Presupuesto y Gasto Pblico 57/2009: 135-154 Secretara General de Presupuestos y Gastos 2009, Instituto de Estudios Fiscales

Fiscalizacin de la gestin pblica en los rganos de Control Externo de las Comunidades Autnomas
ROBERTO FERNNDEZ LLERA* Universidad de Oviedo Recibido: Febrero 2010 Aceptado: Marzo 2010

Resumen
Una gestin pblica moderna exige una mayor atencin a la fiscalizacin de los principios de eficacia, eficiencia y economa. Los rganos de Control Externo en Espaa han desarrollado una destacada labor de control de regularidad durante los ltimos 30 aos, pero todava es escasa en materia de control operativo. En el trabajo se sealan las principales carencias y se apuntan algunas propuestas de mejora, con especial atencin al caso de las Comunidades Autnomas. Palabras clave: eficacia, eficiencia, economa, control operativo, rganos de Control Externo (OCEX). Clasificacin JEL: H83.

Abstract
A modern public management requires greater attention to monitoring of the principles of effectiveness, efficiency and economy. The Spanish Audit Institutions have developed an outstanding regularity control during the past 30 years but it is still weak in terms of performance auditing. The paper identifies the major gaps and suggests some improvement proposals, with particular attention to the case of the regional governments (Autonomous Communities).

1.

Introduccin

La evaluacin integral y permanente de la gestin pblica hace tiempo que ha dejado de ser un mero desidertum y una exigencia legal, para convertirse tambin en una necesidad econmica ineludible. La ciudadana exige conocer cul es el origen de los fondos pblicos, cmo se concreta su puesta a disposicin por parte de las Administraciones Pblicas, en qu manera se articula su utilizacin para el logro de los objetivos perseguidos y, finamente, cmo se controla todo el proceso desde el principio. El elevado grado de descentralizacin en Espaa configura un complejo panorama para acometer esta tarea, pero antes que un impedi(*) El autor desea agradecer la ayuda recibida de la Audiencia de Cuentas de Canarias, as como las sugerencias aportadas por Juan Fernando Durn Alba, Felipe Alonso Murillo, Luis E. Delgado del Rincn y Antonio Arias Rodrguez. En todo caso, para bien o para mal, la responsabilidad es del autor en exclusiva.

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mento o un freno, esta circunstancia ha de ser un acicate adicional para optimizar el uso de los recursos pblicos. El despliegue institucional de las Comunidades Autnomas (CCAA) ha conllevado tambin el crecimiento de sus rganos de Control Externo (OCEX), tanto en su nmero como en las tareas que realizan. A comienzos de 2010, estaban funcionando a pleno rendimiento un total de 12 OCEX autonmicos, a los cuales habra que sumar la recin creada Cmara de Cuentas de Aragn 1. Por lo que respecta a los aspectos cualitativos, todos los OCEX y aqu se incluye tambin el Tribunal de Cuentas han venido realizando una intensa labor de control en materia de regularidad contable-financiera y legalidad durante los ltimos 30 aos. Sin embargo, dentro de un paulatino pero irrefrenable proceso, acelerado a partir de la ltima dcada del siglo XX, este tipo de informes de regularidad han sido reforzados y ampliados con informacin especficamente referida a la calidad de la gestin pblica. Su finalidad supera la tradicional vigilancia sobre la sujecin a la normativa, comenzando a preocuparse cada vez ms por medir el resultado de la gestin pblica, conforme a unos objetivos previamente establecidos y sobre la base de indicadores ad hoc. En ltima instancia, la meta a alcanzar sera la mejora continua de los procedimientos y los resultados, superando el enfoque ms burocrtico que ha sido hegemnico en la Administracin Pblica espaola. El objetivo del presente trabajo es analizar el papel de los OCEX de las CCAA en la fiscalizacin de los principios de eficacia, eficiencia y economa. La estructura del trabajo es la siguiente. En la seccin 2 se hace una reflexin general sobre las nuevas exigencias de la gestin pblica y se discuten los principales conceptos. En la seccin 3 se examina el papel del control operativo dentro de los OCEX, deslizando algunas propuestas concretas de reforma. El trabajo termina con un apartado de conclusiones.

2.
2.1.

Gestin pblica y fiscalizacin

Objetivos, resultados y transparencia

A partir del ltimo tercio del siglo XX se comenzaban a poner en cuestin las polticas keynesianas que haban sido dominantes desde el final de la segunda guerra mundial. Se criticaba el mito de la benevolencia del Sector Pblico (Brennan y Buchanan, 1980) e incluso se pona en cuestin la supuesta superioridad de la regla de la mayora en la toma de decisiones colectivas (Arrow, 1951). Baumol (1967) achacaba al Sector Pblico una baja productividad intrnseca 2, mientras que Niskanen (1971) atribua a la burocracia un comportamiento muy ineficiente, asumiendo que su objetivo era nicamente la maximizacin de su propio presupuesto 3. En la misma lnea, Wolf (1979) elabor una teora de los fallos del Sector Pblico, ocasionados por las especiales caractersticas de la demanda y oferta de bienes y servicios pblicos 4. En la ltima dcada del siglo XX se abri paso la doctrina de la Nueva Gestin Pblica, especialmente tras la publicacin del trabajo de Osborne y Gaebler (1992) que retaba a reinventar el gobierno (Cuadro 1). La versin prctica sera coordinada por el

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entonces Vicepresidente de EEUU (Gore, 1994) y aplicada parcialmente durante los dos mandatos del Presidente Clinton.

