente na adoo de um regime de crescimento do tipo export-led no qual a promoo de exportaes de produtos manufaturados induz a acelerao do ritmo de acumulao de capital e de introduo de progresso tecnolgico na economia. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012. 787
pases em desenvolvimento: a tendncia apreciao da taxa de cmbio, explicada por perodos cclicos seja de abundncia de financiamento externo, seja de elevao dos preos das exportaes de commodities bsicas. Para assegurar o desenvolvimento apoiado nas exportaes industriais, a tarefa do governo seria, sobretudo, a de evitar a manifestao dessa tendncia, garantindo uma taxa de cmbio competitiva no apenas para o equilbrio de transaes correntes (uma vez que esse equilbrio poderia ser alcanado, ao menos temporariamente, pelo boom de preos de commodities bsicas). Seria necessrio garantir uma taxa de cmbio adequada tambm para o equilbrio industrial, ou seja, para a capacidade de diversificao da indstria em direo aos ramos tecnologicamente mais avanados. Com efeito, o papel da poltica econmica para assegurar o desenvolvimento , na prtica, restrito poltica macroeconmica. A poltica industrial limitada a dar apoio temporrio a empresas exportadoras capazes, com o tempo, de se sustentarem sozinhas no mercado internacional, presumidamente em ramos intensivos em tecnologia segundo Bresser-Pereira (2012) ou oferecer outras condies infraestruturais para que a competitividade internacional das empresas desenvolvase (Sics; Paula; Michel, 2007). Em conjunto corrente neoliberal do governo FHC, essa corrente desenvolvimentista exalta o mercado como mecanismo de alocao de recursos produtivos, impulsionado por ampla abertura comercial. diferena do neoliberalismo, critica o excesso de abertura comercial sem reciprocidades e, especialmente, a abertura financeira e a especializao em exportaes de produtos bsicos, uma vez que produziriam a aludida apreciao cambial. O papel fundamental do Estado seria o de apoiar o mercado na tarefa de alocao eficiente de recursos, por meio de preos macroeconmicos corretos, ou seja, a administrao distncia da demanda agregada seria prefervel interveno estatal direta sobre setores produtivos. A despeito da alegao de tratar-se de uma macroeconomia estruturalista, a nfase quase exclusiva em preos macroeconmicos abandona um aspecto central do estruturalismo latino-americano: o pessimismo quanto eficcia alocativa do mercado e capacidade do setor privado de liderar o desenvolvimento, particularmente em ramos que exigissem montantes elevados de investimentos de longo prazo de maturao/amortizao e com capacitaes tecnolgicas no triviais. O estruturalismo clssico alegava que os mecanismos keynesianos clssicos de gesto da demanda agregada no seriam suficientes para assegurar a industrializao e, a seguir, a continuidade do desenvolvimento industrial nas condies especficas dos pases subdesenvolvidos. A oferta direta e planejada de externalidades por parte do Estado seria necessria porque, nos pases atrasados, a carncia de poupanas,
de tamanho dos mercados (dadas as escalas mnimas de produo tecnologicamente eficiente) e de bens de produo estrangularia os investimentos privados no setor industrial. Assim, a interveno estatal deveria avanar alm da gesto macroeconmica, envolvendo planejamento e induo de investimentos adiante da demanda corrente e mesmo produo direta em alguns ramos. O argumento central do desenvolvimentismo exportador do setor privado que as empresas j disporiam, no Brasil contemporneo, de capacitao tecnolgica e recursos financeiros suficientes para investir em ramos industriais intensivos em alta tecnologia, para o mercado externo, segundo Bresser-Pereira (2012). Seria, por isso, antiquada a nfase do estruturalismo clssico, primeiro, na interveno direta do Estado, segundo, na integrao e diversificao do mercado interno como fonte primordial de crescimento12.13Assim, a ao fundamental do Estado seria a de assegurar preos macroeconmicos corretos (juros e cmbio, sobretudo). Pode-se afirmar que essa corrente desenvolvimentista partilha com o neoliberalismo, em tom menor, a valorizao do setor privado e das exportaes como motores do crescimento e a desvalorizao do papel do Estado como banqueiro e investidor, embora no desvalorize o papel do Estado como condutor da estratgia de desenvolvimento. Alis, parecem ser essas caractersticas mesmo que justificam a autoatribuio do epteto novo-desenvolvimentismo corrente, em oposio caracterizao feita do velho desenvolvimentismo. A semelhana com o neoliberalismo estende-se no modo de interpretar a crise da experincia desenvolvimentista brasileira, embora haja diferenas entre os autores. Para Sics, Michel e Paula (2007), a ineficincia empresarial e a debilidade exportadora que teriam marcado essa experincia histrica, resultariam da proteo contra importaes13.14Como afirmado pelos neoliberais, a tentativa de contornar restries externas por meio da substituio de importaes acabaria trazendo ainda mais restries externas, seja pela dependncia de poupana externa, seja pela dependncia continuada de exportaes de commodities sujeitas a oscilaes bruscas de preos (uma vez que as empresas industriais no foram induzidas pelo mercado a ganhar eficincia, em razo da proteo comercial). Bresser-Pereira (2012), por sua vez, argumenta que a prpria dependncia do mercado interno levou o modelo, de modo fatal, estagnao, por causa de seu tamanho presumidamente insuficiente
(12) Ou, nas palavras, de Sics, Michel e Paula (2007, p. 515): No faz mais sentido, no atual estgio de desenvolvimento produtivo brasileiro, a existncia de um Estado-empresrio e de um protecionismo do mercado interno nos moldes do passado. (13) Alm da falta de uma poltica estatal mais efetiva e de longo prazo que favorecesse a empresa privada nacional no processo de desenvolvimento industrial, o protecionismo tarifrio generalizado e sem tempo determinado para acabar no estimulou o processo de aprendizagem das empresas nacionais. Isto ocorreu porque no foi acompanhado de um processo concomitante de gerao de exportaes e de desenvolvimento tecnolgico. Em outras palavras, o processo de substituio de importaes no Brasil no requereu a absoro e o desenvolvimento tecnolgico.... (idem, ibidem). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012. 789
para induzir investimentos industriais de escala (ou relao capital/produto) superior. Embora tambm afirme que a proteo comercial limitava os ganhos de eficincia durante a experincia desenvolvimentista, Bresser-Pereira argumenta, um tanto paradoxalmente, que o velho desenvolvimentismo j se havia esgotado no incio dos anos 1960, tendo sido substitudo por um modelo puxado pelas exportaes durante o Milagre do final da dcada de 1960. Em outras palavras, as empresas teriam ganhado eficincia e contado com apoio governamental para exportar o suficiente para mudar a orientao de mercado do modelo de desenvolvimento, j nos anos 1960, depois da enorme elevao de produtividade trazida pela industrializao acelerada. A crise do modelo, portanto, resultaria menos da dependncia do mercado interno (como argumentado pelos neoliberais) do que da dependncia de poupana externa (elogiada pelos neoliberais). O argumento de Bresser-Pereira para explicar o esgotamento inevitvel de um modelo de crescimento orientado para o mercado interno apoia-se no estudo clssico de Maria da Conceio Tavares (1963). Como Celso Furtado (1962), a autora, porm, no alegava a favor da inevitvel substituio por um modelo orientado pelas exportaes, mas favoravelmente a um conjunto de polticas e reformas estruturais que melhorassem a distribuio de propriedade e renda, alocassem investimentos e canalizassem recursos fiscais e financeiros por meio do planejamento estatal e desenvolvessem tecnologias prprias, dinamizando o prprio mercado interno e, secundariamente, as exportaes. Ademais, a interpretao da industrializao como resposta ao estrangulamento externo foi sujeita autocrtica por Tavares (1975). A crtica segundo a qual o mercado interno no teria tamanho suficiente para induzir investimentos de maior escala valeria se os investimentos fossem induzidos pela demanda interna anteriormente atendida pelas importaes, em um tpico processo de substituio de importaes. Isso no se o mercado interno fosse ampliado por mudanas na distribuio da propriedade e da renda (preferencialmente em direo desconcentrao) e/ou pela realizao simultnea de um conjunto de investimentos que mudassem a estrutura produtiva da economia (com significativos ganhos de produtividade) ao mesmo tempo em que criavam mercados novos ex nihilo (ou massificavam produtos antes de consumo restrito), mais alm da estagnao da demanda prvia. Em outras palavras, a interpretao do processo de industrializao como pautado por um modelo de substituio de importaes exagera o papel sistmico da demanda prvia. No capta o fato de que o mercado interno relevante pode ser gerado por meio da demanda interindustrial e pelos ganhos de produtividade engendrados pela prpria realizao de um bloco planejado de investimentos (criando mercados novos ex nihilo para alm da demanda corrente) e/ou por meio de modificaes da estrutura distributiva, ou seja, ao invs de haver o investimento induzido pela demanda corrente, pode-se ter a demanda corrente induzida pelo gasto autnomo (em investimento e consumo).
