Derecho Constitucional Mexicano 1 PDF

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
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Doctor en Derecho; Profesor numerario de Teora General del Estado, Derecho Constitucional y Garantas y Amparo y Director del S"minario de Derecho Constitucional y de Amparo de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Aut6noma de Mxico; Doctor en Filosofa H. C. por la Universidad de Sonora; Maestro Honoris Causa de la Universidad Aut6noma de Ciudad [urez; Maestro Emrito de la Universidad Aut6noma de Zacatecas; Rector Honoris Causa de la Universidad de Ciudad [urez ; Catedrtico Honoritico de "Garantas y Amparo" de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo.

Quinta edicin
EDITORIAL PORRA, S. A. ..' ~""i\'-I. AI_

AV. REPtlBUCA. ARGENTINA, Ml1XlCO, 1984
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DEDICATORIA
A la memoria de mi padre, el licenciado IGS.le/O nCRGOA el/A J'ERO, a mi madre, la seora EVA OR1HUEL4 rIlJDA DE RURGOA,
a mi esposa, la seora PILAR LLANO DE BURGOA
ya mis hijos MARIA DEL CAR\fEN, .lIARlA DEL PILAR, IGNACIO Y .UARIA ISABEL
Diciembre de 1972 EL AUTOR
PREFACIO A LA SEGUNDA EDICION Despus de que se public la primera edicin de esta obra, dos importantes eventos de carcter cultural se realizaron en relacin con la problemtica y temtica de nuestra materia. Nos referimos al Primer Congreso Nacional de Derecho Constitucional que se efectu durante el mes de noviembre de 1973 en la ciudad de Guadalajara, Jal., y al Primer Congreso Latino-Americano de Derecho Constitucional que tuvo lugar en agosto de 1975 en la ciudad de Mxico. Las cuestiones que se abordaron, discutieron y dictaminaron en dichos congresos nos han impulsado a incluir, en esta segunda edicin, algunos de los temas ms destacados que en ellos se trataron. Independientemente de que los dos congresos anteriormente mencionados nos brindaron la oportunidad para enriquecer y perfeccionar el contenido del presente libro, no hemos descuidado la investigacin personal. sobre problemas y temas que sugiere la ciencia del Derecho Constitucional, con el objeto de ahondar las cuestiones.que en la primera edicin ya hemos abordado y de plantear otras que su estudio nos ha sugerido. No hemos desdeado, adems, las opiniones que en la ctedra yen el dilogo hemos escuchado y evaluado como elementos importantes para la ampliacin y profundizacin de la temtica de nuestra obra, la cual, al travs de esta segunda edicin, la volvemos a someter a la sana crtica jurdica de los estudiosos del Derecho Constitucional. Por ltimo, debemos advertir que en la presente edicin omitimos la referencia a los "territorios federales" que componan a la Repblica Mexicana, como eran los de Baja California Sur y Quintana Roo, ya que en el ao de 1974 fueron erigidos en Estados conforme a las disposiciones de la Constitucin de 1917, que en el contenido de esta obra comentamos. Mxico, D. F., febrero de 1976.
IGNACIO BURGOA
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA TERCERA EDleION

Durante el lapso que ha mediado entre la publicacin de la segunda edicin de esta obra y la presente, se han introducido a la Constitucin vigente varias importantes modificaciones y adiciones, principalmente derivadas de la Reforma Poltica que principi con la Iniciativa presidencial correspondiente de octubre de 1977. Dicha reforma, primordialmente por lo que atae a la composicin de la Cmara de Diputados y a la competencia de la Suprema Corte en cuestiones electorales, ha implantado un nuevo sistema en las estructuras constitucionales respectivas que analizamos en esta edicin. Por otro lado, hemos ampliado algunos aspectos histricos y doctrinales sobre distintos temas que abordamos en la presente obra, sin haber descuidado su actualizacin desde el punto de vista jurisprudencial. Nuevamente sometemos este libro a la crtica sana de los juristas nacionales y extranjeras, agradecindoles de antemano los comentarios y observaciones que se sirvan formular para perfeccionarlo y complementarlo en las futuras publicaciones del mismo.
Mxico, D. F., marzo de

IGNACIO BUROOA
1979~
PREFACIO A LA CUARTA EDICION

Desde que sali a la luz pblica la tercera edicin de esta obra, hemos elaborado algunos trabajos monogrficos y escrito ciertos artculos en revistas y diarios sobre tpicos constitucionales. Con el objeto de actualizar el presente libro, en esta edicin hemos incorporado a su contenido dichas modestas producciones jurdicas, sin desatender, por otra parte, la invocacin de algunos criterios jurisprudenciales sustentados posteriormente a la edicin inmediata anterior y sin dejar de tratar las modificaciones, no substanciales, que se han introducido a nuestra Constitucin vigente. Aprovechamos la oportunidad que nos brinda la publicacin de esta cuarta edicin para solicitar de los estudiosos del Derecho Constitucional las criticas y sugerencias que se sirvan formular, con el objeto de perfeccionar y complementar nuestro libro. Mxico, D. F., noviembre de 1981.
IGNACIO BURGOA
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PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICION Durante el lapso que transcurri entre la Cuarta edicin y la presente de esta obra, se introdujeron importantes reformas y adiciones a la Constitucin Federal, cuyos comentarios obviamente no podamos dejar de formular. Entre las modificaciones ms destacadas figura un nuevo rgimen sobre la responsabilidad de los se'midores pblicos y la reestructuracin del sistema municipal. Atendiendo, adems, al clamor popular de la ciudadana del Distrito Federal para que esta entidad feredativa se reorganice con el objeto de que dentro de ella funcione, en 10 posible, la democracia y deje de estar en una situacin de "capitis deminutio" frente a los Estados de la Repblica en 10 que a su organizacin poltica concierne, en esta edicin insertamos ntegramente un Proyecto que elaboramos en el ao de 1982 tendiente a reestructurar constitucionalmente al propio Distrito Federal, pues consideramos que esta reestructuracin debe de incorporarse a la temtica qlle abarca el presente libro.
IGNACIO BURGOA
O.
Mxico, D. F., septiembre de 1983.
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PROLOGO DEL AUTOR A LA OBRA EN GENERAL

Al emprender la difcil y responsable tarea de escribir una obra jurdica, resalta, en la mente de quien la asume, la importancia y trascendencia del Derecho. Esta impresin intelectual adquiere perfiles ms intensos y agudos frente a la tendencia muy generalizada, pero no por ello menos absurda, no slo de restarle significacin en la vida contempornea, sino de considerarlo innecesario por haber sido superado, segn sus detractores, por la tecnologa y las ciencias naturales que han alcanzado un imponente grado de desarrollo..Se suele afirmar por los ignorantes, despechados o malvolos que tal conjetura formulan sobre el Derecho, que. ste es obsoleto en la actualidad, que se ha vueltto inoperante y que en muchas ocasiones detiene el progreso tecnicocientfico que propicia la marcha de la sociedad hacia'"su perfeccionamiento mediante el fenmeno que comnmente se califica como "cambio de estructuras". Estas ideas minimizantes del Derecho, slo explicables por el desconocimiento de su entraa esencial por parte de los culturalmente subdesarrollados o no desarrollados, se proyectan extensivamente contra quienes de diverso modo y al travs de diferentes actividades intelectuales lo investigan, ensean, invocan o aplican. Se asevera, en efecto, que el jurista ha quedado a la zaga del tcnico y del cientfico en la sociedad contempornea, que la Ciencia Jurdica no ha evolucionado con la rapidez asombrosa con que en los ltimos tiempos ha adelantado la tecnologa, que los economistas, socilogos y "politiclogos" estn desplazando al abogado de los sectores pblico y privado del Estado moderno, y que las facultades, escuelas e institutos dedicados a la enseanza del Derecho deben desaparecer por implicar un semillero de elementos impeditivos de las transformaciones socio-econmicas que requiere el mundo actual. Todas estas expresiones, que se conjugan en una actitud burdamente instintiva de aversin a lo jurdico y a lo humanstico en general, no se exponen abiertamente, con sinceridad y franqueza, como preludios de un dilogo pblico, sino que se profieren por grupos o personas que se debaten en los niveles bajos de la subcultura sin atreverse a confrontar y enfrentar sus ideas con quienes cultivan con amor, respecto, entrega intelectual e hidalgua la Ciencia y el Arte del Derecho, cuyos enemigos no blanden la espada de la razn sino el pual artero del cobarde. Estas apreciaciones no las formulamos como fruto de ningn resentimiento ni su causaci6n se agota en una especie de "pathos juridicus" que profesamos, sino que, desafortunadamente, e$tn ~rroboradaspor lo que. hemos 0htervado en diferentes clrculos pblicos y' privados, univ~tariosy ()fic~es, <:on.bque a
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diario estamos en contacto. Los grupos y sujetos que en unos y otros se mueven y actan contra el Derecho y todo 10 que ste representa, exhiben con torpe temeridad su ignorancia sobre 10 jurdico al opinar sobre un concepto que desconocen, incurriendo en una gravsima falta contra la sindresis. "Saber es recordar", dijo Platn, o sea, que el conocimiento es, en el fondo, reminiscencia como afIoracin de 10 que se ha aprendido, se retiene y se expone. Este pensamiento se aplica, a contrario sensu, a los enemigos del Derecho, dada su condicin de amnsicos, ya que no pueden saber lo que no han aprendido, ni, por ende, recordar lo que no han retenido por falta de aprendizaje sobre la materia jurdica. As, ignoran que sin el Derecho ninguna sociedad humana es concebible, puesto que es el elemento indispensable que asegura las relaciones individuales y colectivas en que su dinmica variada se manifiesta. Olvidan, si alguna vez lo han sabido, que gracias a la seguridad jurdica que establece y garantiza la Constitucin ellos pueden hablar y actuar con la libertad que el mismo Derecho que demuestran les reconoce. Desconocen que es el Derecho moderno y contemporneo el factor que en la vida social convierte al mero individuo en persona, y que, sin l, ningn progreso econmico, ningn avance social, ninguna solucin tcnica o cientfica a la vastsima problemtica del hombre y del ambiente que lo rodea puede ser estable ni imponerse en la dinmica colectiva para lograr los resultados anhelados. No quieren ver, porque se empecinan en permanecer ciegos, que el Derecho es el instrumento imprescindible para el desarrollo de cualquier programa de accin, proyecto, planeacin y planificacin de carcter tcnico o cientfico que persiga una finalidad social, econmica o cultural de toda ndole. No comprenden que el Derecho ha restaurado a los pueblos su condicin de sociedades humanas y los conserva en ella, y que sin l, stas no seran sino simples agregados de individuos sometidos a una insensible y deshumanizada mecnica manipulada por los grandes inventos de la tecnologa y la ciencia positiva. No entienden que ambas deben estar al servicio del hombre como exponente y realizador de la cultura y que el comn denominador de una y otra es la utilidad, que en la jerarqua axiol6gica se subordina a los valores del espritu, como son la justicia, la bondad y la belleza y a las actividades culturales y artsticas para realizarlos. Se obstinan en no admitir que la tecnologa y la ciencia positiva slo proporcionan al hombre y a las colectividades 'humanas comodidad y bienestar material, sin ser vehculo para su realizacin espiritual y cultural. No han querido advertir que los logros cientficos y tcnicos, proyectados al terreno del tosco mercantilismo, han provocado necesidades secundarias y de ulterior grado que el ser humano, insensiblemente, ha convertido en primarias y que, en su incesante lucha por satisfacerlas, se ha alejado de la bsqueda de su felicidad, ha restringido su libertad y sustituido, en su teologa vital, la anhelada gloria por el efmero xito. La tecnocracia, sin el sentido. que tienen los valores del espritu y sin su subordinacin a ellos, sera una fuerza que arrastrara al hombre y a los pueblos hacia; la ~~ burda de. las. mecanizaciones' y.el ~ degradante de los materi:wmos impidiendo Iar~aC16n. destl$ na~destinos. Contada razn a dicho Octavio paz en su estnpendo'Jitfro uEI btlri1 ':'(}i(J,.1! S(J,dadqU&-t~Elgob$r;o----no de tos tcnicos, ideit de'Ia8Ocl~adOt1tempotan_f~W el gobemede losb1str1rrnentos.Lacfunei6nSUStituiria atf1;el(~" ~.'. La sodeda<L___
La
PRLOGO DEL AUTOR
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marchara con eficacia, pero sin rumbo. Y la repeticin del mismo gesto, distintiva de la mquina, llevara a una forma desconocida de inmovilidad: la del mecanismo que avanza de ninguna parte hacia ningn lado." Huelga decir, por lo dems, que el concepto de "Derecho" a que hemos aludido lo empleamos en su implicacin abstracta como conjunto de normas bilaterales, obligatorias y coercitivas que regulan la conducta humana, estructuran a la sociedad y la rigen en sus mltiples y diversas manifestaciones. As considerado, el Derecho, independientemente de su contenido ideolgico. no puede desaparecer nunca, pues bajo distintas formas y con diferentes substrtum siempre ha estado presente en la vida de la humanidad y jams dejar de estarlo. Conforme a esta tesitura, el Derecho no est sujeto al tiempo ni al espacio, puesto que 10 que vara, ha variado y debe variar es su diversificada y diversificable materia de normacin. En sta, el Derecho puede recoger la realidad o ser refractario a ella, postular principios polticos, econmicos y sociales que sean ndices de superacin o impedimentos de progreso, preconizar el ideal de 10 que se pretende ser p manifestarse como reflejo esttico de 10 que se es, o, en resumen, desempear el .papel del instrumento de evolucin o de arma de involucin, retroceso, estancamiento y represin. Por ello, las luchas sociales y los programas de accin que han tratado de realizar, en diferentes etapas de la historia humana, las ideologas de distinto tipo que en diversos mbitos del pensamiento se han sustentado y los fines que han procurado alcanzar, han tenido como objetivo de impugnaci6n cruenta o incruenta, no el Derecho en s mismo considerado, sino un Derecho histricamente dado con un contenido cierto y especfico. A nadie, dentro del terreno de la raz6n y la sensatez, se le ha ocurrido vivir sin el Derecho, aurique s sin un Derecho injusto, inhumano y contrario al designio permanente de superaci6n del hombre y de la sociedad. Esta clase de Derecho debe ser abolida, pero una vez destruida, debe sustituirse por otra en que se recojan los principios sociales, polticos, econ6micos y culturales que el movimiento destructor haya propugnado, siendo imposible que la situaci6n resultante de ste viva sin orden jurdico, o al menos sin leyes, aunque stas provengan de la voluntad del dictador o aut6crata que de la revoluci6n o de la rebelin haya surgido. Tales reflexiones, que pretendemos ahondar explicativamente en la presente obra, nos revelan claramente la importancia del Derecho y la trascendencia de la labor del jurista en su investigacin, elaboracin, invocacin y aplicaci6n. Estas actividades intelectuales tienen como base presupuestal la interpretaci6n de la facticidad hist6rica integrada por realidades dismiles y cambiantes que registran hechos individuales y colectivos de diversa ndole y que, a su vez, generan una vasta problemtica socio-econ6mica, as corno el anlisis de los principios, tesis y teoras de diferentes ciencias culturales y filos6ficas que han pretendido brindar las soluciones pertinentes y marcar la ruta del progreso de los pueblos. Y es que el Derecho; como forma normativa, .llena variablemente su continente con juicios 16gicos que traducen esa interpretaci9Ii ese. anlisis. De ah que el 'jurista,. que 119 . ~b id~~ con e1.1ccaUsdico ~~n"niconCflhJ.:>i1.litigan~;sea
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~ERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
es decir, el conjunto de motivos reales o ideales que han determinado su contenido y el cmulo de objetivos que han perseguido en la existencia dinmica de las colectividades humanas. Este imperativo cultural, sin cuya observancia el simple abogado no puede ascender al rango de jurista, emana puntual y directamente de la esencia misma del Derecho, el cual, al travs del contenido de la normacin bilateral y plurilateral que implica, refleja preceptivamente la realidad con todos sus vicios y cualidades, asume los principios que postulan su perfeccionamiento, superacin, correccin o transformacin, o, inclusive, opone barreras a la evolucin social, poltica y econmica de los pueblos, imponindose, en esta ltima hiptesis, su modificacin o reforma. De estas breves consideraciones claramente se advierte la relacin que existe entre el Derecho, por un lado, y las disciplinas culturales, las ciencias naturales y la tecnologa, por el otro. Esa relacin, en sentido aristotlico, es el vnculo inextricable entre la forma y la materia como elementos que inexcepcionalmente integran la totalidad de los seres. As, el Derecho es la forma normativa que recibe los postulados cientficos y tcnicos que concurren en su contenido, implicando ste su materia. Es evidente que no puede haber ningn Derecho positivo especfico sin materia, pero tambin es ineluctable que sta, amorfa, es inconcebible, y sin forma jurdica, estril, infructuosa e inoperante. Ahorabien, la ingente importancia del Derecho que las anteriores reflexiones pretenden destacar adquiere mayor significacin tratndose del Derecho supremo y fundamental que se expresa en la Constitucin. En efecto, es ella el ordenamiento jurdico que proclama los principios polticos, sociales, econmicos, culturales y humanos que se derivan del ser, del modo de ser y del querer ser de un pueblo en su devenir histrico mismo, o sea, que emanan de lo que Lasa/le denomina su "constitucin real". Por eso, la Constitucin es la manifestacin jurdica de su historia, que no se reduce a la mera narracin de una sucesin de hechos, sino que comprende, adems de la facticidad, la idealidad vital popular con todas sus cambiantes ideologas. De ah que el estudioso de una Constitucin, es decir, el expositor del Derecho Constitucional no debe contraerse al simple comentario, muchas veces superficial, de las instituciones de dicho ordenamiento, sino extender su labor investigadora a: la circunstancialidad histrica que las origin, al anlisis de los principios polticos, econmicos, sociales y filosficos sobre los que se cimentan y a su misma crtica valorativa. Con cierta frecuencia se suele afirmar que en Mxico la Constitucin est en crisis porque se viola con bastante contumacia en repetidas ocasiones y atendiendo a que, en la realidad, no se observan los Pfincipios fundamentales que proclama. Aunque se aceptase la certeza de estos hechos negativos, no compartirnos la idea conclusiva quede ellos se hace derivar, pues no es verdad que la Constitucin est en crisis, si por este fenmeno se entiende su real o aparente incumplimiento material, no formal, en algunos importantesaspectos de la vida del pas, sobre todo en materia poltica. Lo que ocurre" es que el desacato a cualquier ordc;namiento ,supren1 obedece, a ,.lain~cin de, no cumplirlo ni hacerlo cumplir, y esta:sitQa~~ evid~~te.una crisis,pero no 4e1a Constituci6n, sino ~.elelllelJ~;,\,. ,q~ . . ~~a.pt~J~~.tll efClCt(), e"m~"".{;j ";\/~~.~I<l6fi~(}H~;se
PRLOGO DEL AUTOR
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suponga, sera ineficaz e inoperante sin quienes lo observen y hagan observar coercitivamente en la realidad poltica y socio-econmica, es decir, si los detentadores del poder pblico o gobernantes quebrantan su deber de acatarlo y hacerlo acatar. Sin la voluntad imperativa de cumplir el Derecho y de constreir a los gobernados a su cumplimiento, la Constitucin no dejara de ser un conjunto de meras declaraciones quimricas sobre principios y mandamientos denotativos de idlicos deseos condenados a la frustracin y es obvio que la ausencia de tal voluntad entraa una crisis no jurdica sino humana. Es cierto que tales principios y mandamientos, por impulso de las transformaciones sociales, econmicas y polticas que en su devenir histrico experimenta el pueblo, deben ser peridicamente revisados para determinar si requieren o no su modificacin o, inclusive, su sustitucin con el fin de adecuar la normatividad constitucional a la normalidad evolutiva de la sociedad; pero tambin es verdad que si no existe ningn desajuste entre ambas, 'la ley fundamental del pas debe ineludiblemente observarse, sin que, repetimos, sus violaciones traduzcan ninguna crisis del Derecho sino de los hombres encargados de hacerlo cumplir en su carcter de funcionarios pblicos del Estado. Slo en la hiptesis de,que no exista la aludida adecuacin, esto es, cuando la realidad dinmica del pueblo, no los intereses de los gobernantes en turno, no sea ya susceptible de encauzarse por los cnones constitucionales, puede hablarse vlidamente de una crisis de la Constitucin, la cual, por lo dems, es superable mediante las reformas pertinentes que a sta deban practicarse. No debe olvidarse que el gobierno en el .Estado contemporneo no~ puramente de hombres sino de instituciones, por lo que, si las personas fsicas que 'en un momento dado tengan a su cargo su direccin transgreden el marco dentro del que dichas instituciones deben funcionar, la eliminacin de aqullas de los cuadros gubernativos debe ser el efecto necesario de semejante comportamiento, siendo esta la nica manera de lograr el alivio, no de una inexistente crisis constitucional, sino de la crisis de verdaderos gobernantes. Hay que enfatizar, adems, que para cumplir la Constitucin o para mejorarla es imprescindible conocerla del modo ms completo posible, estudindola en todos sus aspectos y desde diversos puntos de vista. En la presente obra y con la conciencia de que, debido a nuestras mltiples imperfecciones, la tarea que emprendemos est muy lejos de alcanzar estos objetivos, tratamos de ponderar la Constitucin mexicana de 1917 al travs de los diferentes ngulos de investigacin que ya hemos mencionado, sin la pretensin de haber desempeado una actividad intelectual exhaustiva respecto de la vastsima temtica y problemtica del Derecho Constitucional, cuya exposicin completa exige' una extensin enciclopdica. Cada institucin constitucional, en efecto, es susceptible no slo de inspirar un estudio monogrfico, sino de propiciar la elaboracin de un tratado. Tan es as, que en el campo de la doctrina y docencia jurdicas contemporneas han surgido distintas disciplinas que reconocen como fuente originaria la Constitucin, ya que es sta la que establece sus lineamientos bsicos. 'Para justificar este aserto baste recordar al Derecho Administrativo, al Municipal, al Laboral y al Agrario, que sonlasprincipales ramas. del Derecho Pblico y Estas consi?eradones nos ~.in~ucido acalifiear el libro CJUeahorallOmeten:los.a.~. ~ JUJidi<:a.como.com/llndiode ~() Oo~Clonal y a cuyo .~. .~
Social.
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incorporado, con la actualizacin, afinacin y sistematizacin pertinentes, diversas monografas que sobre cuestiones constitucionales hemos dado a luz pblica en distintas ocasione\tales como "La Evolucin de la Idea Federalista" (1960), '''Breve Estudio Sobre el Poder Legislativo (1966) Y uEI Estado (1970), entre otras. Huelga decir, por lo dems, que de la presente obra excluimos la temtica y problemtica concernientes a las garantas individuales o del gobernado y al juicio de amparo, pues aunque competen al Derecho Constitucional, las abordamos en nuestros dos respectivos libros que desde hace varios lustros han sido estimados benevolentemente por la crtica jurdica, a la que impetramos, para ste, el mismo tratamiento generoso.
IGNACIO BURGOA.
INTRODUCCION LA COMPRENSION DIDACTICA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL

l. Es indudable que el Derecho Constitucional integra una importante rama de la Ciencia Jurdica, o sea, de la disciplina cultural que estudia el Derecho -valga la tautologa- como conjunto de normas de conducta cuyos atributos"esenciales concurrentes son la bilateralidad, la imperatioidad y la eoereitividad. Estos atributos distinguen a la.norma jurdica de las dems normas de conducta humana. La bilateralidad entraa que el Derecho regula los actos exteriores del hom- / ". bre y, por extensin, de toda entidad que tenga un subtrtum humano, mes los actos meramente subjetivos, es decir, aquellos que no trascienden de la inmanencia, son indiferentes a la normacin jurdica, ya que sta slo los toma en cuenta para la estimacin del comportamiento externo y nicamente con vista a este comportamiento, sin el cual permanecen ajenos al campo del Derecho. Al regular la conducta externa, la norma jurdica la vincula con, los variados sujetos frente a quienes se despliega, por lo que, a virtud de la bilateralidad, el Derecho es sustancialmente vinculatorio. "La moral, dice Recasns Siches evocando a del Vecho.rconsidera los actos humanos en relacin al sujeto mismo que los cumple, determinando entre los actos posibles de ste, cul es la conducta debida. El Derecho, en cambio, pone en referencia las acciones de una persona con las de otra, estableciendo una coordinacin objetiva bilateral de obrar" agregando "La norma moral valora las acciones en s mismas de un modo absoluto, y su campo de imperio es el de la conciencia: pretende crear en la misma un determinado orden (aquel que corresponda a las exigencias de la idea pura de moralidad). La norma jurdica, en cambio, considera las acciones humanas, no en su valor absoluto moral, no en su significacin para el orden de la conciencia, sino en su valor para la coexistencia y cooperacin sociales,"! La imperatiuidad, llamada tambin autarqua de la norma jurdica, consiste en que sta se sobrepone a la voluntad de los sujetos cuya conducta encauza, regulndola obligatoriamente a pesar de que dicha voluntad sea remisa o refractaria a su acatamiento o de que no le conceda o le niegue validez. Una norma moral, por lo contrario, slo constrie. subjetivamente y frente a la conciencia, en la medida en que el hombre la acepta como tal, esto es, le otorga valor. regtllatiyo
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l'iIq_fi44el Dft"6chOI pp. 94'1 95.
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para sus actos. De ah que, por virtud de la imperatividad, el Derecho sea heteronomo, es decir, que las normas que lo integran sean impuestas por una voluntad superior, referible al Estado, y de cuyo poder emana, de lo que se colige con puntualidad lgica qu~ dichas normas son necesariamente coercitiuas, entendiendo por coercitividad la capacidad que tienen para hacerse obedecer contra y sobre las actitudes en contrario de los sujetos cuya conducta someten, capacidad que imbbitamente involucran por provenir de la potestad estatal y por garantizar sta su cumplimiento. "El Derecho, explica Recasns Siches, se impone sin tomar en consideracin la voluntad de sus sbditos, sin condicionarse al juicio y a la decisin que les merezca a stos. La regulacin jurdica no pregunta al sujeto si est de acuerdo con ella, sino que lo subordina por s misma de un modo objetivo inexorable." "Derecho es por esencia norma de imperio, inexorable~ irresistible, exigencia coercitiva. Un orden jurdico que constituye solamente un mero deber cuya esencia se agotase en un puro deber sin ms, no sera propiamente .un orden jurdico. Derecho sin coercitividad es una contradictio in adjecto?" Huelga decir, por lo dems, que la capacidad coercitiva de la norma jurdica genera la inviolabilidad de sta, no en el sentido de que no pueda quebrantarse, sino en cuanto que su validez y la posibilidad permanente de su cumplimiento siempre se conservan inalterables. . Lo,atributos que brevem~nt~ ~emos resea~o son,.segn dijimos~ condiciones sine quibus non de la norma jurdica con prescindencia de su matena de regulacin y slo son dables en el derecho positivo creado y sancionado por el Estado. En consecuencia, el mbito analtico del Derecho Constitucional queda demarcado en una determinada zona de la ordenacin jurdica estatal. Ahora bien, toda norma de derecho tiene necesariamente un contenido, pues no es posible ni siquiera concebirla como una forma vaca, como una pura armazn sin materia. Sus elementos esenciales, de ndole meramente formal y que ya han quedado esbozados, deben actuar sobre hechos, fenmenos, situaciones o relaciones dadas en la objetividad social, misma que implica la materia de su regulacin. En el contenido o substrtum de la norma jurdica se plasman principios, postulados, "quereres" o simples juicios lgicos de muy diversa ndole: econmicos, sociales, religiosos, polticos o filosficos, y cuyo conjunto integra la "ideo~oga" de la propia norma, sujeta, por lo dems, a variaciones tempoespaciales, En otras palabras, los hechos y situaciones sociales de mltiple causalidad y teleologa, colectivos o individuales, se rigen por la norma jurdica de manera bilateral, imperativa y coercitiva; y"'el criterio rector, que constituye el contenido de dicha norma, y se sustenta en una variada y variable ideologa que, a su vez, se configura por cualquiera de los aludidos principios, postulados, "quereres" o juicios lgicos y los cuales inciden en los mbitos, correspondientes a
.2 Op. cit., pp. 105 y 106. El mismo criterio lo suaten~ el eminente jurisfil6soio Rutlolf van Ihering, quien afirma: "8610 aquellas normasestableidas por la sociedad quetien. tralI si la coaccin es~tIU, ~.e1 Jlom.bre de .d~o.~ . cpmohemqs visto,.s6lo ~.~tado posee el monopolio de la coacci6n, con lo 'euar se hadidlo implieill'. que 8610 $Oa nO"tmas &l deJecllo lai investidas. por el Estado CJ1 ese efecto o que . ,. ElutJo .s ,. ,.fu.,. .tUl ,.cho"'. (El Fin en el Derecho. Editorial Cajiea, tora8t.~!ql-l.,
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distintas ciencias o disciplinas de carcter generalmente cultural, tales como la economa, la sociologa, la filosofa o la poltica. El estudio del Derecho se ha enfocado tradicionalmente hacia el contenido mltiple y variable de la norma jurdica sin atender a los caracteres esenciales y propios de sta, o sea, sin desvincularla de su materia de regulacin. Por ello, el Derecho se ha analizado desde un punto de vista econmico, social, filosfico o poltico, con la ligazn histrica que ese anlisis no puede eludir; y este mtodo, se ha afirmado, ms que conducir a la integracin de una Ciencia Jurdica propiamente dicha, ha originado, en realidad, una economa, una sociologa, una filosofa y una poltica del Derecho. Frente al estudio ideolgico de la norma jurdica, que penetra en los campos de las disciplinas culturales enunciadas y que de ellas toma sus criterios analticos, la llamada "Teora Pura del Derecho" propugna el examen de dicha norma considerndola en s misma, como una forma de regulacin, a travs de sus elementos esenciales que la distinguen de otras reglas de conducta humana, prescindiendo del variado y variable contenido que stas y aqullas suelen tener y que en todas es idntico. En otras palabras, la escuela vienesa, sostenedora de la mencionada teora y cuyo fundador es Kelsen, ha pretendido, en un terreno meramente lgico-formal, estudiar la esencia del Derecho, conceptundolo como conjunto exclusivamente de normas de conducta elaboradas y sancionadas por el poder estatal, mediante la abstraccin de su contenido .deolgico, suministrado por disciplinas culturales distintas de la Ciencia Jurdica. "La Teora Pura de Derecho, afirma tan insigne jurista, es una teora del Derecho positivo a secas, no de un orden jurdico especial. Es Teora General del Derecho, no interpretacin de normas jurdicas particulares, nacionales o internacionales. ~Comoteora, quiere conocer nica y exclusivamente su objeto. Procura responder a las preguntas sobre qu es y cmo es el Derecho, pero no a la cuestin decmo debe ser o cmo debe elaborrselo (sic). Es Ciiicia del Derecho y no Poltica .del .Derecho. -Si ella se califica como teora 'pura' del Derecho es porque pretende garantizar un conocimiento dirigido solamente hacia el Derecho, y porqu pretende eliminar de este conocimiento todo lo que no pertenece al objeto exactamente sealado como Derecho. Es decir: quiere librar a la Ciencia Jurdica de todos los elementos extraos. Tal es su principio metdico fundamental, que par<:ce ser de por s bien comprensible. Pero una mirada sobre la ciencia jurdica tradicional, tal como se ha desenvuelto en el curso de los siglos XIX y xx, muestra claramente cun distante se halla de corresponder a la exigencia de pureza. En forma desprovista de todo espritu crtico, hase mezclado la Jurisprudencia con la Psicologa y la Biologa, con la Etica y la Teologa. Hoy en da casi no hay ciencia especial en cuyo recinto el jurisperito se considere incompetente para penetrar. Desde luego, l cree poder realzar su prestigio cientfico precisamente tomando en prstamo de otras disciplinas, con lo que est perdida, naturalmente, la verdadera Ciencia Jurdica."a Aplicando la metodologa que preconiza la ~rla Pura del Derecho, efedi.. ~e se obtiene lo que es la esencia formal de la norma jurldica in abslra&Io,
U T " Par. tUl /).,.~la(J. EditQrial Losada, s. A., ~ AireI,p,.25.
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es decir, el modo o manera como regula la conducta humana. Su adopcin, sin embargo, no tiene la pretensin de ago;ar en su totalidad la Ciencia Jurdica, pues la Teora Pura del Derecho no excluye la interpretacin de las normas jurdicas especficas mediante la explicacin de su contenido desde el punto de vista de los principios o tendencias ideolgicas que lo conforman o lo hayan determinado como materia de regulacin. La interpretacin de las citadas normas, en efecto, consiste en desentraar su sentido ordenador demarcando su esfera de operatividad; y ese sentido no puede fijarse sin tomar en consideracin su contenido. El intrprete de una norma de derecho para cumplir su misin debe, por tanto, acudir a un conjunto de ideas metajurdicas que nutren ese contenido y que, segn hemos dicho, pertenecen a distintas ciencias o disciplinas generalmente culturales que las han elaborado, y sin desatender, por otro lado, la realidad social en sus dimensiones pretritas y presentes y en sus proyecciones futuras. Como sera posible, v. gr., que el jurista interprete la norma jurdica que declara que la soberana radica en la voluntad popular, sin ocurrir a la explicacin filosfico-poltica e histrica de los conceptos que emplea la frmula declarativa? Si prescindiera de esa explicacin, su labor se reducira a la simple e intrascendente afirmacin de que la citada norma es derecho por cuanto que es bilateral, imperativa y coercitiva, pero sin desentraar su sentido mltiple y su honda significacin, ni su implicacin y alcance regulador, objetivos stos que no pueden abstraerse de su contenido o materia. Estas consideraciones, sin embargo, no restan validez a la Teora Pura del Derecho, ya que sta no tiene por finalidad interpretar normas jurdicas especficas sujetas a factores tempo-espaciales, o sea, precisar su sentido regulador en un momento dado y en un determinado lugar, sino exponer lo que son las normas de derecho en s, con independencia de su contenido ontolgico y de su aspiracin axiolgica. Por otra parte, la Teora Pura encuadra dentro de la filosofa del Derecho o, al menos, no pertenece a la Ciencia del Derecho o jurisprudencia stricto sensu." pues sta, segn Recasns Siches, "tiene por objeto conocer, entender, o sea interpretar y sistematizar las normas de un ordenamiento de Derecho", indagando "en plenitud de sentido propio de un Derecho positivo". 5 Ahora bien, la "interpretacin", "sistematizacin" e "indagacin" no pueden prescindir de la explicacin del contenido o materia del Derecho positivo como conjunto de normas bilaterales, imperativas y coercitivas; y en funcin de tal explicacin, la Ciencia Jurdica se enlaza con las dems disciplinas culturales que le proporcionan los criterios para extraer y fijar el sentido de la norma de derecho. JI. El Derecho Positivo, objeto de estudio de la jurisprudencia stricto sensu se integra con diferentes ordenarilientos jurdicos expedidos por el rgano estatal competente -legisIador- en los sistemas de. derecho escrito o estatutario y a los cuales slo haremos referencia. Estos ordenamientos se encuentran colocados en una situacin jerrquica, de tal suerte que la validez de unos depende de la
. " Esta equivalencia nominal la emplea Recas6ns Siches. Filosofla de' De,et:ho# edici6n Bosch, Barcelona, 1936, p.ll. I Op., eit. p. 25.
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de los otros. En trminos generales, puede decirse que el Derecho Positivo se compone de tres rdenes de normas jurdicas, a saber: las constitucionales, las legales y las reglamentarias, subordinadas estas ltimas a las segundas y ambas a las primeras, que son las que tienen hegemona operativa o supremaca dentro de la citada gradacin; y en un rgimen federal, adems, las normas constitucionales y legales nacionales ostentan, a su vez, categora prevalente sobre las locales de los dos tipos. Dada la variedad de ordenamientos jurdicos que concurren en la integracin del Derecho Positivo y atendiendo a que ste es el objeto de anlisis de la ciencia del Derecho o Jurisprudencia en sentido estricto, esta disciplina slo puede concebirse unitariamente como Teora General del Derecho, si tiene como materia de estudio los principios comunes que sustentan a todo el orden jurdico de un pas o a los de diversos pases que presenten homogeneidad cultural. Por consiguiente, dicha ciencia en general se desenvuelve en diferentes ramas jurdicas especficas, por cuanto que cada una de ellas estudia los diversos tipos de ordenamientos que, segn la respectiva materia que regulan, componen el Derecho Positivo. IIl. Una de esas ramas jurdicas especficas es el Derecho COnstitucional. La demarcacin de su mbito.de.investigacin importa una cuestin difcil de precisar, si se toma como criterio la naturaleza de la materia regulada por las normas constitucionales y no a stas en s mismas, articuladas en un sistema preceptivo que se llama "Constitucin". Hemos afirmado, en efecto, que toda norma jurdica necesariamente tiene un contenido mltiple y variable. Este contenido, que es la materia de regulacin jurdica, puede darse dentro de normas de derecho de diferente tipo jerrquico. En otras palabras, una misma materia, traducida en hechos, actos, relaciones, situaciones, intereses, etc., objetivamente registrados y registrables en la dinmica social, es susceptible de ordenarse concurrentemente por normas jurdicas de diversa jerarqua: constitucionales, legales o' reglamentarias. De esta guisa, y tomando en cuenta exclusivamente dicha materia, no podran con claridad deslindarse los campos de estudio de las distintas ramas jurdicas especficas, pues la investigacin que sobre ella cada una de stas se emprendiera, provocara una recproca interferencia. As, por ejemplo, en la Constitucin existen disposiciones relativas a las materias civil, penal, procesal, administrativa, laboral, poltica, etc., ylas cuales, a su vez, estn regidas por los respectivos ordenamientos jurdicos secundarios. Por ende, y en vista de esta confluencia normativa, el anlisis de tales materias al travs de su ordenacin jurdica correspondera indistintamente, o al Derecho Constitucional o a las dems disciplinas especficas que integran la Ciencia del Derecho, segn que los principios y reglas que se examinen provengan de la Constitucin o de los ordenamientos secundarlos. Por otra parte, como la Constitucin contiene una serie de normas sobre diversas materias, si su estudio se enmarcara exclusivamente dentro de la esfera investigatoria de las diferentes disciplinas jurdicas distintas del Derecho Constituekmal, el terreno cientifico de ste quedara a tal extremo reducido, que slo se iBtcparia, PQf. . ~usi.n, con.aqudlas. J1011Jl88 <:GDStitucionaJc.'4ue~an .una
...... cpe. De ~ yaregOladapor ningnordenamiellf()seCUlldario.
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Tomar como criterio para definir al Derecho Constitucional la enunciacin de las diversas materias que puede comprender, implica provocar dudas y con. fusiones acerca de suxcampo de estudio. La doctrina, que generalmente ha adoptado ese criterio, presenta, en efecto, una situacin catica por lo que a la definicin del Derecho Constitucional respecta. Cada autor formula su concepto, pecando ste, o de demasiado reducido o de latitud excesiva, sin expresar certeramente en ninguno de los dos casos, el mbito de investigacin de dicha rama jurdica especfica. Para corroborar esta apreciacin, bstenos aludir a la idea que cada uno de los ms destacados tratadistas ha expuesto sobre lo que entiende por Derecho Constitucional. Seydel considera que esta disciplina tiene por objeto "la determinacin de los rganos por medio de los cuales el soberano provee a las funciones estatales", abarcando su materia la organizacin de la legislacin, de la administracin, del ejrcito y de las relaciones exteriores del Estado," Orlando, partiendo de la clsica y ya superada distincin entre derecho pblico y derecho privado, y estimando que el Derecho Constitucional debiera dominarse "Derecho del Estado", opina que aqul "tiene por objeto" a la entidad estatal y que su campo de estudio es el "ordenamiento jurdico del Estado representativo moderno, con particular consideracin a la Constitucin Positiva del Estado italiano". T Para Santi Romano el Derecho Constitucional es la Constitucin misma como "ordenamiento supremo del Estado", sin el cual no puede existir," Pietro Carfalo estima que el Derecho Constitucional es una rama del derech pblico "que estudia la Constitucin del Estado, o sea el ordenamente de los rganos constitucionales del Estado y las relaciones fundamentales entre el Estado y los ciudadanos". 9 Len Duguit, el famoso profesor de la Universidad de Burdeos, sostiene que el ?erecho Pblico interno "agrupa y comprende las reglas de derecho que se aplican al Estado considerado en s mismo, las que determinan las obligaciones impuestas al mismo Estado, y las facultades o poderes de que es titular, as como su organizacin", entendiendo este agrupamiento como "Derecho Constitucional" en su sentido amplio "y no en el sentido estricto reservado para designar las leyes constitucionales rgidas" .10 Segn M aurice H auriou, el Derecho Constitucional "tiene por objeto la Constitucin poltica y social del Estado", afirmando que la ''Constitucin poltica" se refiere, por una parte, a la organizacin y al funcionamiento del gobierno o sea del poder que' dirige la vida del grupo; por otra parte, a la organizacin de la libertad poltica, es decir, a la participacin de los ciudadanos en el gobierno". Por "Constitucin social" entiende "la que se refiere al orden so6 Principii di diTitto constitucionale generale,' obra a la que alude. Linarea QUJ}tana en . '. su Tratado de la Ciencia del Derech.o Constitucional. Tomo I,"'pp. 295 r. ~96. 7 Principii di diritto constitucionale, tambin .mencionado por Linares Quintana en su aludida obra, pp. 296 Y 298. .... . .: 8 Principp. di diritto constitucionale generale, oJ.>ra ~ la !lUe alude Lina.tes Q'Jm.tana en su Tratado, p. 299. . o Vase Tratado' d. la Cn&i4del DMeeh9 CofUlift~.T.I.p. 301. 10 Manual de Der6cho Constitucional. T1'4MIucd6~",."""J~~t. ~1~
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cial considerado como un orden individualista que reposa sobre la doble base de las libertades individuales, comprendiendo en ella la de fundacin, y de las ideas objetivas que han formado la civilizacin't.P . ., Esmein atribuye al Derecho Constitucional este triple objeto determinativo: la forma de Estado, la forma y los rganos de gobierno y los lmites de los derechos del Estado.P Carr de Malberg afirma que "el Derecho Constitucional es --como su nombre lo indica- la parte del derecho pblico que trata de las reglas o instituciones cuyo conjunto forma en cada medio estatal la Constitucin del Estado't.P Posada formula un concepto amplio del objeto del Derecho Constitucional enumerando las materias de estudio que comprende. Asienta que "El Derecho Constitucional ha de definirse de modo esencial, jurdico, por su contenido; ste abarca todo el Derecho relativo: a), a la determinacin del soberano en el Estado; b), al ejercicio de la soberana poltica mediante la organizacin social que constituye el Estado no oficial y oficial o Gobierno; e), a las relaciones del Estado, en cuanto estas relaciones aclaran por modo indirecto el criterio prctico que preside el ejercicio de la soberana poltica: comprende esta ltima parte la doctrina de los derechos de la personalidad."> Felipe Tena Ramrez censidera que el Derecho Constitucional "es la doctrina individual y especfica de determinado rgimen de Estado", adscribiendo a nuestra disciplina un contenido y una fuente destaeadamente histricos. En expresiones elegantes afirma que "Por cumplir una misin eminentemente social, el Derecho Constitucional no puede desarticularse de 16 histrico", agregando que "en lo histrico no slo tiene cabida la serie de los ms o' menos importantes episodios pretritos, sino tambin y relevantemente los factores ticos e intencionales, .que se exteman a su vez por la manera de reaccionar la psicologa humana ante las normas. El formalismo de las normas recoge la savia, favorable o adversa, de los factores vitales, y de este modo el Derecho Constitucional no 'Pt;~de ser nunca formalismo puro, sino vida que se acendra en la norma o que la. mega. El Derecho Constitucional es, por todo ello, el comn aliento jurdico de cada pueblo, la expresin ms alta de su dignidad cvica, el complejo ms ntimo de su historia.Y'" Para Linares Quintana la finalidad del Derecho Constitucional estriba en "la garanta de la libertad y la dignidad del individuo, mediante la sumisin o acomodacin del Estado, ntegramente considerado, al derecho't.v Bielsa define el Derecho Constitucional "como la rama del derecho pblico que regla el sistema de gobierno, la formacin de los poderes pblicos, su estructura y atribuciones, y que establece o reconoce, en principios, declaraciones o garantas, los derechos y. deberes privados y pblicos de los habitantes, como miembros de la sociedad referida al Estado y como miembros del cuerpo politico"." Para los juristas rusos A. Denisov y M. Kirichenko, el Derecho Constitucional sovitico "es una rama del derecho sovitico, cuyas normas legalizan la
Principio de Derecho Pblico y Constitucional, p. 2. . EUments de Droit Constitutionnel Frangais et Compar, p. 1. Teorfa General del Estado, p. 21. . u Derecho Polftico. Tomo 11, pp. 85 Y 86. 1.lI Dere~ho Ctmstitucional Mexicano. Ter<:era edicin, .1955, pp.$6y 8$. 18TNtiJdo de laCie1ICI del Derecho COflltifuqional. Tomo I,p. Sot9. 11 Dere~ho CoflStiheional, p. 57. .< ...... ;:.,,;;,,;;;;~:.:;,;) t'#~''i";,
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organizacin social y del Estado, determinan o instituyen el sistema y los principios de organizacin y actividad de los rganos estatales, los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos y el sistema electoral del Estado sovitico'l.P Sera demasiado prolijo aludir a todas las pretendidas definiciones que en la literatura jurdica se han elaborado sobre el concepto de "Derecho Constitucional". No abrigamos, por 10 dems, la intencin de refutar las que hemos reproducido, pues simplemente nos contraemos a reiterar que cada una de ellas, o peca de vaguedad, o presenta el defecto de ser o demasiado amplia o muy reducida para delimitar el terreno cientfico de dicha disciplina, aunque en todas ellas se adviertan denominadores comunes. . IV. Si definir una idea, expresndola en una proposicin lgica, conduce a los peligros del defecto o del exceso en la definicin, esta peligrosidad se acenta cuando se trata de una disciplina, como el Derecho Constitucional, que, merced a la dinmica social, poltica y econmica de los pueblos, siempre es susceptible de variar la materia de su estudio. Los conceptos que sobre l se han formulado toman como criterio bsico las cuestiones que tradicionalmente y en cada Estado especfico se han considerado como objeto de regulacin constitucional. De ah que el campo cientfico de tal Derecho se modifique en la medida en que diversas materias socio-econmicas y polticas, principalmente, se convierten en contenido de las normas integrantes de una constitucin determinada. La rigidez en la mencin delas materias que impliquen el objeto del Derecho Constitucional lleva inexorablemente a un estudio parcial de la Constitucin si sta incluye dentro de su ordenacin cuestiones diversas que rebasan los lmites de una enumeracin casustica. Por ello, definir al Derecho Constitucional siempre entraa una aventura que las ms de las veces no se corona por el xito; y para nosotros formular una definicin sobre dicha disciplina jurdica no es tan importante como sealar un objeto especfico de estudio. Aunque parezca tautolgico, debe decirse que el Derecho Constitucional estudia la Constitucin; pero no la Constitucin in abstracto como ente ideal ca":. rente de juridicidad, o sea, como un conjunto de principios deontolgicos sin consagracin positivo-normativa, sino una Constitucin especfica, particular de un Estado determinado. En su objeto de investigacin radica la diferencia entre el Derecho Constitucional y la "Teora Constitucional", pues en tanto que sta formula y explica los citados principios que puedan tener o no acogida en alguna Constitucin in concreto, aqul, segn dijimos, analiza un cierto orden jurdicoconstitucional. Posiblemente se antoje muy mezquino el objeto del Derecho Constitucional en los trminos que se acaban de indicar; mas en un terreno realista el mbito de estudio de esta disciplina as debe demarcarse. Inclusive, la literatura jurdica respectiva nos da la razn, pues las distintas obras que sobre ella se han escrito tienen como materia analtica primordial regmenes constitucionales concretos e histricamente dados.
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Derecho Constitucional Soviltico. p. 6.
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El estudio de una Constitucin obviamente comprende el de todas sus disposiciones, agrupndolas sistematizadamente en diversas instituciones o materias que aqulla establece o regula. Por ende, la comprensin didctica del Derecho Constitucional debe abarcar todas las instituciones o materias que en la Constitucin se encuentran normadas o previstas por modo fundamental o bsico, ponderndolas nicamente como contenido de las disposiciones constitucionales respectivas. Si dichas instituciones o materias son objeto de regulacin de una variada legislacin ordinaria que pormenoriza normativamente las reglas consignadas en la Constitucin, el estudio de las mismas, fuera de su conformacin preceptiva constitucional, corresponder a otras disciplinas jurdicas. Para ilustrar las anteriores ideas es pertinente aducir uno de los muchos ejemplos que pueden ponerse. As, en el articulo 123 de nuestra Constitucin de 1917 se consignan las reglas fundamentales y supremas que norman las relaciones obrero-patronales. Esas reglas que se desenvuelven por la Ley Federal del Trabajo principalmente, son las que debe estudiar el Derecho Constitucional toda vez que estn contenidas en la Constitucin, incumbiendo al Derecho del Trabajo, sustantivo o adjetivo el anlisis de las' instituciones o materias reguladas por la legislacin secundaria respectiva. Si el Derecho Constitucional significa el estudio de una determinada Constitucin en su totalidad normativa, o sea, el de todas las materias que sta comprende, su enseanza debe abarcar todos. los aspectos preceptivos de la ley fundamental. De ello se descubre la ntima e inextricable 'correlacin entre dicha disciplina y las dems que integran la Ciencia Jurdica o Jurisprudencia en sentido estricto. En el campo de investigacin de una y de otras pueden concurrir las mismas materias, con la diferencia que stas se analizan por el Derecho Constitucional y por las dems ciencias jurdicas especficas desde un ngulo preceptivo distinto aunque coincidente en los criterios metajurdicos. As, v. gr., las cuestiones sociales agraria y obrera se deben estudiar por el Derecho Constitucional dentro del cuadro de regulacin que establece la Constitucin, ponderando las disposiciones normativas conducentes que en sta se contienen; en tanto que el Derecho Agrario y el del Trabajo las deben examinar en sus dimensiones extraconstitucionales como materias normadas por la respectiva legislacin ordinaria. Segregar. del mbito investigatorio del Derecho constitucional las consabidas cuestiones y otras muchas que estudian diversas disciplinas jurdicas especficas a pesar de que estn previstas y reguladas por la Constitucin, equivaldra a mermarlo considerablemente en su correta comprensin didctica, pues su objeto, en tal caso, no consistira en el examen de toda la Ley Fundamental, sino slo de aquellas instituciones cuya normacin no estuviere consignada en ninguna legislacin secundaria. Con vista a la concurrencia normativa mencionada, que se revela en que una o ms materias estn ordenadas por la Constitucin y por la citada legislacin, fcilmente se comprende que el. Derecho Constitucional es una disciplina jurdica especfica fundamentql, y que las dems, frente a la regulacin constitucional de sus respectivas. materias, son disciplinas derivadas. Est9S calificativos no (feben vincu1arsa\Jaimportancia didctka de una y de lasotrs, Di se relaci~ tonapuid6n cronolgica en el campo <.le la Cielcia. del Dereclao. siactcp:
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simplemente entraan una jerarqua formal en el estudio que de las mismas materias emprende el Derecho Constitucional y las otras disciplinas, pues en tanto que aqullas examina en funcin de las normas constitucionales que las regulan, es decir, conforme a las disposiciones supremas y fundamentales del Derecho Positivo, stas las analizan segn su normacin secundaria. V. Al afirmar que el objeto del Derecho Constitucional es el estudio de una "Constitucin especfica, no pretendemos, ni por asomo, dar a entender que su tarea investigadora se contraiga a un mero comentario de las disposiciones que integran dicho dt:denamiento, pues esta inadmisible suposicin relevara a tal disciplina de todo carcter cientfico. Lo que queremos enfatizar es que el estudio de la Constitucin debe obedecer a una metodologa en que concurran diversos puntos de vista para lograr su anlisis exhaustivo mediante el examen sistemtico de todas y cada una de las normaciones que comprende. No se trata, por ende, de sealar las materias que abarca o pueda abarcar el objeto del Derecho Constitucional, como lo ha pretendido generalmente la doctrina, sino de estudiar una Constitucin especfica en cuanto a la regulacin total que instituye. La metodologa didctica del Derecho Constitucional debe emplearse mediante la utilizacin concurrente de distintos mtodos de investigacin aplicados a cada uno de los grupos de preceptos constitucionales que prevean y regulen bsicamente las diferentes materias que implican su contenido. Tales mtodos deben ser primordialmente los siguientes:
a) El16gico-jurdico de interpretacin de' las prescripciones constitucionales para desentraar los principios que involucran y fijan su sentido, alcance y operatividad; b) El histrico, que estriba en comparar las citadas prescripciones normativas con las que las precedieron en el decurso de la vida de un pueblo, a fin de sealar la evolucin que han experimentado las diversas materias normadas constitucionalmente; e) El crtico-valorativo de las propias prescripciones en atencin a los aspectos social, poltico y econmico del ser, modo de ser y querer ser del pueblo o nacin que estructura, as como desde el punto de vista de las teoras filosficas, polticas, sociales y econmicas que justifiquen o condenen su contenido.
Los anteriores mtodos, usados en articulada y sistemtica concurrencia, deben aplicarse al campo de conocimiento del Derecho Constitucional. No interesa, repetimos, cmo pueda definirse esta disciplina; lo que importa es demarcar su rbita investigatoria que se implica en el estudio integral de una Constitucin positiva. Claramente se deduce de las consideraciones' expuestas la ntima conexin que el Derecho Constitucional guarda con diversas ciencias culturales, cuya respectiva materia slo es abordable por nuestra disciplina en la medida que implique el contenido de una o variasn~ jurdico..constitucionales. y es que la Constitucin no ea un ordenamiento descarnado; no es >liIl'a forma, SQB
prescripcion~ como. DOrlna&juridic:as, tienen' CPU10substncia .los. princi~ ~.toI~~.~, ticQB.deuo,pueblO. Este nutre alaContd..
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tucin con su propia vida y la erige en smbolo o bandera de sus aspiraciones, parafraseando las certeras expresiones de Tena Ramrez. Por ello, el estudio de la Constitucin no puede realizarse con el solo mtodo que preconiza la Teora Pura del Derecho, sino que, enfocndose sobre el contenido mltiple de las normas constitucionales, obtiene de la Historia, de la Poltica, de la Sociologa, de la Filosofa y de otras ciencias culturales, sus ms fulgurantes luces para desentraar y fijar su sentido y para elaborar, en un verdadero sistema cientfico, los principios generales que las rigen. Estos principios se obtienen, en consecuencia, mediante la aplicacin del mtodo inductivo, cuya base, segn hemos dicho, es el anlisis de una determinada constitucin positiva, en cuyo caso la Ciencia del Derecho Constitucional ser nacional. Ahora bien, cuando la induccin se ejerce partiendo de diferentes constituciones positivas pertenecientes a distintos Estados y de ella se hacen derivar principios comunes que rigen sus respectivas prescripciones, se integra lo que se llama "Derecho Constitucional Comparado", que no es sino una faceta del Derecho Constitucional propiamente dicho. Debemos hacer hincapi, aunque pequemos de insistentes, en que tanto el Derecho Constitucional nacional como el comparado no se estructuran con los solos postulados filosficos, ticos, sociales, econmicos o polticos que, en un terreno deontolgico, deban determinar la creacin de la Constitucin, sino en la medida que tales postulados se proyectan en la normacin constitucional positiva, o sea, como substrtum del sistema u orden en que sta se articula. VI. De la referencia que hemos hecho a las diferentes concepciones que sobre el Derecho Constitucional ha formulado la doctrina, se infiere que casi por modo invariable todas ellas emplean la idea de "Estado" para tratar de sealar la implicacin cientfica de esa disciplina. En otras palabras, esta idea se sita, dentro de las definiciones a que se ha aludido, como objeto de estudio del Derecho Constitucional, considerando al Estado en sus aspectos orgnico y funcional, como la materia de conocimiento de esta rama jurdica o, al menos, como centro imputativo de los distintos aspectos de su investigacin. De esta guisa, convergen el Derecho Constitucional y la Teora del Estado en su objeto de estudio, cual es el Estado, por lo que es preciso delimitar los correspondientes campos que, en relacin con l, tienen asignados ambas disciplinas. Esindispensable recordar que siendo el Derecho Constitucional una rama de la ciencia jurdica en general, su objeto de conocimiento se implica en el ordenamiento que se llama "Constitucin", y que, como conjunto normativo supremo concurre en la integracin del Derecho Positivo. Por su parte, la Teora del Estado estudia a ste en cuanto tal, es decir, su entidad o ser propio, independientemente de su estructuracin jurdica orgnica y funcional. En consecuencia, el Derecho Constitucional es una ciencia normativa, en tanto que la Teora General del Estado es Una ciencia ontolgica y deontolgica; y aunque ambas presentan una innegable .coincidencia en lo que atae a la materia de estudio, su respectivo punto de vista investigatorio es notablemente divergente, o dicho de otra. manera, en ~to que el Derecho Constitucional estudia a ,tlt&EstadodeteI'y especlftO. en la ~edjda en que su ser es el cOntenido-fle~~ j11rdica llamada Constitucin" ,la ,r~rcid~1~/,,~,~.iII;~
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un estado particular, sino que procura dilucidar la esencia del Estado in genere, prescindiendo, por ende, de toda estructuracin normativa. "Mientras que los principios, las reglas jurdicas se exteriorizan en el ordenamiento vigente y se constatan bajo la forma ms o menos perfecta que les otorga el derecho positivo .--dice Georges Burdeau- el Estado, por el contrario, permanece siempre como una realidad inmaterial, porque su razn de ser no exige en ningn momento su exteriorizacin. Su realidad reside en el espritu del hombre que lo concibe y es en ese espritu donde desempea totalmente su tarea, sin tener necesidad de una forma concreta cualquiera.Y'" Frente a la pregunta qu es el Estado?, la Teora General que pretende . explicarlo se desenvuelve, en rigor, en una multitud de opiniones que, sustentadas desde diversos puntos de vista, tratan de responderla satisfactoriamente. El Derecho Constitucional, en cambio, tiene una propensin menos ambiciosa, pues desentendindose de lo que el Estado in genere sea o pueda ser conforme a un criterio ontolgico o deontolgico, respectivamente, en el que convergen factores ideolgicos dediferente tipo, estudia a la entidad estatal corno sujeto y objeto de una ordenacin constitucional positiva determinada, o sea, las normas jurdi. cas fundamentales en que se vierten sus distintos elementos. Debemos advertir, sin embargo, que el tratamiento de la temtica y problemtica del Derecho Constitucional no pueden prescindir de la referencia a la conceptuacin general que atae al Estado in abstracto y a sus elementos constituitvos, Esta imposibilidad intelectiva obedece, como lo hemos afirmado, a la circunstancia de que cualquier constitucin in concreto utiliza esa conceptuacin corno conjunto de ideas generales a las que adscribe un cierto contenido sustancial de diversa ndole, condicionado, a su vez, a factores ecolgicos de diferente naturaleza vinculados estrecha e inescindiblemente a la existencia dinmica de un Estado especfico. Por ello estimamos que la metodologa que debe emplearse en el estudio del Derecho Constitucional, o sea, en el anlisis de una constitucin determinada, consiste en el examen de los conceptos y principios generales y abstractos que sta utiliza corno tpicos de la Teora del Estado y de la Teora Constitucional para despus ponderarlos desde el punto de vista de su consagracin normativa en una cierta ley fundamental.
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTORICO-POLITICA DEL ESTADO MEXICANO

SUMARIO:
T. Someras consideraciones terminolgicas. El nombre del Estado mexicano-c-If. La formacin del Estado en genera1.-TU. La gestacin del Estado mexicano: A. Epoca pre-hispnica ; B. Epoca colonial; C. Etapa de la independizacin.
I.
SoMERAS CONSIDERACIONES TERMINOLGICAS. EL NOMBRE DEL ESTADO MEXICANO
El Estado mexicano es un Estado especfico con existencia y vida diferenciadas en el orden internacional. En consecuencia, las notas que concurren en su ser y en su concepto resultan.de la referencia, a l, de los atributos del Estado en general. Prima [acie, debemos afirmar que el Estado mexicano es una institucin jurdico-poltica dotada de personalidad, o sea, en otras palabras, es una persona moral que se distingue de las dems que dentro de l existen porque tiene el carcter de suprema. El Estado mexicano, corno todo Estado, implica una organizaci6n o estructura jurdica dinmica, pot ~.cuanto que corno persopa moral desarrolla una conducta para conseguir determinados fines especficos en beneficio de la nacin, y los cuales fundan su justificaci6n. Ahora bien, como el Estado es creado y organizado por el derecho fundamental-u orden jurdico bsico, el estudio del Estado mexicano necesariamente tiene que abordarse desde el punto de vista constitucional, pues es la Constitucin la que le seala todos sus elementos y demarca su especificidad. Hemos aseverado que el anlisis de un Estado en particular es un;:ema que corresponde puntualmente al Derecho Constitucional, ya que entraa la ponderacin de una determinada constitucin en lo que atae a los aspectos normativos al travs de los cuales lo estructura, consignando las modalidades de cada uno de sus elementos propios y su teleologa, Por consiguiente, el examen del Estado mexicano comprende las cuestiones concernientes al modo de ser de su ingrediente humano -poblacin-, de su base fsica o geogrfica -territorio-, de la soberana de su nacin, de su derecho .fundamental, de su poder pblico,. de sus rganos originarios y de sus fines; y corno todas estas cuestiones estn tratadas preceptvamente en la Constitucin, es al travs del anlisis de sta corno su estudio debe emprenderse. No debe olvidarse, en efecto, que el Derecho Constitucional .re&pog,de a la pregtmta decfno.es un Estado especfico, es decir, c6mo est4'~stlJ!tP"i turado en una constitucin determinada, sin que.su tbitade ; ~ .
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abarque la cuestin de cmo debiera estar organizado, tema ste que incumbe a la filosofa poltica. Si concebimos al Estado mexicano como la persona moral suprema en que se ha estructurado el pueblo de Mxico y si esta estructura se implanta en la Constitucin, es obvio que sin ella o fuera de ella no se le puede examinar. Por ello, concluimos que el estudio de la mencionada institucin es eminente .Y preponderantemente jurdico, lo que no obsta para que, al analizarse los diferentes aspectos de su normatividad, su explicacin deba acudir a diversas disciplinas culturales como auxiliares de la Ciencia del Derecho. La persona moral llamada "Estado Mexicano" recibe en la Constitucin de 1917 distintas y heterodoxas denominaciones que provocan una ambigedad terminolgica y una confusin de conceptos de diferente acepcin tcnica. Nuestra actual Ley Fundamental emplea, en efecto, indiscriminadamente los nombres de "Estados Unidos Mexicanos", "Repblica", "Federacin", "Nacin" y "Unin" para designar al Estado mexicano en su implicacin institucional. El primero de ellos se utiliza, v, gr., por los artculos 50 y 80, entre otros, que respectivamente aluden al depsito del poder legislativo y del poder ejecutivo "de los Estados Unidos Mexicanos", en un Congreso general y en un solo individuo o presidente. El trmino "nacin", en cambio, se adscribe a la denominacin del tribunal supremo del pas, llamndosele por el artculo 94 y otros preceptos "Suprema Corte de Justicia de la Nacin". En otras diversas disposiciones constitucionales -artculos 9, 11, 69, 71, etc.-, se alude a la "Repblica" como sinnimo de "Estado mexicano" o de "Estados Unidos Mexicanos". Tambin se emplea la palabra "Unin" con la misma equivalencia, segn se advierte de los artculos 71, fraccin JI, inciso j), 73, fraccin 1, 108 Y 111, as como la de "Federacin" en los artculos 18, 27, 42, 49, 104, fraccin IlI, por no citar otros preceptos. La Suprema Corte se ha preocupado por explicar esta ambigedad terminolgica para designar a la institucin jurdica pblica llamada "Estado mexicano", afirmando que "...el Estado mexicano, aspirante por propensin llamada sociolgico-poltica a encudrar a la Nacin Mexicana y que se denomina Estados Unidos Mexicanos, viene a ser en el lenguaje del Derecho Pblico una realidad jurdico-poltica, que es la misma que el lenguaje de la Sociologa llamara, dentro del gnero, entidad sociolgico-poltica, y especficamente Nacin Mexicana, e~tidad ~nt~grada ~entro del crite~o c~~ico de los tratadistas de Dere-e4? P4blico, cnteno adoptado por la Constitucin-e- por tres factores: un pueblo, un territorio y un gobierno. As, podramos concluir que la Federacin es esta- entidad total de un pueblo, un territorio y un gobierno, que reciben conjunta e indistintamente los nombres de Estados Unidos Mexicanos, de Unin o de Federacin, aunque la denominacin oficial e internacionalmente adoptada para estas tres realidades sea la de Estados Unidos Mexicanos; en la inteligencia, sin embargo, de que esta conclusin ajustada a la doctrina de Derecho Pblico y a nuestra Constitucin, en parte se contradice por el. text del artculo 27 de la propia Constituci6n, en cuanto en dicho precepto se comete el error doc~o de aludir a la Nacin como sinnimo de Estados Unidos Mexicanos".20 -,
20 R.solucin d.l Tribunal Puno d. 21 d. s.pti.mbr. d, 1954. Juicio ordinario promovido por '"El R.osario", S. A., \'S. la 8ectetarta de Bducacin Pblica. ,BDUta d. 'lnfor* mat:itSta Judit:idl. Afias t 958-5+, p. a9V'.
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LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO
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En la Constitucin de 1857 tambin se empleaban indistintamente para designar al Estado mexicano los vocablos "Repblica (art. 2, 30, 34, etc.), "Federacin" (arts. 42, 43, 50, etc.), "Unin" (arts. 41, 65, frac. I, etc.) y"Nacin" (arts. 51, 52 Y otros). El Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 y la Constitucin Federal de 4 de octubre del mismo ao adoptaron las denominaciones "nacin" y "federacin", y los ordenamientos constitucionales centralistas de 1836 y 1843 usaron el trmino "repblica". Estimamos pertinente haber hecho las anteriores observaciones con el objeto de precisar que todos los vocablos que se han sealado expresan la idea de "Estado mexicano" que es la jurdicamente correcta, pues los nombres "Federacin" y "Unin" en juridad terminolgica denotan una forma estatal, el de "Repblica" una forma de gobierno y el de "Nacin" el pueblo mismo como unidad real sociolgica, cultural e histrica que se organiza en la persona moral llamada "Estado". Por ende, e independientemente de esa sinonimia heterodoxa y errnea, es conveniente subrayar que cuando la Constitucin emplea ndiferencadamente cualquiera de dichos trminos, alude, en substancia, al Estado mexicano.
El nombre oficial del Estado mexicano suscit apasionadas discusiones en el seno del Congreso Constituyente de Quertaro, en tomo a las denominaciones "Repblica Federal Mexicana" y e'Estados Unidos 'Mexicanos". La Comisin respectiva, encargada de formular el prembulo de la Constitucin de 1917 y que estuvo integrada por los diputados Francisco J. Mjica, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrique Recio y Enrique Colunga, dictamin que el nombre que debiera aplicarse a Mxico fuese el de "Repblica Federal Mexicana". Los argumentos que 'dicha Comisin expuso y en los cuales fund su proposicin, fueron los siguientes: "En el prembulo formado por la Comisin, se ha substituido al nombre de "Estados Unidos Mexicanos", el de "Repblica Mexicana", substitucin que se contina en la partepreceptiva. Inducen a la Comisin a proponer tal cambio, las siguientes razones: "Bien sabido es que en el territorio frontero al nuestro, por el Norte, existan varias colonias regidas por una "Carta" que a cada una haba otorgado el monarca ingls; de manel1l,Bue esas colonias eran positivamente Estados distintos; y, al independerse de la metrpoli y convenir en unirse, primero bajo forma confederada y despus bajo la federativa, la repblica, as constituida, tom naturalmente el nombre de Estados Unidos. "Nuestra patria, por 10 contrario, era una sola colonia regida por la misma ley, la cual imperaba an en las regiones que entonces no dependan del virreinato de Nueva Espaa y ahora forman parte integrante de la nacin, como Yucatn y Chiapas. No existan Estados; los form, dndoles organizacin independiente, la Constitucin de 1824. "Los ciudadanos que por primera vez constituyeron a la nacin bajo forma repllblicana federal, siguiendo el modelo del pas vecino, copiaron tambin el nombre de "Estados Unidos", que se ha. venido usando hasta hoy solamente en los documentol.OficlaJes. De manera 'que la denomiMci6n dI Estad()S Unidos /,fuicfmosno .cOfTlISfJoiule eXlUt~nte a latJrrdad histrica. . "Durantela1ueha mtrecenttJi&taa y federalistas, los primeros Pn:f~,d ..... de :Repblica Mexicana y los segvn40a elde~ UIJdol,.l\t~:
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por respeto a la tradicin liberal, podra decirse que deberamos conservar la segunda denominacin; pero esa tradicin no traspas los expedie~tes oficiales para penetrar en la masa del pueblo, el pueblo ha llamado y seguir llamando a nuestra patria, "Mxico" o "Repblica Mexicana"; y con estos nombres se le designa tambin en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos el nombre de Estados Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no es sino empeo de imitar al pas vecino. Una repblica puede constituirse y existir bajo forma federal, sin anteponerse las palabras "Estados Unidos". "En consecuencia, como preliminar del desempeo de nuestra comisin, sometemos a la aprobacin de la Asamblea el siguiente prembulo. 'El Congreso Constituyente, instalado en la ciudad.de Quertaro el primero de diciembre de mil novecientos diez y seis, en virtud de la convocatoria expedida por el ciudadano Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unin, el diez y nueve de septiembre del mismo ao, en el cumplimiento del Plan de Guadalupe, de veintisis de marzo de mil novecientos trece, reformado en Veracruz el doce de diciembre de mil novecientos 'catorce, cumple hoy su encargo, decretando, corno decreta, la presente Constitucin Poltica de la Repblica Federal Mexicana.t''" Contra el punto de vista de la Comisin se escucharon las voces de los diputados constituyentes Luis Manuel Rojas, Fernando Castaos y Alfonso Herrera. El primero de ellos argument lo que a continuacin nos permitimos transcribir: "Yo creo que el Primer Jefe estuvo acertado al no restringir los vocablos al .nombre oficial; porque el nombre oficial de nuestro pas es: Estados Unidos Mexicanos; pero la pretensin, por parte de la Comisin, de que precisamente se excluya de la redaccin de la nueva ley fundamental el nombre de Estados Unidos Mexicanos, me parece muy peregrina, por ms que se diga que no ha entrado ese nombre en la conciencia nacional y que no ha pasado de las oficinas pblicas. En este punto pienso que la Comisin ha sufrido un descuido involuntario; porque hasta en las monedas se lee Estados Unidos Mexicanos y; adems, se recordar que ustedes mismos, seores diputados, aprobaron hace poco la reforma del Reglamento y convinieron en que al promulgarse el decreto respectivo deban decirse: 'El Congreso de los Estados U nidos Mexicanos' y no la 'Repblica Mexicana'. Parece que en este particular no hay sino una mera preocupacin de la Comisin, y en el fondo, nuestros distinguidos amigOs no son ' sino representantes de una idea conservadora. "Una de las razones que alega la Comisin es fundamental a primera vista, porque dice que absolutamente en Mxico no hay ninguna tradicin, COmo en Estados Unidos para la separacin de Estados. Con este argumento se quiere demostrar que aqu la Federacin, refirindose al hecho ms que a la' palabra, es enteramente extica, y yo le voy a demostrar a la Comisin que en este particular tambin incurre en un error lamentable; porque siempre es conveniente venir preparados para tratar' estos asuntos en un Congreso Constituyente. El 15 de septiembre de 1821, la pennsula de Yucatn, que formaba una capitana enteramente separada de la Nueva Espaa, proclam su independencia, y voluntariamente envi una comisin de su seno para que viniera a la capital de Mxico, que acababa de consumar su independencia, a ver. si le convena formar un solo pas con el nuestro; pero sucedique cuando vena en camin, la camisin, se levant la revolucin en Campeche, proelamando. espontneamente su
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"~impugnadoresde la Comisin nos dicen: henosluchado por el federalismo o por ~l centralismo; los. pa:rtidariosdel, feder~o hemosdiohoque las ;diversaa~ciaa que forr.naronelrein dtl :Anhuae,: qJ:leaceptaronla.~ti--
anexin a Mxico. De manera que ya ve la Comisin cmo haba, en un principio cuando menos, dos entidades antes de que se formara nuestra nacin: la Nueva Espaa y la Pennsula de Yucatn. Poco tiempo despus ese movimiento trascenci a Centroamrica: Nicaragua, Guatemala, Honduras, El Salvador, todava no eran pases independientes; tambin se declararon con deseos manifiestos de formar un solo pas con Mxico. Mas vino el desastroso imperio de lturbide, que no gust a Guatemala, que se vio obligada a declarar que no quera seguir con Mxico, que recobraba su independencia, y form luego otro pas. "La primera forma de repblica en Centroamrica, fue tambin una federacin. En estas condiciones, lleg una ocasin en que voluntariamente quiso Chiapas desprenderse de la antigua capitana de Guatemala, a que perteneca, para quedar definitivamente agregada a nuestro pas, como ha sucedido hasta ahora, y es as como tuvieron origen los Estados de Chiapas, Tabasco, Campeche y Yucatn. "Ahora, por el Norte y por el Occidente, la capitana general de Nueva Galicia fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa y aun cuando andando el tiempo del gobierno colonial crey necesario a su poltica incorporar la capitana de Nueva Galicia como provincia de la Nueva Espaa, el espritu localista de Nueva Galicia qued vivo, y tan es as, que en el ao de 1823 hubo una especie de protesta o movimiento poltico en la capital del Estado de Jalisco, en nombre de toda la antigua provincia, dicindole claramente a Mxico: "Si no adopta el sistema federal, nosotros no queremos estar con la Repblica Mexicana'; eso dijo el Occidente por boca de sus prohombres. Aquel movimiento poltico no tuvo xito, porque la Repblica central en aquel momento tuvo fuerzas suficientes para apagar el movimiento; pero surgi la idea federal y qued viva, indudablemente, hasta que, por efecto de dos revoluciones, el pueblo mexicano falI esta cuestin de parte de los liberales federalistas en los campos de batalla. Desde entonces la idea federal qued sellada con la sangre del pueblo; no me parece bueno, pues, que se quieran resucitar aqu viejas ideas y con ellas un peligro de esta naturaleza. . "Por lo dems, seores, yo me refiero de una manera muy especial en esta peroracin a los diputados de Jalisco, de Sinaloa, de Sonora, de Durango, de Colima, de Tepic, de Chihuahua, de Coahuila, .de Guanajuato y de Tabasco, Yucatn, Campeche y Chiapas; pero principalmente a los del Norte, porque los del Norte tienen antecedentes gloriosos de esa protesta de Jalisco; porque Jalisco y Coahuila dieron los prohombres de la idea federal, entre otros, Prisciliano S~,*ez, Valentn Gmez Faras, Juan Caedo, Ramos Arizpe, los que fueron verdaderosapstoles de la idea federal; Jalisco y Coahuila han dado, pues, su sangre para sellar esos ideales, que son hoy de todo el pueblo mexicano; por tanto, creo que todos los diputados de Occidente deben estar en estos momentos perfectamente dispuestos para venira defender la idea gloriosa de la federacin." 22 ~ ~ vez, el diputado Fernando Liz(lrdi, quien intervino en la polmica, adujo lo siguiente: .. . . . . .;.
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va Constitucin, se unieron para abdicar parte de su sober~na en favor de la unin federal, y hacer as una federacin completa convirtindose en Estad.os Unidos; pero en este mismo sentido se hizo la Constitucin de 1824, en ese mISmo sentido se hizo la Constitucin de 1857. En otros trminos, los unos y los otros aducen argumentos histricos; en seguida la Comisin aade un argumento prctico; ningn mexicano que vaya al extranjero dice: vengo de los Estados Unidos Mexicanos, sino que todos dicen: vengo de Mxico, vengo de la Repblica Mexicana. Ningn extranjero que viene a Mxico dice: voy a los Estados U nidos Mexicanos. Por qu hemos de cambiar a una cosa su nombre? Yo creo sencillamente que ambos tienen razn, yo soy partidario de la federacin, creo que, dada la extensin enorme de nuestro pas, creo que, dada la diferencia de cultura, creo que, dada la diferencia de necesidades, el Gobierno tpico, el Gobierno ideal que nos corresponde, es un Gobierno federal; pero qu para ser Gobierno federal necesitamos llamarle Estados Unidos Mexicanos o Estados Unidos Argentinos? Sencillamente creo que la idea federal en la forma en que se expresa, de un modo ms castizo, es por medio de la palabra 'federal'; en otros trminos: puede decirse 'Repblica Federal Mexicana' y de esa manera conservaremos nuestro prestigio de federalistas sin necesidad de recurrir a imitar a los descendientes de William Penn, porque nosotros imitndolos... la diferencia resultara de dos slabas, que suplico a ustedes no me hagan decirlas. Creo, seores que si se trata de representar al Federalismo, de quien me he declarado partidario, bastar decir sencillamente: repblica federal, realmente decir: Estados Unidos es una torpe imitacin, llevada hasta el lenguaje por mi distinguido amigo, a quien respeto y estimo mucho por sus conocimientos, el seor licenciado Luis Manuel Rojas, que ha demostrado tan profundo desconocimiento de la lengua castellana, que ha llamado palabra a la locucin (Estados Unidos Mexicanos'. No es ni frase siquiera, seor licenciado, es locucin, porque no es una, frase completa. Como quiera que sea, creo que con el adjetivo federal -pues para algo se inventatron los adjetivos-- se puede realizar la obra de representar la significacin del federalismo y al mismo tiempo para representarse con mayor autonoma, sin necesidad de recurrir a locuciones extraas: Estados Unidos Mexicanos; pero si queremos imitar, seores, ruego encarecidamente a los representantes de todos los pueblos que constituyen la Repblica Mexicana, que se sirvan pelarse de castaa, quitarse el bigote y decir: estamos imitando a los Estados Unidos del Norte antes de que ellos nos invadan.i''" Para reforzar los argumentos de la Comisin, el diputado Luis G. Monzn manifest lo que en seguida reproducimos: "La Comisin a que pertenezco acord que se designara a nuestra patria de esta manera: Repblica Mexicana y no Estados Unidos Mexicanos y las honorables personas que han rebatido a la Comisin en este punto, no han destruido los argumentos que se expusieron acerca de ello, "Hay una confusin: la expresin Estados Unidos no es una denominacin poltica, la expresin Estados U nidos es una denominacin geogrfica, por ms que envuelva algn sentido poltico, y lo voy a demostrar con los mismos argumentos de la Comisin. "La nacin que.~, se llama. Estados Unidos de Amrica o Repblica de Estados Unid~ se conatituypor VlU'iaB oolonias eXtranjeras y distintas entre s, unas eran inglesas, . 9traa:eJan holandesas, otras eran francesas; -:esas 'COlonias
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lilnn, p. 407.
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tenan cada una de ellas su nombre geogrfico respectivo, porque haba la del Massachussets, Nueva Orleans, Rhode Island, etc.; cada colonia tena su nombre propio y lo conserv; la primera vez que se unieron fue en 1743, para poder defenderse de las depredaciones de los brbaros y tambin de la hostilidad de los holandeses, aprovechando el apoyo de un carnicero sublime que haba en Inglaterra y que se apellidaba Cromwell, el mismo que decapit a Carlos 1 pocos aos despus; de manera que, cuando por primera vez adoptaron una denominacin geogrfica y fue sta: Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra; fueron cuatro slo las que se unieron. Massachussets, Connecticut, New Hampshire y Plymouth; fueron las cuatro que se reunieron para formar las Colonias Unidas de al Nueva Inglaterra. En 1774 estall la guerra de emancipacin econmica de las diversas colonias y en 1776 fue cuando por vez primera, de manera oficial, apareci la designacin geogrfica de Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra, que comprendi a las colonias britnicas y tambin a las holandeses, donde est ahora la ciudad de Nueva York. Fue un diputado por Virginia -si no recuerdo mal se llamaba Henry Richard Lee- quien propuso que las Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra se declararan independientes del dominio britnico, y es la primera vez que se encuentra esa designacin. Transcurri el ao de 1877 {sic) y hasta el ao de 1878 (sic) fue cuando por vez primera apareci la designacin geogrfica de Estados Unidos de la Nueva Inglaterra, o Estados Unidos de Amrica, hoy. Fue el ao de 1878 (sic) cuando Francia se resolvi a intervenir en los asuntos americanos en pro de la emancipacin de esas colonias; entonces se le conoca oficialmente con el nombre de Estados Unidos y no era una repblica federal; y no lo era, porque esa expresin, Estados Unidos, no tiene la significacin poltica que se le quiere dar ni la tendr, por ms que se violenten los trminos; es una designacin geogrfica, eso es. "Luego que las naciones de Amrica se hicieron independientes, los pueblos que quedaron al Norte de la Amrica meridional que ahora estn representados por Venezuela, Colombia y Ecuador, formaron una repblica federal; pero eran Estados independientes y por eso tomaron la designacin de Estados U nidos de Colombia. A la Repblica Argentina, nunca se la ha llamado Estados Unidos de Argentina, absolutamente nunca; esto lo saben hasta los maestros de escuela. De manera que nosotros sabemos que se denominan Provincias Unidas del Plata pero nunca Estados Unidos de la Argentina, jams. As es que no hay ningn motivo poltico para que la expresin de Estados Unidos deba equivaler a la Repblica Federal; en Europa hay una repblica federal que se llama Suiza y a nadie se le ha ocurrido decir Estados Unidos de Suiza, absolutamente a nadie. Aqu en Mxico se nos ha ocurrido decir Estados Unidos Mexicanos; pero hay dos pruebas materiales para demostrar que es una designacin geogrfica y no una designacin poltica, como se pretende. All est el error, a mi ver; en que se quiere que sea denominacin poltica, Las dos pruebas son las siguientes: las dos expresiones, repblica y Estados Unidos, no pueden ir juntas sino cuando nos referimos a una nacin que no debera tener nombre; pero cuyo nombre geogrfico es Estados U nidos, por eso se dice Repblica de Estados Unidos; pero tratndose de Mxico'j por ejemplo, no se oye bien, yo no oigo bien de esta manera, Repblica de los Estados Unidos Mexicanos; no pueden hermanarse estos dos vocablos por la. diferencia de denominacin; no se puede decir Repblica de Estados Unidos Mexicanos, la otr~ prueba es la de Suiza? de que ya habl. Ahora, una razn que creo es un motivo eXl p~ ~e nuestro dic~ es la. sipiente: [cundo se vot esa ley o-ese decretO ~que ~,q~ .~.~pblica
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federal forzosamente ha de tener la denominacin de Estados Unidos? Que se exhiba esa ley o ese decreto. As es que las argumentaciones nuestras o nuestro dictamen, no ha sido destruido en forma alguna y subsiste, pues, el acuerdo y subsiste tambin lo que hemos dicho: pues es una imitacin de la Repblica del Norte; esa s es Repblica de Estados Unidos, porque la palabra repblica es la denominacin poltica, y las palabras Estados Unidos son el nombre del pas; as es que no podemos convencernos y, en tal virtud, subsiste el dictamen sobre ese particular.t''" Por su parte, el diputado Rafael M artnez de Escobar, despus de haber hecho una sinopsis histrica en torno al tema sujeto a debate, consider aceptable la proposicin de la Comisin, en el sentido de que el nombre del Estado mexicano debiera ser "Repblica Federal Mexicana". Para apoyar su adhesin sostuvo tan insigne constituyente lo que a continuacin transcribimos: "...entre nosotros el centralismo va unido a la idea del conservatismo, va unido a la idea de absorcin del poder, a la monarqua, y el federalismo indudablemente que va unido siempre entre nosotros, a pesar de esa Constitucin de 1836, a pesar de esa Constitucin de 1846, que realmente fueron proyectos y tanteos de tiranos como Santa Anna, indudablemente, deca yo, que la idea de repblica va unida a la idea de federalismo entre nosotros y la idea de centralismo va unida a la idea de monarqua de manera que no s de dnde sacan consecuencia y yo creo que es nicamente por sostener lo que quieren, porque ayer mismo, seores diputados, yo hablaba con el seor Luis Manuel Rojas y l me dijo: que era lo mismo Repblica Mexicana que Estados Unidos Mexicanos. Realmente no s por qu hemos tenido aqu un debate tan intenso y tan fuerte; yo vine a la tribuna, porque vi que se ostentaron una serie de argumentos falsos; y tuve necesidad de venir, porque me estaban hiriendo profundamente y porque no eran ciertos, y repito, el seor licenciado Rojas me dijo que era lo mismo Repblica Mexicana que Estados Unidos Mexicanos, que nacin mexicana, en fin, una serie de trminos pues que realmente no es una cuestin de gran importancia, de gran trascendencia y gravedad para el pas. Indudablemente que no, absolutamente no, ni siquiera es una necesidad social que deba cristalizarse en un precepto o en una disposicin. Indudablemente tiene ms razn la Comisin, pues estudiando la Repblica norteamericana, se ver que es verdad lo que deca el seor licenciado Colunga: que ms bien es una razn geogrfica; pero no entre nosotros, seores diputados, porque en Estados Unidos Mexicanos la comprensin es menos clara, menos perfecta y menos definida; sin embargo, como dicen estos seores que la idea de repblica va unida al centralismo, lo que no es cierto, para quitar ese escrpulo, pongamos, corno antes dijo el discpulo de Vo1taire con su amarga irona, el seor licenciado Lizard, pongamos, deca, Repblica Federal Mexicana, que es una apreciacin ms mexicana, para no poner Estados Unidos Mexicanos; de manera que es una verdad: la idea de centralismo no va unida absolutamente con la idea de repblica, con la idea de federalisnio entre nosotros.'?" . Despu~ de que en la discusin intervinieron otros diputados, como ellicenciado Enrique Colunga, el Congreso Constituyente aprob por mayora de ciento ocho votos, que Mxico se llamara Estados Unidos Mexicanos", desechando as el proyecto de la Comisin, que fue aprobado por cincuenta y siete diputados.
24 211
Idem, pp.. 408 Y 409; Idem, p. 413.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POTICA DEL ESTADO MEXICANO
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JI.
LA FORMACIN DEL ESTADO EN GENERAL
El primer dato que nos ofrece la vida histrica de la humanidad es la existencia de un conjunto de habitantes que se asienta sobre un territorio determinado, cual es la poblacin, que surge del mero hecho de la convivencia. La poblacin es, pues, un grupo humano que reside en un cierto espacio guardando con ste una simple relacin fsica. Ahora bien, cuando las relaciones entre los individuos que componen ese grupo no derivan nicamente del hecho de convivir juntos, sino de elementos comunes de carcter sicolgico, histrico, religioso o econmico, es decir, cuando al grupo lo une un conjunto de factores de los que participan sus componentes y que se determinan por causas culturales (historia, tradicin y costumbres), o geogrficas y econmicas, la poblacin asume la calidad de comunidad, pudiendo comprender aqulla varias comunidades distintas. La comunidad, en consecuencia, es una forma vital superior a la simple poblacin, y se convierte en nacin cuando "entra en la esfera del autonconocimiento o en otras palabras, cuando el grupo tnico se torna consciente del hecho de que constituye una comunidad de normas de sentimiento, o mejor an, tiene una psiquis comn inconsciente, poseyendo su propia unidad e individualidad y su propia voluntad de perdurar en el tiempo". "Una nacin es una comunidad de gentes que advierten cmo la historia las ha hecho, que valoran su pasado y que se aman as mismas tal cual saben o se imaginan ser, con una especie de inevitable introversin." 26 El concepto de nacin es eminentemente sociolgico y corresponde al ser comunitario ms importante dentro del que las individualidades que lo componen estn permanentemente vinculadas por diferentes factores de carcter material, cultural y sentimental, o como afirma H auriou, es un "grupo de poblacin fijado en el suelo, unido por un lazo de parentesco espiritual que desenvuelve el pensamiento de la unidad del grupo mismo"." Siguiendo a este autor, Maritain sostiene que "la nacin es acfala, en el sentido de que tiene sus lites y centros de influencia, mas no jefe ni autoridad gobernante; estructuras, pero no formas racionales ni organizacin jurdica; pasiones y sueos, pero no un bien comn; solidaridad entre sus miembros, fidelidad y honor, aunque no amistad cvica; maneras y costumbres, no orden y normas formales". 28 Criterio semejante sustenta respecto de la nacin Georges Burdeau, manifestando al efecto: "Mancini Michelet, Renan, Fustel de Coulanges en su carta a Mommsen han empleado este concepto con tal substancia potica que los ms rigurosos anlisis cientficos no han logrado nunca reemplazar. Y es que la nacin es, en efecto, y primariamente un sentimiento que se adosa a las fibras ms ntimas de nuestro ser: el ~entimiento de una solidaridad que une a los individuos en su voluntad de vivir Juntos. Ciertamente, las opiniones difieren y se enfrentan cuando se trata de designar el elemento determinante de carcter nacional. Unos ponen al frente la influencia de factores naturales, la raza o la lengua: otros insisten sobre el ele26
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]acques Maritain. "EI Hombre 'Y el Estado", p. 18. Principios de Derecho Pblico, Constitucional, pp. 31 Y ss-. Op. cit., p. 19. .
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mento espiritual, la religin, las costumbres, los recuerdos comunes, la voluntad de realizar juntos grandes empresas. Pero cuando un profundo malestar se abate sobre la colectividad, cuando un desastre la amenaza con la ruina irremediable, entonces se advierte cmo cuentan bien poco los pretendidos anlisis cientficos del sentimiento nacional. El que haya conocido las horas trgicas de junio de 1940 trata de comprender su dolor patritico: deber saber que su origen se encuentra en un sentimiento tan misterioso como el amor, tan inexplicable como la emocin esttica. Se objetar que razonar as significa confundir la patria conIa nacin. En cuanto a m, no las puedo disociar. El patrimonio es el amor para'los caracteres nacionales y los que se encuentran tanto en los lindes de los horizontes familiares como en las cadencias de Racine, en la emocin que despierta el solo nombre de Verdun, como en la calidad de los goces que procura Debussy o Faure."?" La nacin suele identificarse con el pueblo y frecuentemente se utilizan por modo indistinto o indiferenciado ambos conceptos. Esta identidad o equivalencia es correcta si se considera al pueblo en su implicacin sociolgica, pero no poltica, porque la nacin no es un grupo poltico, sino puramente social. En su acepcin poltica, el pueblo no es un grupo comunitario, sino societario y como tal slo tiene significacin dentro de un rgimen democrtico, aunque bajo su aspecto sociolgico la tenga en cualesquiera otros regmenes. Estas afirmaciones exigen necesariamente una explicacin. La sociedad es una comunidad teleolgica en cuanto que se forma o nace con vista a un fin determinado. Como dice Maritain, en una comunidad "el objeto es un hecho que precede a las determinaciones de la inteligencia y voluntad humanas y que acta independientemente de ellas para crear una psiquis comn inconsciente, sentimientos y estados psicolgicos comunes y costumbres comunes. Pero en una sociedad el objeto es una tarea a realizar o un fin que alcanzar, el cual depende de las determinaciones de la inteligencia y voluntad humanas, estando precedido por la actividad -sea decisin o al menos consentimiento-- de la razn de los individuos; as, en el caso de la sociedad el objetivo y el elemento racional eh la vida social emerge explcitamente y asume su funcin directriz". so Ahora bien, cuando una comunidad nacional toma o consiente una decisin para organizarse politcamente, o sea, cuando su organizacin poltica es el fin que persigue o que acepta, se convierte en una sociedad poltica. Esta conversin opera mediante un orden jurdico que es el que establece su estructura orgnica, de tal suerte que si la nacin-comunidad es de formacin natural, la nacin-sociedad es de creacin jurdica. Una vez instituida por el Derecho la estructura poltica de la comunidad nacional, merced a lo que se llama el acto constituyente, la integracin de los rganos de gobierno que forman jerrquicamente esa estructura se encomienda, dentro de los sistemas democrticos, a individuos que renan determinadas calidades, es decir, a los ciudadanos, que componen un grupo dentro de la nacin sin abarcar a toda ella. Este grupo es precisamente el pueblo en su connotacin poltica, que evidentemente es ms reducido que el nmero de "naci311
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Trait de Science Politiqu6. Tomo 11, "VEtat", p. 96. Op. cit., 15 y 16.
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n ales". Debe advertirse, adems, que el "pueblo poltico" pude estar integrado por individuos que pertenezcan a distintas comunidades nacionales dentro de la poblacin total de un pas, segn 10 prevea la estructura jurdico-poltica establecida, 10 que sucede cuando una de ellas, por su prepotencia o importancia imponga sta a las dems. La creacin del orden jurdico-poltico supone necesariamente un poder, es decir, la actividad creativa cuyo elemento generador originario es la comunidad nacional y cuya causa eficiente es el grupo humano que en su nombre o en su representacin 10 elabora intelectivamente. Ese poder es el medio al travs del cual se consigue el fin, o sea, la organizacin o estructura jurdico-poltica que la nacin pretende darse (autodeterminacin) o que la nacin acepta mediante su acatamiento (legitimacin). Ahora bien, cuando una estructura jurdico-poltica comprende a toda una nacin -pueblo en sentido sociolgico- o a varias comunidades nacionales que forman la poblacin total asentada en un cierto territorio, se origina un fenmeno que consiste en la formacin de una persona moral que se Ilama Estado y el cual es la culminacin de todo un proc;eso evolutivo en el que se encadenan sucesivamente diversos factores, mismos que se convierten en elementos constitutivos de la entidad estatal que los sintetiza en su ser y los comprende en su concepto. De ello se colige que el Estado no produce el Derecho, sino que el Derecho crea al Estado corno sujeto del mismo, dotndolo de personalidad, y que a su vez el Derecho se establece por un poder generado por la comunidad nacional en prosecucin del fin que estriba en organizarse o en ser organizada polticamente. De estas consideraciones se desprende la trascendental significacin que tiene el orden jurdico fundamental -Constitucin- en la formacin del Estado, ya que ste es creado por l corno persona moral, es decir, corno centro de imputacin normativa, corno sujeto de derechos y obligaciones, y al travs del cual la nacin realiza sus fines sociales, culturales, econmicos o polticos, satisface sus necesidades, resuelve sus problemas, en una palabra, cumple su destino histrico. Ahora bien, para que el Estado desempee esta tarea tan diversificada, en su carcter de persona moral el Derecho 10 dota (le una actividad, que es el poder pblico, desarrollado generalmente por las funciones legislativa, administrativa y jurisdiccional mediante un conjunto de rganos, establecidos en 'el estatuto creativo, y que se denomina gobierno en el amplio sentido del vocablo. A cada uno de esos rganos, el orden jurdico seala una esfera de atribuciones o facultades -competencia-, para que por su ejercicio se despliegue el poder pblico, traducido en una variedad de actos de -autoridad, y que tiene como caracterstica sobresaliente la eoereitividad o el imperio. Fcilmente se comprende, por 10 que se acaba de afirmar, la diferencia que existe entre el poder creativo del Derecho y el Estado, y que suele denominarse soberana, y el poder pblico. El primero tiene como elemento de sustentacin a la nacin o pueblo en sentido sociolgico, y el segundo como titular al Estado, y que no siendo susceptible de desempearse por esta entidad moral o jurdica e.n s misma considerada, se ejercita a nombre de ella por sus rganos gubernativos o de autoridad. Estas ideas conducen a la clara conclusin de que no es posible identificar, como indebidamente lo hace la teora marxIeninista, alga.
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DERECRO CONSTITUCIONAL MEXICANO
bierno con el Estado, sin que tam oca deba confundirse a la nacin con la persona estatal, ni el poder orioi nan,~ _soberana- que a aqulla corresponde con el poder pblico del qUe ,gIt titular, segn dijimos, El Estado, por ende, " ircunscribe a ninguno es no se carcunscn d a 1es elementos que concurren en su f ormacion, ni su concepto debe elaborarse te oSndo en cuenta aisladamente alguno de ellos, ama I'ntticamente a to d os como persona mora1 ya que en su entidad los envu 1 1, e ' it 0d Suprema, reve an Ose la suprem ve sestatal en que, respecto de un cierto tern io v de uno. e-t acra d' h d d no y e una misma poblaci como lo hemos IC o, pue e compren er 1 ' , o a varias n -que, , . id a d a una so a nacion nidades nacionales-enmguna otra enn ' sob re e1 E stado el comu , li ivo o o de 'al esta SOCI l por el poder pub ICO coactivo ei impeno ' mvesn . ido, condicio ' cua, somete a sus decisiones ,. con que esta a to d o 1o que d entro de l existe, siempre dentro d yden jurdico fundamental creativo -Constitucin- o del orden jurdico e or dario establecido mediante una de las fun' 1 1 '1 . secun E d ' d ~IOnes -. a, ~gIS at1V~_ en que tal poder se desen;uelve. ,stas os tlpos e ordenes jurdicos se distinguen t s como se habra advertido, por la circunst ' de que el ' , 1 " a l,emana d e1 ancia pnmero o en re 'sea, e1 fundamenta o consutucion , d b d 1 po er so erano e pueblo o l in eJ'ercitado al traves de sus representantes a nacio , , d e1 E stareunid os en una asamblea -1 stituyente- Y es f unete d'mamica a r d neCI'r, el ordinario, deriva del poder pblico do, en tanto que ' d el segunda ,es estat al , d epen d len o su validez formal del primero.
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In.
LA GESTACIN DEL
ESTADo MEXICANO
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Hemos afirmado que la orm ' , n del Estado obedece a la integracin sinttica ?e sus diferentes elementos a~: un terren?, lgico: La nacin, dijimos, al ejercitar su poder so~erano de autodeterminacIOn, decide, por condu~to,de ~~s ~epresdent~ntesd' ?,rg~ll1zarse jurdicamente en 'du?a pe~s?na mloral o 1mStltl;1;IOn ama a esta o. ste es, pues, la entidad jun ico-politica en o que a nacion o Pueblo se estructura; y como la estructuracin se establece por el Derecho, el Estado se crea por el orden J' urd' \ T ' d dElco, , ., d 1 .~<lJ1' ose e un stado es ecfico, la IntegracIOn . , e sus e emento~ opera hlstoncamente, o sea, que el pr p lgico de la formacin estatal se registra en la realidad hist~ Por tant~,C~~odeterminacin de cundo surge u,n Est~do e espectry, concretamente el E t do mexicano, es el resultado de la mvesngacin histrica que al efecto s~ ern sr:nda para sealar en qu momento de !a ~~a ~e un pueblo o una nacin p el Estado como forma de orgamzacion Jurdico-poltica. ~La histOria dapaU~:;rn.es pues, el escenario imprescindible d on de acaecio " es a aparCiOii ------e:!:!,~, S' estudio no se puede a bor dar e1 tema que PI ' ~ In su , tratamiento , . anteamos, as como tampoco enera! el de di rversas cuestiones Constitucionales, ya que, cOn-. ' die~ g Orth~lan, "No se puede conocer a fondo U in SIn . conocer su &&"0 .na lezi egis1 aCI hist ce." a tal punto, conc1uye, que "Tod o bistor1ador debera .ser jurisconsulto o~:d~ jurisconsulto debera ser hist~ria~or."81 consecuencia, nosotros, sin ninguno de estos dos egregios ttulos,
'p~etender
Instituciones del EmptJT4do 'J " Edicin 1887, Madrid, p. 19. T ustlmano.
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trataremos de precisar cundo surgi el Estado mexicano en la historia poltica de nuestro pueblo.
A.
Epoca pre-hispnica
En lo que actualmente es el territorio nacional habitaron, durante distintos periodos cronolgicos y culturales anteriores a la Conquista, mltiples pueblos de diferente grado de civilizacin y cuya sola mencin sera demasiado prolija. Los regmenes sociales en que estaban organizados se vaciaron en formas primitivas y rudimentarias traducidas en un cmulo de reglas consuetudinarias que an no se han estudiado exhaustiva e imparcialmente, pese a las concienzudas investigaciones de ilustres historiadores, socilogos y antroplogos vernculos y extranjeros. Quiz la indagacin minuciosa sobre la organizacin poltica de los pueblos pre-hispnicos que vivieron dentro del territorio de Mxico, conduzca al conocimiento cabal de sus instituciones jurdicas, disipando dudas y rectificando posibles errores en que los investigadores de distintas disciplinas e inclinaciones hayan podido incurrir. Reconocemos que dicha labor indagatoria es ardua, complicada y sumamente difcil, pues la falta de derecho estatutario o escrito, legal o judicial, indica necesariamente que los estudios que sobre tan importante cuestin se emprendan, deben basarse en interpretaciones de cdices y de usos sociales ya desaparecidos, sin descartarse la posibilidad de que tales estudios no estuviesen, muchas veces, exentos del influjo de factores sentimentales, es decir, de la simpata o antipata hacia algunos de los elementos tnicos que integran nuestra nacionalidad desde el punto de vista sociolgico: el espaol y el indgena. Entre los pueblos primitivos. o aborgenes destacan, como se sabe, los otomes, nmadas que ocuparon algunas regiones de los actuales Estados de Tamaulipas, Nuevo Len, San Luis Potos, Guanajuato, Quertaro e Hidalgo; los olmeca y nonoalca en el centro del pas; los zapoteca y mixteca en la regin de Oaxaca; los xicalanga en la costa del Golfo; los maya-quich en el Sur 'Y en la pennsula de Yucatn; etc. Historiadores, arquelogos y antroplogos como Juan de Dios Arias, Alfredo Chaoero, Vicente Riva Palacio, Jos Ma. Vigil y Julio Zarate nos hablan de tres civilizaciones: la otom, la nahoa y la maya, que comprendieron diversos pueblos o tribus.
"La ms primitiva, la otom del centro, antigua ocupadora del territorio, dicen, ni siquiera puede propiamente llamarse civilizacin. Agrupaciones de una familia a lo ms que habitaban en una caverna sin Dios y sin patria. En un clima benigno no necesitaban vestirse, y solamente adornaban su cuerpo de plumas y figuras fantsticas. Vivan de los frutos naturales y de la caza, que era abundante, y acaso emplearon por nico placer el uso en pipas del tabaco silvestre. Si llegaron por la necesidad delalma a formar seres superiores, inventaron los animales. Si tuvieron ritos, slo fueron los funerarios que tiene que crear la pena del corazn, No teniendo ciudades ni ganados y conociendo la agricultura, no podan comprender la propiedad; y sin patria y 'sin ciudad debe haberles sido desconocida la guerra, y solamente podran tenerrmas.por nemistades de familia o en defensa de su hogar. Para. ste-\lvieron q\e invcmal" el fuego,
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y existe la tradicin y se conmemoraba en ceremonias solemnes, de que lo encontraron frotando de punta un palo seco sobre el hueco de otro horizontal.Y'" En cuanto a la raza nahoa, los autores mencionados afirman que "se estableci ya con la civilizacin que traa, ocupando en un principio el territorio del uno al otro Ocano y escogiendo despus de preferencia el lado del pacfico ms propio para la agricultura. Generalmente los pueblos han pasado del estado cazador al pastoril; no habiendo aqu rebaos, la transicin fue inmediatamente al agricultor. Hay motivos para presumir que la parte oriental de este continente, que era la ms baja, permaneci algn tiempo bajo las aguas, y huellas hay de que en la occidental abundaron las lagunas. As es que aquella civilizacin debi ser lacustre; pero no ha de entenderse que los nahoas formaron sus habitaciones en los lagos sobre pilotes, sino que se establecieron en las islas que en ellos haba."33 Por lo que concierne a la raza maya dichos historiadores afirman que "nos es conocida ya con influencias extraas que tenemos que estudiar despus; y reducindonos slo a la pennsula maya, podemos decir que su terreno ha salido de las aguas y por lo mismo es posterior. El mismo nombre maya lo indica, pues es voz esa que quiere decir: la huella del agua o el sedimento de la tierra que el agua deja al escurrirse. Naturalmente llegaron despus sus habitantes, y por esto y por lo llano de la regin no pudieron tener la poca de las cavernas a pesar de ser pueblo monosilbico primitivo, y debieron comenzar con la vida lacustre", concluyendo que "As se establecieron los grmenes de las tres civilizaciones que deban irse desarrollando en el transcurso de los siglos, hasta que la nahoa, ms perfecta y ms poderosa, se extendiera y dominara en todo el territorio".34 Los primeros pobladores del territorio que actualmente comprenden los Estados de Yucattn, Campeche, Tabasco y Chiapas, y que pertenecan a la civilizacin maya, se agrupaban en diferentes pueblos como los itzaes, petenes, lacandones, chales y otros, "pero los principales y que constituan una nacin de cierta importancia eran los itzaes, que habitaban en la laguna del gran Petn", que significa isla,35 y cuyo rey se llamaba Canek o serpiente negra. Esta dignidad gubernativa equivala en mexicano a la palabra "tecuhtIi" y en maya a la de "ahau". El Canek, comparta el poder con el sumo sacerdote Kinkanek "sin el cual no poda mandar ni resolver nada". "En los tiempos de la teocracia era el ahau el sumo sacerdote, y sabemos que cada nuevo jefe teocrtico tomaba el nombre de Zamn, y por eso aparece en la historia maya todo el primer periodo gobernado por l. Mas no fue uno solo quien gobernara en tantas centurias, sino que hubo una sucesin de muchos grandes sacerdotes llamados Zamn, como en el Petn hubo diversos reyes con el nombre de Canek. El Zamn tena a sus rdenes al poder guerrero, al Hunpictok; pero cuando por la evolucin necesaria de los sucesos hubo el poder guerrero de tomar en sus manos el gobierno, el elemento sacerdotal qued a su misma altura y dominando en sus determinaciones, y as vemos al Kinkanek al lado del Canek, sin que ste pueda hacer nada por s solo. "El Canek dominaba directa y absolutamente en su isla, en su ciudad, y era el rey de toda la nacin establecida en el lago de Chaltuna y sus islas. De stas
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Historia Patria. Nueva edicin de Mxico a Travs de los Siglos. Tomo 1, p. 176. Ibid, ' Op. cit., pp. 176 Y 177, de1tono l. Historia Patria. Tomo III, p. 125.
I
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eran las principales, Tayassal, Tayza o Taitz y Motzkal. Cada isla tena un seor o cacique que en ella mandaba; cada cacique dependa del Canek, pero ste tema que resolver los negocios de importancia en junta con los ahau menores; si el asunto era muy grave, comunicbanlo a los indios principales y stos al pueblo, y prevaleca la voluntad del comn. Vena a constituirse una especie de federacin en que el poder del pueblo, combinado con su fanatismo religioso, haca omnipotente a la casta sacerdotal. En tiempo del ltimo Canek los cuatro reyes de las otras islas con quienes consultaba, llambanse Citcn, Ahamatn, Ahkn yAhitcn, y lo haca tambin con Ahats, uno de los personajes principales de su reino." "En tiempo de la teocracia debemos figuramos cada ciudad mandada por un gran sacerdote y todos los grandes sacerdotes dependieron del sumo Zamn. y como los lazos religiosos son mucho ms fuertes que los comunes y civiles, se comprender fcilmente el por qu de la largusima duracin de aquellos imperios teocrticos.t''" De la primitiva raza nahoa, por otra parte, descendieron mltiples pueblos o tribus cuya simple enunciacin sera demasiado prolija. Entre ellos destacan, por el avanzado grado de civilizacin que alcanzaron, los toltecas, que se calcula arribaron a lo que hoy son los Estados de la regin central de la Repblica mexicana, en el siglo VII de nuestra Era. Se afirma que salieron el ao 544 de la ciudad de Huehuetlapallan, fundada por los nahoas, capital del reino tlapalteca situado en la zona norte de nuestro pas. Guiados por su principal sacerdote ll~ mado Huemac --el de las manos grandes-, se dirigieron hacia el Sur, pasando por lo que es hoy el Estado de Jalisco y se establecieron en Tolantzinca, que quiere decir, "lugar detrs de los tules", en el ao 645, para despus residir en la ciudad de Tollan, la cual, segn los historiadores, corresponda a la antigua poblacin otom Mamenhi. Se dice que los toltecas eran altos y fornidos, de facciones finas que les daban cierto aspecto esttico. Su principal actividad era la agricultura, habindose distinguido, adems, en la industria beneficiadora del oro y la plata y en el tallado de piedras preciosas. En la ciencia astronmica fueron notables, pues contaban el tiempo con maravillosa precisin. Sustituyeron la escritura fontica por los jeroglficos, o sea, por la escritura a base de figuras y smbolos. Primeramente adoraron a tres deidades. T onacatecuhtli, el Sol, T ezcatlipoca, la Luna, y Quetzalcatl, la Estrella de la Tarde. Por lo que respecta a su organizacin poltica, que es el tema que ms interesa a los efectos de esta obra, los toltecas en un principio tenan un gobierno sacerdotal o teocrtico que despus substituyeron por la monarqua, segn el consejo del sabio Huemac. Su primer rey fue Chalchihuitlanetzin, hijo del seor chichimeca Yacauhtzin, habiendo gobernado durante cincuenta y dos aos, o sea, un siglo tolteca, circunstancia que estableci la costumbre de que todos los monarcas permanecieran ese lapso en el poder y de que, si esta permanencia no se 199raba por cualquier motivo, los nobles deberan asumir el gobierno hasta que se nombrara nuevo rey, concluido dicho periodo." .
8' op. cit. Tomo 111, pp. 147 Y 148. Consltese tambin la Historia ds Yucat" ds Fray DieKo L6psz COKoU.do, pp. 177 y, IS.
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dUatoriadores como Aledo Chavero y
Con estas versiones, que Provienen de la cronologfa de no concuerdan J0a6 Maria VigiI, pues afirman que Nada, en efecto,
Jxt1ix6chit:!t
4-6
El territorio del reino tolteca, que se desmembr en el siglo XII de nuestra Era, abarcaba una faja que se extenda desde Tollan hasta Cholula, comprendiendo Teotihuacan, y estaba rodeado por los chichimeca, asentados en el Valle de Mxico, y por las tribus otomies y tarascas. El gobierno de los reyes tolteca era absoluto y hereditario, aunque se supone que Chololan y Teotihuacan tenan un rgimen sacerdotal propio que se comparta con el monrquico dentro de una especie de descentralizacin. La desaparicin del imperio tolteca por causas histricas que no nos corresponde tratar, origin el establecimiento en el Valle de Mxico de mltiples pueblos independientes entre s que no pudieron constituir una verdadera nacin, habiendo sido unos tributarios de otros. "Los tributarios, afirman Chavero y Vigil, no teniendo ms liga que la servidumbre comn, recobraban aisladamente su libertad; y las tribus, ya libres, peregrinaban en busca de nueva y mejor forma.":" Tales pueblos, entre otros, fueron los chalca, los xochimilca y cuitlahuaca, los alcola que fundaron Texcoco, y los tepanecas, que establecieron AtzcapotzaIco. Entre los dominios de estos pueblos, los azteca buscaron el lugar prometido por su dios, tribu en la que, segn dichos autores, "iba a personalizarse la nueva marcha de la civilizacin y de la religin nahoas". 39 El nombre de este pueblo obedece a que era oriundo de un sitio llamado "Aztln", que quiere decir "lugar de garzas" y sobre cuya ubicacin existen diferentes opiniones, siendo la ms aceptada la que lo localiza en las costas del actual Estado de Sinaloa. Dbese recordar que los aztecas tambin se denominaban "mexica", en razn de que su principal deidad, Hitzilopochtli -colibr siniestro- igualmente se llamaba uMexiJJ 4 0 Durante su peregrinacin, cuyo comienzo se hace remontar al siglo IX de nuestra Era, el gobierno de los aztecas o mexica era teocrtico, pues cuenta la leyenda que sus sacerdotes, como voceros de Huitzilopochtli o Mexi, los guiaron durante quinientos aos hasta encontrar el lugar prometido para fijar en l su residencia definitiva, que fue, como se sabe, Tenochtitlan, fundada en el ao de 1325 y cuyo nombre pusieron en honor de Tenoch, el sacerdote que los conduca, o para denotar los signos de dicho lugar, ya que significa "lugar del tunal sobre piedra". Inteligentes interpretam-s absurdo que el pueblo tolteca vencedor y enseorendose de todo, r al mismo tiempo pidiendo humilde un hijo a Icauhtzin para hacerlo su rey. Nada ms Inverosmil que sus periodos de cincuenta y dos aos para la duracin de los reinados, que obligan al historiador a hacer morir al primer rey precisamente al fin de ellos, y que no permiten que los otros monarcas mueran antes de terminar su periodo." (Op. cit. Tomo V, 53 .. ) 38 o. cit., tomo VI, p. 122. 89 Ibd. 40 Cfr. Francisco Javier Clavijero: "Historia Antigua de Mxico". Del nombre "Mexi" se deriva el de "MexicatI", que antiguamente, segn Fray Bernardino de Sahagn, se deca "MexitIi", el cual se compona de "Me", que es "MetI" por maguey, y de "CitIi" por la liebre, y as se haba de decir 'MecicatI'; y mudndose la C en X corrompindose y dcese 'Mexicatl'. la causa del nombre segn lo cuentan los viejos es que cuando vinieron los mexicanos a estas partes traan un caudillo y seor que se llamaba 'MecitI' al cual luego despus que naci le llamaron 'CitIi', liebre y porque en lugar de cuna lo criaron en una penca grande de maguey, de all adelante llam6se 'MecitIi', como quien dice, hombre criado en aquella penca de maguey: y cuando ya era hombre fue sacerdote de dolos, que hablaba personalmente con el demonio, por lo cual era tenido en mucho y muy respetado y obedecido de sus vasallos, los cuales tomando su nombre de su sacerdote se llamaron 'Mexica', o 'Mexicac', segn lo cuentan los antiguos'. Ofr. (Histori.a G.fUJrm d. ldl Cosas de Nu.va Espaa.)
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ciones de Jeroglficos y cdices concluyen que los azteca recorrieron en su secular peregrinacin vastas y extensas regiones de Michuacn, voz que expresa "tierra de los que poseen el pescado", conviviendo en situacin de inferioridad con los tarascas, de quienes, se dice, tomaron el sanguinario culto de los sacrificios humanos, tan diferente de la religin astronmica de los nahoas. No podemos resistir la tentacin de transcribir las ideas de los ilustres historiadores que hemos constantemente citado, acerca de la peregrinacin de los azteca, no por lo que atae a su aspecto histrico, sino a su interpretacin poltica o religiosa, que demuestra por qu su primitivo gobierno fue teocrtico o sacerdotal. "Salieron de Aztln, dicen tan insignes investigadores, empujados por el desbordamiento del imperio tlalpalteca, y no encontraron en el Michuacn ni libertad para su vida social, ni apoyo a sus ambiciones de grandeza; huyendo de ah, arrojados tal vez, tampoco pudieron vivir entre los malinalca; siervos despus de los culhua, furonlo ms tarde de los toltecas, y con ellos envueltos de su desolacin y su ruina. Obligados a peregrinar otra vez, encontraron el Valle, lleno todo de otras tribus que desde antes se haban establecido en l; y, o tenan que sujetarse a ellas, o luchar, o seguir su camino. No eran bien queridos, porque a su altivez y audacia, unan el culto brbaro de sangre que haban trado del Michuacn y que haban exagerado en las ltimas luchas de Tolln; y a mayor abundamiento, por sus ritos deban hacer guerra al acercarse al xiuhmolpillt para tener vctimas que ofrecer a su dios. Rechazados y perseguidos por donde quiera en el Valle, que por sus lagunas tanto se avena con sus costumbres lacustres y vindose abandonados en la tierra, por un instinto natural del alma pusieron su esperanza en el cielo, a lo que se prestaba adems su institucin teocrtica: creyndose los predestinados de la divinidad; vieron en su viaje de siete siglos una gran prueba de ser los elegidos, y una muestra de celeste fortaleza; ya no pensaron sino en encontrar un sitio conveniente, no para ello, sino para levantar una ciudad a su dios; desde ese instante vivieron tan slo para alcanzarlo; y los pueblos que viven para una idea, son invencibles. Siempre en esos momentos surge un hombre en quin se personaliza la idea y que se levanta en medio de la tribu, como gigantesco volcn en la ondulante llanura: en Egipto se llama Moiss, en Mxico se llam Tenoch. Siempre es en los pueblos primitivos un sacerdote; porque en ellos domina la idea teocrtica, y porque slo con el sacerdote habla el dios, lo mismo entre los relmpagos y truenos del Sina, que entre los tenebrosos ruidos del descuajado rbol de la peregrinacin azteca. Tenoch era ya el jefe de la tribu: espritu indomable y valeroso, escogido para levantar su ciudad y su templo a Chapultepec, a pesar de que sta estaba/en terrenos del temido rey tepaneca. Ningn lugar ms a propsito; ahuehuetes' viejos como el mundo, y en el bosque, entre alfombras de flores, refrescadoras albercas de aguas cristalinas. Pero sucedi tambin lgicamente, que al establecerse la tribu y al organizarse en pie de guerra, necesitara ms de un capitn que de un sacerdote; y entonces, dejando el gobierno teocrtico, eligi rey a Huitzilhuitl. Igualmente lgica fue esta eleccin: Huitzilhuitl era el nico de familia real, nieto de tecuhtli de Tzompanco ; esto lo haca superior, daba derecho a que se respetase por los pueblos vecinos, y era esperanza de apoyo y alianzas, por lo menos con lps tzompanteca.t'<' .
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Op. eit., tomo VII, pp. 20 a 22.
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Una vez que los azteca o mexica se establecieron definitivamente en el sitio prometido por Huitzilopochtli y en l hubieron fundado la ciudad de Tenochtitlan, su primer gobierno estuvo depositado en los nobles y sacerdotes. Este rgimen aristocrtico-teocrtico fue substituido por la forma monrquica electiua, a imitacin de los sistemas gubernativos en que estaban organizados los pueblos circunvecinos. El monarca era designado por cuatro electores que representaban la voluntad popular y que deban ser "seores de la primera nobleza, comnmente de sangre real, y de tanta prudencia y probidad, cuanta se necesitaba para un cargo tan importante" .42 El cargo de elector no era perpetuo, pues terminaba al realizarse la eleccin del monarca, pudiendo los nobles volver a designar en l a la persona que lo hubiese ocupado. Bajo el gobierno de Itzcoatl el cuerpo electoral fue aumentado a seis miembros con el ingreso de los seores de Acolhuacn y de Tacuba. La facultad para elegir rey no era irrestricta, sino condicionada a la costumbre de que el designado debera pertenecer a la casa real, pues como afirma Clavijero "Para no dejar demasiada amplitud a los electores, y para evitar, en cuanto fue posible, los inconvenientes de los partidos y de las facciones, fijaron la corona en la casa de Acamapichtzin, y despus establecieron por ley que al rey muerto deba suceder uno de sus hermanos, y faltando stos uno 'de sus sobrinos, uno de sus primos, quedando al arbitrio de los electores el nombramiento del que ms digno les pareciese.":" Fcilmente se comprende, de las ideas expuestas, que el rgimen monrquico en que estaba organizado gubernativamente el pueblo azteca era electivo y dinstico, habiendo sido aristocrtica la fuente del poder, pues, segn dijimos, slo los nobles podan fungir como electores, sin que ninguna otra clase social haya tenido injerencia en el nombramiento del monarca. Segn sostiene don Francisco Pimentel y en ello coincide con Clavijero, el poder del monarca entre los aztecas no era absoluto, sino que estaba limitado por lo que dicho historiador denominaba "el poder judicial", a cuyo frente haba un magistrado supremo con jurisdiccin definitiva, esto es, inapelable hasta ante el rey mismo. En apoyo de la opinin de Pimentel existen los valiosos testimonios de ilustres historiadores, tales como Alfredo Chavero, Vicente Riva Palacio, Jos Mara Vigil y otros, en el sentido de que el poder del rey o seor entre los aztecas (tecuhtli) estaba.controlado por una especie de aristocracia que compona un consejo real llamado "Tlatocan" que tena como misin aconsejar al monarca en todos los asuntos importantes del pueblo, quien supona a su jefe supremo ungido por la voluntad de los dioses, atribuyndose a dicho organismo consultivo, adems, ciertas funciones judiciales. Por otra parte, los habitantes de los "calpulli" o barrios de la ciudad, tenan un representante en los negocios judiciales, es decir, una especie de tribuno que defenda sus derechos ante los jueces y que reciba el nombre de "chinancalli", aseverndose que sus principales atribuciones consistan en "amparar a los habitantes del ca1pu11i, hablando por ellos ante los jueces y otras dignidades". Adems, entre los aztecas exista
Clavijero, Francisco S. Historia Antigua d, Mlxico. Tomo J, p. 308, edicl6n 1826. Op .eif., tomo J, p. S08. .. OhrlU CO,mputas, p. 19.
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LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANU
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otro importante funcionario que se denominaba "cihuacoatl", cuyo principal papel consista en sustituir al "tecuhtli" cuando ste sala de campaa en lo tocante a las funciones administrativas en general y especficamente hacendarias, reputndosele, por otra parte, como algo parecido al Justicia Mayor de Castilla o Aragn desde el punto de vista de sus facultades judiciales, las cuales estaban encomendadas, en grado inferior, a cuatro jueces con competencia territorial en la Gran Tenochtit1an, y que se llamaban "tecoyahucatl", "ezhuahucatl", "acayacapancatI" y " tequixquinahuactl"." Por su parte, Clavijero asevera que "Tena el rei de Mxico, as como el de Acolhuacan, tres consejos supremos, compuestos de hombres de la primera nobleza, en los cuales se trataban todos los negocios pertenecientes al gobierno de las provincias, a los ingresos de las arcas reales, y a la guerra, el rei, por lo comn, no tomaba ninguna medida importante sin la aprobacin de los consejeros.":" En lo que respecta a la administracin de justicia, el historiador citado alude al u cihuacoatl" que era una especie de magistrado supremo, "cuya autoridad era tan grande, que de las sentencias que pronunciaba en materia civil o criminal no se poda apelar a ningn tribunal, ni aun al mismo rei", agregando que a dicho funcionario corresponda el nombramiento de los jueces subalternos "y tomar cuenta a los recaudadores de las rentas de su distrito". 41 Subordinado al cihuacoatl se encontraba el tribunal llamado tlacatecatl que se integraba con tres jueces denominados "tlacatecalt", "que era el principal y del que tomaba su nombre aquel cuerpo", uquauhnochtli" y "tlailotlac", Ese tribunal, que se reuna en un lugar pblico llamado "tlatzontetecayan", que quiere decir "sitio donde se juzga", conoca de las causas civiles y penales, dependiendo de l diversos empleados que fungan como ejecutores de sus mandamientos. En cada barrio de la ciudad funcionaba un juez comisionado de dicho tribunal denominado "teuctli", cuya eleccin perteneca a los vecinos. Clavijero sostiene que "Bajo las rdenes de los 'teuctlis' estaban los 'tequitlatoques' o 'correos, que llevaban las notificaciones de los magistrados, y citaban a los reos, y los 'tapillis', o alguaciles, que hacan los arrestos.":" Es interesante determinar si exista un "Estado mexicano" precortesiano. Romerovargas lturbide contesta afirmativamente esta cuestin, sealndole inclusive sus lmites territoriales, aseverando que "Al Norte lindaba con pueblos nmadas, sin lmite preciso, al oriente con el Golfo de Mxico entre los ros Pnuco y Alvarado, al sur el istmo de Tehuantepec y el Ocano Pacfico". Sostiene que "Enclavados en este territorio, quedaban libres: Cholula, Huejotzingo y Tlaxcala" y "excluidos los territorios de la Huasteca, parte de la regin mixteco-zapoteca y Anolmalco (Tabasco, Campeche y Yucatn i.?" El mismo autor, no sin exageracin, afirma que "Su organizacin (la del 'Estado mexicano') corresponde a un orden constitucional consuetudinario de carcter federal, similar en cuanto al fondo al sistema ingls, y en cierta forma parecido
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Mxico a Travs de los Siglos. Tomo VIII, pp. 248 a 250 y 302 a 306 y ss. os. cit., p. 312. tus; p. 320. Op. cit., p. 321. Organizacin Poltica de los Pueblos de An4huac, pp. 162 Y 163.
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al romano, en cuanto superposicin de uno o varios regmenes municipales sobre todo un pas."50 Ese "federalismo" lo basa en la existencia de "autonomas locales" de municipios rurales en que estaban organizados los pueblos autctonos y "cuyas caractersticas fueron: la autosuficiencia de recursos econmicos y la autonoma jurdica, poltica y religiosa de cada uno de ellos". 51 Nosotros, sin embargo, no creemos que haya existido un "Estado mexicano" precortesianotal como lo concibe Romerovargas y mucho menos de carcter "federal" segn l mismo lo califica. Sin entrar en pormenores que no nos corresponde tratar, puede aducirse que dentro del marco territorial que dicho autor describe, no xista "un" Estado, sino varios, autrquicos y autnomos entre s como las polis griegas y cuya poblacin estaba integrada por diferentes comunidades nacionales en el sentido sociolgico del concepto. Cada una de ellas tena sus propias costumbres y religin y distinta lengua o diversos dialectos. El pueblo azteca, por el llamado "derecho de conquista", las tena sojuzgadas sin haber aspirado a formar con ellas ninguna unidad nacional, puesto que no pretendi imponerles sus costumbres sociales ni su organizacin poltica. La sola vinculacin entre los mexica y los pueblos que rodeaban su territorio era el tributo a que por la fuerza los constrean y que no nicamente era de ndole econmica sino en ocasiones de carcter militar. Los historiadores ortodoxos que hemos citado, entre ellos a Clavijero, y cuya autoridad intelectual rechaza Romerovargas con la imputacin de que pretendieron "plasmar las ideas jurdicas occidentales en los conceptos jurdicos indgenas",52 corroboran el anterior aserto. El relato que Clavijero hace acerca del rgimen tributario a que estaban sometidos los pueblos que Romerovargas considera como "entidades federativas" del "Estado mexicano" pre-hispnico, es la negacin ms elocuente del supuesto "federalismo" que el indigenista escritor proclama. "Todas las provincias conquistadas por los megicanos, dice Clavijero, eran tributarias de la corona, le pagaban frutos, animales, o minerales de los respectivos pases, segun la tarifa establecida. Ademas los mercaderes contribuian con una parte de sus generas, y los artesanos con otra de los productos de sus trabajos. En la capital de cada provincia haba un almacen para custodiar los granos, las ropas, y todos los efectos que percibian los recaudadores, en el termino de su distrito. Estos hombres eran generalmente odiados por los males que ocaLdem, p. 171. Idem, p. 187. 52 Al respecto afirma que: "Ya Sahagn, Zurita, Torquemada, Ixtlixchitl Pomar, Mendieta, Durn, Veytia y Clavijero, se dejaron llevar por esta tendencia, tratando de comprobar que los indgenas practicaban un derecho 'civil' y 'penal', nociones que corresponden a .conceptos perfectamente definidos para nostros, desde la antigedad clsica, pero que sin duda alguna, para los indgenas, no tenan el mismo sentido y contenido, exceptuando ciertos visos de semejanza aparente y superficial. No es de extraar que con tales antecedentes esta tendencia haya hecho escuela, con Orozco y Berra al frente, Chavero, Herbert Spencer, el profesor J. KoWer, Lic. Lucio Mendieta y Nez, el Lic. Manuel M. Moreno, Roque J. Ceballos Novelo, etc., quienes tratan de clasificar el derecho autctono con las divisiones del derecho romano; pblico y privado, civil, penal, mercantil, internacional, etc., sin faltar, como lo hace el Lic. Carlos H. Alba Hermosillo, quien realice un estudio comparado entre el derecho azteca y el derecho positivo contemporneo mexicano, inclusive escrito en la forma imperativa de una ley y lleno de preceptos que constituyen verdaderas generalizaciones." (Organizacin Politica . de los Pueblos de Anhuac. p. 160.)
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LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL E STADO MEXICANO
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sionaban a los pueblos. Sus insignias eran una vara que llevaba en una mano,
y un abanico en la otra. Los tesoreros del rei tenian pinturas en que estaban
especificados los pueblos tributarios, y la cantidad, y la calidad' de los tributos. En la coleccin de Mendoza hai treinta y seis pinturas de esta clase, y en cada una se ven representados los principales pueblos de una o varias provincias del imperio. Ademas que un numero exesivo de ropas de algodon, y cierta cantidad de granos, y plumas, que eran pagos comunes a todos los pueblos tributarios, daban otros diferentes obgetos segun la naturaleza del pais. "Estas excesivas contribuciones, unidas a los grandes regalos que hacian al rei los gobernadores de las provincias, y los seores feudales, y a los despojos de la guerra, formaban aquella gran riqueza de la corte que ocasion tanta admiracin a los conquistadores Espaoles, y tanta miseria a los desventurados subditos. Los tributos, que al principio eran mui ligeros, llegaron a ser exorbitantes, pues con las conquistas, crecieron el orgullo, y el fasto de los reyes. Es cierto que una gran parte, y quizs la mayor de estas rentas, se expedia en bien de los mismo subditos, ora sustentando un gran numero de ministros, magistrados para la administracin de la justicia, ora premiando a los benemeritos del estado, ora socorriendo a los desvalidos, especialmente a las viudas, a los huerfanos, y a los ancianos, que eran las tres clases que mas compasion exitaban a los Megicanos; ora enfin abriendo al pueblo un tiempo de carestia los graneros reales; pero cuantos infelices que podian apenas pagar su tributo, no habran cedido al peso desu miseria, sin que les alcanzase una parte de la munificencia de los soberanos. A la dureza de estas cargas se aadia la dureza con que se exigian. El que no pagaba el tributo, era vendido como esclavo, para que pagase su libertad lo que no habia podido su industria.T"
Son muy numerosas las versiones de historiadores consagrados acerca de las relaciones que existan entre el pueblo azteca y los dems que habitaron el terriOp. cit., pp. 318 Y 320. Las apreciaciones de Clavijero son compartidas por otros no ameritados historiadores como Chauero, Vigil, Arias, Riva Palacio y otros, cuyos estudIOS, segn Romerovargas, tienen "gran valor e inters para nosotros, pero que inducen a ertor(?) en el tratamiento del derecho autctono, cuyo pensamiento (sic) difiere totalmente del europeo". Pese a esta desaprensiva crtica, sanos permitido transcribir lo que dichos "equvocados" escritores sostienen como verdad histrico-poltica ~para desmentir la existencia del "Estado federal" precortesiano. "Sobreponase, dicen, una - ciudad por su mayor fuerza y extenda' su dominio por la conquista; ya hemos dicho que la conquista no era la ocupacin permanente; reducase a imponer tributos al pueblo vencido, que as reconoca la superioridad del vencedor. Podemos, pues, decir que en la poca de que vamos tratando, estaba dividido nuestr? territorio en una gran cantidad de ciudades principales, agrupndose a cada una de ellas cierto nmero mayor o menor de pueblos inferiores que no tenan ms liga que el tributo. Desde luego se comprenden las consecuencias de una organizacin social tan defectuosa. Cada una de estas agrupaciones de pueblos, en vez de tener un inters comn que en ellos hiciera na~er el amor a la patria, produca en cada tributario el deseo de sacudir el yugo. Prestbase f c~l~ente a esto, por una parte la falta de ocupacin militar permanente, y por otra la facII~dad de hacer alianzas para rebelarse con otros pueblos que estaban en las mismas circunstan.Clas. La ciudad principal tena, para dominar la rebelin, que hacer una nueva conquista, y SI triunfaba quedaba su dominio tan inseguro como lo estaba anteriormente. d "Esto produca tres resultados prcticos: el estado social de aquellos pueblos era un estado e guerra constante que produca odios profundos entre los vecinos y entre los mismos que ap~can sujetos a un seor; la geografa estaba variando sin cesar, lo que haca que no udiera desarrollarse el sentimiento de nacionalidad ;\'}' como no haba ms ley natural que a fuerza ni ms derecho que la conquista, el mayor poder y la mayor riqueza estaban reservad 0$ ~ los pueblos ms guerreros, Esto explica desde luego la preponderancia que alcanzaron los mextca." (Historia Patr4. Tomo VIII, pp. 49 a 51.)
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~enos
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torio que Romerovargas atribuye al "Estado mexicano". Tales versiones, como la que se acaba de reproducir, y cuya certidumbre no puede desconocerse con simples afirmaciones en contrario que pretenden ser novedosas pero que en el fondo son temerarias o al menos extravagantes, demuestran que entre los mexica y las dems comunidades indgenas que dicho escritor sita dentro de la extensin territorial que describe, haba vnculos de vasallaje derivados de la guerra, impuestos por la conquista y mantenidos por la fuerza y el terror. Los pueblos vasallos de los azteca tenan la obligacin de pagar tributo al seor de Tenochtitlan, quien comisionaba peridicamente a sus embajadores, llamados "calpixques", para que lo recaudaran. Cervantes de Solazar, segn lo sostiene Salvador de M adariaga, puso en labios del cacique de Cempoala la siguiente revelacin: "Moctezuma es el ms rico prncipe del mundo, aunque tiene continua guerra con los de Tlaxcala, Guaxocingo y Cholula"; y atribuyendo al mismo cacique ciertas expresiones de amargura y protesta respecto del dominio mexica sobre el pueblo cempoalteca, el cronista hispano-azteca Ixtlixchitl le hace decir: "Y que por salir del poder de tiranos se holgara l y otros muchos de las provincias comarcanas se rebelase contra Mxico, confederndose con el rey de Castilla; pues aunque era gran seor y poderossimo Moctezuma, tena muchos enemigos, especialmente Ixtlixchitl, su sobrino, que estaba rebelado contra l; y los de Tlaxcala, Huiexotzingo y otros pueblos muy poderosos, tenan continua guerra contra l."54 Tal vez hayamos pecado de prolijos en las transcripciones que anteceden, pero consideramos que la invocacin fiel de las crnicas y relatos que los destacados historiadores que se han citado hacen sobre la situacin que prevaleca entre los pueblos que habitaron nuestro territorio en la etapapre-colonial, es indispensable para determinar si existieron uno o varios Estados autctonos con antelacin a la conquista espaola. Los datos que la historia nos proporciona y los juicios que sobre ellos se formulan en las versiones transcritas, nos inducen a pensar que los pueblos indgenas, en la poca precortesiana, estaban estructura:' dos desde un punto de vista mayoritario en verdaderas organizaciones polticojurdicas, afirmacin que nos lleva a la conclusin de que en dicha poca haba mltiples "estados", aunque no un "estado unitario" en la acepcin lata del concepto. Prescindiendo de las tribus nmadas que se desplazaban en la porcin norte del territorio nacional, casi todos los pueblos, descendientes de las grandes civilizaciones maya y nahoa o emparentados con ellas, tenan una organizacin poltica y jurdicamente establecida por su respectivo derecho consuetudinario, traducido en una variedad de usos y prcticas sociales cuya tnica primordial era la religin y su culto. Cada uno de tales pueblos gozaba de autarqua y autonoma, sin haber llegado nunca a formar una sola nacin ni un solo Estado. El llamado "imperio azteca" no era sino la hegemona militar y econmica que los mexica ejercieron sobre los pueblos que paulatinamnte fueron sojuzgados, haciendo surgir entre unos y otros una relacin de vasallaje que no puede denotar ningn federalismo, pues para que esta forma estatal hubiese existido, habra sido menester, la unidad de organizacin poltica entre todos ellos sin mengua
" Citas tomadas del libro Hernn Cortis.de Salvador de Madariaga, p. 197.
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de su correspondiente autonoma. Recurriendo a concepciones "occidentalistas y europeas" Que segn Romerovargas desfiguran la "realidad" poltica, social y econmica en que vivieron nuestros pueblos aborgenes, podemos afirmar que stos se asemejaron a las antiguas polis griegas en lo que atae a su autonoma orgnica y a sus recprocas relaciones y al rgimen feudal del medioevo por lo que respecta a los vnculos del vasallaje que guardan con los aztecas o mexicas,
B.
Epoca colonial
La conquista espaola, como hecho meramente militar, tuvo indudables y necesarias implicaciones polticas, jurdicas, sociales y econmicas sin las cuales no hubiese tenido la trascendencia histrica de marcar una etapa en la vida de nuestro pas. Cada una de dichas implicaciones origin hondas y substanciales transformaciones en los diversos mbitos de su incidencia por lo que respecta a las distintas estructuras en que estaban organizados los pueblos conquistados. Desde el punto de vista jurdico-poltico la conquista hizo desaparecer los diferentes estados autctonos o indgenas al someterlos al imperio de la corona espaola, sometimiento que produjo como consecuencia la imposicin de un rgimen jurdico y poltico sobre el espacio territorial y sobre el elemento humano que integraban las formas estatales y de gobierno en que dichos pueblos se encontraban estructurados. 55 La multiplicacin de estados prehispnicos se sustituy por una organizacin poltica unitaria que los despoj de su personalidad, extinguindolos. En otras palabras, los pueblos aborgenes, en la medida en que sucesivamente fueron sojuzgados por la conquista, dejaron de ser estados para convertirse en el elemento humano de dicha organizacin que los unci al Estado espaol y sus respectivos territorios, bajo un solo imperio y dominio, se conjuntaron para formar geogrficamente la Nueva Espaa. Esta no constituy, P?r ende, un Estado, sino una porcin territorial vastsima del Estado monr"quico espaol," el cual le dio su organizacin jurdica y poltica como provincia o "reino" dependiente de su gobierno. Durante la Colonia no hubo, pues, Estado mexicano, ya que lo que es su actual territorio perteneca al dominio espaol. Obviamente, la poblacin de la Nueva Espaa, cultural y tnicamente heterog55 As, el ilustre historiador mexicano Sil vio Zavala, al afirmar que Espaa no hall en las Indias Occidentales un continente vaco, sostiene que: " ...su actuacin hubo de ser poltica de relacin con otros hombres agrupados en sociedad, as se tratara de tribus errantes, entre ellas las de chichimecas, pampas, etc., o de imperios ms desarrollados, como el azteca o el inca'.. (Filosofa de la Conquista. Fondo de Cultura Econmica, p. 19.) 1M El territorio de la Nueva Espaa, en las postrimeras de la poca colonial, comprenda, segn Lucas Alamn, ceel antiguo reino de Michoacn: la nueva Galicia, conquistada por Nuo de Guzmn, que formaba la intendencia de Guadalajara: otras provincias centrales que sucesivamente se agregaron: las internas de Oriente y Occidente: las Californias, y la pennsula de Yucatn, Al Norte confinaba con los Estados-Unidos de Amrica, desde el golfo de Mxico hasta el ocano Pacifico siendo inciertos los lmites, hasta que. se fijaron claramente en el tratado celebrado por el rey de Espaa con el gobierno de aquella repblica, en 22 de Febrero de 1819. Se extenda por el Sur hasta tocar con la provincia de Chiapas y su anexa de Soconusco, dependientes de la capitana general d Guatemala; y las costas de Yucatn, desde e}golfo de Honduras, con el vasto contorno del Seno mexicano, sealaban sus trminos por el on .ente; as! como por el Poniente los formaba el mar del Sur, u ocano Pacifico, desde el itamo de Tehuantepec; hasta el Norte de la alta California". (Historia de Ji/neo. Tomo 1, p. 2. Ecfici6n 1849.)
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nea, y los diversos grupos raciales que la integraban;" no gozaban del poder de auto-determinacin. El derecho neo-espaol era decretado por la metrpoli sobre la base del. mismo derecho peninsular y de sus principios fundamentales, sin haber dejado de incorporar, no obstante, las costumbres de los aborgenes que no se opusieran a stos.57 bis Se orden por los monarcas espaoles "que se respetase la vigencia de las primitivas costumbres de los aborgenes sometidos, en tanto que estas costumbres no estuvieran en contradiccin con los intereses supremos del Estado colonizador, y por este camino, un nuevo elemento el representado por las costumbres de los indids sometidos, vino a influir la vida del derecho y de las instituciones econmicas y sociales de los nuevos territorios de Ultramar incorporados al dominio de Espaa". 58 En la Recopilacin de Leyes de Indios de 1681 se contiene la orden expedida por Carlos V el 6 de agosto de
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pines : 2~ Los espaoles criollos, o los blancos de raza europea nacidos en Amrica: 3~ Los mestlzos descendientes de blancos y de indios: 4~ Los mulatos descendientes de blancos y de negros: 5~ Los zambos descendientes de negros y de indios: 6~ Los mismos indios o sea l~ raza bronceada de los indgenas; y 7~ Los negros africanos. Dejando a un lado las subdivisiones, resultan cuatro castas principales: los blancos, comprendidos bajo la denominacin general de espaoles: los negros: los indios y los hombres de raza mixta mezclados de europeos, de africanos, de indios americanos y de malayos: porque con la frecuente comunicacin que hay entre Acapulco y las islas Filipinas, son muchos los individuos de origen asitico, ya chino, ya .malayo, que se han establecido en Nueva Espaa." (Ensayo Poltico Sobre la Nueva Espa.na. Tomo I, pp. 154 Y 155. Edici6n 1827.) 57 bis El tratadista argentino Ricardo Zorraqun Bec sostiene que "el Derecho elaborado pr?gresivamente para las Indias deriva en sus instituciones fundamentales de las bulas alejandnnas, como la semilla bien plantada da vida al rbol frondoso y corpulento", ..a gregando que "!~ Santa Sede fue la verdadera autora de un sistema que presidi la conquista y la colonizaClan del Nuevo Mundo hispnico, an antes de conocerse la magnitud y la importancia del descubrimiento". Esta opinin la formula tras un minucioso estudio de las referidas bulas, denominadas "Lnter Coetera" de 3 y 4 de mayo de 1493, expedidas por el Papa Alejandro VI. (Cfr. "Las Bases Fundamentales del Derecho Indiano", publicacin contenida en la Memoria del IV Congreso Internacional de Historia del Derecho Indiano, edici6n 1976, Facultad de Derecho de la U.N.A.M.) Contrariamente a esta opinin, don Silvio Zavala estima que los mencionados documentos no pueden considerarse como causa jurdica de la potestad de Espaa para implantar su derecho sobre las tierras conquistadas, descubiertas y colonizadas, sino que el orden jurdico que Implant6 en Amrica provino de los descubrimientos mismos, puesto que las bulas alejandrinas "slo eran la prueba formal que recoga el hecho y le prestaba solemnidad", argumentando que tales documentos s610 tenan valor formal, sin que hayan podido ser "una donacin jurdica Con plena validez, de suerte que los reyes de Espaa vieran en ella la fuente indispensable d~ sus derechos sobre las Indias" (Cfr. "Las Instituciones Jurdicas en la Conquista de Amrica"; Captulo III, edici6n 1971. Editorial Porra, S. A.). A nuestro entender, la implantaci6n del Derecho Indiano deriva directamente del poder temporal de los reyes de Espaa para legislar en todos sus dominios, as como de la obligacin contrada ante la Santa Sede como consecuencia de su investidura teocrtica, para evangelizar a lo.s pueblos que habitaban las tierras descubiertas. Esta era la concepcin dominante entre los Juristas y fil6sofos del siglo XVI, tales como Bartolom de las Casas y Francisco, de Vitoria. Ambos coinciden en la idea de que la difusi6n del Evangelio en todo el orbe corresponda a l?s Papas en su carcter de vicarios de Cristo y que, para realizar esta misin, estaban en hbertad de imponer su desempeo a los soberanos temporales seleccionando las regiones donde deban cumplir su cometido (Cfr. Op. cit., pp. 38 Y 39). En resumen, el Derecho Indiano tiene como fuente directa la mencionada obligacin de los reyes para evangelizar a los pueblos de indios como delegados de la Santa Sede, y esa obligaci6n se deba cumplir mediante la expedici6n de diversos ordenamientos que en su conjunto y en diferentes pocas integraron tal Derecho. 58 J. M. Ots, Capdequi. El Estado Espaol en las Indias, p. 11.
castas distintas, a saber: "1 ~ Los individuos nacidos en Europa, llamados vulgarmente gachu-
Humboldt hace notar que la poblacin de la Nueva Espaa estaba dividida en siete
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1555 que estableca: "Ordenamos y mandamos, que las leyes y buenas costumbres que antiguamente observadas y guardadas despus de que son Christianos, y que no se encuentran con nuestra Sagrada Religin, ni con las leyes de este libro, y las que han hecho y ordenado de nuevo se guarden y ejecuten; y siendo necesario, por la presente las aprobamos y confirmamos, con tanto, que nos podamos aadir lo que furemos servido, y nos pareciere que conviene al servicio de Dios Nuestro Seor, y al nuestro, y a la conservacin y polica christiana de los naturales de aquellas provincias, no perjudicando a lo que tienen hecho, ni a las buenas y justas costumbres y estatutos suyos.t''" As, pues, en la Nueva Espaa estuvo vigente en primer trmino la legislacin dictada exclusivamente para las colonias de Amrica y que se llamn derecho indiano", y dentro de la que ocupan un lugar preeminente las clebres Leyes de Indias, verdadera sntesis del derecho hispnico y las costumbres jurdicas aborgenes. Por otra parte, las Leyes de Castilla tenan tambin aplicacin en la Nueva Espaa con carcter supletorio, pues la Recopilacin de 1681 dispuso que en todo lo que no estuviese ordenado en particular para las Indias, se aplicaran las leyes citadas. 60 El Estado 'monrquico espaol, cuya principal colonia en Amrica era la Nueva Espaa," se form polticamente mediante los fenmenos que Hariou llama "uniones personales", por cinco primitivos reinos cristianos que sobrevivieron al desmembramiento de la Espaa visigtica y guardaron celosamente su independencia frente a la dominacin musulmana en la pennsula ibrica. Dichos reinos eran el de Len, el de Castilla que se segreg de ste en el ao de 932, el de Calicia, el de Navarra y el Condado de Barcelona. En el siglo XI
59 Libro II, ttulo 1, de la mencionada recopilacin. Este ordenamiento en la Ley 9, ttulo 4, libro III, ordenaba "que no se pueda hacer, ni se haga guerra a los indios de ninguna PI:ovincia para que reciban la santa fe catlica o no den la obediencia, ni para otro ningn efecto". Comentando esta disposicin, Silvio Zavala asevera que " .. .la guerra lleg a ser proscrita legalmente, en trminos generales, como instrumento de la penetracin religiosa y poltica espaola en el Nuevo Mundo. Extrao pero comprensible corolario de las conquistas efectuadas desde fines del siglo xv". ."En 'cuanto a las prerrogativas de los nativos, aplicando las teoras del derecho natural arriba explicadas, el legislador lleg a reconocer tanto la libertad personal como las propiedades de ellos. En el orden poltico -contribuyendo a ello el propio inters de la administracin real- se conservaron los cacicazgos, aunque no con la amplitud de funciones que peda Las Casas. En general, se orden el respecto a las costumbres de los indios cuando no fuesen contrarias a la fe cristiana ni a la buena polica." (Filosofa de la Conquista, p. 40.) 60 Por orden real del mismo emperador don Carlos, que consta en el libroH, ttulo I de la aludida recopilacin, se dispuso: "Ordenamos y mandamos que en todos los casos, negoCIOS y pleytos en que no estuviere decidido, ni declarado lo que se debe proveer por las leyes de esta Recopilacin, o por Cdulas, Provisiones, u Ordenanzas dadas, y no revocadas para las Indias, y las que nuestra orden se despacharen, se guarden las leyes de nuestro Reyno de Castilla, conforme a la de Toro, as en cuanto a la substancia, resolucin y decisin de los casos, negocios y pleytos, como a la forma y orden substanciar." Aludiendo, por su parte, a las Leyes de Indias, Silvio Zavala asevera que "despus de algunas fluctuaciones, prohibieron la esclavitud de los naturales del Nuevo Mundo; por eso, a mediados del siglo XVI, fueron puestos en libertad los cautivos de conquista y guerras, En la Audiencia de Mxico esta libertad alcanz a ms de 3,000 indios, sin contar a los emancipados en las provincias. Despus slo ~ admiti6 la servidumbre de aborgenes indmitos que mantuvieron focos de hostilidad en el Imperio". (Op. cit., p. 101.) G1 El nombre de "Nueva Espaa", segn Humboldt se aplic6 en un principio a la provinCIa de Yucatn, emplendolo posteriormente Corts para designar con l a todo el imperio de Moctezuma en carta dirigida al emperador Carlos V en 1520. (Op. cit., tomo I, p. 7.)
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surgi el reino de Aragn al independizarse del de Navarra, habiendo incorporado en la centuria siguiente a dicho Condado. El reino de Len absorbi al de Galicia y habiendo Fernando III de Castilla heredado la corona de ambos a principios del Siglo XIII, los tres Estados formaron una sola monarqua. La unidad poltica de Espaa, gestada gradualmente merced a sucesivas uniones personales que por matrimonio o por herencia concentraron el poder real de los diversos reinos sealados en un solo soberano, qued consumada en 1474 por el casamiento que tuvo lugar en 1469 entre Fernando de Aragn e Isabel de Castilla y Len, llamados los "reyes catlicos", quienes el dos de enero de 1492 lograron la rendicin de la fortaleza de Granada, ltimo reducto de la dominacin rabe en Iberia. A partir del 12 de octubre de ese mismo ao de 1492, fecha en que Cristbal Coln descubre un "nuevo mundo", el Estado espaol extendera su imperio territorial y poltico a vastsimas regiones que diferentes empresas de conquista y colonizacin fueron incorporando a Espaa y cuyo conjunto geogrfico recibi el nombre oficial de "Indias Occidentales". La organizacin jurdico-poltica de los diversos reinos que integraron el Estado espaol tena rasgos comunes. En todos ellos destaca un organismo legislativo denominado "Cortes" que reconoce por origen los antiguos "concilios" que se celebraban desde la poca visigtica y de los que "emanaron leyes encaminadas a cortar los abusos de la autoridad real" .62 Las Cortes controlaban o moderaban el poder del monarca siempre en atencin a la justicia y al bien comn, debiendo advertir que cuidaban de la observancia de los fueros y derechos de los sbditos del monarca, quien ante ellas prestaba solemne juramento en el sentido de cumplirlos y obedecerlos.
"En Castilla dice Tapia Ozcariz, los reyes, antes de ser reconocidos, y aclamados, prestaban juramento a la nacin, reunida en Cortes, en la forma ms solemne. El Monarca juraba guardar las leyes del Reino y las libertades de los pueblos. En las Cortes celebradas en Madrid por Enrique III el ao 1391, los representantes de la nacin dicen: ' Querades luego en estas Cortes otorgar e jurarnos de guardar e mandar guardar todos nuestros previl1ejos, e cartas, e franquezas, e mercedes, e libertades, e fueros, e bonos usos, e bonas costumbres que habemos e de que usamos en los tiempos pasados?'" Luego el Rey, puestas las manos en la cruz de la espada que tiene delante, dice: 'Juro de guardar e facer guardar a todos los fijosdalgo de mis regnos, a los perlados e iglesias, e a los maestres de las Ordenes, e a todas las ciudades, villas e logares todos los previl1ejos, e franquezas, e mercedes e libertades.' "63 Por su parte, las Cortes de Len, reunidas en 1188, "promulgan un verdadero texto constitucional, limitando y moderando la autoridad del Monarca; ofrecen garantas a las personas y propiedades, reconocen la inviolabilidad de domicilio, proclaman el principio de que cada uno acuda al juez de su fuero y castigan al que deniega la justicia o dolosamente sentencia contra derecho. El Rey promete no hacer la guerra ni concertar la paz, ni tratado alguno, sino en Junta de obispos, nobles y hombres buenos, por cuyo consejo manifiesta que debe guiarse. Por eso dice, con fundamento, el actual cronista de la ciudad -de
Gl!
esa
Enrique de Tapia Ozcariz. Las Cortes dtJ Castilla. p. 3. Op. cit pp. 19 Y 20.
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Len, don Angel Surez, que este Ordenamiento, esencial para las libertades de las clases populares, es ms completo que la "Carta Magna" de Inglaterra.v'
En Aragn, mediante el famoso Pacto de Sobrarbe, surgido de una reunin de Cortes en el siglo XII, se instituye el Justicia Mayor, quien, independientemente de sus altas funciones judiciales, presida las sesiones de tales organismos. En las Cortes de Monzn, reunidas en 1217, "resuena la voz imponente del Justicia Mayor de Aragn que, en su calidad de presidente y en nombre de los procuradores, dice al Rey: Nos, que cada uno de nosotros valemos tanto como Vos e juntos ms que Vos, vos facemos Rey si cumplieres lo que jurades, et si non, non. Dura frmula de juramento la de las Cortes aragonesas, en la que se contiene el apoyo coactivo de un pueblo que exige el cumplimiento de lo jurado bajo sancin en el caso de incumplimiento, expresin tpica del genio almogaver, siempre menos dctil que el de Castilla para doblarse ante el Monarca absoluto" .65 En ninguno de los reinos espaoles se poda decretar tributo alguno sin la aprobacin de las Cortes, las que inclusive autorizaban los gastos pblicos y los privados del rey. N o podemos detenernos en la alusin de todas las facultades y poderes con que las Cortes estaban investidas por una especie de derecho consuetudinario que arranca desde la poca visigtica en Espaa y cuya intervencin en los negocios pblicos del Estado espaol, una vez obtenida su unidad poltica, subsiste durante los gobiernos de reyes tan poderosos como Carlos V y Felipe II. Su decadencia se inicia con los Borbones a partir del siglo XVIII en que su poder moderador se extingue para dejar paso abierto al absolutismo monrquico. "El cesarismo de los Borbones, llamado por los historiadores en determinadas pocas 'despotismo ilustrado', dice Tapia Ozcariz, no da cabida a la secular reunin de las Cortes de Castilla, institucin que fue en muchos casos el apoyo o el freno de las reales iniciativas. En nuestras Cortes medievales se decan verdades . amargas a los Monarcas, siempre aderezadas con respetuosos consejos y sabias advertencias. Como ha podido ver el lector, los 'servicios' concedidos por los procuradores en Cortes representantes de los tres estados, revestidos de la fuerza moral y legal que les daba su calidad de diputados elegidos por los gremios y Municipios -en unin del clero y la nobleza-, con poderes para fiscalizar y otorgar subsidios, desaparecen a partir del ao 1700, cuando ocupa el Trono de Espaa el primer Borbn. Las Cortes de Castilla quedan limitadas a la jura del Soberano y del Prncipe heredero; ceremonia que no exige ms de una o dos sesiones, puramente protocolarias, de la antigua Asamblea legislativa, que se ha ido extinguiendo en el siglo xvm y terminar por desaparecer 66 y 67
Op. cit., p. 54. 1dem, p. 67. Op. cit., p. 249. Ese "despotismo ilustrado", afirma don ToribioEsquivel Obregn citando a Altamira, se caracterizaba por "un marcado inte~ por los problemas interiores de la vida de la nacin, que se refiere a la lIlejora de las condiciones econ6micas, sociales y de eultura; restauracin de la riqueza pnera1 ., de la Hacienda; fomento de la poblacin y del cultivo del suelo;
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Si hemos puesto especial empeo en la referencia a las Cortes espaolas ha sido con el propsito de desmentir lo que comnmente se afirma acerca de la forma de gobierno del Estado espaol en la poca de los grandes acontecimientos histricos-que se registran a fines del siglo xv y a principios del XVI a saber: el descubrimiento del nuevo mundo y la conquista de la gran TenochtitIan, entre otros. Como se habr visto, el monarca espaol no era un soberano absoluto cuyo poder lo ejerciera sin restriccin alguna. Si bien es cierto que la monarqua espaola no era en dicha poca una monarqua constitucional como lo fue hasta la Constitucin de Cdiz de 1812, tambin es verdad que sobre el rey actuaban las Cortes que ste convocaba peridicamente obedeciendo a una costumbre jurdica inveterada para tratar los asuntos pblicos ms importantes del Estado. Aunque el rey concentraba en su persona las tres funciones estatales como autoridad suprema, en su carcter de legislador trataba de obtener de las Cortes su aquiescencia para las leyes u ordenanzas que expeda, pues estando en tales asambleas representadas las diversas clases sociales, entre ellas el "estado llano" al travs de su procuradores, se supona que dichas leyes u ordenanzas deban contar con el consenso de sus sbditos. De ah que el funcionamiento de las Cortes traduzca, en el fondo, no slo una tradicin jurdica, sino la tendencia realista del derecho espaol enfocada hacia la adecuacin de la ley escrita con la realidad donde deba regir. Esa tendencia impona al rey una especie de deber tico-poltico, en cuanto que no deba expedir ordenamiento alguno sin estar suficientemente enterado de su conveniencia y del beneficio pblico que con l pudiere obtenerse. Por ello el monarca convocaba a Cortes para que en stas se discutiera y aprobara cualquier medida legislativa, inspirando este propsito a Carlos V la creacin del famoso Consejo de Indias, el cual qued instituido por cdula de 14 de septiembre de 1519. 6 1 bis La integracin de este Consejo vari con el tiempo. Al establecerse con residencia en Madrid, se compuso de cinco ministros y un fiscal, llegando posteriormente a contar con diversos miembros especializados encabezados por su presidente." Las atribuciones del Consejo de Indias eran muy extensas, pues en
renacimiento de las industrias nacionales; tendencia a levantar la consideracin social de las clases inferiores; difusin de la cultura con un carcter marcado popular... especie de revolucin desde arriba... tuvo su expresin abstracta en la frmula de "todo para el pueblo, pero sin el pueblo". (Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo n, p. 107.) 61 bis Adems de este Consejo, existan otros cuerpos de carcter consultivo en la Monarqua espaola, tales como el "de Estado", el <t de Guerra", el <t de Hacienda"; y Con carcter territorial, adems del de Indias, los de Castilla, Aragn e Italia. (Cfr. Felipe II por Valentn Vzquez de Prada. Editorial Juventud, Barcelona.) 68 "Considerando los grandes beneficios, y mercedes, que de la benignidad Soberana hemos recibido y cada da recibimos, con el acrecentamiento y ampliacin de los Reynos y Seoros de nuestras Indias, y entendiendo bien la obligacin y cargo que con ellos se nos impone, procuramos de nuestra parte (despus del favor Divino) poner medios convenientes para que tan grandes Reynos y Seoros sean regidos y gobernados como conviene. Y porque en las cosas del servicio de Dios nuestro Seor y bien de aquellos Estados, se provea con mayor acuerdo, deliberacin y consejo: Establecemos y ordenamos que siempre en nuestra Corte resida cerca de Nos nuestro Consejo de las Indias, y en l un Presidente de l: el Gran Can.ciller de las Indias, ,que ha de ser tambin Consejero: y los Consejeros Letrados, que la ocurren-Ca y necesidad de los negocios demandaren, que por ahora sean ocho: un Fiscal, y dos Secretarios: un Teniente de Gran Canciller, que todos sean personas aprobadas en costumbres, nobleza y limpieza de linage, temerosos de Dios, y escogidos en letras y prudencia: tres Relatores,
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l se delegaron por el monarca las tres funciones en que se desenvuelve el poder del Estado por lo que respecta a los dominios y posesiones espaolas en Amrica. Adems del gobierno propiamente administrativo que ejerca, funga como organismo judicial supremo y estaba investido con la facultad de dictar leyes en las mltiples materias ataederas a las Indias, tales como las relativas a "encomiendas, conservacin y tratamiento de indios, expediciones de descubrimiento y conquista, misiones, trfico martimo, legislacin en general, ya emanara de el mismo, ya de las diversas instituciones coloniales, que requeran aprobacin por el mismo Consejo". 69 Las mencionadas facultades se consignaron en diferentes ordenanzas contenidas en las Leyes de Indias y cuyo conjunto revela que el citado Consejo era la autoridad suprema en el rgimen colonial hispnico, fuera del rey, segn se deduce de las leyes que citamos en la nota al calce." El multiciy un Escribano de Cmara de Justicia, expertos y diligentes en sus oficios, y de la fidelidad que se requiere: cuatro Contadores de Cuentas hbiles y suficientes: y un Tesorero general: dos Solicitadores Fiscales: un Coronista Mayor y Cosmgrafo: y un Catedrtico de Matemticas: un Tasador de los procesos: un Abogado, y un Procurador de pobres: un Capelln, que diga la Misa al Consejo en los das de l: quatro Porteros, y un alguacil; los quales todos ~ean de la habilidad y suficiencia, que se requiere; y ntes de ser admitidos sus oficios, hagan Juramento de que los usarn bien y fielmente, y guardarn las Ordenanzas de el Consejo, hechas, y que se hicieren, y el secreto de l." (Recopilacin de Leyes de Indias. Libro n. Ttulo n. Ley j, pp. 228 y 229 del tomo primero de la edicin de 1971. Madrid.) "Porque los de nuestro Consejo de las Indias con ms poder y autoridad nos sirvan y ayuden a cumplir con la obligacin que tenemos al bien de tan grandes Reynos y Seoros: Es nuestra merced y voluntad, que el dicho Consejo tenga la jurisdiccin suprema de todas nuestras Indias Occidentales, descubiertas, y que se descubrieren, y de los negocios, que de ellas resultaren y dependieren, y para la buena gobernacin y administracin de justicia pueda ordenar y hacer con consulta nuestras las Leyes, Pragmticas, Ordenanzas y Provisiones generales y particulares, que por tiempo para el bien de aquellas Provincias convinieren; y as mismo ver y examinar, para que Nos las aprobemos y mandemos guardar cualesquier Ordenanzas, Constituciones y otros Estatutos que hicieren los Prelados, Captulos, Cabildos y Conventos de las. Religiones, y nuestros Virreyes, Audiencia, Consejos y otras Comunidades de las Indias, en las cuales, y en todos los dems Reynos y Seoros en las cosas y negocios de Indias, y dependientes de ellas, el dicho nuestro Consejo sea obedecido y acatado, as como 10 son el Consejo de Castilla y los nuestros Consejos en 10 que les pertenece, y que sus Provisiones y Mandamientos sean 'en todo y por todo cumplidos y obedecidos en todas partes, y en estos Reinos y en -aquellos, y-por todas ya cualesquier personas." (Tdem, Ley ij.) es Toribio Esquivel Obregn. Op. cit., pp. 158 y 159. 70 Dichas leyes se involucran en el Libro n, ttulo segundo de la mencionada compilacin, y ~0:t las siguientes: "Ley i- Que el Consejo Real de las Indias resida en la Corte y tenga los .Ministros y Oficiales que esta ley declara." "Ley ij. Que el Consejo tenga la suprema jurisdiccin de las Indias, y haga leyes, y examine estatutos, y sea obedecido en estos y aquellos Reynos." "Ley iij. Que ningn Consejo, Chancillera, Audiencia, Juez, ni Justicia de estos Reynos, sino el Consejo de las Indias, conozca de negocios de ellas." "Ley vj. Que el Consejo tenga hecha descripcin de las cosas de las Indias, sobre que pueda haber gobernacin o disposicin de ley." "Ley vij. Que el Estado de las Indias est dividido de modo, que lo temporal se corresponda con lo espiritual. Porque tantas y tan grandes tierras, Islas, y Provincias se puedan con ms claridad y distincin percibir y entender de los que tuvieren cargos de gobernarlas: Mandamos a los de nuestro Consejo de Indias, que siempre tengan cuidado de dividir y partir t,;>do el Estado de ellas, descubierto y por descubrir: para 10 temporal en Virreynatos, ProvinOCIas de Audiencias y Chancilleras Reales, y Provincias de Oficiales de la Real Hacienda, -adelantamientos, Gobernaciones, Alcaldas mayores, Corregimientos, Alcaldas Ordinarias y de .la Hermandad, Consejos de Espaoles y' de Indios: y para lo espiritual en Arzobispados y ~blSpadOS sufragantes, Abadias, parroquias y Dezmerras, Provincias de las Ordenes y Reli!Pones, teniendo siempre atencin a que la divisin para lo temporal se vaya conformando y c~pondiendo cuanto se compadeciere con lo espiritual: los Arzobispados y Provincias de las -'R.eligiones con los distritos de las Audiencias: los Obispados con las Gobernaciones y Alcaldias .mayores: y Parroquias y Curatos con los Corregimientos y Alcaldias Ordinarias." "Le'Y viij.
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tado Consejo subsisti durante toda la dominacin espaola en Amrica" con la composicin orgnica y las funciones que variablemente le asignaban distintos monarcas, y aunque esta asignacin variable se fundaba en el principio de que la autoridad suprema radicaba en el rey, dicho organismo mediatiz su poder absoluto en orden a la administracin gubernativa, a la legislacin y a la imparticin tIe justicia en las posesiones de Ultramar, entre las que ocup un lugar preponderante por su importancia poltica y econmica la Nueva Espaa. El gobierno de esta colonia adopt tres regmenes sucesivos. Mediante provisin real expedida el 24 de abril de 1523 Carlos V nombr gobernador y capitn general de la Nueva Espaa a Hernn Corts, confirmndose as los poderes que haba ejercido desde que inici su asombrosa campaa de conquista y colonizacin hasta la cada de la gran ciudad lacustre de Tenochtitlan el 13 de agosto de 1521. 72 Las ambiciones personales de algunos lugartenientes del conquistador, a quienes ste encomend el gobierno de la Nueva Espaa durante su famosa expedicin a las Hbueras," provocaron una situacin catica en la incipiente administracin pblica de la Colonia, que se complic por numerosas conspiraciones acuciadas por la codicia de los que se disputaban el poder, y
Que el principal cuidado del Consejo sea la conversin de los Indios y poner Ministros suficientes para ella!' Ley uiii], Que el Consejo provea lo conveniente para el buen tratamiento de los Indios!' Ley xi], Que para hacer leyes precedan entera noticia de lo ordenado en la materia. parecer. e informe. si en la dilacin no hubiere inconveniente. Con mucho acuerdo y deliberacin deben ser hechas las leyes y establecimientos de los Reyes. porque menos necesidad pueda haber de las mudar y revocar, y as mandamos, que cuando los de nuestros Consejo de las Indias hubieren de proveer y ordenar las leyes y provisiones generales para el buen gobierno de ellas, sea estando primero muy informados y certificados de lo antes proveido en las materias sobre que hubieren de disponer, y precediendo la mayor noticia, e informacin que se pueda de las cosas y negocios, y de las partes para donde se proveyeren, con informacin y parecer de los que las gobernaren o pudieren dar de ellas alguna luz, si en la dilacin de pedir informacin no hubiere algn inconveniente." Ley xiij. Que . las leyes que se hicieren para las Indias sean lo ms conformes. que se pudiere. a la de estos Reynos. Porque siendo de una Corona los Reynos de Castilla, y de las Indias, las leyes y orden de gobierno de los unos, y de los otros deben ser lo ms semejantes y conforme que ser pueda, los de nuestro Consejo en las leyes y establecimientos, que para aquellos Estados ordenaren. procuren reducir la forma y manera del gobierno de ellos al estilo y orden con que son regidos y gobernados los Reynos de Castilla y de Len, en cuanto hubiere lugar, y permitiere la diversidad y diferencia de las tierras y naciones." 11 Se suprimi ya definitivamente, con el nombre de Consejo de Ultramar, en el ao de 1864. 12 En su parte conducente, dicha provisin ordenaba que "...e porque Nuestra Merced e Volutad es que la gobernacin de la dicha Nueva Espaa e provincias della, el dicho Hernando Corts la tenga libre e desembargadamente conforme a las Provisiones que de Nos tiene, y entre tanto que Nos Mandamos ver lo susodicho e determinar los lmites en que cada uno a descobierto e a de poblar, e por escusar los dichos incombinientes; e porque ans conviene a Nuestro Servicio, yo vos Mando que en lo que toca todo lo que entra en la Gobernacin del dicho Hernando Corts e a su descobrimiento e poblacin, no os entremetais a comunicar ni contratar ni poblar, ni fazer otra COsa alguna en las dichas partes, sin embargo de qualesquier Provisiones e Mercedes e Titulas que de nos tengais; lo cual anzi facer e complir so pena de la Nuestra Merced e de diez mil ducados para la Nuestra Camara. E de como est Mi carta vos fuere notificada e la complieredes, Mandamos a cualquier escribano pblico que para esto fuere llamado, que d en de al que gel nostrare, testimonio signado con su signo, porque Nos sepamos como se comple Nuestro mandato. Fecha en la Villa de Valladolid a veinte cuatro dias del mes de Abril de mil e quinientos e veinte e tres aos. Yo el Re}'. Por mandato de Su Majestad, Francisco delos Cabos". (Mxico a Travs de los Siglos. Tomo n, p. 59.) , 18 Los designados fueron un licenciado Zuazo, Estrada y Albornoz.
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cuyos nombres podran formar una copiosa lista. Esta situacin origin que el rey sustituyera la gobernacin y capitana general de la Nueva Espaa confiada a Corts por una audiencia, es decir, por un cuerpo colegiado que en nombre del monarca desempeara su autoridad administrativa, legislativa y judicial. Dicha audiencia se integr por Juan Ortiz de Matienzo, Alonso de Parada, Diego Delgadillo y Francisco de Maldonado, habindola presidido Nuo de Guzmn, "el abominable gobernador del Pnuco, enemigo de Corts y quiz el hombre ms perverso de cuantos hasta entonces haban pisado la Nueva Espaa"." Esta primera audiencia, que en definitiva qued compuesta por Matienzo, Delgadillo y Guzmn, pues sus otros miembros fallecieron recin llegados, se caracteriz por sus atrocidades, desmanes y atropellos que sumieron a la Colonia en un verdadero caos impisibilitando su organizacin poltica y administrativa. Siguiendo las instrucciones reales, dicha audiencia form juicio de residencia a Corts en febrero de 1529, proceso que en realidad encubri grotescamente los contumaces designios de Nuo de Guzmn para arruinar poltica y econmicamente al conquistador, a quien ya se haba despojado de sus bienes, encomiendas y solares. La farsa judicial que ese juicio entra dio cabida . mltiples acusaciones y demandas contra el extremeo presentadas por sus enemigos y por los envidiosos que sufran a consecuencia de su fama y poder, habindolo condenado la audiencia al pago de todas las reclamaciones para cuya satisfaccin fue menester la venta de sus bienes en pblica subasta. 75 Los oidores, por su parte, se dedicaron a repartir entre sus allegados y favoritos los empleos y oficios pblicos "sin detenerse en la ineptitud o bajeza de la condicin de los favorecidos". 76 Frecuentes eran, adems, las expoliaciones y maltratamientos de que se hizo vctimas a los naturales durante el llamado "gobierno" de esa primera audiencia, lo que motiv la airada protesta del obispo fray Juan de Zumrraga, quien erigindose en protector de los indios como su colega Bartolom de las Casas, amag a los espaoles victimarios con hacer una informacin completa de sus atrocidades ante el rey, en cuyas pragmticas, a menudo desobedecidas y violadas, se ordenaba la cristianizacin de los aborgenes y su incorporacin a la cultura hispnica, pues como afirma Ots Capdequi "La conversin de los indios a la fe de Cristo y la defensa de la religin, catlica en estos territorios fue una de las preocupaciones primordiales de la poltica colonizadora de los monarcas espaoles."77 El nefasto gobierno de la primera audiencia fue sustituido por otro cuerpo colegiado orgnicamente semejante, que se conoce con el nombre de segunda
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo II, p. 147. En carta dirigida a Carlos V en octubre de 1530, Corts se lamentaba de que "Me han dejado (dice) sin tener de donde haya una hanega de pan ni otra cosa de que me mantenga, y dems desto por los naturales de la tierra, con el amor que siempre me han tenido, visto ni necesidad e que yo e los que con migo traiga nos moramos de hambre, como de hecho se han muerto mas de cien personas de las que eri' mi compaa traje, por falta de refrigerios y necesidades de proviciones, me venan ver y me provean de algunas cosas de batismento, ~~ban los dichos oidores alguaciles prehender los dichos naturales que con migo estaban, . fUl de que no me proveyesen e se les diese a entender que yo era parte para nada en la lierra," (Mxico a Travs de los Siglos. Tomo 11, p. 185.) 76 Op. cit., p. 164. 77 El Estado Espaol en las Indias, p. 13.
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audiencia, compuesto por los oidores Juan de Salmern, Alonso de Maldonado, Francisco Ceynos y Vasco de Quiroga, presididos por Sebastin Ramrez de Fuenleal, quienes arribaron a Veracruz en enero de 1531. La situacin que encontraron en la Nueva Espaa era desastrosa, pues "escribanos y jueces cobraban en los pleitos y diligencias judiciales costas exorbitantes: la Audiencia estaba en choque con el Ayuntamiento de Mxico por confusin de sus atribuciones; el obispo y los frailes eran hostiles al poder civil y hacan de los plpitos tribuna de insurrectos; el marqus del Valle, que con ese nombre era ya conocido Hernn Corts, estaba en lucha con los oidores formando poderoso y temible centro de oposicin; Nuo de Guzmn, el presidente de la primera Audiencia, inquieto, rebelde y audaz, a la cabeza de un ejrcito, se alejaba cuanto poda de la ciudad llevando la conquista, pero tambin la crueldad, la codicia y hasta la insurreccin por las inaccesibles montaas de la provincia de Jalisco. El lujo y la disipacin, empobreciendo a las artes y a la agricultura, viciaban todas las clases sociales, y el espritu de ambicin y de novedad arrastraba a los antiguos pobladores de la Nueva Espaa, lanzndose en busca de pases desconocidos en donde encontrar esperaban pueblos y ciudades, en los que el oro, las perlas y las piedras preciosas pudieran saciar su ardiente codicia, no satisfecha con las riquezas que les ofreca la Nueva Espaa"." El gobierno de la segunda audiencia ofreci un notable contraste con el de la primera, pudiendo aseverarse que estableci las bases para la organizacin poltica, administrativa y social de la Nueva Espaa y sobre las cuales se sentara el rgimen virreinal que la sucedi. Su actividad gubernativa la desarroll apegndose a las provisiones reales y a las determinaciones del Consejo de Indias, el cual, segn dijimos, ejerca la autoridad suprema en la Colonia fuera del rey. Adems de que sujet a juicio de residencia a Matienzo, Delgadillo y Guzmn, la citada segunda audiencia tom medidas ejecutivas y legislativas propendentes a realizar los designios que inspiraron a la conquista y colonizacin espaolas como medios para incorporar al indio a la cultura europea, a la sazn representada por Espaa, al menos en lo que concierne al aspecto religioso y educativo. Puso en vig-or "las cdulas reales que prohiban el excesivo trabajo personal de los naturales, que se les emplease como bestias de carga y que se les obligase a trabajar contra su voluntad sin retribucin en las fbricas y se les concedi que en sus ciudades y pueblos erigieran alcaldes y regidores para la administracin de justicia, conforme a la legislacin espaola". 79 Para evitar la explotacin que ejercan los encomenderos sobre los aborgenes en contravencin a las bases cristianas con que se estructur la institucin de la encomienda, prohibi. en muchos casos los repartimientos, incorporando a la corona espaola a numerosos pueblos de indios y declarando vacantes las encomiendas en otros, para que stos fuesen considerados libres del encomendero y gobernados por un corregidor. Expedit, adems, la segunda audiencia la administracin de justicia en la Nueva Espaa, activando hasta su conclusin los mltiples negocios judiciales que tena pendientes de despachar su antecesora. Para obviar el prolijo sealamiento
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Mxico a Travs de los Siglos. Tomo JI. pp. 187 y 188. Op. cit. p. 191.
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de todas y cada una de las medidas que dicha audiencia puso en prctica a fin de organizar el gobierno de una colonia con tan vasto e impreciso territorio que paulatinamente creca y con tal heterognea poblacin, sanos permitido reproducir el resumen que respecto de l formulaban los distinguidos autores de la importante obra "Mxico a Travs de los Siglos", quienes sostienen: "Habanse, durante cinco aos, tasado y organizado el cobro de los tributos, de los diezmos, del quinto real en los metales y piedras preciosas, de las penas de cmara y de los derechos de almojarifasgo ; se haban dado acertadas disposiciones para el cumplimiento de las reales cdulas, para asegurar la libertad y el buen trato de los indios, avanzando mucho en el empeo de acabar con las encomiendas, poniendo a los pueblos sujetos a la corona real y gobernados por corregidores; los naturales del pas comenzaban a entrar en la vida civil por el nombramiento de sus alcaldes y alguaciles; la administracin de justicia se organizaba en la Nueva Espaa y la Audiencia cumpla ya con las ordenanzas reales, y el arancel de derechos para escribanos y empleados estaba ya en vigor; el poder y la autoridad de la Audiencia como gobernadora era reconocida sin disputa en la Nueva Espaa y en todas las provincias que se le haban agregado, y Hernn Corts, el ms alto y poderoso jefe militar, se someta resignadamente a sus decisiones, "Consumar la obra, civilizar a todos aquellos habitantes, que espantados y rencorosos huan de las ciudades y de los pueblos, acabar con el sistema de encomiendas y organizar definitivamente la administracin de justicia y de la real hacienda, desarrollar la instruccin pblica y dar impulso al comercio, a la agricultura, a la minera, a las artes y a las ciencias, obras deban ser del tiempo y de los futuros acontecimientos que vinieran a retardar o a precipitar esa lenta y difcil evolucin que despus de la Conquista iniciaron los hombres de la segunda Audiencia de Mxico."80
A la segunda audiencia sustituy, como es bien sabido, el virreinato, habiendo sido el primer virrey de la Nueva Espaa don Antonio de Mendoza, quien lleg a Veracruz el 15 de octubre de 1535. El territorio de esta pertenencia colonial del Estado monrquico espaol, al implantarse dicho rgimen, no estaba demarcado con precisin. Sus lmites y su extensin eran sumamente vagos y confusos, pues por lo general se fue integrando con regiones vastsimas que, previas su conquista militar y menguada colonizacin, paulatinamente se incorporaron a la corona de Espaa. Las fronteras desdibujadas del territorio novohispnico eran, por el norte, lo que se conoci y conoce todava con el nombre de Florida cuya extensin abarcaban; por el sureste comprendan las Hibueras, considerndose de la Nueva Espaa, adems, "las lejanas conquistas de Nuo de Guzmn que imperfectamente dibujaban una frontera desde el ro Yaqui a los lmites occidentales del que hoyes el Estado de Jalisco, pasando de all hasta abrazar una parte del Estado de Aguascalientes y de Zacatecas".18 Desde el punto de vista poltico de la Nueva Espaa.inclua "el gobierno de la provincia de Hibueras, el de Guatemala, la Nueva Espaa propiamente llamada as, la Nue81 Op. cit., p. 227.
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va Galicia, formada de lo que Nuo de Guzmn haba conquistado .y la parte que por usurpacin injustificable (sic) haba agregado a sus conqtnstas en la provincia de Michoacn, desde el ro de la Purificacin hasta las orillas del lago de Chapala, y por el rumbo de Colima, de las tierras de la provincia de Avalos y de las conquistadas por don Francisco Corts"." Yucatn no formaba parte del territorio de la Nueva Espaa ni estaba sometida al gobierno de sta segn las capitulaciones celebradas entre el rey y el adelantado Francisco ~e M ontejo, aunque de hecho ocurra lo contrario." Eclesisticamente, dicho territorio estaba dividido en cuatro obispados que eran el de Michoacn, el de Mxico, el de Coatzacoalcos y el de las Mixtecas, conforme a la cdula real de 20 de febrero de 1534 que fij sus respectivos lmites y a cuyo tenor nos remitimos" Durante el rgimen colonial el territorio de la Nueva Espaa no slo se extendi geogrficamente merced a los descubrimientos y conquistas de nuevas tierras, sino que vari desde el punto de vista administrativo y judicial. As, segn ordenanza de 13 de febrero de 1548 se cre la Audiencia de Guadalajara subordinada al virrey de Mxico "en lo relativo a gobierno, guerra y hacienda", comprendiendo su jurisdiccin una amplia regin que limitaba, por el Oriente, con la Nueva Espaa propiamente dicha, por el Sur, con el Pacfico, y por el Poniente y el Norte con "las provincias no descubiertas ni pacificadas"."
1dem, p. 228. Las capitulaciones eran los ttulos jurdicos que sirvieron "de base a toda expedici6n de descubrimiento o nueva poblacin", Eran contratos celebrados entre la Corona o sus representantes y el jefe de la expedicin proyectada. "En estas capitulaciones, que recuerdan por su carcter y contenido las viejas cartas de poblaci6n de la Edad Media castellana, se fijaban los derechos que se reservaba la Corona en los nuevos territorios a descubrir y las mercedes concedidas a los distintos participantes en la empresa descubridora. El estudio de sus clusulas pone de relieve que slo en muy contadas ocasiones -los viajes colombinos, las expediciones :de Pedrarias Dvila y la de Magallanes- particip6 el Estado directamente en el costeamiento de los gastos que la expedici6n originaba. Lo corriente es que todos los gastos fueran de cargo del individuo que organizaba la expedici6n, el cual poda ser al propio tiempo caudillo militar de la misma, o simplemente su empresario o financiador." "Esto explica que, en ocasiones, la capitulaci6n se convirtiera en un verdadero titulo negociable y fuera objeto de diversas operaciones jurdicas: ventas, traspasos, permutas, contratos de sociedad, etc." "Tuvo as este derecho (el de las capitulaciones), en sus orgenes, un carcter particularista, porque cada capitulaci6n constituy el c6digo fundamental --especie de carta puebla o fuero municipal- en el territorio a su amparo descubierto." "Por otra parte, la necesidad de recompensar con largueza a los particulares que todo lo ponan y que tanto arriesgaban en estas expediciones descubridoras, motiv6 la concesin a los interesados en las mismas de privilegios extraordinarios de carcter acentuadamente seorial. Se otorg el titulo de Adelantado con un carcter vitalicio o hereditario al jefe de la expedici6n descubridora; se le facult6 para repartir tierras y solares y en ocasiones tambin para hacer repartimientos de indios; se le autoriz6 para la erecci6n de fortalezas y para R'0zar vitalicia o hereditariamente, de la tenencia de las mismas; se le permiti la provisin de oficios pblicos en las ciudades de su jurisdicci6n, y se unieron a stas otras lucrativas recompensas de carcter patrimonial." "Las clusulas sobre el buen tratamiento de los indios se intercalaron en los textos de las capitulaciones tal y como quedaron fijadas en la Real Provisin del 17 de noviembre de 1526. Tambin se hicieron constar en los textos de las capitulaciones los fines espirituales de la conquista, junto COn los fines polticos, con lo cual se acentu el cad.cter pblico de estos contratos." (]. M. Ots ClJpdequi. El Estado Espaol en las Indias. Cuarta edicia. Fondo de Cultura ~con6mica, pp. 15, 16 Y 17.) a. Cons6ltese el Cedulario de Puga. Tomo 1, p. 320, sobre dichos lmites. 811 ' Toribio Esquivel Obregn.Op. cit., tomo 11, p. 371.
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"Para mayor facilidad de la administracin pblica, dice don Toribio Esquivel Obregn, se divida el territorio en reinos y gobernaciones, y cada uno de aqullos y de stas se subdivida en provincias, como sigue: Reino de Mxico, provincias de Mxico, TIaxcala, Puebla, Antequera (Oaxaca), y Michoacn; Reino de Nueva Galicia, provincias de Xalisco, Zacatecas y Colima; Gobernacin de Nueva Vizcaya, provincias de Guadiana o Durango y Chihuahua; Gobernacin de Yucain, provincias de Yucatn, Tabasco y Campeche; y Nuevo Reino de Len", agregando que "Haba otras provincias que no eran subdivisin de las anteriores y eran las de Tamaulipas o Nuevo Santander, Tejas o Nuevas Filipinas, Coahuila o Nueva Extremadura, Sinaloa, Nayarit o Nuevo Reino de Toledo, Vieja California, Nueva California y Nuevo Mxico."?" El mismo autor aade que "Por real cdula de 22 de agosto de 1776 se separ del virreinato de la Nueva Espaa toda la parte norte y lejana de difcil atencin para los virreyes, dndose a esa porcin segregada el nombre de Provincias Internas y se pusieron bajo el mando de un comandante general. Comprenda el nuevo territorio las provincias de Sinaloa, Sonora, Californias y Nueva Vizcaya, ms los gobiernos subalternos de Coahuila, Texas y Nuevo Mxico. El propsito era fomentar el desarrollo de la parte norte del pas como un valladar contra la ambicin ya entonces manifiesta de los Estados Unidos.'?" Las llamadas "Provincias Internas" a su vez se subdividieron por el virrey Flores en "Prooinclas Internas de Oriente" a la que pertenecan Coahuila, Tejas, Nuevo Len, Santander y los distritos de Parras y Saltillo, y en Provincias Internas de Occidente", que comprendan las de Nueva Vizcaya, Nuevo Mxico, Sonora, Sinaloa y las Californias.s" "Por real orden de 23 de noviembre de 1793 las Californias, Nuevo Len y Nuevo Santander dependieron otra vez directamente del virrey, y con las otras provincias se form una sola comandancia; pero por otra real orden de 18 de mayo de 1804 se volvi a la divisin ordenada por el virrey Flores, y ya al iniciarse el movimiento de independencia las Californias se hallaban separadas en dos distintos gobiernos y dependan directamente del virrey."89 La anterior divisin territorial sufri una ltima modificacin por la famosa
"Ley sobre Intendentes" de 4 de diciembre de 1786, cuya expedicin se debi al