Cuadro 1 Postulados bsicos de la doctrina de la Nueva Gestin Pblica

Gestin pblica basada en objetivos, superando el tradicional enfoque burocrtico, demasiado lento e ineficiente por una regulacin normativa excesiva. Gestin pblica orientada hacia la consecucin y la calidad de los resultados, ms all de la preocupacin por los procedimientos (legalidad) y el simple consumo de recursos. Gestin pblica orientada hacia los clientes-ciudadanos. Participacin ciudadana directa en la gestin pblica, minimizando el efecto de los grupos de inters organizados. Planificacin estratgica continuada y orientacin hacia las ganancias de productividad. Administraciones Pblicas y gobiernos como catalizadores de procesos y organizaciones capaces de aunar intereses, incluyendo la participacin de las empresas privadas en objetivos pblicos. Desregulacin e introduccin de competencia interna (dentro del propio Sector Pblico) y externa (entre el Sector Pblico y el sector privado). Fomento de la toma de decisiones de forma descentralizada, con nuevas delegaciones de poder y una completa renovacin de la cadena de mando. Gestin pblica empresarial, bsqueda de la mejora continua y fomento de la innovacin permanente. Fuente: Elaboracin propia a partir de Osborne y Gaebler (1992) y Gore (1994).

En los ltimos aos del pasado siglo tambin recibieron un fuerte impulso las cuestiones relativas a la transparencia dentro del Sector Pblico, partiendo de trabajos como los de Kopits y Craig (1998) y con el auspicio de organismos internacionales como la OCDE (2001). La transparencia se extiende a todas las parcelas de la actividad pblica, mejorando la responsabilidad de los gestores, la rendicin de cuentas (accountability) y la eficiencia del Sector Pblico. La transparencia fiscal implica una actuacin del Sector Pblico ampliamente abierta a los ciudadanos, ofreciendo informacin respecto a la estructura y funciones de los diversos niveles y organismos de gobierno, las intenciones de poltica econmica, datos completos respecto a las cuentas pblicas y estimaciones rigurosas de proyecciones y tendencias futuras de gastos e ingresos (FMI, 2007). Asimismo, la transparencia se sustancia en la elaboracin de indicadores y en la publicacin de datos fcilmente accesibles, actualizados, comprensibles y comparables internacionalmente, acerca de la actuacin del Sector Pblico en sentido amplio (incluyendo tambin las actividades regulatorias). La buena informacin incentiva las prcticas presupuestarias legales y fomenta conductas ticas recomendables, lo cual supone una elevacin en la escala de exigencias al gestor pblico. Gonzlez-Pramo (2001: 33) ha escrito que un presupuesto transparente [...] limita los incentivos a la creatividad financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Segn el clsico principio contable de imagen fiel, la difusin de informacin no puede servir para falsear la situacin real del Sector Pblico ni tampoco para que las reglas fiscales planteen una nociva dicotoma entre credibilidad y flexibilidad (Barea Tejeiro, 2004). Por desgracia, en Espaa la falta de transparencia se ha retroalimentado al calor de un importante sector pblico empresarial (Utrilla de la Hoz, 2006) y de ciertos mecanismos de colaboracin pblico-privada (por ejemplo, los peajes en sombra o el llamado mtodo alemn de pago aplazado). Por su par-

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te, Fernndez Llera (2009) sugiere que los cdigos de transparencia para empresas cotizadas han podido ejercer una influencia sobre el desarrollo de las normas de transparencia en el Sector Pblico espaol, an cuando son mbitos separados. En definitiva, el desarrollo efectivo de una ptima gestin pblica, incluyendo el impulso a la transparencia, requiere normas sustantivas e instituciones presupuestarias que acomoden los postulados tericos de mejora continua a los programas de gobierno. El sometimiento a unas instituciones y reglas parece la condicin necesaria, aunque no suficiente, para implementar una gestin pblica que se adecue a los principios generales de eficacia, eficiencia y economa.

2.2.

Delimitando conceptos

En el estadio previo a cualquier anlisis de la gestin pblica, conviene definir con claridad los conceptos de eficacia, eficiencia y economa, muchas veces errneamente asimilados 5. Lpez Gonzlez (1989: 75-81), Fabado i Alfonso (1991: 17-22) o INTOSAI (1995) ya se haban ocupado de esta cuestin, al igual que Torres Pradas (2002: 57-61) y el propio Tribunal de Cuentas Europeo (2007).

Figura 1 Conexin entre principios generales

Recursos disponibles (inputs utilizados) EFICIENCIA Productos obtenidos (outputs)

ECONOMA PERTINENCIA

EFICACIA

Recursos planeados

Objetivos planeados

Fuente: Adaptacin de Lpez Gonzlez (1989: 77).

En la Figura 1 se muestra que la eficacia pone en relacin el objetivo planeado con el producto final (output). No obstante, sera preciso delimitar claramente la frontera entre el output propiamente dicho la produccin de un servicio pblico y el resultado final de la poltica concreta (outcome). Este ltimo es definido por Bote lvarez-Carrasco et al. (2007: 36) como el impacto sobre determinadas variables socioeconmicas de inters, por ejemplo, sobre las tasas de crecimiento del PIB, de pobreza o de paro. Como parece lgico, el seguimiento de la eficacia ser tanto ms exigente y ms difcil cuando las metas se establezcan en trminos de resultados, en lugar de hacerlo sobre los productos. En puridad, cuando