Nesse sentido, Tavares (1975) fez autocrtica argumentando que o processo de crescimento industrial (em meio chamada industrializao restringida) s foi puxado pela reorientao, para o mercado interno, da demanda previamente atendida pelas importaes at, no mximo, a primeira metade dos anos 1950. Passou, ento, a depender da demanda interna gerada, ex nihilo, pelo gasto autnomo apoiado pelo Estado desde a industrializao pesada, com papel subsidirio das exportaes. Assim, o papel do Estado foi tambm o de encaminhar modificaes na distribuio de propriedade e renda, coordenar encadeamentos intersetoriais e propici-los por meio da alocao de recursos financeiros e pela realizao direta de investimentos e no apenas o de assegurar preos macroeconmicos adequados para a substituio de importaes ou, na dcada de 1960, para a expanso das exportaes. Historicamente, o dinamismo do processo no foi interrompido pela limitao do mercado interno, mas pela crise da dvida externa nos anos 1980, com exacerbao das restries cambial e fiscal ao crescimento (Tavares; Assis, 1985). De todo modo, o diagnstico da crise do velho desenvolvimentismo como resultado da crise do processo de substituio de importaes parece servir a BresserPereira (2012) para legitimar historicamente a proposta do desenvolvimentismo exportador do setor privado. Se o investimento privado depender, sobretudo, de mercados pr-existentes e se ao Estado couber, principalmente, o papel de oferecer preos macroeconmicos adequados para que o setor privado seja induzido pela demanda corrente, verdade que o mercado interno antes atendido por importaes pode no ser suficiente para induzir investimentos e o crescimento dever depender mais de exportaes para o mercado global. Impor tal restrio ao papel do Estado , porm, uma questo de poltica (ou de correlao de foras) e no pode ser deduzida de um diagnstico histrico questionvel. Se essa corrente limita o papel direto do Estado na redistribuio de renda, na coordenao de investimentos e alocao de recursos financeiros, seu papel indireto, por meio de definio de preos relativos, continuaria fundamental. Sua oposio poltica econmica do governo Lula voltou a tomar o tema da taxa de cmbio, como central, vinculado aos perigos da abertura financeira e de um modelo de crescimento dependente de exportaes de commodities. Contra uma poltica cambial orientada para conter presses inflacionrias, advoga-se uma desvalorizao cambial de at 50% para colocar a taxa de cmbio em nveis competitivos para a indstria. Admite-se que o impacto distributivo favorvel aos industriais seria acompanhado de aumento da inflao e queda dos salrios reais, em um tpico processo de socializao dos prejuzos. Apesar disso, alega-se que o aumento da taxa de crescimento e de emprego associado a uma taxa de cmbio compatvel com o equilbrio industrial acabaria, com o tempo, por gerar ganhos de produtividade que poderiam ser repassados aos salrios reais (Bresser-Pereira, 2009).
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A nfase nas exportaes como motor do crescimento acompanhada pela defesa da restrio do papel do gasto pblico na composio da demanda agregada. De fato, o gasto pblico tomado como varivel de ajuste tanto da mudana da poltica cambial quanto da poltica monetria14.15Oreiro e Paula (2009) alegam que a desvalorizao cambial requerida para reorientar o crescimento em direo s exportaes deve ser induzida por uma reduo do diferencial de juros (que atraem capitais especulativos) e aumento do ritmo de compra de reservas cambiais pelo governo, usando um fundo de estabilizao cambial financiado pelo aumento do supervit fiscal nominal (excluindo investimentos) do setor pblico15.16Por sua vez, a
(14) O argumento cristalino no programa de governo de Geraldo Alckimin na campanha presidencial de 2006: Por que o Brasil parou de crescer? Porque a taxa de investimento sofreu forte reduo; porque o custo do investimento subiu e porque a produtividade no tem aumentado devidamente... A retomada da capacidade de investir do Pas depender do ajuste das contas pblicas. O Estado brasileiro grande demais e ineficiente. Hoje se apropria de quase 43% de tudo o que o Pas produz... Os governos (federal, estaduais e municipais, exceto estatais) apresentam dficit nominal de cerca de 4,4% do PIB. Esse dficit traz as seguintes consequncias: rouba poupana privada, eleva a taxa de juro e inibe o investimento privado... A despeito da alta arrecadao, o investimento pblico correspondeu a apenas 2,3% do PIB nas trs esferas de governo... A escassez de investimento eleva o risco privado e reduz a renda dos setores produtivos. Nos ltimos anos, o Brasil entrou em um crculo vicioso de baixo crescimento, como abaixo descrito. A estrutura fiscal do Estado amarra a economia, prendendo-a em um equilbrio de baixo crescimento. A necessidade de financiamento do Estado mantm a taxa de juro elevada. A taxa de juro alta inibe o investimento privado e, como consequncia, restringe o crescimento da economia. O juro alto estimula tambm o ingresso de capital estrangeiro, o que acaba por valorizar o cmbio. A valorizao cambial desestimula os setores exportadores da economia o que, novamente, refora o baixo dinamismo da economia. O pequeno crescimento que caracteriza o Pas hoje no permite expanso da arrecadao em nveis suficientes para zerar o dficit pblico, o que, por sua vez, mantm o juro alto. O Estado tem, ento, que elevar tributos para compensar o crescimento dos gastos. A elevao da arrecadao atravs do aumento de impostos inibe o investimento e, assim, fecham-se as possibilidades de expanso da economia... preciso sair dessa trajetria perversa. Para tanto, torna-se fundamental mudar a estrutura fiscal brasileira... Assim, o objetivo central consiste em estabelecer metas fiscais claras. Esse programa visa a criar condies para zerar o dficit nominal com corte de despesas correntes dos governos, incluindo juros, da ordem de 4,4% do PIB no decorrer do prximo mandato... O ajuste das contas pblicas permitir forte reduo na dvida pblica e, com ela, a diminuio permanente da taxa de juro, alcanando patamares semelhantes aos internacionais. A reduo da taxa de juro constituir o elemento central