empeo que puso el ministro de Indias Jos Glvez, segn afirma Esquive1 Obregn. Conforme a este ordenamiento el territorio de la Nueva Espaa se -clasific gubernativamente en intendencias, provincias y gobernaciones, clasificacin que subsisti hasta la finalizacin del rgimen colonial. Las intendencias, Implantadas segn el modelo espaol que en la metrpoli exista desde 1718, eran -doce, a saber: las de Mxico, Puebla, Veracruz, Mrida, Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacn, Santa Fe de Guanajuato,San Luis Potos, Guadalajara, Zacatecas, Durango y la de Sonora y Sinaloa. Las "provincias" eran dos: la de Oriente que comprenda a Nuevo Len, Nuevo Santander (Tamaulipas), Coahuila y Tejas, y la de Occidente que abarcaba los gobiernos de Nueva VIZcaya y Nuevo Mxico. Las gobernaciones, que dependan direc86
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Idem, pp. 371 Y 372. Ibid. Vase p. 373 de la misma obra. Idem,
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tamente del virrey, eran las de Tlaxcala, Vieja California y Nueva Californa." bis La organizacin gubernativa de la Nueva Espaa no se fund en principios jurdicos definidos. Las necesidades administrativas y las conveniencias polticas explican el fenmeno de que dicha organizacin, durante la poca colonial, sufriese modificaciones hasta cierto punto caprichosas. En la etapa de los descubrimientos, el monarca espaol conceda a los jefes expedicionarios el ttulo de "adelantados", confirindoles amplias facultades judiciales y administrativas e incluso legislativas, ejercitables dentro de las regiones que se fueran descubriendo y conquistando y sobre las comunidades en ellas asentadas. Los "adelantados" tambin estaban investidos por el rey con la potestad de repartir tierras y "encomendar" indios, as como de nombrar funcionarios inferiores. En consecuencia, el "adelantado", segn la "capitulacin" otorgada a su favor por el monarca, "era al mismo tiempo gobernador, capitn general y alguacil mayor de su provincia o territorio". 90 Al establecerse el virreinato, el rgimen de los "adelantados" fue paulatinamente desapareciendo y las funciones que stos ejercan se -desplazaron, por ministerio real, hacia el virrey y las audiencias, que eran los rganos de autoridad primordiales en la Nueva Espaa. Las audiencias tuvieron indiscriminadamente atribuciones judiciales y administrativas. En cuanto a las primeras, fungan como tribunales de apelacin en el conocimiento de los recursos que se interponan contra jueces inferiores que eran los alcaldes ordinarios y los corregidores o alcaldes mayores. Adems de sus funciones estrictamente judiciales, las audiencias eran rganos consultivos del virrey, a quien sustituan provisionalmente en el gobierno mientras el monarca designaba a la persona que deba reemplazarlo. Tambin puede considerarse a las audiencias como cuerpos legislativos, en cuyo caso sus atribuciones consistan en "revisar y aprobar las ordenanzas que se dieren las poblaciones" y en "dar todas las leyes que considerasen necesarias para el buen gobierno de la tierra", 91 recibiendo sus decisiones el nombre de "autos acordados", Una de las funciones ms importantes de las audiencias era la que desempeaban en lo tocante al conocimiento de los "recursos de fuerza", verdaderos antecedentes hispnicos de nuestro juicio
S9 bis Segn el doctor Edmundo O'Gorman, durante la poca colonial haba varias clases de divisiones territoriales, tales como la eclesistica, la judicial-administrativa y la administrativa-fiscal. Estas tres especies de divisiones, asienta dicho historiador, "no deben entenderse como fases sucesivas de un desarrollo homogneo", agregando que "Las tres existieron simultneas y sobrepuestas, s610 que la ltima vino a modificar y corregir un estado de cosas catico y embrollado, imponiendo alguna uniformidad en la gran variedad de jurisdicciones que, con muchos aos de tolerancia y hasta fomento, habran surgido y fortalecdose el amparo de poderosos intereses particulares." Sostiene tambin O'Gorman que el territorio neo espaol se divida en
provincias, sin que esta divisin ha'Ya obedecido a ninguna estructuracin legal, sino a la costumbre, lo que hace ms diflcil precisar la organizacin geogrfico-polltica d la Nueva Espaa. Habla provincias mayores 'Y provincias menores segn la Recopilacin de las Leyes
de Indias, habindose distribuido dicho territorio en veintitrs provincias mayores, "de las que cinco formaban el Reyno de Mxico; tres el de la Nueva Galicia; dos la Gobernacin de la Nueva Vizcaya y tres la Gobernacin de Yucatn". (Cfr. Historia de las Dioisiones Territoriales de Mxico. Coleccin de Sepan Cuntos".). 90 Slntesis Histrica del Derecho Espaol 'Y del Indiano, p. 270, por Jos Mara Marsal y Marce. Edicin 1959. Bibliografla colombiana, Bogot. 91 Apuntes Para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo JI, p. 340.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-poLncA DEL ESTADO MEXICANO
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de amparo, que se entablaban contra tribunales eclesisticos y civiles cuando unos u otros, extralimitndose de su competencia foral, afectaban a las personas en su libertad y en sus bienes." El virrey era propiamente el representante del monarca en la Nueva Espaa. Su nombramiento provena del rey y la duracin de su cargo fue en un principio vitalicia, reducindose despus a tres y cinco aos. Los primeros virreyes, sealadamente en el siglo XVI, tuvieron facultades muy dilatadas, pues como afirma Ots Capdequi, "La inmensidad de las distancias, la dificultad de las comunicaciones con la Metrpoli y la urgencia de los mltiples problemas a resolver obligaban a los virreyes a decidir por s y ante s, en muchos casos, sin plantear siquiera la cuesti6n a los altos organismos del gobierno radicados en Espaa."?" Todos los funcionarios administrativos estaban supeditados al virrey, quien mediante una especie de circulares, IIamadas "instrucciones", les indicaba las reglas generales de gobierno. Los virreyes estaban, adems, facultados para expedir ordenanzas de buen gobierno (reglamentos), las cuales deban someterse a la consideracin del Consejo de Indias, sin perjuicio de que, mientras ste las revisase, se observaran inmediatamente." Segn don Toribio Esquivel Obregn los virreyes no carecieron de facultades judiciales comprendiendo entre ellas las de "proceder de oficio o a peticin de parte contra los oidores, alcaldes y fiscales"; <"indultar de pena impuesta por los tribunales de justicia"; "conocer de las causas formadas contra los que pasaban a Indias sin licencia"; "mandar sacar de las provincias a las personas que alborotaran la tierra, a sus hijos, hermanos y deudos y dems que siguieren su parcialidad, ponindolos en parte segura"; y abocarse, por comisin especial, al conocimiento de ciertas causas criminales, "como sucedi al virrey Marquina en la clebre instruida con motivo del asesinato del gobernador de Yucatn"." . Sera demasiado prolijo enumerar las facultades con que estaba investido el virrey y sumamente difcil clasificar en cuadros precisos el cmulo de atribuciones que tena, las cuales eran, como se haba advertido, de naturaleza administrativa, legislativa y judicial, pues segn sostiene Ots Capdequi, la nota distintiva de tales atribuciones "fue la universalidad, abarcando, en consecuencia, todos los aspectos de la vida pblica: legislativo, gubernativo, fiscal y econmico, judicial, militar y an eclesistico... ".96 . El amplio poder que ejercan los virreyes no dejaba de estar, sin embargo, ~uJeto a una especie de control que el mismo monarca espaol desempeaba Indirectamente sobre su conducta pblica. As, dichos funcionarios estaban obligados a informar al mismo rey acerca de su gestin, acostumbrndose que ste les diese instrucciones reservadas para el manejo de los negocios pblicos. Adems, el virrey estaba sometido a un verdadero juicio poltico que se conoca ~on el nombre de Ujuicio de residencia", el cual era un proceso que se le segua Invariablemente ante un tribunal ad hoc, compuesto por un nmero determinado
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Sobre dichos recursos, vase nuestra obra El/vicio de Amparo, capitulo I. Op. eit., p. 5 9 . , j Recopilaci6n de Lryes de Indias, 2-1-32 y 33. O p. cit., 424 del tomo 11. Op. cit., p. 60.
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de oidores que la corona designaba especialmente. En dicho juicio, que se substanciaba al concluir cada periodo gubernamental y durante cuya tramitacin l~s virreyes permanecan arraigados (de ah la denominacin con que se le bautiz}, no slo se examinaba su actuacin en e! cargo que haban ocupado, sino que se reciban todas las quejas que por supuesto o verdaderos agravios formulasen los gobernados, para determinar la responsabilidad civil, penal o eclesistica en que dichos funcionarios hubiesen incurrido. Debemos aadir, por otra parte, la fiscalizacin que las audiencias ejercan sobre la actuacin de los virreyes respecto de ciertos negocios pblicos al travs de lo que se llamaba el real acuerdo", con cuyo nombre se designaba a las sesiones de dichos cuerpos colegiados en que todos sus miembros integrantes, es decir, los oidores, incluyendo al virrey mismo, opinaban, deliberaban y resolvan sobre asuntos meramente gubernativos y con especialidad sobre los que ataan a la hacienda pblica y a la milicia, habiendo ya firmado que las decisiones que al efecto se tomaban recibieron la denominacin de "autos acordados". Las audiencias de la Nueva Espaa, o sea, las de Mxico y Guadalajara, no eran los nicos tribunales superiores de la Colonia, pues la funcin judicial se desplegaba por otros organismos cuya competencia era especializada y que se determinaba por factores especficos. As, en e! ao de 1710 se cre e! Tribunal de la Acordada para perseguir y castigar a los salteadores de caminos. Como dice Esquive! Obregn, "Al principio e! Tribunal de la Acordada era ambulante; el juez, acompaado de un escribano, sus comisarios, un sacerdote y e! verdugo, precedido de clarn y estandarte, a usanza de la Santa Hermandad de Toledo, se presentaba en una poblacin, juzgaba sumariamente a los reos, y, si la sentencia era de muerte, era sta ejecutada sin dilacin y se dejaba al cuerpo del convicto pendiente de un rbol, para la debida ejemplaridad.'?" Por otra parte, en 1503 se estableci la Casa de Contratacin de Sevilla, la cual, adems de las atribuciones administrativas con que estaba investida en relacin con los asuntos de comercio y navegacin concernientes a las Indias, ejerca funciones judiciales para conocer de los negocios contenciosos civiles o penales que sobre tales materias se suscitasen, pudiendo impugnarse sus fallos ante el Consejo de Indias. La fundacin de dicha Casa fue simultnea a los descubrimientos y conquistas realizados por Coln y otros exploradores y obedeci a la necesidad de gobernar las incipientes colonias. No fue, en consecuencia, un organismo exclusivo para la Nueva Espaa, puesto que su competencia se extenda a todas las Indias, la cual, si en un principio era muy dilatada, se redujo notablemente al crearse e! Consejo de Indias, de! que hemos hecho una somera semblanza. La Casa de Contratacin de Sevilla fungi primeramente como agencia de las expediciones y flotas que se enviaban al nuevo mundo, incumplindose la administracin de los ingresos reales que con ellas se obtenan as como e! manejo de importantes ramos de la hacienda pblica. Su organizacin y atribuciones se modificaban con frecuencia mediante cdulas y ordenanzas que sera prolijo citar, Sobreviviendo su decadencia con la dinasta de los Borbones, para extinguirse en el ao de 1790.
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op. cit., p. 362 del tomo 11.
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Ya hemos indicado que en la Nueva Espaa funcionaron diversos tribunales especializados distintos de los de primera instancia -alcaldes .ordinarios y alcaldes mayores o corregidores- y de los de segundo grado como lo fueron las audiencias de Mxico y Guadalajara. As, exista el Consulado que fue establecido en 1581 bajo el gobierno del virrey Lorenzo Surez de Mendoza. Se compona de un presidente llamado prior y de jueces o ministros que se denominaban cnsules. Entenda de todos los asuntos relacionados con el comercio interior de la Colonia, correspondiendo a su iniciativa, la apertura de caminos y la construccin de puentes. Su ms importante misin consista en dirimir las controversias que se suscitaban entre comerciantes, sin sujetar el procedimiento respectivo a las frmulas y dilaciones de los procesos civiles, debiendo dictar sus fallos "a verdad sabida y buena f guardada". En 1777 se fund el Real Tribunal de Minera, el cual, casi todos los tribunales neo-espaoles, tena facultades judiciales, administrativas y legislativas. En cuanto a las primeras, conoca de las contiendas sobre asuntos de su materia entre los mineros. De l dependa el Colegio de Minera, al que podan asistir espaoles e indios nobles, admitindose con preferencia a los hijos y descendientes de dueos y trabajadores de minas. Tenan competencia dicho Tribunal para expedir ordenanzas sobre minera, siendo muy conocidas las que dict en 1783 conteniendo una regulacin exhaustiva sobre la citada materia y que inclusive se aplicaba durante los primeros aos del Mxico independiente. Aparte de los organismos brevemente reseados, que eran de ndole civil en la acepcin amplia del trmino funcionaban en la Nueva Espaa diversos tribunales eclesisticos, destacndose entre ellos el de la Inquisicin, establecida por los Reyes Catlicos con el consentimiento del Papa, de quien se supona derivaban los inquisidores sus poderes, aunque su nombramiento provena del monarca. Prescindimos deliberadamente de tratar 10 relativo a la organizacin, competencia y funcionamiento del mencionado cuerpo, pues atendiendo a la extensin de estos tpicos, su examen rebasara la temtica de esta obra. Sin embargo, no resistimos el deseo de reproducir la opinin que respecto de l sustenta un ameritado jurista e historiador que no se distingui precisamente por su aversin hacia la Iglesia Catlica y sus instituciones, o sea, don Toribio Esquivel Obregn, quien asevera: "La existencia, funcionamiento y mtodos del tribunal de. la Inquisicin ha sido un cargo que, se ha hecho a Espaa y una prueba que se ha considerado irrefutable de su crueldad. Fue Espaa la que aun en los principios del siglo XIX sostena ese tribunal, cuya misin era perseguir a los hombres por sus creencias, velar porque nadie se apartara una lnea de los cnones establecidos en las sutiles materias de la teologa; que exiga del padre que denunciara al hijo y al hijo que denunciara al padre, y el hermano al hermano: que conduca la investigacin en medio del ms impenetrable secreto; que usaba el tormento para obtener la confesin del delito y la denuncia de los cmplices simpatizadores, y una vez la vctima convicta, la entregaba al brazo secular como mejor ejecutor, para ser encarcelada por el resto de sus das, azotada o quemada viva, confiscados sus, bienes, infamados a' sus hijos y descendientes. . . " l.
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"Todo esto es verdad y ni vale negarlo ni defender la institucin como no valdra defender el llamado juicio de Dios o la prueba del hierro candente o tantas cosas que estuvieron en uso en pasadas edades."?"
Es bien sabido que el tribunal de la Inquisicin se implant en la Nueva Espaa por real cdula expedida en Madrid el 16 de agosto de 1570 por Fe~ipe Il, habiendo sido el primer inquisidor don Pedro Moya de Contreras. EsqUlve! Obregn sostiene que "Al final de la poca colonial y durante la guerra de independencia (dicho tribunal) haba cado primero en desprestigio y despus en odio de las gentes, principalmente por su participacin en los asuntos de la agitada poltica de entonces", 99 habindolo abolido las Cortes de Cdiz mediante decreto de 12 de febrero de 1813. Una de las instituciones ms importantes del derecho pblico espaol fue el municipio, cuyo rgimen, gestado desde la poca visigtica, alcanz su apogeo durante toda la alta Edad Media en los diferentes reinos existentes en la pennsula ibrica. Aunque el rgimen municipal ya se encontraba en decadencia al tiempo en que se iniciaron los descubrimientos de tierras del nuevo mundo merced a la hegemona cada vez ms acentuada del poder real, no dej de implantarse en la Nueva Espaa, pues como asevera Ots Capdequi, las instituciones municipales "caducas en la Metrpoli, cobraron savia joven en un mundo de caractersticas sociales y econmicas tan distintas, y jugaron un papel importantsimo en la vida pblica de los nuevos territorios descubiertos" .100 y 101 Los municipios se gobernaban por un cuerpo colegiado llamado u ayuntamiento" o "cabildo" compuesto por alcaldes, regidores y sndicos. Los alcaldes, como ya se ha visto, desempeaban la funcin judicial dentro del municipio correspondiente con independencia de su adscripcin a dicho cuerpo; a los regidores incumban las funciones econmico-administrativas y el sndico era el representante de la mencionada entidad en los negocios jurdicos en que estaba interesada. A semejanza del rgimen municipal espaol, el nombramiento de los miembros del ayuntamiento o cabildo provea de los vecinos del lugar, operando as una especie de democracia. Sin embargo, Felipe II decret la enajenabilidad de los cargos u oficios respectivos en pblica subasta para arbitrarse fondos tendientes a sufragar los apremiantes gastos de la corona, situacin que
98 I dem, pp, 649 Y 650 del tomo II. Contra la opinin de Esquivel Obregn don Alfonso Junco considera que respecto del Tribunal de la Inquisicin se han exagerado las crticas, ataques y censuras, sosteniendo que, en cuanto los tormentos y torturas, se empleaban con ms rigor y crueldad por los tribunales civiles y penales coetneos, y por lo que atae al procedimiento, en el inquisitorial el acusado gozaba de amplia defensa. Justifica Junco la exstenca de la Inquisici6n como una instituci6n judicial al travs de la que el Estado Espaol pudo conservar su unidad religiosa, base de su unidad poltica (Cfr. Inquisicin sobre la Inquisicin. Cuarta edicin. Editorial Jus. Mxico, 1967). 99 Idem, pp. 692 Y 693. roo El Estado Espaol en las Indias. p. 61. 101 Nadie ignora que la primera ciudad fundada en lo que sera la Nueva Espaa por Corts fue la Villa Rica de la Vera Cruz, previa la constitucin de un cabildo o ayuntamiento "a la usanza espaola". "Como alcaldes, dice Salllador de Madariaga citando a Bernal Df4Z del Castillo, nombro a su fiel Portocarrero y a Montejo, amigo de Velzquez", agregando que "Con la fundacin de la Vera Cruz la amada se transfipttaba en un Municipio espaol gobernado democrticamente pot su cabildo", habiendo -tomado Corts juramento "a Alcaldes,_ Regidores y Cabildo en nombre del Rey" (Hernn Cortls, p. 182).
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subsisti durante la Colonia. Adems, algunos puestos eran transferibles por herencia, circunstancia que contribuy a la desaparicin del origen popular de los citados organismos que de ese modo se convirtieron en verdaderas oligarquas. La centralizacin de las funciones administrativas y judiciales en la Nueva Espaa, cuyo bice implicaban los ayuntamientos o cabildos de que cada villa o ciudad contaba, se registr con la creacin de los corregimientos, que polticamente eran las porciones territoriales en que ejercan el gobierno unos funcionarios denominados corregidores" o cealcaldes mayores" que dependan del virrey. La primera denominacin responde a la funcin que se les asign, consistente en "corregir los abusos". Actuaban dentro de su jurisdiccin como jueces civiles y penales de primera instancia, pudiendo adems conocer en grado de apelacin de los juicios fallados por los alcaldes ordinarios, los que, segn se dijo, integraban el ayuntamiento o cabildo. Los corregimientos fueron sustituidos por las intendencias, aunque al proclamarse la independencia nacional subsista el de Quertaro, que conserv cierta autonoma en la materia judicial civil y criminal. Las intendencias se establecieron mediante las ordenanzas respectivas expedidas por Carlos In el 4 de diciembre de 1786 bajo la. inspiracin de su "ministerio universal" de las Indias, don Jos Glvez, marqus de Sonora. Hemos expuesto muy superficiahnente el rgimen jurdico-poltico de la Nueva Espaa sin haber abrigado la pretensin de estudiar sus instituciones con exhaustividad. De la breve semblanza que al respecto describimos, podemos extraer los rasgos caractersticos de dicho rgimen, los cuales demuestran evidentemente que la Nueva Espaa era una colonia perteneciente al imperio y dominio del Estado monrquico absolutista espaol en que el rey concentraba en su persona las tres funciones estatales supremas, considerndosele como titular de la soberana. A la corona se atribua una especie de "propiedad originaria" sobre todas las tierras que integraron el vastsimo territorio colonial, las que por virtud de las mercedes reales, fueron susceptibles de ingresar al dominio privado, como efectivamente sucedi con muchas de ellas. Todas las autoridades neo-espaolas, dentro de una rbita competencial no definida con precisin y constantemente alterada por multitud de ordenanzas y disposiciones reales, actuaban en nombre del monarca, del que, adems, dependa directa o indirectamente su nombramiento. Aunque en los primeros tiempos de la Colonia, segn hemos visto, se implant un rgimen municipal semejante al de las comunas medievales de los reinos espaoles, y se reconoci una muy limitada autonoma a las poblaciones indgenas, el absorbente poder del monarca elimin tales 'sistemas democrticos" para substituidos con instituciones cuya creacin, competenca y funcionarios estaban sujetos a la voluntad del monarca. En los comienzos del siglo XIX se registran hechos polticos y militares en la Metrpoli que tuvieron indudable repercusin en la Nueva Espaa, a tal punto que implicaron causas directas de la insurgencia. Carlos IV, quien al estallar la revolucin francesa ascendi al trono, entreg prcticamente el gobierno del dilatado imperio espaol al ambicioso y nefasto Manuel Godoy, conocido por irona o sarcasmo como el "prncipe de la paz", habiendo sido el que propici la
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invasin napolenica a la pennsula ibrica bajo el mando de Marat. Es bien sabido que en Aranjuez el pueblo se sublev para deponer al favorito del monarca, quien, en su afn de salvarlo, abdic la corona en favor de su hijo Fernando, sptimo rey de ese nombre, y el cual, inmerecidamente, fue erigido por el pueblo espaol en paladn de su independencia frente al invasor francs. Napolen, con la astucia poltica que lo caracterizaba, explotando las diferencias entre padre e hijo, los convoca en Bayona, en unin de todos los miembros de la familia real espaola, para obligarlos a resignar el trono en favor de su hermano Jos Bonaparte, a la sazn rey de las dos Sicilias. El pueblo espaol se levanta en armas contra el usurpador al que despectivamente design con el mote de "Pepe Botellas".
"Honor, dignidad, firmeza y patriotismo, dice Julio Zrate, que no tuvieron sus reyes, tvolos la nacin espaola para repeler la alevosa invasin extranjera; el 2 de mayo de 1808 lnzase en Madrid el primer grito de guerra, y corre la sangre en sus calles y plazas; levntase el pueblo espaol en defensa de la patria, y la pennsula ser un campamento desde Galicia Catalua, desde Pamplona hasta Cdiz, y lucharn sus hijos sin tregua ni respiro; a falta de direccin y pasado el primer momento de estupor erijanse juntas en casi todas las provincias; a falta de ejrcitos, se organizarn guerrillas; ancha tumba ser Espaa en la que irn hundirse, uno en pos de otro, los ejrcitos vencedores de la Europa; Gerona y Zaragoza renovarn los portentos de Sagunto y Numancia, y tras algunos aos de heroica resistencia, gloria ser de Espaa debilitar al coloso que quiso sojuzgarla, libertad Europa del yugo que ste le impusiera con su espada, y tornar ella misma la vida independiente, digna de la gratitud de los pueblos y de la admiracin de la historia.Y'P" Los acontecimientos acaecidos en la Metrpoli provocaron una honda crisis poltica en la Nueva Espaa y en cuya causacin ya se vislumbraban claramente corrientes que propugnaban la independencia basadas en la idea de que,al haberse usurpado el trono espaol por Jos Bonaparte y al haber abdicado de la corona Carlos IV y su hijo Fernando VII, la soberana automticamente se haba desplazado en favor del pueblo. "El poder que tuvieron los diferentes reinos de Espaa, dice Mariano Cuevas, para hacer sus juntas, lo tena tambin la Nueva Espaa para hacer su Junta de propio gobierno. Tuvieron ellas libertad para unirse en una sola junta, pero tambin la tuvieron para no hacerlo, si no les hubiera convenido. Es evidente que entonces, a los reinos de Espaa s les convino unirse, pero es igualmente cierto y claro que a la Nueva Espaa, por mil captulos, no le convena ya ms esa unin, sin aprovecharse de tan propicia coyuntura para despedirse filial y cariosamente, pero en manera defi. nitiva, de la madre Espaa."?" Bajo el gobierno del virrey Jos de Iturrigaray, en 1808, el regidor del Consejo Municipal de Mxico, licenciado Francisco Primo Verdad, interpretando las ambiciones polticas de la burguesa criolla, propugn la reunin de las Cortes espaolas con la idea de que en ellas tuvieran representacin poltica las
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Mxico a Travs de los Siglos. Tomo 111, p. 7 de su Introduccin. Historia de la Nacin Mexicana, pp. 392 y 393.
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colonias americanas, principalmente la Nueva Espaa. Iturrigaray acept el plan que bajo los propsitos del licenciado Verdad le propl,lSO dicho Consejo y orden la reunin de una junta en la que se discutira la convocatoria de las Cortes. Dicha junta, compuesta por el arzobispo, los oidores, los procuradores del rey, nobles, burgueses y regidores, tuvo como finalidad principal establecer un gobierno provisional en la Nueva Espaa mientras las Cortes determinaran el rgimen poltico conforme al cual se estructurasen Espaa y sus dominios. El citado virrey estuvo dispuesto a sostener las decisiones de la junta con todos los elementos materiales de que dispona, pero fue traicionado por el propio encargado de ejecutar el plan, Gabriel J. Yermo, y encarcelado, conducindosele despus a Espaa bajo la acusacin por crimen de alta traicin. Por su parte, el licenciado Verdad, una vez aprehendido, fue ejecutado, conceptundolo Mxico como uno de sus hroes a ttulo de precursor de la independencia de nuestro pas, en unin de fray Melchor de T'alamantes, peruano de la orden de La Merced, quien, como afirma fos Melgarejo Viuanco, "difundi escritos importantes para convocar al Congreso nacional del Reino de la Nueva Espaa, defender su soberana y lograr su independencia." 104 y 104 bis Sin embargo, pese a tales sucesos, la tendencia a establecer la igualdad poltica entre Espaa y sus colonias no slo no se extingui sino que trajo como resultados en octubre de 1810, cuando apenas se haba iniciado el movimiento insurgente, que las Cortes extraordinarias y generales expidiesen un decreto en el que se declaraba que los naturales de los dominios espaoles de Ultramar eran iguales en derechos a los de la pennsula y que un mes despus, en noviembre del citado ao, se reconociese por las mismas Cortes la libertad de imprenta en materia poltica. El ambiente que se iba gestando para la expedicin de la Constitucin espaola en 1812 acusaba ya una franca evolucin jurdica en el pensamiento poltico espaol, y prueba de ello es que antes que rigiera dicho ordenamiento, las 'tnencionadas Cortes declararon en sendos decretos la igualdad de los americanos y europeos para actividades agrcolas e industriales, la abolicin de la tortura y otras "prcticas aflictivas", la extincin de algunos estancos, la prohibicin de la pena de horca y la habilitacin de los oriundos de Africa para ser admitidos en las universidades, seminarios y dems centros educativos.':"
104 El licenciado Francisco Primo Verdad fue uno de los primeros que en la Nueva Espaa proclam el principio de la radicacin popular de la soberana, aunque, segn don Lucas Alamn, no haya propugnado su independencia. Dice al respecto el ilustre guanajuatense : "Este (el virrey lturrigaray) en seguida invit al licenciado Verdad sndico del ayuntamiento, para que hablase: hzolo, explicando las razones que la ciudad haba tenido para presentar sus exposiciones; fund stas, en que por falta del monarca la soberana haba vuelto al pueblo, y apoy la necesidad de formar un gobierno provisional en la ley de partida que previene, que en caso de quedar el rey en edad pupilar, sin haberle su padre nombrado tutor o regente, se lo nombre la nacin junta en Corts; de lo que conclua que lo mismo se deba verificar en el evento de ausencia o cautiverio del monarca. Propuso en conclusin, que el virrey y la junta proclamasen y jurasen por rey de Espaa y de las Indias a Fernando VII: que jurasen Igualmente no reconocer monarca alguno. que no fdese de la estirpe real del Borbn, defender el reino y no entregarlo a potencia alguna o a otra persona que no fuese de real familia." (Historia de Mjico. Tomo 1, pp. 195 Y 196, edicin 1849). 104 bis La Constitucin Federal de 1824, pp. 57 Y 58. 101 Decretos de 9 de febrero y 22 de abril de 1811., de 17, 24 Y 29 de enero de 1812.
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La lucha contra el invasor francs provoc, como era natural, la formacin de diferentes juntas patriticas en Espaa, destacndose entre ellas la que se congreg el 24 de septiembre de 1810 en el teatro de la Isla del Len, en el puerto de Cdiz. Dicha junta expidi en esa misma fecha un importante decreto preparatorioxpara la instalacin de las Cortes Constituyentes. El aludido decreto ya apunta la tendencia revolucionaria que debiera asumir la obra legislativa de dichas Cortes hacia la implantacin de la libertad de imprenta, la abolicin de seoros, la supresin del tormento, la confiscacin y la horca. Es obvio que la influencia del pensamiento jurdico y poltico de los idelogos revolucionarios franceses y de sus predecesores se dej sentir en las Cortes Constituyentes de Cdiz. Entre los pensadores que ms se invocaron durante los debates figuran Juan [acabo Rousseau y principalmente Montesquieu. Sus respectivas obras clebres, el Contrato Social y el Espritu de las Leyes, fueron las pautas que en los aspectos dogmticos de la Constitucin que se expidiera, se observaron por sus autores. Segn Melchor Fernndez Almagro, Espaa aprovech las experiencias de la Asamblea Nacional y de la Convencin francesas, afirmando que "Juan Jacobo empapa muchos discursos por la sola fuerza de su terminologa. Aunque se le impugne o soslaye, el hecho evidente es que se habla mucho bajo la sugestin de su contrato. Ya pudo observarse en Francia que Rousseau acusaba su presencia incluso en los cuadernos de la nobleza. Anlogas razones explican que en Cdiz se especulase, en trance de reformas, con palabras y frases de indiscutible troquel rusoniano: "derechos inalienables del hombre", "principios inherentes al pacto social", "la razn, base de la Poltica y de la Moral. ..". La presencia de Montesquieu es ms directa y franca. No se elude el conjuro,porque la naturaleza misma de su Espritu de las Leyes concuerda mejor que El Contrato Social con el tipo de cultura media que ofrecen aquellos clrigos y aquellos juristas, de formacin todava al gusto clsico: indudablemente mal dispuestos respecto a Rousseau, autodidacto, romntico y ms libre de pensamiento. A Montesquieu se le cita a derecha e izquierda: para condenar el despotismo pero tambin para defender la nobleza. Y sobre todo, para montar los poderes de suerte que el Estado se equilibre y la Justicia como la Libertad queden cumplidas."los bis El 18 de marzo de 1812 se expidi por las Cortes Generales y Extraordinarias de la Nacin Espaola la primera Constitucin Monrquica de Espaa y cuyo ordenamiento puede decirse que estuvo vigente en Mxico hasta la consumacin de su independencia registrada el 27 de septiembre de 1821 con la entrada del llamado "Ejrcito Trigarante" a la vieja capital neo-espaola. Dicho documento suprimi las desigualdades que existan entre peninsulares, criollos, mestizos, indios y dems sujetos de diferente extraccin racial, al reputar como "espaoles" a "todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las Espaas", o sea, en todos los territorios sujetos al imperio de Espaa (arts. 1, 5 Y 10). La constitucin espaola de 1812, que representa para Mxico la culminacin d,el rgimen jurdico que lo estructur durante la poca
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Origenes del Rgimen Constitucional en Espaa. Colecci6n Labor, pp. 89 y 90.
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colonial, es ndice inequvoco de un indiscutible progreso que Espaa fue impotente para atajar, bajo la influencia de la corriente constitucionalista que brot principalmente de la ideologa revolucionaria francesa. Durante la vigencia de dicho ordenamiento constitucional, las Cortes espaolas expidieron diversos decretos para hacer efectivos algunos de sus mandamientos en la Nueva Espaa, tales como el que aboli los servicios personales a cargo de los indios y los repartimientos, el que suprimi la Inquisicin estableciendo en su lugar a los llamados "tribunales protectores de la fe", el que declar la libertad fabril e industrial, etc.'?" Como se ve, el rgimen jurdico-poltico de la Nueva Espaa experiment un cambio radical con la expedicin de la Constitucin de Cdiz de 1812, confeccionada, sin lugar a dudas, bajo la influencia de las corrientes ideolgicas que dejaron un sello preceptivo indeleble en la Declaracin francesa de 1789. Fue as como en la primera carta constitucional espaola propiamente dicha, se consagraron los principios torales sobre los que se levant el edificio del constitucionalismo moderno, tales como el de soberana popular, el de divisin o separacin de poderes y. el de limitacin normativa de la actuacin de las autoridades estatales. Por tanto, a virtud de la Constitucin de 1812, Espaa deja de ser un Estado absolutista para convertirse en una monarqua constitucional; al rey se le despoja del carcter soberano ungido por la voluntad divina, para considerarlo como mero depositario del poder estatal cuyo titular es el pueblo, reduciendo su potestad gubernativa a las funciones administrativas y diferenciando claramente stas de las legislativas y jurisdiccionales, que se confiaron a . las Cortes y a los tribunales, respectivamente. Esta transformacin poltica repercuti evidentemente en la Colonia, pues la Nueva Espaa devino una entidad integrante del nuevo Estado monrquico cOhstitucional, .regido por los principios fundamentales ya enunciados. Suele afirmarse, yno sin razn, que la Constitucin espaola de 1812, acogida con jbilo por los grupos polticos avanzados de la poca, fue el documento que origin una de las tendencias ideolgicas que se desarrollaron durante las postrimeras de la Colonia y que iba a disputar a la corriente absolutista representada por 1turbide, la estructuracin jurdico-constitucional del Mxico 1nde. pendiente. 1 0 7
106 Decretos de 9 de noviembre de 1812, 22 de febrero de 1813 y de 8 de junio del propio ao. 107 La Constitucin de Cdiz se jur solemnemente en la Nueva Espaa el 30 de septiembre de 1812, dejando de estar en vigor al ao siguiente cuando el dspota y torpe Fernando VII la desconoci para reimplantar el rgimen monrquico absolutista. Don Carlos Mara de Bustamante, refirindose a estos sucesos -el juramento y la abolicin de dicha carta constitueionalrelata la ancdota de que el den Jos Mariano Beristin, cuya conducta se caracteriz por su adulaci6n y servilismo a tan tristemente clebre monarca, enton himnos de alabanza para la ~encionada Constitucin al grado de calificarla como "libro sagrado", para despus anatematizarla cuando Fernando VII abjur de ella. "Bien sabido es, dice Bustamante, que cuando se public la Constituci6n de Cdiz, en la iglesia catedral el 30 de septiembre de 1812, este ~ballero inter missarum solemnia hizo un razonamiento en que la colm de elogios, llamndola ~bro sagrado. En el ao de 1814, luego que se supo que el rey no 10 haba querido jurar, en .' misma iglesia,. d!jo otro iazonamient.o totalmente contr~io, comenzndolo de e!te modo: 'No peg6 el arbitrio tomado por los liberales para destruir el trono y el altar dictando la constituci6n." (La Constituci6n de Apatzingn, p. 121. Coleccin "El Liberalismo M.~ica1&o '1& P,nsamnto 'JI ,n Acci6n", dirigida por Martn Luis Guzmn. Edicin 1960.)
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No quisiramos concluir la breve semblanza histrico-poltica que hemos formulado acerca de la poca colonial de nuestro pas, sin reproducir la apreciacin sinptica que respecto de ella hace don Vicente Riva Palacio, quien al efecto se expre~: "La historia del virreinato en la Nueva Espaa no es la del pueblo mexicano: naci, creci y se desarroll ese pueblo teniendo por origen la dominacin espaola; tejise su historia con la de la metrpoli, pero los sucesos de aquel periodo de tres siglos deben considerarse ms bien como pertenecientes la historia general de Espaa, porque son el gobierno, las autoridades, las leyes y los hombres de la pennsula los que han ocupado siempre la atencin de los cronistas y los historiadores, que se han preocupado poco del nacimiento y del desarrollo del nuevo pueblo que ha llegado formar una nacionalidad independiente. "Al pisar Hernn Corts y sus atrevidos compaeros las ardientes playas de Veracruz, abran el prlogo de la historia de una nacin, cuyos progenitores eran dos pueblos profundamente divididos por la raza, por la religin y por las costumbres, y que habitaban pases tan apartados que por primera vez iban encontrarse despus de tantos siglos de vivir mutuamente ignorados sobre la tierra. "Comienza Mxico contar la verdadera historia de su existencia desde que los primeros hijos de los conquistadores y de las mujeres de la tierra conquistada formaron el ncleo de una raza nueva, que en el transcurso de trescientos aos deba crecer, extenderse por toda la faz de la Nueva Espaa, y, sobreponindose las razas que deban su origen, formar primero una sociedad, conquistar despus su independencia y adquirir luego el ttulo de pueblo. El agrupamiento, la analoga en las costumbres, en las tendencias y la semejanza en la idiosincrasia de la raza hizo los mexicanos reconocerse entre s como una sociedad; el deseo de gobernarse por s mismos y el odio la dominacin impuls esa sociedad proclamarse nacin independiente, conquistando fuerza de combates y de sangre su autonoma. La tendencia natural de los hombres la libertad, la predisposicin orgnica de los individuos, el ejemplo de otras naciones y el influjo del espritu altamente progresista del siglo XIX inspir y alent la nacin mexicana, despus de haber conquistado su independencia, convertirse en pueblos estableciendo la democracia y consignando los derechos del hombre como la base de sus instituciones polticas.">"
C.
Etapa de la independizacin
Con el movimiento insurgente iniciado en septiembre de 1810, la historia jurdica de la Nueva Espaa se bifurca. En efecto, la ideologa de nuestros principales libertadores, entre los que descuella el insigne .!'vIorelos, concibi y proyect importantsimos documentos de carcter constitucional que sirvieron como ndices de estructuracin poltica-jurdica para el caso de que Mxico hubiese logrado su emancipacin. Por tanto, la historia de nuestro pas, en lo que a dicha materia concierne, se desenvuelve en dos direcciones que, aunque coincidentes en muchos puntos, conservaron sin embargo su separacin durante el periodo comprendido entre 1810 y 1821. As, la Constitucin monrquica de 1812 y los diferentes decretos que con apoyo en ella se expidieron. por las Cortes espaolas
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M:cico a Travs de los Siglos. Tomo II,p. 898.
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para la Nueva Espaa, implicaron el derecho pblico de sta desde el punto de vista del gobierno virreinal; la insurgencia, por su parte, y sobre todo en su segunda etapa, procur organizar jurdica y polticamente a lo que sera con posterioridad la Nacin mexicana, de acuerdo con las bases constitucionales que ella misma elabor. En efecto, a pesar de que el movimiento iniciado por don Miguel Hidalgo y Costilla en sus albores pareca dirigirse contra "el mal gobierno" proclamando a Fernando VII como gobernante legtimo, a medida que se fue extendiendo adquiri impulsos legislativos, que no obstante su desarticulacin, es decir, aunque no se haya traducido en un documento unitario y sistemtico, tuvieron como resultado la expedicin de diferentes decretos o bandos que denotaron una manifestacin clara de las tendencias ideolgicas de los insurgentes. Entre ellos, sin duda alguna el ms importante fue el que declar abolida la esclavitud y suprimida toda exaccin que pesaba sobre las castas expedido por Hidalgo el 6 de diciembre de 1810. 1 0 9 Por su parte, don Jos Mara Morelos y Pavn, a quien este mismo design su "lugarteniente" y cuya personalidad como poltico alcanza mayores alturas que la muy venerable del antiguo profesor del Colegio de San Nicols en Valladolid (Morelia ), no slo continu la lucha emancipadora que dej trunca el Cura de Dolores, sino que pretendi hacerla culminar en una verdadera organizacin constitucional. As, bajo los auspicios del gran cura de Carcuaro se form una especie de asamblea constituyente, denominada Congreso de Anhuac, que el 6 de noviembre de 1813 expidi el Acta Solemne de la Declaracin de la Independencia de Amrica Septentrional, en la que se declar la disolucin definitiva del vnculo de dependencia con el trono espaol. Cerca de un ao despus, el 22 de octubre de 1814, el propio
109 Consltese Ideario de Hidalgo de Alfonso GarciaRuiz, Prlogo de Jos Angel Ceniceros, 1955. En esta obra se expresa: "Lo que Hidalgo pensaba acerca de la organizacin constitucional, no tuvo oportunidad de expresarlo con amplitud y de una manera sistemtica. Pero podemos tener una idea aproximada de ello reuniendo diversas notas que no por dispersas pierden su sentido y su valor y pueden servirnos para hilvanar el hilo de su pensamiento. Sin duda el cura de Dolores era partidario de que los poderes pblicos se limitasen mediante las garantas individuales. Varias de las expresiones que usa denuncian con entera claridad su conocimiento de las ideas liberales consignadas en los libros de procedencia extranjera y en los documentos constitucionales de Estados Unidos y de Francia: "Se trata -deca- de recobrar derechos santos concedidos por Dios a los mexicanos y usurpados por unos conquistadores crueles, bastardos e injustos, que auxiliados por la ignorancia de los naturales y acumulando pretextos santos y venerables, pasaron por usurparles sus costumbres y propiedad y vilmente de hombres libres convertirlos a la degradante condicin de esclavos." Consideraba estos derechos como inalienables e imprescriptibles, es decir, como intransferibles y no sujetos a las variaciones del derecho positivo. Habiendo sido, como dice, concedidos por Dios --otras veces dice "segn los clamores de la naturaleza" y en otras ms, como ya lo hemos visto, por el "Dios de la naturaleza" -se deben tener como de origen divino y natural y, por lo tanto, segn las consecuencias a que esta manera de pensar lleva corrientemente, anteriores a los preceptos del derecho que los hombres legislan. "Otras de las consecuencia que son en cierta forma forzosas a estos principios que Hidalgo adoptaba, es la de que los rganos pblicos, el rey incluso, como cabeza del estado, no pueden tansgredir la esfera de esos derechos y, como ello no puede quedar solamente en la teora -lo -que equivaldra a negar su plena validez-, dbense estipular en el derecho pblico constitucional, debe haber una Constitucin que los consagre. Quien como Hidalgo cree en la validez -de los derechos individuales concedidos por Dios o por la naturaleza, cree tambin en la forma <onstitucional del estado, o sea en que el estado ha de tener una ley fundamental segn la cual se organice y que en ella deben figurar garantias individuales como lmite de las facultades cielos gobernantes." (Op. cit., pp. 18 Y 19.)
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Congreso expide un trascedental documento jurdico-poltico llamado Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, conocido comnmente con el nombre-de Constitucin de Apatzingn por haber sido en esta poblacin donde se sancion. Sera suficiente para subrayar su importancia el hecho de que en l se encuentran plasmados los fundamentales principios de la ideologa insurgente y de que, si en varios aspectos sigue los lineamientos demarcados por la Constitucin espaola de 1812, diverge radicalmente de sta en cuanto que tendi a dotar a Mxico de un gobierno propio independiente de Espaa, i como no lo so Hidalgo. La Constitucin de Apatzingn tiene como antecedentes inmediatos dos importantes documentos jurdico-polticos, a saber, los Elementos Constitucionales de Rayn y los Sentimientos de la Nacin de Morelos. En ambos se proclama la prohibicin de la esclavitud, la supresin de las desigualdades provenientes del "linaje" o de la "distincin de castas", y la abolicin de las torturas. En el primero de dichos documentos se declara "la absoluta libertad de imprenta en puntos puramente cientficos y polticos, con tal que estos ltimos observen las miras de ilustrar y no zaherir las legislaciones establecidas (Art. 29); y en el segundo se advierte ya una cierta tendencia social, al disponer que las leyes que dicte el Congreso "deben ser tales que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulenta y la indigencia, y de tal suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, aleje la ignorancia, la rapia y el hurto" (Art, 12), previendo as una especie de intervencionismo de Estado.
Don Hilario Medina, constituyente en el Congreso de 1916-17, al referirse a la mencionada Constitucin, afirma que en ella no se debe buscar "el cuadro completo de una organizacin poltica perfecta, porque no era ste su objeto primario: era ante todo un instrumento de lucha, la oposicin armada, la anttesis poltica. Contra la monarqua, la repblica; contra el despotismo, la libertad; contra la sujecin, la independencia; contra la conquista, la reivindicacin; contra el derecho divino, la soberana; contra la sucesin de la coro... na por nacimiento, la eleccin democrtica. En una palabra, la condenacin ms enrgica de la conquista y del rgimen virreinal, un nuevo tipo de organizacin provisional destinada a preparar las instituciones definitivas. Muchos de los artculos no son mandamientos, sino postulados de derecho natural y poltico que tienden a combatir los principios bsicos del rgimen virreina!. No importa que haya tenido poca o ninguna aplicacin, si debemos juzgarla como es, es decir, como el documento ms completo de la polmica entablada sobre la independencia, en un terreno meramente poltico, o instrumento de lucha. Es, pues, intil hacer un anlisis de ella; pero basta decir que es una constitucin republicana, democrtica, central, representativa y congresional que estaba destinada a desaparecer tan pronto como terminara la lucha, para dar lugar a la reunin de un congreso constituyente que dictara la Constitucin definitiva" .110
110 Fragmento de un artculo publicado en "El Universal" el 27 de octubre de 1948. Cmo contrasta tan conspicua e imparcial apreciacin sobre la Constitucin de Apa~ngn con la opinin arrebatada que IOb~ ella emite don L'UctlS Alamn, quien, sin embargo, no deja de tributarle algunos elogIOS. Afuma al respecto este ilustre y apasionado historiador que "los principios y definiciones generales con que comienza (dicha constitucin) son tomados de los es-
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El movimiento insurgente pareca haberse sofocado definitivamente a consecuencia del fusilamiento de Morelos acaecido el 22 de diciembre de 1815 en San Cristbal Ecatepec. Los principios poltico-jurdicos sobre los que descansaba la ideologa de la independencia nacional adoptados en el Acta de emancipacin de 1813 y en la Constitucin de Apatzingn, desgraciadamente no fueron proclamados, de la manera enftica y categrica como se consagraron en dichos documentos, por los continuadores de los movimientos libertarios posteriores, pues la audaz y heroica aventura de Francisco Javier Mina en 1817 realmente se tradujo en una lucha fracasada contra el gobierno de Fernando VII y no contra la dominacin espaola en Mxico, y la tenaz y erguida resistencia que don Vicente Guerrero opuso a las autoridades virreinales en el sur de la Nueva Espaa no representaba la pujanza suficiente para lograr un triunfo definitivo sobre sus adversarios que hubiera producido como efecto inmediato la emancipacin de nuestro pas y su organizacin como Estado soberano. Dada la situacin de hecho que a la sazn prevaleca en Mxico, no poda preverse la posibilidad de que la independencia se consumase por el impulso propio de los autnticos insurgentes que entonces an quedaban, tales como el mismo Guerrero y Pedro Ascencio; y de no haber sido por la intervencin de don Agustn 'de Iturbide en los hechos histricos que se desarrollaron, en el sentido de explotar para su exclusivo provecho la misin pacificadora que le encomend la famosa Junta de la Profesa, a la que traicion, puede decirse que la emancipacin poltica de la Nueva Espaa no se hubiese conseguido al menos en la poca en que se registr este acontecimiento. En efecto, se afirma que el virrey Apodaca recibi una carta de Fernando VII en la que ste expresaba sus deseos de gobernar a la Nueva Espaa como Estado independiente para sustraerse a las limitaciones que al poder real impona la Constitucin de 1812 que se vio constreido a jurar y con la esperanza de convertirse en el soberano absoluto de la nueva nacin. En dicha rnisiva,Fernando VII sugiri algunas 'bases polticas para el gobierno independiente de la Nueva Espaa fincadas en la unin entre mexicanos y peninsulares y en la adopcin de la religin catlica estatal.v" Apodaca con todo sigilo convoc a diversos personajes de gran influencritores franceses del tiempo de revolucin, la divisin de poderes, sus facultades, y el sistema de elecciones en tres grados de sufragios, es una imitacin o copia de la constitucin de las f0rtes de Cdiz: la administracin de hacienda y juicios de residencia de los funcionarios de as ms alta jerarqua, un recuerdo de las leyes de Indias...". Considera Alamn, sin embargo, que dicha Constitucin "es muy preferible a otras de las varias que despus se han hecho y que en vez de arrojarse a otras imitaciones que tan perjudiciales han sido, hubiera sido mejor adoptarla, haciendo en ella las variaciones y reformas convenientes...". Concluye el clebre ~~ajuatense sosteniendo que "La experiencia no pudo servir para calificar el mrito de las lnsti!uciones que pretendieron dar a la nacin los legisladores de Apatzngn, pues las circuns~Cl.as no permitieron que se llegase a plantear, ni el estado del pas era tal que pudiese permitir nlDgn gnero de gobierno regular, en el completo desorden y anarqua en que todo estaba, y as slo hemos podido formar algn juicio de aquella constitucin, comparativamente por los resultados que otras han producido." (Historia de Mjico. Tomo IV, pp. 173 Y 174.) 1 111 El envo de la citada epstola fue la consecuencia de que en Espaa, en enero de 1820, i8 general Rafael Riego obligara a Fernando VIl a reconocer la vigencia de la Constitucin de 12, reconocimiento que tuvo directa repercusl'6n en al Nueva Espaa, a tal punto que se y>nstri~6 al entonces virrey Apodaca, quien ostent el curioso y burln titulo de "conde del e~to", a proclamarla. Don Carlos Marfa de Bustamante transcribe la mencionada'~ no 1m antes comentar que "El rey sufri6 grandes desaires del populacho de Madrid que
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cia a una reumon que debera celebrarse en la Profesa para dar cuenta a los asistentes con los designios reservados del rey, y con el objeto de poner en prctica los planes de pacificacin que las citadas bases entraaban, se comision a Iturbide, quien habiendo logrado la aquiescencia de don Vicente Guerrero (no sin cierta reticencia por parte de ste), proclam el Plan de Iguala cuyas prescripciones principales eran las siguientes: la unin entre mexicanos y europeos, la conservacin de la religin catlica sin tolerarse ninguna otra y el establecimiento de una monarqua moderada que debiera intitularse "Imperio Mexicano", para cuyo gobierno se llamara a Fernando VII, pero que si ste no se presentaba a fin de prestar juramento a la Constitucin que se expidiese, seran invitados al trono diversos miembros de la casa reinante de Espaa por orden sucesivo. Como se ve, dichos principios, a pesar de importar la emancipacin poltica de la Nueva Espaa, auspiciaban la creacin de un rgimen monrquico con tendencias absolutistas que repugnaban a la verdadera ideologa insurgente sustentada por el movimiento libertario del insigne Morelos y consignada en el Acta de Independencia de 1813 y en la Constitucin de Apatzingn.
pasa~on
cdigo era el fundamento de la libertad independencia que se prometan conseguir los mexicanos; entonces mand con una persona de su confianza la siguiente carta que se encontr entre los papeles de Apodaca cuando fue preso en 5 de Julio de 1821 por la guarnicin espaola espedicionaria pues las rdenes del teniente coronel Bucareli, quin el conde del Venadito haba prestado de su peculio 3.000 pesos porque se le confes quebrado con la caja de su regimiento, y sin duda sirvieron para hacer el levantamiento contra su candoroso bienhechor. La carta del rey dice as: "Madrid 24 de Octubre de 1820. Mi querido Apodaca. Tengo noticias positivas de que vos y mis amados vasallos los americanos, detestando el nombre de constitucin solo aprecias y estimas mi real nombre: ste se ha hecho odioso en la mayor parte de los espaoles, que ingratos, desagradecidos, y tradores, solo quieren y aprecian el gobierno constitucional y que su rey apoye providencias y leyes opuestas a nuestra sagrada relegin. Como mi corazn est posedo de unos sentimientos catlicos de que d evidentes pruebas mi llegada de Francia en el establecimiento de la compaa de Jess, y otros hechos bien pblicos, no puedo menos de manifestaros que siento en mi corazn un dolor inesplicable; este no calmar ni los sobresaltos que padezco, mientras mis adictos y fieles vasallos no me saquen de la dura prisin en que me veo sumergido, sucumbiendo a picardas que no tolerara si no temiese un fin semejante al de Luis XVI y su familia. Por tanto, y para que yo pueda lograr de la grande complacencia de verme libre de tales peligros, de la de estar entre mis verdaderos y amantes vasallos los americanos, y de la de poder usar libremente de la autoridad real que Dios tiene depositada en m; os encargo que si vos me sois tan adicto como se ~e ~a informado por personas veraces, pongas de vuestra parte todo el empeo posible, y dIctels las mas activas y eficaces providencias para que ese reino quede independiente, de ste; pero. como para lograrlo sea necesario valerse de todas las inventivas que pueda sugerir la a~tucla (porque considero yo que ah no faltarn liberales que puedan oponerse estos desig~os) de vuestro cargo queda el hacerlo todo con la perspicacia y sagacidad de que es susceptible vuestro talento, y al efecto pondreis vuestras miradas en un sugeto que merezca toda vuestra confianza para la ejecucin de la empresa, que en el entretanto yo meditar el modo de escaparme incgnito y presentarme cuando convenga, y si esto no pudiere verificarlo por que se mt; opongan obstculos insuperables, os dar aviso para que vos dispongas el modo de hacerlo, cuidando s~ como os }o encargo muy particularmente, de que todo se ejecute con el .mayor siglio, y bajo de un SIstema que pueda lograrse sin derramamiento de sangre, con unin de voluntades, con aprobacin general y poniendo por base la religi6n que se halla en esta desgracia poca tan ultrajada: y me dareis de todo oportunos avisos para mi gobierno por el conducto que os diga en lo verbal por convenir as el sujeto que os entregare esta ~ Dios os guarde, vuestro rey que os ama,Fernando," (Historia de la Invasin de los AngloAmericanos en Mxico. pp. 154 y 155. Edicin 1847.) .
M~ICO gobernar sin constitucin; proyecto atrevido y que no habra realizado, porque este
a verdaderos insultos, y que le hacan insoportable la vida, y entonces pens venir
LA ANTECEDENCIA HISTRICo-POTICA DEL ESTADO MEXICANO
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El virrey Apodaca no aprob el Plan de Iguala, y comprendiendo que Iturbide actuaba por cuenta propia movido por ambiciones personales de poder, se aprest ingenuamente para combatirlo, ya que haba puesto a su disposicin y bajo su mando todas las fuerzas armadas con que contaba el gobierno virreinal para obtener la rendicin de Guerrero y lograr la pacificacin del pas. Inerme e impotente frente al ex jefe militar realista, Apodaca fue depuesto violentamente de su cargo por sus mismos y escasos partidarios, pues estimaron, no sin razn que l era el principal responsable de la situacin desesperada en que se encontraba el gobierno virreinal, habiendo colocado en su lugar a don Francisco Novella. Por otra parte, como es bien sabido, durante el mes de agosto de 1821 lleg a Veracruz el que ira a ser gobernante de la Nueva Espaa, don Juan O'Donoj, quien ni un solo momento pudo ejercer las funciones del cargo que se le haba conferido, pues en la ciudad de Crdoba fue entrevistado por Iturbide para imponerle la firma del tratado que lleva el nombre de esta poblacin y en el cual se confirm el Plan de Iguala, con la adicin de que, si Fernando VII o algn miembro de su familia no aceptaban el trono del "Imperio Mexicano", en su lugar debera designarse a la persona que las "cortes imperiales" nombraran. Dominada la situacin por Iturbide y rota la intil y dbil resstencia que an os oponer Novella, el 27 de septiembre de 1821 penetr triunfalmente en la vieja capital neoespaola el ejrcito de las Tres Garantas, es decir, el sostenedor de los tres principios respectivos proclamados en el Plan de Iguala (unin, religin e independencia), significando tal hecho la consumacin de la independencia nacional. Los acontecimientos que se desarrollaron a raz de este significativo fenmeno histrico revelan claramente por su gestacin y finalidad, las intenciones de Iturbide en el sentido de convertirse en emperador de Mxico. As, la Junta Provisional Gubernativa que se haba constituido para preparar la organizacin jurgico-poltica del nuevo Estado, expide el 6 de octubre de 1821 la llamada Acta de Independencia del Imperio Mexicano, en la que, adems de declararse la emancipacin definitiva de la nacin mexicana respecto de la antigua Espaa, se previ la estructuracin de nuestro pas" con arreglo a las bases que en el Plan de Iguala y tratados de Crdoba estableci sabidamente el primer jefe del Ejrcito imperial de las tres garantas...". Congruente con dicha declaracin de independencia, la mencionada Junta, por decreto de 17 de noviembre del citado ao, lanza la convocatoria a Cortes, es decir, para integrar una asamblea constituyente del proyectado imperio, la cual se declar instalada el 24 de febrero de 1822. En el decreto de instalacin se estipul que dicha asamblea o congreso representaba a la nacin mexicana y que en este cuerpo resida la soberana nacional; que la religin estatal deba ser la catlica, apostlica, romana, Con exclusin de cualquier otra; que Mxico adoptaba para su gobierno "la monarqua moderada constitucional con la denominacin de imperio mexicano"; y que se llamara al trono imperial "conforme a la voluntad general, a las personas designadas en el Tratado de Crdoba; consagrndose, ~dems, el principio de. separacin o divisin de poderes, radicando el ejecutivo por modo interino en la regencia designada por la Junta Provisional Gubernativa, el legislativo en la propia asamblea constituyente y el . judicial en
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los tribunales que a la sazn existan (es decir, en los coloniales) o en los que posteriormente se establecieran. As las cosas, tres meses despus, el 19 de mayo de 1822, un sargento de nombre Po Marcha, encabezando a una soldadesca tumultuosa, desfil por las calles de la ciudad de Mxico gritando "vivas" a "Agustn Primero, el emperador" y, ocupando el local donde se encontraba reunido el congreso constitucional, hizo presin para que este cuerpo declarara que Iturbide era llamado por la voluntad del pueblo a ocupar el trono imperial, declaracin que se formul por una mayora sorprendida contra los votos de quince diputados. El gobierno imperial de Iturbide tuvo una efmera duracin, pues el citado congreso constituyente, por decreto de 31 de marzo de 1823, declar que el Poder Ejecutivo existente desde el 19 de mayo del ao anterior cesaba en sus funciones, estableciendo que dicho poder lo ejercera provisionalmente un cuerpo compuesto por tres miembros (designndose para tal efecto a Nicols Bravo, Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete) y que debera denominarse "Supremo Poder Ejecutivo". Depuesto Iturbide, quien en un gesto de dignidad manifest al congreso que abdicaba de la corona, esta asamblea, mediante decreto de 8 de abril siguiente, dispuso que siendo su coronacin "obra de la violencia y de la fuerza, y nula de derecho, no haba lugar para discutir sobre dicha abdicacin", y que quedaban insubsistentes todos los actos que con el carcter de emperador hubiese realizado, as como el Plan de Iguala, los . tratados de Crdoba y el decreto de 24 de febrero de 1822. Por decreto de 21 de mayo de 1823, el Congreso Constituyente Mexicano lanz una convocatoria para la formacin de un nuevo congreso, dando las bases para la eleccin de los diputados que lo fuesen a integrar el 17 de junio siguiente, en la inteligencia de que, de acuerdo con ellas, el cuerpo legislativo por crearse debera quedar instalado a ms tardar el da 31 de octubre del citado ao. El nuevo congreso constituyente se enfrent al dilema de organizar a Mxico como repblica federal o como repblica central.i'" habiendo optado por la primera de dichas reformas estatales en el Acta Constitutiva de la Federaci6n expedida el 31 de enero de 1824 y en la C onstituci6n de 4 de octubre del mismo ao. Si hemos delineado un esbozo histrico-poltico de la etapa de independizacin de nuestro pas que comprende el periodo transcurrido entre los aos de 1810 y 1824, ha sido con el propsito de estar en aptitud de contestar la cuestin central que implica el tema del presente captulo, consistente en determinar cundo apareci el Estado mexicano como persona moral o institucin pblica suprema. Debe recordarse que, en nuestra opinin, el Estado surge del Derecho primario que las socledadeshumanas en su devenir histrico crean o que se les decreta por una multiplicidad de circunstancias de diversa 'ndole dadas en la realidad socio-poltica. En ese Derecho primario, que traduce y actualiza normativamente la tendencia de organizar poltica y socialmente a una nacin o a las. diversas comunidades .nacionales que integran un cierto conglomerado humano,
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Al tra~ acerca del fedialismO en esta misma obra, bordaremos este tema.
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se crea el Estado como institucin suprema, que no es sino el resultado sinttico de los elementos humanos, geogrficos y teleolgicos que concurren en su formacin. Reiterando las explicaciones que con antelacin hemos formulado para respaldar, dentro de un estricto proceso lgico de integracin estatal, las ideas que se acaban de apuntar, debemos replantear la pregunta de cundo apareci histricamente el Estado mexicano en la etapa cronolgica que hemos sealado. Su respuesta debe necesariamente fundarse en el criterio que tales ideas conforman y entraar, a su vez, la dilucidacin de esta otra interrogacin: cundo qued normativamente organizado, con determinadas estructuras polticas y sociales, el pueblo mexicano dentro de la consabida etapa? Esta pregunta no la suscitamos con el designio de contestarla con un criterio ideolgico, valorativo, sociolgico o econmico, sino desde el punto de vista estrictamente formal, es decir, sin hacer referencia a la justificacin axiolgica de las estructuras que se adoptaron normativamente para organizar a la sociedad mexicana. La historia, o mejor dicho, los hechos y fenmenos que la integran en un periodo determinado de la vida de un pueblo, seran indiferentes a la investigacin jurdica si no tuviesen relevancia o trascendencia para la formacin del Derecho, principalmente cuando ste se manifiesta en ordenamientos normativos escritos con carcter compulsorio o coercitivo. Esta reflexin es de utilidad imprescindible para marcar el momento histrico en que surge un determinado Estado o un Estado especfico o concreto en la vida de las naciones, independientemente de cmo se le haya estructurado ideolgica o teolgicamente, o de la duracin temporal de su forma u organizacin. Siguiendo este pensamiento que se sustenta, segn dijimos, en un criterio meramente formal y que preconizaun mtodo inductivo para obtener sus conclusiones, debemos hacer referencia, respetando su misma implicacin, a los distintos hechos con trascendencia normativa, actualizado o potencial, que se registran durante el periodo ya aludido de nuestra historia. . El primer intento para sentar las bases de organizacin poltica del pueblo mexicano fue el documento que se conoce con el nombre de "Elementos Constitucionales", redactado por don Ignacio Lpez Rayn en agosto de 1811, es decir, a un ao escaso de la proclamacin de la independencia por don Miguel Hidalgo y Costilla. En ese documento, del que su autor se retract en marzo de 1813 en una comunicacin que dirigi al mismo Morelos,!" se dibujan tmi113 As, Tena Ramlrez afirma que "Tiempo despus, en marzo de 1813, Rayn censuro su propio proyecto y le manifest a Morelos que no poda convenir en que se publicara 'la Constitucin que remiti a V.E. en borrador, porque ya no me parece bien', sino que era preferible esperar a que se pudiera 'dar una Constitucin que sea verdaderamente tal'. Sin embargo, el proyecto de Ray6n tuvo influencia en las ideas de Morelos y sirvi, sobre todo, Par:' estimular la expedicin de una ley fundamental." (Leyes Fundamentales de Mxico, p. 23.) A.lamt1n sostiene, por su parte, que atendiendo a las observaciones que Morelos hizo al p(~to de "constitucin" fonnulado por Rayn "o porque la meditacin hizo conocer al ~ te ~ Jos inconvenientes de su constitucin, o ms que todo, porque publicada ya la espaola Iba a parecer monstruoso tal proyecto, l mismo se mostr disgustado de l, y en nueva ~unic:aci6n dirigida a More1os desde Puruaran en 1, de marzo de 1813, desiste de la publiCladn, que sin embargo deja a la discrecin de ste el hacerlo, aunque por ella dice: 'nada =a~ aino que se rlan de nosotros y confirmen el concepto que nos han querido dar loa PIDes de unos mm:JI autmatas'''. (HisCori4 deMjieo.. Tomo 11I, p.55Q.)
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damente algunos principios de carcter poltico en que debera fundarse la estructura constitucional de Mxico una vez que alcanzara su emancipacin. En su artculo 5 se dispuso que "La soberana dimana directamente del pueblo, reside en la persona del seor don Fernando VII y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional Americano", organismo que estara compuesto por cinco vocales "nombrados por representaciones de las Provincias", segn lo indicaba su artculo 7. Se proclam la "divisin de poderes", considerndolos "propios de la soberana" y prohibiendo que el legislativo fuese "comunicable", o sea, transmisible a ninguno de los otros dos (Art. 21). Es interesante recordar que, independientemente de estos principios constitucionales en cuya preconizacin se advierte la influencia que sobre Rayn ejerci el pensamiento de Rousseau y Montesquieu, el documento a que aludimos ya contena algunos antecedentes preceptivos de nuestras actuales garantas individuales y la referencia, quiz incomprendida al "corpus haveas (sic) de Inglaterra" .114 La ideologa poltica y social de don Jos Mara Morelos y Pavn se expresa fielmente en el documento conocido con el nombre de "Sentimientos de la Nacin" y al cual hicimos breve alusin con anterioridad. En este documento, fechado el 14 de septiembre de 1813 y que Alamn califica con injusta pasin como "el papel" que el ilustre prcer "hizo leer ante el Congreso de Chilpancingo, se declara enfticamente que la soberana dimana "inmediatamente" del pueblo, sustituyendo con esta declaracin el postulado contradictorio que contenan los "Elementos Constitucionales" de Rayn, en el sentido de que, a pesar de dicho origen, la soberana "resida" en la persona de Fernando VII, punto este que segn el gran cura de Carcuaro, no era sino una "mscara de independencia" .115 Morelos fue, pues, el primero de los caudillos insurgentes que proclam la emancipacin poltica de nuestro pas con el dogma de la "soberana popular", la que slo deba depositarse en los representantes del pueblo (Art. 5 de los Sentimientos); y siguiendo la teora de la "separacin de poderes", apunt que stos deban ser el legislativo, el ejecutivo y el judiciario, compuestos por cuerpos u organismos en cuya integracin deban participar las provincias (idem). Ni los Elementos Constitucionales de Rayn ni los Sentimientos de la Nacin de Morelos pueden conceptuarse como verdaderos proyectos de constitucin que tendieran a organizar por modo exhaustivo y sistemtico al pueblo mexicano que, en la poca de su expedicin, an luchaba por su independencia. Tales documentos contienen simples bases o lineamientos muy generales a guisa de declaraciones dogmticas sobre los que debera establecerse una estructura poltica, la cual, por otra parte, apenas se esboza en ellos, ya que su articulado, en la mayora de los preceptos, se refiere a los derechos y garantas del gobernado.':" No puede aseverarse vlidamente, en consecuencia, que en dichos documentos se haya creado una completa organizacin poltica del pueblo mexicano que denote la institucin del Estado, no slo en atencin a su propia
lU Sobre estos tpicos nos remitimos a nuestras obras Las Garantfas IndividtuUss y s, Juicio de Amparo, respectivamente. 115 Alamn, op. cit., p. 549. 116 Sobre este tpico, consltese nuestra obra Las GarCUltJS Indiuiduales.
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ndole, sino tomando en consideracin el hecho de que an se combata cruentamente, en mltiples sucesos militares que no corresponde resear en esta obra, por el logro de nuestra independencia. Un carcter distinto al de los consabidos documentos presenta la Constitucin de Apatzingn, oficialmente expedida por el Congreso de Chilpancingo el 22 de octubre de 1814 con el nombre de Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, cuyos autores fueron Herrera, Quintana Roo, Sotero Castaeda, Verduzco y Argndar. La distincin a que nos referimos estriba en la circunstancia de que el Decreto de Apatzingn fue una verdadera constitucin potencial, aunque no vigente, de Mxico, en cuanto que tendi a estructurar poltica y jurdicamente a nuestro pas en un cuerpo normativo sistemtico por la pretensin de regular bsicamente los primordiales aspectos que el constitucionalismo incipiente de la poca impona como materia de regulacin por el derecho fundamental. Es en la Constitucin de Apatzingn donde por primera vez en la historia jurdica y poltica de Mxico se habla de un gobierno propio para una nacin que luchaba por ser independiente. Varios de sus preceptos indican claramente este designio que se proclama con todo nfasis en su mismo prembulo al declararse que "El supremo Congreso mexicano, deseoso de llenar las heroicas miras de la nacin, elevada nada menos que al sublime objeto de substraerse para siempre de la denominacin extranjera, y sustituir al despotismo de la monarqua espaola un sistema de administracin que, reintegrando a la nacin misma en el goce de sus augustos imprescriptibles derechos, la conduzca a la gloria de la independencia y afiance slidamente la prosperidad de los ciudadanos, decreta la siguiente forma de gobierno, sancionando ante todas las cosas los principios tan sencillos como luminosos en que puede solamente cimentarse una Constitucin justa y saIudable."!"
117 . Debe recordarse que desde el 6 de noviembre de 1813 el Congreso de Chilpancingo, llamado tambin de Anhuac, decret la independencia en un importante documento cuya autora se atribuye a don Carlos Mara de Bustamante, siendo su texto el siguiente: "El congreso de .Anhuac, legitimamente instalado en la ciudad de Chilpancingo de la Amrica Septentrional por las provincias de ella, declara solemnemente presencia del Seor Dios, rbitro moderador de los imperios y autor de la sociedad, que los da y los quita segun los designios mexcrutables de su providencia, que por las presentes circunstancias de la Europa, ha recobrado el ejercicio de su soberana usurpado; que en el tal concepto, queda establecer las leyes que le convenga, .para el mejor arreglo y felicidad interior; para hacer la guerra y paz y establecer alianza con los monarcas y repblicas del antiguo continente, no mnos que para cele~rar concordatos con el Sumo Pontfice romano, para el rgimen de la iglesia catlica, apostlica, romana, y mandar embajadores y cnsules: que no profesa ni reconoce otra religin, mas que la catlica, ni permitir ni tolerar el uso pblico ni secreto de otra alguna: que proteger con todo su poder y velar sobre la pureza de la fe y de sus dogmas y conservaci6n de los cuerpos regulares. Declara por reo de alta traicin todo el que se oponga directa o indirectamente su independencia, ya protegiendo los europeos opresores, de obra, palabra, por escrito; ya negndose contribuir con los gastos, subsidios y pensiones para continuar la guerra, hasta que su independencia sea reconocida por las naciones extranjeras: reservndose el congreso presentar ellas, por medio de una nota ministerial, que circular por todos los gabinetes, el manifiesto de sus quejas y justicia de esta resolucin, reconocida ya por la Europa misma. Dado en el palacio nacional de Chilpancingo,l seis das del mes de Noviembre de 1813.-Lic. Amires. Quintatla, vicepresidente.e-Le, Ignacio Ray6n.-Lic. Jos Manuel de Herrera....:..:.Lic. Crlos Maria de Bustamante.-Dr. JOs Sixto Verflusco.-Jos Maria Liceaga.Lic. Comelio Ortiz de Zrate, secretario,' (Lucas Alamb, op. clt., pp. 569 Y 670 del tomo 111.)
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Esta declaracin destaca en importancia y sus autores merecen el mayor de los encomios por su valiente empeo de independizar a nuestro pas, si se toma en cuenta que Fernando VII fue restituido en el trono de Espaa por efecto de la cada de Napolen I y de la proclamacin de Luis XVIII como rey de los franceses y que aqul, desde el 4 de mayo de 1814 expidi un decreto desconociendo la Constitucin gaditana de 1812, reimplantando el rgimen monrquico absoluto, 10 que facilit en la Nueva Espaa la adopcin de las ms graves y drsticas medidas de represin y venganza contra los insurgentes por parte del gobierno virreinal. Don Lucas Alamn, quien no se caracteriz por su abierta simpata e incondicional adhesin al movimiento de independencia, reconoce que los sucesos anotados contribuyeron a renovar los esfuerzos de la insurgencia para lograr la emancipacin poltica de nuestro pas y dividir al partido realista en dos bandos: el liberal que propugnaba la restauracin del rgimen establecido por la Carta de Cdiz y el absolutista, servil al despotismo y tirana personificadas en el tristemente clebre Fernando VI/Y s Es importante recordar que el artculo 44 de la Constitucin de Apatzingn hace referencia al rgimen de separacin de poderes, depositando el legislativo en un organismo llamado "Supremo Congreso Mexicano", el ejecutivo o "Supremo Gobierno" en un cuerpo compuesto de tres miembros y el judicial en un "Supremo Tribunal de Justicia". Uno de los aspectos relevantes de dicha Constitucin es el que concierne a la soberana popular, que concibe su artculo segundo como "La facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno quP, ms convenga a los intereses de la sociedad", adscribindole su artculo tercero los atributos con que tericamente se la caracteriza siguiendo el pensamiento de Rousseau, como son la imprescriptibilidad, la inenajenabilidad y la indivisibilidad. El aludido documento constitucional considera al pueblo como "titular de la soberana en el cual reside originariamente correspondiendo su ejercicio a la 'representacin nacional compuesta de diputados elegidos por los ciudadanos bajo la forma que prescriba la constitucin'." (Art, 5.) A los efectos del tema propuesto en este captulo no estimamos oportuno, por ahora, referirnos a los distintos aspectos orgnicos, competenciales y funcionales de la estructura jurdico-poltica creada por la Constitucin de Apatzingn, ya que, a modo de referencia histrica, aludiremos a ellos al estudiar nuestra Ley Fundamental vigente, pues slo qu,eremos hacer observar que, pese a su verdadero carcter de ordenamiento constitucional in potentia, la citada Constitucin no pudo establecer realmente y con vigencia positiva la estructura que instituy por las condiciones fcticas que en la poca de su expedicin prevalecan en nuestro pas y que son sobradamente conocidas. Por ello, la Constitucin de Apatzingn no cre al Estado mexicano aunque intent instaurarlo, tendencia que qued definitivamente frustrada por los acontecimientos histricopoltico posteriores que se registran dentro de la etapa de independizacin de Mxico. . .. El Plan de Iguala y el tratado de Crdoba que lo modific en beneficio de ~os designios de Iturbide para erigirse "emperador" de Mxico, no. pueden con118
op.
c., p. 165. Tomo IV.
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ceptuarse como ordenamientos constitucionales, aunque hayan preconizado, sobre lineamientos generales y transitorios, una determinada forma de gobierno. La consumacin de nuestra independencia poltica el 27 de septiembre de 1821 al entrar triunfante en la vieja capital de la Nueva Espaa el ejrcito trigarante despus de una campaa militar contra las fuerzas virreina1es que dur escasamente siete meses, posibilit la aplicacin de las bases gubernativas proclamadas en el Plan y Tratado mencionados. Fue as como entr en funciones la Junta Gubernatioa'" cuyo objetivo principal consisti en convocar a un congreso constituyente que definitivamente estructurar al pas en cumplimiento del Plan de Iguala, habiendo designado ad interim una Regenciai" mientras "llegase la persona que haba de ocupar el trono".121 Expedi, como se sabe, el "Acta de Independencia del Imperio Mexicano" el 28 de septiembre de 1821, Y autocalificndose "soberana", adopt varias medidas legislativas que no viene al caso indicar, depositando el supremo mando militar en el mismo Iturbide por decreto de 14 de noviembre siguiente.
Segn don Lucas Alemn, al confiar dicho mando a don Agustn, la Junta cometi un error, "pues fue tal el poder vitalicio que se le declar, que el emperador cuando hubiese venido, tena que estar bajo su dependencia en todo lo relativo al ejrcito, y entonces fue cuando se le concedi el tratamiento de alteza, que suele ser seal de ruina para todos aquellos a quienes se les da sin haber nacido sobre las gradas del trono". "Por otro decreto posterior, contina Atamn, se determinaron tambin las facultades de los capitanes generales" y comenta que "Haba pues tres poderes supremos en el estado: el de la junta, .que se llamaba soberana, el cual no reconoca ms limitacin que la que quera imponerse la misma junta, declarando ser o no urgentes las materias de que se ocupaba, para resolverlas por s o. reservarlas al congreso que la reemplaz: laregencia, e Iturbide, que como generalsimo tena en sus manos la fuerza y con ella la nica autoridad efectiva, pero no pudiendo ejercerla libremente por el embarazo que le oponan la junta y la regencia, haba necesariamente de acabar por ponerse en choque con la una y la tra."122 y 123
. 119 Los miembros de dicha Junta fueron: Agustn de Iturbide.-Antonio, Obispo de Puebla.-Juan O'Donoj.-Manuel de la Brcena.-Matas Monteagudo.-Jos Yez.-Lic. Juan Francisco de Azcrate.-Juan Jos Espinosa de los Monteros o Jos Mara Fagoaga.-Jos Miguel Guridi Alcocer.-EI mrqus de Salvatierra.-El conde de Casa de Heras Soto.-Juan Bautista Lobo.-Francisco Manuel Snchez de Tagle.-Antonio de Gama y Crdova.-Jos Manuel Sartorio.-Manuel Velzquez de Le6n.-Manuel Montes Argelles.-Manuel de la Sota Riva.-EI marqus de San Juan de Rayas.-Jos Ignacio Garca Illueca.-Jos Mara de rustamante.-Jos Mara Cervantes y Velasco.-Juan Cervantes y Padilla.-Jos Manuel Vezquez de la Cadena.-Juan de Horbegoso.-Nicols Campero.-El conde de Jala y de Regla. -Jos Mara de Echeven y Valdivieso.-Manuel Martnez Mansilla.-Juan Bautista Raz y r';lZInn.-Jos Mara de Juregui.-Jos Rafael Surez Pereda.-Anastasio Bustamante.sidro Ignacio de Icaza.-Juan Jos .Espinoza de los Monteros. y _120 La Regencia se integr con Iturbide, O'Donoj, Manuel de la Brcena, Jos Isidro 1 nez y Manuel Velzquez de Le6n. A la muerte de O'Donoj acaecida el 8 de octubre de 821, se nombr al arzobispo Fonte. . 121 ~ op. cit., tomo V, p. 117. 122 Idem, p. 3 7 3 . ' . .. . . .128 El mismo A1aJ:iWl emite un juicio severo respecto de la actuacin de la Junta Guber~Q.va en los tnninOl siguientes que no podemos dejar de transcribit': "Por poco que se refle ~one sobre el objeto de su instituci6n, segn lo prevenido en el tratado deC6rdova, se conoce SIn dificultad que la junta le hizo llusi6n sobre sus 'facultades yequivc6 completamente el fin
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Por otra parte, recordemos que el Primer Congreso mexicano constituyente qued instalado el 24 de febrero de 1822, es decir, al cumplirse precisamente el aniversario del Plan de Iguala, y que la misin que tena conferida, en el sentido de organizar constitucionalmente al pas, qued sin realizarse en atencin a que el mismo Iturbide, ya proclamado "emperador" desde el 19 de mayo de ese ao,io disolvi y lo sustituy con una "Tunta Nacional Instituyente" el 31 de octubre siguiente. Esta Junta "aprob en febrero de 23 por 21 votos contra 17, el reglamento Poltico Provisional del Imperio, formulado por Iturbide para regir mientras se expeda la Constitucin y bajo cuya modesta denominacin -al decir de Zavala, citado por Bocanegra- se trataba de dar en realidad una constitucin formal a la nacin" .124 No obstante que el Congreso fue reinstalado por Iturbide en marzo de 1823, no pudo fungir como constituyente, pues este carcter no se lo reconocieron varias provincias. Solamente actu como conuocante" a un nuevo congreso, y cumplido este encargo, se disolvi el 30 de octubre del propio ao. Este ltimo cuerpo constituyente qued instalado el 7 de noviembre de 1823, habiendo expedido el 31 de enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, y el 4 de Octubre siguiente la primera Constitucin de Mxico bajo el ttulo de "Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos". Sin mayor esfuerzo intelectual se advierte que los hechos histrico-polticos que se sucedieron desde la proclamacin del Plan de Iguala el 24 de febrero de 1821 hasta la expedicin de la Constitucin federal de 4 de octubre de 1824, as como los diferentes documentos pblicos que de ellos se derivaron y los cuerpos gubernativos que operaron durante ese breve periodo, tuvieron una finalidad comn: establecer para Mxico una organizacin poltica, es decir, estructurar polticamente al pueblo mexicano. Esta finalidad se consigui definitivamente por primera vez en la vida independiente de nuestro pas con [a mencionada Constitucin, la cual, en consecuencia, fue el ordenamiento jurdico.
de su establecimiento. Formada imitacin de la que en Madrid se instal despues del juramento del rey, su nico objeto debia haber sido nombrar la regencia y preparar y abreviar la instalacin del congreso, limitndose entre tanto este se reunia, dictar con el carcter de interinas, aquellas provincias que no admitiesen demora y auxiliar con sus consejos la regencia, y por esta razn deba llamarse con el nombre modesto de "junta provisional gubernativa'. Muy Ijos de esto, por aquella propensin que tienen las corporaciones todava mas que los individuos, excederse de sus facultades, apnas se reuni en las sesiones preparatorias de Tacubaya, tom el ttulo de soberana, y considerndose tal, mand que se le jurase obediencia, se aprobi6 el tratamiento de magestad, y vino ser un congreso con mayor extensin de facultades que la que tenan las Cortes de Espaa, a lo que sin duda contribuy el decirse en el tratado, que haba de desempear el poder legislativo, aunque con la confusin de ideas que se nota en aquel documento, en el ejercicio de este haba de tener parte la regencia, pues la junta tenia que proceder de acuerdo con ella. De esta pretensin la soberana vino la formacion de la acta absurda de independencia, de que no habia necesidad, pues que estaba hecha y proclamada desde Iguala: de aqu los premios concedidos 1turbide, que no eran ni 'Urgentes ni podan tener el carcter de interinos, y lo que peor fu, la naturaleza de estos premios, que fu causa de que 1turbide, que deba haber quedado -sometido a la regencia como todos los dems ciudadanos, ser un individuo de ella como sus mritos lo requeran, vino ser superior la regencia misma y todo poder constituido, yp'6r la altura que se le elev haciendo incompatible su autoridad con la de ningn gobierno ytodavta mas con el monrquico, se le puso desde entnces en la disyuntiva de tener que- ser emperador 6 proscrito." (Op. cit. Tomo V, pp. 483; 484 Y485.) . 124 Felipe Tena Ranrez. Le-yes Vu~tlamentales de Mxico, p. 12~.
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fundamental primario u originario de Mxico, o sea, que en ella se cre el Estado Mexicano. Aunque posteriormente se haya variado la forma estatal implantada en la Constitucin de 24 sustituyndose el rgimen federal por el central y a pesar de los constantes cambios de la forma de gobierno operados por otros ordenamientos constitucionales que registra nuestra historia, el Estado mexicano instituido en dicha Ley Fundamental no desapareci merced a tales fenmenos, ni stos fueron creando sucesivamente un "nuevo " Estado no obstante las alteraciones que experimentaron esas dos formas jurdico-polticas. Para el pueblo mexicano sociolgicamente hablando, es decir, para la poblacin asentada en el vasto territorio que comprenda la Nueva Espaa, se logr la emancipacin de la metrpoli el 27 de septiembre de 1821. Por virtud de este hecho, ese conglomerado humano, tan diversamente integrado desde el punto de vista social, econmico, cultural y tnico, dej de pertenecer al Estado espaol pero sin convertirse an en el elemento de un nuevo Estado por la sencilla razn de que la sola consumacin de la independencia no 10 produjo, habiendo sido necesario, para ello, la instauracin de un derecho fundamental primario con caracteres ms o menos permanentes y con proyeccin de vigencia en la vida pblica. Tal derecho se expres en la Constitucin Federal de 1824, que es, por ende, la fuente creativa del Estado mexicano, prescindiendo de cmo se califiquen, segn criterios mltiples, las estructuras en que su prstina organizacin se tradujo. El ser estatal de Mxico arranca, pues, de la referida Constitucin, aunque su modo de ser haya experimentado muchas variaciones en el transcurso de nuestra vida histrica. Esta sola circunstancia es suficiente para aquilatar la enorme trascendencia de la Constitucin de 24, trascendencia que ninguno de sus detractores de ayer y de hoy puede desconocer. No puede negarse que la Constitucin federal de 1824 ha sido y es an blanco de duros ataques a pesar del siglo y medio transcurrido desde que se promulg. A nadie escapa la impugnacin que se le dirige en el sentido de que fue UIm copia de la Carta fundamental norteamericana de 1787. En repetidas ocasiones hemos sostenido que esta apreciacin no es valedera, ya que no es verdad que nuestros constituyentes de 1823-24 hayan imitado servil y extralgimente el citado documento constitucional de los Estados de Amrica, aunque se hubiesen inspirado en l y hayan tomado de su contexto los principios jurdicos y polticos que lo informan. Uno de los ms acuciosos constitucionalistas mexicanos, el doctor Antonio M artinez Bez, sustenta la idea, que nosotros compartimos plenamente, en el sentido de que la Constitucin Federal de 1824 no fue esa "copia", ni sus autores procedieron como simples imitadores de sus colegas de Filadelfia. El citado autor, en efecto, expresa lo siguiente: "Este es un ataque injusto (el de que dicha Constitucin mexicana fue copia de la norteamericana) pues los imparciales Investigadores de nuestra Constitucin del ao 24 encuentran que de la Ley Fundamental de la Unin Americana slo se adoptaron algunas normas referentes a la estructura de la forma federal y otras relaciones con la forma republicana de gobierno, pero que fue mayor y ms extensa la influencia de 'la Constitucin de la Monarqua Espaola, expedida . ,; , . .
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en Cdiz el 19 de marzo de 1812, cuya filosofa poltica reflej las ideas liberales de la Revolucin Francesa." "A la sectaria o parcial tesis centralista y conservadora, o de la fiel adopcin de la Constitucin Federal de los Estados Unidos, cabra oponer la tesis opuesta del Doctor Dn. Jos Mara Luis Mora, tambin excesiva por apasionada, que \ afirm: 'Los mexicanos, bisoos y poco expertos en el ejercicio del sistema representativo, han pagado ms de una vez su tributo o la inexperiencia, proc~ diendo a establecer su ley fundamental casi sin otro gua ni modelo en mat~na tan difcil, que la Constitucin sancionada en Cdiz por las Cortes extraordmarias'. Ms adelante menciona que son muchos los yerros 'a que ha dado lugar la mana de copiar o parafrasear este Cdigo imperfectsirno', y expresa que 'por un tino especial que tenemos para errar hemos copiado a la letra este Cdigo en casi todo lo malo'." "El ilustre constitucionalista chiapaneco Dn. Emilio Rabasa en su Clsica obra 'La Organizacin Poltica de Mxico, afirm hace ya ms de sesenta aos. 'El Acta y la Constitucin de 1824 llegaron al punto ms alto a que pudieran aspirar los pueblos como institucin poltica, estableciendo la divisin y la separacin de los poderes pblicos, la organizacin del Legislativo y el Judicial como entidades fuertes y autnomas y la independencia de los Estados limitada por el inters superior nacional." . "Don Mariano Otero, uno de los grandes constructores y tericos de nuestro sistema constitucional, en su famoso 'Ensayo' escrito a mediados del ao de 1842, en defensa de la Constitucin Federal de 1824, dice, a propsito de la adopcin del sistema federativo, que sus autores 'no imitaron, pues, estpidamente nuestros padres; ellos (como los norteamericanos) cedieron a una ley universal, a una ley que, nunca desmentida, era obra de la naturaleza y no de los hombres'. En otra parte de esta obra Otero expresa: 'Debe tambin recordarse que esa Constitucin dur once aos, y que a pesar de que durante ellos las facciones despedazaron a la patria, aqulla fue reconocida siempre como el pacto fundamental de los mexicanos, que se invoc siempre por todos los partidos y las facciones para legitimar sus pretensiones hasta que, en 1836, un Congreso que no tena otros ttulos de existencia que los que le diera ese mismo pacto que haba jurado solemnemente cumplir, usurp con un descaro indisculpable las funciones del poder constituyente." En su calidad de Ministro de Relaciones Interiores y Exteriores, en los das aciagos en que el Gobierno Mexicano estaba en la ciudad de Quertaro, a principios del mes de junio de 1848, y en su Circular girada a los Gobernadores de los Estados, don Mariano Otero expres a propsito del Pacto fundamental del Acta y de la Constitucin de 1824, que a l "debemos ya la conservacin de la unidad nacional, cuando sobre el palacio de Mxico flamea vencedor un pabelln extranjero", y que "a su existencia, a su cumplimiento religioso debemos confiar ahora la salvacin comn" .125
Por otra parte, y segn tambin lo' hemos aseverado, la Constitucin de 1824 . fue un ensayo estructural para dar a Mxico su primera organizacin jurdicopoltica fundamental. Para nadie es desconocida la circunstancia de que las condiciones reales de nuestro pas e~ la poca en que se expidi no formaban
125 D ~ pronunciado el 3 de octubre de 1974 en la Cmara de DiputadO. COn ocasi6n del sesquicentenario de la Constituci6 de'l824. ' .".
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la situacin adecuada para que los principios y las reglas bsicos contenidos en dicho Cdigo tuviesen su aplicacin natural. "La Constitucin de 1824, afirma el doctor Mario de la Cueva, fue un efecto normal de las difciles circunstancias que acompaaron a su nacimiento; las constituciones son, segn la frmula de Fernando Lasalle, 'la combinacin normativa de los factores reales de poder'. En una sociedad con tan hondas diferencias sociales, econmicas y culturales, como era la nueva nacin mexicana, su constitucin tuvo que ser una transaccin provisional, una especie de comps de espera y de preparacin de las fuerzas para la toma de poder: esos factores de poder eran, de un lado, el pueblo, representado por los diputados republicanos integrantes del partido del progreso y en el extremo opuesto las clases privilegiadas, la Iglesia y el Ejrcito. "Las conquistas principales del partido del progreso fueron tres: la adopcin de la forma republicana de gobierno; el reconocimiento de los principios del constitucionalismo individualista y liberal, soberana del pueblo, gobierno representativo, anuncio de la proteccin a los derechos del hombre y separacin de poderes; la tercera de las conquistas fue el sistema federal. Pero el partido del progreso no pudo ir ms all: conquist una forma de vida poltica que abra las puertas a la democracia y a la libertad pero quedaron vivas las contradicciones sociales y econmicas de la Colonia." 126 Por su parte, el profesor Jos Luis Melgare]o Vivanco formula un juicio similar acerca de dicha Constitucin, afirmando lo siguiente: "Hay quienes, para juzgar a la Constitucin de 1824, le piden una originalidad probadora de ignorancia, de obstinacin parroquial de autotonismo liquidado. Le reprochan otros, no tener la universalidad trascendente de los imperialismos depredadores vistindose con ajena retacera; y otros, un hibridismo sin el cual, ni el hombre, ni el progreso, tendran razones. La Constitucin de 1824 fue producto de un pueblo en un instante de su vida fsica y social; con ella, se inici la existencia republicana del Mxico Independiente, y en la vida cotidiana, sera largo y spero el debate; sangrientos los hechos; trgicas las amputaciones; casi a punto de perderse todo; pero, sin caer en el milagro, Mxico, no sucumbi; salvadoras manos pudieron transmitirlos a futuras generaciones, y la Constitucin de 1824, a siglo y medio de formada, resplandece sus mritos propios, porque si el pas pudo emerger de todos los naufragios, lo mantuvo a flote a un principio, el de la vida constitucional. El Pueblo, en los momentos ms tremendos, busca el cobijo de la Constitucin, una en tres etapas, 1824, 1857, 1917, y a su amparo. ese pueblo est en marcha, fiel a su pasado, seguro de su destino." 126 bis
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~28 La Constitucin Polftica"# estudio publicado en la obra M;dco 50 aos de Revolu . Tomo 1, pp. 256 y 257, 1960.
128 bis
La Constitucin Federal de 1824, p. 192.
CAPTULO SEGUNDO LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO
SUMARIO: 1. Observaciones crticas sobre el concepto de Estado en general. -JI. La poblacin: A. Consideraciones generales; B. La poblacin como elemento del Estado mexicano; a) Observaciones previas; b) La nacionalidad mexicana: 1. Concepto de nacionalidad; 2. Los nacionales mexicanos; 3. Prerrogativas de los mexicanos; 4. Obligaciones educativa y tributaria de los mexicanos; 5. Prdida de la nacionalidad; c) Los extranjeros: 1. Consideraciones generales; 2. Situacin constitucional de los extranjeros; 3. Sinopsis histrica; d) La ciudadana mexicana: 1. Concepto de ciudadana; 2. Los ciudadanos mexicanos; 3. Las prerrogativas del ciudadano; 4. Las obligaciones del ciudadano; 5. La prdida de la ciudadana; 6. La superacin de la ciudadana.-JII. El territorio: A. Consideraciones generales; B. El territorio del Estado mexicano: a) Observaciones previas; b) Su comprensin; c) Breve referencia histrica. C. El dominio del Estado mexicano: a) Consideraciones previas; b) La propiedad originaria; e) El dominio o la propiedad de la nacin; d) Concesibilidad de los bienes del Estado.-VI. Breve alusin a los dems elementos del Estado mexicano.
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1.
OBSERVACIONES CRTICAS SOBRE EL CONCEPTO GENERAL DE ESTADO
Las diferentes teoras que la doctrina ha elaborado para expresar el ser del Estado y para formular el concepto respectivo, revelan que estas cuestiones constituyen uno de los problemas ms rduos, difciles y complicados con que s~ enfrenta el pensamiento jurdico-poltico. Nos referimos, obviamente, a las teoras que pretenden desentraar lo que es el Estado en el mundo ontolgico, l~ que significa en su existencia histrica como fenmeno que se presenta en la VIda misma de las comunidades o sociedades humanas, o sea, como un ente que nos envuelve y comprende en nuestras relaciones sociales de naturaleza mltiple y P?lifactica. No aludimos, por tanto, a las concepciones ideales de Estado, es ' decir, a aquellas que lo sitan en el mbito del deber-ser tico poltico y que han tratado de responder a la pregunta consistente en cmo debiera ser el ~sta~o, concepciones entre las cuales, por lo dems, se descubren discrepancias ~ldtlcas esenciales y accidentales.' Bien sabemos que la cuestin relativa a la unplicacin y al concepto de Estado rebasa los lmites estrictos de la temtica del Derecho Constitucional; pero como esta disciplina involucra primordialmente el estudio del Estado en su aspecto jurdico fundamental, osea, como
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sujeto principal de la imputacin normativa, no es posible eludir los imperativos metodolgicos que como presupuestos insoslayables y a guisa de prolegmenos, condicionan el tratamiento de los diversos tpicos de que se compone la esfera investigatoria de tan importante rama de la Ciencia Jurdica. Es indiscutible que la multiplicidad divergente de teoras y opiniones doctrinarias sobre el ser y el concepto de Estado conduce no slo a la confusin intelectual respecto de ambas cuestiones, sino a un escepticismo sobre lo que pudiese ser su implicacin esencial, ya que esa multiplicidad, en rigor lgico, traduce el criterio de cada autor o tratadista. No dejamos de reconocer que cada uno de ellos construye su respectiva tesis con autnticas pretensiones cientficas, ni que las ideas que la configuran alcanzan un acierto parcial en la dilucidacin de las consabidas cuestiones; y si nos hemos atrevido a emitir nuestro punto de vista en relacin con ellas, en los trminos que indicaremos posteriormente, es slo para dar satisfaccin ntima a una inquietud intelectual que nos ha impulsado a asomarnos a tan delicados temas, sin que nuestra actitud involucre la vanidosa osada de despejar definitivamente la an no aclarada incgnita que supone el ser y el concepto de Estado, teniendo, por lo contrario, que nuestras ideas contribuyan a acentuar la confusin y el escepticismo que hemos sealado. La divergencia y contrariedad que se advierten en la doctrina sobre el Estado no tienen nada de asombroso y s mucho de explicable, pues siendo el fenmeno estatal tan complejo, es susceptible de apreciarse al travs de sus distintos aspecfraccionario que culmina en tos o manifestaciones con un criterio parcial conceptos incompletos necesariamente. Nadie niega que el Estado es una idea, pero tampoco puede sostenerse vlidamente que, bajo esta connotacin puramente espiritual, est desvinculado de la realidad histrico-poltica. El Estado no es una mera concepcin de la mente humana, no es un simple ideal. del pensamiento del hombre ni un solo producto de su actividad imaginativa. No denota un deber-ser sino un ente positivo, cuyo concepto debe elaborarse por la observacin reflexiva y analtica de esa realidad donde se encuentra su ser y de la que se deriva su concepto. En su dimensin fenomnica pertenece al mundo de la cultura y especficamente al mbito existencial poltico de las comunidades o sociedades humanas. Como fenmeno, es objeto de conocimiento, o sea, susceptible de aprenderse, analizarse y sintetizarse por el pensamiento cognoscente para formular su idea cientfica. Si en el Estado como fenmeno concurren diversos hechos o circunstancias que se registran y acaecen en la realidad socio-poltica, si su ser no es simple sino complejo merced a esa concurrencia en que convergen factores de muy diferente ndole, de Estado como concepto no debe basarse exclusiva ni excluyentemente en alguno de ellos, sino . comprenderlos a todos en una sntesis dialctica. Es evidente que el Estado no es slo territorio ni poblacin, pero tampoco su concepto debe contraerse al poder ni al orden jurdico. Como totalidad, el Estado se integra con partes interrelacionadas real y l6gicamente, de lo .que' se deduce que su concepto debe ser el resultado sinttico de la -aprehensin y del anlisis conjuntos de todas e l l a s . . .
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO
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No es posible captar la esencia del Estado sin la metodologa adecuada que consiste en estudiar todos los elementos, causas factores o circunstancias que lo producen como fenmeno poltico y que lo componen en su dimensin ntica y conceptual.!" Prescindir, para la integracin del concepto de Estado, de cualquiera de estos ingredientes y circunscribirlo a uno solo de ellos, genera el riesgo de formular una idea incompleta y mutilada de la entidad estatal. Por ello juzgamos descertadas todas aquellas teoras que reducen el concepto de Estado a uno solo de sus elementos reales, aunque a los dems los consideren como "condiciones" de su existencia, como el territorio y la poblacin, verbigracia.f" No puede aceptarse, segn nuestra opinin, que el Estado sea nicamente un "poder" como resultado de la diferencia entre gobernantes y gobernados como lo sistiene Duguit, o un "poder institucionalizado" como lo pretende Georges Bourdeau, ni tampoco un "orden jurdico normativo" como lo proclama Kelsen y mucho menos un "aparato coercitivo" conforme el pensamiento de Marx y Lenin, Cada una de estas teoras contiene algo verdadero sobre lo que es el Estado, sin que las ideas que preconizan los comprendan en su totalidad ntica en vista de que la reducen a alguna de sus partes, rehusndose a reconocer, dentro de un concepto sinttico que las abarque a todas, la interrelacin que entre ellas existe y desconociendo que el Estado es una unidad compleja y que slo puede definirse correctamente si se atiende a su total composicin y no nicamente a cualquiera de los ingredientes componentes. Las teoras "potencialistas", o sean, las que hacen consistir el Estado en un poder, se antojan incongruentes porque se niegan a admitir la existencia, como elemento de la entidad estatal, de un soporte necesario para ese poder. El poder es energa, actividad, fuerza dinmica y es imposible que se produzca y genere sin un elemento distinto a l pero del cual dimana. La energtica social no se causa sin la sociedad misma, es decir, sin un sujeto que implique su fuente y su asiento. El poder poltico reconoce como causa generatriz el cuerpo poltico. Este, que no es esttico sino dinmico, produce el poder, habiendo entre uno y otro una relacin de causalidad. Todo grupo humano activo engendra un podel, el cual, sin aqul, no puede concebirse. Si el poder es movimiento, no puede existir sin el sujeto que se mueve. Las tesis que hacen radicar el Estado en un poder no pueden, sin embargo, prescindir de ese sujeto que es la poblacin, el pueblo, la nacin o la comunidad misma, aunque no lo reputan como "elemento" de la entidad estatal sino como "condicin" de su existencia (Burdeau), divorciando as al Estado de su ingrediente humano. Pero este divorcio no es sino aparente,' fruto de una sutileza dialctica, ya que, aun aceptando que la poblacin tenga el papel condicionante que le asignan tales teoras, sin ella no podra existir el Estado. Un Estado sin poblacin es inclusive inconcebible dentro de cualquier tipo ideal y, por mayora de razn, en la realidad histrico-poltica. Frente a este orden de ideas, las teoras "potencialistas" se reducen a plantear esta cuestin: la poblacin es un "elemento'tdel Estado,
Esa metodologa la adopta Jorge Jellinek. quien analiza al Estado .en su asp~cto so.. crolgico ponderando los datos experimentales proporcionados. por la realidad social. y en su aspecto jurdico como sujeto y'objeto del Derecho y como relacin jurdica. ' 128 As opina, entre otros, Burdeau, cuya teora sintetizamos posteriormente.
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como lo sostiene la doctrina tradicional, o es una "condicin" de su existencia? La respuesta a dicha interrogacin, en uno u otro sentido, depende de lo q~e se entienda por "elemento" y por "condicin". El Elemento es un factor consntutivo del ser, una parte integrante del todo que ste entraa. Si se niega que la poblacin sea un elemento del Estado, se la coloca fuera de l, o lo que es lo mismo, sin ella el Estado es. Por ende, sin poblacin el Estado tiene "esencia", que las teoras potencialistas hacen residir en el poder, o sea que, conforme a ellas, el Estado-poder tiene substancialmente per-se, lo que no es vlidamente admisible en sana lgica, ya que no puede haber poder sin algo que lo sustente y del que emane, segn dijimos. Por otro lado, si la poblacin es una "condicin" de existencia -no de esencia-- del Estado, ste no puede "existir" sin ella aunque puede "ser" sin ella, lo que revela una sutileza bizantina que se puede expresar del modo siguiente y que no deja de traducir cierta contradiccin: sin poblacin, el Estado es un ser -poder-, pero no puede existir sin ella, lo que equivale a afirmar que sin poblacin el Estado es un ser inexistente. No es menos infeliz la teora que identifica al Estado con el orden jurdico proclamada por Kelsen y sus seguidores. El orden jurdico, como conjunto de normas positivas, no se crea sin una causa eficiente. Esta causa necesariamente es un poder que tiene como finalidad establecer el Derecho, que es un producto cultural en cuya formacin interviene forzosa e ineludiblemente la inteligencia humana. Por tanto, si el Estado es el orden jurdico, y si ste debe siempre reconocer una causa que es el poder, luego el Estado emana del poder, el cual, a su vez, brota de un ente que lo origina y en el que se asienta. Este proceso lgico enlaza, en una vinculacin de puntual causalidad, al orden jurdico, al poder y a la comunidad. De este enlace se deduce que si el Estado fuese slo el orden juridic, se preferiran los otros dos elementos, como lo pretende Kelsen, lo que significa que, para el ilustre jurista viens, el poder y la comunidad son ajenos a la esencia de la entidad estatal, y es inconcuso, como lo hemos afirmado reiteradamente, que sin ellos no puede haber Estado ni Derecho. Las teoras que aseveran que el Estado es un poder -coactivo o institucionalizado-- o un orden jurdico, cometen el error de identificarlo con uno de los elementos que componen su ser esencial, sin advertir que lgica y realmente tras del poder y del Derecho est un elemento que los genera y produce, cual es el pueblo o la nacin, o al menos, un grupo o una persona dominante, que al desplegar el uno crea al otro y lo impone. Adems, ninguna de tales teoras puede explicar por qu el Estado es sujeto de derecho y obligaciones interior y exteriormente, pues es evidente que el solo poder como actividad, fuerza o dinmica, y el Derecho, como conjunto de normas, no tienen esa capacidad. Un poder y no puede contratar, ni obligarse, ni adquirir derechos y muchos menos puede realizar estos actos el orden jurdico, que slo son susceptibles de efectuarse por las personas fsicas o morales. Por ende, sostener que el Estado es un poder o un orden jurdico, significa postular un "estado sin personalidad", o sea, sin la capacidad mencionada y concluir que los tratados y convenios internacionales, por ejemplo, son inexistentes por falta de sujeto contratante, lo que sera verdaderamente parad6gico.
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La construccin conceptual del Estado debe fincarse lgicamente en el anlisis de todos los factores que concurren en su formacin, interrelacionndolos y expresndolos en una proporcin sinttica. La metodologa estriba, por ende, en la induccin, que consiste en observar crticamente dichos factores para conjuntarlos en un concepto cuya formulacin debe estar precedida por la ponderacin del ser del Estado. Las teoras que proporcionan un concepto de Estado basndose apriorstica o dogmticamente en uno solo de dichos factores, desechando inconsultamente a los dems, describen una fisonoma incompleta y parcial de la entidad estatal, contraria al proceso lgico que debe seguirse en la apreciacin interrelacional de todos ellos. Ya hemos aseverado que el Estado no es nicamente poder ni orden de derecho, sino un ente con personalidad, es decir, con capacidad jurdica, que se desempea por una energa -podery que se otorga por la norma jurdica -derecho-, pero siempre imputable a un sujeto -Estado-. Todo poder sin un sujeto del que derive y que lo despliegue es inconcebible, y todo conjunto normativo sin el sujeto que por medio de ese poder lo elabore primariamente, ni siquiera puede suponerse con validez lgica. En cierto modo Heller aduce a ese sujeto como fuente del poder y del derecho al hablar de "la unidad soberana organizada de decisin y accin", 129 pues Ia organizacin ya entraa a un ente organizado, o sea, estructurado mediante rganos vinculados unitariamente. Nihil est in intellectu, quod prius non [uerit in sensu, reza un principio epistemolgico que debe aplicarse a toda labor investigatoria tendiente a la formulacin de un concepto. cientfico, aplicacin que importa el mtodo inductivo. Por ello, tratndose del Estado, su concepto debe ser la culminacin del anlisis sobre el ser estatal, segn lo presenta la misma realidad histrico-poltica. El concepto de Estado no debe darse a priori, corno lo hace la corriente idealista, para referirlo despus a la realidad, sino elaborarse mediante el examen de sta y extraer de ella las notas generales que se acoplen a las entidades estatales presentes, pretritas y futuras. El Estado es un ente poltico real y constantemente se habla de l en una infinita gama de situaciones. Su idea se invoca y se expresa en variadsimos actos de la vida jurdica, desde la Constitucin hasta las resoluciones administrativas y sentencia judiciales. Se da como un hecho o como un supuesto y corresponde al jurista desentraar su ser esencial y definirlo conceptualmente con el objeto primordial de deslindarlo de aquellas ideas con las que se le. suele confundir. Reconocemos que esta tarea no es nada fcil y prueba de ello es la multitud de doctrinas y teoras divergentes y contrarias en que su desempeo ha desembocado. En el Estado convergen elementos formativos, o sea, anteriores a su creacin corno persona moral o jurdica, y elementos posteriores a su formacin, pero que son indispensables para que cumpla sus finalidades esenciales. Dentro de los primeros se encuentra la poblacin, eJ territorio, el poder soberano y el orden jurlico fundamental, manifestndose los segundos en el poder pblico y: en el ~bierno.
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Teorl4 del Estado.
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JI. A.
LA POBLACIN
Consideraciones generales
La poblacin se presenta, prima facie, como un conglomerado humano radicado en un territorio determinado. Su concepto es eminentemente cuantitatiuos; u con el cual expresamos el total de los seres humanos que viven en el territorio de un Estado".13'Desde el punto de vista sociolgico, cultural, econmico, religioso, tnico y lingstico, la totalidad humana que entraa la poblacin suele diversificarse en diferentes grupos o clases que como partes la componen, pudiendo slo considerarse como entidad unitaria en cuanto que es, en su conjunto, el elemento humano del Estado, constituido por la suma de sujetos que tienen el carcter de gobernados o destinatarios del poder pblico. Este carcter es independiente de los grupos que componen la poblacin, comprendindolos a todos ellos, ya que ninguno puede estar sustrado por modo absoluto de dicho poder ni de manera integral del orden jurdico que lo encauza. Si bien es cierto que el derecho, acatando el principio de igualdad aristotlica, debe tratar igualmente a los grupos iguales y desigualmente a los grupos desiguales de la poblacin al travs de los diferentes ordenamientos que lo componen, tambin es verdad que ninguno de ellos puede no ser o dejar de ser centro de imputacin normativa. Por ello, la poblacin, como elemento humano del Estado, pese a su implicacin diversificada, slo es concebible bajo esa tesitura jurdica, la cual lgicamente se extiende a considerarla, en su dimensin total, como destinataria del poder pblico del Estado, es decir, como el sujeto sobre el cual ste ejerce su imperio. Por otra parte, fcilmente puede advertirse la diferencia entre poblacin y nacin o pueblo, tomando estos ltimos conceptos como equivalentes desde el punto de vista sociolgico.f" La nacin o el pueblo son comunidades humanas cuyos grupos o individuos componentes presentan una unidad cultural formada por diferentes vnculos o factores surgidos de su misma existencia histrica y que su propia vida mantiene, enriquece o transforma. Dentro de esa unidad cultural se comprenden distintos elementos que son, a su vez, productos culturales, a saber, el idioma, las costumbres, la religin y las concepciones ticas, valorativas y teleolgicas sobre la vida, pudiendo agregarse la raza como factor
Andrs Serra Rojas. Ciencia Poltica. Tomo 1, p. 264. Edicin 1971. No desconocemos que entre "pueblo" y "naci6n" exista una diversidad. conceptual derivada de inteligentes sutilezas dialcticas. As H eller afirma que "El pueblo cultural, que en s es polticamente amorfo, se convierte en naci6n cuando la conciencia de pertenecer al conjunto llega a transformarse en una conexi6n de voluntad poltica"! agregando que "S610 cuando un pueblo se esfuerza por mantener y extender su manera propia mediante una voluntad poltica relativamente unitaria cosa que, por ejemplo, no sucede en los llamados pueblos naturales, s610 entonces podemos hablar de una nacin," (Teoria del Estado. Quinta edicin. Fondo de Cultura Econ6mica, p. 177.) Se infiere de estas aseveraciones que para Heller la naci6n es el pueblo "politizado", distincin que no nos parece esencial, por lo que optamos por utilizar ambos conceptos como equivalentes, a pesar de que a esta equivaleneia. la estime tan destacado tratadista como "una de las confusiones caractersticas de la Teora del Estado del siglo pasado". (Op. cit., p. 179.)
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sico-somtico. Todos estos ingredientes, que estn sometidos a la accion del tiempo y del espacio, concurren con intensidad variable en la integracin de la nacin o pueblo, o sea, de las comunidades nacionales o populares. La poblacin puede comprender a la nacin o pueblo como elemento humano mayoritario y a grupos extranacionales o extrapopulares minoritarios, los cuales, en el proceso lgico de formacin del Estado, no tienen ninguna participacin. Ahora bien, la nacin o pueblo, como comunidad natural culturalmente unitaria, es no slo anterior al Estado, sino la causa originaria de su creacin. No compartimos la idea expuesta por Heller en el sentido de que es la unidad estatal la que "cultiv y cre la unidad 'natural' del pueblo y de la nacin."132 Si el Estado es producto de la cultura y especficamente del Derecho, ysi en una y en el otro necesariamente intervienen la voluntad y la decisin humanas, no es posible sostener que sin stas surja la entidad estatal que es efecto y no causa. El Estado podr dar unidad poltica y jurdica a varias comunidades nacionales, como 10 testimonia la historia, pero no puede ser anterior a ellas. Primero existen el hombre y los grupos comunitarios y sociales que ste compone y despus la persona jurdica llamada Estado. El Estado como "unidad organizada de accin y decisin, segn 10 concepta dicho autor, no podra darse sin la unidad real que organiza, es decir, sin la nacin, pues el acto de organizarse ya presupone una actividad humana que tiende a esta finalidad, y una actividad humana sin hombres es imposible. Pero independientemente de que la nacin sea el factor originario del Estado, puesto que de ella derivan el poder y el derecho creativos de su personalidad, constituye al mismo tiempo, y una vez formada la entidad estatal, el mbito humano donde inciden y operan sus fines. El Estado surge para la nacin como un medio que da a esta unidad poltica y jurdica y como una entidad para que la nacin realice sus fines trascendentes; y como la nacin est integrada por hombres, stos en ltima instancia son los destinatarios de la actividad estatal, la cual slo se justifica en la medida en que satisfaga sus necesidades sociales, provea a la solucin de sus problemas y procure un mejoramiento en los distintos rdenes de su vida. El Estado se hizo para el hombre y no el hombre . para el Estado, o como dijera M aritain: "El Estado no es la encarnacin Suprema de la idea como crea Hegel; ni tampoco una especie de superhombre colectivo; el Estado no es sino un organismo facultado para utilizar el poder y la coercin, integrado por especialistas o expertos en ordenamiento y bienestar pblicos, un instrumento al servicio del hombre. Poner al hombre al servicio de ese instrumento es perversin poltica."?" . Adems, los individuos o grupos sociales y de cualquiera otra ndole que Integran la nacin, son el elemento humano sobre el que acta el Estado al travs de las diferentes funciones en que se desarrolla su poder o actividad. Todos ellos son sujetos sobre quienes este poder se desempea por modo profusamente variado y variable, es decir, son los destinatarios de los mltiples aetos de autoridad en que el propio poder se manifiesta. Son, en una palabra, goberTeorla del Estado, p. 181. El.Hombre 'Y el Estado, p. 26.
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nados frente a quienes los rganos del Estado, es decir, los gobernantes, ejercen el poder estatal dentro del orden jurdico primario o fundamental -constitucional- y del orden secundario -legal-o Bien se advierte, de lo que llevamos dicho, la triple relacin que existe entre el Estado y la nacin, a saber, la causal, la teleolgica y la jurdica. En la primera, la nacin es el factor creativo del Estado; en la segunda, el elemento en beneficio del cual realiza sus fines; y en la tercera, el mbito humano en que ejercita su poder encauzado por el Derecho.
B. La poblacin como elemento del Estado mexicano

a)
O bservaciones previas
Como la poblacin de cualquier Estado, la de Mxico est obviamente compuesta por dos grupos generales, a saber el mayoritario, que es el nacional, y el minoritario integrado por extranjeros o extranacionales. Es evidente que el primero de dichos grupos entraa a la nacin mexicana como elemento humano fundamental y primario del Estado, concurriendo en su composicin mltiples subgrupos o clases cuya diversidad social, cultural y econmica ha surgido de la vida misma del pas condicionada por una multitud de factores prolijos y variados. Esta diversidad no implica una mera distincin en el sentido estricto del concepto como simple "alteridad", sino que se manifiesta en una exuberante gama de diferencias que llegan hasta el contraste y la contradiccin que se observan en el mbito econmico y cultural principalmente, arrastrado y agravando una problemtica social secular en muchos aspectos. El contraste y la contradiccin a que nos referimos se revela en la existencia, dentro del todo humano que es la nacin mexicana, de subgrupos minoritarios, configurativos de verdaderas "lites" privilegiadas que ejercen una indiscutible dominacin sobre los grandes subgrupos mayoritarios e incluso una marcada influencia en el terreno poltico. No corresponde a la temtica de esta obra el anlisis de esta situacin, pues compete a la ciencia econmica y a la sociologa averiguar y sealar sus causas, plantear los diferentes problemas que involucra y sugerir las medidas que se estimen adecuadas para resolverlos o atemperarlos con el objeto de que se revisen las estructuras jurdicas y polticas que impidan o estorben su solucin. Pero independientemente de que la nacin mexicana, como toda sociedad humana, se divida en "clases" desde el punto de vista econmico, cultural y social, su composicin tnica es heterognea en cuanto que en su integracin concurren los grupos indgenas, los llamados comnmente "blancos" y los mestizos que desde la poca colonial han sido el productos del cruzamiento de unos .y otros. El elemento mestizo es el ms importante tnicamente hablando de la nacin mexicana, a tal punto que el prototipo del mexicano deriva del prstino mestizaje entre el indio y el espaol, mestizaje que al travs del tiempo se ha ido depurando en su propensin de mejoramiento racial y con la tendencia a consolidar atributos que conduzcan a su homogeneidad antropolgica y cultu-
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ral. Se suele afirmar con toda razn que el "mexicano" no es el descendiente directo de espaoles o, en mucho menor proporcin, de otros grupos europeos, ni tampoco el indio, sino que expresa la "sntesis" de ambos elementos raciales sntesis que dista mucho de ser de seguir siendo el mestizaje primitivo.P' En este mestizaje se registr una mezcla catica de los caracteres positivos y negativos de los grupos genticos, predominando generalmente alguno de los dos. Esa mezcla, con el tiempo, se convierte en combinacin ms o menos hornogenizada de dichos caracteres hasta desembocar en la "personalidad" propia del tipo mestizo.!" Estos fenmenos se han observado ya en el elemento mestizo que compone la nacin mexicana y cuyo tipo se encuentra muy distante del originario o primitivo, siendo, en cambio, factor de integracin cultural, social y econmica de los otros dos que la forman: el 'blanco' y el indio. Este proceso de integracin se inici desde la conquista, continu durante la poca colonial y ha seguido desarrollndose en la vida independiente de Mxico, pudindose afirmar que, al travs de l, se ha ido formando lentamente el pueblo mexicano como sntesis del elemento indgena y el espaol simbolizados respectivamente
134 A este "mestizaje primitivo" iberoamericano se refiri el maestro Antonio Caso formulando un principio socio-antropolgico que es interesante recordar. Nuestro esclarecido filsofo lo explica de la siguiente manera. "Cuando se mezclan entre s individuos de razas muy distantes, desde los puntos de vista somticos y etnogrMicos; cuando dos pueblos o razas, a muy diverso grado de cultura, tratan de unirse, en virtud de las urgencias de la guerra, si no hubiere puntos de contacto de ninguna especie entre las culturas que se relacionan en lo poltico, econmico y religioso, engndrase un pueblo de mestizos que vive dentro de un gran trastorno permanente y general, en 'estado patolgico' como dira Ratzel; trastorno que no cesa por completo durante siglos. La heterogeneidad de la poblacin derivada del mestizaje est en razn directa de la diferencia somtica y etnogrfica de las razas que se ponen en Contacto. "Cuando, en cambio, son prximas las razas mezcladas, tanto en sus atributos somticos y etnogrficos como en las manifestaciones de sus ideales polticos, religiosos o morales, el pueblo nuevo que se forma suele manifestar de relieve los buenos atributos de las razas originales. Por tanto, el cruzamiento o mestizaje no es bueno ni malo en s. Es bueno si la construccin biolgica y sociolgica que representa una raza puede sumarse a la construccin de una raza diferente; pero si la distancia entre las razas es inmensa, o no se produce el cruzamiento, porque los inferiores se eliminan con el simple contacto de los superiores, como ha pasado en Australia y Tasmania, a pesar de los 'Protectors of the Aborigenes', o bien se forman naciones decaden tes desde su cuna. "En la naturaleza puramente zoolgica, el cruzamiento es imposible entre especies distintas; y, si se lograre, el hbrido resulta infecundo o retorna al tipo original... En la humanidad, donde no se trata de individuos de especies distintas, ni siquiera de seres de razas diferentes en el sentido zoolgico de la palabra, sino en su acepcin etnogrfica, sociolgica, el cruzamiento siempre es posible, pero la mezcla resultante puede, o bien reforzar las cualidades de los progenitores, o engendrar el solo cambio de sus malos atributos. Esta reciprocidad de condiciones negativas, este "mutualismo de defectos se explica cuando las razas por mezclarse se hallan a una gran distancia en la escala de la cultura." (Sociologa, pp, 137 Y 138.) 135 Don Jos Vasconcelos, coincidiendo con el pensamiento del maestro Caso en cuanto que el mestizaje "patolgico" requiere mucho tiempo para convertirse en "sano", benfico, progresista y positivo, considera que de la mezcla de razas surgir algn da en Amrica la "~aza csmica", cuya gnesis provendr de los mismos elementos tnicos que forman la poblaCin de los paises iberoamericanos. Al afirmar que el "sajonismo" destruy en el nuevo continente a las razas aborgenes y que, por lo contrario, Espaa y Portugal se empearon en ineorpararlas a la cultura europea que representaban, deduce Vasconce1os qae el mestizaje q~ tal empeo engendr, "da derechos nuevos y esperanza de una misi6n sin precedente en la Historia"; porque "nuestra civilizaci6n, con todos sus def~tos, puede ser la elegida para asimilar y convertir a un nuevo tipo a todos los hombres", (Cfr. Obras Completas. TOlllO n, pp~
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en Cuauhtmoc y Corts. La nacin mexicana no est constituida por ninguno de tales elementos exclusiva y excluyentemente considerados, sino por la concurrencia secular de ambos que ha generado un nuevo producto colectivo sico-somtico que tiende a su propia homogenizacin merced al influjo permanente de mltiples factores ecolgicos. Comentando con bellas y enjundiosas expresiones el pensamiento de Alfredo Chavero y Vicente Riva Palacio sobre este tpico, Edmundo O'Gorman nos dice: "Del mismo modo, pues, que Chavero reivindica el pasado indgena, Riva Palacio lo hace respecto al pasado virreinal, Bien, pero no se trata, acaso, de un devenir radicalmente ajeno a la historia nacional de Mxico? S y no, contesta. Por una parte, debe decirse que, propiamente hablando, el Virreinato no es historia mexicana; es un captulo memorable de la historia espaola. Por otra parte, sin embargo, es durante esa poca cuando, precisamente, se forma el nuevo pueblo y, por consiguiente, debe decirse que la Colonia es parte entraable de su pasado. En efecto, la Colonia (no el Virreinato) se revela como la poca en que se inicia y desarrolla un proceso evolutivo que tiene por base el cruzamiento fsico y espiritual de conquistadores y conquistados. Este es el acontecimiento capital de nuestra historia, el que permite comprender cmo dos pasados ajenos son, sin embargo, propios. Porque en efecto, de ese acontecimiento surge un nuevo pueblo que, durante el rgimen colonial, aparece tan slo bajo la especie de clase social, una clase intermedia entre el espaol y el indio, el elemento moderador que provoca la igualdad, prepara la emancipacin y proclama y consuma la independencia. Ese nuevo pueblo empieza, por lo tanto, constituyendo una clase indeseable y extraa en el seno de la sociedad virreinal, y precisamente esta su condicin de paria es la circunstancia que lo amalgam y oblig a reconocer a s misma como mexicana. La emancipacin de los pueblos de Amrica, concluye Riva Palacio, es algo nico en la historia universal. Se trata de entidades realmente nuevas, no de pueblos ya formados que reclamen y obtengan su libertad. En suma, la independencia lograda por la lucha que empez en 1807 con el incidente Iturrigaray no es una vuelta a la indgena, como quieren algunos, pero tampoco es una prolongacin de la Nueva Espaa, como pretenden otros; es el surgimiento entre las naciones libres del mundo de una nueva, joven y vigorosa repblica.t'P" Por otra parte, la diversidad de grupos raciales que componen a la poblacin no extranjera de Mxico, no mengua absolutamente el carcter de nacin que sta tiene. La raza puede, ser uno de los factores, y no el ms importante, de integracin nacional. La entidad llamada "nacin" desde el punto de vista sociolgico no deriva su unidad de ese factor, muchas veces contingente, sino de otros ms relevantes como la lengua, la religin, las costumbres, las tradiciones, la vida histrica comn, la identidad de problemas, necesidades y aspiraciones, etc., sin que ninguno de ellos por s mismo y con exclusin de los dems, sea el determinante del carcter nacional. La nacin es un todo humano cuya unidad real obedece a la conjugacin, concurrencia o combinacin de todos esos factores que a su vez son variables en tiempo y espacio y en cada colectividad de, que se
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Mxico. Cincuenta Aos d, Revoluci6!. Tomo V. La Cultura, p. 200, 1960.
LOS ELEMENTOS DEL ESTAOO MEXICANO
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trate.>" Por esta fundamental razn la nacin mexicana, no obstante su composicin tnica heterognea, es una verdadera comunidad nacional que casi en su totalidad se expresa en espaol y cree en Jesucristo. Tiene una misma vida histrica, azarosa, triste, llena de tribulaciones y pesadumbres, contradictoria y, en algunas ocasiones, sin rumbo fijo, pero tambin gloriosa. Ha contado con hroes y mrtires, aunque no le han faltado traidores, y en su direccin han intervenido autnticos estadistas y gobernantes mediocres, sin haber estado ausentes de ella dspotas ambiciosos y corruptos. De la nacin mexicana han surgido filsofos, sabios, literatos, juristas y otros destacados exponentes de la ciencia y de la cultura, aunque tambin grandes grupos humanos todava se hallen sumergidos en la ignorancia y sean vctimas de la ineducacin. En ella existen an ricos y pobres, millonarios y miserables, privilegiados y parias, pero todos estos ingentes y dolorosos contrastes, lejos de desunirla, le sirven de incentivo para compactarse cada vez ms en prosecucin de un primordial objetivo: eliminarlos o, al menos, atemperarlos considerablemente. Hacia la consecucin de esta finalidad marcha ya conscientemente la nacin mexicana con paso firme sobre el suelo patrio y bajo el mismo cielo que ha sido testigo de sus desventuras y esperanzas, de sus triunfos y derrotas, de sus grandes tristezas y de sus limpias alegras, de sus buenos y malos gobiernos, de sus atingentes y desacertadas leyes, de sus problemas y necesidades, de sus escepticimos y sus aspiraciones, en una palabra, de su propia vida, que con manifestaciones contradictorias encubre, sin embargo, el alma nacional siempre digna, ansiosa de libertad y de progreso, abanderada de las causas nobles y justas, adversaria
137 Despus de demostrar histricamente que ninguno de los factores en que suele fincarse la idea de nacin, aisladamente considerado, puede ser el nico soporte de sta, Ernesto Renn en hermosas palabras afirma lo siguiente: "Una nacin es un alma, un principio espiritual. Dos cosas que, en verdad, tan slo hacen una constituyen esta alma, este principio espiritual. La una est en el pasado, la otra en el presente. La una es la posesin en comn de un rico legado de recuerdos; la otra es el consentimiento actual, el deseo de vivir juntos, la voluntad de seguir haciendo valer la herencia que se. ha recibido indivisa. El hombre, seores, no se improvisa. La nacin, como el individuo, es la desembocadura de un largo pasado de esfuerzos, de sacrificios y de abnegaciones. El culto de los antepasados es el ms legtimo de todos; los antepasados nos han hecho lo que somos. Un pasado herico, grandes hombres, gloria --entindase la verdadera gloria-; he aqu el capital social sobre el que se asienta una idea .nacionaI. Tener glorias comunes en el pasado, una voluntad comn en el presente; haber hecho grandes cosas juntos, querer an hacerlas; he ah las condiciones esenciales para ser un pueblo. Amase en proporcin de los sacrificios consentidos, de los males sufridos. Amase la casa que se ha construido y se transmite. El canto espartano: 'Somos lo que fuisteis; seremos lo que SOIS', es en su sencillez el himno abreviado de toda patria. "En-el pasado, una herencia de glorias y de pesares que compartir; en el porvenir, un mis. mo programa a realizar. Haber sufrido, gozado, esperado juntos; he ah lo que vale ms que las aduanas comunes y. que las fronteras conforme a los ideales estratgicos; he ah lo que se ~omprende pese a la diversidad de raza y de lengua. Deca hace un momento: 'Haber sufrido Juntos'; s, el sufrimiento en comn une ms que el gozo. En cuestin de recuerdos nacionales ms valen los duelos que los triunfos, pues ellos imponen deberes; piden esfuerzo en comn. "Una nacin es, pues, una gran solidaridad constituida por sentimiento de los sacrificios que se han hecho y de los que an se est dispuesto a hacer. Supone un pasadol pero se resume, Stn embargo, en el presente por un hecho tangible: el consentimiento, el aeseo claramente f:Presado de continuar la vida com6n. La existencia de una naci6n. es (perdonadme esta met!o ra) un plebiscito de todos los das, como la existencia del iqdiyiduoesuna afir:naciD perpe~ de vida." (Qu es una Nacin' Traduce. de Rodrigo FemJldez Carvajal. Inttitritode -tudios Pol1ticos. Madrid, 1957, pp. 106 Y 107.) . . .
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de todo lo que sea contrario a los valores humanos, generosa y hospitalaria y autnticamente hidalga y caballerosa. b)
La nacionalidad mexicana
1. Concepto de nacionalidad. La nacionalidad implica un concepto estrictamente jurdico que denota, a su vez, una idea de relacin poltica entre un individuo y un Estado determinado. As la concibe la doctrina de Derecho Internacional Privado, uno de cuyos ms significados exponentes, Niboyet, la define como "el vnculo poltico y jurdico que relaciona a un individuo con un Estado".ls Como idea formal que entraa, la nacionalidad se establece exclusivamente por el Derecho con vista a un con junto de factores variables de carcter mltiple, sujetos al tiempo y al espacio, que se registran en la vida histrica de cada Estado en particular. El concepto de nacionalidad no siempre corresponde a la idea de pertenencia de un individuo a una nacin determinada. En otras palabras, la idea formal de nacionalidad no necesariamente tiene como contenido o substancia a la nacin, es decir, los "nacionales" no siempre son los individuos que integran una misma comunidad "nacional". Para esclarecer estas consideraciones debe recordarse la diferencia entre "nacin" y "Estado". La nacin es una comunidad humana con existencia real u ontolgica cuyos grupos o individuos componentes se encuentran ligados pemanentemente por los distintos elementos a que hemos aludido, siendo dicha entidad independiente de toda organizacin jurdicopoltica. El Estado, en cambio, importa esta organizacin en que una o varias comunidades nacionales han decidido estructurarse o han sido estructuradas. La nacin precede al Estado como elemento humano del que ste surge al travs de la organizacin jurdico-poltica que aqulla adopta. La nacin es una colectividad humana real, en tanto que el Estado es la persona moral suprema en que la propia colectividad se estructura jurdica y polticamente. Ahora bien, la nacionalidad no es la vinculacin de un individuo con la comunidad nacional a que pertenece, sino el nexo que lo une con el Estado independiente de esta pertenencia. Corroborando estas apreciaciones, Niboyet sostiene que "Cada vez que se considere la nacionalidad de un individuo, es preciso hacer abstraccin completa de la idea de nacin y del famoso principio de las nacionalidades; lo nico que hay que tener en cuenta es el Estado del que el individuo es sbdito."l39 De ello se colige que los "nacionales" de un Estado pueden pertenecer a diversas "naciones" o comunidades "nacionales" que dentro o fuera de su territorio se hallen, pues como afirma W eiss, la nacin "es un grupo ideal de hombres, dispersos, tal vez, en los ms lejanos confines, sometidos a soberanas diferentes, que una cierta identidad de raza,
138 Prirn:ipios de Derecho Internacional Privado, pp. 77. No sin raz6n, el doctor Francisco Venegas Treja, distinguido profesor universitario mexicano, sostiene -que el concepto de "nacionalidad" debe sustituirse por el de "estataUdad", argumentando que el primero denota una idea sociolgica en tanto que el segundo tiene una connotacin POlttica(Cfr. Nacionalidad, Estalalidad y CiudadlJ,nJ. Edicl6n 1964). .. 139 OIJ. cit., p. 78. .
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de cultura o de intereses impulsa a uno hacia los otros y los lleva a unirse algn da para formar un solo y mismo Estado. De las consideraciones que se acaban de exponer se infiere que la nacionalidad se establece por el Derecho dentro de un determinado Estado, cuya constitucin fija los criterios para reputar a los individuos. que componen su poblacin como "nacionales" o "extranjeros". Por ello, la demarcacin de la nacionalidad es un acto jurdico normativo proveniente del poder constituyente mismo y que tiende a integrar el cuerpo poltico del Estado, segregando de l a los individuos que por causas variables y muchas veces circunstanciales no deben formarlo. En consecuencia, ser "nacional" o "extranjero" simplemente equivale a componer o no, respectivamente, ese cuerpo poltico dentro del que se comprende la "ciudadana", de lo que se deduce que la nacionalidad no es sino el resultado de un proceso de seleccin de individuos con las calidades sealadas por la norma jurdica fundamental de un Estado, de entre su elemento humano total, con la importante y trascendental finalidad de asegurar la continuidad o subsistencia de la entidad estatal misma. Para demarcar la nacionalidad, la constitucin del Estado suele adoptar varios criterios, siendo los principales el jus sanguinis, el jus soli14 1 y el jus domicilii. Segn el primero, la nacionalidad se atribuye jurdicamente a un individuo en atencin a la misma nacionalidad de sus padres con independencia del lugar de su nacimiento. Conforme al segundo, es este lugar el que se toma en cuenta por el derecho para determinacin de la nacionalidad sin considerar la 'de los progenitores del individuo; y en cuanto al tercero, la adquisicin de la nacionalidad, que suele llamarse naturalizacin, depende del tiempo de residencia del sujeto extranjero en el territorio de un Estado y sin perjuicio de la satisfaccin de otros requisitos que se exijan constitucional y legalmente. Traducindose la nacionalidad en una relacin jurdico-poltica entre el individuo y un determinado Estado, su formacin est sujeta a diversos principios preconizados generalmente por la doctrina. As, Weiss sostiene que el fundamento jurdico de la nacionalidad se encuentra en un contrato sinalagmtico en~re, el Estado "y cada uno de los individuos que 10 componen", agregando que "el vnculo de nacionalidad o de sujecin es contractual, es decir, que nace y que 110 puede nacer sino de un acuerdo de voluntades: la del Estado de una parte y la del nacional de la otra".142 Segn nuestra opinin, la apreciacin del citado tratadista francs es completamente errnea, ya que la formacin de la
Droit Intemationol Priv. Tomo 1, p. 2. En la. antigedad greco- romana se aplicaba exclusivamente el principio de jus sangui. nis. En Roma, principalmente, era la filiacin la que otorgaba al individuo el carcter de "ciudadano", sin que hubiere tenido ninguna relevancia el hecho de haber nacido dentro del territorio .romeno, Por lo contraro, en 111 poca feudal prevaleci el principio del jus soli, bajo c~yo rgimen era la tierra la que determinaba la nacionalidad de la persona y que, en esencia, Sl~ificaba la pertenencia de sta al feudo o al reino donde haba nacido. Son el tiempo, el P~ncipio del jus soli adquiri cie~ hegemona sobre el del jus sanguinis, fenmeno que obedeci a. mltiples causas politicas, geogrficas y econmicas que seria prolijo mencionar. En la cetutllidad, generalmente en cada Estado el orden juridico, al demarcar la nacionalidad, adopta los doaprincipios.cuya combinaci6n provoca la dobl~ nacionalidad en muchos ONOS.
140 141
142
(Jp,eiI.,
p.7~~v
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nacionalidad como relacin jurdico-poltica entre un individuo y un Estado no obedece a ningn contrato, sino a un hecho natural que involucra en s mismo la condicin para que a un sujeto determinado se atribuya el status normativo que demarca abstractamente el rgimen de nacionalidad en un cierto Estado. En efecto, al disponer la constitucin de un pas por modo general quines deben reputarse nacionales, prev la situacin jurdica abstracta de la nacionalidad, de tal manera que cuando un individuo nace dentro del territorio de un Estado y segn el principio del jus soli, por este solo hecho se le imputa la citada situacin, crendose con. esta imputacin su situacin concreta de nacional. Igual fenmeno opera si la base de la determinacin constitucional de la nacionalidad es el principio de jus sanguinis, puesto que basta que un sujeto fsico nazca de padres que tengan cierta nacionalidad aunque fuera del territorio del Estado de que se trate, para que se le atribuya esta calidad. Como se ve, dentro de ninguno de dichos dos sistemas y respecto de lo que se llama "nacionalidad de 'origen", el fundamento de la relacin jurdico-politica que entraa la nacionalidad no reside en contrato alguno ni en ningn acuerdo de voluntades, sino en el hecho condicionante, que es el nacimiento, de la imputacin al individuo de la situacin normativa abstracta que prev y demarca la nacionalidad. Por otra parte, y en lo que concierne a la nacionalidad que no se adquiere por nacimiento, denominada naturalizacin, tampoco se advierte el fundamento contractual que aduce Weiss, al menos en trminos rigurosamente civilistas, pues aunque para naturalizarse como nacional de un Estado se requiere indispensablemente la voluntad intencional del extranjero interesado, el acto volitivo debe sujetarse al status constitucional y legal que establezca y autorice la naturalizacin, sujecin que es la condicin de aplicatividad concreta de este status mediante un acto del poder pblico estatal, que es la decisin de conceder por el aludido medio la nacionalidad. De ello se concluye que, a pesar de que exista un acuerdo de voluntades entre el individuo extranjero y el Estado para que aqul adquiera la nacionalidad de ste, tal acuerdo no importa contratacin alguna, sino la aceptacin, como acto de derecho pblico que proviene de la entidad estatal, de la pretensin particular. En otras palabras, la adquisicin de la nacionalidad por va de naturalizacin no tiene como fuente ningn contrato entre el Estado y el individuo, sino la Constitucin y la ley. Aunque la nacionalidad vincula al individuo con un Estado determinado, no le veda la libertad de optar por cualquiera otra, lo que no implica que la persona pueda carecer de toda nacionalidad. Es raro el sujeto sin nacionalidad alguna, o sea, el que comnmente se denomina "aptrida", por la sencilla razn de que nadie puede nacer fuera de la sociedad ni vivir al margen de ella, ya que, como afirma Aristteles, slo los dioses o las bestias pueden existir fuera de la polis. Sin embargo, cuando la nacionalidad se pierde por causas distintas de la adquisicin de otra, el individuo queda sin ninguna, se vuelve un "heimatlose", es decir, jurdicamente un extranjero sin patria frente a su propio
pas.
Otro principio firmemente sostenido por Weiss consiste en que nadie debe tener dos nacionalidades, y citando a Proudhon afirma que "no se puede tener
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dos patrias, como no se puede tener dos madres". Sin embargo, la imposibilidad de tener simultneamente dos nacionalidades es ms bien terica que real, toda vez que, merced-a los sistemas del jus sanguinis y el jus sol, una persona puede ser al mismo tiempo nacional de dos Estados diferentes, originando esta dualidad no pocos conflictos sobre la aplicatividad, en cada caso concreto, de los ordenamientos constitucionales y legales pertenecientes a ambos Estados. As, verbigracia, si un individuo, conforme al jus soli, tiene la nacionalidad del pas donde naci, en relacin a otro estado puede tener la nacionalidad de ste segn el jus sanguinis. Tales conflictos, a nuestro parecer, deben resolverse aplicando invariablemente el orden jurdico del Estado del que el sujeto sea nacional por cualquiera de los dos sistemas y en el que dichos conflictos se presenten, toda vez que ninguno de los dos Estados va a aplicar, dentro de su territorio, las normas constitucionales y legales del otro relativas a la nacionalidad. Huelga decir, por otra parte, que esos conflictos se complican cuando surgen frente a un tercer Estado del que el individuo no es nacional, en cuyo caso la solucin estribara en que ste optara por alguna de las dos nacionalidades que tenga a consecuencia del jus sanguinis o del jus solio Por ltimo, no debe olvidarse que la relacin jurdico-poltica llamada nacionalidad genera para sus sujetos obligaciones recprocas de diversa ndole que establecen y regulan la constitucin y la legislacin ordinaria del Estado de que se trate, pudiendo sealarse de manera general, las que, a cargo de la entidad estatal, conciernen a defender y proteger a sus nacionales y al aseguramiento de su libertad y de sus derechos, y por parte del individuo, a contribuir al sostenimiento de las instituciones pblicas y de su funcionamiento. 2. Los nacionales mexicanos. La Constitucin de Mxico, vigente desde el primero de mayo de 1917, establece dos especies de nacionalidad, a saber, la de origen o por nacimiento y la adquirida mediante naturalizacin, segn lo dispone claramente su artculo 30. Este precepto, en cuanto a la primera especie, adopta simultneamente los prnicipios del jus soli y del jus sanguinis. As, desde el punto de vista del lugar de nacimiento (jus soli) son mexicanos "Los que nazcan en territorio de la Repblica, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres" (frac. 1 del inciso A) Y "Los que nazcan a bordo de embarcaCiones o aeronaves mexicanas, sean de guerra o mercantes" (frac. II del inciso A). El principio de jus soli fue adoptado lisa y llanamente y en toda su extensin por la. Constitucin mexicana de 1917 desde la reforma que se introdujo a su artculo 30 en enero de 1934. Con anterioridad a ella, este precepto condicionaba la adquisicin de la nacionalidad mexicana a la manifestacin que ante ~a Secretara de Relaciones Exteriores deba formular el hijo de padres extranjeros nacido en la Repblica, dentro del ao siguiente a su mayora de edad, en el sentido de optar por tal nacionalidad, comprobando haber residido en el pas "los ltimos seis aos anteriores a dicha manifestacin", requisito este ltimo que combin el citado principio con el de jus domicilii. 14 3
~canos
... ~n. El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza nicamente reputaba como por nacimiento cea los hijos de padres mexicanos' que nacieren dentro o fueJ:a de la ep6blica". La Comisin designada por el CongreJp COIIItituyente d Queritaro, ifttegrada
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Por lo que atae al jus sanguinis, son mexicanos por nacimiento conforme
el artculo 30 constitucional "Los que nazcan en el extranjero de padres mexi-
canos, de padre mexicano o de madre mexicana" (frac. 11 inciso A). Esta hiptesis se estableci mediante la reforma de 1934 a que hemos aludido, pues el artculo original de la Constitucin de 1917 slo consideraba mexicanos por nacimiento y con base en el principio de jus sanguinis a "los hijos de padres mexicanos, nacidos dentro o fuera de la Repblica, siempre que en este ltimo caso los padres sean (fuesen) mexicanos por nacimiento.Y':" En cuanto a la nacionalidad mexicana por naturalizacin, su adquisicin procede en el caso de que la Secretara de Relaciones Exteriores expida la carta respectiva al extranjero interesado':" y cuando la mujer extranjera contraiga matrimonio con mexicano "y tenga o establezca su domicilio dentro del territorio nacional" (art. 30 const, inciso B) .146 A guisa de breve referencia histrica debemos observar que desde la Constitucin espaola de 1812 hasta la Ley Fundamental de 1857 se adoptaron con
por los diputados Francisco J. Mjica, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrique Recio y Enrique Colunga, consider que la nacionalidad mexicana por nacimiento debera hacerse extensiva a los hijos de padres extranjeros nacidos en el territorio de la Repblica, siempre que optasen por ella al llegar a la mayor edad. Las razones que adujo la Comisin al respecto fueron las siguientes: "El hecho de haber nacido en nuestro suelo. y manifestar que optan por la nacionalidad mexicana, hace presumir que estos individuos han vinculado completamente sus afectos en nuestra patria; se han adaptado a nuestro medio y, por lo mismo, no parece justo negarles el acceso a los puestos pblicos de importancia, tanto ms cuanto, que pueden haber nacido de madre mexicana, cuya nacionalidad cambi por el matrimonio; pero que transmiti a sus descendientes el afecto por su patria de origen. Confirma esta opinin la observacin de una infinidad de casos en que mexicanos, hijos de extranjeros, se han singularizado por su acendrado amor a nuestra patria" (Diario de los Debates del Congreso Constituyente, tomo II, p. 408). 144 El proyecto de Constitucin presentado al Congreso de Quertaro por don Venustiano no exiga esta ltima condicin, la cual fue agregada al texto a propuesta del diputado Martnez de Escobar. Por otra parte, la fraccin II del inciso A del artculo 30 constitucional, en su texto anterior a la reforma de 26 de diciembre de 1969, consideraba como mexicanos a los que nacieren en el extranjero "de madre mexicana y padre desconocido". Esta ltima condicin se estim infamante y discriminatoria para la mujer mexicana, quien no poda transmitir a sus hijos su nacionalidad en el caso de estar casada con un extranjero o desconocerse al padre, transmisin que slo operaba en el supuesto contrario. En relacin con la reforma a que nos referimos, consltese el estudio de Vctor C. Garcia Moreno publicado en el tomo II, nmeros 79-80, julio-diciembre de 1970, de la Revista de la Facultad de Derecho de Mxico. 145 La Ley de Nacionalidad y Naturalizacin, vigente a partir de enero de 1934, establece, como ordenamiento reglamentario de los preceptos constitucionales referentes a su materia, los requisitos que el extranjero debe satisfacer para adquirir la nacionalidad mexicana por naturalizacin, consignado al efecto dos procedimientos: el ordinario y el privilegiado, pudiendo optar por este ltimo, entre otros extranjeros, "Los indolatinos y los espaoles de origen que establezcan su residencia en la Repblica" (Art, 21 de dicha ley). Como no corresponde al . contenido de esta obra el estudio de la naturalizacin como institucin jurdica ni su temtica y problemtica, recomendamos la monografa de Eduardo Trigueros S. intitulada "La Nacionalidad Mexicana", publicada en el ao de 1940 por la Revista "Jus" y con prlogo del licenciado Germn Fernndez del Castillo. 146 El primitivo artculo 30 de la Constitucin de 1917, vigente hasta enero de 1934 r en lo que respecta a la naturalizacin, dispona que podan por ese medio adquirir la nacionalidad mexicana las siguientes personas: "a)-Los hijos que de padres extranjeros nazcan en el pats, si optan por la nacionalidad mexicana en los trminos que indica el inciso anterior, sin haber tenido la residencia que se expresa en el mismo; b) .-Los que hubieren residido en el pais cinco aos consecutivos, tengan modo honesto de vivir y obtengan carta de naturalizacin de la citada Secretaria .de R.elaciones; e).__Loa indolatinos que se avecinen en la R.epblica y manifiesten su deseo de adquirir la nacionalida4 mexicana".
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hegemona variable los principios del jus soli y del jus sanguinis corno base combinada de la nacionalidad por nacimiento, sin perjuicio de que casi todos los ordenamientos constitucionales de nuestro pas instituyen la naturalizacin derivndola de diferentes factores. En la Carta de Cdiz (art. 5) se consider espaoles a "todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las Espaas y los hijos de stos" .147 a los extranjeros que obtuviesen de las Cortes la "carta de naturaleza", a los que tuvieren en cualquier sitio del extenssimo territorio de la monarqua espaola una residencia por ms de diez aos -jus domicilii- ya los libertos. En el Reglamento Provisional del Imperio Mexicano del 18 de diciembre de 1822, la nacionalidad mexicana se fund en el factor geogrfico -residencia- y en el poltico -aceptacin del Plan de Iguala y juramento de fidelidad al emperador- (art. 6), concedindose el derecho de voto a los extranjeros por la utilidad que pudieren prestar al imperio "por sus talentos, invenciones o industria" (art. 7). La Constituci6n federal de 1824 no contena ninguna disposicin sobre nacionalidad mexicana aunque en algunos de sus preceptos la presupona identificndola con la "ciudadana", al exigir que el presidente y el vicepresidente de la Repblica, los magistrados de la Corte Suprema y los jueces del circuito y de distrito fuesen "ciudadanos mexicanos por nacimiento" de la federacin o "de los Estados Unidos Mexicanos" (arts. 76, 125, 141 Y 144), debiendo observarse que en el caso de los magistrados no slo poda obtener esta investidura el "ciudadano natural de la Repblica", sine tambin la persona que hubiese nacido "en cualquier parte de la Amrica que antes de 1810 dependa de la Espaa, y que se ha separado de ella, con tal de que tenga la vecindad de cinco aos cumplidos en el territorio de la Repblica;' (art. 125). La Constitucin centralista de 1836, llamada oficialmente "Las Siete Leyes Constitucionales", torna corno base de la nacionalidad mexicana diferentes factores, tales corno el jus sanguinis, el jus soli, la vecindad o residencia en la Repblica, la adhesin al Acta de Independencia, as corno la naturalizacin, segn se advierte del artculo primero de la Primera Ley, a cuyo texto nos remitimos. Los ordenamientos constitucionales, estatutos y proyectos de constitucin, posteriores hasta la Ley Fundamental de 1857 adoptaron, mutatis mutandis, los mismos criterios para demarcar la nacionalidad mexicana por nacimiento y naturalizacin, corno fcilmente puede observarse de: su respectivo texto, el que, para fines didcticos y deliberadamente sin comentarios, aludimos en la nota al calce. 14 8
147 Por virtud de esta mera declaraci6n formal, la nacionalidad espaola se atribuy a los indios, mestizos y a todos los individuos pertenecientes a las mltiples castas en que se divida la poblaci6n de la Nueva Espaa, con la nica condicin de que fuesen "libres", pues los esclavos quedaron privados de ella. 148 Artculos 7 y 8 del Proyecto de Rejormas a las Leyes Constitucionales de 1836, fechado el 30 de julio de 1840; artculo 14 del Primer Proyecto de Constituci6n Poltica de la Repblica Mexicana, fechado en la ciudad de Mxico el 25 de agosto de 1842; artculo l' del Voto Particular de la Minona de la Comisi6n Constituyente de 1842, fechado en la ciudad de Mxico el 26 de agosto del mismo ao: Aartculo 4' del Segundo Proyecto de Constituei6n Poltica de la Repblica Mexicana, fechado en la ciudad de Mxico el 2 de noviembre de 1842; artculos 11 al 13 de las &ses Organicas de la Repblica Mexicana, acordadaspr la Honorable l~ta. Legislativa establecida c.onfonD.e a. !os derectos de 19 )" 23 ,.de .~~embre de 1842, sancionadas por el Supremo Gobierno Jrovsslon11 eonarreglo a los mumos'deeretos
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La Constitucin federal de 1857 en materia de nacionalidad asumi exclusivamente el principio de jus sanguinis, reputando como mexicano por nacimiento slo a los individuos nacidos dentro o fuera del territorio de la Repblica de padres mexicanos (art. 30, frac. 1). Interpretando a contrario sensu esta disposicin, ninguna persona, a pesar de que hubiese nacido en Mxico, adquira la nacionalidad mexicana si sus progenitores no eran mexicanos. Aunque el tpico de la nacionalidad no suscit ninguna discusin en el Congreso Constituyente, se puede deducir, mediante el anlisis de las circunstancias histricas que prevalecan en la poca en que se forj y expidi dicha Constitucin, que exista en el nimo colectivo de los diputados un repudio hacia todo extranjerismo y una tendencia correlativa hacia la consolidacin y el afianzamiento de la mexicanidad. Las pocas dcadas de vida independiente que haban transcurrido desde 1821 a 1856 dejaron, en efecto, una dolorosa huella contra los extranjeros y sus hijos residentes en el territorio nacional quienes generalmente abrigaron el deseo de que se mermaran las instituciones republicanas y de que se sustituyesen violentamente por las formas monrquicas. Era, pues: indiscutiblemente lgico que esa amarga experiencia influyera en el espritu de los diputados constituyentes para rechazar el principio del jus soli como base de la nacionalidad mexicana y los condujera a proclamar nicamente, como ya dijimos, el del jus sanguinis que plasmaron en el ordenamiento constitucional de 1857. En lo que respecta a la nacionalidad mexicana por naturalizacin, la misma Ley Fundamental dispuso que los extranjeros podan obtenerla "conforme a las leyes de la federacin", as como en el caso de que adquiriesen bienes races en la Repblica o tuviesen hijos mexicanos siempre que no manifestasen su resolucin de conservar su nacionalidad de origen (art. 30, fraes. II y III). Puede notarse la incongruencia en que incurri la Constitucin al autorizar a los extranjeros para adquirir la nacionalidad mexicana por el hecho de tener hijos mexicanos, hiptesis sta de realizacin imposible jurdicamente hablando, ya que los hijos de un extranjero nacidos en el territorio nacional no se podan considerar mexicanos segn el principio del jus sanguinis consignado en la fraccin 1 del artculo 30 constitucional. Por otra parte, es importante recordar que el 28 de mayo de 1886 se expidi la Ley de Extranjera y Naturalizacin que estuvo vigente durante mucho tiempo hasta que fue sustituida en enero de 1934 por el actual ordenamiento sobre la materia. A pesar de que no corresponde al contenido de esta obra la ponderacin exhaustiva de la citada ley, es interesante destacar algunos de sus aspectos normativos, principalmente los que conciernen a la circunstancia de que estim como mexicanos a los que hubiesen nacido fuera de la Repblica, pero que se hubiesen establecido en ella en el ao de 1821 y jurado el Acta de la Independencia Nacional, as como a las personas oriundas de los territoel da 12 de junio de 1843 y publicadas por Banco Nacional el da 14 del mismo mes y ao; artculos 10 al 17 del Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, dado en el Palacio Nacional de Mxico el 15 de mayo de 1856. El teXto de los preceptos sealados se encuentra reproducido en la obra "Derechos del Pueblo Mexicano.-Mxicoa Travs de sus Constituciones" (tomo V, pp. 134 a 136). _
LOS ELE.MENTOS DEL ESTADO MEXICANO
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rios que fueron "cedidos" a los Estados Unidos por virtud de los tratados de Guadalupe Hidalgo de 1848 y de la Mesilla de 1853. Adems, la ley mencionada despoj de la nacionalidad mexicana a la mujer que contrajera nupcias con extranjero, disposicin que en su aplicacin prctica provoc situaciones conflictivas muy serias que, si en la actualidad slo presentan inters terico o especulativo, preocuparon hondamente al foro y a la judicatura de la poca. 3. Prerrogativas de los mexicanos. Este tema lo hacemos consistir en la situacin que dentro del orden constitucional guardan los mexicanos frente a los extranjeros en lo que atae al ejercicio de ciertos derechos que la misma Ley Fundamental prev. Tanto los nacionales como los que no lo son, al formar parte del elemento humano del Estado o poblacin, son centros de imputacin normativa y, bajo esta tesitura, titulares de derecho y obligaciones que la Constitucin establece. Ahora bien, la situacin jurdica en que unos y otros se encuentren no es, ni puede ser jams, .absolutamente igualitaria dentro de ningn Estado por ms que se pretendan atemperar las naturales diferencias entre los nacionales y los extranjeros con un espritu de humanismo universalista. La tendencia a equiparados frente al orden jurdico no puede culminar en la igualdad absoluta entre unos y otros mientras subsista la diversidad de Estados en el mbito internacional, pues cada uno de stos, en aras de su propia defensa, conservacin y progreso, tiene el deber de tratar desigualmente a sus nacionales 'en relacin a los extranjeros, sin llegar, desde luego, al "chauvinismo" ni a nacionalismos extremistas y descabellados. En un plano estrictamente humano, el extranjero y el nacional deben ser considerados igualitariamente por el hombre. Por tanto, todos los principios filosficos, ticos y sociales que de la naturaleza del ser humano se derivan, deben contenerse en el orden jurdico fundamental del Estado para acatar de este modo las recomendaciones deontolgicas que se han formulado en varios documentos de carcter internacional, como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, entre otros. Sin embargo, en las estructuras polticas y econmicas de cada Estado los nacionales tienen que estar colocados en una situacin de hegemona y exclusividad en relacin con los extranjeros a efecto de garantizar la continuidad vital de la entidad estatal y de asegurar su autarqua frente a cualquier especie de imperialismo. Esa desIgual situacin poltica y econmica la prev y demarca la Constitucin, en cuya ,?rtud 10 que hemos denominado "prerrogativas de los mexicanos" no significa SIno el conjunto de derechos subjetivos que exclusivamente a ellos corresponden y de cuya titularidad, por ende, estn excluidos los extranjeros. Debemos hacer notar que -esta exclusividad, dentro del orden constitucional de Mxico, es muy reducida, pues slo opera por modo absoluto en la esfera poltica y parcialmente en el mbito econmico, registrndose en las dems rbitas del ~stado mexicano una casi puntual igualdad jurdica entre nacionales y extranjeros en el caso de que stos hayan adquirido su estancia legal definitiva en el pas como inmigrados. .. . En materia poltica los mexicanos. tienen la prerrogativa exclusiva de formular peticiones ante cualquier funcionario pblico u rgano del Estado, as como el derecho tambin exclusivo y excluyente. de as&iarse' y de unirse, segn lo
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determinan los artculos 8 y 9 de la Constitucin.v" Es obvio, adems, que en la misma materia slo los mexicanos gozan de lo que se llama "uoto activo" y voto pasivo" dentro del proceso electoral para la integracin humana de los rganos del Estado cuyos titulares sean de eleccin popular. Esta exclusividad se justifica plenamente, ya que sin ella, es decir, si en materia poltica los extranjeros tuviesen las mismas prerrogativas que los nacionales, la independencia del Estado mexicano se colocara en grave riesgo de desaparecer al abrirse la posibilidad de que su gobierno se entregara a individuos pertenecientes a otra nacionalidad. . , En materi~ econmica y tratndose de la adquisicin del dominio directo sobre tierras yaguas situadas dentro de una faja de cien kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas", slo los mexicanos tienen el derecho respectivo (art. 27 const., frac. 1). La prohibicin correlativa para los extranjeros no la contena la Constitucin de 1857, localizndose su antecedente expres en la Ley sobre Terrenos Baldos de 20 de julio de 1863, cuyo artculo 2 ved "a los naturales de las naciones limtrofes de la Repblica y de los naturalizados en ellas" adquirir terrenos baldos en los Estados colindantes.t" El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza presentado al Congreso de Quertaro el primero de diciembre de 1916 tampoco previ6 dicha prohibicin, la cual fue incorporada, al texto primitivo de la fraccin 1 del artculo 27 constitucional por sugesti6n de don Jos Natividad Macias hecha a la Comisin respectva.i'" Por lo que atae a la adquisici6n del dominio de tierras, aguas y sus accesiones fuera de la zona absolutamente vedada a los extranjeros, stos se encuentran en la misma situacin jurdica que los mexicanos por nacimiento o naturalizacin, as como en los que concierne a la obtenci6n de concesiones de explotacin de minas o aguas. En efecto, segn la fraccin 1 del artculo 27 de la Constitucin, los extranjeros pueden obtener discrecionalmente del Estado en estas materias anlogos derechos que los nacionales, si aqullos convienen ante la Secretara de Relaciones en considerarse como mexicanos respecto de los aludidos bienes y en no invocar la protecci6n de sus gobiernos, "bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la Nacin, los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo".
La f6nnula originalmente propuesta por la Comisin estableca que "El Estado podr conceder el mismo derecho a los extranjeros cuando manifiesten ante; la Secretara de Relaciones por conducto de sus representantes diplomticos que renuncian a la calidad de tales y a la proteccin de sus gobiernos en todo lo que a dichos bienes se refiera, quedando enteramente sujetos respecto de ellos, a las leyes y autoridades de la Nacin." Ahora bien, durante los festinados debates en el Congreso de Quertaro se hizo notar por el diputado Mgica
1<19 Estos preceptos los estudiamos en el capitulo quinto, pargrafo III, apartados D y E de nuestra obra Las Garantas Individuales, a cuyas consideraciones nos remitimos. 1110 Esta prohibicin fue' corroborada por la Ley de Terrenos BtIldos de 26' de marzo de 1894. 1111 Dicha Comisin estuvo inte8fada ~r los diputados Francisco J. Mgiea, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrque Recio y Ennque Colwiga. .
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que "en tribunal de La Haya se haba hecho una declaracin que tiene fuerza jurdica en el Derecho Internacional, relativa a que los extranjeros no pueden renunciar a medias sus prerrogativas de extranjera", habindose sealado por don Jos Natividad Macas, que "La prohibicin que ha puesto la Comisin en el artculo que se debate en enteramente ineficaz", argumentando "que los extranjeros ocurrirn siempre a la proteccin de sus gobiernos mientras conserven su nacionalidad. De manera que si aqu se dice que renunciaran a su nacionalidad al pedir permiso de adquirir bienes races en la Repblica, y se les concede bajo esa condicin, vendrn, no obstante ello, los gobiernos extranjeros a protegerlos: y como somos, queramos o no, un pueblo dbil respecto de las naciones extranjeras, nos arrastrarn al tribunal de La Haya y all nos condenarn despus de un proceso ms o menos largo. Hay que buscar una cosa que est ya establecida en otras Constituciones; veamos si naciones poderosas nos han puesto el ejemplo sobre este particular; vamos a tomar su ejemplo, vamos a colocarnos en las mismas circunstancias en que ellos estn para ver si nos conviene aceptar la misma ley que ellas tienen. Los Estados Unidos tienen establecido este principio para evitar que los extranjeros no podrn adquirir bienes races y explotar minas, yola aceptamos tal como lo tienen establecido los Estados Unidos o buscamos una ley equivalente; la ley americana dice que en Washington los extranjeros no podrn adquirir bienes races sin naturalizarse o haber manifestado su intencin de naturalizarse; si despus, dice la misma ley americana, si despus de haber hecho esta adquisicin no cumplieran con el requisito de nacionalizarse, se pierde, a beneficio de la nacin, el bien que se ha adquirido."~2
La sugerencia de Macas qued plasmada en la frmula constitucional definitiva, que, superando la propuesta originalmente por la Comisin, sustituy el concepto de "renuncia" a la situacin de extranjera por el de "convenio" Con la Secretara de Relaciones en el sentido de que el extranjero se considerase mexicano respecto de los bienes y derechos que adquiriese. La sagacidad de dicha sustitucin y su eficaz trascendencia jurdica no pueden pasar inadvertidas. La renuncia a la condicin de extranjero, por estimarse sin validez en Derecho Internacional, poda provocar la intervencin diplomtica en los casos en que, se,afectaran los bienes y derechos obtenidos por algn extranjero, crendose ambientes propicios para el surgimiento de conflictos internacionales, segn lo corroboran diversos casos que registra la historia de Mxico y que se supone sobradamente conocidos, en los que las agresiones a nuestro pas de parte de distintas potencias extranjeras tuvieron como pretexto la "defensa o reivindicacin" de los "derechos" de sus sbditos. En cambio, el convenio que el extranjero celebra con el Estado mexicano al adquirir los bienes y derechos a que se refiere la fraccin 1 del artculo 27 constitucional, a efecto de que, en relacin a stos, se le considere como nacional, entraa sustancialmente una, obligacin cuyo incumplimiento se sanciona con una clusula penal consistente en la prdida de lo adquirido en beneficio de la Nacin. Esa obligacin y la sancin derivada de su inobservancia --traducida en que el extranjero invoque la prot:cein de su gobierno-- no importa la reminca a la condici6n de extranjera m la adopcin impositiva de la nacionalidad mexicana, fenmenos ambos que
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-Diario
th lQs IhIHms tI.1 Co.,.,.so Cotas.,.., tomo 11. pp.' 795 1196. .
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condena el Derecho Internacional y que con encomiable habilidad obvio el Constituyente de Quertaro bajo la gida del prespicaz talento jurdico de don Jos Natividad Macas, quien, al referirse a la nueva frmula elaborada por la Comisin respectiva, hizo las siguientes afirmaciones: "Efectivamente, la II clusula que propone la Comisin ha sido redactada en perfecto acuerdo conmigo, y, a mi juicio, honradamente declaro que surte los mismos efectos que la anterior, porque est basada en el mismo principio de ella. El principio que acept la ley americana es ste: se convino con el Gobierno de los Estados Unidos el que se permitiera adquirir bienes, bajo la condicin de nacionalizarse, y si no 10 hacen se les aplica la pena, porque es una clusula penal. Aqu se obliga, ante la Secretara de Relaciones Exteriores, a que se consideren nacionales: hay un contrato; de manera que no van a decir que van nicamente a renunciar su nacionalidad, como estaba en la clusula anterior; all se deca simplemente que renuncian a su nacionalidad, aqu es un contrato en que se exige previamente, no pudiendo ningn Gobierno extranjero obligar a sus nacionales a que no contraten. Se obligan sus nacionales a considerarse nacionalizados respecto de los bienes mexicanos, observando las leyes mexicanas. Si faltan al convenio, se les har efectiva la clusula penal. Adems, hay esta ventaja: el tribunal de La Haya podr declarar que la renuncia no es obligatoria; pero como no va a someterse a este tribunal un convenio privado, este convenio surtir en Mxico todos sus efectos, como lo podrn decir todos [os Jabogados que estn aqu.153 Por otra parte, el mexicano tiene un derecho preferencial sobre el extranjero "para toda clase de concesionesv" y para todos los empleos, cargos o comisiones del Gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadano" (art. 32 constitucionalj ."" Ese derecho opera en el caso de que el mexicano y
Idem, p. 799. El precepto proyectado no hablaba de "concesiones", cuyo concepto fue incluido en el texto definitivo a sugestin del diputado Gravioto (Diario de los Debates, tomo JI, p. 497). 155 El artculo 32 de la Constitucin de 57, que corresponda al artculo 37 del proyecto respectivo, ordenaba que "Se expedirn leyes para mejorar la condicin de los mexicanos laboriosos, premiando a los que se distingan en cualquier ciencia o arte, estimulando al trabajo y fundando colegios y escuelas prcticas de artes y oficios." Contra esta disposicin se alzaron las voces de los distinguidos constituyentes Guillermo Prieto e Ignacio Ramirez y cuyas expresiones, por no carecer de actualidad, transcribimos a continuacin tal y como las asent otro no menos ilustre diputado y cronista del Congreso, don Francisco Zarco. "Contra la segunda parte (del precepto proyectado), escribi ste, se declar el seor Prieto, creyendo que como no pasa de un buen consejo, bien poda suprimirse sin que hiciera falta como precepto constitucional. Aunque nada es ms justo que premiar el genio y el talento, hay riesgo de que con este pretexto se suscite la cuestin de prohibiciones y se vuelva al sistema mas errado de proteccin. Nota que en este pais hay cierto espritu de apocamiento que hace creer que no es posible ningun progreso sin la protecci6n directa del gobierno. El artesano menos inteligente y el artista mas atrasado, reclama sin cesar esa protecci6n. Pero es menester no ceder esa preocupaci6n vulgar y recordar que el gnio no necesita de amparo, que nadie protegi Rafael, que-nadie protege hoy Rossini, etc." "El Sr. Ramrez (D. Ignacio) cree que como derecho del hombre se establece que los gobiernos tengan la obligacin de mejorar la condici6n de los mexicanos laboriosos, y que para esto se establecen tres medios: 19 dar premios los que se distingan en las ciencias 6 en las artes; 29 estimular el trabajo; y 39 fundar escuelas prctcasde artes y oficios. "Como para mejorar la condici6n de los hombres laboriosos. no hay mas arbitrio que pro-. proporcionarles capitales 6 eonaumi<1ores. el primer medio que la comisi6n propone es estril; pues
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el extranjero se encuentren en "igualdad de circunstancias" para aspirar a dichas concesiones, empleos, cargos o comisiones, quedando al criterio discrecional de los rganos del Estado respectivos determinar esta situacin igualitaria con vista a diversos factores personales de diferente ndole que concurran en uno y en otro. Adems, es evidente que la mencionada preferencia slo es dable en la hiptesis de que, para desempear un cargo, comisin o empleo gubernativos, no se requiera la condicin de ciudadano, pues sta siempre presupone la nacionalidad mexicana, como cuando se trata, verbigracia, de puestos de eleccin popular y otros de carcter judicial o administrativo en que sus titulares deban ser mexicanos. En su segundo prrafo, el artculo 32 constitucional exige la calidad de mexicano por nacimiento para pertenecer "a la marina nacional de guerra o a la fuerza area y desempear cualquier cargo o comisin en ellas", as como para ser capitn, piloto, patrn, maquinista, mecnico o mero tripulante de "cualquier embarcacin o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana". Igualmente, dicha calidad se requiere, conforme a la citada disposicin constitucional, "para desempear los cargos de capitn de puerto, y todos los servicios de practicaje y comandante de aerdromo, as como todas las funciones de agente aduanal en la Repblica". Fcilmente se advierte que, en lo que concierne a los cargos y servicios pblicos anotados, no slo la Constitucin excluye a los extranjeros, sino tambin a los mexicanos por naturalizacin, toda vez que su ejercicio se vincula estrechamente con la seguridad interior y exterior de Mxico.i'" consideracin que no puede lgicamente hacerse extensiva al cargo de "agente aduanal", en relacin con el cual estimamos que la exigencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento no se justifica. En el artculo 130 constitucional se consigna otra prerrogativa del mexicano por nacimiento, en el sentido de que para ejercer el ministerio de cualquier culto se requiere dicha calidad. Esta exigencia no tiene ninguna justificacin y
de que unas cuantas personas reciban premios, que sern papeles y palabras, no resultar mngun bien las clases que se quiere proteger. Los premios tuvieron en su origen por objeto, levantar las clases trabajadoras de la degradacin en que las dej el feudalismo; ahora esta emancipacin est ya realizada, y los premios no son sino un accesorio potico en las fiestas de la industria. que tiene un objeto mucho mas elevado que dar recompensas unos cuantos individuos. "El segundo medio es tambin ineficaz, pues el gobierno no puede estimular el trabajo de una manera directa, y para que haya trabajo basta dejar en libertad la actividad humana. Pex:o aun cuando se suponga que se puede estimulr el trabajo, de eso no resultar ninguna mejora en la condicin de los mexicanos laboriosos. "El tercer medio es casi ridculo, sobre todo establecido como derecho del ciudadano. Como se ejerce este derecho? Cmo se reclama su cumplimiento? "Si se quiere que existan tales establecimientos, dse un precepto de una manera terminan;e; que cese esa enseanza en que se juega con palabras, y se ensee algo til, y que los embrollos de la teologa se sustituyan conocimientos benficos la humanidad" (Historia del CongTeso Extraordinario Constituyente de 1856 y 1857. Tomo 11, pp, 232 y 235). 156 Por la indole eminentemente variable de los hechos y circunstancias que motivan dicho segundo prrafo, ste ha experimentado dos reformas, una en 1934 f otra en 1943, en 19 que atae a los cargos y servicios en que se requiere la nacionalidad mexicana ~r nacimiento. Consideramos que esta cuesti6n' no debe ser materia de regulaci6nconstituC1onal, sino que de~ dejarse su normaci6n al Jegis1a.dQr ordinario, atendiendo. a la circunstallcWidad. casnbiantc, de los hechos y ~tllaGionea; que deben inspirar la extensin o reduccin de dicho requisito.
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se antoja absurda. Conforme al artculo 24 de la Constitucin, todo individuo, independientemente de su nacionalidad, raza o de cualquier otra condicin personal, es libre para profesar la creencia religiosa que ms le agrade y para practicar las ceremonias, devociones o actos de culto respectivos. El hecho de que se exija que el ministro o sacerdote de cualquier culto sea mexicano por nacimiento, entraa la imposibilidad de que esta exigencia se cumpla en la realidad si se atiende a que la mayora del pueblo mexicano, en una proporcin muy considerable, es catlica, sin perjuicio de que dentro de la poblacin del Estado mexicano haya sectas crstanas ' de diverso credo protestante y an grupos menos numerosos que profesen otras religiones como la hebrea, mahometana y an orientales como la budista y brahamnica, Si se aplicara estrictamente el requisito constitucional aludido, se provocaran dos situaciones dentro de un verdadero dilema, a saber: que los grupos o comunidades que profesen una religin distinta de la cristiana, sea catlica o protestante, queden sin sacerdotes o ministros del culto respectivo, o que dichos grupos o comunidades realicen una intensa labor de proselitismo dentro del pas para lograr que un cierto nmero de mexicanos por nacimiento abracen su credo religioso y se dediquen al sacerdocio en el culto del mismo, lo que, adems de poco factible, sera casi ilusorio. Estas someras reflexiones nos conducen a la conclusin de que la disposicin que comentamos es inobjetablemente imprctica, contraria a la realidad mexicana en materia religiosa y producto de un nacionalismo hiperbolizado y obcecado que no toma en cuenta la existencia actual o potencial de grupos distintos que profesan o pueden profesar religiones diferentes de la cristiana y que al amparo de la libertad de creencias y de culto que proclama el artculo 24 de la Constitucin, viven y pueden vivir en Mxico. No acertamos a aclarar, ni siquiera con imprecisin, cul haya sido la causa que hubiese impelido a los constituyentes de Quertaro para insertar en el artculo 130 la mencionada disposicin, la cual no tiene ningn antecedente en la .legislacin mexicana, pues la Ley de Cultos de 14 de diciembre de 1874 expedida bajo el gobierno de don Sebastin Lerdo de Tejada, no contena la exigencia de que el sacerdote de cualquier culto debiese ser mexicano por nacimiento. Si se pretende mejorar nuestra Constitucin mediante las reformas, adiciones o supresiones dispositivas que requiera la realidad del pas y hasta el mero sentido comn, es imprescindible eliminar la consabida exigencia que slo se explica, pero no se justifica jams, por una imponderable imprevisin del Congreso Constituyente de Quertaro o por un mexicanismo "chauvinsta'V"
U7 El diputado Flix Palaoicini, sin embargo, propuso que la calidad de mexicano por nacimiento slo se exigiera a los sacerdotes del culto catlico y protestante, ya que la prctica de uno y otro comprenda a la casi totalidad de la poblacin, arguyendo que tal requisito no se deba satisfacer por ministros de otras religiones cuyo adeptos formaban minoras insignificantes. Afirmaba al respecto dicho diputado: "dice el dictamen que para ejercer el ministerio de cualquier culto se necesita ser mexicano de nacimiento. Y bien; estamos conformes; pero por qu de cualquier culto? Si no vamos a hacer una Constitucin teol6gic~ vamOS poniendo cules cultos, porque no vamos a encontrar un mexicano que predique la rehgi6n de Confucio a los chinos residentes en Mxico; que predique su culto a los japoneses, su religin a los griegos o a los rusos. O vamos a suprimir la inmigracin extranjera? Lo ~etico, sefiores diputados, es precisar los cultos. Deberla decin: "En Mxico, para ejereer el rnirlUterio de: los cultos c::at61ico y protestante, se necesita ser mexieano por nacimiento! Dejemos a los griegos: que
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4. Obligaciones educativa y tributaria de los mexicanos. Estas obligaciones estn sealadas en las fracciones 1 y IV del artculo 31 constitucional, concurriendo con otras que el mismo precepto establece y a las cuales hacemos somera referencia en la nota al calce.':" (a ) La obligacin educativa implica el deber de todo mexicano de inscribir en las escuelas pblicas o privadas a sus hijos o pupilos menores de quince aos para que reciban educaci6n primaria elemental y militar. En cuanto al primer tipo de educacin, dicho deber se relaciona con la funcin educativa a cargo del Estado prevista y regulada bsicamente en el artculo 39 de la Constitucin, precepto que estudiamos en nuestra obra Las Garantas Individuales" y a cuyas consideraciones nos remitimos.?" Aunque el Cdigo fundamental no consigna ninguna sancin por el incumplimiento al mencionado deber, la Ley Orgnica de Educacin Pblica vigente de noviembre de 1973 s la previene
tengan su culto; dejemos a los rusos que tengan el suyo, y que tengan su culto los japoneses". A esta argumentacin un tanto jocosa replic Heriberto Jara diciendo: "La Comisin puso la fraccin del artculo 129 (del proyecto) relativa al requisito que necesitan los ministros de los cultos para poder ejercer su llamada profesin en Mxico en la forma en que lo ha expuesto, porque consider que no deba hacer esa excepcin dentro de ese captulo. Considero que no sera equitativo agregar la frase, indicar all que sera requisito indispensable para los ministros del culto catlico, ser mexicanos por nacimiento y que en cambio los otros no. Hemos tenido en cuenta que los ministros, por ejemplo de la religin china, son tan reducidos, que no conozco una iglesia china hasta ahora en Mxico, y nos hemos guiado por la generalidad, por lo que hay ms en la Repblica que son las iglesias metodistas y las iglesias catlicas romanas, pero tampoco la Comisin se obstina en que se vote todo el artculo en una sola votacin, si la honorable Asamblea no lo quiere." (Diario de los Debates, tomo II, p. ??) 158 El artculo 31 constitucional consigna en sus fracciones II y IfI otras obligaciones de los mexicanos en los siguientes trminos: "Asistir en -los das y horas designados por el Ayuntamiento del lugar en que residan, para recibir instruccin cvica y militar que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano diestros en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar" (frac. II) y "Alistarse y servir en la Guardia Nacional, conforme a la Ley Orgnica respectiva, para asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria, as como la tranquilidad y el orden interior" (frac. UI). El cumplimiento de ambas obligaciones est! supeditado a la legislacin ordinaria sobre educacin cvica y militar y a la ley que establezca y organice la "Guardia Nacional". Excedera los lmites temticos de esta obra el examen de tales tpicos, por lo que nos hemos concr~tado a transcribir las disposiciones constitucionales mencionadas, cuya aplicacin est condicionada a dicha legislacin, segn se dijo. A guisa de referencia histrica debemos recordar que la Constitucin de 57 impona a todo mexicano el deber de "Defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de su patria", declaracin que, adems de romntica, era tan vaga e imprecisa que a pretexto de su acatamiento se propiciaban los levantamientos, rebeliones o pronunciamientos contra las instituciones establecidas y el gobierno que las mantena. Por reforma de 10 de junio de 1898 dicha Constitucin decret la :obligacin, para todo mexicano, de "prestar sus servicios en el Ejrcito o Guardia Nacional, c.onforme a las Ieyes orgnicas respectivas". Bien se advierte que la mencionada reforma identific al Ejrcito con la Guardia Nacional, identificacin que consideramos del todo acertada, ya que sin ella, es decir, suponiendo que se trata de dos corporaciones armadas para defender l~ seguridad interior y exterior del pas, con organizacin y direccin distintas, se creara una sItuacin potencialmente conflictiva entre ambas que podra desembocar en hechos cruentos para apoderarse del gobierno del Estado o ejercer presin o hegemona sobre l. La identidad aludida se corrobora por la misma Constituci6n de 17 al prevenir que es prerrogativa del ciudadano "Tomar las armas en el Ejrcito o Guardia Nacional para la defensa de la Repblica y de sus instituciones en los trmmos que prescriban las leyes" (Art. 35, frac. IV). Huelga decir, por tanto, que la obligacin de los mexicanos en el sentido de alistarse y servir en la GUardia,Nacional equivale al deber de incorporarse al ejrcito segn lo determine la legisIaci6n -castrense respectiva y cuyo estudio no nos corresponde reazar en esta obra. 1511 Captulo quinto. Pazgrafo IV.
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en su artculo 69, hacindola estribar en multa de cien a cincuenta mil pesos. Por otra parte, la fraccin 1 del artculo 31 constitucional dispone que la educacin primaria elemental y militar durar "el tiempo que marque la ley de instruccin pblica en cada Estado". Esta ltima prevencin es obsoleta y pugna contra el actual sistema normativo en materia educacional. En efecto, por reforma practicada a la fraccin :XXV del artculo 73 de la Constitucin el 30 de junio de 1921, se determin que la organizacin y el sostenimiento de los planteles que establezca la Federacin era "sin menoscabo de la libertad que tienen los -Estados para legislar sobre el mismo ramo educacional". Esta facultad era congruente con la educacin laica y con la libertad de enseanza que institua el artculo 39 constitucional antes de la reforma que sufri el 13 de diciembre de 1934, segn la cual la educacin impartida por el Estado deba ser "socialista". Por consiguiente, si la educacin estatal se enfoc hacia esta tendencia ideolgica, que fue sustituida por la "nacionalista" a partir del 30 de diciembre de 1946 en que se modific dicho precepto constitucional.i'" era lgico que bajo ambas ideologas se creara un sistema normativo unitario dentro del que se organizara e impartiera la educacin pblica. Fue as como tuvo que federalizarse sta, fenmeno que obviamente trajo aparejada la supresin de la facultad de los Estados para legislar sobre tal materia, segn reforma a la fraccin :XXV del artculo 73 constitucional practicada tambin el 13 de diciembre de 1934 y en atencin a la cual la potestad legislativa en el mbito educacional corresponde al Congreso de la Unin, en el sentido de "dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federacin, los Estados y los Municipios el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico buscando unificar a coordinar la educacin en toda la Repblica". (b) Por su parte, la obligacin tributaria es una de las primordiales a cargo de los mexicanos y estriba en que contribuyan "para los gastos pblicos, as de la Federacin, como del Estado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes" (art. 31 const., frac. IV). Sustancialmente se traduce en el deber de pagar impuestos, o sea, "prestaciones en dinero o en especie que fija la ley con carcter general y obligatorio, a cargo d personas fsicas o morales, para cubrir los gastos pblicos't.r" En otras palabras, la contribucin impositiva entraa la obligacin de aportar al Estado determinadas cantidades, generalmente en dinero, a efecto de que stas se destinen a sufragar o cubrir los gastos pblicos. Se trata, pues, de una obligacin que se traduce en prestaciones econmicas, de dar, no de hacer, que por lo
Vase nuestra obra ya citada. Artculo 2 del Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado en el Diario Oficial el 19 de enero de 1967. El actual Cdigo, que se public en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1981 prescinde absurdamente de la mencionada definicin, sin proporcionar ninguna otra, ya que la fraccin 1 de su artculo 29 dispone que son impuestos "las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas fsicas y morales que se encuentren en la situacin jurdica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las sealadas en las fracciones 11 y III de este articulo". En otras palabras, para los autores del Cdigo Fiscal Federal actual, los impuestos no son ni aportaciones de seguridad social ni derechos fiscales, estiIQacin que es evidentemente parad6gica. .'
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general se realizan mediante la entrega de dinero al Estado y excepcionalmente de bienes en especie. Por tanto, el impuesto puede definirse como el medio normal que unilateralmente, es decir, por un acto de autoridad, emplea el Estado para obligar coercitivamente al gobernado a cumplir una obligacin pecuniaria que tiene como finalidad el sostenimiento econmico de la entidad estatal misma y el funcionamiento de los servicios pblicos a cargo de ella, de sus dependencias y organismos.t'"
En corroboracin de esta idea, don Cabina Fraga sostiene que "El Estado puede obtener por dos medios diferentes los recursos pecuniarios indispensables para su sostenimiento: por virtud de un acto de colaboracin voluntaria de los particulares, o por un acto unilateral del Poder Pblico, obligatorio para los particulares. "En el acto de colaboracin voluntaria, el particular por medio de un contrato proporciona al Estados los recursos que ste necesita. Pero adems de que el contrato impone al Estado obligaciones a favor del particular, de pagarle intereses, de reembolsarle el emprstito, etc., obligaciones que suponen otras fuentes de ingreso con qu atenderlas, el Estado no puede estar atenido a la voluntad de los particulares para obtener los medios necesarios a su subsistencia, encontrndose, por lo tanto, obligado a recurrir a la colaboracin forzosa que se realiza mediante un acto unilateral que impone al particular una prestacin pecuniaria."l~S
El impuesto no es la nica fuente de ingresos del Estado, aunque s la principal. As, estos ingresos pueden obtenerse mediante derechos jiscales, recargosJ aprovechamientos y productos. Segn su definicin legal, los derechos son "las contribuciones establecidas en ley por los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho pblico, as como por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio pblico de la Nacin"; los recargos implican "las sanciones, los gastos de ejecucin"; los aprovechamientos son "los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho pblico distintos de las contribuciones,de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal"; y los productos son "las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones 'de derecho privado, as como por el uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes del dominio privado" .164 Consiguientemente, se plantea la cuestin consistente en determinar si la obligacin tributaria a cargo de los mexicanos que seala la fraccin IV del artculo 31 constitucional se contrae al pago de impuestos o se extiende a los derechos fiscales y a las dems prestacienes que hemos mencionado, es decir, si respecto de aqullos y de stas ngen las modalidades previstas en dicha disposicin constitucional y a las que posteriormente nos referiremos.
l!62 Los conceptos de "gobernado" y de "acto de autoridad" los tratamos en nuestras obras Las Garantias Individuales y El Juicio de Amparo, a cuyas consideraciones nos remitimos. 163 Derecho Administrativo. Prrafo 188. , :uu Artculos 2 y 3 del Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado el 31 de diciem~re de 1981 y que abrog6 el ordenamiento anterior respectivo, publicado en enero de 1967.
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El verbo "contribuir", desde el punto de vista etimolgico, denota "dar" o "pagar cada uno la cuota que le cabe por un impuesto o repartimiento", as como "concurrir voluntariamente con una cantidad para determinado fin", y proviene de la conjuncin formada por las palabras latinas "cum' --eon-' y "tribuere -dar-o Contribucin, por ende, significa "cuota o cantidad que se paga para algn fin, y principalmente la que se impone para las cargas del Estado'"?" Consiguientemente, la obligacin de "contribuir para los gastos pblicos" entraa no slo el pago de impuestos, sino el de derechos fiscales, recargos ,y multas, en cuya virtud las modalidades constitucionales de toda contribucin a carga de los mexicanos comprenden a todos estos tipos de prestaciones econmicas en favor del Estado. Ahora bien, como el impuesto es la contribucin predominante, las breves consideraciones que en torno a l y en el mbito estrictamente constitucional formularemos.?" las hacemos extensivas a las dems obligaciones tributarias, , La fuente formal del impuesto, cualquiera que sea su carcter, es la ley. Este principio, que se conoce con el nombre de "legalidad tributaria", est consagrado en la misma fraccin IV del artculo 31 constitucional y corroborado por la garanta de fundamentacin legal que instituye el artculo 16 de la Ley Suprema, ya que la fijacin y el cobro de un impuesto en cada caso concreto implica un acto de molestia que afecta al gobernado, acto que ineludiblemente debe observar la citada garanta.?" Ahora bien, la leyes un acto jurdico proveniente del poder del Estado que tiene como atributos materiales la abstraccin, la generalidad y la impersonalidad y que, desde el punto de vista formal, emana de los rganos estatales legislativos, o como afirma Fraga. "El acto unilateral por medio del que se establece el impuesto es, segn el precepto constitucional, una ley", agregando que "Dicho precepto se est refiriendo a una ley en sentido formal, pues la Constitucin en los casos en que habla de la ley se est refiriendo a disposiciones que emanan del Poder legislativo."?" Huelga decir que la jurisprudencia de la Suprema Corte ha reiterado por modo constante el principio de legalidad tributaria, al enfatizar que es la ley la que crea el impuesto, sin que los trminos de sta puedan ampliarse o restringirse, sino aplicarse por la autoridad exactamente en el caso concreto de que se trate.l'" Conforme al invocado principio, por ende, es al Congreso de la Unin o las legislaturas de los Estados a los que incumbe, segn su respectiva competencia ratione materiae, expedir las leyes tributarias, ya que en la esfera federal el
Enciclopedia Espasa-Calpe, Tomo XV, pp. 257 Y 258. ' Como no corresponde al contenido de la presente obra estudiar la muy variada y rica ,temtica que abarca el Derecho Fiscal o Financiero, slo examinaremos la obligacin tributaria desde el punto de vista de su demarcaci6n constitucional segn la fracci6n IV del artculo 31 de la Ley Suprema. 167 La garanta de legalidad la estudiamos en el captulo sptimo de nuestro libro respectivo dando por reproducidas las ideas que en l expresamos, 168 Op. cit., Prrafo 190. A su vez, Ernesto Flores Zavala sostiene categ6ricamente la misma idea al aseverar que "Los impuestos se deben establecer por medio de leyes, tanto desde el punto de vista material, como del formal; es decir, por medio de disposiciones de carcter general, abstractas e impersonales y emanadas del Poder legislativo." (Finanzas Pblicas Mexicanas, p. 188.) 1'69 Tesis 129 de la Compilacin 1917-1965, Segunda Sala, y ejecutorias relacionadas. Idem, tesis 203 del Aplndice 1975, SegundaSala.
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Ejecutivo slo puede ser facultado por dicho Congreso para crear cuotas de las tarifas de exportacin e importacin decretadas por el propio organismo legislativo( arto 131 constitucional, segundo prrafo, y Ley reglamentaria respectiva publicada el 5 de enero de 1961). Ahora bien, toda ley tributaria, para acatar el imperativo constitucional, debe establecer el impuesto por modo equitativo y proporcional. La equidad y la proporcionalidad son, pues, elementos constitucionales de cualquier contribucin a cargo de los mexicanos y a favor del Estado, y cuyos conceptos, pese a lo complejo de su implicacin, trataremos de precisar. La poblacin de un Estado se compone de diferentes grupos humanos colocados en distintas situaciones econmicas y que en la vida social desempean diversas actividades. La sociedad no es un todo homogneo o monoltico, sino que implica un conglomerado que se caracteriza por la heterogeneidad de sus elementos integrantes. Nunca ha existido ni podr existir una sociedad sin clases, pues la realidad fenomnica revela, como dato invariable y permanente al travs del tiempo histrico, una desigualdad plural entre los mltiples grupos que forman las comunidades humanas. La desigualdad social responde a la natural desigualdad individual. En consecuencia, no puede afirmarse que la poblacin de un Estado se encuentra como totalidad humana en una sola y nica situacin econmica o cultural. Por lo contrario, en su seno surgen y se desenvuelven proli jamente diversas situaciones compuestas por un nmero indefinido de sujetos individualizados unidos cualitativamente por los mismos intereses pero diversificados cuantitatiuamente dentro de esta unidad, Presentando la realidad social este panorama constituido por diferentes situaciones de distinta ndole, el Derecho y especficamente su expresin, que es la ley, no deben ni pueden regular con criterio nico esas diversas situaciones. La igualdad jurdica, como presupuesto normativo en cualquier Estado, no entraa la equiparacin absoluta y total, dentro de un solo mbito legal, de todas las situaciones que se dan en la sociedad ni de los sujetos que variada y variablemente estn colocados dentro de ellas. Las situaciones desiguales deben tratarse desigualmente por el Derecho siguiendo el principio de igualdad aristotlica que ene! fondo encierra un postulado de justicia distributiva o social. Se rompera la igualdad jurdica si el Derecho tratase igualmente a los que en la realidad son desiguales y desigualmente a quienes en ella son iguales. Estas someras reflexiones nos conducen a manera de prolegmenos, a determinar el concepto de equidad que constitucionalmente debe acatarse en toda ley tributaria. Etimolgicamente, equidad significa igualdad, pero esta igualdad debe tomarse en su sentido jurdico como tratamiento normativo desigual para desiguales e igual para los iguales en el mundo de la realidad socioeconmica de un pas.16 9 bis Si, segn dijimos, la poblacin de un Estado se compone de diferentes clases o grupos colcados en distintas situaciones econmicas y cultu~es y si los entes individuales que integran a dichas clases o grupos desempean diversas conductas, la ley debe tratarlos en funcin de la determinada situacin
,
..
Esta consideracin coincide con el criterio sustentado Infonne dI 1981. Pleno. Tesis 10 Y 16). :..
169 bla
por
la Suprema Corte (Cfr. .
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a que pertenezcan . Por ende, la equidad no expresa sino la misma igualdad aristotlica cuyo principio ya qued enunciado. As, el derecho positivo, manifestado en la ley, prev, demarca o describe distintas situaciones abstractas que deben corresponder, en su dimensin normativa, a las diversas situaciones econmicas que se dan en la facticidad social. Aplicando estas ideas a la materia tributaria, se concluye que la equidad entraa el imperativo de que todos los miembros integrantes de una colectividad deben contribuir para los gatos pblicos del Estado; pero como dentro de dicha colectividad existen y operan diferentes situaciones econmicas, la legislacin las debe normar diversamente. . Esta diversa normacin equivale a las distintas situaciones jurdicas abstractas de carcter tributario, las cuales se establecen por la ley atendiendo a las diferentes situaciones econmicas que existen en la realidad social y tomando en cuenta las modalidades que variada y variablemente las caracterizan. Por consiguiente, todos los sujetos individualizados que se encuentren en una misma situacin abstracta determinada, deben tener las mismas obligaciones y los mismos derechos, circunstancia que denota la igualdad jurdica o equidad. En esa virtud, la equidad tributaria que debe acoger toda ley sobre la materia en observancia del principio constitucional respectivo, se traduce en que todos los sujetos que se hallen en una misma situacin jurdico-econmica abstracta deben contribuir para los gastos pblicos del Estado en proporcin a su capacidad contributiva. Ahora bien, como en el Estado existen mltiples situaciones econmicas generales que al ser consideradas normativamente se convierten en situaciones jurdicas abstractas, los sujetos pertenecientes a cada una de ellas tienen sendas obligaciones tributarias cuyo nacimiento surge de la adecuacin entre la situacin particular y concreta de tales sujetos y la correspondiente situacin general y abstracta. En otras palabras, como las situaciones econmicas divergen entre s por mltiples factores que sera prolijo mencionar, la ley que tratara a todas ellas con un mismo criterio preceptivo imponiendo las mismas obligaciones a los sujetos que distintamente pertenezcan a diferentes situaciones, violara el principio de equidad. As, verbigracia, en el mbito econmico de un pas existe la situacin general de comerciante, de industrial, de profesionista, de obrero, de campesino, etc., y por razn de dicho principio la ley debe normar desigualmente a tales situaciones objetivamente desiguales e igualmente, dentro de cada una de ellas, a los sujetos individualizados que las compongan, lo que no es sino la igualdad jurdica o equidad.f'" Por otra parte, si la equidad entraa la igualdad cualitativa dentro de una determinada situacin abstracta o general, la proporcionalidad se relaciona directamente con la capacidad contributiva de los sujetos que en tal situacin se encuentren. Dicho de otra maneta, si todos los sujetos que se hallen comprendidos en una cierta situacin econmica demarcada y regulada por la ley deben contribuir para los gastos pblicos por el solo hecho que implica esta comprensin (equidad), no todos ellos deben hacer aportaciones pecuniarias cuantitativamente iguales, sino en atenci6n a su capacidad contributiva que se
170 Este concepto lo tratamos extensivamente en nuestra obra Las Garantfas Individuales. Captulo cuarto.
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determina por el capital o la renta que son las fuentes principales del impuesto. De este modo, la proporcionalidad se revela en que, dentro de una misma situacin tributaria, los sujetos que poseen mayores bienes de riqueza (capital) o perciban mayores ingresos (renta) deben pagar ms impuestos. m Por lo que concierne a los derechos fiscales, cuya definicin legal ya expusimos, la proporcionalidad estriba en que la cantidad que el causante pague debe estar en relacin con el costo del servicio que le preste el Estado, consistiendo su equidad en que las cuotas respectivas "sean fijas e iguales para todos los que reciben servicios anlogos". Este criterio lo ha sustentado el Pleno de la Suprema Corte en una ejecutoria cuya parte conducente afirma: "Las garantas de proporcionalidad y equidad de las cargas fiscales establecidas por el artculo 31, fraccin IV, de la Constitucin Federal, que las leyes tributarias tratan de satisfacer en materia de derechos a travs de una escala de mnimos a mximos en funcin del capital del causante de los derechos correspondientes (concretamente, por concepto de revalidacin de licencias para el expendio de cerveza), traduce un sistema de relacin de. proporcionalidad y equidad que nicamente es aplicable a los impuestos, pero que en manera alguna puede invocarse o aplicarse cuando se trata de la constitucionalidad de derechos, cuya naturaleza es distinta de la de los impuestos y, por tanto, reclama un concepto adecuado de esa proporcionalidad y equidad. De acuerdo con la doctrina jurdico fiscal y la legislacin tributaria, por derechos han de entenderse: 'las contraprestaciones que se paguen a la hacienda pblica del Estado, como precio de servicios de carcter administrativo prestados por los Poderes del mismo o sus dependencias a personas determinadas que los soliciten', de tal manera que para la determinacin de las cuotas correspondientes por concepto de derecho ha de tenerse en cuenta el costo que para el Estado tenga la ejecucin del servicio que cause los respectivos dere171 Los tratadistas mexicanos que han abordado la delicada y difcil cuestin de definir o precisar los conceptos de equidad y proporcionalidad de los impuestos, como Fraga y Flores Zavala entre otros, siguen el pensamiento de don Ignacio L. Vallarta, quien mutatis mutandis, coincide con las ideas que se acaban de exponer. Nuestro ilustre constitucionalista afirma al ~specto: "Es en efecto una verdad de innegable evidencia, que con excepcin de muy pocos unpuestos,. y no son por cierto los ms recomendados por los economistas, como la capitacin, no los hay, con un carcter de universalidad tan absoluta, que pesen sobre todas las personas de tal modo que nadie se escape de ellos. Las contribuciones ms conformes con los principios econmicos, la directa sobre los bienes races, por ejemplo, no grava a cuantas personas pueden pagar el tribut, ni recae sobre todos los valores que puedan soportarlos, porque se limita a los propietarios y a los capitales invertidos 'en tierras, dejando de pagarlo, el inmenso nmero de personas que no son propietarios. Recorriendo el largo catlogo de impuestos que entre nosotros ha existido, vemos que casi ninguno de ellos tiene el carcter de universalidad de que hablo, sino que cada uno gravita sobre determinada industria, giro, capital, etc., constituyendo el producto de todos los ingresos del tesoro. La contribucin predial se paga slo por los propietarios; la de patente por los dueos de giros sobre que se impone; los derechos martimos por los que hacen el comercio con el extranjero, etc., y nadie puede calificar de desproPorcionadas esas contribuciones slo porque hay muchas personas que no las pagan, que no Pueden ni deben pagarlas. "Tan sencillas reflexiones como stas demuestran evidentemente, y as lo creo yo, que la proporcin en el impuesto no se toma de la universalidad de su pago, sino de su relacin con l~s capitales que afecta. Los economistas por esto no reputan desproporcionada a la contribucin que paguen pocos o muchos en virtud de ser muchos o pocos los dueos de los valores sobre que recaiga, sino a los que se exige sin tener en cuenta la cuanta o importancia de esos valores. Una contribuci6n igual para todos los capitales, sin co~iderar la desigualdad de stos, sera. del todo desproporcionada." (Cuestiones ConstitudonallJs. tsvotos",tomo n, pp. 21 a 23.)
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chos y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios anlogos."172 En cuanto a las multas y sanciones econmicas en general, tambin rigen las exigencias constitucionales de la equidad y proporcionalidad, en el sentido de que el hecho que las genera y su importe fijo o fluctuable entre un mnimo y un mximo, deben estar previstos legal o normativamente por modo general y abstracto, tomando en cuenta la gravedad de la infraccin sancionable y sealando como ndice cuantitativo la situacin econmica concreta en que tal infraccin se cometa. La proporcionalidad de tales prestaciones en los trminos brevemente anotados implica, adems una garanta constitucional del gobernado que estatuye el artculo 22 de la Ley Fundamental al prohibir su excesividad, prohibicin que se transgrede si el importe de dichas sanciones pecuniarias es exagerado frente a la gravedad de la infraccin o si su pago produce consecuencias ruinosas para la economa del negocio industrial o comercial del infractor o para su mismo patrimonio, fenmenos que quedan sujetos a la prudente consideracin judicial en cada caso concreto de que se trate al ventilarse ste en la va' de amparo si la accin respectiva se entabla contra el ordenamiento que corresponda. Anlogo criterio puede aplicarse para determinar la proporcionalidad de los recargos. Estos representan sanciones pecuniarias por la morosidad en que incurre el causante en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, equivaliendo, en cierto modo, a 'las "clusulas penales" que suelen estipularse en los contratos. Ahora bien, el monto de los .recargos que autorice la ley tributaria no debe exceder ni en valor ni en cuanta a la obligacin incumplida, principio que se deriva del artculo 1843 del Cdigo Civil y que, por ser general e involucrar un contenido de justicia, se aplica a la materia fiscal. La obligacin contributiva que impone la fraccin IV del artculo 31 constitucional, traducida primordialmente en el pago de impuestos segn dijimos, tiene como finalidad que todo mexicano mediante su cumplimiento, coopere econmicamente a la cobertura de los gastos pblicos. En otras palabras, el impuesto se legitima constitucionalmente si se aplica o destina a sufragados. Por gastos pblicos se entiende aquellos que se erogan para "satisfacer las funciones y servicios pblicos't.!" Por consiguiente, tienen dicho carcter todos los gastos que prev el Presupuesto de Egresos de la Federacin o de las entidades federativas destinados al funcionamiento de las instituciones pblicas y a la operatividad de los servicios pblicos de cualquier ndole, independientemente de que stos se presten por los rganos del Estado propiamente dichos o por los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal o de que las erogaciones respectivas tengan un fin general o especfico pero siempre en beneficio colectivo.
La. Sala Auxiliar de la Suprema Corte ha precisado el concepto formal y material de "gasto pblico" al travs de un criterio, sustentado en varias ejecuInformes de 1969, pp. 190 Y 191. Presidencia. . . Tesis jurisprudenciai 118. Compil4ci6n 19]7-1965 del Semanario Judicial de la Federacin. Segunda .Sala. Idem. Tesis 184 d,l Ap4nc#ce1975, Segunda Sala.
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torias, y cuyos trminos nos permitimos transcribir: "El 'gasto pblico', doctrinaria y constitucionalmente, tiene un sentido social y un alcance de inters colectivo; y es y ser siempre 'gasto pblico', que el importe de lo recaudado por la Federacin, al travs de los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, se destine a la satisfaccin de las atribuciones (sic) del Estado relacionadas con las necesidades colectivas o sociales, o los servicios pblicos. "Sostener otro criterio, o apartarse, en otros trminos, de este concepto constitucional, es incidir en el unilateral punto de vista de que el Estado no est capacitado ni tiene competencia para realizar sus atribuciones pblicas y atender a las necesidades sociales y colectivas de sus habitantes, en ejercicio y satisfaccin del verdadero sentido que debe darse a la expresin constitucional 'gastos pblicos de la Federacin'. "EI anterior concepto material de gasto pblico ser comprendido en su cabal integridad.. si se le aprecia tambin al travs de su concepto formal. "El concepto material del gasto pblico estriba en el destino de un impuesto para la realizacin de una funcin pblica especifica o general, al travs de la erogacin que realice la Federacin directamente o por conducto del organismo descentralizado encargado al respecto."174
Una importante cuestin que surge en materia tributaria y que generalmente abordan los tratadistas de Derecho financiero es la consistente en determinar si los tribunales pueden o no examinar las leyes fiscales para concluir si acatan o no los requisitos de equidad y proporcionalidad que establece la Constitucin o constatar su pertinencia o desacierto desde el punto de vista econmico y social. En otras palabras, dicha cuestin se plantea en el sentido de si jurisdiccionalmente y al fallar los casos concretos que se someten a su consideracin, los rganos judiciales del Estado -en Mxico la Supmera Corte, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Jueces de Distrito-- tienen facultades para juzgar las leyes tributarias con criterio socioeconmico revisando la motivacin y las finalidades que hayan impulsado al legislador para expedirlas. En nuestro pas y desde la poca del ilustre don Ignacio L. Vallarta se ha sostenido la incapacidad judicial para ponderar los ordenamientos fiscales en los trminos apuntados, afirmndose que solamente incumbe a los rganos legislativos del Estado y al Presidente de la Repblic~ como iniciador de leyes, establecer la conveniencia. y necesidad econmica y social de los impuestos, los gastos pblicos a cuya satisfaccin estn destinados, los sujetos que deben pagarlos, las fuentes gravables, las tarifas y cuotas y dems modalidades de los mismos. Sin embargo, se ha aseverado tambin por la doctrina y jurisprudencia mexicanas que esa incapacidad no excluye la facultad que tienen los rganos del Poder Judicial de la Federacin, al travs del juicio de amparo, para decidir en cada caso concreto que se someta a su conocimiento, si determinado impuesto es "ruinoso o exorbitante", si la ley que lo estatuya viola alguna garanta constitucional del gobernado o si el legislador, al expedirla, lo hizo sin facultades o .contraviniendo la Constitucin. Esta importante salvedad a. la tesis general que proclama la imposibilidad funcional de que jarsprudencalmente se examine o revise desde el punto de vista socioecon6mico una. ley tributaria, fue
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rnforme de 1969. pp. 25 Y 26. Sala auxiliar.
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instituida en la jurisprudencia mexicana por el insigne ValZarta apoyndose en la doctrina constitucional norteamericana y se reitera por destacados tratadistas de Derecho Administrativo y Financiero como Gabino Fraga y Ernesto Flores Zavala, entre otros.Y" Aunque el pensamiento vallartista sobre ese tpico es bien conocido, no consideramos superflua su recordacin. "Explicando Marshall, afirma Vallarta, en una de las sentencias ms nobles de la Suprema Corte de los Estados Unidos, la naturaleza, extensin y lmites de la facultad de decretar impuestos, habla en estos trminos: 'La facultad de imponer contribuciones al pueblo y a sus bienes, es esencial para la existencia misma del gobierno, y puede legtimamente ejercer;;e en los objetos a que es aplicable, hasta el ltimo extremo a que el gobierno quiera llevarla. La nica garanta contra el abuso de esta facultad, se encuentra en la estructura misma del gobierno. Al crearse una contribucin, el Legislativo ~s quien la impone al pueblo, y esto es, en general, una garanta contra los ImpUestos injustos y onerosos... Es incompetente el Poder judicial para averigua~ hasta qu grado el impuesto es el uso legal del poder, y en qu grado comIenza el abuso de la facultad de imponerlo'. "La fijacin de los gastos pblicos es una de esas materias que, segn estas doctrinas, son de la exclusiva competencia del legislador, sin que los tribunales puedan en caso alguno intervenir en ella. Si el Congreso abusa decretando en e.l presupuesto ms gastos que los que el pas permita o soporte, tal abuso no tiene ms remedio que el derecho del pueblo para elegir otros representantes que cuiden ms de sus intereses. Y caso en que a los tribunales sea lcito juzgar de ,los abusos legislativos en esta materia, de acuerdo con las mismas doctrinas, sera cuando el Congreso prostituya sus poderes, hasta el extremo de decretar impuestos, no para atender a los gastos pblicos, sino para favorecer empresas o especulaciones privadas; hasta el extremo de arrebatar a un propietario su fortuna; hasta el extremo de hacer de la contribucin un verdadero despojo de la propiedad. . "Es, pues, el principio general en estas materias, que toca al Poder Legislatrvo pronunciar la ltima palabra en las cuestiones de impuestos, siendo final y conclusiva su decisin sobre lo que es propio, justo y poltico en ellas, y sin que pue~an los tribunales revisar esa decisin para inquirir hasta qu grado la cuota del 1Illpuesto es el ejercicio legtimo del poder, y en cul otro comienza el abuso. y la excepcin que ese principio sufre, tiene lugar cuando el Congreso ha traspasado los lmites de sus poderes, y ha decretado, con el nombre de impuestos, lo que es solamente expoliacin de la propiedad, conculcando no slo los preceptos constitucionales que no toleran la arbitrariedad y el despotismo, sino las ms claras reglas de la justicia. . . "~lo borrando la lnea que divide las atribuciones de los poderes legislativo y JudIcial, slo negando a stos su respectiva independencia en la rbita que les ~rtenece, se puede mantener la intervencin judicial en todos los actos legisla~vos sobre impuestos, que importen un abuso, un error. Esta. Corte no podra, sin arrogarse un carcter poltico que no tiene, declarar que el presupuesto de egresos decretado por el Congreso es excesivo, o. siquiera. que alguna de. sus par~715 El que fuera ministro de la Suprema Corte don Manuel Yet /lu.izformulsobre el citado tema un exhaustivo estudio de lectura ineludible y provechosa que se-public en el Informe de 1'970, pp. 329 a 480. . . . . . .. ..
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tidas importa un gasto superfluo, que se debe suprimir. Tampoco podra, sin olvidar por completo su misin, juzgar de la necesidad, de la conveniencia poltica, o an de los motivos econmicos de los impuestos votados en la ley de ingresos, ni aun con el pretexto de decirse que pesan demasiado sobre el pueblo, que son ruinosos para la riqueza pblica, etc., etc. Sera igualmente incompatible con el ejercicio de la magistratura, inquirir si el impuesto debe afectar tales capitales mejor que a determinada industria, si la contribucin directa es mejor que la indirecta, si los aranceles martimos son altos o bajos, etctera, etc. Pretender que los tribunales hagan algo de eso, es querer que se conviertan en parlamento, es querer que hagan poltica y no administren justicia, es querer poner un tutor al Cuerpo Legislativo, quitndole su independencia; es, en fin, querer confundir monstruosamente las atribuciones de los poderes Legislativo y Judicial. "Slo cuando los atentados del legislador sean tan graves que l traspase el lmite de sus facultades constitucionales, dicen los americanos, es lcito a los tribunales conocer de los abusos legislativos en materia de impuestos. Esta doctrina no necesita demostracin. En este caso la apelacin al sufragio popular sera estril, porque los derechos de propiedad y de seguridad amenazados seran hollados sin remedio; y por esto los tribunales para hacer respetar las garantas individuales, tienen la misin y el deber de intervenir en ese caso supremo; y para que no se erija en gobierno el despotismo de muchos con infraccin de la Constitucin, esta Corte, guardin de ella, debe apresurarse a proteger y amparar los derechos del hombre contra la opresin.t'P" Por lo que concierne a la exencin de impuestos la jurisprudencia de la Suprema Corte ha establecido el criterio de que s610 es inconstitucional cuando se refiera a determinadas personas y no cuando comprenda a todos los sujetos que en nmero indeterminado se hallen en una situaci6n objetiva que la misma ley seale. Al respecto, nuestro Mximo Tribunal asevera que "Interpretando en forma sistemtica el artculo 28 constitucional y el artculo 13 de su reglamento, se obtiene la conclusin de que la prohibicin contenida en el primero de ellos respecto de la exencin de impuestos debe entenderse en el sentido de que sta se prohbe cuando tiende a favorecer intereses de determinada o determinadas personas, y no cuando la exencin de impuestos se concede considerando situaciones objetivas en que se reflejan intereses sociales o econmicos en favor de categoras determinadas de sujetos."1f6 bis No quisiramos concluir el tema relativo a los impuestos desde el punto de vista estrictamente constitucional sin hacer una breve referencia histrica. La obligacin tributaria, bajo diferentes formas y denominaciones, siempre ha existido en la vida de las sociedades humanas, pues su cumplimiento ha sido y es indispensable para el sostenimiento econ6mico y poltico del Estado y el ejercicio de su actividad. La necesidad y justificaci6n del impuesto son tan obvias e ineluctables que no requieren demostraci6n als:una, ya que ambas son eviden1108 Cuestiones Constitucionales. "Votos". Tomo 116 blll Apndice de 1975, tesis 55, en relacin ton
n,
1& 56, Plelio.
pp. 29, 30, 31, 33, 34 -135.
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tes por s mismas. No es menester ningn anlisis profundo para constatar que en cualquier organizacin o' estructura econmico-poltica histricamente dada y con independencia de su grado evolutivo y de su contenido ideolgico, siempre ha habido a cargo de los gobernados la obligacin de contribuir patrimonalmente o mediante servicios personales al sostenimiento de los gobiernos o del cuerpo social mismo en el mejor de los casos. El origen positivo de dicha obligacin ha sido diverso, traducindose en la voluntad arbitraria y desptica del gobernante, enla costumbre jurdica o en la ley, segn las distintas etapas evolutivas de las sociedades humanas. El destino del impuesto; su implicacin econmica, su forma de pago y otras de sus modalidades que sera prolijo enumerar, han variado indiscutiblemente en la historia de los pueblos. En lo que atae a Mxico, desde la poca pre-hispnica existi un sistema fiscal acorde con el rgimen cultural de las diversas comunidades que habitaron su territorio. Tratndose de los pueblos de Anhuac,;que en cierta manera y con modalidades vernculas estaban unidos en una especie de confederacin o alianza en la que la hegemona la ejercan los aztecas o mexicas, dicho sistema, fundado en la costumbre social y jurdica, se tradujo en la obligacin colectiva o individual de tributar para los gastos comunes bajo distintos medios. Estos gastos deban erogarse para sostener el ejrcito, el sacerdocio y las casas reales, segn afirmacin de don Lucio Mendieta y Nez. "Los pueblos vencidos, sostiene, eran los que soportaban la mayor parte de las exigencias pecuniarias de los vencedores", agregando que "Cuando un pueblo era vencido por la triple alianza (constituida por los reinos de Mxico, T'excoco y T acuba), se le impona un tributo de acuerdo con sus recursos", el cul' consista "en una cantidad de efectos que el pueblo o la provincia sometidos entregaban peridicamente a sus conquistadores", es decir, "dos o tres veces al ao, o cada ochenta das segn el pacto". Citando a Alonso de Zurita, dicho distinguido autor asevera que haba cuatro clases de tributarios en los pueblos de Anhuac y que eran: "1. Los colonos de las propiedades de nobles y guerreros distinguidos. Estos colonos cultivaban las propiedades mencionadas y daban parte de los productos a sus propietarios en lugar de pagar el tributo al rey. 2. Los habitantes de los calpullis (barrios) pagaban tributos al jefe del barrio y al rey. 3. Los comerciantes e industriales. 4. Los mayeques, especie de esclavos de la tierra, pagaban el tributo al dueo de las 'sementeras que sembraban. No pagaban tributo al rey. Los conquistadores, adems del tributo que imponan a los vencidos, se apoderaban de algunas tierras del pueblo conquistado; el rey otorgaba la propiedad de esas tierras a los guerreros o a los nobles, como premio de sus servicios, con todo y los poseedores de las mismas que entonces eran una especie de esclavos de tierra."177 Por su parte, Ignacio Romerouargas lturbide asienta que "Los tributos eran entregados de cada pueblo a un calpixque de la regin, y todos, centralizados, en Tenoxtitlan, donde se distribuan entre los tres Estados Confederados, excepto en aquellos casos en que de comn acuerdo se hubiese estipulado y fijado la cantidad de tributos que deba. ser entregada a cada una de las tres capitales o, 'que la regin dependiente directamente de una de las capitales, donde directamente se enviaba el importe de la recaudacin.
.'
"
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El Derecho PrecolonJl, pp. 57'Y 58.
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"El cihuacoatl, con sus ayudantes, llevaba a cabo la redistribucin de ingresos a beneficio del ejrcito, del sacerdocio, de la burocracia, de los comerciantes y del pueblo, para cubrir los gastos pblicos, sueldos, construcciones y reparacin de edificios, as como para obras de beneficencia, tal como se dijo al tratar de la jerarqua administrativa del Estado. "En caso de calamidades pblicas (inundaciones, hambres, epidemias, etc.) y prdida de cosecha, se otorgaba la exencin de impuestos y se estaeleca un sistema de asistencia pblica, con los productos recaudados en los almacenes generales del Estado. "En resumen, la contribucin personal o de servicio, fue tasada y determinada por las autoridades locales, ya en el cultivo de tierras del Estado o en la fijacin del monto y calidad de productos, objeto del tributo (especialmente tratndose de productos industriales) ."178 En la Nueva Espaa el rgimen fiscal no era unitario y se fue integrando paulatinamente al travs de diferentes ordenanzas reales creativas de distintos tributos expedidas en diversas pocas. Durante los primeros aos de la Colonia el principal impuesto fue el llamado elquinto real", o sea, la quinta parte de los metales preciosos que adquiriesen los conquistadores y posteriormente los encomenderos. Se gravaron despus la plata y el azogue, metal este ltimo que fue materia de uno de los primeros estancos o monopolios de Estado. En relacin con la plata sl( establecieron dos impuestos, el de amonedacin y el que se llam "derecho de vajilla" durante la segunda mitad del siglo XVII. Para cumplir la obligacin de pago de este ltimo impuesto, los particulares, antes de labrar la plata para fabricar vajilla deban llevar este metal ante los oficiales reales para que fuera "quintado", es decir, para que se separara de l el "quinto real". La inobservancia de esta obligacin se sancionaba con la prdida del metal en beneficio de la Real Hacienda y con el fin de controlar fiscalmente a los fabricantes de objetos de plata, se prohibi el oficio de platero a los que no residiesen en la capital de la Nueva Espaa y se orden que, en aqulla, no estuviesen dispersas las plateras sino concentradas en una sola calle de la ciudad de Mxico y que por esta causa se denomin "de Plateros". Los tributos que pagaban los indios formaban otra fuente importante de ingresos para la Real Hacienda. Este impuesto fue primero de cuatro reales y lo duplic, llegando a fluctuar a fines del siglo XVIII entre uno y tres Felipe pesos en atencin al lugar de residencia de los tributarios. De su pago estaban exentos los caciques, los enfermos y las mujeres. A consecuencia del sistema de repartimientos el tributo que deban cubrir los indios encomendados lo perciban los encomenderos por cesin que en su favor hizo el rey respecto de la prerrogativa de cobrarlos, circunstancia que alent la codicia de aqullos y propici los tratamientos crueles e inhumanos de que eran vctimas los tributarios . Para no ser demasiado prolijos en la referencia a los diversos impuestos que haba en la Nueva Espaa, recordemos los principales que existan, distintos de los ya mencionados, tales colpo el de celas lanzas", que deba pagar 'el que obre-
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O,ganaci" PoUtk:4 t los Pu,blos d, Afti1u.ac.p-. 358.
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na un ttulo de nobleza; el de media anata", establecido por Felipe IV en 1625, cuyo monto ascenda a media anualidad de los sueldos que se perciban por cargos pblicos sin exceptuar el del virrey, oidor y gobernador; el de alcabala que gravaba las operaciones de venta y permuta y se causaba en el momento de celebrarse el contrato respectivo; el de almojarifazgo que cubran las mercangias al salir o entrar de o a los puntos del reino; el llamado derecho de caldos", que se causaba por la fabricacin de vinos y licores; el de pesca o buceo de perlas cuya implicacin era obvia; y el de papel sellado que se cre en 1638. La situacin abigarrada que en materia tributaria exista en la Nueva Espaa se pretendi sustituir por una normacin ms o menos sistematizada que en materia de contribuciones pblicas estableci la Constitucin gaditana de marzo de 1812, ordenamiento que tericamente. estuvo en vigor .en dos ocasiones durante la ltima dcada de la Colonia. La base de dicha normacin era nada menos que el principio de proporcionalidad de los impuestos al declarar el artculo 8 de la citada Constitucin que todo espaol.F" sin distincin alguna, estaba obligado "a contribuir en proporcin a sus haberes para los gastos del Estado". Las reglas fundamentales en lo concerniente a la mencionada obligacin pblica individual se prescribieron en un ttulo preceptivo especial, el VII, Y entre ellas se proclam el principio de la legalidad de los impuestos en cuanto que stos deberan decretarse por las Cortes, o sea, por el rgano legislativo, habindose desposedo de la facultad correspondiente al rey en forma anloga a como sucedi con mucha antecedencia cronolgica en Inglaterra. El Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, comnmente conocido como Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814, tambin' contena importantes prescripciones en materia tributaria. Al efecto, consideraba que "Las contribuciones pblicas no son extorsiones de la sociedad, sino donaciones de los ciudadanos para seguridad y defensa" (art. 36) y dispona que una de las obligaciones de stos consista en "contribuir a los gastos pblicos" (art. 41). Adems, los impuestos deban crearse por ley, teniendo la atribucin respectiva el Supremo Congreso (art. 113). El principio de la legalidad tributaria se reitera por el Acta Constitucin de la Federacin Mexicana del 31 de enero de 1824 y la Constitucin federal de 4 de octubre de este ao, incumbiendo al "Poder legislativo" o Congreso general el establecimiento de las contribuciones necesarias para cubrir los gastos genera"; les de la Repblica (art. 13, frac. IX del Acta y' 49, frac. VIII de la Constitucin). La obligacin tributaria y el aludido principio de legalidad de los impuestos se repiten en ordenamientos constitucionales posteriores, como las Siete Leyes de 1836 y las Bases Orgnicas de 1843 (art. 3, frac. II de la Primera Ley y
. 119 Debe re~rdarse que la nacionalidad espaola, conforme a la onstituci6n de cdiz, se extenda a "Todoa los hombres' libres naddos. y avecindados en los do:I1J1ibs de las Espaaa y los hijoS de sts"; "Los extranjeros que hayan obtenido ele 181 Cortes carta de naturaleza"; "Los que sin ella lleven diez aos de vecindad, ganada segUh la ley en cualquier.pueblo de la Monarqua"; "Los libertos desde que.adquieran la libertad'en ls Espaas".
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art. 14, respectivamente), as como en los proyectos mayoritario, minoritario y transaccional del ao de 1842. Por su parte, el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana expedido por don Ignacio Comonfort en ejercicio de las facultades con que fue investido por el Plan de Ayutla de marzo de 1854, estableci como obligacin de los habitantes de la Repblica "pagar los impuestos y contribuciones de todas clases, sobre bienes races de su propiedad, y los establecidos al comercio o industria que ejercieren, con arreglo a las disposiciones y leyes generales de la Repblica" (art. 4). El artculo 36 del Proyecto constitucional elaborado por la Comisin designada por el Congreso Constituyente de 1856-57 encabezada por don Ponciano Arriaga, estableci como obligacin del mexicano "Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin como del Estado y Municipio en que resida, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes." Este texto fue aprobado unnimemente por los diputados que concurrieron a la sesin en que se dio lectura (26 de agosto de 1856) y se convirti en la fraccin III del artculo 31 de la Constitucin de 57. El proyecto de reformas a esta Carta fundamental que present don Venustiano Carranza al Congreso de Quertaro el primero de diciembre de mil novecientos diecisis reprodujo la mencionada frmula, misma que, previa su aprobacin por este Congreso en sesin de 19 de enero de 1917, se insert definitivamente en la fraccin IV del artculo 31 de la Constitucin mexicana vigente y cuyo comentario exegtico ya hemos hecho. 5. Prdida de la nacionalidad. Hemos afirmado que la nacionalidad es el vnculo jurdico que liga al individuo con un Estado determinado, independientemente de la nacin o pueblo en sentido sociolgico a que aqul pertenezca. Tambin aseveramos, siguiendo la doctrina de Derecho Internacional Privado, que la persona humana es libre para adoptar, mediante naturalizacin y observando las leyes que la rigen, la nacionalidad que le convenga, y .que cuando sta es originaria o "por nacimiento" puede renunciar a ella asumiendo una nueva. La adopcin y la renuncia mencionadas son posibles en atencin a que la nacionalidad es un elemento jurdico, o sea, un nexo que previene el Derecho y que se actualiza, en cada caso concreto, cuando se dan en ste los -factores condicionantes que por modo abstracto y general se establecen normativamente. Esta actualizacin se realiza, tratndose de la nacionalidad de origen, mediante el nacimiento en un pas determinado -jus soli- o de padres que tengan determinada nacionalidad -jus sanguinis-; ~ por lo que conierne a la adquirida, cuando se efecta el acto de naturahzacin. Sin embargo, la adopcin de una nacionalidad o la renuncia a ella no implica que el adoptante o el renunciante dejen de ser "nacionales" de una comunidad humana, es decir, de una "nacin" desde el punto de vista sociolgico, .sino slo que uno u otro sujetos optan por pertenecer o dejar de pertenecer a un Estado determinado. Ambos fenmenos, la adopcin y la renuncia, configuran casos de "prdida" de la nacionalidad anterior a la adoptada de la renunciada cuando el Derecho les imputa este efecto, mismo que se produce por la voluntad humana o deriva de ella. En otras palabras, para que la adopci6n o la renuncia entraen la prdida de la nacionalidad en sus respectivos casos, no solamente se requiere la voluntad intencional del individuo
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que realiza cualquiera de tales actos, sino la voluntad del Estado, expresado en la ley o en la Constitucin, para que stos generen o involucren dicha prdida. A este respecto el jurista mexicano Eduardo Trigueros sostiene que "en la prdida de la nacionalidad, como en su atribucin, la voluntad del individuo no tiene como en algunas ocasiones se ha pretendido, un aspecto preponderante, sino que su importancia queda fijada como la de cualquier elemento de hecho, en la categora de simple circunstancia condicionante de la norma jurdica. La voluntad del individuo tendr validez cuando coincida con la voluntad del Estado, de donde podemos afirmar que es sta y no aqulla la que determina los casos en que es posible perder la nacionalidad y es que en cada Estado, en cuanto entramos en la materia de nacionalidad, estamos en presencia de un "jus cogens" de naturaleza necesariamente imperativa.t'P" Debemos advertir que generalmente la adopcin voluntaria de una nueva nacionalidad importa concomitantemente la renuncia a la anterior, pues el caso de que se renuncie a sta sin adoptar otra no es comn y colocara al renunciante en la situacin de "aptrida". Adems, esa concomitancia impide la doble nacionalidad de una persona, dualidad que provoca mltiples problemas que se traducen en conflictos de leyes ordinarias o constitucionales en el espacio, o sea, entre los ordenamientos jurdicos de los Estados cuya nacionalidad dual ostente el sujeto. Esta consideracin la comparte el mismo autor citado al afirmar que en el caso de la "prdida de una nacionalidad por la adquisicin de una nueva, encontramos la coincidencia de la teora general en materia de nacionalidad, no solamente cuando se observa el problema en su aspecto sociolgico, sino tambin cuando se le mira desde el punto de vista del derecho de gentes, ya que en este caso, la prdida de la nacionalidad, coincidiendo con la adquisicin de una nacionalidad nueva viene a evitar que se produzcan los' problemas de doble nacionalidad y, si como los internacionalistas pretenden, fuera sta la nica causa de prdida de nacionalidad, se reducira considerablemente el nmero de aplides" .181 La Constitucin de 1917, que antes de 1934 no prevea la prdida de la nacionalidad mexicana, seala como primera causa de este fenmeno "la adquisicin voluntaria de una nacionalidad extranjera" (art, 37, inciso A, frac. 1). En este caso es la voluntad del mexicano por nacimiento o naturalizacin, externada en dicha adquisicin, 10 que produce automticamente la prdida de la nacionalidad mexicana, efecto que nos parece del todo acertado, pues evita,. por una parte, la situacin conflictiva de la doble nacionalidad, y, por la otra, la restriccin de la libertad para conservar determinada nacionalidad o para optar por una nueva, libertad que es inherente a la persona humana, ya que a nadie puede obligarse a permanecer vinculado a un Estado contra su voluntad.P"
La Nacionalidad Me;cicana. publicacin de la Escuela Libre de Derecho, 1940, p. 157. op. cis., p. 158. 182 En corroboracin a estas apreciaciones, la Le'Y d~ Naciouzlidad 'Y NtJtu,alizaci" excluye del supuesto general de "adquisici6n voluntaria" algunos casos en que se pmume la ausencia de voluntad juridica del mexicano para asumir una' nacionalidad extl'anjera, en. cuya
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Otra causa que provoca la prdida de la nacionalidad mexicana consiste en la aceptacin o uso de ttulos nobiliarios que impliquen sumisin a un Estado extranjero (art. 37 constitucional, inciso A ~ frac. II). Esta causa nos parece censurable en diversos aspectos por las razones que expresamos a continuacin. Hemos aseverado con cierta insistencia que la renuncia a la nacionalidad, que obviamente entraa la prdida de la misma, debe ser un acto voluntario e intencional de la persona y que, en consecuencia, a nadie se le debe despojar de ella contra su anuencia o sin su consentimiento expreso. La causa a que nos referimos quebranta dicho principio, pues a pesar de que un mexicano no quiera perder su nacionalidad est condenado a perderla por el solo hecho de aceptar o usar un ttulo nobiliario que le hubiese sido expedido por algn Estado extranjero. Por otra parte, la prdida de la nacionalidad mexicana a consecuencia del indicado motivo y la circunstancia de que el mexicano no adopte ni pretenda adoptar ninguna otra, lo colocan en la situacin de aptrida. Pero independientemente de las objeciones que se acaban de formular, la aceptacin y el uso de ttulos nobiliarios que importen sumisin a un Estado extranjero con la eficacia ya anotada, implican una incongruencia frente a lo establecido en el artculo 12 constitucional.i'" precepto que dispone que en Mxico no producen ningn efecto los ttulos de nobleza. La incongruencia que sealamos estriba en que, no obstante la ineficacia constitucional de dichos ttulos, en la prevencin, tambin constitucional, que consigna la aludida causa de prdida de, la nacionalidad (art. 37, inciso A ~ frac. II), a tales ttulos se les da la tremenda eficacia de generar este fenmeno. A mayor abundamiento, para que la aceptacin y el uso de un ttulo nobiliario origine la prdida de la nacionalidad mexicana, se requiere. que dicho ttulo implique sumisin por parte del mexicano a un Estado extranjero. Ahora bien, qu entiende por sumisin y quin va a juzgar de la misma? Generalmente, la posesin de un ttulo de nobleza no involucra sumisin alguna al Estado que lo haya expedido. Por el hecho de que un mexicano acepte y use un ttulo de conde, marqus, duque, barn o algn otro, no se' supedita al pas que. se lo haya conferido, ya que, cuando mucho, guardar a ste y a su gobierno gratitud o reconocimiento por el muy menguado honor que supone, muy relativamente por cierto, el expresado ttulo. La sumisin de que habla la disposicin constitucional que comentamos no deriva de la sola aceptacin o del mero uso de un ttulo nobiliario, sino de los compromisos o actos que para obtenerlo o para ostentarlo haya contrado o realice el mexicano, en cuyo caso ste sera un antipatriota pero no acreedor a la prdida de su nacionalidad, fenmeno ste que pudo no haber deseado nunca. Adems, no cualquier rgano del Estado puede declarar dicha prdida, sino nicamente la Secretara de Relaciones Exteroresf" y siempre
hiptesis no pierde la mexicana. Tales casos se sealan en el artculo 3 del citado ordenamiento, consistiendo en la simple residencia en un pas extranjero por implicar esta residencia Una condicin indispensable para desempear en ste algn trabajo. 188 Este precepto lo estudiamos en nuestra obra Las Garantias Individuales, capitulo cuarto, pargrafo III, apartado D. 184 Esta Secretaria tiene competencia expresa para "Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con la nacionalidad y naturalizacin" conforme al articulo 28, fraccio VII, de la Ley Org4nica de la Administraci6n Pblica Federal de 22.e diciembre de 1976.
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que en beneficio del presunto afectado se obsequie la garanta de audiencia consagrada en el artculo 14 de la Constitucin, brindndole previamente la oportunidad defensiva y probatoria para preservar una de las ms importantes calidades de la persona humana, cual es su nacionalidad.r" Por otra parte, la nacionalidad mexicana por naturalizacin se pierde cuando el naturalizado reside en su pas de origen durante cinco aos continuos, cuando se haga pasar como extranjero en cualquier instrumento pblico o cuando use un pasaporte extranjero (fracciones JII y IV del inciso A del arto 37 const.). Consideramos que la residencia a que se refiere el primer caso debe ser voluntaria, o sea, sin coaccin alguna o sin que medie ninguna circunstancia impeditiva para que el naturalizado retorne a Mxico, pues slo as se presume fundamentalmente que el extranjero que adquiri la nacionalidad mexicana ha decidido abandonarla o abdicar de ella, por permanecer intencionalmente en su pas de origen durante el lapso mencionado. Adems, en las hiptesis a que nos acabamos de referir, la prdida de la nacionalidad por naturalizacin no debe operar de pleno derecho cuando se realice el hecho condicionante, toda vez que ste debe ser invocado y acreditado ante la Secretara de Relaciones Exteriores, teniendo el presunto afectado el derecho de ser odo en defensa antes de que se declare la prdida, en observancia de la garanta de audiencia instituida en el artculo 14 de la Constitucin Federal.
(c)
Los extranjeros
1. Consideraciones generales. El concepto de "extranjero" denota una idea de exclusin frente a los "nacionales". Dicho de otra manera obvia y evidente, la situacin de "extranjera" es la contraria a la de "nacionalidad", lo que, en una expresin que se antoja pueril, indica que "quien no es nacional de algn Estado, en relacin al mismo es extranjero". Estas aseveraciones tienen su explicacin lgico-jurdica, pues si cualquier Estado tiene la potestad de vincular polticamente con su elemento humano -poblacin- al sector mayoritario del mismo -comunidad nacional-, tiene simultneamente la facultad de segregar de esta comunidad al grupo minoritario que por diversas causas -raciales, histricas, sociales, religiosas, lingsticas, geogrficas, econmicas, etc.-, estime que no debe pertenecer a ella. El alcance y las consecuencia de esa segregacin han variado en el tiempo y en el espacio, o sea, histricamente y en lo que concierne a cada Estado en particular, advirtindose con toda claridad la tendencia en el mundo contemporneo de igualar jurdicamente al nacional y al extranjero. Esta igualacin no implica, empero, una completa igualdad entre ambos frente a la ley, sin que, por otra parte, se registre en el mbito poltico, so pena de colocar al Estado donde pudiese operar en grave riesgo de desaparecer. . El mtodo de exclusin para demarcar jurdicamente la situacin de extranjera 10 emplea, desde luego, nuestra Constitucin, cuyo artculo 33 dispone
185 El anlisis de la garantfa de audiencia lo realizamos COn la exhaustividad que nos ha sido dable en nuestra obra ya citada.
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que "Son extranjeros los que no posean las calidades determinadas en el artculo 30", mismas que ya examinamos con anterioridad. Ahora bien, el extranjero, es decir, el individuo que no sea mexicano por nacimiento o naturalizacin, puede tener dentro del orden jurdico de Mxico distintas calidades que, atendiendo a diversos factores, se establecen y regulan por la legislacin federal ordinariav" y cuyo estudio rebasa los lmites temticos del Derecho Constitucional para incidir en el campo investigatorio del Derecho Administrativo. 2. Situacin constitucional de los extranjeros. Dentro del Estado mexicano todo extranjero, independientemente de su condicin migratoria, es titular de las garantas constitucionales indebidamente llamadas "individuales",187 casi con la misma amplitud como lo son los mexicanos. Esa titularidad se declara en los artculos 33 y primero de la Constitucin, cuyo ordenamiento, que es la ley suprema y fundamental de Mxico, es el nico que con validez jurdica puede restringir o vedar a los extranjeros el goce y disfrute de los derechos pblicos subjetivos inherentes a dichas garantas. De los principios de supremaca y de fundamentalidad de la Constitucin se infiere la conclusin de que ninguna ley secundaria u ordinaria puede imponer restricciones o prohibiciones a los extranjeros que, fuera del mbito normativo constitucional, hagan nugatorio, por parte de stos, el ejercicio de los mencionados derechos. De esta consideracin tambin se deduce que la situacin constitucional de los extranjeros en Mxico en cuanto a las prohibiciones de que estn afectos, se demarca por exclusin, frente a la posicin que dentro de la Constitucin ocupan los nacionales. Por ende, puede establecerse la regla general a este respecto de que en todas aquellas hiptesis en que para adquirir un derecho o ejercer una actividad el ordenamiento constitucional exija la calidad de mexicano, el extranjero adolece de la incapacidad jurdica correlativa, misma que, mediante el mtodo excluyente que hemos mencionado, se especifica en los supuestos que estudiamos al referirnos al tema concerniente a las prerrogativas de los mexicanos.l'" Por lo que atae a las obligaciones de los extranjeros, la Constitucin no contiene ningn estatuto como lo establece tratndose de los mexicanos en su articulo 31 que ya estudiamos. Sin embargo, esta omisin no implica que el Congreso de la Unin, en el desempeo de sus facultades legislativas en materia de extranjera (art. 73, frac. XVI), no pueda decretar tales obligaciones, posibilidad que slo est condicionada a que stas no se opongan o hagan nugato. 186 Nos referimos a la Ley General de Poblacin, que clasifica a los extranjeros como Inmigrantes, o sea, los que se internan al pas legal y condicionalmente "con el propsito de radicarse en l" (Art. 44); inmigrados, es decir, los que han adquirido derechos para residir definitivamente en Mxico (Art. 52); Y no inmigrantes, esto es, los que entran a Mxico temporalmente como turistas, transmigrantes, visitantes, consejeros, visitantes distinguidos, locales y provisionales, asilados polticos o estudiantes (Art. 42). Dicha ley, publicada el 7 de enero de 1974, abrog la del 24 de diciembre de 1949 que invocamos en la nota correlativa de la Primera edicin de esta obra. 181' Respecto del concepto de. garanta individual, de su extensin y de su incorrecta denominaci6n al travs de este adjetivo, nos remitimos a las consideraciones que exponemos en nuestra obra varias veces citada. ... 188 Vase apartado 3 del inciso b) que antecede.
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rias las garantas constitucionales que, segn afirmamos, se extienden a favor de todo extranjero. Huelga decir que diversas leyes federales, entre ellas primordialmente la de Nacionalidad y Extranjera y la de Poblacin, imponen diversas obligaciones a los extranjeros y cuyo examen excedera de la temtica de esta obra, destacndose entre ellas la concerniente a la tributacin para los gastos pblicos.v" Debe advertirse que la obligacin tributaria a cargo de los extranjeros est supeditada a la satisfaccin de los requisitos constitucionales de legalidad, equidad y proporcionalidad que analizamos anteriormente.i'" La estancia del extranjero en Mxico est subordinada al Presidente de la Repblica en cuanto que este alto funcionario tiene la facultad exclusiva de hacerlo abandonar el territorio nacional "inmediatamente y sin necesidad de juicio previo" cuando estime "inconveniente" su permanencia en el pas (art. 33 constitucional j , Consiguientemente, frente al Ejecutivo Federal y en lo que atae a su expulsin, los extranjeros no gozan de la garanta de audiencia que para todo gobernado instituye el segundo prrafo del artculo 14 de la Constitucin, implicando este caso una de las pocas salvedades o excepciones a la propia garanta.v" Sin embargo, aunque el Presidente de la Repblica no tiene la obligacin de escuchar en defensa al extranjero previamente a la emisin del acuerdo expulsorio, si est sujeto a la garanta de motivacin legal que consagra el artculo 16 constitucional, en el sentido de que dicho funcionario debe basar la estimacin sobre la inconveniencia de que aqul permanezca en el pas, en datos, hechos o circunstancias objetivos, reales o trascendentes que la justifiquen, factores todos estos que deben ser apreciados prudente y racionalmente por el Ejecutivo Federal. Por ende, la facultad presidencial a que nos referimos no debe considerarse como potestad arbitraria en cuyo desempeo slo opere el capricho inconsulto que conduce a la injusticia, sino como una atribucin que debe ejercitarse con criterio lgico orientado hacia la preservacin de los valores e intereses humanos, morales, sociales o econmicos del pueblo de Mxico que se vean amenazados o en peligro por extranjeros perniciosos o indeseables. Debe enfatizarse, adems, que el extranjero, frente a la aplicacin del artculo 33 constitucional, est legitimado para promover el juicio de amparo contra el acuerdo o decreto presidencial de expulsin, en cuya demanda pueden invocarse hipotticamente como violadas todas las garantas del gobernado con excepcin de la audiencia, la que, segn dijimos, no condiciona dicho acto de autoridad. La obligacin del Presidente de la Repblica en el sentido de motivar legalmente en cada caso concreto el ejercicio de la facultad expulsora con que lo inviste el artculo 33 de la Constitucin en acatamiento de la garanta de legalidad instituida en su artculo 16 y la procedencia del juicio de amparo contra el acuerdo o decreto respectivo, se deducen claramente de. la gestacin parlamentaria del primero de los preceptos citados, segn podr observarse de las consideracones que a continuacin formulamos.
Articulo 32 de la , de Nacionalid4d, &tranj,rla. Supra. Apartado 4 del inciso b) anterior. . El estudio de la misma lo formulamos en nuestra obraLfU Gardtl., Individuales. captulo octavo.
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El proyecto de don Venustiano Carranza estableca expresamente que "Las determinaciones que el Ejecutivo dictare en uso de esta facultad no tendrn recurso alguno." Esta prevencin tenda a hacer improcedente todo medio de defensa jurdica contra los acuerdos expulsorios del Presidente de la Repblica incluyendo obviamente a la accin de amparo. Ahora bien, la Comisin dictaminadora designada por el Congreso Constituyente de Quertaro propuso la supresin de dicha prevencin, aduciendo, por lo contrario, la procedencia del amparo contra los referidos acuerdos y la debida motivacin de los mismos, Propugn la discrecionalidad en el ejercicio de la consabida facultad constitucional y la proscripcin de la arbitrariedad en las determinaciones respectivas para evitar la injusticia que stas pudiesen entraar. "La Comisin, deca sus integrantes, no considera arreglada a la justicia la facultad tan amplia que se concede exclusivamente al Ejecutivo de la Unin para expulsar al extranjero que juzgue pernicioso, inmediatamente, sin figura de juicio y sin recurso alguno. Esto es presuponer en el Ejecutivo una infalibilidad que desgraciadamente no puede concederse a ningn ser humano. La amplitud de esta facultad contradice la declaratoria que la precede en el texto: despus de consignarse que los extranjeros gozarn de las garantas individuales, se dejan al arbitrio del Ejecutivo suspenderlas en cualquier momento, supuesto que no se le fijan reglas a las que deba atenerse para resolver cundo es inconveniente la permanencia de un extranjero, ni se concede a ste el derecho de ser odo, ni medio alguno de defensa. "La Comisin conviene en la necesidad que existe de que la nacin pueda revocar la hospitalidad que haya concedido a un extranjero cuando ste se hubiere hecho indigno de ella; pero cree que la expulsin, en tal caso, debiera ajustarse a las formalidades que dicta la justicia; que debieran precisarse los casos en los cuales procede la expulsin y regularse la manera de llevarla a cabo; pero como' la Comisin carece del tiempo necesario para estudiar tales bases con probabilidades de acierto, tiene que limitarse a proponer que se reduzca un tanto la extensin de la facultad concedida al Ejecutivo, dejando siquiera el juicio de amparo al extranjero amenazado de la expulsin. "Esta garanta que consultamos est justificada por la experiencia, pues hemos visto casos en que la expulsin de un extranjero ha sido notoriamente injusta, y en cambio se han visto otros en que la justicia nacional reclamaba la expulsin y, sin embargo no ha sido decretada. "No encuentra peligrosa la Comisin en que se d cabida al recurso de amparo en estos casos, pues la tramitacin del juicio es sumamente rpida, tal como la establece la fraccin IX del artculo 107. Los casos a que se refiere el artculo 33 son poco frecuentes; bastar con dejar abierta la puerta al amparo para que el Ejecutivo se aparte de toda reflexin o apasionamiento cuando se disponga a hacer uso de la facultad de que se trata. No falta quien tema que la intervencin de la Corte de Justicia en estos casos frustrar la resolucin del Ejecutivo; pero, en nuestro concepto, no est justificado ese temor: la Corte no har sino juzgar el hecho, apreciarlo desde el punto de vista que lo haya planteado el Ejecutivo, examinar si puede considerarse con justicia inconveniente la permanencia de un extranjero en el caso particular de que se trate. "Con la enmienda que proponemos desaparecer de nuestra Constitucin el matiz de despotismo de que parece revestido el Ejecutivo en tratndose de extranjeree y que no figura en ninguna otra de las Constituciones que hemos tenido ocasin de examinar.
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"Por lo tanto, consultamos a esta honorable Asamblea la aprobacin del artculo en la forma siguiente: "ARTcuLo 33. Son extranjeros los que no poseen las calidades determinadas en el artculo 30. Tienen derecho a las garantas que otorga la seccin 1, ttulo primero de la presente Constitucin; pero el Ejecutivo de la Unin tendr la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente. "Los extranjeros no podrn de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos polticos del pas. Tampoco podrn. adquirir en l bienes races, ni hacer denuncias o adquirir concesiones para explotar productos del subsuelo, si no manifiestan antes ante la Secretara de Relaciones que renuncian a su calidad de extranjeros y a la proteccin de sus Gobiernos en todo lo que a dichos bienes se refiere, quedando enteramente sujetos respecto de ellos a las leyes y autoridades . de la nacin." "Sala de Comisiones, Quertaro de Arteaga, 18 de enero de 1917. Luis G. Monzn.-Enrique Colunga.-Enrique Recio."192 Los diputados Francisco }. Mjica y Alberto Romn, por su parte, propusieron que en el artculo 33 constitucional se especificaran los casos en que el Ejecutivo Federal poda expulsar a los extranjeros con el objeto de restringir la facultad correspondiente e impedir que su ilimitado y subjetivo desempeo pudiese originar graves injusticias y arbitrariedades, opinando que las determinaciones presidenciales que en ellos se tomaran no fuesen impugnables por recurso alguno. Sin embargo, Mjica y Romn reiteraron, incongruentemente con el sealamiento especfico de los casos en que, segn ellos, deba proceder la expulsin, la ilimitada facultad del Presidente para hacer abandonar el pas a todo extranjero cuya permanencia en l juzgase "inconveniente", habiendo propuesto, sin embargo, que contra las resoluciones o decretos respectivos procediese el juicio de amparo. El punto de vista de dichos dos diputados constituyentes estaba concebido en los siguientes trminos: "Considerando los subscriptos, miembros de la primera Comisin dictaminadora, que en las razones aducidas por la mayora de los miembros de esta Comisin para dictaminar en la forma en que lo hicieron sobre el artculo 33 del proyecto de Constitucin presentado por el ciudadano Primer jefe, hay tantas razones en pro como en contra, verdaderamente fun~a mentales, tanto para que subsista como para que se suprima la parte relativa del artculo a debate, en que se dice que las determinaciones que el Ejecutivo dictare en uso de la facultad de expulsar a extranjeros perniciosos no tendr recurso alguno, hemos resuelto presentar el mismo artculo 33 en la forma que mgue: . "ARTcULO 33. Son extranjeros los que no poseen las calidades detemunadas en el artculo 30. Tienen derecho a las garantas que otorgan la seccin 1, ttulo primero de la presente Constitucin; pero el Ejecutivo de la Unin tendr la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente
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Diario d6 los Deb.tes delCo,greso Constfuymte de Quer.taro. Tomo n,pp. 421
y 422.
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y sin necesidad de juicio previo: l. A los extranjeros que se inmiscuyan en asuntos polticos. n. A los que se dediquen a oficios inmorales (toreros, jugadores, negociantes en trata de blancas, enganchadores, etc.), III. A los vagos, ebrios consuetudinarios e incapacitados fsicamente para el trabajo, siempre que aqu no se hayan incapacitado en el desempeo de sus labores. IV. A los que en cualquier forma pongan trabas al Gobierno legtimo de la Repblica o conspiren en contra de la integridad de la misma. V. A los que en caso de prdida por asonada militar, motn o revolucin popular, presenten reclamaciones falsas al Gobierno de la nacin. VI. A los que representen capitales clandestinos del Clero. VII. A los ministros de los cultos religiosos cuando no sean mexicanos. VIII. A los estafadores, timadores o caballeros de industria. En todos estos casos la determinacin que el Ejecutivo dictare en uso de esta facultad no tendr recurso alguno, y podr expulsar en la misma forma a todo extranjero cuya permanencia en el pas juzgue inconveniente, bajo el concepto de que en este ltimo caso slo proceder contra dicha resolucin el recurso de amparo:'193
Hemos credo pertinente insertar las transcripciones que anteceden con el objeto de precisar que el artculo 33 constitucional no concede al Presidente de la Repblica una potestad arbitraria para ordenar que cualquier extranjero abandone el pas, slo con base en un "juicio" subjetivo y caprichoso que no resulte de la apreciacin racional y prudente de los hechos y circunstancias que concurran en su conducta objetiva o externa. En otras palabras, si tal precepto involucra una excepcin o salvedad a la garanta de audiencia, no hace inaplicable la de, motivacin legal que se contiene en el artculo 16 constitucional. Adems, el citado artculo 33 no excluye la procedencia de la accin de amparo contra los acuerdos presidenciales expulsorios, segn se deduce claramente de su interpretacin autntica basada en las razones y argumentos que adujeron la mayora y minora de la Comisin nombrada por el Congreso Constituyente de Quertaro. A mayor abundamiento, la Sala Penal de la Suprema Corte sustent en el ao de 1948 el criterio de que el artculo 33 constitucional no consagra una potestad irrestricta en favor del Ejecutivo Federal en lo que toca a la expulsin de extranjeros, sino que instituye una facultad discrecional que, como tal, debe respetar la garanta de motivacin legal establecida en el .artculo 16 de la Constitucin. La ejecutoria correspondiente, pronunciada con apoyo en la ponencia que elabor el ministro don Tefilo Olea y Leyua, asienta en su parte conducente que "...el artculo primero de la Constitucin federal establece la proteccin de sta para todo individuo, esto es, para mexicanos y extranjeros, sin distincin de ninguna naturaleza. Igualmente previene que las garantas que otorga no podrn restringirse ni suspenderse sino ea los casos y con las condiciones que la misma Constitucin seala. Los artculos 103, fraccin 1 y 107, que establecen el juicio de amparo, no hacen distincin alguna sobre los individuos o personas a quienes alcanza esa proteccin. Por tanto, si el artculo 33 de la propia Carta Fundamental faculta al Ejecutivo de la Unin, en forma exclusiva, para hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de juicio pre198
uu; pp.
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vio, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente, no inhibe a