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los objetivos se expresan en trminos de impacto final sobre las necesidades de la poblacin a la que se diriga, debera hablarse de utilidad o efectividad y no tanto de eficacia. Con esta ltima orientacin se eliminara la visin de tnel propia de la eficacia en sentido literal que, como apunta Garcs Sanagustn (2008), se manifiesta en recompensar el corto plazo frente al largo plazo (miopa institucional) y la cantidad sobre la calidad del producto. En segundo lugar, el indicador bsico de eficiencia compara el producto con los recursos disponibles (inputs), lo cual implica que la medicin de la eficiencia, a diferencia de la eficacia, debe hacerse siempre en trminos relativos y no absolutos. Desde el punto de vista del anlisis econmico, el concepto de eficiencia se suele equiparar al de productividad (lvarez Pinilla, 2001; Rueda Lpez, 2005), tal y como tambin se ha incorporado en los Principios y Normas de Auditora del Sector Pblico (epgrafe 1.2.2.2), elaborados por la Comisin de Coordinacin de los OCEX del Estado Espaol (1992). La literatura terica y emprica en el campo de la eficiencia dentro Sector Pblico ha sido muy profusa en los ltimos aos (Lovell y Muiz Prez, 2003), componiendo varios nmeros monogrficos en revistas acadmicas de Economa 6. Sin embargo, las tcnicas habituales de medicin de la eficiencia (como el Anlisis Envolvente de Datos o DEA) son todava incipientes en los OCEX 7. Por su parte, la economa centra su atencin en comparar los medios planeados en un principio con los medios utilizados finalmente, tratando de minimizar el coste o, si se prefiere, intentando maximizar el ahorro de recursos. Adems de los tres principios que se acaban de enunciar, existen otros que a menudo se sealan, aunque su fiscalizacin suele revestir mayores grados de subjetividad y complejidad. La pertinencia o adecuacin de los objetivos planeados a los recursos disponibles Lpez Gonzlez (1989: 81). Un punto de vista cualitativo que completara los anteriores enfoques cuantitativos, si bien su orientacin poltica recomienda que sea fiscalizado de forma diferente a la eficacia, la eficiencia o la economa. La equidad, como incorporacin de ciertos valores universalmente aceptados a la gestin pblica (Martnez Bargueo, 1997). En la prctica es difcil fiscalizar la equidad, dada la diversidad de criterios y grupos sociales (Yamashige, 2001). La ecologa y los efectos ambientales de la gestin pblica (Lagarn Comba, 2001). El impacto de gnero de los programas presupuestarios, ms an desde la entrada en vigor de la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (Lozano Pea, Aguilera Daz y Garca de Bustos, 2008). Si los anteriores principios se verifican, la calidad del servicio pblico, como satisfaccin del usuario, debera ser un corolario. Ello no obsta para que este atributo tenga sus propios instrumentos de verificacin (Mora Agudo y Gil Herrera, 2006). La segunda prevencin lingstica tiene que ver con la anfibologa existente entre los conceptos de control, fiscalizacin, auditora y evaluacin 8. Trabajos como los de Lozano Miralles (1995), Termes i Angls (1995), Fernndez Daz (1999), Muoz lvarez (2003), Garde Roca (2005), Melin Hernndez (2006) o Prez-Durntez Bayona (2008) han tratado

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de aportar luz a esta aparente confusin. De todos ellos y del Diccionario de la Lengua Espaola, se podra aproximar el siguiente consenso. El control implica comprobacin, inspeccin, fiscalizacin e intervencin. Referido al presupuesto pblico se distingue entre control poltico (Parlamento), control interno (Intervencin General) y control externo (OCEX). La fiscalizacin se supone contenida como una esfera propia y especfica del control. Es la accin de criticar y traer a juicio las acciones u obras de alguien, en este caso del gobierno que implementa una poltica o de la Administracin Pblica que ejecuta los programas de un presupuesto 9. La auditora equivale a revisin, ya sea de la contabilidad o de la gestin en sentido amplio, exigiendo un alto grado de profesionalidad del cuerpo de auditores, cuya misin es recoger las pruebas y elevar su informe con los reparos detectados. La evaluacin bien podra decirse que engloba a todos los dems conceptos. La Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (creada en 2006) la define como el proceso sistmico de observacin, medida, anlisis e interpretacin encaminado al conocimiento de una intervencin pblica, sea esta una norma, programa, plan o poltica, para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseo, puesta en prctica, efectos, resultados e impactos 10. Con esta amplia definicin, parece que excede el mbito de los OCEX. Desde este momento se utilizar el concepto de control en un sentido general para referir al conjunto de funciones desarrolladas por los OCEX, incluyendo entre ellas la funcin de fiscalizacin 11. La nocin de auditora quedar entonces reservada a la concrecin del trabajo tcnico, plasmado en los correspondientes informes.

2.3.

Eficacia, eficiencia y economa como desarrollos constitucionales

El artculo 103.1 de la Constitucin Espaola obliga a la Administracin Pblica a actuar de acuerdo con los principios de eficacia y legalidad. El artculo 31.2 proclama que la programacin y la ejecucin del gasto pblico respondern a los criterios de eficiencia y economa 12. En definitiva, supone requerir al Estado que acte con la los criterios que la ciencia y la tcnica pongan a su disposicin en cada momento para gestionar mejor los bienes pblicos (Aranda lvarez, 2003). Algunos autores como Yebra Martul-Ortega (2004: 236) muestran su escepticismo hacia este precepto constitucional, sobre el hecho de que no haya constituido hasta la fecha [ao 2004] la razn decisoria de ninguna Sentencia [del Tribunal Constitucional]. En la jurisprudencia del Tribunal Supremo s se encuentra alguna referencia a la salvaguarda de la eficiencia en la programacin y ejecucin del gasto pblico. Por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) 2786/2005 y la STS 1440/2006 se considera acertado ponderar, como legtima causa de modificacin de un concierto educativo, [...], la dismi-