de induo ao crescimento da economia brasileira atravs da elevao do investimento. Inmeros novos projetos surgiro. Com eles, a demanda aumentar, o que gerar estmulo aos novos investimentos. A criao conjunta e simultnea de demanda dilui o risco do investimento de cada empresrio individual, reforando o ciclo virtuoso de expanso... O setor pblico participar da expanso nos investimentos no Pas. Na medida em que o ajuste fiscal for concretizado, a elevao da poupana pblica deve atingir de 4 a 5% do PIB, possibilitando a expanso da participao do Estado na formao de capital da economia, especialmente em infraestrutura bsica... A reduo da taxa de juro induzir a desvalorizao da taxa de cmbio, permitindo elevar a competitividade das exportaes brasileiras. A integrao economia global elemento central da estratgia de expanso da economia brasileira. Por qu? Porque o comrcio internacional: estimula a adoo e desenvolvimento de novas tecnologias, de modernizao permanente, de transformao da estrutura produtiva; impe a disciplina do mercado, gerando eficincia alocativa; torna obrigatrio, para as empresas exportadoras, o desenvolvimento da capacidade de inovao tecnolgica e de adoo de melhores prticas de gesto como condio de sobrevivncia; permite ainda manter os preos internos estveis. (Alckmin, 2006, p. 13-18). (15) Mais precisamente, os autores usam a noo de poupana corrente do governo... definida como a diferena entre a receita do governo em todos os nveis (inclui a participao dos lucros das empresas estatais) e os gastos correntes do governo, excluindo-se os gastos de investimento do setor pblico (inclusive as empresas estatais), mas considerando nesse saldo o pagamento dos juros, sobre a dvida bruta do setor pblico (Oreiro; Paula, 2009, p. 21-22). 792 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012.
reduo de juros s poderia ser efetivada, presumidamente, por meio da obteno de supervit em conta-corrente do setor pblico ainda mais austero do que o proposto pelos neoliberais citada a cifra de 4-5% do PIB para a poupana em conta-corrente do governo, o que a depender do ano-base implicaria uma reduo de at 8% do PIB no gasto pblico. As suposies tericas parecem ser que: i) a inflao brasileira em grande parte explicada pela demanda, associada, sobretudo, elevao do gasto pblico corrente, expanso do crdito ao consumo e aos aumentos salariais acima da produtividade (Oreiro, 2011); ii) a necessidade de financiamento do setor pblico explicaria em grande parte o alto nvel da taxa de juros bsica (provavelmente, mais do que o mero conservadorismo do Banco Central), alegando-se que o aumento da poupana corrente do governo criaria condies para a queda dos juros16.17. Assim, a varivel fiscal seria fundamental para as mudanas propostas da poltica cambial e monetria: o mega ajuste fiscal financiaria a compra de reservas cambiais, a reduo da dvida lquida do setor pblico e contribuiria, por meio da recesso inevitvel, para limitar o impacto inflacionrio da desvalorizao cambial, assegurando uma rpida melhoria da competitividade das exportaes industriais. bastante provvel que a recesso e desvalorizao cambial provoquem uma reduo significativa do salrio real. O impacto distributivo seria ainda maior por causa da mudana radical proposta quanto ao papel do gasto pblico na composio da demanda agregada. Com efeito, difcil imaginar que o tratamento de choque da questo fiscal no provoque cortes relevantes e abruptos do gasto social, dos salrios indiretos e do investimento pblico. De todo modo, isso parece ser considerado desejvel para reorientar a distribuio de renda e o modelo de crescimento favoravelmente s exportaes industriais. 2 O desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado (socialdesenvolvimentismo) O discurso industrializante da corrente do desenvolvimentismo exportador no encontrou uma base social comparvel ao do segundo grupo: no parece ter encontrado suporte poltico eficaz nem no governo FHC nem depois. Em contrapartida, a segunda corrente no se limita a um corpo de ideias sistematizado academicamente, perdendo a clareza que a academia pode oferecer, mas apresentando maior eficcia prtica, medida que parece ter usufrudo de influncia crescente nos governos petistas (muito embora no se restrinja a militantes ou simpatizantes petistas).
(16) Supondo que o setor pblico ser capaz de realizar gastos de investimento produtivos do ponto de vista social, ento o aumento do endividamento pblico ser acompanhado por um aumento do estoque de ativos do setor pblico, tendo assim um impacto reduzido sobre a DLSP. Adicionalmente, se criaria condies para reduo da taxa juros domstica, criando um circulo virtuoso que causaria uma reduo na prpria relao DLSP/PIB. (idem, p. 22). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012. 793
falta de termo mais curto que capte suas dimenses diversas e a diferencie da outra corrente, pode-se classific-la como desenvolvimentismo distributivo do setor pblico. Afinal, se h algo que unifica a segunda corrente, a nfase no mercado interno e no papel do Estado para influenciar a distribuio de renda e a alocao de investimentos. Nesse sentido, a citada corrente muito mais prxima da tradio desenvolvimentista clssica do que a do desenvolvimentismo exportador. Para limitar o elenco aos economistas em cargos pblicos, possvel associar tal caracterizao a Guido Mantega, Luciano Coutinho e prpria presidenta Dilma Roussef. 18. Para diferenciar essa corrente em relao ao desenvolvimentismo antigo, o termo proposto pelo prprio ministro Guido Mantega, em 2007, foi socialdesenvolvimentista, mas outros termos j foram usados (como neocorporativista, social-liberal e at gro-burguesa, exagerando alguns de seus aspectos)17. Embora o termo social-desenvolvimentista aponte para a relevncia da distribuio da renda, das polticas sociais e reduo da pobreza para a ampliao do mercado de consumo de massas durante os governos petistas, significativo que ele tenha sido proposto apenas em meados do segundo governo de Lula e pouco mais de dois anos depois da desacelerao de 2004-5, ainda que seus temas fossem apresentados no programa de governo de Lula na campanha presidencial de 200218.19.