dicho alto funcionario de la obligacin que tiene, como toda autoridad en el pas, de fundar y motivar la causa legal de su procedimiento, por la molestia que causa con la deportacin, ya que esa garanta est establecida por el artcu. lo 16 de la propia Constitucin. En consecuencia, sus actos no pueden ser
arbitrarios, sino que deben estar sujetos a las normas que la misma Carta Fundamental y las leyes establece. Siendo as, procede el juicio de garantas contra sus determinaciones conforme al artculo 103, fraccin 1 expresado para lo cual debe seguirse el procedimiento establecido por la Ley Reglamentaria respectiva."194
3. Sinopsis histrica. No quisiramos concluir el tema relativo a los extranjeros sin hacer una breve referencia histrica respecto de su situacin internacional y nacional. Nadie ignora que en las polis griegas el extranjero se encontraba en una posicin de notoria desigualdad frente al derecho civil y que, tratndose del poltico, no gozaba absolutamente de ninguna prerrogativa. En el pensamiento jurdico-poltico del mundo de H lade el extranjero estaba colocado en una situacin de innegable inferioridad frente al ciudadano, careciendo de los ms elementales derechos subjetivos en todo tipo de relacin social. En Esparta lleg a tratarse al extranjero como un verdadero enemigo, a tal punto que se le impeda la entrada a su territorio para que no corrompiera las austeras y rigurosas costumbres espartanas. Debe recordarse, adems, que la clase social de los siervos dentro del Estado espartano, o sea, la de los ilotas, estaba integrada por los descendientes de los extranjeros que, pese al mencionado impedimento, haban logrado radicarse en el Peloponeso. En Roma la situacin del extranjero era verdaderamente inciua, aunque se fue poco a poco mitigando merced a la evolucin paulatina de las ideas jurdicas y al surgimiento de necesidades econmicas y militares. En los primeros tiempos del Estado romano al extranjero le estaban vedados todos los honores, entre ellos el uso del prenombre y la portacin de la toga. Careca de derechos civiles, tales como el cunnubium y la patria potestas, sin poder adquirir tampoco la propiedad inmobiliaria que el viejo derecho de los quirites reservaba a lbs romanos. Adems, no estaba permitido al extranjero otorgar testamento y estaba incapacitado para ser instituido heredero. La clebre Ley de las Doce T abias, que fue uno de los primeros ordenamientos de Roma, consideraba al extranjero como hostis, es decir, como enegimo, excluido de la vida jurdica y poltica del Estado. Cuando Roma fue ensanchando su dominacin territorial mediante el llamado "derecho de conquista" ejercitado en infinidad de campaas militares, y cuando la poblacin del Estado romano fue aumentando con la agregacin, aunque no incorporacin, de distintas comunidades nacionales que fueron obligadas a reconocer y aceptar su imperium, surgi la necesidad de crear un funcionario judicial que administrara justicia entre los extranjeros y el cual se llam "pretor perigrinus", ya que con anterioridad a su implantacin esa importante funcin se desempeaba por el "pretor urbanus" entre los
194 La ejecutoria en que se 8WItenta el anterior criterio aparece publicada en el tomo XCV, pp, 720 a 725, del Semanario Judicial de la ilederacin. Quinta Epoca.
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romanos o las personas pertenecientes a otros pueblos itlicos a los que se haba concedido el "derecho de ciudad". El pretor perigrinus no aplicaba a los extranjeros el derecho civil reservado a los romanos, sino el jus gentium o derecho de gentes. La Constitucin de Caracalla, ms por razones de poltica fiscal que humanitarias, otorg a los extranjeros el derecho de ciudad pero con el propsito, no de establecer entre ellos y los romanos una verdadera igualdad jurdica, sino para considerarlos sujetos de tributacin en favor del Estado. Para tal efecto se les reconoci el derecho de apropiacin inmobiliaria y el de testamentifaccin activa y pasiva, en cuanto que podan disponer de sus bienes por testamento o recibir otros por herencia. De esta manera se elimin, o al menos se atemper marcadamente, el injusto derecho que tena el Estado romano de apropiarse de los bienes de un extranjero por estar impedido ste para transmitirlos por testamento o por ley a sus parientes o herederos naturales. Durante la Edad Media la situacin de los extranjeros no slo no mejor, sino que se agrav inhumanamente. El individuo a quien se permita residir dentro de los dominios territoriales del seor feudal careca de todo derecho frente a ste y a los que no se reputaban extranjeros. El extranjero era siervo de la tierra y su dueo ejerca sobre l la potestad de vida o muerte irrestrictamente. En lo que atae a la situacin de los extranjeros durante el medioevo debe destacarse, entre los derechos caractersticos de aquella poca, el que se denominaba "de aubana o albinagio". Este derecho consista en que, al fallecimiento de un extranjero, todos sus bienes pasaban a poder del seor feudal, pues aqul no poda instituir a ningn heredero ni recibir nada por herencia. Tal derecho se traslad al rey a consecuencia de la desaparicin del rgimen feudal y subsisti hasta la Revolucin francesa, cuyos postulados filosficos y polticos lo reputaron contrario a los principios de fraternidad que deban unir a .todos los hombres independientemente del pas del que procediesen y del origen que tuvieren. Es muy satisfactorio poder constatar, por otra parte, que la situacin de los ., extranjeros en los Reinos espaoles medioeuales no era inhumana y cruel como la que prevaleca en Inglaterra y sobre todo en Francia durante la misma poca. "En Espaa, dice don Joaqun Escriche, ni se ha impedido ni se impide a los extranjeros naturalizados o no naturalizados, el disponer libremente de sus bienes por contrato entre vivos o por ltima voluntad, ni tampoco se han confiscado ni se confiscan los bienes de los intestados."?" Para corroborar este aserto de tan afamado jurisconsulto espaol, es pertinente invocar algunas prescripciones del Fuero Real de Castilla y Len expedido el ao de 1255 por el rey don Alfonso IX, referentes a los romeros o extranjeros. Dichas prescripciones establecan lo siguiente: "Porque queremos que los fechos d Dios, e de Saeta Iglesia por nos sean mas adelantados, mandamos, que los romeros, e mayormente los que vienen en romera a Santiago, quienquier que sean, o do quier que vengan, hayan de nos este privilegio por todos nuestros reynos: ellos, e sus compaas con sus ~as, seguramente vayan, e vengam, e
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Dicciofl4rio d. gislacin , Jurisprud.ncia. Edici6n 1852, p. 299.
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finquen: ca razon es que aquellos que biene facen que sean por nos defendidos y amparados en las buenas obras, e que por ningn tuerto que hayan de ricibir, no dexen de venir, ni de cumplir su romera. Onde defendemos, que ninguno no les faga fuerza, ni tuerto, ni mal ninguno: mas sin ningun empescimiento alverguen seguramente quando quisieren, a tanto que sean lugares de alvergar. Otros, mandamos, que tambin en las alvergueras, como fuera dellas, puedan comprar las cosas que hubieren menester, e ninguno no sea osado de les mudar las medidas, ni los pesos derechos porque los otros de la tierra venden, e compran: y el que lo ficiere, haya la pena que manda la ley. "Todo home a quien no es defendido por derecho, ha poder de facer manda de lo suyo: ca ninguna cosa no vale tanto a los home como ser guardadas sus mandas, e por ende queremos, o que lo romeros, o quienquier que sean, e donde quier que vengan, puedan tamben en sanidad, como en enfermedad, facer manda de sus cosas segn su voluntad, e ninguno no sea osado de embargarle poco, ni mucho; e quien contra esto ficiere, quier en vida del romero, quier despus de. la muerte, quanto tomare tornelo todo aquel a quien lo mand el romero, con las costas e daos, a bien vista del Alcalde que sobre ello fuere puesto, e peche otro tanto de lo suyo al. Rey: e si no tom nada de lo del romero, mas embarg que no ficiese la manda, peche cincuenta maraveds al Rey, y en aquello sea creda la palabra del romero, o de sus compaeros que andan con l: e si no hubiere de que lo pechar, el cuerpo. est a merced del Rey."196 En lo que concierne a M xico puede afirmarse que el pensamiento jurdicopoltico que inspir a los diferentes ordenamientos y proyectos legislativos que se expidieron y elaboraron desde la iniciacin de la Independencia, siempre revel una tendencia liberal y hasta generosa en favor de la situacin de los extranjeros. De diversos modos y en distintas etapas -histrico-jurdicas esa tendencia se manifest en el designio de incorporar al extranjero al pueblo mexicano bajo condiciones fcilmente susceptibles de satisfacerse. Para confirmar esta aseveracin es suficiente resaltar las ms importantes disposiciones que en materia de extranjera se contienen en diferentes documntos jurdico-polticos que registra la historia constitucional de nuestro pas. En casi todos ellos se advierte esa tendencia, as como el espritu. de fraternidad universal que la alienta, pues slo en casos aislados se vio empaado por una fobia contra lo espaol que se observ durante los primeros lustros de la vida independiente de Mxico. Esta actitud antiespaola se explica por la natural aversin que siente un pueblo contra sus dominadores durante la lucha de emancipacin y por su temor frente a nuevos intentos de sojuzgacin. Ambos motivos, actuando en la conciencia colectiva y en el nimo de los primeros dirigentes del Mxico independiente, provocaron una reaccin contra los espaoles residentes en nuestro pas, aunque de ningn modo contra el hispanismo, pues ste,siendo uno de los elementos genticos de la nacin mexicana, no pudo ni puede des. conocerse por ella sin desconocerse a s misma. La reaccin antiespaola a que nos referimos origin que el. 20 de marzo de 1829 se expidiese un decreto mediante el cual se orden la expulsin de
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Libro IV, titulO" xxrv,~I YII del Fuero Real.
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espaoles del territorio nacional, modificndose el decreto anterior de 20 de diciembre de 1827 sobre la misma cuestin. Este ltimo dispuso que la expulsin no afectaba a los espaoles que hubiesen prestado "servicios distinguidos a la independencia" y acreditado "su afeccin a nuestras instituciones", as como tampoco "a Jos hijos de stos que no hayan desmentido la conducta patritica de sus padres" (art. 7). Adems, se limit temporalmente la expulsin, en el sentido de condicionarla resolutivamente al reconocimiento de la independencia mexicana por parte de Espaa (art, 15). En opinin de don Manuel Dubln y don Jos Mara Lozano, ambos decretos expulsorios de espaoles fueron "obra de las circunstancias", ya que "Reconocida que fue por Espaa la independencia de la nacin, los espaoles, lo mismo que los dems extranjeros, han tenido abiertas las puertas de la Repblica, en la que encuentran una hospitalidad franca y la oportunidad de labrarse una fortuna al abrigo y bajo la amplia proteccin de nuestras leyes."!" Desde los Elementos Constitucionales elaborados pO' don Ignacio Lpez Rayn, uno de los idelogos y jefes del movimiento insurgente, se percibe la tendencia de incorporar a los extranjeros a la poblacin de 10 que posteriormente sera el Estado mexicano. En ese documento se declara que todos los "vecinos de fuera" que favorecieren la libertad e independencia de la nacin, seran recibidos bajo la proteccin de las leyes. En el artculo 13 de la Constitucin de Apatzingn de 14 de octubre de 1814, se extiende la ciudadana mexicana a todos los nacidos en Amrica, reputndose con dicha calidad, adems, a los extranjeros que, profesando la religin catlica, apostlica y romana, no se opusieren a la libertad nacional. En la Constitucin gaditana de marzo de 1812, segn lo afirmamos en una ocasin anterior, se consideraron espaoles a. todos los hombres libres nacidos en los dominios de las Espaas (la metropolitana y la de .ultramar) y a los hijos de stos, prescindiendo de su condicin racial o de cualquier otra particularidad, consideracin que revela, ingenuamente por cierto, una. pretendida igualacin jurdiea y poltica de todos los individuos tnica y culturalmente diferentes que formaban una poblacin de suma heterogeneidad diseminada en los vastos territorios de la monarqua espaola. Es muy importante advertir, por otro lado, que en el Plan de Iguala proolarnado por Agustn de Iturbide el 24 de febrero de 1821, se comprometi bajo el nombre de "americanos" no slo a los nacidos en Amrica. sino a los europeos, africanos y asiticos residentes en ella. A todos ellos 1turbide dirigi las vehementes exhortaciones contenidas en el famoso Plan, lo que indica que en su pensamiento, con sinceridad o sin ella, no anid ninguna discriminacin racial ni distincin entre extranjeros y no extranjeros. A su vez, en el artculo 15 de los Tratados de Crdoba de 24 de agosto de 1821, se otorgaron amplias facilidades a los europeos avecindados en la Nueva Espaa para trasladarse con su fortuna a dondeJs:o! conviniese o para permanecer en el pas. El Reglamento Pr~isiOtial Poltico del Imperio Mexicano de 18 de diciembre de 1822 incorpor al pueblo mexicano a todos los habitantes del "imperio" que hubieren reconocido el Plan de .Igula y la ndepeadencia nacional, as romo a Ios ex.
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tranjeros que arribaran posteriormente al territorio nacional y jurasen fidelidad al "emperador" y a las leyes (art. 7). En el Acta de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824 se estableci como garanta para todo habitante de la Repblica \ la de recibir "pronta, completa e imparcial justicia" y la de ser juzgado pr tribunales previamente establecidos y conforme a leyes dadas con anterioridad, sin distincin entre mexicanos y extranjeros' (arts. 18 y 19). Anlogas garantas en materia judicial se instituyeron para unos y otros por la Constitucin Federal de 1824 (ttulo V, seccin 7). El respeto a los derechos del extranjero se reafirm por las Bases Constitucionales de la Repblica Mexicana de 23 de octubre de 1835 (Art. 2), as como por las Siete Leyes Constitucionales o Constitucin centralista de 1836 (art. 12 de la primera ley). La misma situacin del extranjero se reitera en los documentos constitucionales posteriores, tales como el Proyecto de Reformas a la Constitucin ltimamente citada de 3 de junio de 1840 (Art. 21); las Bases Orgnicas de 1843 (Art. 10) que adems concedan facultad al Presidente de la Repblica para expulsar del pas a los extranjeros perniciosos (art. 86, frac. XXIV) y el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicanade 15 de mayo de 1856 que consign el principio de reciprocidad internacional, en el sentido de que los extranjeros disfrutaran en Mxico de las garantas otorgadas a sus nacionales, siempre y cuando stos las disfrutasen en el pas al que aqullos perteneciesen (art. 5). La Constitucin de 1857 expresamente declar en su artculo 33 que los extranjeros gozaban de las garantas establecidas por el propio ordenamiento, "salvo en todo caso la facultad que el Gobierno tiene para expeler al extranjero pernicioso". El mismo precepto impuso al extranjero la obligacin de "contribuir para los gastos pblicos de la manera que dispongan 'las leyes", de "obedecer y respetar las instituciones, leyes y autoridades del pas, sujetndose a los fallos y sentencias de los tribunales, sin poder intentar otros recursos que los que las leyes acuerden a los mexicanos". Al interpretar el artculo 33 de la Constitucin de 57 en lo que atae a la citada facultad expulsoria,' la Suprema Corte consider que sta incumba exclusivamente al Ejecutivo de la Unin, es decir, al Presidente de la Repblica, o sea, que el concepto de "gobierno" se refera a este alto funcionario; que la propia facultad no poda ser controlada por la jurisdiccin y que "el amparo no poda tener cabida respecto de la apreciacin moral de ser pernicioso un extranjero, tanto por dejar el artculo 33 esta calificacin al Presidente, puesto que a l es a quien d la facultad de expulsin, cuanto por no ser posible que los tribunales fallen o decidan sobre apreciaciones morales" .198
d)
La ciudadana mexicana
1. Concepto de ciudadana. A este concepto se han atribuido diversas acepciones. En el lenguaje usual no ha faltado su identificacin con el de n1lCo198 , Estas consideraciones las formul6 la Corte en la ejecutoria que dict6 el 19 de agosto de 1873 en el juicio de amparo promovido por varios extranjeros a quienes el Preafc1ente de la Repblica expuls6 del pais por "perniciosos". El caso puede consultarse en el S,mantu"io Judicial d, la Fed,raci6n, tomo IV, de la Primera Epoca, pp. 697 Y 707. A la saz6n en dicho
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nalidad."" Sin embargo, en el derecho poltico ambos tienen un significado diferente. La nacionalidad, segn lo hemos afirmado, es el vnculo que liga al individuo con un Estado determinado, denotando la ciudadana una calidad del nacional. Desde un punto de vista lgico, el concepto de ciudadana est subsumido dentro de la idea de nacionalidad. Por ende, el primero es de menor extensin que el segundo, pudindose aseverar, consiguientemente, que todo ciudadano es nacional pero no todo nacional es ciudadano. Esta expresin denota que la ciudadana es una modalidad cualitativa de la nacionalidad y que, siendo sta su presupuesto necesario, su asuncin por el sujeto nacional requiere la satisfaccin de ciertas condiciones fijadas por el derecho de un Estado. La ciudadana, como calidad del nacional, resulta, pues de la imputacin normativa a ste de dichas condiciones, imputacin que persigue una finalidad poltica dentro de los regmenes democrticos de gobierno. Esa finalidad consiste en que los nacionales de un Estado, convertidos en ciudadanos por la colmacin de las condiciones establecidas jurdicamente, participen de diversas maneras en su gobierno, diversidad que depende del orden constitucional y legal de cada entidad estatal. Conforme a estas ideas, se podra definir la ciudadana diciendo que es la calidad jurdico-poltica 20 0 de los nacionales para interuenir diversificadamente en el gobierno del Estado. Esta calidad, por tanto, implica una capacidad, la que a su vez importa un conjunto de derechos, obligaciones y prerrogativas que forman el status de quien la tiene, o sea, del ciudadano. Fcilmente se comprende que dentro de un Estado determinado cualquier persona puede tener simultneamente estos caracteres: gobernado, nacional y ciudadano. El gobernado es todo sujeto, nacional o extranjero, ciudadano o no ciudadano, cuya esfera jurdica es susceptible de afectarse por cualquier acto de autoridadjv" el nacional es el individuo vinculado jurdica y polticamente a . un Estado aunque no participe en su gobierno; y cuidadano es el nacional 'al que el derecho le concede esta participacin poltica. Por otra parte, es importante observar que el concepto de ciudadana implica tambin al cuerpo poltico mismo del Estado, es decir, al conjunto de ciudadanos o pueblos en sentido poltico y en el que se hace radicar la soberana como poder de autodeterminacin. Bajo esta aceptacin, la ciudadana es el conjunto de electores de los titulares de los rganos primarios del Estado y al mismo tiempo el sector humano de la poblacin estatal del cual dichos titulares surgen, obviamente dentro de un rgimen democrtico. Consiguientemente, es mediante la eleccin activa o la pasiva como la ciudadana interviene indrecalto tribunal figuraban como magistrados, entre otros, Jos Mara Iglesias, Jos Mara Lozano, Ignacio Ramrez, J. M. del Castillo Velasco, Ignacio M. Altamirano y Le6n Guzmn. 199 En cierto modo Kelsen incurre en esta identcacn al contraponer la idea de "ciudadano" a la de "extranjero" (Teora General del Estado, pp. 208 a 210). aeo El empleo de estos adjetivos revela que la ciudadana tiene como fuente formal sine q~a non el derecho y como finalidad la particip~i6n poltica a que hemos aludido. Sin una !U otra no puede hablarse de ciudadana, o sea, que el nacional que no tenga el derecho de ~tervenir mutatis mutandis en elgobiemo del Estado a que pertenezca, no ser ciudadano, Sino simple sbdito o mero gobernado, es decir, s610 un destinatario del poder pblico, segdn elleDgtlaje de Loewenstein. 201 La idea de gobernado la explicamos en nuestro libro Las Gartl1ltcs lm1ivitluaUs. CAPitulo segundo. .
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tamente y por el sistema representativo en el gobierno del Estado, sin perjuicio de que su participacin en las decisiones generales sea directa al travs del referendum, que es la mxima institucin segn la cual ejercita su poder autodeterminativo, pues en los Estados contemporneos es imposible practicar lo que suele llamarse "democracia directa". 202 En resumen, el concepto de ciudadana denota, por un lado, la calidad jurdico-poltica del nacional para participar en el gobierno del Estado a que pertenece, y, por el otro, al cuerpo poltico electoral del proio Estado integrado por ciudadanos que son sujetos de derecho y deberes polticos previstos y estructurados en el orden constitucional y legal de cada pas. 2. Los ciudadanos mexicanos. La condicin presupuestal sine qua non de la ciudadana mexicana en su implicacin cualitativa es la nacionalidad mexicana por nacimiento o por naturalizacin; y para que un mexicano, independientemente de su sexo, sea ciudadano, se requiere que haya cumplido dieciocho aos de edad y que tenga un modo honesto de vivir" (art, 34 const.). El primero de los requisitos indicados se estableci por reforma practicada a ese precepto el 19 de diciembre de 1969 20 3 bajo el rgimen gubernativo del presidente Gustavo Daz Ordaz. Con anterioridad a ella, se exiga que el mexicano, varn o mujer, hubiese cumplido veintin aos de edad sin estar casado o dieciocho en el caso contrario. La reforma a que aludimos suprimi, pues, el requisito del matrimonio y redujo a esta ltima edad la condicin para adquirir automticamente la ciudadana. Esta variacin preceptiva persigue la loable tendencia de dar oportunidad a la juventud de Mxico para participar en la vida poltica del pas mediante el ejercicio del voto activo para la eleccin de funcionarios pblicos cuya investidura provenga de la voluntad popular mayoritaria tanto en el orden federal como en el local, tratndose, verbigracia, del Presidente de la Repblica, de los diputados y senadores al Congreso de la Unin, de los gobernadores y diputados de las entidades federativas, de los presidentes municipales y de los miembros integrantes de los ayuntamientos. Adems, la reforma constitucional a que nos referimos ha producido
202 Anlogas consideraciones sobre la participacin de la ciudadana en el gobierno del Estado y primordialmente en la expresin de la voluntad estatal mediante la expedicin de leyes, formula Kelsen, quien afirma: "La creacin de normas generales -leyes- puede .realzarse directamente por aquellos para los cuales dichas normas poseen fuerza de obligar (democracia directa); entonces, el orden jurdico estatal es producido directa e inmediatamente por el 'pueblo' (esto es, por los sbditos reunidos en asamblea; cada ciudadano es titular de un derecho subjetivo de participar con voz y voto en dicha asamblea. O bien la legislacin es obra de la representacin popular; el pueblo legisla indirectamente a travs de los representantes por l elegidos (democracia indirecta, representativa, parlamentaria); entonces, el proceso legislativo --es decir, la formacin de voluntad estatal en la etapa de las normas generalescomprende dos fases: eleccin del parlamento y resoluciones adoptadas por los miembros del parlamento elegido por el pueblo (diputados); en ese caso hay un derecho subjetivo de los electores -un sector mis o menos de hombres-: el derecho electoral; y un derecho de los elegidos --en nmero relativamente menor-- a participar en el parlamento con voz y voto. Estos hechos -las "condiciones" de la creacin de normas generales- son los que reciben esencialmente el nombre de 'derechos politicos'. En esencia, se les puede definir diciendo que son aquellos que conceden al titular una participacin en la formacin de la voluntad estatal." (Teof"Ea Gennal del Estado, pp. 199 Y 200.) HI El decreto respectivo se public en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente al da 22 del mismo mes y afio.
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el efecto inmediato de enriquecer y renovar el cuerpo electoral de la nacin mediante el concurso, como ciudadanos, de un nmero muy considerable de jvenes de ambos sexos mayores de dieciocho y menores de veintin aos que antes de ella no tenan la consabida calidad.r" La calidad de ciudadano la obtuvieron las mujeres mexicanas hasta el mes de octubre de 1953, pues el primitivo artculo 34 de la Constitucin de 1917 la reserv a los varones. Es innegable que la reforma que en tal sentido se introdujo a este precepto ha originado efectos muy positivos para la democracia mexicana, ya que la participacin de la mujer en la vida poltica de nuestro pas como electora ha suministrado un contingente valioso para el mejoramiento y la depuracin del elemento humano integrante del cuerpo electoral o ciudadana en su implicacin orgnica y por razones de carcter metajurdico cuya exposicin rebasara el tema estrictamente constitucional que estamos abordando. Desde la Constitucin de 57 slo se ha exigido el simple hecho cronolgico de cumplir determinada edad -dieciocho o veintin aos- para que el mexicano adquiera la calidad de ciudadano.'?" Sin embargo, tanto en el Con304 Desde que el Presidente Daz Ordaz formul la iniciativa correspondiente se suscit una corriente de opiniones divergentes y hasta contrarias sobre el propsito de otorgar a los jvenes mexicanos, varones y mujeres, la ciudadana con todos los derechos, prerrogativas y obligaciones que esta calidad poltica entraa, por el solo hecho de cumplir los dieciocho aos de edad. El debate en torno a esta cuestin se manifest en formas diversas, desde publicaciones periodsticas hasta mesas redondas y conferencias dialogadas en varios centros e instituciones universitarias, entre ellas, la Facultad de Derecho de la U.N.A.M., habindonos tocado intervenir en algunos de dichos eventos. No est dentro de nuestra intencin aludir en esta obra a los argumentos que se esgrimieron contra la mencionada iniciativa presidencial y que se pueden condensar en la delesznable consideracin de que los j6venes mayores de dieciocho y menores de veintin aos carecen de madurez cvica para ejercer como ciudadanos el derecho de voto activo. Bstenos recordar que en la motivaci6n y teleologa de tal iniciativa radica su plena justificacin y atingencia, pues mediante el otorgamiento de dicha calidad, el cuerpo poltico de la nacin mexicana se ha revitalizado con la fuerza viva, noble, renovadora e nconforme que siempre representa la juventud y que dentro del orden jurdico de nuestro pas puede obtener, bajo diversas formas de actividad poltica, el mejoramiento y la superacin de su rgimen democrtico actualizndolo y proyectndolo en la realidad. Sobre esta cuesti6n, Sergio Garca Ramrez aduce que el otorgamiento de la ciudadana a los jvenes mayores de dieciocho aos con independencia de su estado civil, se apoya sobre tres puntos fundamentales, hacindolos consistir en lo siguiente: CCa) la necesidad de que la juventud mexicana contribuya, con su participaci6n, a integrar la voluntad poltica colectiva; b) la pertinencia de aportar al joven, oportunamente, cauces institucionales para la manifestacin de sus inquietudes y preocupaciones, y e) la madurez alcanzada tempranamente por la nueva - ~?neraci6n, en cotejo con el ms lento desarrollo de las anteriores, de manera que los actuales Jovenes de dieciocho aos resultan aptos, independientemente de su estado civil, para la delicad~ labor ciudadana." Esta motivaci6n, como lo anota Garca Ramrez, inspir la iniciativa presidencial de reforma al artculo 34 constitucional, al afirmarse en ella que "Las nuevas generaciones emergen a la vida nacional y reclaman --como en todo el mundo contemporne()-.. ser escuchadas, y contribuir con sus puntos de vista a la integracin de la voluntad colectiva que genera el gobierno representativo" siendo muy importante "que el joven eacuen~ :'- tiempo cauces institucionales para expresar sus Iegtimas inquietudes", concluyendo que dExute una innegable mejor preparacin de las nuevas generaciones, que han vivido un mundistinto y ms evolucionado que las anteriores, a las que superan comparativamente." (~ensaminlto Politico. Nmero 9. Volumen III. Enero de 1970.) 205 Con deliberado desdn no aludimos al otro requisito de la ciudadara mexicana, cual es "tener un modo honesto de vivir", ya que se antoja intil, toda vez que su apreciacin queda sujeta al criterio subjetivo de las autoridades que intervengan en el proceso elec:toraly cada vez que se presente la oportunidad para el ejercicio del voto activo. "ViviJ.- honest.aJl*'l-
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greso Constituyente de 56-57 como en el de Quertaro se levantaron las voces de algunos diputados para que se exigiera el requisito de "saber leer y escribir" con el objeto de asumir la ciudadana, exigencia que sus propugnadores trataban de justificar sobre las condiciones de incultura y analfabetismo que afectaban a grandes masas de campesinos y obreros que por su ignorancia no estaban en situacin de ejercer concientemente y sin influencias de los "grupos de presin" de entonces el importante derecho poltico del voto activo. Ese requisito tenda a reducir considerablemente el nmero de los ciudadanos que deban integrar el cuerpo electoral de la nacin, implicando, no obstante, una medida transitoria que subsiste mientras la educacin intensiva del pueblo no alcanzara su fin~dad inmediata, o sea, la erradicacin de los analfabetos. ,La exigencia de "saber leer y escribir" para ser ciudadanos hubiese marginado de la funcin electoral, que es una de las caractersticas del sistema democrtico, a ms de la mitad de la poblacin mexicana, confiando la ciudadana a un grupo minoritario representativo de lo que pudiese llamarse la "aristocracia de las primeras letras". 206
te" o "con deshonestidad" es tan relativo, que no hay ninguna pauta para que, bajo una u otra forma, se califique la conducta humana de manera justa y objetiva. Las frmulas como la que encierra el citado requisito, de contenido contingente moral, no deben emplearse en ningn ordenamiento jurdico, pues su interpretacin y aplicacin muchas veces conducen a la injusticia o al ridculo. 206 El artculo 40 del Proyecto constitucional de 1856 prescriba que "Desde el ao de 1860 en adelante, adems de las calidades expresadas (edad, estado civil y modo honesto de vivir), se necesitar la de saber leer y escribir." Contra este pretendido requisito el diputado Pea y Ramirez adujo que no est conforme "con los principios democrticos", agregando que "las clases indigentes y menesterosas no tienen ninguna culpa (el no saber leer y escribir), siao los gobiernos que con tanto descuido han visto la instruccin pblica". Ante estas objeciones don Ponciano Arriaga confes que "no encuentra qu contestar" y despus de consultar con los dems miembros de la comisin se suprimi dicho requisito, supresin que fue aprobada unnimemente por el Congreso Constituyente (Zarco. Tomo II, pp, 267 Y 268). El propsito de establecer el multicitado requisito para adquirir la ciudadana se reitera en el Congreso de Quertaro, en que el diputado Esteban Baca Caldern, en apoyo de su consignacin constitucional, lee dos cartas que sobre esta cuestin le dirigieron don Roque Estrada, quien fue secretario del presidente Madero y don Eduardo Hay. El primero aseverabajque "El ciudadano expresa su voluntad electiva por medio del 'voto' y la mayora resultante del conjunto de todas las expresiones se considera como la expresin de la voluntad de este conjunto. Supnese que cada ciudadano expresa su voluntad por su propia iniciativa, sin influencias extraas de ninguna clase; es decir, que cada individuo dirige su voluntad por apreciaciones exclusivamente personales. Para que esta suposicin tuviera visos de veracidad tendra que hacerse una suposicin mucho mayor, que la de que todos y cada uno de los ciudadanos tuviesen mediano conocimiento siquiera de la cosa pblica y de las personalidades capacitadas para poder administrarla. El simple enunciado de esta ltima suposicin nos obliga a rechazarla. Para admitirla, sera preciso la existencia de una densidad tal de cultura, que hubiese extinguido por ocmpleto el analfabetismo. Ms an.. el simple hecho de saber leer y escribir -no ser analfabeto-- no implica la seguridad de dirigir bien nuestra voluntad, aunque ese deber se adune a la edad adulta. Nuestro pas posee un enorme tanto por ciento de analfabetos; de ah que no sera razonable conceder el 'voto' al individuo por s610 el hecho de haber llegado a la edad de la ciudadana. Menos falta de razn sera conceder el 'voto' por el exclusivo sao ber de lectura y escritura; y el ser menos falto de razn no quiere decir ser razonable. Conforme a estas brevsimas consideraciones, exclusivamente te6ricas, no puede fundamentarse el sufragio universal" (Op. cit., 'p. 713). Por su parte, Eduardo Hay argumentaba que ''Dmosle el voto a quien lo sabe usar: al pueblo perfectamente consciente, al obrero o al pe6n que sabe leer y escribir; pero reservmoslo de aquel que no sabe leer ni escribir, y asi podremos estar seguros de que babr6. grandes ,probabilidades de 'que los futuros gobernantes de Mxico sern debidamente seIecc:ioDado8. Hay otra razn. que 10 considero de mucha importancia y que s producir desde el momento en que el derecho de votar sea limitado a aquellos que saben
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Adems, como la ciudadana es una calidad dinmica y no esttica o simplemente decorativa, para que sea operante en la realidad requiere por modo indispensable la politizacin del ciudadano, sin la cual ste slo 10 sera formalmente, supiese o no leer y escribir. La politizacin, concepto que se acostumbra manejar en el lenguaje poltico del Estado contemporneo, entraa el conocimiento, o al menos, el inters por los problemas nacionales, por sus posibles soluciones, en una palabra, por los primordiales aspectos de la cosa pblica, as como la capacidad crtica del gobierno y de los detentadores del poder, y ya en un grado ms avanzado, la misma actividad poltica. Politizar es el medio para sacudir de la indifirencia poltica a una ciudadana inerte y convertirla en un verdadero cuerpo electoral en que sus miembros sean autnticos ciudadanos cuya voluntad mayoritaria, consciente y permanentemente alerta a las cuestiones nacionales y a la conducta de los gobernantes, sea la base sobre la que descanse un genuino, dinmico y real rgimen democrtico. Por ende, los requisitos constitucionales para ser ciudadano no implican sino simples condiciones para adquirir una calidad formal jurdico-poltica, que de nada valdra en la realidad sin la necesaria educacin cvica que dentro de un sistema que se ostente como democrtico estn obligados a impartir los partidos polticos y el gobierno mismo. Debemos reconocer, no sin desazn y pesadumbre, que la ciudadana en Mxico ha sido esa mera calidad formal, ajena, indiferente y hasta opuesta a nuestra realidad poltica, pero que paulatinamente tiende a transformarse en una verdadera capacidad dinmica del mexicano mediante su cada vez ms acentuada politizacin, en cuyo proceso la juventud es el factor ms importante. La preocupacin de los que en diferentes etapas de nuestra historia han estructurado constitucionalmente a Mxico, consisti en fijar normativamente los requisitos para ser ciudadano.?" sin tomar en cuenta que, cualesquiera que
leer y escribir: se provocar: automticamente, entre los analfabetos, un deseo natural y lgico para tener el derecho de votar, y este deseo se transformar en la asistencia a la escuela, del mismo individuo, o por lo menos de todos sus hijos, y de esta manera, en muy pocos aos, habremos destruido en parte los efectos del gran crimen de Porfirio Daz, que consisti en que en ms de treinta aos de poder absoluto, el pueblo conserv su analfabetismo. El voto restringido nos garantiza que el elemento liberal seguir rigiendo los destinos de la patria; el voto sin restricciones, dentro de poco tiempo, gracias a los votos de los analfabetos, guiados por los terratenientes o por los curas de los pueblos, nos conducir irremisiblemente a los gobiernos conservadores y quiz ultraclericales" (Ibid., p. 717) . 201 Esos requisitos se establecieron atendiendo a diversos criterios como la posicin econmica, renta, ilustracin, edad 'Y estado civil. Sobre la antecedencia meramente preceptiva del actual artculo 3+ constitucional, Sergio Garcia Ramires, en una bien lograda sntesis, expone: "Nuestra norma toral sobre ciudadana --el artculo 3+ de la Constitucin- es producto de un desarrollo ms que secular. En su texto original rebas, desde luego, la exigencia ya dejada en la primera mitad del siglo XIX de cierta renta o determinada ilustracin para la posesin del estatuto de ciudadano. Los trminos de edad que acogi, procedentes en lnea recta del primer proyecto constitucional de 18+2, luego seguido por otros textos, fueron inferiores al proclamado por la Constitucin de Cdiz (25 aos: artculo 75) y por el espurio Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 1865 (21 aos en todo caso: articulo 55), pero resultaron superiores, en la base mnima, a los requeridos por otros documentos, que de esta manera vienen a ser precedentes notables de la actual reforma, a saber: 18 aos o aun menos para los casados, segn el artculo 65 del Decreto de Apatzingn; 20 aos en todo caso, conforme al artculo 1 del Acta de Reformas de 1847; Y 18 aos en cualesquiera hiptesis, de acuerdo con el artculo 22 del Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 1856" (Msrco 'Y Cont.nido del Articulo 34 Constitucio"lfl. Publicado en la revista "Pensamiento Poltico". nmero 9. Volumen 111. Enero de 1970). .
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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICAl'fO
fuesen o hayan sido stos, la verdadera ciudadana, como capacidad dinmica, no se crea para la realidad poltica de ningn pas del mundo mediante su simple declaracin jurdica, sino que se forja por una educacin cvica permanente en la que la ejemplaridad de los gobernantes, en el sentido de ajustar su conducta pblica a los cnones de la autntica democracia, es el principial impulso. 3. Las prerrogativas del ciudadano. La prerrogativa no necesariamente equivale a derecho subjetivo, sino que denota una calidad distintiva de las personas que se encuentren en una determinada situacin, sin comprender, por ende, a las que\fuera de sta se hallen. Esa calidad distintiva, que en cierto modo puede significar privilegio, se traduce, para el que la ostenta, en un con junto de derechos pero tambin en una esfera de obligaciones. Tratndose de la ciudadana como situacin jurdico-poltica del nacional mexicano, esta implicacin del concepto de prerrogativa se corrobora. En efecto, al sealar el artculo 35 constitucional las prerrogativas del ciudadano mexicano, incluye en el cuadro respectivo tanto a sus derechos como algunas de sus obligaciones, mismas que se especifican y complementan en el precepto siguiente. As, la primera de tales prerrogativas, consistente en "uotar" en las elecciones populares (frac. J del arto 35 const.), ostenta correlativamente ambas implicaciones. El "uoto activo" a que esta prerrogativa se refiere es simultneamente un derecho poltico del ciudadano y una obligacin del mismo, sin que pueda deslindarse con nitidez la demarcacin precisa entre uno y otra. Emitir el voto como expresin de la voluntad del ciudadano en las elecciones populares para la designacin de los titulares de los rganos del Estado cuya investidura provenga directamente de esta fuente, es derecho en cuanto que se quiere la emisin y se presenta como obligacin en el caso contrario, o sea, a Pesar de que no se desee realizar este acto. El carcter obligacional del voto activo se establece claramente en la misma Constitucin, ya que su artculo 36, en su fraccin IIJ, 10 considera como un deber del ciudadano.'" Si el voto activo fuese nicamente derecho poltico subjetivo de ste, su ejercicio sera facultativo o potestativo, pero no obligatorio como 10 es constitucional y legalmente. La misma dualidad derecho-obligacin que se antoja antinmica y hasta contradictoria por la ndole excluyente de sus elementos, se registra en 10 que atae a la prerrogativa del ciudadano que consiste en "poder ser votado para todos los cargos de eleccin popula~' (frac. 11 del arto 35 const.), posibilidad que comnmente se conoce con la poco feliz locucin "voto pasivo". Esa dualidad o dicotoma de la mencionada prerrogativa se afirma sin duda alguna por lo dispuesto en la fraccin IV' del artculo 36 de la Constitucin, en el sentido de que es obligacin del ciudadano "Desempear los cargos de eleccin popular de la Federacin o de los Estados, que en ningn caso sern gratuitos."
208 Ese carcter se corrobora por la Ley Electoral Federal de diciembre de 1951 segn se indica en su artculo 61, as comopor el articulo 10 de la Ley de diciembre de 1972 que la abrog, precepto que dispone: "El voto es universal, igual, directo y secreto para todos los cargos de eleccin popular. Constituye un derecho y una obligacin del ciu,dadano." En tnninos parecidos asf tambin lo declara el artculo 11 de la Ley Federal de Organizaciones Politices y Procesos Electorales de diciembre de 1977.
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En lo que respecta a las prerrogativas que estriban en ser "nombrados para cualquier otro empleo o comisin" (distintos de los de eleccin popular) y en asociarse para tratar los asuntos polticos del pas" (frac. JI, in fine, y frac. III del arto 35 const.), debe decirse que s entraan verdaderos derechos subjetivos, o sea, que no importan obligacin alguna para el ciudadano. Por lo que concierne a la primera de tales prerrogativas, su carcter de derecho deriva de la garanta constitucional que establece que "a nadie puede obligarse a prestar servicios personales sin la justa retribucin y sin su pleno consentimiento" (art. 5 de la Ley Suprema), y en atencin a la cual ningn ciudadano puede ser constreido a desempear empleo o comisin cualquiera si no manifiesta su aquiescencia para ejercerlos. En cuanto a la segunda de dichas prerrogativas, debe aseverarse que no es sino la reiteracin del derecho pblico subjetivo que instituye el artculo 9 constitucional en el sentido de que todo ciudadano de la Repblica puede asociarse "para tomar parte en los asuntos polticos del pas". 209 Una obligacin honrosa para el ciudadano mexicano y que se impone tambin a todo nacional que no tenga esta calidad, la haya perdido o se encuentre suspendido en ella, es la que consiste en "Tomar las armas en el Ejrcito o Guardia Nacional para la defensa de la Repblica y de sus instituciones en los trminos que prescriben las leyes" (Art. 35, frac. IV en relacin con la frac. JII del arto 31, ambos de la Constitucin). Esa obligacin, sin embargo, no es una prerrogativa del ciudadano aunque as se repute constitucionalmente, toda vez que se extiende, segn lo acabamos de afirmar, al mexicano que no tenga o haya dejado de tener dicha calidad. Adems, si ste tiene tal obligacin (frac. JII del arto 31), fue innecesario que la misma se reiterara para el ciudadano, puesto que la ciudadana reconoce invariablemente como supuesto la nacionalidad, de lo que se deduce que todos los deberes que se imponen a los mexicanos en general, los tienen los ciudadanos en puntual observancia de la lgica. Tampoco debe considerarse como prerrogativa del ciudadano "Ejercer en toda clase de negocios el derecho de peticin" (frac. V del arto 35), ya que este, derecho incumbe a todo gobernado independientemente de sus condiciones particulares conforme al artculo 8 constitucional. 210 4. Las obligaciones del ciudadano. La primera de ellas consiste en inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga, la industria, profesin o trabajo de que subsista; as como tambin. inscribirse en los padrones electorales, en los trminos que determinen las leyes (frac. 1 del arto 36 const.). Estas obligaciones, que no son exclusivas de los ciudadanos, salvo la que concierne a la inscripcin en los mencionados padrones, son el fundamento del deber de suministrar los datos e informes que exig-en las leyes fiscales para la determinacin y cuantificacin de los impuestos, as como para la formulacin de las estadsticas censales de ndole demogrfica, industrial, comercial, agropecuaria y profesional.
l(
209 Los artculos 5 y 9 constitucionales los estudiamos en nuestra obra Las GarantlS IndividUllles (capitulo quinto). a cuyas consideraciones nos remitimos..
210
Este preceptO tambin lo examinamos en
n~itado
libro.
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Otra obligacin estriba en "Alistarse en la Guardia Nacional" (frac. JI de dicho artculo 36), la cual s es exclusiva del ciudadano, no pudiendo estar a cargo de los extranjeros, puesto que su finalidad consiste en incorporarse a dicha Guardia para defender, llegado el caso, el territorio y la soberana del Estado mexicano y sus instituciones. Debemos hacer notar, por otra parte, la incongruencia que existe entre dicha obligacin ciudadana y la similar que al nacional mexicano impone la fraccin JII del artculo. 31 constitucional. Atendiendo a la naturaleza mism~ de tal obligacin sta corresponde a todo mexicano sea . o no ciudadano o haya perdido la ciudadana o encontrndose sta suspendida, por lo que estimamos innecesaria su imputacin al ciudadano propiamente dicho, ya que si incumbe al nacional, es lgico que ste tambin la tenga, toda vez que la nacionalidad es el supuesto imprescindible y la condicin sine qua non de la ciudadana. La obligacin que se traduce en uVotar en las elecciones populares en el distrito electoral que corresponda al ciudadano" (frac. III del arto 36 const.), implica una reiteracin intil de la obligacin que entraa la prerrogativa prevista en la fraccin 1 del artculo 35 de la Constitucin y que ya comentamos en el pargrafo 3 inmediato anterior. El mismo comentario se puede formular respecto de la obligacin que se manifiesta en "Desempear los cargos de eleccin popular de la Federacin o de los Estados, que en ningn caso sern gratuitos" (frac. IV del arto 36 const.), toda vez que esta obligacin est comprendida en la prerrogativa que establece la fraccin 2\1 del artculo 35 de la Ley Suprema y a la cual en dicho pargrafo 3 hicimos somera alusin. Por lo que toca a la obligacin que estriba en "Desempear los cargos concejiles del municipio donde resida (el ciudadano), las funciones electorales y las de jurado", la misma implica una salvedad de la libertad de trabajo que como derecho pblico subjetivo instituye el artculo 5 constitucional.f" 5. La prdida de la ciudadana. El primer caso en que este fenmeno se registra consiste en "aceptar o usar ttulos nobiliarios que no impliquen sumisin a un gobierno extranjero" (Art. 37 conts., inciso B, frac. 1). Esta disposicin constitucional es incongruente con lo que establece el artculo 12 de la Ley Fundamental, precepto que ordena que en Mxico no se dar efecto alguno a ningn ttulo de nobleza. Tal incongruencia estriba en que a la aceptacin o al uso de un ttulo nobiliario otorgado en favor de algn ciudadano mexicano por cualquier gobierno extranjero, se le atribuye la trascendental eficacia de prdida de la mencionada calidad poltica es censurable atendiendo a la citada incongruencia, sino que tambin es criticable porque la frmula en que se contiene deja irrestricto arbitrio a las autoridades de la Secretara de Relaciones Exteriores para estimar cundo la aceptacin o uso de algn ttulo nobiliario impliquen sujecin al gobierno extranjero que lo haya expedido. Debemos recordar que la causa similar que provoca la prdida de la nacionalidad mexicana y que se prev en la fraccin 11 del artculo 37 constitucional, inciso A,
211
De esta libertad tratamos tambin en nuestra ya mencionada obra.
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ya la analizamos anteriormente, por lo que reiteramos las ideas que en esa ocasin expusimos.f'" Otra causa mediante la que constitucionalmente se pierde la ciudadana mexicana consiste en prestar voluntariamente servicios oficiales o un gobierno extranjero sin permiso del Congreso Federal o de su Comisin Permanente (art. 37, inciso B, frac. II). Fcilmente se advierte que la prdida se origina en este caso no por la mera prestacin voluntaria de dichos servicios, sino por la falta del aludido permiso. Comentario semejante se puede hacer respecto de la causa prevista en la fraccin IJI del inciso B del artculo 37 constitucional y que estriba en aceptar o usar condecoraciones extranjeras" sin autorizacin de los rganos estatales mencionados. La prdida de la ciudadana en este supuesto no se justifica en nuestra opinin, ya que una condecoracin extranjera que se conceda a un ciudadano mexicano y que no implique ningn ttulo nobiliario ni entrae sumisin alguna al gobierno que la otorgue, es innocua a los intereses, seguridad, independencia o soberana del pas y a la dignidad y lealtad de sus nacionales. La aceptacin de ttulos literarios, cientficos o humanitarios por parte de los ciudadanos mexicanos no importa la prdida de la ciudadana, segn lo dispone el invocado precepto constitucional (inciso B, frac. IV). Por exclusin, si se trata de cualquier ttulo que no se comprenda en ninguno de los tipos sealados, su admisin s provoca ese fenmeno. Debe hacerse la observacin, empero, que es difcil determinar cundo un ttulo proveniente del extranjero, que no sea nobiliario, pueda o no conceptuarse como literario, cientfico o humanitario. Esta dificultad conduce lgicamente al auspicio de un peligroso subjetivismo que puede desembocar en injustas prohibiciones para que un ciudadano mexicano acepte cualquiera de dichos ttulos, slo porque la autoridad considere caprichosa y hasta absurdamente que no es literario, cientfico o humanitario. Afortunadamente, contra las decisiones que decreten tales prohibiciones o, incluso, la prdida de la ciudadana, el afectado tiene expedita la accin de amparo, incumbiendo entonces a los tribunales federales dilucidar, en la sentencia que dicten en el juicio respectivo, la naturaleza intrnseca de las tres especies de ttulos, interpretando con alcances generales la dispo. sicin constitucional que autoriza su aceptacin y uso libremente. Otro motivo segn el cual opera la multicitada prdida se hace consistir en "ayudar en contra de la nacin a un extranjero o a un gobierno extranjero en cualquiera reclamacin diplomtica o ante un tribunal internacional" (Idem., frac. V). La gravedad de los hechos en que dicho motivo se traduce no solamente debe provocar la prdida de la ciudadana sino de la misma nacionalidad mexicana, la que, sin embargo, conserva afrentosamente el desleal o traidor a Mxico, puesto que la Constitucin no prev su extincin por la causa a que nos referimos. Por ltimo, debe hacerse la ominosa advertencia de que todo el conjunto de causas constitucionales que producen la prdida de la ciudadana se desvirta por lo dispuesto en la /ra'CCin VI, inc~o B, iJel articulo 37 de la Le,
%12
Vid. supra, inciso h), pargrafo 5.
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DERECHO
CO~STITUCIO~AL
MEXICANO
Suprema, al facultar al legislador ordinario para sealar "otros casos" en que ese fenmeno pueda acontecer. Con base en tal disposicin, cualquier ley federal .puede decretar la prdida de la ciudadana, posibilidad que significa una
permanente amenaza para el rgimen democrtico de Mxico al implicar la reduccin potencial del cuerpo poltico electoral de la nacin mediante la segregacin de sus componentes por aplicacin de cualesquiera "causas legales", no constitucionales, qVe en nmero ilimitado e ilimitable puedan ocurrirse al legislador ordinario o Congreso de la Unin. Dbese abogar, consiguientemente, por la supresin de tan malhadada disposicin inserta desaprensivamente en la Ley Fundamental mexicana. El conjunto de causas que originan la prdida de la ciudadana brevemente estudiadas con antelacin, se estableci por reforma de 18 de enero de 1934 practicada al artculo 37 constitucional. Este precepto en su texto primitivo, es decir, como fue redactado por el Congreso Constituyente de Quertaro, dispona que la calidad de ciudadano se perda "Por naturalizacin en pas extranjero" (frac. 1); "Por servir oficialmente al gobierno de otro pas, o admitir de l condecoraciones, ttulos o funciones, sin previa licencia del Congreso federal, exceptuando los ttulos literarios, cientficos y humanitarios, que pueden aceptarse libremente" (frac. II); y "Por comprometerse en cualquier forma ante ministros de algn culto, o ante cualquiera otra persona, a no observar la presente Constitucin o las leyes, que de ella emanen" (frac. III) .213 En cuanto a la primera de tales causas, su justificacin es evidente, pues siendo la nacionalidad el presupuesto ineludible de la ciudadana, segn lo hemos asevedaro reiteradamente, su extincin por cualquier motivo y principalmente por adquirir alguna extranjera, provoca automticamente la desaparicin de la calidad ciudadano. Por lo que respecta a la segunda, su apreciacin ya la formulamos en prrafos anteriores, toda vez que comprende las causas previstas en las fracciones II, III y IV del artculo 37 vigente. La causa a que se refiere la fraccin III transcrita implicaba una seria amenaza para el ciudadano, propiciando la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicacin, pues la frmula en que se contena entronizaba un subjetivismo irrestricto en la estimacin del compromiso "en cualquier forma" para "no observar la Constitucin y las leyes emanadas de ella". Dentro de esta expresin tan ambigua, vaga e impresisa, poda con malevolencia poltica incluirse la crtica a nuestra Carta Fundamental y a los ordenamientos federales y la propugnacin de su reforma, o sea, cualquier actitud intelectiva que asumiese el ciudadano de rechazo no violento del orden constitucional y legal' al travs de medios escritos u orales y sin incidir en ninguna de las limitaciones a la libertad de expresin del pensamiento que instituyen como garanta del gobernado los artculos 6 y 7 constitucionales.f>
6. La suspensin de la ciudadana. Esta cuestin est prevista en el artculo 28 constitucional que seala los casos en que se suspenden "los derechos o prerrogativas de los ciudadanos". Tal como est concebido dicho fenmeno
213 La Constitucin d. 57 tambin en su artculo 37 previ las dos primeras causas en trminos gramaticales iguaJes. 214 Estos preceptos los analizamos en el captulo quinto de tluestra obras Las Garantfas 1ndividual.s. .
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jurdico poltico en el mencionado precepto, no podemos dejar de formular algunas reflexiones crticas respecto de l. As, en la misma disposicin constitucional citada se identifica indebidamente el "derecho" con la "prerrogativa" del ciudadano, sin advertir que sta tambin puede implicar "obligacin", segn lo demostramos anteriormente. Por ende, interpretando estrictamente el epgrafe del artculo 38 constitucional, se concluye que las obligaciones ciudadanas son susceptibles de suspenderse, es decir, de no cumplirse en los casos que el mismo precepto establece. Esta posibilidad se antoja aberrativa, ya que, siendo la suspensin una pena cvica, slo debe afectar a los derechos del ciudadano pero no a sus obligaciones. La sindresis aconseja, consiguientemente, que la suspensin se contraiga a lo que se llama uprerrogativa-derecho" sin comprender a la "prerrogaoa-obligacin", aunque la delimitacin precisa entre ambos conceptos sea difcil de establecer. En efecto, al relacionar los artculos 35 y 36 constitucionales, que respectivamente se refieren a las prerrogativas y a las obligaciones del ciudadano, advertimos que el voto activo y el voto pasivo pueden considerarse como derecho y como obligacin al mismo tiempo, aunque desde ngulos distintos. Esta ambivalencia provoca la contradictoria situacin de que la prerrogativa-derecho de votar y ser votado puede suspenderse en los casos previstos por el artculo 38 constitucional, sin que se registre este fenmeno en lo concerniente al voto activo y pasivo como prerrogativa-obligacin consignada en las fracciones III y IV del artculo 36 que ya examinamos someramente. Por tanto, para evitar esta contraccin debe interpretarse dicho artculo 38 en el sentido de que el fenmeno suspensivo que prev se contraiga a las prerrogativas que simultneamente sean obligacin y derecho del ciudadano, sin extenderse a las que slo presenten el primer carcter. Por otra parte, hay que distinguir entre la suspensin. y la prdida de la ciudadana, pues en tanto que la prdida importa su extincin, el fenmeno suspensivo no la afecta como calidad del mexicano sino que versa sobre las prerrogativas "derecho-obligacin" inherentes a esa calidad. Ahora bien, la suspensin se traduce en que, mientras subsista la causa que la origina, el ciudadano no puede ejercer tales prerrogativas, pero una vez que desaparezca la situacin creada por dicha causa, recobra su pleno goce. Debe observarse que la cesacin de la situacin suspensiva vara segn la ndole de la causa que la motiva, punto ste al. que aludiremos al tratar cada una de las que estatuye el artculo 38 constitucional. El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artculo 36 de la Constitucin que ya comentamos, es motivo para suspender las prerrogativas o "derechos" del ciudadano (art. 38, frac. 1). La duracin de la suspensin es .de un ao en este caso y es sin perjuicio "de las otras penas que por el mismo hecho sealare la ley", incumbiendo a la autoridad judicial su imposicin en los trminos del artculo 21 constitucional.f"
-,
La Le, Electoral Federal de diciembre de 1951,n su articulo 140, fracci6n 1, dispona que "Se impondr multa de diez a trescientos pesos o prisi6n de tres dias a seis meses, ~ ambas sanciones a juicio del juez, "1 suspensi6n de derechos polItieos por un afio: J. Al que, sm causa justificada, se abstenga de inscribirse en el padr6n electoral que le corresponda,
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La sujecin a proceso "por delito que merezca pena corporal" es otra causa de suspensin de las prerrogativas o derechos del ciudadano (frac. Il del arto 38 conts.). La situacin suspensiva comprende desde el auto de formal prisin hasta que se dicte sentencia que cause ejecutoria en el juicio penal de que se trat. Si esta sentencia es absolutoria o no impone ninguna pena corporal, el ciudadano recupera automticamente el goce de las mencionadas prerrogativas, permaneciendo stas suspendidas en el supuesto contrario, es decir, si el fallo ejecutorio decreta contra el ciudadano una sancin corporal, pues en esta hiptesis la causa suspensiva es esta ltima circunstancia (frac. III del arto 38) y no el auto de formal prisin, prolongndose la suspensin durante el tiempo de la reclusin.f" Estimamos que las causas previstas en las fracciones II y III del precepto constitucional mencionado -sujecin a proceso y sentencia que imponga una pena corporal respectivamente- son injustas, ya que su texto no distingue entre delitos intencionales o imprudenciales. Por consiguiente, atendiendo al principio que ensea "ubi lex non distinguit, non distinguere debemus", tales causas operan sin importar el carcter del delito por el que se siga el proceso o en relacin con el que se haya impuesto la pena corporal. La injusticia que achacamos a dichas disposiciones constitucionales estriba en que, segn ellas, la suspensin de las prerrogativas ciudadanas puede obedecer a la comisin de hechos delictivos por imprudencia, los que, en nuestra opinin, no debieran originar la expresada sancin poltica. La "vagancia o ebriedad consuetudinaria, declara en los trminos que prevengan las leyes", es otra causa suspensiva (frac. IV del arto 38), que opera independientemente de la sancin penal propiamente dicha que corresponda a los delitos de vagancia y malvivencia, dentro de la que se incluye la "ebriedad habitual" .217 El hecho de "estar prfugo de la justicia tambin provoca la suspensin tantas veces aludida, en cuyo caso la situacin suspensiva abarca "desde que se dicte la orden de aprehensin hasta que prescriba la accin penal" (Idem., frac. V). Esta causa nos parece intil, ya que tcticamente la sustraccin a la justicia imposibilita en s misma al ciudadano prfugo para ejercer las prerrogativas consignadas en el artculo 35 constitucional, toda vez que el desempeo de las mismas debe realizarse pblicamente y ante las autoridades estatales .que en relacin con cada una de ellas sean competentes; y es lgico suponer que estas exigencias no puede satisfacerlas ningn evadido de la accin de los tribunales. Independientemente de las anteriores causas, la suspensin de las prerrogativas del ciudadano puede ser materia de una sentencia penal que, de acuerdo
de votar en las elecciones a que se refiere esta ley o se niegue a desempear las funciones electorales que se le encomienden." A su vez, la Ley Federal Electoral de diciembre de 1972, en su artculo 188, sealaba los casos de incumplimiento de las obligaciones ciudadanas en trminos parecidos a los que se contenan en el ordenamiento anterior. Esta ltima ley fue abrogada por la actual Ley Federal de Organizaciones PoUticas y Procesos Electorales (Loppe), publicada el 30 de diciembre de 1977 ,. cuyos artculos 242 a 250 prevn diferentes sanciones en materia electoral. 216 El artculo 46 del, Cdigo Penal ordena a este. respecto que la pena de prisin "produce la suspensin de los derechos polticos", que comienza a contarse "desde que cause ejecutoria la sentencia respectiva y dUl'lU'li todo el tiempo de la condena". 217 Artculo 255, fraccin 11, del Cdigo Pe"a/.
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con la ley, la decrete como sancin por la comisin de algn delito (frac. VI del arto 38). Es evidente que la mencionada suspensin slo puede imponerse si la legislacin la prev expresamente como pena para cualquier delito, en obsequio del principio "nullum crimen, nulla poena sine lege" que se contiene como garanta del gobernado en el tercer prrafo del artculo 14- constitucional. 218 As, la Ley Federal Electoral vigente de diciembre de 1977 tipifica las figuras que se llaman u delitos electorales" y las sanciona con penas corporales, y adems con "suspensin de derechos polticos" por un lapso mayor del que fija la fraccin I del artculo 38 constitucional, puesto que los derechos que las implican no se traducen en simples faltas de cumplimiento a las obligaciones ciudadanas previstas en el artculo 36 de la Constitucin, sino en actos de mayor gravedad que no slo pueden cometer los ciudadanos sino los funcionarios pblicos que de diversa manera intervienen en el proceso electoral y en los actos preparatorios del mismo.!'" Por ltimo, el prrafo final del artculo 38 constitucional deja en aptitud al legislador ordinario federal, como lo haca el mismo precepto de la Carta Fundamental de 57, para "fijar los casos en que se pierden y los dems en que se suspenden los derechos del ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitacin". Esta disposicin inutiliza el cuadro de causas constitucionales por las que se pierden y suspenden tales derechos, ya que la ley secundaria, segn ella, puede establecer casos diferentes en los que se produzcan los citados fenmenos jurdico-polticos; y ya hemos aseverado que tratndose de la suspensin de las prerrogativas ciudadanas, la legislacin federal electoral contempla varias hiptesis diversas de las que se contienen en el artculo 38 constitucional. En conclusin, ante. la nugatoriedad o, al menos, impracticidad de las causas suspensivas previstas en .este precepto, hubiese bastado que los constituyentes de Quertaro hubieran reproducido el artculo 38 de la Constitucin de 57, lo cual habra sido ms lgico y sensato. No quisiramos concluir el tema relativo a la suspensin de la ciudadana sin formular algunas reflexiones sobre la operatividad prctica de los casos en que dicho fenmeno se registra y que prev el artculo 38 constitucional. En la realidad mexicana son raros, y hasta inslitos, los procesos por los llamados delitos "electorales" tipificados en la ley secundaria respectiva y que culminan en sentencias que pueden decretar la mencionada suspensin. Debemos reconocer que esta situacin real no obedece a que los ciudadanos mexicanos cumplan de tal modo sus obligaciones cvicas que no incurran en la sancin suspensiva de sus prerrogativas, sino a la circunstancia de que por indiferencia o abulia casi nunca se instauran procesos por dichos delitos. Adems, estimamos que las sanciones por falta de cumplimiento de los deberes ciudadanos nicamente deben subsistir como medio opresivo para que en los pases de exiguo o incipiente desarrollo poltico, los ciudadanos observen sus obligaciones inherentes a su calidad de tales. Por lo contrario, en los pueblos que hayan alcanzado o alcancen alto grado de civismo, las referidas sanciones resultan inoperantes, toda vez
218
218
Esta garantia la estudiamos en nuestra respectiva bta tantas .ve<:e$ Vanse los articulos 242 a 250 de esta Ley, a cuyo tenor nos remitimol.
.itlvoeada.
158
que el ciudadano cumple espontnea y hasta entusisticamente sus obligaciones dentro de un rgimen democrtico que no slo est implantado normativamente en la Constitucin, sino que funciona prcticamente en la realidad poltica. .Consideramos que cuando la nacin mexicana se site en ese grado evolutivo y viva realmente en una efectiva y actuante democracia, la suspensin de las prerrogativas ciudadanas deber ser eliminada como instrumento sancionador, ya que en esa anhelada hiptesis todo ciudadano cumplira con los deberes que le impone su propia condicin poltica sin compulsin ni amagos o presiones de ninguna especie, despertando de la apata que lo ha caracterizado.
III.
A.
EL TERRITORIO
El territorio no es slo el asiento permanente de la poblacin, de la nacin o de las comunidades nacionales que la forman. No nicamente tiene una acepcin fsica, sino que es factor de influencia sobre el grupo humano que en l reside, modelndolo de muy variada manera. Puede decirse que el territorio es un elemento geogrfico de integracin nacional al travs de diversas causas o circunstancias que dentro de l actan sobre las comunidades humanas, tales como el clima, la naturaleza del suelo, los mltiples accidentes geogrficos, los recursos econmicos naturales, etc., y que estudian la sociogeografa como parte de la sociologa, la geografa humana y la economa. Gomo elemento del Estado, el territorio es el espacio dentro del cual se ejerce el poder estatal o imperium. En este sentido significa, como lo afirma Burdeau, un cuadro de competencia y un medio de accinF" Como esfera competencial del Estado delimita espacialmente la independencia de ste frente a otros Estados, es el suelo dentro del que los gobernantes ejercen sus funciones, es el ambiente fsico de vigencia de las leyes y de demarcacin de su aplicatividad -territorialidad- fuera del cual carecen de eficacia normativa -extraterritorialidad-. Como medio de accin del Estado, el territorio es un "instrumento del poder", puesto que "quien tiene el suelo tiene el habitante", siendo "ms fcil vigilar y constreir a los individuos si se les puede asegurar por medio del territorio en el que viven". "Cuando el hombre no puede escapar a la accin de los gobernantes sino abandonando la tierra que le nutre, su vulnerabilidad se vuelve ms grande." "Los trabajos pblicos, la reglamentacin de la propiedad inmueble, la explotacin de las riquezas naturales, la defensa nacional y an el arreglo del poder conforme a su reparticin entre centros locales, implican la utilizacin del territorio.Y''" Entre el Estado y el territorio hay, pues, una relacin de imperium mas no de dominium. lo que significa que la entidad estatal no es "duea o propietaria" del espacio territorial, es decir, no ejerce sobre ste un "derecho real"222
220
221 G. Burdeau. Op. cit., p. 80. 222 Vase J. Jellinek. Teoria General del Estado.
oi, cit., tomo 11, "L'Etat", p. 78.
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dentro de la concepcin jurdica civilista, o sea, como equivalente a "propiedad", ya que en todo caso se tratara de un "derecho real institucional" como la califica Burdeau siguiendo a ]. Dabin. "El Estado, dice, procede de la asignacin de un suelo a un pueblo, la institucin estatal no tiene por qu despreciar este medio que le es propio para realizar la idea de derecho que ella encarna. En este sentido existe incontestablemente entre la tierra y el poder un nexo institucional. Sin embargo, sobre un bien material este vnculo no debe confundirse con el que traduce la propiedad porque sirve a intereses bien diferentes en cuanto a su naturaleza y a su extensin. Es, pues, un derecho real de naturaleza particular cuyo contenido se determina por la exigencia del servicio de la institucin."?" Independientemente de cmo se conciba al territorio en relacin al Estado, o sea, como elemento de su ser jurdico poltico o como condicin de su existencia, lo cierto es que no puede haber entidad estatal sin espacio territorial. As, segn asevera Biscaretti: "En los casos en que falte algn territorio estable (como sucedi con los hebreos esparcidos por todo el mundo hasta el ao de 1948, en que surgi el Estado de Israel), o aqul no aparezca relacionado permanentemente con el pueblo que vive sobre l (como ocurre con los pueblos nmadas), entonces no hay Estado, por lo menos en el sentido que se le confiere hoy con la indicada expresin. Obsrvese, por lo dems que en la poca moderna, como inconsciente confirmacin de tal realidad (y, parejamente, con la innegable evolucin experimentada por el concepto en cuestin a travs de la Historia), suelen designarse precisamente los Estados con el nombre geogrfico de su territorio; mientras que el mismo vocablo que sirve genricamente para nombrarlos se conexiona, evidentemente, con el verbo stare, que implica el presupuesto de una sede fija y determinada.T''" Debemos agregar que el territorio del Estado no slo comprende el territorio que suele llamarse "continental", sino el mar territorial y el espacio areo. En cuanto al primero, su extensin se fija por las normas de Derecho Internacional Pblico y por los tratados internacionales cuyo estudio no nos corresponde abordar en esta obra. Por lo que atae al espacio areo, el Estado tiene, en las capas areas existentes sobre su territorio, "derechos de polica y de sobrevigilancia". como sucede con el mar territorial, sin poder impedir ni el vuelo de aeronaves que inofensivamente las cruzan ni la prctica de experimentos cientficos sin propsitos blicos o agresivos.?" . Las consideraciones que anteceden y las' concepciones doctrinales que hemos Invocado nos llevan a la conclusin de que el territorio, como elemento del Estado (condicin de su existencia segn Burdeau) es el espacio terrestre, areo y martimo sobre el que se ejerce el Imperium o poder pblico estatal al travs de las funciones legislativa, administrativa o ejecutiva y judicial o jurisdiccional, o sea, la demarcacin geogrfica dentro de las que stas se desempe228
224
Le Puro
2211
Op. cit. p. 82. Derecho Constitucional. p. 109. Vase G. Burdeau. cit. p. 85, quien sostiene estas ideas fundndose en las de
os.
160
an: 2 26 Por esta razn, el ejercicio extraterritorial de las citadas funciones es jurdicamente inadmisible. Suponer lo contrario equivaldra a aceptar la situacin catica y conflictiva que se producira por las continuas interferencias entre los poderes pblicos de dos o ms Estados sobre un mismo territorio, con el consiguiente rompimiento del equilibrio internacional. Es inconcuso, por lo dems, que los destinatarios de dichas funciones son los sujetos fsicos morales de variada ndole que existen y actan dentro del mbito espacial que comprende el territorio. Adems, todos los bienes de cualquier especie que en l se hallen o que natural o fsicamente lo compongan, son susceptibles de ser materia de las mismas funciones, es decir, del imperium del Estado. Sin embargo, tales bienes pueden ser igualmente objeto del dominium estatal en una perspectiva o relacin jurdica diferente, esto es, no como materia sobre la que se ejerza el poder pblico, sino como elementos que integran el patrimonio del Estado. Ahora bien, este patrimonio se forma por todos aquellos bienes que el orden jurdico fundamental imputa en dominio al Estado y que obviamente son distintos de los que componen la esfera jurdico-econmica de los sujetos fsicos o morales, individuales o colectivos, privados o sociales, que existan dentro del territorio estatal. De esta consideracin se infiere que dentro del Estado hay dos grandes tipos de dominio o propiedad.f" a saber, el estatal y el no estatal, comprendiendo este ltimo los bienes que pertenezcan a las personas fsicas o morales de carcter privado y a las entidades sociales o socio-econmicas que existan y operen dentro del mismo Estado.
B. El territorio del Estado mexicano

a)
O bservaciones previas
Tomando en consideracin que Mxico es un Estado federal, es indispensable formular algunas reflexiones generales sobre la implicacin jurdica del elemento territorio en esta forma estatal. Estas reflexiones se suscitan por la cuestin consistente en determinar si en un Estado federal existe un territorio unitario o la suma de los "territorios" pertenecientes a las distintas entidades federativas. Para dilucidar dicha cuestin es imprescindible, a nuestro entender, reafirmar la idea de que el territorio, como elemento geogrfico del Estado,
226 No debe olvidarse que el territorio estatal es susceptible de variar en extensin a consecuencia de tratados o convenios. internacionales de muy prolija motivacin o por causas naturales que determinan la figura jurdica de la accesin, comprendindose en ellas los fenmenos de avulsin, aluvin '1 mutacin del cauce o lveo fluvial. La avulsin consiste en el desprendimiento, por la fuerza de las aguas, de porciones terrestres del territorio de un Estado y en su agregacin consiguiente al territorio de otro Estado limtrofe, implicando el aluvi6n el hecho contrario. 221 "Dominio" y propiedad" son equivalentes, ya que ambos conceptos denotan el derecho de ~zar, disfrutar y disponer de una cosa. Asi, Es'Zriche, al definir la propiedad asienta que 'Esta voz tiene dos acepciones: Tan pronto expresa el derecho en si mismo, qUIJ tambn se llama dominio, y tan pronto significa la misma cesa en que se tiene el derecho" (Diccionario de Legislacin 'Y Jurisprudencia, pp. 567 Y 1,392).
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es el espacio terrestre, areo y martimo dentro del que la entidad estatal ejerce su poder, al travs de las funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional y por conducto de sus respectivos rganos o autoridades. Ahora bien, en la estructura federativa de un Estado existen dos esferas dentro de las que tales funciones se desempean, a saber, la federal y la que corresponde a las entidades federadas. Estas esferas no se demarcan territorialmente sino por la materia en relacin con la cual las mismas funciones se ejercitan. As, el orden jurdico fundamental de un Estado federal, o sea, su Constitucin, determina las materias sobre las que las autoridades de la Federacin pueden legislar y realizar sus actividades administrativas y jurisdiccionales, incumbiendo por exclusin a los rganos de las entidades federativas, dentro de su respectivo territorio, la expedicin de leyes, el desempeo de actos administrativos y la solucin de controversias en materia no expresamente imputadas a la potestad federal. Estas ideas no denotan sino el principio que se contiene en el artculo 124 constitucional, en cuanto que "las facultades que no estn expresamente concedidas a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados." De este principio se infiere que las circunscripciones territoriales de las entidades federales son espacios geogrficos donde ejercen su imperio tanto las autoridades federales como las del Estado miembro de que se trate dentro' de su correspondiente mbito competencial. Consiguientemente, el territorio de un Estado federal es el espacio donde sus rganos ejercen las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, implicando un todo geogrfico independientemente de las porciones territoriales en .que se divida y las cuales corresponden l cada entidad federativa. Dicho de otra manera, dentro del territorio que pertenece a cada Estado miembro existen dos mbitos competenciales en los que tales funciones se desempean, a saber, el federal y el local, extendindose el primero a todo el espacio formado por el conjunto de las circunscripciones territoriales de las entidades federadas. Ello implica, por ende, que al territorio de un. Estado federal se le denomine tambin "territorio nacionai" por ser el asiento fsico de toda la nacin independientemente de las porciones espaciales que dentro de l se imputen jurdicamente a las entidades federativas.
b)
Su comprensin
El artculo 42 constitucional, en su fraccin 1, establece que "El territorio nacional comprende el de las partes integrantes de la Federacin", o sea, el de los Estados, y el Distrito Federal que la componen, segn lo indica el artculo 43 de la Ley Suprema.f" Estas disposiciones de la Constitucin deben interpretarse en el sentido que ya expusimos> es decir, en cuanto que el imperio del Estado federal mexicano se ejerce sobre .todo el espacio geogrfico integrado con las porciones territoriales que pertenecen a cada entidad federativa, al tra228 ~te precepto declara que "Las partes integrantes de~1a Federaci6n son los Estados de Aguascalientes, Baja Califomia,Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, ChiapaJ, Chihuahua, Dur&1l8O, Guanajuato., Hida1o. 'J.. J.!ilisCo . ~ M&ico, Michoacn,. Morelo) Nayarit, Nuevo Le6n, ~Pueb1a, Quertaro). \llntana Roo~ San Luis 'p0!Osf1., Sinaloa,Scmora) Tabasco, Tamaulipas) 'nascala,. Veraeruz;Yucat, Zacatecas y el1)18trto l'edtnaL',
11
162
vs de las tres funciones que tambin hemos indicado. Huelga decir que la
extensin fsica de ese espacio resulta de la suma de tales porciones territoriales, abarcando una superficie total de un milln novecientos sesenta y siete mil ciento ochenta y tres kilmetros cuadrados, sin incluir el rea insular que es de cinco mil trescientos sesenta y tres kilmetros cuadrados?" El territorio mexicano comprende tambin "El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Ocano Pacfico" (frac. III del arto 42 const.) y el de las islas en general "incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes" (idem., frac. II). Es lgico qu~, para que las islas, arrecifes y cayos y sus "zcalos submarinos" (idem., frac. IV), pertenezcan al territorio mexicano se requiere que estn ubicados dentro de la zona que comprende el mar territorial de nuestro pas, ya que fuera de sus lmites no se extiende su imperio.f" La plataforma continental tambin integra el territorio del Estado mexicano segn lo establece la fraccin IV del artculo 42 constitucional. Dicha plataforma, llamada igualmente "ecalo continental", se ha definido como "el lecho del mar y el subsuelo de las zonas marinas adyacentes, a las costas, pero situadas fuera de la zona del' mar territorial, hasta una profundidad de doscientos metros, o ms all de este lmite, hasta donde la profundidad de las aguas suprayacentes permita la explotacin de los recursos naturales de dichas zonas", as como "el lecho del mar y el subsuelo de las regiones submarinas. anlogas, adyacentes a las costas de las islas". Estas definiciones fueron formuladas por la Convencin sobre la Plataforma Continental de la Conferencia sobre el Derecho del Mar, reunida en Ginebra en 1958. El artculo segundo de dicha Convencin "reconoce derechos de soberana al Estado ribereo sobre la plataforma continental, a los efectos de su exploracin y de la explotacin de sus recursos naturales. Este derecho se reconoce en forma exclusiva en favor del Estado ribereo, aunque ste no explore los recursos naturales de su plataforma y con independencia de su ocupacin real o ficticia, as como de toda declaracin expresa. "El mismo artculo de la Convencin explica el alcance de la expresin 'recursos naturales', aclarando que se entiende por tales los recursos mnierales y otros recursos no vivos del lecho del mar y del subsuelo. Tambin comprende los organismos vivos pertenecientes a especies sedentarias, es decir, aquellos que en el periodo de exploracin estn inmviles en el lecho del mar o en su subsuelo, o slo pueden moverse en constante contacto fsico con dicho lecho y
subsuelo.i'v"
22il Las extensiones territoriales de cada entidad federativa en kilmetros cuadrados, son las siguientes: Aguascalientes, 5,589; Baja California Norte, 70,113L Campeche, 56,114; Coahuila, 151,517; Colima 5,455; Chiapas, 73,887; Chihuahua, 247,08/; Durango, 119,648; Guanajuato, 30,589; Guerrero, 63,794; Hidalgo, 20,987; Jalisco, 80,137; Mxico, 21,461; Michoacn, 59,864; Morelos, 4,941; Nayarit, 27,621; Nuevo Len, 64,555; Oaxaca, 95,364; Puebla, 33,919; Quertaro, 12,769; San Luis Potos, 62,848; Sinaloa, 58,092; Sonora, 184,934; Tabasco, 24,661; Tamaulipas, 79,829; Tlaxcala, 3,914; Veracruz, 72,815; Yucatn, 43,379; Zacatecas, 75,040; Distrito Federal, 1,499; Baja Calif<>&nia Sur, 73,667; Quintana Roo, 42,030. Estos fueron tomados del Atlas Porra de la Repblica Mexicana. p. 104. 2S0 La superficie insular de Mxico abarca cinco mil trescientos sesenta y tres kilmetros cuadrados, segn el dato proporcionado por el Atlas Po.rra ya citado, p. 104. 231 Enciclopedia "rEdica Omeba. Tomo XIX. pp. 66 y 67.
163
Seguramente, como consecuencia de la mencionada Convencin internacional se reform en enero de 1960 el artculo 42 constitucional, a efecto de incluir, como perteneciente al territorio mexicano la plataforma continental en ambos litorales, con el alcance fsico y jurdico cuyos trminos se acaban de transcribir.i'" debindose recordar, por otra parte, como lo hace Felipe Tena Ramirez, que por virtud de la reforma practicada al mismo precepto en enero de 1934, "realizada para acatarun laudo del rey de Italia, pronunciado en un arbitraje internacional entre Mxico y Francia, desapareci de dicho artculo el nombre de la isla de la Pasin, conocida internacionalmente con el nombre de Clipperton, la cual pas al dominio de Francia't."" Al referirnos al territorio como elemento del Estado en general, afirmamos que se compone no solamente del espacio terrestre, sino del areo y del martimo. Esta integracin la consignan, en cuanto al territorio mexicano, las fracciones V y VI del aludido artculo 42 constitucional, las cuales consideran que comprende "Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fija el Derecho Internaconal'V" bis as como "El espacio situado sobre el territorio nacional (se entiende el terrestre y el martimo), con la extensin y
232 Al discutirse en .la Cmara de Diputados dicha reforma constitucional, la Primera Comisin de Puntos Constitucionales consider que " .. .la nocin de plataforma continental se ll;poya en una nueva concepcin del Derecho Martimo constituido por aquella porcin de territorio perteneciente a una nacin y que se encuentra oculta bajo las aguas del ocano hasta una profundidad de doscientos metros en principio, o ms all de este lmite hasta donde la profundidad de las aguas permita la explotacin de los recursos naturales de dichas zonas, as co~o tambin el lecho del mar y el subsuelo de las regiones submarinas adyacentes a las costas de Islas, en idnticas circunstancias de profundidad y posibilidades de explotacin. Es decir, ~ue tanto las porciones submarinas adyacentes a las costas como los zcalos adyacentes a las Islas, arrecifes y cayos, representan frente a la potestad del Estado mbitos espaciales que inte,!p'an tanto como el suelo y el subsuelo, el elemento geogrfico compositivo del Estado. En consecuencia, la Comisin encuentra que la iniciativa del Ejecutivo Federal para reformar los :u-tculos 27, 42 y 48 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, obedece al Imperativo jurdico poltico de acoger en nuestra legislacin interna convirtiendo en norma constitucional las prescripciones del Nuevo Derecho Internacional del Mar, derivado de las n,!evas convenciones adoptadas en decisivas conferencias internacionales y en las nuevas comentes doctrinales que informan la evolucin del actual Derecho Internacional. Por tanto, esta. Primera Comisin de Puntos Constitucionales se permite opinar que son procedentes las modIficaciones propuestas por el Ejecutivo a los referidos artculos, en la forma y trminos que ya fueron aprobados por la Colegisladora, a fin de dar actualidad al texto constitucional y hacer posible que el Estado mexicano ejerza ntegramente su soberana". (Diario de los Debates, 22 de octubre de 1959, pp. 5 y 6.) 233 Cfr. Derecho Constitucional Mexicano. 233 bis Por lo que concierne a la extenswn del mar territorial, han existido varios critenos. para fijarla. As, se consider que dicho mar deba abarcar tres millas nuticas, a las que eqUivale el alcance de los caones; en la Conferencia de Ginebra efectuada en 1958 se dijo que el mar territorial no debera exceder de doce millas, extensin que se reafirm en el Tra~do de Pesca entre Mxico y Estados Unidos celebrado en el ao de 1968, as como en el ratado de limites entre nuestro pas y el vecino del Norte de noviembre de 1970. En la Reunin del Congreso Internacional e Interamericano de Jurisconsultos verificada en 1956 se concluy "que cada Estado tiene competencia para fijar su mar territorial hasta lmites r~nables, atendiendo a factores geogrficos y biolgicos, as como a las necesidades econIC as de su poblacin y a su seguridad y defensa". Debe advertirse que en 1975 se refonn6 e Prrafo octavo de nuestro artculo 27 constitucional, estableciendo una "zona econmica" o mar patrimonial" de doscientas millas nuticas, reforma'ue est concebida en los siguientes .trminos: "La Nacin ejerce en una zona ec6nmica exclusiva situada fuera del mar ::ntorial y adyacente a ste, los derechos de soberana y las jurisdicciones que determinen leyes del Congreso."
n:
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modalidades que establezcan el propio Derecho Internacional". Claramente se advierte de las disposiciones transcritas que en lo concerniente a la extensin y otras modalidades del mar territorial y al espacio areo, nuestra Constitucin, es decir, el derecho interno fundamental de Mxico, se remite a las normas jurdicas internacionales establecidas principalmente en los tratados o convenciones de este tipo y cuyo estudio rebasara el contenido de la presente obra.
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Sin embargo, debemos observar que la extensin del mar territorial no se ha delimitado invariablemente en las reuniones y documentos internacionales. As, "En la Conferencia de La Haya, 1930, no hubo acuerdo sobre la extensin del mar territorial, aunque eran mayora los pases partidarios de extender sus lmites ms all de las tres millas marinas",debiendo agregarse que "En tanto que la Comisin de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, en su proyecto del ao de 1956, establece que la soberana se extiende a la zona del mar adyacente a las costas de un Estado (art. 1), as como al espacio areo situado sobre ese mar territorial y al lecho y subsuelo de ese mar (art. 2), y agrega en el segundo prrafo del artculo 3 que el Derecho Internacional ms all de doce millas", y "en la III Reunin del Congreso Internacional Interamericano de Jurisconsultos, realizada en Mxico en 1956, se declar que cada Estado tiene competencia para fijar su mar territorial hasta lmites razonables, atendiendo a factores geogrficos y biolgicos, as-como a las necesidades econmicas de su poblacin ya su seguridad y defensa".234 Al tratar acerca del territorio como elemento del Estado en general, dijimos que es el espacio donde se ejerce el imperium o poder pblico que se desarrolla mediante las funciones legislativa, .administrativa y judicial que desempean los rganos estatales respectivos. Esta concepcin jurdica la expresa el artculo 48 de la Constitucin al disponer que los diferentes elementos que integran el territorio nacional --que hemos enunciado y comentado someramente-, "dependern directamente del Gobierno de la Federacin". Debemos anticipar que por "gobierno" no slo se entiende la actividad pblica directiva del Estado, sino el conjunto de rganos estatales que ejercen las funciones tantas veces aludidas. Por consiguiente, el citado precepto constitucional, al declarar que las diversas porciones que componen el territorio nacional dependern del Gobierno federal, est indicando que es el Estado mexicano mismo o "Federacin" el que ejerce el imperium sobre ellas por conducto de sus diferentes autoridades, sean legislativas, .administrativas o judiciales. La mencionada declaracin constitucional no se refiere, por ende, a la "propiedad" del Estado mexicano sobre las indicadas porciones territoriales, debiendo advertir,sin embargo, que stas, independientemente de ser partes del espacio terrestre en el que se despliega el imperium, son materia del dominio estatal en los trminos del artculo 27 constitucional que despus estudiaremos.
2M Enciclopedia Jurdica Omeba. Idem, p. 65~ Debeml>s recordar que en ejercicil> de este dere~o ~ternacion~ente reconocido, -Mxic hjf. esta,bleei<to que. la extensi6n de su mar pat~mo!"Jal es de doscaenttU millt a partir de sus costas; habiMdose practicado lareforma constitucional conducente en el ao de 1"975.
165
Por otro lado, el mismo artculo 48 de la Constitucin excluye del imperium federal a "aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdiccin los Estados". Esta curiosa disposicin, que debi incluirse en un precepto transitorio y no permanente, no la contena el proyecto constitucional presentado al Congreso de Quertaro por don Venustiano Carranza ni se incluy en el texto del artculo 48 propuesto por la Comisin dictaminadora respectiva en la que figuraron los diputados Machorro Narvez, Jara e Hilario Medina. Es ms, la misma Comisin reafirm el imperium federal sobre todas las islas situadas en el mar territorial y sobre las que tradicional e histricamente han pertenecido a Mxico, aseverando que "El artculo 48 del proyecto emplea la palabra 'adyacentes' para significar las islas pertenecientes a Mxico. Para hacer constar de una manera terminante el dominio eminentemente (sic) de la nacin sobre otras islas que no sean precisamente adyacentes, como la de Guadalupe, las de Revillagigedo y.la de la Pasin; en el proyecto, que sometemos a la aprobacin de esta honorable Asamblea se ha suprimido aquella palabra, y, por lo tanto, queda en los siguientes trminos: "ARTCULO 48. Las islas de ambos mares que pertenezcan al territorio nacional, dependern directamente del Gobierno d la Federacin.">" Ahora bien, la. propia Comisin, tomando en cuenta las objeciones de algunos diputados, volvi a presentar el texto de dicho artculo 48 exceptuando de la "dependencia directa" del. gobierno federal las islas sobre las que "hasta la fecha (es decir, hasta la promulgacin de la Constitucin actual, o sea, el 5 de febrero de 1917) hayan ejercido jurisdiccin los Estados". En esta frmula quedaron comprendidas todas aquellas islas que por tradicin, consenso general y por causas geogrficas y econmicas han sido consideradas como pertenecientes a las entidades federativas con costas en ambos litorales del territorio continental nacional.v"
Diario de los Debates. Tomo II, p. 14. Las objeciones a que aludimos se presentaron por los diputados Ramirez Villarreal, Palavicini, Mom6n 'Y Mart. Cada uno de ellos se refiri a los casos de distintos Estados de la Repblica para enfatizar que a los mismos han pertenecido diferentes islas situadas frente a sus respectivas costas. As, el primero propuso que se adicionara el artculo 48 con la frmula ya transcrita . "para dejar a salvo los derechos del Estado de Colima sobre las islas de. Revillagigedo, los derechos que (entiendo) tiene el Territorio de Tepic -hoy Estado del mismo nombre- sobre las Maras y los derechos que tienen algunos otros Estados sobre las lslas que estn prximas a su territorio". Palavicini aludi a la isla del Carmen para recordar que siempre haba sido del. Estado de Campeche; Monzn se refiri a la isla del Tiburn Como perteneciente al Estado de Sonora y Mart a la de San Juan de Ula como parte del territorio veracruzano. Quien resumi dichas objeciones en una proposicin acogida por la Comisin dictaminadora fue el diputado Adame, quien manifest: "Hay dos clases de islas en el litoral de nuestros mares: unas islas que estn situadas dentro de las aguas jurisdiccionales de la nacin, y otras islas que estn muy lejos y deben considerarse como posesiones. Las islas que estn dentro de las aguas jurisdiccionales, podrn considerarse de los Estados, COmo la isla de que nos hablaba el diputado Palavicini y otras; pero las islas que estn muy lejos de nuestras costas, no pueden considerarse como posesiones de los Estados, porque en las facultades que se conceden en el ttulo 59 de la Constitucin a los Estados, no se les concede ningn derecho de conquista. Por consiguiente, hay que aclarar este punto en los diversos artculos de la Constitw:in. CoJlSjder.u- las dos clases de islas ; l&ll que estn dentro de las aguas te.,ntoriales y.las que estn alejadas; la adicijSn que 'Propuse yo al artculo 43, fUe Para que SEi hiciera COl1$tar que se <;onsideraban como territorio nacional, y ~n el ttulo I*de dejarse a 19sEs~8"~ facultad de poseer las ildas que est~ den~. de sus ~l (Di4rio d. los .btls ddCongr.so Consti~,.nf.d. Q.".r.t.ro. TQJD(l' 11, pp. 14a 17).
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5:
166
c)
Breve referencia histrica
El territorio del Estado mexicano, como el de cualquier otro Estado del orbe, ha experimentado variaciones durante el transcurso de la vida independiente de nuestro pas. A estas variaciones nos referiremos sin aludir al territorio de la Nueva Espaa, punto que abordamos en el captulo primero de la presente obra. Al crearse el Estado mexicano mediante la Constitucin federal de 4 de octubre de 1824, su territorio obviamente tena la misma extensin que el de la Nueva Espaa aumentado con los de Yucatn y Chiapas.'?" e En la Constitucin de Cdiz de marzo de 1812 el territorio de la Nueva Espaa comprenda la Nueva Galicia, la Pennsula de Yucatn, Guatemala, Provincias Internas de Oriente y Provincias Internas de Occidente. (Art. 10.) El Decreto Constitucional sancionado en Apatzingn el 22 de octubre de 1814 dividi la "Amrica Mexicana" en diez y siete provincias, que eran Mxico, Puebla, TIaxcala, Veracruz, Yucatn, Oaxaca, Tecpan, Michoacn, Quertaro, Guadalajara, Guanajuato, Potos, Zacatecas, Durango, Sonora, Coahuila y Nuevo Reino de Len. (Art. 42), habindose agregado por Ley de 17 de noviembre de 1821 las de Nuevo Santander, Texas y Nueva Vizcaya. El Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 sustituye el nombre de "Provincias" por el de "partes integrantes" del territorio nacional, denominacin que recibira la designacin de "estados" o de "departamentos" respectivamente en los regmenes federal y centralista. Segn sostiene el distinguido historiador don Edmundo O'Gorman, "en los das inmediatos anteriores a la promulgacin de la Constitucin general (de octubre de 1824) el territorio (de nuestro pas) qued dividido en la forma que a continuacin se dice: Estados: Chiapas, Chihuahua, Coahuila de Texas, Durango, Guanajuato, Interno de Occidente, Mxico, Michoacn, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla de los Angeles, Quertaro, San Luis Potos, Tamaulipas, antes Santander, Tabasco, TIaxcala, Veracruz, Xalisco, Yucatn y Zacatecas; y en los Territorios de Las Californias, Alta y Baja, o Nueva y Antigua; el Partido de Colima (sin el pueblo de Tonila) y Nuevo Mxico".'?" bis Segn dijimos, al crearse el Estado mexicano mediante la Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, su territorio tena la misma extensin que el de la Nueva Espaa aumentado con los de Yucatn y Chiapas. Como afirma don Lucas Alamn, la extensin del territorio nacional a la sazn "desde la frontera de los Estados U nidos reconocida por el tratado de Ons (Luis de), 237
Cfr. Historia de las Divisiones Territoriales de Mxico. El Estado de Chiapas opt6 libremente por anexarse ala Repblica Federal Mexicana mediante proclamacin solemne de su Congreso en junta extraordinaria de 14 de septiembre de 1824, habindose decidido su segregacin de Guatemala. Mxico 'Y Chiapas. Bosquejo Hist6rico. Prudencio Boscoso Pastrana. pp. 208 y 209. 237 Por medio de este tratado, celebrado el 22 de febrero de 1819, y ratificado por el monarca espaol en octubre de 1820, Espaa cedi6 a los Estados Unidos la Florida, despus de que fue ocupada milt:annente por un genera:! de apellido Jackson. En dicho tratado, adems, se fijaron los lmites territoriales de la Nueva Espaa en su frontera norte. Estos lmites
236 bis 236 e
167
hasta la de Guatemala, contena 216,012 leguas cuadradas de cinco mil varas castellanas't.?" En otras palabras, el territorio del Estado mexicano comprenda en esa poca, adems de su extensin actual, la de los territorios de Alta California, de Santa F de Nuevo Mxico y la del Estado norteamericano de Texas. Segn opinin de tan distinguido historiador, el mencionado tratado fue una de las causas para que la rica regin de la provincia de Tejas se colonizara con grupos de familias cuyos dirigentes, Moiss y Esteban Austin, tenan el propsito de segregada de la Repblica Mexicana, "Por el tratado de Ons, dice Alamn, habindose cedido los Estados Unidos las Floridas, se estableci que los vecinos de estas provincias que quisiesen retirarse al territorio espaol, podran hacerlo, con cuyo motivo solicit de las Coctes de Espaa Moiss Austin, una concesin de terreno para colonizar con trescientas familias emigradas de las Floridas, que se haban de radicar en la provincia de Tejas, una de las internas de Oriente, la mas adecuada para estos intentos por estar baada por el golfo de Mjico, en el que desaguan multitud de nos que proporcionan riegos para la agricultura, comunicaciones para el comercio interior y fcil explotacin de sus frutos por los puertos que en su desembocadura forman. Aunque Austin obtuvo lo que solicitaba, fu en tiempo que hecha la independencia, necesit confirmacin por el gobierno mejicano, pero habiendo muerto Moiss, le sucedi en la solicitud su hijo Estvan, que lo obtuvo de Iturbide, y para dar mas impulso la colonizacin, se form un reglamento por la junta instituyente. Establecida la federacin, se fijaron por una ley en 1824 las reglas que habian de seguir los Estados en las concesiones de terrenos, dejando estos la facultad de distribuirlos segun los reglamentos particulares que formasen. Las concesiones se multiplicaron ms all de toda consideracin de prudencia, y como los que las obtenian eran aventureros extranjeros especuladores mejicanos que no tenian medios de hacerlas valer, las fueron enagenando ciudadanos de los Estados Unidos, hasta establecerse en Nueva York un banco para la venta de tierras en Tejas, que era el punto que llamaba entnces la atencion, en que tuvo no pequea parte D. Lorenzo de Zavala, por las concesiones que se le habian hecho."239 N O est en nuestra intencin, por no corresponder el tema respectivo al contenido de esta obra, hacer referencia a los hechos polticos y militares que culminaron en el Tratado de Guadalupe Hidalgo de 2 de febrero de 1848 con el que concluy la guerra entre Mxico y los Estados U nidos y mediante el cual nuestro pas se vio obligado a ceder a esta potencia imperialista "ms de la mitad de nuestro territorio", como afirma don Alfonso Toro, "a cambio de la msera suma de quince millones de pesos".240 La cesin territorial pactada en dicho tratado comprendi "adems de Tejas, el terreno entre El Nueces y el Bravo, perteneciente en su mayor parte a Tamaulipas, todo el territorio de Nuevo Mxico y toda la Alta California" ,241. o sea la mitad del territorio "que la
flueron ratificados por el tratado de 12 de enero de 1828 celebrado entre nuestro pas y os Estados Unidos. 288 Historia d. MI;cico. Tomo V, p. 872. 239 cit., pp. 873 Y 874. uo HutorUt d. MI:ei&o, p. 412. 2U MI:cico a Travls d. los Siglos. Tomo IV, p. 708.
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repblica posea al hacerse la independencia". 242 Es sobradamente conocida la mltiple y diversa motivacin que oblig al Gobierno mexicano a celebrar tan tremendo tratado de "paz" bajo la presin terrible y ominosa de las armas norteamericanas que estaban decididas a apoyar por la fuerza la destruccin total de nuestro pas y la incorporacin de todo el territorio nacional a los Estados Unidos. Rebasara los lmites del presente estudio exponer y comentar los hechos y circunstancias histricas, polticas, econmicas y militares que provocaron nuestra derrota por el invasor estadounidense y la aceptacin del aludido tratado en cuya confeccin y en condiciones nortoriamente desventajosas los comisionados mexicanos, encabezados por don Luis de la Rosa, a la sazn Ministro de Asuntos Exteriores, realizaron loables esfuerzos de dialctica patritica para evitar que el len norteamericano se engullera mayores extensiones territoriales de nuestro suelo. Contra el mencionado tratado se alzaron voces que no fueron sino iracundas e intiles lamentaciones frente a una situacin fctica consumada irreversiblemente, pero que en el fondo no expresaban sino el quebrantamiento impune de las normas de convivencia internacional por el vecino poderoso en detrimento del dbil. Entre esas voces se escucharon, en el Senado, la de Otero,243 y fuera de l, ya como diputado saliente, la de Rejn, o sea, por curiosas coincidencias, las de los prceres de nuestro juicio de amparo.r" Otra mutilacin sufri el territorio del Estado mexicano en diciembre de 1853 al celebrarse el llamado "Tratado de la MesillaJJ 24 5 bajo el gobierno
Atamn, op, cit., tomo V, p. 876. La Cmara de Diputados aprob el Tratado de Guadalupe Hidalgo por cincuenta y un votos contra treinta y cinco y el Senado por treinta y tres contra cuatro (Mxico a Travs de los Siglos. Tomo IV, p. 710). 244 En las "Observaciones" que Rejn formul con fecha 17 de abril de 1848 al Tratado de Paz de Guadalupe Hidalgo, el ilustre yucateco volc su pasin llena de iracundia. No podemos resistir el deseo de transcribir algunas de sus frvidas expresiones considerando que dicho tratado implic el sacrificio de "ms de la mitad de nuestro inmenso territorio por una miserable cantidad, porque con el plano en la mano ,y con presencia de las concesiones que se hacen por esos funestos tratados, he deducido, acompaado de otras personas bastante versadas en clculos de esta especie, que son por lo menos ochenta y un mil setecientas treinta leguas cuadradas mexicanas las que se van a enajenar, lo que forma ms de la mitad de nuestro territorio... Reduciendo ahora los terrenos que se van a traspasar, a acres de los cuales entran cuatro mil setecientos dos, ochenta y seis centavos en nuestra legua cuadrada de cinco mil varas por lado, tendremos trescientos ochenta y cuatro millones, trescientos sesenta y cuatro mil setecientos cuarenta y siete acres, que vendidos cada uno a un peso veinte y cinco centavos, segn el valor dado a los terrenos ms despreciables por la ley del ao de 1830 de esos mismos Estados Unidos, importan cuatrocientos ochenta millones, cuatrocientos cincuenta y cinco mil novecientos treinta y cuatro pesos. Contrado, pues, a esto slo el clculo de lo que va a adquirir la repblica vecina y sin meter en cuenta los edificios pblicos, maderas de construccin naval y ebanistera, ricos placeres de oro, minas del mismo metal, plata, azogue, carbn de piedra y dems preciosidades incalculables que se encuentran en las entraas de los valiosos terrenos que se quieren enajenar, se ver desde luego la diferencia enorme que resulta de los $ 18.250,000 que nos dan por ellos, a los cuatrocientos ochenta y medio, que vale solamente la fecunda superficie. Al contemplar esta inmensa prdida, este espantoso sacrificio, esa enorme, esa infinita preponderancia que vamos a dar a un pueblo eminentemente invasor para arrollarnos,.arrollar al continenttt con sus islas, 'Y hacer temblar a Europa, no puedo menos que sorprenderme, qu especie de demenciase ha apoderado de nosotros, y aun del mundo que observa tranquilo el gran trastorno que l~ ~enaza" (Carlos A. Ech nove Trujillo. La Vida Pasional e Inquieta dtt Crescencio Rej1i,.pp438 y 439). 245 En los Estados Unidos este documento se conoce c;onelnombtede ''Tratado Gatsen" tomado del apellido del plenipotenciario n0rteaDlerieano.
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de Santa Anna, La "Mesilla" era una pequea faja de tierra ubicada en los lmites del Estado de Chihuahua y el entonces Territorio de Nuevo Mxico que fue cedido a los Estados Unidos por el tratado de Guadalupe Hidalgo, segn dijimos. Mac Lane, gobernador de dicho territorio, pretenda que la Mesilla se encontraba dentro de la extensin de ste, circunstancia totalmente falsa, ya que dicha rea nunca dej de localizarse dentro de los lmites de la Repblica Mexicana demarcados en el mencionado tratado de "paz", habindolo reconocido as el general Roberto B. Campbell, nombrado por el gobierno estadounidense para abocarse al conocimiento de tal cuestin y "en cuyo concepto ni la Mesilla haba dejado jams de pertenecer a Mxico y de ser gobernada por las autoridades de Chihuahua, ni su poblacin haba manifestado el menor deseo de pertenecer a los Estados Unidos't.?" Aprovechndose de la sicosis de temor a una nueva invasin norteamericana tendiente al apoderamiento de ms porciones de territorio mexicano y explotando el hecho de que la Mesilla se encontraba ocupada por tropas estadounidenses que el gobernador chihuahuense, general Tras, estaba incapacitado material y militarmente para desalojar, Santa Anna fragu la venta de dicha franja, y habindola consumado en el tratado respectivo, recibi la cantidad de diez millones de pesos. El negocio de la Mesilla fue generalmente vituperado, pues como afirma Alfonso Toro, "Esta venta escandalosa, que slo sirvi para enriquecer al mismo Santa Anna y a sus favoritos, y para aumentar el despilfarro y la tirana del gobierno, acab por provocar un levantamiento popular contra la dictadura."247 Es evidente que el territorio de un Estado no slo se merma por cesiones, ventas o laudos internacionales que se efecten o dicten en favor de otro, sino tambin cuando el jus imperii que sobre l se ejerce se menoscaba en el sentido de reconocerlo parcialmente a un Estado extranjero. Este ltimo fenmeno se ha registrado desafortunadamente en detrimento del Estado mexicano. As, debemos recordar que en el artculo VIII del Tratado de la Mesilla a que antes aludimos y sin relacin alguna con la venta de esta porcin territorial, se reiter por el Gobierno mexicano la autorizacin que otorg al de los Estados nidos el 5 de febrero de 1853 para construir un camino de madera y ferroVIario en el Istmo de Tehuantepec. Ahora bien, al establecerse esa reiteracin, ambos gobiernos convinieron en celebrar un arreglo para el trnsito por dicho Istmo de tropas y material de guerra de los Estados U nidos, obligacin que no surgi felizmente para nuestro pas en virtud de que la condicin suspensiva ~ que estaba sujeta, es decir, la construccin del mencionado camino, no se realiz, pues la va del ferrocarril actualmente existente "no es la autorizada en 5 de febrero de 1853 a que se refiere al artculo VIII del Tratado de la Mesilla:', segn sostiene con acopio de datos don Salvador Diego Fernndez, distingtudo nternaconalista.t" La aquiescencia para que fuerzas armadas de otros pases acten, bajo .:ualquier causa, fuera de alianza blica alguna, dentro del territorio de un
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MlxUO a Travls de los Siglos. Tomo IV, p. 812. Historia de Mxico, p. 434. El Tratado de la M.siU.. Editorial Polis. Mxico, 1937, p. 71.
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Estado, significa un grave atentado al jus imperii de este ltimo. Tal hecho se autoriz potencialmente en el tratado conocido con el nombre de M cLane Ocampo celebrado en el ao de 1859 y precisamente durante la lucha fraticida entre liberales y conservadores conocida como la "Guerra de Reforma". ComentaIldo dicho tratado, el autor ltimamente citado afirma: "Como pronto se advirti, pues, que el camino proyectado en 1853 no se construira, los Estados Unidos hubieron de aguardar nueva ocasin para el logro de sus deseos en el Istmo; presentseles en el ao de 1859 cuando negociaron en Veracruz con el Gobierno de don Benito Jurez el Tratado Macl.ane-Ocompo. Aleccionados ya por lo vano que les resultara el artculo VIn del pacto de la Mesilla al referir todas sus estipulaciones a un solo camino, en lo firmado con don Melchor Ocampo se ampli el concepto expresado: 'Convienen ambas repblicas en proteger todas las rutas existentes hoyo que existieren en lo sucesivo a travs de dicho Istmo y en garantizar la neutralidad del mismo' (artculo 29 ) ; Y naturalmente, los dems artculos tambin se refieren a cualquier ruta que atraviese el Istmo; por ejemplo, el artculo quinto que autoriza al ejrcito de los Estados Unidos de Amrica a dar proteccin en las 'precitadas rutas'. A pesar de la amplitud y sagaces previsiones de este abominable Tratado, Mjico qued libre de sus compromisos debido al Senado de los Estados Unidos que rehus la ratificacin, aunque no por favorecernos sino por motivos de poltica interna."249
c. El dominio del Estado mexicano