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nucin de alumnos del centro concertado y el propsito de procurar con la modificacin del concierto un reparto igualitario de alumnos entre todos los centros sostenidos por fondos pblicos. Las citadas Sentencias aluden a los artculos 31.2 y 103.1 de la Constitucin Espaola, sobre el criterio de asignacin equitativa y eficiencia que ha de observarse en materia de recursos pblicos y sobre el principio de eficacia que debe regir en la actuacin de toda Administracin pblica. Por todo ello, la actividad fiscalizadora conjunta del Tribunal de Cuentas en su rol de supremaca constitucional y de los OCEX de las CCAA debe conducir a la mejora continua de la gestin pblica, debiendo evitar duplicidades innecesarias o disfuncionalidades, que serian contrarias a los criterios de eficiencia y economa enunciados en el artculo 31.2 de la Constitucin (Sentencia del Tribunal Constitucional STC- 187/1988). Sirva la certera expresin del magistrado Rafael de Mendizbal Allende, expresada en su voto particular concurrente a la STC 190/2000: ms ven cuatro ojos que dos cuando se trata de garantizar el buen empleo de los dineros pblicos (sic). Para De Vicente Martn et al. (1999), Carreras i Puigdengolas (2001), Alonso Murillo (2008: 2833-2837) y Durn Alba (2008a: 56-60), sera preciso reforzar, tanto los organismos de coordinacin (bajo una cierta direccin del Tribunal de Cuentas), como los mecanismos de cooperacin (basados en el principio de igualdad y en la voluntariedad de adscripcin) 13. Eso s, siempre y cuando no se incurra en lo Surez Surez (1986) llamaba la paradoja del control: demasiados rganos y elevados costes para pocas tareas. En definitiva, se tratara de lograr la mxima eficiencia en el control, alcanzando una suerte de metaeficiencia 14. No obstante, el riesgo de duplicidad en el control y la evaluacin persiste e incluso se agrava, al hilo de una nueva especie de instituciones de control. Es el caso de la Oficina Antifraude de Catalua, creada en 2008 y adscrita al Parlamento de Catalua, con la misin de preservar la transparencia y la integridad de las Administraciones Pblicas y del personal a su servicio. Se observa un eventual riesgo de solapamiento con las funciones de la Sindicatura de Cuentas de Catalua 15. Sin duda, la gran innovacin legislativa en materia de impulso al control de la gestin pblica llegara en 2001 con la normativa de estabilidad presupuestaria, donde tambin se promulgaban los principios de plurianualidad, transparencia y eficiencia 16. Herrero Suazo, Querol Bellido y Snchez Revenga (2006: 444) matizan que el principio de eficiencia constituye por s solo una regla especfica y distinta a la formada por el conjunto de disposiciones que afectan a la estabilidad presupuestaria propiamente dicha, constituyendo mas bien una norma de buena gestin que una regla macrofiscal. Para Ruiz Almendral (2008: 150-153), los principios de eficiencia y economa vendran a ser un anclaje constitucional impropio de la estabilidad presupuestaria, opinin que no parece diferir en exceso de la expresada por Daz Corral y Garcs Sanagustn (2004). Por su inters y claridad, merece la pena destacar el siguiente extracto de la Exposicin de Motivos de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria 17:
La racionalizacin se consigue a travs de la confluencia de las mejoras introducidas a nivel de sistematizacin, en tanto que la ley procede a la ordenacin econmica y financiera del sector pblico estatal y sistematiza sus normas de contabilidad y control, y a nivel de eficacia y

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eficiencia, establecindose un sistema de gestin por objetivos, disminuyendo la rigidez en la ejecucin de los crditos presupuestarios e introducindose el principio de responsabilidad de los centros gestores en la ejecucin de los crditos presupuestarios. Todas estas medidas tienen su encaje en el proceso de modernizacin de la Hacienda Pblica, necesario para acompasar y fortalecer el desarrollo de la economa espaola.

El artculo 170 de la Ley 47/2003 se refiere a la auditora operativa en la Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE), distinguiendo las siguientes modalidades 18:
1. Auditora de programas presupuestarios, consistente en el anlisis de la adecuacin de los objetivos y de los sistemas de seguimiento y autoevaluacin desarrollados por los rganos gestores, la verificacin de la fiabilidad de los balances de resultados e informes de gestin, as como la evaluacin del resultado obtenido, las alternativas consideradas y los efectos producidos con relacin a los recursos empleados en la gestin de los programas y planes de actuacin presupuestarios. 2. Auditora de sistemas y procedimientos, consistente en el estudio exhaustivo de un procedimiento administrativo de gestin financiera con la finalidad de detectar sus posibles deficiencias o, en su caso, su obsolescencia y proponer las medidas correctoras pertinentes o la sustitucin del procedimiento de acuerdo con los principios generales de buena gestin. 3. Auditora de economa, eficacia y eficiencia, consistente en la valoracin independiente y objetiva del nivel de eficacia, eficiencia y economa alcanzado en la utilizacin de los recursos pblicos.

3.
3.1.

El control operativo en los OCEX

Marco institucional

El crucial papel de los OCEX para fiscalizar la eficacia, la eficiencia y la economa se ha venido sealado reiteradamente durante los ltimos aos 19. En Espaa, los Principios y Normas de Auditora del Sector Pblico recogen desde 1992 una taxonoma de auditoras para los OCEX, compuesta por dos diferentes niveles llamados a convivir en rgimen de complementariedad (Cuadro 2). El 19 de octubre de 2006 la Conferencia de Presidentes de Instituciones Autonmicas de Control de Espaa aprob la Declaracin de Pamplona 20, cuyo hilo conductor es la creacin de una conciencia pblica del control, entendida como un medio que contribuya a una gestin pblica ms transparente y eficaz. La auditora operativa sera entonces el instrumento concreto para la revisin de la gestin pblica y, en especial, para el examen de los principios de eficiencia, eficacia y economa. Ruiz Fonticiella (2005: 120) la define como el estudio de una unidad especfica, rea o programa de una organizacin con el fin de medir su desempeo. La evolucin del control externo en Espaa durante los ltimos aos ha virado desde un enfoque casi exclusivo en la regularidad hacia un creciente peso de la auditora operativa. Sin

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Cuadro 2 Comparativa entre auditoria de regularidad y auditoria operativa