(17) Guido Mantega inaugurou o uso do termo em vrias declaraes entre agosto e dezembro de 2007: ver especialmente Fernandes (2007). O termo social-liberal foi usado para caracterizar o governo Lula por Paula (2005), o termo gro-burgus por Vianna (2010) e neocorporativista por Costa (2012). Para um balano da bibliografia sobre o perfil econmico do governo Lula, ver Fonseca et. al (2012) e, para uma defesa, ver Mercadante (2010). (18) Nos termos do programa: ...nosso programa econmico est estruturado a partir de duas dimenses: a social e a nacional. A dimenso social ser o principal eixo do novo modelo de desenvolvimento, assegurado o seu carter democrtico e nacional... A constituio do novo modelo priorizar trs aspectos: (a) o crescimento do emprego; (b) a gerao e distribuio de renda; (c) a ampliao da infraestrutura social... A ampliao do emprego, a melhoria das remuneraes e de sua distribuio e a ampliao da oferta de bens e servios pblicos tm significativos impactos econmicos. Sua maior implicao ser o rpido crescimento do emprego e da renda, aumentando, portanto, a massa de rendimentos da economia. Com a sua melhor distribuio, haver estmulo ao desenvolvimento de um amplo mercado de consumo de massas... Especificadas as linhas estratgicas do novo modelo, cabe apontar os aspectos gerais da dinmica de crescimento proposta. O motor bsico do sistema a ampliao do emprego e da renda per capita e consequentemente da massa salarial que conformar o assim chamado mercado interno de massas. O crescimento sustentado a mdio e longo prazo resultar da ampliao dos investimentos na infraestrutura econmica e social e nos setores capazes de reduzir a vulnerabilidade externa, junto com [sic] polticas de distribuio de renda... So trs os mecanismos principais que se somam na elevao de produtividade engendrada por esse modelo de crescimento: ganhos de escala, progresso tcnico e absoro de trabalhadores subempregados pelos setores modernos. A partir desses ganhos de produtividade poder se estabelecer o seguinte crculo virtuoso: aumento de rendimentos das famlias trabalhadoras, levando ampliao do consumo popular, que refora, por sua vez, os investimentos, com aumento de produtividade, fechando-se o ciclo com a elevao do rendimento das famlias trabalhadoras ... Ao conduzir ao aumento da produtividade, o modelo tambm estimula as exportaes e a substituio de importaes. No entanto, nada disso elimina a necessidade de polticas setoriais especiais, verticais, como a de ampliar mais que proporcionalmente as atividades da ponta tecnolgica, por sua funo geradora de divisas e deflagradora de processos de aprendizagem e capacitao (Silva, 2002, p. 30-35). Devo a referncia ao programa de governo de 2002 a Ricardo Bielschowsky. 794 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012.
Isso sugere que as resistncias implementao do modelo demoraram a ser contornadas, mas tambm que suas bases sociais e polticas empurraram-no adiante. De todo modo, o termo social-desenvolvimentismo parece uma iniciativa legtima para capturar os dividendos polticos e, ao mesmo tempo, interpretar ex post o crescimento ocorrido sob o empuxe das presses para elevao do salrio mnimo, do crdito ao consumidor e das polticas sociais a partir de 2005 iniciado, portanto, quando o Ministrio da Fazenda ainda era controlado por neoliberais. Essas presses expressam o forte enraizamento das lutas pela redistribuio de renda na base social e poltica do governo Lula, seja a base sindical (elevao salarial e crdito farto/ barato), seja em setores religiosos progressistas (programas de combate fome/ pobreza)19.20Revelam tambm a preferncia do eleitorado brasileiro por polticas redistributivas que, se executadas, induzem o crescimento do mercado interno e reforam o apelo poltico da corrente distributiva. No obstante sua relevncia como bandeira poltica legtima, o termo social-desenvolvimentismo dificilmente pode descrever, sem ambiguidades, uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo. verdade que a retomada do crescimento em 2005 foi favorecida pela elevao do piso salarial, ampliao do gasto social e inovaes financeiras (crdito consignado e microcrdito). , contudo, improvvel que esses efeitos dinmicos iniciais, observados durante a fase de criao ou forte expanso de polticas redistributivas, possam ser repetidos indefinidamente, sustentando a longo prazo a estratgia de desenvolvimento. Isso exigiria graus de liberdade inexistentes no oramento fiscal e da seguridade social. Carneiro (2010), no entanto, j identificou no final do governo Lula certo esgotamento do potencial de expanso da participao do gasto social no total do gasto pblico e do PIB, da elevao do salrio mnimo real e do crdito ao consumidor, prevendo seu crescimento a um ritmo que passaria a acompanhar, mais que liderar, o crescimento econmico.2021 Tal fato pe em questo a eleio do social como o prprio elemento ativador do desenvolvimento capitalista pretendido. Embora a redistribuio de renda e a reduo das desigualdades possam ser finalidades prioritrias da poltica econmica, pouco provvel que se sustentem por muito tempo como os motores mesmos do desenvolvimento capitalista. A prpria ativao de um crculo virtuoso
(19) Devo essa caracterizao das presses da base poltica a William Nozaki. (20) Nas palavras de Carneiro (2010, p. 32): O peso do mercado interno no desenvolvimento brasileiro no constitui uma novidade tout court; o que sim constituiu algo de novo foi o novo papel da melhoria da distribuio de renda, cujo efeito econmico prtico foi a elevao do multiplicador da renda. Embora seja bastante provvel que esse multiplicador permanea num patamar elevado, h, tambm, indcios de que esteja estabilizado, ou seja, de que suas ampliaes sofram apenas alteraes marginais daqui por diante. Isto obviamente no diminuir o papel dinmico que poder ter o consumo no novo padro de crescimento, apenas lhe retirar o carter de fator autnomo, vinculado ao aumento do multiplicador e tambm ampliao do crdito, cujo bice diz respeito, sobretudo magnitude da taxa de juros. O novo candidato para se tornar o elemento autnomo, de maior peso no novo ciclo de crescimento fundado no mercado interno, o gasto em infraestrutura e construo residencial. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012. 795
entre redistribuio de renda e expanso do mercado interno de massas pressiona os estrangulamentos da estrutura produtiva e logstica e, dadas as descontinuidades de escala de oferta, exige a expanso dos investimentos adiante da demanda corrente. Com isso, surgem presses sobre o oramento fiscal que concorrem com novas solicitaes redistributivas sobre o gasto social. Essa concorrncia pequena nos estgios iniciais de expanso do investimento pblico (e dos subsdios ao investimento privado), mas tende a agravar-se com o tempo21.22. Diante de tal concorrncia, parece irrealista supor que, em uma economia capitalista, o critrio do benefcio social orientar sempre as decises de poltica econmica. Mesmo dentro dos governos petistas, parece haver grupos mais favorveis do que outros elevao dos salrios diretos e indiretos a um ritmo superior ao crescimento do gasto pblico ou do PIB, embora em conjunto sejam favorveis a um patamar mais alto do que a corrente do desenvolvimentismo exportador. O equilbrio de poder entre os grupos no interior da corrente distributiva pode variar, inclusive, em razo dos diferentes desafios colocados pela conjuntura. inegvel, por exemplo, que haja um conjunto vasto de polticas orientadas para a elevao do investimento e alguma moderao do ritmo de expanso do gasto social e dos aumentos salariais no governo Dilma. De fato, alm da defesa da ao redistributiva do Estado, a corrente favorvel ao papel do Estado para realizar, financiar ou coordenar um conjunto de grandes projetos de investimento que no se resume a oferecer condies gerais para a acumulao de capital (como infraestrutura, educao bsica e superior, sade, ensino tcnico etc.), mas que passa gradualmente a envolver-se na reestruturao de setores prioritrios. Uma coisa no se harmoniza facilmente com a outra: algum duvida de que, a curto prazo, operaes de capitalizao dos bancos pblicos ou ampliaes dos subsdios a investidores privados, possam opor-se a elevaes do gasto social? Ou que a defesa de um ritmo mais veloz de depreciao cambial para estimular investimentos sofra resistncias daqueles que querem evitar um repique da inflao prejudicial renda dos mais pobres? Com efeito, a ampliao do mercado interno de massas no a nica fronteira de crescimento que requer a alocao de recursos pblicos. Bielschowsky (2012) argumentou que a economia brasileira dispe tambm de outros dois motores de longo prazo, os quais vm sendo objeto crescente de polticas de