a)
Consideraciones previas
Hemos aseverado en repetidas ocasiones que el territorio es el espacio en el que se ejerce el imperium estatal al travs de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial por conducto de los rganos o autoridades correspondientes. Ese imperium es el poder pblico mismo del Estado, siendo sus destinatarios o gobernados todos los sujetos fsicos o morales que dentro de dicho espacio existen y actan. Por consiguiente, en lo que respecta al imperium, el Estado obra como persona moral suprema cuya voluntad actuante, expresada mediante dichas funciones pblicas, somete a sus decisiones a todo lo que se halle dentro de su territorio. Independientemente de que el Estado es titular del poder de imperio, es tambin sujeto de dominio, o sea, dueo de bienes de distinta naturaleza y cuya propiedad, por exclusin, no ha reconocido en favor de personas fsicas o morales de diferente ndole que dentro de su territorio se encuentren. El conjunto de bienes de que el Estado es propietario constituye su dominium. Esta consideracin reafirma la personalidad del Estado, es decir, su concepcin como persona moral suprema de derecho pblico, toda vez que sin esa personalidad, el Estado no podra ser dueo o titular del dominium ni tampoco, obviamente, sujeto de los derechos y oblgacines inherentes a la mencionada , _ calidad.
2411
Op. cit., pp. 71 Y 72.
171
Se habr advertido que utilizamos en las ideas anteriormente expuestas los conceptos y vocablos "dominio" y "propiedad" indistintamente Esta utilizacin se funda en la sinonimia que existe entre ambos, a pesar de que, mediante sutilezas apreciativas, se ha tratado de diferenciarlos.
Segn afirma el jurista Mateo Goldstein "contra estas sutilezas jurdicas, que pretenden introducir diferencias y discriminaciones que la ley no aporta y que an permanecen confusas en el desenvolvimiento histrico de la institucin que nos ocupa, se alzan autores modernos como Castn que sostienen que, entre dominio y propiedad, no hay diferencias de extensin y contenido y que debe eliminarse una disputa bizantina alrededor de un asunto que carece de verdadero contenido jurdico y legal. "Por lo dems, en la doctrina francesa, que tanto gravita an sobre nuestros Cdigos e instituciones, ni Demolombe, ni Aubry y Rau, ni otros forjadores del Derecho positivo, establecen una distincin y consideran absolutamente sinnimos ambos trminos. En el Derecho alemn ni siquiera se menciona, ms que a ttulo histrico, la palabra dominio, la que se sustituye por la ms comprensiva de propiedad. Los tratadistas romanos, sin entrar en especulaciones de esta ndoel, al tratar de los derechos, tpicamente del dominio, los intitulan directamente derechos de propiedad o propiedad solamente."250
Por otra parte, debemos advertir que cuando nuestra Constitucin alude a la nacin como titular del dominio o propiedad de diferentes bienes, se refiere concomitante o simultneamente al Estado mexicano como persona moral suprema en que la comunidad nacional est estructurada jurdica y polticamente. Aunque entre los conceptos de "Estado" y "Nacin" hay una indiscutible diferencia desde el punto de vista jurdico y sociolgico que impide confundirlos o identificarlos, en lo que concierne al dominio o propiedad y atendiendo a la heterodoxa terminologa 'COnstitucional, deben tomarse como eqQ,ivalentes.
b) . La propiedad originaria
El artculo 27 constitucional, en su primer prrafo, dispone que "La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada." El concepto de "propiedad originaria" no debe interpretarse como equivalente al de propiedad en su connotacin comn, pues el Estado o la nacin no usan, disfrutan o disponen de las tierras yaguas existentes dentro de su territorio como 10 hace un propietario corriente. En un correcto sentido conceptual la propiedad originaria implica lo que suele llamarse el do"}-inio eminente que tiene el Estado sobre su propio territorio, dominio que, sIendo distinto de la propiedad bajo este calificativo, equivale al poder pblico de imperio de que hemos hablado. Por consiguiente, la "propiedad originaria" ~ que alude la disposicin constitucional transcrita, significa la pertenencia del
250 Estudio publicado en la Enciclopedia l",f.dica Omeba. Tomo IX, pp. 326 Y 327.
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territorio nacional a la entidad estatal como elemento consubstancial e inseparable de la naturaleza de sta. Un Estado sin territorio sera inconcebible; por ello, todas las tierras nacionales forman parte de la entidad estatal mexicana como porcin integrante de la misma. En realidad, es indebido hablar de la "propiedad originaria" que tiene la nacin o el Estado mexicano sobre las tierras yaguas, ya que la propiedad en general implica una referencia de algo extrapersonal (como el bien o la cosa) a un individuo y, como el territorio constituye un elemento esencial del Estado, es evidente que no puede haber entre ste y aqul una relacin estrnseca, ya que implican una unidad como todo y como parte, respectivamente. En sntesis, el concepto de "propiedad originaria" empleado en el primer prrafo del artculo 27 constitucional equivale sustancialmente a la idea de dominio eminente, o sea, a la de imperio que el Estado como persona jurdica ejerce sobre la parte fsica integrante de su ser: el territorio. Semejante consideracin formula el jurista M. G. Villers en una interesante monografa sobre el artculo 27 de la Constitucin, al asentar que "el dominio originario a que se refiere esta primera parte del artculo 27 es el dominio eminente. tal como se reconoce en el Derecho .Internaeiorial, es el ejercicio de un acto de soberana de la nacin sobre todo el territorio en el cual ejerce actos de autoridad. El dominio originario que tiene la nacin no es el derecho de usar, gozar y disponer de todas las tierras yaguas existentes en el territorio nacional, sino facultad potencial o una facultad legislativa respecto de las tierras yaguas como objeto de los derechos; es la facultad de ejercitar actos de soberana sobre todo el territorio nacional, con exclusin de cualquiera otra potencia extranjera, uno de los cuales actos es transmitir a los particulares el dominio de las tierras yaguas que no estn sujetas a propiedad individual, pues respecto a las que ya estn constituidas en esta ltima forma, la nacin tiene el deber de respetarlas conforme a otros preceptos tambin de carcter constitucional". 251 La equivalencia entre "propiedad originaria" y "dominio" se establece, segn se habr advertido, en el mismo primer prrafo del artculo 27 constitucional que ya hemos transcrito, pues perteneciendo a la nacin dicha propiedad, sta se transmite como "dominio" a los particulares para constituir la propiedad privada.v" Sin embargo, se ha afirmado constantemente que el origen histrico de la disposicin contenida en el primer prrafo del artculo 27 constitucional se implica en la famosa bula Inter Coeteris del Papa Alejandro VI de 4 de mayo de 1493, por medio de la cual otorg a los soberanos espaoles verdaderos derechos de propiedad sobre las tierras descubiertas al occidente de una lnea ideal trazada a cierta distancia de las Azores. Lgicamente no puede decirse que el sumo pontfice romano confiriera propiedad alguna a los soberanos espaoles y de Portugal; lo' que hizo fue dirimir una contienda posesoria surgida
El articulo 27 de la Constitucin Mexieana de 1917. p. 15. Estas. mismas ideas se contentan en el proyecto de la Comisi6n, integrada por los diputados Francisco [, Mjiell. Alberto Romtfn, Luis G. Monzn,' Enrique Recio y Enrique Colunga, quienes redactaron el texto del. referido primer ~afo, sin que el CongresoConsti. tuyentele hubiese inti'ducid ninpra modificaci6n. .
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entre los monarcas de ambos pases, en la que dichos gobernantes se disputaban el dominio de las tierras descubiertas, ocupadas por la fuerza material de la conquista. Sobre este particular, el licenciado Villers dice: "La Bula de Alejandro VI no habla de transmisin del 'dominio', ni es razonable que confiera dominio en la acepcin que se ha dado a este vocablo con el alcance de un derecho de propiedad, puesto que aun sin discutir los derechos de Su Santidad para dictar la Bula de que se trata, en derecho no parece admisible que haya tenido facultad para conceder un derecho de propiedad que no tena, atento al principio jur, dico de que nadie puede transmitir Jo que no tiene." "En las distintas pragmticas de los reyes de Espaa se encuentra con frecuencia el concepto de que por virtud de haber transmitido a ellos 'el dominio de las tierras descubiertas', se abrogaron (sic) la facultad de otorgar mercedes, lo que da idea de que aquellos soberanos interpretaron el alcance de la Bula de Alejandro VI en el sentido de que les haba conferido un derecho de propiedad, y por eso transmitan derechos de esa clase en las mercedes. Pero tomando en consideracin la gran amplitud de facultades que tenan los reyes de Espaa despus del descubrimiento de Mxico, no se permita discutir la naturaleza de estos derechos. "A juzgar por los trminos de la Bula y especialmente la razn o motivo de su expedicin, que era resolver el conflicto entre Espaa y Portugal sobre el lmite de las tierras descubiertas, seguramente que el objeto de la Bula fue conferir un derecho de soberana en favor de Espaa con exclusin de Portugal. El conflicto entre Espaa y Portugal era de soberana y de jurisdiccin, y si resolver ese conflicto fue lo que se someti o sugiri al Sumo Pontfice, por el embajador de Espaa en Roma, no es posible admitir que el Papa haya conferido un derecho de propiedad que no era objeto de conflicto. La naturaleza de las resoluciones que determinan los linderos entre Estados, no es atributiva de propiedad, sino de soberana o jurisdiccin y lo mismo se observa tratndose de Estados soberanos que de Estados comprendidos dentro- de una nacin soberana. Por esto no puede admitirse que al emplear el vocablo 'dominio' en las cdulas -pragmticas de Espaa, se haya podido significar 'propiedad', sino 'soberana', que se traduce en lo que actualmente se llama 'dominio eminente'." "La nacin mexicana, al constituirse en forma independiente de Espaa, reasumi su soberana propia ysurgieron sus derechos sobre el territorio nacional, prescindiendo de lo que dispusiera el Sumo Pontfice al resolver el conflicto de lmites entre Espaa y Portugal. El concepto de la soberana no permite reconocer validez a aquella disposicin primitiva de Su Santidad; por el contrario, exige desconocer toda autoridad extraa que menoscabe la soberana del pas y desvirte los derechos que originariamente y en forma fundamental ha tenido la nacin mexicana para constituirse y para dictar toda clase de leyes." " Desde el momento en que se constituy y se declar independiente, sancion la nacin, implcitamente, que todos los derechos de ella como nacin y como estado soberano e independiente, dimanan de su misma existencia y no de otro Estado ni por acto de donacin o enajenacin que le hubieren hecho otros pueblos igualmente soberanos u otras autoridades como Su Santidad, aunque entonces tuvieran tambin poderes temporales." "Si los derechos de la nacin mexicana no estn derivados de la voluntad papal, ni derivados tampoco de los soberanos de Espaa, debemos reconocer que
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el origen de todos los derechos de la nacin mexicana sobre las tierras y aguas provienen del derecho de soberana desde el momento en que se constituy polticamente o aun desde que se declar independiente de Espaa." "El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, en su artculo 2 previno que la nacin mexicana es libre e independiente para siempre de Espaa y de cualquier otra potencia y que no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona. Por virtud de este artculo, la nacin mexicana, uno de cuyos elementos es el territorio con las tierras yaguas, al declarar que no podan ser patrimonio de ninguna familia ni persona, desconoci tcitamente la disposicin de Su Santidad el Papa, quien segn los Reyes de Espaa, haba dado las tierras y aguas de Nueva Espaa al patrimonio de los soberanos ibricos. Desde ese momento de dictarse el Acta Constitutiva de 1824, no poda reconocerse ningunos derechos de regala sobre tierras yaguas de Mxico, a favor de aquellos soberanos. El artculo 3 de la misma Acta de 1824 declar que la soberana reside radical y esencialmente en la nacin, y que por lo mismo pertenece exclusivamente a sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes, la forma de gobierno y dictar las leyes fundamentales que le parezcan ms convenientes para su conservacin y mayor prosperidad, modificndolas o varindolas segn lo crea conveniente. En virtud de esta declaracin, la nacin mexicana, por efecto de su soberana, ha tenido perfecto derecho para dictar sus propias leyes y, como consecuencia, todas las leyes espaolas que estuvieran en pugna con las leyes que se dictaran en la Repblica, no podran subsistir porque habra sido contrario al derecho de soberana dimanado de este artculo tercero."253 Muy interesante resulta, por otra parte, la interpretacin que de la bula alejandrina hace el justamente llamado "padre de los indios", fray Bartolom de las Casas, quien deriva la "soberana" de los reyes de Castilla sobre las tierras descubiertas y conquistadas, del deber que les impusieron los Papas en el sentido de incorporar a la religin cristiana a los pueblos indgenas que habitaban dichas tierras. Consiguientemente, para el ilustre fraile el Sumo Pontfice no "atribuy" a la corona de Espaa la "propiedad" o el "dominio" de los vastos territorios situados al occidente de la lnea a que se refera la mencionada bula, sino que stos por necesidad deban quedar bajo la soberana espaola en atencin a que estaban poblados por grupos humanos que deban ser evangelizados. No podemos resistir el deseo de transcribir el pensamiento de tan egregio varn, expuesto en una poca en que las ideas que lo informan se consideraban peligrosamente heterodoxas. Dice al efecto Las Casas: "Al Papa Alejandro sexto, su sucesor Paulo tercero, y los demas que han hablado de la concesion de las Indias los Reyes de Castilla jamas mencionaron guerras porque saban que trataban de personas que no estaban sbditas la iglesia. Unicamente hablron de predicacin evanglica porque no pasaban de aqu las facultades pontificias; y por eso lo que llamamos concesin de las Islas y Tierra-Firme los Reyes de Castilla no se puede interpretar sino por concesion privativa del derecho de predicar all consiguiente la circunstancia de ser descubridores del pas; y concesin que se hizo apreciable, porque la esperanza de la conversion de los habitan- .
253
os. cii., pp. 9 a 14.
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tes del pais preparaba un derecho para gozar la soberana de proteccion y de alto poder sobre lo habitantes y sus gefes gobernantes, por medio de la civilizacin, del comercio, de los conocimientos nuevos, y de otras ventajas que la conformidad de culto y costumbres debian producir. "Mas esos mismos papas previendo la conversion de los Indios, y la recepcion del bautismo, pudiron hablar de ellos desde entnces considerndolos como sbditos de la iglesia que habian de ser por la profesion solemne de la santa fe catlica, apostlica, romana en el bautismo, y disponer de las facultades pontificias relativas todos los cristianos. Los papas son tenidos y reputados como seores espirituales de todo el mundo cristiano; y como tales se creen autorizados para mandar todas las cosas temporales y profanas que puedan ser tiles necesarias para conseguir proporcionar el bien espiritual de las almas de los sbditos fieles cristianos apostlicos. Por consiguiente Alejandro sexto, Paulo tercero y los otros papas creyron convenir para el fin espiritual expresado mandar que los nuevos sbditos suyos espirituales reconociesen por soberano suyo y de sus propios soberanos al Rey de Castilla, de quien habian recibido el beneficio espiritual del cristianismo, y el temporal de la civilizacin. Juzgron que este mandato era necesario y conveniente para el fin, porque les pareci que solo as podria ser permanente la fe catlica en los Indios cristianos nuevos; mediante que solo as habria obispos, sacerdotes, ministros del cuIto, predicadores y catequistas consolidados y profundamente instruidos en la religion cristiana que quisieran tomarse la pena de ir predicar los Indios, ensearles el catecismo y la buena moral, y administrarles los santos sacramentos y otros auxilios espirituales, como efectivamente lo han procurado los Reyes catlicos y el Emperador nuestro seor en sus instrucciones, reales cdulas, y cartas-rdenes de su consejo de las Indias. "Este es el ttulo verdadero de adquisicion de soberania de las Indias que tienen los Reyes de Castilla. Este concediron los papas y no tuvieron intencin de conceder otro; porque no podian disponer de la soberana de los Indios, mintras estos no fueran sbditos de la iglesia por el.cristianismo. Y todo esto hace ver cuan lejos estuviron los papas de conceder la facultad de hacer guerras contra los Indios; as como tambien cuanto se aparta de la verdad el egregio doctor Sepulveda cuando supone que las guerras hechas los desgraciados Indios han sido mandadas por nuestros Reyes y conformes lo prevenido por los papas en sus bulas."254
No justificndose la atribucin de la "propiedad originaria" de las tierras y aguas en favor de la nacin por la clebre bula pontificia Inter Coeteris ni por el rgimen jurdico que sobre el particular existi durante la poca colonial, la ms acertada explicacin que puede darse al prrafo primero del artculo 27 constitucional, desde el punto de vista de su gestacin parlamentaria, consiste en suponer que los constituyentes de Quertaro trataron de fundar, en la declaracin contenida en dicha disposicin, la intervencin del Estado en la propiedad privada para solucionar, sobre todo, el problema agrario. En otras palobras, urga establecer una base hipottica que legitimase principalmente el fraccionamiento de los latifundios de acuerdo con un principio terico primario, el cual se tradujo en considerar que la nacin es la "propietaria origina254 Colecci6n de las Obras del Venerable Obispo de Chiapas don BartolomJ de las Casas, Defensor de la Libertad de los Americanos. Tomo 1, pp. 476 a 479. Edic:i6n-1822. Pars.
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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICA!\l"O
ria" de todas las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional, a fin de excluir todo derecho preferente que sobre ellas alegasen los particulares. Ahora bien, segn lo hemos dicho, la propiedad "de origen" a que alude el precepto constitucional citado no es sino la atribucin al'Estado mexicano de todo el territorio que integra su elemento fsico como ingrediente sustancial de' su ser y sobre el que desarrolla su poder de imperio. Con vista a la implicacin del concepto "propiedad originaria", la propiedad privada constitucionalmente deriva de una supuesta transmisin efectuada por la nacin en favor de los particulares de ciertas tierras y sus aguas comprendidas dentro del territorio nacional. Pues bien, respecto de las propiedades privadas ya existentes en el momento en que entr en vigor el artculo 27 de nuestra Constitucin, este mismo precepto, en sus fracciones VIII, IX y XVIII, consign declaraciones de nulidad plenarias en relacin con actos, contratos, concesiones, diligencias judiciales, etc., que hubieren entraado contravencin a la Ley de 25 de junio de 1856 2 55 y que se hayan celebrado u otorgado con posterioridad al primero de diciembre de 1876; as como facultades de revisin, en favor del Ejecutivo Federal, sobre todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos que hubieren actuado con anterioridad a la Constitucin vigente desde el mencionado ao de 1876, "que hayan trado por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nacin por una sola persona o sociedad", pudiendo el Presidente de la Repblica declarar nulos tales contratos y concesiones "cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico". Fuera de los casos de nulidad contemplados por el artculo 27 constitucional en las disposiciones sealadas, nuestra Ley Suprema en realidad reconoci la propiedad privada existente con antelacin a su vigencia sobre tierras yaguas no consideradas por dicho precepto de propiedad nacional. Dicho reconocimiento, que es de naturaleza tcita, descansa sobre el supuesto hipottico de que, perteneciendo la propiedad originaria de las tierras yaguas comprendidas dentro del territorio del Estado mexicano a la nacin, sta transmiti su dominio a los particulares, constituyendo as la propiedad privada respecto de ellas. Claro est que las propiedades de particulares que hayan existido con anterioridad a la Constitucin de 1917 y cuyos actos generativos no sean nulos o anulables. conforme a las prescripciones contenidas en su artculo 27 (fracs. VIII, IX y XVIII), para que puedan vlidamente substituir, no deben entraar niriguna de las incapacidades adquisitivas a que el propio precepto se refiere (y a las cuales aludiremos brevemente con posterioridad), pues de lo contrario la nacin puede entablar las acciones judiciales que le competen contra sus titulares para que los bienes respectivos (tierras yaguas por lo general) ingresen al patrimonio nacional (art. 27 const., frac. IV, ltimo prrafo) . Huelga decir, por ltimo, que si alguna persona fsica o moral afectada por cualquiera incapacidad constitucional adquiere por transmisin privada los bienes en relacin con. los cuales se establece dicha incapacidad, tambin pueden ejercitarse tales acciones.
255
Ley de DestJtnorlizaci6ft d,:BneSexpedida por Comonfort.
LOS ELEMENToS DEL ESTADO MEXICANO
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Equivaliendo la "propiedad originaria" de las tierras yaguas en favor de la nacin a la pertenencia que el Estado tiene respecto del territorio nacional como parte substancial de su ser, el goce, disfrute y disponibilidad de las mismas los ha transferido, o mejor dicho reconocido, a los particulares, surgiendo de esta guisa de propiedad privada. Al hacerse esta declaracin en el artculo 27 constitucional en ejercicio de su facultad auto-limitativa, el Estado y sus autoridades estn obligados jurdicamente a respetar la propiedad privada, como consecuencia de la sumisin ineludible que se debe al ordenamiento supremo. Naturalmente que ese respeto a la propiedad privada, que esa intangibilidad de la misma, no son absolutos, pues el Estado tiene la facultad de imponerle todas las modalidades que dicte el inters pblico e inclusive hacerla desaparecer en cada caso concreto de que se trate, facultad que debe ceirse a las limitaciones constitucionales que la Ley Fundamental expresamente impone al mencionado derecho. Fuera de estas restricciones, el Estado y sus autoridades carecen de todo poder para vulnerar la propiedad privada.f"
c)
El dominio o la propiedad de la nacin o del Estado mexicano
Si la "propiedad originaria" o "dominio eminente" equivalen al jus imperii estatal, segn dijimos, el "dominio directo" o simplemente el "dominio" a que alude el artculo 27 constitucional en varias de sus disposiciones, implica la "propiedad nacional o estatal". La equivalencia e implicacin mencionadas las sostiene el distinguido jurista mexicano Osear M orineau, quien afirma: "De la lectura cuidadosa del artculo 27 se desprende que dominio, dominio directo y propiedad de la nacin son las misma cosa" y refuta las ideas de destacadas personalidades de nuestro foro que aseveran lo contrario.
Al respecto, Morineau manifiesta que "Es muy importante advertir que todos los juristas que rechazan la interpretacin anterior se fundan en argumentos extraos a la Constitucin y que ninguno de ellos trata' de conciliar los trminos de la norma qu pretenden interpretar. Este es el error que cometen los licenciados don Miguel Macedo, don Trinidad Garca, don Carlos Snchez Mejorada, don Alberto Vzquez del Mercado, algunos CC. Ministros de la Suprema Corte citados textualmente en el apndice de este libro y todos los juristas mexicanos y extranjeros que no respetan el principio de la supremaca de la Constitucin cuando fundan sus tesis en principios extraos y opuestos a la disposicin expresa de la mencionada Constitucin. Interpretan una norma jurdica sin tomar en cuenta la norma interpretada; de aqu se sigue que sus afirmaciones sean necesariamente antijurdicas e ilgicas. Son antijurdicas por no fundarse en el principio de la supremaca, por fundarse en normas inferiores que no puedan derogar el precepto constitucional. Estas normas inferiores en que fundan su interpretacin son algunas veces las leyes secundarias, tales ,como la Ley Minera. Otras veces se fundan en la legislacin espaola o coloniaf derogada en Mxico o finalmente, se fundan en opiniones personales. Sus interpretaciones son ilgicas porque la interpretacin de una norma necesariamente debe fundarse en la mis-
sexto.
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2118
De estas limitaeiones tratamos en nuestra obra Las GaranttlS Indj1)jdualu. capitulo
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ma norma y no en otra opuesta, porque el descubrimiento de la esencia de un . objeto debe encontrarse en dicho objeto y no en otro distinto. "Yo habra deseado interpretar el artculo 27 sin necesidad de mencionar personas, pero esto es imposible, supuesto que todos los errores cometidos en la interpretacin del precepto se deben, no a la ley interpretada, sino a los intrpretes, y es tal el prestigio de estos intrpretes que a nadie se ha atrevido a leer simplemente el artculo 27 para comprender su alcance, sino que despus de pasar la vista por el precepto lo hacen decir todo lo contrario de lo que dice. Probar hasta la evidencia que las interpretaciones de los juristas citados no se fundan en la ley interpretada, sino que afirman lo contrario de lo que ella establece. "251 Despus de hacer una cuidadosa y bien meditada exgesis del artculo 27 constitucional, concluye Morineau categricamente que ".. .la nica interpretacin posible derivada de la letra del artculo 27 nos obliga a: identificar dominio, dominio directo y propiedad de la nacin", agregando que "Independientemente de la interpretacin gramatical categrica anterior y tambin independientemente de los antecedentes del artculo 27, veamos si es posible dar a las palabras 'dominio directo' un significado distinto. En primer lugar ,no podemos decir que dominio directo sea igual a dominio eminente, porque ste es una manifestacin de la soberana que tiene la nacin sobre todo el territorio: es la facultad de crear normas y de aplicarlas en todo el territorio nacional. Si el dominio eminente ya lo tiene todo Estado por definicin y el nuestro por disposicin expresa de la Constitucin, no hay razn para que vuelva el Constituyente a atribuirlo a la nacin en forma expresa tratndose del subsuelo. Otra razn por la cual no podemos equiparar los trminos, consiste en que el dominio eminente no se refiere a un dominio especial del Estado sobre un bien determinado, no es un derecho patrimonial. Decir que el Estado tiene dominio eminente sobre el subsuelo es igual a decir que lo tiene sobre mi casa, es igual a no decir nada que no est ya dicho por definicin del Estado y por disposicin expresa de la Constitucin. El dominio eminente que tiene el Estado no es el derecho de propiedad ni derecho real alguno, es su imperio, su facultad de legislar, de atribuir actividades potestativas, ordenadas y prohibidas a los hombres -y de hacer que se cumplan-: es el poder legislativo, judicial y ejecutivo. Por este motivo, cuando la Constitucin, en el prrafo cuarto del artculo 27, habla de dominio directo sobre el subsuelo, necesariamente est tratando de algo completamente distinto del imperio: est atribuyendo al Estado la propiedad del subsuelo. Esta atribucin la hace mediante una norma constitucional, no porque se trate de un precepto constitucional por naturaleza sino precisamente porque no lo es y para poder darle el rango de norma suprema que no pueda ser violada ni por el mismo Gobierno se ve obligado a incluirlo expresamente en la Constitucin. "Tampoco podemos darle al dominio directo la acepcin que tiene en derecho civil, diciendo que es el dominio que conserva el Estado al otorgar al concesionario el dominio til, supuesto que. en derecho 'civil el dominio til en la enfiteusis se otorga invariablemente a cambio de una prestacin pecuniaria determinada y tratndose del Estado ste no recibe a cambio d los derechos de explotacin que otorga en la concesin, ninguna contraprestacin pecuniaria.
251
Los Dere~hos Reales., el Stibsuelo tl'Mlxic6. Fondo de Cultura Econ6mica. Edi-
ci6n 1948, pp, 200 Y 201.
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Tampoco se pueden equiparar los trminos, porque si decimos que la concesin otorga el dominio til, fatalmente admitimos que antes de otorgarlo la nacin tena el dominio pleno y el principio de la inalienabilidad le prohbe al Gobierno transmitir cualquier dominio. "Finalmente, y por la misma razn, tampoco podemos equiparar el dominio directo al dominio radical de las leyes espaolas, supuesto que de acuerdo con stas la nacin previamente tendra el dominio pleno, antes de la concesin, y el principio de la inalienabilidad le prohbe al Gobierno transmitir la propiedad aunque sea en forma condicional, aunque sea conservado el Estado el dominio radical. Es decir, el principio de la inalienabilidad obliga al Gobierno a conservar todo el dominio que tiene la nacin y a no otorgar ninguna clase de dominio mediante la concesin.i'<"
Las ideas anteriormente transcritas, expuestas reiteradamente por Morineau, explican claramente el sentido y alcance de las disposiciones contenidas en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27 constitucional.i'" Sobre todos los bienes que estos prrafos, mencionan, la nacin, es decir, el Estado mexicano tiene el dominio directo, que no es posible identificar con el "dominio eminente", el cual, segn se ha dicho, equivale al imperium estatal ejercitable soOpa cit., pp. 222 a 224. Estos prrafos establecen: "Corresponde a la nacin el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposicin de las rocas, cuando .. su explotacin necesite trabajos subterrneos; los yacimientos minerales u orgnicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales s?lidos; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o goseosos ; y el espacio Situado sobre el territorio nacional, en la extensin y trminos que fije el Derecho Internacional. . . (Prrafo cuatro.) "Son propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fije el Dereco Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formacin natural que estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o e~teros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes e intermitentes y sus afluentes dIrectos o indirectos, cuando el cauce de aqullas en toda su extensin o en parte de eUas, sirva de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la lnea divisoria de la Repblica; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estn cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la Repblica y un pas vecino o cuando el lmite de las riberas de linderos entre dos entidades federativas o a la Repblica con un pas vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas martimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensin que fije la ley. Las aguas d~ subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse-por el dueo del terreno, pero cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin y utilizacin y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las dems aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeracin anterior, se considerarin como parte integrante de la propiedad de los terrenos por loa que corran o en los que se encuentren sus depsitos, pero si se localizaren en dos o ms predios, e~ aprovechamiento de estas agUas se considerar de utilidad p6blica, y quedar sujeto a las dispOsiciones que dicten los Estados." (Prrafo quinto.),
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259
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bre todo el territorio nacional al travs de las funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional. Esta concepcin la sustenta el doctor Cabino Fraga al afirmar que "Considerar el dominio directo como un dominio eminente, en realidad viene a ser contrario al espritu que se revela en el texto del prrafo 4 9 del artculo 27 constitucional. -, "En efecto, el dominio eminente se tiene por la Nacin sobre todos los bienes que estn sometidos a su jurisdiccin; consiste simplemente en la facultad de legislar sobre determinados bienes, en la facultad de expropiarlos cuando son necesarios para un fin de utilidad pblica. En una palabra, el dominio eminente no es una forma especial de propiedad, sino un atributo de la soberana, que consiste en ejercer jurisdiccin sobre todos los bienes situados en el territorio en el que se ejercita dicha soberana. "Por lo mismo considerar que el dominio directo es igual al dominio eminente, equivale a considerar a las substancias minerales en la misma situacin que todos los dems bienes que estn dentro de la Repblica, e indudablemente, segn antes indicamos, este no pudo haber sido el sentido de la nacionalizacin operada por el artculo 27, porque en esta nacionalizacin, adems de tenerse el propsito de establecer la jurisdiccin federal sobre las substancias minerales, se determina que sobre ellas la Nacin tiene una propiedad inalienable e imprescriptible y que slo por concesin pueden los particulares hacer aprovechamiento."2ilo
Ahora bien, el dominio o la propiedad que la nacin o el Estado mexicanos tienen sobre los bienes sealados en dichas disposiciones es inalienable e imprescriptible (prrafo sexto). Estas caractersticas implican sendas prohibiciones para los rganos del Estado, integrantes de su gobierno, en el sentido de que ninguno de los mencionados bienes puede egresar del dominio l propiedad nacional o estatal por acto jurdico alguno, as como el impedimento de que la posesin que sobre' ellos ejerzan los particulares o entidades distintas del Estado, sociales o privadas, pueda convertirse en propiedad por el transcurso del tiempo. No est por dems recordar que la inalienabilidad y la imprescriptibilidad de los bienes a que se refieren los citados prrafos del artculo 27 se justifican plenamente, pues si se atiende a su naturaleza misma, su enajenacin o su conversin en materia del dominio no estatal o nacional, generaran la merma del territorio mexicano, por una parte, y el desplazamiento de recursos naturales de capital importancia econmica hacia sectores distintos y hasta opuestos a los intereses del pas, por la otra.
d)
Concesibilidad de los bienes del Estado
Los bienes del dominio o propiedad del Estado o de la nacin enumerados en los prrafos cuarto y quinto de dicho precepto, estn .sujetos al rgimen de concesin, en cuanto que su explotacin, uso o qprovechamiento pueden con260
Derecho A.dministrativo. Libro cuarto. Capitu1olll, inciso ajo
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cesionarse a particulares (personas fsicas) o a sociedades "constituidas conforme a las leyes mexicanas" (prrafo sexto).261 Del mencionado rgimen se excluyen el petrleo y los carburos de hidrgeno slido, lquido o gaseosos o de minerales radiactioost j " : bis as como la generacin, conduccin, transformacin, distribucin y abastecimiento de energa elctrica "que tenga por objeto la prestacin de servicios pblicos" (idem.). Por ende, las actividades tcnicoeconmicas que se relacionen con dichas materias slo la nacin o el Estado pueden desempearlas al travs de rganos centralizados, organismos descentralizados o cualquiera otra entidad estatal, en los trminos que se establezcan por la legislacin secundaria respectiva. Tema que no deja de tener importancia es el concerniente a la determinacin de la naturaleza jurdica de la concesin y respecto del cual la doctrina de Derecho Administrativo ha sido divergente tanto en Mxico como en el extranjero. Refirindonos nicamente a nuestro pas, debemos recordar que el jurista Alberto V zquez del Mercado considera a la concesin minera (y por extensin a las dems) como fuente de derechos reales cuyo titular es el concesionario, fundando su apreciacin en las siguientes razones. "El rpido examen que hemos llevado a cabo de la doctrina relativa al derecho real y de los derechos reales pblicos, dice, as como de la naturaleza del que crea la concesi6n minera y el estudio somero de cada una de las leyes que han estado en vigor en nuestra Repblica, confrontadas con los datos obtenidos de las diversas leyes que rigen en los distintos pases, nos permiten afirmar sin vacilacin alguna, que las minas se consideran universalmente como inmuebles, sometidas a las normas de los bienes races, y que el derecho nacido de la concesin otorgada al particular para la explotacin de la riqueza minera, tiene todos los atributos de un derecho real, que puede ser gravado por otros derechos reales, como la hipoteca."~2 La, opinin de Vzquez del Mercado la refuta con atendibles y slidos argumentos el jurisconsulto Osear Morineau, quien los expone en su bien docu~1 La doctora Mar!a Becerra Gonzlez afirma que el rgimen de concesin es el nico medio jurdico para llevar a cabo la explotacin de los recursos del subsuelo distintos del pe~leo, de los carburos de hidrgeno slido, lquidos o gaseosos y de la energa elctrica. RefiI';Indose especficamente a la concesin minera estima que sta entraa "la enajenacin parcial, limitada y revocable.de cosas o derechos pertenecientes al dominio pblico para aprovechamientos determinados que se subordinan a fines de inters general y se someten a la inspeccin de la autoridad", agregando que al otorgarla "el Estado se reserva ciertos derechos de una cosa que pertenece al dominio pblico, como es la mina, cuya transmisin se realiza para su aprovechamiento por el particular en la forma que se le fije, que ha de realizarse segn los fines d~ inters general, en cuanto a la colectividad est interesada en la explotacin de las substancias ~lDeras de inters para la economa nacional, debiendo realizarse bajo la inspeccin de la autondad para que en todo momento est asegurada la racional explotaci6n y el cumplimiento de las condiciones impuestas bajo pena de caducidad". (Principios de la Constitucin Mexicana de 1917 relacionados con el subsuelo. Edici6n Coordinacin de Humanidades. U.N.A.M., 1967.) l1l81 bis La exclusi6n a que nos referimos se estableci mediante reformas al prrafo sexto del artculo 27 constitucional introducidas el 6 de eaero 1, el 23 de diciembre de 1960, aa como el 29 del mismo mes del ao de 1974, publicada esta ltima el 6 de febrero de 1975. 162 Concesi6n Minera y Dere~os Reales. Edici6n 1946. pp. 144 y 145.
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mentada obra que hemos citado.?" Por considerar que el examen de la naturaleza jurdica de la concesin es una cuestin que no atae estrictamente al Derecho Constitucional sino al Administrativo, nos abstenemos de comentar el pensamiento de tan destacado jurista, conformndonos con transcribir la tesis conclusiva que opone a la sustentada por Vzquez del Mercado. "Si partimos de la\Constitucin (prrafos cuarto y sexto del artculo 27), dice Morineau, resulta que la concesin contiene en esencia dos elementos: a) el derecho otorgado al concesionario, de explotar los minerales que se encuentran en el subsuelo concesionado, de localizarlos, extraerlos y apropirselos, entendindose que las leyes secundarias pueden y deben concederle todos los derechos conexos que sean necesarios o convenientes para el objeto de la explotacin; b) las obligaciones a cargo del concesionario, de establecer trabajos regulares y de cumplir con las leyes. "Es evidente que el Gobierno no puede enajenar la propiedad sobre el subsuelo, por ser inalienable y por este motivo la concesin no transmite ni el concesionario adquiere la propiedad o derecho real alguno; el subsuelo en Mxico no es susceptible de propiedad privada. La concesin tampoco transmite la llamada posesin originaria (susceptible de prescribir) en vista de que la propiedad de la nacin es imprescriptible. En virtud de la concesin de explotacin, el titular se convierte en propietario de los minerales, una vez extrados, una vez que se convierten en bienes muebles, y stos con fundamento en el derecho que tiene de explotar, en la misma forma que el arrendatario de un bosque tiene el derecho de disponer de los rboles y el aparcero de las cosechas. En resumen, la concesin minera es un acto administrativo mediante el cual la nacin, sin transmitir el dominio o un derecho real sobre el subsuelo concesionado, otorga al titular de la concesin el derecho a explotar el subsuelo, con todos los derechos conexos que son necesarios o convenientes para que pueda efectuar trabajos de exploracin y explotacin, y hacer las construcciones necesarias, otorgndole as mismo las protecciones ms amplias posibles frente a terceros. Frente a la Federacin tiene el concesionario todas las protecciones que son necesarias para realizar la finalidad de la concesin y el aprovechamiento de la riqueza nacional por parte de un particular; tiene la misma proteccin que tiene un arrendatario frente al propietario arrendador, quien no puede detentar la cosa mientras dure el contrato, quien est obligado a proteger al arrendatario, etc. Esta es la naturaleza jurdica de la concesin en Mxico y yo no veo que pueda existir incertidumbre acerca de los derechos que otorga."264 Adems, contradiciendo a Vzquez del Mercado, el mismo Morineau afirma que la doctrina extranjera que invoca tan distinguido mercantilista en apoyo de su tesis,266 no es aplicable a la naturaleza constitucional de la concesin en Mxico. A este propsito asevera: "El resto de las opiniones citadas por don Alberto Vzquez del Mercado, en cuanto sostienen que la concesin minera otorga dere263 Los Derechos Reales 'Y el Subsuelo de Mxico. Fondo de Cultura Econmica. Edicin 1948. 26. op. cit., pp. 252 Y 253. .: W5 Consltese la monografa ya citada Concesin Minera 'Y Derechos Reales.
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chos reales, no son aplicables a Mxico y solamente tienen inters en cuanto nos informan que en otros pases dicha concesin otorga derechos reales. Esta doctrina era perfectamente aplicable a Mxico antes de 1917. Por este motivo el distinguido especialista en derecho administrativo y en derecho minero, Dante Callegari, en su obra 'L'Ipoteca Mineraria', 1934, al referirse al derecho comparado, con exclusin del derecho mexicano, asimila el derecho del concesionario al dominio til, pero prefiere recurrir a cada legislacin, para derivar la naturaleza de los derechos que otorga la concesin de los preceptos del derecho positivo. As, en el Japn, la concesin transmite derechos reales en virtud de que los artculos 15 y 17 de la Ley de 7 de marzo de 1905 declaran expresamente que el derecho de explotar es inmobiliario e hipotecable. Por el mismo motivo, en Francia la concesin es un derecho real porque el artculo 1Q de la Ley de 9 de septiembre de 1919 declara que la concesin constituye un derecho inmobiliario susceptible de hipoteca, mientras que el artculo 53, fraccin VI expresamente resuelve que es un derecho real inmobiliario. En Alemania el derecho emanado de la concesin se considera derecho real. Pero cuando Callegari se refiere al derecho mexicano, no solamente cita textualmente y en espaol el prrafo cuarto del artculo 27 de la Constitucin (pgina 143 de la obra de Callegari) , sino que dice: 'Por el contrario, en el sistema domanial --en la forma como debe entenderse modernamente-, la minera pertenece al Estado y est comprendida dentro de sus plenas facultades de disponibilidad. . . y puede conceder el ejercicio de la minera a perpetuidad o por tiempo limitado, a ttulo de propiedad o como simple derecho de goce. En otras palabras, dispone de las minas como del resto de los bienes estatales, estableciendo la modalidad de su ejercicio' (pgina 141). "Al preguntarse el mismo autor qu clase de propiedad tiene el Estado sobre el subsuelo, si propiedad o un derecho diverso, manifiesta: 'Tambin en este respecto, la mayor parte de las leyes disipan cualquier duda, declarando que las minas son propiedad del Estado. As lo disponen las leyes ms antiguas, como la espaola y la servia, as como las ms recientes, tales como la rusa, la mexicana. . .' (pgina 144). "Al preguntarse si esta propiedad debe considerarse entre los bienes del dominio Pblico o entre los del dominio privado contesta: 'la inclusin entre los bienes del dominio pblico es excepcional y la encuentro, entre todas las leyes que he examinado, solamente en dos. En la Constitucin mexicana, la cual declara que el dominio de la nacin sobre las minas es inalienable e imprescriptible, carcter que corresponde precisamente a los bienes domaniales en sentido estricto' (pgina 145). "Al hablar de los sistemas que no otorgan la propiedad al concesionario, como el mexicano, dice: 'Por el contrario en el segundo sistema la propiedad permanece en el Estado, el cual otorga solamente un derecho de goce sobre la mina.' 'Por el contrario en el caso en que el Estado conserva la propiedad de la mina y atribuye solamente un derecho de disfrute, no debe sostenerse que sea posible la hipoteca. En efecto, el concesionario tiene solamente un derecho de explotacin, esto es, de utilizacin de los productos o sea un bien incorpreo, cuya naturaleza jurdica ha sido objeto de controversia, pero el cual ciertamente no es el de propiedad de la mina. "Refirindose el autor especialmente a Mxico dice: 'La domanialidad se realiza, segn esta disposicin (el prrafo cuarto del artculo 27 que cita textualmente yen espaol) extendiendo la propi~dad dt!l Estado a todo el subsuelo
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minero y adems incluye las minas entre los bienes del dominio pblico. Es as la nica' legislacin, de las que se han examinado, que hace expresamente e.sta amplia asignacin, ya que la del Cdigo espaol es mucho menos ampha.' (Pgina 203.) "Por lo expuesto y de acuerdo con el derecho positivo mexicano y con la doctrina aplicable a Mxico,Jas concesiones mineras otorgan derechos personales Y' no otorgan derechos reales 'y mucho menos el derecho de propiedad.t'-?"
Desechando la idea de que la concesin entrae un acto contractual o exclusivamente un acto unilateral del Estado, don Cabino Fraga la considera como un acto mixto o complejo que comprende "un conjunto de actos jurdicos" en que concurren el inters pblico estatal y el inters privado del concesionario. "Tratndose de actividades que se relacionan con las atribuciones del Estado, afirma, el inters pblico es indudable", ya que "El estado no solamente desarrolla esas actividades en forma directa, sino que las encomienda a los particulares", agregando que "al lado del inters pblico exige tambin el inters particular del empresario que obtiene la concesin". 267 Por su parte, don Andrs Serra Rojas, refirindose especficamente a las concesiones mineras y de aguas, asevera que en ellas intervienen dos elementos fundamentales: "por una parte el Estado-concedente y por la otra el particular-concesionario", aadiendo que "En virtud de la relacin que se establece, el Estado permite al concesionario el goce de los derechos que las leyes determinan en este tipo de concesin; por su parte el Estado puede exigir el cumplimiento de las clusulas y disposiciones legales, ejerciendo sus derechos de poder pblico cuando no se cumplan esas obligaciones legales."268 Por nuestra parte, estimamos que la concesin es un acto proveniente de la voluntad del Estado mediante el cual otorga a sujetos fsicos o morales distintos de l, el derecho de usar, aprovechar o explotar bienes que jurdicamente le pertenecen, o de realizar actividades que constitucionalmente le estn asignadas. Consideramos, en consecuencia, que el supuesto jurdico de la concesin se implica en el dominio estatal o en la titularidad que tiene el Estado para desempear ciertas actividades o servicios pblicos. En el primer caso, segn se dijo, la materia de la concesin no son los bienes sujetos al dominio del Estado, sino su uso, explotacin o aprovechamiento, que es la hiptesis a que se refiere el artculo 27 de la Constitucin en sus prrafos cuarto, quinto y sexto a que ya hicimos alusin; y en el segundo la misma actividad o servicio pblico cuyo ejercitante es la propia entidad estatal, a virtud de que constitucionalmente tal actividad o servicio se segregan de la esfera en que gravita la libertad de trabajo u ocupacional como contenido del derecho pblico subjetivo correspondiente derivado de la garanta del gobernado respectva.?" En otras palabras, tratndose de las concesiones de servicios pblicos, jurdicamente slo pueden otorgarse por el Estado si ste, conforme a la ConstiOp. cit., pp, 255 Y 256. Derecho Administrativo, pp. 443 Y 444. Derecho Administrativo, p. 594. El estudio de esta garanta lo emprendemos en el capitulo quinto de nuestra obra Las GarantEas Individuales. '
266 261 268 2611
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tucin, es quien deba prestarlos, de donde se infiere que, si el gobernado quien, dentro del citado derecho subjetivo libertario, puede desempear cierta actividad que se vincule directamente a los intereses pblicos, sociales o generales, el Estado no le puede expedir ninguna concesin, sino extenderle una autorizacin, un permiso o licencia. No es lo mismo, en efecto, conceder que autorizar. La concesin, en substancia, importa cesin, transmisin o dacin, por lo que necesariamente presupone que quien cede, transmite o da, tenga lo que sea materia de estos actos, pues ya Aristteles sostena que "nema dat quod non habet". La autorizacin, en cambio, no entraa dichos actos sino que equivale a permisin para realizar cierta conducta o compartimiento. En conclusin, el Estado concede lo que tiene como suyo o el desempeo de una actividad o servicio de que es titular, permitiendo o autorizando a los gobernados que ejerzan una actividad que como tales les corresponde y siempre que la propia actividad est directamente ligada al inters pblico, social o general, cuya preservacin es un deber estatal.F" Fcilmente se comprende, aplicando las anteriores ideas a los bienes que forman el dominio o la propiedad del Estado o de la nacin conforme al artculo 27 constitucional, que la concesibilidad a que alude su prrafo sexto implica la transmisin, cesin o dacin a particulares o sociedades mexicanas de los derechos de uso, aprovechamiento y explotacin que como dueo o propietario de dichos bienes corresponde a la entidad estatal o nacional, actos que se regulan por diferentes leyes adminstrativas.!" Los derechos que de la concesin se derivan en favor del concesionario no son reales como lo pretende Vzquez del Mercado, sino personales, o sea no son in re sino ad rem, sin que tampoco obviamente sean civiles ni contractuales, sino administrativos subjetivos que se. crean por un acto-condicin emanado de la voluntad del Estado aplicativo del status jurdico abstracto que a cada materia concesible corresponde.
IV.
BREVE ALUSIN A LOS DEMS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO
En el prrafo 1 de este captulo dijimos que adems de la poblacin y del territorio figuran como elementos del Estado el poder soberano o soberana, el orden jurdico fundamental o Constitucin, el poder pblico y el gobierno. Estos cuatro elementos, proyectados a la estructura constitucional del Estado mexicano, los analizaremos en los captulos subsiguientes.
270 En trminos parecidos distingue la doctrina de Derecho Administrativo ambos conceptos. As, don Alberto Vzquez del Mercado, en su monografa ya citada, considera que las autorizaciones "no crean nuevo derecho", en tanto que las concesiones "hacen nacer uno nuevo". "La autorizaci6n administrativa, dice, se define diciendo que es el acto
mediante el cual se hace desaparecer un .obstculo que impide el ejercicio de un derecho ya existente, )' transforma ste de potencial e11 actual. Esta definicin concuerda en esencia COn la que tambin se suele formular en los siguientes trminos: se llama autorizaciones los actos de la Administracin Pblica que hacen desaparecer los obstculos impuestos por la le)' al libre desenvolvimiento de la actividad de los particulares o la libre adquisicin de los dn-e chos, dando vida actual a un derecho existente slo en potencia:' (Pp, 7 y 8.) 271 Entre la variedad de dichas leyes deben sealarse la Ley Minera, la de AgutJS de Propiedad Nacional y la Ley Forestal.
CAPTULO TERCERO
LA SOBERANIA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PUBLICO

SUMARIO: 1. Introduccin: A. Consideraciones previas; B. Algunas teoras sobre el Estado.-II. La soberana, el poder constituyente y el poder pblico: A. Equivocidad del trmino "soberana"; B. La soberana; C. El poder constituyente; D. El poder pblico; a) Su implicacin; b) Su ejercicio: los rganos del Estado y sus titulares.-IIl. La soberana y el poder pblico en el constitucionalismo mexicano. A. Exgesis de los artculos 39 y 41 de la Constitucin de 1917; B. Consideraciones histricas.
I.
INTRODUCCIN
A. Consideraciones previas
Los temas cuyo tratamiento abordaremos en el presente captulo se vinculan estrecha e inseparablemente a la conceptuacin que han elaborado las mltiples teoras que acerca del Estado nos brinda el pensamiento jurdico, poltico y filosfico. No es posible, en efecto imaginarse al Estado ni concebir su implicacin o consistencia sin los conceptos de "soberania", "poder constituyente" y "poderpblico", Entre la idea de Estado y dichos conceptos hay una especie de simbiosis intelectiva, en el sentido de que entre una y otros existe una interrelacin lgicamente inextricable. Si se analizan las diversas teoras que las corrientes idealista y realista han formulado en torno a la pregunta "que es el Estado", se advertir fcilmente que en su enunciacin y desarrollo se manejan con empleo constante e imprescindible los referidos conceptos, ~uya explicacin constituye el contenido de este captulo, toda vez que estn lllvolucrados necesariamente en la idea de Estado, misma que sin ellos, no podra postularse. Aun en el supuesto hipottico no admitido de que el concepto de Estado fuese ajeno e independiente de las ideas de "soberana" y de "poder constituyente", no es, empero, imaginable ningn Estado sin poder pblico. En efecto, el Estado se presenta, prima [acie, en la fenomenologa de la vida social ~ travs de mltiples hechos cuya percepcin no escapa a ninguna inteligenCIa. Su existencia, primariamente, se advierte por medio de los sentidos como dato que nos ofrece una variada gama de relaciones que se dan en la comuni-
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dad humana. Sentimos al Estado en una diversidad de actos del poder pblico y esta sensacin origina que se le identifique con el gobierno o inclusive con algunos rganos de autoridad o funcionarios en especial. Sobre esta percepcin prstina del Estado, Luis Recasns Siches afirma: "A primera vista parece como si la realidad del Estado fuese algo notorio, y, sin embargo, cuando tratamos de determinarla, de un modo riguroso, se nos antoja confusa y con perfiles huidizos. Encontramos al Estado formando parte de nuestra vida y nos encontramos nosotros formando parte del Estado. Prcticamente nos referimos a l; lo sentimos gravitar sobre nosotros imponindonos exigencias; nos enrolamos a veces a su servicio con entusiasmo; otras, lo sentimos como obstculo para nuestros deseos; sabemos que sin l la vida nos sera imposible o por lo menos muy difcil, pero tambin en ocasiones llega hasta exigimos el sacrificio de la vida; en la medida en que hacemos poltica, nos afanamos para conseguir que sea de un determinado modo; nos hallamos como ingredientes de l; lo consideramos como una magnitud transindividual; no lo hemos percibido en su autntico y total ser, pero lo vemos actuando en manifestaciones varias, como actividad legislativa, como administracin, como ejrcito, como polica, etc.; nos parece simbolizado en un escudo, en una bandera, en un himno; nos dirigimos a l pidindole que haga determinadas cosas; y tambin nos enfrentamos a l en demanda de que no haga, de que se abstenga, de que nos deje en libertad de realizar nuestros quehaceres propios e individuales, que no quisiramos ver violados por su intervencin. Y, sin embargo, a pesar de ser el Estado cosa tan prxima a nosotros, con el que estamos en trato tan constante, cuando tratamos de apresar su esencia, de determinar su ser, de encerrarlo en un concepto unitario, se nos escapa: vacilan todas las representaciones que del mismo nos habamos formado.t'F" La realizacin positiva de mltiples actos de autoridad o del poder pblico nos lleva al conocimiento de que el Estado es una realidad que el pensamiento jurdico y poltico de todos los tiempos se ha empeado en captar y en describir cientficamente mediante un conjunto de construcciones lgicas y deontolgicas que integran diversas teoras. A este respecto, el autor citado asevera: "Aparte del conocimiento aproximado que tenemos del Estado en el trato cotidiano con l, la mente humana se ha planteado con respecto al mismo diversos interrogantes. Por una parte ha habido pensadores que se han preguntado acerca de cules sean los medios ms eficaces para dominar la vida del Estado y conseguir en l un influjo decisivo, es decir, que se han preocupado de 10 que podra llamarse preparacin para la carrera poltica, del adoctrinamiento para el xito poltico, de la tcnica que permita apoderarse de los resortes del Estado y manejarlos con efectivo dominio. De esto se han preocupado los sofistas, Maquiavelo, etc.; y como quisiera que para manejar una cosa se precisa un cierto conocimiento de ella, de aqu que en tales estudios se contenga mucho de interesante acerca de algunos aspectos de la realidad del Estado y de su funcionamiento. Otros pensadores enfocaron preferentemente el problema hacia el ideal del Estado. Puesto que el Estado se halla regido por
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Filosofla del De'echo, pp. 248 Y 249".
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hombres, cmo deben stos hacerlo, configurarlo, organizarlo, dirigirlo? O dicho con otras palabras, cmo debe ser un Estado para que cumpla con su ideal? Cul es el tipo de Estado mejor? Cmo un Estado ser aquello que debe ser? Cules son los principios ticos que deben inspirarlo y a la luz de los cuales se justifique? Este es el tema fundamental que se ha planteado el pensamiento filosfico en Platn y, en general, en toda la doctrina de la antigedad clsica, lo mismo que en la teora de la Escolstica y en los ms destacados autores modemos: Locke, Rousseau, etc. Pero aparte de la apetencia pragmtica de encontrar una tcnica que habilite para dominar eficazmente el Estado; y aparte tambin de la teora acerca de su ideal, el Estado plantea al conocimiento otro problema: el Estado es un algo que est ah, es una realidad, un ser; pues bien, en qu consiste esa realidad estatal? Cul es su modo de ser? En qu acepcin o sentido es? De qu ingredientes se compone? Qu es lo que en l ocurre o pasa efectivamente? Cabe, pues, acercarnos al Estado preguntndonos por lo que l es. Esta es una cuestin previa respecto a la cuestin pragmtica de tcnica poltiea y al tema sobre el ideal poltico. La pregunta acerca de lo que sea el Estado se ha intentado contestarla desde planos diversos en profundidad y amplitud. De un lado se han producido estudios descriptivos del Estado, consideraciones de sociologa emprica sobre la textura y dinmica sociales del Estado. De otra parte, como en el Estado hay una organizacin jurdica que parece desempear en l preponderante y esencial papel, otros estudios han atendido preferentemente a esa vertiente jurdica.">"
La misin bsica que tiene a su cargo la disciplina denominada "Teora General del Estado" es precisamente penetrar en la esencia del Estado, no como un ser cultural o una entidad social dentro de las dimensiones de su especificidad histrica, sino como un concepto general y abstracto cuyas modalidades substanciales tengan validez aplicativa para todo Estado en concreto, es decir, con prescindencia de su implicacin particular sujeta al tiempo y al espacio.' Entre la 'variedad y disimilitud de teoras que han perseguido este objetivo se descubren dos corrientes eidticas diferentes: la idealista y la realista. Ambas se sustentan en criterios distintos y adoptan una metodologa diversa. La corriente idealista se manifiesta en concepciones apriorsticas sobre lo que debe ser el Estado. Su campo de operatividad es la deontologa estatal y su mtodo el deductivo para calificar conforme a ellas y a guisa de mdulo a los diferentes estados existentes en la realidad histrico-poltica de las diversas etapas de la humanidad colocando al Estado en un plano o nivel ideal para estructurar las modalidades esenciales de su arquetipo. Aunque dichas concepciones generalmente toman en cuenta, como punto de partida, la observacin crtica de las entidades estatales reales -llmense "repblicas", "polis", "ciudad", "pas", "reino", etc.-, no propenden a la elaboracin de un estudio SIStemtico y cientfico de las mismas en el mbito jurdico-poltico. Su examen lo realizan no para culminar en la forjacin de un concepto de Estado, sino c?mo mtodo para la construccin de tipos ideales de Estado, con la tendenCia, no obstante, de que stos se actualicen; en sistemas u organizaciones
liTa
os. ct., pp. 249 Y250.
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poltico-jurdicos positivos. La corriente idealista tiene comnmente como mvil el repudio de las estructuras sociales, polticas, jurdicas o econmicas dadas en la realidad, propugnando su sustitucin por aqullas que correspondan al tipo ideal de Estado, sin pretender, por tanto, el suministro de un concepto cientfico de ste, ya que lo idean en la esfera del deber-ser y bajo el signo personalista de los pensadores cuyas concepciones pertenecen a dicha corriente. La corriente realista tiene como finalidad primordial la elaboracin de un concepto general de Estado, la explicacin de sus orgenes y fines y el planteamiento de su justificacin en la vida comunitaria o social de los pueblos. No pretende, como lo hemos afirmado, describir crticamente a una entidad estatal determinada, o sea, estudiarla al travs de sus modalidades jurdicas, polticas, sociales o econmicas especficas, tarea sta que incumbe al Derecho Constitucional. Tampoco persigue como objetivo la concepcin de un tipo ideal de Estado, sino desentraar a ste como ente real de carcter cultural. Si la corriente idealista repudia a las entidades estatales dadas en la realidad y si las teoras en que se manifiesta pretenden reemplazarlas por un tipo ideal, la corriente realista, por lo contrario, las considera como materia de estudio para extraer de ellas, mediante el mtodo inductivo, las notas o atributos comunes para la ideacin de un concepto general de Estado dentro del que en esencia puedan subsumirse con independencia de sus modalidades jurdico-polticas particulares. Para la corriente realista, el objeto del conocimiento, como son dichas entidades estatales reales cualquiera que sea o haya sido su denominacin, es el elemento fundamental, es la materia sobre la cual construye, en diversas teoras, el estudio del Estado en s y que no es sino el resultado de la observacin experimental como base del mtodo inductivo que utiliza. En tanto que la corriente idealista es deontolgica, la corriente realista es ontolgica, sin preocuparle a sta cmo debe ser el Estado, sino lo que es el Estado como entidad, fenmeno o situacin jurdico-poltica con presencia incondicionada en todos los pueblos, sociedades, naciones o comunidades humanas. Los pensadores idealistas creen en lo que debe ser o debiera ser el Estado; en cambio, los pensadores realistas postulan lo que es el Estado en su esencia. No corresponde al contenido estricto del presente captulo analizar exhaustivamente todas y cada una de las concepciones idealistas o realistas que se han forjado en tomo al Estado. Sin embargo, de las referidas concepciones se pueden extraer inductivamente diferentes datos que sirven para construir las ideas de soberana, poder constituyente y poder pblico. Por tanto, juzgamos pertinente, para conseguir esa finalidad, exponer brevemente, en sus rasgos generales, algunas de las principales teoras que en diversas pocas del pensamiento jurdico, poltico y filosfico se han elaborado alrededor del Estado, las cuales comnmente, segn lo hemos indicado, utilizan tales ideas por necesidad lgica de su formulacin y exposicin.
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B.
a)
Algunas teoras sobre el Estado Teora de Platn
En "La Repblica" Platn estructura un tipo ideal de Estado dividiendo la poblacin en tres clases sociales segn la actividad que cada una de ellas debe desempear dentro de la organizacin poltica, a saber, la de los gobernantes, la de los guerreros y la de los artesanos y labradores. Para el perfecto funcionamiento del Estado, entre cada grupo debe haber una puntual armona, una verdadera sinerga, de tal manera que su actuacin recproca e interdependiente sea el medio para la convivencia social y el logro de la felicidad comn. Los mejores hombres deben dirigir los destinos de la comunidad, tanto por sus cualidades intelectuales como por sus virtudes morales, como la sabidura, el valor, la templanza y la justicia. Por lo que atae a las formas de gobierno, Platn considera a la aristocracia como la ms encomiable, colocando a la democracia en tercer lugar despus de la oligarqua y la timocracia -forma intermedia entre esta y la aristocracia- y en el ltimo a la tirana. La corrupcin de la aristocracia engendra a la timocracia, en la que guerreros y gobernantes "se apropiarn de las tierras y las casas de los artesanos y labradores, y tratarn a stos, no ya cpmo hombres libres y amigos, sino como siervos, rompiendo la armona inicial". 214 La persistencia de la degeneracin poltica convierte a la timocracia, segn el pensamiento platnico, en oligarqua, que "es la forma de gobierno fundada sobre la riqueza donde los ricos gobiernan con prescindencia de los pobres". 215 Para Platn la democracia es un rgimen de libertad e igualdad, pero sta est propensa al desorden y la anarqua que fatalmente provocarn la tirana. Comentando este proceso poltico regresivo, V edia y Mitre formula la siguiente descripcin: "Espritus audaces y ambiciosos tratan de aprovechar la anarqua reinante en beneficio propio. Adulan al pueblo, la clase ms numerosa y poderosa cuando decide agruparse, y se erigen en sus protectores para valerse de su fuerza. Reclaman el reparto de los bienes, la condonacin de las deudas. Las reacciones .de los ricos ante la amenaza provoca conflictos, luchas, violencias, que el ms audaz o el ms astuto ha de aprovechar. Acapara la defensa del pueblo, acusa, destierra, mata a quienes poseen las riquezas, condona las deudas, reparte las tierras. Para preservarse de posibles conspiraciones en su contra, obtiene una guardia- personal. Los ricos, ante sus excesos y su propia impotencia para defenderse, comienzan a emigrar. El tirano est instalado. Su situacin, sin embargo, es inestable. Debe provocar continuamente guerras para que el pueblo no deje de sentir la necesidad de un jefe, debe alejar a quienes le ayudaron a elevarse porque limitan su autoridad, finalmente debe suprimir, por la muerte o el destierro, a todos los que se atrevan a criticarlo, que han de ser generalmente los hombres ms dignos y ms capaces. En definitiva, hace una seleccin al revs alejando la parte mejor de la ciudad y dejando a su lado la parte peor.
, a1. :M:arlano de Vedia y Mitre, Historia General de las ltllas Polticas. Tomo II, pp. 154 Y 155. 215 Op. cit. Idem.
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Es la cruel necesidad del tirano: debe vivir con gentes generalmente despreciables, y que adems lo odian, o renuncian a la vida. Se rodea de mercenarios, escoria de todos los pases, y de los esclavos que libera. Esa es su corte y proteccin. Para mantenerlos no es suficiente saquear los templos, es necesario exigir contribuciones al pueblo, a ese mismo pueblo que lo ha elevado y que apercibe tardamente que ha pasado de la libertad a la ms dura esclavitud.t'V"
B.
Teora de Aristteles
Respecto del Estado, las ideas del ilustre estagirita, compartidas posteriormente y en general por Cicern, coinciden en diversos puntos con el pensamiento de Platn. Partiendo del principio de que el hombre es un zoon politikon, es decir, que por su propia naturaleza siempre ha vivido y vive en relacin permanente con sus semejantes, Aristteles sostiene que el Estado es una entidad necesaria, ya que el hombre forzosamente nace, se desenvuelve y muere dentro de l, llegando a aseverar que fuera del Estado slo pueden concebirse los seres irracionales o los dioses. Es bien conocida la idea aristotlica de que la esclavitud es una situacin natural de ciertos grupos humanos por la ineptitud cultural y la incapacidad intelectual de sus miembros desde el punto de vista de su mentalidad natural. Aristteles pretende justificar la esclavitud mediante la consideracin de que existe la necesidad dentro de la vida comunitaria para que haya hombres que la sirvan y hombres que la dirijan. El pensamiento aristotlico anticipa ya la soberana del Estado al hablar de la autarqua de la polis, o sea, el poder y la capacidad que sta tiene para darse la organizacin que ms le convenga sin la intervencin, interferencia o hegemona de potencias ajenas o extraas. En cuanto a las formas de gobierno que pueden adoptar el Estado o la polis, el discpulo de Platn distingue la monarqua, la aristocracia y la democracia como regmenes puros, los cuales, mediante procesos degenerativos, se convierten respectivamente en tirana, oligarqua y demagogia. La monarqua, como la palabra lo indica, es el gobierno de un solo hombre dirigido hacia la consecucin del bien comn y a la proteccin de los intereses generales de la comunidad y de todos y cada uno de sus elementos componentes; pero cuando estas finalidades se pervierten y la actividad gubernativa no las procura, sino que se proyecta hacia la opresin de la sociedad en beneficio personal del monarca, dicho rgimen se prostituye y se convierte en tirana. La aristocracia entraa el gobierno ejercido por los mejores hombres de la comunidad y tiene tambin como objetivo las mismas finalidades enunciadas, agregando Aristteles que cuando la conducta pblica del grupo dirigente aristocrtico se desva hacia los intereses particulares de sus componentes, degenera en oligarqua. En el pensamiento aristotlico la democracia es, conforme al concepto respectivo derivado de la vida poltica de las ciudades griegas, el gobierno que emana de la voluntad mayoritaria del grupo total d~fiudadanos, con la moda276
Op. cit., pp. 158 Y 1~9.
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lidad de que debe perseguir el bienestar, colectivo, esto es, la felicidad de todos los sectores integrantes de la poblacin. Si los gobernantes de extraccin popular slo atienden a los intereses de ciertos grupos sociales, sin proveer al bienestar de toda la comunidad, se convierten en demagogos. Sobre estos tpicos, Aristteles se expresaba de la siguiente manera: "Llamamos al gobierno de uno, que va encaminado a la comn utilidad, reino; pero al de pocos, que ya son ms de uno, aristocracia, que significa seoro de buenos, o porque va interesado el gobierno a lo que es bueno para la ciudad y para los que de ella participan. Pero cuando la comunidad rigiere, encaminada a la comn utilidad, llmase a aquel gobierno del nombre que es comn a todos los gobiernos: pblico gobierno." "Las quiebras y viciosos gobiernos que a los ya dichos corresponden, son: al reino, la tirana; a la aristocracia, la oligarqua y al gobierno pblico (democracia), la demagogia. Porque la tirana es seoro de uno encaminado a la utilidad del que es seor; y la oligarqua es seoro encaminado al provecho de ricos y poderosos; y la demagogia es seoro enderezado al provecho de los ms necesitados y gente popular; pero ninguno de ellos se dirige a lo que conviene a todos comnmente."!"
e)
Teora de San Agustn
La filosofa y la teologa cnstianas formulan sus concepciones en torno a los principales evanglicos y aunque exprofesamente no se preocupan por desentraar y explicar la esencia del Estado, sus enseanzas tuvieron marcada repercusin y notoria influencia en el pensamiento jurdico-poltico medioeval. Fundndose en la existencia del alma, que preconiza una vida ultraterrena, a las comunidades estatales reales o temporales las consideraron como organizaciones efmeras o transitorias supeditadas a la gran comunidad religiosa, carcter que se atribuy a la Iglesia. Esta supeditacin se basaba en la diversidad jerrquica de los intereses y valores humanos y colectivos a que el poder espiritual y los poderes temporales deban servir, pues en tanto que stos deban atender al' hombre y a los pueblos en su bienestar temporal, aqul velaba por su destinopost-vitam, que es la existencia eterna en el mundo de Dios como objetivo definitivo de la humanidad. De ah que la precaridad y perencin de los intereses humanos en este mundo y la eternidad del alma de los hombres ms all de l, fuesen el primordial fundamento para proclamar la superioridad de la autoridad. y organizacin eclesisticas respecto de los poderes temporales. Estas concepciones, debatidas en el terreno de las ideas mediante tesis contrarias que no nos corresponde estudiar en la presente obra, provocaron en la realidad histrica diversas convulsiones entre los Estados y la Iglesia y a las que tampoco haremos referencia. Sin embargo, el pensamiento cristiano, principalmente al travs de la patrstica y la escolstica, atribuy al Estado una finalidad espiritual mediata, consistente en preparar el destino ultraterrenal de los hombres reunidos en sociedad mediante la realizacin, en el orden temporal, de los valores que
l
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La Politica. Libro III. Capitulo
v.
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conducen a ese destino, como el bien comn y la justicia bajo la tnica de los principios evanglicos. ' El ms destacado representante de la patrstica es sin duda alguna San Agustn, el famoso obispo de Hipona y uno de los pilares ideolgicos ms slidos de la Iglesia Catlica. En su magistral obra, Civitas Dei -La Ciudad de Dios- escrita en el siglo v de la Era Cristiana y compuesta de veintids libros, formula uno de los estudios teolgicos ms profundos de que ha tenido conocimiento la humanidad, combatiendo, con. los principios del Evangelio, no slo las organizaciones polticas de su poca, sobre todo la del Imperio romano que en Occidente y en ese siglo experimentaba su desquiciamiento por los embates de los pueblos germnicos, sino las teoras filosficas en boga fundadas en las creencias religiosas paganas. Para San Agustn los estados temporales son producto de la voluntad de los hombres, de suyo viciada por el pecado, y su finalidad es procurar la felicidad perecedera en este mundo dentro de un marco hedonista que sus gobiernos suelen proteger y fomentar. Frente a esas "ciudades terrestres", el insigne telogo formula su concepcin de un tipo ideal de "Estado celeste", la Ciudad de Dios, que en la vida ultraterrenal estara formada por los elegidos, o sea, por los que hubieren practicado las enseanzas y postulados de Cristo. Para l, la "ciudad del diablo" -la temporal-, est fundada sobre el odio y la voluptuosidad humana; en cambio, la Ciudad de Dios sobre el amor. "Para los que pertenecen a la segunda este mundo no es sino mesn despreciable, pues la verdadera vida, esto es, la felicidad, empieza despus de la muerte; para los ciudadanos de la primera, este mundo es el nico verdadero y en l cifran todo el amor de que son capaces; pero para los tales comenzar, despus de la muerte, la segunda muerte." "Mientras estn en la tierra las dos ciudades pueden cambiarse los ciudadanos: un habitante de la ciudad celestial puede pasar, por apostasa, a la ciudad terrenal, y un esclavo de la ciudad terrestre puede trasladarse, por conversin, a la ciudad celestial. Despus de la muerte el destino de cada cual est marcado y no es posible trueque alguno. Esto, con palabras diferentes, es el esquema ideal de la obra agustina. Como toda obra genuinamente cristiana, se muestra revolucionaria. A la 'virtus' antigua, ideal del hombre de aquellos tiempos, sustituye la 'caritas'; al mito de la conquista, del pillaje en grande o del saqueo legal, que es el mito nacional de Roma, la renunciacin de los bienes terrestres y la conquista del Paraso; la historia de Roma, la que pareca un poema de glorias, aparece como secuela de vergenzas; la vida del siglo, que para los paganos es todo, no es para los cristianos sino paciente preparacin para la vida eterna. Las viejas distinciones son suprimidas; a ambas ciudades pertenecen mezclados, romanos y brbaros, griegos y africanos, vivos y muertos. La antigua civilizacin est fundada sobre separaciones de castas y de razas: la civilizacin nueva, cristiana, no conoce ms que justos y no justos, elegidos y rprobos, siervos de Cristo y siervos de Satn. Los viejos valores estn invertidos: La Ciudad de Dios es el epitafio infamante del cruel cadver grecolatino y la partida de nacimiento de la Cristiandad. No al azar, la obra de Agustn fue la lectura preferida de Carlomagno, el fundador del Sacro Imperio Romano."278 278 Giovanni Papini. San Agustln. pp. 165, 168 Y 169.
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d)
Teora de Santo Toms de Aquino
Para el doctor Anglico, el ms relevante representante de la escolstica, el Estado es una comunidad natural de hombres, un organismo necesario dentro del cual la persona debe cumplir sus deberes humanos frente a sus smejantes y como criatura de Dios. Su formacin se debe a la sociabilidad natural del hombre, pues Santo Toms, siguiendo a Aristteles, lo considera como un zoon politikon, El orden estatal, al igual que el orden de la naturaleza, han sido establecidos por los designios de la Providencia, de tal manera que el Estado implica una organizacin comunitaria a travs de la cual los individuos satisfacen sus necesidades temporales y espirituales. Destaca el aquinatense uno de los elementos en que fundamenta al Estado y en que hace consistir su finalidad temporal, cual es el bien comn, hacia cuya consecucin debe dirigirse la actividad de los gobernantes. Rechaza la idea de la potestad absoluta e irrestricta del gobierno de las sociedades, pues stas deben organizarse por la ley, que Santo Toms define como "cierta ordenacin de la razn en vista del bien comn, promulgada por aquel que tiene el cuidado de la comunidad" (Quaedam rationis ordinatio ad bonum comune et ab eo qui unam communitatis habet promulgata). ; Para dicho eminente' pensador la ley humana debe supeditarse a la ley natural, a la cual "pertenece todo aquello a lo que el hombre naturalmente se inclina, y es propio del hombre inclinarse a algo segn su razn". Merced a dicha necesaria supeditacin, toda ley humana slo es ley u en cuanto se deriva de la ley natural", y si se contrapone a ella, ya no es ley, sino corrupcin de la ley". Al tratar acerca de la finalidad de las leyes humanas, que consiste en la realizacin del bien comn, segn dijimos, Santo Toms afirma que la ley de los hombres u debe escribirse no para el inters de .algn particular, sino para el bien de la comunidad" agregando que "Las leyes injustas pueden serlo de dos maneras: primera, en cuanto contradicen el bien del hombre, del modo antes dicho: sea contra su fin, como cuando el legislador impone ciertas cargas a los sbditos, que no son necesarias para el bien comn, sino que se encaminan ms bien a satisfacer ciertos intereses o cierta vanagloria; o bien contra la potestad del legislador, como cuando ste sobrepasa el lmite de su autoridad; o finalmente por la forma, como cuando se reparten las cargas entre todos de manera no proporcional, aun cuando tales cargas sean para el bien comn." Proclama Santo Toms, a mayor abundamiento, el principio de legalidad, al sostener que mejor es ordenar todo segn la ley que dejarlo al arbitrio del juez".278 bis Por estos rasgos generales se advierte que la tesis tomista en el terreno poltico importa una clara concepcin antagnica a los regmenes absolutistas de los estados medioevales del siglo xm, en que el ilustre pensador cristiano escribi su monumental obra "Summa Theologica", ya que para l, el nico Estado digno de merecer este nombre desde el punto de vista de la naturaleza / ,
218 bis
Tratado d. la L.y. Colecci6n "Sepan Cuantos",p. 18, 29, 34,35, 39 y"'3.
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del hombre y de los designios de Dios, es el Estado de derecho, entendiendo como derecho humano a la ley positiva que necesariamente debe tener por objetivo la realizacin del bien comn, arguyendo que sin esta tendencia ninguna ordenacin normativa debe ser valedera. Siguiendo lgicamente esta idea, Santo Toms esboza el derecho de los gobernados para oponerse y resistir al poder autoritario injusto y a la renunencia a cumplir las leyes positivas que no se dirijan hacia la provisin del bien comn, pero siempre que prescriban actos dehonestos o contrario a la ley divina. Comentando el pensamiento tomist~ sobre tal derecho, Luis Recasns Siches afirma: "En Santo Toms se encuentra ya una teora sobre el derecho de resistencia contra la autoridad injusta, y no ciertamente como elemento accidental sino como pared maestra de un sistema jurdico-poltico. Si bien no distingue de modo expreso (como lo harn despus los clsicos espaoles) entre tirano en cuanto al ttulo y tirano en cuanto al rgimen, implcitamente esta diferencia se encuentra en su doctrina. Hay un pasaje en el cual habla del usurpador o invasor que se apodera del gobierno violentamente contra la voluntad de los cuidadanos, o del que por medio de la fuerza bruta les arranca un falso consentimiento (quando aZiquis dominium sibi per vioZentiam surripit; nolem tibus subditis uel etiam ad consensum coactis), Contra tal tirano, Santo Toms declara, decididamente, como lcito, el derecho de resistencia activa por parte del pueblo, porque en su caldad de usurpador no es una autoridad y carece del derecho a la obediencia. Su situacin es caracterizada por vioZentia o potentia, y no como justitia o dominium. Y as como cada cual puede tomar aquello que contra derecho le fue arrebatado, as tambin el pueblo (violentamente sometido) o cualquiera de sus miembros, puede moralmente reconquistar la libertad que le fue robada. Y es ms: no tan slo es lcito a cualquiera el derrocar violentamente una situacin tal, en cuanto se le presente ocasin para ello, sino que hasta le est permitido matar al tirano cuando no se pudiera recurrir a otro medio. "Quien mata al tirano con el fin de libertar a la patria, es alabado y recompensado. Y para ello no hace falta ni siquiera una delegacin por parte de la comunidad.' " 279 En lo que respecta a la forma de gobierno del Estado, Santo Toms, siguiendo en este punto a Cicern, estima que la mejor consiste en un rgimen mixto, monrquico, aristocrtico y democrtico a la vez. "La mejor organizacin de un poder, sostiene, se realizar cuando uno solo es colocado, por su virtud, a la cabeza de todos los dems; y debajo de l hay otros a quienes, por su virtud, se da tambin autoridad; tomando todos de esta manera parte en el gobierno, porque estos magistrados subalternos pueden ser elegidos de entre todos y son elegibles por todos. Tal sera un Estado en el que se estableciese una buena combinacin de monarqua en cuanto preside uno; de aristocracia, en cuanto a que muchos se les constituye magistrados por su virtud; y de democracia, o poder popular, en cuanto que los magistrados pueden ser elegidos de entre el pueblo."lIso
Filoso/fa del .,8cho. p. 407. Cita ele Juan Carlos SlDith en su monografia sobre el Estado, inserta en el tomo X, pgina 823, de la Eaciclo,.di4 ]rufdka 01Mb....
lITII liSO
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e)
Teora de Francisco Surez
Como asevera Luis Recasns Siches, en 10 que atae a la concepcion del Estado "el pensamiento de Surez no difiere en lo esencial del que profesara Santo Toms en el Siglo xm".281 Basndose en el principio aristotlico, reiterado por el insigne aquinatense, de que el hombre es un ser sociable por naturaleza, Surez distingue dos tipos de relaciones, a saber, las imperfectas -matrimonio, familia, etc.- y las perfectas, que son las comunidades polticas -o sea el Estado-, "porque nicamente en ellas el hombre puede satisfacer todas las necesidades y fines de su naturaleza social".282 Agrega el famoso telogo espaol que no puede haber comunidad poltica o "sociedad civil" sin autoridad, es decir, sin un poder que la dirija, subrayando uno de sus atributos esenciales, cual es la soberana. El poder soberano no puede radicar, dice, en ningn ser humano, ya que todos los hombres nacen libres y nadie tiene potestad sobre nadie, sino que reside en la comunidad misma, en el cuerpo social, que no es una mera suma de individuos puesto que implica un ente moral que persigue como finalidad el bien comn. Este ente moral se crea por acuerdo de los hombres para formarlo, impelidos por su natural sociabilidad, idea con la que Surez anticipa 10 que posteriormente en Locke y Rousseau ser el contrato social como base hipottica de la comunidad poltica. Constituida la sociedad, aade, sus miembros deciden la forma de gobierno que quieran establecer, de 10 que conduye que el poder del monarca deriva de ';lna contratacinvenue l y la comunidad a virtud de la cual sta le atribuye el imperium, consintiendo en que desempee la soberana. Este pensamiento, que la doctrina filosfica del Estado proclam desde fines del siglo xm segn 10 sostiene Recasns Siches.f" contrasta con el principio que preconiza el origen divino de la investidura real, pues si bien es verdad que, de acuerdo con Surez, Dios es la fuente de todos los poderes (omnis potestas a Deo), stos se otorgan al prncipe por modo mediato al travs de la comunidad a la que por "derecho natural" pertenece la titularidad de la soberana, o sea, por concesin divina. . . En otras palabras, para Surez "el supremo poder pblico considerado en abstracto fue conferido directamente por Dios a los hombres unidos en comunidad poltica perfecta (Estado", agregando que "en virtud de esta manera de otorgamiento no reside el poder poltico en una sola persona o en un grupo determinado, sino en la totalidad del pueblo o cuerpo de la comunidad". De estas tesis dicho pensador concluye que "el poder poltico no ha sido conferido por Dios a una sola persona, prncipe, rey o emperador, ni a un ~co o particular senado o a una asamblea concreta de unos pocos prncipes" .28S
281 282 . bis
0/1. ~cit. p. 431. Idem. 28S Filosofia del Derecho, p. 433. ISa bl8 D..tuio fid.' libro III. Citas contenidas en la monografia de Ignacio Carrillo hEuto intitulada "Cu.stion.s /uridico.Polftic4S .n Francisco Sudr.t/'. PublicaclJi de la UNAM. dici6n 1977.
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Comentando estas ideas, Recasns Siches afirma: "Verificada por libre consentimiento de la comunidad la transmisin total del poder pblico a una persona particular, sta lo adquiere de un modo ntegro, a pesar de que siempre se entiende que sus derechos no derivan de s misma, sino de la sociedad poltica. y si en el pacto poltico de imperio o de transmisin (que para Surez es no slo una idea, sino un hecho histrico que condiciona la justicia del poder) se acord que el modo de prolongarse dicha delegacin fuera la herencia, dehe entenderse que los sucesores no la reciben de su antecesor sino de la comunidad, a travs de aqul."284
f)
Teora de Toms Hobbes
La concepcin de Hobbes acerca del Estado se cimenta en el anlisis que hace de la naturaleza humana. El hombre, dice, tiene la proclividad de dominar por la fuerza a sus semejantes -horno hominis lupus-, de sujetarlos a sus exigencias, sin que ello impida al dbil matar al ms fuerte. Supone Hobbes paralgicamente la igualdad natural de los hombres "en las facultades del cuerpo y del espritu", contradicindose al sostener en seguida que "si bien un hombre es, a veces evidentemente, ms fuerte de cuerpo y ms sagaz de entendimiento que otro, cuando se considera en conjunto, la diferencia entre hombres no es tan importante que uno pueda reclamar, a base de ella, para s mismo, un beneficio cualquiera al que otro no pueda aspirar como l", agregando que: "En efecto, por lo que respecta a la fuerza corporal, el ms dbil tiene bastante fuerza para matar al ms fuerte, ya sea mediante secretas maquinaciones o confederndose con otro que se halle en el mismo peligro que l se encuentra.v't'" Hobbes coloca a los hombres en un primitivo "estado de guerra" entre s, en una situacin de lucha constante, dentro de la que "no existe oportunidad para la industria, ya que su fruto es incierto; por consiguiente, no hay cultivo de la tierra, ni navegacin, ni uso de los artculos que pueden ser importados por mar, ni construcciones confortables, ni instrumentos para mover y remover las cosas que requieran mucha fuerza, ni conocimiento de la faz de la Tierra, ni cmputo del tiempo, ni artes, ni letras, ni sociedad; y lo que es peor de todo, existe continuo temor y peligro de muerte violenta; y la vida del hombre es solitaria, pobre, tosca, embrutecida y breve".286 Partiendo de estas premisas, Hobbes infiere que, como en la anarqua y en el caos es imposible vivir, los hombres tienen la necesidad imperiosa e ineludible de unirse, de formar una comunidad, que es el Estado, para que dentro de ella la vida social pueda ser factible y desarrollarse sin violencias, disturbios y luchas que la destruiran. La urgencia de formar el Estado obedece en su pensamiento al designio del hombre para establecer la paz entre sus semejantes ante "el temor a la muerte y al deseo de las cosas que son necesarias para una vida confortable, y la esperanza de obtenerlas por medio del trabajo".287 La comunidad, razona, requiere d~ un orden para que dentro de
284 2811 2S6 281
Op, cit., p. 435. Leoiatan (1651), captulo XIII, p. 100. Edici6n 1940. Fondo de Cultura Econ6mica. 1dem, p. 103. Idem, p. 105.
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ella impere la paz, y esta exigencia slo puede satisfacerse si los hombres confan el poder coactivo de implantarla a otros hombres o a un grupo de individuos, con el objeto de que mediante el ejercicio de ese poder se logre en favor de todos y cada uno de los componentes de la sociedad humana y de esta misma, el ambiente propicio para la convivencia armnica y la proscripcin de la violencia, pues todos los seres humanos desean "abandonar esa miserable condicin de guerra que, tal como hemos manifestado, es consecuencia necesaria de las pasiones naturales de los hombres cuando no existe poder visible que los tenga a raya y los sujete, por temor al castigo, a la realizacin de sus pactos y a la observancia de las leyes delanaturaleza...".288 Como se ve, para Hobbes el origen del .Estado se implica en un pacto entre los hombres que reconoce como causa un "estado de guerra" o fuerza primitivo y como mvil el deseo, la aspiracin para eliminarlo y sustituirlo por un "estado de orden coactivo". Personifica al Estado en "un hombre" o en una "asamblea de hombres", argumentando al efecto que: El nico camino para erigir semejante poder comn, capaz de defenderlos contra la invasin de los extranjeros y contra las injurias ajenas, asegurndoles de tal suerte que por su propia actividad y por los frutos de la tierra puedan nutrirse a s mismo y vivir satisfechos, es conferir todo su poder y fortaleza a un hombre o a una asamblea de hombres, todos los cuales, por pluralidad de votos, puedan reducir sus voluntades a una voluntad. Esto equivale a decir: elegir un hombre o una asamblea de hombres que represente su personalidad; y que cada uno considere como propio y se reconozca a s mismo como autor de cualquiera cosa que haga o promueva quien representa su persona, en aquellas cosas que conciernen a la paz y a la seguridad comunes; que, adems, sometan sus voluntades cada uno a la voluntad de aqul, y sus jui.cios a su juicio. Esto es algo ms que consentimiento o concordia; es una unidad real de todo ello en una y la misma persona, instituida por pacto de cada hombre, con los dems, en forma tal como si cada uno dijera a todos: autorizo y transfiero a este hombre o asamblea de hombres mi derecho de gobernarme a m mismo, con la condicin de que vosotros transferiris a l vuestro derecho, y autorizaris todos sus actos de la misma manera. 'Hecho esto, la multitud as unida en una persona se denomina Estado, en latn, civitas. Esta es la generacin de aquel gran leoiatan, o ms bien (hablando con ms reverencia), de aquel dios mortal, al cual debemos, bajo el Dios inmortal, nuestra paz y nuestra defensa. Porque en virtud de esta autoridad que se le confiere por cada hombre particular en el Estado, posee y utiliza tanto poder y fortaleza, que por el terror que inspira es capaz de conformar las voluntades de todos ellos para la paz, en su propio pas y para la mutua ayuda contra sus enemigos, en el extranjero. y en ello consiste la esencia del Estado, que podemos definir as: una persona de cuyos actos una gran multitud, por pactos mutuos, realizados entre s, ha sido instituida por cada uno como autor, al objeta. de que pueda utilizar la fortaleza y medios de todos, como lo juzgue oportuno, para asegurar la paz y defensa comn. El titular de esta persona se denomina soberano, y se dice que tiene poder soberano; cada uno de los que le rodean es sbdito suYO."289
288 289
Leviathan, capitulo 17, p. 137. 1 dem, pp. 140 Y 141.
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g)
Teora de Locke
Este pensador refuta la tesis del origen divino del poder del monarca y contradiciendo uno de los puntos bsicos de la opinin de Hobbes, afirma que "el estado de, naturaleza" en que los hombres se encontraban antes de la formacin de la Sociedad civil, se caracterizaba por el "orden y la razn" que regan en l las relaciones humanas en sus condiciones primitivas, o sea, por el "derecho natural", antecedente del derecho positivo. La vida, la libertad y la propiedad, deca, son derechos humanos "naturales" que siempre estn en riesgo de ser quebrantados en dicho "estado de naturaleza", pues an no existe ningn poder que los haga respetar coactivamente. Por ello, los hombres decidieron formar la comunidad poltica mediante una especie de "pacto social", creando a la autoridad para que sta se encargara de imponer la observancia de tales derechos. Sin embargo, segn Locke, este acto creativo no importaba el desplazamiento del poder comunitario hacia el rgano de gobierno, cuya actuacin, afirmaba, se encuentra limitada por el derecho natural. .El pacto o contrato por medio del cual se forma la sociedad poltica debe provenir del consenso mayoritario, considerando sometidos a l a los grupos minoritarios. Conforme a su teora, Locke distingue entre comunidad poltica o Estado y gobierno, ya que aqulla es una entidad convenida por los hombres que a todos abarca, en tanto que ste es el conjunto de rganos que la misma crea para su administracin y direccin. Siguiendo a Aristteles, dicho pensador clasifica los gobiernos en monarquas, aristocracias y democracias, y antecediendo a Montesquieu, distingue, dentro de cualquiera de estas formas, dos poderes, el legislativo yel ejecutivo, en el que coloca al judicial. El rgano supremo del Estado para Locke es la asamblea legislativa, a la cual estn subordinadas las autoridades ejecutivas y judiciales, puesto que no hacen sino cumplir y aplicar las leyes. Esa "supremaca" no entraa, empero, que la comunidad poltica no pueda disolver la asamblea ni dejar de resistir los acuerdos tirnicos de sta y dems rganos de gobierno, ya que los gobernados tienen el "derecho a la revolucin" cuando los actos del poder pblico lesionen sistemticamente sus derechos naturales. Para Locke, el Estado debe ser a-religioso, sin que en l deba tener ninguna injerencia la autoridad eclesistica, pues entre la Iglesia y el Estado existe una separacin derivada de la distinta naturaleza de ambas entidades, toda vez que aqulla es una "sociedad voluntaria" sin poder coactivo, en tanto que ste se implica en una comunidad poltica constituida por un pacto social en que los hombres deciden otorgarle el poder compulsorio indispensable para la defensa y proteccin, en su favor, de la "ley natural" al travs de sus rganos de gobierno.
h)
T eorla de M ontesquieu
Ms que una teora sobre el Estado, el pensmiento de Montesquieu, en lo general y en el terreno poltico, se enfoca hacia una concepcin sobre egobierno y sus sistemas. Su obra escrita, entre la que destaca su famoso libro
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L'Esprit des Lois" publicado en 1748, es fruto de su observacin crtica y de la experiencia que tuvo durante su estancia en Inglaterra, cuyas costumbres y rgimen gubernativo constituyeron para l una de las principales fuentes de inspiracin, sin dejar de considerar que las ideas de Locke lo influenciaron. Montesquieu no se preocupa mayormente por dilucidar el origen de la sociedad humana, pues la estima como un organismo natural, o mejor dicho, existente, positivo y real. "Si los hombres no formasen sociedad alguna, si se dispersaran y huyeran los unos de los otros, entonces s sera preciso averiguar cul es el motivo de tan singular actitud, y buscar por qu se mantienen separados. Pero todos nacen ligados mutuamente. Un hijo nace junto a su padre y se mantiene junto a l. He aqu la sociedad y la causa de la sociedad.i't" Los temas jurdicos, polticos y filosficos en torno a los cuales especula Montesquieu consisten en la definicin de la ley y de la justicia, en las formas de gobierno y en el equilibrio entre los poderes del Estado. Para l, la ley, de la que emana todo derecho, es "una relacin de convivencia que se encuentra realmente entre dos objetos'V'" y en esta relacin descubre la justicia, cuya consecucin debe ser la aspiracin suprema del gnero humano. "Aun 'si no existiese Dios, dice (el barn de la Brede, deberamos amar la justicia, o sea, reunir nuestros esfuerzos para parecernos a ese Ser del que tenemos una tan brillante concepcin y que, si existiese, sera forzosamente justo. Aunque estuvisemos libres del yugo de la religin, no deberamos estarlo del yugo de la justicia. Todo ello me hace pensar que la justicia es eterna y no depende de las convenciones humanas.T'" Para que se logre la justicia, es decir, esa "relacin de convivencia entre dos objetos", las leyes positivas, que deben derivar de la ley en general y que no es sino "la razn humana en tanto que gobierna a todos los pueblos de la Tierra", deben tomar en .cuenta un conjunto muy variado de factores y circunstancias propios del ambiente real en que vayan a regir.
A este respecto, Montesquieu argumenta: "Es necesario que las leyes se relacionen con la naturaleza y con el principio de gobierno que est establecido o que se quiere establecer, sea que le formen, como hacen las leyes polticas, sea que le mantengan, como hacen las leyes civiles. Debe asimismo adaptarse al estado fsico del pas; al clima helado, abrasador o templado; a la calidad del terreno, a su situacin y a su extensin;al gnero de vida de los pueblos, segn sean labradores, cazadores o pastores; deben referirse tambin al grado de libertad que la constitucin puede soportar; a la religin de sus habitantes, a sus inclinaciones, riqueza, nmero, comercio, costumbres, usos. Por ltimo, estas leyes tienen relaciones entre s; las tienen con su origen, con el objeto del legislador, con el orden de las cosas sobre las cuales estn establecidas. Es menester considerarlas bajo todos esos aspectos. Tal es la tarea que me propongo en esta obra. Examinar todas esas relaciones indicadas, que en conjunto, forman lo que se llama 'el espritu de las leyes."298
290 Carta XLV de sus "Leures Persones", Cita inserta en las pginas 64 y 65, tomo VIII, de la "Historia General de las Ideas Politicas", de Mariano de Vedia y Mitre. 291 Idem, carta LXXXIV. 2 Idem. . . "L'Es/Jrit des Lois", Libro primero, capitulo III, p. 'S. Edicin de 1858.
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En cuanto a las formas de gobierno, Montesquieu las clasifica en despotismo, monarqua y repblica, y cuyo rgimen es susceptible de subdividirse en aristocrtico y democrticoP" Repudia enrgicamente el gobierno desptico, dentro del cual los destinos de la comunidad poltica y los bienes, vida, libertad y honra de los hombres se colocan bajo la voluntad arbitraria y tirnica de un solo individuo que no respeta las normas dictadas por el derecho natural. En semejante rgimen, el gobernante tiene necesidad de emplear la violencia para mantenerse en el poder y hacerse obedecer, exponindose siempre a ser derrocado por el levantamiento cruento del pueblo, en quien desaparece el espritu de obediencia. En tales condiciones, afirma Montesquieu: "Nada contiene ya a los sbditos; nada los vincula con el prncipe; retornan entonces a su libertad natural."?" La monarqua "es el gobierno en que la potestad superior se halla depositada en una sola persona", pero se encauza jurdicamente por leyes positivas y normas del derecho natural. En la repblica, el gobierno emana de la potestad soberana del pueblo como totalidad ~democracia- o de ciertos grupos que lo componen -aristocracia-o La cuestin ms importante en el pensamiento Montesquieu y en relacin con la cual acentu su fama en el mundo de las ideas poltico-jurdicas de la humanidad, es, como se sabe, la concerniente a la separacin de poderes que trata en el libro XI de su reputada obra "L'Eprit des Lois". La base de esta separacin y la finalidad que la justifica es la preservacin de la libertad del hombre dentro de la comunidad poltica, independientemente del rgimen de gobierno en que sta se constituya. Para dicho escritor, "la libertad no puede consistir sino en poder hacer lo que se debe querer y en no estar obligado a hacer lo que no se debe querer", y "en el derecho de hacer lo que las leyes permiten't.?" concepto que se antoja incongruente, pues coloca en el mismo plano una especie de libertad tica y otra de carcter estrictamente legal, la cual puede restringir o limitar a la primera. La libertad siempre est amenazada por el poder pblico y, especficamente, por los rganos de gobierno, de la cual infiere que dentro del Estado debe haber un sistema de equilibrio entre ellos de tal suerte que "el poder detenga al poder't.?" Esta ltima idea conduce el pensamiento de Montesquieu hacia su tesis de la separacin de poderes, inspirada en el rgimen jurdico pblico de Inglaterra que tanto admir. "Hay una nacin en el mundo, dice, que tiene por objeto directo de su constitucin la libertad poltica", 298 Y para l esa nacin no era otra que el reino britnico. La idea de "poder" en lo tocante a la expresada tesis, la emplea Montesquieu como equivalente a la de "rgano de autoridad", y para lograr el equilibrio entre los diferentes rganos del Estado adscribe separada o discriminadamente a cada uno de las categoras en que se integran, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. "Hay en cada estado, asevera, tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas que dependen del
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Vase libro segundo, captulo 1, de la citada obriL. Carta CV de sus "Lettres Persones", L'Esprit des Lois, libro XI, captulo Hl, Idem, '
Ldem.
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derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las que dependen del derecho civil. Mediante la primera, el prncipe o el magistrado hace leyes por un tiempo o por siempre, y corrige o abroga las que ya estn hechas. Mediante la segunda, hace la paz o la guerra, enva o recibe embajadas, establece la seguridad, previene las invasiones. Mediante la tercera, castiga lose rmenes o juzga las diferencias entre particulares. Se llamar a esta ltima el 'poder de juzgar'; y la otra simplemente el 'poder ejecutivo' del estado. Cuando en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados el poder legislativo se encuentra reunido con el poder ejecutivo, no puede haber libertad, porque se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado haga leyes tirnicas para ejecutarlas tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo hombre, o el mismo cuerpo de principales o de nobles, o del pueblo, ejerciese estos tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas, y el de juzgar los crmenes o las diferencias entre particulares." 299 Contrariamente a lo que suele suponerse, en el sentido de que la tesis de Montesquieu sobre la separacin de poderes proclama una independencia entre ellos, su mismo propugnador ya hablaba de una especie de "interdependencia" reciproca, al aseverar que: "Estos tres poderes -legislativo, ejecutivo y judicial- deberan dar lugar al reposo o la inaccin; pero como el movimiento necesario de las cosas los obligara a moverse, tendrn que marchar de acuerdo.i"?"
i)
Teora de Juan [acobo Rousseau
Para Rousseau, la sociedad civil -comunidad poltica o Estado- nace de un pacto o contrato entre los hombres. Esta idea no implica que histricamente haya existido ese pacto o contrato, sino que expresa la hiptesis o el supuesto terico del que el ilustre ginebrino deriva su doctrina. El hombre, dice, viva en un principio o en un estado de naturaleza, sin que en l su actividad estuviese limitada heternomamente, pues gozaba sin restriccin de su libertad natural. Contrariamente a lo que sostena Hobbes, Rousseau afirma que en tal caso las relaciones entre los seres humanos, exentas de toda compulsin, se entablaban espontneamente, sin contiendas ni luchas, ya que todos ellos estaban colocados en una situacin de igualdad que generaba la armona, obedeciendo al orden natural de las cosas segn fue dispuesto por Dios. En su famosa obra pedaggica "Emilio" asevera que: "Todo est bien al salir de las manos del Autor de las cosas, todo degenera en manos de los hombres", expresin que, parafraseada, indica que Dios hizo al hombre perfecto para obtener su felici~ad y que es la criatura humana la que, alejndose de esa perfeccin originana o primitiva, se comporta para ser desventurada.t'" bis Agrega Rousseau que
L'Esprit des Lois, libro VI, captulo II~. Ldem, . 800 bis En su clebre obra "Discurso sobre el Origen 'Y los Fundamentos de la Desiguald4d en!re los Hombres", Rousseau sostiene que en el estado de naturaleza no exista la propiedad Pnvada, cuyo s~nto en la sociedad civil es la fuente :le la desigualdad humana y de los conflictos entre los hombres. Afirma el ilustre ginebrino que dicho tipo de propiedad no es de
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como los hombres no pudieron mantenerse en esa situacin de igualdad natural, suscitndose diferencias de diverso tipo entre ellos a virtud de las cuales surgi la necesidad de que concertaran un pacto de convivencia o contrato social para crear la, sociedad civil o comunidad poltica, dentro de la que a cada uno se garantizatan sus derechos y libertades. aoo e "Supongo a los hombres, afirma, llegados al punto en que los obstculos que impiden su conservacin en el estado de naturaleza superan las fuerzas de que dispone cada individuo para mantenerse en dicho estado. En ese estado primitivo no puede entonces subsistir y el gnero humano perecera si no cambiara su manera de ser. Dado que los hombres no pueden engendrar nuevas fuerzas sino unir y dirigir las que ya existen, no les quedar otro remedio para conservarse que el de formar por asociacin una suma de fuerzas que pueda superar a la resistencia, de ponerlas en juego mediante un solo mvil y de hacerlas actuar al unsomo."?" Esta suma de fuerzas crea lo que Rousseau llarria la voluntad general, que es un poder que radica en la misma sociedad civil o comunidad poltica, es decir, en el pueblo o nacin. Ese poder es soberano en tanto que no tiene limitacin alguna y se impone coactivamente a las "voluntades" particulares de los individuos miembros del organismo social, y como ste se constituye por aqullos, los intereses de ambos son compatibles o coincidentes, de lo que Juan J acabo colige que la soberana -voluntad general- y el soberano -comunidad poltica o sociedad civil- no necesitan garantas "con respecto a sus sbditos, porque es imposible que el cuerpo quiera perjudicar a sus miembros". S02 Ahora bien, el hombre social, esto es, como componente de la comunidad, pueblo o nacin, contina Rousseau, no slo no pierde sus derechos naturales, sino que, por un acto -hipottico-- de devolucin, la sociedad civil ---el soberano-- se los restituye y garantiza, pero con las limitaciones inherentes al inters general que concurre siempre con el inters particular.
ninguna manera un derecho natural, sino una institucin establecida por las leyes positivas rectoras de las relaciones humanas dentro de dicha sociedad, al afirmar que "la desigualdad, no habiendo existido en el estado de naturaleza, extrae su fuerza y su crecimiento del desenvolvimiento de nuestras facultades y del progreso del espritu humano, para convertirse en estable y legtima por la implantacin de la propiedad y de las leyes" (op. cit., p. 127, edicin Gallimard, 1965). Debe aclararse, sin embargo, que la "igualdad natural" de que habla Rousseau no implica una igualdad sico-somtica, intelectual ni espiritual entre los hombres, por lo que las leyes positivas deben atender a las diferencias naturales que entre ellos existen, sin implantar diferencias que pudieren llamarse' "artificiales". Estas ltimas diferencias las considera como "desigualdades morales", autorizadas s610 por el derecho positivo, que en este aspecto sera contrario al derecho natural. Para ilustrar sus ideas pone como ejemplo de desigualdad moral, "que un nio dirija a un anciano, que un imbcil conduzca a un sabio y que un grupo de personas se rodee de superfluidades, mientras que la multitud hambrienta carezca de lo necesario" (op. cit., misma pgina). 800 o El pacto social, segn afirma el ilustre ginebrino, resulta de la libertad asociativa de los hombres, sin que ninguno de ellos en lo individual o en grupo lo imponga. Esta tesis es la que fundamenta toda la teora rousseauniana en materia poltica y principalmente la que basa su pensamiento sobre la voluntad general. Puesto que ningrr hombre, dice Rousseau, tieM una autoridad natural sobre su semejante, :Y que la fuerza no produce ningn derecho, quedan,
pues, las convenciones como base de toda autoridad legitima entre los hombres." (Contrato Social, p. 355). SOl Contrato Sqcial, Cap. IV, libro primero. 802 Op. cit., Cap. VIII, libro primero.
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"Aunque se prive en este nuevo estado -el social-, dice, de muchas ventajas que le pertenecan (al hombre) por naturaleza, obtiene otras ventajas tan considerables, sus facultades se desarrollan en tal manera, sus ideas se extienden, sus sentimientos se ennoblecen, su alma entera se eleva a tal punto, que si no fuera por los abusos de esta condicin que le rebajan a veces ms all de la condicin en que se hallaban antes, el hombre debera bendecir sin cesar el feliz instante en que la abandon para siempre y que de un animal estpido y limitado ha hecho un ser inteligente y un hombre", agregando: "Lo que el hombre pierde con el contrato social es su libertad natural y su derecho ilimitado sobre todo lo que tienta y est a su alcance. Lo que gana es la libertad civil y la propiedad de todo lo que posee. Para no equivocarse en cuanto a esas compensaciones, es menester distinguir entre la libertad natural, que no tiene otros lmites que las fuerzas del individuo, y la libertad civil, que es limitada por la voluntad general; y la posesin, que no es sino el efecto de la fuerza o el derecho del primer ocupante, y la propiedad, que slo puede ser fundada sobre un ttulo positivo." "El factor singular de esta enajenacin -la que el hombre hace en favor de la comunidad sobre sus derechos- es que, lejos de que al aceptar los bienes de 10$ particulares, la comunidad los despoje de ellos, no hace sino asegurarles su legtima posesin, cambiar la usurpacin en un verdadero derecho, y el simple goce en propiedad."303 Comentando el pensamiento de Rousseau sobre la "libertad natural" y la "libertad civil", Joseph Moreau, profesor honorario de la Universidad de Burdeos, sostiene que la primera no es propiamente hablando un derecho, puesto que en el estado de naturaleza no existen ni derecho ni obligaciones, "ni prerrogativas garantizadas ni obligaciones sancionadas", agregando que "desde que el hombre sale de ese estado de independencia, la pretensin de gobernarse por s mismo es ilusoria; el individuo es libre, es decir, capaz de realizar sus proyectos, si no se lo impide otro, ms poderoso que l; vive, por consiguiente, en un estado de perpetua dependencia, a menos que, por la asociacin y el contrato, se ponga bajo la proteccin de las leyes. Adquiere as la libertad civil, que es un derecho positivo, limitado pero garantizado; a falta de independencia absoluta, obtiene al menos la salvaguardia de sus derechos; habindose entregado a la patria, el ciudadano tiene la garanta de no depender personalmente de nadie; slo obedecer a las leyes".303 bi s
Tocante a la soberana, Rousseau le adscribe como atributo esencial su inalienabilidad que hace derivar del pacto social mismo. En efecto, la comunidad, al escoger un jefe, puede delegarle ciertos derechos, la direccin o vigilancia de ciertos aspectos de la administracin, pero conserva siempre su autoridad completa que comprende la facultad de retirar esa delegacin. El soberano -la nacin- nunca se compromete a tal punto de dejar de serlo, fenmeno ste que acaecera si la soberana -voluntad general- fuese enajenable. Al respecto, Juan Jacobo afirma: "Digo que la soberana, no siendo otra cosa que el ejercicio de la voluntad general, no puede nunca enajenarse, ya que el soberano que no es sino un ser colectivo, slo puede ser representado por s mismo; el poder puede transmitirse, pero no la voluntad", aadiendo: "El
Contrat SoCll. Cap. VIII, libro primero. ROfUSeaa 1 la fundamentacin de la democracia. Traduccl6n del franc:M por Juan _1 Aua. Espasa-Calpe. Madrid, 1977.
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hombre que reuniese todas las calidades que pueden garantizar la tranquilidad de una nacin, asegurar su felicidad y desarrollar sus fuerzas vivas en el camino del progreso, ser el ejefe de la nacin. La nacin le confa su poder, es decir, la reunin de todas las voluntades, de todas las fuerzas que animan y vivifican a cada d~dadano. Lo que ese hombre quiera hoy, la nacin lo querra. Lo que quiera maana, o dentro de diez aos, la nacin tambin lo querra."?" Un compromiso como el que apunta Rousseau sera temerario y destruira la soberana de la comunidad, pues el poder soberano se enajenara en provecho de un individuo o de un grupo de individuos (monarqua o aristocracia con sus correspondientes formas impuras: tirana y oligarqua), y esa enajenacin equivaldra a la del soberano o pueblos mismos. Tambin para el insigne ginebrino la soberana es indivisible. Esta caracterstica se deriva puntual y lgicamente de la anterior, pues la divisin supone necesariamente una enajenacin parcial. Criticando veladamente a Montesquieu en cuanto a su tesis de la separacin de poderes, que segn Rousseau entraa la divisin de la voluntad general -soberana-, ste sostiene que: "Nuestros polticos, no pudiendo dividir la soberana en su principio, la dividen en su objeto. La dividen en fuerza y en voluntad, en poder legislativo y en poder ejecutivo... ora confunden estas partes, ora las separan... Este error proviene de no haber tenido nociones exactas acerca de la autoridad soberana y de haber tomado por partes de estas autoridad lo que slo eran derivaciones de la misma."?" Las relaciones entre el particular y el soberano -pueblo o nacin- instituidas por el contrato social, se regulan por actos llamados "leyes", emanadas de la voluntad general y que tienen como finalidad el inters social, en atencin a la cual, segn Rousseau, la ley nunca puede ser injusta, porque nadie puede serlo consigo mismo. Sin embargo, agrega, hay ocasiones en que el soberano es incapaz "de descubrir las mejores reglas para la sociedad", siendo necesaria, entonces, la existencia de un legislador. Conforme a su pensamiento, el legislador debe ser de naturaleza muy superior a la de sus conciudadanos, cuyas miserias y vicios debe conocer sin participar de ellos, as como sus tendencias y necesidades. Rousseau clasifica las leyes en tres categoras: las polticas, que estructuran u organizan al soberano -constitucionales--; las civiles que norman las relaciones entre particulares y entre stos y la nacin -soberano-; y las penales, que protegen el pacto social previniendo y castigando su desobediencia o violacin. Sobre estas categoras de leyes, que son de carcter positivo, coloca una ley fundamental y suprema que expresa el verdadero ser del soberano y que se localiza en los usos, hbitos y costumbres sociales. Esa ley fundamental y suprema, que equivale a lo que posteriormente Lasalle llamara "constitucin real" de un pueblo, no est segn Rousseau, escrita en ningn cdigo, sino en la conciencia ciudadano. "A esas tres clases de leyes -polticas, civiles y penales--, dice, se agrega una cuarta, la ms importante de todas, que no est grabada ni en mrmol ni en bronce, sino en el corazn de los ciudadanos;
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1dem, Libro segunclo. -: ldem.
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que forma la verdadera constitucin del Estado; que toma todos los das fuerzas nuevas; que, cuando las otras leyes envejecen o se extinguen, las vivifica o las suple, conserva un pueblo en el espritu de su institucin, y sustituye insensiblemente la fuerza del hbito a la de la autoridad. Hablo de las costumbres y sobre todo de la opinin; parte desconocida para nuestros polticos, pero de la que depende el xito de todas las otras; parte de la que el gran legislador se ocupa en secreto, mientras que parece limitarse a reglamentos particulares, que no son sino la bveda de lo abovedado, y cuyas costumbres, ms lentas para nacer, forman la llave indispensable."?" La ejecucin de las leyes requiere, segn Rousseau, una serie de actos particulares que precisamente por esta calidad no pueden manar del soberano. Por este motivo existe la necesidad de un "ser intermediario" entre l y los individuos, encargado de hacer cumplir las leyes y de. mantener la libertad poltica y civil. Ese "ser intermeriario" es el "poder ejecutivo" que se denomina "gobierno", el cual denota un organismo que involucra a diversos funcionarios sometidos a la direccin de un jefe, llmese rey o presidente, que ser "jefe del gobierno", pero no "jefe de la nacin", puesto que sta, como soberana, no reconoce ningn poder sobre ella. El nombramiento o la eleccin del jefe de gobierno no proviene de ningn contrato, sino de una comisin otorgada a un ciudadano para vigilar o dirigir ciertos aspectos de la administracin pblica. Rousseau clasifica las formas de gobierno por el nmero de funcionarios encargados de ese "poder intermediario" o ejecutivo, y de acuerdo con este criterio, para l los regmenes pueden ser democrticos, aristocrticos, o monrquicos. La democracia es el gobierno de la minora por la mayora. El soberano delega el poder ejecutivo a la totalidad o a una gran parte de sus miembros, de tal suerte que siempre hay ms gobernantes que gobernados. La forma democrtica para el ginebrino es casi imposible de implantar en las sociedades humanas, pues las condiciones que exigen su establecimiento son muy numerosas y, por lo general, poco compatibles con la naturaleza del hombre. Se requiere, dice, que se trate de un estado muy pequeo donde los ciudadanos se puedan reunir fcil y rpidamente; que haya una notable sencillez de costumbres en la sociedad, as como igualdad de fortunas, ausencia de lujo, desinters y devocin por la cosa pblica. "Si hubiese un pueblo de dioses, afirma Rousseau, se gobernara democrticamente. Un gobierno tan perfecto no conviene a los hombres."?" No simpatiza con la aristocracia hereditaria sino con la electiva, en virtud de la cual el soberano delega en un cierto nmero de magistrados el poder ejecutivo. Estos magistrados sern siempre menos numerosos que los particulares, teniendo esta forma de gobierno la ventaja de concentrar la administracin y direccin del Estado en un grupo selecto conocedor de las necesidades y aspiraciones del pueblo. Por lo que atae a la monarqua, el poder ejecutivo se centraliza en una persona, quien debe gobernar conforme a las leyes. Estas distintas formas de gobierno las analiza proli807
306Contrat Social, libro segundo. Contrat Social, Libro 111.
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jamente Rousseau en un libro tercero de su clebre tratado El Contrato Social" publicado en 1762, combinando el mtodo deductivo con el inductivo, pues la exposicin de sus ideas sobre cada una de ellas las ilustra con variados ejemplos extrados de.Ia historia poltica de diferentes pueblos y cuyos ejemplos le sirven, a su vez, para la formulacin de sus concepciones generales. Por otra parte, Rousseau reprocha a la Iglesia la alteracin de la tranquilidad pblica dentro de los estados, al considerar que stos y aqulla denotan a dos diversos soberanos y, por ende, a dos gobiernos diferentes en una sola comunidad poltica, de cuya circunstancia surgen conflictos de jurisdiccin o imperio y que en muchas ocasiones se pueden traducir, como se han traducido histricamente, en contiendas armadas. Fiel a su pensamiento, opina que el poder espiritual debe permanecer alejado del poder temporal, o sea, de la soberana del pueblo o voluntad general, propugnando el Estado laico o a-religioso, dentro del que, no obstante, cada persona debe quedar libre, con la garanta del soberano, para profesar la fe que ms se adece a sus exigencias de conciencia.
j)
Teora de Hegel
En su aspecto poltico, el pensamiento de Hegel proclama el Estado omicomprensivo y absorbente, casi al estilo espartano. El Estado para l es un todo que lo abarca todo. Niega la existencia de los llamados derechos naturales del hombre; y en lo concerniente a la libertad, afirma que slo dentro de la unidad estatal la persona puede gozar de ella. Para dicho filsofo alemn el Estado es un organismo real, histrico, distinto del pueblo en el que reside la soberana, y conforme a su tesis idealista, lo considera como la expresin de una idea universal, fuera de la cual el hombre no vale nada, ya que los individuos no son sino accidentes de su substancia general, sin tener ningn derecho, como no sea el de integrar esta "substancia" y vivir dentro de ella, como si fueran simples piezas de la gran maquinaria estatal. Hegel distingue tres periodos en la evolucin de la humanidad, distincin que lo conduce a su apasionado nacionalismo, es decir, a su irracional admiracin -no obstante que la razn era la maestra de su pensamiento--, por las instituciones polticas de Prusia, su patria. Segn l, la primera etapa de la vida de la humanidad se caracteriza por la hegemona de la fe, como sucedi en los pases de Oriente, los cuales, por este elemento, se debatan en la ignorancia y el despotismo; a los pueblos grecolatinos los sita en el segundo periodo, puesto que sustituyeron la fe por la razn, misma en que apoyaron una especie de libertad comunitaria, sin haber proclamado la igualdad del hombre ni la extensin de sta a todos los seres humanos. El tercer periodo, culminacin de la evolucin de la humanidad, lo denomina "periodo germnico", agregando que los pueblos germnicos deben al cristianismo el sentimiento de libertad, que el mismo Hegel niega; y a pesar de-que admite, como formas de gobierno del Estado, la democracia, la aristocracia y la monarqua, esta ltima le parece ms acertada, puesto que el rey representa la unidad estatal y la expresin de su soberana, sin excluir, no obstante, a la monarqua eonsti-
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tucional que es superior a los regmenes democrticos en que la soberana estatal se despersonaliza debilitando al Estado en beneficio del individuo y en detrimento del bien general. La aparicin de los estados en la historia humana la explica como consecuencia inmediata de las ideas que han movido al mundo y generado los diferentes regmenes que registra la existencia de la humanidad. Estos fenmenos, segn Hegel, obedecen al proceso dialctico, que consiste en la oposicin entre la tesis y la anttesis que, a su vez, producen la sntesis y la cual postula una nueva tesis que provoca otra reaccin antittica. Esta sucesin constante es el perpetuo movimiento histrico de los pueblos dentro del cual surge el Estado como resultado de cualesquiera de tales posturas. Dicho clebre filsofo alemn sustenta una concepcin ideal del Estado, identificndolo con una idea tica. Al respecto afirma: "El Estado es la realidad de la idea tica; es un espritu tico en cuanto vountad patente, clara para s misma, sustancial, que se piensa y se sabe, y que cumple lo que l sabe y cmo lo sabe. En lo tico, el Estado tiene su existencia inmediata, y en la conciencia de s del individuo, (en su conocer y actividad, tiene su existencia mediata, y esta conciencia de si, por medio de los sentimientos, tiene su libertad sustancial en l, como su esencia, fin y producto de su actividad." Segn l, el Estado, como realidad racional, es el ente "donde la libertad alcanza la plenitud de sus derechos" y es el ms alto fin de los individuos. Agrega que "La idea del Estado tiene: a) realidad inmediata, y es el Estado individual como organismo que se refiere a s: la idea se expresa, entonces, en la constitucin o derecho poltico interno; b) La idea pasa a la relacin de un Estado con los dems Estados y resulta el derecho poltico externo; e) La idea es universal, como un gnero y poder absoluto respecto a los Estados individuales; es el. espritu que se da la propia realidad en el proceso de la Historia Universal." "Frente a las esferas . del derecho y del bienestar privado, de la familia y de la sociedad civil, por una parte, el Estado es una necesidad externa, el poder superior, al cual estn subordinados y dependientes las leyes y los intereses de esas esferas; ms por otra parte, es su fin inmanente y radica su fuerza en la unidad de su fin ltimo universal y de los intereses particulares de los individuos, por el hecho de que ellos frente al Estado tienen deberes en cuanto tienen, a la vez, derechos." . Hegel adopta el principio de divisin o separacin de poderes con un criteno muy personal. Sostiene que el poder legislativo es "el poder de determinar y de instituir lo universal; el poder gubernativo es aqul al que concierne la subsuncin bajo lo universal de las esferas particulares y de los casos singulares; y el poder del soberano que representa el poder de la subjetividad como ltima decisin de la voluntad -en el cual los distintos poderes son reunidos en una unidad individual que es la culminacin y fundamento de la totalidad-, es decir, en la monarqua constitucional". Se declara partidario de la forma monrquica de gobierno, estimando que "El pueblo considerado sin su monarca y sin la organizacin necesaria y directamente ligada a la totalidad, es la multitud informe que no es Estado y a la cual no le incumben ninguna de las determinaciones que existen slo en la totalidad hecha en s, esto es, soberana, gobierno, jurisdiccin, magistraturas, clases y dems." 301 bis
197801 bis Filosofa del Derecho. Colecci6n "Nuestros Clsicos". Publicaci6n de la U.N.A.M 5, pp. 244, 249, 269 y 280.
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k)
Teora marx-leninista
La concepcin del Estado en esta teora se basa en las ideas filosficas de Carlos Marx, quien distingue en la sociedad humana las superestructuras y la sub o infraestructura. Las primeras son "formas de conciencia social", es decir, maneras como el hombre se ha representado la realidad social y no expresiones autnticas de lo que es la verdadera fenomenologa y entidad de la sociedad. Dichas formas integran lo que Marx y Engels llaman "ideologa social", que es la concepcin de la sociedad por la mente humana, y la cual diverge de la "realidad social", que significa el conjunto de notas reales de la sociedad, o sea, lo que la sociedad es en s. La "ideologa social" es para Marx una "falsa conciencia", una "idea incorrecta" de la sociedad, en oposicin a la idea cientfica de la misma. Esa "ideologa social" se ha sustentado, segn l, en la religin y en la filosofa como representaciones e interpretaciones deformativas de la sociedad que han ocultado o velado su "infraestructura", esto es, su implicacin verdadera. Dicho en otros trminos, en el pensamiento de Marx y Engels "Una ideologa es una forma de conciencia que refleja la realidad social de una manera deformada, que crea falsamente algo que no existe en la realidad, que vela la realidad o parte de ella en lugar de develarla; es un engao y hasta un auto-engao y, sobre todo, es una conciencia ilusoria.V''" Ahora bien, las concepciones "ideolgicas" o "falsas" de la sociedad alimentadas por la religin que es "el opio del pueblo", afirma Marx, se han convertido en el contenido de las "superestructuras" sociales organizadas normativamente de manera compulsoria por el Derecho y mantenidas coactivamente por el Estado, y como esa conversin la han operado las clases dominantes de la sociedad, es decir, las que han tenido el podero econmico mediante la apropiacin de los instrumentos de produccin, el Derecho y el Estado han sido "burgueses" o "capitalistas", es decir, "explotadores del proletariado", habindose opuesto a la "realidad social" constituida por las relaciones econmicas de produccin que forman la "sub-estructura" de la sociead, La explotacin del hombre por el hombre en el proceso productivo no deriva, sostiene Marx, de la naturaleza humana sino de la aparicin de las clases sociales, en cuya ocasin un grupo minoritario -capitalista- se apropi indebidamente de los medios de produccin y esclaviz a las mayoras desposedas -proletariado--. "Durante la poca capitalista, cuando el hombre es esclavo de las relaciones econmicas, hay un conflicto entre la realidad externa del hombre y su esencia, su realidad interna, verdadera, su libertad; un conflicto entre lo que el hombre es y lo que debera ser, una auto-extraacin del hombre. Pero en la sociedad primitiva, sin clases, del hombre prehispnico haba una total armona entre ambas realidades, y el hombre era en verdad lo que deba ser: libre. Y as tambin ser libre el hombre de nuevo cuando la sociedad capitalista sea reemplazada por una sociedad de comunismo perfecto, que ser el reino de la libertad, en contraposicin a la sociedad capitalista, que es el reino
sos
Kelsen. Teoria Comunista del Derecho)' del Estado, p. 21.
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de la necesidad. Entonces el hombre "volver a s mismo", la realidad existente del hombre coincidir con su existencia verdadera, el hombre ser de nuevo lo que debe ser. El comunismo 'es la resolucin del conflicto entre existencia y esencia (Wesen)', entre 'necesidad y libertad'. Slo 'en el seno de una sociedad comunista' el 'desarrollo original y libre del individuo no es una mera frase', es decir, una simulacin ideolgica. La libertad, la justicia del socialismo, que es la esencia, el substrato interno de la sociedad, oculto por la realidad existente de la sociedad capitalista, se convertir de nuevo tambin en realidad externa. Esto significa que ser reestablecido el estado de naturaleza, que segn la doctrina del derecho natural existi antes de que apareciera el Estado poltico, estado de perfecta libertad y justicia, donde no exista propiedad privada sino slo colectiva.t"?" Partiendo de la idea de que la sociedad burguesa, es decir, no comunista, est constituida por dos clases, la de los explotadores o propietarios de los medios de produccin, y la de los explotados, o sean, los obreros y campesinos, Marx y Engels conciben al Estado y al Derecho como la "maquinaria coercitiva destinada a mantener la explotacin de una clase por otra".310 La aspiracin comunista, sostienen, consiste en destruir el Estado y el Derecho "burgueses" y sustituirlos por la "dictadura del proletariado", como etapa poltica de transicin, para llegar finalmente a la "sociedad comunista". "En el Manifiesto Comunista se lee, dice Kelsen, que el propsito inmediato de los comunistas es derrocar el dominio de la burguesa, conquistar el poder poltico para el proletariado. El proletariado utilizar su predominio poltico para arrancar paso a paso todo el capital a la burguesa, para concentrar todos los medios de produccin en manos del Estado, es decir, del proletariado organizadocomo clase dominante."?" Ahora bien, la dictadura del proletariado, o sea, la concentracin del poder poltico del Estado en la clase social de los "explotados", no es sino una situacin transitoria para lograr la finalidad nica y definitiva de la revolucin comunista, que consiste en la consecucin de una sociedad "sin clases", o sea, de "una asociacin en la cual el libre desarrollo de cada uno es la condicin del libre desarrollo de tdos"312 y cuyo establecimiento significar la extincin del Estado, pues como afirmaba Engels: "La sociedad que organice nuevamente la produccin sobre la base de la asociacin libre e igualitaria de los productores, colocar toda la maquinaria del Estado en el lugar que entonces le corresponder: el museo de antigedades, al lado de al rueca y del hacha de bronce."?" En esta sociedad "sin clases", afirmaba Marx. "podr ser sobrepasado por completo el estrecho horizonte del derecho burgus, y slo entonces inscribir la sociedad en su bandera: de cada uno segn su capacidad y a cada uno segn sus necesidades".314 ' 309 Kelsen. [bid.
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3U 312
313 314
17. Op. cit., pp. 49 Y 50. Kelsen. Op. cit., p. 52. Ibid., p. 57. tu, p. 59.
uu.. p.
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La evolucin gradual que, segn Marx y Engels, experimentar necesariamente la sociedad humana a travs de las tres etapas a que nos hemos referido, se sustituye en el pensamiento de Lenin por la revolucin violenta. La clase social de los "explotados" (obreros y campesinos) debe arrebatar cruenta. mente el poder poltica a los "explotadores" (dueos de los medios de produccin y de la tierra), para establecer la "dictadura del proletariado", dentro de cuyo rgimen deben adoptarse y practicarse medidas drsticas a efecto de consolidarla y de preparar el advenimiento de la "sociedad perfecta", es decir, de la sociedad comunista, en la que, por la desaparicin de las clases, ya no habr Estado, o sea, poder coactivo, pues la vida social se compondr espontneamente mediante la observancia de "sus reglas elementales" surgidas de la costumbre. "La dictadura del proletariado, afirma Lenin, produce una serie de restricciones a la libertad en el caso de los opresores, de los explotadores, de los capitalistas. Debemos aplastarlos a fin de libertar a la humanidad de la esclavitud del salario; su resistencia debe ser quebrada mediante la fuerza. Es claro que donde hay represin hay tambin violencia; no hay libertad, no hay democracia." "Bajo el capitalismo, agrega, tenemos un Estado en el sentido propio del vocablo, esto es, una maquinaria especial para la represin de una clase por otra... Durante la transicin del capitalismo al comunismo la represin es an necesaria; pero es la represin de la minora de explotadores por la mayora de los explotados. Todava es necesario un aparato especial, una maquinaria especial de represin, el 'Estado', pero se trata ahora de un Estado transicional, no ya de un Estado en el sentido usual. .."315 Cuando la clase de los "explotados" haya conquistado violentamente el poder poltico, cuando los "explotadores" hayan desaparecido completamente de la sociedad, la dictadura del proletariado, es decir, el "Estado socialista de transicin", ya no tendr razn de subsistir, pues habr sido reemplazado por la "sociedad comunista", cuya vida no necesitar de ninguna organizacin coactiva. "El proletariado, sostiene Lenin, arroja a un lado, considerndola una mentira burguesa, la mquina llamada Estado. Hemos quitado esa mquina a los capitalistas; la hemos tomado para nosotros. Con ella -o con un garrote- haremos pedazos toda clase de explotacin y -cuando ya no quede ninguna posibilidad de explotacin en el mundo, cuando ya no queden dueos de tierras o de fbricas, cuando ya no se harten unos mientras los muchos padecen hambre- slo entonces, cuando ya no existan esas posibilidades, devolveremos esa mquina para que sea destruida. No habr entonces ni Estado ni explotacin". 316 Prediciendo que la extincin del Estado obedecer a que "liberado de la esclavitud capitalista, de los indecibles horrores, el salvajismo, los absurdos e infamias de la explotacin capitalista, el pueblo se acostumbrar gradualmente a observar las reglas elementales de la vida social, conocidas durante siglos y repetidas durante miles de aos en todos los textos escolares; se
815 uu; pp. 81,82 Y 83. aloe Kelsen. Op. cis., p. 85.
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acostumbrar a observarlas sin fuerza, sin compulsin, sin subordinacin, sm

el aparato compulsivo especial que se llama Estado't.?"
Como se ve, el marx-leninismo es una teora que se autocalifica como revolucionaria y que afirma preconizar una poltica revolucionaria. Su mvil es la abolicin de la propiedad privada de los medios de produccin, o sea, su socializacin. Por consiguiente, importa una ideologa de contenido esencialmente econmico, para cuya implantacin proclama dos objetivos: uno inmediato, a saber, el establecimiento de la dictadura del proletariado, como situacin poltica transitoria, y otro mediato, es decir, la creacin de la sociedad comunista como finalidad definitiva. Para conseguir el primero de estos objetivos adopta como tctica de lucha la violencia, es decir, la conquista cruenta del poder poltico para aniquilar a los dueos o detentadores de los medios de produccin; y para obtener el segundo, predice y fomenta la educacin sicolgica del pueblo para vivir dentro de las "reglas elementales de vida de la sociedad" (se entiende bajo la concepcin comunista), y cuya observancia ser "natural y espontnea" y no requerir de poder coactivo alguno para hacerlas cumplir, vaticinando, por este motivo, la desaparicin del "Estado". Consiguientemente, para el marx-leninismo la sociedad comunista o sociedad "perfecta", en que ya no existir ninguna "clase", ninguna explotacin del hombre por el hombre, ser una sociedad "sin Estado" y quiz "sin Derecho", pues ste habr sido reemplazado por esas "reglas elementales" de la vida social. El cuadro ideolgico del marx-leninismo no puede ostentar mayores aberraciones que, proyectadas a la realidad social, se convierten en tan monstruosas atrocidades, que no slo aherrojan la libertad del hombre y afectan su dignidad, sino que propenden a alterar su naturaleza como individuo y como ente social. La concepcin marx-leninista de la sociedad humana atenta contra su ser esencial, predestinndola a la condicin de grupo o masa gregaria que !nicamente se da en el reino animal. Estas afirmaciones, que podran antojarse apasionadas o fruto de una vehemente animosidad contra el marx-leninismo, se deducen, sin embargo, del anlisis jurdico-poltico y aun simplemente lgico de las tesis que precon~a. . Es inconcuso que toda revolucin se traduce en un movimiento violento que persigue la destruccin de un determinado rgimen para sustituirlo por otro en que se realicen poltica, jurdica y socialmente los mviles que la inspiran y los motivos teleolgicos que la impulsan. La revolucin es por ello formalmente al mismo tiempo destructiva y constructiva. Bajo el primer aspecto, l~ que proclama el marx-leninismo no tiene nada de censurable, ya que su finalidad estriba en abolir el rgimen capitalista para reemplazarlo por un sistema econmico en que los medios de produccin no se concentren en ciertos grupos o clases, sino que su detentacin o posesin y utilizacin correspondan al pueblo. Sin embargo, si ste es su objetivo econmico definitivo o mediato, la revolucin marx-leninista persigue un fin inmediato que a su vez es el medio
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hEd., p. 86.
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sine quibus non para implantar la sociedad comunista, y que consiste en el establecimiento de la dictadura del proletariado, la cual, organizada polticamente, es el "Estado socialista" como aparato transitorio de coaccin para suprimir las "clases explotadoras", para impedir su resurgimiento y para "educar" al pueblo en la vida social comunista que se desarrollar "espontneamente" sin la maquinaria estatal. Ahora bien, es en la implantacin de esa dictadura donde radica una de las ms ingentes aberraciones del marx-leninismo, pues bajo la ficcin de que su ejercicio lo imputa al "proletariado", en el fondo arrastra a los pueblos hacia el autocratismo o totalitarismo estatal absoluto. La sola expresin "dictadura del proletariado" es un contrasentido y nicamente puede engaar con los fuegos fatuos que de ella se desprenden a los ingenuos o ignorantes. La dictadura.f" por esencia, entraa un rgimen en que el poder poltico se detenta por un sujeto o un grupo de sujetos que concentra todas las funciones del Estado y que acta sin sujecin a ninguna norma jurdica preestablecida, sino conforme a' su irrestricta e irrestringible voluntad. La dictadura, por tanto, implica un gobierno uni-personal u oligrquico en lo ejecutivo, legislativo y judicial, ya-jurdico, pues aunque el dictador (individuo o grupo) suela expedir leyes, stas, por una parte, no sern sino expresiones de sus voliciones exclusivas, y, por la otra, siempre variables o suprimibles a su arbitrio. Todo dictador puede, en consecuencia, atribuirse la frase clebre de Luis XIV que condensa su poder omnmodo: "El Estado soy YO."319 Frente a la implicacin del concepto de "dictadura", puede sostenerse con validez y sentido comn que haya "dictadura del proletariado"? Con el nombre de "proletariado" se ha designado a la masa de "explotados", o sea, de obreros y campesinos principalmente y que sin duda constituyen los sectores humanos mayoritarios de un conglomerado social. Puede esa masa de hombres, cuantitativamente enorme y cualitativamente heterognea, diseminada en un vasto territorio, sin conciencia uniforme sobre sus problemas, necesidades y conveniencias, ejercer un gobierno dictatorial? Es lgico aceptar que ese conjunto humano en su totalidad o los innumerables individuos que lo componen, sean a la vez gobernantes y gobernados? Es admisible que el proletariado, o sea, la mayora popular, ejerza la dictadura sobre s mismo, en el supuesto, preconizado por el marx-leninismo, de que ya hubiesen sido destruidas las otras clases sociales? La respuesta negativa a estos interrogantes est imbbita en su planteamiento. No puede haber ni poltica ni realmente "dictadura del proletariado", locucin que slo ha servido de bandera demaggica al marx-leni318 No nos referimos a la dictadura como institucin jurdico-poltica que se proclamaba en Roma y en Grecia con motivo del surgimiento de una situacin de emergencia que obligaba a depositar las funciones del Estado en un gobierno unipersonal y Que subsista transitoriamente mientras durara dicha situacin. lU9 El mismo Lenin sostena que: "La dictadura es un Poder que se apoya directamente en la violencia y no est sometido a ley alguna", agregando: "la dictadura revolucionaria (sic) del proletariado es un Poder conquistado y mantenido por la violencia empleada por el proletariado contra la burguesa, un Poder no sujeto a ley alguna". (V. I. Lenin. "Marx, Engels y el marxismo", p. 297. Ediciones Palomar. Mxico, 1960.)
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nismo para atraer hacia la esclavitud y a la postracin servil a los pueblos. La mencionada dictadura es, de hecho, la de un hombre o de una oligarqua mantenida mediante una maquinaria coercitiva que Marx, Engels y Lenin llamaban "estado", y en la que el proletariado no es sujeto sino objeto de gobierno, no es pastor sino rebao. Por otra parte, la dictadura equivale a la negacin de la seguridad jurdica, sin la cual la persona humana, independientemente de su condicin social especfica, no puede conservar su naturaleza auto-teleolgica, ni, por ende, su libertad dentro de la vida social, pues se convierte en instrumento al servicio ilimitado e ilimitable del gobernante dictatorial y en simple medio de realizacin de su voluntad arbitraria, es decir, no sometida a ningn rgimen de derecho. En una dictadura, o el gobernado se resigna a esa condicin servil e indigna para poder sobrevivir o es eliminado. Tal es el pavoroso dilema que afronta el hombre dentro de un estado dictatorial, con independencia de la ideologa que ste sustente o conforme a la cual se haya organizado. Adems, las decisiones de un gobierno dictatorial son dogmticas, es decir, no susceptibles de crtica valorativa alguna dentro del rgimen respectivo. Quod principii placuit, legis habet vigorem es la mxima que recoge el absolutismo poltico de los otrora Estados monrquicos y que se aplica a cualquier dictadura de todos los tiempos como un alud que aplasta la libertad de expresin del pensamiento. Censurar al dictador, aun con un propsito constructivo, equivale al suicidio, al cautiverio o al destierro. Ninguna revolucin autnticamente popular ha tenido como aspiracin el establecimiento de un rgimen dictatorial. Es ms, las dictaduras de cualquier ndole han provocado mltiples movimientos revolucionarios. La historia poltico-social de la humanidad nos proporciona innumerables ejemplos que sera ocioso' sealar. Las aspiraciones de un pueblo, sus ideas, su designio de mejorar sus condiciones de vida, su querer, en una palabra, han tendido a estabilizarse o institucionalizarse en un orden jurdico implantable e implantado al triunfo de la revolucin. Sera negar la historia y desfigurar la teleologa revolucionaria con el solo hecho de concebir a un pueblo que quisiese vivir fuera de toda legalidad, es decir, que pretendiese abolir un rgimen jurdico~oltico sin sustituirlo por otro mejor, o sea, que tratase de entronizar la opres~n renunciando a la libertad y depositando su destino en un poder dictatorial, Sera francamente absurdo, ilgico y contrario a la dinmica natural de 1?S pueblos, que, mediante una revolucin, abdicaran de su condicin de soCiedades humanas para convertirse en masas serviles con el nico "derecho" de. obedecer y callar ante la voz imperativa de sus amos. Un pueblo que qUiera, por propia voluntad, ser instrumento de una dictadura, ser esclavo de sus gobernantes, no merece sino el repudio de la historia y su rechazamiento por la conciencia libertaria universal. Un pueblo soporta y padece la dictadura, pero jams la desea; nunca puede erigirla a la categora de finalidad revolucionaria o evolutiva, aunque sea con un carcter transitorio, pues basta ,ue as lo acepte como objetivo, para que a s mismo se condene a sufrirla lIldefmidamente. Si revolucin implica progreso en todos o en cualquiera de los rdenes de la vida popular y si ese progreso aspira a institucionalizarse
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mediante el Derecho para asegurar la respetabilidad y la observancia de sus resultados, toda tendencia que se enfoque hacia la supresin de la normatividad jurdica significa necesariamente regresin, o sea, contrarrevolucin. Por ello, el marx-leninismo, al proclamar la "dictadura del proletariado" como objetivo inmediato de la revolucin que preconiza, es una tesis contrarrevolucionaria y regresiva, pues lejos de perseguir la liberacin de los obreros y campesinos, mediante un orden jurdico que garantice sus conquistas en el campo socio-econmico, los proyecta hacia la opresin gubernativa, es decir, los sujeta a un poder poltico omnmodo y arbitrario. Ya hemos dicho que la expresin "dictadura del proletariado" encierra un contrasentido desde el punto de vista conceptual o eidtico e implica una falacia en el terreno de la realidad poltica con que se pretende deslumbrar a la ingenuidad popular. El proletariado, o sea, el conglomerado de obreros y campesinos no puede por s mismo ejercer dictadura alguna. Ante esta imposibilidad, el gobierno dictatorial debe desplegarse, en su nombre o por su delegacin en el mejor de los casos, por un individuo o por un nmero limitado de sujetos, que seran sus autoridades. De ello se colige, conforme al pensamiento que anim a Marx y Lenin, que el pueblo quiere que lo gobiernen dictatorialmente, es decir, fuera de todo orden jurdico y segn la sola voluntad de los que detentan el poder coactivo. Ese supuesto "querer" entraa indiscutiblemente la abdicacin popular de la libertad, la renuncia a su condicin de sociedad humana y su postracin como masa ante una voluntad gubernativa suprema e incontrolable. Estas implicaciones funestas de la tesis marx-leninista nos inducen a considerarla como ostensiblemente ansi-popular, pues no puede concebirse que un pueblo se traicione a s mismo, desvirtuando su esencia humana colectiva, al degradarse deliberadamente a la situacin de masa-instrumento de una dictadura o de campo de incidencia de un poder dictatorial. Si Marx tuvo la osada ocurrencia de afirmar que "la religin es el opio de los pueblos", en rplica podramos contestarle que su "doctrina" sobre la dictadura del proletariado, reiterada por Lenin en sus virulentas arengas polticas, constituye la induccin al suicidio popular. Podra objetarse a las consideraciones expuestas que la dictadura del proletariado es una situacin transitoria o de "transicin" entre la "sociedad burguesa", y la "sociedad comunista", cuyo advenimiento prepara. Sin embargo, se nos ocurre preguntar: esa situacin transitoria cunto tiempo dura? Es posible, tomando en cuenta la naturaleza humana, establecer la sociedad comunista como la concibe el marx-leninismoi'f'" La sociedad comunista, meta ideal de esta tesis, se caracteriza por lo siguiente: abolicin de "explotadores" y "explotados" (sociedad sin clases, o sea,
320 El mismo Lenin, al aludir a la "extincin" de la explotacin de las masas, o sea, a la creacin de la sociedad comunista, afirmaba con notorio escepticismo que: "No sabemos con qu rapidez y gradaci6n" se lograrla ese resultado, agregando ce tenemos derecho a hablar s610 de la extincin inevitable del Estado, subrayando la prolongacin de este proceso (la dictadura del proletariado), su supeditaci6n a la rapidez con que se desarrolle la fase superitW del comunismo, '1 dejando completamente en pie la cuestin de los plazos o de las formas concretas de la extincin, pues nQ tenemos datos para poder resolver estas ~esliones". (Op. . cit., 267 y 2 7 3 . ) '
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comunidad indivisa e indivisible) ; observancia de las "reglas" elementales de la vida social (segn expresin de Lenin); cumplimiento de estas reglas sin compulsin, sin subordinacin, es decir, sin el aparato coactivo llamado "Estado"; obligaciones sociales a cargo de cada individuo "segn su capacidad" y derechos de cada quien "segn sus necesidades"; y sustitucin del Derecho, como expresin normativa de la voluntad estatal, por la accin espontnea del principio de justicia distributiva. Para lograr estos objetivos que en conjunto configuraran la "sociedad comunista", el marx-leninismo preconiza una especie de "sicoterapia social" tendiente a imbuir en las conciencia individuales las ideas que entraan. Este mtodo "educativo" debe imponerse durante la etapa de la dictadura del proletariado para que, una vez logrados sus resultados, se llegue al establecimiento del tipo de sociedad mencionado. Es obvio que la sola utilizacin de dicho mtodo no nicamente coarta, sino elimina, la libertad de expresin del pensamiento en todas sus manifestaciones, pues constrie a la mente humana a aceptar .las ideas predeterminadas que constituyen su finalidad y coaccionan al hombre a comportarse de acuerdo con ellas sin posibilidad de apartarse del camino que sealan. De esta guisa, el ser humano se vera despojado de su natural condicin de ente autoteleolgico, arrebatndosele la potestad esencial que tiene para concebir y realizar fines vitales y de escoger los medios para su consecucin, ya que dentro de la vida social no sera sino instrumento de una ideologa opresiva que lo convertira en siervo de sus sostenedores. Por otra parte, la sociedad comunista supone necesariamente una igualdad absoluta entre todos los miembros que la componen, pues sin ella no podra ni siquiera concebirse. No nos referimos a la proporcionalidad econmica que corno mero ideal y a travs de la frmula marxista ."de cada uno segn su capaidad y a cada quien segn sus necesidades", s sera deseable o, al menos no censurable en trminos generales. Aludimos a la igualdad o uniformacin de todos los seres humanos desde el punto de vista sicolgico, mental o moral. As, para 'que cada persona pudiese actuar dentro de las "reglas elementales de la vida social" por modo espontneo, o sea, sin compulsin alguna, sera indispensable que prescindiera de su individualidad, esto es, de todos aquellos elementos naturales, inherentes a su ser e inseparables de l, que lo han conformado desde que por primera vez surgi en el mundo, a saber, instintivos, sentimentales, morales e intelectuales y que condicionan ineludiblemente su conducta exterior. Borrar de la conciencia del hombre su individualidad, suprimir esos elementos que la integran, uniformar a todos los seres humanos, equivaldra a transformar su naturaleza, lo que se antoja utpico, pueril y absurdo. El hombre, ese "microcosmos" de la Creacin, como acertadamente lo concibi el pensamiento griego, se comporta voluntariamente, sin compulsin heternoma y en determinado sentido o hacia cierta tendencia, cuando su proyeccin actuante se conforma con su/individualidad; y como sta vara en cada persona, no es posible imaginar conductas uniformes sin un poder o ~uerza que dentro. de la vida social las obligue a desplegarse de tal manera que se haga Viable la convivencia.
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Es evidente la nobleza del propsito tendiente a suprimir la clase "explotadora" y la clase "explotada" en la vida econmica de las sociedades humanas; es muy loable el designio de lograr una justa y proporcional distribucin de la riqueza; es obvio que a estas finalidades deben propender los gobiernos de todos los pueblos del mundo; es ineluctable, adems, que conforme a la ideologa cristiana, proyectada hacia el mbito social, cada persona tiene el deber de esforzarse subjetiva y objetivamente para que del seno de las comunidades desaparezcan las lacerantes desigualdades econmicas; pero tambin es incontestable que ninguno de estos objetivos puede realizarse sin un poder jurdicopoltico que los establezca obligatoriamente, que los preserve y fomente por modo coactivo y que constria a los miembros integrantes de la colectividad a actualizarlos o, al menos, a no entorpecer o embarazar su actuacin. "Horno hominis lupus", deca atinadamente Hobbes, y esta expresin, que refleja fielmente la naturaleza humana inmodificable, se aplica puntualmente en cualquier tipo de sociedad, aun en la "comunista" utpica con que soaron Marx y Lenin, Por tanto, si el hombre, por su ambicin natural de poder, por su congnita inclinacin de sojuzgar a los dems y ejercer sobre ellos una hegomana, principalmente en materia econmica, tiene la tendencia de sobreponerse a sus semejantes y sujetarlos a su dominio, debe por necesidad existir en la sociedad un orden jurdico-poltico de carcter compulsorio que, en beneficio de los intereses comunes, limite o refrene las conductas individuales que los afecten o exploten, pero respetndolas en aquellos aspectos en que no produzcan este resultado. La explotacin del hombre por el hombre, causa prstina determinante del marx-leninismo, y su definitiva proscripcin, objetivo que esta tesis supone realizable en la "sociedad comunista", slo pueden abolirse y lograrse, respectivamente, por el poder estatal, encauzado mediante un orden jurdico equilibrado y justo que no permita a ese poder provocar una explotacin quizs ms grave: la del hombre por el Estado, o mejor dicho, por el gobierno estatal. No slo es utpico sino absurdo, que pueda existir una sociedad "sin Estado", es decir, sin gobierno, como ingenua o demaggicamente lo vaticinan Marx y Lenin, en cuyas opiniones se confunden ambos conceptos. Gobierno y Estado son esencialmente distintos, pues en tanto que el primero es el conjunto de rganos de autoridad, el segundo implica una persona moral en que se organiza jurdica y polticamente un pueblo. Ninguna sociedad humana puede subsistir sin gobierno, o sea, sin "Estado" en la acepcin que a esta idea adscribe el marx-leninismo, aunque su vida pueda desarrollarse sin ningn orden jurdico legal o consuetudinario. En este ltimo caso, el gobierno social quedar enmarcado dentro de un rgimen dictatorial. Por tanto, la suposicin de que la "sociedad comunista" pueda vivir "sin Derecho", es decir, sin normas jurdicas coercitivas de carcter legal o consuetudinario, entraa la dictadura, abominada y repudiada por todos los pueblos de la Tierra. Bien se advierte, en consecuencia, lo aberrativo de la pretensin de Marx y Lenin, la cual implica necesariamente, en el fondo, que su decantada "sociedad comunista", sin el aparato coercitivo del Derecho, estara encuadrada dentro del marco dictatorial.
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Ms an, el conjunto de "reglas elementales de la vida social" que en el pensamiento de Lenin seran las que el pueblo observara gradual y espontneamente "sin compulsin", en esencia equivaldra a verdaderas normas jurdicas, pues su vio1abilidad sera siempre sancionable por el gobierno social (Estado), ya que es imposible imaginarse su libre y absoluto cumplimiento dentro de la dinmica de la sociedad. Por tanto, esas "reglas", de cuyo sentido y valor no nos habla el seguidor de Marx, siempre requeriran para su eficacia real de un poder poltico que las hiciera respetar en el caso de que no se acataran individual o colectivamente.v"
i)
Teora de Jorge Jellinek
Para Jellinek el Estado es un objeto de conocimiento como ente que se da en el mundo histrico -Estado emprico- y no una concepcin ideal acerca de "cmo debe ser". Su pensamiento 10 enfoca hacia el estudio del Estado como es, como se presenta en al realidad o en la vida cultural de los pueblos. No se preocupa por forjar un tipo ideal, deontolgico del Estado, sino que lo analiza como un ser real, viviente, que comprende a todas las relaciones humanas y a todas, las asociaciones entre los hombres. J ellinek no es, pues, un idealista del Estado, sino un cientfico del mismo, y para estudiarlo emplea dos mtodos complementarios pero distintos: el sociolgico y el jurdico. Conforme al primero examina al Estado al travs de los hechos reales en que se manifiesta su vida especfica en sus relaciones internas y externas; y de acuerdo con el segundo, analiza al Estado como objeto y sujeto del derecho y como relacin jurdica. La adopcin del mtodo sociolgico, que toma como criterio bsico la observacin de la realidad histrica, conduce a Jellinek a la constatacin de datos experimentales, los cuales, presentados dentro de un cuadro lgico y en pun~ual',sucesin conjuntiva, denotan el concepto social del Estado. Es un hecho Innegable, afirma, que en el mundo ontolgico existe una suma de relaciones .sociales entre los hombres que se manifiestan en variadas actividades recprocas que integran una funcin cuya naturaleza es squica por estar motivada en la mente y en la voluntad humana. En esta funcin y en las relaciones sociales que la generan encontramos, sostiene el mencionado jurista, la primera manifestacin del Estado, el cual posee, adems, un territorio, pues las sociedades humanas, dentro de las que tal funcin y tales relaciones se registran,' no pueden vivir sin l. La idea de territorio para Jellinek y conforme a la concepcin
321 Cegado por la pasin, Lenin afirmaba: "...slo el comunismo suprime en absoluto la necesidad del Estado, pues bajo el comunismo no hay nadie a quien reprimir (?), nadie en el sentido de clase, en el sentido de una lucha sistemtica contra determinada parte de la .poblacin. Nosotros no somos utopistas () y no negamos, en modo alguno, que es posible e mevitable que algunos individuos cometan excesos, como tampoco negamos la necesidad de 1'e( primir tales excesos. Pero, en primer lugar, para esto .no hace falta de una mquina especial normas jurdicas y tribunales que las apliquen, decimos nosotros), un aparato especial de ~presi6n, esto lo har el mismo pueblo armado (linchalDiento, agregamos) con la misma sen-eilJ.ez y facilidad COD que UD grupo cualquiera de personas civilizadas (?), incluso en la socie~d actual, separa a los que estn peleando o impide que se maltrate a una mujer." (Op. <at., pp. 269 y 270).
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sociolgica del Estado est implcita en la de comunidad, sin la que simplemente significara "parte de la superficie de la tierra", o sea, un concepto fsico. En las aludidas relaciones, arguye, se advierte un fenmeno de dominacin, en cuanto que su permanencia sobre un territorio exige dos sujetos, los dominados v los dominadores, es decir, un poder que a todos los individuos de una sociedad los mantenga unidos por causas y fines comunes de diversa ndole -unidad causal y teleolgica-c-P'" Ese poder y esa unidad constituyen otros de los datos en que asoma el Estado. Mediante la reunin lgica de todos los 'elementos reseados, J ellinek concibe la idea social de Estado afirmando que ste es "la unidad de asociacin dotada originariamente de poder de dominacin y formada por hombres asentados en un territorio". 323 Ahora bien, ese poder, que es de mando o imperio, tiene una capacidad coactiva incondicionada heternomamente, por lo que es soberano. ya que no deriva de una fuerza superior a l, sino de la propia sociedad humana, dentro de la que, sin embargo, los hombres no pierden su individualidad ni libertad, ya que el mismo poder las asegura y garantiza dentro de la unidad causal y teleolgica que representa la comunidad. Como se ve, para Jellinek los objetivos coincidentes y armnicos esenciales del poder. soberano consisten, por una parte, en mantener coactivamente esa unidad y, por la otra, en garantizar dentro de ella la esfera de accin de los gobernados como miembros de la comunidad social. Esta consideracin se explica por la idea que expone acerca de la soberana, en el sentido de que sta no entraa ilimitabilidad, sino la facultad de autodeterminacin jurdica, la cual deriva de la necesidad que tiene el Estado de construir, por s mismo, cualquier orden de derecho, ya que sin l, el mismo Estado introducira la anarqua y se autodestruira. La existencia de un orden jurdico determinado por la propia entidad estatal, sin compulsiones exteriores, es esencial al Estado, con cuya aseveracin Jellinek niega el poder estatal absoluto e ilimitado. Para l, el derecho, creado pare! Estado, no slo obliga a los gobernados sino tambin a su poder, puesto que, como dijera Ihering: "Derecho en el pleno sentido de la palabra es, por consiguiente, la fuerza de las leyes uniendo bilateralmente: es el propio sometimiento del poder del Estado a las leyes que el mismo dictara."
322 "En esta unidad estn enlazadas necesariamente una con otra, la unidad del todo y la variedad de las partes. La unidad est limitada exclusivamente a los fines de la asociacin, por lo cual el individuo tiene una doble situacin; como miembro de aqulla y como individualidad libre. La intensidad de la asociacin es distinta segn la fuerza y la significacin de los fines que constituyen la asociacin; es mnima en las asociaciones privadas, aumenta en las asociaciones de carcter pblico y alcanza su grado mximo en el Estado, pues ste es el que posee el mayor nmero de fines constantes y la organizacin ms perfecta y comprensiva. El es, a su vez, el que encierra dentro de si a todas las dems asociaciones y el que forma la unidad social ms necesaria. De todas las dems asociaciones podemos sustraemos en el Estado moderno. Todos los poderes coactivos de las asociaciones derivan del poder coactivo del Estado mismo; as que solamente la coaccin del Estado es la que puede obligar a permanecer en la asociacin. Pero al mismo Estado nadie puede sustraerse. Tanto el viajero como el sin patria, permanecen sometidos al poder de un Estado; pueden cambiar de uno a otro, pero no queaar sustrados permanentemente a la institucin del Estado, tanto ms cuanto que el espacio no sometido a los Estados en la superficie de la tierra disminuye de dia en.da" (Teoria General del Estado, pp. 131 Y 132). S23 Teorfa General del Estado. p. 133.
221
En las anteriores consideraciones fundamenta Jellinek el concepto jurdico de Estado, reputndolo como un sujeto de derecho dotado de personalidad, es decir, dentro de la idea de "corporacin formada por un pueblo con poder de mando originario y asentado sobre un territorio". "El Estado, desde su aspecto jurdico, dice, no puede considerarse sino como sujeto de derecho, y en este sentido est prximo al concepto de la corporacin, en el que es posible subsumirlo. El substratum de sta lo forman hombres que constituyen una unidad de asociacin cuya voluntad directora est asegurada por los miembros de la asociacin misma. El concepto de la corporacin es un concepto puramente jurdico, al cual, como a todo concepto de derecho, no corresponde nada objetivamente perceptible en el mundo de los hechos; es una forma de sntesis jurdica para expresar las relaciones jurdicas de la unidad de la asociacin y su enlace con el orden jurdico. Gran parte de los errores de la doctrina de la persona jurdica descansan en la identificacin ingenua de la persona con el hombre, no obstante bastar a todo jurista una ojeada rpida a la historia de la servidumbre, para darse cuenta fcilmente de que ambos conceptos no coinciden.t"?" En la destacada e importante obra que citamos en las distintas notas al calce, Jellinek se plantea el problema de la justificacin y de los fines del Estado. En 10 concerniente a la primera de estas cuestiones, estudia los diferentes criterios que (la doctrina ha brindado para justificar al Estado, tales como el teolgico-religioso, el de la fuerza, el jurdico dentro del que incluye las teoras patriarcal y contractual, el tico y el psicolgico. Para l, la justificaci6n del Estado radica en la afirmaci6n o consolidacin de los principios de cultura y de las condiciones de existencia de la misma, aduciendo que "las acciones humanas slo pueden ser provechosas bajo el supuesto de una organizaci6n firme, constante entre una variedad de voluntades humanas, que ampare al individuo y haga posible el trabajo comn", agregando: "Si al hombre le es imposible alcanzar por s mismo sus fines particulares, ms difcil le ser a una unidad colectiva de asociaciones los fines totales de la misma. Los fines s610 ., pueden alcanzarlos cuando existe un orden jurdico que limite el radio de acci6n individual y que encamine la voluntad particular hacia los intereses comunes predeterminados." En cuanto a los fines del Estado, Jellinek los hace consistir en la promoci6n de la "evolucin progresiva de la totalidad del pueblo y de sus miembros, ya sea frente al individuo como parte del todo, frente al pueblo como totalidad de miembros actuales y futuros, o en relaci6n con la especie humana de la que cada pueblo no es sino un miembro", concluyendo con la siguiente definici6n teleol6gica del Estado: "asociacin de un pueblo' poseedora de una personalidad jurdica soberana que de un medio sistemtico y centralizador, valindose de .medios exteriores, favorece los intereses solidarios individuales, nacionales y humanos en la direcci6n de una evoluci6n progresiva y comn". 325 op. cis., p. 135. No est en nuestra intenci6n comentar y ..1li siquiera exponer exhaustivamente la doctrina de Jellinek sobre el Estado que fo~ula en"la famosa obra que con reiteracin hemos
324 325
222
m)
Teora de Len Duguit
Para el ilustre profesor de la Universidad de Burdeos, el Estado es un hecho real y positivo y ms an, un fenmeno de fuerza. Aparece en el mundo poltico simultneamente al surgimiento de la diferencia entre gobernantes y gobernados. Cuando en la comunidad humana apareci un grupo o un sujeto con poder de mando capaz de imponer sus decisiones a los grupos mayoritarios por la va coactiva o compulsoria, es decir, cuando se registr la relacin orden-obediencia, surgi el Estado, que Duguit identifica con el poder poltico, el cual "es un hecho que no posee en s mismo ningn carcter de legitimidad o ilegitimidad", pues "es el producto de una evoluen social de la que al socilogo compete determinar la forma y marcar los elementos". Para completar su pensamiento agrega: "En todos los grupos sociales que se califica de Estados, en los ms primitivos y los ms simples, lo mismo que en los ms civilizados y los ms complejos, se encuentra siempre un hecho nico, paten te: individuos ms fuertes que los otros, y que quieren y pueden imponer su voluntad a los otros. Poco importa que estos grupos se hallen o no establecidos en determinado territorio, que estn o no reconocidos por otros grupos, o que tengan o no una estructura homognea o diferenciada; el hecho es simple idntico a s mismo donde quiera que surge: los ms fuertes imponen su voluntad a los ms dbiles. Esta fuerza mayor se presenta bajo los ms diversos aspectos: unas veces ha sido una fuerza puramente material; otras, una fuerza moral y religiosa; en ocasiones, una fuerza intelectual, y en algunas ms (con mayor frecuencia) una fuerza econmica. La potencia econmica no ha sido el nico factor generador del poder poltico, como pretende la escuela marxista (teora del materialismo de la historia), pero es indudable que ha desempeado en la historia de las instituciones polticas un papel de primer orden. Finalmente, esta fuerza mayor ha sido frecuentemente, y hoy en da tiende a serlo casi dondequiera, la fuerza del nmero, nterin no llega a ser la fuerza de los grupos sociales organizados."326 Para Duguit el poder poltico, o sea, el Estado, tiene por objeto realizar el derecho y slo es "legtimo" cuando se ejerce conforme a derecho, en cuyo servicio se desempea. Tal poder, en atencin a su objeto y sumisin jurdicos, se desenvuelve, dice, en tres funciones.va saber: la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa. Mediante la primera "el Estado formula el derecho objetivo o regla de derecho; hace la ley que se impone a todos, a gobernantes y gobernados".327 La funcin legislativa o el poder poltico tendiente a crear el derecho objetivo, no es ilimitada, sostiene dicho autor, pues aunque, segn l, no tiene como frontera el respeto a los llamados "derechos naturales del hombre", debe siempre ejercerse para realizar la interdependencia y la solidaridad sociales.
invocado y cuya lectura no debe omitirse por ningn estudioso del Derecho Constitucional y de la Teora General del Estado. .; 82.8 Manual de Derecho Constitucional, p. 25. S27 Op. cit., p. 28.
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Esta idea la expresa Duguit de la siguiente manera: "lo mismo.que los individuos, los gobernantes tienen deberes jurdicos fundados en la interdependencia social, estn, corno todos los individuos, obligados a poner sus propias aptitudes al servicio de la solidaridad social. Los gobernantes poseen, por su propia significacin, la mayor fuerza existente en una sociedad determinada; estn, por lo tanto, obligados, por la regla de derecho, a emplear la mayor fuerza de que disponen para la realizacin de la solidaridad social. Deben, adems, y por lo mismo, hacer las leyes necesarias para alcanzar este resultado, y a fortiori no pueden hacer leyes que se opongan al desarrollo mismo de la solidaridad social. El derecho impone, pues, a los gobernantes, no slo obligaciones negativas, sino tambin positivas".328 Duguit critica la tesis de la personalidad jurdica del Estado, es decir, la que sostiene que el Estado es sujeto de derecho, segn lo considera Jellinek, oponindole el. concepto de que el Estado es un hecho real y positivo cuya esencia radica en el poder poltico, el cual, a su vez, brota automticamente de la diferencia entre gobernantes y gobernados en una comunidad social determinada. No acepta, que, como lo proclama dicha tesis, el Estado sea el titular de la soberana como persona moral o jurdica, argumentando que esta suposicin implica que la entidad estatal es un sujeto con personalidad distinta de los individuos que la componen. Haciendo nfasis en la facticidad innegable del grupo social, afirma Duguit otro hecho para l incontrovertible: la "distincin entre los fuertes y los dbiles". "La realidad, asevera, es la interdependencia social que abarca tanto a los gobernantes corno a los gobernados, e impone a aqullos la obligacin de emplear su mayor fuerza en la realizacin del derecho. La realidad es la obediencia debida a las reglas formuladas por los gobernantes en el momento y en la medida en que estas reglas son la expresin o la ejecucin de una regla de derecho; es el empleo legtimo de la fuerza para asegurar el respeto debido a los actos, incluso unilaterales; ordenados por los gobernantes o sus agentes, conforme a la regla de derecho, y encaminados a asegurar el cumplimiento de la misin que la. regla de derecho les atribuye e impone; es, finalmente, el carcter propio de 'las instituciones destinadas a asegurar el cumplimiento de esta misin, instituciones que designamos para conformarnos al uso corriente, con el nombre de servicios pblicos/'329 Coordinando sus ideas en una concepcion esquemtica, Duguit formula su construccin jurdica del Estado de la siguiente manera: el Estado, dice, se compone de seis elementos de orden puramente positivo, que son: "1 9 una colectividad social determinada; 29 una diferenciacin en esta colectividad entre gobernantes y gobernados, siendo gobernantes aquellos que monopolizan una mayor fuerza y constituyendo este hecho la causa de serlo; 39 una obligacin jurdica impuesta a los gobernantes de asegurar la realizacin del derecho; 4 9 la obediencia debida a toda regla general formulada por los gobernantes para promulgar o poner en ejecucin la regla de derecho; 59 el
328 Ldem, p. 35. 329 Op. cis., pp. 31 Y 32.
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empleo legtimo de la fuerza para sancionar todos los actos conformes a derecho; 6Q el carcter propio de todas las instituciones que tienden a asegurar el cumplimiento de la misin obligatoria de los gobernantes, o sean los servicios pblicos". 330
Teora de Hans Kelsen Este famoso y revolucionario jurista de la Ciencia del Derecho identifica al Estado con el orden jurdico. El Estado no es para l un hecho natural; no pertenece al mundo del ser -ontos-, sino del deber ser -deontos-. Es un objeto espiritual cuya esencia consiste en "un sistema de normas",S31 agregando que "el Estado, como orden, no puede ser ms que el orden jurdico o la expresin de su unidad", entendiendo por orden jurdico el positivo, "pues es imposible admitir junto a ste la validez de otro orden cualquiera".332 Al establecer la identidad entre el Derecho y el Estado, Kelsen atribuye a aqul la soberana como supremaca del orden jurdico estatal, sin que sea una cualidad de la fuerza o poder del Estado como lo ha sostenido la doctrina tradicional. "Un Estado es soberano cuando el conocimiento de las normas jurdicas demuestra que el orden personificado en el Estado es un orden supremo, cuya validez no es susceptible de ulterior fundamentacin; cuando, por tanto, es supuesto como orden jurdico total, no parcial. No se trata, pues, de una cualidad material ni, por tanto, de contenido jurdico. El problema de la soberana es un problema de imputacin, y puesto que la 'persona' es un centro de imputacin, constituye el problema de la persona en general (yen modo alguno nicamente el problema de la persona del Estado). El mismo problema se presenta en la persona fsica como problema de la libertad de la persona o de la voluntad.t'f" Para fundar su tesis sobre la mencionada identidad, Kelsen critica el dualismo Estado-Derecho, en cuanto que ste sostiene que el Estado crea el Derecho y que el orden jurdico, una vez producido por la voluntad estatal, somete el poder de dicha entidad. Considera como un paralogismo inadmisible que la causa -Estado- quede supeditada al efecto -Derecho-. La dualidad citada presupone un ser metajurdico, imaginario, que precede al orden jurdico, sin estar vinculado a ninguna norma. Ese "Estado", dice, que no est ligado a ninguna norma, que es por esencia distintivo del Derecho, que es un poder omnipotente, ilimitado, "soberano", acaba en definitiva por convertirse en Derecho, en ser de Derecho, en persona jurdica, la cual, al tener "sobre s" el orden jurdico, deriva de l todo su "poder". "Si el Estado -tal es el supuesto de que se parte-- pueden hacer por naturaleza todo aquello para lo cual tiene poder, cmo puede afirmarse a continuacin, desde el punto de vista que sea, que tan slo pueda hacer aquello que el orden jurdico le autoriza u obliga?"S34
n)
1 dem, p. 32. Teora General del Estado, p. 18. 332 Ibidem., pp. 21 Y 22. 3SS Op. cis., p. 94. su uu., p.' 102.
330
331
225
En puntual congruencia con las ideas que integran su teora "pura" del Derecho -y que en esta ocasin no vamos a comentar, pero que se supone debidamente conocida-, Kelsen sostiene que si se acepta que el Estado pueda tener algn fin, ste no puede realizarlo sino en la forma de Derecho, pues habiendo una unidad inextricable entre el orden estatal y el orden jurdico, o sea, si el Estado es un sistema de normas que tiene validez en s mismo pueden derivarla de ninguna "ideologa", slo al travs de ese orden o sistema pueden lograr tempo-espacialmente finalidades especficas con determinado contenido eidtica, tales como las sociales, culturales, polticas o econmicas. No puede considerarse que el Derecho sea un fin del Estado dentro del pensamiento kelseniano, puesto que en tal hiptesis no existira la unidad o identidad entre ambos, toda vez que el Estado sera el "medio" para realizar el fin, es decir, el Derecho; y es evidente que medio y fin son lgica y ontolgicamente dos seres o conceptos distintos. Por eso, en la concepcin del Estado que formula Kelsen el fin del orden jurdico-estatal es susceptible de traducirse en variados objetivos especficos trascendentes al Derecho y al Estado. "No hay fin alguno que el Estado pueda perseguir si no es en la forma de Derecho; y supuesto que se admite la relacin de fines y medio, el Estado y el Derecho no son fines sino medios, de tal modo que, incluso aquello que en la terminologa usual se llama fin jurdico, no es ms que un medio al servicio de un fin, que ya no puede ser el Derecho, que es trascendente al Derecho y que puede designarse, si as place, como fin de poder o fin de cultura." 335
O),
Tora de Carr de Malberg
Este afamado tratadista francs es uno de los ms destacados sostenedores del dualismo "Estado-Derecho". Para l no debe identificarse el Estado con el orden jurdico como lo pretende Kelsen, toda vez que el Derecho es creado por una organizacin poltica pre-existente. , "El concepto de derecho presupone, dice, la organizacin social y, por tanto, niun contrato social ni ninguna otra categora de acto jurdico cualquiera podra concebirse anteriormente a esta organizacin. De esta ltima consideracin se desprende la verdad, muy importante, de que la formacin originaria de los estados no puede ser reducida a un acto jurdico propiamente dicho. El Derecho, en cuanto institucin humana, es posterior al Estado, es decir, nace por la potestad del Estado ya formado, sin que, por tanto, pueda aplicarse a la formacin misma del Estado. La ciencia jurdica no ha de buscar, pues, la fundacin del Estado: el nacimiento del Estado no es para ella sino un simple hecho, no susceptible de calificacin jurdica."336 Coincidiendo con el pensamiento de Jellinek, Carr de Malberg afirma que en todo Estado se descubren tres elementos que son la poblacin, el terriorio y .el poder pblico _"que se ejerce autoritariamente sobre todos los individuos
335
3M
Op. eii., p. 55. Teorl4 General del Estado, p. 73.
15
226
que forman parte del grupo nacional" ,a31 sin que el Estado se confunda con ninguno de ellos, pues son condiciones para su formacin. La pluralidad de individuos y de grupos humanos dentro de una sociedad, advierte, se concentra en la unidad poltica al organizarse a stos mediante "el orden jurdico estatutario establecido por el Estado", de tal manera que la entidad estatal comprende a todos ellos y somete su actividad a su propio poder, que es la soberana. Considera al Estado, adems, con personalidad jurdica titular del poder soberano. "Desde el punto de vista jurdico, afirma, la esencia propia de toda comunidad estatal consiste primero en que, a pesar de la pluralidad de sus miembros y de los cambios que se operan en stos, se encuentra retrotrada a la unidad por el hecho mismo de su organizacin. En efecto, como consecuencia del orden jurdico estatutario establecido en el Estado, la comunidad nacional, considerada bien sea en el conjunto de sus miembros actualmente en vida o bien en la serie sucesiva de las generaciones nacionales, est organizada en tal forma que los nacionales constituyen entre todos un sujeto jurdico nico e invariable, as como slo entre todos tienen, en lo que concierne a la direccin de la cosa pblica, una voluntad nica: la que se expresa por los rganos regulares de la nacin y que constituye la voluntad colectiva de la comunidad. Este es el hecho jurdico primordial que debe tener en cuenta la ciencia del derecho, y no puede tenerlo en cuenta sino reconociendo desde luego al Estado, expresin de la colectividad unificada, una individualidad global distinta de la de sus miembros particulares y transitorios, es decir, definiendo al Estado como persona jurdica. Por consiguiente, en las sociedades constituidas en forma estatal, lo que los juristas llaman propiamente Estado es el ente de derecho en el cual se resume abstractamente la colectividad nacional. O tambin, segn la definicin adoptada por los autores franceses: Estado es la personificacin de la nacin. Sin embargo, para determinar perfectamente el concepto del Estado no es suficiente presentar a ste como una unidad corporativa, porque no solamente los grupos estatales realizan tales unidades, sino que numerosas formaciones corporativas de derecho pblico o sociedades de derecho privado, presentan tambin una organizacin que las unifica y constituye, como tales, personas jurdicas. Lo que distingue al Estado de cualquier otra agrupacin es la potestad de que se halla dotado. Esta potestad que slo l puede poseer, y que por lo tanto se puede ya caracterizar denominndola 'potestad estatal', lleva, en la terminologa tradicionalmente consagrada en Francia, el nombre de soberana. Segn esto, se podra concretar, pues, la nocin jurdica del Estado a esta doble idea fundamental: el Estado es una persona colectiva y una persona aoberana.t'f"
p)
Teora de ] acques M aritain
El pensamiento de este ilustre filsofo contemporneo presenta un vivo inters en la indagacin del concepto de Estado dada su construccin lgica al travs de la cual distingue con claridad diversas ideas que en la teora poltico-jurdica suele confundirse o identificarse, como son las de "nacin",
837 388
os. cit pp. 25, 26 y 27. Ibid. pp. 27 y 28.
227
"cuerpo poltico" y "Estado", sin que esta aseveracin implique nuestro absoluto acuerdo con tal distincin ni la asuncin de la tesis que sobre el ser estatal expone tan conocido pensador. Maritain afirma que a pesar de que se han utilizado los conceptos de "comunidad" y "sociedad" como equivalentes, sin que l mismo, segn declara, se haya exceptuado de esta propensin, entre ambos media una notable diferencia. Aunque comunidad y sociedad "son dos realidades tico-sociales y autnticamente humanas no slo biolgicas", en la primera el objeto es un hecho anterior a la inteligencia y voluntad del hombre y que "acta independientemente de ellas para crear una psiquis comn inconsciente, sentimientos y estados psicolgicos comunes y costumbres comunes". En cambio, contina Maritain, en la sociedad "el objeto es una tarea a realizar o un fin que alcanzar, el cual depende de las determinaciones de la inteligencia y voluntad humanas, estando precedido por la actividad -sea decisin o al menos consentimiento- de la razn de los individuos". En la comunidad, las relaciones sociales proceden de ciertas situaciones y ambientes histricos: las normas colectivas de sentimiento --o psiquis colectiva inconsciente- prevalecen sobre la conciencia personal y el hombre aparece como un producto del grupo social. En la sociedad, la conciencia personal mantiene la prioridad, el grupo social est modelado por los hombres y las relaciones sociales derivan de una iniciativa dada, de una idea dada, as como de la voluntaria determinacin de las personas.?" Como se ve, Maritain reitera la distincin que entre ambos conceptos hizo el pensador alemn T oennies sobre la comunidad (Gemeinschaft) y la sociedad (Gesellschaft), quien seala anlogas notas diferenciales que las que aduce el filsofo francs. El grupo humano ms importante dentro del tipo "comunidad" es la nacin, que se forma por la concurrencia de variados factores comunes como la tradicin, la cultura, la civilizacin, las costumbres y necesidades, los sufrimientos, las aspiraciones, creencias, etc., y que lo integran como un ser real de ndole tico-social, participante de las leyes naturales y sometido a exigencias teleolgicas espirituales que constituyen lo que Maritain llama "vocacin histrica de la nacin". La nacin, prosigue, "es una comunidad de comunidades, un ncleo consciente de sentimientos comunes y de representaciones que la naturaleza y el instinto humano han hecho hormiguear en tomo a un determinado nmero de cosas fsicas histricas y sociales. A semejanza de cualquier otra comunidad, la nacin es 'acfala', tiene sus lites y centros de influencia, mas no jefe ni autoridad gobernante" .340 Afirma Maritain que la nacin, como comunidad, no puede por s misma transformarse en una sociedad poltica; slo es "un suelo propicio y una ocasin" para esa transformacin, puesto que "el cuerpo poltico pertenece a otro orden superior", el cual, una vez formado, es diferente de la comunidad nacional. "La sociedad poltica, dice, impuesta por naturaleza y lograda por razn, es la ms perfecta de las sociedades temporales. Es una realidad humana concreta y total que tiende a un bien humano concreto y total: el bien comn.
~----839
840
El Hombre y el Estado, pp, H, 15 Y 16. Op. cit., p. 19.
228
Es una obra de la razn, nacida de los oscuros esfuerzos de la razn misma desembarazada del instinto e implicando esencialmente un orden racional.t"? Al ser obra de la razn o de la idea, al racionalizar los fines de la comunidad, al tener a sta como substratum, la nacin es el contenido de la sociedad poltica; en otras palabras, la comunidad nacional se convierte en sociedad poltica cuando se seala fines especficos moldeados o configurados segn los factores que integran la nacionalidad. "La comunidad nacional no solamente est comprendida en la superior unidad del cuerpo poltico, como todas las comunidades de la nacin, sino que el cuerpo poltico contiene tambin, como elemento superior que es, a las unidades familiares, cuyos derechos y libertades esenciales son anteriores a el mismo, y una multiplicidad de otras sociedades particulares que proceden de la libre iniciativa de los ciudadanos y que debieran ser lo ms autnomo posible. Tal es el elemento de pluralidad inherente a cualquier sociedad poltica autntica. Familia, economa, cultura, educacin y vida religiosa importan tanto como la existencia poltica para la vida misma y la prosperidad del cuerpo poltico. Cualquier tipo de ley, desde las reglamentaciones espontneas y tcitas del grupo hasta la ley de la costumbre y el derecho, en el sentido cabal del trmino, contribuye al orden vital de la sociedad poltica. Puesto que en sta la autoridad brota de abajo, deriva del pueblo, es normal que toda la dinmica de esta autoridad en el cuerpo poltico debiera estar formada con las autoridades particulares y parciales, que se acumulan, una sobre otra, hasta alcanzar la autoridad suma del Estado. Finalmente, el bienestar pblico y el orden general del derecho son partes esenciales del bien comn del cuerpo poltico, pero ese bien comn tiene implicaciones humanas ms amplias, ricas y concretas, ya que es por naturaleza el bien de la existencia humana de la multitud... "342 Para Maritain el Estado no es la sociedad poltica sino una parte de ella, "la ms sobresaliente". En sustancia, identifica al Estado con el gobierno estatal al sostener que "slo es aquella parte del cuerpo poltico especialmente interesada en el mantenimiento de la ley, el fomento del bienestar comn y el orden pblico, as como la administracin de los asuntos pblicos". 343 El Estado es un gobierno institucional, no de hombres, aunque instituido por el hombre como una superestructura de instituciones coordinadas por la ley. Aunque con ideologas opuestas o contrarias, el concepto de Estado en Maritain tiene equivalencia con el concepto respectivo en el pensamiento marx-leninista, puesto que para ambos el Estado no es una persona jurdica ni tampoco una entidad real o un organismo histrico de carcter tico-poltico, sino un conjunto de instituciones o un "aparato coercitivo", es decir, un sistema de gobierno compulsorio. "El Estado no es sujeto de derechos, un Rechtssubjekt, como algunos teorizantes modernos, especialmente Jellinek, creen errneamente", asegura Maritain, agregando: "los derechos del pueblo o del cuerpo poltico no son ni pueden ser transferidos o entregados al Estado. Adems,
341 342 84S
Ibid., p. 23. Op. cis., pp, 24 Y 25. Ibid., p. 25.
229
en tanto que el Estado representa al cuerpo poltico (en las relaciones externas de este ltimo con los otros cuerpos polticos), el 'Estado' es una entidad meramente abstracta y no una persona moral o sujeto de derechos. Los derechos adscritos a l no son derechos propios, son los derechos del cuerpo poltico, el cual es idealmente sustituido por aquella entidad abstracta, realmente representada por los hombres que han sido encargados de la conduccin de los asuntos pblicos e investidos de poderes especficos."?"
q)
Teora de Adolfo Posada
Segn el pensamiento de este ilustre jurista espaol, expuesto en una de sus ltimas obras.?" el Estado se revela como un fenmeno poltico, como un proceso en el que se conjugan o compenetran dos elementos, a saber, la soberana o poder supremo y la norma jurdica. "En el proceso real del Estado, dice, palpitan e influyen poderosamente en su vida dos 'nociones' esencial y estrictamente 'polticas' y, adems, como se ha visto, de rancio abolengo en la historia de las ideas; son ellas la nocin de 'soberana' -potencia o poder supremo- y la nocin de 'norma', 'ley' en sentido amplio. Esta nocin de norma se recoge y expresa en el trmino ms comprensivo de 'orden jurdico', 'rgimen de normas', 'reinado de la ley' o Estado de Derecho (Rechtstaat), al que ha de acomodarse el ejercicio de la soberana", agregando: "El Estado, por tal manera, deber concebirse como la sntesis viva -dinmica- de las nociones de 'soberana' -poder coactivo- y de 'ley', realizadas, soberanas y ley, en un espacio dado y en su tiempo, y definidas por las condiciones que limitan la accin del poder, en cuanto es instrumento de la ley."346 La sntesis entre ambos elementos -orden jurdico. y poder soberano- se manifiesta en una interrelacin, en cuanto que el poder crea el orden y se somete a l por imperativos de carcter tico derivados de la naturaleza de los hombres como "seres racionales y libres" que conscientemente asumen el deber o la obligacin de sujetarse al Derecho cuyo contenido son las variadas relaciones en que la vida social consiste. De las ideas de Posada se desprende que la capacidad productora del orden jurdico por el poder soberano tiene orientaciones limitativas ticas, en el sentido de que ste no puede crear un "Derecho" que no est encaminado a regular las relaciones dentro de la sociedad sobre la base del respeto a las condiciones naturales de los hombres como "seres racionales y libres", quienes slo al travs de esa finalidad se someten al o;den jurdico consciente y. voluntariamente, pues "la relacin de obligacin solo. puede establecerse cuando hay quien sea capaz de sentirse obligado, de sentir el deber, o sea, un ser racional capaz de reacciones ticas, psquicamente capaz de formular juicios de valoracin, y de determinarse por s en su vida".
8H
345
lU6
Op. cis., pp. 29 Y 30. La Idea Pura del Estado, 1943. Op. eis., pp. 53, 55 Y56.
230
Completa Posada su pensamiento afirmando que: "Ahora bien, los seres capaces, con capacidad diversa, obra de la evolucin psquica para determinarse por s -son las personas, que forman las sociedades polticas y en ellas los Estados, en donde surge y se puede hacer efectivo el derecho, obra ste como sistema o rgimen de normas, de las personas mismas que los constituyen. Mientras los hombres -agrupados en ncleos ms o menos amplios y ms o menos complejos, desde la horda hasta la nacin o hasta la sociedad de nacionesvivan y ordenen su conducta segn la frmula del ms fuerte, del mayor poder de imposicin, la poltica es fsica; no es, en rigor, poltica, ni los Estados en que aquel criterio se aplica son Estados en el sentido jurdico y tico -humano-- de la palabra; porque slo en la medida en que la vida "estadual" se produce, segn las exigencias del vivir jurdico, o sea, como un orden de normas expresin del ntimo sentir y querer de los hombres en relacin con la adecuada -justa- satisfaccin de las necesidades, convertidas en fines de las personas que forman el grupo, slo entonces se puede hablar de Estado en las sociedades polticas. La historia poltica de la humanidad en sus pueblos y naciones, desde el punto de vista de la concepcin tica del Estado, puede interpretarse como un esfuerzo mil veces secular, para convertir el gobierno del ms fuerte --en que el hombre fuerza, se impone al hombre, y el hombre se somete al hombre fuerza-, en un rgimen jurdico -de imperio de la ley-, expresin de la justicia -para la vida buena: Aristteles-, creacin incesantemente renovada -funcin de 'fluido tico'- y rgimen en el cual el hombre no se impone al hombre ni se somete al hombre, sino que ste obedece a la ley, al derecho formulado en normas."347 De las ideas anteriormente transcritas, que Posada fundamenta en sesudas y documentadas argumentaciones de carcter tico-filosfico y cuyo comentario o reproduccin sinttica deliberadamente omitimos, dicho tratadista concluye que "el Estado en la idea pura se concibe como un orden jurdico, realizado en diversas formas -obra de la historia para hacer posible no slo la armona de las libertades (Kant)-, sino la de los fines humanos en la comunidad perfecta que apetece el hombre (Surez). Es el Estado en la idea pura el 'reinado de la libertad', condicin de la persona, su caracterstica, pero realizada en el 'reinado del derecho', que hace posible y efectiva la interdependencia humana mediante el rgimen jurdico, de normas, y como consecuencia, de la intensificacin expansiva de la nocin y del sentimiento del deber en relacin con la nocin del fin, contenido inagotable del comercio jurdico."348
r)
Teora de H ermann H eller
Con admirable perspicacia crtica, este distinguido doctrinario alemn sostiene que el Estado no puede quedar constituido por ninguno de los factores o elementos que el pensamiento tradicional ha considerado separadamente como integrantes o denotativos de su entidad, tales como el territorio, el pueblo, el orden jurdico, el poder y los rganos de gobierno. Tampoco para
347
uu;
848
Op. cit., pp. 75-y 76.
pp. 63 Y 64.
231
Heller el Estado consiste en la conjugacin de dichos elementos o factores, ya que es una unidad soberana organizada de decisin y accin. "El gnero prximo del Estado, dice, es la organizacin, la estructura de efectividad organizada en forma planteada para la unidad de la decisin y la accin", estribando su diferencia especfica frente a las dems organizaciones existentes dentro de su territorio, en que su dominacin es soberana, por cuanto que slo al Estado incumbe el "poder fsico coactivo" y la capacidad de ejecutar sus decisiones frente a quienes se opongan a ellas.?" "El Estado, afirma, no es un orden normativo; tampoco es el 'pueblo'; no est formado por hombres, sino por actividades humanas. Un hombre, por mucho que se someta a un Estado, aunque se trate de un Estado 'totalitario' pertenece siempre a diversas organizaciones, de naturaleza eclesistica, poltica, econmica, etc., que le reclaman con distinta intensidad y, con frecuencia, tambin segn zonas diferentes de su personalidad y da realidad a todas esas organizaciones por medio de actividades particulares que de l se destacan. El Estado, en fin, tampoco puede ser identificado con los rganos que actualizan su unidad de decisin y accin. Desde hace tiempo las llamadas teoras realistas del Estado quieren reducir ste a las personas que poseen el poder y cuya realidad fsica es tangible, identificndolo, pues, con los rganos de dominacin. Al igual que su' cabal contrapartida, la' teora que reduce el Estado al pueblo, la que lo confunde con el dominador desatiende, asimismo, el hecho de que toda organizacin de dominacin slo es real en cuanto unidad de dominadores dotados de poder y sbditos que les han conferido ese poder. Pues as corno lo que hace a uno gua es la sumisin de los que son guiados, as tambin lo que engendra la dominacin es la obediencia. Por tal motivo la organizacin estatal es aquel status, renovado constantemente por los miembros, en el que se juntan organizadores y organizados. La unidad real del Estado cobra existencia nicamente por el hecho de que un gobierno disponga de modo unitario sobre las actividades unidas, necesarias para la autoafirmacin del Estado.T"? HelIer rechaza la idea de que el Estatlc.> se manifieste en la diferencia entre gobernantes y gobernados, como lo pretende Duguit. El Estado, sostiene, no se. "descompone" en gobernantes y gobernados, "pues slo en virtud de su efIcaz trabazn mediante una ordenacin realizan unos y otros lo que, no slo frente a lo exterior sino ante s mismo, aparece como una unidad de accin", cuya existencia, como cooperacin humana, "se hace posible gracias a la actu~cin de 'rganos' especiales conscientemente dirigida hacia la formacin ef~caz de unidad". 851 Niega que el pueblo o la nacin sean anteriores al Estado, af~ando, por lo contrario, que la unidad estatal es la que "cultiva y crea" la undad natural del pueblo y la nacinj?" y por cuanto al territorio, tambin le escatima importancia como elemento de integracin del Estado sin el obrar h~ano. "No se puede concebir, dice, la unidad e individualidad del Estado Partiendo nicamente de las caracteristicas de su territorio, sino tan slo de la
849
850
111 852
Teoria del Estado, p. 255. Op. cit., pp. 255 Y 256. tsu; pp. 248 Y 250. Op. cit., P. 181.
232
cooperaclOn de la poblacin bajo las condiciones dadas de espacio, es decir, slo socialmente.t'P" En cierto modo, Heller acepta el dualismo Estado-Derecho al sostener que el poder del Estado crea al Derecho y es su fuente de validez formal, existiendo entre ambos una recproca vinculacin. Asevera que: "Sin el carcter de creador de poder que el derecho entraa, no existe ni validez jurdica normativa ni poder estatal; pero sin el carcter de creador de derecho que tiene el poder del Estado no existe positividad jurdica ni Estado. La relacin entre el Estado y el Derecho no consiste ni en una unidad indiferenciada (Kelsen) ni en una irreductible oposicin. Por el contrario, esa relacin debe ser estimada como una relacin dialctica, es decir, como relacin necesaria de las esferas separadas y la admisin de cada polo en su opuesto.t'v" Aunque el poder estatal crea al Derecho (que para Heller slo es el positivo), no por ello deja de estar sometido a ciertos principios de obligatoriedad tica y cuyo acatamiento. legitima a ese poder, el cual los convierte en normas jurdicas propiamente dichas, o segn sus mismas palabras: "la instancia que en el Estado establecen las normas se hace legtima cuando los destinatarios de la norma creen que el creador del derecho, al establecer los preceptos jurdicos, no hace ms que dar carcter positivo a ciertos principios de derecho ticamente obligatorios que trascienden del Estado y de su derecho, y cuyo fundamento precisamente constituyen." "Decir que la voluntad del Estado es la que crea y asegura el Derecho positivo es exacto, si, adems, se entiende que esa voluntad extrae su propia justificacin, como poder, de principios jurdicos suprapositivos."?" Al proclamar la tesis de la "unidad dialctica" entre el Estado y el Derecho, Heller discrepa de la opinin de Kelsen en el sentido de que entre ambos existe una plena identidad, la cual lgicamente excluye a uno y a otro. Si el Derecho fuera 10 mismo que el Estado o viceversa, habra "derecho sin estado" y "estado sin derecho" con ~ta a su mutua reductibilidad. "Desde el momento, dice Heller, en que se l1jtlida la necesaria tensin entre Derecho y Estado, echndose unilateralmente del lado del Derecho, parece muy fcil fundamentar la validez del Derecho frente al Estado. Pero tal apariencia se desvanece al descubrir que la teora ke1seniana del Estado sin Estado se presenta como imposible porque, a la vez, es una Teora del Derecho sin Derecho, una ciencia normativa sin normatividad y un positivismo sin positivdad. Como el Estado es absorbido completamente por el Derecho y en cuanto sujeto de Derecho, no es otra cosa que "El Derecho como sujeto", las normas jurdicas de Ke1sen han de establecerse y asegurarse a s mismas, o sea que carecen de positividad. El mstico "automovimiento" del Derecho de Kelsen viene a abocar, en ltimo extremo, "en la norma fundamental que constituye la base de la unidad del orden jurdico en su antomovimiento". Pero como la norma fundamental no es ms que un nombre inadecuado que se le da a
353 354 355
ius., p.
164-.
Op. cit., pp. 208 Y 209. oi, cit., pp. 209 Y 210
233
la voluntad del Estado no sometida a normas, al Derecho, tal como lo entiende Kelsen, le falta, adems de la positividad, la normatividad. La reduccin kelseniana del Estado al Derecho supone la identificacin del orden normativo ideal con la organizacin real -la organizacin es, para nuestro autor, "tan slo el extranjerismo que corresponde a ordenacin"- y arranca de la concepcin de una organizacin no organizada y sin rganos, de una democracia sin autoridad, o sea, en ltimo trmino, de la reduccin, ya conocida por nosotros, del Estado al pueblo.?"
s)
Teora de Georges Burdeau
La base de esta teora es lo que se llama la institucionalizacin del poder. El poder es un hecho, dice Burdeau, que resulta de la diferenciacin entre gobernantes y gobernados, pero siendo el Estado un "fenmeno espiritual", para que ese poder implique su consistencia se requiere que se institucionalice mediante el derecho consuetudinario o escrito. Por virtud de su institucionalizacin, el poder se "disocia" de sus agentes, o sea, de las personas, rganos o funcionarios que lo ejercen, es decir, del gobierno.
"La formacin del Estado, asevera, coincide con una cierta forma del poder, y esta forma particular del poder resulta de una concepcin dominante en el grupo, y aceptado por los gobernantes mismos, en cuanto a la naturaleza de la fuerza o potencia poltica. He ah un hecho de conciencia. Pero este hecho no constituye por s solo el soporte del Estado. Provoca el cumplimiento de un acto jurdico segn el cual el poder se convierte efectivamente, en el plano de las realidades, en lo que los gobernantes y gobernados ven en l. Este acto es la institucionalizacin del poder que tiene por objeto disociar el poder de sus agentes de ejercicio y de fundarlo sobre la institucin a la cual se incorpora la idea de derecho dirigente en el grupo. Esta operacin de institucionalizacin del poder puede tener lugar por modo consuetudinario o realizarse mediante un acto jurdico formal: la constitucin. Pero cualquiera que sea la manera como dicha operacin se efecte, presenta siempre este triple carcter de ser un acto jurdico, de .modificar la naturaleza del poder y de dar nacimiento al Estado. Hay, pues, en definitiva, en la diferenciacin sobre la que reposan las sociedades polticas, una ruptura de continuidad, un momento en que el orden emprico se transforma en orden jurdico y es entonces cuando aparece el Estado."351
Burdeau se aparta del pensamiento de Duguit para quien el Estado surge de la diferenciacin entre gobernantes y gobernados, o sea, desde que aparece un poder de mando que ejercen unos individuos sobre los dems dentro' de la sociedad humana. Burdeau insiste en que el Estado no es un fenmeno de hecho sino un fenmeno espiritual o de conciencia, pues el poder no se acata por la coaccin sobre los gobernados, sino por la idea que stos abrigan acerca de la obligacin de obedecerlo y de someterse a l. "Es claro, afirma, en efecto, que si el Estado es y permanece siempre un hecho, no puede expl31118 351
Ibid., p. 216.
Trait. de Science Politiqueo Tomo 11, "L'Etat", pp. 38 Y39.
234
carse cmo este hecho provoca, entre los hombres, el sentimiento de la obligacin de obedecer al Estado. El hecho de la diferenciacin entre gobernantes y gobernados explica que stos soportan la fuerza. Ahora bien, en el Estado no hay solamente una potencia (puissance) soportada, hay sobre todo, en la gran mayora de los individuos, el sentimiento de una obligacin que la coercin no motiva absolutamente. Es la obligacin jurdica, y su existencia misma prueba que el Estado pertenece al mundo del derecho", agregando ms adelante que "el fenmeno del poder, que expresa exteriormente al Estado, corresponde a la idea de una disciplina a la cual se subordina, en las conciencias individuales, la formacin de la nocin de Estado" y que ste es la forma por la cual el grupo se unifica sometindose al Derecho.t'" Para Burdeau el territorio y la nacin son condiciones de existencia del Estado pero no sus elementos constitutivos, toda vez que "el Estado es una realidad abstracta que no se absorbe por ninguna de las condiciones de hecho exigidas para su formacin (territorio y pueblo). Su. existencia es el resultado de un esfuerzo del pensamiento del hombre y no el producto natural de ciertas circunstancias concretas". El territorio es el "campo de accin del poder" y la nacin, a la vez est sujeta y colabora con ese poder, el cual no es el gobierno coactivo (puissance tatique) sino su manifestacin". 359 Por otra parte, el esclarecido profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Dijon distingue entre el "Estado como concepto", y el "Estado como institucin." Bajo el primer aspecto, adopta un criterio eminentemente subjetivo, al afirmar que el Estado es una idea que reside en el espritu del hombre carente de realidad objetiva y a la cual se atribuye el asiento del poder institucionalizado, cuyos efectos se perciben cotidianamente "sin encontrar nunca su origen primero". 360 En lo que concierne al aspecto institucional, Burdeau, siguiendo la teora de Hauriou sobre el concepto de institucin, afirma que el Estado es la institucin en que se encarna el poder al servicio de una idea directriz. "La institucin, dice, es una empresa al servicio de una idea, organizada de tal manera que dispone de un poder y de una duracin superiores a las de los individuos mediante los cuales acta", aadiendo que la institucin se diferencia claramente de un grupo, organismo o sociedad en cuanto que, en aqulla, la idea y los medios para realizarla integran su entidad misma, mientras que en los segundos la idea y los medios son. trascendentes como fines e instrumentos para su consecucin. En la institucin el poder no es extrao a ella, puesto que "as como la idea est integrada en la institucin, el poder est ntimamente ligado a la idea". 361 Esta idea, en lo que respecta al Estado como institucin, est constituida por el Derecho, sostiene Burdeau, al aseverar que cuando ste "se sustituye a los jefes que, hasta entonces, realizaban el acto de autoridad a ttulo de prerrogativa personal, el Estado toma en toda plenitud sus cualidades. Ellos encarnaban la idea de derecho, y por ende, a partir de la institucionalizacin es el
358 859
&60
uu; pp.
861
Op, cit., pp. 40, 146 Y 140. 107 Y 143. Op. cii., p. 234. tus; p. 237.
235
Estado el que la porta. Al institucionalizarse, el poder no deja de ser solidario con la idea de derecho, quedando como factor de su energa y de su potencialidad organizadora de la vida social". Por virtud de dicha solidaridad, contina Burdeau, el Derecho permanece inmune a las "pasiones de un jefe", pues el poder deja de personalizarse en ste para convertirse en "Estado", cuya idea es, para dicho tratadista, la de "una potencia pblica que cumple los destinos de una nacin segn los principios contenidos en una idea de derecho".362
t)
O bseroacin final
Hemos expuesto con someridad, sin el propsito de analizarlas crticamente, algunas de las teoras que el pensamiento jurdico-poltico ha elaborado sobre el concepto de Estado. Como ya lo advertimos con anterioridad, no perseguimos el objetivo en este libro de aludir a todas las tesis que sobre dicho tpico se han formulado, ya que la tarea que a su consecucin se consagre, producira una obra de extensin enciclopdica dado el nmero tan crecido de autores de Derecho Pblico y de Ciencia y Filosofa Polticas, que han emitido sus variadas, dismiles y contrarias opiniones respecto de la implicacin del citadb concepto, segn la metodologa que cada uno de ellos emplea y el punto de vista que adoptan como base de partida de sus ideas. . Sin embargo, si examinamos en conjunto la multitud de doctrinas que tienden a desentraar lo que es el Estado, podemos percatarnos que la mayora de ellas, con las inherentes discrepancias que necesariamente se suscitan en el tratamiento de este difcil y complejo tema, postulan supuesta o expresamente la tesis de la personalidad estatal, que es la que nos parece ms lgica y ms acorde con la esencia jurdica del Estado, toda vez que recoge en una concepcin unitaria y total a todos sus elementos, sin reducir dicha entidad a alguno 4e ellos, reduccin que proporciona una visin parcial de lo que sta es, como tendremos oportunidad de demostrar. A las teoras que preconizan la idea de que el Estado es una persona jurdca con notas o atributos ostensibles que nos permiten 'distinguirlo de otras personas jurdicas que existen y operan dentro y fuera de l, se suman trata~stas contemporneos diversos de los que hemos mencionado, tales como el Italiano Paolo BiscarettiP" el belga lean Dabinr" y los mexicanos Rafael Rojina Villegas y Mario de la Cueva, entre otros. As, Rojina define al Estado como "una persona jurdica con poder soberano, constituida por una colectividad humana determinada territorialmente, cuyo fin (de dicha persona) es la creacin y aplicacin del Derecho al cual se encuentra sometida". 3ti5 Por su par~e, el maestro De la Cueva, despus de analizar la evolucin histrica de la Idea de Estado, principalmente atendiendo a diversa teleologa estatal en las diferentes etapas polticas de la humanidad vaciada en distintos sistemas
362 868 36. 885
Vase su obra Derecho Constitucional", eaici6n 1965, Madrid, pp. 114 Y 115. Doctrina Genert. del Estado, pp. 108 Y ss, Teora Genert. del Estsdo, p. 15.
os. cis., p.
239.;".
236
polticos concretos, considera que el Estado no es el territorio sino que "slo lo supone", ni tampoco puramente la comunidad ni el gobierno, sino que "aparece como la unidad o la personificacin de la comunidad organizada en un territorio". 8~6
n.
A.
LA SOBERANA Y EL PODER CONSTITUYENTE
Equiuocidad del trmino "soberana"
El concept~ de soberana y el vocablo que lo expresa han tenido acepciones diversas que dificultan seriamente su precisin. En el pensamiento jurdicopoltico y en la facticidad poltica misma han denotado ideas distintas. Aristteles hablaba de autarqua", que, como afirma Jellinek, era sinnimo de "autosuficiencia", es decir, implicaba la capacidad de un pueblo para bastarse a s mismo y realizar sus fines sin ayuda o cooperacin extraa. En Roma se utilizaban las expresiones "maiestas", "potestas' o "imperium" que significaban la fuerza de dominacin y mando del pueblo romano. Durante la Edad Media la soberana equivala a "supremaca", "hegemona" o "prevalencia" entre el poder espiritual representado por el papado y el poder temporal de los reyes, habiendo sido, como dice el autor citado, un concepto "polmico" en las diversas teoras polticas de la poca, entre las que destaca la tesis de M arsilio de Padua, quien proclam la superioridad del Estado frente a la Iglesia. Dentro de las concepciones respecto de la "soberana del Estado" frente al "dominium" territorial de los seores feudales, se pretendi justificar la radicacin del poder soberano en la persona del monarca o del prncipe. Como se habr observado de la resea que hicimos anteriormente, entre esas concepciones descuella la de H obbes, quien trat de legitimar el absolutismo real preconizando el principio "legibus solutus" y apoyndolo en el postulado que rezaba "omnis potestas a Deo". Debe recordarse, por otra parte, que la idea de "soberana nacional o del pueblo" propiamente se proclama en las corrientes del pensamiento jurdico-poltico de los siglos XVII y xvm 'con Locke, M ontesquieu, Sieys y Rousseau, segn se infiere claramente de sus respectivas doctrinas que con antelacin expusimos. No ha faltado, adems, quien niegue la existencia de la soberana como poder absoluto. y supremo. Benjamn Constant, quien ejerci notable influencia en el pensamiento jurdico y poltico de los pases iberoamericanos y de Espaa durante el siglo XIX, se afilia a esta tesis. "La soberana, dice, reside en la totalidad de los ciudadanos; ello debe entenderse de modo que ningn individuo, ninguna faccin, ni asociacin parcial puede atribuirse el poder supremo si no le ha sido delegado. Empero, de aqu no se sigue que la totalidad de los ciudadanos, o aquellos que se hallan investidos de la soberana, puedan disponer a su arbitrio de la existencia de los particulares. Hay, por el contrario, una parte de la existencia humana, que por necesidad permanece individual e independiente, y que se halla de derecho fuera de
3066
Teotia General del Estado. Apuntes de Ctedra, 1961, p. 29.
237
toda competencia social. Por lo cual la soberana no existe, sino de manera limitada y relativa. En el punto en que comienza la independencia de la existencia individual, cesa la jurisdiccin de dicha soberana."?" Esta consideracin la extiende Constant a la soberana popular al afirmar que sta no es ilimitada, puesto que "est circunscrita a los lmites que les sealan la justicia y los derechos de los individuos". "La voluntad de todo un pueblo, agrega, no puede hacer justo lo que es injusto. Los representantes de una nacin no tienen el derecho de hacer lo que tiene el derecho de. hacer la nacin misma. Ningn monarca, sea el que fuere el ttulo que reclame, ora se apoye en el derecho divino, otra en el de conquista, ora en el sentimiento del pueblo, no posee un poder sin lmites. Dios, si interviene en las cosas humanas, slo sanciona la justicia. El derecho de conquista no es ms que la fuerza, que no es un derecho, puesto que pasa a quien se apodere de ella. El asentimiento popular no podr legitimar lo que es ilegtimo, puesto que un pueblo no puede delegar una autoridad de la que carece."368 La ambigedad del trmino "soberana" ha hecho exclamar a don Felipe Tena Ramrez que su concepto "ha sido, desde el siglo xv hasta nuestros das, uno de los temas ms debatidos del derecho pblico", aadiendo que "Con el tiempo, y. a 10 largo de tan empeadas discusiones, la palabra soberana ha llegado a comprender dentro de su mbito los ms dismiles y contradictorios significados."?" Se podra elaborar una obra de alcances enciclopdicos con la sola exposicin de las mltiples y divergentes teoras y opiniones que se han sustentado por los doctrinarios de todos los tiempos acerca del concepto y de la "radicacin'" del poder soberano, cuya idea se sigue debatiendo en el derecho poltico. No resistimos la tentacin de resear, muy someramente por cierto, algunas de las tesis ms destacadas y conocidas que se han postulado respecto de la difcilmente asequible concepcin de la soberana a partir del pensamiento de Juan Badina expuesto en su clebre tratado "La Repblica", dividido, como se sabe, en seis libros y que apareci a la luz pblica en el ao de 1577. Para l, la "repblica" es decir, el Estado, implica el establecimiento de un poder soberano, que no puede existir sino en ella. Este poder, como casi dos siglos ms tarde lo reputara Rousseau, es indivisible, perpetuo y absoluto en la concepcin de Bodino, quien distingue, por otra parte, la soberana del poder pblico que transitoriamente se encomienda a diferentes formas de gobierno, como la dictadura en Roma, o a gobernantes designados por un lapso determinado, toda vez que stos no son sino "guardianes" y "depositarios" del poder soberano pero no sus titulares. Para dicho pensador los "derechos esenciales" de la soberana pertenecen al "soberano", llmese rey, pueblo o "cuerpo de nobles". La incongruencia en que incurre Bodino, quiz para justificar la monarqua absolutay hereditaria de Francia, consiste en declarar que el poder soberano puede transmitirse por va de sucesin del rey (sobe361
Sil8 8419
Curso de PolUica Constitucional. Edicin "Tauros", Madrid, 1968, p. 5. 1dem, p. 11. Derecho Constitucional Mexicani1, p. 3.
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rano) a sus descendientes. "El pueblo, dice en el libro primero de su afamada obra, o los seores de una repblica pueden donar pura y simplemente el poder soberano y perpetuo a alguien para disponer del Estado a su arbitrio, y despus dejarlo que haga 10 que quiera, anlogamente a como el propietario puede donar el objeto de su propiedad pura y simplemente, sin otra causa que su liberalidad." Por otro lado, debe observarse que para Badina el "soberano" no tiene restricciones jurdicas en el ejercicio de su poder, ya que si las tuviese, ste no sera soberana, agregando, sin embargo, que s tiene limitaciones ticas impuestas por el principio natural de la respetabilidad de la familia que es la institucin ms antigua. Esta consideracin aparta a Badina del pensamiento poiitico medioeval que preconiz el origen divino de la soberana -omnis potestas a Deo- y el postulado "legibus solutus" del soberano, quien, por virtud de l, no tena ms barreras que su conciencia de gobernante. Asimismo, lo hace divergir de las ideas filosficas y polticas del siglo XVIII, conforme a las cuales la soberana tiene como diques naturales, no jurdicos, el respeto a la libertad del hombre y a su individualidad, segn 10 estim Benjamn Constant, ya que para Badina no es el ser humano y sus derechos "naturales" los que deben frenar el poder soberano sino el grupo institucional familiar. Adems, la respetabilidad tico-social de este grupo lo lleva al extremo de afirmar que tampoco el soberano debe atentar contra la propiedad familiar ni decretar impuestos sin el consentimiento de los gobernados o de sus representantes, pues un tributo establecido segn el capricho del gobernante sin la aquiescencia de stos es un despojo. En los comienzos del siglo XVII la tesis de la soberana popular se sostiene por el alemn Althusius en su obra denominada "Poltica Methodice Digesta" aparecida en 1603. A diferencia de la opinin de Badina, quien se inclina por la soberana del prncipe (monarca), dicho pensador la atribuye al pueblo, considerando a la comunidad poltica, producto de la unin voluntaria de los hombres, como titular del mencionado poder. "Con estas ideas, asevera Mario de la Cueva, el autor de la Poltica arrebat a los reyes la idea de la soberana absoluta de Badina y la entreg al pueblo.t'F" En la misma centuria se destaca en el pensamiento poltico la teora de H obbes que ya expusimos anteriormente, y segn la cual, la soberana reside en ese ente necesario, llamado "Estado", personificado en un individuo, el "soberano", que dispone como el Leviathan mitolgico, de toda la fuerza conveniente para "asegurar la paz y defensa comn". 311 Sera imperdonable, por otra parte, que no recordramos la tesis del famoso ginebrino Juan [acobo Rousseau, a la que tambin hicimos somera referencia con antelacin, y segn la cual la soberana es la voluntad general, cuya idea tambin hemos explicado. En resumen, consideramos suficiente la evocacin de las tesis que hemos sealado y de las q~e se derivan de las diferentes teoras sobre el Estado que reseamse con anterioridad, para reiterar la equivocidad del vocablo "soberana" y la multivalencia del concepto respec810 La Idea de Soberanla. Estudio contenido en la obra "El Decreto Oonstitucional dI Apatzingn", publicada en 1964 por Coordinaci6n de Humanidades de la U.N.A.M. 871 Cfr. supra pargrafo f) de este mismo cap~o.
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tivo, en cuyas divergentes acepciones se descubre, sin embargo, un denominador comn, cual es su implicacin como poder supremo con diversa radicacin o distinta titularidad. En el laberinto de definiciones respecto de lo que es o pueda ser la soberana o el poder soberano se extrava el intelecto humano sin que los doctrinarios contemporneos le sirvan como hilo de Ariadne. Sera demasiado prolija la sola enunciacin de las mltiples ideas que los tericos actuales han externado sobre dicho tema, bastando la alusin a unas cuantas opiniones de la Ciencia Poltica y del Derecho Constitucional, para poner de relieve la equivocidad y la multivalencia a que nos hemos referido. Esta divergencia eidtica obedece en trminos generales a la diversa imputacin que los doctrinarios hacen de la soberana, en cuanto que unos la consideran como poder perteneciente al pueblo o a la nacinf" y otros como atributo caracterstico del poder del Estado. La diversidad imputativa a que nos referimos provoca indiscutiblemente una diversidad de lenguaje que entraa, a su vez, una discrepancia conceptual que para nosotros es irreconciliable, pues nunca puede ser lo mismo la soberana popular o nacional y la llamada "soberana estatal" que en nuestra opinin no existe por las razones que posteriormente aduciremos. Entre los partidarios de la soberana del Estado figuran Bluntschlif": [elli78 y otros autores que senek,374 Esmeini" BielsF" De la Cueua."" Serra Rojas3
372 Tomamos estos dos conceptos como sinnimos o equivalentes por las razones que con anterioridad expusimos. 373 "El Estad", dice, es la encarnacin y personificacin del poder de la nacin. Este poder, considerado en su majestad y en sus fuerzas supremas, se llama soberana" (Thorie gnrale de l'Etat, p. 420). 374 Para el distinguido maestro de Heidelberg, "La soberana es la capacidad de determinarse por s mismo desde el punto de vista jurdico", agregando que "Esta capacidad suprema no puede pertenecer sino al Estado." (L'Etat Moderne et son Droit, II, 155.) 375 El Estado, afirma, sujeto y titular de la soberana, por no ser sino una persona moral, una ficcin jurdica, es preciso que la soberana sea ejercida en su nombre por personas fsicas, ~na o varias, que quieran y obren por l. Es natural y necesario que la soberana al lado de su titular perpetuo y ficticio, tenga otro titular actual activo, en quien residir necesariamente el libre ejercicio de esta soberana." (Elments de droit constitutionnel [rancais et compar. OctaVa edicin. Tomo 1, p. 4.) . 376 Este famoso tratadista argentino asevera que "La soberana es un concepto jurdico y poltico, pero sobre todo es lo primero. La soberana es atributo exclusivo del Estado" (El orden poltico y las garantas jurisdiccionales, p. 7). 377 Para el distinguido maestro mexicano, "La soberana no es un poder ilimitado e ilmitable; esta frmula podra ser una caracterizacin negativa de la soberana, pero no nos dice cul es su esencia: la soberana es la cualidad del Estado de auto-determinarse o de autoorganizarse; el Estado no est subordinado a un derecho natural que no existe, pero tampoco es el Estado un poder que conduzca a la anarqua, porque ello es la destruccin del propio Estado; en consecuencia, el Estado tiene que dictar su constitucin; puede, segn dijimos anteriormente, escoger el contenido de su constitucin, pero no puede dejar de darse una constitucin. Ahora bien, cuando el Estado dicta su constitucin sin la intervencin de ningn otro poder, cuando acta como poder supremo e independiente, decimos que es un Estado soberano. "Concebida como concepto jurdico, la soberana, segn explicacin ofrecida anteriormente, es un concepto puramente formal y, por tanto, carente de contenido, pero tiene un destino, que es hacer posible la existencia de un orden jurdico y, consecuentemente, la determinacin del contenido del derecho. La soberana es la cualidad del poder del Estado que le permite autodeterminarse y auto-organizarse libremente, sin intervencin de otro poder, de tal manera que el Estado soberano dicta su constitucin y seala el contenido de su derecho. , "De acuerdo con loanterior,la soberana es la facultad .......independiente y suprema de determinar el contenido del derecho. Un Estado es soberano cuando dispone de la potestad
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ra prolijo citar, y compartiendo la idea de que el poder soberano radica en el pueblo o nacin y de que el poder estatal es distinto de l, figuran Snchez Viamontei" y Aurora Arniz,382 por no mencionar a otros tratadistas que sustentan la misma opinin y de la cual participamos por las consideraciones que posteriormente formularemos. No han faltado, sin embargo, insignes juristas que hacen radicar la soberana en la Constitucin misma, tales como Kelsen,381 Lindsay. 382 y Tena Ramirez 383 ni tampoco quienes la niegan como
suprema e independiente de dictar su constitucin y su derecho --entindase bien, an cuando repetimos las ideas, que la soberana no es la potestad de negar todo ordenamiento jurdico, sino, exclusivamente, la potestad de determinar el contenido del orden jurdico, que es una necesidad para la existencia del Estado--. La soberana y sta es la definicin final que se desprende de la obra de Jellinek, es la potestad de determinar libremente el contenido total del derecho. "Para concluir con el problema de la naturaleza de la soberana, conviene detenerse todava unos instantes en las relaciones entre Estado y derecho; el derecho no es, como pretendieron las escuelas del derecho divino y del derecho natural, anterior y superior al Estado, pero tampoco es una posibilidad jurdica que puede o no existir. El derecho es norma necesaria para el Estado, pues sin ella se producira la anarqua, que es la negacin de la sociedad y del Estado. De ah que la soberana sea la potestad suprema e independiente de determinar el contenido concreto del orden jurdico. Naturalmente, el Estado puede variar el contenido del ordenamiento jurdico y esta potestad es tambin ejercicio de la soberana; si as no fuera, la soberana sera la potestad de elaborar un orden jurdico inmodificable. Finalmente, el Estado est obligado por el ordenamiento jurdico que dicta: el derecho puede ser modificado, pero no puede ser violado, porque esto ltimo equivale a la negacin del derecho, o sea, a la anarqua. "La idea de la soberana, en consecuencia, no solamente es compatible con la nocin del derecho, es su garanta: el Estado tiene necesidad de crear un orden jurdico y queda, segn acabamos de explicar, subordinado a l. Pero, al crear el orden jurdico, el Estado lo impone, imposicin que, a su vez, implica que el Estado asegura o garantiza su cumplimiento. La ausencia de un poder soberano que dicte el derecho y asegure su aplicacin sera la anarqua" (Teora del Estado. Apuntes de clase, 1961, pp. 342,343 Y 344). 378 Segn este otro destacado autor mexicano, "La soberana es una caracterstica del poder del Estado que consiste en dar rdenes definitivas de hacerse obedecer en el orden interno del Estado y de afirmar su independencia en relacin con los dems Estados. Todo ello aparece como un poder poltico independiente superior de monopolio y coaccin." (Ciencia poltica. Tomo J, p. 309.) 379 "El pueblo es el nico titular de la soberana. No hay ms voluntad soberana que la voluntad constituyente ni otro poder soberano que el poder constituyente" (El Poder Constituyente, pp. 311 y 312. Editorial Bibliogrfica Argentina. Edicin 1957). aso El Estado con su potestad es independiente frente a otro Estado. Hay quienes a esta independencia la denominan soberana. Confundir la soberana del pueblo con la potestad del Estado es un grave error, que no afecta tan slo a la terminologa poltica, sino al contenido sustantivo de esta ciencia." "El mismo Estado como institucin tiene facultades fijas y constituidas por el derecho poltico dadas por el soberano. No hacer esta distincin equivale, una vez ms, a confundir los trminos de soberana con el de potestad" (Soberana y Potestad. Tomo J, pp. 109 y 115. Edicin 1971). 381 "S610 un orden normativo, dice el ilustre profesor viens, puede ser soberano, es decir, autoridad suprema, lo ltima razn de validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carcter de mandatos y que otros individuos estn obligados a obedecer" (Teora General del Derecho y del Estado, p. 404. Edicin 1949). 882 "La soberana es una doctrina moderna, que surge en el siglo XVI; es la doctrina caracterstica del Estado absolutista secular. En cuanto tal, era sencilla y directa; pero la fidelidad pol1tica, primordial a las personas en que se basaba la doctrina, cedi6 el paso al constitucionaIismo." "En un Estado constitucional, s610 se obedece a las personas en virtud de la autoridad que les da la Constitucin, y la aceptaci6n de la Constitucin es anterior a la obediencia a las personas. En consecuencia, en los Estados constitucionales la Constitucin es soberana. El moderno Estado constitucional ha vuelto a la concepcin medieval de que el Estado se basa en el , Derecho, pero con la diferencia de que su 'norma fundaaental' es una Constitucin, un mtodo de decidir problemas, y no un cdigo. Esta teora es compatible con los hechos del federalismo,
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Duguitt": y FriedrichF" No debe sorprendemos esta diversidad de criterios, pues la idea de soberana en el mbito estrictamente especulativo o terico, presenta contornos y matices que dificultan la definicin precisa que exprese su verdadera implicacin jurdica; y en la esfera histrico-poltica, es decir, en la realidad fenomnica, la soberana como poder supremo del Estado o del pueblo, se revela como una fuerza que ninguno de los dos desempea, sino que se despliega por personas fsicas que encaman a los gobernantes en quienes fcticamente dicho poder reside, prescindiendo, desde luego, de toda consideracin cientfica, jurdica y poltica. Por ello, algunos tratadistas, entre los que destaca Duguit, se muestran escpticos en lo que a la radicacin estatal o popular de la soberana concierne, y contrayndose a la mera observacin de la facticidad poltica, llegan a la conclusin de que dicho poder no es sino la fuerza del gobierno de cada nacin. Esta actitud, sin embargo, slo manifiesta una especie de abulia intelectual que contrasta con los empeos afanosos que la doctrina jurdica, poltica y filosfica de varios siglos ha realizado para postular principios que expliquen, justifiquen o fundamenten los actos gubernativos a los que nadie puede escapar, pero con cuya real o supuesta arbitrariedad tampoco puede conformarse ningn hombre que tenga fe en la libertad y en el Derecho, que es su primordial garanta. Nuestra postura filosfica ante cualquier problema nunca ha sido el escepticismo sistemtico, y conscientes de los graves escollos con que tropieza la labor dialctica tendiente a captar y expresar el concepto de soberana y sus modalidades esenciales, trataremos de exponer nuestra opinin acerca de lo que implica el poder soberano, sin desconocer que las ideas que informan nuestro pensamiento corren el riesgo de aumentar la equivocidad que caracteriza su pretendida definicin.
B. La soberana
Hemos aseverado que la nacion o pueblo en sentido sociolgico, como grupo humano real coherente, decide darse una organizacin jurdica y poltica, c~eando al Derecho que a su vez da vida al Estado como persona moral.
a diferencia de lo que ocurra con la antigua doctrina de la soberana" (El Estado Democrtico Moderno. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1945, pp. 33 Y 34). 383 "El pueblo titular originario de la soberana, subsumi en la Constitucin su propio poder. soberano.. Mientras la Constitucin exista, ella vincula jurdicamente, no slo a los rganos, sino tambin al poder que los cre. La potestad misma de alterar la Constitucin (facultad latente de la soberana), slo cabe ejercitarla por cauces jurdicos. La ruptura del orden consttuciOnal es lo nico que, en ciertos casos y bajo determinadas condiciones, permite que aflore en su estado originario la soberana; mas se trata de un hecho que slo interesa al derecho en esos casos y condiciones, segn se ver en su oportunidad. " "Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez que el pueblo la ejerCIO,. reside exclusivamente en la Constitucin, y no en los rganos ni en los individuos que gobIernan" (Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, p. 10) . .. 384 El clebre profesor de la Universidad de Burdeos se expresa de la siguiente manera: SI.es necesario deciros todo mi pensamiento, estimo que en esta doctrina de la soberana, por ~gica que sea, no hay un tomo de realidad positiva; que es una construccin de metafsica nnaI, curiosa y lgicamente edificada, pero totalmente extraa a la realidad concreta, y que hoy se halla en trance de perecer" (Soberana!y Libertad, p. 77). 885 "La nocin de 'soberana popular' --expresin, en el mejor de los casos, confusatiene que ser suplantada por la de 'grupo constitucional', que no designa al titular del poder
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La causacin de estos efectos obedece a un poder, actividad o dinmica que tiene como fuente generatriz a la misma comunidad nacional. Mediante tal poder, la nacin se autodetermina, es decir, se otorga una estructura jurdicopoltica que se ex,presa en el ordenamiento fundamental o Constitucin. La autodeterminacin obviamente excluye la injerencia de cualquier sujeto distinto de la nacin que pudiese imponer a sta dicha estructura, o sea, que el poder que tiende a esta finalidad no est sujeto a ninguna potestad extraa a la comunidad nacional ni tampoco a la de cualquier grupo que dentro de ella est comprendido.i'" Por ello se afirma que el propio poder es soberano, en cuanto que no est sometido interior o exteriormente a ninguno otro; puesto que lo soberano "designa un poder que no admite ninguno por encima de l; una potencia que en la esfera donde est llamada a ejercerse, no sustituye a ninguna otra". 387 La autodeterminacin, que es la nota sustancial expresiva del poder soberano o soberana, en el fondo entraa la autolimitacin, pues si autodeterminarse implica darse a s mismo una estructura jurdico-poltica, esta estructura, que es normativa, supone como toda norma una limitacin, es decir, sealamiento de lmites. La autolimitacin, sin embargo, no es inmodificable, ya que cuando la nacin decide autodeterminarse de diversa manera en el desempeo de su poder soberano, cambia sus estructuras y, por ende, los lmites que stas involucran. Ya hemos recordado que se ha discutido por la doctrina si el poder soberano pertenece a la nacin o corresponde al Estado, es decir, si hay una "soberana popular o nacional" o una "soberana estatal", y si, bajo distintos ngulos, la soberana se imputa tanto a la comunidad nacional como a la entidad estatal. La soberana es un atributo del poder del Estado, de esa actuacin suprema desarrollada dentro de la sociedad humana que supedita todo 10 que en ella existe, que subordina todos los dems poderes y actividades que se desplieguen en su seno por los diversos entes individuales, sociales, jurdicos, particulares o pblicos que componen a la colectividad o se encuentran dentro
concentrado sino al grupo que ejerce el poder revolucionario, residual, constituyente, de establecer una nueva Constitucin." (Teora y Realidad de la Organizacin Constitucional Democrtica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, p. 25.) 3&1 Estas aserciones deben interpretarse desde un punto de vista terico PUTO. En la realidad poltica la autodeterminacin no proviene directamente de la nacin misma, en cuanto que sta, por s sola, elabore el ordenamiento jurdico fundamental. En el mejor de los casos, sus representantes, reunidos en una asamblea que se denomina "constituyente", lo formulan y a l se adhieren consciente 'Y deliberadamente los grupos mayoritarios de la comunidad nacional, legitimndolo, a pesar de la oposicin de las minoras. En otras situaciones histricamente dadas, es un grupo humano, encabezado por uno o varios "jefes", quienes, "en nombre" de lanacin, crean la estructura poltica mediante los ordenamientos generales --decretos-- que expiden. Estos ordenamientos asumen juridicidad merced al fenmeno de la legitimacin, es decir, a la adhesin consciente que respecto de ellos observa la mayora de los gobernados. Mientras la legitimacin no surja del conglomerado humano Dt&}'Oritario de la comunidad nacional, o sea, en tanto que las mayorias no se adhieran o respalden por diferentes modos tales ordenamientos, aqulla no puede considerarse organizada'juridicamente, sino por una voluntad coactiva unipersonal o pluripersonal. De ahi que, en el mbito de la facticidad, la autodeterminacin importa la legitimacin mencionada y no forzosamente que la nacin, por si misma, o al travs de sus gBnuinos representantes, se d la organizacin poltico-juridica que le convenga. 887 Burdeau. Op. cit., p. 265.
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de ella, debindose agregar que el Estado, como forma en que se estructura y organiza un pueblo, al adquirir sustantividad propia, al revestirse con una personalidad jurdica y poltica sui-generis, se convierte en titular del poder soberano, el cual, no obstante, permanece radicado real y socialmente en la nacin. Para explicar estas consideraciones se debe recordar que la soberana es nica, inalienable e indivisible, sin que, por ende, existan "dos" soberanas, a saber, una imputable al pueblo o nacin y otra al Estado. Conforme a esta premisa, el Estado es soberano como persona jurdica en que el pueblo o la nacin se ha organizado poltica y normativamente, residiendo su soberana en su propio elemento humano. La soberana estatal, segn la tesis de la personalidad del Estado que es la que adoptamos, se revela en la independencia de ste frente a otros Estados en cuanto que ninguno de ellos debe intervenir en su rgimen interior, el cual slo es esencialmente modificable o alterable por su mismo elemento humano que es el pueblo o la nacin, a los que corresponde la potestad de autodeterminacin (soberana popular o nacional). En situacin diferente se encuentra el poder pblico que desempea el Estado al travs de sus rganos. Este poder no es soberano, puesto que se encauza por el orden jurdico fundamental que no deriva de la entidad estatal, sino que crea a sta como persona moral. El Estado bajo esta tesitura, no puede modificar, sustituir o abolir los principios bsicos de diferente ndole en que ese orden jurdico descansa, puesto que nace de l y se organiza y funciona dentro de l, segn las normas implantadas por la capacidad autodeterminativa del pueblo o nacin. Este pensamiento comparte las consideraciones de Duguit en cuanto afirma que: "La persona nacin es, en realidad, distinta del Estado, es anterior a l; el Estado no puede existir sin una nacin y la nacin puede subsistir sin Estado o cuando ste haya desaparecido. El Estado aparece solamente cuando la nacin ha constituido uno o varios rganos de representacin, cuando ha encargado a un hombre o a una colectividad, o a uno o a otra, para desempear o para expresar su voluntad. Hay entonces entre la nacin titular originaria de la soberana y sus representantes un verdadero contrato de mandato. El Estado es, pues, la nacin soberana representada por mandatarios responsables. Se dice que el Estado es el titular de la soberana y esto se puede decir para facilitar el lenguaje, pero no es absolutamente exacto. El titular de la soberana es la nacin persona."388 Conforme al pensamiento del ilustre ginebrino Juan [acobo Rousseau, la ~?erana es la misma "voluntad general" que reside en el pueblo o en la nacion y que constituye la fuente de la normacin jurdica, primordialmente de la constitucional. Esa voluntad general entraa un poder de autodeterminacin y ~utolimitacin, segn dijimos, lo que implica que sobre ella no existe ni debe exIstir ninguna otra voluntad ajena. Ahora bien, como en el derecho primario 0. fundamental se apuntan.. los fines del Estado, se crean sus rganos de gob~erno y se adscribe a stos una determinada rbita competencial, ese derecho nge primaria e inviolablemente toda la actioidad estatal. Por consiguiente, esta actividad, que no es sio el poder pblico de imperio del Estado, est subordi..
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Traitl de Droit Constitutionnel. Tomo 1, p. 607.
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nada a las normas constitucionales, las cuales, a su vez, emanan de la soberana que corresponde tericamente a la comunidad popular o nacional. Merced a 'esta subordinacin se corrobora la diferencia que media entre soberana y poder pblico, ya que, en tanto que aqulla es fuente originaria del derecho prim~ rio de un Estado, dicho poder se encauza bsicamente por tal derecho, sin que vlidamente pueda rebasarlo o transgredirlo.
Comparte las anteriores ideas la distinguida maestra universitaria Aurora Arnaiz Amigo, quien sostiene que "Ni la potestad del Estado como poder, ni la fuente de la soberana del pueblo como facultad, tiene en su acepcin primera el carcter negativo de lmites de competencias territoriales y jurdicas. Pues una y otra son atribuciones -suprema y constituyente la del pueblo, delegada y constituida la del Estado- creadoras y originarias de la vida comunal e institucional. El soberano lo es por su propio derecho. El Estado por derecho otorgado en los lmites de las atribuciones conferidas, que va a constituir la vida y organizacin institucional. El Estado con su potestad es independiente frente a otro Estado. Hay quienes a esta independencia la denominan soberana. Confundir la soberana del pueblo con la potestad del Estado es un grave error, que no afecta tan slo a la terminologa poltica, sino al contenido sustantivo de esta ciencia."389
La soberana popular o nacional es inalienable e indivisible. Es, segn el pensamiento de Rousseau, la "voluntad general", o sea, la voluntad de la nacin (pueblo). Su inalienabilidad, conforme al ilustre ginebrino, resulta del pacto social mismo. Suponer que la soberana pudiese ser enajenada, equivaldra a la eliminacin del mismo soberano, es decir, del pueblo o nacin, sin que este hecho pueda ni siquiera concebirse con validez. Su indivisibilidad, adems, deriva lgicamente de su inalienabilidad, pues dividir la soberana significara enajenarla parcialmente. 890
C.
El poder constituyente
La demarcacin de este concepto, es decir, la delimitacin de su implicacin jurdico-poltica importa una cuestin que, para resolverse, exige la respuesta de dos interrogaciones primordiales, a saber, la que estriba en determinar qu se entiende por "poder" y la que consiste en dilucidar si el poder constituyente es distinto de la soberana o inescindible de ella. El trmino y la idea de "poder", como lo hemos afirmado frecuentemente, entraa actividad, fuerza, energa o dinmica. m Ahora bien, el adjetivo "cons889 Soberana:1 Potestad. Tomo 1, pp. 107, 108 Y 109. J. J. Rousseau, El Contrato Social. Libro n. 891 La concepcin dinmica de "poder" tambin la postula Maunce Hauriou, quien afir890
ma que "es una libre energa que gracias a su superioridad asume la empresa de gobierno y de un grupo humano por la creacin continua del orden y el derecho" (Principios de Derecho !:blic? ~ ~onstitucional, .p; 42). A su vez, Santo Toms de Aquino considera al poder como el prmcipio motor que dirige y establece en un grupo humano el orden necesario para conducirlo a su fin" (De Regimine Principum ad Cypri regun. Citado en "Santo Toms de Aquino" de Sertillanges). Por su parte, Francisco de Vitori tambin estimaba a dicho concepto en su acepcin dinmica, al afirmar que es la "facultad, autoridad o derecho de gobernar la repblica civil" (Relectiones Theologicae).
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tituyente" indica la finalidad de esta actividad, fuerza, energa o dinmica, y tal finalidad se manifiesta en la creacin de una Constitucin que, como ordenamiento fundamental y supremo, estructure normativamente a un pueblo bajo la tnica de diferentes y variables ideologas de carcter poltico, econmico o social. En otras palabras, el poder constituyente es una potencia (puissance, como dicen los franceses) encaminada a establecer un orden constitucional, o sea, una estructura jurdica fundamental de contenido diverso y mutable dentro de la que se organice un pueblo o nacin, se encauce su vida misma y se normen las mltiples y diferentes relaciones colectivas e individuales que surgen de su propio desarrollo.
Las anteriores ideas no son de ninguna manera novedosas, ya que el concepto de "poder constituyente" est inescindiblemente vinculado al de "soberana". Por consiguiente, y tornando en cuenta la idea de soberana popular o nacional, el concepto de poder constituyente lo descubrirnos ya en el pensamiento de Juan [acobo Rousseau y en el de Manuel Jos Sieys, corno una capacidad dinmica, inherente a la voluntad general, de crear un ordenamiento constitucional. Los principales autores de Derecho Pblico lo han concebido con el sentido teleolgico a que acabarnos de hacer referencia, esto es, corno el poder soberano para implantar una conatitucin.P"
Para que el poder constituyente logre su objetivo esencial consistente en implantar el derecho fundamental y supremo que se expresa y sistematiza normativamente en una Constitucin, se requiere por modo indispensable que ese poder tenga la hegemona suficiente para imponerse a todas las voluntades que dentro de un conglomerado humano suelen actuar, as como para no someterse a fuerzas ajenas a ese conglomerado. Por tanto, el poder constituyente, por necesidad ineluctable de su misma teleologa, debe ser supremo, coercitivo e independiente. Su supremaca se traduce en que debe actuar sobre todos los otros poderes que se desarrollan individual o colectivamente dentro de una comunidad humana; su coercitividad se manifiesta en la capacidad de . some~er a tales poderes; y su independencia consiste en no estar subordinado a fuerzas exteriores o ajenas al pueblo o nacin para los que el citado poder est~blezca su estructura jurdica bsica. Es fcilmente comprensible que sin los atnbutos mencionados no podra existir, desarrollarse ni concebirse siquiera el poder constituyente. En efecto, si su finalidad estriba, segn se dijo, en crear una Constitucin que organice jurdicamente a un pueblo, esta necesaria proP~nsin no podra lograrse si cualquier otro poder, fuerza o voluntad impidese su realizacin. Adems, si por su ndole formal el derecho es coercitivo, unperativo y obligatorio, la Constitucin que lo establece suprema y fundamentalmente participa de estos caracteres, mismos que por necesidad lgica se
~eau: "Trait de Science Politique". Raymond Carr de Malberg: "Teora General tlel
as CItas respectivas.
que hemos expuesto, COn el objeto de no ser demasiado prolijoseD
' l l .
392
Cfr. Maurice Hauriou: "Principios de Derecho Pblico :Y Constitucional. GeorgeJ Cad Schmitt: "Teora de la Constituci6n." Carlos Snchez Viamonte: El Pod.
e tado".
te '-poder constituyente"
o~it'9'ente' . Nos abstenemos de mencionar a otros autores que coinciden con el concepta
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proyectan al poder que la crea, es decir, al constituyente. Por otra parte, si este poder estuviese sometido a fuerzas ajenas al pueblo o nacin que tiende a organizar jurdicamente, no sera constituyente, toda vez que, al acatar las decisiones imperativas y compulsorias de tales fuerzas, se traducira en una mera actividad que sirviera como medio para que aqullas se realizaran. De lo anteriormente expuesto se observa que el poder constituyente, al travs de sus atributos esenciales ya citados, es la soberana misma en cuanto que tiende a estructurar primaria y fundamentalmente al pueblo mediante la creacin de una Constitucin en su sentido jurdico-positivo, o sea, como un conjunto de normas de derecho bsicas y supremas.?" Esta aseveracin exige . una explicacin para 'su debido entendimiento. Aplicando la teora rousseauniana del contrato social, que es el supuesto hipottico de la voluntad general", equivalente a la "soberana popular" tambin llamada "nacional" por los idelogos de la Revolucin francesa entre los que destaca Sieys, se concluye que el poder soberano es indivisible e inalienable y que su titular, su dueo, es el pueblo o la nacin, teniendo las caractersticas de supremaca e independencia que la doctrina ha proclamado unnimemente.f'" Si se comparan los atributos de la soberana con los que caracterizan al poder constituyente, se llega a la conclusin inobjetable de que son los mismos, identidad que nos autoriza a sostener que dicho poder es una faceta teleolgica del poder soberano. Esta asercin, adems, se funda en otras razones que
3U3 As lo considera Carl Schmitt al sostener que: "La Constitucin en sentido positivo surge mediante un acto del poder constituyente", o sea, por "la voluntad poltica cuya fuerza Q autoridad es capaz de adoptar la concreta decisin de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia poltica, determinando as la existencia de la unidad poltica como un todo'.. Esta idea coincide con la expresada por Hermann Heller, quien concepta al poder constituyente como "aquella voluntad poltica cuyo poder y autoridad est en condiciones de determinar la existencia de la unidad poltica en el todo". Por su parte, nuestro distinguido maestro Mario de la Cueva sostiene que: " .. .la soberana es (sea) la potestad suprema e independiente de determinar el contenido concreto del orden jurdico", agregando que: "La ausencia de un poder soberano que dicte el derecho y asegure su aplicacin sera la anarqua." Vanse, respectivamente: Teora de la Constitucin -Carl Schmitt-, pp. 24 y 86; Teora del Estado -Heller-, p. 298, y Teora del Estado -De la Cueva. Apuntes-, pp. 343 y 344. 3114 As, se afirma que la soberana es un poder supremo en cuanto que se ejerce sobre todas las fuerzas individuales y colectivas que se registran y operan en el pueblo o nacin a que dicho poder pertenece, circunstancia que explica el vocablo mismo, ya que la palabra "soberana" se compone de la conj uncin "super omnia", que denota "sobre todo". El tratadista francs Andr Hauriou da una explicacin histrica acerca del origen de la soberana al afirmar lo siguiente: "Aunque la Roma imperial haya dejado a las ciudades o pueblos conquistados alguna independencia, les impona, sin embargo, una autoridad cuyas manifestaciones eran sensibles. Ciudades y pueblos administrados por Roma fueron privados del derecho de hacer la guerra a sus vecinos, y cuando surga un conflicto entre ellos, Roma impona a las partes disputantes su mediacin. Adems, los pases administrados deban pagar un tributo, suministrar contingentes militares, colaborar en la construccin de caminos y puentes, as como en el funcionamiento de otros servicios pblicos. Los jefes polticos locales, que subsistieron frecuentemente en diversas partes del Imperio, tenan pues, como muy natural, el sentimiento de que exista un poder por encima del suyo, as como las poblaciones sometidas a este poder local sentan que ste estaba subordinado a una autoridad superior. Por consiguiente, el poder de Roma, o ms precisamente quiz el del Emperador, se presenta como aquel sobre el cual no existe ningilfl otro. La autoridad del Emperador apareca como la ltima instancia, el poder supremo y la palabra del bajo latn superanitas traduce esta cualidad de un poder que no tolera nada por encima de l. De ello hemos obtenido la palabra soberana'." (Droit Constilunonntl lit lnstitutions Politiques. Edici6n 1968.)
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a continuacin exponemos. La soberana, cuyo titular es el pueblo o la nacin, puede manifestarse en el mundo fenomnico o en la realidad poltica de dos modos primordiales que generalmente en la historia reconocen un origen cruento o violento. Entre ellos, por lo comn, existe una relacin de sucesin teleolgica. En efecto, mediante el ejercicio de su poder soberano, el pueblo puede romper violenta o revolucionariamente, como de hecho ha sucedido con frecuencia innegable, un rgimen jurdico, poltico o socio-econmico que -no se adece a sus aspiraciones o que sea obstculo para su progreso en los ms importantes aspectos de su vida. Por ende, en su fase cruenta, la soberana tiene un fin destructivo, pero como tambin suele perseguir el objetivo de construir un sistema jurdico en cuyas normas fundamentales se plasmen los designios populares, se apunten las soluciones a los grandes problemas que afectan a los sectores humanos mayoritarios y se indiquen las medidas para satisfacer las necesidades y carencias colectivas, dicho poder asume el aspecto de constituyente, toda vez que la implantacin del mencionado sistema jurdico no es sino la creacin de una Constitucin; como ley fundamental y supremac39 5 Ahora bien, si la soberana reside en el pueblo, o como dijeran Rousseau y Sieys, en la nacin, el poder constituyente slo a l pertenece. Es, por tanto, una energa, fuerza popular o "voluntad general" teleolgica, esto es una actividad que el pueblo despliega para realizar una determinada finalidad que l mismo .se propone, consistente en darse una constitucin positiva en la que se norrnativicen, valga la> expresin, los elementos de variada ndole que implican lo que suele llamarse "la constitucin real de una unidad poltica", es decir, el ser, el modo de ser y el querer ser populares. El "ser" de un pueblo es su existencia misma, su unidad, el "modo de ser", sus atributos, caractersticas o peculiaridades reales de diverso carcter y orden, o sea, los signos distintivos que va adquiriendo en el transcurso de su propia vida; y el "querer ser" entraa sus .designios, aspiraciones o ideales, elementos todos que, existiendo en la. ontologa y teleologa populares.i'" se convierten en el contenido de la constitucin positiva, esto es, en el substratum de sus normas' jurdicas esenciales, quena son sino la traduccin preceptiva de los principios polticos, sociales o econmicos que de ellos se derivan o que en ellos se sustentan.
Mutatis mutandis, el tratadista argentino Rafael Bielsa coincide con las anteriores apreclac.lOnes al afirmar que el poder constituyente es "la potestad que el pueblo tiene de darse un tblerno y establecer normas de convivencia social y jurdica que aseguren la libertad, mediante posiciones protectoras de los derechos y deberes", agregando que "Estas normas tienen su b?~cr~ci6n positiva en la.Constituci6n poltica, que siempre es, en mayor o menor grado, tamleo: Jurdica", y que "El poder constituyente organiza, da estructura y define al Estado, rgan? Jurdico de la sociedad, y tambin de la naci6n cuando esa sociedad tiene unidad tnica, histrica, lingstica y aspiraciones e ideales comunes" (Derecho Constitucional. Edici6n 1959, Pp. 89 y 90). a} 3'96 Schmitt habla de "constituci6n en sentido absoluto" como el ser mismo de un Estado fafirmar bajo este sentido, que: "El Estado no tiene una Constituci6n 'segn la que' se forma y unciona la voluntad estatal, sino que el Estado es Constituci6n, es decir, una situacin pre:e.~.'del. ser, un status. de unidad y ordenacin. El Estado cesara de existir si cesara esta -Qtuci6n, .es decir1 esta unidad y ordenaci6n. Su Constitucin ea su 'alma', su vida'concreta ., $U existencia indiviaual" (T_orfa d_ la Constluci6n, p.4-).
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Siendo el poder constituyente la soberana misma as enfocada, participa obviamente de sus caracteres sustanciales, como son, la inalienabilidad, la indivisibilidad V la imtrrescriotibilidad, y al ejercerlo, el pueblo se autodetermina y autolimit en la Constitucin o derecho positivo fundamental, cuya produccin es el objetivo de dicho poder y fuente directa del Estado. . . Debemos advertir.xpor otra parte, que, a pesar de que el poder constituyente sea soberano, es decir, aunque ostente los atributos que ya se han enunciado, no por ello debe ejercitarse irracional, inhumana, injusta o antisocialmente. Si su finalidad estriba en crear un orden jurdico fundamental o Constitucin, debe indiscutiblemente proyectarse hac<l la consecucin de objetivos polticos, sociales y econmicos determinados que se postulan en principios ideolgicos bsicos, los cuales, a su vez, se recogen en las normas constitucionales. En otras palabras, el poder constituyente, como aspecto teleolgico de la soberana, tambin tiende a la realizacin de fines especficos en cada pueblo y cuya variabilidad est sujeta a condiciones de tiempo y espacio. Sera prolijo aducir mltiples ejemplos que nos suministra la historia de la humanidad para corroborar estos asertos, pues siempre o en todo momento en que concretamente se ha desplegado dicho poder, se han tratado de lograr ciertos y especficos objetivos de diverso contenido ideolgico mediante la implantacin de un rgimen constitucional en los diferentes mbitos vitales de un pueblo, como el cultural, poltico, social y econmico. En resumen, todo poder constituyente est necesariamente orientado por principios de diferente contenido que como decisiones polticas, sociales y econmicas fundamentales, forman la base estructural de la Constitucin a cuyo establecimiento propende dicho poder.?"
397 Es interesante hacer referencia al pensamiento del distinguido maestro mexicano doctor Hctor Gonzlez Uribe en lo que concierne a las limitaciones metajurdicas necesarias del poder constituyente. Al aludir a la soberana, de la que dicho poder es su faceta teleolgica, segn dijimos, el citado tratadista asevera que aqulla est "esencialmente limitada" y Que sus limitaciones no provienen de "la voluntad de un legislador o de un jefe de Estado o de otra voluntad humana cualquiera", sino de "su naturaleza misma". Seala tres grandes lmites a la soberana (o poder constituyente decimos nosotros), sin los cuales no puede existir "como poder jurdico", ya que se transformara en "arbitrariedad, capricho o despotismo". Dichos lmites son, para Gonzlez Uribe, las ideas de bien, de lo pblico y de lo temporal, Que explica en su importante obra "Teora Poltica" y a cuya lectura nos remitimos (Cfr. pp. 337 a 346). Concluye tan destacado autor que la soberana "No es un simple derecho subjetivo cuyo ejercicio quede al arbitrio de su titular", pues "Al contrario, la soberana es la manera de ser del Estado, una cualidad intrnseca y esencial del mismo, y por ello depende de su naturaleza y de sus fines. El bien pblico temporal le seala sus lmites objetivos, naturales que no dependen de la voluntad de los gobernantes. Al legislador no le toca sino dar forma normativa, obligatoria, a esos grandea principios que limitan la soberana desde dentro institucionalmente. Por eso no puede decirse que el Estado se autolimite, como si esto proviniera de una decisin de su voluntad. Ya est intrnsecamente limitado, por su propia esencia y por su finalidad. De aqu que no pueda desligarse nunca la soberana del fin del Estado, so pena de convertirla en un poder omnmodo y arbitrario. Para una sana teora poltica, que pasa por encima del escueto y estril formalismo keIseniano para buscar los contenidos valorativos de justicia y bien el binomio soberana-fin es algo totalmente indisoluble. La una no se da sin el otro. Por t~ razn, como lo anota muy bien el gran jurista belga lean Dabin, ha]! limites racionales y objetivos de la soberana que estn contenidos en la regla del bien pblico temporal y forman el Derecho al que el Estado est natuTalmlJnte sometido y fuera del cual deja de ser Estado para pasar a la categora de una instancia abusiva de fuerza (Op. eit., pp. 346 y 347). .
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Ahora bien, el pueblo o nacin, como unidad real, no puede por s mismo ejercer el poder constituyente. Es imposible fsica y sicolgicamente que en todo el conjunto humano que representa se d una constitucin. La elaboracin de este ordenamiento fundamental es una obra de la inteligencia y de la voluntad y cuya produccin, por ende, requiere indispensablemente la accin del entendimiento manifestada en varias operaciones sucesivas, tales como la confeccin de un proyecto, su estudio y discusin, y su aprobacin. Estas operaciones, cuyo desarrollo exige por modo necesario un mtodo, no son susceptibles de realizarse por el mismo pueblo en atencin al nmero considerable de sus componentes, al vasto territorio sobre el que se asienta, a la heterogeneidad de los sectores sociales que lo integran, en una palabra, a una variedad y multiplicidad de factores de hecho. Por ello, si bien el poder constituyente pertenece al pueblo como aspecto teleolgico inherente a su soberana, no puede desempearse por su titular. Imperativos ineludibles constrien a depositar su ejercicio en un cuerpo, compuesto de representantes populares, que se denomina Congreso o asamblea constituyente y cuya misin nica consiste en elaborar una constitucin a nombre del pueblo. Claramente se advierte, por tanto, la medular distincin que media entre ese cuerpo y el poder constituyente propiamente dicho. El primero es el rgano a quien el ejercicio o la actualizacin de dicho poder se confa o entrega, y el segundo la energa, fuerza o actividad soberana de darse una constitucin. Por este motivo, los ttulos de legitimidad del congreso o asamblea constituyente y de su obra derivan de la relacin directa que exista entre l y el pueblo, o sea, de la autntica representacin popular que tal organismo ostente. Sin esa relacin o faltando esta representacin, la obra constitucional, por ms perfecta que se suponga, tendr un ,?cio ostensible de origen: su carcter espurio o ilegtimo, aunque con el tiempo y su observancia puede legitimarse. Debe advertirse, por otra parte, que la representacin poltica del pueblo que. tiene la asamblea o congreso constituyente no convierte a este cuerpo en un mero mandatario popular bajo el concepto clsico de mandato del derecho civil. Dicha asamblea o cuerpo goza de amplia libertad para crear una constitucin, sin que acte acatando instrucciones especficas y expresas de su representado, las cuales, por lo dems, seran casi imposibles' de darse. Sin embargo, ~bre la actuacin del rgano constituyente existe un conjunto de principios, Ideales, fines o tendencias, radicados en el ser, modo de ser y querer ser del P~~blo (constitucin real o en sentido absoluto, no positivo) que no slo condiCIOnan la produccin constitucional, sino que deben incorporarse a sta como substratum de sus disposiciones jurdicas segn dijimos. Uno de esos principios es el de la soberana popular necesariamente respetab~e por la asamblea o congreso constituyente. Suponer que no lo acatara, es deCIr, que no lo declarara en la constitucin que elabore, significara una USurpacin, una traicin al pueblo mismo en cuya representacin acta, y es ms, el desquiciamiento de su base de sustentacin, de legitimidad o fuente. Tal fenmeno acaecera si despojara al pueblo del poder constituyente, si le negara o desconociese el ' derecho de darse! una nueva constitucin Cuantas ~ lo deseara, de s~tuir o. alterar los principios polticos, sociales, econ-
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micos o de cualquier otra ndole que informen el espritu de un determinado ordenamiento constitucional en un momento histrico dado. Y es que dichos principios varan en la medida que el ser, el modo de ser y el querer ser del pueblo cambian por impulso de su propia dinmica; y cuando la ley fundame~tal resulta incompatible con ellos, debe sustancia:?J-ente modific~rse o, inclusive, reemplazarse por otra que los proclame y erija a la categora de normas jurdicas bsicas. Ahora bien, la modificabilidad de los principios esenciales que se contienen en una constitucin, o sea, de los que implican la sustancia o contextura misma del ser ontolgico y teleolgico del, pueblo, y la facultad de sustituir dicho ordenamiento, son inherentes al poder constituyente o poder soberano. Por ende, slo el pueblo puede modificar tales principios o darse una nueva constitucin. Ni el congreso constituyente, cuya tarea concluye con la elaboracin constitucional, ni por mayora de razn, los rganos constituidos, es decir, los que se hayan creado en la constitucin, tienen semejantes atribuciones. Suponer lo contrario equivaldra a admitir aberraciones inexcusables, tales como la de que el consabido poder no pertenece al pueblo, de que la asamblea constituyente, una vez cumplida su misin, subsistiese, y de que los rganos existentes a virtud del ordenamiento constitucional pudiesen alterar las bases en que ste descansa sin destruirse ellos mismos. En resumen, si el poder constituyente es un aspecto inseparable, inescindible de la soberana, si dicho poder consiste en la potestad de darse una constitucin, de cambiarla, esto es, de reemplazar los principios cardinales que le atribuyen su tnica especfica, o de sustituirla por otra, no es concebible y mucho menos admisible, que nadie ni nada, fuera del pueblo, tenga las facultades anteriormente apuntadas.f" Estas consideraciones plantean un problema de trascendental importancia que estriba en determinar la va o el medio que el pueblo puede utilizar para realizar esa potestad. Tal problema se traduce en las siguientes interrogaciones: Cmo puede el pueblo cambiar su constitucin? Cmo puede sustituirla
398 El jurisconsulto argentino Carlos Snchez Viamonte, mutatis mutandis, sostiene las mismas ideas al afirmar: "Se trata de un poder 'el constituyente' que pertenece originaria y esencialmente al pueblo, y' que no se puede ejercer de un modo satisfactorio sin su directa intervencin. Es necesario, pues, allanar todas las, dificultades y resolver todos los problemas del procedimiento para la leal aplicacin de este principio. Pero la primera cuestin que se presenta ahora, es la relativa a saber si se debe admitir en alguna forma el sistema de confiar el ejercicio del poder constituyente a los cuerpos representativos que tienen ya a su cargo el poder legislativo ordinario, como se ha hecho en la mayor parte de los pases europeos y americanos. Tal sistema debe ser descartado de una manera terminante. Sus defectos no se subsanan con el pronunciamiento reiterado de varias legislaturas, y ni siquiera con la consulta popular o rejerendum plebiscitario. El constitucionalismo requiere una estricta separacin entre el poder constituyente y los poderes constituidos. Es la nica manera de evitar su aniquilamiento. Por el camino de sucesivas concesiones formales y de apariencia inocente, se llega a la destruccin del orden jurdico fundamental, integral y estable que el constitucionalismo consagra, y sin el cual no puede existir el Estado de Derecho." "Por lo que respecta a los cuerpos mismos, agrega, fuerza es reconocer que, como poder legislativo ordinario, desempean una funcin especficamente distinta del poder constituyente. Vinculados al poder ejecutivo en una relacin de interdependencia recproca, sufren, en muchas ocasiones, la influencia y hasta la presin que ste ejerce sobre ellos, en uso de una autoridad que, en vez de disI;Dinuir, ha ido aumentando en los ltimos tiempos, y que le priva de la independencia necesaria para la alta funcin que les corresponde desempear" (Pod6r CO,nslitu:Y6n'6. Edicin 1957_ pp. 435, 436 y 438.)
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por una nueva que refleje el estado evolutivo que en los distintos rdenes de su vida ha alcanzado? Cmo puede reemplazar los principios esenciales polticos, sociales, econmicos o jurdicos que en un determinado ordenamiento constitucional se han plasmado? Las formas como estos objetivos pueden lograrse son generalmente las de derecho y las de hecho. Dentro de las primeras se comprende el referendum popular, o sea, la manifestacin de la voluntad mayoritaria del pueblo, al travs de una votacin extraordinaria, que apruebe o rechace no slo la variacin de los consabidos principios y la adopcin de distintos o contrarios a los constitucionalmente establecidos, sino la sustitucin de la ley fundamental. Adems, en la misma constitucin puede disponerse que los rganos que ostenten la representacin popular convoquen, bajo determinadas condiciones, a la integracin de un congreso o asamblea constituyente para el efecto de que el pueblo, por conducto de los diputados que elija, se d una nueva ley suprema. Sin que constitucionalmente se prevean cualesquiera de las dos formas mencionadas, el poder constituyente del pueblo slo puede actualizarse mediante la revolucin, es decir, por modo cruento, rebelndose contra el orden jurdico-poltico establecido para conseguir la implantacin de otro, informado por principios e ideas que su evolucin real vaya imponiendo. En la lucha civil as concebida, los contendientes seran los grupos que respectivamente pugnen por el mantenimiento del orden constitucional existente o por la renovacin de ste. El triunfo de unos u otros en dicha contienda originar la realizacin de estos objetivos, afirmacin que est corroborada por mltiples ejemplos que la historia universal y la de nuestro pas nos ofrecen proli jamente. 399 Por otra parte, no debe confundirse el poder constituyente que, segn lo hemos aseverado hasta el cansancio, pertenece al pueblo, con la facultad de adicionar o reformar la Constitucin (procedimiento de revisin constitucional segn M aurice H auriou ). Entre dicho poder y tal facultad hay una diferencia sustancial" pues mientras que aqul se manifiesta en la potestad de variar o alterar los principios esenciales sobre los que el ordenamiento constitucional se asienta, es decir, los que expresan el ser y el modo de ser de la Constitucin y sin los cuales sta perdera su unidad especfica, su consistencia ntima, su individualidad, la mencionada facultad nicamente debe ser entendida como la atribucin de modificar los preceptos constitucionales que estructuren dichos principios o las instituciones polticas, sociales, econmicas o jurdicas que en la Ley Fundamental se establezcan, sin afectar en su esencia a unos o a otros. Concebir fuera de estos lmites a la citada facultad, equivaldra a desplazar en favor de rganos constituidos el poder constituyente, lo que, adems de configurar un paralogismo, entraara la usurpacin de la soberana popular o nacional.
~28 de la Ley Fundamental de 1857. Su aplicacin depende de elementos fcticos que se ~tren en la realidad, pues "la fuerza y vigor" de dicho ordenamiento estn supeditados a la
lo
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As debe entenderse el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente, similar al artcu-
de que los inconformes con l, los que suble1fFn contra sus instituciones, no Ol'Jnen una mayora popular que derrote a los que lo sostienen. La victoria de los ddensores de .la Constitucin traera concomitantemente aparejada la aplicacin del consabido precepto, el ClIal quedarla definitivamente sin observancia en el supuesto contrario,
~tancia
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No debemos dejar de enfatizar que, en nuestra opinin, el poder constituyente es la soberana misma, ya que si por soberana se entiende el poder de autodeterminarse, es decir, de establecer una estructura jurdica fundamental .que puede tener variados contenidos de carcter ideolgico, el poder constituyente lleva imbbito este mismo objetivo, o sea, el de producir una constitucin o una estructura fundamental que exprese esa autodeterminacin. De ello se infiere que el poder constituyente crea al Estado en la Constitucin como suprema institucin pblica dotada de personalidad juridica.'?" El poder constituyente, es decir, Ja creacin del derecho fundamental y supremo no pertenece, pues, al Estado. Por lo contrario, y segn hemos sostenido insistentemente, la entidad estatal se deriva de dicho poder. De ello se deduce, dentro de los lmites de las anteriores consideraciones, que el Estado no es soberano, en cuanto que el poder pblico que le concierne y que se desempea por sus rg-anos de gobierno, no es un poder que est sobre tal derecho, sino que se encuentra sometido a l. Es verdad que al travs de la funcin legislativa, que es una de las que desarrollan el poder pblico, el Estado crea el orden jurdico secundario u ordinario, pero es inconcuso que ste debe adecuarse siempre, sin embargo, al primario o fundamental, puesto que de l recibe su validez formal. Tambin es cierto que el Estado por conducto de los rganos que seale el ordenamiento bsico y supremo, o sea, la Constitucin, puede introducir a sta reformas o adiciones, las que, segn lo hemos expuesto y razonado, no obstante, no deben alterar los principios torales de diverso carcter ideolgico en que tal ordenamiento se sustenta. No debe confundirse la funcin modificativa de la Constitucin con el poder constituyente propiamente dicho, ya que ste propende a la produccin, abolicin o sustitucin del derecho fundamental o a su alteracin esencial, en tanto que aqulla implica la de las disposiciones normativas, integrantes de su' estructura preceptiva, que no expresen sino desarrollen los aludidos principios. Bidart Campos incongruentemente distingue dos especies de poder constituyente, a saber, el ordinario, que crea la Constitucin, y el deriuado, que la reforma o modifica, y el cual se ejerce por rganos constituidos en los trminos
400 Estas consideraciones no son, desde luego, compartidas unnimemente por la doctrina, que se diversifica en una multitud de opiniones contrarias y que sera prolijo siquiera esbozar. As, verbigracia, Bielsa en cierto modo coincide con nuestro pensamiento al afirmar que: "La potestad del pueblo de darse un gobierno y establecer normas de convivencia social y jurdica (autodeterminacin, decimos nosotros) que aseguren la libertad mediante disposiciones protectoras, y que determinen los derechos y deberes tiene su concrecin positiva en la Constitucin poltica, que siempre es, en mayor menor grado, tambin jurdica. Esa potestad se llama soberana constituyente", agregando que: "El poder constituyente organiza, estructura y define al Estado, rgano jurdico de la sociedad y tambin de la naci6n cuando esa sociedad tiene unidad tnica, hist6rica, lingstica y aspiraciones e ideas comunes" (Compendio de Derecho Pblico, p. 69). En cambio, Bidart Campos proclama la diferencia entre poder constituyente y soberana, incidiendo en una confusi6n de conceptos, pues para l la soberana "es una cualidad del poder del Estado" t o sea "de su poder constituido", lo que significa que la soberana no es tal, pues est suborainada al orden jurdico que "constituye" este poder, entendiendo por poder constituyente, el que "se ejercita .para establecer un orden constitucional o para modificarlo". Luego, para dicho autor, el expresado poder s es soberano y la soberana no es soberana, lo que se antoja inadmisible por contradictorio (D#1recho Constitucional. Tomo' pp. 162 Y 163). .
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y conforme al procedimiento que la Ley Fundamental establezca. Calificamos de incongruente esa distincin, porque el mismo autor citado afirma que "el poder constituyente derivado" tiene los lmites que nosotros mismos hemos sealado a la funcin deformativa de la Constitucin. "Nosotros admitimos, dice, la intangibilidad de una constitucin escrita en aquellos principios bsicos, en aquellas normas y en determinados conceptos que sustentan la existencia de una comunidad concreta, confirindole a travs del tiempo una fisonoma peculiar y un estilo poltico definitivos. En esos casos hay algo indestructible, slidamente afincado, que no puede ser suprimido, cambiado o tergiversado vlidamente por una reforma constitucional. "4(11 De estas consideraciones se infiere que el llamado "poder constituyente derivado" no es constituyente, puesto que es incapaz de alterar los aspectos "intangibles" de la Constitucin, o sea, que es un poder que no "constituye" sino que enmienda o modifica lo que no sea esencial a ella, o en otras palabras, que no puede crear o establecer una nueva Constitucin ni alterar ya la existente en su sustancia misma. Por otra parte, debemos hacer la importante advertencia de que todas las consideraciones anteriormente formuladas deben entenderse referidas a los regmenes de constitucin escrita, no consuetudinaria, pues en este ltimo caso el derecho derivado directamente de la costumbre social, como el cecommon law" de Inglaterra, y el derecho escrito o estatutario, cuya formacin se confa a determinados rganos legislativos, como el parlamento, se confunden en un nivel de validez formal, es decir, que entre uno y otro tipo no hay una gradacin jerrquica normativa. Ahora bien, puede suceder que la misma Constitucin prescriba su alteracin esencial y que sta la encomiende a determinados rganos constituidos o que, inclusive, autorice a stos para expedir una nueva Constitucin. Esta hiptesis es formalmente posible si se atiende a lo ilimitado del poder constituyente, o sea, de la facultad autodeterminativa 9ue entraa la soberana nacional o popular, pero sustancial o tericamente l?aceptable si se estima que sta es inalienable, toda vez que tal autorizacin SlgnificaeYidentemente la enajenacin del poder soberano en favor de los mencionados rganos, que reemplazaran en su titularidad al pueblo o a la nacin.
D. El poder pblico
a)
Su implicacin
Hemos pretendido demostrar que la nacin o pueblo, su poder soberano de autodeterminacin o constituyente y el orden jurdico primario fundamental, concurren en una sntesis dialctica para crear al Estado como institucin pblica suprema dotada de personalidad jurdica. Ahora bien, el Estado tiene Una finalidad genrica que se manifiesta en variados fines especificos sujetos al
(
401
O p. cit., tomo
t, pp. 174 Y 175.
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DERECHO
CO~STITl"CIO~Ar.
!o[E.XIC"-,\;O
tiempo y al espacio. Un Estado sin ninguna finalidad sera inconcebible v su formacin no tendra sentido, pues es ella, segn veremos, la que justifica su existencia y su aparicin en el mundo poltico. Para que el Estado consiga los diversos objetivos en que tal finalidad genrica se traduce, necesariamente debe estar investido de un poder, es decir, de una actividad dinmica, valga la redundancia. Esta actividad no es sino el poder pblico o poder estatal que se desenvuelve en las tres funciones clsicas, intrnsecamente diferentes, y que son: la legislativa, la administratira o ejecuttua y la jurisdiccional. Estas funciones, a su vez, se ejercitan mediante mltiples actos de autoridad, o sea, por actos del poder pblico, los cuales, por ende, participan de sus atribuciones esenciales: la imperatividad, la unilateralidad y la coercitioidad cuya implicacin estudiamos en nuestras obras "El Juicio de Amparo" y "Las Garantas Individuales", remitindonos a las consideraciones que en ellas exponcmos.?" no sin recordar que en virtud de dichos atributos el poder pblico, como poder de imperio, tiene la capacidad en s mismo para imponerse a todas las voluntades individuales, colectivas o sociales dentro del espacio territorial del Estado. Pese a su carcter imperativo, unilateral y coercitivo, el poder Pblico no es un poder soberano, como equivocadamente, en nuestro concepto, lo han reputado algunos tratadistas.t'" La anterior aseveracin, que pudiese parecer un tanto heterodoxa y hasta desconcertante, osada y atrevida, requiere la explicitacin que someramente exponemos a continuaci6n. El poder pblico forzosamente debe someterse al orden jurdico fundamental del cual deriva. Este orden es la fuente de existencia y validez de dicho poder. No es admisible que su desempeo se realice sobre, al margen ni contra el propio orden jurdico de cual dimana. Por ende, el poder pblico del Estado no es soberano, aunque s esencialmente imperativo y coercitivo, porque no se ejerce por encima del derecho fundamental sino dentro de 1. 404 De esta aserci6n se deduCaptulos quinto y segundo respectivamente. Entre otros, pueden mencionarse a Jellinek y Carr de Malberg, contra cuyas opiniones existe el parecer de Carca Pelayo y de Laband, quienes respectivamente sostienen que: "El Estado no solamente no ha de actuar contra legem, sino que, adems, nicamente ha de actuar secundum legem, es decir, con arreglo a normas previas, generales, claras y precisas, no contradictorias con aquellos supuestos apriorsticos sobre los que se construye el Estado..." (Derecho Constitucional Comparado, p. 158) Y "El imperium en el Estado civilizado moderno no es un poder arbitrario, sino un poder determinado por preceptos legales. La caracterstica del Estado de Derecho es que el Estado no puede requerir ninguna accin ni imponer ninguna omisin, no puede mandar ni prohibir nada a sus sbditos ms que en virtud de un precepto legal" (citado en la obra anterior, p. 159). ~04 Con el objeto de evitar ambigedades o equvocos y para precisar mejor nuestro pensamiento, estimamos indispensable aclarar que el poder pblico s es "soberano" en cuanto que es el poder supremo que ejerce el Estado sobre todos los "poderes" o "fuerzas" que suelen desarrollar diversos grupos o entidades de diferente ndole que viven y actan dentro de su territorio y que forman parte de su poblacin total, pero no lo es en el sentido de que est sobre el poder constituyente de la nacin como unidad real, es decir, ''por encima" de su capacidad autodeterminativa. Bajo la primera acepcin mencionada, la "soberana" del Estado es una soberana "a medias", esto es, no es aoberanla, ya que sujeta a "poderes parciales", pero no a la nacin misma en cuanto que pueda impedir que sta ejerza en cualquier momento su expresada capacidad. En otras palabras, la "soberana" estatal no denota un poder "sobre todo" -soberano--, toda vez que la nacin no est supeditada a ena.
402 403
LA SOBERA:\'A, EL PODER CO:\'STITl"YE:\'TE y
EL PODER P(BLICO
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ce que el Estado no es soberano en lo que concierne al desempeo del poder pblico, aunque s ostente ese atributo como persona moral suprema frente a otros Estados que forman el concierto internacional, por cuanto que ninguno de dios debe injerirse en su rgimen interno ni afectarlo por modo alguno. Tratndose de la [uncin legislatim. que es una de las tres en que el poder pblico se externa dinmicamente, y mediante cuyo ejercicio se produce el derecho ordinario o secundario del Estado, nuestro punto de vista encuentra su plena justificacin. En efecto, dentro de la jerarqua que cntrafia dos clases de disposiciones jurdicas, las constitucionales y las leyes ordinarias o secundarias, stas ltimas extraen su validez formal, como dice acertadamente Kelsen, de las primeras, en el sentido de que, si se oponen a las normas bsicas del Estado inserta" en la Constitucin son susceptibles de invalidarse por los distintos medios jurisdiccionales o polticos que la misma Constitucin establezca. Por tanto, si una de las manifestaciones del poder pblico se ostenta en la expedicin de ordenamientos jurdicos secundarios u ordinarios, y si stos no deben contravenir el derecho fundamental o Constitucin, resulta que ese poder no es soberano, pues debe desplegarse dentro de los cnones formales y respetando las disposiciones materiales o sustantivas que tal derecho fundamental o Constitucin consigna. A mayor abundamiento, por lo que atae a las funciones administrativa y jurisdiccional en que el poder pblico del Estado tambin se traduce, su subordinacin normativa tambin es patente y obligatoria, ya que los actos en que dichas funciones se desarrollan no slo deben acatar las prevenciones jurdicas fundamentales o constitucionales, sino las normas jurdicas ordinarias o secundarias, es decir, las leyes propiamente dichas. Por otra parte, aunque al travs de la funcin legislativa que especficamente tiene por finalidad reformar o adicionar la Constitucin del Estado -y que algunos autores indebidamente califican como "poder constituyente permanente"_,40S se puede alterar el orden jurdico que esa Constitucin instituye, el alcance de. la propia funcin, segn lo hemos afirmado reiteradamente, no debe llegar al extremo de cambiar sustancialmente, en sus principios bsicos ideolgicos o decisiones polticas, econmicas y sociales fundamentales, ese orden jurdico, habiendo aseverado en ocasiones precedentes que el supuesto contrario implicara la enajenacin del poder constituyente que pertenece al pueblo o a la nacin, en favor de rganos estatales constituidos, como SOn aquellos en los que se deposita la tarea reformadora y modificativa de la Ley Suprema.
b)
Su ejercicio. Los rganos del Estado y sus titulares
Hemos considerado al Estado corno una institucin pblica suprema creada por el orden jurdico fundamental primario o constitucin orginaria. Bajo este aspecto, el Estado se encuentra investido de personalidad juridic4,
401
As opina.
verbigracia, Felipe Tena Ramirez (Du,eM Coastiluiorurl MuiHM).
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siendo, como lo sostiene Kelsen, el principal centro de imputacin normativa y como tal, agregamos, titular de derechos y obligaciones.?" Tambin hemos aseverado que el Estado surge como una institucin teleolgica, en el sentido de que persigue una finalidad genrica que se traduce en mltiples fines especficos cuya variabilidad est sujeta a factores tempoespaciales. Congruentemente con esta idea, el Estado, para conseguir dicha finalidad, debe estar dotado de una capacidad dinmica, la cual al desempearse, origina el poder pblico del que someramente hemos tratado en el pargrafo inmediato anterior. Como institucin pblica o persona jurdica suprema, el Estado carece obviamente de sustantividad psico-fsica, ya que no se da en el terreno de la realidad ntica, es decir, en el mbito del ser, sino en el mundo del derecho, que es su fuente creativa. Por no tener dicha sustantividad, el Estado tampoco tiene inteligencia ni voluntad psicolgica, pues no es un ente humano. Sin embargo, su "voluntad" existe como presupuesto jurdico subyacente en la capacidad dinmica que le confiere el orden fundamental de derecho, o en otras palabras, aunque el Estado no tenga "voluntad psicolgica", s tiene "voluntad jurdica" que se expresa por sus rganos, o sea, por los rganos que dentro de su estructura establece el orden jurdico fundamental -Constitucin- o secundario -legislacin ordinaria-o La imprescindible existencia de tales rganos es inherente a la naturaleza institucional del Estado. La institucin es un ser jurdico por cuanto que se crea por el derecho, sin que pueda concebirse como una entidad inorgnica o no estructurada. Toda institucin implica una organizacin, esto es, un conjunto de rganos colocados en una situacin jerr4{)6 La doctrina no es unnime en la atribucin de personalidad al Estado. No est en nuestro nimo referirnos a las teoras negativas de dicha personalidad, cuyos primordiales y ms connotados exponentes son Michoud, Duguit, [eze y Seydel. El supuesto comn sobre el que las citadas teoras se asientan consiste en declarar que el carcter de personas slo puede reconocerse jurdicamente a los hombres, ya que nicamente stos poseen una existencia real y ~na voluntad. Conforme a ellas, slo los seres humanos fsicos seran sujetos de derechos y obligaciones y tratndose de una asociacin, agrupacin o comunidad, tales derechos y obligacienes corresponderan a sus miembros individuales considerados en su conjunto. Desde el punto de vista de la realidad jurdica, expresada en el derecho positivo, la tesis negativa de la llamada personalidad moral, es decir, de las entidades formadas por hombres, incluyendo al Estado, es fcilmente refutable, pues la norma jurdica, al considerarlas como "centros de imputacin", las convierte en sujetos de derechos y obligaciones, conversin que no significa sino dotarlas de personalidad. Negar al Estado su carcter de sujeto jurdico, o sea, desconocerle su personalidad, entraara reputarlo como incapaz de adquirir derechos y contraer obligaciones en cualesquiera negocios jurdicos de diverso contenido o materia, principalmente en las relaciones internacionales,' ya que no sera posible que los Estados "sin personalidad" celebraran tratados y convenios entre s. . Los pensadores que niegan personalidad al Estado, segn acertadamente sostiene lean Dabin, parten del error de considerar a dicha entidad como una mera suma de individuos, tanto en su carcter de sbditos o gobernados como en el de gobernantes o jefes. Como afirma dicho autor, "el Estado no es solamente una coleccin de personas individuales ligadas entre s por vnculos de derecho y de obligacin, de mando y de sujecin, que no tendran, por lo dems, sentido alguno, en ese plano estrictamente individual; el Estado es comunidad de hombres, dominada por la idea de un fin superior que es la causa de su unin y que determina sus estatutos respectivos en el seno del sistema social. Es esta realidad nueva, en el orden psicolgico, moral y jurdico, la que constituye el Estado", agregando que: "El Estado, empero, no es solamente una realidad distinta de la suma de sus miembros individuales. Tiene todos los ttulos para ser reconocido como persona, tanto en el plano de las relaciones internas, con respecto a los ciudadanos, como en el plano internacional" (Doctrina General del Estado, pp. 113, 114 Y 115).
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quica, los cuales dentro de ella, desempean en relaciones de supraordinacin la actividad institucional para la realizacin de los objetivos institucionales. Por tanto, el Estado no puede existir sin rganos, ya que en s mismo entraa una organizacin segn opinin de Heller, o sea, una unidad organizada de decisin y accin. Los rganos estatales son, pues, entes impersonalizados, individuales o colegiados, que a nombre del Estado o en su representacin efectan las diversas funciones en que se desarrolla el poder pblico. Hay entre el rgano y el Estado una relacin inextricable, en cuanto que aqul no puede actuar per-se, es decir, con prescindencia o sin referencia ineludible a la entidad estatal. Los actos del rgano son actos imputables al Estado y no pueden entenderse desvinculados de la actividad de ste. El rgano se comporta siempre mediante una conducta atribuida al Estado, el cual, por hiptesis necesaria, acta a travs de l. Se suele afirmar que el rgano no "representa" al Estado dentro de su mbito funcional, que es el nico, por otra parte, dentro del cual se le debe concebir, pues un rgano sin funcin es intil o estril. La teora de la representacin ha sido frecuentemente combatida, principalmente por Kelsen. Partiendo de la premisa de que slo los hombres tienen voluntad, o sea, que sta nicamente existe en su implicacin psquica, y al negar, por ende, que el Estado ten~a "voluntad", el citado tratadista concluye que el Estado no puede delegar lo que no tiene en favor del rgano, es decir, no puede conferir su representacin que es un acto volitivo mediante el cual el "querer" del representado o delegante se transmite al representante o delegado.
"Se acostumbra fundamentar, dice Kelsen, la necesidad del rgano para el Estado y para las comunidades sociales en el hecho de que toda comunidad, y muy particularmente el Estado, necesita una voluntad unitaria. Puesto que al hablar de esta 'voluntad colectiva', y muy especialmente de la estatal, se piensa en un fenmeno psquico real (y una voluntad en este sentido no puede ser sino voluntad de hombres, mientras que la asociacin en cuanto tal carece de ella), tiene que llegarse a la conclusin de que la voluntad de los hombres, necesaria al Estado, tiene que ser puesta a disposicin de ste, por as decirlo; y los hombres que hacen entrega de su voluntad al Estado, hacindola propia de ste, son los rganos estatales. Supuesto que no se imagina dotado al Estado de una voluntad colectiva mstica, sortase la dificultad de atribursela equiparando la persona jurdica estatal -como todas, las restantes personas jurdicas- a los hombres, los cuales carecen jurdicamente de voluntad mientras el Derecho no enlaza consecuencias jurdicas a determinadas manifestaciones de su querer psquico (nios, anormales). Para que dichos efectos les sean concedidos, necesitan un representante que "quiera" por ellos, es decir, a cuyas manifestaciones de voluntad reconozca el orden jurdico efectos de Derecho a favor del incapaz. Segn eso, suele considerarse a los rganos estatales como especies de representantes del Estado que quiere por l -ya que ste es de por s incapaz de volicin-o Cuando se habla de "voluntad" del Estado o de cualquier gnero de voluntad colectiva, no puede entenderse la realidad psicolgica conocida bajo ese nombre. No se trata, como piensan equivocadamente todas estas teoras, de fabricar una voluntad psquica para concedrsela al Estado (incapaz
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de querer); sino que lo que se llama 'voluntad' de una comunidad cu.alquiera no es ms que la expresin antropomrfica del orden creador de la unidad ~el Estado o comunidad en cuestin. Por tanto, no precisa recurrir a la idea -mverificable, adems- de que unos hombres prestan su voluntad al Estado, o quieren por ste en calidad de representantes, ya que la representacin slo es posible entre hombres, para no hablar del absurdo de una voluntad colectiva existente fuera de las psiques individuales o constitutivas de una integracin de las mismas. Si se emancipa del malentendido provocado por el equvoco de la palabra 'voluntad', implicado en el supuesto de la naturaleza psquica de la voluntad del Estado, mustrase igualmente que el proceso peculiar por el cual la funcin de un hombre es referida al Estado y un acto humano es considerado como acto estatal, no se refiere al acto de voluntad (completamente interior) . sino a un hecho exterior en todo o en parte. "No se trata de que el hecho interno de voluntad de un hombre se traslade al Estado, sino de que una determinada accin humana es imputada a ste y se la considera realizada por l. Puesto que a los hombres se les imputan las acciones porque se las considera 'propias' de stos, porque las ha querido -mientras que los actos involuntarios son considerados como meros reflejos mecnicos y, por tanto, no como acciones 'cuyas' ni aun como 'acciones' en general-, tambin las acciones imputadas al Estado se las considera 'propias' de ste y se dice que han sido 'queridas' por l. Pero se olvida cuando de se modo se equipara el Estado' al hombre, que una accin no es imputada al Estado porque ste la 'quiso' sino a la inversa: el Estado 'quiere' una accin porque y en tanto le es imputada. Pero esta imputacin de un hecho al Estado no es otra cosa que la imputacin del mismo a la unidad del orden estatal, y esta referencia se verifica porque el hecho fue establecido como debido en una norma de este orden. La voluntad del Estado es el punto final--expresin de la unidad del orden- de imputacin de todos los hechos designados como actos org-nicos o estatales. De este modo, el Estado -y toda comunidad- constituye desde este punto de vista una unidad de imputacin, la unidad de un orden. Y la posibilidad de imputacin de acciones humanas al Estado o a alguna colectividad no es meramente --como se supone de ordinario-- una de tantas caractersticas de la colectividad, sino que constituye precisamente la esencia de la misma, que no es otra cosa que la unidad de los hechos imputables constituida en el orden."407 Como se ve, Kelsen sustituye la "representacin" del Estado por el rgano como la "imputacin" de los actos de ste al Estado. Independientemente de que esta sustitucin salva todas las objeciones que la doctrina ha formulado contra la idea representativa del Estado, lo cierto es que la tesis de Kelsen deriva de una premisa falsa, pues considera que la "nica" voluntad es la psquica sin tomar en cuenta que, segn dijimos, existe una voluntad "jurdica" que el derecho atribuye presupuestalmente al Estado corno elemento inmerso en el poder pblico. En efecto, si ste es una fuerza, una actividad teleolgica, entraa en s mismo una' voluntad, o sea, un "querer" para realizar una finalidad, ya que dicho concepto implica la accin de desear o querer, proviniendo del verbo latino "velle". Adems, si el Estado se crea en el orden jur407
Teora General del Estado, pp. 348 Y 349.
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dico fundamental primario y se estructura ulteriormente, pero tambin por modo fundamental, en los ordenamientos constitucionales posteriores histricamente dados, la norma de derecho que en ellos se establece puede conferir la representacin del Estado a determinados rganos, lo que, por otra parte, sucede frecuentemente en la realidad. A mayor abundamiento, aparte de la representacin convencional a que alude Kelsen, en la que operan las voluntades psquicas del representante y del representado para configurar el contrato respectivo -mandato-, existe la representacin legal o estatutaria que proviene de una fuente normativa directamente -la Constitucin, ley o estatuto-- y cuya confeccin no requiere la voluntad psquica del representado, toda vez que dicha fuente la presupone. Por otra parte, y prescindiendo del problema anteriormente planteado, debemos recordar que los rganos del Estado pueden ser, en cuanto a la causa normativa de su creacin, constitucionales y originarios y legales o derivados, y por lo que respecta a su composicin, individualizados o colegiados. Los rganos constitucionales u originarios se prevn en el derecho fundamental o constitucin, adscribindoles alguna de las funciones en que se desarrolla el poder pblico y sealndoseles, dentro de ellas, su competencia. Tratndose de los rganos legales o derivados, su implantacin y la fijacin de su rbita competencial se determinan por un acto legislativo ordinario. Por lo que atae a los rganos individualizados, que pueden ser constitucionales o legales, su integracin la absorbe una persona que se denomina funcionario, y por lo que concierne a los colegiados, que tambin indistintamente pueden tener uno u otro origen, se componen de varios sujetos que actan compuesta y colectivamente en ellos, sin que tales sujetos, aisladamente considerados, los represen. ten ni, por tanto, bajo la misma consideracin, realicen las funciones que tienen normativamente encomendadas. Ahora bien, los rganos del Estado, principalmente por lo que respecta a la funcin administrativa y a la jurisdiccional, se encuentran colocados, dentro de cada una de ellas, en una situacin jerrquica, de tal manera que unos ordenan o dirigen y otros ejecutan las actos decisorios en que el ejercicio funconal se manifiesta. Conscientes de las dificultades muchas veces insuperables que ofrece la definicin de "rgano estatal", nos hemos conformado con describirlo como "entre impersonalizado" que dentro de la estructura jurdica del Estado desempea las funciones en que se traduce el poder pblico. La "impersonalidad" del rgano permite distinguirlo, en cuanto tal, del titular del rgano, es decir, de la persona humana que en un momento dado lo encarne. Es evidente que un rgano no puede actuar sin un hombre que lo represente, pues todo acto inherente a cualquier funcin debe decidirse y ejecutarse por una o varias voluntades psquicas. Aunque el rgano existe jurdicamente con la c~mpetencia que le otorga la Constitucin o la ley independientemente de su titular,esto es, a pesar de que el rgano sea una especie de "categotia" jurdica al travs del cual se realiza el poder pblico, no puede actuar positiva.. ~te, en el desempeo de sus atribuciones, sin su. titular humano, .cuya Investidura, en cada caso concreto, no depende directamente de la norma juri-
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dica que crea al rgano, sino de un acto particular que suele llamarse por la doctrina de Derecho Administrativo "acto-condicin" y que se manifiesta en la designacin, nombramiento o eleccin de la persona fsica o individuo que deba encarnar al rgano> El titular puede ser "legtimo" o "ilegtimo", segn el acto-condicin se haya o no ceido a las reglas jurdicas que lo rijan, mientras que el rgano en s puede ser competente" o "incompetente" conforme tenga o no facultades constitucionales o legales para desempear una funcin pblica y los actos especficos en que sta se manifieste.?" Hemos sostenido que las funciones legislativas, administrativas o ejecutivas y jurisdiccionales -estrictamente llamadas judiciales-- traducen el poder pblico del Estado. Ahora bien, el ejercicio de tales funciones, principalmente de la legislativa y administrativa, requiere en muchas ocasiones la colaboracin tcnica y cientfica para la obtencin de los ms acertados e idneos resultados dentro de la vida nacional que en los Estados modernos ya no debe regirse por la improvisacin. Esa colaboracin puede ser encomendada a rganos auxiliares de estudio, consulta o dictamen. Los actos de estos rganos, por su naturaleza sustancial misma, no son actos del poder pblico, por lo que carecen de los atributos que a ste identifican y que son la imperatividad y la coercitividad. Por consiguiente, los rganos auxiliares del Estado no son autoridades, pues este calificativo slo debe aplicarse a los rganos de imperio, es decir, a los que, en el ejercicio de sus funciones decisorias o ejecutivas, realizan actos que presentan las caractersticas antes mencionadas.f" El conjunto de rganos del Estado integra su gobierno, tomando este concepto en su sentido lato, segn el cual, por "gobernar" se entiende "mandar con autoridad" o "regir". Conforme a esta amplia acepcin, la idea de gobierno se aplica a las tres funciones en que se desenvuelve el poder pblico del Estado, pues se "manda" o "rige" tanto en la actividad administrativa como en la legislativa y jurisdiccional y tan gobernante es el rgano administrativo como el legislativo y judicial. En su connotacin estricta, empero, y 'que es la que usualmente se emplea en la terminologa jurdica y poltica, el gobierno slo se refiere a la funcin administrativa y a los rganos que la desempean, referencia exclusiva que nos parece indebida por restringir el concepto propio de gobierno en su implicacin esencial.
III.
LA. SOBERANA Y EL PODER PBLICO EN EL CONSTITUCIONALISMO MEXICANO
A. Exgesis de los artculos 39 y 41 de la Constitucin de 1917