Auditora de regularidad (financiera y de legalidad) Objetivo Auditora operativa (eficacia, eficiencia y economa)

Verificar y conformar los estados Determinar el grado de eficacia, eficiencia y ecocontable, as como el cumplimiento noma; formular recomendaciones y propuestas de de la legalidad vigente en materia de mejora. gestin pblica Operaciones contables y financieras Histrico Cualquier operacin o actividad del Sector Pblico Prospectivo y propositivo

Alcance Enfoque Metodologa Informes

Principios contables y normas de au- Criterios subjetivos, no estandarizados, basados en ditora indicadores Larga tradicin, formato normaliza- Escasa (aunque creciente) tradicin, formato variado, elaborados por auditores ble, elaborados por auditores especializados, con la colaboracin de profesionales en mbitos muy concretos Escaso, salvo para mejoras en su agi- Gran potencial; apertura a materias especializadas lidad

Desarrollo futuro

Fuente: Elaboracin propia.

embargo, son numerosos los problemas prcticos (Cabeza del Salvador, 1997), fundamentalmente por la concurrencia de tres motivos. La desconfianza institucional que todava existe en algunos gestores pblicos con respecto de los OCEX. Durn Alba (2008b: 87-88) reflexiona sobre esta reticencia al cambio, abogando por extender el consenso poltico en la configuracin de los OCEX a la determinacin de los objetivos cuyo cumplimiento va a fiscalizar el control operativo. En esa lnea, Surez Surez (1986: 79) ya haba sugerido la fijacin de unos principios de economa y administracin generalmente admitidos, que sin duda se podrn encontrar en la base misma de todo sistema econmico. Escasa tradicin en el diseo de presupuestos por objetivos y por programas. Como seala Monasterio Escudero (2007), si los rganos de gestin continan sujetos a controles de legalidad y basan su actividad en cumplir tareas regladas, tendremos un presupuesto por objetivos de tipo formal, pero los avances en el campo de la eficiencia sern escasos. El OCEX tendra que evaluar el presupuesto liquidado, tal como ste ha sido programado y gestionado, por lo que tampoco sera factible crear en la fase de control unos objetivos que el propio gestor pblico no ha fijado. La dotacin de medios materiales y humanos con que cuentan los OCEX. Las auditoras de gestin exigen un trabajo ms especializado que las auditoras de regularidad, por lo que tambin consumen ms recursos econmicos y ms tiempo. Estos hechos pueden ser la base para una escasez de informes de auditora operativa, para un deterioro de su calidad o para una tardanza excesiva en su finalizacin. En este ltimo caso, las alertas y recomendaciones del OCEX pueden quedar totalmente desvirtuadas si se alejan temporalmente en exceso de la gestin fiscalizada.

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Las posibles vas para fortalecer el control operativo en los OCEX, pueden venir tambin por tres vertientes. Refuerzo institucional de los OCEX (Biglino Campos, 2008), aprovechando la reforma de los Estatutos de Autonoma y de la legislacin del Tribunal de Cuentas. Coordinacin ms estrecha del control interno y el control externo, evitando solapamientos, aunque sea inevitable una cierta superposicin (Daz Zurro, 2002). Modernizacin presupuestaria en sentido amplio (Ruiz lvarez y Caamao Alegre, 2008), siguiendo las tendencias internacionales (Cuadro 3). Algunas CCAA han comenzado con ello (Maluquer i Amors y Tarrach i Colls, 2008), aunque todava resta mucho camino para transitar de lo formal a lo real.

Cuadro 3 Lneas de avance hacia la modernizacin presupuestaria

Nuevas reglas fiscales (saldo presupuestario, limitaciones al gasto, techo de deuda). Marco presupuestario plurianual (compatible con la ejecucin anual del presupuesto). Criterio del devengo en la Contabilidad Pblica (total o parcialmente). Preocupacin por la eficiencia en el Sector Pblico. Presupuestacin por desempeo y polticas de incentivos. Nuevo reparto de funciones presupuestarias entre el Ejecutivo y el Legislativo. Transparencia e informacin detallada. Presupuestos participativos en el mbito local. Fuente: Elaboracin a partir de Ruiz lvarez y Caamao Alegre (2008).

En cuanto a la transparencia, conviene distinguir y delimitar ntidamente la frontera entre la misin de una organizacin pblica (su cometido general), sus funciones (competencias), el objetivo que persigue (cuanto ms concreto, mejor se podr fiscalizar su cumplimiento), el impacto o resultado final perseguido con la poltica, los recursos con que cuenta y las actividades o tareas que se van a desarrollar. En segundo lugar, pensado ya en la auditora operativa, es preciso definir una amplia batera de indicadores de gestin (lvarez Garca, Pedraja Chaparro y Salinas Jimnez, 2004), como resumen sistemtico y cifrado de fenmenos complejos y entrelazados. Estos indicadores deben ser formulados en trminos cuantitativos (eficacia, eficiencia y economa) y cualitativos (calidad); de producto (output) y de resultado (outcome); agregados (organizacin) y desagregados (personas y/o agencias). Onrubia Fernndez (2005: 52) seala la necesidad de lograr la participacin de los agentes implicados en la definicin de los indicadores, as como en su revisin peridica. Como filosofa general, se debera aspirar a que las entidades fiscalizadas transiten paulatinamente del estadio de la desconfianza al de la complicidad o, cuando menos, al intermedio de la colaboracin leal.

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3.2.