(21) Cabe notar que, diante da presso crescente sobre o gasto pblico, o ministro Mantega rejeitou em 2007 a proposta novo-desenvolvimentista referente necessidade de um mega-ajuste fiscal como condio para desvalorizao cambial: De fato existe esse desafio de conseguir manter uma taxa de cmbio estimulante para exportaes e, ao mesmo tempo, conciliar isso com todo esse sucesso que temos tido com o mercado externo e a proximidade do investment grade. A questo como solucionar esse desafio. No com a forma que o Nakano sugere, que fazer mais cortes dos gastos pblicos. Isso significaria eliminar o PAC, reduzir os investimentos do Estado em infraestrutura. Sem infraestrutura, teramos pontos de estrangulamento na produo. Sem os programas sociais, teramos a manuteno da desigualdade social e no teramos robustecimento do mercado interno, que uma alternativa para o setor manufatureiro que tem dificuldade para exportar como se v em Fernandes (2007). Para um balano da poltica fiscal no governo Lula, ver Lopreato (2011). 796 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012.
desenvolvimento: a demanda por investimentos em infraestrutura e por recursos naturais abundantes. Os trs motores podem ser turbinados pela recuperao de encadeamentos produtivos fragilizados e por inovaes tecnolgicas, desde que o Estado brasileiro dirija adequadamente o desenho de polticas cambial, industrial, de compras governamentais e atrao de investimentos externos. A plena realizao de qualquer uma das fronteiras de expanso exige uma ampliao do planejamento estatal, mas tambm o aporte de recursos fiscais. Assim, as necessidades de financiamento das exigncias do desenvolvimento econmico e social no so to facilmente conciliveis como o uso do termo social-desenvolvimentismo parece insinuar. Ento, prefiro um termo que sugere uma harmonia ou uma unidade menos rigorosas, como desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado. Ao longo do governo Lula, a execuo desigual de algumas dessas demandas de expanso do gasto social, crdito e investimento pblico sustentaram o fortalecimento do mercado interno, embora tenham entrado em choque tambm com metas de supervit primrio definidas pelo Ministrio da Fazenda. A propsito, enquanto a corrente do desenvolvimentismo exportador centra suas crticas e suas propostas na poltica macroeconmica, essa segunda corrente no parece que possa ser associada, at ento, a um nico regime macroeconmico. Com sucesso incerto, o governo Dilma vem buscando recolher para si parte das bandeiras da oposio no terreno da macroeconomia, ou seja, baixar juros, controlar o crescimento dos gastos correntes (mas sem reduzi-los), limitar a apreciao cambial e aumentar a proteo efetiva da indstria, diante do risco de desindustrializao (evidentemente, relacionada apreciao cambial, mas tambm ao crescimento chins). Por que o governo Lula no tomou iniciativas semelhantes? importante ter em conta que, ao menos at a crise financeira de 2008, a ameaa da desindustrializao era mitigada pelo crescimento do mercado interno para bens industriais, associado ao aumento do salrio mnimo e do crdito, incorporao de massas chamada nova classe mdia e recuperao do investimento. Ao mesmo tempo em que as importaes lquidas aumentavam, a pujana do mercado interno estimulava certos setores da indstria, embora talvez menos do que poderia (Rocha, 2011). Um motivo, entretanto, mais fundamental talvez seja que a prpria base social tradicional do petismo alterou-se em razo da reduo at certo ponto estrutural do emprego industrial e da sindicalizao durante a experincia liberal da dcada de 1990. O prprio PT ficou mais dependente da base social do lulismo, entendido com um iderio, personalizado pelo lder carismtico (mas vinculado a tendncias partidrias), que tem como meta reduzir a desigualdade e a excluso, sem apontar para um horizonte alm do capitalismo e sim, para ampliar direitos dentro do capitalismo inclusive o direito de participar de um mercado de massas. De fato, o
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tema da criao de um mercado interno de massas passou a ser repetido em vrios programas petistas presidncia ao longo da dcada de 1990. Nada mais diferente da nfase conferida s exportaes privadas pela primeira corrente desenvolvimentista analisada22.23. Com o tempo, a base social interpelada pelo lulismo parecia deixar de formar-se principalmente pelo trabalhador do ABC paulista (ou da indstria em geral) e funcionrios pblicos, deslocando-se para grupos sociais muito mais vulnerveis instabilidade econmica: o trabalhador em servios, s vezes com baixssima produtividade e renda e para o trabalhador do campo ou de pequenas cidades, muito prximo da agricultura familiar. Com perdo da licena potica, o grito dos excludos passou a ter talvez mais importncia que os hinos operrios. Diante dessa base e depois de duas derrotas eleitorais para o criador do Real forte, no podia deixar de ser claro para Lula que o controle da inflao, se possvel com deflao de bens de consumo durveis, no s era importante para sua base social, mas era capaz de decidir eleies presidenciais (Hunter; Power, 2007; Singer, 2010). Exatamente por isso, o governo Lula abrigou a convivncia tensa entre os fiadores da credibilidade financeira junto aos mercados, que prometiam entregar o Real forte e a inflao fraca, Palloci e Meirelles, e grupos polticos mais identificados ao iderio do desenvolvimento industrial e/ou de expanso dos direitos sociais e trabalhistas. A subordinao dos segundos aos primeiros esteve na prpria origem da composio de governo, em meio ao terrorismo de mercado que marcou a campanha presidencial de 2002. Parece inegvel que declaraes de Pedro Malan, George Soros e outros, a propsito da irresponsabilidade financeira alheia e a exploso da fuga de capitais no incio da campanha, ativaram um crculo vicioso de desvalorizao cambial e encarecimento de passivos externos, com impactos inflacionrios, que disciplinaram os lderes de um partido sempre posicionado contra a globalizao financeira e o interesse dos rentistas da dvida pblica, interna ou externa. A sada e a voz tiveram efeito mais duradouro que a Carta ao Povo Brasileiro: Lula rejeitou a opo pela renegociao da dvida externa e, sequer, um programa de reverso gradual da abertura financeira, blindou a equipe macroeconmica para buscar a reconciliao com os mercados ao ampliar a meta de supervit primrio herdada do acordo com o FMI e elevar taxas de juros para atrair capitais e apreciar o Real. Dada a opo de tambm no renegociar contratos de concesso de servios pblicos (indexados ao IGP) antes de caducarem, o combate inflao dependeu diretamente da apreciao cambial (que tambm reduziria o custo em moeda local do passivo
(22) digna de nota a relao estabelecida entre mercado interno e exportaes no programa de governo de Lula na campanha presidencial de 2002: O desenvolvimento de nosso imenso mercado, com a criao de empregos e a gerao de renda, revitalizar e impulsionar o conjunto da economia, oferecendo ainda bases slidas para ampliar as exportaes (p. 13). A relao parece ser quase inversa daquela estabelecida no programa de Serra em 2002 (consultar nota de rodap 9). Ver tambm Samuels (2004). 798 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012.