La radicacin de la soberana y, por ende del poder constituyente, la imputa el artculo 39 constitucional al pueblo mexicano. En efecto, dice este precepto
, 40S Sobre la diferencia entre "legitimidad" o "ilegitimidad" y "competencia" o "incompetencia", vase nuestra obra Las Garantas Individuales. Captulo sptimo. 400 Respecto de esta cuestin, consltese nuestro libro El Juicio de Amparo. Capitulo quinto.
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textualmente: "La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno." Fcilmente se desprende del contenido de esta prevencin, que su primera parte alude a la radicacin popular de la soberana, principalmente cuando emplea los adverbios esencial y originariamente. El primero de ellos implica que la soberana es consustancial y concomitante al pueblo, o sea, que ste tiene como atributo de esencia el ser soberano. Por otra parte, la palabra "originariamente" significa que es el pueblo quien en principio es la fuente de la soberana, su nico sujeto o dueo, pero que, en atencin a circunstancias de ndole prctica, no puede desempearla por s mismo, en cuya virtud delega su ejercicio en rganos por l creados expresamente en el derecho fundamental o Constitucin, los cuales despliegan el poder soberano popular en forma derivada. En estos trminos debe interpretarse el artculo 41 de la Constitucin de 17, que a la letra dispone: "El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal." La segunda parte del artculo 39 constitucional que previene 'Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste", puede interpretarse diversamente, segn la acepcin que se atribuya al concepto de "poder". Si ste se toma en su sentido correcto, que es el dinmico, o sea, como energa o actividad, la disposicin transcrita, aunque impropiamente redactada, hace referencia al poder del Estado o poder pblico de imperio, el cual, siendo . unitario, se, desarrolla mediante las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, teniendo como fuente originaria la soberana popular y siendo distinto de ella. Si a la idea de "poder", por otro lado, se imputa una connotacin orgnica en cuanto que se le identifica con la de "rgano", la citada disposicin expresa que es el pueblo, mediante el derecho fundamental o Constitucin, quien crea o establece los rganos primarios del Estado. Parece ser que esta indebida equivalencia entre "poder" y "rgano" es la que consigna la segunda parte del artculo 39, si se toma en cuenta lo que establece el artculo 41 constitucional ya reproducido, en el sentido de que el ejercicio de la soberana se confa o deposita en los "poderes de la Unin" (los rganos federales) o en "los de los Estados" (los rganos locales). Con independencia de que se interprete el concepto de "poder" correctamente como energa o actividad o incorrectamente como "rgano", lo cierto es que, en sus respectivos casos, se debe desarrollar o e?tenderse instituido "en beneficio" del pueblo, expresin que denota la finaladad social del Estado mexicano en cuanto que la entidad estatal, en su car~cter de institucin pblica suprema, se considera creada para actuar diversifIca~amente en favor del pueblo. De ello se infiere que los fines del Estado mCXJ.cano, alcanzables por su poder pblico, deben determinarse y realizarse, ~ mltiples y variadas esferas de la vida colectiva, en beneficio popular. En esta fonna, nuestro artculo 39 constitucional resuelve favorablemente al pue-
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blo el dilema que mo deja de plantearse la doctrina acerca de si el pueblo es para el Estado o el Estado para el pueblo, es decir, si la comunidad popular est al servicio de la entidad estatal o viceversa. La tercera parte del artculo 39 expresa el carter de inalienabilidad de la soberana y, en consecuenci" del poder constituyente; esto es, considera a una y a otro como inseparables o inescindibles del pueblo, prohibiendo su desplazamiento en favor de los rganos estatales por modo absoluto. Suponer lo contrario equivaldra a incurrir en la contradiccin de que no se puede enajenar la soberana popular aunque sta se desplace hacia dichos rganos. La inalienabilidad de la soberana popular es el factor que impide interpretar el artculo 135 constitucional en el sentido de que el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, conceptuados por Tena Ramirez como "poder constituyente permanente", tienen facultades irrestrictas para reformar sustancialmente la Constitucin, suprimiendo o sustituyendo los principios polticos, econmicos y sociales sobre los que se asienta su esencia ideolgica.?" Ahora bien, el texto de los artculos 39 y 41 constitucionales no deja de ser justificadamente criticable desde el punto de vista de la doctrina de Derecho Pblico. Sin embargo, los errores tericos que comete la redaccin de tales Preceptos no son originalmente imputables a los constituyentes de 1917, pues la Constitucin de 57, bajo los mismos numerales, contena exactamente iguales disposiciones. Al proponerse el proyecto constitucional respectivo no se suscit ninguna discusin en el Congreso Constituyente de 1956-57 en torno al importante contenido terico-dogmtico de los mencionados preceptos, habiendo pasado inadvertidos los errores en que incurri por haber utilizado inconsultamente diferentes conceptos que se estimaron equivalentes, tales como los de "soberana" y "poder pblico".411 El proyecto de reformas constituciona410
Este tema ya lo tratamos tericamente en pargrafos anteriores de este mismo captulo
411 En efecto, nicamente se suscit un debate en torno a las locuciones empleadas por el artculo 45 del proyecto constitucional que se convirti, sin enmienda alguna, en el artculo 39 de la Constitucin de 1857. As, "el seor Emparn, sin oponerse a las ideas del artculo, crey que estaban ms claramente expresadas en el artculo 3 del Acta Constitutiva, que dice: 'La soberana reside radical y esencialmente en la nacin y por lo mismo pertenece exclusivamente a sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes, la forma de gobierno y dems leyes fundamentales que le parezcan ms convenientes para su conservacin y mayor prosperdad, modificndolas o varindolas segn crea convenir1e ms.' El Sr. Emparn vio tambin algn peligro en la vaguedad con que est consignado el derecho de modificar la forma de gobierno. Se entabl una discusin que el seor Arriaga calific con razn de acadmica, y que fue un paralelo entre el artculo del proyecto y el del Acta Constitutiva. El seor Arriaga defendi el primero y el seor Barrera se declar adalid del segundo. El impugnador crea mucho mejor que se hablara de la nacin y no del pueblo, y el seor Arriaga, defendiendo el sistema. federal no vea a la nacin sino al pueblo en la soberana de los Estados y en los actos municipales. Al seor Barrera le pareca mucho ms propio el adverbio radicalmente que originariamente, y no crea que fuera preciso consignar en una Constitucin democrtica que todo poder se establece para beneficio del pueblo; el seor Arriaga replic a estas objeciones, y el seor Ruiz pidi que el artculo se dividiese en partes; haciendo notar que la segunda corresponde ms bien a la seccin que trata de la divisin de poderes. La primera parte que dice 'La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo'," fue aprobada por unanimidad de los 79 diputados presentes (art, 39 de la Constitucin). La segunda que dice: 'Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio', fue aprobada por unanimidad de los 83 diputados presente, despus de haber convenido la Comisin en que era justa la observacin del seor Ruiz y de haber prometido pasar esta parte a la seccin que
y lo volveremos a abordar al referirnos a la reformabilidad de la Constitucin de 1917.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTTTUYENTE y EL PODER PBLICO
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les presentado por don Venustiano Carranza ante el Congreso de Quertaro el primero de diciembre de 1916 reprodujo textualmente los artculos 39 y 41 de la Constitucin de 1857, preceptos que con muy leves correcciones gramaticales se incorporaron a la Ley Fundamental vigente. La comisin dictaminadora respectiva.'!' bis segn afirma Miguel de la Madrid Hurtado, formul un dictamen sobre el artculo 39 de dicho proyecto, que es una "pequea pero valiosa leccin de ciencia poltica y denota, por parte de sus autores, conocimiento y dominio del tema relativo a la evolucin y alcances de la idea de soberana" .411 e En el citado dictamen se afirma lo siguiente: "El artculo 39 del proyecto de reformas, corresponde al de igual nmero en la Constitucin de 1857, y es exactamente igual al artculo 45 del proyecto de esta ltima. "Consagra el principio de la soberana popular, base de todos los regmenes polticos modernos y declara como una consecuencia necesaria que todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio. "Sin entrar en la historia del concepto de soberana, por no ser apropiada en esos momentos, la Comisin cree necesario hacer constar solamente, que el principio de la soberana es una de las conquistas ms preciosas del espritu humano en su lucha con los poderes opresores, principalmente de la Iglesia y de los reyes. 'El concepto de soberana es esencialmente histrico', dice George Jellinek, en su obra 'El Estado moderno y su derecho', y, efectivamente, su formulacin ha tenido diversas etapas. "Desde que la Iglesia se erigi en el poder supremo que rega todos los rdenes de la vida social en todos los pueblos, y que dispona a su capricho del Gobierno y de la suerte de estos mismos pueblos, se inici una vehemente reaccin en contra de estas tiranas, primero de parte de los reyes, representantes de los pueblos. Los. reyes sostenan la integridad de sus derechos temporales que enfrentaban en la iglesia, a la cual solamente queran dejar el dominio espiritual. Esta lucha, fecunda para los pueblos, es la que llen todo ese perodo histrico que se llama de la Edad Media, y su resultado fue el establecimiento de dos poderes esencialmente distintos: el poder temporal y el poder espiritual. Paralelamente a este movimiento se iniciaba por los tratadistas de Derecho Pblico, quienes, con J ean Bodin crearon con su significacin especial la palabra 'soberana', para indicar '(super omnia) el ms alto poder humano; y posteriormente, debido a la labor filosfica del siglo XVIII, concretado en sus postulados esenciales en la clebre obra de Juan [acebo Rousseau, El contrato social, la soberana, esto es, el poder supremo, se reconoci a los pueblos. Esta concepcin sirvi de base como lo hemos dicho en un principio, a todos los regmenes polticos que se reformaron radicalmente por la gran Revolucin Francesa de 1789, en que invariablemente las constituciones polticas escritas que comenzaron a darse las naciones revolucionarias tambin por aquel gran movimiento, consignaron el dogma de la soberana popular de tal manera, que es considerada hasta la fecha como la base esencial de los regmenes democrticos.
tra a ta de la divisin de poderes" (Zarco, Historia del Congreso Constituyente. Tomo H, pp. 2 8 Y 289). H 4.11 bla Esta Comisi6n estuvo compuesta por los diputados Paulina Machorro Narv4ez~ enberto Jara, Agustn Garza Gonz41ez, Arturo Mndez e HilGrio Medina. 411 e Estudios de Derecho Constitucwn"z. Publicacin de la U.N.A.M. 1976, p. 86.
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"Este principio contiene diversos artculos que le son propios: La soberana es una, inmutable, imprescriptible, inalienable. Siendo el pueblo el soberano, es el que se da su Gobierno, elige a sus representantes, los cambia segn sus intereses; en una palabra: dispone libremente de su suerte. "La Comisin no desconoce que en el estado actual de la ciencia poltica, el principio de la soberana Ropular comienza a ser discutido y que se le han he, cho severas crticas no solamente en su contenido propio, sino aun en su aplicacin; pero en Mxico, menos que un dogma filosfico es el resultado de una evolucin histrica, de tal manera, que nuestros triunfos, nuestras prosperidades y todo aquello que en nuestra historia poltica tenemos de ms levantado y de ms querido, se encuentra estrechamente ligado con la soberana popular. Y. la Constitucin, que no tiene por objeto expresar los postulados de una doctrina poltica ms o menos acertada, s debe consignar los adelantos adquiridos por convicciones que constituyen la parte vital de nuestro ser poltico."411 d Al sugerirse por el diputado David Pastrana [aimes que se adicionara el artculo 41 en el sentido de establecer que tambin el pueblo ejerce su "soberana" por conducto de las autoridades municipales, el constituyente Hilario Medina se refiri lricamente a la teora del contrato social de Juan [acobo Rousseau como fundamento hipottico de la soberana popular. Aclar que el Congreso constituyente no era un cuerpo acadmico en el que se debiera tratar el concepto de soberana desde el punto de vista de la doctrina jurdica y poltica, sosteniendo que el poder soberano y su radicacin en el pueblo mexicano haban sido siempre los signos simblicos en torno a los cuales se haba desenvuelto nuestro constitucionalismo, sin que haya habido necesidad de especular tericamente sobre ellos, toda vez que se dan y se han aceptado como supuestos indiscutidos en la historia poltica de Mxico para fundar sobre ellos las instituciones constitucionales. Dado el inters que reviste la alocucin pronunciada por tan distinguido diputado constituyente, nos permitimos reproducir algunas de sus expresiones en que alude a las ideas que se acaban de parafrasear. "El 'Contrato Social' est fundado en que encontrndose los hombres en una poca y sintindose en la necesidad de ser regidos, hacan una especie de contrato; mutuamente cedan una parte de sus derechos para el servicio comn de la colectividad y de aquella parte que cedan todos ellos, se form una entidad metafsica, que ahora no admite la ciencia, pero que es la base de todos los regmenes polticos; una entidad metafsica que se llama soberana. Esta soberana reside en el pueblo, es decir, en todos aquellos que se han asociado para implantar el 'Contrato Social'; de manera que reside en el pueblo originariamente, puesto que al hacer el contrato se ha cedido una parte de sus derechos, y es el pueblo el soberano, porque habiendo dado aquellos derechos, puede determinar el Gobierno que ha de tener, la forma de ese Gobierno, y no solamente las relaciones que han de tener entre s los hombres que contraten, sino las relaciones que han de tener con los miembros de otras asociaciones. La teora del
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Diario de los Debates. Tomo 1, pp. 671 Y 672.
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'Contrato Social' est fundada en que el hombre ha estado en un estado natural anterior a toda ciencia, en la cual era eso, sabio, prudente, moral, etc., yeso es enteramente falso. De todos modos, queda una idea muy aprovechable; la idea de la soberana popular, y de all se saca la consecuencia de que los reyes sean delegados de la soberana popular, representantes de aquella soberana, pero no originario, sino solamente por la delegacin que el pueblo haca en favor. De manera que si los reyes en un principio haban defendido a ste contra las asechanzas de la Iglesia, de esa manera se determinaba otro poder, que era el nico que poda darse al Poder pblico. De manera que la soberana, adems de ser un concepto histrico, que ha servido a los pueblos en sus largas luchas contra las tiranas, desde que se estableci el poder absoluto, ese concepto ha servido para fundar el derecho individual, para decir que si el individuo ha puestc en la sociedad una parte de sus derechos, no ha renunciado a ellos. El derecho individual es el que ha dado origen a nuestra Constitucin de 1857; est fundada en esos grandes conceptos: el concepto del derecho individual y el concepto de la soberana popular. El concepto de la soberana popular, como el principio del derecho poltico filosfico, est rudamente atacado y algunos tratadistas llegan hasta a sostener que es enteramente falso y absurdo. Nosotros, como no nos consideramos como.un cuerpo cientfico y dogmtico, no ~enemos necesidad de entrar en esas consideraciones y tenemos que respetar los antecedentes histricos que nos han legado nuestros padres en leyes constitucionales, y en este concepto tenemos que defender el principio jurdico de la soberana popular. A propsito, cabe observar, y lo hago con toda complacencia,que es el principio de la soberana popular el que nos tiene reunidos aqu y el que justifica nuestras tareas."412
~espropsitos que desde el punto de vista doctrinal o terico encierran los ar-
Las palabras de don Hilario Medina explican, aunque no justifican, los
ticulas 39 y 41 constitucionales, y los cuales destacaremos brevemente, el artculo 39 habla de "soberana nacional" y declara que reside "esencial y originariamente en el pueblo". Por soberana nacional obviamente se entiende la soberana de la nacin mexicana, es decir, del mismo pueblo mexicano, pues y~ hemos argumentado que desde el punto de vista jurdico-poltico no hay dIferencia entre ambas entidades, segn tambin lo consideraron los idelogos de la Revolucin francesa, principalmente Sieyes. Atendiendo a la equivalencia entre "nacin" y "pueblo", debe hablarse indistintamente de "soberana nacio?al" y "soberana popular", de donde resulta que el artculo 39 constitucional InCurre en la redundancia de preconizar que la soberana nacional -o popular_ reside en el pueblo -o en la nacin-o . Por otra parte, si se considera que la nacin y el pueblo son entes distintos, dicho precepto no cometera la redundancia mencionada,sino lo que es peor, un absurdo al suponerse que la soberana de la nacin -nacional- no le pertenece, puesto que radicara en algo diverso de ella, como seria el pueblo.v"
4
412
t6 .
La distincin entre "nacin" y "pueblo", en el fondo, respondi a circunstancias hisel empleo diferenciado de ambos conceptos a conveniencias polhicas de dos corrientes antagmcas que en Francia se disputaron la hegemona despus de la cada de la monarqua.
D" . d e los Debates. Tomo 11, pp. 116 Y 117. lano
nc:as >:
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Ya hemos indicado con anterioridad que la idea de "poder pblico" que emplea el citado artculo 39 debe interpretarse como actividad o energa que desarrolla el Estado mexicano para cumplir sus fines en favor del pueblo, que es su elemento humano. Ahora bien, al establecer el propio precepto que dicho poder "se instituye" en beneficio popular, da a entender que el concepto respectivo no lo utiliza con la acepcin que se acaba de sealar, sino como equivalente a "rgano estatal", aseveracin que se corrobora si se toma en' cuenta lo que a su vez declara el artculo 41, en el sentido de que el pueblo ejerce su soberana por medio de los "poderes de la Unin" o "de los Estados", en cuyo caso estos "poderes" son las autoridades federales o locales, segn dijimos. En su parte final el artculo 39 considera que el pueblo tiene el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. Segn esta consideracin, el aludido "derecho popular" no es otro que el poder constituyente que le pertenece como aspecto teleolgico de la soberana y a cuyo concepto nos hemos referido en pargrafos anteriores. Ahora bien, ese "derecho" slo lo tiene el pueblo para "alterar o modificar la forma de su gobierno", de lo que se infiere que el artculo 39 constitucional restringe el poder constituyente al estimarlo nicamente apto para introducir cambios en la mera forma gubernativa y no en la estructura total exhaustiva del Estado, lo que equivale a afirmar que tal precepto hace alusin a su poder constituyente pareializado o limitado, hiptesis sta que tericamente es inadmisible. El artculo 41 tambin involucra serias aberraciones de ndole doctrinal. Efectivamente, al establecer que el pueblo ejerce su soberana por medio de los "poderes" o autoridades federales o locales, est proclamando que los rganos del Estado desempean el poder soberano, lo que no es verdad, pues ya hemos aseverado y demostrado con acopio de razones que ningn rgano estatal desarrolla ninguna actividad soberana, toda vez que su conducta pblica, manifestada en las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, necesariamente se encuentra sometida a los mandamientos constitucionales sin poder alterarlos, modificarlos ni desobedecerlos; y es evidente que un comportamiento sujeto a normas preestablecidas no puede llamarse "soberano" por modo alguno. Ya hemos sostenido que lo que despliegan los rganos estatales es el poder pblico, que es un poder de imperio pero no soberano, por lo que el citado
El concepto de nacin, como dice Mario de la Cueva, fue usado por la contrarrevolucin francesa y por la doctrina realista de fines del siglo XVIII y principios del XIX; en esa poca fue un c0.ncepto esencialmente conservador. La idea de pueblo, por lo contrario, pertenece al pe nsarnte!1 to de Juan Jacobo y fue uno de los gritos de guerra de la Revolucin francesa, quiero decir, fue un concepto eminentemente revolucionario" (La Idea de la Soberana. Monografa publicada en la obra "El Derecho Constitucional de Apatzingn", editada por Coordinacin de Humanidades de la U.N.A.M. Edicin 1965, p. 325). En el mbito jurdico-poltico no puede sostenerse tal distincin, pues dentro del Estado no pueden coexistir dos elementos humanos diferentes en los que separadamente radique la soberaria ya que en esta inadmisible hiptesis, habra dos poderes soberanos, lo que sera absurdo. Por' otra parte, el pueblo -no la poblacin- y la nacin desde el punto de vista sociolgico se identifican, toda vez que uno y otra representan una misma comunidad cultural bajo diversos aspectos y matices, en el entendido de que las diferencias que la sutileza especulativa pretende sefialar en&e ambos trminos no legitima ninguna distincin conceptual y mucho menos real u ontolgica.
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artculo 41, al disponer lo contrario, incurre en una lamentable e ingente

confusin.v"
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El mismo precepto plantea sin querer un problema que no deja de inquietar a los tericos del Derecho Poltico consistente en determinar cundo el pueblo ejerce su soberana. Dentro de un rgimen democrtico el pueblo "poltico", o sea, el conjunto de ciudadanos, elige peridicamente a los titulares de los rganos primarios del Estado. Dicha eleccin debe someterse a las prescripciones constitucionales y legales ordinarias que rigen el proceso respectivo, sin que los ciudadanos individual o colectivamente puedan desentenderse de ellas ni violarlas al emitir su voto. Por consiguiente, en el acto electoral el pueblo poltico, tambin llamado cuerpo poltico de la nacin o ciudadana, no se comporta soberanamente, es decir, en ejercicio del poder constituyente, toda vez que no puede modificar ni contravenir en dicho acto el orden constitucional y legal dentro del que se estructura el proceso electoral orgnica y funcionalmente. . Con apoyo en estas breves consideraciones debemos reiterar que la nica ocasin en que el pueblo ejercita su poder soberano constituyente se presenta al reformar sustancialmente la Constitucin o al reemplazarla por una nueva, fenmenos que pueden registrarse por medio revolucionario cruento o pacficamente mediante la operatividad del rejerendum. En el primer caso, al cesar la situacin de violencia con el triunfo de los grupos populares mayoritarios que se hayan sublevado contra el orden constitucional preexistente, se requiere, por imperativos fcticos insoslayables, que se forme un rgano especial y nico integrado por los representantes del pueblo, llamado asamblea constituyente", para encargarse de elaborar, estudiar, discutir y expedir las reformas esenciales a la Constitucin o la Ley Fundamental sustituta, sin que estas atribuciones se deban entender depositadas en los rganos legislativos ordinarios y constituidos del Estado, es decir, en el caso de Mxico, en el Congreso de la Unin yen las, legislaturas locales conforme al artculo 135 constitucional vigente, por las razones que adujimos con anterioridad. En la segunda hiptesis, o sea, cuando funciona el referendum popular como institucin jurdicopoltica, es el pueblo el que mayoritariamente y mediante una votacin extraordinaria convocada ad hoc, decide adoptar o rechazar dichas reformas o una nueva Constitucin, fenmenos que en nuestro pas no pueden acontecer por falta de la citada institucin. En resumen, ningn rgano del Estado o "poder constituido", como lo pretende absurdamente el citado artculo 41 constitucional, "ejerce" la soberana popular, puesto que lo que desempea es el poder pblico estatal que no es soberano. Creemos que para cohonestar los artculos 39 y 41 de la Constitucin con la doctrina jurdico-poltica y en obsequio de la lgica y la sindreH3 bi s Para corregir el error en que incurre el prrafo primero de dicho precepto, ste ebe reformarse en los trminos siguientes: "En el Estado mexicano el poder pblico se ejerce ~r las autoridades federales y por las de los Estados dentro de su resxJectiva 6rbita competendal, en los trminos consignados por la presente Constitucin y por las particulares deJas citaas entidades federativas, las que en ningn caso podrn contravenir las disposiciones de la Presente Ley Fundamental."
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sis, deben modificarse no slo en su texto sino en su contenido. No desconocemos, sin embargo, que si el concepto de soberana puede ser descrito con ms o menos precisin en el mbito de la teora, en la facticidad poltica se antoja como una idea metafsica que condujo al diputado Hilario Medina a dudar de su existencia real a travs de las palabras que nos permitimos reproducir. "He dicho que no se est en una asamblea de sabios; que si el dogma de la soberana popular es discutido G.ientficamente, tiene, en cambio, caractersticas histricasde gran importancia, principalmente para Mxico, en donde nuestras leyes constitucionales han sido fundadas en el principio de la soberana y ese principio como tal es discutido, las objeciones contra el principio en s mismo lo son tanto para la soberana popular como para la soberana local. Cientificamente estamos de acuerdo, seor Pastrana. No hay soberana. Yo sostengo la teSIS constitucional e histrica de la Ley de 1857, y nuestra ley nos ha dicho desde un principio que el pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la Unin y de los Estados, y yo respeto su texto. Cientficamente yo s que no hay
soberania.t'v-
B.
Consideraciones histricas
Del tratamiento de este tema excluiremos toda referencia a la Nueva Espaa, ya que segn lo aseveramos en el captulo primero de esta obra, el Estado mexicano naci en la Constitucin Federal de 1824, obedeciendo su aparicin, sin embargo, a una serie de acontecimientos polticos que con someridad hemos relatado. Es obvio, por otra parte, que los principios que informaron a dicha Constitucin y a los documentos poltico-jurdicos anteriores y que se redactaron y expidieron al fragor de las luchas de emancipacin, fueron la
414 Diario de los Debates. Tomo n, p. 119. Debemos convenir con Medina en que el Congreso Constituyente de Quertaro no fue una asamblea de sabios ni debi serlo. Actu como un cuerpo poltico integrado por los representantes de los sectores revolucionarios que quisieron plasmar en la Constitucin de 1917 los principios que estimaron justos y adecuados, para tratar de resolver los ms ingentes y lacerantes problemas padecidos por el pueblo mexicano y aliviar las necesidades sociales, econmicas y culturales de sus grupos mayoritarios. Dicho Congreso, en atencin al elemento humano que lo compuso y a su trascendental misin de dar a Mxico una Ley Fundamental y suprema que lo estructurase conforme a las exigencias ideolgicas de la Revolucin de 1910 y de su desarrollo posterior, no fue un snodo, academia, liceo o parnaso de los que brotara un cuerpo sistematizado de doctrina social, poltica, jurdica o filos6fica. Respondi su actuacin, como asamblea constituyente, a lo. que fue sustancialmente nuestra Revolucin que elegante y certeramente describe don Alfonso Reyes en estas bellas palabras: "La Revolucin mexicana brot de un impulso, ms que de una idea. No fue planeada. No es la aplicacin de un cuadro de principios, sin crecimiento natural. Los programas previos quedaron ahogados en su torrente y nunca pudieron gobernarla. Se fue esclareciendo sola mientras andaba; y conforme andaba, iba discurriendo sus razones cada vez ms profundas y extensas y definiendo sus metas cada vez ms precisas. No fue preparada por enciclopedistas o filsofos, ms o menos conscientes de las conciencias de doctrina como la Revolucin francesa. No fue organizada por los dialcticos de la guerra social, como ia Revolucin rusa. Ni siquiera haba sido eslabonada con la lucidez de nuestra Reforma liberal ni como aqulla, hara su cdigo defendido por una cohorte de plumas y de espadas." Fue, ~adimos nosotros, un movimiento que tuvo un anhelo que sintetiza sus desarticuladas metas: lograr que el pueblo mexicano fuese menos desventurado. Para ello culmin en su fase violenta con un documento, la Constitucin de 17, brindndolo como instrumento jurdico para alcanzar tan noble y .Ievado designio y no como obra de jurisconsultos y sabios.
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expresin de corrientes de pensamiento que se incubaron en las ideologas renovadoras del siglo xvm, que se normatizan en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y en las cartas constitucionales francesas de 1791 y 1793 que agitaron el espritu de la insurgencia en todo el mundo hispanoamericano.t" A estos fenmenos y a su indiscutible y bien probada influencia, los precursores y forjadores de la independencia mexicana no slo no se sustrajeron, sino que los sintieron como la causa y estmulo de sus ideas y los proclamaron como bandera de su accin en el campo del combate poltico. Uno de los principios torales que como signo ideolgico caracteriz la precursin de nuestra independencia en el mbito del pensamiento poltico, fue el de la soberana popular, preconizado por la clebre teora de la "voluntad general" del ilustre Rousseau. La repercusin que en la Nueva Espaa tuvo la abdicacin de Carlos IV a favor de su hijo Fernando VII y la renuncia de ste a la corona impuesta por Napolen 1, fue la ocasin para que pblicamente y en un acto poltico se proclamara la "soberana de la nacin" a efecto de desconocer al usurpador Jos Bonaparte y reafirmar en el trono espaol a la dinasta borbnica. As, en julio de 1808, al conocerse en la ciudad de Mxico dichos acontecimientos, el ayuntamiento "integrado por criollos y con la representacin de todo el reino, hizo entrega a Iturrigaray de una exposicin, que haba elaborado el regidor Azcrate y apoyado el sndico don Francisco Primo de Verdad", en la que se sostuvo la tesis "de la reasuncin de la soberana por el pueblo, en ausencia y en nombre del rey cautvo't.?" "Esa funesta abdicacin, deca don Juan Francisco de Azcrate, es involuntaria, forzada y como hecha en el momento de conflicto es de ningn efecto contra los respetabillsimos derechos de la nacin", y que "Ninguno puede nombrarle Soberano sin su consentimiento", agregando que "La Monarqua Espaola es el Mayorazgo de sus Soberanos fundado por la nacin misma que estableci el orden de succeder 'entre las lneas de la Real Familia; y de la propia suerte que en los de los vasaios no pueden alterar los actuales posedores los llamamientos graduales hechos por los fundadores, la abdicacin involuntaria, y violenta del Seor Carlos Quarto y su hijo el Seor Prncipe de Asturias hecha
l~.formulacin y definicin de los conceptos abstractos que a guisa de elementos dogmticos han
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Es pertinente hacer notar que el constitucionalismo americano poco o nada influy en
sido y son el fundamento de las constituciones de los pases latino o iberoamericanos, pues el pragmatismo jurdico y poltico que peculiariza a la mente anglosajona y que entra la tnica para la forjacin de las constituciones locales estadunidenses, incluyendo la federal, es reacio a penetrar en el mundo de las ideas si no obtiene, mediante su explicacin, algn fin utilitario. .Por ello, los juristas y polticos que fundaron el constitucionalismo norteamericano se preocupa~on por crear instituciones y sistemas dentro de los cuales ste funcionara, sin tomar el trabajo ~ntelectual de discurrir sobre conceptos abstractos que, como el de soberana, ha mantenido un mters polmico ya secular, haciendo surgir mltiples y diversas teoras que no llegaron ni llegaran a conciliarse absolutamente. Es ms, don Felipe Tena Ramrez sostiene que ese prag~atismo ha provocado una actitud mental de "neutralidad" en !o que al carcter polmico de <dIcho concepto concierne por parte de los pensadores norteamencanos contemporneos, ya que -stos, afirma, "Se abstienen de abordar los problemas de la soberana", toda vez que "por su tradicional empirismo jurdico eluden tratar cuestiones abstractas" (Derecho Constitucional Mexicano. Nota 3 en la pgina 4 de la novena edicin, 1968.) U6 Tena Ramrez. Leyes Fundamentales de Mxico 1 p. S.
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favor del Emperador de los Franceses para que seale otra dinasta que gobierne el Reyno s, nula, insubsistente por sr contra la voluntad de la Nacin qu.e llam la Familia de los Borbones como descendientes por ernbra de sus antiguos Reyes y Seores."411 Comentando estas expresiones, M ario de la Cueva asevera que: "Las palabras de Azcrate, aun sin decirlo expresamente, hablan de que es la nacin la que constituye la monarqua, lo que en buen romance quiere decir que en ella reside originariamente la soberana."418 Como lo hace notar el citado maestro mexicano, la radicacin nacional de la soberana se corrobora en el pensamento de Azcrate, al sostener ste que el "reyno" la recupera en ausencia o en impedimento de los monarcas legtimos. Las palabras de tan ilustre miembro del ayuntamiento de la ciudad de Mxico fueron sobre este punto las siguientes: "En la Monarqua como Mayorazgo luego que muere civil, o naturalmente, el poseedor de la Corona por ministerio de la Ley, pasa la posicin Civil, natural, y alto Dominio de ella en toda su integridad al legtimo sucesr, y si este y los que le siguen se hallan impedidos para obtenerla, pasa al siguiente grado que est expedito. En ningn caso permanece sin Soberano, y en el presente el mas critico que se ler en los Fastos de la Amrica, existe un Monarca Real y legtimo aun quando (por) la fuerza haya muerto civilmente, o impida al Sr. Carlos quarto, Serenisirnr, Prncipe de Asturias, y Reales Infantes don Carlos y ~on Antonio el unirse con sus fieles vasaios, y sus amantes Pueblos, y le son debidos los respetos de vasallaje y lealtad. "Por su ausiencia impedimento recide la soberania representada en todo el Reyno, y las clases que lo forman, y con mas particularidad en los tribunales SUperiores que lo gobiernan, administran justicia, y en los cuerpos que llevan la Voz publica, que la conservaran intacta, la defenderan y sostendrn con energia Como un depsito Sagrado, para devolverla, al mismo Seor Carlos quarto, su hIjo del Sor. Principe de Asturias, a los Sres. Infantes, cada uno en su caso y vez quedando libres de la actual opresin a que se miran reducidos, se presenten en su Real Corte, sin tener dentro de sus DOminios fuerza alguna extraa qUe pueda quartr su voluntad; pero si la desgracia los persiguiere hasta el sepulcro, les embarazase resumir sus claros, y justos, derechos entonces el Reyno unido y dirigido por sus Superiores Tribunales, en Metrpoli y cuerpos que lo representan en lo general y particular, la devolver a alguno de los desendientes legtimos de S. M. el Seor Carlos quarto para que continuen en su mando la Dinasta, que adopt la Nacin y la Real Familia de los Borbones de la Rama de Espaa ver, como tambin el mundo que los Mexicanos procedan con la justificacin, amor, y lealtad que lo es caracteristica.v-w , proclamacin del principio de que la soberana reside en el pueblo se opona frontalmente al postulado poltico-teolgico de que el rey la recibe de Dios -omnis potestas a Deo- y el cual justific durante varios siglos en el terreno eidtica el rgimen monrquico absoluto. Este postulado, incluso, fue 411 Op. cit., p. 13.
418 La Idea de Soberana. El Derecho Constitucional de Apatzingn. Estudios. Publicact6n ~e CooTdin,!ci~n de Hurn.anidades. U.N.A.M., 1964-, p. 306. 41 TranscnpC16n contenida en Leyes Ftmdamentales de Mxico, p. 14.
I;t
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el que se enfrent al ideario puro de la insurgencia, cuyos principales adalides, entre ellos Hidalgo.r" siempre sostuvieron que la nacin, al travs de sus representantes, tiene el derecho de darse el gobierno que ms le convenga, lo que no implica sino el poder soberano constituyente. En la Nueva Espaa era lgico que los crculos conservadores y ranciamente monarquistas defendieran dicho postulado y consideraran al principio de la soberana popular como hertico y desquiciante del orden de cosas "estatuido por Dios".
As, dice Carca Ruiz, "Con motivo de los disturbios de 1808, el Tribunal del Santo Oficio de Mxico lanz un edicto, el 27 de agosto, que en la parte interesante deca: 'Establecemos como regla, a que debis retocar las proposiciones, que leyereis u oyereis para denunciar sin temor al Santo Oficio, las que se desviaren de este principio fundamental de vuestra fidelidad: que El Rey recibe su potestad y autoridad de Dios: y que lo debis creer con f divina... ya sea renovando la hereja manifiesta de la Soberana del pueblo, segn lo dogmatiz Rousseau en su contrato social, y la ensearon otros filsofos, o ya sea adoptando en parte su sistema para sacudir bajo ms blandos pretextos la obediencia a nuestros Soberanos", el cual se public despus en el Diario de Mxico, nmeros de los das 4 y 5 de septiembre de 1808. Miranda Barrn, M.: El protomrtir de la Independencia. (Mxico, 1909), pp. 7 a 9."421 Clara influencia de la teora rosseauniana de la soberana se advierte en Constitucin espaola de marzo de 1812, cuyo artculo 3 declara enfticala que el poder soberano "reside esencialmente en la nacin" y que "por mente lo mismo pertenece a sta, exclusivamente, el derecho de establecer sus leyes fundamentales", derecho que no es sino la "voluntad general" que emana del "contrato social" y cuya preconizacin por las Cortes gaditanas rompe el fundamento secular de las monarquas absolutas. Uno de los ms vigorosos idelogos de la insurgencia, don Ignacio Lpez Rayn, en sus "Elementos Constitucionales", distingue incongruentemente, a propsito de la soberana, su origen, su radicacin y su ejercicio, estableciendo al efecto el artculo 5 de' dicho documento: "La soberana dimana (origen) inmediatamente del pueblo, reside (radicacin) en la persona del seor don Fernando VII y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional Americano." En el artculo 21, Rayn propuso unatesis rousseauniana, al declarar que: "Aunque los tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, sean propios de la soberana, el legislativo lo es inerrante, que .jams podr comunicarlo." Este artculo, afirma Mario de la Cueva, "se antoja un pensamiento arrancado a las pginas del contrato social: Rousseau haba sostenido que la funcin
420 "Para Hidalgo, dice Alfonso Garca Ruis, la razn de voluntad o consenso mediante la que una nacin se propone su independencia, no es solamente una causa explicativa de este hecho, sino tambin su principio justificativo. Su idea consista en lo que hoy se llama el dogma de la soberana del pueblo, o sea, que toda autoridad dimana del pueblo y se instituye para su beneficio y que los mandatarios de los estados deben ejecutar lo que el pueblo de~. En su "Contestacin" a la proposicin de indulto que les hizo don Jos de la Cruz, Hidalgo y Allende se decan "nombrados por la nacin mexicana para defender sus derechos" (Utlario dtl Hidlll p. 11. Edi<:in 1955. Pr4Iogo de Jos Angel Ceniceros)." 421 Op. cit. p. 11, nota 3.
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primera y fundamental de la voluntad general, titular de la soberana, es la expedicin de la ley constitucional y ordinaria, as corno que dicha actividad no es delegable, porque la voluntad general no puede ser representada: . 'el poder', dice el ginebrino en el captulo primero del libro segundo, puede transmitirse perfectamente, pero no la voluntad". Con base en este postulado, nuestro dIStinguido jurista hace notar la incongruencia que la idea de soberana presenta en\el pensamiento de Rayn, en vista de que "si el pueblo no delega la funcin legislativa en el monarca, resulta contradictorio sostener que la soberana reside en l, toda vez que su funcin principal permanece en el pueblo".422
Prescindiendo de todos los mritos y virtudes que adornaron la egregia personalidad de don Jos Ma. More/os y Pavn,423 su solo concepto respecto de la soberana nacional, plasmado y definido en diferentes documentos que brotaron de su pluma o de su imaginacin, lo erige en el idelogo ms recio de la insurgencia mexicana. Son varios los documentos epistolares, las narraciones anecdticas y las actas de juntas y reuniones que hablan elocuentemente de ~u pensamiento poltico y social, pudindose formar con todo ese rico material una compilacin de mediana ingencia.
Slo reproduciremos emocionadamente la version de la entrevista que tuvo con don Andrs Quintana Roo y que transcribe el maestro De la Cueva, a quien le dejarnos la palabra: "Luis Gonzlez reproduce una entrevista de inestimable valor, de Morelos y Andrs Quintana Roo, que tuvo lugar en, Chilpancingo el
Op. cit., p. 31l. No podemos resistir la tentacin de hacer la transcripcin de un precioso panegrico del gran cura de Carcuaro que con emocionadas y certeras expresiones formula elegantemente el maestro Mario de la Cueva, quien expone: "En plena guerra de independencia, Morelos recogi la herencia y se enfrent definitivamente al pensamiento y a las tendencias de los criollos; que, segn todas las apariencias, se inspiraban en sus intereses econ6micos y en las doctrinas de los jesuitas y de Pufendorf. Hidalgo y Rayn pertenecan al grupo de los criollos, pero se apartaban de ellos por cuanto amaban la libertad y queran ardientemente la independencia de la tierra americana. De los caudillos, Hidalgo comprendi6 mejor al pueblo mexicano y porque lo entendi y am, pudo penetrar en su alma, proscribir la esclavitud y anunciar el advenimiento de una justicia para los hombres. Ray6n fue criollo siempre y por eso tuvo el temor del indio, que se manifest claramente en la comunicacin que dirigi al Congreso de Anhuac en el mes de noviembre de 1813. Morelos es el pueblo de Mxico que habla" lucha; igual que el relmpago del rayo no admite limitaciones, ni acepta que venga un extranjero a gobernarnos. Su preocupaci6n nica y su aspiracin mxima son el pueblo; de ah que se declare: "siervo de la nacin". El generalsimo de los ejrcitos insurgentes modific el rumbo de la guerra: la lucha se enderezara en el futuro en contra de Espaa, claro est, para alcanzar la independencia de la naci6n, condici6n indispensable para un reino de la libertad; pero tambin se dirigira en contra de los espaoles y de los criollos, esto es, no slo contra aqullos, sino igualmente contra stos, toda vez que unos y otros haban explotado al pueblo con una misma crueldad. En consecuencia, la guerra ya no sera una simple lucha por la independencia externa de la naci6n y para reparar una injusticia de tres siglos, sino, adems, un combate interno, una lucha de clases la ms violenta del siglo XIX, para romper el nuevo dilema: soberana del pueblo o soberana de los explotadores del hombre americano; y Morelos se decidi por el pueblo. En la lucha externa, el amor del sacerdote michoacano por la libertad era el mismo de Rousseau: no importaban los aos transcurridos, porque la soberana de los pueblos, como la libertad de los hombres, es imprescriptible. Por eso es que en la lucha independentista, el capitn del Anhuac est cerca de Bolvar, del capitn de los Andes que libert6 un continente, que de los criollos mexicanos, que s610 queran trasladar el gobierno de Madrid a la ciudad de Mxico. Su mensaje social en la lucha interna naci6 del conocimiento de nuestra .historia y de la contemplacin de la miseria de los hombres, y est en la linea del pensamiento de los grandes misioneros del siglo XVI (Op. cit., pp. 312 Y 313).
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13 de septiembre. El jefe de los soldados de la libertad se revel en ella como el creador autntico de nuestros ideales de justicia social. Sus palabras no pueden glosarse, porque perderan su fuerza y porque contienen una reproduccin de su doctrina de la soberana. Unicamente lamentamos que el noble ideario est esperando an su aplicacin: "Sintese usted y igame, seor licenciado, porque de hablar tengo maana, y temo decir un despropsito... : soy siervo de la nacin, porque sta asume la ms grande, legtima e inviolable de las soberanas; quiero que tenga un gobierno dimanado del pueblo y sostenido por el pueblo; que rompa todos los lazos que le sujetan, y acepte y considere a Espaa como hermana y nunca ms como dominadora de Amrica. Quiero que hagamos la declaracin que no hay otra nobleza que la de la virtud, el saber, el patriotismo y la caridad; que todos somos iguales, pues del mismo origen procedemos; que no haya privilegios ni abolengos; que no es racional, ni humano, ni debido... que haya esclavos, pues el color de la cara no cambia el del corazn ni el del pensamiento; que se eduque a los hijos del labrador y del barretero como a los del rico hacendado; que todo el que se queje con justicia, tenga un tribunal que lo escuche, lo ampare y lo defienda contra el fuerte y el arbitrario; que se declare que lo nuestro ya es nuestro y para nuestros hijos, que tengan una fe, una causa y una bandera, bajo la cual todos juremos morir, antes que verla oprimida, como lo est ahora, y que cuando ya sea libre estemos listos para defenderla... "424 En sus Sentimientos de la N acin", documento que contiene su ideario poltico y social y que se ley al inaugurarse las sesiones del Congreso de Chilpancingo el 14 de septiembre de 1813, Morelos adopt heterodoxamente, como lo hace notar De la Cueva, el pensamiento de Rousseau acerca de la soberana, hacindola dimanar "inmediatamente del pueblo, el que slo quiere depositarla en sus representantes, dividiendo los poderes de ella en legislativo, ejecutivo y judiciario..." (art. 5). Principios semejantes se adoptan en la Primera Acta de la Independencia M,e:icana de 6 de noviembre de 1813, documento que contiene la declaracin relvmdicatoria de la soberana en favor de la "Amrica Septentrional", quedando "rota para siempre jams y disuelta la dependencia del trono espaol" y estando capacitada "para establecer las leyes que ms le convengan para el.mejor arreglo y felicidad interior: para hacer la guerra yla paz, y establecer alianzas con los monarcas y repblicas...". Como acertadamente comenta el doctor de la Cueva, "Tres ideas resaltan en el Acta: primeramente, sus autores declaran que la soberana corresponde a la nacin mexicana y que se encuentra usurpada: en segundo trmino, que quedaba rota para siempre jams la dependencia del trono espaol; y en tercer lugar, que a la nacin correspondan los atributos esenciales de la soberana: dictar las leyes constitucionales, hacer la guerra y la paz y mantener relaciones diplomticas.v-" El documento que con ms fidelidad acoge la teora rousseauniana de la soberana es sin duda alguna la ConstitiJci6n de Apatzingn de 22 de octubre de 1824, a la que se le dio el nombre oficial de "Decreto Constitucional para
-----Op. cit., pp. 316 Y317.

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Op. cit., p. 319.
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la Libertad de la Amrica Mexicana". Aplicando la idea del ilustre ginebrino, su artculo 2 adscribi "la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que ms convenga a la sociedad", a la teleologa esencial de la soberana, concibindola tcitamente como el mismo poder constituyente. Los atribu-tos sustanciales que Rousseau imput al poder soberano se proclaman en el artculo\3 del citado documento, o sea, los de imprescriptibilidad, inalienabilidad e indivisibilidad. La radicacin de la soberana la proyecta en el pueblo como elemento en que "reside originariamente", encomendando su ejercicio a la "representacin nacional compuesta de diputados elegidos por los ciudadanos bajo la forma que prescriba la Constitucin" (art. 5). La radicacin popular de la soberana la infiere lgicamente la Constitucin de Apatzingn del principio que preconiza en su artculo 4, en el sentido de considerar que el fin del Estado estriba en "la proteccin y seguridad general de todos los ciudadanos, unidos voluntariamente en sociedad", sin que el gobierno deba instituirse para beneficiar "los intereses particulares de ninguna familia, de ningn hombre ni clase de hombres". Se contiene en dicho precepto, adems, una categrica declaracin sobre el "poder constituyente" de la sociedad, ya que sta "tiene el derecho incontestable a establecer el gobierno que ms le convenga, alterarlo, modificarlo y abolirlo totalmente cuando su felicidad 10 requiera". Sera demasiado prolijo, aunque sumamente interesante, formular un comentario exhaustivo acerca de la mencionada Constitucin en lo que atae a los principios jurdicos, polticos y sociales que proclama, as como a las instituciones que implant. Su importancia como documento en que se plasma la ideologa de la insurgencia mexicana dentro de un sistema preceptivo articuladamente lgico y metdico, as como su trascendencia histrica para la confeccin de los posteriores cdigos constitucionales de nuestro pas, han auspiciado con toda razn y merecimiento una rica literatura de investigacin [urdica.v" Por ende, cualquier examen o simple comentario que sobre la Constitucin de Apatzingn se formulara, no sera sino la reiteracin, con diversidad expresiva, de las consideraciones que se contienen en los copiosos estudios que forman dicha literatura, en cuya virtud nos contraeremos a reproducir las palabras que externan el juicio global que sobre ella emite el distinguido maestro mexicano tantas veces citado. "Creemos que en la historia constitucional, dice De la Cueva, no existe otro conjunto de principios sobre la idea de la soberana del pueblo y sus efectos que pueda compararse con las reglas recogidas en los artculos dos a doce del Decreto; su armona y su belleza resultan incomparables y piden un tributo de simpata, afecto y admiracin para sus autores, entre los cuales, adems del capitn del Anhuac, se encuentran Bustamante, Quintana Roo, Cos y Liceaga, entre otros ilustres juristas. En esos preceptos, como en los anteriores de Morelos y en la Primera Acta de la Independencia, se advierte el amor infinito por la libertad de los hombres y del pueblo y la decisin frrea para destruir las cadenas que
Entre las obras monogrficas sobre la mencionada Constituci6n destaca la que public la Seccin de -Coordinacin de Humanidades de la UniverSidad Nacional Autnoma de Mxico y que constantemente hemos citado.
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haba impuesto una monarqua desptica, que careca de justificacin ante la razn y la conciencia y de sentido histrico."?" Otro estudioso del constitucionalismo mexicano, Miguel Gonzlez Apelar, sustenta interesantes opiniones acerca de la Constitucin de Apatzingn por lo que a la idea de soberana concierne, afirmando al respecto que "El Decreto de 1814 resuelve, en el texto de su captulo destinado a la soberana las diversas opciones que se disputaban en el contenido de este concepto. A travs de una serie de juicios, numerados como artculos, implanta las decisiones polticas esenciales de toda nuestra historia constitucional. La misma carta fundamental vigente, aun en reformas tan recientes como la que reconoce la ciudadana de la juventud, prolonga la amplsima intencin de nuestros primeros constituyentes. Define la soberana no como un poder aumentado e irresistible, sino como 'la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que ms convenga a los intereses de la sociedad, (artculo 2). Frente a la comunidad internacional, la soberana se entiende regulada por 'el derecho convencional de las naciones' bajo el principio de la igualdad jurdica de los Estados. Por esto, el artculo 9 del Decreto contiene una condena que no pareci hacer falta en la Declaracin francesa de 1789 ~bra, al fin y al cabo, de una nacin fuerte--, pero que era indispensable en la Constitucin de un pueblo colonizado que aspiraba al pleno ejercicio de su voluntad soberana. 'Ninguna nacin tiene derecho, dice el precepto citado, para impedir a otra el uso libre de su soberana. El ttulo de conquista no puede legitimar los actos de fuerza'. Definidos as los aspectos interno y externo de la soberana, los constituyentes abordan el debatido problema de su titularidad, y no vacilan en postular que 'la soberana reside originalmente en el pueblo' (art. 5), frmula cuya perdurable vitalidad la lleva hasta el artculo 39 de la Carta de Quertaro. Y si la facultad soberana es potestad del pueblo, resulta consecuente que ste tenga, organizado polticamente en sociedad, 'derecho incontestable a establecer -el gobierno que ms le convenga, alterarlo, modificarlo y abolirlo totalmente cuando su felicidad lo requiera' (art, 4) ."428
Para concluir esta breve exploracin que por va recordativa hemos emprendido en torno al concepto de soberana popular o nacional y que fue uno de los principios ms slidos que proclam el ideario insurgente, debemos observar que la idea de poder soberano, mutatis mutandis, se maneja en sus lin~amienfos generales por casi todos los documentos jurdico-polticos que regIstra la historia constitucional de Mxico. As, en el Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano de 10 de enero de 1823 se declara que "la n.acin mexicana es libre, independiente y soberana" (art. 5); el Acta C onstitutiua de la Federaci6n expedida el 31 de enero de 1824, inspirndose en la ~nstituci6n de Apatzingn, considera que "La soberana reside radical y eseneaImente en la nacin, y por 10 mismo pertenece exclusivamente a sta el der~cho de adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de gobIerno y dems leyes fundamentales que le parezcan ms conveniente para SU conservacin y mayor prosperidd, modificndolas o varindolas, segn crea COnvenida ms" (art, 3); la Constituci6n Federal de 1824, aunque no contiene
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d' d'
Le COflSttaei6n de 4;tJlzi.,4n, Otro$ Estudios. Edici6n 1973.pp.~1 )' 52.
O;. riI., p. 324.
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ninguna definicin respecto del poder soberano, sus atributos y su radicacin, expresa que "La nacin mexicana es para siempre libre e independiente del gobierno espaol y de cualquiera otra potencia" (art. 1) Y que "adopta para su gobierno la forma de repblica representativa popular federal" (art. 4); en cuanto a las Siete Leyes Constitucionales de 1836, segn afirma Jorge Crapizo, "no contuvieron ningn artculo que se refiera a la soberana", agregando que esta misin "fue una maniobra para no declarar que resida en una oligarqua, ya que esta seudoconstitucin es marcadamente aristocrtica't.v" La Constitucin centralista de 36, como se sabe, se pretendi reformar en junio de 1840 por el "Congreso de la Nacin Mexicana cumpliendo la voluntad manifestada por ella misma (?) en la declaracin que hizo el Poder Conservador a nueve de noviembre de 1839''. En el proyecto de reformas respectivo ya se asent que la nacin mexicana es "una, soberana e independiente", sin indicar en dnde reside la soberana, quiz por el motivo que seala el destacado autor que acabamos de citar; las Bases de Organizacin Poltica de 1843 proclamaron que el poder constituyente radica en la nacin al travs del texto de sus artculos 1 y 5 que disponen: "La Nacin Mexicana, en uso de sus prerrogativas y derechos, como independiente, libre y soberana, adopta para su gobierno la forma de repblica representativa popular" y "La suma de todo el poder pblico reside esencialmente en la Nacin y se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No se reunirn dos o ms poderes en una sola corporacin o persona, ni se depositar el Legislativo en un individuo." La Constitucin de 1857, segn dijimos, en sus artculos 39 y 41 describe a la soberana con las mismas modalidades que la Constitucin vigente, toda vez que estos preceptos pasaron casi textualmente al ordenamiento constitucional actual. Por ende, la crtica que hemos formulado a las mencionadas disposiciones de ste deben lgicamente hacerse extensivas a las de la Ley Fundamental de 57, reiterando las condiciones en que se funda."? Durante su vigencia, nuestros tratadistas se ocuparon de estudiar la idea de soberana, advirtindose en su pensamiento una tnica comn. As, don Jos Mara del Castillo Velasco afirmaba: "El hombre, por su propia organizacin, es libre. Esa misma organizacin lo obliga a reunirse en sociedad con otros hombres, y por esta causa existen los pueblos y las naciones... Siendo el hombre libre... no puede abdicar su libertad, sin atentar a esa organizacin que no puede contradecir. Por consiguiente, la sociedad, los pueblos, las naciones, que se forman de seres necesariamente libres, no pueden tampoco abdicar su libertad. Y por esto todo pueblo, aunque est avasallado y oprimido y consienta en la opresin, recobra la libertad en el instante en que quiere recoLa Constitucin Mexicana de 1917. Edici6n 1969, p. 230. Hemos presentado un simple esquema respecto del concepto de soberana y sus modalidades en los documentos constitucionales que se han reseado. No ha sido nuestra intencin estudiarlo exhaustivamente en sus derentestratamientos preceptivos. Este. tpico se ha abordado profusamente en la literatura juridico-politica mexicana, dentro de la que sobresalen las monografas de Jos Miranda (El Influjo Poltico de Rousseau en la Independencia Mexicana); Jess Reyes Heroles (Rousseau y el Liberalismo Mexicano) ; y Miguel de la Madrid Hurtado (La Soberana Popular en el Constitucionalismo Mexicano), publicada en la obra denominada "Presencia d. Rouss,au" de Coordinacin de Humanidades de la U.N.A.M. Edicin 1962.
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brarla... Siendo libres el pueblo y la nacin, sta es soberana de s misma, y no tiene otro superior ms que Dios, que es la fuente de la vida y de la libertad... Pero qu es soberana? La soberana es la potestad suprema que nace de la propiedad que el pueblo y el hombre tienen de s mismos, de su libertad y de su derecho... As como Dios es el soberano de la creacin, el pueblo es el soberano del pueblo y el hombre es el soberano del hombre; pero la soberana del pueblo no restringe la soberana del hombre. Aqulla es la consecuencia de sta; aqulla necesita de sta, y la soberana del hombre no es la consecuencia de la soberana del pueblo, sino que se apoya y se defiende con las fuerzas colectivas del pueblo..."yo bis Para don Ramn Rodrguez, "La soberana, en su sentido filosfico, es para un pueblo lo que para una persona la libertad individual. .. lo justo y natural es que el ejercicio de la soberana corresponda a todos aquellos cuyas facultades o intereses afecta este ejercicio. Estos son los hombres todos; luego, todos ellos deben ser los depositarios de la soberana, que siguiendo la frase adoptada por los publicistas, reside esencialmente en el pueblo."430 e Por su parte) don Mariano Coronado afirmaba que "Como uno de los atributos de la soberana es constituirse, claro se ve que puede el pueblo alterar o modificar la forma del Gobierno cuando as le plazca. Pero justamente en razn de que entendemos aqu por pueblo la nacin polticamente organizada, creemos que esas modificaciones no han de hacerse sino segn las formas constitucionales, es decir, interviniendo los cuerpos legisladores como en toda enmienda constitucional. .. la reforma por medio de la revolucin, esto es por la violacin de las reglas constitucionales, no puede emplearse sino en casos muy raros, cuando lo exige imperiosamente el bien de la nacin y se lo niegan las vas legales. Y an entonces nuestro Cdigo poltico no reconoce el derecho a la insurreccin; ste es un derecho extraconstitucional." En lo tocante a la representacin poltica del pueblo o nacin, Coronado sostena que "siendo imposible en el pas, en razn de su grande extensin, la democracia directa, los ciudadanos tienen que nombrar representantes para desempear los cargos pblicos. Mas es preciso advertir que cuando los poderes de una nacin ejercen actos de soberana, no pasa sta del pueblo a sus representantes; pues siendo el pueblo, como repetidas veces hemos dicho, en concepto de nuestro Cdigo fundamental, la nacin organizada polticamente, los poderes pblicos se limitan a ejercer las funciones de aquella soberana, a representar a la N acin como un mandatario a un mandante, pero no la privan, no pueden privarla de la mencionada soberana, que es lo que constituye la personalidad de la misma nacin.v? d
430 bis Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano. 430 e Derecho Constitucional, p. 178. 430 d Elementos de Derecho Constitucional Mexicano, pp. 118 a 121.
CAPTULO CUARTO
TEORIA DE LA CONSTITUCION
SUMARIO: 1. Introduccin: A. El Derecho como elemento del Estado; B. La finalidad del Estado; C. La justificacin del Estado; D. Los fines y la justificacin del Estado mexicano. Sntesis histrica.-II. Concepto y especies de Constitucin.-III. La legitimidad constitucional: A. Exposicin del principio; B. La legitimidad de la Constitucin de 1857; C. La legitimidad de la Constitucin de 1917.-IV. La deontologa constitucional.-V. Los factores reales de poder y las decisiones fundamentales.-VI. La fundamentalidad y la supremaca de la Constitucin: A. Consideraciones generales; B. El principio de supremaca en el constitucionalismo mexicano.VII. El principio de rigidez constitucional.-VIII. La reformabilidad constitucional: A. Las reformas en general; B. Las reformas a los principios fundamentales.-IX. La inviolabilidad de la Constitucin. A. Explicacin previa; B. El derecho a la revolucin; C. Interpretacin y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana de 1917 (128 de la Constitucin de 1857).-X. La interpretacin constitucional: A. Generalidades; B. Mtodos de interpretacin; C. Organos estatales de interpretacin constitucional; D. Observaciones finales.
l.
INTRODUCCIN
En vista de que la Constitucin es, prima [acie, el ordenamiento fundamental y supremo en que se proclaman los fines primordiales del Estado y se ~tablecen las normas bsicas a las que debe ajustarse su poder pblico de Imperio para realizarlos, el estudio cabal de la misma no debe prescindir del tratamiento de la finalidad estatal. En otras palabras, las constituciones contemporneas, que ya han salido del marco escueto de la mera estructuracin poltica, prescriben, a modo de principios teleolgicos de diversa y variada ndole, los fines que cada Estado especifico persigue en el mbito socio-econmico, cultural y humano del pueblo o nacin. Por consiguiente, el poder pblico esta~, traducido dinmicamente en las funciones legislativa, administrativa y judicial, tiene como propensin inherente a su naturaleza la realizacin de dichos !mes, o sea, de los principios constitucionales que los preconizan, de donde se infiere que la finalidad del Estado equivale a la teleologa de la Constitucin, es decir, del derecho fundamental. En efecto, todo ordenamiento constitucional tiene, grosso modo, dos objetivos primordiales: organizar poltic:;amente
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al Estado mediante el establecimiento de su forma y de su rgimen de gobierno,
\y sealarle sus metas en los diferentes aspectos vitales de su elemento humano, que es el pueblo o nacin. En el primer caso, la Constitucin es meramente poltica y en el segundo es social, en cuanto que, respectivamente, fija las normas y principios bsicos de la estructura gubernativa del Estado y marca los fines diversos de la entidad estatal. En consecuencia, stos y el derecho fundamental del Estado se encuentran inextricablemente unidos, en el sentido de que la Constitucin los proclama como postulados teleolgicos que se recogen en sus preceptos, sirviendo al mismo tiempo como medio normativo para que, por su aplicacin, el poder pblico estatal los alcance. Claramente se advierte de estas breves consideraciones que la teora de la Constitucin debe comprender, o al menos referirse, a la finalidad estatal que se actualiza en mltiples fines especficos que cada Estado en particular persigue y que se preconizan en su correspondiente ordenamiento jurdico o derecho fundamental. Por tanto, aludiremos a continuacin a ambos tpicos sucesivamente a guisa de temas propeduticos de dicha teora.
A.
El Derecho fundamental como elemento del Estado

derecho es otro de los elementos como suprema institucin pblica este caso del derecho, lo circunsa la Constitucin que se establece
Hemos aseverado reiteradamente que el formativos del Estado en cuanto que lo crea y lo dota de personalidad. Pero al hablar en cribimos al primario o fundamental, es decir, por el poder constituyente.
Para Carr de Malberg, sin embargo, el derecho no es anterior al Estado, sino que ste lo produce, argumentando lo que a continuacin transcribimos: " Qu debe pensarse de la teora que parte de la idea de que la soberana constituyente reside en principio en el pueblo? Para apreciar el valor de esta teora conviene considerar, ante todo, la primera Constitucin del Estado, aquella en la cual se origin. Acabamos de ver que existe, respecto de esta Constitucin inicial, una doctrina muy extendida que se esfuerza en descubrirle una base jurdica y que pretende hallar dicha base en las voluntades individuales de los hombres que componen la nacin. Pero esta doctrina se basa en un error fundamental, que es de idntica naturaleza al que vicia la teora del Contrato social. El error es, en efecto, creer que sea posible dar una constitucin jurdica a los acontecimientos o a los actos que pudieron determinar la fundacin del Estado y de su primera organizacin. Para que semejante construccin fuera posible, sera preciso que el derecho fuese anterior al Estado; y en este caso, el procedimiento creador de la organizacin originaria del Estado podra considerarse como regido por el orden jurdico preexistente a l. Esta creencia en un derecho anterior al Estado constituye el fondo mismo de los conceptos emitidos en materia de organizacin estatal, desde el siglo XVI al xvm, por los juristas y los filsofos de la escuela del derecho natural; inspir igualmente a los hombres de la Revolucin, pues, como se vio antes, partiendo de la idea de un derecho natural es como llegaron a formular, en la base de su obra constituyente, esas declaraciones de derechos que, en su pensamiento, deban a la vez preceder y condicionar el pacto social y el acto constitucional; al mismo. tiempo que servir-
TEORA DE LA CONSTITUCIN
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les a ambos de fundamento. Pero, si bien no es posible discutir la existencia de preceptos de moral y de justicia superiores a las leyes positivas, tambin es cierto que estos preceptos, por su sola virtud o superioridad -aunque sta sea trascendente- no podan constituir reglas de derecho, pues el derecho, en el sentido propio de la palabra, no es sino el conjunto de las reglas impuestas a los hombres en un territorio determinado, por una autoridad superior, capaz de mandar con potestad efectiva de dominacin y de coaccin irresistible. Ahora bien, precisamente esta autoridad dominadora slo existe en el Estado; esta potestad positiva de mando y de coaccin es propiamente la potestad estatal. Por lo tanto, se ve que el derecho propiamente dicho slo puede concebirse en el Estado una vez formado ste, y por consiguiente, es intil buscar el fundamento o la gnesis jurdicos del Estado. Por ser la fuente del derecho, el Estado, a su vez, no puede hallar en el derecho su propia fuente."431 , Fcilmente se advierte que la tesis de Carr de Malberg deriva de una confusin entre el Derecho primario o fundamental que crea al Estado y que se implanta por el poder constituyente del pueblo o nacin, y el derecho secundario u ordinario que, segn hemos advertido, emana de la funcin legislativa estatal realizada por sus rganos constituidos, es decir, previstos en el derecho fundamental o Constitucin y a los cuales sta les adscribe, para tal efecto, un conjunto de facultades o atribuciones que se llama competencia. Sin el derecho fundamental no puede haber Estado, cuyo ser no pertenece al mbito ontolgico O real, sino al normativo. El Estado es, segn lo hemos expuesto, un producto cultural, no una realidad social, como la nacin o pueblo. No es un hecho sino una institucin con personalidad moral y todo ente institucional se crea por el orden jurdico, que es, consiguientemente, su causa eficiente o determinante. Carr de Malberg invierte esta relacin de causalidad y si se aceptase su opinin, se tendra que concluir que el Estado, al preexistir al Derecho, no es una institucin, sino una unidad real, confundindose con la nacin. Es verdad que el Estado, una vez producido crea el derecho, pero este derecho es el ordinario o secundario y su gnesis deriva directamente del poder pblico estatal, que es distinto del poder constituyente. . Esta afirmacin se corrobora en el pensamiento de Sieys, quien al respecto afirma: "La Constitucin comprende a la vez la formacin y la organizacin interiores de los diferentes poderes pblicos, su necesaria correspondencia y su mdependencia recproca. Tal es el verdadero sentido de la palabra Constitucin: se refiere al conjunto ya la separacin de los poderes pblicos. No es la nacin la que se constituye, sino su establecimiento pblico (Estado decimos nosotros). La nacin es el conjunto de los asociados, iguales todos en derecho y libres en sus comunicaciones y en sus compromisos respectivos. Los gobernantes, por el contrario, constituyen, en este nico aspecto, un cuerpo poltico de accin social. 1h~ra bien, todo cuerpo precisa organizarse, limitarse y, por consiguiente, constituirse, As, pues, y repitindolo una vez ms, la Constitucin de un pueblo no es ni puede ser ms que la constitucin de su gobierno y el poder encargado de dar las leyes lo mismo al pueblo que al gobierno. Los poderes comprendidos en
'31
Teora General del Estado, pp. 1166 Y 1167.
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el establecimiento pblico quedan todos sometidos a leyes, a reglas, a formas que no son dueos de variar."432 Hemos sostenido hasta el cansancio que el poder constituyente incumbe al . pueblo o nacin como unidad real asentada en un cierto territorio. Ahora bien, como la comunidad nacional carece de una inteligencia unitaria, es incapaz, por s misma, de ejercer ese poder, o sea, de crear el derecho fundamental o Constitucin. Slo en las antiguas democracias griegas toda la ciudadana, reunida en asambleas pblicas, era susceptible de desempear el poder constituyente, ya que en ellas el nmero de ciudadanos era reducido y el espacio territorial no exceda de la extensin geogrfica de la polis. Pero a medida que el asiento fsico de las naciones se fue ensanchando y el nmero de sus componentes creciendo, su "voluntad general", su soberana o poder constituyente ya no pudieron ser ejercidos por ellas mismas. Surgi entonces, como imperativo fctico, el fenmeno de la representacin poltica, la cual, en ausencia de todo derecho anterior o contra un orden normativo preexistente, no es susceptible de reputarse como institucin jurdica. Estas reflexiones nos orillan a pensar que las asambleas constituyentes no han estado integradas, generalmente, por representantes populares que hubiesen derivado su investidura de sistemas jurdicos preestablecidos, sino de elecciones o designaciones de hecho, lo que puede corroborarse prolijamente en la historia poltica de la humanidad. A lo sumo, tales elecciones o designaciones pudieron someterse a ciertas reglas fijadas unilateralmente por un caudillo o un grupo ,de caudillos que, por dismiles y variadas circunstancias fcticas hayan encabezado los movimientos o revoluciones tendientes a conquistar o reivindicar el poder autodeterminativo nacional. La mencin de los sucesos poltico-histricos que en diversos pases apoyan estos asertos, entraara una relacin muy nutrida de ejemplos concretos. La observacin histrica y la experiencia vital misma de los pueblos nos sugiere que la formacin del derecho fundamental primario no obedeci a causas jurdicas, sino a motivos de hecho, en los que han confluido mltiples y diversos factores sociales, culturales, polticos, religiosos o econmicos, sin desdear la accin personal de los jefes de los movimientos emancipadores o revolucionarios de los que han brotado las constituciones. Dentro de una sucesin causal lgicamente rigurosa, y que adems corresponde a la dinmica histrica, se concluye que la fuente directa del Estado es el derecho fundamental primario y que ste, a su vez, se produce por la interaccin de fenmenos de hecho registrados en la vida misma de los pueblos y en los que fermenta y se desarrolla su poder soberano de autodeterminacin que culmina en el ordenamiento constitucional, y cuya expedicin proviene de una asamblea de sujetos que ostentan la representacin poltica, no jurdica, de la nacin o de los grupos nacionales mayoritarios. Ahora bien, puede suceder que esa representacin no sea autntica, es decir, que la asamblea constituyente no est integrada por genuinos representant~s populares o, inclusive, que el derecho primario fundamental no provenga 432 Archives Parlementaires. Primera serie, volumen VIII, p. 259. Cita de Carr de Malberg contenida en su obra Teora General del Estado. p. 1165.
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de asamblea alguna sino de una autcrata, como el monarca absoluto o el "jefe de Estado". Podra decirse que en estos casos tal derecho, al no emanar del poder soberano del pueblo ni de sus legtimos representantes, es espurio, sin que, por ende, sea la fuente del Estado. Sin embargo, aunque el multieitado derecho no derive de ese poder, en el terreno histrico, aunque no en el estrictamente terico, no puede sostenerse que en su validez real, en su observancia social, no tenga injerencia alguna la nacin. Si sta no se ha autodeterminado en un derecho que no proviene de su voluntad general o mayoritaria, si se le ha impuesto una forma estatal, legitima a uno y a otra por su adhesin consciente Y positiva, es decir, por una conducta activa que exprese voluntariamente su acatamiento al orden jurdico-poltico que para ella ha sido creado. Esa adhesin, que se conoce como legitimacin en la teora constitucional, descansa sobre un elemento colectivo de carcter sicolgico, pues la conciencia popular admite que quien o quienes formaron el derecho fundamental primario y la institucin estatal que en ste se cre, son los sujetos en quienes el poder respectivo reside, es decir, el verdadero "soberano". La hiptesis a que nos referimos se aplica exactamente a los estados monrquicos absolutos, en relacin con los cuales el pensamiento poltico-teolgico proclam que la soberana resida en la persona del rey, quien, al constituir jurdicamente a la nacin mediante diversos ordenamientos que de su sola voluntad emanada, creaba al Estado. El principio de legitimacin ya asomaba en los primeros siglos del medioevo hispnico durante la poca visigtica, pues en el Fuero Juzgo se preconiz que los sbditos slo reconocan al rey como verdadero gobernante "si ficiere justicia". Por otra parte, el recurso de "obedzcase pero no se cumpla" del antiguo derecho espaol descansaba en el supuesto de que los mandamientos que se "obedecan", o sea, se escuchaban con respeto y veneracin, eran los que provenan del rey, es decir, del verdadero soberano investido legtimamente con la facultad de expedirlos, sin que debieran "obedecerse" los que ordenaba cualquier usurpador del poder. m A guisa de aclaracin respecto de las consideraciones que acabamos de formular, debemos subrayar que el Estado se crea en el derecho primario [un. damentalJ es decir, en el derecho originario, cuya produccin responde a causas reales que actan en la vida histrica de los pueblos o naciones. Estas causas, que a su vez obedecen a factores de diversa ndole, tienen como objetivo comn la separacin de una comunidad nacional del seno poltico-jurdico de un Estado preexistente, o sea, su sustraccin, generalmente en vas de hecho, de un rgimen de cuyo elemento humano forma parte. La llamada "independencia poltica" de una nacin no implica sino el "querer" de sta para autodeterminarse, emancipndose de un "status" que por diferentes motivos le es refractario. Al lograr esa independencia, la nacin crea su derecho fundamen~ primario u originario, sin que la causacin de ste, obviamente, se condiaone a ningn orden jurdico anterior. Por ello, hemos afirmado que ese derecho no se establece por ninguna causa jurdica, sino que responde a
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Cfr. nuestra obra El Juicio de Amparo. capitulo primero.
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variados elementos metajurdicos concurrentes, como los hechos de diversa ndole y los postulados ideolgicos que integran y sustentan, respectivamente, los movimientos emancipadores de una nacin. Como no existe derecho previo que lo sujete, y en virtud de que la nacin por s misma, es decir, sin representacin, no puede autodeterminarse, el orden jurdico fundamental primario debe ser elaborado en su nombre por una asamblea constituyente cuyos miembros se nombran, designan o eligen con vista a circunstancias fcticas que recoge el acto de nombramiento, eleccin o designacin. Con apoyo en esta consideracin, aseveramos que la representacin popular, en el acto de produccin de dicho orden jurdico, no es a su vez jurdica, sino poltica, o sea, que su confeccin no est sujeta a reglas de derecho anteriores, mismas que, por integrar el orden normativo repudiado por la nacin, pueden aplicarse. Por otra parte, debe hacerse la observacin de que el orden jurdico primario fundamental puede ser sustituido por la nacin en ejercicio del poder soberano constituyente. En otros trminos, dicho orden no liga irremisiblemente a la nacin, en el sentido de constreirla permanentemente a vivir dentro de l. El poder constituyente tiene la posibilidad de ejercerse en todo tiempo por la nacin. De no ser as, sta dejara de ser soberana por enajenacin de este atributo a los rganos del Estado establecidos en el orden jurdico primario y en el supuesto de que se les hubiese conferido la potestad de cambiar o sustituir esencialmente ese orden. Ahora bien, se presenta el problema consistente en determinar si la sustitucin del multicitado orden trae aparejada la extincin del Estado que en l se hubiese creado y la formacin de una nueva entidad estatal en el orden sustituto. La respuesta es negativa, pues cuando la nacin se da otro u otros derechos fundamentales en el recurso de su vida histrica, el Estado, que se produjo en el derecho fundamental primario u originario, no desaparece coPla institucin pblica suprema, en virtud de que 10 nico que se trasmuta es 'la forma estatal, la forma de gobierno o los fines del Estado, trasmutacin que obedece a posturas ideolgicas que vaya imponiendo la evolucin de los pueblos en el mbito social, poltico, econmico, cultural o religioso. Sobre este problema Carr de Malberg brinda una solucin anloga al afirmar: "Y no debe decirse que cualquier cambio de Constitucin supone un nuevo pacto social, es decir, un acto que tuviera por objeto renovar el Estado, pues, por una parte, la idea de contrato social, que es falsa en lo que se refiere a la formacin de la Constitucin inicial del Estado, tampoco podra admitirse ~on respecto a sus constituciones posteriores. Por otra parte, el cambio de Consttucin, aunque sea radical e integral, no indica una renovacin de la persona jurdica Estado, ni tampoco una modificacin esencial en la colectividad que en el Estado encuentra su personificacin. Mediante el cambio de Constitucin DO se sustituye un antiguo Estado por una nueva individualidad estatal. Una nueva Constitucin tampoco tiene por efecto engendrar una nueva nacin; por lo q?e concierne a la nacin francesa en particular, resulta superfluo decir que su existencia, como cuerpo estatal, aparece como un hecho consumado, cuyo origen
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puede remontarse a una poca ms o menos antigua, pero que, en todo caso, ya no depende, desde hace tiempo, de la voluntad de la autoridad constituyente. As pues, el poder constituyente no tiene por qu ejercerse aqu con objeto de fundar de nuevo la nacin y el Estado, sino que simplemente se limita a darle a un Estado, cuya identidad no se modifica y cuya continuidad tampoco se interrumpi por ello, una nueva forma o estatutos nuevos.w!
B. La finalidad del Estado