Experiencias prcticas de control operativo en los OCEX

Frente a la tradicin espaola de auditoras de regularidad, la experiencia de los pases anglosajones en materia de auditora operativa es ms rica 21. En otros pases de nuestro entorno geogrfico y cultural, el avance paulatino de la auditora operativa parece ser tambin la tnica reciente (Marques de Almeida y Da Costa Marques, 2001). En Espaa, los OCEX incluyen cada vez ms este tipo de fiscalizaciones en sus programas de actuacin (Cuadro 4), pudiendo anotarse algunas reas sensibles: Transparencia y estabilidad presupuestaria a lo largo del ciclo econmico 22. Entes instrumentales (con especial atencin a las empresas pblicas) y mecanismos de colaboracin pblico-privada. Contratacin pblica, ms an desde la entrada en vigor de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico. Programas de gasto en materia de ordenacin del territorio, vivienda y urbanismo, por su especial sensibilidad como fuente de corrupcin. Programas de gasto educativo y sanitario, por su especial impacto social y su peso en los presupuestos de las CCAA. Despliegue de nuevos derechos subjetivos de ciudadana, en especial, los que establece la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las personas en situacin de dependencia. Programas de estmulo fiscal contra la crisis (Cabeza del Salvador, 2009). Mencin aparte merece la auditora operativa de los ingresos tributarios, asignatura pendiente de los OCEX espaoles, entendida en un doble sentido. Primero, en lo que se refiere a la fiscalizacin del programa de gasto en gestin tributaria y a la capacidad recaudatoria de los tributos (output). En segundo lugar, la fiscalizacin del resultado ltimo de las polticas fiscales (outcome), esto es, la incidencia personal y territorial de los tributos, su impacto sobre la equidad y el bienestar o la reduccin del fraude fiscal 23. Los OCEX, conscientes de que estn incumpliendo un mandato constitucional y legal (Vera-Fajardo Belinchn, 2008), se han propuesto avanzar en este cometido, como as se reconoce en las Conclusiones del III Congreso Nacional de Auditora en el Sector Pblico de 2008 24. Algunos autores han avanzado alguna propuesta de fiscalizacin prioritaria, como la de Fernndez Espinosa (2005) sobre el presupuesto de beneficios fiscales. Lagarn Comba (2004: 71-73) propone someter a escrutinio preferente las tasas y el IVA, an asumiendo en este ltimo que los OCEX se van a encontrar con dificultades aadidas, ya que no tienen capacidad para controlar a los contribuyentes en su condicin de tal, al no ser stos cuentadantes. Lpez Daz (2008) resea los principales informes de auditora operativa tributaria de los OCEX espaoles, si bien Cea Claver (2008: 12) reconoce que en el mbito del Tribunal de Cuentas se han referido principalmente a la actividad desarrollada por los rganos de control que realizan funciones de gestin tributaria. En definitiva, el escaso trabajo realizado se ha enfocado casi en exclusiva en el producto, descuidando el resultado.

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Cuadro 4

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Ejemplos de informes de auditora operativa en los OCEX de las CCAA

OCEX (por orden de constitucin) Ao de constitucin Objeto de la auditora operativa(a)

Cmara de Comptos de Navarra

1984

Gestin de recaudacin (1998; 2008-2009) Aplicacin en Navarra de la ley de dependencia (2009-2010) Fomento de la actividad empresarial (2009) Recogida de basuras (1998) Ferrocarriles (1996) Diario Oficial y publicaciones (2004) Seguridad ciudadana (2006) Proteccin de consumidores y calidad de productos (2000) Calidad ambiental (2001) Programa de desarrollo rural (2004) Investigacin y desarrollo tecnolgico (2006) Alta especializacin en tecnologas industriales (2006) Listas de espera hospitalarias (2005-2006) Incapacidad temporal y absentismo en hospital (2004-2006) Diagnsticos por imagen (2007) Universitat de les Illes Balears (2003) Radiotelevisi de les Illes Balears i de la Rdio i Televisi de Mallorca (2004-2007) Viviendas en alquiler (2003-2005) Plan de atencin sociosanitaria del Pas Vasco (2005-2008) Policas locales (2000) Gasto farmacutico (2002) Servicios hospitalarios especializados (2003) Viviendas de promocin pblica (2003-2005) Medioambiente (2005) Promocin del deporte (2005) Servicios de extincin de incendios (2006) Servicio Canario de Salud (1996-1997) Sector del turismo (varios aos) Radiotelevisin pblica autonmica (2004) Empresa Pblica Gestin Ambiental de Castilla-La Mancha S.A. (2008) Ciclo urbano del agua (2001-2005) Sistema de gestin de los almacenes dependientes del servicio de farmacia en 2 hospitales del rea metropolitana de Madrid (2009) Abastecimiento de agua (2003) Sociedad de Promocin de Turismo de Castilla y Len, (2007) Gasto farmacutico (2007) Ayudas para la minera del carbn y desarrollo de las zonas mineras (2005-2008)

Sindicatura de Comptes de Catalunya

1984

Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana

1985

Consello de Contas de Galicia Sindicatura de Comptes de les Illes Balears(b) Tribunal Vasco de Cuentas Pblicas

1985

1987 1988

Cmara de Cuentas de Andaluca

1988

Audiencia de Cuentas de Canarias Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha Cmara de Cuentas de la Comunidad de Madrid

1989 1993

1999

Consejo de Cuentas de Castilla y Len Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias Cmara de Cuentas de Aragn

2002

2003 2009

(a) Entre parntesis, el ejercicio al que se refiere el informe. (b) Constituida de forma efectiva en 2003. Fuente: Elaboracin propia a partir de las pginas web de los OCEX.

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Como ha dicho el propio Presidente del Tribunal de Cuentas (Nez Prez, 2009), la actuacin de los OCEX no puede limitarse a evaluar lo ya hecho, a los meros controles ex post, sino que debe sincronizarse con la realidad, haciendo algo ms que fiscalizaciones consuntivas. An ms, los OCEX no slo han de examinar y verificar la adecuacin de la gestin, sino que han de evaluar tambin su impacto sobre las finanzas pblicas, anticipar riesgos y sugerir mejoras en los sistemas, en las organizaciones y en la actividad.