externo pblico e privado). Assim, apesar da sorte de contar com a elevao do preo das commodities para obter reservas cambiais, as taxas de juros reais mdias permaneceram as maiores do mundo para sustentar a apreciao, arcando-se parte dos custos financeiros resultantes com supervits primrios enormes. Esse mix de polticas provocou tenses crescentes dentro do prprio governo, verbalizadas vigorosamente por Dilma Roussef a partir de 2005, mas atenuadas pelos recordes de arrecadao fiscal e, sobretudo, pela queda de Pallocci. Com efeito, a arrecadao viabilizou o aumento do salrio mnimo e do gasto social, centrais para o objetivo de ampliar o mercado interno de massas e para o destino poltico do PT, mas no viabilizou a recuperao rpida do investimento pblico, depois da reconstruo gradual da capacidade de planejamento (que exige, dentre outras condies, a formao de instituies e corpos tcnicos capazes de operar polticas setoriais). De todo modo, a apreciao cambial e a inflao baixa foram essenciais para a expanso do mercado de massas de bens de consumo e servios urbanos, e serviram at para baratear as importaes nas quais se materializou, em parte, o investimento privado. A crise financeira global mudou o cenrio radicalmente, dificultando a conciliao entre polticas contraditrias e enfraquecendo o controle conservador sobre juros e cmbio. Anos de compra da credibilidade perante os mercados financeiros (coroados pelo investment grade) no foram suficientes para evitar uma depreciao abrupta da taxa de cmbio em 2008, diante da expectativa global de apreciao do dlar e incertezas a respeito do impacto sistmico de apostas de grandes empresas nacionais de capital produtivo no mercado futuro de cmbio. Ao menos, contudo, a acumulao de reservas cambiais antes da crise fornecera um colcho para evitar uma depreciao cambial ainda mais grave, depois de ter evitado uma apreciao mais pronunciada. Os problemas brasileiros, como se sabe, no se compararam gravidade da crise nos centros que exportavam h dcadas a crena na capacidade de autorregulao dos mercados e viram-se na iminncia do colapso sem a mo visvel dos Estados. A perda de autoridade do discurso ortodoxo em poltica econmica foi rpida, medida que iniciativas heterodoxas de poltica monetria e fiscal afastavam-se, na prtica, da crena de que o controle distncia das taxas de juros bsicas seria suficiente para conduzir mercados de modo a atenuar oscilaes cclicas, em uma grande moderao. No Brasil, a conjuntura foi oportuna para que os grupos desenvolvimentistas do governo Lula avanassem sobre o domnio conservador das polticas macroeconmicas, processo que parece aprofundar-se no governo Dilma. Alm da perda de legitimidade da ortodoxia econmica, a necessidade de mitigar a recesso nos centros desenvolvidos com a expanso nas periferias mudou, inclusive, o tipo de recomendao econmica oriunda do FMI e induziu o alargamento
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dos fruns de cooperao internacional em busca de polticas anticclicas coordenadas em escala mais ampla que o G8. Depois de dcadas de ladainhas contra a nfase no mercado interno caracterstica dos modelos de substituio de importaes e o louvor das economias exportadoras do Leste Asitico, renovou-se a presso para que pases em desenvolvimento acumulassem menos reservas cambiais, apreciassem o cmbio e contassem mais com o mercado interno, de modo a contribuir para a soluo dos desequilbrios dos pases desenvolvidos. J que nem todos podem recuperarse da crise por meio de exportaes, o cenrio ideal para os centros em crise os pases em desenvolvimento recorram a Keynes e, ao mesmo tempo, experimentem a substituio por importaes caracterstica da dcada de 1990, mas agora sem se restringir tanto Amrica Latina. O retorno a Keynes seria louvvel se no fosse seletivo, mas contar com o keynesianismo importador como estratgia de crescimento quase uma contradio em termos, na conjuntura ps-crise. Embora os pases em desenvolvimento tenham, de fato, passado a contar mais com o mercado interno do que antes da crise, tambm aumentou a concorrncia internacional em busca de seus mercados, para compensar o efeito da desacelerao dos pases desenvolvidos sobre a ampliao da capacidade ociosa no planejada, em vrios ramos da indstria de transformao. Essa presso concorrencial tende a provocar redefinies de saldos comerciais na indstria mundial e, eventualmente, mudanas duradouras na diviso internacional do trabalho. No Brasil, as consequncias podem ser estruturais: a perda de encadeamentos internos provocada pelo aumento abrupto das importaes pode agravar-se a ponto de limitar investimentos novos para atender a demanda domstica, realimentando a perda de encadeamentos e limitando o prprio potencial de expanso do mercado interno ao longo do tempo. A reduo radical e duradora das taxas de juros nos centros em crise contribui para aumentar a ameaa, ao induzir fluxos de capital com poder de redefinir taxas de cmbio e o grau de proteo efetiva do mercado interno. Em geral, as economias a serem mais prejudicadas pelo movimento de redefinio de taxas de cmbio e saldos comerciais na indstria manufatureira sero aquelas: i) cuja indstria orientada para o mercado interno, mas dominada por filiais estrangeiras com acesso a cadeias globais de fornecimento; ii) cuja indstria de bens de capital relativamente pequena e, com poucas excees, distante da fronteira tecnolgica; iii) cujo mercado interno cresce a taxas maiores do que a economia mundial; iv) cuja taxa de cmbio est historicamente apreciada; v) cuja taxa de juros muito superior mdia mundial; vi) que sejam fortemente exportadoras de produtos primrios, sobretudo energticos. Alm do Brasil, poucas economias do mundo, se h alguma, preenchem todos os requisitos acima (Bastos, 2011).