La doctrina casi unnimemente habla de los "fines" del Estado. Nosotros preferimos utilizar el concepto y el vocablo "finalidad", pues tratndose el Estado en general como idea jurdica abstracta, su objetivo es meramente formal, sin contenido ideolgico, el cual es propio de los objetivos que los Estados en particular histricamente se han sealado o se les ha atribuido por distintas realidades polticas, sociales o econmicas o por las concepciones ideales. La finalidad del Estado consiste en los mltiples y variables fines especficos que son susceptibles de sustantivarse concretamente, pero que se manifiestan en cualesquiera de las siguientes tendencias generales o en su conju 9acin ( sinttica: el bienestar de la nacin, la solidaridad social, la seguridad publica, la proteccin de los intereses individuales y colectivos, la elevacin econmica, cultural y social de la poblacin y de sus grandes grupos mayoritarios, las soluciones de los problemas nacionales, la satisfaccin de las necesidades pblicas y otras similares que podran mencionarse prolijamente. Estas distintas tendencias son, como la finalidad genrica del Estado que las comprende, de c~rcter formal, pues su ereccin en fines estatales depende .de las condiciones histricas, econmicas, polticas o sociales en que hayan nacido o acten los Estados particulares surgidos en el decurso vital de la Humanidad. Debemos subrayar la idea de que el Estado no es un fin en s mismo, sino 11.n medio para que, a travs de l, se realice esa finalidad genrica en benefiCIO de la nacin, que siempre debe ser la destinataria de la actividad estatal o poder pblico. Hemos dicho, en efecto, que el Estado surge de la nacin o pueblo como institucin suprema que se crea en el derecho fundamental primario, que es la estructura normativa bsica en que se organiza la comunidad nacio~al. En tal derecho, sta plasma sus designios o aspiraciones de muy diversa Indole, que se recogen en preceptos jurdicos como postulados o principios teleolgicos, para cuya consecucin forma el Estado, asignndole sus fines ~specficos que deben realizarse mediante el poder pblico. Por ello, la finaliad del Estado no puede ser ajena, y mucho menos contradictoria u opuesta, a la finalidad de la nacin, pudiendo afirmarse que entre una y otra existe una relacin de identidad que comprende tambin al derecho fundamental o ~nstitucin. Conforme a esta consideracin, los fines especficos de cada Estao .son los mismos fines especficos de cada derecho fundamental, de lo que se ~lige, en sustancia, qlJe el poder pblico no es sino el medio dinmico para actualizacin permanente de ese derecho.
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cit., p. 1170.
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Al formular estas apreciaciones hemos procurado no invadir ningn terreno ideolgico, es decir, hemos tratado de evitar el sealamiento de fines especficos de contenido sustancial o material al Estado en general, lo que en estricta lgica es imposible, ya que tales fines siempre estn sujetos al tiempo y al espacio y condicionados por una multitud de circunstancias concretas variables, segn dijimos. Tampoco podemos, en cuanto al concepto abstracto de Estado, ponderar su finalidad genrica desde el punto de vista valorativo o axiolgico, pues esta actitud intelectiva slo es posible frente a determinados fines no formales de cada Estado en especial. A nuestro modesto entender, la diversidad de teoras sobre los fines del Estado obedece a una sustitucin epis+emolgica, consistente en un enfoque equivocado del problema. Al tratar acerca de la finalidad genrica del Estado en s, no se puede asignarle ni rechazarle un substratum determinado, ya que esa finalidad es formal, de contenido variable, como tambin son formales sus distintas tendencias que hemos enunciado. Por ende, imputar al Estado en general, es decir, al Estado a-temporal ya-especial, fines especficos con un contenido determinado, significa el error de atribuirle un objetivo teleolgico poltico, social, econmico o cultural, que nicamente es referible a los Estados en particular, o sea, a los Estados histricamente dados o a los tipos ideales de Estado. Si se recorre el pensamiento expuesto por los ms distinguidos tratadistas de la Ciencia Poltica, se advertir fcilmente ese error, pues cada uno de ellos adopta diferente punto de vista en la atribucin de fines especficos al Estado, tales como el econmico y utilitario, el eudemonista, el tico, el teolgico y el jurdico. As, verbigracia, para Adam Smith el fin del Estado consiste en "defender a la sociedad de todo acto de violencia o invasin .parte de otras sociedades, en proteger a cada individuo en la sociedad contra la injusticia de cualquier otro y en crear y sostener ciertas obras pblicas y ciertas instituciones que el inters privado no podra establecer jams, porque sus rendimientos nunca compensaran el sacrificio exigido a los particulares";, para Blunschtli, "el fin verdadero y directo del Estado es el desarrollo de las facultades de la nacin, el perfeccionamiento de su vida por una marcha progresiva que no se ponga en contradiccin con los destinos de la humanidad, deber moral y poltico sobreentendido"; para Burgess, el fin prximo del Estado es el gobierno y la libertad, y el fin secundario el perfeccionamiento de la nacionalidad, y el fin ltimo la perfeccin de la humanidad, la civilizacin del mundo y el Estado universal ~ ~ara Stahl, la misin del Estado se funda en el servicio de Dios; para Locke, el fin estatal estriba en la seguridad de la propiedad privada; para Platn, el fin d~l Est~do es la realizacin de la justicia, que es la virtud toral; para Aristtelel, dicho fin consiste en la obtencin del bien material y moral -eudemonia-; para los pensadores de los siglos xvm y XIX, encabezados por Kant, el fin del E~ta~o es la realizacin del derecho objetivo; para Laski, el Estado es una organizacin para "facilitar a la masa de hombres la realizacin del bien social en l~ ms amplia escala posible"; segn Jellinek, los fines del Estado implican "actvidades exclusivas para la proteccin de la comunidad y sus miembros, para la conservacin interior de s mismo y el mantenimiento de sus modos de obrar, y para la formacin y sostenimiento del orden jurdico, y actividades concurrentes, que nacen del hecho de que, partiendo de la evolucin histrica y de las
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concepciones dominantes, el Estado est llamado a mantener una relacin con los intereses solidarios humanos, relacin condicionada por su propia naturaleza".435 Huelga decir que para Marx y Lenin, el Estado es un aparato o instrumento coercitivo, de fuerza, para mantener la explotacin de obreros y campesinos por parte de los capitalistas, o sea, de los detentadores de los medios de produccin econmica.
Sera tedioso exponer, aun siquiera sucintamente, los fines que cada doctrinario realista o idealista adscribe al Estado, pues adems de estimar intil tal exposicin, sta no vendra sino a corroborar lo que hemos expresado, a saber: que tratar de dar un contenido sustantivo a la finalidad genrica de la entidad estatal como institucin abstracta, significa sujetarla a las condiciones variables de tiempo y espacio, es decir, extraer al Estado del plano de generalidad en que la teora debe estudiarlo para otorgarle una dimensin concreta y concebir su teleologa segn el muy particular modo de pensar de cada autor, o sea, para encerrarlo en el subjetivismo regido siempre por ideologas individuales. Enfatizando que el fin del Estado se reduce a un solo objetivo consistente en realizar el derecho fundamental en todos sus aspectos, se concluye que ese fin est condicionado a los mismos imperativos de diversa ndole que determinan la creacin del propio derecho, pues el poder pblico, mediante el cual se pretende obtener positivamente, no puede rebasar el orden jurdico bsico que organiza a la entidad estatal. El Estado no puede perseguir ningn fin que est en contra, al margen o sobre el derecho bsico o Constitucin. Suponer lo contrario entraara preterir o quebrantar el orden jurdico fundamental que estructura al Estado y determina su teleologa. No creemos que sea una osada afirmar, por tanto, que entre el fin social del derecho fundamental y el fin del Estado hay una identidad. Ahora bien, atendiendo a la naturaleza normativa vinculatoria del derecho, ste debe tomar en cuenta dos elementos que necesariamente se registran en la realidad social, como son los intereses individuales y los intereses colectivos que concurren en la nacin, para establecer entre ellos un justo equilibrio y en cuya procuracin estriba el fin del Estado. En efecto, adems del individuo, existen en el seno de la convivencia humana esferas de intereses que pudiramos llamar colectivos, es decir, intereses que no se contraen a una sola persona o a un nmero limitado de sujetos, sino que afectan a la sociedad en general o a una cierta mayora social cuantitativamente indeterminada. Frente al individuo, pues, se sita el grupo social; frente a los derechos de aqul, existen los derechos sociales. Estas dos realidades, estos dos tipos de intereses aparentemente opuestos reclaman, por ende, una compatibilizacin, la cual debe realizarse por el propio orden jurdico de manera atingente para no incidir en extremismos peligrosos como los que han registrado en la historia humana contempornea diversos regimenes . eStatales.
m Citas tomadas de las obras de Adolfo Posada (Dnec1&o PolUUo.tolol, . !t5 a 281) y de Jorge Jellif&8k (Teoria General del Estado, capitulo oc.w).." ' / i ) '
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A ttulo de reaccin contra el sistema absolutista, que consideraba al monarca. como el depositario omnmodo de la soberana del Estado, como rplica a la desigualdad social existente entre los hombres desde un punto de vis~a estrictamente humano, los socilogos y polticos del siglo XVIII en Francia principalmente, tales como Rousseau, Voltaire, Diderot, etc., observando las iniquidades de la realidad, elaboraron doctrinas que preconizaban la igualdad humana. Como contestacin a la insignificancia del individuo en un Estado absolutista, surgi la corriente jurdico-filosfica del jusnaturalismo (aun cuando en pocas anteriores, desde el mismo Aristteles, a travs de la filosofa escolstica, y hasta los pensadores del siglo XVIII, ya se haba hablado de un derecho natural), que proclam la existencia de derechos congnitos al hombre superiores a la sociedad. Tales derechos deberan ser respetados por el orden jurdico, y es ms, deberan constituir el objeto esencial de las instituciones sociales. El jusnaturalismo, por ende, exalt a la persona humana hasta el grado de reputada como la entidad suprema de la sociedad, en aras de cuyos intereses debera sacrificarse todo aquello que implicara una merma o menoscabo para los mismos. De esta guisa, los diversos regmenes jurdicos que se inspiraron en la famosa Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, eliminaron todo lo que pudiera obstruccionar la seguridad de los derechos naturales del individuo, forjando una estructura normativa de las relaciones entre gobernantes y gobernados con un contenido eminentemente individualista y liberal. Individualista porque, como ya dijimos, consideraron al individuo como la base y fin esencial de la organizacin estatal; y liberal, en virtud de que el Estado y sus autoridades deberan asumir una conducta de abstencin en las relaciones sociales, dejando a los sujetos en posibilidad de desarrollar libremente su actividad, la cual slo se limitaba por el poder pblico cuando el libre juego de los derechos de cada gobernado originaba conflictos personales. Fiel a la idea de no obstaculizar la actuacin de cada miembro de la comunidad, el liberal-individualismo proscribi todo fenmeno de asociacin, de coalicin de gobernados para defender sus intereses comunes, pues se deca que entre el Estado como suprema persona moral y poltica y el individuo no deberan existir entidades intermedias. Es ms, la tesis individualista pura, en su implicacin estricta o rigurosa, ha tendido a reputar a la sociedad y al Estado como realidades distintas de las entidades individuales. Por necesidad sociolgica y jurdica el individualismo clsico no se atrevi a proclamarse antisocial o antiestatal, es decir, proscriptor de la sociedad y del Estado, aunque su natural inclinacin lo condujera al anarquismo, como expresin culminatoria de su postura. Segn afirma Solagesr''" "La sociedad no se le presenta (al individualismo), sino como una yuxtaposicin de individuos, una suma o un agregado. Nada hay en ella, por consiguiente, que sea fuente de unidad real." Como toda postura extremista y radical, el liberal-individualismo incidi en errores tan ingentes, que provocaron una reaccin ideolgica tendiente a con436 Coleccin de Estudios Sociales, Personas 'Y Sociedad. Traduccl6n de He.tor Gonzlez Uribe. "Editorial Jua", 194-7, p, 109.
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cebir la finalidad del Estado en un sentido claramente opuesto. Los regmenes liberal-individualistas proclamaron una igualdad terica o legal del individuo; asentaban que ste era igual ante la ley, pero dejaron de advertir que la desigualdad real era el fenmeno inveterado que patentemente se manifestaba dentro del ambiente social. No todos los hombres estaban colocados en una misma posicin de hecho, habindose acentuado el desequilibrio entre las capacidades reales de cada uno merced a la proclamacin de igualdad legal y del abstencionismo estatal. El Estado, obedeciendo al principio liberal del laissez [aire, laissez passer; tout va de lui-meme, dejaba que los hombres actuaran libremente, teniendo su conducta ninguna o casi ninguna barrera jurdica; las nicas limitaciones a la potestad libertaria individual eran de naturaleza eminentemente fctica. De esta manera, era ms libre el sujeto que gozaba de una posicin real privilegiada, y menos libre la persona que no disfrutaba de condiciones de hecho que le permitieran realizar sus actividades conforme a sus intenciones y deseos. Al abstenerse el Estado de acudir en auxilio y defensa de los fcticamente dbiles, consolid la desigualdad social y permiti tcitamente que los poderosos aniquilaran a los que no estaban en situacin de combatirlos en las diversas relaciones sociales. Tratar igualmente a los desiguales fue el gravsimo error en que incurri el liberal-individualismo como sistema radical de estructuracin jurdica y social del Estado. Las consecuencias de hecho que de tal rgimen se derivaron fueron aprovechadas para la proclamacin de ideas colectivistas o totalitarias, al menos en el terreno econmico, manifestndose abiertamente opuestas a las teoras individualistas y liberales. El individuo, segn el totalitarismo, no es ni la nica ni mucho menos la suma entidad social. Sobre los intereses del hombre en particular existen intereses de grupo, que deben prevalecer sobre los primeros. En caso de oposicin entre la esfera individual y el mbito colectivo, es preciso sacrificar al individuo, que no es, para las ideas totalitarias, sino una parte del todo social cuya actividad debe realizarse en beneficio de la sociedad. Como sta persigue fines especficos, los objetivos individuales deben ser medios para realizarlos, dejando de ser la persona humana, por tal motivo, un autofin, para convertirse en un mero conducto de consecucin de las finalidades sociales, variables segn el tiempo y el espacio y de hecho impuestas por gobiernos ocasionales. Al individuo, por ende, le est prohibido desplegar cualquiera actividad que sea no slo opuesta, sino diferente, de aquella que se estime en el totalitarismo como idnea para lograr tales fines sociales especficos.
"Lo que caracteriza la forma sociolgica de los regmenes totalitarios, dice Solages." es que la colectividad anuncia la pretensin de regir toda la actividad de los individuos, a la que subordina estreehamente en todos los dominios. El poder que la misma reivindica no es 'solamente reglamentario, sino que quiere dirigir e inspirar hasta la actividad intelectual y moral de los ciudatlanosy obtener por la educacin un conformismo general segn el tipo determinadOd6
.37
Op. cis., pp. 119, 121 Y 122.
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antemano." "Los individuos -y las diversas sociedades particulares a las que pueden pertenecer .y de cuya trama se compone la sociedad entera- son co~ siderados, en estos sistemas, como las partes de un todo y este todo es concebido como un organismo nico, en el que las clulas no gozan de una autonoma verdadera. Estos diversos elementos le estn subordinados. Por consecuencia, las personas son para la sociedad como las partes para el todo: estn relegadas al rango de medios al servicio del fin social." "Para el transpersonalisrno (como suele denominarse en la filosofa jurdicopoltica al totalitarismo estatal o colectivismo social), que se centra axiolgicamente en la colectividad, el individuo aparece como un producto efmero, de escasa o nula importancia: un sinnmero de individuos vienen y se van de la colectividad. En ella, los individuos slo estn para ser soportes y agentes de la vida superior de la 'totalidad', para llevarla, promoverla y elevarla. Desde el punto de vista de los valores, el individuo no viene en cuestin: es mera materia de formaciones superiores. Slo tienen importancia los fines de la colectividad y el proceso de sta. El individuo slo adquiere valor en la medida en que mueve ese proceso y sirve a esos fines de la 'totalidad'; su relevancia axiolgica deriva nicamente del valor que represente para la colectividad y para el proceso de la historia. Incluso las ms grandes personalidades tienen valor slo por razn de la 'totalidad' colectiva. Se ha llegado a decir por la concepcin transpersonalista, que la colectividad slo soporta a los individuos cuya conducta se ajusta totalmente a los fines de ella, debiendo destruir a los inservibles y a los disidentes.t'<"
Las tesis extremistas que propugnan ideas orientadoras de la finalidad del Estado y del orden jurdico, como el liberal-individualismo, y el colectivismo (transpersonalismo o totalitarismo), basadas en una observacin parcial de la realidad social, necesariamente incuban una ideologa sinttica a la manera hegeliana que, admitiendo y rechazando respectivamente los aciertos y errores radicales de la tesis y de la anttesis, se integra con un contenido eclctico que atingentemente explica y fundamenta la posicin de las entidades individual y social como elementos que deben coexistir y ser respetados por el Derecho. Descartado el liberal-individualismo clsico como ideologa poltico-jurdica, que erigi al gobernado particular en el objeto esencial de tutela por parte de las instituciones de derecho y vedaba a la accin gubernativa toda injerencia en las relaciones sociales que no tuviera como finalidad evitar pugnas o conflictos entre las actividades libres de los individuos, 'desconociendo correlativamente otras esferas reales que no se resumiesen en la personalidad humana especfica; eliminando tambin el colectivismo que, como tesis opuesta a la anteriormente mencionada, despojaba al sujeto de sus fundamentales prerrogativas como ser humano, para convertirlo en un conducto de realizacin de los fines sociales o estatales generalmente impuestos por la inclinacin poltica de gobiernos perecederos, en la actualidad, dentro de los sistemas democrticos,. se va perfilando la doctrina del bien comn, que, como veremos, no es sino la adecuada y debida sntesis entre la postura liberal-individualista y colectivista .
. .8
Recasns Siches. FilosofEa dlll Der.eho, pp. 305 Y 306.
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El concepto de bien comn no es, sin embargo, de elaboracin reciente. Ya Aristteles y Santo Toms de Aquino lo empleaban en sus doctrinas polticas, estimndolo el doctor anglico como el fin a que deban tender todas las leyes humanas. No obstante, el bien comn se ha revelado como una idea inexplicada en el pensamiento poltico de todos los tiempos, dndose por supuesto sin definirse o, al menos, sin explicarse. Es cierto que el ilustre estagirita consideraba como "bien" aquello que apetece el hombre; pero esta consideracin, ms propiamente formulada en el terreno moral que en el social, no nos resuelve el problema poltico que estriba en fijar el alcance de dicho concepto y de su actualizacin como finalidad del Estado. El bien comn es, ante todo, un concepto sinttico, o sea, implica la aceptacin eidtica armoniosa de los aciertos de la tesis y de la anttesis teleolgica del Estado. Por ello, se no fundamenta en el individualismo ni en el colectivismo excluyentemente; y como fin verdadero de la organizacin y funcionamiento estatales, debe atender a las dos esferas reales que ineluctablemente se registran en la sociedad: la particular y la colectiva o de grupo. Con vista al carcter sinttico del bien comn, tanto como ente de razn como bajo el aspecto tico-poltico, aqul necesariamente debe abarcar, en una pretensin de tutela y fomentacin, a las entidades individuales y a las sociales propiamente dichas, implicando una concordancia entre los desiderata de ambas. Ahora bien, cmo se revela dicha sntesis? Siendo la libertad un factor consubstancial a la personalidad del hombre, el orden jurdico debe reconocerla o, al' menos, no afectarla esencialmente a travs de sus mltiples derivaciones especficas. Por tanto, para pretender realizar el bien comn, el Derecho debe garantizar una esfera mnima de accin en favor del gobernado individual. De esta guisa, el bien comn se revela, frente al individuo, como la permisin que el orden jurdico de un Estado debe establecer en el sentido de tolerar al gobernado el desempeo de su potestad libertaria a travs de variadas manifestaciones especiales que se consideran como medios indispensables para la o~tencin de la felicidad personal: libertad de trabajo, de expresin del pensamIento, de reunin y asociacin, de comercio, etc. De esta suerte, las diferente~ facetas de la libertad individual natural, de simples fenmenos fcticos, se erIgen por el derecho objetivo y en acatamiento de principios ticos derivados de la naturaleza del ente humano, en derechos pblicos subjetivos. Ahora bien, tal permisin no debe ser absoluta, ya que el Derecho, como esencialmente normativo, al regular las relaciones sociales, forzosamente limita la actividad de los sujetos de dicho vnculo. Por ende, para mantener el orden dentro de la sociedad. y evitar que sta degenere en caos, la norma debe pr?hibir que la desenfrenada libertad individual origine conflictos entre los ffilembros del todo social y afecte valores o intereses, que a ste corresponden. Tal prohibicin debe instituirse por el Derecho atendiendo a diversos factores que verdaderamente y de manera positiva la justifiquen. En consecuencia, todo rgimen jurdico que aspire a realizar el bien comn, al consignar la permisin de un mnimo de actividad individual, correlativamente tiene que establecer lmites o prohibiciones al ejercicio absoluto de sta para mantener el orden dentro de la sociedad y preservar los intereses de la misma. o de. UD
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grupo social determinado. En este sentido, pues, el bien comn se ostenta como la tendencia esencial del Derecho y de la actividad estatal a restringir el . desempeo ilimitado de l~ potestad libertaria del sujeto. .Pues bien, adems de las esferas jurdicas individuales existen mbitos sociales integrados por los intereses de la colectividad, por lo que el sujeto no es ni debe ser el nico y primordial pupilo del orden jurdico. El individuo debe desempear su actividad no slo enfocndola hacia el logro de su felicidad personal, sino dirigindola al desempeo de funciones sociales. El hombre no debe ser la persona egosta que exclusivamente vele por sus propios intereses. Al miembro de la sociedad como tal, se le impone el deber de actuar en beneficio de la comunidad bajo determinados aspectos, imposicin que no debe rebasar en detrimento del sujeto ese mnimo de potestad libertaria que sea el factor indispensable para la obtencin del bienestar individual. Es inconcuso que el orden jurdico ha salido ya de los estrechos lmites que le demarcaba el sistema liberal-individualista, y ello se revela patentemente en el concepto y funcin de la propiedad privada. En efecto, sta ya no es un derecho absoluto bajo la idea romana, segn la cual el propietario estaba facultado para usar, disfrutar y abusar de la cosa, sino un elemento que debe emplear el dueo para desplegar una funcin social, cuyo no ejercicio o indebido uso origina la intervencin del Estado, traducida en diferentes actos de imposicin de modalidades 0, inclusive, en la expropiacin. Por tanto, bajo este tercer aspecto, el orden jurdico que tienda a conseguir el bien comn puede vlidamente imponer al gobernado obligaciones que Duguit denomina individuales pblicas, puesto que las contrae el sujeto en favor del Estado o de la sociedad a que pertenece. Es evidente que la imposicin de tales obligaciones debe tener como lmite tico el respeto a la esfera mnima de actividad del gobernado, a efecto de no imposibilitar a ste para realizar su propia finalidad vital, pues si la tendencia impositiva estatal fuese irrestricta, se despojara a la persona de la categora de ente autoteleolgico y se gestaran regmines autocrticos que necesariamente generan la desgracia de los pueblos, al hacer incidir a sus componentes individuales en la infelicidad. La verdadera igualdad que debe establecer el Derecho se basa en el principio que enuncia un tratamiento igual para los iguales y desigual para los desiguales. El fracaso del liberal-individualismo clsico, tal como se concibi en la ideologa de la Revolucin francesa, obedeci a la circunstancia de que se pretendi instaurar una igualdad terica, desconociendo las desigualdades reales, lo que origin en la prctica el desequilibrio social y econmico, que increment a las corrientes colectivistas, conforme lo hemos expresado. Pues bien, como el establecimiento de una igualdad real es un poco menos que imposible de lograr, la norma jurdica debe facultar al poder estatal para intervenir en las relaciones sociales, principalmente en Ias de orden econmico, a fin de proteger' ala parte que est colocada en una situacin de desvalimiento. Tal acontece, por ejemplo, en el mbito obrero-patronal, en el que el Estado tiene injerencia, a travs de variados aspectos, para preservar a la parte dbil en la
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relacin de trabajo, situndola en una posicin de verdadera igualdad real a travs de las denominadas garantas sociales. El desidertum consistente en implantar la igualdad real en la sociedad no debe ser otra cosa que uno de los fines del orden jurdico y del Estado. Por ello, si se pretende lograr el bien comn en un Estado, es menester que tal objetivo se consuma simultneamente con los dems que hemos apuntado, de lo que se concluye que un rgimen de derecho que merezca ostentar positivamente el calificativo de verdadero conducto de realizacin del bien comn, no debe fundarse o inspirarse en una sola tendencia ideolgica generalmente parcial, y por ende, errnea, sino tener como ideario director todos aquellos postulados o principios que se derivan de la observacin exhaustiva de la realidad social y que tienden a preservar y fomentar, en una adecuada armona, tanto a las entidades individuales como los intereses y derechos colectivos. De lo brevemente delineado con anterioridad, podemos inferir que el bien comn es una sntesis teleolgica del orden jurdico y del Estado, condensndose en varias posturas ticas en relacin con diferentes realidades sociales. As, frente al individuo, el bien comn se revela como un reconocimiento o permisin de las Prerrogativas esenciales del sujeto, indispensables para el desenvolvimiento de su personalidad humana, a la par que como la prohibicin o limitacin de la actividad individual respecto de actos que. perjudiquen a la sociedad o a otros sujetos de la convivencia humana, imponiendo al gobernado determinadas obligaciones cuyo cumplimiento redunde en beneficio social. Por otra parte, frente a los intereses colectivos, el bien comn debe autorizar la intervencin del poder Pblico en las relaciones sociales para preservar los intereses de la comunidad o de los grupos desvalidos, con tendencia a procurar una igualdad real, al menos en la esfera econ6mica. Es evidente que esta sntesis teleolgica, que no implica sino la necesaria armona de diferentes y concurrentes imperativos ticos del orden jurdico estatal y de la misma actividad del Estado, debe establecer siempre el justo equilibrio entre sus finalidades parciales, de tal manera que no se menoscabe esencialmente ninguna de las esferas reales cuya subsistencia y garanta se pretenda. Cuando dicha justa armona no se logra, el rgimen del Estado degenera en extremismos absurdos e inicuos que envilecen y prosternan en la miseria a los pueblos o, al menos, imposibilitan la realizacin del bien comn en los trminos ya anotados. As, verbigracia, si se desconocen los intereses colectivos, si se considera, como lo hizo el liberal-individualismo, que el hombre en particular es el objeto y apoyo de las instituciones sociales, se sientan las bases para la gestacin de una dt".sigualdad portentosa, a la par que, por el contrario, si se erige a la entidad social o a la colectividad en el [actrum. de la teleologa jurdica, se consolida la autocracia ms tirnica por virtud de una supuesta y casi siempre fantica r~presentacin del Estado en un solo individuo que recibe distintas denomina.. Clones (totalitarismo autocrtico) . " De todo lo aseverado con antelacin, la cinclusin que se evidencia estriba en que el bien comn no consiste exclusivamente en la felicidad de Jf)s.in(#:' viduos como miembros de la sociedad, ni slo en la protecci6n Yff)f1U1!df),~
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los intereses y derechos del grupo humano, sino en una equilibrada armona entre los desiderata del hombre como gobernado y las exigencias sociales y estatales .439 . Como el bien comn \~e presenta bajo diferentes aspectos concurrentes que denotan una sntesis de diversas tendencias del orden jurdico y del Estado, se suscita la cuestin consistente en determinar los lmites de operatividad de cada una de aqullas. En otros trminos, surge el problema de precisar el alcance y contenido de las distintas exigencias en que se condensa el bien comn, con mira a las realidades sociales de que ya hablamos. Determinar hasta qu punto debe el orden jurdico limitar la actividad y esfera de los particulares y hacer prevalecer frente a stos los intereses y derechos sociales, es un problema muy complejo que no es posible resolver a priori. Slo nos es dable afirmar, no a guisa de contestacin, sino como mera orientacin para posibles soluciones a tal cuestin, que la demarcacin de las fronteras entre los diferentes objetivos del bien comn, cuya realizacin produce una sinergia de factores individuales y colectivos, nunca debe rebasar una rbita mnima de subsistencia y desenvolvimiento atribuida a las realidades
439 La implicacin simplista del "bien comn" en la equilibrada armona a que acabamos de hacer alusin, plantea, sin embargo, la interesante cuanto complicada cuestin filosficosociolgica de si el individuo es para la sociedad o si sta es para aqul. Abordar el estudio de dicha cuestin rebasara los lmites del presente libro. No obstante, y atendiendo a que se trata de un problema en cuya solucin atingente estriba el destino poltico, jurdico y social de la Humanidad, no podemos eludir la formulacin de algunas someras consideraciones sobre el particular. As como no es posible concebir al hombre aislado, sin la convivencia entre sus semejantes, tampoco es dable inmaginarse a la sociedad sin hombres. Es ms, el "todo social" es, en esencia, un conjunto de individuos unidos por relaciones de diferente especie, partcipes de anlogas necesidades y aspirantes a los mismos objetivos generales. De ah que la sociedad, como "totalidad humana", sea el summum unitario de los individuos que la componen, en cuya virtud la teleologa social se integra con el cmulo de fines particulares de todos y de cada uno de sus miembros. Ahora bien, si la tendencia natural del hombre consiste en obtener su felicidad, sta debe constituir evidentemente el objetivo mismo de la sociedad; es decir, para que una sociedad sea feliz, es menester que sus miembros componentes lo sean, ya que denotara una insalvable aberracin la circunstancia de que el "todo" tuviese una teleologa no slo diferente, sino opuesta a la de las partes que lo forman. Precisamente por la imposibilidad de que el hombre aislado, sin nexos permanentes con sus semejantes, realice sus fines vitales, o sea, se desenvuelva como persona a travs de mltiples aspectos, ha surgido la sociedad como expresin de solidaridad y reciprocidad entre los individuos. De esta guisa, los llamados "fines sociales" no son sino la convergencia de los fines particulares de los miembros de la comunidad e implican, por ende, la propensin hacia el logro del bienestar colectivo, o sea, de todos y cada uno de los individuos componentes de la sociedad. En otras palabras, no puede concebirse que la sociedad, como conjunto, persiga fines diversos de los que importan los objetivos particulares de sus miembros integrantes. Por consiguiente, al hablarse de "intereses" o "derechos sociales", en esencia se alude a los intereses y derechos individuales conjuntivos de los miembros de la sociedad. En estas condiciones, la oposicin entre un inters o derecho individual y un inters o derecho social, en el fondo equivale a la contraposicin entre lo singular y lo plural o entre lo particular y lo general, es decir, entre lo minoritario y lo mayoritario, ya que la sociedad, como una entidad ficticia, deshumanizada, no es concebible ni tampoco imaginable con "derechos" o "intereses" ajenos a 10s que corresponden a todos sus miembros o a la mayora de ellos. De lo que brevemente hemos expuesto se infiere que la "equilibrada armona" a que hicinfills mencin, en substancia denota la compatibilizaci6n entre los intereses o derechos de los pocos con los intereses o derechos de los muchos, o sea, entre las singularidades y las pluralidades o entre las minoras y las mayoras dentro de un conglomerado humano.
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individual y social. Dicho de otra manera, en el afn de proteger autnticos intereses de la sociedad, bajo el deseo de establecer en el seno de la misma una verdadera igualdad real mediante un intervencionismo estatal en favor de los grupos desvalidos, no se debe restringir a tal grado el mbito de activida? de la persona humana, que impida a sta realizar su propia felicidad individual. Ahora bien, como los intereses sociales, como las exigencias privativas de cada Estado, como las deficiencias, vicios y errores que se deben corregir en cada rgimen histricamente dado para procurar el bienestar y el progreso de un pueblo, varan por razones temporales y espaciales, es evidente que no puede aducirse un contenido universal de bien comn a travs de cada uno de los aspectos sintticos que ste presenta. Por ende, para fijar dicho contenido hay que atender a una multitud de factores propios de cada nacin, tales como la idiosincrasia del pueblo, la tradicin, la raza, la problemtica social, econmica, cultural, etc., pero siempre respetando, sin embargo, la rbita mnima de desenvolvimiento libre en favor de las entidades individuales y colectivas a efecto de no degenerar en extremismos que no conducen sino a la desgracia o infelicidad individual y social. De la exposicin que acabamos de hacer acerca de lo que, en nuestro concepto, debe ser el bien comn, se infiere que el elemento central que debe ser tomado en cuenta por el orden jurdico a propsito de la organizacin o estructuracin de la entidad denominada "Estado" y de la norrnacin de las relaciones que dentro de ella se entablan, es nada menos que la persona humana, el individuo que, en concurso con sus semejantes, forma la sociedad o los grupos sociales. Es por ello por lo que cuando se tutela jurdicamente al sujeto particular, en las proporciones anteriormente apuntadas, se preserva por igual a 13.8 entidades sociales, pues stas no estn compuestas sino por personas individuales, de lo que se colige que, procurando la felicidad de cada una de las partes -individuos- se pretende obtener el bienestar del todo -sociedad o pueblo--.O Por otra parte, el bien comn no es sino la justicia social. Por ende, cgmprendindose ambas ideas dentro de un solo concepto esencial, la justicia social no es sino la sntesis deontolgica de todo el orden jurdico y de la finalidad del Estado. Etimolgicamente, la expresin "justicia social" denota la "justicia para la sociedad"; y como sta se compone de individuos, su alcance se extiende a los miembros particulares de la comunidad y a la comunidad misma como un todo humano unitario. Ya hemos afirmado que los derechos e intereses sociales implican, en substancia, los derechos e intereses de todos y cada uno de los sujetos integrantes de la sociedad, pues suponer que sta tenga derechos e intereses per-se, es decir, con independencia de sus miembros individuales componentes, equivaldra a deshumanizarla, o sea, a considerarla como una mera ficcin. No debe olvidarse, adems, que antes que el hombre fuese campesino, obrero, empresario, profesionista, etc., es y sigue siendo un ser humano, cuya personalidad como
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Vase la nota inmediata anterior.
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tal no se altera por pertenecer a determinada clase social o econmica. De ah que la justicia social tenga como principal exigencia la consideracin del hombre como persona, con todos los atributos naturales y esenciales que a esta calidad corresponden. Por-, consiguiente, despojar a la persona humana de estos 'atributos para diluirla dentro del todo social y convertirla en instrumento servil del gobernante, importara negar la justicia social, ya que e! ms grave atentado que pueda cometerse contra la sociedad sera privarla de su condicin de comunidad de hombres para tranformarla en un simple conjunto de siervos. Por otra parte, si la justicia social es incompatible con la explotacin y degradacin del hombre por el Estado (en puridad conceptual debe decirse "por e! gobierno del Estado"), una de sus ms importantes finalidades estriba, adems, en eliminar la explotacin del hombre por e! hombre dentro de la vida comunitaria. La abolicin de ambos tipos de explotaciones, en cuya consecucin radica la esencia teleolgica de la justicia social, se persigue, respectivamente, mediante la institucin de "garantas individuales o del gobernado" y de "garantas sociales", debindose ambas comprender dentro de un ordenamiento jurdico unitario y coordinado y que en armoniosa sntesis autorice al Estado, por una parte, para intervenir en la vida socioeconmica del pueblo a efecto de impedir la explotacin del hombre por e! hombre y obtener el mejoramiento de las mayoras humanas dentro de la sociedad, y le prohba por la otra, convertir a la persona en su instrumento servil. Las anteriores ideas se corroboran tomando en consideracin que el hombre, como ente social, se encuentra colocado simultneamente en dos posiciones diversas. Como miembro de la sociedad y con independencia de la clase social o econmica a que pertenezca, asume el carcter de "gobernado" frente a cualquier autoridad del Estado. Dentro de esta situacin, los rganos estatales realizan frente a l mltiples actos de autoridad de diferente ndole, los cuales, en un rgimen de derecho, deben estar sometidos a normas jurdicas fundamentales que establecen las condiciones bsicas e ineludibles para su validez y eficacia y demarcan su esfera de operatividad. El conjunto de estas normas jurdicas fundamentales, consignadas en e! ordenamiento constitucional, implica las garantas indioiduales o del gobernado y de las que goza todo sujeto moral o fsico cuyo mbito particular sea materia de un acto de autoridad. Consiguientemente, si uno de los objetivos de la justicia social estriba en evitar la explotacin de! hombre por el Estado, o mejor dicho por el gobierno del Estado, el orden jurdico que en ella se inspire y la poltica gubernativa que tienda a realizarla deben prever y observar, respectivamente, las citadas garantas. Sin perjuicio de su condicin de gobernado, la persona humana puede pertenecer a cualquier clase socioeconmisa que no sea la poseedora de los medios de produccin, como sucede principalmente con las" clases obrera y campesina que constituyen la mayora de la poblacin. Atendiendo a su situaci6n de desvalimiento, o sea, tomandoen cuenta que el obrero o el campesino por lo general slo disponen de su energa laboral como fuente econmica de subsistencia, en las relaciones que entablan con los sujetos quetntegranJa
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clase social minoritaria de los poseedores de los medios de produccin, representan la parte dbil, siempre en riesgo de ser explotada. Ahora bien, para impedir esta posibilidad de explotacin y sancionarla en los casos en que se actualice, el orden jurdico debe establecer un conjunto de normas que consignen un rgimen de preservacin a favor de la clase laborante y, por ende, de todos y cada uno de sus elementos individuales componentes. Ms an, ese orden tiene como exigencia deontolgica fijar las bases conforme a las cuales los rganos del Estado puedan realizar una actividad tendiente a elevar el nivel de vida de los sectores humanos mayoritarios de la poblacin, a efecto de conseguir una existencia decorosa para sus miembros integrantes en todos sus aspectos. El conjunto normativo que se estatuya bajo esos objetivos es lo que se denomina garantas sociales, cuyo establecimiento, proteccin y ampliacin es otra de las finalidades inherentes a la justicia social, radicando su esencia teleologa en las tendencias coordinadas siguientes: a) institucin y observancia de las "garantas del gobernado", y b) consagracin, efectividad coactiva y ampliacin permanente de 'las "garantas sociales". Por ende, ningn orden jurdico ni ningn fin del Estado que no actualicen armnica y compatiblemente las dos tendencias apuntadas, pueden entraar un rgimen de justicia social.
C.
La justificacin del Estado
Esta cuestin se encuentra estrechamente ligada a la que concierne a la finalidad estatal, la cual, segn dijimos, es la misma que la teleologa constitucional. En efecto, son los fines del Estado los que justifican su aparicin y existencia en la vida de los pueblos, toda vez que la entidad estatal surge como medio para realizar determinados objetivos en su beneficio y stos se fijan, como principios econmicos, polticos, sociales o culturales, en el derecho fundamental o Constitucin. El Estado no tendra razn de ser sin los fines que su poder de imperio persigue, el cual, como lo hemos aseverado insistentemente, debe estar encauzado y sometido al orden constitucional. El problema de la justificacin del Estado lo ha abordado la doctrina, consiguientemente, para responder a las siguientes preguntas: Por qu existe y debe existir el Estado? Cules son las causas y razones que necesariamente legitiman la existencia del Estado? Los problemas que plantean estas interrogaciones se han estudiado por diversas teoras desde distintos puntos de vista, tales como el teolgico-religioso, de la fuerza, el tico y el contractualista. a) Las teoras teolgico-religiosas afirman que el Estado es de origen divino y que por este motivo todos los hombres estn ineludiblemente obligados a someterse a l, siendo San Agustn y Santo Toms de Aquino sus principales exponentes y cuyas ideas reseamos en el captulo inmediato anterior de esta abra. Para dichas teoras, la comunidad temporal, o sea, el Estado, debe estar sometida a la comunidad espiritual que es la Iglesia, concepcin que sirvi de apoYo doctrinal a la hegemona que el Papado ejerci6sbre laaut~~ ~~.ls n:yes' durante la Edad Meda 'yque fue 'la catSa de las.i#l;~~J"~
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que stos emprendieron para manumitirse de la potestad papal y reivindicar su poder. b) Segn la teora de la fuerza, el Estado es un "poder natural" dado en la vida misma de los pueblos que indispensablemente tienen que ser regidos y sujetados a l. Para ella, en consecuencia, el Estado es un hecho real resultante de la diferenciacin entre gobernantes y gobernados y su justificacin reside en la naturaleza misma de las sociedades humanas y en su propia existencia histrica, que revela la presencia, en ellas, de dos grupos: el minoritario que manda y el mayoritario que obedece. La concepcin marxleninista del Estado como instrumento opresor de las clases sociales desposedas y como aparato que coactivamente garantiza en favor de la clase capitalista la detentacin de los bienes de produccin, puede incluirse dentro de esta teora como acertadamente lo hace notar [ellinek, quien cita las palabras de Engels en cuanto que: "El Estado es el opresor de la sociedad civilizada, pues en todos los periodos ejemplares de la historia ha sido, sin excepcin, el instrumento de las clases dominantes y la mquina para mantener a los sometidos en servidumbre y perpetuar la explotacin de las clases."441 c) La teora tica justifica al Estado basndose en que el bien supremo del hombre, o sea, la felicidad no puede obtenerse fuera de l, segn lo proclamaron Platn y Aristteles. Tiene tambin sus principales expositores en Fichte y Hegel, cuyo pensamiento lo fundan en una especie de "obligacin moral" que tiene todo sujeto para cooperar con sus semejantes en la solidaridad social y para someterse a los imperativos que derivan de sta, la cual se hace efectiva por el Estado. d) Como su denominacin lo indica, la teora contractualista explica al Estado como efecto directo de un pacto. Esta teora se desenvuelve en diferentes tesis que presentan distintos matices, pero que reconocen un elemento comn: el contrato, concertado bien entre Dios y los hombres o por stos entre s. Bajo el primer aspecto, el Estado resulta de un pacto entre individuos "originariamente soberanos" para cumplir libremente un mandamiento divino, confirindose el poder al prncipe como representante de Dios en los negocios temporales y con la obligacin moral de gobernar a sus sbditos segn su voluntad. Respecto del contrato inter homines que prescinde de todo origen divino, las teoras que lo postulan como fuente del Estado, entre las que pueden mencionarse las de Althusius, Hobbes y, sobre todo, de Juan [acabo Rousseau, parten del supuesto hipottico de un "estado de naturaleza" que mediante dicho "contrato" se convierte en un "estado civil", al cual los hombres se someten voluntariamente, creando el poder social que se deposita en la comunidad por entrega que cada uno de ellos efecta de su libertad individual en favor de sta, la que, a su vez, se la restituye garantizada para ejercitarse dentro de la vida social,442 o como Kant deca: "El acto por el cual el pueblo se constituye a s mismo en Estado, es decir, segn la idea del mismo,
Vanse en el captulo inmediato anterior las teoras de Hobbes y de Rousseau. Pargrafo 1, apartado B).
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441 Teora General del Estado, captulo VII.
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o sea, la nica manera como puede ser pensado conforme a Derecho, es el contrato originario mediante el cual todos (omnes et singuli) renuncian en su voluntad en el pueblo para volverla a tomar como miembros de un ser comn, esto es, del pueblo considerado como Estado (universi) ."443 e) Ahora bien, las teoras brevemente mencionadas pretenden brindar una explicacin del origen del Estado y de su gnesis, pero no responden a las preguntas ataederas a su justificacin. Este ltimo tema no debe abordarse para indigar cmo es el Estado, ni cmo naci, sino cmo se legitima su existencia independientemente de los variados criterios que tratan de explicarla. La justificacin del Estado no entraa un problema de causalidad sino ticosocial y de filosofa poltica, y dentro del mbito en que debe plantearse vamos a intentar resolverlo. El hombre es un ser esencialmente sociable o, como dijera Aristteles, un zoon politikon, pues es imposible concebirlo fuera de la convivencia con sus semejantes. Su naturaleza es eminentemente relacional, ya que, an en la clula primaria de la comunidad que es la familia, siempre est por modo permanente vinculado a otros hombres con los que se encuentra en constante comunicacin. "La persona es un todo, dice Recasns Sic hes, pero no un todo cerrado, antes bien, un todo abierto. Por naturaleza, la persona tiende a la vida social y a la comunicacin. Es as, no slo a causa de las necesidades y de las indigencias de la naturaleza humana, por razn de las cuales cada uno tiene necesidad de los otros para su vida material, intelectual y moral; sino que es as tambin por razn de la generosidad radical inscrita en el ser mismo de la persona; a causa de ese hallarse abierto a las comunicaciones de la inteligencia y del amor, rasgos propios del espritu y que le exige entrar en relacin con otras personas. En trminos absolutos, podemos decir que la personalidad no puede estar sola. As pues, la sociedad se' forma como algo exigido por la naturaleza, precisamente por la naturaleza humana, como una obra realizada por un trabajo de la razn y de la voluntad, y libremente concebida.t'v" El hombre siempre se localiza como miembro de un grupo, como parte componente de una comunidad nacional, como elemento individual de la poblacin de un Estado. Est ligado a sus semejantes por una multitud de factores en la vinculacin de convivencia y la conducta trascendente de todos ellos es lo que constituye la vida en comn, que es una vida que se manifiesta en una pluralidad de relaciones recprocas entre las individualidades y entre stas y el todo social o los sectores comunitarios o societarios que integran a una nacin. Ahora bien, para que la vida en comn sea posible y pueda desarrollarse por un sendero de orden, para evitar el caos en la comunidad, esndspensable que exista una regulacin que encauce y dirija esa vida en comn,que
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Citado por Jellinek. Op. cis., captulo VII. ... Panorama Jurdico "R ,,1 Siglo XX. Tomo 11, p. 833.
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norme las relaciones humanas de carcter social; en una palabra, es menester que exista un Derecho como conjunto de normas imperativas, bilaterales y coercitivas. No carece de validez universal el proverbio sociolgico que dice: ubi homines, societas; ubi societas, jus, pues el Derecho es necesario para toda convivencia humana que sin l s~a imposible. El Derecho es el elemento imprescindible de organizacin de la comunidad; es la forma dentro de la cual sta se estructura, y bajo estos aspectos esenciales tiene como misin hacer posible el desarrollo de la vida comunitaria, ya que para este propsito, la comunidad tiene que organizarse. Ya hemos aseverado que cuando una comunidad nacional se autoestructura normativamente, o sea, se organiza mediante el derecho fundamental primario que ella crea a travs de su poder soberano constituyente, se forma el Estado como institucin pblica suprema, la cual, aunque nace de ese derecho, tiene como finalidad realizarlo en beneficio de la nacin por el poder pblico. De esta consideracin se advierte que la justificacin del Estado radica puntualmente en su misma finalidad genrica, puesto que una nacin, como mera unidad real sin orden jurdico que la estructure, no puede desarrollarse, es decir, impulsar su potencialidad natural misma para la obtencin de sus propios objetivos dentro de la comunidad universal. Una nacin que no est jurdicamente organizada en Estado ser, cuando mucho, una comunidad dispersa en varios territorios, una suma de individuos ligados por los diversos vnculos que la constituyen, pero de suyo impotentes para convertir a la unidad social que forman en una verdadera organizacin poltica que se caracteriza por la presencia de fines determinados y de medios para conseguirlos. La nacin sin Estado es una realidad social desorganizada, sin estructura jurdica y, por ello, incapaz de desenvolverse en el mbito de la cultura, aunque sea la generatriz de individualidades que la expongan en sus diferentes manifestaciones. Una nacin sin Estado va perdiendo con el tiempo su cohesin y puede llegar a extinguirse o a desvanecerse en el seno de otra. "Las acciones humanas, dice J ellinek, slo pueden ser provechosas bajo el supuesto de una organizacin firme, constante entre una variedad de voluntades humanas, que ampare al individuo y haga posible el trabajo comn. Esta organizacin creada singularmente por un acto de libre voluntad ha menester de medios de fuerza para poder existir y satisfacer sus fines. Si al hombre le es imposible por s mismo alcanzar sus fines particulares, ms difcil le sera a una unidad colectiva de asociacin alcanzar las finalidades de la misma. Los fines slo puede alcanzarlos cuando existe un orden jurdico que limite el radio de accin individual y que encamine la voluntad particular hacia los intereses comunes predeterminados.vw' El pensamiento de H eller involucra, mutatis mutandis, ideas semejantes al sostener que el "Estado est justificado en cuanto representa la organizacin necesaria para asegurar el derecho en una determinada etapa de su evo445
Op. eis., capitulo VII.
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lucin" ,MAl sustentando anloga concepcin, en el fondo, Francisco Porra Prez, quien afirma: "El apoyo de la justificacin del Estado debe buscarse en su necesidad natural, acorde con las exigencias de la persona humana que lo forma y que se sirve de l para su perfeccin; necesita de sus semejantes para satisfacer sus necesidades individuales, es decir, que en forma natural le hace falta la vida de relacin. y al existir esa relacin de manera necesaria, como algo derivado de sus calidades intrnsecas de persona humana, esa convivencia slo marchar de manera armoniosa si se encuentra regulada por un orden jurdico que seale los lineamientos de las acciones de los sujetos de esas relaciones, sealando las esferas precisas de sus derechos y de sus deberes. Este orden jurdico entraa, como requisito esencial, su imposicin imperativa para que tenga validez como tal, y esa imposicin entraa, a su vez, la existencia de un poder que la efecte; as aparecen justificados todos los elementos del Estado."!"
Ihering, por su parte, considera que el fin primordial del Estado es la elaboracin del derecho y su aplicacin en todos los mbitos de la vida social mediante la eoereitividad, sin la cual no puede hablarse de orden jurdico. Su pensamiento al respecto se contiene en las distintas aseveraciones que nos permitimos sealar.
"La organizacin del fin del Estado se caracteriza por la vasta aplicacin del derecho." "El derecho, mientras no ha llegado todava al Estado, no puede cumplir su misin." "El Estado es la nica fuente del derecho, pues las normas que no pueden ser impuestas por aqul que las estatuye no son principios de derecho." "La coaccin aplicada por el Estado en la ejecucin constituye el criterio absoluto del derecho; una norma jurdica sin coaccin jurdica es una contradiccin en s, un fuego que no arde, una luz que no ilumina.i'v" bis En resumen, la justificacin del Estado resulta de un estricto proceso lgico que recoge las consideraciones que se acaban de formular, pues para realizarse a s misma, la nacin requiere indispensablemente un orden jurdico que presupone en esencia una organizacin, y como en ese orden (el primario fundamental) se crea al Estado como institucin dinmica, el propio Estado es el agente para su realizacin, ya que este objetivo implica, segn dijimos, su finalidad genrica. Debemos enfatizar que no puede existir ninguna comunidad nacional jurdicamente organizada y asentada en un territorio, sin Estado. Bajo estas circunstancias, no puede prescindirse del Estado ni del Derecho. La tesis marxleninista y el anarquismo que los pretenden proscribir son, por tanto, completamente aberrativos, pues aun dentro de los tipos "ideales" de sociedad humana que conciben, no es posible eludir ciertas "reglas de convivencia" --derecho- ni de poder -el estatal- que las haga observar coactivamente en el caso de que no se cumplan "voluntariamente't.r"
Teora del Estado, p. 240. Teora del Estado, p. 323. ,"1bll. Cfr. El Fin en el Derecho, Editorial Cajica, pp. 51,~~,,~~ 238, 239 Y 262. ,"e En el captulo precedente nos referimoaaesta .cueatin. raI'aJOIQ l. aplU1lLdo, . lJ).
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Los fines y la justificacin del Estado mexicano. Sntesis histrica
Los fines que cada Estado en particular persigue se determinan por la influencia. de una gama variadsima de factores causales y teleolgicos que se dan en la vida y existencia real del pueblo, nacin o sociedad humana que integra el elemento humano de la entidad estatal. Pero no slo la facticidad mltiple del ser y modo del ser de este elemento motiva los fines del Estado, ya que su proclamacin y sealamiento tambin obedecen a la accin ideolgica de diversas corrientes del pensamiento filosfico, econmico, poltico y social. En otras palabras, dichos fines se postulan jurdicamente, es decir, en la Constitucin, para expresar una o varias ideologas que a su vez denotan diferentes tendencias que condicionan el ejercicio del poder pblico del Estado para mantener situaciones fcticas existentes en el mbito vital del pueblo o nacin y de sus grupos mayoritarios o minoritarios, o para cambiarlas generalmente en un sentido transformativo progresista. Fcilmente se comprende que es el contenido de tales ideologas lo que establece el carcter sustancial de una Constitucin o de un Estado. Por esta razn, se habla de "Estado o Constitucin burgueses, socialistas, capitalistas, liberales, individualistas, colectivistas, comunistas, etc.", derivando estos calificativos de los fines estatales preconizados en el derecho fundamental. No corresponde a la temtica de la presente obra la ponderacin de los diversos y hasta contrarios fines que uno o varios Estados determinados han perseguido en su historia y persiguen en la actualidad. Su anlisis crtico pertenece a la esfera epistemolgica de las ciencias polticas, econmicas y sociales, as como a la filosofa y otras disciplinas culturales y cientficas que proporcionan su concurso eidtico a la integracin del contenido ideolgico de un cierto orden jurdico-constitucional. Nuestra pretensin estriba, modestamente, en resear los fines que al Estado mexicano le han adscrito sus diferentes constituciones en el decurso de su vida histrica para destacar si en ella se ha registrado o no la transformacin progresiva y positiva de que hablamos con anterioridad, propsito que a la vez nos permitir calificar desde el punto de vista teleolgico las distintas leyes fundamentales que ha tenido nuestro pas. Todos los ordenamientos constitucionales de Mxico se han sustentado sobre el principio de que el Estado y su gobierno deben estar al servicio del pueblo o de la nacin bajo el designio de procurar su "prosperidad", "[elicidad", "grandeza", "bienestar", etc., mediante leyes "justas y sabias", Estos vocablos se empleaban frecuentemente en nuestras constituciones del siglo pasado, antojndose ingenuas, idlicas y hasta vacas de contenido sustancial, pensndose quimricamente que, en la realizacin de los ideales que significan, estriba el fin supremo del Estado. Se crey, igualmente, que la consecucin de este fin dependa directamente de la organizacin poltico-jurdica que se diere a la forma de gobierno y de la forma estatal que nuestro paiS adoptara. Sin atender a la implicacin ntica del pueblo, es decir, a sus necesidades, problemas, carencias, condiciones econmicas, sociales y culturales de los grandes
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grupos humanos que lo componen, se estructur al Estado mexicano y se le adscribi ese fin genrico, vago e impreciso, tomando en cuenta ms las teoras polticas y filosficas que caracterizaron las corrientes ideolgicas de los siglos XVIII y XIX, que los hechos o situaciones fcticas en que se desenvolva la vida popular misma. Sin embargo, esta tendencia, que se descubre en nuestros documentos constitucionales anteriores a la Ley Fundamental de 1917, no es de ninguna manera censurable, pues dada la idealidad que represent, los postulados en que se tradujo significaban el anhelo de transformar la realidad conforme a sus prescripciones eidticas. De no haber sido por esa tendencia, es decir, de no haberse acogido en el constitucionalismo mexicano los principios en que se manifest, esto es, de haberse atendido exclusivamente a la facticidad mexicana para reflejarla en los ordenamientos fundamentales, se habran cerrado las posibilidades de progreso popular en los primordiales aspectos de su existencia. Una Constitucin, en efecto, no debe ser nicamente la exposicin preceptiva de principios ideolgicos de diversa ndole, pero tampoco lisa y llanamente una especie de "speculum realitatis", sino la sntesis resultante del imperativo de acatar dichos principios y de obedecer los requerimientos de la realidad socioeconmica de un pueblo, para que, mediante la aplicacin de aqullos, se pueda lograr el mejoramiento de sta. Esa sntesis es la que diversificadamente debe ser obtenida por los fines de cada Estado en particular y de su respectiva Constitucin. El desideratum de procurar "la gloria, la prosperidad y el bien de toda la nacin" se seala como meta del Estado y de la Constitucin en la Carta gaditana de marzo de 1812, que debe ser considerada entre las leyes fundamentales de Mxico "no slo por haber regido durante el periodo de los movimientos preparatorios de la emancipacin, as haya sido parcial y temporalmente, sino tambin por la influencia que ejerci en varios de nuestros instrumentos constitucionales, no menos por la importancia que se le reconoci en la etapa transitoria que precedi a la organizacin constitucional del inuevo Estado". 449 No debemos dejar de reconocer que dicho ordenamiento estableca, corno medio para realizar tan pomposo y vago designio, la obligacin de implantar "en todos los pueblos de la Monarqua" "escuelas de primeras letras, en las que se ensear a los nios a leer, escribir y contar, y el catecismo de la religin catlica, que comprender tambin una breve exposicin de las obligaciones civiles" (Art. 366), as como de crear "el nmero competente de universidades y de otros establecimientos de instruccin, que se juzguen convenientes para la enseanza de todas las ciencias, literatura y bellas artes" (Art, 367). En los documentos que precedieron a la Constitucin de Apatzngn, como son "El Acta Solemne de la Declaraci6n de la Independencia de Amrica Septentrional" y el "Manifiesto" simultneo, ambos expedidos el 6 de noviembre de 1813 por el Congreso de Anhuac reunido en Chilpancingo, se perfilan Como fines del Estado mexicano que ira a surgir una vez co~umada la emancipacin, la proteccin de la religin catlica y la intoletancia de cualquiera otra,
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'fena Ramirez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico, p. 59.
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as como el "destierro" de los abusos "en que han estado sepultados" los pueblos, objetivos stos que podran lograrse mediante "la liberalidad de los principios del Congreso, la integridad de sus procedimientos y el vehemente deseo por la felicidad de los pueblos". 450 La Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814 ya es ms clara en la determinacin del fin del Estado al disponer que "La felicidad del pueblo y de cada uno de los ciudadanos consiste en el goce de la igualdad, seguridad, propiedad y libertad", agregando que "La ntegra conservacin de estos derechos es el objeto de la institucin de los gobiernos y el nico fin de las asociaciones polticas" (Arto 24). Recordemos, por otra parte, que dicho documento trat de no ser clasista al establecer que el gobierno "no se instituye por honra o inters particular de ninguna familia, de ningn hombre ni clase de hombres, sino para la proteccin y seguridad general de todos los ciudadanos" (Arto 4) o La indudable importancia del Decreto de Apatzingn estriba en que, a pesar de que no tuvo vigencia, recoge el ideario jurdico-poltico de los jefes del movimiento insurgente y cuya base de sustentacin era el principio de la soberana popular, fincado en la tesis rousseauniana de la "voluntad general", segn lo afirmamos en otra ocasin.v" Dicho principio fue el verdadero fundamento de independencia autntica del pueblo mexicano, y no de la que se proclam en el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba. En stos, la emancipacin fue obra sectaria o clasista de los criollos y espaoles residentes en la Colonia, quienes deseaban la ruptura del vnculo de dependencia con Espaa pero no la transformacin del rgimen poltico y social en favor del pueblo, el cual, merced a tal ruptura, slo cambiara de amos sin reivindicar su poder de autodeterminacin, reivindicacin que se contuvo precisamente en una de las declaraciones dogmticas primordiales de la Constitucin de Apatzingn. Es muy interesante observar que de este documento arranca la corriente liberal 452 y republicana, en tanto que los otros dos que acabamos de mencionar Significan la raz de los movimientos conservadores y monarquistas; y es obvio que de esta bifurcacin surgieron las concepciones teleolgicas del Estado mexicano que definitivamente se cre en la Constitucin Federal de 1824. Aunque ambas tendencias siempre procuraron la enigmtica y metafsica "felicidad del pueblo", su obtencin la hacan derivar de la forma de gobierno y de la forma
Cfr. Derecho Pblico Mexicano. Isidro Montiel y Duarte, pp. 11 Y 14. Cfr. Captulo tercero, pargrafo III, apartado B) 452 "La Constitucin de Apatzingn, dice Jess Reyes Heroles, supuso tal radicalizacin en la marcha del liberalismo mexicano, que es imposible precisar sus races. Se duda sobre la existencia de un proceso ideolgico que la sustente. De aqu que el documento se quiera ver como un hecho aislado, sin conexiones. Pero ello no fue as; es un documento franco, resultado de una evolucin ideolgica previa. El decreto de Apatzingn fue el primer planteamiento radical del liberalismo mexicano; por ello mismo y por los resultados, el esfuerzo se discontina, al menos exteriormente, y slo es retomado muchos aos despus. Prueba de ello la hallamos en que no solamente don Carlos Mara de Bustamante, que contribuy a la formulacin del decreto, sino el doctor Francisco Argandar, que lo firm como. diputado por San Luis Potos, tuvieran una relevante intervencin en las primeras labores legislativas del Mxico Independiente, Por ms que la vigencia jurdica del texto, de Apatzingn no existiera, ideolgicamente no' cabe subestimarlo, pues de algunos de los temas en este texto abordados, el liberalismo mexicano se ocupara ulteriormente con extraordinaria a.siduidad" (El Liberalismo Mi#cano. Tomo 1, p. 25). . '
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de Estado a travs de los dilemas "repblica-monarqua" y "federalismocentralismo", respectivamente. Los objetivos de la Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, en la que se instituy el Estado mexicano segn qued demostrado por las consideraciones que con anterioridad expusimos en esta misma obra,453 se expresaron elocuentemente en el manifiesto que el Congreso constituyente respectivo lanz al pueblo y en cuya redaccin se advierte el talento indiscutible del tristemente clebre Lorenzo de Zavala, quien funga como presidente de dicho organismo. La concepcin de los fines del Estado mexicano, o sea, de las metas que al crearlo se fijaron en el mencionado Cdigo Fundamental, se tradujo en una pieza literaria preada de encendido optimismo, en cuanto que se estim que para alcanzarlas en beneficio de la nacin, el medio adecuado y hasta infalible era la estructura poltica y gubernativa establecida en el orden constitucional. As, el citado manifiesto en lo que a dichos fines concierne afirmaba: "En efecto, crear un gobierno firme y liberal sin que sea peligroso: hacer tomar al pueblo mexicano el rango que le corresponde entre las naciones civilizadas y ejercer la influencia que deben darle su situacin, su nombre y sus riquezas: hacer reinar la igualdad ante la ley, la libertad sin desorden, la paz sin opresin, la justicia sin rigor, la clemencia sin debilidad: demarcar sus lmites las autoridades supremas de la N acin: cambiar estas de modo que su union produzca siempre el bien, y haga imposible el mal: arreglar la marcha legislativa, ponindola al abrigo de toda precipitacin y extravo: armar al Poder Ejecutivo de la autoridad y decoro bastantes hacerle respetable en lo interior, y digno de toda consideracin para con los extranjeros: asegurar al Poder Judicial una independencia tal que jamas cause inquietudes la inocencia ni mnos preste seguridades al crimen; ved aqu, mexicanos, los sublimes objetos que ha aspirado vuestro Congreso general en la Constitucin que os presenta."454 Todos sabemos que estas bellas ilusiones fueron disipadas por nuestra turbulenta realidad poltica. Nadie mejor que el ilustre don Mariano Otero des. cribe en su magistral y sustancioso "voto" de 5 de abril de 1847, el fracaso de la Constitucin de 24, vctima del golpe parlamentario de 1835 que implant el centralismo en las Leyes Fundamentales de 1836 y 1843.
"La necesidad de reformar la Constitucin de 24, deca tan distinguido joven jurista, ha sido tan generalmente reconocida como su legitimidad y su conveniencia. En ella han estado siempre de acuerdo todos los hombres ilustrados de la Repblica, y han corroborado la fuerza de los mejores raciocinios con la irresistible evidencia de los hechos. Quin, al recordar que bajo esta Constitucin comenzaron nuestras discordias civiles, y que ella fue tan impotente contra el desorden, que en vez de dominarlo y dirigir la sociedad, tuvo que sucumbir ante l, podr dudar que ella misma contena dentro de s las causas de su debilidad y los elementos de disolucin que minaban su existencia? Y si pues esto es as, como lo es en realidad, ser un bien para nuestro pas el levantar"Ga
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CapItulo primero, pargrafo e). . ..' . " . ' <; " D.recho P'''Zico Me~caJlo. Isidro Montiel y D}W'te. ~o 1, pp.20f6Y 2407.
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la sin ms fuerza ni ms vigor que antes tena, para que vuelva ser una mera ilusin su nombre? No seria decretar la ruina del sistema federal restablecerlo bajo las mismas condiciones con que la experiencia ha demostrado que no puede subsistir, y precisamente hoy que existen circunstancias mucho ms desfavorables que aquellas que bastaron para destruirlo? Ni la situacin de la Repblica puede ya sufrir por ms tiempo un estado incierto y provisional: la gravedad de sus males, la fuerza con que los acontecimientos se precipitan, demandan pronto y eficaz remedio; y pues que l consiste en el establecimiento del rden constitucional, no menos que en la conveniencia y solidez de la manera con que se fije, parece fuera-de duda que es de todo punto necesario proceder sin dilacin a las reformas." 455 La felicidad de la nacin, la conservacin de su unidad, el aseguramiento del orden y la paz, el bienestar y la seguridad de los ciudadanos, el goce de sus legtimos y naturales derechos, etc., siempre fueron los nebulosos e imprecisos objetivos de nuestro constitucionalismo fluctuante entre la forma federal y central del Estado. Se tena la idea, muy arraigada en la conciencia poltica de federalistas y centralistas, de que tales objetivos slo podan alcanzarse mediante la implantacin de algunas de dichas formas estatales. Sera prolijo transcribir los mltiples documentos pblicos que demuestran este aserto. Pero, segn dijimos con antelacin, el logro de los citados objetivos no solamente se haca derivar de la forma de Estado sino tambin de la forma de gobierno, a tal punto que se propugn para ese efecto el establecimiento de un rgimen imperial o monrquico que, a travs de su organizacin jurdico-poltica, consiguiese la ventura de la nacin mexicana. Estas reflexiones nos conducen a la conclusin de que los fines que las constituciones del siglo XIX asignaron al Estado mexicano fueron eminentemente polticos y no sociales. Ello indica que en su realizacin, mediante cualquiera de las formas estatales o gubernativas anotadas, no se tom en consideracin la composicin, estructura, implicacin y modalidades del mismo pueblo. En otras palabras, dichas leyes fundamentales no reflejaron la realidad socioeconmica de Mxico ni sealaron las posibles soluciones a su vasta problemtica a guisa de fines estatales. Su elaboracin, oscilante entre las aludidas formas, fue producto de las corrientes de pensamiento que caracterizaron al siglo XIX, que, mutatis mutandis, preconizaron el liberalismo e individualismo y que, a su vez, hicieron inabordables constitucionalmente las cuestiones sociales. Los derechos llamados "naturales" del individuo y su tutela eran los primordiales, por no decir los nicos, fines del Estado, sin que su libre ejercicio debiera ser limitado por modo alguno. La felicidad de la nacin, se deca, era el resultado de la felicidad de sus componentes individuales y sta, a su vez, se cifraba en las diversas manifestaciones de la libertad que el poder pblico debera siempre respetar en obsequio al principio liberal "dejad hacer, dejad pasar" porque todo transcurre natural y espontneamente.?" La pretericin
mo ao.
4506 Este principio fue proclamado por los fisi6cratas y era el signo del liberalismo econ6mico que prohiba el intervencionismo estatal. .. .. .
4~~
Voto de 5 de abril de 1847 que precedi6 al A.da de Reformas de 18 de mayo del mis-
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constitucional de los grandes problemas sociales y econmicos de Mxico y la consiguiente elusin de su planteamiento y solucin, caracterizaron, por ende, a nuestras leyes fundamentales del siglo retroprximo, sin que esta caracterizacin haya sido exclusiva de ellas, ya que fue el signo del constitucionalismo de la poca influenciado notablemente por el pensamiento jurdico, poltico y filosfico emanado de los idelogos de la centuria anterior. Debemos hacer la observacin, empero, que el liberalismo, sus fundamentos tericos y los postulados que preconiz, fueron el ariete de ingente trascendencia que en la Constitucin Federal de 1857 rompi con el sistema de los privilegios y fueros personales. Esta Ley Fundamental, nutrida espiritualmente en las ideas liberales y jusnaturalistas, no tuvo como objetivo el mantenimiento de un status clasista y sectario que los anteriores ordenamientos constitucionales no osaron tocar, sino que, por lo contrario, trat de implantar la igualdad jurdica entre todos los componentes de la poblacin mexicana, tendencia que apunt nuevos fines al Estado en un impulso de superacin. Es ms, la Constitucin de 57 debi ser la primera Constitucin social del mundo, como lo pretendieron los miembros de la Comisin redactora del proyecto respectivo, encabezados por don Ponciano Arriaga. El temor de introducir no slo importantes modificaciones a la organizacin poltica de Mxico, sino radicales reformas a sus estructuras socioeconmicas, impidi que la Ley Fundamental mencionada se adelantara en ms de medio siglo a la Carta de Quertaro en la evolucin del constitucionalismo mexicano. De no haber operado ese impedimento, los fines del Estado no hubiesen sido simplemente polticos como reiteracin de los que se prescribieron en los ordenamientos anteriores, sino sociales en beneficio de los grupos mayoritarios de nuestro pueblo. La Comisin a que nos acabamos de referir, despus de declarar que la Constitucin Federal de 1824- era la nica legtima, se plante la cuestin de si se deban practicar a sta las importantes reformas de carcter poltico que impona la realidad vivida y sufrida por el pas, o si la nacin exiga un nuevo ordenamiento. Dejemos la palabra a los autores del proyecto constitucional correspondiente, pues cualquier parfrasis o glosa de su pensamiento sobre tal cuestin le mermara su concisin y brillantez. "Pero, resuelto ya el proyecto de la Ley fundamental sera basado sobre el mismo principio federativo que entraaba la Constitucin de 1824, deca la Comisin,y que su texto no servira de plan y dechado para introducir en ella las debidas reformas, ha podido la Comisin con slo esto darse por .satisfecha de haber colmado todas las exigencias y cumplido su importante misin? Se ha convencido de que nicamente eran indispensables algunas enmiendas y correcciones en nuestra forma de gobierno, sin tocar las cuestiones radicales del pas, ni las llagas profundas que devoran su existencia? La constitucin, en una palabra, deba ser puramente poltica, encargarse tambin de conocer y reformar el estado social? .. Problema difcil y terrible, que mas de una vez nos ha puesto en la dolorosa alternativa, de reducimos escribir un pliego de papel ms con el nombre de constitucin; pero sin vida, sin raz ni cimiento~., de acometer y herir de frente intereses 6 abusos envejecidos, consolidados por el transcurso del tiempo, fortificadspor ;larutina, y en
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posesin, ttulo. de derechos legales, de todo el poder y toda la fuerza que da una larga costumbre. por nada que ella sea. "En este punto, y para dar al soberano congreso una idea clara del sendero que han tomado los trabajos de la comisin, es necesario decir con toda franqu~ za que, medida y circunspecta la mayora de los individuos que la forman, qUIsieron abstenerse de incluir en el cuerpo del proyecto los pensamientos y proposiciones que pudieran tener una trascendencia peligrosa, si bien consintieron en que se explicasen y fundasen en esta parte expositiva, en un dictmen separado, fin de que la discusin pudiera aprovechar de ellos todo lo bueno y desechar todo lo malo, bien al tratarse de la constitucin, al expedirse las leyes orgnicas que esta honorable asamblea tiene tambin su cargo, conforme lo prevenido en la convocatoria. Cumple, pues, los deberes del autor de tales proposiciones al que sin mrito alguno fu encargado de la presidencia de la comisin y de redactar esta parte expositiva, manifestar en el seno del augusto cuerpo constituyente, como lo har en distinto dictmen para que este no sea muy difuso, ni pierda tampoco su unidad, las razones y fundamentos en que descansan sus opiniones sobre la materia, as como tambin instruirle del tenor literal bajo que fueron propuestas como artculos constitucionales. Y es tanto ms forzosa esta obligacin para el que no esquiva la responsabilidad de sus propias ideas, cuanto que ellas dieron motivo para que una minora de la comisin pensase en formular su voto particular. Es justicia decir que algunas de las que tenan por objeto introducir importantes reformas en el orden social, fueron aceptadas por la mayora, y figuran como partes del proyecto, que se somete la deliberacin del congreso; pero en general fueron desechadas todas las conducentes definir y fijar el derecho de propiedad, procurar de un modo indirecto la divisin de los inmensos terrenos que se encuentran hoy acumulados en poder de muy pocos poseedores, corregir los infinitos abusos que se han introducido y se practican todos los das, invocando aquel sagrado inviolable derecho, y poner en actividad y movimiento la riqueza territorial y agrcola del pas, estancada y reducida monopolios insoportables, mientras que tantos pueblos y ciudadanos laboriosos estn condenados ser meros instrumentos pasivos de produccin en provecho exclusivo del capitalista, sin que ellos gocen ni disfruten mas que una parte muy nfima del fruto de su trabajo, vivir en la ociosidad en la impotencia porque carecen de capital y medios para ejercer su industria."457
Por la transcripcin anterior fcilmente se advierte que las reformas sociales proyectadas aunque no propuestas, que hubieren atribuido a los fines del Estado mexicano una nueva y radical tnica transformativa de las meras modificaciones a la organizacin poltica del pas, consistieron en que se abordaran en la Constitucin los vitales problemas socioeconmicos de Mxico, como son los concernientes a las condiciones de las masas campesinas y obreras y a su inaplazable mejoramiento. Desafortunadamente, y con el estribillo de "an no es tiempo", la mayora de los diputados integrantes del Congreso constituyente, formada por los llamados "moderados", se opuso a la implantacin de tales reformas, cuya consagracin en el derecho fundamental de M.m Exposici6n de motivos del Proyecto constitucional de 16 dedunio de 1856. Inserto en el tomo IV de la obra Derecho Pblico M esiceno de don Isidro Montiel y Duarte y en Leyes Fundamentales de MiKico de don Felipe Tena Ramirez.
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xico hubiese establecido las garantas sociales en materia agraria y laboral que instituy varias dcadas despus la Carta de Quertaro. 4 58 Desde el punto de vista de la teleologa estatal, la Constitucin de 1857 fue, segn dijimos, individualista y liberal. Estas caractersticas afloran con nitidez del texto y espritu de su artculo primero, que dispone: "El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia, declara que todas las leyes y todas las autoridades del pas deben respetar y sostener las garantas que otorga la presente Constitucin." Adems, fue la corriente jusnaturalista una de las que inspir el citado ordenamiento, segn puede advertirse de su exposicin de motivos, en la que se asienta: "Persuadido el Congreso de que la sociedad para ser justa, sin lo que no puede ser duradera, debe respetar los derechos concedidos al hombre por su Creador, convencido de que las ms brillantes y deslumbradoras teoras polticas son torpe engao, amarga irrisin, cuando no se aseguran aquellos derechos, cuando no se goza de libertad civil, ha definido clara y precisamente las garantas individuales, ponindolas a cubierto de todo ataque arbitrario. El acta de derechos que va al frente de la Constitucin es un homenaje tributado en vuestro nombre (del pueblo), por vuestros legisladores a los derechos imprescriptibles , de la humanidad. Os quedan, pues, libres, expeditas, todas las facultades que del Supremo recibisteis para el desarrollo de vuestra inteligencia, para el logro de vuestro bienestar." En lo que atae a la postura liberalista, el legislador constituyente de 185657 la acogi abiertamente al proclamar: "El Congreso estim como base de toda prosperidad de todo engrandecimiento, la unidad nacional y, por tanto se ha empeado en que las instituciones sean un vnculo de fraternidad, un medio seg1!ro de llegar a establecer armonas, y ha procurado alejar cuanto producir pudiera choques y resistencias, colisiones y conflictos", 10 que viene a indicar sin dejar lugar a dudas, que el Estado se reput como un mero vigilante de las relaciones entre particulares, cuya ingerencia deba surgir cuando el desenfrenado desarrollo de la libertad individual acarreara disturbios en la convivencia social. Ahora bien, la sola adopcin del liberalisms- e individualismo como posturas teleolgicas del Estado asentadas en la tesis jusnaturalista, signific, sin embargo, un notorio avance jurdico-poltico en el constitucionalismo mexicano del siglo XIX. En efecto, la Constitucin del 57 suprimi los fueros y privilegios clasistas como el eclesistico y el militar, que nuestros ordenamientos constitucionales anteriores haban conservado, y al preconizar, por ende, la igualdad legal sin distincin sectaria alguna, .estableci una verdadera y trascendental reforma en la estructura de los fines del Estado y, consiguiente458 Entre los que se opusieron a la adopcin .de las .reformas sociales figura don Ignacio L. Vallarta, cuya actitud en este punto resume Tena Ramrez en los siguientes trminos: "El 18 de agosto (de 1856) en que fue discutido esteartculo (el 17 del proyecto que se referia a la prohibicin de que la libertad de. trabajo se coartara por los particulares a titul9 de propietariOs), el constitucionalista D. Ignacio L. Vallarta ley un discurso, en el que despus de describir la' deplorable situaci6n social que prevaleca, expuso que el Constituyente nada poda hacer para remediarla, en primer lugar por el principio de 'dejad hacer,dejad pasar', en aegundo lugar ,prnb col'fdpondet Cl$tascuestiones a la Cnstituei!4. sino a ltsl.,..secuaA__s , -". (QA ..:, p 6 1\A). , ",.. .... .... ;~~ ~. \~ U i L I " l U " l ' .. .. _,. \1'%'. . ' " " ~ , ' . . . . . . . ~-
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mente, de su gobierno. No se contrajo a cambiar o reiterar formas estatales y gubernativas que\ alternativamente se haban implantado en dichos ordenamientos, sino que \ instituy un nuevo rgimen jurdico-poltico cuya sustancia fue dicha igualdad, la cual, aunque tericamente declarada y sin correspondencia con la realidad, no haba sido adoptada por nuestro constitucionalismo "federalista", "centralista", "republicano" o "monarquista". Con la Constitucin de 57 y su antecedente inmediato y generador, el Plan de Ayutla de marzo de 1854, se inicia la segunda gran etapa de nuestra historia: la de la Reforma, cuya causa final, como movimiento ideolgico, fue la existencia del "clasismo" jurdico, poltico y social con los fueros y privilegios que estableca, y su abolicin dentro del marco constitucional, aunque no del mbito de la realidad sociopolitica y econmica de Mxico. Nuestra mencionada Ley Fundamental, como toda obra humana, no fue ni pudo ser perfecta. Representa la aurora de un nuevo periodo en la historia poltica mexicana, que rompe con un tradicionalismo caduco que se caracteriz por la intangibilidad de sistemas de privilegios que se originaron desde la poca colonial y que respetaron los ordenamientos constitucionales del Mxico independiente durante cerca de cuarenta aos. La Constitucin de 57 tuvo sus crticos y tambin sus defensores. Para unos no era sino un cdigo idlico de principios quimricos, que no podan aplicarse a la realidad mexicana y que, por ello, careca de vigencia positiva; para otros, entre los que nos contamos, fue ,un documento lleno de sustancia ideolgica que provoc el afianzamiento de nuestra nacionalidad, la consolidacin del Estado mexicano y la exaltacin de la persona humana, de sus derechos y libertades frerite al poder pblico; y si, no pudo acoplarse a la implicacin real del pueblo, se le consider siempre como la bandera ideal de sus luchas internas y externas para lograr la respetabilidad de su soberana. Compartimos el pensamiento del jurisconsulto ]uq,n de la Torre en las convincentes palabras que nos permitimos transcribir:'~LaConstitucinde,"57 ha sido juzgada de diversas maneras: nacida en medio de la lucha encarnizada de las pasiones polticas, se la ha combatido duramente, y con encono pero pesar de todo, su espritu eminentemente liberal la ha acreditado ya como una de las Constituciones ms avanzadas entre las que rigen los pueblos libres. "La Asamblea Constituyente de 56, como lo dijo con exactitud en circunstancias demasiado solemnes, no hizo una Constitucin para un partido, sino una Constitucin para todo un pueblo: no intent fallar de parte de quien estaban los errores y los desaciertos de lo pasado, sino evitar que se repitieran en el porvenir. Un Cdigo poltico que tales principios.proclama, que satisface todas las aspiraciones y ,presta apoyo a todas las opiniones, lleva en s el germen de la concordia y puede muy bien, aunque parezca paradgico decirlo, servir de lazo de unin las miras encontradas de los partidos, cuando se quiera comprender que es la unin gida de las libertades pblicos." m As se expresaba un jurista mexicano del siglo pasado acerca de nuestra Constitucin de 1857, y en la presente centuria no ha faltado quien, corno forge '" Sayeg H el, distinguido investigador delconsttucionalismo nacional, justifica
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Guia para el Estdid del Derecho Constitueional Me:eicand. Edici6n 1886 pgina 6, de su Introducci6n. ' ' .,' .
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a la citada Carta fundamental, evalundola de la siguiente manera: "...si el espritu de la Ley de 57 fue mal interpretado algunas veces, y en otras ocasiones no fue debidamente respetado, ello -se debi no a deficiencias de esa Carta constitucional, sino al egosmo y a la perversidad de algunos de nuestros hombres que no repararon sino en su inters personal. La Constitucin de 1857 no fue, pues, letra muerta como algunas veces se ha dicho; termin con la anarqua reinante en el pas hasta antes que ella se expidiera; defini, puede decirse, al pueblo mexicano, y qued -escrita y rgida, en fin- como un marco de nuestra estructura poltica, al cual debemos ir encuadrando nuestros pasos -en lo que no nos hayamos ajustado ya-, para lograr ese ideal que indudablemente consign".~o El mbito teleolgico del Estado mexicano se ensancha considerablemente con la Constitucin Federal de 1917 que actualmente rige. A los fines previstos por la Ley Fundamental de 1857, que primordialmente giraban en torno a la preservacin de la persona humana y sus derechos "naturales" y que, en consecuencia, podan estimarse como impedimentos para que la actividad estatal se ingiriese en la esfera del individuo donde deba operar una casi irrestricta libertad, se agregan los que inciden en el terreno vital socio-econmico del pueblo. El sealamiento de estos fines sociales por la Carta de Quertaro trajo aparejadas necesariamente diversas limitaciones a la conducta e intereses particulares en aras de los intereses colectivos o generales de los grupos mayoritarios del pueblo mexicano. De esta suerte, la Constitucin de 17 estableci las garantas sociales en materia laboral sin menoscabo de las garantas del gobernado, conjugando a ambos tipos arrnnicamente.v" Debemos enfatizar, como lo hemos sostenido en diversas ocasiones, que la proteccin de la persona humana . como gobernada y su tutela como sujeto perteneciente a la clase trabajadorano slo no son antagnicas ni se excluyen, sino por lo contrario perfectament~ compatibles y congruentes, y como entraan sendos objetivos constitucionales del Estado, la realizacin simultnea de los mismos no puede jams considerarse interferente.En efecto, como gobernado, la persona humana goza de derechos pblicos subjetivos previstos en la Constitucin como titular d~ las mal llamadas garantas "individuales". 462 Estos derechos se oponen y ejercen frente a los rganos estatales que son los centros de imputacin de las obligaciones correlativas. En cambio, la persona humana, en su carcter de miembro componente de la clase trabajadora, tiene derechos subjetivos de ndole social frente a los sujetos que pertenecen a los grupos detentadores de los medios tde produccin o capitalistas", quienes, por tanto, tienen a su cargo las obligaciones correspectivas a tales derechos. De estas ideas se infiere lgicamente que un individuo puede ser al mismo tiempo titular de los dos tipos de derechos subjetivos por estar colocado simultneamente en la situacin de gobernado y en la de trabajador. Estos tpicos los abordamos con menos someEl Gonstitucionalismo Social Mexicano. Tomo n, p. 102. Edici6n 1973. Este tema lo tratamos en nuestra obra Las G4Tantfas Individuales, capitulo noveno, a cuyas consideraciones nos remitimos. 462 En nuestro ya citado libro exponemos los argumentos que justifican ple~ente laimpropiedad de dicho' calificativo; . .. . ..
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ridad en nuestra obra Las Garantas Individuales"; y si en la presente ocasin los hemos suscitado nuevamente es con el propsito de subrayar que la Constitucin de 17 no sustituy ni elimin el fin que persegua la Constitucin de 57 . en lo que a la proteccin de la persona humana como gobernado concierne, sino que lo reiter con los matices necesarios que se derivan del abandono de la teora individualista, jusnaturalista y liberal y de la institucin de las garantas sociales. Por otra parte, la teleologa del Estado mexicano en la Ley Fundamental vigente est formada con fines distintos de los que se acaban de enunciar, aunque de ninguna manera incongruentes con ellos, sino, por lo contrario, perfectamente compatibles dentro de la tendencia socioeconmica de la Constitucin de Quertaro. As, el ordenamiento constitucional actual es la culminacin de la Revolucin sociopoltica mexicana que estall en 1910, en cuanto que erigi en instituciones jurdicas bsicas los postulados que fueron bandera de dicho movimiento y estableci los instrumentos normativos para lograr su realizacin. Con la Constitucin de 17 concluy la etapa cruenta de la Revolucin, pero no la Revolucin misma como conjunto de fines que el Estado mexicano persigue permanente e ininterrumpidamente a travs de su constante actividad. Nuestra Ley Fundamental vigente es el instrumento jurdico dinmico para la consecucin de la reforma social que preconiza la Revolucin pues desde que se expidi y a travs de las modificaciones que en el decurso del tiempo se le han introducido, ha respondido generalmente a las transformaciones sociales, econmicas y culturales que ha operado la evolucin misma del pueblo mexicano. El mrito de la Constitucin de 17 no consiste. en su aspecto puramente poltico, que no es sino la refrendacin de las formas estatal y gubernativa, con algunas variantes, que implant la Constitucin de 1857. Tampoco radica en la normacin de las relaciones entre gobernantes o detentadores del poder pblico y gobernados o destinatarios del mismo poder, ya que en esta materia sigui casi fielmente la estructura jurdica establecida por la Ley Suprema anterior. El galardn que legtimamente ostenta la Constitucin de Quertaro estriba en haber sido la primera Constitucin sociojurdica del siglo xx "o del mundo", como con toda razn lo califica don Alberto Trueba Urbinar" Este calificativo no slo se justifica por haber instituido, con la categora de su propia naturaleza normativa, las garantas sociales en materia laboral a que hemos hecho SUPerficial alusin, sino porque fue y es el espejo de la problemtica socioeconmica de Mxico y el documento jurdico fundamental que brinda las bases para el tratamiento y solucin de las primordiales cuestiones que la forman. Para corroborar estas aserciones basta enunciar algunas de tales bases sobre las que se asientan los fines del Estadomexicano contemporneo, As, la Constitucin de 17 enfoca la reforma agraria hacia la consecucin de los siguientes objet;ivos: a) ~raccjonamiento de latifundios para. el desarrollo, de la pequea propiedad agncola en explotacin, para la creacin de nuevos centros de
..ea Cfr. lA Primera COfutitucitSn Polltlc-.social "del Mund~~ ~~ci~ ~971.
TEORA ,DE LA CONSTITUCIN
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poblacin agrcola y para el fomento de la agricultura b) dotacin de tierras yaguas en favor de los ncleos de poblacin que carezcan de ellas o no las tengan en cantidad suficiente para satisfacer sus necesidades; e) restitucin de tierras yaguas en beneficio de los pueblos que hubiesen sido privados de ellas; d) declaracin de nulidad de pleno derecho de todos los actos jurdicos, judiciales o administrativos que hubiesen tenido como consecuencia dicha privacin; e) nulificacin de divisiones o repartos viciados o ilegtimos de tierras entre vecinos de algn ncleo de poblacin, y f) establecimiento de autoridades y rganos consultivos encargados de intervenir en la realizacin de las citadas finalidades, teniendo como autoridad suprema al Presidente de la Repblica.
Por otra parte, uno de los primordiales aspectos socioeconmicos de nuestra actual Constitucin estriba, como se sabe, en la reivindicacin, para la nacin, de diferentes recursos naturales, entre ellos el petrleo, que bajo la Ley Fundamental de 1857 eran susceptibles de ser explotados por sujetos fsicos o morales particulares nacionales y extranjeros, segn aconteci en la realidad. Nadie ignora, adems, que la Constitucin de 17 considera a la propiedad privada como funcin social en cuanto que autoriza al Estado, por conducto de sus rganos competentes, para evitar que los derechos que de ella se derivan, como el utendi, el fruendi y el de disposicin, se ejerciten abusivamente por su titular en detrimento del inters pblico, social o general. As, la nacin --o sea el Estado mexicano-- "tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, en beneficio social, cuidar de su conservacin, lograr el .desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana" :464 No est en nuestro nimo hacer puntual referencia a cada una de las prescripciones de. la Constitucin mexicana vigente, en las que se determinan los fines sociales y econmicos del Estado en beneficio de su elemento humano y de los grupos mayoritarios que lo componen. Nos conformamos con la simple enunciacin de los ya expuestos para reiterar el carcter social, lato sensu, del contenido de aspectos normativos muy importantes de nuestra Ley Fundamental vigente. Nuestra intencin estriba, en esta oportunidad, en reiterar la idea que siempre hemos proclamado, en el sentido de que la Constitucin de 17, como jurfdico-poltica y jurdico-social, conjuga armoniosamente los diversos objetivos que integran la teleologa exhaustiva del Estado, la cual debe fincarse e~ la proteccin y respeto simultneo de la persona, de los. grupos mayorita~os de la sociedad y de la nacin o pueblo mismos y que sustancialmente no sm entidades metafsicas o abstractas, sino comunidades integradas por seres humanos individualizados. En otra ocasin formlamos la consideracin de que la ley suprema vigente e&. el ordenamiento jurdico fundamental en que se
~ ~ laRep'6I?lica el 12 de npviembre de 1975 y publiCada'~ el. );.,wO/iWcIe,. ebrero de 1976. . ' ... ,>. .,.,
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"" Articulo 27 constitucio~, prrafo 111, in capit, segn reforma iniciadapotel. PJ:e..
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recoge preceptivamente la justicia social, sin que se le deba adjudicar ningn calificativo exclusivo ni excluyente pues no es individualista o liberal, in estatista o colectivista, sino que expresa una verdadera sntesis armoniosa los primordiales imperativos de carcter filosfico, poltico, social y econmico que deben condicionar a todo derecho positivo bsico, para conseguir el bienestar de un pueblo mediante la proteccin y el desenvolvimiento progresivo de todos y cada uno de sus miembros integrantes, como hombres singularmente considerados y como sujetos pertenecientes a las clases mayoritarias de la poblacin. Refirindose a la Ley Fundamental de 1917, el licenciado Gustavo Daz Ordaz, que fuera Presidente de la Repblica, expres con hondura el sentido cabal de nuestro insigne documento constitucional, en bellas palabras que no nos resistimos a copiar: "La Constitucin no es cuerpo jurdico seco y formal. Es un texto vivo que, nutrindose de la savia popular, alienta los ms sanos ideales y la preservacin de todos los mexicanos en su persecucin. Es una norma que en su previsin contiene los afanes e ideales histricos de la Nacin, constituyendo el punto de partida para regir las nuevas realidades y crear aquellas que demanda el progreso. Por eso, la Constitucin debe ser y es patrimonio de todos los mexicanos. Dentro de sus directrices pueden convivir ideologas distintas y creados antitticos. "La vigencia de la Constitucin garantiza la esfera de libertad de la persona, el equilibrio entre los grupos sociales y el derecho de todos a luchar, dentro de la Ley, por la .T usticia. Inspirndose en ella, tomndola como norma de Gobierno y gua de accin, estamos en condiciones de continuar el avance, de seguir conciliando la nacionalidad, de extender el bienestar y de asegurar las libertades del Pueblo Mexicano.i'v" Por su parte, un distinguido diputado constituyente .al Congreso de Quertaro, don Jos Mara Truechuelo, al hacer el elogio de la Constitucin de 17, a los veintiocho aos de promulgada, expuso, en una sntesis conceptual, la trascendenteimplicacin que para la vida de Mxico tiene nuestro actual ordenamiento supremo. En emotivas palabras, asever dicho jurista que la mencionada Ley Fundamental "Salv al pueblo de sus eternos enemigos; qued consagrada la libertad de pensamiento; se removieron en el artculo tercero los obstculos que aprisionaban el cerebro de la niez; en el artculo 27 se destruy el latifundio y se revistieron del mayor respeto los derechos de los pueblos para pedir ejidos, y los derechos de los pequeos propietarios para hacer producir la tierra . por cultivos intensivos. En los artculos 103 a 107 sentamos bases constitucionales de trascendencia para la respetabilidad del poder judicial, para su independencia y para el cabal desempeo de su alta misin. En el artculo 123 protegimos con amplitud y con justicia el derecho del. trabajador y establecimos normas humanitarias para el mejoramiento de la condicin .econmica y social del obrero. En el artculo 130 ennoblecimos la trascendente misin' del Estado liberando al pueblo de los embates del fanatismo que destruyen su verdadera libertad, deforman su conciencia," le marcan camino anrquico minando la respetabili~ad' del Estado por el reconocimiento de otro poder espiritual y material que SIembra la semilla de la desobediencia y del desconocimiento de la
un
. 465
c1&O$ del Pueblo MeXIcano. MXICO a T,avs de sus Constituciones. Tomo J, p. 27.
FragmentO;d~1
discurso pronunciado el 5 de febrero de 1964~ inserto en la obra Dt,-:' .
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supremaca de la misma Constitucin de la Repblica. Nuestra Constitucin honra a Mxico, porque lo ha destacado como portaestandarte de las ideas democrticas en los pases latinoamericanos, sealando al mundo COn suprema energa en los cadalsos de I turbide y Maximiliano, que slo impera en nuestra patria la soberana del pueblo."466
Como corolario de la resea que antecede podemos afirmar que el constitucionalismo mexicano se ha desarrollado en un proceso ideolgico perfectamente congruente hacia una natural y espontnea superacin de los fines del Estado, derivada de la dinmica misma de la sociedad. Salvo los interregnos que comportan los regmenes centralistas de 1836 y 1843, se advierte que no hay solucin de continuidad entre las Constituciones de 1824, 1857 Y 1917. Cada una de ellas ha tenido su correspondiente objetivo cimero. As, en la Constitucin de 24 y segn lo sostuvimos con antelacin.?" se crea el Estado mexicano al que se le da la forma federal, y como resultado lgico de los documentos jurdico-polticos que la preceden, dicha Constitucin reafirma las declaraciones de independencia del pueblo como condicin sine qua non de la existencia del ente. estatal que reconoce, a su vez, como base de sustentacin la soberana popular, es decir, la capacidad autodeterminativa de la comunidad nacional. En atencin a que dentro de la estructura jurdica y poltica del EstadoMexicano se conservaron los sistemas de privilegios y fueros de las. castas ec1esisticay militar que se venan arrastrando desde la poca colonial, fue menester que se acogieran en la Constitucin de 57 como corrientes ideolgicas informadoras de su espritu, el individualismo, el liberalismo y el jusnaturalismo, a efecto de suprimir tales sistemas en propensin a la instauracin terico-normativa..de la igualdad jurdica entre todos los habitantes de la Repblica sin distincin particular alguna. . Ya hemos aseverado que la Reforma, como etapa relevante de nuestra historia poltica, se caracteriz por la abolicin de dichos fueros y privilegios de<retada en la Ley Fundamental de 1857, la cual pudo ostentar el galardn de haber sido una de las ms avanzadas del mundo en su poca. Sin los principios que demolieron -las estructuras clasistas que con anterioridad a ella existan en Mxico y que fueron proclamados en nuestra mencionada Constitucin, no hubiese sido posible" en el mbito jurdico, la expedicin de las Leyes de Reforma que iniciaron el camino para la transformacin positiva del pas. Si de la Constitucin de 57 emana un formidable impulso de superacin en la' historia poltica de Mxico, este ordenamiento no reflej, sin embargo, spsgrandes problemas socioeconmicos ni, por tanto, apunt ninguna soluCIn a los mismos. La situacin fctica provocada por tales problemas, princip:dmente el obrero y agrario, y su falta de tratamiento normativo en la indicada Ley Fundamental, fueron las causas primordiales que transformaron en lIOCialla Revolucin de 1910 que en su incubacin y estallamiento fue eminentemente poltica. La solucin a esos y otros problemas nacionales de carcter
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En Ds/enm de la Constitucin de 191.7. Estudio publicado por la Asociacin de Dipu19161917. Edici6n de 1947, p. 19. VasecapituJo priftlero. . ;
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socioeconmico y cultural ha sido el ms destacado objetivo de la Constitucin de 1917, que recoge en un rgimen congruente el ideario desarticulado y asistemtico de nuestro mencionado movimiento revolucionario. En resumen, el constitucionalismo mexicano comprende tres etapas sucesivas, en las que se observa, segn dijimos, la ampliacin y superacin de los fines estatales. En 1824 surge el Estado mexicano mediante la organizacin jurdico-poltica del pueblo en la Constitucin Federal del propio ao, previa declaracin de su independencia y asuncin de su soberana. En 1857 se rompen los sistemas clasistas que otorgaban al clero y a la casta militar fueros y privilegios contrarios a la igualdad preconizada por el liberalismo e individualismo y por su supuesto ideolgico: el jusnaturalismo. Ese mismo ao significa en nuestra historia la iniciacin de una lucha, interna primero y contra factores externos despus, que se desarrolla durante ms de dos lustros y que culmin con el afianzamiento de la independencia y soberana del pueblo mexicano y con la reforma a las estructuras sectarias que nuestro pas haba mantenido desde que era colonia espaola. Por ltimo, en 1917 comienza lo que suele llamarse la "institucionalizacin" de la Revolucin sociopoltica de 1910 mediante la renovacin permanente que auspicia e impone la Constitucin de Quertaro. De esta manera, la teleologa del Estado mexicano ha experimentado una ampliacin progresiva, pues comienza en la defensa de la independencia y soberana nacionales, contina con la reforma supresora de las estructuras clasistas y sectarias y culmina en la actualidad en la tendencia a lograr objetivos de beneficio colectivo en la vida socioeconmica y cultural del pueblo.
n.
CONCEPTO y ESPEcms DE CONSTITUCIN
El concepto de "Constitucin" presenta diversas acepciones que han sido sealadas por la doctrina. Esta diversidad obedece a diferentes puntos de vista desde los cuales se ha tratado de definirlo. Se habla, en efecto, de "constitucin social" y de "constitucin poltica", como lo hacen Hauriou y Trueba Urbinar" as corno de constitucin en sentido "absoluto", "relativo", "positivo" e "ideal" segn Carl Schmitt,469 para no citar a otros tratadistas que, como Heller'" y Friedrich;471 aducen otros tipos de "constitucin".
468 Cfr., respectivamente, Derecho Pblico 'Y Constitucional y Qui es una Constituci6n Poltico-Social (1951) Y La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo (1971). 469 "La palabra 'constitucin', dice el ilustre jurista alemn, reconoce una diversidad de sentidos. En una acepcin general de la palabra, todo, cualquier hombre y cualquier objeto, cualquier establecimiento y cualquier asociacin, se encuentra de alguna manera en una 'constitucin', y todo lo imaginable puede tener una 'constitucin'. De-aqu no cabe obtener ningn sentido especfico. Si se quiere llegar a una inteligencia, hay que limitar la palabra 'constitucin' a Constitucin del Estado, es decir, de la unidad poltca de un pueblo. En esta delimitacin puede designarse al Estado mismo, al Estado particular y concreto como unidad poltica, o bien considerado como una forma especial .y concreta de la existencia'eStatal; entonces significa la situacin total de la unidad 'Y ordenacin politica. Pero 'Constitucin'. puede significar tambin un sistema cerrado de normas.~rent.o.nces .... designa una .. uniqad. al, p ..ero no una .... unidad existiendo en concreto, sino ~,.d.,al; En ambos casos, el concepto de ConitllQ6Q es absoluto, porque ofrece un todo '(~() "pensador JU]l~~ a, erto" ~ poy, una
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Jorge Xifra Heras, profesor de la Universidad de Barcelona, afirma por su parte: "La mayora de los tratadistas de Derecho Constitucional, en lugar de ofrecer un concepto nico de Constitucin, suelen adjetivada para referirse a una pluralidad de acepciones. As, Biscaretti distingue los siguientes tipos de constitucin: institucional, substancial, formal, instrumental, histrico y material. Palmerini habla, adems, del concepto dinmico. La distincin de Rauriou entre constitucin social y constitucin poltica es ya clsica, as como los cuatro tipos descritos por Schmitt: absoluto, relativo, positivo e ideal. Heller distingue cinco conceptos de constitucin: dos sociolgicos, dos jurdicos y uno formal. Friedrich enumera, como ms importantes, seis conceptos de constitucin: filosfico o totalitario (todo el estado de cosas de una ciudad), estructural (organizacin real del gobierno), jurdico (normas jurdicas generales que reflejan una concepcin general de la vida), documental (constitucin escrita), de procedimiento (que supone un procedimiento democrtico de reforma) y funcional (proceso mediante el cual se limita efectivamente la accin gubernamental). Entre nuestros autores, Snchez Agesta, despus de separar los conceptos formal y material de constitucin, incluye en este ltimo tres tipos distintos: la constitucin comq norma, como decisin y como orden concreto; y Garca Pelayo, apoyndose en las corrientes sociales del siglo XIX, .describe tres coceptos de constitucin. el racional-normativo, el histrico-tradicional y el sociolgiCO."472
Para [ellinek, "La Constitucin abarca los principios jurdicos que designan a los rganos supremos del Estado, los modos de su creacin, sus relaciones mutuas, fijan el crculo de su accin, y, por ltimo, la situacin de cada uno de ellos respecto del poder del Estado" /73 idea que, ms que .expresar un tipo de constitucin, describe el contenido poltico de la misma, procediendo de igual manera el tratadista mexicano Felipe Tena Ramirezr":
frmula segn la cual se entiende por Constitucin una serie de leyes de cierto tipo. Constitucin y ley constitucional recibirn, segn esto, el mismo trato. As, cada ley constitucional puede aparecer como Constitucin. A consecuencia de ello, el concepto se hace relativo; ya no afecta a un todo, a una ordenacin y a una unidad, sino a algunas varias o muchas prescripciones legales de cierto tipo." (Teora de la Constitucin, p. 3.) 470 Este doctrinario distingue entre "constitucin poltica como realidad social", "constitucin jurdica destacada" y "constitucin escrita", dando prolija explicacin de cada uno de estos tipos (Cfr. Teora del Estado, pp, 267 a 298). 471 Este conocido profesor de la Universidad de Harvard sostiene que "Podemos reconoc~r como ms importantes tres conceptos no polticos en que se emplea el trmino 'constitucin', a saber: el filosfico, el jurdico y el histrico. El primero de ellos es un concepto genneo; los otros dos, especficos. Al decir especficos, quiero decir que el historiador puede hablar de la Constitucin de Atenas, la Constitucin de la Inglaterra medieval y la Constitucin de Estados Unidos, y referirse en cada uno de los casos a algo particular o especfico, que slo se encuentra en el tiempo y lugar de que se ocupa. De modo semejante, el constitucionalista de Norteamrica, Inglaterra o Francia habla de la constitucin cuando estudia la constitucin con la referencia jurdica que le es familiar en trminos de todo \l,Il "sistema jurdico". Por el contrario, los conceptos filosficos de la constitucin sonde ordinario generalizaciones deducidas de las varias constituciones histricas o jurdicas conocidas por el autor. Los filsofos europeos hacen derivar, por 10 comn, sus conceptos de constitucin del contraste entre el significado atribuido de ordinario a la palabra constitucin (constitucin, Verfassung) en su pas y en la poca en que escriben con el que es de presumir sugeran Aristteles y el derecho rOIX/aDO como significado del trmino constitucin en la Antigedad clsica" (Teora 'Y "alidaJ th la OrganUaci6n constitucional democrtica, pp. 123 Y 124) . 72 Curso de Derecho Constitucional.. Tomo 1, p. 43 ta T.orf. GtlUral d,IEsttulo, p. 413. U~ Cfr. Derecho Constitucional Mexicano, pp. 20 a 24.
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Segn Mario de la Cueva, "La constitucin vivida o creada es la fuente formal del derecho, y en verdad la nica que posee el carcter de fuente primaria colocada por encima del Estado, porque contiene la esencia del orden poltico y jurdico, por lo tanto, la fuente de la que van a manar todas las normas de la conducta de los hombres y las que determinan la estructura y ac'ividad del Estado.t": bis
Prescindiendo de la mifiple tipologa y de la variadsima clasificacin de "las constituciones" a. que conduce intrincadamente la doctrina, nos atrevemos a sostener que las numerosas y dismiles ideas que se han expuesto sobre dicho concepto pueden subsumirse en dos tipos genricos, que son: la constitucin real, ontolgica, social y deontolgica, por una parte, y la jurdico<, positiva, por la otra. A. El primer tipo se implica en el ser y modo de ser de un pueblo, en su existencia social dentro del devenir histrico, la cual, a su vez, presenta diversos aspectos reales, tales como el econmico, el poltico y el cultural primordialmente (elemento ontolgico}; as como en el desideratum. o tendencia para mantener, mejorar o cambiar dichos aspectos (elemento deontolgico o "querer ser"). Este tipo de constitucin se da en la vida misma de un pueblo como condicin sine qua non de su identidad (constitucin real), as como en su propia finalidad (constitucin teleolgica), con abstraccin de toda estructura jurdica. El trmino y el concepto de constitucin real" fueron empleados en el siglo pasado por Fernando Lasalle para designar a la estructura ontolgica misma de un pueblo, es decir, su ser y su modo de ser. "Una constitucin real y efectiva la tienen y la han tenido siempre todos los pases", afirmaba, agregando que "Del mismo modo y por la misma ley de necesidad que todo cuerpo tiene una constitucin, su propia constitucin, buena o mala, estructurada de un modo o de otro, todo pas tiene, necesariamente, una constitucin real y efectiva, pues no se concibe pas alguno en que no imperen determinados factores reales de poder, cualesquiera que ellos sean."!" La presencia necesaria, esencial, innegable, sino qua non, de la constitucin real de un pueblo, que expresa la quididad" misma de ste, no puede inadvertirse; y tan es as que la doctrina, con diferentes denominaciones, se a referido a ella.
Schmitt, verbigracia, le da el nombre de constitucin en sentido absoluto", aseverando que "A todo Estado corresponde: unidad poltica y ordenacin social ; unos ciertos principios de la unidad y ordenacin; alguna instancia decisoria competente en el caso crtico de conflictos de intereses o de poderes. Esta situacin de conjunto de la unidad poltica y la ordenacin social se puede llamar Constitucin. Entonces la palabra no designa un sistema o una serie de preceptos jurdicos ynormas con arreglo a los cuales se rija la formacin de la voluntad estatal y el ejercicio de la actividad del Estado, y a consecuencia de los cuales se establezca la ordenacin, sino ms bien el Estado particular y
414 bis Teora de la Constitucin-.Ed~ci6n1982. 415 Qu es una Constitucin?
p. 58. .~. Introduccin de Franz Mehring. Ediciones Siglo Veinte.
Buenos Aires, pp. 70 Y 71.
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concreto -Alemania, Francia, Inglaterra- en su concreta existencia poltica. El Estado no tiene una Constitucin 'segn la que' se forma y funciona la voluntad estatal, sino que el Estado es Constitucin, es decir, una situacin presente del ser, un status de unidad y ordenacin. El Estado cesara de existir si cesara esta Constitucin, es decir, esta unidad y ordenacin. Su Constitucin es su 'alma', su vida concreta y su existencia individual.Y'?" Por su parte, Karl Loeweinstein, al considerar que el telos de toda constitucin es "la creacin de instituciones para limitar y controlar el poder poltico", hace referencia a la constitucin real u ontolgica. Al respecto afirma que "Cada sociedad estatal, cualquiera que sea su estructura social, posee ciertas convicciones comnmente compartidas y ciertas formas de conducta reconocidas que constituyen en el sentido aristotlico de politeia su 'constitucin'. Consciente o inconscientemente, estas convicciones y formas de conducta representan los principios sobre los que se basa la relacin entre los detentadores y los destinatarios del poder", concluyendo que "La totalidad de estos principios y normas fundamentales constituye la Constitucin ontolgica de la sociedad estatal, que podr estar o bien enraizada en las convicciones del pueblo, sin formalizacin expresa -Constitucin en sentido espiritual, material- o bien podr estar contenida en un documento escrito -Constitucin en sentido formal-."477 Burdeau, a su vez, nos proporciona un concepto muy claro y exhaustivo de "constitucin real" que l denomina "constitucin social", distinguindola de la constitucin politice", que es la jurdico-positiva. El ameritado profesor de la Universidad de Dijon dice: "Independientemente de los usos o de las reglas que presiden la disposicin y el ejercicio de la autoridad, toda sociedad humana tiene una constitucin econmica y social. El fenmeno constitucional aparece, pues, como extremadamente general, puesto que se exterioriza en las normas que rigen a una colectividad desde que se establece su estructura por la bsqueda de cierto objetivo. Hay, en consecuencia, una constitucin de la familia, de la empresa, de la ciudad, de la Iglesia, etc... En un grado ms amplio todava el grupo nacional, observado desde el punto de vista fsico, tnico, econmico y aun sociolgico, tiene tambin una constitucin que traduce la manera como, en l, funcionan sus diversas manifestaciones. Esto es as porque la existencia y la autonoma de una comunidad estn subordinadas a la vez a la cohesin de sus elementos naturales y a la conciencia que sus miembros tienen acerca de la originalidad del grupo que forman. Esta originalidad o, por mejor decir, esta diferencia resulta' tanto de los caracteres permanentes de la sociedad considerada como de los accidentes debidos al encadenamiento de fenmenos histricos. Es, pues, verdad decir que toda sociedad "tiene su genio propio, su modo de actividad, su ingeniosidad, sus aptitudes, su energa nativa o su pereza congnita, sus ambiciones de ideal o sus apetitos de gozo, sus disposiciones comunitarias, su espritu de equipo o su individualismo marcado'. De la combinacin de estos diversos factores, de la preponderancia o de la impotencia de algunos de ellos resulta la manera de ser de la sociedad que la distingue de las otras y cuyos rasgos son suficientemente durables y actuantes para que se pueda deducir de ellos un esquema terico. Este esquema es la constitucin social. . "Esta constitucin social preexiste a la constitucin poltica y, eventualmente, le sobrevive. Ofrece, por lo dems, un carcter de espontaneidad que no
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.76 '77
Op. cit., p. 4. T.orfa d. la Constitucwn,.l>p. 150 y,151. Ediciones Ariel. Barcelona,; 1965.
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presenta en el mismo grado la constitucin poltica, siempre artificial y voluntaria por algunas facetas. De estos rasgos se ha pretendido obtener el argument.o en favor de la superioridad de la constitucin social de un pas sobre su constitucin poltica y es tradicional, principalmente entre los anglosajones, afirmar qu~ esta ltima no tiene sentido sino en la medida en que garantice y sancione las maneras de ser de la vida social a la cual stas estn acostumbradas/'<"
Por lo que concierne a 10 que hemos llamado constitucin teleolgica", sta no tiene una dimensin ntica como ser y modo de ser de un pueblo, . sino que denota el conjunto de aspiraciones o fines que a ste se adscriben en sus 'diferentes aspectos vitales, implicando su querer ser. Desde este punto de vista, la constitucin teleolgica responde a lo que el pueblo "quiere" y "debe" ser o a 10 que se "quiere" que el pueblo sea o "deba" ser. Este "querer" y "deber" ser no entraan meras construcciones especulativas o concepciones ideolgicas, sino tendencias que desarrollan los factores reales de poder, como denomina Lasalle al conjunto de fuerzas de diferente especie que necesariamente actan en el seno de toda sociedad. De ello se concluye que la "constitucin te1eolgica" no consiste sino en los objetivos de la constitucin real, demarcados, sustantivados y condicionados por dichos factores. En la constitucin real, segn se habr observado, se encuentra la vasta problemtica de un pueblo como resultante de una mltiple gama de circunstancias y elementos que tambin, obviamente, se localizan en ella. Por su parte, en la constitucin teleolgica se comprenden las soluciones que a dicha problemtica pretenden \ dar los factores reales de poder desde distintos puntos de vista, tales como el poltico, el cultural y el socioeconmico principalmente. Ambas especies de "constitucin" son prejurdicas y metajurdicas en su existencia prstina, o sea, existen en la dimensin ontolgica y teleolgica del pueblo mismo como unidad real independientemente de su organizacin jurdica o incluso sin esta organizacin. En otras palabras, dichas constituciones no son jurdicas, aunque sean o deban ser el contenido de las jurdicas, a las cuaes nos referiremos en seguida. B. La constitucin jurdico-positiva se traduce en un conjunto 'de normas de derecho bsicas y supremas cuyo contenido puede o no reflejar la constitucin real o la te1eolgica. Es dicha constitucin, en su primariedad histrica, la que da origen al Estado, segn lo hemos afirmado con antelacin. En la primera hiptesis que se acaba de sealar, la vinculacin entre la constitucin real y teleolgica, por un lado, y la constitucin jurdico-positiva, por el otro, es indudable, en cuanto que sta no es la. forma normativa de la materia normada, que es aqulla. En la segunda hiptesis no hay adecuacin entre ambas, en el sentido de que la constitucin real y teleolgica no se convierte en el substratum de la constitucin jurdico-positiva, o sea, que una y otra se oponen o difieren, circunstancia que histricamente ha provocado la ruptura del orden social, poltico y econmico establecido normativamente. De esto se infiere que la vinculacin de que hemos hablado entraa la legitimidad o auten478
Traite de Science Politiqueo Tomo 111, pp. 12 Y 13.
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ticidad de una constitucin jurdico-positiva y la inadecuacin que tambin mencionamos, su ilegitimidad o su carcter obsoleto, ya que o se impone a la con1titucin real o no responde a la constitucin teleolgica de un pueblo.?" Es evidente que el estudio de estos dos ltimos tipos de constitucin corresponde a diversas disciplinas culturales, tales como la filosofa, la poltica, la economa, la sociologa, la historia, etc., distintas, aunque no apartadas de la investigacin jurdica. Por ello, contraeremos las consideraciones que en el presente pargrafo formulamos, a la constitucin jurdico-positiva, pues como dice Carca Pelayo, "si bien el Derecho constitucional no puede prescindir del aspecto total de la Constitucin, ha de hacerlo sub specie juris, es decir, que los aspectos extrajurdicos le interesan en la medida en que, en virtud de esas conexiones necesarias que hacen de la constitucin una totalidad sean interesantes para el aspecto jurdico de la misma."?" Conforme a la lgica jurdica, toda constitucin positiva debe ser el elemento normativo en que trascienden las potestades de autodeterminacin y autolimitacin de la soberana popular, mismas que traducen el poder constituyente. En efecto, la autodeterminacin del pueblo se manifiesta en la existencia de un orden jurdico, que por s solo excluye la idea de arbitrariedad. El Derecho, pues, en relacin con el concepto de poder soberano, se ostenta como el medio de realizacin normativa de la capacidad autodeterminativa. Ahora bien, la autodeterminacin, lo mismo que la autolimitacin, pueden operar por el derecho positivo en forma directa o indirecta o, mejor dicho, originaria o derivada. En efecto, el orden jurdico de un Estado que implica uno de los elementos d su sustantividad, comprende todo un rgimen normativo que suele clasificarse en dos grandes grupos o categoras de disposiciones de derecho, las constitucionales, que forman un todo preceptivo llamado Constitucin en sentido jurdico-positivo y las secundarias, emanadas de sta, que a su vez se subdividen en varios cuerpos legales de diversa ndole, a saber: sustantivas, orgnicas, adjetivas, federales, locales, etc. Pues bien, es la Constitucin la que directa y primordialmente objetiva y actualiza las facultades de autodeterminacin y autolimitacin de la soberana popular, por lo que recibe tambin el nombre de Ley Fundamental, en vista de que finca las bases de calificacin, organizacin y funcionamiento del gobierno del Estado o del pueblo (autodeterminacin) y establece las normas que encauzan el poder soberano (autolimitacin), consignando, en primer trmino, derechos pblicos subjetivos que el gobernado puede oponer al poder pblico estatal, y en segundo lugar, competencias expresas y determinadas, como condicin sine qua non de la actuacin de los rganos de gobierno.
4711 Ya Lasalle se preguntaba en qu casos una constituci6n escrita -o juridico-positiva"es buena y duradera", y responde que "cuando esa constituci6n escrita corresponde a la constitucin real, a la que tiene sus races en los factores de poder que rigen en el pas", aadiendo qUe "All donde la Constitucin escrita no corresponde a la real, estalla inevitablemente UD conflicto que no hay manera de eludir y en el que a la larga, tarde o temprano, la constit:w::i6n e~ta, la h()jtl d. pap.l, tiene necesariamente que sucumbir ante el empuje de la constitucin real, de lus verdaderas fuerzas VIgentes. en el pais" (O p. eit., pp. 81 Y 82). dO Der,C'ho ConmttUional Comparado, p. 102. Edicin 1957. Madrid.
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En efecto, refirindonos a nuestra Constitucin, sta, en su artculo 124, establece el principio de facultades expresas o limitadas para las autoridades federales y, no obstante que dispone que las facultades o atribuciones que no se encuentren dadas expresamente a la Federacin se entienden reservadas a los Estados, tambin para la actuacin pblica de stos consignan un principio de delimitacin de competencias para sus rganos correspondientes en el artculo 43, cuya parte conducente dice: "El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados . . .~'~ mandamiento que encierra un evidente principio de rgimen de legalidad por lo que toca a las competencias federal y local. El orden constitucional, es decir, aquel que se establece por las normas fundamentales del Estado, puede manifestarse, desde el punto de vista formal, en dos tipos de constituciones: las escritas y las consuetudinarias, cuyos caracteres no se presentan con absoluta independencia y aislamiento en los regmenes en los cuales respctivamente existen, pues en stos suelen combinarse las notas caractersticas de ambos sistemas constitucionales, siendo la preeminencia de unas u otras lo que engendra la calificacin constitucional de un determinado rgimen de derecho. Las constituciones escritas, generalmente adoptadas segn los modelos americano y principalmente francs, son aquellas cuyas disposiciones se encuentran plasmadas en un texto normativo ms o menos unitario, en forma de articulado, en el cual las materias que componen la regulacin constitucional estn normadas con cierta precisin. El carcter escrito de una constitucin es una garanta para la soberana popular y para la actuacin jurdica de los rganos y autoridades estatales, quienes de esa manera encuentran bien delimitados sus deberes, obligaciones y facultades, siendo, por ende, fcil de advertir cuando surja una extralimitacin o transgresin en su actividad pblica.?" La constitucin de tipo consuetudinario implica un conjunto de normas basadas en prcticas jurdicas y sociales de constante realizacin, cuyo escenario y protagonista es el pueblo o la comunidad misma. La constitucin consuetudinaria, a diferencia de la escrita, no se plasma en un todo normativo, sino que la regulacin que establece radica en la conciencia popular formada a travs de la costumbre y en el espritu de los jueces. Sin embargo, en los pases en los que se haya adoptado o, mejor dicho, en los que exista un orden constitucional consuetudinario, no se excluye totalmente la existencia de leyes o nor481 Karl Loewnstein ha llamado "universalismo de la constitucin escrita" a la expansin de este tipo formal de constitucin jurdico-positiva que tiene su origen en Norteamrica y en la Revolucin francesa. "Desde Europa, dice, la constitucin escrita condujo su carro triunfal por todo el mundo. Durante el ltimo siglo y medio se ha convertido en el smbolo de la conciencia nacional y estatal, de la autodeterminacin y de la independencia. Ninguna de las naciones que -en las sucesivas olas de nacionalismo que han inundado el mundo desde la Revolucin francesa, se han ido liberando de una dominacin extranjera- ha dejado frecuentemente bajo graves dificultades, de darse una Constitucin escrita, fijando as ed un acto libre de creacin los fundamentos pa~a su e:xisten~ futura. La soberana P!lpul:u- y la Constitucin escrita se han convertido prctica e ideolgicamente en conceptos SlnD1mos (Teora dI la e onstituci6n, p. 160).
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mas escritas, que componen una mnima parte del orden jurdico estatal respectivo. As, vebigracia, en Inglaterra, donde hay una constitucin consuetudinaria, coexisten con sta varios cuerpos legales que, en unin del comon law o derecho comn ingls, forman el status jurdico que se caracteriza por su hibridismo. En nuestra opinin, son patentes las ventajas que presenta la constitucin escrita sobre la del tipo consuetudinario, principalmente por lo que se refiere a la violabilidad de sus normas o disposiciones. En efecto, a diferencia de las constituciones escritas, en las consuetudinarias es ms difcil establecer la competencia de los rganos del Estado y saber con certeza cundo surge una contravencin al rgimen constitucional, dado que no estn integradas por textos precisos, dificultad que se agrava cuando los pueblos en los que existen no tienen cultura o espritu jurdico. Independientemente de la anterior clasificacin, don Emilio Rabasa ha elaborado una divisin de las constituciones, ya no desde el aspecto de su concepcin formal, sino en consideracin al medio o manera de establecer su vigencia, en un Estado determinado. Alude dicho autor a diversos regmenes jurdicos histricamente dados, afirmando que la constitucin espontnea, o sea, aquella que emana naturalmente del pueblo por medio de prcticas sociales reiteradas y continuas, y que es de ndole consuetudinaria, es la que tiene Inglaterra; que por lo que concierne a los Estados Unidos, hay una constitucin ratificada, es decir, sometida a convenciones locales en cada entidad federativa de dicho pas; y por lo que atae a Mxico, y en general, a las naciones latinoamericanas, existen y han existido constituciones impuestas, esto es, cuerpos normativos elaborados en un gabinete, por as decirlo, cuya observancia se impone al pueblo, prescindiendo de que respondan o no a su idiosincrasia, o sea, a su constitucin real y teleolgica. Desde el punto de vista de su reformabilidad, las constituciones jurdicopositivas de carcter formal escrito pueden ser rgidas o flexibles, tema ste que abordaremos con posterioridad. Un criterio muy importante para clasificar las constituciones se funda en el contenido ideolgico de las mismas. Ya hemos aseverado que la constitucin teleolgica como conjunto de objetivos que persiguen los factores reales de poder, proclaman diferentes principios que tienden a convertirse en declaraciones fundamentales de la constitucin jurdico-positiva. Ahora bien, segn tales principios y las declaraciones que los expresan, las constituciones de este ltimo tipo suelen clasificarse como "burguesas", "socialistas", "individualistas", cecolectivistas" y en otras varias subespecies, cuya ndole ideolgica deriva de las tendencias de los factores reales del poder que en el acto constituyente o de produccin constitucional hayan tenido hegemona.
Las mencionadas especies' de constitucin pueden englobarse dentro del tipo que Carl Schmitt llama "constitucin ideal". "Con frecuencia, dice, se designa como 'verdadera' o 'autntica' Constitucin, por razones polticas, la que responde a un cierto ideal de Constitucin' ", apoyando esta consideracin en las siguientes apreciaciones: "La terminologa de la lucha poltica comporta. el que
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cada partido en lucha reconozca una verdadera Constitucin slo aquell,,; ql;1e. se corresponda con sus postulados polticos. Cuando los contrastes de principios polticos y sociales son muy fuertes, puede llegarse con facilidades a que un partido niegue el nombre de Constitucin a toda Constitucin que no satisfaga sus aspiraciones. En particular, la burguesa liberal, en su lucha contra la Monarqua absoluta, puso en pie un cierto concepto ideal de Constitucin y lo lleg a identificar con el concepto de Constitucin. Se hablaba, pues, de 'Constitucin' slo cuando se cumplan las exigencias de libertad burguesa y estaba asegurado un adecuado influjo a la burguesia.i'v" El propio Schmitt redondea su pensamiento a propsito del concepto ideal de constitucin al afirmar que: "Cuando adquieren influjo poltico partidos con opiniones y convicciones contradictorias, se manifiesta su fuerza poltica en que prestan a los conceptos -imprecisos por necesidad- de la vida del Estado, tales como Libertad, Derecho, Orden pblico y seguridad, su contenido concreto. Es explicable que 'libertad', en el sentido de una ordenacin social burguesa apoyada en la propiedad privada, signifique cosa distinta que en el sentido de un Estado regido por un proletariado socialista; que el mismo hecho calificado en una Monarqua como 'atentado a la tranquilidad, seguridad y orden pblicos' sea juzgado de otro modo en una Repblica democrtica, etc. Para el lenguaje del liberalismo burgus, slo hay una Constitucin cuando estn garantizadas la propiedad privada y la libertad personal; cualquier otra cosa no es 'Constitucin', sino despotismo, dictadura, tirana, esclavitud o como se quiera llamar. Por el contrario, para una consideracin marxista consecuente, una Constitucin que reconozca los principios del Estado burgus de Derecho, sobre todo la propiedad privada, es o bien la Constitucin de un Estado tcnica o econmicamente retrasado, o si no una seudoconstitucin-reaccionaria, una facha de jurdica, desprovista de sentido, de la dictadura de los capitalistas. Otro ejemplo: para la concepcin de un Estado laico, esto es, rigurosamente separado de la Iglesia, un Estado que no practique esa separacin no es un Estado libre; al contrario, para una cierta especie de conviccin confesional y religiosa, un Estado slo tiene verdadera Constitucin cuando considera la situacin de hecho, social y econmica, de la Iglesia, le garantiza una libre actividad pblica y autodeterminacin, protege sus instituciones como parte del orden pblico, etc., slo entonces se conceder por parte de la Iglesia que pueda hablarse de "libertad". Por eso son posibles tantos conceptos de Libertad y Constitucin como principios y convicciones polticos."483
Prescindiendo de su contenido ideolgico, la constitucin jurdico-positiva ha tenido en el desarrollo del constitucionalismo diversa extensin normativa. Con esta afirmacin queremos dar a entender que las materias suprema y fundamentalmente normadas por la Constitucin han variado en el decurso de la historia. Primeramente se pens que la constitucin jurdico-positiva deba ser exclusivamente poltica, en el sentido de que slo deba ocuparse de la organizacin del Estado, o sea, de establecer sus rganos primarios, de demarcar su respectiva competencia, de sealar los lineamientos bsicos de su funcionamiento y de proclamar la forma estatal y la forma gubernativa. Adems, mer4.82 488
Teora de la Constitucin, p. 41. O;. cit., pp. 42 Y 43.
325
unvoco de "constitucin", ya que, independientemente de la dimensin de dicho mbito, "cualquier" constitucin, en cualesquiera de las etapas evolutivas que se han sealado, no deja de tener naturaleza de tal. Sin embargo, tomando como punto de referencia la Ley suprema vigente de nuestro pas, podemos aventurar una idea de constitucin jurdico-positiva de ndole poltico-social, mediante la conjuncin de las materias que forman su esfera de normatividad. As, nos es dable afirmar que dicha Constitucin es el ordenamiento fundamental y supremo del Estado que: a) establece su forma y la de su gobierno; b) crea y estructura sus rganos primarios; c) proclama los principios polticos y socioeconmicos sobre los que se basan la organizacin y teleologa estatales, y d) regula sustantivamente y controla adjetivamente el poder pblico del Estado en beneficio de los gobernadosr"
III.
LA LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL
A. Exposicin del principio

La legitimidad de una constitucin deriva puntualmente de la genuinidad del rgano que la crea, toda vez que el efecto participa de la naturaleza de la causa. Por consiguiente, para determinar si una constitucin es legtima, hay que establecer si su autor tambin lo fue; y como la produccin constitucional reconoce diversas fuentes segn el rgimen jurdico-poltico de que se trate, la metodologa para solucionar dicha cuestin debe ser de carcter histrico. Huelga decir, adems, que la legitimidad se contrae a las constituciones que hemos denominado "jurdico-positivas", pues las llamadas "reales", "teleolgicas" -o "sociales" conforme al pensamiento de Burdeau- son inevitablemente genuinas o autnticas, ya que implican la esencia misma de la unidad popular o nacional, segn dijimos, y en atencin a que sera absurdo que el ser, el modo de ser y el querer ser de un pueblo o nacin fueran "ilegtimos't.t"
487 Estos objetivos los condensa don Alberto Trueba Urbina en la siguiente idea: "Los presupuestos de una nueva definicin de la Constitucin tienen que englobar las formas no slo de integracin poltica, sino de integracin social, originadas por la divisin estructural de la sociedad humana en poseedores y desposedos. . "En consecuencia, la Constitucin tiene que definirse como norma que asegure los derechos mdividuales, as como la organizacin del Estado, y como estatuto social protector y redentor de los econmicamente dbiles en funcin de realizar el bienestar colectivo" (Op. cit., p. 7). Para Hauriou, segn Carca Pelayo, la constitucin "posee una doble dimensin: 1) la constitucin poltica del Estado, la cual comprende la organizacin y el funcionamiento del gobierno, y la organizacin de la libertad poltica, es decir, la participacin de los ciudadanos en el gobierno; expresndose, pues, en un conjunto de reglas jurdicas y de instituciones; 2) la constitucin social, "que desde muchos puntos de vista es ms importante que su constitucin poltica" y que a su vez comprende: a) las libertades individuales que forman la base de la estructura de la sociedad civil, y b) las instituciones sociales espontneas que estn al servicio y proteccin de las libertades civiles y de sus actividades. Esta constitucin no slo puede ser tan fundamental como la primera, sino qu~,segn el criterio anglosajn, la constitucin poltiee no es ms que prolongaci6n de la constituci6n social as entendida (Derecho Constitucional Comparado, pp, 91 Y 92). 488 As, verbigracia, no pudo plantearse ningn problema de legitimidad de la "constituci6n" griega o romana, puesto que no se traduca en unordenamento escrito, sino en un conjunto de "leyes naturales" provenientes del orden mismo de las sociedades humanas y que
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ced a la influencia del individualismo y liberalismo surgi la tendencia de consignar en el texto constitucional los llamados" derechos del hombre", "derechos fundamentales de la persona humana" o las "garantas individuales o del gobernado". Con el reconocimiento o la institucin de estos elementos, la constitucin jurdico-positiva dej de ser nicamente poltica, es decir, que a la mera estructuracin del Estado y su gobierno se agreg un conjunto de disposiciones jurdicas cuya finalidad estrib en limitar en beneficio de los gobernados el poder pblico estatal y los actos de autoridad en que ste se manifiesta, regulando as las relaciones de supra a subordinacin, o sea, las de gobierno propiamente dichas o relaciones entre detentadores y destinatarios del mencionado poder. En otras palabras, a travs de este aspecto normativo, la constitucin jurdico-positiva se convirti en instrumento de control del poder pblico del Estado, es decir, como sostiene Loeweinstein, "en el dispositivo fundamental para el control del proceso del poder". 484 Este sistema sustantivo de garanta o de seguridad jurdica en favor de los gobernados tuvo que complementarse con un rgimen de proteccin adjetivo, generalmente de carcter jurisdiccional, como entre nosotros el juicio de amparo, con la finalidad de mantener en beneficio de aqullos el orden constitucional.t'" Cuando la corriente liberal-individualista dej de ser la ideologa predominantemente influyente en la estructuracin sustancial de las constituciones jurdico-positivas contemporneas, el contenido normativo de stas se enriqueci por la incorporacin, en su texto, de lo que se llama "derechos pblicos subjetivos de carcter social" o "garantas sociales" en favor de la clase trabajadora en general y de sus miembros componentes en lo particular. Esa incorporacin, resultante de los principios socioeconmicos derivados de la natural evolucin de los pueblos enfocada hacia la superacin de las condiciones vitales de sus grupos mayoritarios, ha transformado la constitucin jurdico-positiva meramente poltica en constitucin jurdico-social. Merced a este fenmeno, el orden constitucional ya no slo descansa en lo que tradicionalmente se conoce como "decisiones polticas fundamentales", que se refieren por lo general a la forma de Estado y forma de gobierno, sino que se apoya en "principios socioeconmicos bsicos", cuya extensin e implicacin estn sujetas a circunstancias de tiempo y lugar y a las condiciones especficas de cada Estado en concreto. La objetivacin de esos principios, o sea, su aplicacin en la realidad social y econmica, entraa uno de los fines primordiales del Estado, cuyo instrumento jurdico es la constitucin misma que los preconiza. Se habr advertido, por las consideraciones someramente expuestas, que el constitucionalismo ha evolucionado con la tendencia de ensanchar el mbito normativo de la constitucin jurdico-positiva.' Si sta fue primeramente una constitucin poltica, en la actualidad ha asumido una tnica social, como acontece con la Constitucin mexicana de 1917 y cuya fisonoma general describimos con antelacin.t'" Esa evolucin impide elaborar un concepto unitario y
484 485 486
Op. cit., p. 149. Cfr. nuestra obra El ]uicit> de Amparo.~Captulo cuarto. Supra. Pargrafo 1 de este mismo captulo.
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La legitimidad en sentido amplio denota una cualidad contraria a lo falso o espurio; y aplicada esta idea a la constitucin, resulta que sta es "legtima" cuando no proviene del usurpador del poder constituyente, y que puede ser un autcrata o un cuerpo oligrquico. Fcilmente se advierte que la legitimidad de la constitucin y de su creador dependen, a su vez, de que ste sea reconocido por la conciencia colectiva de los gobernados como ente en que se deposite la potestad constituyente, en forma genuina. Esta "genuinidad" obedece, por su parte, a concepciones de carcter filosfico-poltico, y otrora te1eolgicas, que han tendido a justificar ese depsito. Basta recordar, en corroboracin de este aserto, que en el pueblo hebreo y en los pueblos islmicos la organizacin jurdico-poltica era teocrtica y, por ende, el gobierno estaba encomendado a intrpretes y ejecutores de la voluntad divina, o sea, a los profetas y sacerdotes que lo desempeaban por s mismos o que aconsejaban y dirigan a los reyes. Consiguientemente, slo las leyes que unos u otros expidieran bajo la inspiracin de Jehov o de Al, podan considerarse legtimas. Anlogo principio legitim en los reinos europeos durante la Edad Media y hasta antes de la proclamacin de las teoras de la soberana popular, la creacin de leyes, fueros y "constituciones" por parte de los monarcas o "soberanos" que reciban de Dios su poder de gobierno -omnis potestas a Deo- sin estar a su vez ligados a las normas jurdicas que expedan -legibus solutus-. La legitimidad de la constitucin cambi esencialmente de enfoque, como es bien sabido, en el pensamiento jurdico, poltico y filosfico que preconiza la radicacin popular de la soberana, sobre todo en la teora rousseauniana de la "voluntad general" que en otra ocasin comentamos, en cuanto que slo puede reputarse legtimo el ordenamiento constitucional que emane directamente del pueblo o indirectamente de l a travs de una asamblea, llamada constituyente, compuesta por sus genuinos representantes. Esta exigencia, en la realidad poltica,es muy difcil de satisfacer, por no decir imposible de colmarse. Efectivamente, en los Estados modernos no puede ejercerse la democracia directa como se practic en las antiguas polis griegas. Adems, la asamblea constituyente no puede tener la representacin .total, unnime o nmine discrepante" de todos y cada uno de los individuos o grupos que integran el cuerpo poltico de una nacin. A mayor abundamiento, cualquier constitucin jurdico-positiva nunca carece de adversarios crticos y hasta violentos que la impugnan y atacan de diversos modos y para quienes no tiene validez ni legitimidad. La historia nos suministra ejemplos abundantes de casos especficos que elocuentemente confirman estas apreciaciones, sin excluir, claro est, a Mxico, cuyas Constituciones de 1857 y de 1917 fueron duramente controvertidas, segn veremos.
deban regir sobre las leyes codificadas. Como afirma Loewnstein, "Para Plat6n y Aristteles, as como en toda la teora poltica griega, la politeia fue la constituci6n en sentido material. Aun los ms agudos juristas de la poca posterior a la Repblica romana, sobre todo Ciclrn , los estoicos, no exigieron que las normas fyndamentales de la comunidad fuesen escritas en leyes materiales, o simplemente codificadas. Eftos teman conciencia de un derecho superior que, conforme a la Naturaleza, predominaba sobre todas las legislaciones humanas. La concrecin de normas estatales fundamentales hubiese sido coritraria al ser y a la esencia del orden aupeciar, rebajindolo a nivel de las efimeras leyes estatales" (Te0rf4 de 14 Cotuffl.tn, p. 152).
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Ante la casi inalcanzable legitimidad constitucional dentro de los regmenes democrticos asentados sobre la idea de que la soberana radica en el pueblo, la doctrina ha proclamado el principio de legitimacin de la Ley Fundamental. Este xprincipio no requiere que la constitucin jurdico-positiva deba ser necesariamente la manifestacin genuina y autntica de la voluntad soberana ni que se haya expedido por un cuerpo constituyente en el que verdaderamente hubiese estado representada la mayora, por no decir la totalidad, del pueblo, sino que se funda en la aceptacin consciente, voluntaria y espontnea, tcita o expresa, de esa mayora respecto del orden jurdico, poltico y social por ella establecido. El principio de legitimidad constitucional, cuya preconizacin obedece a imperativos fcticos insoslayables de la realidad poltica misma, ha sido sostenido, entre otros autores, por Luis Recasns Siches, para quien la legitimacin surge de la circunstancia de que el orden constitucional implantado "cuente con un apoyo sociolgico en la conciencia de los obligados; por lo menos que stos se conformen con l, sin oponerse de un modo activo, pues no todo aquello que cae bajo el concepto formal de lo jurdico es Derecho vigente; slo cabe considerarlo tal en cuanto cuenta con la posibilidad efectiva de su realizacin normal, esto es, con la adhesin o por lo menos con la aceptacin o conformidad de la voluntad social predominante".489 La adhesin, aceptacin o conformidad de que nos habla tan destacado tratadista, y en cuyos elementos radica la legitimacin constitucional, excluyen, como requisito para considerar legtima a una constitucin, que sta se haya elaborado segn las prescripciones de alguna anterior, lo que, por otra parte, sera francamente aberrativo, toda vez que el nuevo orden jurdico, poltico, social y econmico entraa la ruptura o sustitucin del antiguo. "Legitimidad de una constitucin, dice Schmitt, no significa que haya sido tramitada segn leyes constitucionales antes vigentes", y agrega: "Tal idea sera especialmente absurda. Una Constitucin no se pone en vigor segn reglas supe riores a ella. Adems, es inconcebible que una Constitucin nueva, es decir, una nueva decisin poltica fundamental, se subordine a una Constitucin anterior y se haga dependiente de ella. All donde se va hacia una nueva Constitucin por abolicin de la anterior, no es 'ilegtima' la nueva porque la vieja haya sido abolida. Entonces, la vieja Constitucin abolida seguira en vigor. As, pues, nada tiene que ver la cuestin de la coincidencia de la Constitucin nueva y la vieja, con la cuestin de la legitimidad." De estas consideraciones concluye di. cho autor que: "La voluntad constituyente del pueblo no est vinculada a ningn determinado procedimiento.t''"? Desde el punto de vista sociolgico, la legitimidad no es simplemente un elemento formal, como la validez de.que habla Kelsen, sino que en cierto modo se revela en la adecuacin entre la constitucin jurdico-positiva y la constitu489
.-o
r,ot.r d, la C01lstilucin, pp.
Filosofia del Derecho, p. 159

101, 102 Y 1M.
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cin real y teleolgica a que ya hemos hecho referencia. Sin tal adecuacin, aqulla no sera autntica, genuina o legtima ni materialmente vigente, aunque fuese formalmente vlida corno una mera "hoja de papel", empleando la locucin con que despectivamente designaba Lasalle a las constituciones escritas que por la fuerza y la coaccin se imponen a los pueblos corno un traje de luces o de etiqueta o corno una armadura pesada y asfixiante. Ahora bien, debemos advertir, empero, que si dicha adecuacin puede no existir en el momento de expedirse la constitucin jurdico-positiva, es susceptible de registrarse durante el decurso del tiempo, sea mediante las transformaciones evolutivas del pueblo que lo conviertan en agente y paciente positivo de los principios constitucionalmente proclamados, o a travs de las enmiendas normativas que la experiencia vaya imponiendo, hasta lograr el verdadero equilibrio entre la facticidad y la normatividad corno sntesis a que debe aspirar el constitucionalismo en cualquier pas.
B. La legitimidad de la Constitucin mexicana de 1857

Casi ninguna constitucin del mundo, por ms perfecta y legtima que se suponga, deja de provocar reacciones contrarias de diversa ndole y alcance en la realidad poltica, social y econmica en que va a regir. A esta propensin no pudo sustraerse, evidentemente, nuestra Constitucin Federal de 1857. Corno se sabe, en la historia de Mxico hizo estallar una lucha armada entre sus sostenedores, los republicanos y liberales, y los enemigos de la reforma que implant, conocidos corno conservadores, apoyados por el alto clero, que fue su principal adversario. El Cdigo fundamental de 57 concit a tal extremo los odios, el fanatismo y la pasin de la clereca, que se anatematiz a los que le prestasen obediencia, a tal extremo de que, siendo catlicos, se les negaba . la imparticin de los sacramentos corno si estuviesen excomulgados. "Jurada la Constitucin en la capital por los altos funcionarios y los empleados civiles y militares el 19 de marzo (de 1857), dice don Manuel Rivera Cambas, en algunos templos se predic contra ella ms bien por las omisiones que . tena, que por los preceptos que sealaba; los conservadores atacaron el cdigo, porque no sealaba la religin del Estado. El juramento de la Constitucin lleg a ser asunto de la mayor importancia, y dio lugar a quejas y disgustos, encontrando la reaccin un nuevo motivo para levantarse armada: fue llamado tirano el gobierno, porque quera avasallar las conciencias; se quera que los subalternos no tuvieran obligacin de jurar el cdigo, y otros sostenan que el juramento no deba prestarse hasta que la Constitucin fuera ley vigente. Muchos individuos, cumpliendo con su conciencia tuvieron la nobleza y la dignidad de separarse de los empleos, bajando a la miseria, antes que perjurar. El seor Arzobispo declar en el plpito y por medio de una circular, que no era lcito jurar la Constitucin; declaracin que constern a innumerables familias, que se encontraron entre las conclusiones absolutas y avanzadas de los dos partidos extremos. "En muchas poblaciones hubo des6rdenes; el pueblo rompi las puertas de las torres para repicar el da de la publicacin del cdigo, y se entreg a demostraciones violentas contra el clero y los partidarios de la reaccin, quienes a SU
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vez se quejaban de que los templos no eran respetados y que las conciencias eran oprimidas. Se neg la absolucin a los que haban prestado juramento, y ~an slo la obtenan si se retractaban pblicamente; entonces el espritu de partido se introdujo en los asuntos de la fe, y aquella situacin fue una de las ms violentas y lamentables por las que Mxico ha pasado.l'v" En trminos parecidos, aunque desde otro punto de vista, se expresaba ~l jurisconsulto Ramn Rodrguez al afirmar que la Constitucin de 57 produjo "realmente disturbios y revueltas de diverso carcter y de muy distintas tendencias", explicando que "Los que deseaban el progreso y la libertad y aceptaban todas sus consecuencias, no estaban satisfechos con los preceptos constitucionales que proclamaban un progreso trunco y libertades a medias. "Los que, por el contrario, encontraban excesivas estas libertades y perdan por ellas las ventajas de sus antiguas preeminencias, buscaban como nico medio de salvacin el aniquilamiento de tan avanzadas instituciones. "Los primeros hacan fuerza para adelante, los segundos para atrs."492 Corrobora las anteriores apreciaciones la "protesta" que el arzobispo de Mxico, Lzaro Garza, y el obispo Clemente de Jess Mungua lanzaron contra la Constitucin de 57 y cuyo texto es el siguiente: "Habiendo llegado a nuestras manos un ejemplar de la Constitucin federal, y visto en ella varios artculos contrarios a la institucin, doctrina y derechos de la iglesia catlica, y estando prevenido en el ltimo que sea jurada con la mayor solemnidad en toda la Repblica, declaramos: Que ni los eclesisticos ni los fieles podemos por ningn ttulo, ni motivo alguno, jurar lcitamente esta Constitucin... disponemos que por nuestra secretara se diga a todos los prrocos, para que lo tengan entendido y lo hagan entender a los fieles, que no es lcito jurar la Constitucin... que cuando los que hubieren hecho el juramento de la Constitucin, se presenten ante el tribunal de la penitencia, los confesores, en cumplimiento de su deber, han de exigirles previamente, que se retracten del juramento que hicieron, que esa retraccin sea pblica del modo posible; pero que siempre llegue al conoci~iento de la autoridad ante quien se hizo el juramento; ya sea por el mismo interesado, o por personas notoriamente autorizadas por l, para que lo hagan en su nombre."493
Uno de los crticos ms severos de la Constitucin de 57, aunque no exento de apasionamiento, fue nada menos que don Emilio Rabasa, quien la censur fulgurantemente en su demoledora obra "La Constitucin y la Dictadura", aparecida en 19'12, y a travs de la que trat de explicar y hasta justificar el gobierno porfirista que se caracteriz por haberse desempeado al margen de las instituciones establecidas por nuestro citado Cdigo fundamental. Las impugnaciones que dicho jurista formula se pueden resumir en la consideracin de que la Constitucin de 57, como ordenamiento jurdico-positivo, no corresponda a la constitucin real del pueblo mexicano, y si hubiese invocado a Lasalle, seguramente que le habra atribuido el calificativo de simple "hoja de papel".
Historia de la Intervenci6n 'Y el Imperio. Tomo 1, p. 265. Derecho Constitucional. Edicin 1875. Mxico, p. 287 118 Transcrita en el tomo 11, segunda parte, del Cdigo de la Reforma de don BIlIS /osl GutiJrrez, edici6n 1870.
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TEORfA DE LA CONSTITUCIN
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"La Ley de 57, deca Rabasa, en desacuerdo con el espritu y condiciones orgnicas de la nacin, no poda normar el Gobierno, porque el Gobierno resulta de las necesidades del presente y no de los mandamientos tericos, incapaces de obrar por sugestin o por conquista sobre las fuerzas reales de los hechos. As, la situacin poltica en que ha vivido la nacin, divorciada por completo de la ley, ha sido y seguir siendo transitoria, hasta que entre el Gobierno y la sociedad, la ley sea un vnculo en vez de ser un obstculo, norma de conducta para el primero y base de los derechos de la segunda. "Los desencantados del rgimen constitucional por los resultados que acusa, mas no por los principios que sustenta, han credo encontrar una solucin al conflicto de sus preocupaciones, declarando que la Constitucin es muy adelantada para el pueblo que ha de regir. Nada ms errneo, por ms que esa afirmacin tenga viso de sabia y gane cada da terreno en la opinin de los que no quieren parecer ilusos. La Constitucin, en lo que tiene de mala y de impracticable, obedeci a errores del pasado que ya estaban demostrados y desechados en 1857; porque se fund en teoras del siglo XVIII. Cuando ya la ciencia en general segua las concepciones positivas, y cuando la del Gobierno buscaba sus fundamentos en la observacin y la experiencia. Los principios fundamentales de que nuestra organizacin constitucional emana son dos: la infalibilidad incorruptible de la voluntad del pueblo, siempre recta y dirigida al bien pblico; la representacin nica, igualmente incorruptible e inmacultada de aquella voluntad, en la Asamblea legislativa. Estos dos principios tienen siglo y medio de haber estado en boga, y ms de media centuria de desprestigio absoluto. Una Constitucin que se funda en ellos es una ley lastimosamente atrasada. "Si la ley que funda el gobierno en la quimera de un pueblo ideal es una ley adelantada, habr que convenir en que el nio que construye sus aspiraciones sobre los cuentos de hadas y encantadores est ms cerca de la perfeccin que el hombre que ajusta sus propsitos a las realidades de la vida." "Vuelve aqu a mostrarse la confusin de los principios de organizacin constitucional, que nada tienen de adelantados, con la obra revolucionaria de la Reforma, que constitua un. real progreso ~ pero que, lejos de estar en la Constitucin, pugnaba con su espritu moderado. En la obra de 57, fuera de las garantas individuales y del juicio federal que les dio realidad jurdica, muy poco habr que pueda estimarse como un avance. En cambio, hay mucho que, como derivado de los dos viejos prnicipios jacobinos, no debe envanecernos por su novedad ni por su acierto."494 Estas apreciaciones las refuta con toda razn el distinguido historiador don Daniel Coso Villegas, aseverando contundentemente que "En ese empecinamiento de que la Constitucin de 57 era irreal y que deba ajustrsela a la realidad, Sierra y Rabasa perdieron de vista un elemento esencial que, me parece, debe tener toda ley constitucional, y que en todo caso han tenido las nuestras; no han dicho ellas simplemente cmo son las cosas, sino cmo deben ser, convir. tindose as en meta ideal hasta la cual ha de levantarse el pas si es capaz y digno de mejorar."495 A la misma conclusin llega don Paulino Machorro Naruez, destacado jurista mexicano, cuando sostiene que la Constitucin de 57 "no fue sometida a la aprobacin parlamentaria de los Estados, pero recibi la aprobacin de la gente
La Constitucin 'Y la Dictadura, pp. 241 Y242. La Constituci6n d. 1857 'Y.nu Crfficos, pp. 52 y 5S.
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que form ejrcitos para dar su sangre y su vida por aquel mito sagrado; no la aprobaron en una votacin como las colonias americanas a su Constitucin, pero la aprob el plebiscito de la nacin, consciente a la manera del plebiscito de Dolores, del 16 de septiembre de 1810. "Se form, pues, una conciencia nacional favorable a la Constitucin, a tal grado que el huertismo y el antiguo porfirismo atacaron despus a la Constitucin de 1917 por no haberse ajustado a las formas parlamentarias del cdigo poltico de 1857, y an se sigue atacando a la Constitucin de 1917, usando como arma la de 1857, sobre todo en materias de enseanza, propiedad, rgimen politico-religioso y en todo cuanto se puede."-41J6 Por nuestra parte, e independientemente de la admiracin casi venerativa que profesamos por los constituyentes de 1856-57 y por su obra, y sin dejar de observar que en varios de sus aspectos dogmticos y normativos sta se alej de nuestra realidad poltica, econmica y social como lo asienta Rabasa, estimamos que la Ley Fundamental de 57 fue legtima por haberse legitimado. Para sostener esta afirmacin no debemos identificar la ilegitimidad de una constitucin jurdico-positiva con su incumplimiento. Legitimidad no entraa necesariamente observancia total, cabal o puntual del ordenamiento constitucional, hiptesis sta que no se presenta nunca en la realidad de ningn pas. Tan es as, que las constituciones se precaven contra su propia inobservancia por parte de los rganos del Estado y consignan diversos medios para invalidar los actos de autoridad en que esa inobservancia se traduce o puede traducirse. La violacin de la constitucin jurdico-positiva, aunque sea reiterada pero no total, importa su ilegitimidad. A lo sumo, revelar su inadecuacin con la constitucin real, en cuyo caso aqulla debe reformarse para adaptarla a sta. Como ya dijimos, a la Constitucin de 57 puede achacarse el calificativo de "inadaptada" para la realidad mexicana, pero no el epteto de "ilegtima". Pudieron habrsele hecho las reformas pertinentes a efecto.de que adquiriese vigencia positiva, pues, como dice Coso Villegas, "resiste airosamente la mayor parte de sus crticas, a tal punto que acaba uno por tener la impresin de que aun sus peores defectos pudieron haberse corregido con el tiempo, de no haberla hecho a un lado la dictadura de Porfirio Daz".491 Hay varios hechos que registra la historia de Mxico para adjudicar a nuestra citada Ley Fundamental la doctrina de la legitimacin constitucional. Desde que se restaur la Repblica en 1867 con el aniquilamiento del llamado "Imperio" de Maximiliano de Habsburgo, el gobierno de don Benito Jurez expidi diversas circulares en las que se manifestaba la reiterada tendencia para que tuviesen aplicacin y vigencia positivas las instituciones constitucionales y entre ellas, principalmente, las relativas a las garantas individuales. Entre tales circulares destaca por su importancia y claridad objetiva la de 12 de abril de 1868, firmada por Vallarta como secretario de Gobernacin, y cuyo texto nos. permitimos reproducir fragmentariamente en la nota al calce, tratando de
4e6
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La Constitucin de 1857. Edicin 1959, pp. 121 Y 122. Op, cit., p. 12. . .
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no quebrantar la unidad de pensamiento que expresa.?" Adems, durante el rgimen establecido por la Constitucin de 57 no slo no surgi ningn pronunciamiento armado en contra de sus principios e instituciones, sino que, por lo contrario, los que se conocen como las "revoluciones" de La Noria y Tuxtepec tuvieron como razn o pretexto la violacin a dicho ordenamiento por los gobiernos de Jurez y Lerdo de Tejada. Un hecho elocuente que revela la legitimacin de la misma Carta frente a los jefes conservadores e imperialistas que la combatieron en las Guerras de Reforma y durante la intervencin francesa en nuestro pas, es el de los llamados "iniidentes", quienes, habiendo sido enemigos de la Constitucin y de sus instituciones, se acogieron
408 "Los preceptos constitucionales que declaran y sancionan las garantas individuales, deben ya tener por aquellas consideraciones su ms exacto y fiel cumplimiento, debiendo ellos ser obedecidos por todas las autoridades del pas, como lo manda el artculo 19 de la Constitucin. Siendo sta la ley suprema de toda la Unin, y debindose arreglar a ella los jueces de los Estados, segn lo previene su artculo 126, 'pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones leyes de los Estados', ninguna autoridad de cualquiera clase categora que sea, puede alegar, para atentar contra las garantas individuales, que obedece leyes u rdenes que la Constitucin sean contrarias. No pudiendo suspender esas garantas mas que el Presidente de la Repblica de acuerdo con el Consejo de Ministros y con la aprobacin del Congreso de la Unin, segn el artculo 29 de aquella ley suprema, toda rden, acuerdo, ley decreto de cualquiera autoridad que las ataque, es un atentado contra la Constitucin, que ninguna excusa justifica y que hace responsable su autor. Nuestra ley fundamental tiene sabiamente ordenado el medio pacfico y legal de evitar esos atentados y de poner oportunos remedios al abuso del poder. Su artculo 101 encomienda al poder judicial federal el amparo de las garantas violadas, dndole la augusta misin de hacer guardar la Constitucin. La ley de 30 de noviembre de 1861 reglamenta el ejercicio de esa atribucin, y en el cumplimiento escricto de esa ley, ve el pas slidamente aseguradas las garantas individuales. Aun cuando autoridades civiles militares, las legislaturas de los Estados el mismo Congreso de la Unin fuera de los trminos constitucionales, expidan rdenes, decretos o leyes que suspendan ataquen las garantas individuales, el poder judicial federal, sin estrpito, sin provocar un antagonismo peligroso entre los poderes pblicos, sin hacer declaraciones generales, y limitndose slo a amparar y proteger al individuo cuyas garantas se atacan, fallar siempre que la ley anticonstitucional no pueda prevalecer sobre la suprema de la Unin, y que sta en todos los casos debe de ser obedecida y respetada por todas las autoridades. De esta manera el capricho, la arbitrariedad son imposibles, la Constitucin una verdad y las garantas que ella otorga un beneficio positivo para todos los habitantes de la Repblica. "Desde que el rden constitucional fue restablecido, todos esos sabios preceptos de que se ha hecho mrito, estn en pleno vigor. A los tribunales federales han estado acudiendo los ciudadanos que han credo violadas sus garantas por leyes actos de las legislaturas de los Estados y los tribunales federales han estado administrando justicia en la forma que las leyes lo previenen. Pero por una lamentable desgracia, el poder judicial, supremo regulador de todos los poderes constitucionales, y cuyas resoluciones son obligatorias para todas las autoridades, no solo ha sido acatado como debiera, sino que en muchos casos ya se le ha negado toda obediencia de parte de las autoridades, sin explicar siquiera los motivos de su conducta, cuando ellas debieran ser las primeras en demostrar con sus hechos, que la Constitucin no es una mentira en la Repblica mexicana. Semejante falta de respeto la ley y la autoridad, no solo hace imposible todo rden constitucional, sino que abre las puertas a la anarqua, y siembra grmenes an en los buenos mexicanos que ven vinculada la felicidad en la observancia estricta de la ley. "Para evitar los gravsimos y muy trascendentales males que de los abusos de poder de que se ha hablado, se pueden seguir, el C. Presidente de la Repblica, por las consideraciones que quedan indicadas, y deseando que el rden constitucional quede restablecido en todo el pas, sin que en l existan poder o autoridad alguna que pueda hacer lo que la Constitucin prohibe, ordena que se recuerde, como lo haga, que estando plenamente vi~ntes las leyes de que sta nota se ocupa, vd, y todas las autoridades de ese estado de su digno mando estn, bajo las penas que impone el artculo 103 de la Constitucin, obligados a respetar hacer ~. plir las resoluciones del poder judicial sobre a.wparo de garantias individuales, SlDque l'zn ni motivo alguno puedan excusar del d,lito qutJ se comete infringiendo la Co1Jdtucl6n."
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a ella al obtener del gobierno republicano el nombramiento para desempear diversos cargos pblicos y al haber sido electos para ocupar un escao en el Congreso federal.?" Por otra parte, es de suma importancia, para demostrar la legitimacin de la Constitucin de 57, el hecho de que, a raz de haberse restaurado la Repblica, los tribunales de la Federacin ejercieran sus funciones de control constitucional a travs del juicio de amparo, mismas que desempefiaron oininterrumpidamente hasta antes de los sucesos revolucionarios de 1913, situacin que fcilmente se comprueba con la sola consulta del Semanario Judicial respectivo, fundado en diciembre de 1870. 50 0 Por ltimo, debemos hacer la observacin, aparentemente paradjica, de que la legitimacin de la Constitucin de 57 se corrobora definitivamente por el Proyecto de Reformas a la misma presentado al Congreso Constituyente de Quertaro por don Venustiano Carranza el primero de diciembre de 1916 y por la propia Ley Fundamental vigente. Lgicamente, en efecto, no se reforma un documento que se considera falso, ilegtimo o espurio, sino que lisa y llanamente se suprime, desdea o margina. Por tanto, al expedirse la Constitucin de 1917 como ordenamiento reformador de la de 1857, legitim a sta y, tcitamente, le rindi el merecido homenaje como bandera que fue de la Revolucin constitucionalista acaudillada por el ilustre Varn de Cuatro Cinegas, C.
La legitimidad de la Constitucin de 1917
Es bien conocido el momento histrico en que se gest nuestra actual Ley Fundamental. Aunque la lucha fratricida entre las diversas facciones revolucionarias haba cesado con el triunfo del grupo constitucionalista acaudillado
499 La lista de los "infidentes" se publica en el tomo II, segunda parte, pp. 502 a 508, de la ya citada importantsima obra de don Bias Jos Gutirrez. 500 Una de las primeras sentencias de amparo que pronunci la Suprema Corte dos aos despus de restablecido el orden constitucional fue la de 3 de julio de 1869, impartiendo la proteccin federal a Jos Reyes contra la leva ordenada por el general Ignacio Meja, ministro de la guerra. El texto de dicho fallo, que tradujo ya la aplicacin real de la Constitucin del 57 es el siguiente: "Visto el juicio de amparo promovido por Mara Quirina, nombre de su marido Jos Reyes, pidindolo por haber sido ste extrado de su casa por el C. General Rafael Cullar, y consignado al servicio de las armas en el cuerpo de Tiradores de Mxico por el Ciudadano Ministro de la Guerra. Considerando: Que de las constancias que obran en ste juicio, el que no se ha seguido con total arreglo la ley de 20 de enero de este ao, aparece probado que Reyes fue ilegalmente consignado al servicio de las armas, que este hecho importa la violaci6n en la persona de dicho Reyes de las garantas que otorgan los artculos 49 y 59 de la Constitucin general, con fundamento de los hechos referdos y de los artculos consttucionales citados, se declara: Primero. Que se revoca el auto pronunciado por el Juez de Distrito de Mxico (Lic. D. Ambrosio Moreno) en 17 del prximo pasado junio, que niega el amparo Jos Reyes, y que deja a salvo los derechos de Mara Quirina, para que los deduzca como, cuando y ante quien convenga. Segundo. Que la justicia de la Unin ampara y protege a Jos Reyes en el goce de las garantas que otorga el artculo 59 de la Constitucin general. Tercero. Devulvanse sus actuaciones al juez de Distrito con copia de esta sentencia que se publicar por los peridicos para los efectos consiguientes: archvese su vez el toca y lo acordado. As por unanimidad de votos respecto de los puntos 19, 2':' y parte del 3 9 ; Y por mayora respecto del acordado que contiene el 39 , lo mandaron los CC. Presidente y Ministros que formaron el Tribunal pleno de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos y firmaron.-Pedro Ogazn.-Jos M.ra Lafragua.-Pedro Ordaz.-Ignacio Ramrez.-Joaqun Cardoso.-Miguel Auza.-Sim6n-Guzman.-Luis Velzquez.-Mariano Zava1a.-Jos6 Garcia Ramrez.-Ignacio Manuel Altamirano.-Luis Mara Aguilar, secretario."
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por Carranza, las pasiones enconadas y encontradas no se haban calmado. El Congreso de Quertaro, acto pre-culminatorio de la obra revolucionaria de don Venustiano, lgicamente estuvo integrado por diputados que le eran adictos, que simpatizaban con l, o cuando menos, que no eran sus adversarios declarados. Era fcilmente previsible, en consecuencia, que la Constitucin de 1917 hubiese sido vista con ominosa indiferencia por los jefes revolucionarios no carrancistas, entre ellos Francisco Villa y Emiliano Zapata. Sin embargo, los ataques a nuestro ordenamiento vigente no provinieron de los enemigos del carrancismo, sino de los antiguos porfiristas, fenmeno, por lo dems, explicable y natural, pues ya hemos dicho que ninguna constitucin del mundo deja de tener sus opositores cruentos o incruentos y mucho menos cuando corona toda una etapa revolucionaria como nuestra Ley Fundamental de 1917, la cual, entre parntesis, fue menospreciada por don Emilio Rabasaf'" a pesar de que no faltan quienes aseguran que ste fue la ninfa Egeria de sus autores.t'" Uno de los que ms apasionada hostilidad mostr contra la Constitucin de Quertaro fue el obcecado e iracundo don Jorge Vera Estaol, sosteniendo que sta es ilegtima desde el punto de vista jurdico, poltico y revolucionario y lanzando sus saetas furibundas contra don Venustiano Carranza y el Congreso Constituyente que represent, dice, a un "pueblo" que no era sino "el conjunto de los cien mil ciudadanos armados y de las comparsas a quienes pondrn (pusieron) en movimiento, valindose del terror o el fraude". 503 La crtica principal que Vera Estaol dirige contra la legitimidad de la Constitucin de 1917, consiste en que sta fue producto de una asamblea que no estuvo facultada, de acuerdo con la Constitucin de 57, para reformar o revisar este Cdigo Poltico, atribucin que corresponda al Congreso Federal y a las Legislaturas de los Estados, segn el artculo 127. En efecto, dice Vera Estaol que "el Congreso Federal, integrado por sus dos Cmaras y las Legislaturas de los Estados era, en los trminos de la Consti!ucin de 57, el nico poder legtimo, ortodoxo y genuino, capacitado para revisar y reformar dicho Cdigo", y que "despus de dos aos largos de preconstitucionalismo, Carranza convoc, no obstante, a una asamblea especial, que se reuni en Quertaro y cuya nica misin fue aprobar el Cdigo Fundamental que hoy rige a Mxico", agregando "por tanto, desde el triple aspecto jurdico, poltico y revolucionario, la Asamblea de Quertaro fue bastardo brote de un golpe de Estado, y su obra -la Constitucin de 1917- espuria tambin, est irremisiblemente condenada a desaparecer cuando el pueblo recobre su libertad,
501 En efecto, al publicar dicho ilustre constitucionalista en mayo de 1919 y en la ciudad de Nueva York su famoso libro "El Juicio Constitucional", no alude a la Constitucin de 1917 que entonces ya tena dos aos de estar en vigor. Los estudios que contiene dicha obra los enfoca Rabasa en tomo a la Constitucin de 1857, como si la Ley fundamental vigente no le hubiese expedido, ignorando olmpicamente al Congreso de Quertaro. 5Q2 Entre los juristas que tal opinin sustentan como panegiristas de la recia y trascendente personalidad de don Emilio, se encuentran Mfnuel Herrera 'Y Lasso, Antonio MartEnez Bez, Felipe Tena. Ramrez y F. Jorge Gaxiola, cuyos c6nceptos sobre l los expone el maestro Aftdrs' Serra. Rojas en las pginas 66 a 68 del tomo II de su libro "Antologa. de Emilio Rabastt' (Edici6n 1969). 50S La Revolucin Mexicana., p. 4-95. Edici6n 1957.
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como ordena el artculo 128 de la Carta de 1857, citado por Carranza en su manifiesto de 11 de junio de 1915".504
La refutacin que nos proponemos formular a las opiniones de Vera Estaol la haremos desde dos puntos de vista: histrico el uno y jurdico-constitucional el otro. En el Plan de Guadalupe, bajo la bandera del constitucionalismo, don Venustiano Carranza propugn el restablecimiento del orden constitucional. Evidentemente se refera al instituido por la Constitucin de 1857, conculcado por los sucesos de febrero de 1913, que exaltaron a Victoriano Huerta, espuriamente, a la jefatura del Estado mexicano. Ahora bien, el jefe del movimiento constitucionalista, al lanzar su proclama al pueblo mexicano,. ofreci, como lo hizo, reimplantar el orden constitucional alterado, reimplantacin que se llev a cabo por medio de la promulgacin de la Constitucin de 1917, con las consiguientes reformas e innovaciones, cuyo establecimiento aconsejaron el progreso social y la realidad mexicana. No es que Carranza quisiera restituir intactamente la Constitucin de 57, pues de haberlo hecho as, hubiera resultado nugatoria e intil la Revolucin de 1910; lo que pretendi y logr fue que se revisara y reformara la Ley Fundamental de 1857, incorporando a su texto disposiciones que consagraban reformas e innovaciones. El mismo, al presentar el proyecto de la Constitucin de 17, se refera constantemente a la revisin y reforma de la Constitucin de 57,505 lo cual indicaba claramente su deseo de restablecer el orden constitucional, no sin alteraciones normativas, evidentemente. Carranza consideraba implcitamente a la Constitucin vigente como una prolongacin del Cdigo Fundamental de 1857, y que en sntesis se presenta como un todo reformativo de ste y no como su abrogacin. Pues bien, para que se discutieran y aprobaran las reformas, adiciones, innovaciones, etc., de la Constitucin de 57, qu hizo Venustiano Carranza? Lo que todo hombre normal y cuerdo hubiera hecho, esto es, convocar a un Congreso Constituyente. Bien es verdad que el artculo 127 de la Constitucin de 57 estableca que era al Congreso de la Unin a quien competa acordar las reformas y adiciones y que stas fuesen aprobadas por la mayora de la legislaturas locales, mas cabe preguntarse: exista el Congreso Federal en una poca histrica en que los movimientos revolucionarios armados y el desorden predominaban? Acaso poda hablarse a la sazn de legtimas legislaturas de los Estados, cuando el pas era un caos? Haba, pues, notoria y manifiesta imposibilidad de hecho para aplicar el artculo 127 de la Constitucin de 57 y solamente una apreciacin ingenua, si no es que malvola, como la de Vera Estaol, puede criticar el proceder de Carranza en este particular. Si hubiramos seguido los desatinados consejos que se desprenden de la infundada crtica que hace tal autor, an no tendramos la Constitucin de 17, pues estaramos todava tratando de encontrar el "legtimo" Congreso Federal y las "le5<04 "Al Margen de la Constitucin de 1917". pp. 3 a12. Edicin norteamericana. Obra escrita por su autor en la ciudad de Los Angeles, Cal., en mayo de 1920. 505 Cfr. "Crnica de~ Constituyente", por Djed Brquez. .
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gtimas" legislaturas de los Estados, tarea un tanto menos que imposible. Por ende, desde el punto de vista de la realidad mexicana que imperaba en la poca en que se hizo cargo del gobierno don Venustiano Carranza, se justifica plenamente la formacin del Congreso Constituyente reunido en Quertaro y, consiguientemente, su misin legislativa. Afirma, adems, Vera Estaol que la "nica misin" del Constituyente de Quertaro fue la de aprobar la Constitucin de 17, aserto que por s solo demuestra el desconocimiento de los sucesos por su autor, pues, qu no tuvo noticia de los acalorados debates y ardientes discusiones entabladas entre sus miembros al tomarse en consideracin el proyecto de cada artculo constitucional? A las personas que participen de esta infundada y errnea opinin de Vera Estaol les recomendaramos que leyeran la obra intitulada "Crnica del Constituyente de 16-17" y el propio "Diario de los Debates" del Congreso de Quertaro para que salieran de su error. Si histricamente, por lo que acabamos de exponer, las afirmaciones del multicitado Vera Estaol son infundadas y evidentemente falsas, no lo son menos desde el punto de vista jurdico-constitucional. En efecto, ya expusimos anteriormente lo que debe entenderse por legitimidad. Aplicando, pues, este concepto al caso, de la Constitucin de 1917, resulta que este ordenamiento constitucional s es legtimo, ya que se ha aplicado desde su promulgacin y se sigue aplicando ininterrumpidamente para regir la vida de la nacin, teniendo, adems, una realizacin normal, no slo por la circunstancia antes mencionada, sino tambin por la expresa adhesin que hacia l asumen los gobernados en sus constantes invocaciones contra los abusos y arbitrariedades del poder pblico. Ya a nadie que no fuera iluso, se le ocurrira, ni siquiera a guisa de mero ejercicio dialctico o especulativo, impugnar la legitimidad de la Constitucin de 17, sancionada tanto por gobernantes como por gobernados, lo que le da validez jurdica plena. Por otra parte, por si no fuere suficiente el anterior argumento, la autoridad legislativa del Congreso Constituyente de Quertaro fue y es plenamente reconocida, lo cual se manifiesta principalmente en la adhesin a su obra. De esta manera, una vez ms estara demostrada la legitimidad de la Constitucin de 17, debido a que, como dice Carl Schmitt, "una constitucin es legtima, esto es, reconocida, no slo como situacin de hecho, sino tambin como ordenacin jurdica, cuando la fuerza y autoridad del Poder Constituyente en que descansa su decisin es reconocida". La doctrina constitucional mexicana abunda en las mismas ideas. As, el jurista Serafn Ortiz Ramrez sostiene con encendidas palabras que "La actual Constitucin, nacida al calor de aquellas circunstancias, tuvo desde el punto de vista legal varios vicios. Pero ellos han sido purgados por el correr de los tiempos y sobre todo por la aceptacin que le ha dado el pueblo mexicano, amo y seor de sus destinos. El tiempo y la soberana del pueblo le han dado fuerzas y vigor y adems, la historia ha sancionado tambin este Cdigo. Pues la historia nos ensea que no slo en Mxico, sino en todas partes del mundo (salvo algunas excepciones) una Constitucin nace en forma violenta, ilegtima y que se hace Ley Suprema precisamente por el respaldo de las fuerzas triunfantes
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que le dieron vida. Todas las Constituciones han provenido de revoluciones, de golpes de Estado, o como resultado de guerras extranjeras; ninguna ha surgido en un periodo de paz. Confirmando estas ideas, Can de Malberg dice: 'En principio, parece que debe declararse ilegtimo todo gobierno que se establece y se apodera del Poder contra el Derecho Pblico que est en vigor al verificarse ese hecho. Pero como el primer cuidado de todos los gobiernos llegados al Poder, en tales condiciones, es crear precisamente un Estatuto nuevo, que consagre su autoridad, sta, despus de sus comienzos contrarios a derecho, acabar por adquirir un carcter de legitimidad jurdica con tal que el nuevo Estatuto al cual se sujete sea pblicamente reconocido y aceptado como estable y regular.' Yeso es precisamente lo que ha sucedido entre nosotros, que el pueblo, el nico soberano, ha reconocido y ha aceptado el nuevo Cdigo Poltico de 1917 desde sus comienzos, dndole su aprobacin para que lo rija en sus destinos." "Abundando en estas ideas, Lanz Duret en su Derecho Constitucional Mexicano, dice que 'si la revolucin constitucionalista de 1913, al triunfar por medi de las armas en 1914, se transform en gobierno revolucionario, consider que era menester convocar a un Congreso Constituyente, para organizar de nueva al pas social y polticamente, y no apel a los procedimientos constitucionales previstos en la Carta de 57 para su reforma, porque tal medida era indispensable despus de una conmocin tan grande y de consecuencias tan vastas como la que acababa de sacudir y transformar al pas. Por lo tanto, era necesario realizar la reforma ms que por medios legales, por procedimientos revolucionarios, para hacer viables las aspiraciones y las tendencias de los grupos rebeldes, creando un nuevo orden jurdico, cristalizado, por decirlo as, dentro de una nueva Constitucin, que sancionara las reformas econmicas y sociales que eran indispensables para la prosperidad del pueblo mexicano.t'P" La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en una ejecutoria de 25 de agosto de 1917, sent una tesis contraria a la ilegitimidad de la Constitucin vigente, tal como la plantea Vera Estaol, demostrando, por medio de varios argumentos esgrimidos en relacin al caso concreto que se someti a su conocimiento, que la Constitucin de 57 dej de observarse a partir del golpe de Estado de febrero de 1913, y que, por ende, mal podra haber normado el proceder del jefe del Ejrcito Constitucionalista por lo que concierne a las reformas, adiciones y modificaciones constitucionales. Dice as la parte conducente de los considerandos de la mencionada ejecutoria: "Se dej de observar la Constitucin de 57, porque para que sta se hubiere puesto nuevamente en observancia, deban haberse llenado dos requisitos esenciales: en primer lugar, haber aniquilado la usurpacin, y en segundo lugar, haberse electo un gobierno popularmente en la forma que lo prevena esa Carta Federal, cuyo requisito ya no volvi a llenarse, y es lgico que una Constitucin, sin los poderes nacidos conforme a sus disposiciones para la debida sancin y aplicacin de sus preceptos, no puede jams decirse que est en observancia, porque nadie resulta encargado constitucionalmente de cumplirla y hacer que se cumpla. El gobierno constitucionalista que lleva en su programa el lema de 'Constitucin y Reforma', nicamente expresaba al pueblo su noble anhelo de restablecer el imperio de la Constitucin y las nuevas reformas que reclamaba la revolucin social." Luch (el gobierno de Carranza), en primer trmino, por derrocar la usurpacin, y
506 Teoria de la Constituci6n, p. 101 (CaTI Schmitt) , Derecho Constitucional Mexicano '(Miguel Lanz DUTet) y Dl1'echo Constitucio1lal Mexicano (Sira/" OTtiz Rtm1fTez), respectivamente, pp. 144- Y 14-5.
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despus, en su patritico esfuerzo para que en lo futuro Mxico tuviera una Constitucin ms apropiada, e interpretando las aspiraciones nacionales, por medio de varios decretos, reform esta Constitucin. Admitir que la Constitucin de 57 estuvo en observancia durante el periodo de la guerra civil, llamado preconstitucional, hasta que se puso en vigor la Constitucin de 17, sera sostener el absurdo de negar al pueblo su soberana, puesto que en ninguno de los preceptos de la Constitucin que se acaba de nombrar est autorizado el que se convoque y funcione un Congreso Constituyente, y por lo tanto, segn el artculo 127, slo poda ser adicionada y reformada esa Constitucin en los trminos que expresaba tal artculo o, lo que es lo mismo, equivaldra a afirmar que la Constitucin de 17 tiene origen anticonstitucional, lo que no tan slo ser antipatritico, sino subversivo y torpe, porque un pueblo tiene el indiscutible derecho, fundado en soberana, no slo de adicionar y reformar una Constitucin, sino de abandonarla y darse una nueva, como lo hizo en 1857, abandonando las leyes constitucionales anteriores y como lo hizo en 1917, dndose en nueva Constitucin, exactamente con el mismo derecho que se dio la de 57. 50 7
IV.
LA DEONTOLOGA CONSTITUCIONAL
La tesis de la Suprema Corte cuya parte conducente se acaba de transcribir, alude a lo que se ha llamado el derecho a la reoolucin" de los pueblos y que con mayor propiedad debiera denominarse potestad natural" de las sociedades humanas para transformar un orden constitucional preexistente. Si se considera que toda Constitucin es producto de la soberana popular, si se estima que mediante ella, como ya dijimos, el pueblo se autodetermina y autolimita a travs de una asamblea que se supone compuesta por sus genuinos representantes (Congreso Constituyente), no por ello debe concluirse que deba estar perpetuamente sometido a un orden constitucional determinado. Todo pueblo, como todo hombre, palpa en s el imperativo de su superacin, siente con gran intensidad el anhelo de su perfeccionamiento, experimenta una tendencia evolutiva. De ah que la Constitucin, que es forma jurdica fundamental que expresa la voluntad popular, deba cambiar a medida que las ~ecesidades y aspiraciones del pueblo vayan mudando en el decurso de los tIempos. Por tanto, entre el orden constitucional y el modo de ser y querer ser de un pueblo, tiene que existir una adecuacin, sin la que inevitablemente l~ Constitucin dejara de tener vigencia real y efectiva, aunque conserve su VIgor jurdico-formal. Las aspiraciones de los pueblos generalmente se han traducido y se traducen en una tendencia a implantar la igualdad social bajo mltiples y variados aspectos. En efecto, sin hiprbole podemos afirmar que la mayora de los acontecimientos histricos que se han realizado en el decurso de los tiempos han perseguido como finalidad el establecimiento de un rgimen o sistema de Justicia social, fincada sobre la base de una ansiada igualdad humana, cuya consecucin, desde diversos puntos de vista, ha sido el m6vil invariable de las
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Snn4nario ]udiei4l de 14 Feder4ein. Quinta poca. Tomo 1, pp. 72 a 96.
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principales conmociones humanas, desde el revolucionarismo ideolgico de Confuco, Lao-Tse, Buda, etc., hasta los distintos movimientos innovadores contemporneos, sin dejar inadvertida la ms trascendental revolucin que haya experimentado el gnero humano: el Cristianismo, que propende bajo los aspectos religioso, jurdico-social y poltico, a travs de su excelso ideario cuya base de sustentacin es el maravilloso Sermn de la Montaa, colocar al hombre en un plano igualitario con sus semejantes. En efecto, detrs de las ms hondas transformaciones sociales, econmicas y. polticas que se han operado en la Historia, se descubre, sin un acucioso anlisis de los acontecimientos que las han determinado, el anhelo persistente e insatisfecho de la Humanidad, consistente en lograr un verdadero ambiente de igualdad, como supuesto imprescindible de la justicia. Los movimientos autnticamente revolucionarios se han incubado en medios histricos en que la igualdad humana se desconoca o se le negaba, en que la iniquidad se haba naturalizado de tal manera, que cristaliz en estructuras jurdicas que, a pesar de que hubieran integrado ciertos derechos positivos, participaban de la injusticia y contrariaban la naturaleza espiritual del hombre. Ahora bien, siendo la vida social tan compleja, ha sucedido que la desigualdad como forma negativa de los pueblos se ha manifestado en los diversos sectores que constituyen la existencia polifactica de las sociedades humanas, por lo que los impulsos colectivos para extirparla han asumido perfiles teleolgicos en consonancia con las determinadas desigualdades especficas de contenido que se han pretendido eliminar. En otras palabras, cuando la desigualdad genrica formal se ha significado en desigualdades especficas materiales imperantes en diversos ambientes vitales de los pueblos, las conmociones sociales que aqullas han desencadenado se han reputado como revoluciones econmicas, polticas o religiosas, segn hayan sido los mviles especiales que las hubieren impulsado. Desde este punto de vista, la vida de la humanidad anota en su historia mltiples revoluciones que teleolgicamente han sido calificadas con diversidad, tomando en cuenta el tipo de desigualdad especfica material a cuya supresin o atemperamiento han tendido. As, verbigracia, el Cristianismo, la Revolucin francesa y la Revolucin rusa de 1917, para no aludir sino a los ms significativos movimientos transformativos de la estructura de las sociedades humanas con alcance ecumnico, inclusive, han sido verdaderas revoluciones convergentes, como toda convulsin social que pretenda ostentar dicha denominacin, hacia un fin comn: el logro de la igualdad entre los hombres, aun cuando especficamente cada una de ellas haya perseguido diferentes tipos de igualdad humana establecidos en razn de la distinta motivacin sociolgica que la hubiere determinado, a saber: religiosa, poltica y econmica, respectivamente, sin dejar de reconocer la necesaria repercusin que tales ingentes fenmenos revolucionarios han tenido en rdenes sobre los que dicha motivacin no se haya localizado precisamente. Pues bien, los postulados e ideas integrantes de toda ideologa autnticamente revolucionaria, o sea, del ideario de todo impulso social que persiga, en su afn evolutivo y de progreso, el establecimiento de la igualdad humana, el
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equilibrio armomco entre los componentes del todo social y las fuerzas vivas de un pueblo, han cristalizado en los derechos positivos fundamentales de los pases en que las revoluciones se hubieren. registrado, es decir, en sus constituciones, que participando de lo jurdico slo en cuanto conjuntos normativos sistemticos, implican la seguridad y permanencia, como principios ordenadores, de las aspiraciones populares. Por tanto, al convertirse la ideologa presupuestal de toda revolucin, cualquiera que sea la finalidad especfica pretendida por sta, en normas jurdicas fundamentales, tanto en lo poltico-orgnico, como en lo socioeconmico y religioso, el ideario que orienta tal movimiento deja de ser una mera aspiracin para devenir en la pauta directriz de los destinos del pueblo con la eficacia que le confieren, como materia o contenido de normacin constitucional, los atributos esenciales de lo jurdico: la imperatividad y la coercitividad. Si pues, desde un ngulo deontolgico, la Constitucin es la estructuracin jurdica de toda ideologa autnticamente revolucionaria y teniendo cualquier revolucin una finalidad igualitaria, traducida sta en diversas igualdades especficas (religiosas, polticas o econmicas), es evidente que la Ley Fundamental de un pas para no incidir en el anatema del "injustum jus" de los romanos, debe instituir normativamente, mediante una adecuada regulacin, los principios sustentadores de dicha finalidad. Hasta ahora nos hemos referido constantemente a la idea de igualdad como comn aspiracin de las revoluciones y como causa motivadora de elaboracin constitucional. Podrasenos atribuir el error de haber incurrido en una "peticin de principios" si no explicsemos lo que, a nuestro entender y para la comprensin de las consideraciones que hemos formulado y que vamos a exponer posteriormente, debe estimarse como "igualdad", Esta, como entidad psicofsica, no es posible que exista, ya que en el mismo acto de creacin divina y por designios inescrutables e insondables de Dios, se consigna con evidencia una marcada e indiscutible desigualdad entre los seres humanos. La igualdad a que aludimos es una igualdad de tipo sociolgico, pudiramos decir, traducida nicamente en la mera posibilidad de que los hombres, independientemente de atributos personales de diversa ndole, realicen sus objetivos vitales en los mltiples mbitos de la vida social sin impedimentos heternomos, o sea, sin que su actividad-conducto para la obtencin de tales fines sea obstaculizada por los dems con apoyo en normas jurdicas. En otros trminos, la igualdad, tal como debe entenderse en derecho, equivale a una situacin en que todos los hombres estn colocados, para el solo efecto de que puedan desenvolver su personalidad en distintos aspectos, satisfaciendo o no determinadas exigencias constatadas en razn del objetivo especial perseguido y que a nadie es dable eludir. De ello se infiere que, aun siendo unitario el concepto de igualdad, desde un punto de vista positivo existen diversas situaciones igualitarias abstractas, dentro de las que la igualdad se traduce en la misma posibilidad formal que tienen los distintos individuos que se encuentren en dicha situacin, para que, cumpliendo las condiciones establecidas en sta, logren sus personales objetivos. No otro sentido tiene la mxima aristotlica que expresa que la igualdad consiste en "tratar igualmente a los iguales" desigualmente ti
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losdesigualesu , puesto que los "iguales" seran precisamente todos los sujetos que se hallaren variablemente, en una misma situacin abstracta, y los "desiguales" los que estuvieren colocados en dos o ms situaciones abstractas diferentes. Ahora bien, la igualdad, en los trminos en que hemos esbozado este concepto, es el supuesto indispensable del Derecho, cuya idea romana ya lo estableca al afirmar que ste es "el arte de lo bueno y de lo equitativo" ("igualitario" ). Por ende, el tratamiento desigual de los iguales implica una actitud in justa, con independencia del modo o manera como sta se asuma (legislativa, ejecutiva o jurisdiccionalmente ) . Si se acepta, en consecuencia, que la igualdad es una conditio sine qua non del Derecho ideal y de la justicia, y si se toma en cuenta que el objetivo deontolgico de la norma constitucional es el establecimiento de sistemas igualitarios abstractos de variado contenido material (religiosos, polticos, econmicos. o sociales propiamente dichos), resulta que la Constitucin desde un punto de vista teleolgico general, tiende a procurar la justicia, sin que, en la hiptesis de que tal finalidad no se logre (lo que ha sucedido frecuentemente), el mencionado ordenamiento deje de ser positivamente jurdico, porque lo jurdico no es sino una modalidad de normacin con ciertas y definidas notas esenciales (bilateralidad, imperatividad, heteronoma ycoercitividad) y cuya materia (actos, hechos, personas, relaciones, situaciones, etc.) es susceptible de ser, a su vez, regulada por ordenaciones de diferente tipo (religiosas, morales, econmicas, polticas, etc.). La Constitucin y las disposiciones legales secundarias que no se le opongan son, pues, conductos normativos de realizacin del desideratum valorativo del Estado o pueblo, consistente en implantar la igualdad entre los hombres bajo la idea que hemos expuesto, y en hacer posible, mediante dicha implantacin, el logro de la justicia. Por tanto, toda Constitucin vigente tiene a su favor la presuncin de ser un ordenamiento igualitario y justo, mientras la realidad en que impere no autorice a suponer lo contrario, en cuyo caso se justifica su reforma o adicin o, inclusive, su abolicin mediante el quebrantamiento o subversin del orden por ella instituido, lo que no es otra cosa que el llamado "derecho a la revolucin", que slo ser tal cuando su finalidad estribe, con vista a dismiles factores reales de motivacin (econmicos, polticos, religiosos o sociales) en la procuracin de una igualdad y una justicia verdaderas. En otras palabras, resultando la Constitucin de un proceso social tendiente a adaptar el ser al deber ser, a transformar una realidad inigualitaria e injusta en una realidad igualitaria y justa, es obvio que los factores que determinan dicha adaptacin o transformacin son no slo la causa eficiente de la formacin constitucional, sino la base de sustentaciny el elemento justificativo de la vigencia o subsistencia de las normas constitucionales, de tal suerte que si stas ya no nicamente no encuentran respaldo en las circunstancias que otrora hubieren implicado su motivacin real, positiva y verdadera, sino que signifiquen serios obstculos para la-obtencin de la justicia e igualdad, deben necesariamente modificarse. Estas consideraciones autorizan a reafir-
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mar lo que siempre se ha aseverado y corroborado por la teora constitucional y la filosofa jurdica: la Constitucin no debe ser un "tab"; no es un ordenamiento inmodificable, pese a su supremaca; como producto jurdico excelso de la vida evolutiva de los pueblos, debe siempre estar en consonancia con las diversas etapas de la transformacin social en su sentido genrico. Pero la necesidad, latente o actualizada, de la reforma a la Constitucin, tiene, a su vez, una importante y significativa limitacin, sin la cual toda alteracin que dicho ordenamiento experimentare sera indebida, si no es que absurda y atentatoria: la de que la motivacin de la enmienda constitucional est radicada en autnticos factores reales que reclamen su institucin y regulacin jurdicas y auspiciada por designios de verdadera igualdad y justicia en cualquier mbito de que se trate (econmico, religioso, poltico, cultural y social, etc.) y no basada en conveniencias espurias de hombres o grupos que ocasional y transitoriamente detenten el poder. Pese al deber-ser teleolgico de toda Constitucin, que cristaliza en normas jurdicas la voluntad de los pueblos orientada hacia la consecucin de la igualdad y la justicia como valores omnipresentes en toda transformacin social progresiva, la historia humana nos suministra prolijamente casos en que, o por falta de una conciencia popular inquebrantable o por opresiones tirnicas de los que en un momento dado gocen de los privilegios del poder pblico, las normas constitucionales se crean, reforman o suprimen al capricho de grupos mezquinamente interesados o bajo los tortuosos designios de hombres ambiciosos. En estas condiciones, el proceso de creacin constitucional ha culminado en la formacin de ordenamientos jurdicos formales, cuyo contenido pugna con los verdaderos elementos reales que debieran implicar su motivacin es ajeno e indiferente a ellos (constitucin en sentido postivo o jurdico-positivo, segn Schmitt y Kelsen, respectivamente), sin desembocar en la elaboracin de una genuina Constitucin, que como Ley Fundamental del Estado est respaldada y apoyada por factores sociales de muy diversa ndole que revelen el ser y el modo de ser del pueblo o nacin que organiza o encauza, los cuales, puede decirse, equivalen a la "norma fundamental hipottica no positiva" de que nos habla el fundador de la Escuela Vienesa (constitucin en sentido lgico-jurdico, segn este mismo, o constitucin en sentido absoluto, conforme a las ideas de Carl Schmitt o constitucin real segn Fernando Lasalle). Si muchas constituciones positivas histricamente dadas no han respondido al ideal. de constitucin tal como lo hemos esbozado, a mayor abundamiento las reformas y adiciones a las mismas no han tenido, en mltiples casos, una verdadera fundamentacin social en sentido genrico, puesto que, como ya advertimos, la alteracin normativa constitucional ha reconocido como mvil primordial las conveniencias polticas (bajo la acepcin desfigurada o degenerada del concepto clsico de "lo poltico"), religiosas o econmicas de ciertos grupos o sectores prepotentes de la sociedad o las ambiciones desmedidas de poder de los llamados "jefes de Estado". .' Sin embargo, a ttulo de autodefensa frente a la alterabilidad fcil, sencilla y, por ende, peligrosa de sus disposiciones, varias constituciones han estable..
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cido un sistema especial conforme al cual deben introducirse reformas o adiciones a sus preceptos. Desgraciadamente, ese sistema, que en la teora jurdico-constitucional ha sugerido el principio de "rigidez constitucional",508 ha sido por lo general muy poco eficaz en la prctica, no implicando sino un mero conjunto de formalismos que fcil y hasta vergonzosamente se satisfacen por la inconsciencia cvica, la falta de patriotismo y la indignidad de los organismos y autoridades a los que constitucionalmente incumbe la modificacin preceptiva de la Ley Fundamental. De ello resulta que, pese a dicho principio de rigidez, la Constitucin se reforma o adiciona, incluso, lo que es peor, se transforma, con la misma facilidad, celeridad y falta de ponderacin con que se crean y modifican las leyes secundarias y sin que la alteracin constitucional obedezca a una verdadera motivacin real orientada hacia los ideales de igualdad y justicia. Esta triste situacin, desafortunadamente, se ha dado con frecuencia en Mxico. Puede afirmarse que entre todas las constituciones o leyes constitucionales que han imperado en nuestro pas, slo tres pueden resistir airosas un anlisis serio de justificacin sociolgico-valorativa, a saber: los ordenamientos fundamentales de 1824, de 1857 y el vigente de 1917, todos ellos de carcter federal. Los dems, desde el punto de vista de la teora constitucional slo han sido constituciones en sentido positivo, impuestas por conveniencias polticas, religiosas o econmicas particulares de grupos privilegiados y, por tanto, conservadores, sin haber estado orientadas hacia la realizacin de verdaderos valores de igualdad y justicia, de lo que es prueba irrefutable su efmera duracin. Estas consideraciones no suponen, desde luego, la idea absoluta y radical de que los ordenamientos constitucionales distintos de los tres sealados, hayan sido totalmente deleznables o que no hayan marcado cierto mejoramiento tcnico en determinadas instituciones en ellos implantadas y reguiadas;'?" ni autorizan a estimar a las Constituciones de 1824, 1857 y 1917 como documentos jurdico-polticos perfectos y en todo superiores a los dems; sino que nicamente tratan de poner de relieve la circunstancia de que, desde el punto de vista de la evolucin progresiva del pueblo mexicano, dichas tres leyes fundamentales han establecido bases de superacin social en materia religiosa, poltica y econmica, alimentadas por un espritu igualitario y justiciero, autnticamente revolucionario.v" Por otra parte, la fuente deontolgica de formacin constitucional, que estriba en la voluntad o desideratum popular, puede decirse que rara vez se ha registrado en pases histricamente dados. Generalmente, en efecto, las constituciones se han elaborado por grupos de juristas, de tcnicos en Derecho,
De este principio trataremos posteriormente en este mismo captulo. Verbigracia, la Constitucin de 1836, llamada "Las Siete Leyes Constitucionales" es superior a la Constitucin Federal de 1824, en lo que atae a la consagracin de un catlogo ms o menos completo de garantas individuales y a la creacin de un medio de control constitucional, ya que el segundo de los ordenamientos mencionados incurri en sendas omisiones acerca de dichas dos importantsimas cuestiones (Cfr. nuestras obras Las Garantas Individuales y El Juicio de Amparo). no Estas apreciaciones pueden corroborarse mediante un estudio comparativo de las diferentes constituciones que han regido en Mxico desde un punto de vista socioaxiolgico,
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surgidos de los movimientos revolucionarios o de francos "golpes de Estado", habiendo actuado, en unos y otros casos respectivamente, bajo el ideario de los directores de la revolucin u obsequiando servilmente los espurios deseos del usurpador. Slo en pases como Inglaterra puede hablarse de una constitucin directamente gestada en la vida popular, formada gradual y paulatinamente a travs de la costumbre, en cuyo caso se habla de "constitucin espontnea", tal como ha sido conceptuada la inglesa con todo acierto por don Emilio Rabasa. Y es que, dada la ndole de una constitucin escrita, de suyo dotada de tecnicismos y frmulas jurdicas cuyo sentido y alcance va fijando la jurisprudencia, no es susceptible suponer que su creacin, como documento preceptivo, sea obra directa del pueblo. Lo que a ste incumbe respecto de las constituciones democrticas es inspirarla y sancionarla, o sea, crear el ambiente social propicio para su formacin, del cual los autores de los ordenamientos constitucionales extraen los postulados directores que traducen en normas de derecho; y emitir su aquiescencia acerca del documento elaborado, bien de manera directa (referendum, plebiscito, convencin, etc.), o bien a travs de un cuerpo colegiado, integrado por representantes populares, que se conoce con el nombre de "Congreso Constituyente" y que no siempre es autntico, por desgracia. Adems, aun cuando una Constitucin verdaderamente sirva de norma fundamental reguladora de la vida de un pueblo hacia la consecucin de la igualdad y la justicia, a pesar de que un ordenamiento constitucional refleje los designios de superacin de una sociedad, nunca faltan hombres o grupos humanos que estn en desacuerdo con sus principios, puesto que stos, como productos culturales, nunca pueden tener una observancia o aplicacin "nemine discrepante". En atencin a esta circunstancia, la filosofa jurdica, presionada por la tendencia a legitimar los ordenamientos constitucionales frente a sus opositores, ha considerado que una Constitucin es legtima no slo porque sea producto de una autntica voluntad popular expresada directa o representativamente, sino tambin con vista al hecho de que los gobernados, y especialmente los in conformes con ella, no nicamente asuman una actitud de sumisin pasiva a sus mandatos, sino que invoquen stos con espontaneidad para defender sus derechos o intereses, fenmenos que en la teora constitucional configuran el concepto de legitimacin del que hemos hablado.
V. Los
FACTORES REALES DE PODER Y LAS DECISIONES
FUNDAMENTALES.
A. Los factores reales de poder

Atendiendo a la etimologa de la palabra "factor", el concepto respectivo significa "el que hace alguna cosa". La idea de "real" denota lo objetivo, lo trascendente, lo "fenomnico" segn la terminologa kantiana, es decir, "lo que est en la cosa o pertenece a ella". Por ende, los factores reales de poder SOn los elementos diversos y variables que se dan en la dinmica social de las
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comunidades humanas y que determinan la creacin constitucional en un cierto momento histrico y condicionan la actuacin de los titulares de los rganos del Estado en lo que respecta a las decisiones que stos toman en el ejercicio de las funciones pblicas que tienen encomendadas. Ha sido Fernando Lasalle, como se sabe, quien aludi a dichos factores adscribindoles la expresin con que se les designa. Sin embargo, los factores reales de poder siempre han existido y existirn en toda sociedad humana. Esta afirmacin laxfundamos en la circunstancia evidente de que los mencionados factores forman parte inescindible o inseparable de la constitucin real y teleolgica del pueblo, puesto que, como ya dijimos, se dan en ella como elementos del ser, modo del ser y querer ser populares. En efecto, esta constitucin, segn lo aseveramos anteriormente, no es de ninguna manera esttica, inmvil ni inmutable. Por lo contrario, el pueblo, como unidad ntica o trascendente, prescindiendo de la forma poltico-jurdica en que est organizado, siempre tiene una existencia dinmica, es decir, acta normalmente en prosecucin de multitud de fines de diferente ndole que inciden en los distintos mbitos de su vida colectiva. su Un pueblo sin movimiento es un pueblo muerto, inerte, pues su presencia vital se revela en un permanente impulso de superacin, de transformacin y de cambio, bien para perfeccionar los logros que en determinada etapa de su vida histrica haya alcanzado, o bien para corregir sus defectos, colmar sus necesidades y resolver sus problemas. Con toda razn ha dicho Lasalle que "Los factores reales de poder que rigen en el seno de cada sociedad son una fuerza activa y eficaz que informa todas las leyes e instituciones jurdicas de la sociedad en cuestin, haciendo que no puedan ser, en sustancia, ms que tal como son." 512 Ahora bien, es evidente que, a pesar de que el pueblo sea una unidad real, no est compuesto por una colectividad monoltica. Por 'lo contrario, dentro de esa unidad existen y actan clases, entidades y grupos sociales, econmicos, culturales, religiosos y polticos diferentes que desarrollan, dentro de la dinmica total del pueblo, una actividad tendiente a conservar, defender o mejorar su posicin dentro de la sociedad como un todo colectivo. En otras palabras, tales clases, entidades o grupos, individualizadamente considerados, tienen intereses propios que pueden ser, y frecuentemente son, diferentes y hasta opuestos o antagnicos entre s. El juego interdependiente y recproco de esos intereses es lo que produce la dinmica social, la cual, a su vez, se manifiesta en los factores reales de poder. Dicho de otra manera, estos factores
511 La misma idea la expresa el maestro Andrs Serra Rojas al afirmar: "La sociedad es constructiva, actuante, de accin permanente que elabora sus propias creaciones, relaciones o procesos. "En el seno de toda sociedad se manifiestan estmulos o impulsos que conducen a una acc;in social. Una fuerza social representa la identidad de pareceres de un nmero importante de los miembros de una sociedad para aceptar o expresar una opinin, parecer o consentimiento que los lleve a una accin social coordinada o individualizada. "En sociologa se denominan fuerzas sociales ca los impulsos bsicos tpicos o motivos que conducen a los tipos fundamentales de asociacin y de grupo'. En todo grupo social se manifiestan numerosas fuerzas sociales, como las econmicas, las polticas, las judiciales, etc." (Ciencia Poltica. Tomo I1, p. 657). su Qu es una Constituci6n?, p. 55.
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no son sino las conductas distintas, divergentes o convergentes, de las diferentes clases, entidades o grupos que existen y actan dentro de la sociedad de que forman parte, para conservar, defender o mejorar las infraestructuras variadas en las que viven y se mueven. Tales tendencias actuantes, que traducen un conjunto de objetivos y medios para realizarlos, presionan polticamente para reflejarse en el ordenamiento jurdico fundamental del Estado, que es la Constitucin, es decir, para normativizarse como contenido dogmtico e ideolgico de sta. De las breves consideraciones que anteceden se deduce que los factores reales de poder, como fuerzas "activas y eficaces", segn las califica Lasalle, condicionantes o, al menos, presionantes de la creacin y de las reformas constitucionales sustanciales, no pueden desarrollarse y ni siquiera concebirse sin los grupos, clases o entidades socioeconmicas que los desplieguen. Dicho en otros trminos, los aludidos factores, como elementos dinmicos, tambin estn integrados por su mencionado soporte humano, el cual puede tener o no una forma jurdica o estar o no organizado. Por consiguiente, en la dilatada esfera de las posibilidades, los llamados "grupos de presin", los partidos polticos, las agrupaciones de diferente ndole y finalidad y sus "uniones" o "alianzas", los sectores obrero, campesino, industrial, burgus, profesional, estudiantil, universitario, etc., pueden implicar el soporte humano de los factores reales de poder no slo como elementos condicionantes o presionantes de la produccin constitucional y jurdica en general, sino tambin de la actuacin poltica y administrativa de los rganos del Estado. La historia de la Humanidad es un venero inagotable de ejemplos para corroborar la veracidad indiscutible de las anteriores aserciones. As, verbigracia, las luchas que registran los pueblos de la antigedad clsica grecorromana entre patricios y plebeyos, hombres libres y esclavos o ricos y pobres, se explican por el designio de estas clases socioeconmicas y polticas para subsistir y mejorar sus condiciones de vida dentro de la polifactica existencia comunitaria. Los pueblos medievales tampoco estuvieron exentos de luchas similares entre los distintos grupos sociales y econmicos que los componan. Para no ser demasiado prolijos en la ejemplificacin, debemos enfatizar que la experiencia histrica nos revela el hecho ineluctable de factores dados en la constitucin real y teleolgica de las sociedades humanas como elementos condicionantes del derecho, en la inteligencia de que el predominio de una clase social y econmica determinada, en un momento cierto de la vida de un pas, es causa primordial de la tpica ideolgica que presente la constitucin jurdicopositiva de un Estado especfico. Efectivamente, en el proceso de creacin constitucional que se inicia con la integracin e instalacin de la asamblea constituyente y concluye con la expedicin de la Constitucin, suelen operar los diversos factores reales de poder a travs, primero, de la eleccin de los diptados respectivos, y despus mediante la influencia que sobre stos ejercen. Esta operatividad tiene como objetivo que en la Ley Fundamental se proclamen los principios y se inserten las normas jurdicas que aseguren y fomenten los intereses de cada uno de dichos factores. Si la Constitucin fuese simplemente un documento confeccionado en la. soledad apacible de un gabinete
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y por sapientes jurisconsultos y filsofos alejados de la realidad e indiferen-
tes a su contextura misma, no dejara de ser, como lo afirm Lasal1e, una mera "hoja de papel" tan deleznable, que no podra aplicarse normalmente ni, por ende, tener vigencia efectiva. Y es que los factores reales de poder, adems de entraar los elementos condicionantes del contenido diverso de una constitucin, son al mismo tiempo sus sostenedores en el mundo de la facticidad. Cuando un orden constitucional no se apoye ni respalde en dichos factores o stos no lo sustenten, su quebrantamiento y desaparicin son necesaria\ mente fatales. No es posible, por otra parte, formular a priori y con validez universal y absoluta un cuadro en que se puedan clasificar, y ni siquiera enumerar, los factores reales de poder. La naturaleza de stos, los grupos humanos de que proceden, los fines a que propenden, los medios que utilizan para conseguirlos, los intereses que los integran, en una palabra, su variadsima consistencia ontolgica, deontolgica y teleolgica, son tan cambiantes de un pas a otro y, dentro del mismo, en diferentes pocas de su vida, que cualquier intento. para formular su tipologa, estara destinado al fracaso ms rotundo. Dichos factores slo son ponderables en funcin de un momento histrico determinado y en relacin con un cierto pueblo o Estado, siendo susceptibles de cambiar con el tiempo e incluso de desaparecer y de ser reemplazados por otros en la evolucin transformativa gradual y sbita de las sociedades humanas.'?" Sin embargo, grosso modo, nos aventuramos a indicar que generalmente los factores reales de poder que han influido e influyen no slo en la creacin de la Constitucin, sino tambin en sus reformas sustanciales y en la actividad de los rganos del Estado, inciden y se registran en los mbitos econmico, cultural, religioso 514 y poltico, pudiendo actuar combinadamente en todos
513 Para corroborar estas ideas puede invocarse el pensamiento del doctor Pablo Gonzlez Casanova, quien, refirindose a nuestro pas, expresa: "Los verdaderos factores del poder en Mxico -como en muchos pases hispanoamericanos- han sido y en ocasiones siguen siendo: a) los caudillos y caciques regionales y locales; b) el ejrcito; c) el clero; d) los latifundistas y los empresarios nacionales y extranjeros", aadiendo ms adelante: "Contemplando en una perspectiva general la evolucin de los factores reales de poder y la estructura del gobierno mexicano se advierte cmo han perdido fuerza e importancia los caciques y el ejrcito; desapareciendo prcticamente aqullos y convirtindose ste en instrumento de un Estado moderno; se advierte igualmente cmo el poder que ha recuperado la Iglesia en lo poltico opera en un nuevo contexto y siendo un factor importante, para nada hace prever el que vuelva a jugar un papel similar al del pasado. Se perfila, en fin, un poder relativamente nuevo en la historia de Mxico, que es el de los financieros y empresarios nativos, los cuales constituyen, al lado de las grandes empresas extranjeras y de la gran potencia que las ampara, los factores reales de poder con que debe contar el Estado mexicano en sus grandes decisiones" (La Democracia en Mxico, pp. 45 Y 85). 514 Pese a los embates de las corrientes marxleninistas y materialistas en general, la religin, cualquiera que sea el credo en que se manifieste, se ha conservado como indiscutible factor real de poder en los Estados contemporneos. Sobre este importante tpico el socilogo Arnold Brecht afirma: "En la ciencia poltica de occidente se est de acuerdo en que la religin es un factor histrico de enorme importancia en la constitucin de la sociedad moderna. La religin ha penetrado de diversos modos en la conducta humana, en parte directamente, en parte mediatamente a travs de leyes morales y costumbres populares constitutidas bajo la influencia religiosa; as ha dado la religin a nuestra sociedad mucho del carcter y la consistencia que tiene. A pesar del gran proceso de secularizacin de los ltimos cuatro siglos, la fe en Dios ha seguido desempeando un papel relevante en las ideas polticas, las motivaciones y las instituciones polticas, hasta el ms inmediato presente, como ha ocurrido con la resistencia religiosa
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ellos. En el campo econmico, tales factores estn representados por los banqueros, industriales, obreros, campesinos, propietarios urbanos y rurales, comerciantes y dems grupos vinculados a la produccin, comercio, consumo y servicios de distinta ndole; en la esfera cultural, operan con ese carcter los intelectuales, profesionistas y tcnicos de diversas especialidades, as como los estudiantes y universitarios en general; en el mbito religioso, evidentemente el clero, las diferentes organizaciones eclesisticas y las agrupaciones conexas pueden asumir la expresada naturaleza; y en el terreno poltico, como es lgico, los partidos y el ejrcito. El estudio de los factores reales de poder corresponde principalmente a la sociologa, que por ste y otros muchos motivos guarda estrecha relacin con el Derecho Constitucional, pues esta rama de la ciencia jurdica tiene indispensablemente que valerse de ciencias sociales para, explicar el contenido de las instituciones establecidas y reguladas por una determinada Ley Fundamental vigente o que haya estado en vigor en un cierto pas. La sociologa y las disciplinas conexas proporcionan la metodologa para estudiar los fenmenos que en la dinmica de las colectividades humanas reflejan la presencia y accin de los factores reales de poder que hayan condicionado el orden constitucional desde el punto de vista de su contenido sustancial. Es el desentraamiento de la influencia que en la produccin de la Constitucin y de sus reformas esenciales lo que sirve de criterio bsico para calificarla, es decir, para establecer cules son las decisiones polticas, econmicas y sociales fundamentales que se hayan recogido en ella como principios ideolgicos sobre los que descansa la estructura jurdica de un Estado. Los mencionados factores, en su proyeccin constitucional, demuestran la perfecta simbiosis o sinergia que existe entre la sociologa, la economa y dems ciencias sociales, por una parte, y el Derecho, por la otra. Las normas jurdicas, como formas coercitivas e imperativas que estructuran al Estado y regulan todas las actividades individuales y colectivas que dentro de l se despliegan, son susceptibles de llenarse con mltiples contenidos que se localizan en la constitucin real y teleolgica del pueblo. Ahora bien, el anlisis de estos contenidos, como esferas fcticas y objeticas en que se mueve la vida comunitaria, proporciona principios y crea sistemas socioeconmicos-polticos, religiosos o culturales, los cuales, sin su normativizacin jurdica, no podran aplicarse ni funcionar en la realidad. A la inversa, las normas de derecho, sin ningn substratum que responda a esas esferas, seran simples "hojas de papel" como lo proclam Lasalle. De ah que el dualismo "normatividad jurdica-realidad social, econmica, poltica, cultural y religiosa", respectivamente, como forma y materia segn la concepcin aristotlica, denote la sntesis sobre la que debe edificarse la organizacin fundamental del Estado expresada en 'la Constitucin, que no debe ser un cuerpo preceptivo descarnado, fro y sin alma, sino el ordenamiento por el que transcurra espontneamente la vida del pueblo hacia la consecucin de sus fines.
contra. el. totalitarismo, la constitucin de los dos Estados separados de la India y el Pakistn, el nacumento del Estado de Israel y el ya largo conflicto acerca del estatuto de la ciudad de Jerus~n" (Teora Poltica. Ediciones ArieI. Barcelona. Versin al castellano por Manuel ' MallO, 1963, p. 470).
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B. Las decisiones fundamentales