3.3.

Algunas lneas de mejora

Quizs ahora haya llegado el momento de que la legislacin reconozca y valorice el trabajo realizado en los OCEX en materia de control operativo, con el fin de asegurar su continuidad y su refuerzo en el futuro, ms all de coyunturas econmicas y polticas o de particulares voluntarismos. Otros alicientes adicionales se derivan de la nueva oleada de leyes autonmicas de hacienda y presupuestos, as como de los nuevos planes de contabilidad privada (aprobados en 2007) y el prximo plan de contabilidad pblica 25. Tampoco se puede obviar el marco general que han introducido los Estatutos de Autonoma de segunda generacin, as como la normativa de estabilidad presupuestaria del ao 2006, con una renovada apuesta por la transparencia y la observancia de los saldos presupuestarios a lo largo del ciclo econmico. Apuntado lo anterior, no es menos cierto que existen problemas para reforzar la auditora operativa en los OCEX. La falta de tradicin general y de procedimientos normalizados, aunque se ha empezado a corregir, todava pesa demasiado. Quizs la Conferencia de Presidentes, a travs de una comisin tcnica constituida al efecto, podra elaborar unas recomendaciones comunes en materia de auditora operativa, incluyendo los aspectos de organizacin interna de los OCEX, los principios generales de actuacin, la estandarizacin de los informes de auditora operativa y las eventuales contrataciones de asistencia externa en ciertas materias 26. Sobre este ltimo asunto, es preciso puntualizar que la colaboracin de firmas privadas de auditora sirve para completar la insuficiencia de medios propios de los OCEX a la hora para realizar su programa de fiscalizaciones. Siguiendo a Martnez Arias (2005: 70-71), los informes de auditora que las empresas privadas realicen slo podrn ser utilizados tras verificar previamente que se han aplicado tcnicas y procedimientos acordes con las normas de fiscalizacin del OCEX 27. El informe final ser elaborado y aprobado por el OCEX. Por otra parte, en ocasiones el informe puede requerir un asesoramiento tcnico muy especfico, dada la especial complejidad del programa a fiscalizar. Esto contrasta con la elevada proporcin del personal de los OCEX con formacin restringida a los mbitos del Derecho y la Contabilidad. La auditora operativa exige el concurso de profesionales con competencias en anlisis ambiental, ingeniera, arquitectura, planificacin territorial y urbanstica, informtica avanzada, estadstica, investigacin operativa, evaluacin de la calidad o sociologa, entre otras disciplinas. Mencin especial merecen las personas con formacin econmica especializada quienes, a juicio de Albi Ibez, Gonzlez-Pramo y Zubiri (2009: 254) son miembros naturales de un Tribunal de Cuentas moderno, de la misma forma que los ju-

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ristas lo son de un Tribunal Constitucional. Olivas Arroyo (2008) resume los resultados de una encuesta, realizada a los 12 OCEX en funcionamiento a finales de 2008: La colaboracin de los OCEX con firmas privadas de auditora se ha requerido fundamentalmente para realizar auditoras de regularidad y casi siempre en Entidades Locales. En algn caso muy puntual se han realizado colaboraciones en el mbito de organismos autnomos y de empresas y fundaciones pblicas. La mayora de los OCEX ha encargado a la empresa privada la realizacin del trabajo de campo y del borrador inicial del informe, siempre bajo la supervisin permanente de un auditor del propio OCEX. En esos mismos casos, el informe definitivo es elaborado por el OCEX, quedando tambin a cargo de todo el proceso de alegaciones de la entidad auditada. Por lo que se refiere a la escasez de indicadores de gestin, se podra abordar una reforma legal para introducir nuevas exigencias de remisin de informacin a los OCEX por parte de las entidades fiscalizadas. Como primer paso, bastara con elaborar ratios que permitan hacer una evaluacin comparativa (benchmarking). Por supuesto, se debera exigir a todas las entidades que forman parte del Sector Pblico un esfuerzo adicional para que definan unos objetivos claros y fiscalizables en sus respectivas memorias y programaciones presupuestarias. Donde lo habitual sea la ausencia de objetivos y/o de indicadores de gestin, el OCEX tendra que incorporar su prxima elaboracin como primera recomendacin. En caso de negativa sistemtica o completa inaccin por parte del organismo pblico fiscalizado, el OCEX informara a la instancia correspondiente (Tribunal de Cuentas, Fiscala o Tribunales de Justicia) para que actuase en consecuencia. Incluso se podra plantear la posibilidad de vincular la percepcin de ayudas y subvenciones por parte de una entidad a la rendicin de cuentas en tiempo y forma ante el correspondiente OCEX. Finalmente, la ciudadana, como usuaria y destinataria ltima de los informes de fiscalizacin de los OCEX, tambin tiene derecho a comprender los contenidos y a emitir opiniones razonadas. Este aspecto siempre se podr mejorar con una adecuada poltica de divulgacin y un esfuerzo de sntesis por parte de los correspondientes gabinetes de comunicacin y relaciones pblicas de los OCEX (Erbiti Zabalza, 2003).

4.