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3 Possibilidades polticas Nesse contexto difcil de preservar elos das cadeias produtivas locais, tanto menos provvel que as prescries do desenvolvimentismo exportador do setor privado possam viabilizar-se econmica e, para no falar, politicamente. Isso porque no parecem ter sido, sobretudo, regimes de poltica macroeconmica (talvez, passveis de imitao) que produziram o sucesso das pequenas economias exportadoras asiticas (para no falar de China e ndia, muito mais dependentes do mercado interno). Parecem sim, certos arranjos historicamente particulares, no passveis de reproduo entre Estado, capital nacional e filiais estrangeiras, para financiar investimentos, aprofundar encadeamentos e incorporar progresso tcnico crescentemente endgeno, mas viabilizado por transferncias de tecnologias propiciadas por relaes de cooperao (e conflito) especficas regio, em um contexto geopoltico determinado. Tambm no se pode abstrair a estrutura de propriedade do capital investido na indstria de transformao: alguns pases asiticos como Coreia do Sul e Taiwan conseguiram inserir-se no topo das cadeias de valor industrial sob o comando de empresas nacionais fortemente apoiadas pelos Estados, ou mesmo como sede de centros de controle regional de filiais (Cingapura), enquanto outros receberam o outsourcing de filiais em atividades mais intensivas em trabalho, tornando-se plataformas de exportao com pouco valor agregado, na interpretao de Akyus (2005); Sarti e Hiratuka (2010). Em qualquer caso, o capital produtivo explorou escalas de produo muito superiores aos mercados nacionais, recorrendo ao comrcio de bens de produo e orientando-se s exportaes lquidas para fora do bloco regional. O caso brasileiro historicamente outro, em especial, na indstria de transformao no intensiva em recursos naturais: com poucas excees, as empresas nacionais e as filiais estrangeiras, umas mais por necessidade, outras mais por opo das matrizes, sempre se interessaram, sobretudo, pelo mercado interno e, em alguns casos, pelo regional. Reagiram reduo da proteo efetiva, tanto na dcada de 1990 quanto depois de 2003, mais com o aumento da importao de bens de produo (e at com a revenda de bens finais importados), do que com a seleo de nichos dinmicos de exportao. As filiais, em particular, passaram a importar mais bens de produo das matrizes ou de outras filiais, aumentando importaes lquidas no comrcio intrafirma e reduzindo contedo local ao mesmo tempo em que ampliaram remessas de lucros. Em suma, contriburam para a deteriorao do saldo corrente, porque a forma de vinculao com as cadeias globais de valor passa menos pelas exportaes de bens do que de lucros e pelo outsourcing de mquinas, equipamentos, partes, peas e componentes para defender, sobretudo, parcelas do mercado interno (Laplane; Sarti, 1997; Sarti; Laplane, 2002; Hiratuka; Negri, 2003).
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Como a tendncia pareceu agravar-se depois da crise financeira, no surpreende que o governo Dilma tenha elevado barreiras comerciais e exigncias de contedo nacional como contrapartida de acesso a subsdios fiscais e encomendas estatais, de modo a estimular o investimento direto externo em substituio de exportaes oriundas de outros elos da rede produtiva das corporaes transnacionais. Embora essa poltica venha sendo ensaiada com fornecedores da cadeia do petrleo, equipamentos militares, empresas eletrnicas asiticas e corporaes globais da automobilstica, provvel que se estenda setorialmente (como, recentemente, na cadeia de suprimentos de comunicao e hospitalares) e envolva negociaes mais diretas com filiais estrangeiras, no apenas incentivos genricos, em particular, na induo de IDE para substituir importaes oriundas da China. Independente das iniciativas setoriais reativas e estruturantes do governo brasileiro, a posio brasileira na diviso internacional do trabalho continua muito influenciada pela diviso de operaes no interior de corporaes transnacionais (de modo relativamente independente da atratividade para investimentos no mercado interno), o que deixa o saldo comercial muito dependente, na indstria de transformao, da taxa de cmbio e capacidade ociosa nos pases que concentram a produo mundial de bens de maior valor agregado. Considerando essa estrutura da economia brasileira e o contexto atual da concorrncia mundial, parece menos provvel ter-se um crescimento globalmente puxado por exportaes, do que eventual aumento das exportaes industriais induzido pelo crescimento de escalas e capacitaes propiciadas pelo mercado interno. O aprofundamento dos encadeamentos e capacitaes locais, por sua vez, no garantido meramente pela ampliao do mercado para bens finais. Isso fica claro nos conflitos comerciais entre Brasil e Argentina detonados pelo aumento acelerado das importaes extrarregionais na cadeia automobilstica (seja de automveis, seja de bens de capital, partes, peas e componentes), a despeito das crescentes economias de escala da indstria automobilstica na regio. Dadas essas restries estruturais, parece importante no perder a densidade das cadeias produtivas que atendem ao mercado interno e, eventualmente, alarg-las, tendo o mercado externo menos com uma fonte do que como uma contribuio marginal ao crescimento. Em tais circunstncias, as propostas do desenvolvimento distributivo orientado pelo Estado parecem mais realistas, ao contar com a ampliao, integrao e diversificao do mercado interno para induzir investimentos. Se o mercado interno e no o externo for a fonte bsica de impulso para o desenvolvimento, uma poltica seletiva de defesa comercial pode, ao menos em parte, fazer o papel da depreciao cambial para assegurar competividade produo local, sem incorrer no mesmo custo inflacionrio generalizado. De todo modo, se juros baixos, controles de capitais e cmbio competitivo no so capazes de reproduzir o modelo exportador asitico em outras configuraes
histricas, o discurso macroeconmico do desenvolvimentismo exportador do setor privado parece, por negao, realar o perigo de que juros altos, livre mobilidade de capitais e cmbio apreciado limitem o dinamismo de qualquer estilo de crescimento. Um crculo vicioso entre aumento de importaes lquidas, perda de encadeamentos internos e reduo de incentivos para novos investimentos pode limitar o potencial de crescimento do mercado interno gerado seja pela incorporao de novos consumidores ao mercado de massas, seja por programas setoriais de investimento coordenados pelo Estado23.24. Se no possvel concordar com os novos-desenvolvimentistas no atacado do modelo de desenvolvimento e da poltica econmica, inegvel que havia algo de errado no varejo da poltica macroeconmica capaz de prejudicar o modelo como um todo. Alm do impacto indireto da elevada taxa de juros, por meio da apreciao cambial e das importaes, sobre o enfraquecimento dos encadeamentos induzidos a partir das fontes autnomas de gasto, fica cada vez mais claro que o tributo pago em forma de rendas financeiras, em nome da credibilidade perante os mercados, j saiu caro demais e vem dificultando o prprio financiamento simultneo do gasto social, investimento pblico e subsdios ao investimento privado. por isso que tm razo aqueles que identificam uma maior coordenao entre a Presidncia, o Ministrio da Fazenda e o Banco Central no governo Dilma, tendo em conta a autonomia antes gozada pelo Banco Central para determinar as taxas de juros em relao s quais o supervit primrio (e o veto de projetos de investimento pblico) deveria ajustar-se no governo Lula. O perodo mais curto das ondas de elevao das taxas bsicas de juros, o esforo para pautar o mercado (em vez de ser pautado por ele) e a manipulao de regras macroprudenciais para expanso do crdito (ao invs de elevaes de juros) parecem indicativos dessa coordenao, embora os juros bsicos e os spreads bancrios ainda disputem a posio de maiores do mundo. Dessa anomalia internacional, resultam vrias patologias: por exemplo, o custo de carregamento das reservas cambiais, acumuladas exatamente para evitar a apreciao cambial induzida pelo diferencial de juros, foi sistematicamente maior do que os cortes oramentrios anunciados para assegurar a meta de supervit primrio, tanto em 2011 quanto em 2012. Embora o tamanho da dvida pblica em relao ao produto interno bruto no seja grande em comparao internacional, s no maior porque o tamanho da carga tributria (em relao aos pases em desenvolvimento) e do supervit primrio (em relao a todos os pases) muito grande e porque a taxa de crescimento do prprio PIB tambm maior do que em pases desenvolvidos com dvida pblica maior. Em contrapartida, o peso do servio anual da dvida pblica enorme em comparao internacional, porque as taxas de juros esto inteiramente