Las decisiones fundamentales que sustentan y caracterizan a un orden constitucional determinado estn en ntima relacin con los factores reales de poder. Tales decisiones son los principios bsicos declarados o proclamados en la Constitucin, expresando los postulados ideolgico-normativos que denotan condensadamente los objetivos mismos de los mencionados factores. As, cuando en la historia de un pas y en un cierto momento de su vida predomina en la asamblea constituyente la influencia de alguno o algunos de los propios factores, el ordenamiento constitucional recoge los principios econmicos, sociales, polticos o religiosos que preconizan. Este acto implica la juridizacin de los citados principios, o sea, su ereccin en el contenido de las declaraciones normativas bsicas y supremas del Estado, declaraciones que no son sino las decisiones fundamentales proclamadas en la Constitucin. Nitidamente se deduce que estas decisiones pueden ser polticas, econmicas, sociales o religiosas, adoptadas aislada o combinadamente, que es lo que sucede con ms frecuencia, teniendo como atributo relevante su variabilidad en el tiempo y en el espacio, ya que su contenido sustancial depende de la facticidad diversa y de las distintas corrientes de pensamiento que en un momento histrico dado acten en un determinado pas. En otras palabras, y como dice Jorge Carpizo, "Las decisiones fundamentales no son universales estn determinadas por la historia y la realidad sociopoltica de cada comunidad", considerndose como "principios que se han logrado a travs de luchas" y como "parte de la historia del hombre y de su anhelo de libertad". 515 Ahora bien, el sealamiento de las decisiones fundamentales en cada constitucin conduce a la fijacin de sus normas bsicas y de las que no tienen este carcter. Las primeras son precisamente las que involucran tales decisiones, declarando los principios torales de ndole poltica, econmica, social o religiosa que expresan. Las segundas, en cambio, son disposiciones del ordenamiento constitucional que desarrollan dichos principios, estableciendo sus contornos preceptivos generales. Para Schmitt, las normas bsicas son la Constitucin misma, denominando a las que no presentan esta calidad con el nombre de "leyes constitucionales". "La distincin entre Constitucin y ley constitucional, dice, es slo posible, sin embargo, porque la esencia de la Constitucin: no est contenida en una ley o en una norma", agregando que "En el fondo de toda normacin reside una decisin poltica del titular del poder constituyente, es decir, del pueblo en la democracia y del monarca en la monarqua autntica."?"
G15 La Constitucin Mexicana de 1917. Edici6n de Coordinaci6n de Humanidades de la D.N.A.M., 1969, p. 158. G16 Teora de la Constitucin, p. 27. Al aludir a la Constituci6n de Weimar, el famoso jurisconsulto alemn menciona como "decisiones polticas fundamentales" la "decisi6n en favor de la Democracia"; "a favor de la Repblica y contra la Monarqua" "a favor del mantenimiento de los pases, es decir, de una estructura de forma federal del Reic.h" "a favor de una forma fundamentalmente parlamentario-representativa de la legislacin y el' Gobierno"; "y la decisin a favor del Estado burgus de Derecho con sus principios: derechos fundamentales y divisin de poderes".
TEORfA DE LA CONSTITUCIN
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Parafraseando el pensamiento de H eller, podemos afirmar que las decisiones fundamentales son las valoraciones normativizadas, o sea, convertidas en normas jurdicas, de lo que el clebre jurista entiende por "normalidad", concepto que, mutatis mutandis, equivale a lo que se denomina llanamente "la constitucin real dinmica" de un pueblo. Al insinuar que existe normalidad "positiva" y normalidad "negativa", Heller sostiene que slo la primera es digna de normativizarse, es decir, de expresarse en principios axiolgicos que, al acogerse en la "constitucin normada", esto es, para nosotros, en la constitucin jurdico-positiva, se traducen en las decisiones fundamentales. "La Constitucin normada, escribe, consiste en una normalidad de la conducta normada jurdicamente o extrajurdicamente por la costumbre, la moral, la religin, la urbanidad, la moda, etc. Pero las normas constitucionales, tanto jurdicas como extrajurdicas, son, a la vez que reglas empricas de previsin, criterios positivos de valoracin del obrar. Porque tambin se roba y se asesina con regularidad estadsticamente previsible sin que, en ese caso, la normalidad se convierta en normatividad. Slo se valora positivamente y, por consiguiente, se convierte en normatividad, aquella normalidad respecto de la cual se cree que es una regla emprica de la existencia real, una condicin de existencia ya de la Humanidad en general, ya de un grupo humano." 517
La distincin entre las prescripciones constitucionales que postulan dogmticamente las decisiones fundamentales y las "leyes constitucionales" segn la idea de Carl Schmitt, es muy importante para la teora de la reforma de la Constitucin. En efecto, dichas prescripciones slo pueden ser variadas, sustituidas o eliminadas mediante el poder constituyente del pueblo, ejercido por sus representantes reunidos en un cuerpo ad-hoc, llamado congreso o asamblea constituyente, pues nicamente las "leyes constitucionales" pueden ser modificadas por los rganos constituidos del Estado, tema ste que trataremos posteriormente. 51 8 Ya hemos aseverado que las decisiones fundamentales, en cuanto a su contenido ideolgico y a las materias sobre las que son susceptibles de formularse,
Teora del Estado. Edicin del Fondo de Cultura Econmica, 1963, p. 271. As, refirindose a la Constitucin de Weimar, Schmitt sostiene: "En vas del artculo 76 (que corresponde al 135 de nuestra Constitucin) pueden reformarse las leyes constitucionales, 'pero no la Constitucin como totalidad. El artculo 76 dice que 'la Constitucin' puede refonnarse en la va legislativa. En realidad, y por el modo poco claro de .expresin corriente h~ta ahora, no distingue el texto de este artculo entre Constitucin y ley constitucional. Sin embargo, el sentido es claro y se expondr con mayor claridad an, despus, en las explicaC10~es que han de venir (acerca de los lmites de la competencia para la reforma de la Constitucin}, Que 'la Constituci6n' pueda ser reformada no quiere decir que las decisiones fundamentales que integran la sustancia de la Constitucin puedan ser suprimidas y sustituidas por otras cualesquiera mediante el Parlamento. El Reich alemn no puede ser transformado en una M?narqua absoluta o en una Repblica sovitica por mayora de dos tercios del Reichstag. El ~egslador que reforma la Constituci6n', previsto en el artculo 76, no es en manera alguna OIl1lllpotente, la terminologa que habla del 'omnipotente' Parlamento ingls, irreflexivamente :epetida desde Del Olme y -Blackstone, y trasladada a todos los otros Parlamentos posibles ha Introducido aqu una gran confusin. Pero una resolucin mayoritaria del Parlamento i~gls ~o b~tarlll; para hll;cer de Ins:lat~rra. un .Estado sovitico. Sostener lo contrario seria no ya una .conS!deraCl6n de tipo formalista, SInO Igualmente falso desde los puntos de vista poltico y J';Uidico. SemeJl'Ultes monnas fundamentales no podra establecerlas una mayora parlamentaria; lUlo slo la voluntad directa y consciente de todo el pueblo ingls."
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estn sujetas al tiempo y al espacio. Varan no slo entre uno y otro E~tado, sino en el devenir histrico de un mismo pueblo o nacin. Adems, la inclusin de ciertas declaraciones constitucionales dentro del cuadro de las citadas decisiones, o su exclusin de ste, son tpicos que se prestan frecuentemente a la estimacin subjetiva de quien los pondera. En otras palabras, no todos los autores o pensadores, respecto de una determinada constitucin, pueden coincidir en las decisiones fundamentales que comprende su totalidad normativa. As, con respecto a Mxico, Luis F. Canudas Orezai'? considera con ese carcter a las declaraciones dogmticas siguientes: radicacin popular de la soberana; dimanacin del pueblo de todo poder pblico; modificabilidad o alterabilidad, por el pueblo, de la forma de gobierno; adopcin de la for~a republicana de gobierno y del federalismo como forma de Estado; democracia representativa; institucin de los derechos pblicos individuales y sociales; divisin o separacin de poderes; y libertad y autonoma del municipio. Por su parte, el conocido jurista mexicano Jorge Carpizo divide las decisiones fundamentales en materiales y fotmales. Las materiales, afirma, "son las sustancias del orden jurdico", o sea, "una serie de derechos primarios que la constitucin consigna y las formales son esa misma substancia, slo que en movimientos: son los principios que mantienen la vigencia y el cumplimiento de las decisiones materiales", reputando con esta ndole en Mxico a "la soberana, derechos humanos, sistema representativo y supremaca del poder civil sobre la Iglesia 'y como formales' la divisin de poderes, federalismo y el juicjo de amparo". 520 A nuestra vez, adoptando un diferente criterio de clasificacin, consideramos que las decisiones fundamentales, segn lo hemos aseverado, pueden ser polticas, sociales, econmicas, culturales y religiosas desde el punto de vista de su contenido, mismo que atribuye una cierta tnica ideolgica a un cierto orden constitucional y marca los fines del Estado y los medios para realizarlos. A estos tipos estimamos pertinente aadir las decisiones fundamentales de carcter jurdico. Con referencia a la Constitucin mexicana de 1917, dichas decisiones, a nuestro entender, son las siguientes: a) polticas, que comprenden las declaraciones respecto de: 1. soberana popular; 2. forma federal de Estado, y 3. forma de gobierno republicana y democrtica; b) jurdicas, que consisten en: 1. limitacin del poder pblico en favor de los gobernados por medio de las garantas constitucionales respectivas; 2. institucin del juicio de amparo como medio adjetivo para preservar la Constitucin contra actos de autoridad que la violen en detrimento de los gobernados, y 3. en general, sumisin de la actividad toda de los rganos del Estado a la Constitucin y a la ley, situacin que involucra los principios de constitucionalidad y legalidad; e) sociales, que estriban en la consagracin de derechos pblicos subjetivos de carcter socioeconmico, asistencial y cultural en favor de las clases obrera y campesina y de sus miembros individuales componentes, es decir, establecimiento de garantas sociales
519 "Lrrejormabilidad de las decisiones polticas fundamentales de la Constitucin". Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Nms. 18, 19 Y 20, 1943, pp. 107-108. 500 oi: cit., p. 160.
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de diverso contenido; d) econmicas, que se traducen en: 1. atribucin al Estado o a la nacin del dominio o propiedad de recursos naturales especficos; 2. gestin estatal en ciertas actividades de inters pblico, y 3. intervencionismo de Estado en las actividades econmicas que realizan los particulares y en aras de dicho inters; e) culturales, es decir, las que se refieren a los fines de la enseanza y de la educacin que imparte el Estado y a la obligacin a cargo de ste, consistente en realizar la importante funcin social respectiva en todos los grados y niveles de la ciencia y de la tecnologa, con base en determinados principios y persiguiendo ciertas tendencias; f) religiosas, que conciernen a la libertad de creencias y cultos, separacin de la Iglesia y del Estado y desconocimiento de la personalidad jurdica de las iglesias independientemente del credo que profesen. La evolucin constitucional de un pas, es decir, su renovacin y revitalizacin jurdica, dependen directamente de las transformaciones que su constitucin real y teleolgica experimente en los diversos mbitos de su implicacin o consistencia. Estos fenmenos, esencialmente dinmicos, culminan en la formulacin de las decisiones fundamentales que, a su vez, estn sujetas al revisionismo de los factores reales de poder que acten en un momento o en una poca histrica determinados. Por ello, el progreso de una nacin se advierte en la ndole de los principios que traducen las mencionadas decisiones, las cuales, por su parte, entraan el contenido de las normas y declaraciones jurdicas bsicas de una Constitucin. Aplicando este criterio al constitucionalismo mexicano podemos observar sin dificultad alguna su innegable evolucin en la historia jurdico-poltica de nuestro pas. Esta evolucin, empero, no se ha traducido en cambios repentinos y sbitos de las estructuras socioeconmicas del Estado que generalmente pueden obedecer a afanes inconsultos de imitacin extralgica y, por ende, perjudiciales, sino que, por lo contrario, ha respondido a la problemtica del pueblo y a la tendencia consiguiente para resolver las mltiples y variadas cuestiones que la integran en una proyeccin de progreso en beneficio de los grupos mayoritarios de la sociedad mexicana. Estas ideas se corroboran por la simple exploracin histrica acerca de nuestro constitucionalismo. Desde que Mxico es un Estado independiente, las decisiones fundamentales consistentes en la radicacin popular de la soberan~a y en la forma gubernativa democrtica y republicana, se adoptaron, con vanantes no esenciales, desde la Constitucin de 1824 hasta la Ley Suprema que actualmente nos rige, por los distintos ordenamientos constitucionales que registra nuestra historia, en la que los ensayos jurdico-polticos de carcter monrquico no tuvieron trascendencia. Por lo que atae a la limitacin del poder pblico en favor de los gobernados, las instituciones de derecho constitucionales propendentes a esta finalidad siempre se establecieron, destacnd~, adems, . la tendencia de asegurarlas ad jetivamente por diferentes medIOS que a la postre culminaron con la implantacin de nuestro juicio de amparo.'?' En cuanto a la forma de Estado, la decisin fundamental corres11Il
Y II.)
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Sobre la histori~ del juicio de amparo vase nuestra obra respective, {Captulos 1
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pondiente oscil, hasta antes de la Constitucin de 1857, entre el federalismo

y el centralismo, habindose adoptado definitivamente el primer sistema con las
modalidades que en su oportunidad trataremos en esta misma obra. Progreso indiscutible, en relacin con los ordenamientos constitucionales anteriores se patentiza en la Constitucin de 1917 por lo que concierne a la importante y trascendental decisin fundamental consistente en la institucin de garantas sociales que el constitucionalismo mundial no haba establecido con anterioridad. Sin hiprbole podemos sostener que en la historia de la Humanidad, Mxico fue el primer pas que institucionaliz, con rango constitucional, las indicadas garantas, circunstancia que ha sido exaltada en bellas palabras por don Alberto Trueba Urbina y que por su elocuencia y sindresis, no podemos dejar de reproducir.
"As como la Constitucin norteamericana de 1776 (sic), dice el citado tratadista mexicano, los Bill of Rights y la Declaracin francesa de los Derechos del Hombre y .del Ciudadano de 1789, inician la etapa de las Constituciones polticas y consiguientemente el reconocimiento de los derechos individuales, la Constitucin mexicana de 1917 marca indeleblemente la era de las Constituciones poltico-sociales, iluminando el Universo con sus textos rutilantes de contenido social; en ella no slo se formulan principios polticos, sino tambin normas sociales en materia de educacin, economa, trabajo, etc., es decir, reglas para la solucin de problemas humano-sociales. Este es el origen del constitucionalismo poltico-social en nuestro pas y en el extranjero. La prioridad de la Constitucin mexicana de 1917 en el establecimiento sistemtico de derechos fundamentales de integracin econmica y social es reconocida por ilustres tratadistas extranjeros, americanos y europeos.t'<"
VI.
A.
LA FUNDAMENTALIDAD y LA SUPREMACA DE LA CoNSTITUCIN
La fundamentalidad denota una cualidad de la Constitucin jurdicopositiva que, lgicamente, hace que sta se califique como "Ley Fundamental del Estado'F" Entraa, por ende, que dicha Constitucin sea el ordenamiento
522 La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo. Edicin 1971, p. 33. Los tratadistas a que alude don Alberto son Moses Poblete 'Troncoso, profesor de la Universidad de Chile; Juan Clemente Zamora, de la Universidad de La Habana; Andrs Maria Lazcano 'Y Mazn, magistrado de la Audiencia de La Habana; Georges Burdeau, profesor de la Facultad de Derecho de Dijon; Pierre Duelos, maestro de conferencias en el Instituto Politcnico de Paris ; B. Mirkine Guetzvich, Secretario General del Instituto de Derecho Comparado de la Universidad de Pars; Georges Gurvich y Karl Loewnstein. 523 Segn Carl Schmitt, "ley fundamental" puede equivaler a una "norma absolutamente inviolable que no puede ser reformada ni quebrantada" o a una norma "relativamente invulnerable que slo puede ser reformada o quebrantada bajo supuestos dificultados" -principio de rigidez-o Tambin puede significar, afirma, "el ltimo principio unit4rio de la unidtul poltica y de la ordenacin de conjunto, as como la norma ltima para un sistema de imputaciones normativas", sealando adems otras connotaciones con las que se suele emplear el mencionado concepto y a cuya exposicin nos remitimos (Teori4 de 14 Constitucin. pp. 4-7 aSO).
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bsico de toda la estructura jurdica estatal, es decir, el cimiento sobre el que se asienta el sistema normativo de derecho en su integridad. Consiguientemente, el concepto de fundamentalidad equivale al de primariedad, o sea, que si la Constitucin es la "Ley Fundamental", al mismo tiempo es la Ley primaria". Este atributo, adems, implica que el ordenamiento constitucional expresa las decisiones fundamentales de que hablamos con antelacin, siendo al mismo tiempo la fuente creativa de los rganos primarios del Estado, la demarcacin de su competencia y la normacin bsica de su integracin humana. La fundamentalidad de la Constitucin significa tambin que sta es la fuente de validez formal, de todas las normas secundarias que componen el derecho positivo, as como la "superlegalidad" de sus disposiciones preceptivas en la terminologa de Maurice HauriouF" Conforme al pensamiento de Kelsen, la Constitucin jurdico-positiva o "material" como tambin la llama, tiene la "funcin esencial" consistente en "regular los rganos y el procedimiento de la produccin jurdica general, es decir, de la legislacin, regulacin que deriva del carcter de "ley fundamental" que tiene, o sea, de ordenamiento fundatorio de todas las normas secundarias.?" El jurisconsulto Jorge Xifra He ras, profesor de la Universidad de Barcelona, refirindose a la fundamentalidad constitucional, asegura que "Este carcter fundamental que concede a la constitucin la nota de ley suprema del Estado, supone que todo el ordenamiento jurdico se encuentra condicionado por las normas constitucionales, y que ninguna autoridad estatal tiene ms poderes que los que le reconoce la constitucin, pues de: ella depende la legitimidad de todo el sistema de normas e instituciones que componen aquel ordenamiento.t'v" Fcilmente se advierte que la doctrina, expresada en las anteriores opiniones, alude a la fundamentalidad formal de la Constitucin jurdico-positiva considerndola como la norma fundatoria de toda la estructura del derecho positivo del Estado, sin la cual sta no slo carecera de validez, sino que desaparecera. La ndole formal de dicha cualidad estriba en que, independien~emente de que el contenido de las disposiciones constitucionales est o no Justificado, es decir, prescindiendo de que se adecuen o no a lo que, con LasaIle, hemos denominado "constitucin real", el ordenamiento que las comprende es e! apoyo, la fuente y el pilar sobre los que se levanta y conserva todo el edifiCIO Jurdico del Estado, o sea, conforme a la concepcin keIseniana, la base de la pirmide normativa. Como es bien sabido, esta pirmide se integra con las normas primarias o fundamentales, las normas secundarias o derivadas de carcter ~eneral y abstracto (leyes) y las normas establecidas para un caso concreto y prtlcular (decisiones administrativas y sentencias judiciales). 527 Debe obser524 Para el afamado profesor de la Facultad de Derecho de Toulouse, s~pone la 'idea de "leyes fundamentales, es decir, de leyes superiores al poder ~o, y cuya utilidad estriba en dar fuerza normativa a las prcticas y ciales de la Constituci6n" (Principios de Derecho Pblico y Constitucional,
la superlegalidad legislativo ordinacostumbres esenp. 304).
T'eoria Pura del Derecho. Editorial Losada, Buenos Aires, p. 109. Curso de Derecho Constitucional. Tomo 1, p. 59. Cfr. Kelsen, op. cit., pp, 96 a 98. Como bien dice Xifra Heras comentando el pensaFel,lto ~el ilustre jurisfil6sofo viens, las . normas primarias o fundamentales "son las que, en a PIrmide que constituye cada sistema jurdico, ocupan el lugar ms alto; seeuadarias. las que
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DERECHO CONSTITUCIQNAL MEXICANO
varse que la mera fundamentalidad formal de la Constitucin jurdico-positiva no puede explicar la justificacin de sta, es decir, la fundamentacin material que debe tener, la cual ya no es de carcter jurdico. A esta fundamentacin se refiere veladamente Kelsen al aludir a la "norma fundamental hipottica" y que, para nosotros, no es sino la Constitucin real y teleolgica de que hemos hablado.?" Ahora bien, si la Constitucin es la "ley fundamental" en los trminos antes expresados, al mismo tiempo y por modo inescindible es la "ley suprema" del Estado. Fundamentalidad y supremaca, por ende, son dos conceptos inseparables que denotan dos cualidades concurrentes en toda Constitucin jurdico-positiva, (} sea, que sta es suprema por ser fundamental y es fundamental porque es suprema. En efecto, si la Constitucin no estuviese investida de supremaca, dejara de ser el fundamento de la estructura jurdica del Estado ante la posibilidad de que las normas secundarias pudiesen contrariarla sin carecer de validez formal. A la inversa, el principio de supremaca constitucional se explica lgicamente por el carcter de "ley fundamental" que ostenta la Constitucin, ya que sin l no habra razn para que fuese suprema. Por ello, en la pirmide kelseniana la Constitucin es a la vez la base y la cumbre, lo fundatorio y lo insuperable, dentro de cuyos extremos se mueve toda la estructura vital del Estado, circunstancia que inspir a don Jos Ma. Iglesias el proloquio que dice: "Super constitutionem, nihil; sub constitutione, omnia I:" El principio de supremaca constitucional descansa en slidas consideraciones lgico-jurdicas. En efecto, atendiendo a que la Constitucin es la expresin normativa de las decisiones fundamentales de carcter poltico, social, econmico, cultural y religioso, as como la base misma de la estructura jurdica del Estado que sobre stas se organiza, debe autopreservarse frente a la actuacin toda de los rganos estatales que ella misma crea -rganos primarios- o de los rganos derivados. Dicha autopreservacin reside primordialmente en el mencionado principio, segn el cual se adjetiva el ordenamiento constitucional como "ley suprema" o "lex legum", es decir, "ley de leyes". Obviamente, la supremaca de la Constitucin implica que sta sea el ordenamiento "cspide" de todo el derecho positivo del Estado, situacin que la convierte en el ndice de validez formal de todas las leyes secundarias u ordinarias que forman el sistema jurdico estatal, en cuanto que ninguna de ellas debe oponerse, violar o simplemente apartarse de las disposiciones constitucionales. Por ende, si esta oposicin, violacin o dicho apartamiento se registran, la ley que provoque estos fenmenos carece de "validez formal", siendo susceptible de declararse "nula", "invlida", "inoperante". Q "ineficaz" por la va jurisdiccional o poltica que cada orden constitucional concreto y especfico establezca.v"
ocupan los puestos inferiores y derivan de las primeras su validez y su contenido", agregando que "Esta distincin es, sin embargo, relativa: las leyes, ordinarias son derivadas con respecto a las constitucionales y fundamentales con relacin a los decretos administrativos" (Op. cis., p. 58). 528 Vase en este mismo capitulo el pari.grafo II. 529 "Sobre la Constituci6n, nada; bajo la Constituci6n, todo." li30 El importante tema del control constitucioaal de las lCfes lo abordamos en nuestro libro El Juicio d. AmpGTO, capitulos cuarto y quinto, a cuyas considerl'Cones nos remitimos.
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Del principio de supremaca de la Constitucin y de su aplicacin en la dinmica jurdica se derivan varias consecuencias que sera prolijo enunciar. Podemos sostener, sin embargo, que algunas de ellas son el fundamento de diversas instituciones constitucionales que en distintos regmenes jurdicos se han estructurado diferentemente. As, Xifra Heras, por no citar a otros tratadistas, apunta como "consecuencias fundamentales" de la supremaca constitucional las siguientes:
a) El control de la constitucionalidad de las leyes que se impone a raz de la necesidad de que la constitucin debe condicionar el ordenamiento jurdico en general. "b ) La imposibilidad jurdica de que los rganos deleguen el ejercicio de las competencias que les ha atribuido la constitucin, pues, como afirma Eismen, los diversos poderes constituidos 'existen en virtud de la constitucin, en la medida y bajo las condiciones con que los ha fijado: su titular no lo es de su disposicin, sino slo de su ejercicio. Por la misma razn que la constitucin ha establecido poderes diversos distintos y repartidos los atributos de la soberana entre diversas autoridades, prohbe implcita y necesariamente que uno de los poderes pueda descargar sobre otro su cometido y su funcin: de la misma manera que un poder no puede usurpar lo propio de otro, tampoco debe delegar lo suyo a uno distinto'."531
Sin temor a equivocarnos, podemos aseverar que la doctrina ha coincidido en la sustancia conceptual del principio mencionado y ha sido el constitucionalismo norteamericano, desde sus albores, el que lo ha definido con ms precisin. En efecto, H amilton deca que: "No hay proposicin ms evidentemente verdadera como la que todo acto de una autoridad delegada contrario a los trminos de la comisin, en virtud de la cual lo ejerce, es nulo. Por lo tanto, ningn acto legislativo contrario a la Constitucin puede ser vlido. Negarlo equivaldra a afirmar que el delegado es superior a su comitente, que el servidor est por encima de su amo, que los representantes del pueblo son superiores al pueblo mismo, que las personas que obran en virtud de poderes pueden hacer no solamente lo que esos poderes no los autorizan a hacer, sino aun lo que ellos les ., prohben."532 Adems, en el clebre fallo del caso "Marbury vs. Madison", Marshall vierte Ios siguientes conceptos contundentes y definitivos sobre el principio de supremaca constitucional: "Los poderes del Legislativo quedan definidos y limitados; y para que esos lmites no puedan equivocarse ni olvidarse, fue escrita la Constitucin..." "La Constitucin controla a cualquier acto legislativo que le sea repugnante; pues de no ser as, el Legislativo podra alterar la Constitucin por medio de una ley comn...", "el acto legislativo contrario a la Constitucin no es una ley...", "los tribunales deben tomar en cuenta la Constitucin y la Constitucin es superior a toda ley ordinaria del Legislativo, y entonces la Constitucin y no tal ley ordinaria tiene que regir en aquellos casos en que ambas seran aplicables".
IBt
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Op. cit., tomo 1, p. 61. El Federalista, nmero LXXVIII.
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En el caso a que nos referimos, William Marbury haba sido designado)uez de paz para el Distrito de Columbia por el presidente Adams y el secretano de Estado de su sucesor, o sea, de Jefferson, que fue Madison, se neg a entregar el nombramiento respectivo. Marbury, basndose en la Ley Orgnica de los Tribunales Federales que expidi el Congreso de los Estados Unidos, otorgando competencia originaria a la Suprema Corte para librar "mandamus", ejerci este recurso ante dicho alto tribunal. La Corte consider que tal leyera contraria a la Constitucin Federal, porque conforme a sta, y en los casos de "mandamus", no tena jurisdiccin originaria, sino apelada. Por esta causa, la Corte deneg la peticin de Marbury, proclamando en la sentencia correspon-. diente el principio de supremaca constitucional, incluso frente a las leyes federales, despus de haber estimado incongruentemente con dicha denegacin, que el promotor del recurso desechado s haba sido legtimamente designado y que tena derecho a ocupar el. cargo para el que fue nombrado.F" El principio de supremaca constitucional, por otra parte, ha asumido algunas variantes en el rgimen jurdico de la Francia contempornea que le han restado su rigidez original y quiz su respetabilidad en aras de las exigencias legislativas que impone la siempre cambiante realidad sociopoltica y econmica. Estas variantes o temperamentos, para hablar con mejor terminologa, se registraron en la Constitucin de la postguerra expedida en octubre de 1946 y se reiteraron en la de 1958, que fue adoptada en el referendum de 28 de septiembre de este ltimo ao. En la primera se establece un sistema muy curioso de control o preservacin constitucional. Si una ley votada por la Asamblea Nacional puede considerarse contraria a la Constitucin, y si a juicio del Comit Constitucional, compuesto por el Presidente de la Repblica, el presidente de la Asamblea Nacional, el presidente del Consejo de la Repblica y por siete miembros de dicha asamblea, aqulla amerita la revisin del pacto fundamental, tal ley secundaria no entra en vigor hasta en tanto no se hubiere reformado la Constitucin en el precepto o preceptos contravenidos, si el caso lo requiere. Como se ve, la Constitucin aludida de Francia hace nugatorio el principio de supremaca, al admitir la posibilidad de que se ajuste una disposicin de ndole constitucional a una ley secundaria, mediante la reforma de la primera. Dentro de un sistema parecido, la actual Constitucin de la Repblica francesa que se adopt en septiembre de 1958, encomienda su preservacin a un organismo creado por ella, denominado Consejo Constitucional. Sus facultades consisten en velar por la "regularidad" de las elecciones del Presidente de la Repblica, de los diputados y senadores (funcin poltica), as como en mantener la supremaca de la Ley Fundamental frente a ordenamientos secundarios que la pudieren contravenir (funcin jurdica). Estos son susceptibles de examinarse por dicho Consejo antes de su promulgacin, con el objeto de determinar si se oponen o no a la Constitucin. En el supuesto afirmativo, ninguna ley ordinaria puede entrar en vigor. Como se ve, el sistema de control constitucional imperante en Francia es de ndole jurdico-poltica, no jurisdiccional como nuestro amparo, pues aparte de que la tutela de la Constitucin no se confa a los tribunales, sino al mencionado Consejo, la actividad de ste, en el desempeo de sus funciones protectoras, se excita por otros rganos estatales, o sea, por el Presidente de la Repblica, el Primer Ministro o por los presidentes
533 El fallo a que aludimos, pronunciado en el ao de 1803, puede consultarse en el tomo In de la Revista Mexicana de D"echo Pblico, pp. 317 a 343, en que se encuentra su traduccin ntegra.
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de la Asamblea Nacional (que corresponde a nuestra Cmara de Diputados) o del Senado (Arts. 61 y 62). Adems, el "precontrol" constitucional que ejerce dicho Consejo no se despliega en inters de los ciudadanos, sino en el de los poderes pblicos "para mantener entre ellos la separacin de funciones establecidas por la Constitucin", segn lo afirma Maurice Duoerger, agregando que el mencionado rgano interviene antes de que las leyes ordinarias entren en vigor para suspender su aplicacin hasta que se constate su constitucionalidad. "Si el consejo, aade el citado tratadista, declara el texto (de la ley) inconstitucional, no puede ser aplicado ni promulgado, sino despus de la revisin de la Constitucin", facultad que corresponde al Senado y a la Asamblea Nacional conjuntamente.P'"
El reconocimiento de una normacion prevalente en diversos pases y en distintas pocas histricas, conduce a la conclusin de que el principio de supremaca constitucional tiene una indiscutible antecedencia en el decurso de los tiempos. As, ya Cicern hablaba de la "nata lex' y de la "scripta lex", afirmando que sta, como producto de la voluntad humana, no deba contrariar a la primera, que era la que se derivaba de la naturaleza de las cosas. En el pensamiento jurdico de la Edad Media, uno de cuyos principales exponentes fue Santo Toms de Aquino, tambin se habl de la subordinacin de las leyes humanas a las leyes divinas y a las leyes naturales. Por otra parte, no debe olvidarse la jerarqua normativa que exista en el derecho espaol del medioevo, en el sentido de que las leyes escritas deban respetar las normas consuetudinarias y ambas, a su vez, los principios del Derecho Natural, integrado por reglas derivadas de la naturaleza del hombre como criatura divina. En los regmenes coloniales ingleses se proclam la superioridad de las leyes de Inglaterra sobre las constituciones y las leyes locales de cada colonia, proclamacin que sirvi de antecedente inmediato al principio de supremaca constitucional establecido en la Carta federal norteamericana de 1787.
B. El principio de supremaca en el constitucionalismo mexicano

Este principio se consagra en el artculo 133 de la Constitucin de 1917 que corresponde al artculo 126 de nuestra Ley Fundamental de 1857, siendo .el texto-de dicho precepto el siguiente: "Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todoslos tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado, sern la ley suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber' en las Constituciones o leyes de los Estados." Parece ser que la primera parte del propio artculo otorga el carcter de Supremaca no slo a la Constitucin, sino tambin a las leyes dadas por el
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lnstihltions Politiques et Droit Constitutionnel. Coleccin "Themis", Edicin 196ft
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Congreso federal que emanen de ella 5 34 bis y a los tratados internacionales que celebre el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. No obstante, a pesar de esta declaracin, la supremaca se reserva al ordenamiento constitucional, pues tanto dichas leyes como los mencionados tratados, en cuanto a su carcter supremo, estn sujetos a la condicin de que no sean contrarios a la ConsttucionF" condicin que omiti el artculo 126 del Cdigo Fundamental de 1857. La hegemona de la Constitucin, es decir, del derecho fundamental interno de Mxico, sobre los convenios y tratados en que se manifiesta el Derecho Internacional Pblico, se corrobora por lo que establece el artculo 15 de nuestra Ley Suprema, en el sentido de que no son autorizables, o sea, concertables, tales convenios o tratados si en stos se alteran las garantas y los derechos establecidos constitucionalmente para el hombre y el ciudadano.i" La mencionada hegemona confirma, pues, el proverbio iglesista que proclama que sobre la Constitucin nada ni nadie". En conclusin, reservndose el principio de supremaca a la Constitucin Federal, frente al rgimen que
534 bi.s Para el maestro Mario de la Cueva existen dos tipos de leyes que emanan del Congreso de la Unin, es decir, las materiales y las formales. Nuestro distinguido tratadista afirma al respecto: "Algunas de las leyes que emite el poder legislativo constituyen el desarrollo de los preceptos constitucionales, esto es, son el cuerpo y el alma de la Constitucin que se expanden, determinando, precisando y diciendo con la mayor claridad y en todos sus detalles, lo que son y lo que significan el cuerpo y el alma de la ley fundamental, o lo que es igual: son normas que hacen explcito el sentido pleno de los textos constitucionales; son, por decirlo as, la Constitucin misma, fuerza viva que se desarrolla siguiendo sus leyes internas para explicar a los hombres todo lo que es, pero sin salirse nunca ni de su cuerpo ni de su alma, sin transformarse en lo que no es." Al referirse al segundo de dichos tipos, afirma De la Cueva que el grupo respectivo "est formado por las normas que dicta el congreso para regular los diversos aspectos de la vida social, como dice Villoro, sobre 'materia distinta de la constitucin'; son las normas secundarias simpliciter que integran las distintas ramas del derecho positivo: el administrativo, el penal, el civil, el mercantil, etctera. De estas normas debe decirse que emanan de la Constitucin, pero en un sentido meramente formal." (T'eoria de la Constitucin. Edicin 1982, pp, 113 y 115). 535 As lo ha resuelto nuestra Suprema Corte en la ejecutoria Vera Jos Antonio. Semanario Judicial de la Federacin. Quinta poca. Tomo XCVI, p. 1639. Por su parte, el constitucionalista mexicano Felipe Tena Ramrez participa de nuestro punto de vista al afirmar que: "Aunque la expresin literal del texto autoriza a pensar a primera vista que no es slo la Constitucin la ley suprema, sino tambin las leyes del Congreso de la Unin y los tratados, desprndese sin embargo del propio texto que la Constitucin es superior a las leyes federales, porque stas, para formar parte de la ley suprema, deben 'emanar' de aqulla, esto es, deben tener su fuente en la Constitucin; lo mismo en cuanto a los tratados, que necesitan 'estar de acuerdo' con la Constitucin. Se alude -as al principio de subordinacin (caracterstico del sistema norteamericano) de los actos legislativos respecto a la norma fundamental." (Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, 1968, p. 17.) Esta misma tesis la sostuvo el licenciado don Ramn Rodrguez al comentar el artculo 126 de la Constitucin de 1857, afirmando al efecto que "Si las leyes que emanan de la Constitucin o los tratados internacionales contravienen a los preceptos de la misma Constitucin violando las garantas individuales, vulnerando o restringiendo la soberana de los Estados o alterando los derechos del hombre y del ciudadano, tales leyes y tratados no se ejecutan, no se cumplen, porque la justicia federal puede y debe impedirlo conforme a los artculos 101 y 102, con el fundamento slido y legal de que contravienen a los preceptos constitucionales; luego, la nica ley que en rigor legal, ideolgico Y gramatical puede llamarse suprema es la Constituci6n. No es cierto, por lo mismo, que las leyes que de ella emanen y los tratados internacionales sean leyes supremas de la Repblica" (Derecho Constitucional. Edicin 1875, pp. 702 y 703). 586 El estudio del articulo 15 ,constitucional lo emprendemos en nuestra obra Las Garatltias Individuales", a cuyas consideraciones nos remitimos. (Cfr. Cap. VII.)
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instituye no tiene validez formal ni aplicabilidad las convenczones internacionales que la contravengan. Por lo que concierne a la segunda parte del artculo 133, cuyo sentido irreflexiva e inconsultamente fue tomado por los constituyentes de 1856-57 de la Constitucin Federal norteamericana y reproducido por el Congreso de Quertaro de 1917, apunta lo que en la doctrina se llama control difuso" o autocontrol constitucional" por parte de las autoridades judiciales, cuestin sta que estudiamos en nuestra obra El Juicio de Amparo", a cuyas consideraciones nos remitimos, ya que atae a la temtica de la misma.":" Hemos aseverado anteriormente que, siendo la Constitucin la Ley Fundamental, no puede estar supeditada a otra y, en caso de que se la repute como la prolongacin de un rgimen jurdico constitucional anterior, no por esta circunstancia debe ser sometida a 19S imperativos de ste. El supuesto contrario hara nugatorio el principio de supremaca, ya que la Constitucin posterior estara siempre ligada, en una relacin de subordinacin inadmisible, a la Constitucin anterior. Dicho principio, en consecuencia, contribuye a fundar lgica y jurdicamente la legitimidad constitucional de que ya hemos hablado, y proyectada esta idea a la Constitucin de 1917, jams puede sostenerse con validez que es espuria, porque su elaboracin y expedicin no se ajustaron a las normas de la Constitucin de 1857, toda vez que, si bien es verdad que reform a sta siguiendo sus lineamientos generales en lo que a algunas decisiones fundamentales se refiere, surgi con absoluta independencia, sin la cual no hubiese sido la expresin del poder constituyente del pueblo mexicano ejercido por el Congreso de Quertaro. La doctrina proclama, segn se ha dicho ya, que este poder constituyente no debe estar restringido por normas anteriores o, como dice Recasns Siches,sS8 "el poder constituyente no puede hallarse sometido a ningn precepto positivo, porque es superior y previo a toda norma establecida; por eso el poder constituyente, cuando surge in actu, no reconoce colaboraciones ni tutelas extraas, ni est ligado por ninguna traba; la voluntad constituyente es una voluntad inmediata, previa y superior a todo procedimiento estatuido; como no procede de ninguna ley positiva, no puede ser regulado en sus trmites por normas jurdicas anteriores". . Pes bien, en la Constitucin se crean rganos (o poderes) encargados del ejercicio del poder pblico del Estado. Estos rganos o "poderes" son, por consiguiente, engendrados por la Ley Fundamental, a la cual deben su existencia y cuya actuacin, por tal motivo, debe estar subordinada a los mandatos c?nstitucionales. Es por esto por 10 que los rganos estatales, de creacin. y vida derivadas de la Constitucin, nunca deben, jurdicamente hablando, VIOlar o contravenir sus disposiciones, pues sera un tremendo absurdo que a una autoridad constituida por un ordenamiento le fuera dable infringirlo.
Refirindose a las diferencias esenciales entre el poder constituyente y los "poderes constituidos", Recasns Siches corrobora las apreciaciones que acaba587
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Cfr. Captulo cuarto. Filosofa del Derecho, p. 160.
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mos de verter, argumentando indirectamente en favor de la Iegitimidad de l.a Constitucin de 17, al asegurar que "el Poder Constituyente es por esencia urntario e indivisible. No es un poder coordinado a otros poderes d~vididos (l.egislativo, ejecutivo y judicial) ; antes bien, es el fundamento ommcomprer;slVo .d..e todos los dems poderesw de sus delimitaciones; permanece firme la tesis emitda por Sieyes: la elaboracin de una constitucin primera supone ante todo un poder constituyente; y as, del concepto mismo de Constitucin se deduce la diferencia entre el Poder Constituyente y los Poderes Constituidos; stos derivan su ttulo de unidad del poder soberano; todas las competencias, facultades y poderes constituidos se fundan en la Constitucin fundamental o primera y como sta obra del poder constituyente, derivan por ende de l; pero cuando no hay Constitucin, entonces no existe ningn poder constituido con ttulo jurdico-positivo; el nico poder legtimo es el constituyente't.F" De acuerdo con estas ideas, la actividad del legislador ordinario, originado por y en la Constitucin, debe estar sometida a los imperativos de ella y los fundamentales o efectos objetivos de dicha actividad, o sea las leyes, tienen, consiguientemente, que supeditrseles tambin y, en caso de contradiccin, debe optarse por la aplicacin de la Ley Fundamental, lo cual no es otra cosa que la expresin del principio de la supremaca constitucional. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en mltiples ejecutorias que sera prolijo enumerar, ha sentado jurisprudencia en el sentido de proclamar en forma abierta y clara la supremaca constitucional, estatuida en los preceptos antes aludidos de nuestra Ley Fundamental. Las ejecutorias de referencia giran alrededor del principio mencionado, abordando otras cuestiones constitucionales ajenas al tema que ocupa nuestra atencin, por lo que procederemos a transcribir la parte relativa de los considerandos de dos de ellas, con el fin de no ser demasiado extensos, en caso de que nos refirisemos a todas. As, en la ejecutoria "Valds Juan",540 se asienta la tesis de que "las autoridades del pas estn obligadas a aplicar ante todas y sobre todas las disposiciones que se dieren, los preceptos de la Constitucin federal", y en la que lleva el nombre de "Faller Flix", de 25 de marzo de 1918,541 se establece que "La adopcin de la forma de gobierno republicana, representativa y popular es una obligacin que la Constitucin Federal impone a todos los Estados (Art. 115), y ninguno de ellos puede eludir esta obligacin sin infringir la Constitucin; la divisin del poder pblico en tres departamentos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tal como se establece en el artculo 49 constitucional, es obligatoria para los Estados, tanto porque es uno de los requisitos fundamentales de existencia de todo gobierno r~p~~~entativo, popular, cuanto porque el expresado artculo 115 sup~ne tal dlvlslon.' y porque no puede existir legalmente en los Estados poder runguno contrano !ila Constitucin Federal, ya que las constituciones locales no deben con traverur a la Federal (Art. 41) ." ~deII!s. de las te~is anteriormente mencionadas, la Suprema Corte tiene establecida jurisprudencia en el sentido de que "Las constituciones particulares y las leyes de los Estados no podrn nunca contravenir las prescripciones de la
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Op. cit., p. 160. Semana".o Jud~c~al de la Federacin. Tomo XV, p. 672. Semanario JudiCial de la Federacin. Tomo 11, p. 1101.
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Constitucin Federal; sta es, por consecuencia, la que debe determinar el lmite de accin de los poderes federales, como en efecto lo determina, y las facultades expresamente reservadas a ellos no pueden ser mermadas o desconocidas por las que pretenden arrogarse los Estados."542
El artculo 133 de la Constitucin, que consagra el principio de la supremaca de la Ley Fndamental, est compuesto de dos partes segn hemos dicho: una en que se contiene dicho principio por modo eminentemente declarativo o dogmtico, y otra en la que impone de manera expresa la observancia del mismo a los jueces de cada Estado. Estimamos que esta segunda parte del mencionado precepto constitucional es incompleta, ya que no alude a las dems autoridades distintas de los jueces locales, como obligadas a acatar preferentemente la Constitucin sobre disposiciones secundarias que la contraren. Adems, tampoco en dicha segunda parte se expresa que la Constitucin debe ser acatada con preferencia a las leyes federales, cualquiera que sea su naturaleza. Esas dos omisiones notorias que afectan al artculo 133 constitucional en cuanto que no previene ql\e toda autoridad del Estado debe observar preferentemente las disposiciones de la Ley Fundamental sobre las secundarias, ni establece dicha obligacin en el caso de que las normas contraventoras sean de ndole federal, pueden subsanarse mediante una recta interpretacin del aludido precepto, tomando en cuenta el principio de la supremaca constitucional tal como se ha expuesto con antelacin y cohonestando aqul con la disposicin contenida en el artculo 128 del Cdigo Supremo, que ordena: "Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su cargo, prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen." ~n efecto, el principio de supremaca constitucional implica que la Constitucin tIene en todo caso preferencia aplicativa sobre cualquier disposicin de ndole secundaria que la contrare, principio que tiene eficacia y validez absoluta tanto por lo que respecta a todas las autoridades del pas, como por lo que atae a todas las leyes no . constitucionales. De lo contrario, esto es, si dicho principio slo operara frente a una sola categora de autoridades y ante cierta ndole de leyes, la observancia de la Constitucin sera tan relativa, que prcticamente se rompera el rgimen por ella instituido. Por otra parte, si en el artculo 128 c.onstitucional se impone a todo funcionario la obligacin de guardar sin distI.ngos de ninguna especie la Constitucin, es evidente que la intencin del legIslador constituyente fue en el sentido de revestir al ordenamiento supremo ~~ primaca aplicativa sobre cualquier norma secundaria, as como de constrernr a toda autoridad, y no slo a los jueces locales como inexplicablemente se expresa en el artculo 133, a acatar los mandatos de la Ley Fundamental contra disposiciones no constitucionales que la contraren.
A guisa de mera referencia histrica, debemos recordar que el principio de supremaca constitucional se consagr en los diferentes documentos jurdicos
542 Aplndice al tomo CXVllIs . tesis 268 de la Quinta poca del Semanario Judicial de ~ Fedetacin; y tesis 78 de la Compilacin 7119.1965, Materia General. Tesis 77. del Apln.. tlICe 1975, Volumen General.
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fundamentales por medio de los cuales se adopt la forma federal de Esta;~o para nuestro pas. As, en el artculo 24 del Acta Constitutiva de la Federacion de31 de enero de 1824, se dispuso que "Las Constituciones de los Estados no podrn oponerse a esta Acta ni a lo que se establezca en la Constitucin general por tanto, no podrn sancionarse hasta la publicacin de esta ltima". En el Cdigo poltico de 1824, el consabido principio se proclam en su artculo 161, fraccin 111, como obligacin de los Estados en el sentido "De guardar y hacer 'guardar la Constitucin y leyes generales de la Unin, y los tratados hechos o que en adelante se hicieren por la autoridad suprema de la Federacin con alguna potencia extranjera." La Constitucin Federal de 1857, en su artculo 126, de manera enftica declar el principio de supremaca constitucional, estableciendo que dicha Constitucin, "las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados hechos o que se hicieren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Congreso, sern la ley suprema de toda la Unin", y que "los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados.">" En el congreso de Quertaro, el invocado artculo 126 fue convertido literalcnente en el artculo 133 de la Constitucin vigente, sin que, por otra parte, el principio de supremaca constitucional que consagra se hubiese incluido en el proyecto presentado por don Venustiano Carranza. Nuestro actual precepto fue reformado en el ao de 1934, sin alterarse su sentido, mediante las adiciones consistentes en la declaracin de que los tratados internacionales debiesen estar de acuerdo con la Constitucin y ser aprobados por el Senado y de que los jueces de cada Estado se arreglaran a ella, a las leyes emanadas de la misma y a dichos tratados, "a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados".
VII.
A.
EL PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL
Exposicin del principio
La supremaca no opera sola para conseguir el aseguramiento o la efectividad de la Constitucin, sino que, con vista a este objetivo, se complementa con otro principio: el de rigidez. Este principio se opone al llamado de flexibilidad constitucional, que significa que la Ley Fundamental es susceptible de ser reformada, modificada y adicionada por' el legislador ordinario, siguiendo el mismo procedimiento que se adopta para la creacin y alteracin de la legislacin secundaria. Por el contrario, el principio de rigidez constitucional indica que para llevar a cabo alguna modificacin o reforma a la Constitucin, es necesario seguir un procedimiento especial, en el que las diversas autoridades y organis548 Este precepto fue tomado del artculo VI, prrafo segundo, de la Constituci6n norteamrica de 1787, cuyo texto es el siguiente: "Esta constitucin y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas y los jueces de cada Estado estarn obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la Constitucin o las leyes de cualquier Estado."
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mos que tienen injerencia integran un "poder" extraordinario, sui gneris, al que se ha denominado, por algunos autores, "constituyente permanente" . Como se ve, pues, el principio de rigidez constitucional evita la posibilidad de que la Ley Fundamental sea alterada en forma anloga a las leyes secundarias, esto es (refirindonos ya a nuestro orden jurdico), por el Congreso de la Unin cuando se trate de leyes federales o para el Distrito Federal, o por las legislaturas de los Estados cuando sean locales, poniendo de esta manera a la Constitucin General a salvo de las actividades legislativas del poder ordinario respectivo. El principio de que tratamos se encuentra contenido en el artculo 135, que expresa: "La presente Constitucin puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unin, por el voto de-las dos terceras partes de los individuos presentes. acuerde las reformas o adiciones, y que stas sean aprobadas por la mayora de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unin o la Comisin Permanente har el cmputo de los votos de las legislaturas y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas" (Art. 127 de la Constitucin del 57). al precepto, como puede verse, compone al poder encargado de llevar a cabo las modificaciones, alteraciones o reformas a la Constitucin, con e1 Legislativo Federal (Congreso de la Unin) y las legislaturas locales de las entidades federativas. El principio de rigidez de una Constitucin, opuesto al de flexibilidad, garantiza la efectividad de la supremaca de la misma, como ya dijimos. En efecto, de nada servira que una Ley Fundamental fuera suprema, si fcilmente y siguiendo el procedimiento comn establecido para la alteracin de una ley secundaria, pudiera modificarse, ya que, en el supuesto de que el legislador insistiera en que rigiera una ley opuesta a las normas constitucionales, podra sin ningn inconveniente realizar su objetivo, reformando simplemente la disposicin de la Constitucin que fuese contraria al contenido de la ley secundaria. Son, por tanto, los principios de supremaca y rigidez constitucionales los que deben concurrir para hacer efectivo el imperio de la Constitucin. A propsito de la facultad de adicionar o reformar la Constitucin con que el artculo 135 inviste conjuntamente al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados, surge una cuestin importante que se plantea en la siguiente forma: los mencionados rganos legislativos federales y locales -a los cuales hemos denominado, de acuerdo con algunos tratadistas, "Poder Constituyente" nicamente para el efecto de distinguirlos del Poder Legislativo ordinario en sus respectivas funciones -pueden ad libitum, sin ninguna restriccin, alterar totalmente la Constitucin, cambiando los principios jurdicos y sociales que la inspiraron y que la informan, sustituyendo, verbigracia, un rgimen federativo por uno centralista o uno republicano por uno monrquico? De acuerdo con la interpretacin gramatical del-artculo 135 constitucional (127 de la Constitucin del 57), se desprende que, teniendo el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados la facultad de "reformar" la Constitucin, sin restriccin o salvedad alguna, es lgico que pueden modificarla to.-
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talmente, desde el momento en que una reforma, en el sentido amplio de la palabra, implica toda alteracin. Sin embargo, nosotros no estamos de acuerdo con esta interpretacin meramente gramatical de los trminos relativos del precepto constitucional aludido, en primer trmino, porque la interpretacin de tal ndole es la menos idnea de las interpretaciones y, en segundo lugar, porque las conclusiones a que nos conduce estn desmentidas por diversas consideraciones, tanto de ndole constitucional como doctrinal. -, En efecto, el concepto de "reforma" implica necesariamente una modificacin parcial, puesto que si fuere total, se tratara de una sustitucin o transformacin. Una reforma es algo accesorio o anexo a algo principal, que es precisamente su objeto; por consiguiente, cuando se elimina lo principal, la reforma no tiene razn de ser. Por tanto, la facultad reformativa que el artculo 135 confiere al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados equivale slo a una alteracin parcial de la Constitucin, por las razones ya dichas. Una reforma implica la adicin, la disminucin o la modificacin parcial de un todo, pero nunca su eliminacin integral, porque entonces no sera reforma, ya que sta altera pero no extingue. En otras palabras, reformar significa lgicamente alterar algo en sus accidentes sin cambiar su esencia o sustancia. De ah que la reforma se distingue claramente efe la transformacin, la cual opera la mutacin esencial o sustancial de una cosa. Por otra parte, el nico soberano, o el nico capaz de alterar o modificar la forma de gobierno (que sera el caso de una alteracin total o transformacin) es el pueblo, como lo dispone el artculo 39 constitucional en su norma respectiva, que textualmente dice: "El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de modificar o alterar la forma de su gobierno". Interpretando, pues, los artculos 135 y 39 constitucionales, en la relacin lgica que entre ambos debe existir, resulta que el primero de ellos no se refiere a ninguna facultad de alterar el rgimen gubernativo que el pueblo ha elegido como titular real del poder soberano, posibilidad que concede el segundo a la nacin, por lo que debemos concluir que las atribuciones de modificar y reformar la Constitucin con que estn investidos el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, en manera alguna involucran la de sustituir los principios polticos que informan a dicho ordenamiento, los cuales en su conjunto integran la forma de gobierno, o sea, la representativa, democrtica y federal (Art. 40). Adems, siendo propia de la soberana popular la facultad de alteracin del rgimen de gobierno, y teniendo aqulla por caracterstica la inalienabilidad, tal como lo declara el artculo 39 constitucional, es lgico y evidente que el pueblo no pudo haberse despojado o desposedo de ella para conferirla al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados, rganos que slo son titulares del ejercicio del poder pblico, limitado por la propia Constitucin y por la legislacin ordinaria-en general. Doctrinalmente, casi todos los autores estn contestes con la idea de que las atribuciones que la Ley Fundamental imputa a los poderes legislativos federales y locales, en el sentido de llevara cabo reformas y adiciones a la Cons-
TEORA DE
LA CONSTITUCIN
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titucin, de nmguna manera equivalen a la posibilidad jurdica de alterar a sta sustancialmente en sus principios esenciales y caractersticos y, menos an, abrogarla, pues siendo aqullos entidades autoritarias engendradas por ella, es ilgico que la destruyan sin destruirse ellos mismos. As, Recasens Siches F": refirindose a la cuestin que preocupa nuestra atencin, sostiene que "el caso de reforma constitucional est limitado por barreras infranqueables. La reforma, para que merezca la calificacin de tal y no caiga bajo el concepto de otra alteracin totalmente distinta, no puede llegar a cambiar la esencia de la Constitucin, no puede comprender la modificacin del supremo poder del Estado; esto es, por ejemplo, no puede transformar un rgimen democrtico en un rgimen autocrtico, ni viceversa; tal alteracin no puede ser contenido de una reforma, sino que requiere un acto primario del Poder Constituyente, uno, indiviso e ilimitado. Esto es as sencillamente por la siguiente consideracin, harto clara y fundamental. El rgano o poder autorizado para reformar la Constitucin es tal porque recibe su competencia de la Constitucin; de ella, por consiguiente, podr modificarse todo aquello que no se refiere esencialmente a la titularidad del supremo poder (que es la soberana, agregamos nosotros), pero de ninguna manera este punto, pues en el momento en que tal hiciese, negara la fuente de su propia existencia, y competencia, y lo que resultase representara la fundacin originaria de un nuevo sistema jurdico sin conexin ni apoyo en el anterior; representara una ruptura total con el orden jurdico anterior, aunque se produjese pacfica e incruentamente". Por su parte, Len Duguit 5 4 5 afirma que sobre la potestad reformadora y legislativa de los poderes pblicos, existen ciertas ideas, principios y tradiciones jurdicas y sociales, que no pueden ser vulneradas por las autoridades. Se expresa as dicho autor: "Dondequiera que haya un legislador, incluso en los pases que no practican el sistema de constituciones rgidas, estar siempre limitado por un poder supremo al suyo. En la propia Inglaterra, donde la omnipotencia del Parlamento est considerada como un principio esencial, hay ciertas reglas superiores que la conciencia misma del pueblo ingls se resiste a dejar violar por el Parlamento." Ms claramente resuelve el problema que nos hemos planteado el tratadista alemn Carl Schm'itt,546 aseverando: "que la Constitucin puede ser reformada no quiere decir que las decisiones polticas fundamentales que integran la substancia de la Constitucin puedan ser suprimidas y substituidas por otras cualesquiera mediante el Parlamento" (en nuestro Derecho, por el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados). "Los lmites de la facultad de reformar la Constitucin resultan del bien entendido concepto de reforma constitucional. Una facultad de "reformar la Constitucin, atribuida por una normacin legal-constitucional, significa que una o varias regulaciones legal-constitucionales pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales; pero slo bajo el supuesto de que queden garantizadas la identidad y la continuidad de la Constitucin, considerada como un todo. La facultad de reformar la Constitucin contiene, pues, tan slo la facultad de practicar, en las prescripciones legalconstitucionales, reformas, adiciones, refundiciones, supresiones, etc.; pero man644
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Op. cis., p. 159. Manuel de Droit Constitutionnel, p. 282. Teora de la Constitucin, pp. 30 Y 120.
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teniendo la Constitucin, no la facultad de dar una nueva Constitucin, ni . tampoco la de reformar, ensanchar o sustituir por otro el fundamento propio de esta competencia de revisin constitucional". . Por su parte, el eminente jurisconsulto mexicano don Emilio Rabasa al mterpretar el artculo 127 de la Constitucin de 1857, que equivale al 135 de la vigente, abunda en la idea de que la facultad de reformar y adicionar la Ley Fundamental no es absoluta, sino que est limitada por los principios polticos y jurdicos sustanciales eNe caracterizan a un rgimen constitucional. Se expresa as el distinguido maestro al tratar la cuestin relativa a la ereccin de territorios en Estados: "Es mal fundamento, para apoyar la ereccin de territorios el artculo 127, que dice la manera de hacer las reformas de la Constitucin en general. Las reglas del artculo 72, especiales para lo que se refiere a modificacin de la divisin territorial, son las que rigen la materia y tienen precisamente por objeto exceptuarla de los procedimientos comunes del artculo 127. De admitirse tal fundamento, ste sera igualmente aceptable para declarar territorio un Estado entero, y si esto fuese posible habra que aceptar que con los procedimientos reformatorios del artculo 127 se puede cambiar la forma de gobierno, lo que est en contradiccin con el sentido comn, adems, de estarlo con el mismo artculo 127, que slo consiente adiciones )1 reformas, pero no destruccin constitucional de la Constitucin; y con el 39, que reserva al pueblo el derecho de modificar la forma de gobierno.":"
Al tratar la misma cuestin relativa al alcance y extensin de las facultades reformativas de la Constitucin con que se acostumbra investir a determinados rganos en ella previstos, don Felipe Tena Ramrez sostiene conclusiones opuestas de las que se derivan de las teoras esbozadas con antelacin.
Asienta el citado autor que el error de tales teoras (como las de Schmitt y Recasns Siches principalmente) "consiste en considerar como constituido al rgano revisor (o sea, el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados en nuestro sistema constitucional), cuyas funciones son en verdad de constituyente", y que "cuando el poder creador, autor de la Constitucin, funda un rgano capaz de alterar la Constitucin le transmite, total o parcialmente, sus propias facultades constituyentes", agregando que "Nada importa que ese rgano sea creacin del Constituyente ~ no por ello es un poder constituido, pues carece de facultades de gobernar y slo las tiene para alterar la Constitucin, que es fuente de facultades para los Poderes gobernantes. Ese poder revisor es, pues, continuacin del constituyente que lo cre."548
La consideracin que formula Tena Ramrez en el sentido de que el "poder revisor" no es un poder constituido, sino una prolongacin o emanacin funcional del Constituyente, no nos parece acertada. En efecto, el llamado "poder revisor" en nuestro orden constitucional no se traduce sino en el Congreso de la Unin y en las legislaturas de los Estados, segn lo previene el artculo 135 de la Constitucin; en otras palabras, dicho "poder" no es un organismo unitario, no es una entidad autoritaria con sustantividad propia, por
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La Organizacin PoUtica de Mxico. Derecho Constitucional Mexicano, pp. 71 y 72.
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lo que no se puede decir que en nuestro sistema constitucional la facultad reformativa de la Ley Suprema est encomendada a un rgano especial. Lo que sucede es que el artculo 135 instituye una colaboracin o cooperacin entre el Poder Legislativo Federal y los poderes legislativos de los Estados para alterar la Constitucin, circunstancia que no autoriza a presumir siquiera que el ordenamiento fundamental sea reformable por un rgano especial, con personalidad propia, distinto de los organismos anteriormente aludidos. Si las reformas a la Constitucin se realizan por la colaboracin antes mencionada, es evidente que tales actos no se ejecutan sino por poderes constituidos, como son el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, rganos que, por tal motivo, no actan ilimitadamente, sino conforme a sus facultades constitucionales, que en lo tocante a la alteracin de la Ley Suprema ya quedaron connotadas. Si las legislaturas de los Estados y el Poder Legislativo Federal son poderes constituidos, cmo es posible que Tena Ramrez afirme que dichas entidades legisladoras integran el llamado "poder revisor" al que dicho distinguido autor le atribuye el carcter de constituyente?, ya que los poderes constituidos no pueden, en ltimo anlisis, sino componer otro poder constituido, porque lgicamente la naturaleza del todo se establece en razn directa de la naturaleza de las partes. En conclusin, teniendo el llamado "poder revisor" el carcter de poder constituido, es evidente que no puede ser tambin poder constituyente, ya que de lo contrario se infringir el principio lgico de la no contradiccin. Por tanto, si el Congreso de la Unin y las (iegislaturas de los Estados no deben estimarse funcionalmente, desde el punto de vista del artculo 135 constitucional, como un "organismo constituyente", resulta que la funcin especfica de reformar y adicionar la Constitucin tiene los lmites que esta misma fija los cuales quedaron apuntados con antelacin.!" Resuelto ya el anterior problema.f'" fcilmente se puede dar solucin tambin a aquel que consiste en la cuestin de si puede haber dentro del mismo articulado constitucional preceptos o disposiciones que sean inconstitucionales. El asunto se puede decidir en el sentido de que, si las adiciones o modificaciones preceptivas o normativas de la Constitucin pugnan con el espritu ge549 Sin embargo, como lo hace notar el mismo Tena Ramrez (Derecho Constitucional, p. 70), don Emilio Rabasa parece sustentar la tesis opuesta al afirmar en su obra anteriormen~e citada lo siguiente: "El poder nacional supremo, que es el nico capacitado para la ommpotencia, porque su autoridad no tiene lmites constitucionales que no sean legalmente franqueables, se ejerce por una cooperacin que nuestra Ley Fundamental ide para suplir al plebiscito; del poder legislativo central y el legislativo local, concertando el voto del Congreso Federal con los de los Estados como entidades polticas iguales." 550 Estimamos pertinente advertir que esta afirmacin no implica que en la doctrina no SIga debatindose la cuestin concerciente al alcance de las facultades reformativas de la Constitucin por parte de los rganos establecidos ad hoc. Asi, v, gr., Paolo Biscaretti distingue en ello concuerda con Karl Loetuenstein) entre lmites implcitos y lmites explcitos de Ichas facultades. Respecto de los primeros, que substancialmente consisten en los principios f undamentales que integran el espritu esencial de la Constitucin, manifiesta que los argumentos en que se basan no le parecen "convincentes", sin dar ninguna razn que los refute, y en cuanto a los segundos, precisamente por su "explicitud", si los considera eficaces, toda v1e9z que es la misma Ley Suprema la que los consigna (Cfr. Dere"l:ho Constitucional, edicin 65, pp, 279 a 286). '
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neral que informan a la Ley Fundamental, estn evidentemente afectadas de inconstitucionalidad, por las razones y argumentos ya expuestos, no obstante que la Suprema Corte de Justicia ha establecido la tesis de que dentro del texto mismo de la Constitucin no puede haber o surgir la oposicin entre . dos o ms disposiciones de la misma, porque unas consignan la regla general y otras la especial y viceversa, tesis que fue sustentada con motivo de la aparente antinomia que existe entre el artculo 27 constitucional, en la parte relativa a la procedencia de la expropiacin por causa de utilidad pblica y el segundo prrafo del artculo 14. No obstante, la inconstitucionalidad a que nos acabamos de referir se establece desde el punto de vista del contenido de los preceptos en pugna, ya que en cuanto a su rango normativo formal todas las disposiciones constitucionales participan del mismo carcter primario (en oposicin al secundario que ostentan los preceptos de las leyes ordinarias) y sera un paralogismo afirmar que de dos o ms artculos de la Constitucin unos fuesen constitucionales y los otros no. Es lamentable que la Suprema Corte no se haya an preocupado del problema que tratamos anteriormente, o sea, el de la fijacin de los lmites y restricciones que deben establecerse en relacin con las facultades de reforma y adicin constitucionales que otorga el artculo 135 al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados. N o obstante, la tesis a que acabamos de hacer alusin, es decir, la que asienta que no puede existir jurdicamente una disposicin de la Constitucin que a su vez sea inconstitucional, implcitamente contiene la idea de que el poder o actividad que desarrollan los mencionados organismos legislativos es omnmoda y no encuentra barreras en la Ley Fundamental, al insinuar la posibilidad de que nunca puedan llegar a existir preceptos constitucionales que pugnen con la Constitucin. Sin embargo, nuestro mximo tribunal federal debe abordar el problema planteado y resolverlo atingentemente, en el sentido de fijar la extensin al alcance del artculo 135 constitucional, delimitando las facultades que confiere al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados, mxime que para su resolucin no tendra que acudir a nociones extraas y ajenas a la Constitucin, pues, como antes afirmamos, en sta se encuentra la propia solucin, al establecer la relacin interpretativa entre los artculos 39, 40 Y 135 constitucionales.
B. Gestacin parlamentaria del artculo 135 constitucional

Por va de referencia histrica recordemos que el artculo 135 de la Constitucin vigente corresponde al artculo 127 de la Constitucin de 1857, coincidiendo ambos preceptos en su texto.
Este artculo 127 provino del artculo 125 del Proyecto constitucional elaborado por la Comisin respectiva, que estableca: "La presente Constitucin puede ser adicionada o reformada. Mas para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitucin, se requiere: que un congreso por el voto nominal de dos terceras partes de sus miembros presentes, acuerde qu artculos deben
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reformarse; que este acuerdo se publique en los peridicos de toda la Repblica tres veces antes de la eleccin del congreso inmediato; que los electores al verificarla, manifiesten si estn conformes en que se haga la reforma, en cuyo caso lo harn constar en los respectivos poderes de los diputados; que el nuevo congreso formule las reformas, y stas se sometern al voto del pueblo en la eleccin inmediata. Si la mayora absoluta de los electores votase en favor de las reformas, el ejecutivo las sancionar como parte de la Constitucin."
El texto transcrito "fue devuelto a la Comisin porque se crey que estableca intiles moratorias que hacan casi imposible todo cambio reclamado por la opinin't.?" habindose presentado en su lugar uno ms sencillo, segn el cual la reforma constitucional deba ser votada "por dos tercios del congreso y aceptada por la mayora de los electores que nombren a los diputados del congreso siguiente, al que toca decretar el resultado". 552
El nuevo precepto proyectado fue impugnado por Zarco, quien argument que por virtud de la representacin poltica de la ciudadana que dentro de todo rgimen democrtico tienen los diputados reunidos en asamblea, sera ocioso acudir a la votacin popular para que se aceptara o rechazara alguna reforma a la Constitucin, mxime que, por lo general, las modificaciones a sta entraan cuestiones polticas, sociales o de la otra ndole que escapan muchas veces a la apreciacin del pueblo. "Si el pueblo delega su soberana en el legislador, deca tan insigne constituyente, a ste toca dar toda clase de leyes sin recurrir al cuerpo electoral, y sin la reforma de la Constitucin es un punto grave en que debe evitarse toda precipitacin, bien puede establecerse que iniciada y votada una reforma por un congreso, corresponde decretada como ley al congreso siguiente. Esta ser garanta suficiente, y as de una manera indirecta, en las elecciones, el pueblo se ocupar de la reforma, escogiendo a los que sobre ella han de resolver. "Las reformas constitucionales, continuaba Zarco, pueden recaer sobre cuestienes polticas o administrativas que requieran ciertos conocimientos prcticos, y sin hacer el menor agravio al buen sentido del pueblo, puede asegurarse que sern superiores a la inteligencia de los electores. Hay tambin la dificultad de la computacin de votos de todos los electores, y esta dificultad puede aun retardar las medidas ms tiles. El principal defecto del artculo consiste en que una vez establecido el sistema representativo, se apela a la democracia pura hasta donde cabe en el sistema de la comisin."553 Don Jos<Mara Mata, en defensa del rejerendum de los electores como me'dio para introducir enmiendas constitucionales, sostuvo que Zarco parti "de un supuesto falso", pues "no habiendo eleccin directa sino indirecta en segundo grado, y no exigindose para la reforma el voto de todos los ciudadanos sino el de los electores, no se apela a la democracia, sino al sistema representativo en ms o menos grados, puesto que el elector es un delegado del pueblo. En los demcratas no hay inconsecuencia en ir a buscar la opinin del pueblo como fuente de acierto. Si se diera valor al argumento de que el pueblo no sabe y es 551 Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo 11, p. 590. 552 l d e m . '
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Ldem.
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DERECHO
CO~STITCCIO::-;AL
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ignorante, sera preciso quitarle el derecho de elegir, porque no sabr escoger a los hombres capaces de velar por sus intereses't.v" En apoyo del pensamiento de Mata, don Melchor Ocampo insisti en la tesis postulada por el artculo 125 del proyecto, en el sentido de que las reformas a la Constitucin deban someterse al voto de los electores, y reafirmando su confianza en stos y en el pueblo que los designa, el distinguido michoacano afirmaba: "Si considerando la cuestin en abstracto se puede exagerar la ignorancia del pueblo, hablando de reformas constitucionales, de cuestiones polticas y administrativas, cuando se desciende a la prctica se ve que la dificultad no es tan grave como se presenta. Una vez iniciada la reforma, la explicarn la prensa y la tribuna, la imprenta sobre todo la pondr al alcance del espritu de los electores, se las presentar ya digeridas, por decirlo as, para que ellos resuelvan por ejemplo si es conveniente que el primer magistrado del pas sea electo por muchos o por pocos. Entonces para fallar sobre las reformas bastar lo que los franceses llaman grueso buen sentido y nada ms. "Cuando el orador no saba lo que era tringulo, agrega Ocampo, ni hipotenusa, ni catetos, no comprenda cmo era que el cuadrado de la hipotenusa fuera igual al de los catetos; pero cuando se le explic lo que esto quiere decir, le pareci casi verdad de Pero Grullo. As en las reformas, cuando se explique lo que en ellas importan, el elector ser apto para resolver y no hay que exagerar la dificultad presentando la cuestin en abstracto."555
A quien debe considerarse como incorporador al sistema mexicano y con variantes vernculas de la forma para modificar la Constitucin imperante en los Estados Unidos, es a don Guillermo Prieto. Al combatir el artculo proyectado y refutar las ideas expresadas por sus defensores, se ostent como implacable enemigo del referendum popular en la cuestin concerniente a las reformas constitucionales.
"Consultar el voto de los electores, deca, ofrece gravsimos inconvenientes", agregando que "Los ciudadanos no sabrn si sern o no nombrados electores. Cuando lo sean, ignorando de qu se trata se encontrarn obligados sin discutir, sin razonar, sin instruirse, a contestar s o no. El Sr. Ocampo, que ciertamente merece el nombre de sabio, ha credo que para dar esta respuesta bastar el sentimiento del bien, pero su seora convendr en que para resolver cuestiones constitucionales se necesitan conocimientos que no han de reunir todos los electores. No es fcil resolver, por ejemplo, con un s o un no la cuestin del senado, que si ha parecido importuna en esta asamblea, dividi en Francia los pareceres de hombres eminentes, ponindose de un lado Lamartine y del otro Odilon Barrot, Los electores, por ms que diga el seor Ocampo, no tienen ciencia infusa, ni alguna inspiracin extraa que los ilumine. El buen sentido y el talento por s solos no harn que un hombre pueda preparar una lmina para el daguerrotipo; el buen sentido y el talento no bastarn para que otro tomando un telescopio, pueda hacer clculos astronmicos. Pero el Sr. Ocampo, refirindose al teorema del cuadrado de la hipotenusa y de los catetos, ha dicho que 'basta una sencilla explicacin para comprender las verdades cientficas. Esto es cierto,
554 G:;5
Op. cit., p. 591. I dem, pp, 591 Y 592.
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pero entonces en cada colegio electoral debe haber un catedrtico que d explicaciones, y este maestro ser una rbula, un tinterillo, que si se trata del teorema geomtrico, enseara que la hipotenusa es una figura cuadrada o redonda. A dnde vamos a parar con estos absurdos que se quieren derivar del sentimiento del bien? A la insurreccin contra la razn y el sentido comn. "Iniciada la reforma, prosigue Prieto. habr electores que la quieran ms o menos amplia, ms o menos restringida, que la quieran con ciertas restricciones, y cmo cabe todo esto en el s o no en el nico monoslabo que les permite articular la comisin? Queremos seguir la voluntad del pueblo, se dice, queremos conocerla para que a ella se sujete el legislador; proclamamos la libertad de la discusin para la reforma, pero a nuestras preguntas slo se ha de responder s o no. Esto es una burla, es una ironia., un plagio de la libertad de imprenta de Beaumarchais. Esta no es libertad, es el atrs de un centinela, es el grito de un pedagogo, y no hay soberana con consigna, no hay libertad con mordaza, no hay discusin con gendarmes. Cuando la opinin pblica quiera una reforma con ciertas modificaciones, no encontrar ni la frmula para expresar su pensamiento, porque tiene un candado en la boca que slo le deja decir s o no. "Si los electores, concluye dicho diputado constituyente, quedan reducidos a mquinas de decir s o no .. no es menos triste la condicin del segundo congreso, que slo tiene facultad para contar los votos. Los representantes del pueblo, aunque en ellos se ha delegado la soberana del pueblo, tienen que guardar silencio en muchas cuestiones, porque sus credenciales estn truncas, porque hay eclipses en sus poderes, porque tienen en la cmara una manzana velada, la cuestin resuelta por los electores. El congreso no es ya legislador, es la mquina que da la ltima manipulacin qumica a productos ajenos. "Si no se quiere seguir el antiguo sistema, somtase la reforma al examen y al voto de las legislaturas, verdaderos representantes de los Estados, y as se seguir el principio federal, y sobre todo se tendr un homenaje a la razn y al saber, al saber que hoyes el blanco del epigrama y del sarcasmo como si fuera posible renegar de la ciencia y de la sabidura, como si la Humanidad, anhelando sumergirse en las tinieblas de la barbarie, pudiera sublevarse contra el entendimiento, contra la ms preciosa facultad que plugo conceder el Ser Supremo, para entregarse ciega al yugo del instinto salvaje y brutal."556
Con base en. las ideas expuestas por Prieto, la Comisin present un nuevo texto que, aprobado en el Congreso Constituyente por sesenta y siete votos contra catorce, se convirti en el artculo 127 de la Ley Fundamental de 1857 y que corresponde, segn dijimos, al artculo 135 de la Constitucin vigente. En el Congreso de Quertaro, el proyecto del mencionado precepto, tomado casi textualmente del citado artculo 127, se aprob sin discusin, debiendo recordar, por ltimo, que el artculo 135 se adicion en octubre de 1966 en cuanto que el cmputo de los votos de las legislaturas en lo que atae a las reformas o adiciones constitucionales y la declaracin de que stas queden incorporadas a la Ley Suprema, pueden formularse tanto por el Congreso de la Unin, cuando est reunido, como por la Comisin Permanente durante sus periodos de receso.
656
oi. cit., pp.
608, 609, 610 Y 611.
374 VIII. LA
REFORMABILIDAD CONSTITUCIONAL
A. Las reformas en general

Casi todas las constituciones del mundo prevn su "reformabilidad", es decir" la modificabilidad devsus preceptos respecto de aquellos puntos normativos que no versen sobre los principios que componen la esencia o sustancia del orden por ellas establecido. Ahora bien, la funcin reformativa de la Constitucin, como de cualquier ley secundaria, no debe quedar al arbitrio irrestricto de los rganos estatales a los que se atribuya la facultad respectiva, sino que tiene que estar encauzada por factores de diferente tipo que justifiquen, bajo diversos aspectos, sus resultados positivos. En otras palabras, toda reforma a la Ley Fundamental debe tener una justa causa final, o sea, un motivo y un fin que realmente respondan a los imperativos sociales que la reclamen. Sin esta legitimacin, cualquiera modificacin que se introduzca a la Constitucin no sera sino un mero subterfugio para encubrir, tras la apariencia de una forma jurdica, todo propsito espurio, antisocial o demaggico. Por tanto, en qu medida debe reformarse la Ley Suprema para que las enmiendas a sus preceptos verdaderamente se justifiquen desde el punto de vista de la realidad social? Cul sera el criterio deontolgico que normara su modificabilidad? La norma jurdica positiva traduce una forma o manera de regulacin bilateral, imperativa y coercitiva de mltiples situaciones dadas en el mundo ontolgico, en la objetividad social. Por eso en el Estado existen dos rdenes fundamentales: el fctico y el jurdico, entre los cuales debe haber una leal adecuacin, una verdadera correspondencia de tal suerte que el precepto no sea sino el elemento formal de ordenacin del hecho. Pero la norma de derecho no slo debe ser continente de los muy variados aspectos de la realidad social, sino que, dada su tendencia valorativa enfocada primordialmente hacia la consecucin de la igualdad y la justicia, debe asimismo consistir en un ndice de modificacin social con miras a un mejoramiento o a una superacin de las relaciones humanas dentro del Estado. Si no se atribuyese esa virtud a la norma jurdica, sta sera nicamente simple reflejo de la realidad, en la que predominan las desigualdades y las injusticias, que, de esa guisa, seran sancionadas por el Derecho. La normacin est en razn directa con -el objeto o la materia normados que inciden en distintos mbitos de la realidad social, de tal manera que siendo sta por naturaleza cambiante, el Derecho tampoco debe ser esttico o inmodificable. Por ende, uno de los atributos naturales de la leyes su reformabilidad, pero para que una reforma legal se justifique plenamente debe propender hacia la obtencin de cualquiera de estos dos objetivos: sentar las bases o principios de un mejoramiento o perfeccionamiento social o brindar las reglas segn las cuales pueda solucionarse satisfactoria y eficazmente un problema que afecte al pueblo o subsanarse una necesidad pblica. Por el contrario, si la alteracin al orden jurdico no obedece a dichas causas finales, que implican su autntica motivacin real, ser, patentemente injustificada y slo
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explicable como mera frmula para encubrir o sancionar, con toda la fuerza del derecho, propsitos mezquinos y conveniencias de hombres o de grupos interesados. La susceptibilidad reformativa de las leyes ha denotado siempre un serio peligro para los pueblos, ya que, radicando la facultad respectiva en sus llamados rganos representativos, queda al arbitrio de stos la introduccin de alteraciones al orden jurdico, las cuales muchas veces no slo no se justifican, sino que abiertamente se contraponen a las autnticas aspiraciones sociales y son lesivas del ser y del modo de ser de la sociedad. El peligro de que la regla no responda a la realidad, de que el Derecho positivo no sea sino un obstculo para la evolucin social progresiva y un factor de infelicidad popular, se agiganta cuando el ordenamiento reformable es la Constitucin, puesto que es sta, como Ley Suprema, la que organiza el ser y el deber ser de las sociedades, cristalizando preceptivamente sus ms caros anhelos y tendencias. Es por ello por lo que, segn afirmbamos con antelacin, se ha implantado en los ordenamientos constitucionales un sistema para su reforma y adicin que ha sugerido al llamado principio de la rigidez constitucional, el cual no siempre ha dado los resultados apetecidos, consistentes en que cualquier alteracin a la Constitucin haya sido debidamente ponderada y meditada y tenga una verdadera motivacin real, ya que en cuntas ocasiones no ha servido sino para volver texto constitucional conveniencias o propsitos bastardos de gobernantes y sectores privilegiados, consolidando jurdicamente sus impopulares intereses econmicos o polticos. Desgraciadamente, entre nosotros la desnaturalizacin prctica del principio de rigidez constitucional ha operado frecuentemente. Seria prolijo mencionar los casos en que la Constitucin se ha reformado o adicionado para "legitimar" injustas e inigualitarias situaciones de hecho reprobadas o no autorizadas por sus preceptos. El relajamiento de tal principio ha obedecido, segn nuestro parecer, a dos factores fundamentales: a la falta de conciencia cvica, dignidad y patriotismo de los hombres que en determinados momentos han encarnado a los rganos en quienes nuestro artculo 135 constitucional desposita la facultad reformativa y de adicin de la Ley Suprema -Congreso de la Unin y legislaturas de los Estados-e- y a la inseguridad o ineficiencia que ofrece el propio precepto, por los trminos mismos en que est concebido y que lo convierten en inadecuado para el logro de la alta finalidad por la que se estableci, consistente en colocar la Ley Fundamental al margen de caprichosas, irreflexivas y atentatorias alteraciones. En efecto, basta que las dos terceras partes de los diputados y senadores que formen el qurum en ambas Cmaras acuerden las reformas y adiciones a la Constitucin y que stas sean aprobadas por la simple mayora de las legislaturas locales para que la alteracin constitucional opere; en otros trminos, con simples mayoras en el Poder Legislativo Federal yen los poderes legislativos de los Estados, la Constitucin puede ser reformada y adicionada, a pesar de que exista la posibilidad de la no aprobacin minoritaria de la alteracin correspondiente, que pudiere representar una fuerte corriente de opinin pblica. Adems, ya sabemos que desde el punto de vista de nuestra realidad poltica, los poderes legislativos de ambos rdenes son los menos indicados para introducir adiciones y reformas a la Constitucin, atendiendo a la falta de preparacin cultural, y especialmente jurdica, que ha caracterizado, an en pocas bastante
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recientes y salvo excepciones que confirman una penosa regla, a sus respectivos miembros, quienes, repudiados o no designados por el pueblo, sino nombrados por la magia de los "compadrazgos" o el favoritismo de los "hombres fuertes" de Mxico, abrigan como propsito fundamental el medro personal, desentendindose completamente del alto cometido que el puesto con el que fueron favorecidos debiera imponerles. En semejantes circunstancias, es obvio que una reforma o una adicin a la Constitucin, que por lo general supone arduos problemas tcnico-jurdicos y trascendentales cuestiones polticas, econmicas y sociales para la vida del pas, no haya podido con frecuencia ponderarse debidamente con la capacidad Cultural y moral que merece toda alteracin constitucional, precisamente por la ausencia de esta imprescindible condicin de atingencia de toda enmienda. Sin embargo, aun suponiendo al Congreso de la Unin y a las legislaturas locales integradas por verdaderos representantes populares conscientes de su alto deber como legisladores y dotados de capacidad y honestidad, no se eliminara totalmente la inseguridad que para el propio rgimen constitucional importa el actual sistema de su reformabilidad previsto en el artculo 135, porque, atendiendo a la transitoriedad de la representacin poltica de las personas que en una poca determinada funjan como senadores o diputados, siempre existir la amenaza de un desconocimiento, por parte de stos, acerca de los problemas y necesidades que de todo tipo se van gestando paulatinamente y que reclaman soluciones mesuradamente reflexivas que puedan responder, al convertirse en reformas o adiciones a la Constitucin, a una verdadera motivacin real con tendencia a la superacin y al mejoramiento del pueblo. Por ello, creemos que uno de los medios para hacer efectivo el principio de rigidez constitucional estribara en dar injerencia a la Suprema Corte de Justicia en toda labor de reforma o adicin constitucional cuya causacin estuviere implicada en cuestiones o problemas de ndole eminentemente jurdica, pues siendo dicho' alto organismo jurisdiccional el supremo intrprete de la Ley Fundamental, segn se le ha reputado por la tradicin y doctrina constitucionales, es evidente que sera el mejor habilitado y el ms apto para juzgar de la conveniencia, acierto y eficacia de toda enmienda aditiva o reformativa que se proponga a la Constitucin. Estimamos que si el artculo 135 constitucional se modificar en el sentido indicado, a la vez que se consolidara el principio de rigidez de la Constitucin, se complementara el rgimen de su preservacin cuyo funcionamiento est encomendado a la Suprema Corte, volvindolo ms congruente con el espritu que lo anima. En efecto, si el tribunal mximo de la Repblica es y ha sido el rgano supremo de control constitucional frente a los actos de cualesquiera autoridades que afecten la Constitucin, no existe justificacin alguna para considerar que la tutela a sus mandamientos y postulados slo se imparta respecto a la actuacin de las entidades estatales que por su propia naturaleza debe estar a ellos sometida -actos stricto-sensu y leyes secundarias-, y no en relacin con reformas o adiciones constitucionales sin verdadera motivacin real, que a la postre, adems de hacer nugatorio el principio de la supremaca de la Ley Fundamental, como ya se ha observado en muchas infelices ocasiones, acabaran poe quebrantar impunemente el espritu social, econmico y poltico que informa y anima al orden por ella establecido, slo para satisfacer apetitos personales y realizar designios impopulares. No dejamos de reconocer, por otra parte, que por ms perfecta que sea la frmula normativa en que se. contenga el principio de rigidez constitucional, el
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acierto y pertinencia de las reformas y adiciones a la Constitucin no podran lograrse positivamente sin la calidad humana de honestidad moral, preparacin cultural y espritu y dignidad cvicos, que deben concurrir en las personas fsicas que integren los organismos a los que se encomiende la importantsima y vital tarea de alterar la Ley Fundamental. Ese elemento humano es quiz de mayor significacin que todas las seguridades de tipo normativo que puedan establecerse para lograr que la Constitucin sea realmente rgida, y por ello, aun sin la injerencia de la Suprema Corte que proponemos en la labor reformativa o aditiva de nuestro ordenamiento supremo, podra abrigarse la esperanza de que sta realmente respondiese a una verdadera motivacin social, si los legisladores auscultaran la opinin pblica y recabaran el parecer de los sectores interesados en las alteraciones que se propongan y acogieran las observaciones vlidas que a stas hicieren.
B. La reforma a los principios fundamentales

Hemos aseverado que la Constitucin es la Ley Fundamental y Suprema del pas, ya que implica la base sobre la que se sustenta todo el derecho positivo, al establecer las normas torales que rigen la vida del Estado, su organizacin y las relaciones de las autoridades entre s y frente a los gobernados. Sobre la Constitucin ningn ordenamiento secundario debe prevalecer y en el caso de que ste se oponga a sus mandamientos, ostenta el vicio de nulidad ((ah origine". La fundamentalidad y la supremaca no explican por s solas el ser sustancial de la Constitucin, pues sta no es simplemente un documento jurdico en que se contengan sistematizadamente diversas normas bsicas del Estado. La Constitucin, para merecer con autenticidad este nombre, debe tener alma y sta se expresa en un conjunto de principios polticos, sociales y econmicos que no son el producto de la imaginacin de sus autores, sino que se encuentran arraigados en el ser, el modo de ser y el querer ser de un pueblo. En otras palabras, una verdadera Constitucin, que con exhaustividad amerite este calificativo y que no sea un mero documento jurdico-formal, debe traducir en preceptos supremos y fundamentales los atributos, modalidades o caractersticas ontolgicas de un pueblo, as como sus designios, aspiraciones o ideales que vaya forjando a travs de su polifactica vida histrica. Todos estos elementos, existentes en la ontologa y teleologa populares, se convierten en el contenido y alma de la constitucin positiva, es decir, en el substratum de sus normas jurdicas esenciales, segn hemos sostenido reiteradamente. Prescindiendo deliberadamente de diversas opiniones doctrinarias que corroboran las anteriores aseveraciones, puede afirmarse que sobre la Constitucin y como factores determinantes de su contenido, existen diferentes principios que se derivan por inferencia lgica del ser, del modo de ser y del querer ser de un pueblo. A estos principios los autores de Derecho Constitucional suelen designarlos con el nombre de t<decisiones polticas fundamentales", debindose agregar que no slo este calificativo los caracteriza, pues las "decisiones fundamentales" pueden ser, y de hecho son, de ndole social y econmica, segn hemos indicado con antelacin. ",.
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Ahora bien, ya hemos dicho en pginas anteriores que la modificabilidad de los principios esenciales que se contienen en una Constitucin, o sea, de !os que implican la sustancia o contextura misma del ser ontolgico y teleolgico del pueblo, y la facultad de sustituir dicho ordenamiento, son inher~nt~s. al poder constituyente. Por ende, slo el pueblo puede modificar tales pnncipros o darse una nueva Constitucin. Ni el congreso constituyente, cuya tarea concluye con la elaboracin constitucional, ni, por mayora de razn, los rganos constituidos, es decir, los que se hayan creado en la Constitucin, tienen semejantes atribuciones. Suponer lo contrario equivaldra a admitir aberraciones inexcusables, tales como la de que el consabido poder no pertenece al pueblo, de que la asamblea constituyente, una vez cumplida su misin, subsistie~e, y de que los rganos existentes a virtud del ordenamiento constitucional pudiesen. alterar las bases en que ste descansa sin destruirse ellos mismos. En resumen, si el poder constituyente es un aspecto inseparable, inescindible de la soberana, si dicho poder consiste en la potestad de darse una Constitucin, de cambiarla, esto es, de reemplazar los principios cardinales que le atribuyen su tnica especfica, o de sustituirla por otra, no es concebible, y mucho menos admisible, que nadie ni nada, fuera del pueblo, tenga las facultades anteriormente apuntadas. Estas consideraciones plantean, segn tambin hemos afirmado, un problema de trascendental.importancia que estriba en determinar la va o el medio que el pueblo puede utilizar para realizar esa potestad. Tal problema se traduce en las siguientes interrogaciones: Cmo puede el pueblo cambiar su Constitucin? Cmo puede sustituirla por una nueva que refleje el estado evolutivo que en los distintos rdenes de su vida haya alcanzado? Cmo puede reemplazar los principios esenciales polticos, sociales, econmicos o jurdicos que en un determinado ordenamiento constitucional se han plasmado? Las formas como estos objetivos pueden lograrse son generalmente las de derecho y las de hecho. Dentro de las primeras se comprende el referendum popular, o sea, la manifestacin de la voluntad mayoritaria del pueblo, a travs de una votacin extraordinaria, que apruebe o rechace no slo la variacin de los consabidos principios y la adopcin de distintos o contrarios a las constitucionalmente establecidos, sino la sustitucin de la Ley Fundamental. Adems, en la misma Constitucin puede disponerse que los rganos que ostenten la representacin popular convoquen, bajo determinadas condiciones, a la integracin de un congreso o asamblea constituyente para el efecto de que el pueblo, por conducto de los diputados que elija, se d una nueva Ley Suprema. Sin que constitucionalmente se prevean cualesquiera de las dos formas mencionadas, que es lo que sucede en Mxico, el poder constituyente del pueblo slo puede actualizarse mediante la revolucin, es decir, por modo cruento, rebelndose contra el orden jurdico-poltico establecido para conseguir la implantacin de otro, informado por principios o' ideas que su evoluci6n real vaya imponiendo. En la lucha civil as concebida, los contendientes seran los grupos que respectivamente pugnen por el mandamiento del orden constitucional existente o por la renovaci6n de ste. El triunfo de unos u otros en dicha contienda originar la realizaci6n de estos objetivos, afinnaci6n que est ca-
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rroborada por mltiples ejemplos que la historia universal y la de nuestro pas nos ofrecen prolijamente. As debe entenderse el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente, similar al artculo 128 de la Ley Fundamental de 1857. Su aplicacin depende de elementos fcticos que se registren en la realidad, pues "la fuerza y vigor" de dicho ordenamiento estn supeditados a la circunstancia de que los in conformes con l, los que se subleven contra sus instituciones, formen una mayora popular que derrote a los que lo sostienen. La victoria de los defensores de la Constitucin traera concomitantemente aparejada la aplicacin del consabido precepto, el cual quedara definitivamente sin observancia en el supuesto contrario. Igualmente hemos indicado que no debe confundirse el poder constituyente que, segn 10 hemos aseverado hasta el cansancio, pertenece al pueblo, con la facultad de adicionar o reformar la Constitucin que en nuestro orden jurdico corresponde al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados conforme a su artculo 135 (procedimiento de revisin constitucional segn Maurice Hauriou). Entre dicho poder y tal facultad hay una diferencia sustancial, pues mientras que aqul se manifiesta en la potestad de variar o alterar los principios esenciales sobre los que el ordenamiento constitucional se asienta, es decir, los que expresan el ser y el modo de ser de la Constitucin y sin los cuales sta perdera su unidad especfica, su consistencia ntima, su individualidad, la mencionada facultad nicamente debe ser entendida como la atribucin de modificar los preceptos constitucionales que estructuran dichos principios o las instituciones polticas, sociales, econmicas o jurdicas que en la Ley Fundamental se establecen, sin afectar en su esencia a unos o a otras.P'" Concebir fuera de estos lmites a la citada facultad equivaldra a desplazar en favor de rganos constituidos el poder constituyente, lo que adems de configurar un paralogismo, entraara la usurpacin de la soberana popular.
557 Esa distincin entre ambas potestades reformativas la aduce claramente Carl Schmitt, al sostener que "Es especialmente inexacto caracterizar como Poder Constituyente o p ouuoir constituant, la facultad, atribuida y regulada sobre la base de una ley constitucional, de cambiar, es decir, de revisar determinaciones legal-constitucionales. Tambin la facultad de reformar o revisar leyes constitucionales es, como toda facultad constitucional, una competencia legalmente regulada, es decir, limitada en principio. No puede sobrepasar el marco de la regulacin legal-constitucional en que descansa." "Reformar las leyes constitucionales no es una funcin normal del Estado, como dar leyes, resolver procesos, realizar actos administrativos, etc. Es una facultad extraordinaria; sin embargo, no ilimitada, pues, al seguir siendo una facultad atribuida en ley constitucional, es, como toda facultad legal-constitucional, limitada y, en tal sentido, competencia autntica." "Los rganos competentes para acordar una ley de reforma de la Constitucin no se convierten en titular o sujeto del Poder Constituyente. Tampoco estn comisionados para el ejercicio permanente de este Poder Constituyente; por tanto, no son una especie de Asamblea nacional constituyente con dictadura soberana, que siempre subsiste en estado de latencia." "...una Constitucin basada en el Poder constituyente del pueblo no puede ser transformada en una Constitucin de principio monrquico en vas de una 'reforma' o 'revisin' de las leyes constitucionales. Eso no sera reforma de la Constitucin, sino destruccin de la Constitucin". "Las decisiones polticas fundamentales de la Constituci6n son asuntos propios del poder Constituyente del pueblo alemn, y no pertenecen a la competencia de las instancias autorizadas para reformar y revisar las leyes constitucionales. -Aquellas reformas dan lugar a un cambio de Constitucin; no a una revisin constitucional" (Teorla de la Constituci6n, pp. 114,119, 120, 121 Y 122).
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De la exposicin que antecede, y que no es sino la reiteracin de ideas anteriormente emitidas, se deduce la ineluctable conclusin de que la facultad prevista en el artculo 135 constitucional en favor del Congreso de la Unin y de las legislaturas de los Estados para reformar y adicionar la Constitucin debe contraerse a modificar o ampliar las disposiciones contenidas en ella que no proclamen los principios bsicos derivados del ser, modo de ser y querer ser del pueblo, sino que simplemente los regulen. De ello se infiere que los citados rganos no pueden cambiar la esencia de la Constitucin al punto de transformarla en una nueva mediante la alteracin, supresin o sustitucin de. los aludidos principios. Gf!mo hemos afirmado insistentemente, la permisin jurdica contraria a esa prohibicin significara desplazar el poder constituyente, o sea, la soberana misma del pueblo, hacia rganos constituidos que deben actuar conforme a la Constitucin que instituye su existencia y no con la tendencia a destruirla.i'" y 558 bi s Los principios polticos, econmicos y sociales que preconiza la Constitucin de 17 Y sobre los cuales se sustenta el orden jurdico fundamental y supremo que establece, se descubren sin gran dificultad en la implicacin ontolgica y teleolgica del pueblo mexicano, modelada por su vida histrica misma. Desde la Constitucin de 1824, Mxico se organiz en una repblica despus del efmero imperio de Iturbide, para no abandonar jams esta forma de gobierno, que qued definitivamente consolidada al triunfo de las armas constitucionalistas en 1867 sobre el postizo rgimen de Maximiliano. Aunque la historia poltica de nuestro pas haya alternativamente oscilado entre el centralismo y el federalismo, esta ltima forma estatal, con las modalidades vernculas que no viene al caso tratar, qued consagrada desde la Constitucin de 1857 y en los documentos jurdico-polticos que la precedieron. La democracia, como aspecto orgnico y funcional de la soberana popular y como sistema de normativizacin del poder pblico, o sea, en cuanto que traduce un rgimen de gobierno en que dicho poder se desempea dentro de normas de derecho, siempre ha sido el anhelo que el pueblo mexicano ha pretendido realizar, no sin innmeras luchas polticas y civiles que no hace mucho tiempo convulsionaron constantemente su vida como nacin independiente. La implantacin del rgimen democrtico con los diversos principios que lo peculiarizan, tales como el de soberana popular, el de divisin de poderes,
558 Estas aseveraciones coinciden con el pensamiento de Sieyes, quien distingue entre "poder constituyente" y "poderes constituidos", imputando el primero a la nacin y considerando dentro de su naturaleza misma la potestad de crear y reformar la Constitucin. Agrega el que fuera uno de los ms destacados idelogos de la Revolucin francesa que los poderes constitucidos estn subordinados al Poder Constituyente, sin que deban, por ende, alterar sustancialmente la obra que de ste emana, o sea, la Constitucin. 558 bis El mismo criterio lo sustenta el distinguido maestro mexicano Mario de la Cueva al afirmar, contrariamente a lo que asevera Tena Ramrez, que "el poder reformador no puede tocar aquellos principios que la conciencia histrica del pas y de la poca considera esenciales para que exista una Constitucin", agregando que "la afirmacin de que en la Constitucin puede operarse la transmisin total de la soberana al rgano constituyente, es una negacin absoluta de la idea de soberana", y concluye que "la hiptesis de que el poder reformador podra, mediante reformas sucesivas o simultneas, sustituir la Constitucin por un ordenamiento nuevo, constituye una argucia y una burla que repugna a. la conciencia jurdica" (Op. cit., pp. 170 Y 171).
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el de normativizacin del poder pblico, el de goce y disfrute de garantas para el gobernado y el concerciente a la existencia de un medio jurdico para preservarlas contra cualquier acto de autoridad, cual es nuestro glorioso juicio de amparo, ha sido otra de las invariables finalidades a cuya obtencin ha propendido Mxico, aunada a los objetivos polticos y sociales que provocaron la Revolucin de 1910 y que se acogen en la Constitucin de 1917, tales como la no reeleccin presidencial y la consagracin de garantas sociales en materia obrera y agraria. El incompleto panorama que acabamos de esbozar nos advierte sin duda alguna que en la teleologa histrica del pueblq mexicano, hondamente cimentada en las viscisitudes polticas y necesidades sociales que durante su vida ha padecido, figuran los principios fundamentales que a continuacin sealamos: el republicano, el federal, el democrtico, el de no reeleccin presidencial y los que ataen a las garantas sociales en las materias mencionadas. La restriccin, supresin o sustitucin de estos principios slo incumbe al pueblo en ejercicio del poder soberano constituyente de que es titular. Por ende, ninguno de ellos puede ser restringido, suprimido o sustituido por el Congreso de la Unin ni por las legislaturas de los Estados, pues, segn hemos afirmado hasta el cansancio, la facultad de reformar y adicionar la Constitucin a que se refiere su artculo 135 no comprende tal potestad. No puede argirse vlidamente, por otra parte, que la representacin poltica del pueblo que tienen tales rganos legislativos incluya la capacidad de realizar los aludidos actos, pues ello entraara la enajenacin parcial de la soberana popular al desplazarse a su favor el poder constituyente, lo que pugnara contra los atributos de indivisibilidad e inalienabilidad que son sus notas esenciales. Ahora bien, si nicamente el pueblo puede suprimir, restringir o sustituir los consabidos principios, cmo puede realizar esta potestad? Ya hemos dicho que slo por medios violentos, o sea a travs de una revolucin o guerra civil que emprenda contra el orden constitucional que los contiene y las autoridades del Estado que lo sostengan. Tambin hemos manifestado que, si en la lucha cruenta que se desate para lograr estos objetivos triunfa la mayora popular, los propsitos que los mismos involucran se actualizan, bien mediante la expedicin de una nueva Constitucin, o bien por la alteracin sustancial de la vigente, debindose en ambos casos convocar a la instalacin de una asamblea constituyente. En cambio, en la hiptesis contraria, esto es, si la victoria corresponde a los defensores del orden constitucional actual, tendra su perfecta aplicacin el artculo 136, cuyo texto se da por reproducido. Los medios violentos para que el pueblo ejercite el poder constituyente no Son de ninguna manera aconsejables por razones obvias, mxime que pueden reemplazarse por medios pacficos de carcter jurdico-poltico y que nuestra Constitucin vigente no prev. El ms importante consistira en implantar el referendum popular, en el sentido de que las reformas o adiciones constitucionales que impliquen actos supresivos, restrictivos o sustitutivos de cualesquiera de los principios esenciales que se han esbozado, deben someterse a plebiscito, que sera la forma como el pueblo extemara su voluntad, aprobndolas o rechazndolas.
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La institucin del referendum popular traera consigo indiscutibles ventajas para la vida de nuestro pas, pues adems de reafirmar y complementar el rgimen democrtico en que ste se organiza, evitara los peligros de una dictadura legislativa o presidencial, poniendo a salvo de la posible y nunca descartable conducta antipopular de los rganos estatales encargados de reformar y adicionar la Constitucin, los principios polticos, sociales y econmicos fundamentales bajo los que nuestro pueblo ha querido vivir en una tendencia permanente de superacin desde que surgi como nacin independiente estructurada en Estado. Se ha hablado muy frecuentemente y en mltiples ocasiones de la potestad autodeterminativa de los pueblos como una de las facetas inherentes a su soberana. Pero en Mxico, esa capacidad resulta exigua y muy limitada sin referendum, ya que nuestro pueblo solamente la ejercita al elegir a sus gobernantes, y una vez efectuada la eleccin y durante los periodos funcionales que marca la Constitucin, est condenado a sufrir los riesgos de que, a pretexto de reformar o adicionar la Ley Suprema, los. rganos del Estado investidos con esta facultad supriman, restrinjan o sustituyan los citados principios fundamentales que con su vida y sacrificio ha proclamado en las distintas etapas de su historia. Hay que reconocer que dentro de nuestro actual orden constitucional, el pueblo de Mxico carece de la posibilidad de autodeterminarse exhaustivamente, puesto que la autodeterminacin no equivale solamente a la mera potestad de elegir gobernantes, sino a la externacin de la voluntad popular para aceptar o rechazar cualquier innovacin normativa sustancial a tales principios. Si el pueblo, por medios no violentos, no puede impedir su vulneracin, carece obviamente de capacidad autodeterminativa y esta situacin entraa una ominosa limitacin de su soberana. Es inconcuso que la eficacia real y positiva del referendum depende directamente de la madurez cvica del pueblo y sta, a su vez, de su educacin. Y es que el referendum es la ms alta y elocuente expresin de la democracia y el ms importante instrumento de seguridad para la soberana popular. Sin l, una y otra permanecen mutiladas, como acaece desgraciadamente en nuestro pas. Se ha observado el alentador y edificante fenmeno de que nuestro pueblo paulatinamente va adquiriendo esa madurez cvica. Sin embargo, est an lejos de alcanzarla en plenitud, mientras no se erradiquen el analfabetismo y la inconsciencia de los derechos ciudadanos y sociales que todava afectan a grandes sectores de la poblacin nacional. Ante esta triste pero no irremediable realidad, el referendum quiz sera actualmente no slo ineficaz sino negativo; Pero esta consideracin no excluye su bondad como institucin jurdicopoltica y cuya implantacin, en su debida y conveniente oportunidad, vendra a colmar una grave omisin en que ha incurrido nuestra Ley Fundamental.t"
559 No obstante que an no es oportuno adicionar el artculo 135 constitucional para implantar el referendum popular como nico medio incruento para modificar, sustituir o supnmir las declaraciones fundamentales sobre las que se sustenta la Ley Suprema de Mxico, no es ocioso ni superfluo postular, desde ahora, la adicin respectiva, que estara concebida en los trminos siguientes: Las reformas a esta Constitucin que afecten substancialmente la forma de Estado, l. forma de gobierno, las garantias del gobernado, las garantias sociales en materia agrara 'Y dll
383
IX.
A.
LA INVIOLABILIDAD
E~plicacin
DE LA CONSTITUCIN
previa
Este principio obviamente no implica que la Constitucin no pueda nunca contravenirse, hiptesis, por lo dems, irrealizable. Toda Constitucin es susceptible de infringirse por multitud de actos del poder pblico, posibilidad que ella misma prev. Tan es as que establece los medios jurdicos para impedir o remediar las contravenciones que las autoridades del Estado suelen cometer cotidianamente a sus mandamientos por una gama de mltiples causas que sera prolijo enunciar siquiera. En otras palabras, toda Constitucin provee a su autodefensa instituyendo sistemas de' control de diversos tipos, control que en Mxico se ejerce primordialmente a travs del juicio de aparoi?" En efecto, adems de las declaraciones dogmticas que proclaman las decisiones fundamentales de' que ya hemos hablado, de la institucin de garantas en favor del gobernado frente al poder pblico estatal y de la estructura gubernativa bsica del Estado, la Constitucin establece un conjunto de instrumentos adjetivos o procesales de diferente carcter para que, mediante su operatividad, se preserve y mantenga el, orden jurdico que crea y del cual es la Ley Fundamental y suprema, como ya dijimos, traducindose dichos instrumentos en lo que se llama la jurisdiccin constitucional.r" La inviolabilidad de la Constitucin denota un concepto que se vincula estrechamente a los de poder constituyente, supremaca, fundamentalidad y legitimidad de tal ordenamiento jurdico-poltico. Se afirma que la Constitucin es "inviolable" porque slo puede ser quebrantada, desconocida o reemplazada mediante el ejercicio de dicho poder, cuyo titular es el pueblo, toda vez que no es sino el aspecto teleolgico de su soberana. "Inviolabilidad", por ende, significa la imposibilidad jurdica de que la Constitucin sea desconocida, cambiada o sustituida por fuerzas que no emanen del poder constituyente o por grupos o personas que no expresen la voluntad mayoritaria del pueblo. Esta imposibilidad sebasa en la fundamentalidad y supremaca del ordenamiento constitucionalvya que el supuesto contrario equivaldra a admitir que las decisiones fundamentales que preconiza la Constitucin y su hegemona normativa estutrabajo, las declaraciones fundamentales en materia socioecon6mica y cultural y el juicio deamparo en su teleologa y procedencia, sern sometidas al rejerendum del pueblo en los trminos que establezca la Ley Reglamentaria respectiva, una vez que hayan sido aprobadas conforme al prrafo anterior!' No nos cansaremos de insitir en que slo con la adicin sugerida, Ja esencia de nuestra Constitucin dejara de estar constantemente amagada por los propsitos ocasionales de la poltica demaggica de quienes se dicen "representantes" de ciertos sectores del pueblo y quien~s, por lo comn, nicamente persiguen fines personalistas, usando el exhibicionismo histrin~co para tratar de alcanzarlos y haciendo gala de su ignorancia sobre las verdaderas motivaciones que deben fundar y justificar toda enmienda sustancial a la Constitucin. 500 Cfr. nuestra obra respectiva en su captulo cuarto. 561 Esta denominacin fue empleada hace ms de siete lustros por Mirkine Guetz1lch y ha adquirido carta de naturaleza en la doctrina moderna de Derecho Constitucional. En Mxico, el prestigioso investigador jurdico Hetor Ei Zamudio se ha encargado de difundirla en. su importante produccin escrita, principalmente en su obra <tEI Juicio de Amptlro".
384
viesen supeditadas a tales grupos o personas, circunstancias que, adems de contrariar el principio de soberana nacional, manifestaran un caso absurdo en el mbito del derecho.
B.
El cederecho" a la revolucin
Fcilmente se advierte que el principio de inviolabilidad constitucional no est reido con el que proclama el derecho a la revolucin" que corresponde al pueblo como potestad natural de su misma implicacin dinmica, pues no debe olvidarse que "inviolabilidad" no entraa "insustituibilidad" de la Constitucin. Ninguna generacin ciudadana puede ligar sempiternamente a sus sucedneas, en el devenir histrico de una nacin, con los lazos de un orden constitucional esencialmente inalterable. En cambio, la Constitucin es "inviolable" frente a cualesquiera movimientos que, sin ser autnticamente revolucionarios, la desconozcan, suspendan o reemplacen por un "status" poltico diferente. En otras palabras, toda Constitucin, ante las aspiraciones populares, frente a la vida social en constante evolucin, es evidentemente susceptible de abolirse y de ser sustituida por otra. Y es que una Constitucin, que hipotticamente se supone como fruto de la voluntad popular expresada a travs de sus representantes (congreso o asamblea constituyente) no debe encadenar al pueblo hasta el extremo de que siempre se vea obligado a ceir su vida a sus mandamientos, o sea, a someterse a los principios jurdicos, polticos, filosficos, econmicos o sociales que en un momento determinado puedan oponerse a la evolucin nacional y a los sentimientos de justicia. Por tanto, cuando dicho fenmeno discordante acontece, cuando un orden constitucional determinado experimenta el consiguiente periodo crtico, cuando no se ha legitimado ni existe la posibilidad de que se legitime por la adhesin popular a sus disposiciones, el pueblo tiene siempre la potestad (por no decir el "derecho") de desconocer la normacin constitucional que le sea incompatible, rebelndose contra el poder gubernamental que la sostenga, a efecto de organizarse jurdicamente conforme a sus designios mediante una nueva Constitucin. Sin embargo, si ello puede suceder tericamente, en la realidad es muy difcil, por no decir imposible, determinar cundo una rebelin contra un orden constitucional establecido entraa una autntica revolucin respaldada por las mayoras populares, o signifique un mero levantamiento minoritario auspiciado por ambiciones personalistas o sectarias que traduzcan la reaccin de las clases sociales privilegiadas contra los principios de justicia social consignados constitucionalmente. Frente a tal imposibilidad o, mejor dicho, previendo la causacin de este ltimo fenmeno, algunas constituciones, entre ellas la nuestra de 1917, en su artculo 136 dispone que, una vez sofocado el movimiento sedicioso, se impongan a sus dirigentes o partcipes las sanciones que establezcan las leyes que con arreglo a ellas se hubieren expedido.i'"
562 El invocado artculo 136, que equivale al 128 de la Constitucin de 1857, dispone que: "Esta Constitucin no perder su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelin se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno pblico se establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan luego como el pueblo recobre su liber-
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Claro est que la imposicin de tales sanciones, que obviamente debe ir precedida por el restablecimiento del orden constitucional quebrantado, slo es viable en el caso de que la rebelin no triunfe contra las fuerzas que sostengan a ste, pues si los insurrectos logran la victoria o al menos obtienen el dominio o la hegemona en la situacin cruenta que se haya producido, por el respaldo, el consenso o simplemente por la apata de las mayoras populares, no sera posible la restauracin de la Constitucin repudiada. Tal estado de cosas puede desembocar en la entronizacin de una abierta autocracia' (dictadura personal u oligarqua) repulsiva de toda ordenacin jurdica fundamental, o en la asuncin de los medios preparatorios indispensables para expedir una nueva Constitucin (periodo preconstitucional), tal como aconteci en Mxico, por ejemplo, en virtud de los movimientos revolucionarios que se desencadenaron a consecuencia del Plan de Ayuda y de los sucesos bien conocidos de 1910 y de 1913. Las anteriores consideraciones son suficientes para concluir que la vida poltica de cualquier conglomerado humano experimenta mltiples vicisitudes que se manifiestan en la ruptura o en la supresin de un stato quo existente por medios antijurdicos o ajurdicos, es decir, no autorizados o reprobados por el rgimen de derecho que conforme a dicho status. Sin embargo, no todos los fenmenos de ruptura o supresin de una situacin dada pueden calificarse como revoluciones, sino slo en la medida en que mediante la concurrencia popular mayoritaria, el consenso del pueblo o la aceptacin tcita o expresa por parte de ste, persigan un mejoramiento social en las esferas jurfdicas, polticas, sociales, econmicas o culturales. Por ende, cualquier movimiento que tienda a romper un stato quo determinado o a sustituirlo por otro, pero en cuyo ideario directo o inspirador no se descubra la finalidad de mejorar a las grandes masas mayoritarias de un pueblo en los diversos aspectos de su vida. no merecer el calificativo de "revolucin". , En la implicacin de la esencia misma de todo movimiento revolucionario genuino pueden observarse distintos atributos concurrentes que lo peeuliarizan, pues faltando alguno de ellos en cualquier fenmeno insurgente, ste no tiene el carcter de una verdadera revolucin. En nuestro modesto concepto, tales atributos pueden ser los siguientes:
. a ) Tendencia a romper o sustituir un estado de cosas jurfdico o fctico imperante por medios no autorizados o reprobados por ste; b) Que tal tendencia se manifieste en el designio fundamental de lograr el mejoramiento de las mayoras populares en los aspectos sociales, politicos, culturales o econmicos de su vida; e) Que las ideas o principios sobre los que dicho designio se sustente cristalicen en una normacin jurdica fundamental (Constitucin); o se reimplanten mediante el restablecimiento del orden constitucional quebrantado o subvertido que los consagre;
tad se restablecer su observancia, y con arreglo a ell~ y a las leyes que en su virtud se hubieran ~edido, sern j~ados, asi los que hubieren figurado en el gobierno emanado de la rebelin, Como los que hubieren cooperado a sta."
386
d) Que el movimiento de que se trate, una vez que haya triunfado sobre sus adversarios u opositores o conseguido la dominacin de la situacin anormal y violenta por l provocada, sea respaldado por una mayora popular o al menos aceptado expresa o tcitamente por ella.
1.
El primero de los atributos sealados excluye del ser de toda revol-
cion a aquellos fenmenos autorizados o no repudiados por un orden jurdico
o fctico existente para lograr su transformacin. Tal sucede, verbigracia, en el caso en que sea la propia Constitucin la que prevea un plebiscito o un referendum popular para alterar sustancialmente el rgimen por ella establecido y reemplazado por otro; as como en la hiptesis de que el mismo autcrata o dictador decida tolerar expresamente que el pueblo se autodetermine. Por otra parte, no debe confundirse una revolucin con la transformacin social y econmica que se opera en un pas sin alterar el orden constitucional. En efecto, en una Constitucin pueden estar consagrados determinados principios de carcter social o econmico, cuyo desenvolvimiento corresponde a la legislacin secundaria o a la poltica administrativa. Por ende, las leyes y los diferentes actos que de muy diversa naturaleza se expidan o realicen a propsito de tal desenvolvimiento no slo no modifican la Constitucin, sino que se ajustan a su espritu. En estricto sentido, en consecuencia, slo puede hablarse de revolucin cuando se quebrante un orden constitucional por modo cruento o violento y a travs de un movimiento que sea respaldado por una mayora popular o cuyos designios, al menos, sean tolerados por sta, sin resistencia. Tampoco debe identificarse el quebrantamiento o la ruptura de dicho orden con las contravenciones a determinados preceptos de la Constitucin por leyes o actos de autoridad por ms graves que aqullas sean. En efecto, la subversin del orden constitucional por parte del Gobierno entraa la tendencia constante y general a desconocer los principios fundamentales sobre los que descansa la Constitucin; en cambio, una mera infraccin a la Ley Suprema es de carcter casustico o particular, es decir, se registra en leyes o actos especficos de autoridad que se opongan a determinados mandamientos constitucionales; y tales leyes o actos slo pueden significar la ruptura del orden jurdico fundamental cuando puedan traslucir un designio persistente a violarlos. Cuando se desconocen los principios bsicos de la estructura constitucional de un Estado por parte del Gobierno a travs de una poltica legislativa o administrativa reiterada y general, el pueblo tiene la potestad para sublevarse contra sus autoridades a fin de restablecer el imperio de la Constitucin. 2. Si falta el segundo de los atributos mencionados, el movimiento de que se trata s610 significar una reaccin anti-social (contra-revoluci6n) o un simple impulso en vas de hecho para sustituir a los rganos principales de gobierno (cuartelazo o golpe de Estado). 3. La ausencia del tercero de los atributos citados, o sea, cuando no se persiga la creacin de una ordenacin jurdica fundamental. (Constitucin) que consolide las ideas O .postulados de. mejoramiento social o no se pretenda el restablecimiento del orden constitucional quebrantado, puede originar que el
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movimiento respectivo, al triunfar sobre sus adversarios o al dominar la situacin violenta que haya producido, abra las puertas a la autocracia, a la tirana o a la dictadura, incubando nuevas insurrecciones contra la regresin jurdica que significa. 4. Por ltimo, y respecto del cuarto atributo mencionado, si el movimiento de que se trate no es respaldado por una mayora popular ni es aceptado expresa o tcitamente por sta, es decir, si no se legitima socialmente no dejar de ser una rebelin cuyo sojuzgamiento traer consigo la represin penal contra sus dirigentes o partcipes o cuya victoria por la fuerza armada o la opresin mantendr al pas en constante agitacin o en una ominosa e indigna condicin servil. El concepto terico estricto de "revolucin" se compone mediante la reunin lgica de los cuatro atributos brevemente reseados, sirviendo como criterio de apreciacin para determinar si cualquier fenmeno cruento o violento que se registra en la vida de un pueblo merece o no el calificativo de verdadero y autntico acontecimiento revolucionario y si de este ltimo atributo participan o no los actos que lo hayan provocado. El jurista mexicano Jorge Carpizo expone un punto de vista acerca de la idea de "revolucin" que no coincide con nuestro pensamiento pero que sostiene un criterio interesante. Despus de sintetizar las opiniones que sobre dicho concepto sustentan Aristteles, los jesuitas espaoles encabezados por Mariana, Kropotkine, Lenin, Burdeau, Vasconcelos y Carlos Fuentes, considera que "Revolucin es el cambio fundamental de las estructuras econmicas", o sea, "la transformacin total de un sistema de vida por otro completamente distinto". Distingue a la revolucin de cualquier otro movimiento, afirmando que ste implica "el cambio parcial de las estructuras econmicas y total o parcial en las estructuras sociales, polticas o jurdicas". Clasifica los movimientos "segn su finalidad y segn quien los realiza" y desde estos dos ngulos formula la siguiente clasificacin, aseverando que "Segn la finalidad del movimiento, ste puede ser de ndole poltica o social. , "El movimiento poltico puede perseguir un cambio de. 1. Persona j 2. Principios jurdicos; 3. Sistemas, y 4. Independencia. "El cambio en la persona puede perseguir la destitucin de. 1. Un gobernante constitucional; 2. Un gobierno de facto; 3. Un usurpador, y 4. Un dictador. "El .cambio de principios puede perseguir la adicin o supresin de ciertas normas: 1. Fundamentales,si se refiere a una decisin fundamental del orden jurdico; 2. Primarias, si la norma es de ndole constitucional, y 3. Secundarias, si es una norma no constitucional. "El cambio de sistema es la renovacin de la forma de gobierno, la cual determina una modificacin profunda en el orden jurdico. As sucede con el paso de una monarqua a una repblica, o del sistema central al federal en una comunidad. "El movimiento de finalidad social persigue que el hombre pueda vivir me. jor, acabando con las injusticias sociales. . "Desde el punto de vista de quien tealice el movimiento, ste puede ser efectuado por: 1. El pueblo; 2. Una clase social; 3. Uno o ms de los poderes pblicos; 4. El ejrcito o parte de l, y 5; Una minora gil.
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"Los movimientos sociales siempre llevan implcito un cambio poltico o sea, el movimiento social en una etapa ms avanzada en el desarrollo de los movimientos.t'P'"
No compartimos el pensamiento de Jorge Carpizo, ya que su concepto extremista de "revolucin", en cuanto que sta entraa "la transformacin total de un sistema de vida por otro completamente distinto", no corresponde por su radicalismo a casi ningn movimiento que la historia poltica ha consiredaro como "revolucionario". La revolucin no necesariamente supone esa "transformacin total", puesto que es un movimiento que admite grados de variacin o cambio en las decisiones fundamentales de carcter poltico, social o econmico sobre las que se asiente el rgimen contra el que se dirige. As, puede haber, y fcticamente ha habido, revoluciones "polticas", "sociales" o "econmicas" en la vida de los Estados, segn hayan sido las decisiones fundamentales atacadas y sustituidas, sin que por modo absoluto y fatal, como lo pretende el citado autor, se deban cambiar esencialmente todas ellas ni reemplazarlas totalmente por las contrarias. Conforme a su criterio, en Mxico y en casi ningn pas del mundo se habran registrado "verdaderas revoluciones" sino simples movimientos sociales, polticos o econmicos, postura que se nos antoja insostenible. Incluso, a la Revolucin mexicana de 1910 no le reputa como "revolucin", pues segn l "no implic un cambio fundamental, de esencia, en las estructuras econmicas", sino que tuvo "una finalidad poltica doble: derrocar al dictador y llevar a la Constitucin el principio de la noreeleccin" .564
C. Interpretacin y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana de 1917 (128 de la Constitucin de 1857)
Ya hemos afirmado que la inviolabilidad de la Constitucin no pugna con la potestad natural de todo pueblo para desconocerla, quebrantarla, sustituirla por una nueva o reformada esencialmente, pues dicha potestad no es otra cosa que el poder constituyente con que est investido. Por ende, como tambin aseveramos, la Constitucin es jurdicamente inviolable frente a movimientos de diversa ndole y de diferentes tendencias -personales, pluripersonales o provenientes de grupos o sectores--, que no tengan un carcter autnticamente revolucionario en los trminos del concepto que expusimos, calificacin que slo es dable formular a posteriori mediante la ponderacin de las situaciones de hecho que en la historia de cualquier pas suelen presentarse. Ahora bien, el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente aplica puntualmente la teora de la inviolabilidad que someramente acabamos de exponer.?" ya que utiliza ideas como las de "rebelin" o "trastorno pblico"
1168 ItConstituci6n , Rvoluci6n". Estudio publicado. en el tomo XX. Nmeros 79-80. Julio-Diciembre de 1970, pp. 1,146 a 1,151. Revista de la Facultad de Derecho de la U.N.A.M. 564 Estudio citado, p. 1,152 de la mencionada revista. 565 En la nota 562 transcribimos su texto.
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que, prima [acie, no denotan "revolucin" o "movimiento revolucionario.t"?" Por consiguiente, frente a dichos fenmenos, que en la realidad pueden asumir diversas formas, la Constitucin "no perder su fuerza y vigor", es decir, seguir siendo la Ley Suprema y Fundamental de Mxico, aunque se "interrumpa su observancia", o sea, a pesar de que deje de aplicarse o de regir prcticamente. Adems, si a consecuencia de esta situacin fctica se establece "un gobierno contrario a los principios que ella sanciona", por ficcin jurdica la Constitucin sigue siendo "inviolable", no obstante que de hecho no slo haya sido violada sino destruida. Es obvio que la eficacia normativa del artculo 136 que comentamos, esto es, su aplicacin y vigencia reales, depende de circunstancias eminentemente fcticas que se registran en el acaecer histrico de un Estado. Son estas circunstancias, traducidas en una multitud de fenmenos cuya prolijidad es enorme, las que determinan, como factores condicionantes, la aplicatividad o la nugatoriedad del citado precepto constitucional, segn lo hemos dicho ya. Sin las condiciones .fcticas que propicien su aplicacin, es evidente que los mandamientos que el propio artculo contiene se antojan idlicos, romnticos e intiles, pues la "fuerza y vigor" de toda Constitucin derivan de los factores reales de poder que la sostenga, incluyendo al podero militar, y no de meras declaraciones dogmticas. Conforme al proceso lgico de toda rebelin o de algn otro "trastorno pblico", aqulla y ste se pueden convertir en verdaderos movimientos revolucionarios cuyo triunfo, frente a los sostenedores del orden constitucional "interrumpido", hara totalmente inaplicable el consabido precepto. Por lo contrario, ste s tendra aplicatividad en la hiptesis opuesta, es decir, si la victoria corresponde a los defensores de la Constitucin. Por otro lado, en.el caso de que se estableciese un "gobierno contrario" a sus principios, tal gobierno puede lograr con el tiempo su "legitimacin" frente al pueblo, si los grupos mayoritarios que lo componen lo reconocen y obedecen espontneamente o 'por inercia poltica, o sea, sin el empleo de medidas coactivas violentas. En este supuesto, que la historia ejemplifica con bastante frecuencia, el "gobierno contrario" a un orden constitucional puede implantar uno nuevo, que es a su vez susceptible de legitimarse por anlogos motivos. La ingenuidad del artculo 136 se revela, adems, en la declaracin de que "tan luego como el pueblo recobre su libertad" se establecer la observancia de la Constitucin. Este mandamiento, que tiene el cariz de profeca sibilina, pretende excluir la posibilidad de que las mayoras populares, una vez obtenido el triunfo en la lucha civil contra el "gobierno opresor", decidan, por medio de sus jefes o adalides, no atacar la Constitucin quebrantada sino crear una nueva o introducir a aqulla reformas sustanciales en los principios
566 En trminos parecidos se expresa el licenciado R~n Rodrguez, quien, al comentar el artculo 128 de la Constituci6n de 57, asevera: "Tengamos presente siempre, que para el hombre, sujeto por la misma naturaleza a frecuentes y continuas variaciones y mudanzas, nada puede haber inmutable ni eterno, y por consecuencia, el artculo 128 de la Constituci6n slo ~P<irta una protesta contra los motines. a mano armada, pero no limita ni puede limitar la Iibertad natural que el pueblo tiene para cambiar en todo tiempo, por medios pacificas y raC1onal~ la forma de su gobierno, sus instituciones y sus leyes" (Der.cho Constitucional. Segunda edici6n 1875, p. 711).
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ideolgicos que la sustenten. La necesaria restauracin total de un orden constitucional que haya sido subvertido segn lo prev el aludido precepto en el caso a que ste se refierevcontradice, vanamente por cierto, el poder constituyente del pueblo, pues cuando "recobra su libertad despus de haber sido oprimido o tiranizado, puede, en uso de esta libertad, seguir rigindose por sus leyes anteriores o darse, como lo hizo en 1857, otras nuevas ms en armona con la civilizacin actual y con las necesidades de la poca". "Nada hubiera sido ms absurdo y ms inconveniente que el restablecimiento de las instituciones aztecas, cuando el pueblo mexicano se libert de la denominacin espaola." 567
X.
A.
LA INTERPRETACIN CONSTITUCIONAL
Generalidades
La inclusin de este tema dentro de la teora de la Constitucin obedece a la importancia que reviste la fijacin del sentido normativo de las disposiciones jurdicas bsicas del Estado, principalmente de las que postulan las declaraciones fundamentales que integran el contexto esencial del ordenamiento supremo. En el terreno del Derecho, bien se sabe que "interpretar" denota una operacin intelectual consistente en determinar el alcance, la extensin, el sentido o el significado de cualquier norma jurdica, bien sea sta general, abstracta e impersonal, o particular, concreta e individualizada. En el primer caso se trata de la interpretacin de las leyes en su amplia o lata acepcin, independientemente de su rango formal, o sea, de las normas constitucionales, de las legales ordinarias o secundarias y de las reglamentarias. En el segundo; la interpretacin puede versar sobre los contratos, los convenios, los testamentos, las sentencias judiciales, las resoluciones administrativas y, en general, sobre decisiones unilaterales o bilaterales de carcter pblico, social o privado e incluso sobre actos de ndole jurisdiccional. Desde el punto de vista de su consistencia esencial, la interpretacin implica una accin unilateral del intelecto humano que tiene como finalidad sustancial, propia e inherente establecer o declarar el sentido, alcance, extensin o significado de cualquier norma jurdica, segn dijimos, con prescindencia de la fuente en que sta se contenga.?" bis Por consiguiente, es la naturaleza de la norma lo que determina las diferentes especies de interpretaciones, sin que esta variedad altere la esencia de la labor interpretativa. Fcilmente se advierte que la interpretacin es una condictio sine qua non de la vida misma del Derecho. Sin ella la dinmica jurdica sera imposible,
Op. cit., pp. 710 Y 711. trminos se expresa el maestro De la Cueva al afirmar que "la interpretacin jurdica debe proponerse desentraar el contenido de cada norma, esto es, determinar en qu consiste el mandamiento,. cul es el deber: que impone, su alcance o extensin y sus limitaciones, y cul es la medida de la sancin que debe imponerse al contraventor; esas determinaciones son lo que constituye el sentido o la significacin de la norma"; " '(Teora de la Constitucin. Edicin 1982, p. 67).
561 Ramn Rodrguez. 561 bis En semejantes
391
pues para invocar y aplicar cualquier norma hay que precisar o, al menos, indicar su sentido, alcance, comprensin o significado. Es ms, el principio de juridicidad sera inoperante sin la interpretacin de las disposiciones de derecho que subordinan los diferentes actos del poder pblico del Estado. La interpretacin es, por tanto, la operacin imprescindiblemente previa de la aplicacin de la norma jurdica a los casos concretos que la realidad social plantea constantemente. Sera absurdo que, sin establecer o declarar el sentido regulador de la norma de derecho, sta pudiese proyectarse al mundo de la casustica para determinar, en l, la solucin que dicha norma brinde para la variadsima gama de la problemtica social. A nadie puede escapar la importancia ingente que tiene la interpretacin jurdica para la vida y operatividad del Derecho en sus mltiples y distintas manifestaciones, pudiendo afirmarse que sin ella ste carecera de objeto pragmtico principalmente. La trascendencia de la interpretacin jurdica se acrecienta cuando se trata de su mxima especie, cual es la interpretacin constitucional. Esta, como su adjetivo lo indica, consiste en la fijacin, declaracin o determinacin del sentido, alcance, extensin o significado de las disposiciones que integran el ordenamiento supremo del pas, cual es la Constitucin. Puede aseverarse que el principio de supremaca con que est revestida se hace extensivo a la interpretacin de sus mandamientos, en cuanto que sta prevalece sobre la interpretacin de cualesquiera disposiciones pertenecientes a normas jurdicas ordinarias o secundarias, en el supuesto de que exista contrariedad, divergencia o contradiccin entre una y otra. Esa prevalencia se finca en la circunstancia de que la interpretacin constitucional queda reservada, en ltimo grado, a los tribunales mximos del Estado, cuya jurisprudencia, en que tal interpretacin se sustente, sea obligatoria para todas las autoridades estatales, pues es evidente que: sin esta obligatoriedad se provocara la anarqua aplicativa del Derecho.
B.
Mtodos de interpretacin
La fijacin del sentido dl alcance, de la extensin y del significado de toda norma jurdica se obtiene mediante la utilizacin de diferentes mtodos de interpretacin. Segn Savigny, los primordiales mtodos interpretativos son el gramatical, el lgico, el sistemtico y el histrico que nosotros llamamos causal-teleolgico. Estos mtodos pueden emplearse simultneamente, si conducen a las mismas conclusiones acerca del contenido de la norma interpretada; pero si a travs de ellos se obtienen resultados contrarios o contradictorios, debe aplicarse el de mayor jerarqua, ya que entre ellos existe una gradacin en cuanto a validez y prevalencia. Aludiremos brevemente a cada uno de tales mtodos con referencia a la interpretacin constitucional. a) Mtodo gramatical. Este consiste, segn su nombre lo indica, en tomar en cuenta el significado de las palabras empleadas por el legislador en la redaccin de la norma jurdica escrita, pudiendo tambin llamarse mtodo
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literal, pues atiende a la letra en que el precepto materia de la interpretacin est contenido. El mtodo gramatical es el menos adecuado para lograr la interpretacin hermenutica del Derecho, y slo es aconsejable cuando la literalidad de los preceptos normativos es lo suficientemente clara que no deje lugar a duda alguna acerca de su ratio legis. Sin embargo, como el autor de la ley (lato sensu) no debe ser considerado como un gramtico, fillogo o lingista, en muchas ocasiones el texto normativo no traduce fielmente esa "ratio". Es ms, la sola utilizacin del mencionado mtodo conduce a conclusiones no slo inexactas, sino en muchas ocasiones ridculas o absurdas. Tratndose de la interpretacin de la Constitucin, estimamos que el aludido mtodo no es el correctamente indicado para poder declarar o establecer el verdadero sentido de sus disposiciones, principalmente cuando stas manifiestan alguna declaracin fundamental de contenido poltico, social, econmico o cultural que exprese el espritu del ordenamiento supremo. Lo deleznable del mtodo gramatical, en lo que a dicha interpretacin concierne, radica en que los debates y las discusiones surgidas al calor de las pasiones en el seno del Congreso Constituyente, impiden determinar, con la debida serenidad, el verdadero significado de las palabras que se vayan a emplear en la formulacin de algn precepto constitucional. b) Mtodo lgico. Este mtodo, que tambin suele denominarse conceptual, se basa, ya no en los vocablos que componen el texto normativo, sino en las ideas que el contenido del precepto por interpretar involucra. El mtodo lgico puede coincidir con el gramatical en cuanto que las palabras traduzcan los conceptos correctos que integren el contenido normativo, pero puede apartarse de l en el supuesto contrario, lo que sucede cuando el legislador no emplea el lxico adecuado para expresar la verdadera conceptuacin de la norma jurdica. Nadie duda de la equivocidad de los vocablos, es decir, de que stos pueden traducir ideas diferentes que se apartan del origen etimolgico de los trminos usados en la redaccin de un precepto legal, para adquirir semnticamente nuevos significados. Es precisamente en atencin a dicha equivocidad, como se impone la utilizacin del mtodo lgico para interpretar las disposiciones constitucionales segn los conceptos adecuados que formen su contexto preceptivo. . c) Mtodo sistemtico. Este mtodo estriba en relacionar diversos preceptos entre s tomando en consideracin que todos ellos forman un sistema normativo, de cuya circunstancia deriva su denominacin. Esa interrelacin abre el camino para descubrir el sentido y alcance de las disposiciones objeto de la interpretacin, demarcando, respecto de cada una de ellas, su mbito regulador, para poder determinar cules proclaman reglas generales y cules establecen reglas de excepcin. El mtodo sistemtico es el adecuado para poder disipar las aparentes contradicciones que pudieren ostentar dos o ms preceptos integrantes de un mismo ordenamiento, con el objeto de concebir a ste como un todo armnico y facilitar as su debida observancia en la realidad. La utilizacin del citado mtodo interpretativo precave de los errores que comnmente suelen cometerse al tomar en cuenta un solo precepto de un cierto ordenamiento jurdico, sin relacionarlo con otros que componen su ar-
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ticulado, como si stos no existieran. El empleo del mtodo sistemtico reviste mayor importancia cuando se trata de la interpretacin constitucional, pues los despropsitos en que se pueda incurrir al fijar el sentido y alcance de las normas que integran la Constitucin, suelen repercutir gravemente en la realidad social y agravar su problemtica, imposibilitando o, al menos, dificultando la implantacin de las soluciones y medidas atingentes para resolverla. d) Mtodo causal-teleolgico. Este mtodo, que en la terminologa de Savigny equivale al ahistrico", es el ms idneo para poder determinar el sentido, alcance y comprensin normativos de los preceptos constitucionales. La denominacin de dicho mtodo obedece a lo que los escolsticos llamaban la "causa final" de todo acto humano, es decir, el conjunto de motivos inspiradores o determinantes de la conducta del hombre y el cmulo de objetivos a los que sta propende. Es innegable que toda ley es un acto humano y que, por ende, tiene una causa final, cuyos elementos integradores pueden obedecer a una multitud de circunstancias que sera prolijo siquiera enunciar. Es en la causa final de todo ordenamiento jurdico donde descubrimos su verdadero y autntico sentido normativo, que recoge en su contenido una gran variedad de factores sociales, econmicos, polticos y culturales de distinta ndole, y adopta una diversidad de tendencias ideolgicas de diferente tipo. La utilizacin del mtodo causal-teleolgico, en lo que a la interpretacin constitucional atae, obliga a inquirir sobre los motivos y los fines inspiradores de las disposiciones de la Constitucin, primordialmente si se trata de las que expresan declaraciones fundamentales de diverso substratum. Ya hemos afirmado en pginas precedentes, y nunca nos cansaremos de repetirlo, que la C.0nstitucin jurdica de un pas debe reflejar lo que Lasalle denominaba "conslz!Ucin real" de un pueblo, concepto al que hemos agregado el de aconstituczn teleolgica". Los motivos y los fines de los preceptos constitucionales, segn el mtodo de que hablamos, hay que encontrarlos en esa Constitucin real y teleolgica donde estn inmersos. Es mediante el anlisis del ser, del modo de ser y del querer ser populares como se pueden establecer el sentido y el alcance autnticos de las disposiciones de la Constitucin y como se pueden criticar stas para procurar su enmienda o su sustitucin. No debemos olvidar que la asamblea constituyente no es sino un rgano extraordinario que en nombre de las mayoras populares ejerce el poder constituyente que corresponde al pueblo como faceta inescindible de su soberana; y que ese rgano, para pro~ucir una obra duradera, debe tomar en cuenta una multitud de factores negatIvos o positivos que se dan en los diferentes mbitos de la realidad social, para est~ucturar la Constitucin. Por ende, el mtodo casual-teleolgico de interpretacIn constitucional consiste en la averiguacin y determinacin de todos los factores, elementos, circunstancias, causas o fines que en un momento dado de. la. vida de un pueblo hayan originado la proclamacin de postulados o de ~nnclpios bsicos que forman el contexto esencial del ordenamiento constitucIonal. En otras palabras, el mtodo a que nos referimos debe emplearse para responder a las preguntas del por qu y del para qu de cualquier disposicin de la Constitucin, ubicndola dentro del contexto poltico, social, econmico o cultural en que se haya elaborado, bien por la asamblea constituyente propia-
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mente dicha o por los rganos encargados jurdicamente de reformar y adicionar la Ley fundamental del pas. Por otra parte, es muy importante enfatizar que el aludido mtodo interpretativo tambin debe utilizarse para acoplar las disposiciones constitucionales, en su contenido esencial, a los cambios que se operen en la diversificada realidad vital del pueblo, procurando evadir la necesidad de modificar constantemente las disposiciones de la Constitucin. Es precisamente en este aspecto en donde descubrimos la ingente utilidad del mtodo causal-teleolgico, pues si a travs de l se determina 'ciespritu sustancial de un conjunto de normas constitucionales, stas, sin requerir ninguna enmienda, pueden conservar su vigencia positiva dentro del marco donde incidan las transformaciones sociales, econmicas, culturales o polticas de la colectividad como elemento humano del Estado y de sus diferentes grupos componentes.
C.
Organos estatales de interpretacin constitucional
La cuestin que plantea este rubro consiste en determinar cules son los rganos del Estado, dentro del orden constitucional mexicano, que tienen como facultad jurdica interpretar la Constitucin. No aludimos, evidentemente, a la mera operacin intelectual en que, segn hemos dicho, estriba la interpretacin in genere, pues de acuerdo con esta denotacin, es evidente que no solamente todas las autoridades estatales deben fijar el alcance y el sentido de cualquier norma de derecho antes de aplicarla, sino que tambin los particulares, de cualquier especie que sean, deben hacerlo al invocarla. Al referirnos a la interpretacin constitucional como facultad jurdica y no simplemente intelectual o psicolgica, pretendemos destacar la obligatoriedad de las conclusiones interpretativas a que conduzca su desempeo, obligatoriedad que, segn lo afirmamos con antelacin, es una condicin sine qua non para la armona y coordinada vivencia y aplicacin del Derecho. Hecha la anterior advertencia, debemos recordar que conforme al sistema de nuestra Constitucin de 1917, son nicamente dos los tipos de rganos del Estado que gozan de la aludida facultad jurdica de interpretacin constitucional. Nos referimos al Congreso de la Unin y a los Tribunales de la Federacin, encabezados estos ltimos por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. a) 1nterpretacin legislativa. El aludido rgano legislativo federal tiene atribuciones implcitas conforme a los artculos 72, inciso F y 73, fraccin XXX de la Ley Fundamental, para expedir lo que suele denominarse "leyes interpretativas", tanto de la Constitucin como de los ordenamientos legales secundarios. Ahora bien, a propsito de tales "leyes interpretativas" debemos formular algunas interesantes reflexiones 'en lo que respecta a diferentes hiptesis que suelen registrarse en la realidad. As, si el Congreso de la Unin expide una ley que "interprete directamente" algn precepto de la Constitucin, esa ley puede no coincidir con el verdadero sentido y el correcto alcance nonnati~ del precepto de que se trate, circunstancia que provocar la inconstitucionali-
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dad de tal ley, la que, por este vicio, puede ser enjuiciada en va de amparo ante los Tribunales Federales competentes, debiendo la Suprema Corte emitir la decisin definitiva y ltima que declare o establezca la correcta interpretacin constitucional. Por otro lado, cuando dicho Congreso elabora una ley que interprete a otra anterior, si entre ambas hay contrariedad, divergencia o contradiccin, la segunda surtir efectos derogatorios de la primera, teniendo obviamente prevalencia aplicativa en cuanto al tiempo. b ) Interpretacin jurisdiccional. En lo que respecta a la interpretacin jurisdiccional de la Constitucin, las conclusiones que mediante ella se establezcan o declaren, son las nicas prevalentes y conforme a ellas debe entenderse y aplicarse el precepto constitucional interpretado, a pesar del criterio opuesto o distinto que se sustente en cualquier "ley interpretativa" que hubiese emitido el mencionado Cong-reso Federal. Estas aseveraciones tienen su justificacin en la esencia misma del rgimen democrtico a travs del ms importante principio que lo caracteriza, cual es el de juridicidad. En efecto, segn este principio, todos los actos del poder pblico, independientemente de su ndole intrnseca y de su aspecto formal, deben subordinarse al Derecho, primordialmente al que se expresa en la Constitucin como Ley Suprema y Fundamental del pas. Por consiguiente, si son los rganos jurisdiccionales federales los encargados de velar por la observancia de dicho principio, invalidando los actos de autoridad que lo quebranten, esa trascendental misin no la podran cumplir sin interpretar los preceptos constitucionales que tales actos hayan violado. En esta virtud, y sin mengua del consabido principio, no puede sostenerse, para dejar mtocado un acto de autoridad, que ste no infringe la Constitucin, porque este ordenamiento haya sido interpretado por el Congreso de la Unin en la ley respetiva, con criterio opuesto al sustentado por la Corte.?" Como corolario de las consideraciones que anteceden debemos concluir que la interpretacin constitucional en ltimo grado y en instancia definitiva corresponde a la Suprema Corte dentro del sistema implantado por nuestra Ley Fundamental. .
,5.68 . Anlogo pensamiento exponen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, al sostener que la mterpretacin legislativa "no puede estimarse definitiva en cuanto puede ser apreciada a travs de la impugnacin de la constitucionalidad de las propias leyes por parte de los rganos del poder judicial federal, generalmente por medio del juicio de amparo, con la excepcin de aq~ellas disposiciones que impliquen cuestiones polticas que, segn se ha visto, no pueden ser Ob)eto de examen por los propios tribunales de la federacin", agregando que "si corresponde los rganos judiciales ordinarios o especializados la interpretacin final de las disposiciones ~ndamentales cuando son aplicadas por otros organismos del poder (legislativos o administra~IVOs), el criterio judicial se impone definitivamente y debe ser aceptado por las autoridades y os gobernados como el sentido final de la ley suprema, con exclusin de aquellos sectores que fe han calificado como 'cuestiones polticas', pero cuyo campo se reduce paulatinamente con.orme se va limitando el criterio discrecional de los rganos del poder y se aumenta el de iipugnacin judicial de las cuestiones polticas segn lo hemos sealado con anterioridad, egndose inclusive a hablar de un 'gobierno de los jueces' o 'gobierno judicial' ". ':En el ordenamiento mexicano, la interpretacin constitucional de ltimo grado se ha onfl~O a la Corte Suprema de Justicia, calificada, por ese motivo, como 'Guardin de la ~~tituci6n'." (La 1nterpretaci6n Constitucional, pp. 25, 30 Y 31. Ponencia presentada al "lU!ler Congreso Nacional de Derecho Constitucional celebrado en Guadalajara, Ja!. en noV1embre de 1973. Publicada en febrero de 1975 por el Instituto de Investigaciones Jurdicas d e la U.N.A.M.) ,
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D.
Observaciones finales
De las someras consideraciones que hemos expuesto, podemos inferir las conclusiones siguientes:
a) La interpretacin constitucional consiste en establecer o declarar el sentido, el alcance, la extensin o el significado de las disposiciones que integran . la Ley Fundamental del pas. b) Para lograr el anterior objetivo, se deben utilizar los mtodos gramatical o literal, lgico o conceptual, sistemtico y causal-teleolgico, cuya implicacin hemos brevemente expuesto. e) La interpretacin constitucional incumbe, por modo definitivo o en grado mximo, a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. d) Siendo la interpretacin una operacin intelectual, tanto los gobernados como los gobernantes, al aplicar o invocar cualquier disposicin constitucional, deben previamente fijar su sentido o alcance normativo. e) La interpretacin constitucional, como mera operacin intelectual, no debe confundirse con la facultad jurdica de interpretar la Constitucin, que dentro del sistema mexicano slo compete al Congreso de la Unin y a la Suprema Corte en los trminos que ya expusimos. f) Cuando se habla de interpretacin extensiva o restrictiva de la Constitucin, sustancialmente no se trata de dos especies distintas y diferenciadas de interpretacin constitucional, sino de diversas conclusiones o resultados que al travs de cualquiera de los mtodos ya sealados se pueden obtener, para referir los preceptos constitucionales interpretados a los variadsimos casos que plantea la realidad social, poltica, econmica o cultural. g) Contrariamente a lo que sostienen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, no existen, como especies diferenciadas, la intrpretacin "poltica", la "econmica" y la "jurdica" de la Constitucin.r" ya que en sustancia se trata de una sola facultad jurdica que tiene como finalidad esencial la declaracin o el establecimiento tel sentido, alcance, extensin y significado de las disposiciones constitucionales. En otras palabras, si stas tienen un contenido econmico, social, poltico o cultural, la funcin interpretativa lo determinar a travs del empleo de los mtodos que ya hemos mencionado. Dicho de otra manera, debe hablarse no de las diferentes especies de interpretacin que indican dichos autores, o sea, de criterios subjetivos del intrprete para proyectarlos a las normas constitucionales, sino de analizar stas para declarar o establecer su contenido, que puede implicarse en algunas o en todas las materias ya aludidas.
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Cfr. Op. oit., pp, 53 a 58.
CAPTULO QUINTO
LAS FORMAS DE ESTADO

SUMARIO: 1. Las formas de Estado y las formas de gobierno.-U. El Estado unitario y el Estado federal.-UI. El Estado federal: A. Su concepcin jurdico-poltico. B. El problema de la secesin. C. Resea histrica sobre el federalismo en Mxico. D. El nombre del Estado mexicano. E. Exgesis bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana de 1917. F. Realidad del federalismo en Mxico.
1.
LAS FORMAS DE ESTADO y LAS FORMAS DE GOBIERNO
Uno de los problemas ms complejos que afronta la teora de Derecho Pblico estriba en la distincin entre formas de Estado y formas de gobierno. Ambos tipos de "formas'vsuelen confundirse y se alude indistintamente a cualquiera de las dos entremezclndolas en las clasificaciones respectivas. As, verbigracia, H auriou incluye en las formas de Estado a ciertos tipos de formas de gobierno como la monarqua, considerndola una especie de gnero que denomina "Estados compuestos" en oposicin a los "Estados simples" que es el "Estado unitario". 570 El criterio distintivo entre ambas formas debe radicar en la diferencia clara que existe entre Estado y gobierno y a la cual en ocasin precedente hicimos mencin. El Estado es una institucin pblica dotada de personalidaJljurdica, es una ~ntidad_de.der:echo. El goblcmo;-en"Cinb;-es el conjunto de rganos del Estado que ejercen las funciones en que se desarrolla el poder pblico que a la entidad estatal pertenece, y en su acepcin dinmica se revela en las propias funciones que se traducen en mltiples y diversos actos de autoridad. Estado y gobierno no pueden, pues, confundirse ni, por ende, sus correspondientes formas. "El gobierno, dice Posada, es cosa esencialmente distinta del Estado, ya se considere aqul como funcin ~de ordenar, de mantener un rgimen, de gobernar, en suma-, ya se le defina como un conjunto de rganos; una estructura: el gobierno es algo del Estado y para el Estado, pero no es el Estado. Tiene el gobierno, como acaba de indicarse, dos acepciones: o se definen como gobierno las funciones diferenciadas y especficas del Estado -y ser aqul el Estado, en la realizacin especfica de su actividad funcional-, o bien se aplica el trmino gobierno a la estructura institucional especializada, mediante la cual el Estado hace efectivas sus funciones espec570
Principios de D",cho Pblico 'Y ConstituciofttU, p. 360.
398
ficas." 571 En consecuencia, la "forma" de Estado es e! "modo" o "manera de ser" de la entidad o institucin estatal misma independientemente de "cmo" sea su gobierno, es decir, sin perjuicio de la estructura de sus rganos y de la ndole y extensin de las funciones que a cada uno de ellos competa dentro de esa estructura. As, por ejemplo, la repblica o la monarqua, que son formas de. gobierno, pueden existir indistintamente en un Estado unitario o en un Estado federal, que son formas estatales. Ahora bien, si las formas de Estado no dependen de las formas de gobierno, cul es e! criterio que debe servir de base a los tipos de formas estatales? Georges Burdeau estima que las formas de Estado corresponden a las "formas de! poder estatal'\ afirmando que la "forma de Estado" equivale a la "definicin de la naturaleza interna del poder cuyo soporte es la institucin estatal", agregando que " ... e! problema de la clasificacin de las formas de estado lleva a distinguir los Estados que incorporan un poder y una idea de derecho nicos y los que engloban una asociacin de poderes y una pluralidad de la idea de derecho", concluyendo que "ene! primer caso, se est en presencia de un Estado unitario y en el segundo ante mltiples formas polticas que designan el trmino [ederalismo'F" Como se puede deducir de las anteriores ideas, el ilustre profesor de la Universidad de Dijon no puede sustraerse a la confusin entre las formas de Estado y las formas de gobierno, segn lo demostraremos brevemente. La unidad de poder y de derechosupone indispensablemente la unidad de una estructura de la cual uno y otro derive. El poder no puede ejercerse sin un rgano o un conjunto de rganos, es decir, sin gobierno, y en cuanto al derecho, ste no puede establecerse tampoco sin rganos que lo elaboren. Consiguientemente, en el Estado unitario ese rgano o ese conjunto de rganos sern de un solo tipo tambin unitario, y en el Estado federal, donde segn Burdeau hay "pluralidad" de poderes y de derechos, habr igualmente pluralidad de rganos que desarrollen los poderes y que produzcan los derechos. De ello se infiere que e! Estado federal importa un sistema de competencias entre los rganos plurales, o sea, entre sus "gobiernos", y en el Estado unitario existir un rgimen competencial nico que estructure a un solo gobierno. En otras palabras, el Estado unitario y el Estado federal, conforme al criterio distintivo de dicho tratadista, no representa formas de Estado sino formas de gobierno de una misma entidad estatal, en la que habr "varios" poderes y "varios" derechos y por ende "varios" gobiernos -federal-, o un "solo" poder y un "solo" derecho o sea, un "solo" gobierno unitario. El constitucionalista italiano Paolo Biscaretti comparte, mutatis mutandis, la distincin que hemos formulado entre formas de Estado y formas de gobierno. Asevera que las primeras se refieren "a la posicin recproca en la cual vienen a encontrarse los tres elementos constitutivos del Estado", es decir, el poder, el pueblo y el territorio, significando las segundas "la recproca posicin en que se encuentran los diversos rganos constitucionales del Estado, tomando
1171 1172
Derecho Poltico. Tomo 1, pp. 505 y 506.. .,: .. Trait de Science Politiqueo Tomo 11, "L'Etat", pp. 313 y 314.
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el vocablo gobierno no en el sentido lato que le es propio como elemento constitutivo del Estado, sino en el otro ms estricto que significa el conjunto slo de las principales instituciones estatales". 572 bi s Siguiendo a dicho autor, el tratadista espaol Juan Feriando Badia, en cuanto a las formas de Estado, menciona al Estado patrimonial, al Estado de polica, al Estado de Derecho como histricamente existentes hasta 1918, al Estado democrtico clsico, al Estado autoritario y al Estado de democracia progresiva, surgidos a partir del citado ao, es decir, de la terminacin de la Primera Guerra Mundial. Al efecto, dicho autor asienta: "El Estado llamado patrimonial es tpico de la poca feudal, en la cual la confusin entre el derecho pblico y el privado lleva a concebirlo desde el punto de vista del derecho privado, considerando los elementos materiales (pueblo y territorio) como partes del patrimonio del rey (en quien se personaliza el Gobierno) : el cual puede enajenarlas tanto por acto entre vivos como mortis causa, y puede tambin conferir la investidura de los oficios pblicos, concebidos como beneficios a otros sujetos. Los derechos de los particulares frente al Estado carecen de toda garanta jurdica, mientras que la autoridad regia est limitada slo a pactos de vasallaje, estipulados con los diversos feudatarios sobre la base de una relacin de prestaciones recprocas. El Estado de polica se extendi por Europa desde el Renacimiento hasta la Revolucin francesa. Se llama tambin 'Estado absoluto'. Diferenciacin entre derechos pblicos y derechos privados, 'razn de Estado', un pueblo de 'sbditos' (no de 'ciudadanos') : suprema lex, regis uolunias. "El Estado de Derecho o Estado propiamente dicho nace con la Revolucin francesa. Sus notas definitorias son las siguientes: gobierno constitucional, divisin de poderes, plena garanta de los derechos pblicos subjetivos; en suma: frente al gobierno de los hombres, el gobierno de la ley. "El Estado de democracia clsica se basa en el deseo de autogobierno: mxima identificacin de gobernantes y gobernados. Su principio jurdico puede resumirse en este aforismo: 'Gobierno de la mayora respetando los derechos de la minora'; el derecho constitucional que lo formaliza es concebido como 'Tcnica de la Libertad'. "El Estado autoritario est inspirado por el postulado de que ciertas minoras ( lites) son superiores a las masas y que el jefe posee cualidades excepcionales que lo elevan sobre todos los ciudadanos. Se tiende, en consecuencia, a la concentracin de poderes en el jefe, a la abolicin de los procedimientos electorales o de sus garantas; se reduce la libertad, surge la hipertrofia administrativa, etc. El principio jurdico del Estado autoritario se condensa en esta frmula: 'El inters de la colectividad, interpretado autoritariamente por el ms capaz, debe prevalecer sobre los intereses singulares', su derecho constitucional se articula como 'tcnica de la autoridad'. "El Estado de democracia progresiva o democracia socialista se apoya en el dogma de que los factores econmicos sociales tienen un primado absoluto sobre las normas jurdicas. Enel mbito capitalista -argumentan sus tericos- los temas constitucionales se plantean de una manera falsa. Se habla de divisi6n de poderes, de garanta de derechos, de libertad electoral, etc., sin tener en cuenta
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Derecho Constitunonal, p. 223.
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que en la base de todas esas cuestiones formales se encuentra un hecho real: la desigualdad econmica y social. Este hecho bsico es el que hay que atacar: en una primera fase revolucionaria, el Estado seguir siendo un instrumento de fuerza (con la dictadura del proletariado) ; en una fase final, se alcanzar el Estado verdaderamente democrtico, es decir, un sistema de vida --comunismo- sin Estado. Hoy la teora de la dictadura del proletariado est siendo arrinconada y sustituida por la del 'gobierno del pueblo entero', pero en realidad contina el pastido comunista concentrando el poder."512 e Contrariamente a la opinin de los dos tratadistas citados en lo que atae a las "formas de Estado" que quedaron reseadas, consideramos que stas, en sustancia, son formas de gobierno, ya que implican modalidades no de la persona moral estatal en s misma, sino de la ndole de sus rganos gubernativos y de la manera de relacin entre ellos, por una parte, y el territorio y los gobernados, por la otra. As, en el Ilamado "Estado patrimonial", el rey era considerado como dueo originario del espacio territorial con derecho para trasmitir las tierras comprendidas en l a los particulares, trasmisin que en Espaa se denominaba "merced real". En otras palabras, un rgano del Estado, el monarca, era conceptuado como propietario del territorio de su reino, circunstancia que no autoriza a considerar a dicha modalidad de dominio como una verdadera forma de Estado. En cuanto a los otros tipos estatales que dichos dos autores mencionan, sus peculiaridades respectivas conciernen al modo como en cada uno de ellos se presentan las relaciones entre gobernantes y gobernados, por lo que dichos tipos sustancialmente son formas de . gobierno. Ferrando Bada, por su parte, seala como forma estatal, adems de la unitaria y de la federal, a la regional. Afirma que existe como diferenciado del Estado federal y del Estado unitario, el Estado regional. Como es lgico, la base de este ltimo tipo es la regin que es "un. hecho geogrfico, etnogrfico, econmico, histrico y cultural vivido en comn",512 d indicando que Italia. es un caso tpico de dicha forma estatal. No creemos que exista un "Estado regional" por las razones que a continuacin exponemos. La regin, segn la describe Ferrando Bada, tiene como centro esencial a un determinado elemento humano o colectividad, en un cierto territorio, con los elementos comunes que dicho autor menciona. Ahora bien, ese supuesto "Estado regional" sera una entidad independiente, o un Estado miembro de un Estado federal, o una divisin poltica y administrativa de un Estado unitario. En el fondo, la regin, que no debe identificarse con el espacio territorial, equivale a la nacin misma o, al menos, a una cierta nacionalidad desde el punto de vista sociolgico. Si esa regin, nacin o nacionalidad viven dentro de un Estado unitario o dentro de un Estado federal, su existencia no autoriza a considerarla como una forma estatal diferente de las dos anotadas; y si una regin, nacin o nacionalidad se organiza jurdica y polticamente de manera autnoma, autrquica o descentralizada, su mpli512 e El Estado Unitario, el Federal 'Y el Estado Regional. Edicin 1978, pp, 32 a 34. 572 d Op. cit., p. 146.
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cacin ser la de Estado federado o de departamento descentralizado, respectivamente, dentro de un Estado federal o de un Estado unitario. En conclusin, las formas estatales clsicas son estas dos ltimas, sin que en puridad lgica, jurdica y poltica exista el tipo de "Estado regional".
Il.
EL ESTADO UNITARIO Y EL ESTADO FEDERAL
El criterio que debe fundamentar la clasificacin de estos dos principales tipos de formas estatales debe consistir en una base diferente de la que brinda Burdeau, debiendo advertir que en nuestra opinin nicamente existen dos formas de Estado: la unitaria, mejor denominada centralf'" y la federal. Algunos autores, como H auriou, hablan tambin de "uniones de Estados", de carcter personal -cuando "dos monarquas se colocan bajo la dependencia de un mismo monarca" -y de carcter real, que generalmente proviene de un tratado. Dichas "uniones" no merecen el calificativo de "formas de Estado", toda vez que no dan nacimiento a un Estado distinto de los que se unen por modo personal, o real, pudiendo subsumirse, segn el grado de descentralizacin o centralizacin, en el tipo "Estado federal" o en el de "Estado unitario", sin perjuicio de que impliquen una confederacin, que tampoco es forma estatal. Respecto de este tpico, Kelsen expresa que: "Las dos formas fundamentales a las que se pueden reducir todas las llamadas 'uniones de Estados' son el Estado federal y la confederacin, advirtiendo que damos al concepto de confederacin un sentido ms amplio del que generalmente se le atribuye, incluyendo en dicho concepto tanto las 'uniones' (en sentido estricto), como las relaciones de protectorado y vasallaje..."574 Por otra parte, para dicho autor no existe diferencia esencial, sino de grado, entre el Estado federal y la confederacin, segn sea mayor o menor la centralizacin o la descentralizacin. "En ambos casos, dice, se trata de comunidades jurdicas cuyo ordenamiento consiste en normas vlidas sobre todo el territorio y en normas vigentes tan slo en ciertas partes del mismo; advirtiendo que la extensin y la importancia de los objetos que son regulados por las primeras, es decir, por las normas centrales, es mayor que la importancia y -extensin de las materias reguladas por las normas locales; de modo que el orden jurdico vigente en la totalidad de un territorio y el conjunto de todos los rdenes parciales recibe, en un caso, el nombre de 'Estado' -indudablemente, debido al grado de centralizacin-, mientras que en el otro se llama 'confederacin' de Estados. Aparte de esta distincin, entran en juego otros momentos formales, de organizacin tcnica, los cuales, sin embargo, no pueden aportar ninguna diferenciacin ulterior entre la confederacin y el Estado federal y no suministran, lo mismo que el primer criterio, ms que una diferencia gradual, en modo alguno fundamental entre ambas clases de uniones."511 El clebre jurista viens es an ms explcito y reiterativo de la tesis de que entre el Estado federal y ~I Estado unitario (central) no hay diferencias 513 Optamos por el adjetivo "central", en virtud de que el trmino "unitario" se presta a equvocos, ya que el Estado federal es un todo unitario Mmque compuesto de "partes". 574 Tema General del Estado, p. 254. 515 tu, p. 255.
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esenciales, sino que ambas formas divergen en cuanto al grado de descentralizacin, siendo ms acentuada sta en la primera que en la segunda. "Lo nico que distingue, dice, a un Estado unitario dividido en provincias autnomas de un Estado federal, es e! grado de descentralizacin. Y as como el Estado federal se distingue de un Estado unitario slo por un mayor grado de descentrailzacin, de! mismo modo se distingue una confederacin internacional de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralizacin, e! Estado federal ocupa un lugar intermedio entre e! Estado unitario y una unin internacional de Estados. El Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compatible con una comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado, y un grado de centralizacin que ya no es compatible con una comunidad jurdica internacional, es decir, con una comunidad constituida por e! derecho internacional.l'V" En el Estado unitario existe lo que en doctrina constitucional se llama homogeneidad del poder. Este elemento implica que, en cuanto a las funciones legislativa y administrativa, no existen rganos distintos que autnomamente las desempeen. As, en dicho tipo de Estado existe un solo rgano que dicta las leyes sobre cualesquiera materias con vigencia espacial en todo su territorio, siendo sus destinatarios, a guisa de obligados, todos los individuos y grupos de diferente ndole que en l existan y acten. En otras palabras, en un Estado unitario no existe la dualidad de mbitos competenciales en lo que a la funcin legislativa concierne, sino una unidad legal en los trminos que acabamos de expresar. Por cuanto a la funcin administrativa, los gobernantes de las divisiones poltico-territoriales en que se organiza el Estado unitario, dependen del ejecutivo central, sin que aqullos deriven su investidura de ninguna eleccin popular directa o indirecta. No est por dems hacer la observacin de que en el Estado unitario opera el fenmeno de la descentralizacin funcional en lo que atae a la actividad administrativa y jurisdiccional. Dicho de otra manera, un Estado unitario no es monoltico, ya que por la presin de necesidades de diferente naturaleza su territorio suele dividirse poltica y administrativamente en circunscripciones que se denominan "departamentos" o "provincias", y cuyo gobierno se encomienda, en lo que respecta a la primera de las funciones citadas, a rganos subordinados al rgano central, y por lo que toca a la segunda de dichas funciones, la imparticin de justicia se confa a autoridades judiciales dentro de un sistema de competencia territorial. La descentralizacin funcional de que acabamos de hablar no llega al grado de autonoma en lo que a las tres funciones estatales concierne. Este ltimo elemento, segn veremos, es lo que distingue al Estado unitario del Estado federal, distincin que, segn puede fcilmente advertirse, no es esencial.
Mutatis mutandis, Prlot seala anlous diferencias entre el Estado unitario

y el Estado federal, al establecerlas caractersticassustanciales del primero, mis-
mas que concibe de la siguiente manera: ,a) "La organizacin poltica es nica
576 T eor{a General del Derecho 'Y del Estado. Edicin 1950. Imprenta Universitaria. Traduccin de Eduardo Garda M.,nez, p. 333.
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porque consta slo de un aparato gubernamental que lleva a cabo todas las funciones estatales. Tambin el ordenamiento constitucional es nico. b) La organizacin poltica abarca una colectividad unificada considerada globalmente, sin tornar en consideracin las diferencias individuales o corporativas. Las decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual (homogeneidad del poder). c) La organizacin poltica cubre todo el territorio
estatal de un modo idntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las distintas entidades localesi'F'" bis
En conclusin, si entre el Estado unitario -central- y el Estado federal no existen sino diferencias en cuanto al grado de centralizacin o descentralizacin en que se desenvuelven sus respectivas estructuras gubernativas, el criterio para distinguir esas dos formas estatales hay que buscarlo, a nuestro entender, en la gnesis de la entidad estatal federal. Ahora bien, si la creacin de un Estado federal no responde al proceso histrico-poltico que researemos a continuacin, aunque exista como forma estatal declarada en la Constitucin, su diferencia con el Estado central o unitario depender de los grados de autonoma de las respectivas estructuras gubernativas, segn lo hemos dicho coincidiendo en ese punto con Kelsen?",
lII.
EL ESTADO FEDERAL
A. Su concepcin jurdico-poltica
Etimolgicamente, la palabra "federacin" implica alianza o pacto de unin y proviene del vocablo latino [oedus. Foederare equivale, pues, a unir, a ligar o componer. Desde un punto de vista estrictamente lgico, el acto de unir entraa por necesidad el presupuesto de una separacin anterior de lo que se une, ya que no es posible unir lo que con antelacin importa una unidad. Cuando dos o ms cosas se unen es porque cada una de ellas permaneca separada o desvinculada de las dems, de tal suerte que la unin comprende mexorableniente la idea de composicin, de formacin de un todo mediante la aglutinacin de diversas partes. . Esta acepcin lgica y etimolgica se aplica puntualmente en el terreno Jurdico-poltico por lo que a la Federacin se refiere. Si este concepto traduce "alianza o unin", debe concluirse que un Estado federal es una entidad que se crea a travs de la. composicin de entidades o Estados que antes estaban separados, sin ninguna vinculacin de dependencia entre ellos. De ah que el proceso formativo de una Federacin o, hablando con ms propiedad, de un Estado federal, deba desarrollarse en tres etapas sucesivas, constituidas, respectivamente, por la independencia previa de los Estados que se unen, por la
=0
576 bis Institutions politiques et droit constitutionnel, Pars, 1972, p. 234. Obra citada por Juan Ferrando Badia en su libro ya mencionado, pp, 39 Y 40. G77 Debemos hacer hincapi en el sentido de que tanto en el Estado federal como en el existe la descentralizaci6n. Burdeau seala, dentro de este ltimo,diferentes tipos de traIizaci6n, entre ellas la territorial y la "por servicio" ((1fI. cis., pp. 332 a 390.)
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alianza que concertan entre s y por la creacin de una nueva entidad distinta y coexistente, derivada de dicha alianza. La independencia previa de Estados soberanos, la unin formada por ellos y el nacimiento de un nuevo Estado que los comprenda a todos sin absorberlos, importan los tres supuestos lgicojurdicos y prcticos de la creacin de un Estado federal o Federacin. Estos supuestos se dan en el proceso natural, de carcter "centrpeto", que implica la gentica de un Estado federaL Su prototipo est representado en la Unin norteamericana. C0rl10 es sabido, desde que los Estados que la formaron eran colonias, exista entre ellos una desvinculacin poltica y jurdica. Cada colonia, y merced a las llamadas "cartas de establecimiento" otorgadas por los monarcas britnicos, gozaba de autarqua y autonoma gubernativa frente a la metrpoli y de una absoluta independencia frente a las dems (self-government). Estos atributos se revelaban en la facultad que se haba concedido o reconocido en favor de las colonias para autogobernarse no slo mediante la integracin de sus propios rganos de gobierno, sino a travs de la legislacin de que ellas mismas se dotaban, y cuyos nicos lmites consistan en respetar los principios sobre los que descansaba el derecho ingls y en reconocer una dependencia ms bien simblica que efectiva frente a Inglaterra. Al lograr su emancipacin, las colonias se convirtieron en~"~~.tados libres y soberanos".. Libres, porque rompieron el vnculo de dependencia que como prtes-de un imperio los una con la metrpoli; y soberanos, en virtud de que la autonoma gubernativa de que disfrutaban bajo el rgimen colonial se transform en la plena capacidad de autodeterminarse, de decidir sus propios . destinos transgrediendo inclusive aquellas exiguas restricciones que demarcaban la amplia rbita en que ejercieron su gobierno interior como colonias. \pasando por el periodo intermedio de la confederacin y que no signifi\caba sino una mera alianza, los Estados autnticamente libres y soberanos [convinieron por propia voluntad crear una Federacin, al aprobar primero, en " la famosa convencin de Filadelfia, y el ratificar despus, la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica. La formacin federativa en Mxico se desenvolvi en un proceso inverso, al que suele llamarse ':a:ntrfu~o". Las colonias espaolas de Amrica, y especficamente la ~eva Espaa, no gozaron de autonoma en lo que a su rgimen interior respecta:"~Ss rganos de gobierno eran designados por la metr6p01ly;-toncretIente, por el rey, en quien se centralizaban las tres funcins estafuIes. Como supremo legislador, el monarca espaol expeda los ordenamientos orgnicos y funcionales de las colonias, concentrando en su persona, adems, los poderes judicial y administrativo, que eran ejercidos en su nombre por funcionarios o cuerpos colegiados que el mismo designaba. Es ms, el Consejo de Indias, que era un organismo eminentemente consultivo, se abocaba al conocimiento de las cuestiones ataaderas a las colonias, fungiendo algunas veces como autoridad judicial superior, emitiendo siempre sus decisiones en representacin del rey. Como se ve, polticamente el imperio espaol era una entidad central. Las partes que integraban ese todo formaban una unidad jurdico-poltica sin autonoma interior y dependiendo directamente de la metrpoli. Esta situacin
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experiment notables cambios en la Constitucin de Cdiz de 1812. En este ordenamiento se reconoci una especie de autarqua a las provincias coloniales y se invisti a sus rganos representativos, que eran las diputaciones, con facultades para gobernarlas interiormente. De esta guisa, la concentracin del poder en la persona del monarca sufri una descentralizacin gubernativa, al otorgarse en la mencionada Constitucin la autonoma provincial que entra la gnesis del federalismo. Desde que la Constitucin de Cdiz se jur en la Nueva Espaa y a pesar de la interrupcin de su vigencia por Fernando VII, las diputaciones provinciales defendieron perseverantemente los derechos que ese ordenamiento les conceda, propugnando, durante ms de dos lustros, su reconocimiento definitivo en el rgimen jurdico-poltico del Mxico independiente. Los esfuerzos tenaces que desplegaron en ese sentido las diputaciones provinciales, aunados a una tendencia emulativa del sistema constitucional de los Estados Unidos, culminaron en el establecimiento del rgimen federal consignado en la Constitucin de 1824 y en el documento que le sirvi de antecedente inmediato, o sea, el Acta de 31 de enero del propio ao. Si tomamos en consideracin, por ende, la gentica del federalismo en Mxico, debemos llegar a la conclusin de que el sistema que preconiza obedeci, segn lo dijimos, a un proceso centrfugo. La unidad colonial que presentaba la Nueva Espaa, ,cuyo gobierno se depositaba en el rey antes de la Constitucin de 1812, evolucion hacia un especie de descentralizacin, al otorgarse o reconocerse en este documento la autonoma de las provincias de que se formaba y cuyo gobierno interior, en importantes aspectos de su vida pblica, se confi a sus respectivas diputaciones. Ahora bien, dicha autonoma jams se tradujo en una verdadera independencia, pues las provincias no se convirtieron en entidades polticas soberanas, ya que siguieron formando parte del todo colonial desde 1812 hasta 1821, y del Estado Mexicano a partir de la emancipacin de nuestro pas, habindoseles adjudicado en el Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824 el calificativo de "Estados libres y soberanos", sin que hayan tenido con antelacin ninguno de estos atributos. Como se ve, la "independencia, libertad y soberana", de que carecan las antiguas provincias de la Nueva Espaa, significaron meras declaraciones de dicha Acta, sin correspondencia con la realidad poltica y sin adecuacin con los conceptos jurdicos respectivos. La Constitucin de 1924 procedi, sin embargo, con sensatez, pues en ella no se contenan las mencionadas declaraciones artificiosas, sino que simplemente estableci que "la nacin mexicana adopta para su gobierno la forma de repblica representativa popular federal" (Art. 4 Q ) , sin haber imputado a los "estados de la federacin" los atributos que les seal la citada Acta y que eran incompatibles con la realidad poltico-jurdica, ya que la autonoma provincial implantada en la Carta de Cdiz no signific de ninguna manera que las provincias, convertidas terminolgicamente en "Estados", hubieren sido independientes, libres y soberanas, en la acepcin correcta que estos conceptos tienen en el Derecho Pblico.
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Desgraciadamente, la frmula que en la Constitucin de 1824 expresaba el rgimen federal no fue reiterado por las Leyes Fundamentales de 1857 y de 1917. En stas se incurri en el mismo error que cometieron los autores del Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, al reputar a las entidades federativas como "libres y soberanas". Dentro de la unidad poltica que representa un Estado federal, no puede haber tantas "soberanas" cuantos sean los Estados que lo compongan, ni stos pueden considerarse' "libres" en la acepcin poltica y jurdica de la libertad estatal. De ello se deduce que la denominacin correcta que debiera tener nuestro pas no es la de "Estados Unidos Mexicanos" que adoptan las Constituciones de 1857 y vigente, sino la de Repblica Federal" que se adecua con ms propiedad a la gnesis de nuestro sistema federal y a su implicacin jurdica. Independientemente de su gnesis histrico-poltica, que puede desarrollarse, segn dijimos, centrpeta y centrfugamente, el Estado federal presenta determinadas caractersticas jurdicas que es menester precisar. Sea que una federacin se haya formado, dentro del sentido lgico y etimolgico del vocablo, por la unin de Estados libres y soberanos preexistentes,. o se haya creado mediante la diseminacin del poder central, lo cierto es que en cualquiera de ambos casos se plantea el problema netamente jurdico consistente en desentraar la naturaleza de la entidad federal. Esta necesidad no slo obedece a un afn de especulacin terica, sino que surge como cuestin pragmtica para explicar determinados fenmenos que aparentemente tienden a desvirtuar en la realidad poltica las concepciones clsicas y tradicionales del rgimen federal. a) El estudio de la naturaleza jurdica del Estado federal se ha enfocado desde diversos puntos de vista por la doctrina de derecho pblico. Se ha llegado a sostener que dentro de un rgimen estatal federal existen dos soberanas: la de las entidades federativas y la del Estado federal propiamente dicho. Esta tesis, que se llama de la cosoberania y que fue expuesta por Calhoun y Seidel, afirma que los Estados, al unirse en una federacin, crean una entidad distinta de ellos con personalidad jurdico-poltica propia, dotada de rgano~ de gobierno, cediendo parte de su soberana en aquellas materias sobre las cuales hayan renunciado a ejercerla, para depositar el "poder soberano cedido" en un nuevo Estado. Estas apreciaciones encuentran su fundamento en los casos en que la Federacin se haya constituido mediante un proceso centrpeto, o sea, a travs de la unin permanente de Estados con libertad, soberana e independencia preexistentes, como sucedi en Norteamrica.?" La doc<>78 Comentando la Federacin estadunidense y al aludir a las "dos soberanas", la federal y la de las entidades federadas, Tocqueville deca: "La soberana de la Unin es un ente abstracto que se relaciona o refiere a un pequeo nmero de objetos exteriores. La soberana de los Estados cae bajo los sentidos; se la comprende sin ninguna dificultad; se la ve actuar a cada instante. Una es nueva, la otra naci con el mismo pueblo. "La soberana de la Unin es obra del arte. La soberana de los Estados es natural; existe por s misma, sin esfuerzo, como la autoridad del padre de familia. "La soberana de la Unin no toca a los hombres sino por algunos grandes intereses; representa una parte inmensa, alejada, un sentimiento vago e indefinido. La soberana de los Estados envuelve a cada ciudadano de alguna manera y le toma diariamente en pequeos detalles. En ella, la que se encarga de garantizar su propiedad, su 'libertad, su vida Influye en
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trina de la cosoberana apunta dos fenmenos jurdico-polticos en la formacin federal, a saber: la creacin, por la voluntad de las entidades que se unen, de un nuevo Estado, el federal, y la adscripcin a ste de determinadas materias sobre las que deba desplegar su poder de imperio. De esta manera, la "soberana" del Estado federal se forma por la recepcin de las "soberanas" fraccionadas de las entidades que decidieron constituirlo, reservndose stas su respectiva "soberana" en las materias de gobierno administrativo, judicial y legislativo, que no hubiesen expresamente renunciado. Este fenmeno, receptivo por parte del Estado federal y simultneamente atributivo por parte de las entidades federadas, no se registr en la formacin de la Federacin mexicana, a pesar de que se supone hipotticamente en el artculo 124 de nuestra actual Constitucin y cuyo contenido se estima conocido. Pero haciendo abstraccin de si la teora de la cosoberana pueda o no explicarse desde el punto de vista de la gnesis histrico-poltica de un Estado federal, lo cierto es que en un terreno puramente jurdico no puede justificarse, ya que se funda en un error insalvable. La soberana es una e indivisible y se traduce en el poder que tiene el pueblo de un Estado para autodetermnarse y autolimitarse sin restricciones heternomas de ninguna ndole. En otros trminos, se dice que un Estado es "soberano" porque su pueblo, sin sujetarse a ninguna norma que l no haya creado o aceptado voluntariamente, tiene la capacidad de establecer su propio modo de ser poltico, jurdico, econmico o social (autodeterminacin) y de fijar los cauces limitativos a su poder (autolimitacin). Ahora bien, al concertarse el pacto federativo y al consignarse ste en la Constitucin Federal, el ltimo acto de soberana que los Estados federados realizan, ya como instituciones jurdico-polticas supremas en que su pueblo se ha organizado, consiste precisamente en formar a la nueva entidad y en organizarla, dejando despus de ser soberanos para mantenerse autnomos. Esta metamorfosis se comprende porque, merced a la supremaca constitucional y a la de las leyes federales, los Estados ya no tienen la facultad de autodeterminarse sin restricciones heternomas, toda vez que, cualquiera que pueda ser el rgimen interior que adopten, deben ajustar su estructuracin poltica y jurdica a ciertos principios o reglas superiores, como son los implantados en los ordenamientos federales. Dicho de otra manera, dentro de un sistema federativo, los Estados federados tienen demarcada su rbita, la cual se integra solamente con las facultades que expresamente no se establezcan en favor de la entidad federal, sin que puedan transgredir las prohibiciones ni dejar de cumplir las obligaciones que la delimitan, as como tampoco usurpar las atribuciones que corresponden al gobierno nacional. Es evidente que el mero ejercicio de las llamadas facultades reservadas no importa soberana, ya que sta se manifiesta esencialmente en el poder de autodeterminarse y de autolimitarse sin restricciones que provengan de voluntades ajenas; y es el caso que, tratndose de una entidad federada, su respectivo gobierno, en 10 que a las tres
todo momento sobre su bienestar o su miseria. La soberana de los Estados se 'apoya en los recuerdos, en los hbitos, en los prejuicios locales, en el egosmo de prdvincia y de familia; en una palabra, en todas las cosas que forman el instinto, la patria tan potente en el coraz6n del hombre." (La Demoaraci en Amrica. Tomo 1, p. 272. Edici6n 1848. Pars.)
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funciones estatales concierne, debe observar normas superiores que, por una parte, no fueron elaboradas por ella, ni se pueden dejar de observar, por la otra. La soberana y la autonoma son, pues, dos conceptos diferentes. La primera, como lo hemos dicho, es sobre todo capacidad de autodeterminacin, o sea; un Estado es soberano-en la medida en que pueda organizarse y limitarse a s mismo, sin estar constreido para ello a acatar reglas o principios que emanen de una potestad jurdico-poltica ajena, lo que no acontece con las entidades que integran una federacin, ya que su composicin esencial y las restricciones de su actuacin gubernativa estn determinadas en el ordenamiento constitucional federal y en las leyes federales, circunstancias que implican carencia de la autodeterminacin y de la autolimitacin caracterstica de la soberana. Por lo contrario, la autonoma expresa la facultad de "darse sus propias normas" pero dentro de un mbito demarcado de antemano, respetando siempre principios, reglas, obligaciones y prohibiciones que derivan preceptivamente de una voluntad ajena. Es por ello por lo que los Estados que forman una federacin son autnomos, en el sentido de que, en ejercicio de las facultades .que real o hipotticamente se reservaron, pueden organizar su rgimen interior y encauzar su conducta gubernativa dentro de l, pero siempre sobre la base del respeto de las normas federales, de la observancia a las prohibiciones constitucionales y del cumplimiento a las obligaciones que el Cdigo fundamental les impone. Si las entidades federadas no son soberanas, tampoco son libres ni independientes, ya que la libertad y la independencia en un sentido poltico no son sino aspectos primordiales de la soberana. Esta se refleja en libertad, en cuanto a las potestades de autodeterminacin y autolimitacin; y se traduce en independencia, en la medida en que un Estado, dentro del concierto internacional, goza de personalidad propia, es decir, sin estar subsumido dentro de otra entidad. Las anteriores consideraciones conducen a la ineluctable conclusin de que la llamada teora de la cosoberana es jurdicamente insostenible, ya que, dentro de un Estado federal no existen dos soberanas, a saber: la de ste y la de cada una de las entidades que lo componen, sino una sola, que es la nacional, coexistente, sin embargo, con la autonoma. interior de los Estados federados. Pero an hay ms: en un Estado federal o unitario (central) de extraccin democrtica, el nico soberano es el pueblo como elemento humano que lo constituye. Por ende, si dentro de una misma entidad estatal no pueden concurrir dos soberanas por ser eminentemente excluyentes, ~s evidente que los Estados no pueden ser soberanos, ya que, de admitir el supuesto contrario, se destruira, por una parte, el sistema federal y, por la otra, se tendra que aceptar por necesidad que el pueblo total no es soberano, sino que tendran este carcter los "pueblos" que integran los distintos Estados federados.!"
5711 Carca Pelayo hace al respecto una observacin interesante al afirmar que: "Esta doctrina de la duplicidad de la soberana y de los Estados entraba en contradiccin con la doctrina de la unicidad del Estado y, en conexin con ella, con la indivisibilidad y exclusividad que se atribuan a la soberana" (Derecho Constitucional Comparado, p. 222).
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b) Al rechazar la tesis de que el Estado federal se compone de Estados soberanos en cuanto a su rgimen interior, ha recurrido la doctrina de derecho pblico a otro criterio para caracterizarlo. Se ha sostenido que si corresponde slo a la entidad poltica federal la soberana, en el ejercicio de sta concurren los Estados particulares para expresar la voluntad nacional en la funcin legislativa primordialmente. As, las entidades federadas tienen el derecho de designar individuos, como los senadores, para integrar la Cmara federal respectiva, la que, con la de diputados, constituye el Congreso general. De esta manera, se afirma, los Estados participan en la actividad legislativa federal a travs de uno de los cuerpos colegiados que forman el rgano en que sta se deposita, cual es el Senado. Semejante apreciacin es correcta dentro de los sistemas bicamarales, pero no tiene validez en los regmenes jurdicopolticos en que el Poder Legislativo se confa a una sola asamblea, como la Cmara de Diputados. c) Se ha argumentado tambin, para distinguir a un Estado federal, que en l las entidades que lo forman tienen injerencia en la reformabilidad de la Constitucin nacional a travs de sus respectivas asambleas legislativas. En otras palabras, dentro de un sistema federativo, la sola voluntad de los rganos federales no basta para modificar el Cdigo Federal Supremo, sino que es menester la concurrencia (de los Estados federados para alterarlo preceptivamente. d) En los fenmenos de concentracin y de descentralizacin se ha pretendido tambin encontrar el signo peculiar de un Estado federal. Por lo que respecta al primero, se afirma que ste se forma por la unin de Estados libres y soberanos, mismos que ceden a la nueva entidad ciertas y determinadas facultades que antes del pacto federativo les correspondan como potestades inherentes a su respectiva soberana, reservndose todas aquellas que no le hubiesen trasmitido. De esta guisa, el Estado federal concentra los poderes recibidos de todas y cada una de las partes estatales que lo componen, y cuyos poderes constituyen su soberana, la cual, al integrarse as, automticamente excluye la soberana particular de ellas, mantenindose como autonoma. En cuanto a la descentralizacin, sta opera en sentido inverso, pues al existir previamente el Estado unitario, al organizarse poltica y jurdicamente otorga o reconoce, en favor de las entidades reales o artificiales que lo constituyen, una autonoma para manejar sus asuntos interiores e inclusive para estructurarse, pero respetando en todo caso las reglas, bases o principios que en el ordenamiento federal se imponen. Ahora bien, el fenmeno de la descentralizacin no puede considerarse como un elemento distintivo y caracterstico por s solo del Estado federal, por la sencilla razn de que tambin ocurre en un rgimen llamado central. La descentralizacin, en efecto, supone el reconocimiento o el otorgamiento de una esfera autnoma gubernativa en favor de las entidades que integran el todo estatal, llmense provincias o Estados; y esa esfera puede ser de mayor o. menor extensin de acuerdo con la calidad y nmero de facultades que a dichas entidades se adscriban. Consiguientemente, siguiendo el criterio de la descentralizacin, entre el Estado federal y el Estado central nicamente
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existe una diferencia de grado en lo que atae a la amplitud cualitativa y cuantitativa de la autonoma mencionada que va desde la descentralizacin municipal hasta la descentralizacin federal, teniendo como tipo intermedio la descentralizacin provincial. e) Para M ontesquieu, la "repblica federativa" resulta de un pacto o convencin entre distintos cuerpos polticos, es decir, su concepto de "federacin" coincide con la acepcin etimolgica de la palabra respectiva. As, el famoso Barn de la Brede sostiene que "Esta forma de gobierno (sic) es una convencin por la cual varios cuerpos polticos consienten en convertirse en ciudadanos de un Estado ms grande que quieren formar. Es una sociedad de sociedades que forman una nueva que puede crecer mediante nuevos asociados, hasta que su poder sea suficiente para la seguridad de sus miembros." 580 f) Adems de las teoras que muy superficialmente hemos delineado, la doctrina ha pretendido explicar la naturaleza jurdica del Estado federal adoptando otros diversos puntos de vista de los que apoyan las tesis comentadas y en cuya referencia no nos detendremos, remitindonos a la exposicin que de ellas formula Carda PelayoF" g) Partiendo de la idea de que no existe una diferencia esencial entre un rgimen federal y un rgimen central, ya que, en puridad jurdica, . ambos se distinguen por el grado de autonoma a que hemos aludido, trataremos de fijar las peculiaridades del primero: 1. Autonoma democrtica de las entidades (Estado o provincia, pues la denominacin es intrascendente), en el sentido de designar a sus rganos de gobierno administrativo, legislativo y judicial; 2. Autonoma constitucional, traducida en la potestad de dichas entidades para organizarse jurdica y polticamente, sin transgredir o acatando siempre los principios de la Constitucin nacional; 3. Autonoma legislativa, administrativa y judicial, en lo que concierne a las materias no comprendidas en la rbita federal; 4. Participacin de las propias entidades en la expresin de la voluntad nacional, tanto por lo que respecta a la integracin del cuerpo legislativo federal, como por lo que se refiere a la reformabilidad de la Constitucin general. 581 bis
L'Esprit des Lois. Libro IX. Cap. 11. Cfr. Op. cit., pp. 220 a 231. 581 bis Coincidiendo con el anterior criterio de caracterizacin del Estado Federal, el jurista espaol Jos Ferrando Bada aduce a dicha forma estatal las siguientes notas: a) el Estado federal o Estado miembro posee un ordenamiento constitucional propio, libremente establecido por el poder constituyente federado, y revisable por l sin ms lmite que el respeto a la Constitucin federal. b) El ordenamiento constitucional del Estado-miembro constituye un sistema estatal completo, regulando todos los rganos por los que se manifiesta habitualmente el poder del Estado (autonoma administrativa, ejecutiva y jurisdiccional). e) El Estado-miembro o federado est regido por verdaderos gobernantes, no por funcionarios sujetos a control. Las autoridades federadas actan con plena competencia dentro de los lmites que la Constitucin federal establece. Los rganos del Estado federado son absolutamente aut6nomos dentro de su 6rbita jurdica. Si en el ejercicio de sus atribuciones estuvieran sometidos a la intervencin, direccin o control de los rganos federales no constituyentes, entonces ya no nos encontraramos ante un verdadero Estado federado. d) El ordenamiento poltico del Estado federado es de tipo r{gido. As como el Estado unitario puede alterar libremente el grado de
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Sin embargo, si en un terreno terico stos son los signos distintivos de un sistema federal, en lo que concierne a Mxico no siempre lo caracterizaron en su conjunto y con exclusividad, pues segn puede advertirse de su evolucin histrico-poltica, bajo los regmenes centralistas implantados en las Consticiones de 1836 y 1843, los llamados "departamentos", dentro de su relativa autonoma, participaban en la expresin de la voluntad nacional y gozaban de la iacultad de designar a sus rganos representativos primarios, como eran sus juntas o diputaciones. Las caractersticas del Estado federal que hemos apuntado concurren en el rgimen jurdico-poltico en que se organiz a nuestro pas bajo los ordenamientos constitucionales de 1857 y de 1917. As, las entidades que forman la Repblica Mexicana gozan de los tres tipos de autonoma sealados, es decir, la democrtica, la constitucional y la legislativa, ejecutiva y judicial. Tambin las propias entidades participan en la expresin de la voluntad nacional a travs de la designacin de dos senadores por cada una de ellas y de su intervencin en el proceso de reformas y adiciones a la Constitucin Federal. Mxico, en consecuencia, es un Estado compuesto no por "Estados libres y soberanos", sino por entidades autnomas, con personalidad jurdica y poltica propia, . creadas a posteriori en los documentos constitucionales en que el pueblo, a travs de sus representantes colegiados en las respectivas asambleas constituyentes, decidi adoptar la forma estatal federal. La Federacin mexicana, por ende, no es ni ha sido, en puridad poltica y jurdica, una "unin de Estados", sino un sistema de descentralizacin traducido en la creacin de entidades autnomas, dentro de la entidad nacional, dotadas de los elementos que concurren el ser del Estado :la poblacin, el territorio y el poder de imperio ejercitable sobre aqulla y ste. Tales entidades no preexistieron como Estados libres y soberanos a la institucin federal; y si nuestro pas ha adoptado esta forma jurdico-poltica, ha sido desde el punto de vista estricto del derecho, sin haber obedecido al proceso natural y propio de la formacin federativa. Si la unidad poltica ha sido siempre la caracterstica de nuestro pas y si el rgimen federal se manifiesta entre nosotros como un fenmeno de descentralizacin en los trminos apuntados, no debe sorprendemos que, en aras del f?rtalecimiento de dicha unidad, se consolide y ensanche el poder estatal nac~onal como consecuencia natural y espontnea, del progreso econmico y social de Mxico, pues debe advertirse que .la evolucin de todo Estado tiende a la asuncin de una ontologa cada vez ms compacta. Hay en nuestro pas necesidades econmicas, sociales y culturales que afectan a todo el Estado mexicano. Estas necesidades, que por virtud del proceso evolutivo de Mxico van en aumento, deben evidentemente ser atendidas por el Gobierno nacional a travs de las funciones legislativas, administrativas y judiciales, de donde resulra que el mbito de los poderes federales propende necesariamente a su
d~~izaci6n local, las competencias del Estado federado no pueden ser reducidas o Epnnlldas sin su propio consentimiento o participacin. (El Estado unitario, el federal y el stado regional. Madrid, 1978, p. 101.)
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ampliacin, circunstancia sta que por modo concomitante entraa la reduccin de las rbitas autnomas de las entidades federativas. La evolucin econmica y socialxde nuestro pas corrobora y legitima este fenmeno, el cual, inclusive, ha repercutido en el sistema constitucional por lo que se refiere a la demarcacin de competencia entre la Federacin y los Estados miembros, mediante la inclusin de materias de gobierno en la esfera nacional que antes pertenecan al rgimen interior de las entidades federadas. Sera prolijo mencionar los casos en que tales sucesos poltico-jurdicos se han registrado, siendo suficiente recordar aquellos en que, mediante reformas constitucionales, se han atribuido a los poderes federales facultades legislativas y administrativas, y aun judiciales, que con anterioridad estaban reservadas a los Estados. El ensanchamiento de la rbita en que se mueven los poderes federales y la disminucin correlativa de la esfera autnoma de los Estados son, pues, fenmenos que responden a la transformacin econmica, social y cultural de nuestro pas, misma que se enfoca hacia la consolidacin de la unidad nacional. Esta, desde luego, no debe excluir la autonoma local, misma que, a pesar de su paulatina reduccin material, deber conservarse en la esfera democrtica, traducida en la facultad de los Estados para darse sus propios rganos de gobierno legislativo, ejecutivo y judicial. La subsistencia de dicha facultad y la participacin de los Estados en la expresin de la voluntad nacional sern el ltimo reducto del rgimen federal mexicano, es decir, la nica barrera que a la postre deba evitar que la evolucin econmica y social de Mxico transforme a nuestra patria en un verdadero Estado central.
B. El problema de la secesin
Aunque este problema se suscit por circunstancias histricas en Estados U nidos y en Alemania -respectivamente al separarse los Estados del Sur y el de Baviera, desconociendo la Constitucin Federal norteamericana de~Jl_?1.Jr la Imperial Fed_~l alemana de 1871-, su planteamiento y solucin en la teora jurdica sobre el.Etaao federa! liporta una cuestin de sumo inters que no deja de ser suscept16feae-acrualizarse en cualquier rgimen que haya adoptado o adopte dicha forma estatal. El mencionado problema radica en si los Estados fecterndos--puedeno no separarse del Estado federal y erigirse en enticfaaes libres e independientes, o sea, si como partes de un todo tienen o no el derecho para segregarse de l. La tesis que postula ese derecho, llamado de secesin, se construye lgicamente con base en el supuesto de que un Estado, ejercitando su facultad de autodeterminacin o "soberana", decide unirse jurdica y polticamente a otros Estados y~a formar la entidad federalc?~~~n~idasi-p!:.pj~._J.WtiJJ.ta de ellos..,f con estructuras goer-cifiVasCJiferentes de las que les corresponden.~!'!:.<!~nte. :D esta premisa se mhere que si la formaci~erativa emana de un atto de soberana imputable a los Estados que se unen oomo partes de un todo para dar nacimiento a -ste, tienen la potestad de separarse de ~endo "su.soberania". Estas ideas, que compactamente acabamos de anotar, fueron sostenidas por Calhoun y Seydel respectivamente en los Es~-"----
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tados Unidos y en Alemania. Calhoun afirma que la umon de Estados (federacin) no es la unin de un pueblo sino slo la cOI!f~<:leracin de Estado~ soberanos, independientes unos de los otros, que pueden separarse cuando asr convenga a sus intereses. Esta postura fue invocada aos despus de que l.a proclam Calhounpor el Estado de \Carolina del Sur cuando, el 24 de diciembre de 1860, formul su terminante declaracin de separarse de la Unin federal para "ocupar su puesto entre las naciones del mundo como un Estado libre, soberano e independiente que estar autorizado para hacer la guerra, celebrar la paz, contraer alianza, hacer el comercio, y todo aquello en fin a que tienen derecho los estados libres". 582 La te~is---~ce.iQJ1igta no puedecsustentarse vlidamente par ser f~~ las ,que se ftlQda. Ya hemos dicho que la soberana, como potestad premisas de autodetermincin, pertenece al pueblo o nacin, y que cuando se traduce en la creacin del derecho primario fundamental, concomitantemente surge el Estado como institucin pblica suprema dotada de personalidad. Si varias comunidades, nacionales de ese modo ya se han organizado jurdicariiten Estadosy'deciclen todas ellas unirse para formar una .sola entidad estatal, la federal, por cOnQucto d~..-SllS-rga.iiOs=A,<lsamb1eas..Ieprese.JJtJiYill?",__<:.a<!l.E0munldacr;-lndivluI o aisladamente considerada, deja de ser soberaTl(!, ya que por virfuet-d~ la decisin autodeterminativa tomada en conjunto por todas ellas, la soberana pasa a radicar en su totalidad nacional o p<Jpular,? sea, en la unidad qu~~~<i~L!Ul..J9.~_acon el concurso cielas" deins:-'P6feIl, dentroael Estado federal no puede admitirse que el "pueblo" o poblacin de cada Estado federado conserve su soberana, pues sta cor,r,eponde.a.la_!1fl:<::.in toda. En consecuencia, si la base de la tesis de Calhoun y Seydel consiste en una "sberana" del pueblo particular de cada Estado federado o de este mismo, y
en
5,82 :l?stimamos interesante transcribir la parte de dicha declaracin secesionista que arrastr al pueblo norteamericano a su sangrienta guerra civil, y en cuya declaracin se aducen los fundamentos histrico-jurdicos para apoyarla. "Habiendo resuelto el Estado de la Carolina del Sur ocupar un puesto separadamente entre las dems naciones, cree de su deber declarar a los dems Estados de Amrica y a todas las potencias del mundo, qu razones le han obligado a tomar esta determinacin. "En el ao 1765, la Gran Bretaa trat de hacer leyes para gobernar a las trece colonias americanas, y habiendo dado esto lugar por la cuestin de derechos, termin por fin aquella el ~ de julio de 1776, declarndose por las colonias, que eran y por derecho deban ser, Estados mdependientes, y que como tales estaban autorizadas para declarar la guerra, celebrar la paz, contraer alianzas, mantener el comercio y hacer, en fin, todo aquello a que estn autorizados los Estados independientes. Tambin se declar de una manera solemne que cuando una forma de g~bierno no llena los fines para que se estableci, tiene el pueblo el derecho de alterarla o supnmirIa para instituir otra, y por esto mismo, en la conviccin de que el Gobierno de la Gran Bretaa no satisfaca al pas, declarndose las colonias libres de toda alianza con Ingla~erra, considerando disuelta su unin con aquella potencia. Reconocida la Declaracin de la mdependencia, cada uno de los trece Estados entr separadarnente en el ejercicio de su soberana; adopt una Constitucin y nombr funcionarios para administrar el Gobierno en los del?artamentos legislativo, ejecutivo y judicial. Para entender a la comn defensa acordaron unu sus armas y sus consejos, y en 1778 formarn una liga conocida con el nombre de Artculos de la Confederaci6n, por la cual convinieron en confiar la administracin de las delaciones extranjeras en un agente comn, al que se llam Congreso de los Estados Unidos, . eclarndose terminantemente que cada Estado debera conservar su soberana, libertad e mdependencia, y todos los poderes y derechos delegados en el Congreso de los Estados Unidos" (J. A. Spencer. "Historia de los Estados Unidos", tomo III, pp. 218 Y 219).
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si esa soberana no existe dentro del Estado federal, malamente puede ser ejercitada por alguna de sus entidades componentes. Por otra parte, tampoco la idea del pacto federativo, como acto creador del Estado federal, puedefiindar la validez de la tesis secesionista. Si bien es cierto que en su concertacin intervienen libre y soberanamente los Estados miembros y que stos tienen la potestad de abstenerse de ingresar a la Federacin, tambin es" verdad que una vez celebrado, es decir, una vez expediday ratificada la constitucin que lo expresa, no slo ya no tienen el derecho de separacin, sino que", inclusive, asumen la,obliga(;imde adap~aLsll~ constituciones parti@1al'es-,_l,!Jooeral. Por ende, la secesin implicara el qe1)iantamiento o la violaE.iHLcI~Lp<l.cto constituC:!OIla.l f~E~r~J.). que tiene fuerza o1J.lig~ toria, en su carcter de ley suprema, para todas las entidades federadas, sin que ninguna de ellas pueda eludir ni mucho menos infringir sus mandamientos. El principio pacta sunt seruanda, con referencia al Derecho Constitucional, debe necesariamente respetarse, ya que la Constitucin que establece el' Estado federal, bajo su aspecto convencional no puede quedar al arbitrio de los Estados que en ella decidieron federarse. Suponer lo contrario equivaldra a desconocer otro principio, el de la supremaca del ordenamiento constitucional de la Federacin, pues bastara que un Estado expidiese una declaracin "reasumiendo su soberana", para que tal ordenamiento quedase siempre al arbitrio de l en cuanto a su obligatoriedad. Estas mismas consideraciones, en esencia, las formula Carl Schmitt al aseverar: "La Federacin da lugar a un nuevo status de cada miembro; el ingreso en una Federacin significa siempre, para el miembro que ingresa, una reforma de su Constitucin. Incluso en el caso de que ninguna prescripcin legal-constitucional sea reformada en su texto, se reforma de manera esencial -lo que es mucho ms importante- la Constitucin en sentido positivo, es decir, el contenido concreto de las decisiones polticas fundamentales sobre el total modo de existencia del Estado. El pacto federal es, por eso, un convenio de singular especie. Es un pacto libre, en cuanto que depende de la voluntad de los miembros al entrar en la Federacin; libre pues, por lo que se refiere al acto de concertarlo. Pero no es un pacto libre en el sentido de que pueda ser libremente denunciado, de que regule tan slo relaciones parciales mensurales. Antes bien, un Estado, por el hecho de pertenecer a la Federacin, queda inordinado en un sistema poltico total. El pacto federal es un pacto interestatal de status." Agrega tan distinguido' autor que: "El pacto federal tiene por finalidad una ordenacin permanente, no una simple regulacin pasajera. Esto se deduce del concepto de status, porque una simple regulacin pasajera con rescisibilidad y medida no puede dar lugar a un status. Toda Federacin es, por ello, 'eterna', es decir, concertada para la eternidad." 583 En trminos parecidos, la Suprema Corte de los Estados Unidos ha denegado el derecho de secesin a los Estados, argumentando que "en' ningn momento estuvieron fuera de los Estados Unidos" y que "su designio de separarse de la Unin no destruye su identidad como Estados ni los libera de la fuerza obligatoria de la Constitucin de los Estados Unidos} sus derechos emanados de la Constitucin quedan suspendidos, no des683
Teora de la Constitucin. pp. 422 y 423.
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truidos; pero sus deberes y obligaciones constitucionales permanecen los mismos".584
A pesar de que jurdicamente es insostenible la secesin de los Estados federados, su separacin de la entidad federal es posible como mero fenmeno de hecho, que puede desembocar, inclusive, en la lucha armadaji Este fenmeno, que entraa la desmembracin parcial del Estado federal, implica evidentemente la alteracin. violenta del orden. c?'I1tituci.onal que lo organiza, provocando, porat;- un criflifo' qe se -sscita entre las fuerzas ideolgicas,' polticas;' culturales o econmicas que propugnan la secesin y el I1der pblico federal que pretende neutralizarlas o reprimirlas para evitarla. Es evidente que ese conflicto fctico, que en el fondo es una contienda, slo puede solucionarse por medios coactivos al servicio del derecho constitucional violado) Ahora bien, si los intentos separatistas fracasan, la pretendida secesin se concepta generalmente como un delito, debiendo ser saaonadospersonalmente sus autores intelectuales v materiales, segn lo disponga la Constitucin y la legistatinfedera1. 6 8 5 Por lo contrario, si el movimiento secesionista triunfa, el Estado que 10 haya provocado se 2?pvierte en entidad libre e independiente desligacfa"de'ta""Yederaci6n, asumiendo plenamente lOCiue suele lla.mttf'S@-"su soberana" en su rgimen interior y en las relaciones internacionales. ~----El fenmeno fctico separatista, no obstante que en s mismo es formalmente antijurdico e implica, segn las ideas de Kelsen, el hecho condicionante para la aplicacin coactiva del derecho violado, no deja de justificarse conforme a la teora de la soberana nacional, segn la cual se explican diversos desmembramientos estatales que registran la historia poltica. En efecto, Lill.. pobl~cin total de unJ.~!~!.?-dQJederaL.Q .unit<l.riQ ~~i!1.!~r_. (~Q!L div~~omu nida~istintas, asentadas en porciones territoriales diferentes pefreneclentes al l:!spaci~ "estatal, cada una de ellas, en un momento dado, puede decidir autodeterminarse para darse su propia organizacin jurdica ftndamental, rompiendo el orden de derecho dentro del cual ha vivido, pero no quiere seguir existiendo. Tal decisin, empero, queda sujeta, por lo que atae a su actualizacin o ejecucin, a circunstancias de hecho que determinan el concro de que hemos hablado, pudiendo legitimarse, no obstante, desde el punto de vista sociolgico, pues como sostiene Octavio A. Hernndez: "Si ... el motivo real que permite fundar la permanencia y hasta la eternidad del Estado federal es la homogeneidad sociolgica de sus componentes, tendremos que convenir en que cuando esa homogeneidad desaparezca o que se quebrante ms all de cierto grado, habr llegado la oportunidad de que el Estado federal se desintegre por la segregacin de la entidad o de las entidades afectadas por una nueva composicin social. Tal sucedera en el momento en que en un Estado privara una nueva cultura. En presencia de las nuevas condiciones culturales, la segregacin de determinada parte del Estado federal
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La Constitudn d. los Estados Unidos. Editorial Kraft. Tomo 1, p. 3~6. As1 sucede en Mxico conforme al articulo 136 constitucional que' ya comentamos.
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dara en principio nacimiento no slo al derecho de separacin, sino, tal vez, al deber de llevarlo a cabo." 5!l6 En todo Estado federal han existido o son susceptibles de existir intentos separatistas de las entidades federativas a pretexto de "reasumir su soberana". Mxico no ha quedado exceptuado de esta situacin. Baste recordar, al efecto, la separacin de Tejas y de Yucatn y cuya causa o subterfugio consisti en la sustitucin del rgimen federal por el centralista operada en las Siete Leyes Constitucionales de 1836. La segregacin tejana, que era econmica, sociolgica, tnica y polticamente previsible, por no decir fatal o necesaria, se incub lenta pero firme y perseverantemente con antelacin a dicho acto sustitutivo, el cual no fue sino la ocasin formal para que se produjera en vas de hecho y como un reto violento a la Repblica mexicana. El llamado "pueblo" de Tejas, formado en su mayora por grupos de colonos anglo-sajones a quienes desde las postrimeras de la poca virreinal se les autoriz para residir en el vasto y entonces lejano territorio de esa provincia, proclam su independencia en una declaracin 587 de 7 de noviembre de 1835, a cuya redaccin no fue ajeno don Lorenzo de Zauala.i'" La secesin de Yucatn se produjo en febrero de 1840 mediante una revuelta encabezada por Santiago Imn, quien en Valladolid, segunda poblacin
586 Conferencia pronunciada el 5 de julio de 1968 en el Teatro de la Repblica de la ciudad de Quertaro a invitacin de la Universidad Autnoma del Estado. 587 Tal declaracin est concebida en los siguientes trminos: "Por cuanto el general Antonio Lpez de Santa Anna y otros caudillos militares han demolido a fuerza de armas las instituciones federales de Mxico, y disuelto el pacto social que exista entre Tejas y los dems miembros de la Confederacin mexicana, por tanto el pueblo justo de Tejas, haciendo uso de sus derechos naturales, declara solemnemente: 1. Que ha tomado las armas en defensa de sus derechos y libertades, amenazadas por las usurpaciones de dspotas militares y en defensa de los principios republicanos de la Constitucin federal de Mxico. 2. Que Tejas no est ligado moral o civilmente ya por el pacto de unin: estimulado, no obstante, por la generosidad y simpata comunes a un pueblo libre, ofrece su apoyo y auxilios a aquellos de los miembros de la Confederacin mexicana que tomen las armas contra el despotismo militar. 3. Que no reconoce que las actuales autoridades de la nominal Repblica mexicana tengan derecho de gobernar dentro de los lmites de Tejas. 4. Que no cesar de hacer la guerra contra dichas autoridades, mientras sus tropas estn dentro de los lmites de Tejas. 5. Que se cree con derecho durante la desorganizacin del sistema federal y el reinado del despotismo, para separarse de la unin, para establecer un gobierno independiente, o adoptar las medidas que juzgue mejor calculadas para proteger sus derechos y libertades; pero continuar fiel al gobierno mexicano, mientras que esta nacin sea regida por la Constitucin y Leyes, que fueron formadas por el gobierno de la asociacin poltica. 6. Que Tejas es responsable por los gastos que hagan los ejrcitos que ahora tiene en campaa. 7. Que Tejas compromete su fe pblica al pago de las deudas que contraigan sus agentes. 8. Que remunerar en donaciones de tierras a todos los que voluntariamente presten servicios en su presente lucha y los recibir como ciudadanos. Hacemos solemnemente estas declaraciones naturales al mundo, y llamamos a Dios por testigo de su verdad y sinceridad invocando la destruccin y el deshonor sobre nuestras cabezas, si nos hicisemos reos de duplicidad. R. T. Archer, presidente." Este documento se encuentra reproducido en el tomo IV, pp. 361 y 362, de la obra "Mxico a Travs de los Siglos". 58'8 El historiador Enrique Olavarra " Ferrari, aludiendo a la participacin de Zavala en la cuestin tejana, cita las palabras de don Justo Sierra, quien a este respecto afirma: "Hallbase don Lorenzo de Zavala en el Estado de Tejas en 1835, cuando los colonos, fundnd~e en la ruptura del pacto federal, se alzaron contra el gobierno existente. ZavaIa era propietano de tierras en aquel Estado, y as por esto como por cooperar al restablecimiento de la Con~titu cin de 1824, se decidi abiertamente por los tejanos " (Mxico a Travs de los SIglos. Tomo IV, p. 361.)
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de la pennsula, proclam la Federacin. "Este movimiento fue secundado en Mrida por la guarnicin, declarndose que Yucatn sera independiente de Mxico en tanto que la Repblica no volviese al sistema federal." 589 Esta separacin condicional, que distingue claramente la actitud yucateca de la de los tejanos, releva a los peninsulares del "antimexicanismo" que calumniosamente suele imputrseles, mxime que, segn es bien sabido, fueron ellos, representados por don Manuel Crescencio Rejn, quienes con ms ahnco propugnaron la implantacin del federalismo en el Congreso Constituyente de 1823-24. La -condicin de referencia fue, incluso, establecida por la misma legislatura de Yucatn, punto sobre el cual don Carlos A. Echnove Trujillo dice: "El congreso local, al declarar que Yucatn permanecera separado del gobierno central hasta que se restableciese el rgimen federal de la Repblica, haba agregado que, mientras tanto, su legislatura reasuma sus facultades de Congreso general y su gobernador las de Presidente de la Repblica. Restableci, a la vez, solemnemente la Constitucin general de 1824 y la local de 1825." 590 Debemos agregar que, obviamente, el Tribunal Superior yucateco se erigi en "Suprema Corte";"? Por ltimo, cabe recordar que antes de que se cumpliese la condicin a la que Yucatn sujet su reincorporacin al Estado mexicano, su retOrno se efectu bajo la vigencia del centralismo el 15 de diciembre de 1843, volviendo a ser nominalmente "departamento", aunque jurdica y polticamente reasumi Su condicin de entidad federativa atendiendo a la autonoma tan dilatada que le fue reconocida por el gobierno del centro. 592
C. Resea histrica sobre el federalismo en Mxico