Conclusiones

Las exigencias de la gestin pblica son cada vez mayores. Ya no es suficiente con garantizar una adecuada vigilancia de la legalidad y de la regularidad contable, sino que es preciso avanzar hacia nuevas metas en materia de control operativo. Los esfuerzos de los ltimos aos han sido notables, si bien todava se encuentras numerosas dificultades jurdicas, institucionales y tcnicas para cometer una adecuada fiscalizacin de eficacia, eficiencia y economa. Las normas presupuestarias estatales y autonmicas incluyen explcitamente los controles operativos como parte de las obligaciones y competencias de los OCEX, pero existen dos grandes limitaciones que impiden pasar de la teora a la prctica con mayor frecuen-

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cia. Por un lado, la ausencia de objetivos definidos por parte de las propias entidades fiscalizadas. En segundo lugar, la carencia de indicadores de gestin, sin los cuales el control operativo no puede ir ms all de un mero examen descriptivo y analtico, sin que puedan establecerse comparaciones rigurosas o emitirse juicios de valor fiables. El proceso de reforma del Estado de las Autonomas, as como la coyuntura de crisis econmica, con una evidente merma de los recursos pblicos, son dos buenas razones para redisear las competencias de los OCEX y del resto de organismos y entidades que, de una u otra forma, controlan, evalan o fiscalizan la gestin pblica. En todo caso, debe evitarse que un control excesivamente burocrtico sea justamente lo contrario a lo que busca. En otras palabras, se debe exigir que la propia actividad de control, en sentido amplio, se desarrolle con garantas de efectividad y sin un coste excesivo.

Notas
1. Ley de la Comunidad Autnoma de Aragn 11/2009, de 30 de diciembre, de la Cmara de Cuentas de Aragn. Pro su parte, Extremadura tiene proyectado constituir su propio OCEX, en cumplimiento de las previsiones contenidas en su vigente Estatuto de Autonoma (Checa Gonzlez, 2008). Lo que luego se conocera precisamente como la enfermedad de Baumol. Rodrguez lvarez y Surez Pandiello (2003) hacen una interesante revisin de diferentes modelos burocrticos dentro de la Administracin Pblica. Con todo, el propio Wolf (1995) reconocera que tanto el mercado como el Sector Pblico, en sus versiones extremas, representan siempre dos alternativas imperfectas. Tal es la opinin de Surez Surez (1986: 46), para quien los principios de economa y eficiencia son una misma cosa. Entre otras, Papeles de Economa Espaola (n. 95, 2003) y Economistas (n. 105, 2005). Sirva como ejemplo el informe reseado en el artculo de Colinas Prez (2006). Autores como Merino (2007) van incluso ms lejos, al hablar de evaluabilidad, como un estadio previo al de la propia evaluacin. Un sector de la doctrina, representado por De Vicente Martn et al. (1999: 90), prefiere hablar de rganos de Fiscalizacin Externa (OFEX) de las CCAA, en lugar de rganos de Control Externo (OCEX), para dejar clara la distincin entre conceptos y funciones. Extrado de la pgina web www.aeval.es. Otra funcin de los OCEX es el asesoramiento en materias presupuestarias, financieras y de gestin pblica. No as la funcin de enjuiciamiento contable, exclusiva del Tribunal de Cuentas (STC 187/1988). Este artculo es deudor en buena medida de las enmiendas presentadas por el senador y profesor Fuentes Quintana al proyecto de Constitucin. Esta doctrina ya haba sido expuesta por el Tribunal Constitucional en la STC 214/1989. En todo caso, recordando que el Tribunal de Cuentas es supremo pero no nico cuando fiscaliza (STC 18/1991).

2. 3.

4.

5.

6. 7. 8.

9.

10. 11.

12.

13. 14.

150
15.

Roberto Fernndez Llera Al menos, as lo puso de manifiesto el Sndic Major, acaso de forma velada, durante el discurso institucional de celebracin del XXV aniversario de la creacin de la institucin (Barcelona, 5 de marzo de 2009). La transcripcin completa puede leerse en www.sindicatura.cat. Jimnez Daz (2002) interpreta que, ante la eventualidad de una posible derogacin de la normativa de estabilidad presupuestaria, seguira en vigor el compromiso central asumido por Espaa [en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unin Europea], por ms que el modo de repartir la responsabilidad derivada de ese compromiso necesite de dicha Ley o de otra semejante. Los destacados son del autor de este artculo. De nuevo, los destacados son del autor. Entre otras referencias, Swedish National Audit Office (1999), Torres Pradas (2002) o Tribunal de Cuentas Europeo (2007). El texto completo se puede encontrar en las pginas web de los OCEX de las CCAA (vase por ejemplo, la de la Cmara de Comptos de Navarra: www.camaradecomptos.org). Baste citar como ejemplos a dos instituciones seeras como la Audit Commission (www.audit-commission.gov.uk) en el Reino Unido o la General Accountability Office (www.gao.gov) en EEUU. Esta ltima incluso cambi en 2004 su nombre original (General Accounting Office) por el que tiene en la actualidad. Algunos de los informes se encuentran comentados, con un enfoque divulgativo, en el sitio web www.fiscalizacion.es, cuyo responsable es Antonio Arias Rodrguez. El programa anual de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas incluye la fiscalizacin sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislacin sobre estabilidad presupuestaria, con relacin a los Presupuestos Generales del Estado. En la prctica an no se ha materializado ninguna. Desde el mbito del anlisis econmico s se ha venido mostrando una especial sensibilidad hacia el impacto de las polticas tributarias, a travs de herramientas de microsimulacin. Destacan los trabajos del Instituto de Estudios Fiscales, FUNCAS, Fundacin BBVA y la Universitat de Barcelona. El texto completo de las Conclusiones se puede encontrar en el nmero 47 (2009) de la revista Auditora Pblica (pginas 5-15) y en las pginas web de los OCEX de las CCAA. Morn Mndez (2009) reflexiona sobre la aplicacin de la contabilidad mercantil al Sector Pblico y su engarce con la contabilidad pblica. En el mbito europeo esta misma tarea podra corresponder a EURORAI, la Organizacin Europea de las Instituciones Regionales de Control Externo del Sector Pblico. En el mbito del control interno, la colaboracin de firmas privadas se contempla para la IGAE en la Disposicin Adicional Segunda de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

16.

17. 18. 19. 20. 21.

22.

23.

24. 25. 26. 27.

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