(23) Parece pouco provvel, contudo, que o aumento das importaes provoque alguma restrio de balano de pagamentos ao crescimento, considerando as perspectivas de aumento das exportaes de recursos naturais, ver Biancarelli (2011). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 779-810, dez. 2012. 803
fora da curva. Os juros bsicos e os spreads bancrios tambm pioram a distribuio de renda, ao transferir receita tributria para credores da dvida pblica e rendas financeiras pagas por consumidores incautos, limitando a ampliao do mercado de massas e aumentando, periodicamente, a inadimplncia. Os elevados juros bsicos tambm encarecem os subsdios implcitos no crdito orientado pelo BNDES, por meio do qual, vrios programas setoriais so implementados (embora os impactos fiscais lquidos dos emprstimos subsidiados sejam objeto de debate) e, ao mesmo tempo, aumentam o custo de oportunidade de decises de investimento produtivo, ao assegurar aos portadores de patrimnios financeiros lquidos uma rentabilidade invejvel no mundo. De fato, no que tange gesto da carteira de ativos das empresas e grandes investidores, a elevada taxa de juros inibe a transferncia de aplicaes lquidas que asseguram rendas a prazos curtos, para emprstimos e investimentos de maior prazo de imobilizao do capital, tipicamente na oferta de produtos e servios que exijam maiores escala e complexidade tecnolgica. importante lembrar que o capital em geral flexvel o suficiente para abandonar investimentos em funes e buscar valorizao financeira quando possvel, mas tambm para sair de aplicaes mais lquidas em busca de maior rentabilidade em inverses produtivas, desde que as condies esperadas sejam favorveis. Embora a expanso de um mercado interno de massas e dos encadeamentos gerados por grandes projetos de investimentos em setores prioritrios venha sendo favorvel ao alongamento das inverses de capital em uma cultura empresarial fortemente marcada pelo rentismo e pelo curtoprazismo, foi desfavorvel a longa permanncia, no comando do Banco Central, daqueles convocados para reconciliar o PT aos mercados. A poltica macroeconmica, ao contrrio do que querem os ingnuos, no domnio dos tcnicos (macroeconomistas ou no), mas a esfera da luta ou do conluio entre a grande finana (os mercados) e o Estado, tendo a distribuio de riqueza e poder entre credores e devedores como objeto, ainda que nesse campo o recurso a argumentos que se arrogam exclusividade da competncia tcnica seja disseminado. No parece mais haver margem de manobra econmica, oramentria e cambial, para realizar polticas desenvolvimentistas sem alterar as rotinas de poltica macroeconmica e at parte da institucionalidade que regula suas interaes com interesses privados. Na verdade, as prprias margens de manobra poltica podem estreitar-se em vista do choque entre prioridades de gasto social e em investimentos, elevados servios da dvida pblica e solicitaes de gasto oriundas da ampla base partidria do governo Dilma, venham ou no na forma de emendas parlamentares (oriundas de solicitaes legtimas ou ilegtimas). De fato, um efeito colateral da multiplicao de demandas sobre uma arrecadao tributria lquida que aumenta a taxas decrescentes a proliferao de conflitos do governo com sua ampla base de apoio. Uma vez que a grande composio de interesses operada pelo governo
Lula (a despeito do supervit primrio) parecia ter como condies oramentrias o rpido crescimento da arrecadao tributria e as fases iniciais da recuperao do salrio mnimo e do investimento pblico, a faxina operada por Dilma em gastos ministeriais e emendas parlamentares parece, de certo modo, tambm reagir a uma restrio econmica. verdade que no basta uma macroeconomia desenvolvimentista para assegurar seja o crescimento econmico, seja a reduo das desigualdades sociais e dos bolses de excluso. Sem, no entanto, entrar em choque com os interesses rentistas que h trs dcadas vm influenciando a pauta ideolgica e prtica da poltica monetria, cambial e fiscal, difcil fazer uma poltica econmica subordinada s necessidades prementes de desenvolvimento. No surpreende que a atual presidenta, oriunda de uma cultura poltica anterior criao do PT, tenha escolhido como cavalo-de-batalha uma agenda sempre evitada por Lula, voltando-se a um embate direto contra interesses da plutocracia financeira. Depois da luta contra os juros bancrios, no se pode mais haver surpresa se o tema de uma reforma tributria fortemente progressiva chegue agenda ou que regresse pauta poltica, dcadas depois, o tema das remessas de lucros do capital estrangeiro. No h registro de que essas e outras agendas tenham vindo tona na poca do desenvolvimentismo militar (se delimitada sem ligeireza analtica), mas tampouco surgiriam como nunca antes na histria desse pas. Consideraes finais O artigo procurou abordar as propostas de duas correntes desenvolvimentistas identificadas no debate econmico atual brasileiro: o desenvolvimentismo exportador do setor privado e o desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado. As origens das correntes foram discutidas, assim como suas potencialidades polticas. Argumentou-se que o desenvolvimentismo exportador nunca encontrou suporte poltico para suas proposies econmicas e que o provvel cenrio interno (de preferncia crescente por polticas redistributivas que, se executadas, induzem o crescimento do mercado interno e reforam o apelo poltico da corrente distributiva) e o externo (de redefinio da diviso internacional do trabalho entre filiais e de crescente concorrncia por mercados externos) tendem a continuar inviabilizando, poltica e materialmente, a execuo das propostas da corrente exportadora. Ademais, pode-se afirmar que, exceo do mega-ajuste fiscal proposto, provvel a execuo, pelo governo de Dilma Rousseff, de polticas monetrias e cambiais semelhantes s sugeridas pela corrente exportadora, medida que a corrente distributiva no interior desse governo subordina interesses contrrios queda de juros e a controles de capitais, de modo a: i) ganhar controle sobre a poltica cambial, no sentido da depreciao cambial voltada a defender o mercado interno; ii) liberar recursos dos servios da dvida pblica, para financiar exigncias crescentes de gasto social e
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investimento pblico. A execuo de algumas das polticas macroeconmicas propostas pela corrente exportadora do setor privado ser, nesse caso, funcional s polticas desenvolvimentistas da corrente distributiva, que tende a continuar hegemnica no plano do poder poltico. Referncias bibliogrficas
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