Contrariamente a las afirmaciones un tanto obcecadas de los enemigos que el federalismo ha tenido en el decurso de nuestra historia, en el sentido de que su implantacin fue no slo artificial o ficticia, sino efecto de una extralgica imitacin del sistema poltico-constitucional norteamericano.?" lo cierto es
Alfonso Toro. Historia de Mxico, p. 254. La Vida Pasional e Inquieta de Crescencio Rejn, p. 232. 591 El acta respectiva asienta: "En la ciudad de Mrida a 18 de mayo de 1841, reunidos en la Sala de Audiencia los seores magistrados de los tribunales superiores, Presidente don Jos Antonio Zorrilla, don Jos Canabal, don Jos Felipe Estrada y Fiscal don Fernando Cabero, se dio lectura al captulo tercero de la Ley Reglamentaria de Administracin de Justicia de 31 de marzo del presente ao y en seguida se declar instalada en conformidad a l la SuprenIa Corte de Justicia." 592 Sobre este' tpico don Alfonso Toro escribe: "Los comisionados yucatecos llegaron a Mxico el 18 de julio de 1843, y despus de varias entrevistas se rompieron las negociaciones po~ parte del gobierno, por considerat que lo que reclamaban los peninsulares era en realidad la mdependencia; pero el 15 de diciembre de 1843, se arregl por fin la reincorporacin de Yucatn, a quien Santa Anna se vio obligado a conceder una verdadera autonoma, pues aunque la pennsula reconoca al gobierno centralista se le conceda libertad absoluta para el arreglo de su rgimen interior, exencin del servicio militar, conservacin de sus fuerzas locales, el que el gobierno mexicano no enviara tropas a la pennsula, ni se sacaran de ella para otro departamento, y que los productos de las aduanas, correos y papel sellado se invirtieran en Yucatn, con otros privilegios mercantiles que les daban a aquellos convenios el carcter de un tratado celebrado entre dos potencias soberanas" (Historia de Mxico, p. 356). 593 _ Entre otros, T ocqueville as lo considera al eXp(Csane de la manera siguiente: "Los habitantes de Mxico, queriendo establecer el sistema federal, tomaron como modelo y copiaron
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que la idea federalista nace en la breve etapa histrica de nuestro pas comprendida entre 1812 y la Constitucin de 1824, en que expresa y claramente se proclama. Desde luego, debe advertirse que la gestacin del rgimen federal en Mxico no tradujo el desarrollo espontneo y natural que tuvo en los Estados Unidos de Norteamrica. All su establecimiento obedeci a un proceso centrpeto definido, esto es, de la diversidad a la unidad, de la preexistencia de entidades jurdico-polticas soberanas e independientes entre s, a la formacin de un nuevo Estado total con personalidad, poder y autoridades propias, distintas y separadas de las de los Estados miembros. En el vecino pas del Norte, los Estados que constituyeron la Federacin ~o slo gozaban, desde que eran colonias, de una especie de autarqua o autonoma gubernativa en las tres funciones estatales (self-government), sino que, al emanciparse de la metrpoli, surgieron a la vida poltica como entidades independientes de ella y entre s. La preexistencia de verdaderos "Estados libres y soberanos", como primera etapa del proceso natural de la formacin federativa, y previo concierto deliberadamente acordado entre ellos, dio origen a una. Confederacin, dentro de cuyo sistema conservaron su autonoma interior y su independencia externa, sin crear una nueva entidad. El rgimen confederal que precedi a la federacin norteamericana no estableci, en efecto, un Estado superior con poder y autoridades diferentes de las de las entidades confederadas, sino que se contrajo a instituir una asamblea, compuesta por sus representantes, que slo tena facultades consultivas y sin que sus decisiones ostentaran ningn carcter compulsorio. Los dbiles lazos que dentro del rgimen confederal acercaban, ms que unan, a los Estados federados y el designio de stos para fortalecerse ante peligros y amenazas comunes que pudiesen provenir del exterior, fueron las causas primordiales de que se pensara en crear una federacin, acto que se realiz en la Constitucin norteamericana de 1787, discutida y aprobada en la famosa Convencin de Filadelfia y ratificada posteriormente por las legislaturas de los Estados. En Mxico, aunque la consagracin jurdica de la idea o tendencia federalista no se encauz por los senderos naturales de la formacin federativa, no por ello debe considerrsele extraa a la evolucin poltica de nuestro pas ni efecto de un simple deseo de emulacin. No puede aceptarse la asercin de que el establecimiento del sistema fedral haya significado "la dsunin de lo que antes estaba unido", que es la expresin que acostumbraban emplear los partidarios del centralismo, entre ellos, destacadamente, fray Servando Teresa de Mier, el inquieto patriota, quien, al discutirse el proyecto del Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, argument6: "La prosperidad de esta repblica vecina (los Estados Unidos) ha sido, y est siendo, el disparador de nuestras Amricas, porque no se ha ponderado bastante la inmensa distancia que
casi enteramente la Constitucin fed.eraI de los anglo-americanos, sus vecinos. Pero al transportara ellos la letra de la ley, no pudieron transportar al mismo tiempo el espritu que la vivifica. Se les ha visto, pues, embarazarse sin cesar entre los todajes de su doble gobierno. La soberana de los Estados y de la Unin, saliendo del circulo. que la Constitucin habia trazado, se interferian cotidianamente. Actu1mente {1848} a6n, Mmco se arrastra sin cesar de la anarquia al despotismo militar y. del despotismo militar a la anarquia" (Ltz D,moera-. cia ,n Amlrica. Tomo 1, p. 269). .
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greso.
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media entre ellos y nosotros. Ellos eran ya Estados separados e independientes unos de otros, y se federaron para unirse contra la opresin de la Inglaterra; federamos nosotros estando unidos es dividimos y atraemos los males que ellos procuran remediar con esa federacin". 594 A partir de 1810, y concretamente desde la proclamacin de la independencia nacional, la trayectoria poltica y jurdica de lo que despus sera la Repblica Mexicana se bifurca. La insurgencia, carente en sus orgenes de planes y programas ideolgicos definidos, fue elaborando paulatinamente su ideario que plasm en importantes documentos pblicos, que no slo significaron la expresin de meros propsitos, sino la estructuracin potencial en que deba organizarse a nuestra patria una vez consumada su emancipacin. Por su parte, dentro del rgimen virreinal, y coetneamente a esa pretendida estructuracin, se registran trascendentales acontecimientos polticos, en cuya sucesin, como veremos en seguida, se descubre la gnesis del federalismo. En estas condiciones, desde 1810 hasta 1821, en que culmina el movimiento insurgente mediante la consumacin de nuestra independencia, la vida pblica del pas trat de impulsarse por dos corrientes simultneas aunque irreconciliables en aspectos fundamentales: la derivada del ideario insurgente y la proveniente de las innovaciones polticas ya introducidas en Espaa y que se consagraron en la Constitucin de Cdiz de 1812. Ahora bien, en esas dos corrientes, y principalmente en la segunda, se reconoce y afirma una institucin poltica, como fue la diputaci6n provincial, que puede conceptuarse como el germen del federalismo en Mxico. Irrecusables documentos pblicos prueban la anterior asercin. As, en los llamados Elementos constitucionales de Ignacio Lpez Rayn (1811), se pretenda que el Supremo Congreso Nacional Americano, titular del ejercicio de la soberana popular, se compusiera de "cinco vocales nombrados por las representaciones de las provincias" (Art. 7) y que estas representaciones estuviesen a su vez a cargo de individuos designados "por los ayuntamientos respectivos" (Art. 23). En la Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814 se reconoci el derecho de las provincias para elegir los diputados que debieran integrar el "Supremo Congreso" (Arts. 60, 61 y 62), habindose dispuesto en su artculo 2~4 . que la representacin nacional sera convocada por el "Supremo Go~e~o" luego que estuviesen completamente libres de enemigos las provincias SIguIentes: Mxico, Puebla, TIaxcala, Veracruz, Oaxaca, Tecpan, Michoacn, Quertaro, Guadalajara, Guanajuato, San Luis Potos, Zacatecas y Durango. Fcilmente se comprende que en el pensamiento de ilustres insurgentes como Morelos, Rayn y Cos, entre otros, anidaba la idea no slo de reconocer la existencia de las provincias que posteriormente se convertiran en Estados de ~a Federacin mexicana, sino de concederles su participacin en el Gobierno nacional a travs del nombramiento de representantes en el Supremo ConCitado por iesfu Rryel Herole. El LiberallTfU' Mexicimo. Tomo r, p. 4()5.
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No obstante, para la evolucin de la idea federalista, que se consagra institucionalmente en la forma estatal adoptada por la Constitucin de 1824, son de mayor importancia el Cdigo Poltico espaol de 1812 y los acontecimientos que de l se derivaron dentro de la misma Nueva Espaa, durante la poca en que la insurgencia ya haba. estallado y se desenvolva. En efecto, la Constitucin de Cdiz contiene un captulo que se intitula "Del Gobierno poltico de las provincias y de las diputaciones provinciales". Su artculo 335 se refera a las facultades de dichas diputaciones, enuncindolas en la forma siguiente: "Primero: Intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los pueblos de las contribuciones que hubieren cabido a la provincia. "Segundo: Velar sobre la buena inversin de los fondos pblicos de los pueblos, y examinar sus cuentas, para que con su visto bueno recaiga la aprobacin superior, cuidando de que en todo se observen las leyes y reglamentos. "Tercero: Cuidar de que se establezcan ayuntamientos donde corresponda los haya, conforme a lo prevenido en el artculo 310. "Cuarto: Si se ofrecieren obras nuevas de utilidad comn de la provincia o la reparacin de las antiguas, proponer al Gobierno los arbitrios que crea ms convenientes para su ejecucin, a fin de obtener el correspondiente permiso de las Cortes. "En ultramar, si la urgencia de las obras pblicas no permitiese esperar la resolucin de las Cortes, podr la diputacin, con expreso asenso del jefe de la provincia, usar desde luego de los arbitrios, dando inmediatamente cuenta al Gobierno para la aprobacin de las Cortes. Para la recaudacin de los arbitrios, la diputacin, bajo su responsabilidad, nombrar depositario, y las cuentas de la inversin, examinadas por la diputacin, se remitirn al Gobierno para que las haga reconocer y glosar, y finalmente, las pase a las Cortes para su aprobacin. "Quinto: Promover la educacin de la juventud conforme a los planes aprobados; y fomentar la agricultura, la industria y el comercio, protegiendo a los inventores de nuevos descubrimientos en cualquiera de estos ramos. "Sexto: Dar parte al Gobierno de los abusos que noten en la administracin de las rentas pblicas. "Sptimo: Formar el censo y la estadstica de las provincias. "Octavo: Cuidar de que los establecimientos piadosos y de beneficencia llenen su respectivo objeto, proponiendo al Gobierno las reglas que estimen conducentes para la reforma de los abusos que observaren. "Noveno: Dar parte a las Cortes de las infracciones de la Constitucin que se noten en la provincia. "Dcimo: Las diputaciones de las provincias de ultramar velarn sobre la economa, orden y progresos de las misiones para la conversin de los indios infieles, cuyos encargados les darn razn de sus operaciones en este ramo, para que se eviten los abusos; todo lo que las diputaciones pondrn en noticia del Gobierno." El reconocimiento, no exento de oposicin, de las diputaciones provinciales en la Constitucin de 1812, obedeci a los perseverantes y enrgicos esfuerzos desplegados por los diputados de Nueva Espaa que concurrieron a las Cortes constituyentes de Cdiz, encabezados por Miguel Ramos Arizp, quien en noviembre de 1811 dirigi un extenso memorial al .Congreso Espaol, describiendo prolijamente las condiciones geogrficas, histricas, polticas y econ6-
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micas de las provincias de la citada Colonia, llamadas "internas de Oriente", para proponer la solucin adecuada a sus variados problemas. La rbita de atribuciones que la Constitucin de 1812 demarcaba en favor de las diputaciones provinciales se plasm en un importante documento denominado Instruccin para los Ayuntamientos Constitucionales, Juntas Provinciales y Jefes Polticos Superiores, expedido por las Cortes en junio de 1813. "Subsecuentes decretos de las Cortes -afirma N ettie Lee Benson- aumentaron todava ms las facultades generales de la diputacin provincial, a cuyo cuidado qued la distribucin de los terrenos baldos dentro de sus respectivas jurisdicciones; adems se la autoriz para intervenir en ciertos asuntos judiciales. Las audiencias fueron privadas de todo conocimiento en asuntos gubernativos o econmicos dentro de sus provincias; y en cuanto a los pendientes, recibieron instrucciones de pasarlos a las diputaciones provinciales, para que stas los examinasen y determinasen si caan dentro de la jurisdiccin de las diputaciones, jefes polticos y ayuntamientos, segn sus respectivas facultades. La audiencia, de acuerdo con la diputacin provincial respectiva, estaba autorizada para la formacin del arancel de los derechos que percibiran tanto los dependientes del tribunal como los jueces de partido, alcaldes, escribanos y dems funcionarios subalternos de los juzgados de su territorio, debiendo remitirlo a la regencia o Gobierno central. Asimismo, la audiencia, de acuerdo con la diputacin, fue encargada de hacer la distribucin provisional de partidos en sus respectivas provincias, para que en cada una de ellas hubiere un juez letrado de Primera Instancia, conforme al artculo 273 de la Constitucin, y de proponer el nmero de subalternos de que debiera componerse cada juzgado de Primera Instancia. "En el nuevo sistema de gobierno que implantaba la Constitucin de 1812, no haba virrey. El jefe poltico era el nico funcionario ejecutivo de la jurisdiccin en que la diputacin provincial tena autoridad, y sera directamente responsable ante las Cortes de Espaa. El jefe poltico en la ciudad de Mxico, que de hecho reemplaz al virrey, careca de jurisdiccin sobre los jefes polticos de Guadalajara, Mrida, San Luis Potos, Monterrey o Durango. Cada provincia gozaba de una independencia completa COn respecto a las dems."595 Las diputaciones provinciales eran cuerpos colegiados que tenan como funciones primordiales las inherentes al gobierno interior de las provincias. Su integracin era de origen democrtico indirecto y sus miembros componentes deberan ser nativos o vecinos de la provincia respectiva. De esta manera, las provincias gozaron de una especie de autarqua a travs de sus diputaciones, de tal manera que stas concurran en el Gobierno nacional, mismo que no se deposit en rganos centralizados, y cuyo mbito competencial estaba constituido por las facultades que a favor de ellas no se haban consignado expresamente. Es importante subrayar esta ltima circunstancia, ya que en el sistema de distribucin de competencias entre las diputaciones provinciales y el Gobierno central se atisba uno de los principios cardinales que caracterizan al rgimen federativo.
595
La Diputacin Provincial 'Y el Federalismo Mexicano, pp, 19 Y 20.
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El territorio vastsimo de la Nueva Espaa estaba dividido en reinos y gobernaciones y stas, a su vez, se subdividan en provincias. As, el llamado "Reino de Mxico" comprenda las de Mxico, Tlaxcala, Puebla, Antequera (Oaxaca) y Michoacn; el de "Nueva Galicia", las de Jalisco, Zacatecas y Colima; la "Gobernacin" de Nueva Vizcaya abarcaba las provincias de Guadiana (Durango) y Chihuhua; la de Yucatn, la provincia de este mismo nombre y las de Tabasco y Campeche. Adems, sin subdivisiones provinciales exista el Nuevo Reino de Len y las provincias de Nuevo Santander o Tamaulipas, Tejas o Nueva Filipinas, Coahuila o Nueva Extremadura, Sinaloa, Nayarit o Nuevo Reino de Toledo, Vieja California, Nueva California y Nuevo Mxico. En 1786, por Real Ordenanza de Intendentes, las provincias se agruparon en intendencias. Estas, al declararse la independencia de nuestro pas, eran doce, comprendiendo las siguientes provincias: la de Mxico, Puebla, Veracruz, Mrida, Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacn, Santa Fe de Guanajuato, San Luis Potos, Guadalajara, Zacatecas, Durango, Sonora y Sinaloa. Adems, existan dos provincias internas: la de Oriente, que abarcaba los gobiernos del Nuevo Reino de Len, Colonia del Nuevo Santander, provincia de Coahuila y provincia de Tejas; y la de Occidente, con los gobiernos de Nueva Vizcaya y la provincia de Nuevo Mxico. Por ltimo, Tlaxcala, Vieja California y Nueva California dependan directamente del virrey. Esta era, grosso modo, la divisin territorial y poltica de la Nueva Espaa en 1810. De esta guisa, por virtud de la Constitucin de 1812, a cada provincia se reconoci el derecho de formar su diputacin, misma que estaba investida con las facultades anteriormente sealadas. Por consiguiente, en ese Cdigo Poltico se estableci un sistema de gobierno nacional al que concurran las distintas provincias a travs de sus respectivas diputaciones, consignndose de esta manera una especie de autonoma gubernativa en su favor y que poco tiempo despus iban a defender apasionadamente, frente a las tendencias centralizadas del poder, hasta propugnar el sistema federal en los comienzos del Mxico independiente. "As pues, el origen del federalismo en Mxico -segn juicio muy certero de N ettie Lee Benson- se puede remontar a la forma de gobierno establecida por la Constitucin de 1812 para Espaa y sus colonias. Provey de un Gobierno representativo y de independencia poltica a cada provincia. Cre las diputaciones provinciales, de las que seis se adjudicaron a Mxico. Y es muy posible que Ramos Arizpe, uno de los diputados liberales americanos ms sagaces, que nunca perda la oportunidad de sostener los derechos de las Amricas -particularmente los de las Provincias Internas de Oriente--, propusiera y abogara por estas diputaciones provinciales como base del sistema que hubo de incorporarse en la Constitucin mexicana de 1824. Considerado generalmente como el padre del federalismo en Mxico, Ramos bien puede reclamar tambin la paternidad de la diputacin provincial."Illi8 . Es interesante obstrvar que apreciaciones similares fueron formuladas en 1924 por uno de nuestros juristas, ya desaparecidos, Fernando Gonzlez Roa,
196
os. cit., p.
21.
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en un discurso que pronunci con motivo del homenaje que en ese ao se rindi a la Constitucin de 1824 en su primer centenario. Dado lo valioso de tales apreciaciones, creemos pertinente transcribirlas: "Nosotros creemos que el federalismo fue consecuencia de nuestra organizacin poltica. El sistema federal no fue creado de un golpe en la Amrica Espaola, sino que fue heredado de nuestros padres, como lo demuestra el doctor Matienzo. Efectivamente, los espaoles han constituido en la historia, y constituyen hasta la fecha, un grupo de diversos Estados extremadamente celosos de la autonoma. Haciendo contraste con otros pueblos de Europa, el elemento germnico de Espaa -observa Biendermannconserv su independencia comunal y provincial. Cuando el descubrimiento de Amrica, las diversas naciones que formaban Espaa haban llegado apenas a formar bajo un mismo trono una nacin completa. Era natural que estas tendencias localistas se trajeran al Nuevo Mundo y, por lo tanto, hubiera cierta direccin en el sentido de establecer gobiernos locales. Por otra parte, la dificultad de la comunicacin y la diferencia de climas y de condiciones de vida tenan que acentuar forzosamente una tendencia general a la autonoma. "La divisin en provincias vino a sancionar este estado de cosas y el nombramiento de corregidores, alcaldes mayores, intendentes y oidores de las audiencias, hecho las ms de las veces directamente por el monarca, vino a dar cierta libertad de accin a los funcionarios provinciales, que no poda menos de tener ms tarde consecuencias en la creacin del rgimen federal." La Constitucin espaola de Cdiz, promulgada el 19 de marzode 1812, se jur en la Nueva Espaa el 30 de septiembre del mismo ao. A pesar de que jurdicamente estuvo en vigor, el virrey Venegas suspendi su observancia y al ao siguiente, 1813, reanud su imperio el virrey Calleja. A partir de entonces, se inician -Ia eleccin e instalacin de las diputaciones provinciales, habiendo quedado constituidas con arreglo a la referida Constitucin y a los Decretos de Cortes, expedidos al efecto, las correspondientes a las provincias de Yucatn, Nueva Galicia, Monterrey y Mxico, entre otras. El movimiento para la integracin de las diputaciones provinciales se paraliz con motivo del Decreto de Fernando VII, fechado el 4 de mayo de 1814, ~fl que ,este monarca desconoci la Constitucin de 1812 y restaur el absolutismo en Espaa y sus colonias; y no fue sino hasta marzo de 1820 cuando a causa del levantamiento de Rafael de Riego, se reimplant la vigencia de ~cho Cdigo, lo que dio origen a que las diputaciones provinciales ya establecidas reiniciaran sus funciones constitucionales y a que las provincias que no contaban con estos cuerpos gubernativos procedieran a su formacin, misma que no estuvo exenta de tropiezos. .Como se deduce de lo brevemente expuesto, el federalismo en nuestro pas se. Incub bajo la vigencia de la Constituci6n espaola de 1812 a travs de las dIputaciones provinciales que fueron su factor gentico?" Es curioso observar, por otro lado, que las tendencias polticas de la insurgencia, en su ltima etapa
. 597 As lo sostiene tambin OcttWio A. Hernndez al afirmar que "Lo cierto es que, de hecho, y pese a que no. estuvieron jurdicamente constituidos, Jos Estados en germen existfan ~ anterioridad (al Acta Constitutiva de enero de 1824-) por virtud deJas disposiciones de "l1Itituci6n gaditana 'que permiti su aparicin, y aun cuando se les denominara provinCIas (Conferencia citada en la nota 586).
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al menos, no se dirigieron hacia la implantacin de dicho sistema o forma de Estado. Esta circunstancia se advierte en los documentos y sucesos polticos que se expidieron y desarrollaron inmediatamente antes de la consumacin de nuestra independencia el 27 de septiembre de 1821 y con anterioridad al Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824. Durante este breve periodo, las diputaciones provinciales, apoyndose constantemente en la Carta de Cdiz, lucharon de manera tenaz, y muchas veces violenta, para que el Gobierno nacional, de tendencias centralizadoras, reconociese su existencia y autonoma, propugnando que nuestro pas, roto el vnculo de dependencia que lo una con Espaa, adoptase el sistema federal. Es ms, a la sazn, las mencionadas diputaciones comenzaron a erigirse, en algunos casos, en "legislaturas" y a convertir a sus respectivas provincias en "Estados libres y soberanos". Una somera relacin de los acontecimientos que se registraron durante la etapa comprendida entre la proclamacin del Plan de Iguala y la expedicin del Acta referida corroboran tales asertos. El mencionado Plan, de 24 de febrero de 1821, abrigaba la tendencia manifiesta a desconocer la Constitucin de 1812. Su autor, Agustn de Iturbide, fue, como se sabe, el comisionado por los grupos espaoles privilegiados que encabezaba el virrey Apodaca para pacificar el pas y para que se estableciese un Gobierno de tipo monrquico que no tuviese las restricciones impuestas en dicha Constitucin. Los congregados en las famosas Juntas de la Profesa, aunque deseaban la independencia, pretendan la restauracin del absolutismo en la Nueva Espaa bajo la corona del mismo Fernando VII, a quien se supuso presionado para jurar en marzo de 1820 la Carta Poltica de Cdiz. No es aventurado sostener, por tanto, que la idea emancipadora que se concibi en dichas juntas y el plan para su realizacin partieron de los espaoles absolutistas, enemigos de la Constitucin de 1812, y precisamente por este carcter, opositores a todas sus instituciones, entre ellas, a las diputaciones provinciales. Iturbide, con miras polticas futuristas y explotando en favor de sus personales ambiciones de poder la comisin pacificadora que le haban encomendado los congregados de la Profesa y la fuerza militar que stos pusieron bajo su mando, interpret a su modo las instrucciones recibidas, expidiendo el famoso Plan de Iguala. Este documento, segn afirmamos, aunque no consigna una declaracin expresa contra la Constitucin de 1812, en sus principios fundamentales la repudia, al prever la instalacin de las Cortes "que lo hicieren efectivo", trabajando, "luego que se reunieren, la Constitucin del Imperio Mexicano". No se alude para nada en dicho Plan a las diputaciones provinciales y ni siquiera a las provincias de la Nueva Espaa. La referencia constante a conceptos propios de una monarqua o de un imperio, y la declaracin categrica de que "Fernando VII (repulsor de la Carta de Cdiz) y en su caso los de su dinasta o de otro reinante sern los emperadores" (Art. 4 9 ) , aunadas a la mencionada omisin, hacen suponer que la tendencia poltica del Plan de Iguala en lo que a la forma estatal respecta, era la implantacin de un rgimen monrquico centralizado, diferente del instituido en el Cdigo de 1812.
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La proscripcin de las diputaciones provinciales se reafirma en los Tratados de Crdoba de 1821. Conforme a ellos, el Gobierno provisional se deposit en una junta "compuesta de los primeros hombres del Imperio, por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representacin y concepto, de aquellos que estn designados por la opinin general, cuyo nmero sea bastante considerado para que la reunin de luces asegure el acierto en sus determinaciones, que sern emanaciones de la autoridad y facultades que les conceden los artculos siguientes" (Art. 6Q ) . A ese organismo, llamado Junta Provisional Gubernativa, los Tratados otorgaron facultades amplsimas para determinar la manera como debera procederse a la eleccin de diputados a Cortes, as como a la convocacin respectiva. Ello revela, obviamente, la marcada propensin a desconocer los derechos que la Constitucin de 1812 haba acordado en favor de las provincias para designar sus diputaciones y para concurrir en el Gobierno legislativo nacional, amn de que, por ende, suprima la autonoma provincial que se deriv de la mencionada Carta y de que comenzaba a disfrutarse bajo su rgimen en la Nueva Espaa antes de la consumacin de nuestra independencia.. Un hecho histrico muy elocuente testimonia la tendencia del Plan de Iguala y de los Tratados de Crdoba, antagnica a las diputaciones provinciales y, en consecuencia, al federalismo que incipientemente se dibujaba en ellas. Cierto licenciado Zozaya, amigo de Iturbide, propuso que la eleccin de los miembros de la Junta fuese hecha por tales diputaciones con el objeto de que en esta forma se respetase la voluntad de las provincias. Sin embargo, Iturbide, desoyendo tan prudente recomendacin, que tenda precisamente a evitar la oposicin al efmero Gobierno del jefe del Ejrcito Trigarante, de manera impoltica hizo las designaciones correspondientes en favor de personas sujetas a l incondicionalmente. Consumada la independencia nacional con la entrada del Ejrcito de las Tres Garantas a la antigua capital de la Nueva Espaa el 27 de septiembre de 1821, se proclam al da siguiente el Acta de Independencia del Imperio Mexicano. Segn afirmamos, el Gobierno de Mxico, a raz de estos acontecimientos, q~ed confiado a la Junta Provisional que hemos citado, organismo que fungi como asamblea legislativa. El poder administrativo se deposit en una Regencia compuesta por cinco miembros, entre los cuales figuraban Iturbide y el propio Juan O'Donoj, quien, en su carcter de capitn general enviado por Espaa, reconoci en los Tratados de Crdoba la independencia nacional. . Al conocerse el Acta de Independencia del Imperio Mexicano, varias provincias se adhirieron al movimiento libertador, previa declaracin de su propia emancipacin. Entre ellas, Chiapas, en octubre de 1821, manifest que era su voluntad agregarse al Imperio Mexicano, separndose de la antigua Capitana General de Guatemala. "La Junta Gubernativa, a quien se comunicaron t~n plausibles noticias, las acogi con regocijo, aceptando desde luego la adheSIn de las provincias de aquel reino (el Imperio Mexicano), libre y espontneamente ofrecida; se las declar formalmente incorporadas al Imperio y se acord que, en la convocatoria a Cortes, se hiciese mencin de ellas, a fin de que nombrasen los diputados que les correspdndiese, comprendindose por
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entonces todos los dems pueblos que haban manifestado su resolucin de unirse a Mxico, aun cuando antes hubiesen dependido de otras provincias del mismo reino de Guatemala." 598 , La finalidad primordial para la que fue instituida la Junta Provisional Gubernativa consisti en la convocacin a un Congreso Constituyente. Se lanz la convocatoria segn las prescripciones de la Constitucin espaola de 1812 y el Congreso deba quedar instalado el 24 de febrero de 1822. Los diputados que lo integraron se dividieron en tres grupos, de acuerdo con las corrientes ideolgicas que a la sazn existan, a saber: la que sostena el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba; la que propugnaba el desconocimiento de estos documentos polticos para proclamar emperador a Iturbide; y la que, acogiendo el ideario de la insurgencia, pretenda establecer un rgimen republicano y democrtico. Bien es sabido que don Agustn, contando con el apoyo militar, urdi una maniobra parlamentaria para que el Congreso, coaccionado por la soldadesca, lo exaltara a un trono imperial ficticio y sin ningn arraigo en nuestra vida poltica; y as, el 19 de mayo de 1822, fue proclamado Iturbide "emperador de Mxico". Bien pronto se vieron en franco desacuerdo el Congreso e Iturbide, suscitndose entre ellos una enconada hostilidad. Con la seguridad que el "emperador" abrigaba, en el sentido de seguir siendo en el nimo del pueblo el hroe que a la cabeza del Ejrcito Trigarante consum la independencia nacional y que contaba, en su concepto, con el respaldo militar, disolvi el Congreso el 31 de octubre de 1822, designando en su lugar a una "Junta Instituyente", que aprob el 18 de diciembre del propio ao el Reglamento provisional polltico del Imperio Mexicano. Este ordenamiento era el antecedente inmediato de la pretendida organizacin constitucional del Imperio, que Iturbide deseaba fervientemente para consolidar, conforme a derecho, su situacin y la de sus psteres en el ejercicio del poder. El Reglamento citado aboli la Constitucin de Cdiz, que an segua invocndose en las gestas parlamentarias como documento bsico rector de la vida poltica del pas. Al declarar sin vigencia ni aplicacin el Cdigo Constitucional de 1812, que haba asignadoa las provincias una especie de autonoma a travs de sus diputaciones, las tendencias federalistas, que en stas tuvieron su gnesis, se vieron seriamente obstruidas. Bien es cierto que el mencionado Reglamento declar subsistentes las diputaciones provinciales "con las atribuciones que tenan" (Art. 87), pero esta declaracin se antoja una engaifa si se atiende a que estaban supeditadas al "jefe poltico" residente en cada capital de provincia y cuyo nombramiento provena directamente del emperador, debiendo tratar dicho "jefe poltico" todo asunto concerniente al gobierno poltico provisional con el Ministro del Interior (Arts. 44 y 47). La creacin de la Junta Nacional Instituyente y el Reglamento Provisional del Imperio Mexicano fueron las causas determinantes de la sublevacin de Santa Anna en Veracruz, que desconoci a Iturbide como emperador y pro6118
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TrfllJls de. los Siglos. Tomo IV, p. 201.
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clam la Repblica. Las tropas que se destacaron para sofocar ese levantamiento, a su vez, expidieron el llamado Plan de Casa M ata", en el que propugnaron la reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, quien no tuvo otra disyuntiva que acceder a esta coactiva peticin en marzo de 1823. Siendo insostenible la situacin poltica de Iturbide, pues por un lado tena en su contra al Congreso y, por otro, a los pronunciados en el Plan de Casa Mata, don Agustn se vio constreido a abdicar el 19 del citado mes y ao. "El Congreso consider el 8 de abril que no haba lugar a discutir la .abdicacin por haber sido nula la coronacin, y declar igualmente nula la sucesin hereditaria e ilegales los actos realizados desde la proclamacin del Imperio. Por decreto de la misma fecha, declar insubsistente la forma de gobierno establecida en el Plan de Iguala, el Tratado de Crdoba y el Decreto de 24 de febrero de 1822, quedando la nacin en absoluta libertad para constituirse como le acomodase." 599 El Plan de Casa Mata dio la oportunidad para que se desarrollara el germen federalista. Al conocerse su proclamacin, varias provincias, entre ellas Oaxaca, Puebla, Nueva Galicia, Guanajuato, Quertaro, Zacatecas, San Luis Potos, Michoacn y Yucatn, se adhirieron a l a travs de sus respectivas diputaciones, no sin que stas deliberaran ampliamente acerca de la conveniencia de su adopcin. Esta circunstancia revela la conciencia que tenan las provincias sobre su propia (autonoma, que es el supuesto poltico e ideolgico de todo rgimen federal. Pero es ms, puede afirmarse que las provincias estuvieron en la posibilidad de erigirse en Estados independientes de no haber aceptado voluntariamente el consabido Plan, cuya finalidad esencial, o sea la reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, las vinculaba en una nacin unitaria, pero no central. As apareci en nuestra historia un fenmeno inherente al federalismo, consistente en la autonoma consciente de las partes para seguir formando el todo, conservando su personalidad poltica dentro de ste.
"Con la adopcin del Plan de Gasa Mata -sostiene Nettie Lee Benson-, .en menos de seis semanas, por parte de casi todas las circunscripciones territoriales principales, Mxico qued dividido en provincias o Estados independientes. Al tiempo que cada una de ellas prestaba su adhesin al Plan, asuma el dominio absoluto sobre sus asuntos provinciales y se declaraba as mismo independiente del an existente Gobierno de Iturbide', agregando que "las provincias habian tomado por completo el cuidado de su administracin dentro de sus propias fronteras" y que "el jefe poltico se haba convertido en el ejecutivo provincial y la diputacin provincial o alguna junta haba asumido las funciones legislativas ... " 600
Mientras en el Congreso, ya reinstalado, se discuta si deba tener el carct~r de convocante a nuevas elecciones para diputados o de constituyente que
diera forma jurdica y poltica al pas, algunas provincias, entre ellas la de Guadalajara, se pronunciaron por el sistema federal, proclamando su plena
1.4 DiputtUifI PrOflncUd" el Fedmdismo M'fCfSfIO, ji. 121.
FelipeTena R1UDrez: 'y's Fundamental,s de Mlxicp, p. 122.
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autonona en lo que a su rgimen interior se refera. Desde entonces, la provincia de Guadalajara adopt el nombre de "Estado Libre de Jalisco" en un plan gubernativo provisional de 16 de junio de 1823. Dada la importancia de este Plan en lo que al establecimiento del rgimen federal concierne, transcribiremos sus disposiciones: 1) La provincia, conocida hasta entonces como la de Guadalajara, ser llamada en adelante el Estado Libre de Jalisco; "2) Al presente, su territorio est formado por los veintiocho distritos que formaban la intendencia: Guadalajara, Acaponeta, Autln, Auhacatln, La Barca, Colima, Cuquo, Compostela, Colotln, junto con el de Nayarit y el Corregimiento de Bolaos, Etzatln, Hostotipaquillo, Lagos, Mascota, Real de San Sebastin, San Bias, Santa Mara del Oro, Sayula, Sentispac, Tomatln, Tala, Tepatitln, Tepic, Tlajomu1co, Tequila, Tonatln, Tuzeacuesco, Zapotln el Grande y Zapopan; "3) El Estado de Jalisco es libre, independiente y soberano, dentro de s mismo, y no reconocer relacin con los otros Estados distinta de la hermandad y confederacin l "4) Su religin es y seguir siendo la catlica apostlica romana sin tole"rancia de ninguna otra; "5) Su Gobierno ser popular y representativo; "6) Por tanto, el Estado tiene el derecho de adoptar su propia Constitucin y de preparar, junto con los dems Estados, las relaciones generales entre todos
~m;
"
"7) Todos los habitantes del Estado tienen el derecho de votar en las elecciones para representantes que constituirn el Congreso Constituyente provincial; "8) Todos los habitantes del Estado gozarn de los derechos inalienables de libertad, seguridad, igualdad y propiedad, y el Estado est obligado a garantizarlos; "9) A su vez, los habitantes del Estado estn obligados a respetar y obedecer a las autoridades establecidas, y a contribuir al bienestar del Estado en la poca y forma en que ste ordene; "10) Los tres Poderes -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- nunca podrn coincidir en la misma persona, ni dos Poderes podrn estar combinados; .' "11) Mientras no se establezca el Congreso provincial constituyente, el Poder Legislativo estar depositado en la diputacin provincial j "12) Sus funciones se restringirn a la preparacin de la convocatoria de un Congreso provincial constituyente y a dictar aquellos reglamentos provinciales que pueda requerir la observancia de las leyes vigentes; "13) El Poder Ejecutivo del Estado residir en el jefe poltico actuante, quien en lo futuro se llamar Gobernador del Estado de Jalisco; "14) El Poder Ejecutivo conservar el orden interno y externo en el Estado y tendr el mando del ejrcito; "15) Al Poder Ejecutivo, de acuerdo con la diputacin provincial, corresponde el nombramiento de los empleados del Estado de que se habla en el artculo 7 de la orden oficial de 5 de junio, la cual ser observada en todas sus partes; "16) El Poder Judicial en el Estado ser ejercido por las autoridades actualmente establecidas y la audiencia ser la corte de ms alta apelacin;
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"17) Los ayuntamientos y otros cuerpos y autoridades, tanto civiles como militares y eclesisticos, continuarn en el ejercicio de las funciones que le estn delegadas; " 18) El Estado ser gobernado por la Constitucin espaola y las leyes existentes, en todo lo que no se contradiga con el presente Plan; "19) Se comunicar este Plan de Gobierno provisional a todas las autoridades y corporaciones del Estado para que se proceda a su circulacin y observancia; "20) Cualquier dignatario o persona de cualquier rango que se niegue <'l observar este Plan, antes de tres das contados desde su expedicin, deber solicitar su pasaporte para dejar el Estado en el tiempo que el Gobierno seale." La actitud asumida por la antigua provincia de Guadalajara declarndose "Estado Libre de Jalisco", y preconizando la instalacin de su Congreso local constituyente, fue emulada por algunas otras provincias antes de que se expidiese el "Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana", el 31 de enero de 1824. Dichas provincias, autodeclaradas "Estados", fueron Oaxaca, Yucatn, Jalisco, Zacatecas, Quertaro y Mxico, de tal manera que su personalidad po, ltica preexista a la mencionada Acta. Por ende, no puede sostenerse que d sistema federal en nuestro pas haya sido creado artificialmente, ni que los E~~ tados de la Federacin mexicana no hubiesen surgido de las antiguas entidades provinciales con anterioridad a su implantacin. El federalismo y las ideas en que se apoy encuentran su origen, segn advertimos, en las facultades que la Constitucin espaola de 1812 adscribi a las diputaciones provinciales; su gestacin, durante el periodo en que este importante documento se fue gradualmente aplicando en la Nueva Espaa; su definicin poltica en la turbulenta etapa inicial de nuestra vida independiente, y su consagracin definitiva en el Acta de 31 de enero de 1824. Es verdad, como tambin dijimos, que la evolucin del federalismo en Mxico y en los Estados U nidos adopt cauces diferentes; pero de ello no se puede, inferir, segn algunos pretenden, que el rgimen federal en nuestro pas obedeci a una ficcin poltico-jurdica, fruto de la imitacin servil y extralgica del sistema norteamericano. En los Estados Unidos, las antiguas colonias convertidas en entidades libres y soberanas acordaron, primero la formacin de una unin confederal, y despus, el establecimiento de una Federacin; en Mxico, la misma metrpoli se encarg de destacar la importancia de las viejas provincias, reconocindoles una especie de autogobierno ejercitable a travs de sus respectivas diputaciones, plantando as las races del rgimen federal. Por ello, nos es dable sostener que el federalismo en nuestro pas se incub en las ideas polticas que alimentaron las Cortes de Cdiz en 1811~ 12; se pretendi frustrar en el Plan de Iguala y dems documentos que de l se derivaron, y se reinvidic en el Acta Constitutiva de la Federacin mexi~na~ antecedente inmediato de la Constitucin de 1824, misma que no fue SIDO la obligada consecuencia de las luchas que empearon las provincias para reconquistar y mantener su autonoma. Las ideas polticas que casi unnimemente se.abrigaron en pro de la adopcin del rgimen federal y los acontecimientos que las tradujeron en la realidad, al
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proclamarse varias provincias como "Estados libres y soberanos", marcaron un derrotero invariable al Congreso General que, reunido el 5 de noviembre de 1823, deba organizar a Mxico. La expedicin del Acta Federativa era un fenmeno que fcilmente poda vaticinarse. Como asevera Jess Reyes Heroles, En ningn punto, el Congreso fue tan obligado a obedecer como en la adopcin del sistema federal y esto en un momento en que todava el centralismo no era definicin de antiliberalismo. En ningn tema, la voluntad general se exterioriza tanto como en el que la Repblica fuese federal. Las tendencias eran tales que, no digamos el pronunciamiento centralista del Congreso, una mayor dilacin en la resolucin federalista habra desatado fuerzas centrfugas imprevisibles. Es cmodo ver estas fuerzas como simples grupos polticos locales sin races y guiados por el puro aspirantismo, como entonces se deca; pero en el fondo, esto es disimular y ocultar el problema. Las manifestaciones federalistas eran emanacin, y slo as se explica su reciedumbre, de fuerzas reales no carentes de profundidad." eor Sin embargo, no falt quien, como el diputado por Veracruz Jos Mara Becerra, se pronunciara en contra de la Federacin. Es interesante hacer alusin a su pensamiento, porque, podra decirse, los conceptos antifederalistas que lo informan implicaron las bases de sustentacin de las ideas centralistas que posteriormente cristalizaron en las Constituciones de 1836 y 1843. Dada la extensin del voto particular que al respecto formul Becerra, y aunque presenta muchos ngulos importantes de carcter doctrinario para abogar por la no adopcin del sistema federal, slo nos concretaremos a transcribir las ideas centrales que contiene: "Cuatro son las proposiciones que se encierran en el principio referido [el que estableca que era la voluntad general de la nacin constituirse en Repblica federada]: l. Que hay voluntad general en la nacin para constituirse en Repblica Federal; JI. Que la manera en que esta voluntad est manifestada es la suficiente para conocerla sin equvoco; JII. Que hay precisin de seguirla y conformarse con ella, y la IV, y ltima: Que la ley es la expresin de la voluntad general, que es el principio corriente. Todas estas proposiciones son absolutamente falsas o cuando menos muy dudosas, para que se pueda levantar sobre ellas un edificio slido, teniendo una verdad eterna sobre que construirlo, que es la de que en materia de gobierno todo debe dirigirse al mayor bien y felicidad de la nacin. Entremos al examen de estas proposiciones y antes de ello suplico a vuestra soberana. que aunque tenga por paradojas mis asertos, use la indulgencia conmigo de presentarme benigno su atenci6n. "Hay voluntad general en la naci6n para constituirse en Repblica Federal. Y qu esto es cierto? Estamos todos en ello convenidos? No hay centralistas, iturbidistas, borbonistas? No se ha dicho por uno de los 6rganos del Gobierno que haba tenido ste que luchar con cien partidos? Para conocer mejor la falsedad de esta proposicin, ser bien que la comparemos con las seales que para venir en conocimiento de la voluntad general nos dej6 el mismo Rousseau, que fue el primero. que habl de ella y dio el nombre de ley a su expresin. Dice, pues, en el captulo 39 del libro JI del Contrato social, que se lograr el enunciado de la voluntad general, cuando el pueblo, suficientemente informado, delitI01
oi. cit., p~ 358;
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bere, cuando los ciudadanos no tengan entre s ninguna comunicacin, cuando cada uno opine por s mismo y cuando no haya ninguna sociedad parcial en el Estado. Dice ms: que cuando hay diversos partidos no hay voluntad general, y que slo lo ser la de cada uno, con respecto a sus miembros, quedando partcular con relacin al Estado; aadiendo que aun cuando algn partido supere a los dems, no hay por eso voluntad general, porque el voto que prevalece en este caso no es ms que un voto particular. Permtame vuestra soberana que refiera sus mismas palabras para mayor claridad: "Si cuando el pueblo, suficientemente informado, delibera y no tienen los ciudadanos entre s alguna comunicacin, del gran nmero de pequeas diferencias resultar siempre la voluntad general, y la deliberacin ser siempre buena; mas cuando se forman facciones y juntas parciales a expensas de la grande, la voluntad de cada una de esas asociaciones viene a ser general por relacin a los miembros, y particular con respecto al Estado: no se puede decir entonces que hay tantos votantes como hombres, sino tantos cuantas asociaciones: las diferencias vienen a ser menos numerosas y dan un resultado menos general. En fin, cuando una de estas juntas es tan grande que supera todas las otras, entonces no hay por resultado una suma de pequeas diferencias, sino una diferencia: nica, ni hay tampoco la voluntad general, porque el voto que prevalece no es ms que un voto particular.' "Para lograr el enunciado de la voluntad general, es menester que no haya sociedad parcial en el Estado y que cada ciudadano opine por s. .. "Parece 'que basta la simple lectura de este prrafo para convencerse de que en la que se llama voluntad general de nuestra nacin para constituirse en Repblica federal, no se encuentran las seales que deban clasificarla de esa suerte, y que por lo mismo es enteramente falsa su existencia... "La repblica federal, seor, en la manera que se propone en el proyecto, con Estados libres, soberanos e independientes, es un edificio que amenaza ruinas y que no promete ninguna felicidad a la nacin. No es una mquina sencilla y de una sola rueda, que nada tiene en qu tropezar, ni que le impida seguir su movimiento: es una mquina complicada y que se compone de otras tantas ruedas cuantos son los Congresos provinciales, de las que bastar que se pare una o tome direccin contraria para estorbar su movimiento y aun causar su destruccin... . "Con la federacin se crearn rivalidades y se aumentarn las que estn creadas. Algunos Estados quedaran resentidos y nuestros enemigos atizaran los celos y procuraran fomentar la divisin... Ni se nos arguya con el ejemplar de los Estados Unidos, porque adems de que son notorias sus disensiones domsticas y. de que sus progresos no dependen de su federacin sino de otras sabias leyes que tienen cabida en los gobiernos centrales y aun en las monarquas, se hallaban ciertamente en circunstancias muy diversas. Estaban reconocidos por todas las naciones europeas que ocupadas con sus continuas luchas no ha habido un lugar ni se ha' ofrecido un motivo porque vinieran a las manos con alguna potencia de su mismo rango, pero que fuera central; porque a habrselesofrecido hubieran sido sin duda vencidos, por la raz6n de ser ms dbiles causa de su federaci6n, como lo es una vara respecto de lo que era antes de dividirse, aun cuando se hayan reunido sus pedazos.. ."602 . .
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Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblicd'lAlmctuo. Tomo 11, pp. 14, 15, 2'0 y' 21.
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No tan "antifederalista" se mostr fray Servando Teresa de Mier a pesar de su clebre expresin de que el rgimen federal significara "desunir lo que ha estado unido". Abog, en efecto, por una "federacin moderada y razonable", que conviniera "a nuestra poca ilustracin y a las circunstancias de una guerra inminente, que debe hallamos muy unidos". Al referirse a ciertos "grados" de federalismo, nuestro prcer contina rezonando: "Yo siempre he opinado por un medio entre la confederacin laxa de los Estados Unidos, cuyos defectos han patentizado muchos escritores y que all mismo tiene muchos antagonistas, pues el pueblo est dividido entre federalistas y demcratas. un medio, digo, entre la federacin laxa de los Estados Unidos y la concentracin peligrosa de Colombia y del Per: un medio, en que dejando a las provincias las facultades muy precIsas para proveer a las necesidades de su interior, y promover su prosperidad, no se destruya a la unidad, ahora ms que nunca indispensable, para hacernos respetables y temibles a la santa alianza, ni se enerve la accin del gobierno, que ahora ms que nunca debe ser enrgica, para hacer obrar simultnea y prontamente todas las fuerzas y recursos de la nacin Medio tutissmus ibis. Este es mi voto y mi testamento poltico."?" El Acta Constitutiva 604 erigi a las provincias de que se compona la Nueva Espaa en "Estados independientes, libres y soberanos", al adoptar el rgimen republicano, representativo, popular y federal (Arts. 1, 5 Y 6). Los atributos de independencia, libertad y soberana se adscribieron en favor de las entidades federativas en lo que exclusivamente se refera a su "administracin y gobierno interior", habindose consignado la posibilidad de que en la Constitucin se aumentase el nmero de ellas "segn se conociere ser ms conforme a la felicidad de los pueblos" (Art, 8). An expedirse dicha Acta, la Federacin mexicana qued integrada con los siguientes Estados: Guanajuato; Interno de Occidente, compuesto por las provincias de Sonora y Sinaloa; Interno de Oriente, compuesto por las provincias de Coahuila, Nuevo Len y Tejas: Interno del Norte, compuesto por las provincias de Chihuahua, Durango y Nuevo Mxico; el de Mxico; el de Michoacn; el de Oaxaca; el de Puebla de los Angeles; el de Quertaro; el de San Luis Potos; el de Nuevo Santander, llamado de Tamaulipas; el de Tabasco; el de Tlaxcala; el de Veracruz; el de Jalisco; el de Yucatn; y el de Zacatecas, teniendo las Californias el carcter de territorios federales. A las entidades federativas se las vincul con el Gobierno nacional en cuanto que se les dio la facultad de nombrar dos senadores cada una de ellas, "segn prescribiese la Constitucin" (Art. 12).
60S Citado por Reyes Heroles. El Liberalismo Mexicano. Tomo 1, p. 4-07. El discurso en que el doctor Mier expuso sus ideas antifederalistas se reproduce en las pginas 280 a 294 de la obra "Acta Constitutiva de la Federacin", publicada por el Gobierno de la Repblica en el ao de 1974 para Conmemorar el sesquicentenario de la implantacin del federalismo en Mxico. 6Q4 <?omo acertadamente lo sostiene Jess Reyes Heroles, quien influy notablemente en la redaccin y contenido de este documento y, por ende, en la implantacin del rgimen federal en Mxico, fue don Prisciliano Snchez a travs de su estudio-proclama que nomin "El Pacto Federal del Anhuac", de 26 de julio de 1823. Cfr. "El Liberalismo Mexicano". Tomo 1, pp. 383 a 390. Dicho Pacto se encuentra transcrito en el volumen segundo de la importante obra intitulada "La Repblica Federal Mexicana. Gestacin 'JI Nacimiento", publicada por el GObierno de Mxico en 1974.
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Adoptado el rgimen federal en el Acta Constitutiva, la Ley Fundamental de 4 de octubre de 1824 no tuvo sino que sancionarlo. En su exposicin de motivos, este documento asentaba que "la Repblica federada ha sido y debi ser el fruto de sus discusiones [las del Congreso Constituyente]. Solamente la tirana calculada de los mandarines espaoles poda hacer gobernar tan inmenso territorio por unas mismas leyes, a pesar de la diferencia enorme de climas, de temperamentos y de su consiguiente influencia. Qu relaciones de conveniencia y uniformidad puede haber entre el tostado suelo de Veracruz, y las heladas montaas de Nuevo Mxico? Cmo pueden regir a los habitantes de la California y la Sonora las mismas instituciones que a los de Yucatn y Tamaulipas? La inocencia y candor de las poblaciones interiores, qu necesidad tienen de tantas leyes criminales sobre delitos e intrigas que no han conocido? Los tamaulipas y coahuileos reducirn sus Cdigos a cien artculos, mientras los mexicanos y jaliscienses se nivelarn a los pueblos grandes que se han avanzado en la carrera del orden social. He aqu las ventajas del sistema de federacin. Darse cada pueblo a s mismo leyes anlogas a sus costumbres, localidad y dems circunstancias: dedicarse sin trabas a la creacin y mejora de todos los ramos de prosperidad; dar a su industria todo el impulso de que sea susceptible, sin las dificultades que opona el sistema colonial, u otro cualquier Gobierno, que hallndose a enormes distancias perdiera de vista los intereses de los gobernados: proveer a sus necesidades en proporcin a sus adelantos; poner a la cabeza de su administracin sujetos que, amantes del pas, tengan al mismo tiempo los conocimientos suficientes para desempearla con acierto 5 crear los tribunales necesarios para el pronto castigo de los delincuentes, y la proteccin de la propiedad y seguridad de sus habitantes; terminar sus asuntos domsticos sin salir de los lmites de su Estado; en una palabra, entrar en el pleno goce de los derechos de hombres libres" .605
Al establecer la Constitucin de 24 como forma de gobierno la de Repblica representativa popular y federal, compuesta por los Estados sealados en su artculo 59, fij los principios cardinales sobre los que se organiza y opera el rgimen federativo, como son los de participacin de las entidades federadas en el Gobierno legislativo nacional y en la elaboracin de las reformas y adiciones constitucionales; autonoma en lo que a su rbita interior incumbe; ~. respeto a las prescripciones del Cdigo Fundamental. As, el Senado debera Integrarse con dos senadores de cada Estado (Art. 26); las Legislaturas locales tenan la facultad de "hacer observaciones sobre inteligencia de los artculos de la Constitucin y del Acta Constitutiva", debiendo slo tomarse en consideracin "precisamente en el ao de 1830" (Art. 166), observndose en este caso c.l procedimiento previsto en los artculos 167 a 170, a cuyo tenor nos remitImos. . A pesar de que la Constitucin de 24 hizo inmodificable la "forma de gobierno", es decir, de que pretendi asentar sobre bases inconmovibles el rg~e? federal por ella establecido (Art. 171), en 1836 se sustituy ste por el regunen central. El Congreso estaba absolutamente impedido para variar el sistema federativo en atencin a la prohibicin terminante del artculo 171.
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Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblico Mexicano. Tomo 1I, p. 24-7.
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La Constitucin slo era reformable o "adicionable" en lo que no ataese a la "libertad e independencia de la nacin mexicana", a la religin catlica, apostlica y romana, a la libertad de imprenta, a la divisin de Poderes de la Federacin y de los Estados y a la forma de Gobierno Federal, como ya se dijo. Por tanto, en sana lgica jurdica, nicamente una revolucin poda sustituir esta forma por el rgimen central. Sin embargo, los acontecimientos polticos, desarrollndose contra la Constitucin, operaron la mencionada sustitucin. El Congreso, reunido en 1835, era un rgano constituido, mas no constituyente. Su integracin y sus poderes emanaban de la Carta de 1824. Con la concurrencia de las legislaturas de los Estados que, segn afirmamos, podan "hacer observaciones" a este ordenamiento, poda enmendarla, sin alterar "la forma de gobierno". Pese a ello y a la insalvable disposicin del artculo 171, el Congreso se convirti, de rgano constituido, en asamblea constituyente; y coaccionado por los grupos conservadores que ya comenzaban a tomar cuerpo en la vida poltica de la nacin, expidi un documento en octubre de 1835 que se conoce con el nombre de Bases para la nueva Constitucin, y posteriormente, en diciembre del propio ao, las Siete Leyes Constitucionales, llamadas comnmente Constitucin de 1836. Como se ve, este Cdigo poltico es hijo espurio de un Congreso que, no obstante haber emanado de la Constitucin de 1824, se erigi en constituyente, violando con todo descaro el ordenamiento que le dio vida jurdica. Aludiendo a esta usurpacin de funciones, F. Jorge Gaxiola sostiene que "si el jefe del Ejecutivo rompa sus ttulos legtimos y se rebelaba, en el fondo, contra su propia administracin, el Congreso no poda guardar una actitud ponderada"; el mal ejemplo cundi y la asamblea legislativa declar que en ella residan "por voluntad de la nacin todas las facultades extraconstitucionales necesarias para hacer en la Constitucin de 1824 cuantas alteraciones crea convenientes, bien de la misma nacin, sin las trabas y moratorias que ella prescribe". La asamblea tuvo el intil pudor de limitar sus funciones, y despus de desconocer prcticamente la Constitucin de 1824, que al margen de ella misma iba a reformar, quiso respetar uno solo de sus preceptos, el 171, que prohiba terminantemente cualquiera enmienda sobre la libertad e independencia del pas, su religin, forma de Gobierno, divisin de Poderes, o que atacase la libertad de imprenta. Pero este proceder pareci tmido y el Sexto Congreso consider preferible declararse por s y ante s en verdadero constituyente, "con amplias facultades para variar la forma de Gobierno y constituir a la nacin de nuevo". "La asamblea destruy en esta forma el principio que sustentaba su propia legalidad. Dio un original 'golpe de Estado parlamentario', que por lo dems fue calificado, en aquel entonces, como 'la nica navecilla que por ahora puede salvar a la nacin de un naufragio' (palabras del diputado Pacheco pronunciadas el 29 de abril de 1835) Y de aqu salieron las llamadas Siete Leyes, que formaron la primera Constitucin centralista del pas y que, del ao de 1836 al de 1841, haban de ser el estatuto fundamental de nuestra organizacin poltica."
Ni en la Constitucin de 1836, ni en las "Bases" que la precedieron, se utiliz el concepto de "R.epblica central". El cambio de la "forma de Gobierno",
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que en puridad jurdica equivali al cambio de la "forma de Estado", se deduce, dentro de su articulado mismo y prescindiendo de las ideas que lo inspiraron, de la supresin de la palabra "federal" y de la conversin de los "Estados libres, soberanos e independientes" en "departamentos" (Arts. 3 y 8 de las Bases y 1Q de la Ley Sexta de la Constitucin) . Se ocurre la pregunta de si la supresin del rgimen federal en los dos documentos mencionados y la adopcin, no abiertamente declarada, del rgimen central, realmente implicaron una transformacin radical o sustancial en la forma de Estado en nuestro pas. Comnmente se ha aducido que existe una discriminacin tajante e irreconciliable entre ambos sistemas. Creemos que se ha exagerado, desde un punto de vista estrictamente jurdico, el antagonismo entre el federalismo y el centralismo. Puede afirmarse con validez que uno y otro presentan, en nuestro derecho constitucional, diferencias de grado ms que esenciales, pues haciendo abstraccin de la terminologa usual que los exhibe como antinmicos y de las pasiones polticas que respectivamente los determinaron, el centralismo fue un federalismo restringido, tomando este concepto en la acepcin que debe corresponder a nuestro rgimen estatal. Para corroborar estas apreciaciones, basta una somera comparacin entre la situacin jurdico-poltica de los "Estados" y de los "Departamentos" en las Constituciones de 1824 y de 1836. As, los Estados gozaban de autonoma en lo que concerna a su rgimen interior, estando, sin embargo, limitadas las funciones de sus autoridades por una serie de principios, obligaciones y prohibiciones establecidos en el ordenamiento federal. El Poder Judicial local estaba sujeto a ciertas reglas que ni las Constituciones ni las leyes estatales podan transgredir (Arts. 145 a 156); el Poder Administrativo, que ejercan dent:o de los Estados los gobernadores, se confiaba a stos por un determinado tiempo, y se les consideraba como personas fsicas (Art. 159); y por lo que atae al Poder Legislativo, los Congresos locales deban acatar las disposicion~ de la Constitucin Federal y las leyes federales o, al menos, no contravemr1as, amn de que los ordenamientos que expidieren deban respetar las ,prohibiciones y observar las obligaciones consignadas en dicha Constitucin. Desde el punto de vista poltico, los Estados tenan el derecho de elegir a su Gobernador y a los diputados que compusiesen su Legislatura, as como de nombrar a sus jueces, concurriendo en el Gobierno nacional a travs de dos senadores que eran designados por cada uno de ellos. Por su parte, a los departamentos se les reconoci en la Constitucin de 1836 clara autonoma en aspectos muy importantes. Podan elegir un diputado, cuando su poblacin no llegase a ochenta mil habitantes (Art. 2 de la Ley Tercera); las juntas departamentales, elegibles popularmente por cada departamento, tenan la facultad de iniciar leyes ante la Cmara de Diputados que junto con la de Senadores integraba el Congreso General de la Nacin (Art. 26, frac. III, de la Tercera Ley). En la composicin de los tribunales departamentales, los departamentos gozaban del derecho de proponer ante la ~. Suprema de Justicia los individuos que deban formarlos (Art. 12, frac. VII de la Quinta Ley); y aunque elgobernador de la entidad departamental dependa de1gobierno general y era notrlbrado por ste,la designacin res
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pectiva deba necesariamente recaer en la persona que estuviere incluida en una terna elaborada por las juntas mencionadas (Arts. 4 Y 5 de la Sexta Ley). Adems de las potestades anteriores, que revelan que el gobierno nacional en cierta manera se comparta con las entidades llamadas "departamentos", la autonoma de stos se hizo radicar en sus juntas, mismas que estaban investidas con facultades gubernativas en lo que tocaba a su rgimen interno. As, el artculo 14 de la Sexta Ley prescriba que a las juntas departamentales incumba "iniciar leyes relativas a impuestos, educacin pblica, industria, comercio, administracin municipal y vaeiaciones constitucionales, conforme al artculo 26 de la tercera ley \'fonstitucional", otorgando en sus restantes disposiciones prolijas atribuciones en favor de las citadas juntas y cuyo conjunto formaba una esfera amplia de autonoma. Como se infiere de la anterior exposicin, con el rgimen implantado en la Constitucin de 1836 los Estados cambiaron su denominacin y su autonoma interna se restringi, pero estos fenmenos no autorizan a suponer una variacin radical en la forma estatal de nuestro pas. Mxico, dentro de las constituciones federales o centrales que ha tenido y en un terreno puramente jurdico, jams estuvo organizado dentro de un sistema de gobierno absolutamente centralizado. Con el nombre de Estados o "Departamentos", las provincias integrantes de su territorio siempre gozaron de una especie de autonoma y participaron en la funcin gubernativa nacional. De esta guisa, el centralismo. y el federalismo slo eran, fuera del derecho constitucional, banderas polticas de los grupos antagnicos que se disputaban el poder, pues el anlisis comparativo de las constituciones que unos y otros auspiciaron en el decurso de nuestra historia, hecho con serenidad y sin prejuicios, nos proporciona un dato tan interesante cuanto inobjetable: en ambos sistemas alentaba el propsito o la tendencia de respetar la personalidad de las partes en la organizacin del Estado y en el funcionamiento del todo estatal. El cambio de la forma de Estado que se oper en virtud de la Constitucin centralista de 1836 no puso fin al padecimiento endmico de nuestra vida pblica: los pronunciamientos, "cuartelazos" y levantamientos militares. Contra el gobierno de Bustamante, emanado de dicha Constitucin, se suceden los famosos "planes", que no eran, en la mayora de los casos, sino la careta con que se disfrazaban las ambiciones personalistas frente a un pueblo carente de opinin. La implantacin del rgimen central fue la causa, o al menos el pretexto, para que Tejas exigiera su independencia. Por su parte, Yucatn, molesto porque el centralismo lo degrad al convertirlo en un simple departamento, opt por separarse de la Repblica Mexicana segn ya dijimos. Estos hechos, que revelaban el peligro de un paulatino desmembramiento de nuestro pas, provocaron la reaccin de los partidarios del federalismo para restaurar el imperio de la Constitucin de 1824. Sera prolijo relatar los mltiples levantamientos que hajo diversos "programas salvadores" se registraron en la etapa ms catica de nuestra historia: la que comprende la vigencia de las Siete Leyes Constitucionales. La Repblica presentaba el aspecto de un gran teatro, en que el pueblo espectador, sin tomar realmente partido en favor de ninguna de las facciones, presenciaba diferentes escenarios de mutacin cons-
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tante (los cargos de presidente) en que los actores se sucedan unos a otros en
el paroxismo del poder (los diferentes pronunciados), ambicionado a la vez
por Santa Anna, Bustamante, Gmez Pedraza, Bravo, Alvarez y otros muchos "patriotas". El antiguo vencedor del espaol Barradas, tras una serie interminable de peripecias, escaramuzas y ardides, proclama el tristemente clebre Plan de T acubaya, en que apoyara posteriormente su descarada dictadura, declarando la cesacin de todos los poderes existentes en virtud de la Constitucin de 1836, exceptuando al judicial (al que despus manej a su antojo) y previniendo que se nombrara por el "jefe de la Revolucin" una junta que debiera designar "con entera libertad" a la persona que se hiciese cargo del poder ejecutivo, entretanto un "congreso constituyente" organizara a la nacin. El primer paso dado "libremente" por dicha junta fue la declaracin a favor de Santa Anna como Presidente de la Repblica, cargo que en esa ocasin ocup por sexta vez. El 10 de diciembre de 1841, Santa Anna lanz la convocatoria prevista en el Plan de Tacubaya para un congreso constituyente, el cual debera quedar instalado el primero de junio de 1842. Del seno de este congreso se design a una comisin compuesta por siete miembros encargada de elaborar un proyecto constitucional. Dicha comisin, a su vez, se dividi en dos grupos, habindose integrado el minoritario por Mariano Otero, Espinosa de los Monteros y Muoz Ledo, quienes formularon un proyecto de naturaleza federalista, a diferencia del que elabor la mayora, el cual tenda a reiterar el rgimen central de la Constitucin de 1836. Sin embargo, el congreso constituyente no pudo discutir tales proyectos, porque por decreto expedido el 19 de diciembre de 1842 por Nicols Bravo, a la sazn Presidente de la Repblica merced a la "designacin" que en su favor hizo Santa Anna, se nombr una Junta de Notables "compuesta de ciudadanos distinguidos por su ciencia y patriotismo", encargada de formar las bases para organizar a la nacin. El Proyecto de la Mayora de 1842 estuvo precedido por una serie de consideraciones de carcter poltico-jurdico que contienen la crtica acerba del rgimen federal. Quiz, desde el punto de vista terico, ninguna de las ideas antifederalistas haya encontrado mejor sustento que en ellas. Los argumentos que el diputado Becerra esgrimi en 1823 para declararse contrario a la implantacin de dicho rgimen se robustecen con nuevas y ms incisivas razones: "La palabra federacin, pronunciada en los Estados Unidos o en Suiza, es neta, tiene una significacin inmensa envuelve un sistema poltico todo entero y encuentra su eco en la choza que levant el primer aventurero de cada Estado: aquella palabra est asociada con la de independencia; tras ella viene la de soberana y cuando el americano recita el prembulo de su Constituci6n, va recorriendo en cada uno de 'sus diversos miembros su historia poltica, los cambios de su siste~a, los ensayos informes y sucesivos que hizo de la federaci6n y encuentra al fin que aquel prembulo encierra todo su pacto, porque en l se detallan los ramos a que nicamente se extiende el poder central. l sabe que su pacto es convencional, que su Estado es soberano y que cuando a l le plazca podr pedir la separacin, como ya ha comenzado a verse en estos mismos das; l sabe, en fin, que la federaci6n es un pacto, en su esencia de derecho de gentes
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y no una verdadera forma de gobierno; sta es para l la repblica, que ,,:e y encuentra en su Estado, y no permitira que el poder central se la impusiera porque a su soberana toca determinarla. "Aquella palabra no tiene para nosotros la misma magia, no est asociada a recuerdo alguno de la misma naturaleza, y muy lejos de repetirnos un eco de independencia y de soberana, nos trae a la memoria otro de esclavitud y dependencia; con aquella palabra no podemos subir ms all de diez y nueve aos, en que nuestro Congreso deca que las provincias pedan el rgimen federal: .la palabra provincias s tena un eco remoto y nos llevaba en idea hasta los pIes de Hernn Corts. Nuestra federacin ha comenzado, pues, en sentido absolutamente inverso de como se hacen todas las del mundo y de como se hizo la que tomamos por modelo: all las soberanas existan realmente y aqu se creaban; all de muchos cuerpos endebles se haca un todo fuerte, y aqu dividamos un todo demasiado compacto para formar cuerpos robustos; all era y es la divisa. E pluribus unum y en nosotros fue la inversa. . "A pesar de esto, nos 'apropiamos la palabra federacin, y con ella no logramos otra cosa que subvertir su significado para darle otro, que es exactamente su contradictoria; podramos entendernos? Podamos sobre todo, adelantar en los estudios que hiciramos sobre la historia poltica de aquel pueblo, cuando llevbamos subvertida la idea capital, que es la clave de todo su sistema poltico? .. Indudablemente que no. . "La comprobacin de esta verdad se encuentra en ese mismo pacto de 1824, que se cita como el tipo del federalismo, y que es una especie de escritura jeroglfica de la palabra federacin, que nadie puede definir en Mxico; pues bien, ese pacto destruye y subvierte desde sus primeras lneas el sentido misterioso y el principio envuelto en aquella palabra. El acta constitutiva de. la federacin mexicana dice en su artculo 1Q. 'La nacin mexicana se compone de las provincias comprendidas, etc.' He aqu derrumbado el principio y trastornado todo el sistema desde su primera oracin: la unidad se presenta luego en la palabra nacin, y se ve luego a los representantes de ella que separan. En la otra Amrica no hay nacin y sus habitantes an carecen de un nombre gentilicio; all hablan los representantes de Estados libres y soberanos que se ocupan de unir miembros separados; y como no tratan de establecer una forma de gobierno, sino de darse un pacto de unin, del prembulo saltan luego a organizar el poder legislativo general; nosotros al contrario seguimos barrenando ms y ms lo que llamamos federacin, en todos y en cada uno de los artculos sucesivos, pues establecemos luego una religin dominante e intolerable, damos y quitamos soberana, y as de otra porcin de cosas que incluyen una evidente germinacin de la unidad asentada. No poda ser ms palpable el contraste que presentbamos con las instituciones de aquel pueblo, que deca en el artculo 1Q de sus reformas: 'El Congreso no har ley alguna relativa a algn establecimiento de religin, o prohibiendo el libre ejercicio de ella. Queda, pues, bien delineado el verdadero tipo del pacto de 24, que se quiere llamar federativo por excelencia.' "Las consideraciones histrico-polticas en que hasta aqu hemos entrado llevan el objeto de establecer la verdad en las .siguientes proposiciones: 1. Que la Federacin supone necesariamente la existencia de Estados que, siendo independientes y soberanos, se renen bajo uft pacto comn. sin perder BUS atributos, para proveer a su inters general. 2. Que bajo este principio, la escala de las federaciones es inmensa, sin que dejen de ser tales, por lo ms o menos estrecho
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de su constitucin federativa. 3'" Que la federacin es, propiamente hablando, un sistema poltico, pero no una forma de gobierno. 4'" Que la palabra federacin se subvierte y es impropia desde el momento en que se aplica a un pacto social encaminado a relajar los resortes de unin. De estas proposiciones concluimos que, siendo la palabra federal impropia en poltica y en el idioma, aplicada a una forma de gobierno, no debamos admitirla como adicin en el prembulo del proyecto, porque nuestra misin es la de dar constitucin a una nacin y no a Estados independientes y soberanos. "Nuestros desastres han acaecido en la poca ms brillante de la federacin, cuando su constitucin permaneca intacta y lo que es principalmente al intento de esta digresin, cuando los Estados eran ms fuertes y poderosos que el mismo gobierno federal; sin embargo, cules fueron las tendencias que entonces se manifestaban? .. las de romper la unin federal para formar varias repblicas independientes. La convencin citada para Lagos en 1833, que no ejerci influjo alguno poltico y que pas inapreciada 5 esta convencin, aunque compuesta de unos cuantos comisionados, aunque convencida de, que ni sus mismos Estados le daban importancia, esta junta, repetimos, diverta sus ocios en redactar una constitucin para formar una Repblica de los Estados internos. Cuando el actual seor Presidente fue hecho prisionero en 1833 por el general Arista y se supo que se le propona la dictadura, los diputados se apresuraron luego a levantar un acta secreta,. por la cual se comprometan a formar cuatro repblicas independientes de los diversos Estados de la federacin."606 Como hemos afirmado, el Congreso Constituyente que debi haber quedado instalado el primero de junio de 1842 no pudo discutir los proyectos de los grupos mayoritario y minoritario de la comisin que al efecto se form, en virtud de que fue disuelto, nombrndose en su lugar a la ya mencionada "Junta de Notables", misma que expidi las llamadas Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana. Este ordenamiento, cuya legitimidad fue notoria, reiter el rgimeri central implantado por la Constitucin de 1836. Durante la vigencia de dichas "Bases" nuestro pas se vio obligado a declarar la guerra a los Estados Unidos de Norteamrica. Esta declaracin signific la oportunidad para el partido federalista de soliviantarse contra el gobierno ' centralista. As, el 4 de agosto de 1846, el general Mariano Salas formul un Plan en la Ciudadela de Mxico, que desconoci6 el rgimen centralista y pugn por la formacin de un nuevo congreso "compuesto de representantes nombrados popularmente, segn las leyes electorales que sirvieron para. el nombramiento del de 1824'~.En dicho Plan se invit a Antonio Lpez de Santa Anna para 'que se sumara al movimiento que implicaba, "Reconocindolo desde luego como general en jefe de todas las fuerzas comprometidas y resueltas a combatir porque la- micl6n recobre sus derechos y asegure su libertad y se gobierne p?r s misma." Conforme a la convocatoria que dos das despus lanz el propIO Salas en su carcter de "jefe del ejrcito libertador republicano en ejercicio del supremo poder ejecutivo", el Congreso a que aluda el Plan de la Ciudadela debera quedar instalado el 6 de diciembre de 1846, en la inteligencia de
. . Montiel y ~. Dt".elw P'''lico Mnieao. Tomo III, pp. lBS., ss.
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que mientras se expeda una nueva Constitucin, regira la federal de 1824 (Decreto de agosto 22 del mencionado ao). Uno de los primeros actos del nuevo Congreso consisti en designar Presidente interino de la Repblica a Santa Anna y vicepresidente a Valentn Gmez Faras (Decreto de 26 de diciembre de 1846), y seguidamente, el 10 de febrero de 1847, restaur la vigencia de la Constitucin de 1824, reimplantndose as el rgimen federal. Este ordenamiento constitucional evidentemente urga modificaciones para adaptarse al estado de cosas que prevaleca en 1847, y en tal virtud, el 18 de mayo de este. ao, se expidi el Acta de Reforma, cuyo prembulo afirmaba lo siguiente: "En nombre de Dios, Creador y Conservador de las sociedades, el Congreso extraordinario constituyente, considerando: Que los Estados mexicanos, por un acto espontneo de su propia e individual soberana y para consolidar su independencia, afianzar su libertad, proveer a la defensa comn, establecer la paz y procurar el bien, se confederaron en 1823, y constituyeron despus de 1824, 'un sistema poltico de unin para su gobierno general, bajo la forma de Repblica popular representativa; que aquel pacto de alianza, origen de la primera Constitucin y nica fuente legtima del poder supremo de la Repblica, subsiste en su primitivo vigor, y es y ha debido ser el principio de toda institucin fundamental; que ese mismo principio constitutivo de la Unin Federal, ni ha podido ser contrariado por una fuerza superior, ni ha podido ni puede ser alterado por una nueva Constitucin; y que para ms consolidarle y hacerle efectivo, son urgentes las reformas que la experiencia ha demostrado ser necesarias en la Constitucin de 1824, ha venido en declarar y decretar, y en uso de sus amplios poderes, declara y decreta..." La reimplantacin del Cdigo Poltico de 1824 era el conducto ms aconsejable para que nuestro pas volviera a la normalidad constitucional. La nica Constitucin legtima que hasta entonces haba tenido Mxico era dicho ordenamiento federal. El llamado "rgimen central", establecido en las Cartas de 1836 y 1842, fue hijo espurio de los grupos antifederalistas que tenazmente actuaban en el escenario de la poltica nacional. Ya advertimos que la Constitucin de 1836 fue obra de un Congreso, instalado conforme al Estatuto de 1824, que tena el carcter de rgano constituido, pero que por s y ante s se erigi en constituyente, rebasando los lmites demarcados en su fuente jurdicoconstitucional y alterando la naturaleza que sta le asignaba. Por ello, la instauracin del rgimen central eman de una "asamblea constituyente" que no tuvo esta ndole y del quebrantamiento impdico de la prohibicin terminante que contena el artculo 171 de la Constitucin de 1824, en el sentido de imposibilitar la variacin de la forma de gobierno, que era la federal. En cuanto a las Bases Orgnicas de 1843, su ilegitimidad fue indiscutible, pues, como tambin afirmamos, se elaboraron por una "Junta de Notables", que, integrada por el entonces Presidente de la Repblica, que lo era Nicols Bravo, sustituy al Congreso Constituyente que desde 1842 tuvo la encomienda de estructurar poltica y jurdicamente a nuestro pas.' La expedicin del Acta de Reformas de 1847 estuvo precedida de semejantes consideraciones. As, Mariano Otero, quien fue el principal autor de tan
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importante documento, aseveraba, en su "voto" de 5 de abril de ese ao, que el "restablecimiento de la Federacin, decretado simplemente como una organizacin provisoria, y sometido a la decisin de este Congreso, se ha verificado y existe como un hecho consumado e inatacable. Los antiguos Estados de Ia Federacin han vuelto a ejercer su soberana, han recobrado el ejercicio pleno de ese derecho, segn la expresa declaracin de algunos y la manera de obrar de todos ellos; siendo evidente que nadie trata de contradecir ese hecho, y que nada sera hoy tan intil como comprender demostrar la necesidad y conveniencia del sistema federal... El mejor Cdigo que hoy se redactara por nosotros no podra competir en aquellas ventajas con el de 1824, superior a todos en respetos y legitimidad. En la poca de su formacin nadie contest los poderes de los diputados electos en medio de una paz profunda; todos los Estados concurrieron a aquella solemne convencin, y ella se verific en medio tambin de las emociones de un pueblo que acababa de conquistar su independencia, y que se entregaba a las ilusiones del ms venturoso porvenir: la nacin entera la recibi como el precio de sus sacrificios pasados, como el emblema de sus esperanzas futuras; y le conserv un tal amor, que fueron necesarios el engao y la opresin para arrebatarla de sus manos, que nunca han dejado de combatir por ella. Por otra parte, el recuerdo de esa Constitucinest unido al del establecimiento de la Repblica y del sistema representativo, que ella misma afianz; al de las libertades locales, tan queridas de la nacin; al de nuestra respetabilidad exterior que permaneci inviolable durante su reinado; al de los nicos das pacficos y venturosos de que hasta hoy hemos disfrutado. El menos detenido examen de nuestras circunstancias actuales debe convencernos de que nos hallamos muy lejos de poder contar con tan favorables auspicios; debe persuadirnos a que nada ser hoy tan patritico como el colocar las leyes fundamentales de la Repblica bajo el amparo de todos esos prestigios". , El rgimen federal, restaurado por el Acta de Reformas de 1849, fue quebrantado de hecho por el gobierno autocrtico y dictatorial de Santa Anna, despus de que sucesivamente asumieron la Presidencia de la Repblica Manuel de la Pea y Pea, Jos Joaqun de Herrera y Mariano Arista. Contra el Gobierno de su Alteza Serensima se proclama el Plan de Ayutla el4 de marzo de 1854. Antes de las modificaciones que este Plan sufriera en Acapulco, la tendencia que esbozaba era la federalista, pues aunque no contena ninguna declaracin expresa acerca de la implantacin o, mejor dicho, de la reiteracin de dicho sistema, en varias de sus disposiciones se aluda a los "Estados", que era la denominacin usual para designar a las partes componentes de la ReP~blica Mexicana dentro de l. Sin embargo, al introducirse reformas al menCIonado Plan el 11. de marzo del propio ao, parece ser que su fisonoma como documento federalista potencial vari, puesto que en las declaraciones que las precedieron se estableci que "el plan que trataba de secundarse neceSltaba de algunos ligeros cambios, con el objeto de que se mostrara a la nacin ;on toda claridad, que aquellos de sus buenos hijos que se lanzaban en esta otra vez los primeros a vindicar sus derechos, tan escandalosamente conculcados, no abrigaban ni la ms remota idea de imponer condiciones a la soberana
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voluntad del pas, restableciendo por la fuerza de las armas el sistema federal ... ". Siguiendo este orden de ideas, el concepto de "Estados" que se utiliz en el Plan de Ayuda antes de que fuese modificado se sustituy por el de "departamentos", lo que indica que en el nimo de don Ignacio Comonfort, que fue el principal propugnador de las reformas, anidaba una tmida idea contraria al rgimen federal, misma que vino a robustecerse cuando dio un matiz centralista al Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, expedido por l el 15 de mayo de 1856. En. efecto, este Estatuto, q~ estructur transitoriamente a nuestro pas mientras se expeda la Constitucin preconizada en el Plan de Ayuda, declaraba en su artculo segundo que: "El territorio nacional continuara dividido en los mismos trminos en que lo estaba al reformarse en Acapulco" dicho Plan, es decir, en "departamentos"; y aunque utiliz el nombre de "Estados" para designar a las partes componentes de la Repblica, su organizacin interior, en el fondo, se puso en manos del Presidente, a quien incumba el nombramiento de los gobernadores. Es ms, el propio Estatuto rompi el rgimen federal restituido por el Acta de Reforma de 1847, al disponer categricamente que "los estatutos de los Estados -o sea, sus constituciones partculares-- quedaban derogados en lo que a l se opusieron" (Art. 125). Esta ruptura fue, inclusive, advertida por los diputados al Congreso Constituyente de 1856-57, Escudero y Llano, quienes pidieron la reprobacin del Estatuto Provisional, por establecer "la forma central, ms omisiosa todava que la de las Bases Orgnicas, haciendo que el Gobierno general se injiera en la administracin interior de los Estados". El rgimen federal, acogido en el Proyecto de Constitucin de 1857, y cuya comisin redactora estuvo presidida por Ponciano Arriaga, se implant definitivamente en Mxico por la voluntad unnime del Congreso Constituyente, al aprobarse, nemine discrepante, por 84 diputados el artculo respectivo que deca: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica, representativa, democrtica, federativa, compuesta de Estados libres y soberanos, en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de esta Ley Fundamental, para todo lo relativo a los intereses comunes y nacionales, al mantenimiento de la Unin, y a los dems objetos expresados en la Constitucin." (Art. 46 del Proyecto y 40 de la Constitucin de 57). De ah en adelante qued proscrita de la historia poltica de nuestro pas toda tendencia centralista. La adopcin del rgimen federal en la Constitucin de 57 sell para siempre las viejas luchas, ms de partido que ideolgicas, entre sus propugnadores y los grupos adictos al llamado centralismo, liquidando as una de las etapas efervescentes de la vida pblica mexicana. El proyecto de Constitucin de 1857 fue precedido por una prolija y brillante exposici6n de motivos, en cuyas consideraciones se loa a la Carta Fundamental de 1824 (que pretendi restaurar un grupo de diputados constituyentes con las reformas inaplazables que impona la realidad poltica y social de Mxico), reputndola comO la nica legtima que basta entonces haba tenido nuestro pas. La adopcin del rgimen feder-ativo se flllldQ~ la conve-
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niencia de su establecimiento, destacando, en sentido contrario, los graves males que, segn el pensamiento de la Comisin, aquejaron a la Repblica durante los sistemas centralistas implantados en 1836 yen 1843.
"Hoy mismo se siente --deca la exposicin de motivos- y se comprende que un gobierno general representando los intereses comunes y nacionales, y Estados soberanos, ejerciendo amplias facultades para su rgimen interior y local, son condiciones no solamente reclamadas por la voz uniforme de los pueblos al secundar el memorable Plan de Ayuda, no solamente estableciendo naturalmente, sin fuerza y sin violencia, desde que las partes integrantes de la confederacin publicaron sus Estatutos, sino tambin necesarias, indispensables para nuestro futuro rgimen poltico. Sin ellas no tendramos unidad nacional, no pondramos trmino ni freno a la anarqua, quitaramos al pueblo mexicano todas sus esperanzas de mejora, engaaramos sus presentimientos, haramos traicin a sus generosos instintos. " Qu prestigios poda tener en la actualidad una constitucin central, ni qu bienes haba de dar al pas este funesto sistema de gobierno, y que se identifica con todas nuestras calamidades y desgracias? Se quejan los pueblos, y con sobrada justicia, de que todas las revueltas emprendidas para entronizar el despotismo se fraguaron en el centro de la Repblica; de que en el tiempo de las administraciones centrales no han tenido ms que fuentes y multiplicadas gabe-, las, sin recibir jams en cambio ningn gnero de proteccin ni beneficios; de que en tal sistema de gobierno, una gran capital lo absorbe todo, pero nada devuelve, dejando a las infelices poblaciones lejanas de la circunferencia entregadas a su propia suerte y olvidadas en su miseria y abandono. Los pueblos se imaginan que en el foco donde se agitan las ambiciones de los partidos, donde se mueven los resortes de la intriga y la inmortalidad, donde se ha llegado a perder la fe en los destinos de la patria y donde, por otra parte, estn reunidos y coligados los intereses del monopolio y del privilegio, y las vanidades del lujo y las preocupaciones del tiempo pasado, conspirando contra las ideas y costumbres sencillas y republicanas, es imposible que nadie se ocupe de pensar seriamente en la verdadera situacin del pas. Los pueblos, finalmente, examinan el estado de flaqueza y descrdito a que llegaron los gobiernos del centro, siempre amagados de la bancarrota pblica, siempre agitndose en desesperados esfuerzos para vivir un da, siempre pensando en conservar una existencia efmera, .sin poder dar un paso en el camino del verdadero progreso. Cuando los pueblos han sentido y conocido todo-esto, hubiera sido de nuestra parte un error craso, voluntario, inexcusable, retroceder a las malficas convinaciones del centralismo, que no dej para Mxico sino huellas de despotismo, recuerdos de odio, semillas de discordia. "601
El rgimen federal estatuido en la Constitucin de 1857 se fue consolid~do, al menos en el terreno puramente jurdico-constitucional, mediante la asuncin de dos modalidades importantes: la creacin de los Estados de Campeche, Coahuila, Hidalgo y Morelos en 1863, 1868 Y 1869, respectivamente, y el restablecimiento del Senado en noviembre de 1874-, organismo a travs del cual las entidades federativas participan directamente en la expresin de la vo Montiel y Duarte. .01. ril. Tomo IV.
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luntad nacional. Sin embargo, a medida que la evolucin econormca y social de nuestro pas lo iba requiriendo, y a efecto de lograr una coordinacin concentrada de las diferentes actividades gubernativas que demandaba la atencin de las necesidades pblicas que esa evolucin haca surgir, la rbita autnoma de los Estados dej de comprender paulatinamente algunas materias de legislacin y, por ende, de administracin, amplindose, en concomitancia, el mbito de competencia de los poderes legislativo y ejecutivo federales. De esta manera, y mediante respectivas adiciones a la Constitucin, se incluyeron dentro de las facultades del Congreso de la Unin las relativas a legislar sobre minera, comercio e instituciones bancarias (14 de diciembre de 1883); sobre vas generales de comunicacin, postas y correos, y aprovechamiento y uso de las aguas de jurisdiccin federal (20 de junio de 1908); y sobre ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general (12 de noviembre de 1908). Adems y obedeciendo a los mismos imperativos, se aumentaron las prohibiciones constitucionales a cargo de los Estados, consignadas en los artculos 111 y 124 de la Ley Suprema, a cuyo tenor nos remitimos .. travs de los citados fenmenos se advierte, pues, que bajo la vigencia de la Constitucin de 57 la unidad del Estado mexicano fue cada vez ms compacta, sin perder su forma federal. No era posible que, a medida que nuestro pas se incorporaba a la evolucin econmica y social de la poca, los Estados de la Federacin conservaran su amplia esfera de autonoma interior para autogobernarse en forma diferente en materias que interesaban a toda la Repblica y cuyo tratamiento reclamaba un poder concentrado en los rganos federales. Por ello, era indispensable que dichas materias, como las que hemos reseado, se segregaran de la competencia de las autoridades locales para ingresarlas al mbito legislativo de la Federacin. De esta guisa, la Constitucin de 57 logr la consolidacin de la unidad nacional, dejando para el gobierno interior de los Estados aquellas cuestiones que podan manejarse legislativa y administrativamente por cada uno de ellos, dentro de su rbita autnoma, sin afectar los intereses econmicos y sociales vitales de la nacin. No de otra manera se enfoca la evolucin de un pas hacia el fortalecimiento de su propio ser poltico-jurdico dentro del concierto internacional, ya que dicho fortalecimiento slo puede obtenerse mediante la solidificacin de los vnculos que unen a las partes componentes de un Estado, 10 cual necesariamente exige una directriz comn de las materias en que todas ellas por igual y como integrantes de una entidad total estn interesadas. Jams la evolucin de un rgimen federal se debe orientar hacia la ampliacin paulatina de la autonoma de los Estados, ya que este impulso traera como consecuencia fatal la disgregacin del todo mediante la ereccin de stos, en entidades soberanas capaces de separarse de l. Por eso, el llamado "derecho de secesin" de los Estados ha sido repudiado en forma absoluta por la doctrina constitucional, no slo por antijurdico, sino tambin por peligroso para la unidad nacional. Como dijimos en otra ocasi6n, la idea federativa qued definitivamente consagrada en la Constitucin de 1857. A partir de eSte ordenamiento, ninguna tendencia centralista, en el orden jurdico-poltico, reapareci en el esce-
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nario de la vida pblica de Mxico. Sin embargo, en la realidad y bajo la prolongada etapa gubernamental de Porfirio Daz, la autonoma de los Estados, sobre todo la democrtica, fue seriamente afectada por el centro, de donde emanaban las designaciones de gobernadores y de otros funcionarios que, conforme a la Constitucin, eran de eleccin popular. Los comicios locales significaron verdaderos fraudes electorales urdidos por el Presidente y sus corifeos para hacer escarnio de la voluntad del pueblo. De esta manera, aunque jurdicamente los Estados de la Federacin Mexicana gozaban de facultades para elegir o nombrar a sus gobernantes, stos, de lacto, eran impuestos desde el Palacio Nacional Bajo el porfiriato, Mxico fue, de hecho, un Estado central. El ludibrio que la realidad poltica de nuestro pas haca de su regnnen constitucional en lo que al sistema federativo respecta fue destacado con, giros fulminantes por don Venustiano Carranza en el Proyecto de Reforma a la Constitucin de 1857 que present al Congreso de Quertaro el primero de diciembre de 1916. "Igualmente, ha sido hasta hoy una promesa vana -deca el ilustre varn de Cuatro Cinegas- el precepto que consagra la federacin de los Estados que forman la Repblica Mexicana, estableciendo que ellos deben ser libres y soberanos en cuanto a su rgimen interior, ya que la historia del pas demuestra que, por regla general y salvo raras ocasiones, esa soberana no ha sido ms que nominal, porque ha sido el Poder central el que siempre ha impuesto su voluntad, limitndose las autoridades de cada Estado a ser los instrumentos ejecutores de las rdenes emanadas de aqul. Finalmente, ha sido tambin vana la promesa de la Constitucin de 1857, relativa a asegurar a los Estados la forma republicana, representativa y popular, pues a la sombra de este principio, que tambin es fundamental en el sistema de Gobierno federal adoptado para la nacin entera, los poderes del Centro se han injerido en la administracin interior de un Estado cuando sus gobernantes no han sido dciles a las rdenes de aqullos, o slo se ha dejado que en cada Entidad federativa se entronice un verdadero cacicazgo, que no otra cosa ha sido, casi invariablemente, la llamada administracin de los gobernadores que ha visto la nacin desfilar en aqullas."608 Pudiendo sostenerse, sin temor a incurrir en equivocaciones, que en todo
el Congreso de Quertaro alentaba un espritu convencidamente federalista,
era lgico y natural que la reiteracin del sistema federal fuese la idea que unnimemente prevaleca. Por ello, el artculo 40 del Proyecto, reafirmado p~r la Comisin encargada de su estudio y dictamen, se convirti, con el mIsmo nmero, en el actual precepto constitucional, sin objeciones de ningUna especie. Esta circunstancia revela la absoluta conviccin federalista que <l;Ui~aba a todos los constituyentes y que la citada Comisin expuso en los slguIentes trminos: "El artculo 40 del Proyecto, exactamente igual al de igual nmero de la Constitucin, consagra el principio federalista tan ntimamente ligado con las
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Diario de los Debates del Congreso Constituyente de Quert4ro. Tomo I.
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glorias del partido liberal. La idea federalista era la bandera de los avanzados, como la centralista la de los retrgrados y su establecimiento entre nosotros ha sido el resultado de una evolucin poltica e histrica que se hizo indiscutible despus de la Guerra de Reforma. "Sin pretender consignar los argumentos en pro y en contra cambiados entre los partidos de uno y otro rgimen, solamente haremos mencin de aquel que, por tener ms apariencia de seriedad, es sostenido an en la fecha por personas de cierta ilustracin. Dicen stas que el federalismo entre nosotros es una institucin que, por ser imitada del rgimen poltico de los Estados Unidos de Norte.amrica, es artificial; que como antecedente histrico, la colonia de Nueva Espaa formaba un rgimen central sin entidades polticas independientes, las cuales fueron creadas por la Constitucin federal de 1824. "A lo anterior contestaremos con un distinguido publicista mexicano, que tal razn 'supone que la Federacin, como rgimen, no tiene ms que un origen, lo que es evidentemente falso. El sistema federal, lo mismo que el Gobierno hereditario, o el rgimen de las democracias, puede tener orgenes histricos muy diversos y la razn de su adopcin es el estado del espritu pblico en un pas que no se deduce siempre del rgimen a que antes haya estado sometido. Si as fuere, habra que confesar que 1turbide tuvo razn para fundar una monarqua en Mxico, puesto que la Nueva Espaa estaba habituada a ese rgimen, cuando precisamente tenemos el notable fenmeno que podramos llamar de sociologa experimental, de que todas las colonias hispanoamericanas adoptaron el sistema republicano al independerse y que todos los ensayos de monarqua en Amrica han concluido con fracasos'." "El ilustre presidente de la Comisin de Constitucin de 1857, el seor Arriaga, en la exposicin del proyecto respectivo, despus de consignar la conveniencia o inconveniencia del federalismo y del centralismo, defendi victoriosamente y para siempre el primero, declarndose por el rgimen de la libertad. Y ahora que la ciencia poltica seala como un ideal para el Estado la frmula 'Centralizacin poltica y descentralizacin administrativa', adoptando el rgimen federal, nos ponemos en condiciones de realizarlo asegurando a los Estados el selfgovernment, esto es, su gobierno y su vida propios."609
En nuestra Constitucin vigente se reafirma, pues, el sistema federal, reiterndose la "soberana y libertad" de los Estados en cuanto a su rgimen interior. Esta "soberana y libertad", que desde el punto de vista jurdico constitucional propiamente traduce "autonoma", es ejercitable en el terreno poltico y en el gubernativo dentro de la demarcacin establecida por la Ley Suprema. Polticamente, los Estados gozan de "autonoma democrtica" para elegir o nombrar a las personas que encarnen sus rganos de gobierno con base en los imperativos inviolables consignados en la Constitucin Federal. Desde el punto de vista gubernativo y por lo que toca a las tres funciones del poder pblico, la llamada "soberana" estatal est delimitada por el principio clsico en todo rgimen federal, que ensea que las facultades que la Constitucin no establezca expresamente en favor de la Federacin se entienden reservadas a los Estados, as como por prohibicions y obligaciones estatuidas en el ordenamiento constitucional de la Repblica. Es ms, aun la misma potestad que
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Op. cit. Tomo 1, pp; &72 Y 673.

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tienen las entidades federativas de darse sus propias constituciones particulares est restringida por ste. Consiguientemente, la rbita autnoma de los Estados dentro de nuestro rgimen federal se extiende a las materias siguientes:
a) A la democrtica, en el sentido de poder elegir o nombrar sus rganos de gobierno; b) A la constitucional, en cuanto que pueden darse sus propias constituciones conforme a los principios establecidos en la Carta Federal y sin contravenir los mandamientos de sta; c) A la legislativa, traducida en la expedicin de leyes que regulen materias que no sean de la incumbencia del Congreso de la Unin o que no transgredan las prohibiciones impuestas por la Constitucin Federal ni manifiesten incumplimiento a las obligaciones estatales en ella consignadas; d) A la administrativa, en lo que atae a la aplicacin de su legislacin en los diferentes ramos de su gobierno interno; e) A la judicial, para dirimir los conflictos jurdicos en los casos no expresamente atribuidos a la jurisdiccin federal.
Ahora bien, la extensin de dichas materias, con excepcin de la democrtica y constitucional, se ha reducido paulatinamente bajo la vigencia de la Constitucin de 1917. Esta reduccin correlativamente ha supuesto la ampliacin de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial federales, fenmenos estos que, provocados por la evolucin y el progreso de Mxico en el orden social y econmico primordialmente, han determinado varias enmiendas y adiciones a la Constitucin de la Repblica, en puntual analoga con la situacin que se present bajo el imperio de la Carta Fundamental de 1857. As, la fraccin X del artculo 73 constitucional, que es el que establece las facultades del Congreso de la Unin, ha sido modificada en varias ocasiones en el sentido de ensancharse la rbita legislativa de este organismo; mediante la inclusin de materias cuya normacin antes perteneca a los Estados de acuerdo con el principio contenido en el artculo 124 de la Ley Suprema. En todas las modificaciones respectivas, introducidas en los aos de 1929, 1933, 1934, 1935, 1940, 1942 Y hasta la actualidad, se advierte la tendencia de ampliar las facultades de la Federacin en el orden legislativo, basada en la ineludible necesidad de que sean los poderes federales los que normen y administren las materias econmicas y sociales vinculadas estrechamente a los intereses de todo el Estado mexicano. Esta concentracin normativa y administrativa importa de manera directa la ampliacin del mbito competencial de ~as autoridades judiciales federales en cuanto a la decisin de los conflictos Jurdicos susceptibles de suscitarse en todas las materias sujetas a los poderes legislativo y ejecutivo de la Unin, no siendo sino el reflejo constitucional de la evolucin de nuestro pas. Sera prolijo citar no slo todos los casos en que dicha concentracin se ha registrado, sino tambin los que ataen al aumento de las P~hibicionet'y obligaciones constitucionales a cargo de los Estados. As, verbigracia, por reforma de 30 de diciembre de 1946, practicada al articulo 117
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de la Constitucin, se prohibi a aqullos la celebracin de emprstitos que no estn afectos a la ejecucin de obras destinadas a producir directamente un incremento a sus respectivos ingresos, observndose en este caso, como es dable suponer, la finalidad de preservar sus economas interiores mediante la evitacin de gravmenes o cargas que pudiesen mermarlas. Nuestro rgimen federal ha evolucionado, pues, en direccin natural hacia la cohesin que debe existir entre las partes que forman una entidad poltica total, como es el EStado mexicano. Tal cohesin slo puede lograrse mediante el fortalecimiento de los poderes federales, nicos que pueden resolver los problemas de variada ndole que afectan a los intereses nacionales. Si en sus orgenes nuestro pas presentaba una unidad poltica centralizada, a esta misma unidad ha llegado la evolucin de Mxico, pero con caracteres de descentralizacin. Ya se ha superado la etapa del federalismo como sistema jurdico-poltico de organizacin estatal o como forma de Estado en que haba "Estados libres y soberanos" capaces de segregarse de la entidad total. La incorporacin de Mxico al ritmo evolutivo de la civilizacin actual en sus mltiples aspectos y la personalidad internacional de nuestro pas como nacin compacta, deseosa de consolidar el respeto que gallardamente ha conquistado en el mundo y de realizar su propia idealidad en lo social, econmico y juridico y de resolver sus problemas en estos rdenes, son los imperativos que desde hace varios lustros han marcado el destino del rgimen federal, en el sentido de concentrar en una sola directriz las funciones gubernativas del Estado nacional. Las Constituciones de 57 Y 17, al ampliar el radio de accin de los poderes federales, han contribuido al fortalecimiento de Mxico como nacin unitaria; y aunque a este propsito se hayan restringido las autonomas de los Estados, no por ello se ha incidido en el centralismo, pues mientras constitucionalmente stos conserven su autonoma democrtica, el signo de nuestra forma estatal ser el federal con peculiaridades vernculas, a pesar de que su connotacin se aleje de la clsica idea federalista, que se antoja anacrnica y peligrosa. No quisiramos terminar la anterior semblanza histrica sin transcribir las bellas palabras del maestro don Jacinto Paliares que resumen lo que en Mxico ha sido el federalismo en su implicacin sustancial sociopoltica, es decir, al margen de su estructura meramente constitucional. Nuestro insigne jurisconsulto deca: "Ac jams se ha presentado en la historia parlamentaria, en la historia de las conmociones polticas, en la historia de nuestras continuas revueltas, problema alguno que encarne seriamente conflictos entre los Estados, intereses opuestos y luchas por la supremaca de algunos, resistencia sistemtica al e~ sanche de la accin del Gobierno Federal. Algunas veces la anarqua, la consiguiente debilidad del poder pblico ha inspirado, como era natural, ciertas rebeliones y resistencias aisladas de alguno que otro Estado; pero esto ha sido no el reflejo de un profundo y tradicional sentimiento de autonoma poltica, sino simplemente el espritu de insubordinacin, pasando del individuo al guerrillero, del guerrillero al ejrcito, del ejrcito al clero, del clero a las agrupaciones polticas llamadas Estados. En Mxico han existido dos partidos nacionales, es decir, brotados de la masa general de la Naci6n,que han obrado 6
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pretendido obrar nombre de sta, nombre de sus intereses, de su religin, de sus tradiciones generales, no nombre de los intereses locales de uno varios Estados 5 y si alguna vez esos partidos han encarnado sus tendencias y sus programas el uno en el centralismo, el otro en el federalismo; si el grito de i Viva su Alteza! Viva el Imperio! y el de Viva la Federacin! han sintetizado aparentemente los propsitos opuestos de ambas facciones, no son ciertamente los Estados como entidades los que han empuado el lbaro federal para defender su autonoma y sus fueros histricos constitucionales, es el pueblo, es la masa general de la nacin, es un partido derramado en todo el territorio nacional y extrao en sus luchas todo espritu local y de provincialismo el que se ha agrupado alrededor de esa bandera para cobijar con ella propsitos ms serios o tendencias ms radicales. "El rgimen federativo ha tenido importancia ms bien como disolvente de todo despotismo, que como disolvente de despotismo federal; ha sido un factor de libertad nacional y no un factor de autonomas cantonales; el partido progresista se ha encariado instintivamente con ese sistema, porque l llama un nmero de individuos la vida pblica y derrama y distribuye el poder en multitud de fracciones, y no porque tenga la virtud de equilibrar y unir intereses provinciales; el partido del retroceso le ha visto con temor instintiva antipata, no por sus propiedades de composicin administrativa, sino porque su amparo creca y se alimentaba el espritu de reforma en la vitalidad poltica de las provincias. "Cuando un partido gritaba i Viva la federacin! no quera decir viva la soberana de los Estados, sino viva la vida poltica derramada en mayor nmero de individuos, viva la libertad de accin y de pensamiento en veinticuatro localidades, viva la variedad en veinticuatro cenculos de novadres y reformistas. Cuando el partido opuesto gritaba viva la Monarqua! viva el Centralismo! quera decir: vivan las tradiciones, viva la religin de nuestros antepasados, viva la forma econmica del rgimen virreinal con sus clases aforadas, sus millares de conventos, su sacerdocio privilegiado, protegido todo esto por un Gobierno centralizado en pocas manos, encomendado a la parte escogida de la.sociedad, a la clase depositaria de la tradicin. "As es como se explica que en los Estados Unidos del Norte, el pacto federativo, el Gobierno federal, han sido extraos las transformaciones polticas y sociales, los cambios en sentido democrtico operados en las constituciones de los Estados, las que se han modificado sin alterar para nada el pacto federal; mientras que en Mxico la Constitucin federal y el partido federalista son los que han sometido a su influencia las constituciones particulares de los Estados, los que han sometido toda la nacin al impulso progresista iniciado por los poderes federales. Podremos, pues, afirmar que en el pueblo norteamericano la Constitucin federal es obra de los Estados, una obra que deja y ha dejado intactas sus constituciones particulares, que no ha tenido ni tiene influencia directa en su manera de ser social; y que en Mxico la Constitucin federal ha sido una obra eminentemente nacional, que ha transformado la constitucin econmica, poltica y social de los Estados, que los ha sometido frmulas dictadas por los poderes federales; y i cmo no si los Estados mismos son obra de la Federaci6n y no sta obra de los Estados! "Por esto la historia y la conciencia popular haA adunado entre nosotros la idea de federaci6n la idea de progreso y idea de centralismo monarqua la idea de retroceso, de tradici6n de statuquo; por eso el partido liberal
la
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defiende el lbaro federativo como smbolo de democracia, ms bien que como escudo de soberanas locales, como agente de libertad nacional, ms que como salvaguardia de la autonoma de los Estados; por eso hoy mismo ese partido liberal tolera las extralimitaciones de los poderes federales en el orden poltico, en el administrativo, en la accin legislativa, y no tolerara, as lo creemos, el cambio radical del credo democrtico, del econmico, del credo social formulado en la Carta fundamental y que responde las libertades y preocupaciones de toda la nacin y no los derechos y fueros federativos de los Estados. "L~ historia est all para confirmar las verdades que hemos enunciado y para demostrar que la federacin ha sido combatida no por federacin, no por los vicios defectos polticos de ese sistema, sino que ha cado envuelto en la derrota de un partido nacional, ha triunfado con las victorias del partido nacional opuesto; que ha figurado en nuestras luchas civiles como un accidente, como un asociado de programas ms radicales, ms vastos, en una palabra, ms . nacionales.l''"?
D.
El nombre del Estado mexicano
En pginas anteriores dijimos que, en atencin a la gestacin de nuestro federalismo, la denominacin correcta del Estado mexicano debiera ser la de "Repblica Federal Mexicana" en vez de la oficial que contiene la designacin de "Estados Unidos Mexicanos". Aunque esta cuestin es meramente terminolgica y carece de significacin pragmtica, no deja de revelar cierto inters histrico, debindose recordar que en el lenguaje usual se prefiere la primera de tales denominaciones quiz porque no involucra la imitacin extralgica que la segunda entraa respecto del nombre tradicional de nuestro poderoso vecino del norte. Hemos afirmado que en el Congreso Constituyente de Quertaro no suscit ninguna duda ni oposicin la adopcin confirmatoria del rgimen federal como forma del Estado mexicano. Sin embargo, en lo que concierne a su denominacin hubo notorias discrepancias entre sus miembros integrantes, segn veremos a continuacin.
La Comisin de Reformas a la Constitucin, compuesta por los diputados Francisco ]. Mjica, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrique Recio y Enrique Colunga, en su dictamen de 9 de diciembre de 1916, sostuvo lo siguiente: "En el prembulo formado por la Comisin, se ha sustituido al nombre de 'Estados Unidos Mexicanos' el de 'Repblica Mexicana', sustitucin que se contina en la parte preceptiva. Inducen a la Comisin a proponer tal cambio las siguientes razones: Bien sabido es que en el territorio frontero al nuestro, por el Norte, existan varias colonias regidas por una 'Carta' que a cada una haba otorgado el monarca ingls; de manera que esas colonias eran positivamente Estados distintos; y al independerse de la metrpoli y convenir en unirse, primero bajo forma confederada y despus bajo la federacin, la repblica, as constituida, tom naturalmente el nombre de Estados Unidos. .
4110
ll~isttJ
de lJgisltJ&i6n 1
Jurisprud~cia.rotn.o
VU. pp. 558. ~ 561.
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"Nuestra patria, por lo contrario, era una sola colonia regida por la misma ley, la cual imperaba aun en las regiones que entonces no dependan del virreinato de Nueva Espaa y ahora forman parte integrante de la nacin, como Yucatn y Chiapas. No existan Estados; los form, dndoles organizacin independiente, la Constitucin de 1824. "Los ciudadanos que por primera vez constituyeron a la nacin bajo la forma republicana federal, siguiendo el modelo del pas vecino, copiaron tambin el nombre de 'Estados Unidos', que se ha venido usando hasta hoy solamente en los documentos oficiales. De manera que la denominacin de Estados Unidos Mexicanos no corresponde exactamente a la verdad histrica. "Durante la lucha entre centralistas y federalistas, los primeros preferan el nombre de Repblica Mexicana y los segundos el de Estados Unidos Mexicanos: por respeto a la tradicin liberal, podra decirse que deberamos conservar la segunda denominacin; pero esa tradicin no traspas los expedientes oficiales para penetrar en la masa del pueblo: el pueblo ha llamado y seguir llamando a nuestra patria 'Mxico' o 'Repblica Mexicana', y con estos nombres se la designa tambin en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos el nombre de Estados Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no es sino empeo de imitar al pas vecino. Una repblicapuede constituirse y existir bajo la forma federal, sin anteponerse las palabras 'Estados Unidos'. "En consecuencia, como preliminar del desempeo de nuestra comisin, sometemos a la aprobacin de la Asamblea el siguiente prembulo: 'El Congreso Constituyente, instalado en la ciudad de Quertaro el primero de diciembre de mil novecientos diecisis, en virtud de la convocatoria expedida por el ciudadano Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unin, el diez y nueve de septiembre del mismo ao, en cumplimiento del Plan de Guadalupe, de veintisis de marzo de mil novecientos trece, reformado en Veracruz el doce de diciembre de mil novecientos catorce. cumple hoy su encargo, decretando, como decreta, la presente Constitucin Poltica de la Repblica Federal Mexicana'." 611 Contra la adopcin terminolgica que propuso la Comisin, se pronunciaron los diputados Luis Manuel Rojas, Fernando Castaos y Alfonso Herrera. Como no tenemos el propsito de ser demasiado prolijos en las transcripciones de los discursos que dichos diputados expusieron para sostener su oposicin, slo reproduciremos,en la parte conducente, el que dijo el primero. "Una de las razones que alega la Comisin, manifest Rojas, es fundamental a primera vista, porque dice que en Mxico no hay absolutamente ninguna tradicin, como en Estados Unidos, para laseparacin de Estados. Con este argumentose quiere demostrar que aqu la Federacin, refirindose ms al hecho ~ue a la palabra, es enteramente extica, y yo le voy a' demostrar a la Coms~n que en este particular tambin incurre en un error lamentable, porque SIempre es conveniente venir preparados para tratar estos asuntos en un Congreso Constituyente. El 15 de septiembre de 1821, la Pennsula de Yucatn, que for~ba una capitana enteramente separada de la Nueva Espaa, proclam su ~dependencia, y voluntariamente envi una comisin de su seno para que VIniera a la capital de Mxico, que acababa. de consumar su independencia, a
1111.
DUnio de los Debates del Congreso Constituyente de QuerttZro. Tomo J, p. 402.
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ver si le convena formar un solo pas con el nuestro pero sucedi que cuando vena en camino la comisin, se levant la revolucin en Campeche, proclamando espontneamente su anexin a Mxico. De manera que ya ve la Comisin cmo haba, en un principio cuando menos, dos entidades antes de que se formara nuestra nacin: la Nueva Espaa y la pennsula de Yucatn. Poco tiempo despus ese movimiento trascendi a Centroamrica: Nicaragua, Guatemala, Honduras, El Salvador, todava no eran pases independientes; tambin se declararon con deseos manifiestos de formar un solo pas con Mxico. Mas vino el desastroso imperio de 1turbide, que no gust a Guatemala, que se vio obligada a declarar que no quera seguir con Mxico, que recobraba su indepenlicia fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa, y aun cuando andando el tiempo el gobierno colonial crey necesario a su poltica dencia y form luego otro pas. La primera forma de repblica en Centroamrica fue tambin una federacin. En estas condiciones, lleg una ocasin en que voluntariamente quiso Chiapas desprenderse de la antigua capitana de Guatemala, a que perteneca, para quedar definitivamente agregada a nuestro pas, como ha sucedido hasta ahora, y es as como tuvieron origen los Estados de Chiapas, Tabasco, Campeche y Yucatn. "Ahora, por el Norte y por el Occidente, la capitana general de Nueva Galicia fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa, y an cuando andando el tiempo el gobierno colonial crey necesario a su poltica incorporar la capitana de Nueva Galicia como provincia de la Nueva Espaa, el espritu localista de la Nueva Galicia qued vivo, y tan es as, que en el ao de 1823 hubo una especie de protesta o movimiento poltico en la capital del Estado de Jalisco, en nombre de toda la antigua provincia, dicindole claramente a Mxico: 'Si no adoptas el sistema federal, nosotros no queremos estar con la Repblica Mexicana'; eso dijo el Occidente por boca de-sus prohombres. Aquel movimiento poltico no tuvo xito, porque la Repblica central en aquel momento tuvo fuerzas suficientes para apagar el movimiento; pero surgi la idea federal y qued viva, indudablemente, hasta que, por efecto de dos revoluciones, el pueblo mexicano fall esta cuestin de parte de los liberales federalistas en los campos de batalla. Desde entonces la idea federal qued sellada con la sangre del pueblo; no me parece bueno, pues, que se quieran resucitar aqu viejas ideas y con ellas un peligro de esta naturaleza. "Por lo dems, seores, yo me refiero de una manera muy especial en esta peroracin a los diputados de Jalisco, de Sinaloa, de Sonora, de Durango, de Colima, de Tepic, de Chihuahua, de Coahuila, de Guanajuato y de Tabasco, Yucatn, Campeche y Chiapas; pero principalmente a los del Norte, porql,le los del Norte tienen antecedentes gloriosos de esa protesta de Jalisco; porque Jalisco y Coahuila dieron los prohombres de la idea federal, entre otros, Prisciliano Snchez, Valentn Gmez Faras, Juan Caedo, Ramos Arizpe, los que fueron verdaderos ap6stoles de la idea federal; Jalisco y Coahuila han dado, pues, su sangre para sellar esos ideales, que son hoy los de todo el pueblo mexicano} por tanto, creo que todos los diputados de Occidente deben estar en estos momentos perfectamente dispuestos para venir a defender la idea gloriosa de la federacin."612
612
Op. cit., pp. 404 Y 405 del tomo I.
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En el debate sobre nombre correcto que debera adjudicarse al Estado mexicano tomaron parte los distinguidos diputados Lizardi y M artinez de Escobar, entre otros, apoyando a la Comisin, es decir, respaldando la adopcin de la denominacin "Repblica Federal Mexicana'V'" A pesar de que, segn nuestro parecer, existen razones ms atendibles, desde el punto de vista histrico y jurdico, para considerar que esta denominacin debe ser la atingente, el Congreso Constituyente, por mayora de ciento ocho votos contra cincuenta y siete de la minora, decidi aplicar a nuestro pas el nombre oficial de "Estados Unidos Mexicanos". 614 E.
Exgesis bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana de 1917
La adopcin del federalismo por el Estado mexicano se expresa en la declaracin contenida en el artculo 40 constitucional que establece: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta Ley fundamental." Este precepto es exactamente igual al artculo 40 de la Constitucin de 1857 que provino del artculo 46 del Proyecto respectivo. a) El texto de la disposicin constitucional transcrita involucra una incongruencia terica y una inexactitud desde el punto de vista de la realidad histrica de Mxico que anteriormente reseamos. En efecto, al declararse en dicho precepto que los Estados se encuentran "unidos" en una federacin, se presupone que celebraron un pacto para fonnar1a, lo que a S1:1 vez denota que preexistieron a ella como entidades "libres y soberanas". En otras palabras, interpretando de este modo el artculo 40 constitucional, en su redaccin se descubre la teora de M ontesquieu, para quien, segn hemos recordado, la federacin resuelta de la "sociedad de varias sociedades o cuerpos polticos". A travs de la exposicin histrica que hicimos acerca de nuestro federalismo, se advierte sin lugar a dudas que antes de que se implantara el rgimen federal en la Constitucin de 1824 no existan los "Estados libres y soberanos". Por tanto, este rgimen no provino de ellos, sino de las diputaciones provinciales que presionaron en el Congreso Constituyente respectivo para que se adoptara, de lo que se concluye que no habiendo existido tales Estados, lgicamente no pudieron "unirse" en una federacin. La pretendida "unin" a que se refiere e! precepto que comentamos presenta una clara incongruencia con la declaracin de que "es voluntad del pueblo mexicano" organizarse en una repblica f~deral, declaracin que s refleja la verdad histrica en la formaci6n federa~va, puesto que, tericamente o ficticiamente al menos, en la asamblea constituyente de la que eman6 el ordenamiento fundamental de 1824 se encontraba "representado" el pueblo mexicano" y no "estado libre y soberano" alguno. Con tal representaci6n, los diputados respectivos adoptaron en nombre
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IW.
o cit. Tomo 1, pp. 407 Y 409. l7n. p. 4-19.
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de l la forma federal de Estado, creando a las entidades federativas que, mutatis muntandis, correspondan a las antiguas provincias neoespaolas. En Mxico, por ende, la federacin no surgi de ningn pacto o "unin" entre Estados preexistentes, sino de la decisin popular, bajo el supuesto representativo indicado, de otorgar al Estado la referida forma. Estas mismas ideas las expuso el licenciado Emilio Velasco desde el siglo pasado al comentar los artculos 39 y 40 de la Constitucin de 57, comentarios que no han perdido su actualidad atendiendo a que los preceptos vigentes no hacen sino reproducir en su integridad las disposiciones constitucionales sealadas. "La Constitucin de 1857, dice dicho jurisf.0nsuIto, supone que los Estados existieron antes de ella; lo indica as el prembulo donde se asienta que los representantes de los diferentes Estados, del Distrito y Territorios se reunieron para decretar la Constitucin; lo confirman varios artculos de ella, lo comprueba, por ltimo, la circunstancia de haber sido firmada por los diputados en su carcter de representantes por los Estados. No reconocemos que esta preexistencia de los Estados sea una verdad histrica; slo la admitimos como una ficcin legal, de la cual se derivan varias consecuencias jurdicas y constitucionales intiles de mencionar. "Pero una de estas consecuencias no es que la Constitucin sea un pacto entre los Estados. En el prembulo se dice que el objeto de la reunin de los representantes es constituir la nacin; no se expresa que sea el de celebrar una alianza entre los Estados. "En el artculo 39 se asienta que el pueblo mexicano tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar modificar la forma de su gobierno, de manera que nuestro sistema actual es una creacin del pueblo, y no de los Estados; el primero y slo el primero es el que puede modificarlo, en los trminos establecidos en el artculo 127 de la Constitucin; en ningn caso los segundos, porque no se les reconoce este derecho. "Ms explcito todava el artculo 4, se afirma en l que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados; as es que el pueblo mexicano es el que ha formado la Constitucin; no es ella la obra de los Estados.t'<" En resumen, la incongruencia que afecta al artculo 40 constitucional consiste en que al mismo tiempo declara una verdad histrica y prescribe una ficcin jurdico-poltica. La verdad histrica consiste en que el pueblo mexicano decidi adoptar la forma federal de Estado y la ficcin estriba, contrariando esa verdad, en que los "Estados libres y soberanos se unieron" para formar la . federacin. Pero adems de ser incongruente, por no decir contradictorio, el propio precepto proclama una inexactitud jurdica, segn dijimos, al adscribir a los Estados miembros de la Federacin las calidades de "libres y soberanos". Estas calidades ni en Mxico ni en ningn Estado federal las pueden tener las
~15 El Amparo d. Mor.los. Colecci6n de artculOs publicados en e "Porvenir". Edi ci60 1874.
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entidades federativas. Las razones que apoyan esta consideracin las exponemos en el pargrafo A de este mismo captulo a cuyo contenido nos remitimos.?" b) Es evidente que el Estado federal tiene un territorio que, a su vez, comprende los diferentes territorios que corresponden a las entidades federativas. Sobre el territorio federal, tambin llamado nacional, las autoridades u rganos del Estado federal o "federacin" ejercen las funciones legislativa, ejecutiva o administrativa y jurisdiccional, a travs de las cuales se desempea el poder pblico. Por ende, dicho territorio es el mbito de imperio de este poder. Ahora bien, la autonoma de las entidades federativas se revela en que las autoridades u rganos de las mismas despliegan, dentro del espacio territorial que a cada una de ellas pertenece, las citadas funciones pblicas. En consecuencia, dentro del territorio de las mencionadas entidades se ejercen el poder pblico federal y el poder pblico local, dualidad que podra implicar una trastornadora interferencia entre ambos si no existiera un principio cardinal sobre el que se sustenta el sistema competencial entre los rganos federales y los de los Estados federados. Por virtud de ese principio, las autoridades de la Federacin deben tener facultades expresamente consignadas en la Constitucin para desempear cualquiera de las tres funciones pblicas aludidas, pudiendo las autoridades locales ejercerlas sobre las materias que no encuadren dentro del marco' competencial de los rganos federales. Dicho principio se preconiza por el artculo 124 de la Constitucin mexicana de 1917 que corresponde con toda exactitud al artculo 117 de la Ley Suprema de 1857. 617 Fcilmente se comprende que este precepto es la base sine qua non para deliinitar las rbitas competenciales entre las autoridades federales y las locales en el desempeo de las funciones legislativa, ejecutiva o administrativa y jurisdiccional, es decir, que conforme a l los rganos federales que las ejercen deben tener facultades constitucionales expresas para desplegarlas, gozando los locales de una competencia reservada a efecto de poderlas realizar.. Por "facultades expresas" deben entenderse aquellas que prescribe explcitamente la Constitucin para los rganos federales y las que la misma Constitucin considera globalmente necesarias para ejercerlas, o sea, las implcitas que sean el medio indispensable para destmpear las explcitas. 6 18
Don Felipe Tena Ramrez, al comentar el artculo 124 constitucional, reafirma esta consideracin en cuanto a la naturaleza y alcance de las facultades expresadas para los rganos de la Federacin, en el sentido de que stas "no pueden extenderse por analoga, por igualdad, ni por mayora de razn a otros casos distintos de los expresamente previstos. La ampliacin de la facultad as ejercitada significara en realidad o un contenido diverso en la facultad ya existente o la creacin de una nueva facultad; en ambos casos, el intrprete sustituira
-..:cativa de Mxico. . fl7 El texto de estos preceptos es el siguiente: "Las facultades que no estn expresamente ~~ por esta Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los
618
f 1 sunplemente declar en su artculo 4- que "La Nacin mexicana adopta para su gobierno t~_o.:ma de repblica representativa popular federal", idea que corresponde a la formacin
i119.
Creemos oportuno recordar que la Constitucin de 1824- no incurri en tales defectos,
Al tratar acerca del Poder Legislativo aludiremos a ambos tipos de facultades.
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indebidamente al legislador constituyente, que es el nico que puede investir de facultades a los poderes federales. " Tenemos pues en nuestro derecho constitucional un sistema estricto que recluye a los' Pode:es federales dentro de una zona perfectamente ceida. Sin embargo, existe en la Constitucin un precepto, que es a manera de puerta ?e escape, por donde los Poderes federales estn en posibilidad de salir de su encierro para ejercitar facultades que, segn el rgido sistema del artculo 124, deben pertenecer en trminos generales a los Estados. Nos referimos a la ltima fraccin del artculo 73 (actualmente la fraccin XXX), que consagra las comnmente llamadas facultades implcitas. . "Mientr~s que las facultades explcitas son las conferidas por la Constitucin a cualquiera de los Poderes federales, concreta y determinadamente en alguna materia, las facultades implcitas son las que el Poder legislativo puede concederse a s mismo o a cualquiera de los otros dos Poderes federales como medio necesario para ejercitar alguna de las facultades explcltas."?" La explicacin lgica del principio contenido en el artculo 124 se apoya en
el proceso, tambin lgico, de la formacin federativa. Si se supone que la
federacin es un pacto entre Estados "libres y soberanos" preexistentes en el que se crea un nuevo Estado que los engloba y que a este nuevo Estado, el federal, se le debe dotar de rganos o autoridades para que cumpla los fines que motiven su fundacin, se debe concluir que la competencia de tales rganos o autoridades debe integrarse nicamente con las facultades que las entidades pactantes quieran darles, reservndose stas, para S, las que siempre hayan tenido. De este modo, la rbita competencial de las autoridades u rganos del Estado federal resulta de una "trasmisin" que en su favor efectan los Estados miembros respecto de ciertas atribuciones al formar la federacin, conservando las que como entidades "libres y soberanas" tengan y que no hayan decidido transferir. Esta hiptesis puede corresponder a determinados procesos histricos de creacin federativa, como en el caso de los Estados Unidos, pero no se adecua a la manera como en Mxico naci el rgimen federal en la Constitucin de 1824, pues si los Estados no precedieron a la federacin, lgica y fcticamente no pudieron otorgar ni reservarse facultades. Por ende, el artculo 124 constitucional no debe interpretarse en razn de dicha hiptesis, sino en el sentido de que la demarcacin de los mbitos de competencia federal y local, mediante el principio que proclama, proviene directamente de la Ley Fundamental, es decir, de la voluntad de la asamblea constituyente o de los rganos encargados de reformarla. De esta guisa, los Estados miembros suelen tener las facultades que tal asamblea o tales rganos quieran darles o mantenerles, ya que su competencia no deriva de su voluntad poltica sino de la Constitucin, pues, como sostiene Tena Ramrez, corresponde a sta "hacer el reparto de jurisdicciones" .6~ . Bien sabido es que el origen del principio postulado por el artculo 124 constitucional se remonta a la enmienda dcima de la Constituci6n norteamericana
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ellO
Derecho Constitucional Mexicano. pp. 120 Y 121. Op. eit., p. 118.
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introducida en 1791, Y cuyo texto es el siguiente: "Los poderes no delegados a los Estados Unidos por la Constitucin, ni prohibidos por sta a los Estados, estn reservados a los Estados o al pueblo." Esta disposicin ha sido interpretada por la Suprema Corte estadunidense en el sentido de que "La reserva a los Estados respectivamente slo puede significar la reserva de los derechos de soberana que respectivamente posean antes de la adopcin de la Constitucin de los Estados Unidos y de los que por este instrumento no se habran desprendido" ,621 apreciacin que reitera una de las fases del proceso histrico de la formacin federal en aquel pas, en cuanto que, habiendo preexistido los Estados como libres y soberanos, al crear al Estado federal le cedieron determinadas facultades en el ordenamiento constitucional, conservando todas las dems.
En la Constitucin de 1824 no se proclam expresamente dicho principio, sin que esta omisin no lo presupusiese como base sine qua non de todo rgimen federal, puesto que en el desempeo de sus facultades el Congreso general poda dictar todas las leyes y decretos conducentes al ejercicio de sus atribuciones expresas sin mezclarse en la administracin interior de los Estados" (Art. 50, frac. XXXI). Es curioso observar que, siendo dicho principio caracterstico de los sistemas federales, en el segundo proyecto constitucional de 3 de noviembre de 1842, que fue de naturaleza centralista, se consagra con toda claridad al prevenirse en su artculo 71 que "Todas las atribuciones y facultades que no se otorguen especficamente al Congreso Nacional, Poder Ejecutivo y Suprema Corte de Justicia, se entender que quedan reservadas a los Departamentos:" Esta disposicin corrobora la idea ya expuesta con anterioridad, en el sentido de que en Mxico el federalismo y el centralismo no fueron dos formas de Estado radical o esencialmente diferentes, pues sus divergencias jurdicas slo residieron en el grado de autonoma de los Estados o de los Departamentos, en sus respectivos casos. Celoso del tantas veces citado principio fue don Mariano Otero, quien en su famoso Voto de 5 de abril de 1847, antecedente directo del Acta de Reformas del mismo ao, sostena la competencia rigurosa, limitada y estricta de las autoridades federales y la lata o extensa de la de los Estados. "El artculo 14 del .proyecto de reformas, deca tan ilustre jalisciense, estableciendo la mxima de que 'los Poderes de la Unin son poderes excepcionales y limitados slo a los objetos expresamente designados en la Constitucin, da a la soberana de los Estados toda la amplitud y seguridad que fuera de desearse." 622 El proyecto de Constitucin de 1857 en su artculo 48 tom como modelo la. enmienda dcima a la Carta de los Estados Unidos, coincidiendo hasta en la redaccin, al disponer que "Las facultades o poderes que no estn expresa~ente concedidos por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entenden reservados a los Estados o al pueblo." En la sesin de 10 de septiembre de 1856, el Congreso Constituyente aprob tal precepto casi por unanimidad,
(C
821
822
La COftSIituei6n d, los Bstedo Unidos. Editorial Kraft. Tomo II, p. 149. Esta idea se acogi6 en el articulo 21 de la m.cionada Acta.
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no sin antes haberle introducido dos modificaciones, a saber: la supresin del vocablo "poderes" que era redundante con el de "facultades" segn el diputado Ruiz, y la de la locucin "o al pueblo respectivamente" ,623 en virtud de que "est ya decidido que el pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la Unin o de los Estados".624 En el Congreso de Quertaro el diputado Fajardo insisti en que se reinsertara la referida locucin e1\ el texto del precepto que sera el artculo 124, argumentando que "el pueblo mexicano no abdic totalmente de su soberana en los poderes federales o en los de los Estados, sino que se reserva ciertos derechos a los qne jams ha renunciado ... ". Esta proposicin fue rebatida por don HilarioMedina invocando el "derecho" que todo pueblo tiene para lanzarse a la revolucin cuando el gobierno acte fuera o contra la ley, estimando innecesaria la adicin que propugnaba Fajardo, pues ese derecho existe con b sin declaracin constitucional alguna. "Yo pregunto al seor Fajardo, interpelaba Medina, en qu se fund el pueblo mexicano para levantarse contra el cuartelazo de Huerta? En qu leyes se ha sacudido las tiranas? No se ha fundado en ninguna ley expresa; se ha fundado en la ley de la vida, se ha fundado en su dignidad, en su ser nacional; no es conveniente ponerlo en una Constitucin, porque sera provocar los deseos de los enemigos, de los que no son hombres patriotas, y decir que cualquier acto del gobierno tiene el derecho de rebelarse asegurado en la Constitucin; pero cuando el pueblo ha sido violado en todos sus derechos, se siente impulsado a echar abajo el gobierno, no necesita de ninguna ley, porque no hay ms ley que su voluntad."625
e) En todo sistema jurdico federal, que se integra con dos tipos de derecho positivo, el nacional y el local, o sea, el de la federacin y el de las entidades federadas, opera necesariamente el principio de la supremaca del primero. Sin este principio, dicho sistema no podra funcionar. En efecto, dentro del territorio de un Estado miembro rige su derecho. y el derecho federal en diferentes mbitos de normatividad establecidos conforme al principio de que tratamos anteriormente. Ahora bien, en el supuesto de que entre uno y otro de tales rdenes jurdicos exista alguna contradiccin, la prevalencia normativa corresponde al federal, situacin conflictiva que slo puede darse al quebrantarse el rgimen de competencia que opera entre los rganos federales y los locales. Estas consideraciones tericas se reflejan en lo estatuido por el artculo 41 constitucional que dispone: "El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de
623 El articulo 4-8 del Proyecto se convirti, con esas modicaciones, en el artculo 117 de la Constitucin de 1857, cuyo texto es igual al artculo 124- de la Carta de Quertaro. eu Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo n, p. 291. . 825 Diario de los Debates. Tomo n, pp. 699 y 700.
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los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del pacto federal." Claramente se advierte que, conforme a este precepto, en el Estado mexicano funcionan los dos rdenes jurdicos mencionados, correspondiendo la hegemona normativa no slo a la Ley Fundamental Federal, sino a la legislacin secundaria de la Federacin y a los tratados internacionales, segn se colige del artculo 133 constitucional que ya examinamos en el captulo anterior. Es ms, dicha hegemona impone a los gobernadores de los Estados federados la obligacin de publicar y hacer cumplir las leyes federales dec:etada por el artculo 120 de la Ley Suprema. Por consiguiente, dentro del SIstema jurdico mexicano, la pirmide normativa est formada jerrquicamente c<de maiore ad minus" por los siguientes ordenamientos: a) la Constitucin federal; 626 b) leyes federales y tratados internacionales que no se opongan a ella; e) reglamentos heternomos federales; d) constituciones particulares de los Estados; e) leyes locales, y f) reglamentos locales.?" Esta jerarqua indiscutiblemente proclama la supremaca del derecho positivo federal sobre el local, contrariamente a lo que sostienen Mario de la Cueva y Jorge Carpizo, quien sigue su pensamiento. Fundndose en que en Mxico no existen facultades concurrentes entre las autoridades federales y las de los Estados.?" afirmanque
6:1:6 Para Kelsen, toda Constitucin Federal es el Estado federal mismo, es decir, el ordenamiento jurdico omnicomprensivo y total, sin el cual no podran existir el orden normativo nacional ni los rdenes normativos de las entidades federadas. Al respecto, el afamado jurista viens asienta: "Del mismo modo que de los Estados que integran la comunidad jurdica internacional no puede considerarse que se hallan coordinados sino por referencia al Derecho Internacional situado sobre todos ellos, delegndolos, no es posible hablar tampoco de una coordinacin entre el Estado superior y los miembros, en el Estado federal, sino por referencia a la constitucin total que delega en ambos rdenes parciales. Esta constitucin es la que merece propiamente el nombre de Estado federal y la que le representa en el sentido de una totalidad que abraza tanto a la unin como a los miembros -a la manera de como un marco abraza su contenido--. (Teora General del Estado, p. 262.) 627 Es de suponerse, atendiendo a la natural opinabilidad que caracteriza a la Ciencia Jurdica, qe respecto de la gradacin que forma la pirmide normativa dentro del sistema mexicano, existen, diferentes clasificaciones elaboradas por la doctrina. As, Jorge Carpizo expone los criterios de Carda Mynez, Cabino Fraga y Mario De la Cueva, principalmente, en un interesante estudio intitulado "Interpretacin del Artculo 133 constitucional", cuya lectura recomendamos. Debemos hacer notar que De la Cueva coincide ms o menos con nuestra clasificacin jerrquica, <colocando, sin embargo, entre la Constitucin Federal y las leyes federales a lo que llama "leyes constitucionales" y a los tratados internacionales, entendiendo por "leyes constitucionales" las que emanan material y formalmente del ordenamiento supremo y por "federales ordinarias" las que slo por modo formal derivan de l (Carpizo. Estudio mencionado. Publicado en el tomo- n. Nueva serie nmero 4. Enero-Abril de 1969. Boletn Mexicano de Derecho Comparado). Para nosotros, lo que De la Cueva llama leyes constitucionales son las "orgnicas o reglamentarias de preceptos constitucionales" cuando stos expresamente prevn u ordenan su expedicin, acto que no necesariamente es de la competencia de los rganos federales, sino que ~mbin puede incumbir a las entidades locales, como en los casos de la reglamentaci6n profeSIonal (Art. 5) y de la expropiaci6n por causas de utilidad pblica (Art. 27). Consiguiente. mente, lo que dicho maestro denomina "leyes constitucionales" por emanar "material y formalmente de la Constitucin", si son de carcter local no pueden prevalecer sobre las "federales ordinarias". Por esta raz6n a aqullas no las incluimos en nuestra clasificaci6n jerrquica como tipo especial de leyes. ~28 No es verdad que el orden constitucional mexicano no establezca facultades concurrentes entre 'la Federaci6n y 108 Estados en forma absoluta, pues, verbigfacia, en lo queconclerne a la oampaa paracombatit el alcoholismo tanto el Congrso de la Unin como 1 .. legisla-
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el enfrentamiento entre la legislacin federal y la local es un problema ~e competencia entre dichos tipos de autoridades. "Los argumentos de Mano de la Cueva, dice Carpizo, nos parecen acertados y al no existir en nuestro orden jurdico las facultades concurrentes, nunca el derecho federal quiebra al local, cosa que s acontece en Norteamrica, donde s existe esa clase de facultades", y para completar su idea, agrega: "Ahora bien, interpretando el artculo anglosajn a travs de la enmienda dcima y de las facultades concurrentes es certero afirmar que en el vecino pas del Norte hay supremaca del derecho federal sobre el local. Pero en Mxico, donde no existen facultades concurrentes y s tenemos un artculo 124, es imposible que haya supremaca del derecho federal sobre el local. Mientras en el artculo norteamericano el problema es de supremaca de la legislacin federal sobre la local, en Mxico el problema de este artculo es de competencia." 629 No compartimos las anteriores consideraciones, pues no es verdad que no exista supremaca del derecho federal sobre el local, ya que la legislacin de cualquier entidad federativa, expedida respecto de alguna materia encuadrada dentro de la esfera competencial de su legislatura correspondiente, puede contrariar alguna ley federal, sin que esta contrariedad provenga necesariamente de falta de competencia. En otras palabras, puede existir oposicin entre una ley local y un ordenamiento federal no por la incompetencia del rgano legislativo, sino porque, al regular su respectiva materia, contengan ambos disposiciones incompatibles, debiendo obviamente prevalecer las federales. 6 SO Por ltimo, es oportuno enfatizar que la inobservancia de la gradacin normativa que hemos sealado por parte de cualquier acto de autoridad stricto-sensu, o sea, de resoluciones, acuerdos o decisiones administrativas o de actos jurisdiccionales y con independencia de los rganos estatales de los que provengan, legitima, conforme al sistema jurdico mexicano, a todo gobernado para interponer el juicio de amparo contra el acto lesivo, toda vez que dicha inobservancia concomitantemente entraa la violacin al principio de legalidad erigido al rango de garanta constitucional por los artculos 14 y 16 de nuestra Ley Suprema.Y'
t!il"as locales estn facultados para dictar leyes encaminadas a ese objeto, segn lo ordena enfticamente el artculo 117, in fine, de la Constitucin Federal. Adems, la misma Suprema Corte ha sostenido que la materia de salubridad no es exclusiva de la Federacin, pues dentro de ella y por lo que atae "a la lucha contra las sustancias txicas que envenenan al individuo y degenera la raza humana es aceptable la legislacin conjunta y complementaria de la Federacin y de los Estados" (Informe de 1971. Tribunal Pleno, pp. 325 Y 326). 629 Op. cit., pp. 22 Y 23. eso Por va de ejemplo se puede aducir lo siguiente: la legislacin civil de cualquier entidad federativa establece ciertos requisitos generales para poder adquirir inmuebles rsticos; pero 11 stos presentan ciertos aspectosnormados por la legislacin agraria, el acto adquisitivo debe sujetarse a sta y no a la civil, es decir, a la ordenacin federal y no a la local. En este caso, una y otra legislacin fueron expedidas respetando el principio contenido en el artculo 124 constitucional, existiendo entre ambas la incompatibilidad anotada, que no deriva de ninguna incompetencia del rgano legislativo correspondiente. 631. Esta garantia y la procedencia de la accin de amparo derivada de su contravencin por cualquier acto de autoridad, son temas que es~()S en nuestras obras La.r GtzrtmllS Individual.s y El Juicio d. mp4ro, reiterando las COn&ideracionel que en ellas formulamos.
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F.
Realidad del federalismo en Mxico
Esta forma de Estado es meramente preceptiva y no corresponde a la realidad poltica de nuestro pas. Tericamente las entidades federativas son autnomas en cuanto que su poblacin ciudadana tiene libertad para escoger y elegir a su gobernador y a los diputados que integren su legislatura. Segn lo determina nuestra Constitucin, este cuerpo legislativo tiene facultad para expedir todos los ordenamientos en las materias que expresamente la Ley Fundamental de la Repblica no adscriba al Congreso de la Unin. En lo que concierne al rgimen municipal, los ayuntamientos deben componerse por personas electas popularmente, gozando los municipios de libertad para administrar su hacienda. Tales son los rasgos generales del rgimen federal mexicano a nivel estrictamente constitucional. Sin embargo, en la realidad el Presidente de la Repblica designa a los gobernadores de los Estados, cumplindose slo formalmente con el requisito de la eleccin popular mayoritaria. Para tal designacin no se consulta al pueblo de la entidad federativa de que se trate, aunque se realice cierta labor de auscultacin entre los sectores mayoritarios que lo componen y que tambin formalmente estn incorporados a la membreca del Partido Revolucionario Institucional. Los gobernadores prcticamente fungen como auxiliares o colaboradores del Ejecutivo Federal, por no decir como servidores del mismo. Las legislaturas locales aprueban inconsultamente las reformas a la Constitucin Federal, aunque stas restrinjan su autonoma legislativa. Adems, en lo que atae al mbito fiscal, el erario federal da participacin al de los Estados sobre los ingresos que obtiene, distribuyndose stos proporcionalmente tambin a los municipios. Esta situacin se revela en la falta de autarqua o autosuficiencia econmica de las entidades federativas y de los municipios que las integran, los cuales no podran subsistir sin el respaldo pecuniario de la Federacin. Podramos exponer prolijamente las circunstancias reales que alejan a nuestro llamado federalismo del tipo terico diseado constitucionalmente. Este alejamiento nos conduce a la conclusin de que Mxico no es, en la realidad, un Estado Federal, sino un Estado descentralizado poltica, administrativa y legislativamente. Si conservamos la forma federal de Estado es slo por un trasunto histrico y por una mera reminiscencia ideolgica, que en la esfera puramente terico-jurdica y terico-poltica conserva su intangibilidad como mera estructura sin correspondencia fctica.
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CAPTULO SEXTO
LAS FORMAS DE GOBIERNO SUMARIO: I. Las formas de gobierno en general.-U. La monarqua: A. Ideas generales; B. El monarquismo en Mxico: a) Epoca colonial; b) La Constitucin espaola de 1812; e) El imperio de lturbide; d) Persistencia de las tendencias monarquistas; e) El imperio de Maximiliano; f) Observaciones conclusivaa-i-Hl. La Repblica: A. Ideas generales; B. Bosquejo histrico de algunos regmenes republicanos: a) Esparta; b) Atenas; e) Roma; d) Edad Media; e) La Revolucin francesa y los Estados Unidos.C. El republicanismo en Mxico.-IV. La democracia: A. Ideas generales; B. Primer elemento: declaracin dogmtica sobre la radicacin popular de la soberana, C. Segundo elemento: Origen popular de los rganos primarios del Estado: la representacin poltica; D. Tercer elemento: control popular sobre la actuacin de los rganos del Estado: a) La libertad; b) Los partidos polticos: 1. Ideas generales; 2. Los partidos polticos en Mxico: (a) Antecedentes hist6ricos; (b) Estructura normativa ; E. Cuarto elemento: La responsabilidad de los funcionarios pblicos: l. Situacin anterior a las reformas de 1982. Consideraciones generales: 1. Consideraciones generales; 2. Diversos tipos de responsabilidad jurdica; 3. El fuero constitucional: (a) El fuero como inmunidad; (b) El fuero de no procesabilidad; (e) Situacin de los gobernadores y diputados locales; 4. El juicio poltico: (a) Por delitos comunes; (b) Por delitos oficiales; (e) Denuncia popular; (d) Destitucin de funcionarios judiciales.-IU. Breve nota histrica: F. Quinto elemento: el referndum. G. Sexto elemento: la juridicidad; H. Sptimo elemento: la divisin o separacin de poderes; l. Octavo elemento: la justicia social: a) Su implicacin; b) Grupos de presin y. de inters. J. Observacin finaI.-5. La autocracia: A. Idea general; B. Autocracia, autoritarismo y totalitarismo; C. El usurpador y los funcionarios de hecho.
I.
LAS FORMAS DE GOBIERNO EN GENERAL
Este tema indica el modo c6mo se ejerce el gobierno de un Estado y en 9uin se deposita su ejercicio. No se refiere, segn dijimos, al Estado en cuanto mstituci6ri pblica en s misma considerada, sino al gobierno estatal,que presenta, como tambin lo asentamos, dos aspectos, a. saber: el orgniCo y el funcional, o lo que es . 10 .mismo, el estructural y el dinmico. Por gobierno. se entiende, en efecto, ~anto.el conjunto de 6rganos del Estado~:como las func-
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nes en que se desarrolla el poder pblico. Consiguientemente, por "for.mas de gobierno" se entiende la estructuracin de dichos rganos y la manera interdependiente y sistematizada de realizacin de tales funciones.v" Las formas de gobierno tienen, pues, un doble contenido: los rganos y las funciones del Estado que stos desempean y su clasificacin en diferentes tipos puede abarcar a uno o a otro de tales contenidos. Puede afirmarse, por ende, que hay formas de gobierno orgnicas y formas de gobierno funcional, pudiendo combinarse unas y otras dentro del rgimen jurdico fundamental de un Estado. , Respecto de lo que deba considerarse como "formas de gobierno" la doctrina no ha sido unnime, pues independientemente de que algunos autores, como Hauriou y Tena Ramirez, incluyen indebidamente dentro de ellas algunas formas de Estado, como el federalismo y el unitarismo.f" otros las definen con criterios no del todo coincidentes.?" En cuanto a la clasificacin de las formas de gobierno, existen "tipologas" tan variadas y dismiles, que no es posible agruparlas sistematizadamente. Con vista a la multiplicidad casi catica que presentan los diversos cuadros de clasificacin elaborados por distintos autores y que empricamente pueden llegar ad injinitum, optamos por describir sucintamente los tipos clsicos de formas de gobierno, pues estimamos que la referencia a todos los que, hasta ahora, ha propuesto la doctrina, entraa una labor antididctica y, podra decirse, infructuosa, mxime que las caractersticas jurdicas y polticas que tradicionalmente se han asignado a dichos tipos, pueden combinarse de manera muy prolija en cada uno de los sistemas en que se han organizado y se organicen en el futuro los Estados in concreto"
. 632 A este respecto, S. V. Linares Quintana apunta que "El vocablo gobierno indica la accin y el efecto de mandar con autoridad, ordenar, dirigir y regir" (aspecto funcional) y haciendo suyas las palabras de Jimnez de Archega anota que "el gobierno es un sistema orgnico, creando, afirmando y desenvolviendo el orden jurdico". Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional. Tomo VI, pp. 9 Y 10. 633 Principios de Derecho Pblico y Constitucional, p. 3.60; Y Derecho Constitucional Mexicano, novena edicin, 1968, pp. 197 Y ss., respectivamente. Tambin Kelsen identifica ambas formas, al estimar a la aristocracia, la democracia, la monarqua y la repblica como "formas de Estado", siendo, pOI' lo contrario, "formas de gobierno" (Teora General del Estado, Cap. IX). aH Seria demasiado prolijo, y hasta tedioso, exponer todas las concepciones que se han sustentado sobre la implicacin de la idea "formas de gobierno", concretndonos a recordar algunas de ellas. As, Linares Quintana dice que "la forma de gobierno es la manera de hacer efectiva la representacin reflexiva y especial en que el gobierno consiste. El gobierno del Estado obra mediante instituciones polticas, por lo que su forma ser segn stas se constituyan y combinen" (Op. cit., p. 13), coincidiendo en este punto con el pensamiento de Posada. Para Karl Loewenstein "el trmino forma de gobierno se refiere en general al ordenamiento funcional --coordinacin y subordinacin- de los diversos rganos en el proceso de determinacin de la voluntad del Estado" (Reflexions sur la valeur des constitutions dans une poque rvolutionnaire: Esquisse d'une ontologie des Constitutions, "Revue Franeaise de Science Politique", Pars, enero-marzo de 1952, vol. H, nm. 1~ p. 17. Cita contenida en la obra de linares Quintana ya mencionada: tomo VI, p. 15). us Aai, Burd.4U, en cierto modo corroborando la anterior apreciacin, manifiesta que "la teora constitucional dispone de un rico vocabulario para calificar los diferentes modos de ejercicio del poder: rgimen representativo, democracia directa, gobierno :parlamentario, gobierno de asamblea, dictadura, e.te. Sin poner et,l juicio . el valor de las claaifi . lcacio.nes. estable-.. cidas a partir de estas diversas nociones, conviene observar que eIll'i no ofrecen sino una ixnag$l muy imperfecta de la realidad poltica" (Op. cit., tomo IV, p. 292). Por su parte, Linar.s
"
LAS FORMAS DE GOBIERNO
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Un criterio ms o menos lgico para clasificar las formas de gobierno debe fundarse en la implicacin jurdica de este concepto. A este propsito, reiteramos que por gobierno se entiende el conjunto de rganos que desempean el poder pblico del Estado a travs de las diversas funciones en que ste se traduce y la actividad imperativa en que tales funciones se despliegan. Por tanto, los tipos de la mencionada clasificacin deben atender a uno y a otro aspecto, que, segn dijimos, pueden combinarse dentro de un mismo rgimen sistema poltico. Desde el punto de vista orgnico, las formas de gobierno suelen dividirse en repblica y monarqua y funcionalmente en democracia, aristocracia y autocracia. Cada uno de estos tipos, a su vez, es susceptible de subclasificarse, segn veremos, as como de entrelazarse compatiblemente. Herodoto, Platn, Aristteles y Rousseau hablan de monarqua, aristocracia y democracia, y es bien conocida la teora del ilustre estagirita respecto de las formas puras, que son las indicadas, y las impuras en que stas degeneran -tirana, oligarqua y demagogia u oclocracia-, a las cuales nos hemos referido en su oportunidad al exponer sucintamente su pensaminto poltico.?"
n.
LA MONARQUA
A. Ideas generales
Esta forma de gobierno se funda en el carcter de la persona que encarna al rgano supremo de un Estado encargado del poder ejecutivo o administrativo y se distingue porque dicha persona, llamada "rey" o "emperador", permanece en el puesto respectivo vitaliciamente "y lo trasmite, por muerte o abdicacin, como dice Tena Ramirezf" mediante sucesin dinstica, al miembro de la familia a quien corresponda segn la ley o la costumbre". La monarqua puede ser absoluta y limitada o constitucional. En esta subclasificacin ya no se toma en cuenta a la persona del jefe del Estado, sino a la manera como ejerce el poder estatal. As, en la monarqua absoluta, que es al mismo tiempo una autocracia, el gobierno est sujeto al solo arbitrio del rey o emperador, sin supeditarse a ningn orden jurdico preestablecido que no pueda modificar, reemplazar o suprimir. Las tres funciones del Estado, es decir, la legislativa, ejecutiva y judicial, se centralizan en el monarca, quien l~ ejerce por conducto de rganos que el mismo designa o estructura normatIvamente. En dicho tipo de monarqua impera el principio quod principii P~acuit, legis habet oigorem y el de legibus solutus, y la existencia histrica de diferentes regmenes polticos organizados conforme a ellos se trat de justificar por el pensamiento teolgico-filosfico de la Edad Media mediante el supuesto
de las fonnas de gobierno que diversos autores han postulado, remitindonos a su exposicin
-,--Q'U intana, haciendo un laudable esfuerzo de paciencia y acuciosidad, seala las clasificaciones
en obvio de repeticiones (Op. cit., tomo VI, pp. 17 a 40).
6"
837
Vase el capitulo III, pargrafo 1, apartadoB. Op cit., pp. 93 Y 9+.

(
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de que los reyes reciban su investidura y poder de Dios -omnis potestas a Deo-. En la monarqua limitada o constitucional, la actuacin pblica del rey est sometida y encauzada por un orden jurdico fundamental cuya creacin no proviene de l, sino, generalmente, del poder constituyente del pueblo representado en una asamblea que lo expide. Al monarca, cuya investidura y autoridad no se consideran de origen divino, se encomienda el ejercicio del poder ejecutivo, depositndose las funciones legislativa y judicial en rganos del Estado que no estn sometidos a l por virtud de la adopcin del principio de separacin de poderes. Deja de ser, adems, comnmente, el titular de la soberana, pues sta se declara que pertenece al pueblo o nacin por el orden jurdico. La monarqua constitucional implica, por ende, un rgimen poltico de derecho, cuyo funcionamiento es, por lo general, democrtico, de donde resulta que dicha forma de gobierno es, en sustancia, una democracia por lo que atae a su aspecto dinmico y cuyos ejemplos en la historia contempornea sera ocioso sealar por ser bien conocidos. Puede afirmarse, por otra parte, que dadas las caractersticas de la citaad subforma de gobierno, el vocablo y el concepto de "monarqua" ya no expresa correctamente la esencia jurdica del rgimen respectivo, pues ya no se trata, en l, de que "reine" (del griego rchein) o gobierne un solo sujeto, sino varios rganos del Estado dentro de un sistema de competencias constitucionales. Suele hablarse de otro tipo de monarqua, ya extinguido, denominado [eudal, en que "el rey comparte su poder con los seores feudales; ms adelante, con los estamentos o parlamentos estamentales, formados por representantes de la nobleza, del alto clero y de la burguesa o comunes". 638
B.
a)
El monarquismo en Mxico Epoca colonial
Es sabido que durante esta poca nuestro pas, denominado "Nueva Espaa", perteneca al "demonium" y al "imperium" del Estado monrquico espaol. Hemos recordado que las autoridades coloniales eran nombradas por el monarca y dependan de su irrestricta voluntad, ya que en su persona, como gobernante absoluto, concentraba en el ms alto grado jerrquico las funciones legislativa, administrativa y judicial. Tambin hemos manifestado que las monarquas absolutas se sustentaban en el principio teolgico-filosfico que expresaba que "todo poder dimana de Dios" -omnis potestas a Deoy que, como el rey era conceptuado representante divino en asuntos terrenales o temporales, su voluntad y actuacin no estaban sometidas a ninguna ley humana -principio de legibus solutus-s-, sino que, por lo contrario, l era el creador de las normas jurdicas que regan las relaciones sociales en todos sus aspectos. Dicha elevada investidura impona a los reyes absolutos obligaciones tico-polticas en favor de sus sbditos que desembocaban en el desideratum
838 Mario Bmaschina Gonzlez. Manual de Derecho Constitucional; Tercera edici6n 1958. Santiago de elle. Tomo 1, p. 284.
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de conducirlos hacia su felicidad espiritual y material, debiendo desplegar su actividad gubernativa, por ende, en prosecucin de esta inalcanzable meta. Sin embargo, tales obligaciones no asumieron carcter jurdico que constriese al monarca a actuar invariable y compulsoriamente conforme a ellas, a pesar de que muchas ordenanzas reales reflejaron su acatamiento. Es evidente que los dos principios mencionados, al haber sido la base eidtica de sustentacin del rgimen monrquico absoluto de Espaa, se proyectaron hacia la organizacin poltico- administrativa de las colonias, cuya estructuracin jurdica dependa del ilimitado poder del rey; y como en relacin con la Nueva Espaa ya bosquejamos dicha estructura en un captulo anterior de la presente obra, no nos vamos a referir a este tpico para no ser cansada e intilmente reiterativos.f'"
b)
La Constitucin espaola de 1812
Segn hemos indicado, el rgimen monrquico absoluto en que estaba organizado el Estado espaol y con ocasin de las vicisitudes inherentes a la Invasin napolenica de Espaa, se sustituye radicalmente por la monarqua limitada que se instaur en la Constitucin gaditana de 1812, a la que tambin hemos hecho alusin en esta obra. Dicha Constitucin, indiscutiblemente forjada bajo el influjo del pensamiento jurdico, poltico y filosfico de los idelogos del siglo xvm, entre ellos Rousseau y M ontesquieu, estableci principios claramente opuestos a los que apoyaban y caracterizaban al absolutismo monrquico, Entre tales principios destaca el que proclama que "La soberana reside esencialmente en la Nacin", perteneciendo a sta exclusivamente "el derecho de establecer sus leyes fundamntales" (Art. 3), en cuyo contexto se advierte el pensamiento del ilustre ginebrino. El barn de la Brede no dej de manifestarse tampoco en la Carta de Cdiz, pues sta, en sus artculos 15, 16 Y 17, adopt el principio de la divisin o separacin de poderes que en dicho ~rdenamiento se .denominan "potestades". Conforme a l, la potestad legislativa "reside en las' Cortes con el Rey"; la de ejecutar las leyes, en el monarca; y la de aplicarlas en las causas civiles y criminales, en los tribunales legalmente establecidos. ,La Nueva Espaa form obviamente parte del territorio del Estado constitUCI?nal monrquico espaol (Art, 10), habiendo estructurado la Constitucin gadItana su organizacin interna como "provincia de ultramar". Segn ella, el gobierno poltico de la colonia resida en un "jefe superior" nombrado por el rey, siendo su rgano popular representativo la "diputacin provincial", de la cual hemos hablado en Un captulo anterior de esta obra, rgano que tena por, misin procurar la prosperidad de la provincia respectiva (Arts. 324 y 25 );" Por lo que atae a la funcin judicial, sta se encomend, en la Nueva .s;>ana, a las audiencias como tribunales superiores de apelacin en los casos CIviles y criminales, as como a los jueces de letras y a los alcances en sus correspondientes jurisdicciones (Arts. 261, prrafo noveno, 268,273, 274 y 275) .
689
Vasecaplt ' uIo primero, . .
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No est en nuestro nimo estudiar exhaustivamente la Constitucin espaola de 1812 ni abrigamos la intencin de comentar las diferentes instituciones que en ella se implantaron. Nuestro propsito sencillamente estriba en no dejar de hacer referencia a dicho ordenamiento constitucional, toda vez que se puso tericamente en vigor en dos ocasiones durante la postrera dcada de la colonia neoespaola, o sea, en los aos de 1813 y 1820. Adems, esa referencia se justifica en virtud de que la Carta de Cdiz tuvo una repercusin innegable en la vida poltica de la Nueva Espaa precisamente durante el periodo en que laefervescencia por la independencia se tradujo en diversos acontecimientos de sobra conocidos. Fue la proclamacin de la libertad de imprenta, aunada a la abolicin del tribunal de la inquisicin, lo que foment acuciadamente y por modo intenso y diversificado las publicaciones de los partidarios de nuestra emancipacin poltica tendientes a socavar al gobierno virreinal, A mayor abundamiento, la Constitucin espaola de 1812 signific para las primeras jornadas constituyentes de Mxico un documento orientador de los debates en las asambleas respectivas, considerndola Tena Ramrez, con toda razn, dentro del conjunto de leyes fundamentales de nuestro pas, "por la influencia que ejerci en varios de nuestros instrumentos constitucionales, no menos que por la importancia que se le reconoci en la etapa transitoria que precedi a la organizacin constitucional del nuevo Estado". 640 e)
El Imperio de Iturbide
Si merced a la Constitucin gaditana nuestro pas sigui siendo provincia de ultramar del Estado monrquico espaol, con el Plan de Iguala y los documentos jurdico-polticos relacionados con l, entre ellos, el Tratado de Crdoba, se pretendi estructurar a Mxico en un imperio. Conforme a los mencionados Plan y Tratado, y segn ya lo hemos indicado, nuestro pas hubiese sido organizado en una monarqua, en cuya base y cspide habran estado, por turno supletivo, Fernando VII, su hermano el infante Carlos, el infante Francisco de Paula, el infante Carlos Luis, y en defecto de todos ellos, la persona "que las Cortes del imperio designasen". Ya sabemos que estas Cortes, que no fueron sino el Congreso Constituyente de 1822, bajo la presin de la soldadesca, exalt a Iturbide al trono del "imperio mexicano", y que despus de que don Agustn disolvi dicho Congreso, instal una ajunta Nacional Instituyente" que aprob, en febrero de 1823, el "Reglamento Poltico Provisional del Imperio", documento que tuvo como primordial finalidad consolidar jurdicamente la monarqua y asegurar para la "dinasta iturbidista" la sucesin hereditaria en el "trono". 641
Leyes Fundamentales de Mxico, p~ 59. Al efe~to, el artculo 5 de dicho Reglamento estableca que "La naci6n mexicana es Ibre, Independiente y soberana: reconoce iguales derechos en las ~ que habitan el globo: y su gobierno es 1X1OIlrquico-constitucional representativo y hereditario, con el nombre de imperio ?'Iexicano." Esta forma de gobierno se preconiza por los artculos 25,30,35 a 40 del propio Reglamento y a euyo tenor nos remitimos.
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Debemos recordar que en el corto lapso que media entre la consumacin de nuestra independencia -27 de septiembre de 1821- y la creacin del Estado mexicano en la Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, tres partidos se disputaban la estructuracin de Mxico y su gobierno: el borbnico, el iturbidista y el insurgente propiamente dicho. Al primero perteneca la vieja plutocracia espaola rural y urbana, que consideraba como "legtimo e invulnerable" monarca a Fernando VII, que toler por la fuerza de las circunstancias la situacin poltica surgida de la independencia sin convenir ni simpatizar con ella, que siempre tuvo el propsito o la ilusin de que Mxico volviese al seno de la monarqua hispnica y de que, por ende, se restauraran las instituciones coloniales. Las tendencias del partido iturbidista, eminentemente clasista, integrado por criollos y personajes del alto clero, se enfocaron hacia el objetivo de consolidar el imperio mexicano dentro de cuya estructura institucional dichos grupos conservaran sus fueros y privilegios sin depender de Espaa, pero dominando, a su vez, a las grandes masas populares que slo cambiaran de dueo. El partido de la autntica insurgencia, a diferencia de los otros dos que eran monarquistas, siempre fue republicano y presion para que Mxico adoptase la consiguiente forma de gobierno con la que se supuso que el pueblo obtendrlaIa felicidad mediante la ingenua esperanza de que para ello bastara el libre y espontneo funcionamiento de las instituciones respectivas. Dicha forma gubernativa se descubre, en efecto, desde los primeros documentos emanados del pensamiento insurgente, descollando entre ellos la Constitucin de Apatzingn de 14 de octubre de 1814. En la lucha tenaz entablada por tal<,:s partidos, que sustancialmente se antojan meras corrientes polticas auspiciadas por los diferentes grupos aludidos, triunf en el Congreso Constituyente de 1823-24 la idea republicana, victoria que se tradujo en la expedicin del Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824 y de la Constitucin Federal de 4 de octubre del mismo ao, que fue la primera Carta fundamental del Mxico independiente y a la cual hemos hecho reiteradas referencias
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d) . Persistencia de las tendencias monarquistas
Estas tendencias no slo no se disiparon con la implantacin de la repblica en Mxico, sino que redoblaron su fuerza dentro y fuera de nuestro pas obedeciendo al contumaz designio de establecer un trono sobre el que pretendan sentar a un prncipe europeo. Atribuyendo al republicanismo el caos poltico, social y econmico en que Mxico se encontraba sumido, se pens por los enemigos de esta forma de gobierno que nicamente la monarqua poda remediar definitivamente esta situacin, que ni el centralismo ni el federalismo eran susceptibles de aliviar. Solamente, se deca, con el establecimiento del rgimen monrquico se podan erradicar todos los males que caracterizaban a la repblica, tales como la inseguridad del gobierno, lapermanente oposicin a las instituciones creadas .por sistemas constitucionales ~os que como armaduras se haban impuesto al pueblo mexicano, la penuna en que se debata el erario pblico y las disputasamblcosas por el poder,
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encubiertas hipcritamente por proclamas inflamadas de falso patriotismo y ridcula patriotera. Era indispensable, para implantar la monarqua, que se contara con un "rey" o "emperador", y como un monarca no puede improvisarse, ya que esta calidad poltica toma muchas dcadas y hasta siglos I?ara forjarse en una familia y arraigarse en la conciencia popular, los monarquistas pensaron que como en Mxico nadie poda tenerla legtimamente, recordando el dramtico caso de Iturbide tuvieron la lgica ocurrencia de buscar en alguna rancia dinasta europea a la persona idnea para ocupar el "trono" en nuestro pas y ceir la corona que ste requera para lograr su "felicidad". Si este ltimo designio alimentaban los monarquistas vernculos, otras intencionesx impulsaron a los europeos para establecer en Mxico la .monarqua.?" Desde el ao de 1823, mientras en nuestro pas se discuta apasionadamente si nos convena o no el federalismo o el centralismo, Francia "pens seriamente levantar tronos americanos para los Borbones", deseando Luis XVIII "colocar en uno de ellos al duque de rleans" .643 "No solamente en Mxico, dice don Manuel Rivera Cambas, sino en todas las que fueron colonias espaolas, estaba generalizada la idea monrquica. Au~ Bolvar opinaba porque se estableciera entre sus compatriotas un imperio presidido por un Borbn de Francia; en Buenos Aires, donde la democracia encontraba buen terreno, en poblaciones industriosas y mercantiles, los jefes de la guerra nacional, de 1810 a 1815, Rivadavia a su cabeza, haban tenido la singular idea de pedir a Napolen I que les enviara al viejo monarca Carlos IV, para que reinara en el poderoso Estado que se formara del Chile, Ro de la Plata y Alto Per, y aunque despus cambi el candidato, permanecieron las intenciones monrquicas a tal grado, que en 1819 las autoridades de las provincias argentinas dieron un voto pblico en favor del duque de rlans. y es digno de notarse que en estos pases, lo mismo que en Mxico, antes de medio siglo haba reemplazado al monrquico el sentimiento republicano. "Desde 1818, el pensamiento de muchos diplomticos se fijaba en el prncipe de Luca, de la casa Parma, para colocarlo en uno de los tronos de Amrica, y
642 Las intenciones de algunos pases europeos, principalmente Francia, para crear protectorados en los pases latinoamericanos sujetos a su propio rgimen poltico, provocaron que el Presidente Monroe formulara el 4- de diciembre de 1823 la famosa declaracin que lleva su nombre y que dice: "Es un homenaje que debemos a la "verdad y a nuestro deseo de confirmar nuestras relaciones amistosas con las potencias aliadas declarar que consideraramos como peligrosa a nuestro reposo y a nuestra seguridad toda tentativa que ellos hicieran para extender su sistema a una parte cualquiera de este continente. Nos hemos abstenido de intervenir en las colonias o dependencias reales de los diferentes Estados europeos y la misma conducta observaremos en lo porvenir. En lo que respecta a los Estados que han proclamado y hecho proclamar su independencia, que hemos reconocido despus de madura consideracin y conforme a principios de justicia, no podramos considerar sino como-una manifestacin de sentimientos hostiles a los Estados Unidos toda intervencin que tuviera por objeto oprimirlos o influir de cualquiera manera que fuese en sus destinos. Durante la lucha que ha tenido lugar entre estos nuevos gobiernos y la Espaa, nos hemos declarado neutrales; en el mismo momento en que los reconocamos, hemos observado la neutralidad y en ella persistiremos; con tal que no se verifique ningn cambio, que en la opinin de los poderes que constituyen nuestro gobierno, sea de tal naturaleza que haga indispensable a la seguridad de los Estados Unidos un cambio correspondiente de parte nuestra" (Inserta en la obra de Manuel Rivera Cambas "Historia de la Intervenci6n- 'Y del Imperio". Tomo lA, p. 22). . 643 Manuel Rivera Cambas. Op. cit. Tomo lA, p. 7. Eclitorial Academia Literaria, 1962, prlogo de Leonardo Pasquel.
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tambin se fijaba en el infante don Francisco de Paula. El marqus de Osmont, embajador de Luis XVIII en Londres, propona constituir en las provincias argentinas, ya emancipadas, opulentas por la riqueza que distribuye el ro Paran, un reino para el duque de Orlans. "La Restauracin se encontr con la lucha entre las colonias espaolas y la Metrpoli, sin resolver nada en pro o en contra, a causa ide impedrselo los sucesos de Europa; pero ya en 1823 y 1827 quiso llevar a cabo el establecimiento aqu de una monarqua, sin que esto fuere obstculo para que entrara Francia en cierto gnero de relaciones con la Repblica de Mxico."&44
La historia de nuestro pas es testigo fidedigno de que por parte de Espaa y Francia hubo intentos para intervenir militarmente en Mxico bajo distintos y pueriles pretextos. Recurdese la expedicin del general espaol Isidro Barradas en Tampico el ao de 1829 y la que comand el contralmirante francs Baudin en 1838, que atac el puerto de Veracruz y fue rechazada, sin que, no obstante, el gobierno republicano se hubiere liberado de las inicuas ambiciones francesas, asentadas sobre un trivial subterfugio de carcter econmico.645 No es indigno que Mxico haya sido un pas dbil y permanentemente convulsionado por luchas intestinas que lo precipitaron en la desorganizacin gubernativa y en la penuria econmica, pues esa situacin la han ocupado
Op. cit., p. 8. Este subterfugio consisti, como se sabe, en el rehusamiento del Gobierno mexicano para pagar a un fondero francs llamado Remontel la cantidad de sesenta u ochenta mil pesos por concepto del precio de unos pasteles que dijo le fueron "robados" por algunos oficiales mexicanos. Sobre este hecho, que ridiculiz6 al gobierno de Luis Felipe representado en Mxico por el barn Deffaudis, don Manuel Payno comenta con irona indignada que: "La poltica de la Francia ha sido desde hace aos atrs, invadir con cualquier pretexto a las naciones d!>iles y proporcionar a sus soldados el modo de ganar con facilidad lo que se llama gloria militar. En esta vez era menester que uno de los prncipes de la casa de Orlens hiciera su aprendizaje a costa nuestra. .. Las reclamaciones exageradas de algunos de sus nacionales por daos y perjuicios que se les haban originado en nuestras guerras civiles dieron el pretexto. Entre ellas figuraba una enorme reclamacin que se llam generalmente de los pasteles, porque un pastelero francs deca que le haban sido robados pasteles por valor de sesenta a ochenta mil pesos" (Cita contenida en la obra "De Barradas a Baudin" de don Carlos Pereira. Edicin 1904, p. 213, nota 1). A su vez, este distinguido historiador manifiesta que "Hubo, .pues, pasteles y razn para llamar a aquella guerra la de los pasteles; as la bautiz6 el ingenio popular cuyo instinto certero hiri en la fibra de ridculo a la altiva potencia que nos hundi con su flota." (Op. cit., pp, 213 Y 214.) En relacin con la guerra "pastelaria", el mismo Pereira formula las siguientes observaciones a guisa de corolario: "El gobierno mexicano contes~ las demandas de la legacin francesa con moderacin y serenidad. Cuando se present el hlh~atum, apoyado por una flota, acept la guerra. Se estableci un bloqueo, comenzaron las ostdidades, y tras una breve y torpe resistencia militar hubo de ceder el gobierno, otorgando ~uanto pedan los representantes de Francia, que contaban con veintisis barcos bajo el mando el almirante Baudin". "En 1833 no pudo Mxico presentar fuerzas defensivas para impedir o ~sistir al menos con herosmo los atropellos de Francia, por el estado general de desorganizaCin del pas, que alcanzaba al ejrcito, formado, como las legiones de los csares, y como t~os los vestigios de una buena colectividad que se disuelve, de hroes fieles a las viejas tradiCIones y de conspiradores nutridos de venalidad. Asi, el 5 de diciembre, mientras Santa Anna representaba una comedia de herosmo, otros huan y s610 algunos mantuvieron el decoro militar de la Repblica. En la humillacin del ao 1838, el estado anrquico de la sociedad mexicana acus6 una forma especial: tuvimos diplomticos que condujeron las negociaciones hasta un !'Ompimiento necesario, puesto que era el propsito de Francia imponernos la condicin ~~; no tuvimos militares que secundando a los diplomticos, hubieran impedido la consumaClan del premeditado crimen" (Op. cit., pp. 230 a ~32).
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todos los pueblos j6venes recin emancipados polticamente; 10 doloroso e indignante es que los monarquistas mexicanos hubiesen intrigado y maniobrado dentro y fuera del pas para implantar una monarqua o "imperio" ofreciendo la "corona" simblica y postiza a cualquier prncipe extranjero. Como se sabe, el ms sobresaliente propugnador del establecimiento monrquico fue don Jos Mara Gutirrez de Estrada, quien ocup6 en el ao de 1835 la cartera de Relaciones Exteriores en el gobierno centralista de don Anastasia Bustamante y a cuyo cargo reunci por sus discrepancias polticas respecto de la forma republicana de gobierno. Como acertadamente apunta Jess Reyes Heroles, "Las repercusiones que las ideas de Gutirrez de Estrada tuvieron en nuestra vida poltica; la preeminencia que adquirieron en las filas conservadoras, hace que ellas, al mismo tiempo que constituyen una anticipaci6n de las que acarrearon la intervenci6n, nos ayuden a conocer, junto con las que le suceden en las propias filas, la otra cara de la evoluci6n poltica mexicana." 646 El clebre monarquista sostena que s6lo bajo la monarqua, Mxico poda conquistar la paz sin merma alguna de la verdadera libertad que constantemente se encuentra amenazada en una repblica inestable que no convena a la idiosincrasia de nuestro pueblo. "He tenido hartas ocasiones de convencerme prcticamente de que la libertad puede existir bajo todas las formas de gobierno, y de que una monarqua puede ser tan libre y feliz, y mucho ms libre y feliz, que una repblica" sostena Gutirrez de Estrada, agregando que "De cuantos modos, pues, puede ser una repblica, la hemos experimentado: democrtica, oligrquica, militar, demaggica y anrquica; de manera que todos los partidos a su vez, y siempre co~ detrimento de la felicidad y del honor del pas, han probado el sistema republicano bajo todas los formas posibles."e47 Su convicci6n monarquista la enfatiza con las siguientes palabras: "Disrtese cuanto se quiera sobre las ventajas de la Repblica donde pueda establecerse, y nadie las proclamar ms cordialmente que yo; ni tampoco lamentar con ms sinceridad que Mxico no pueda ser por ahora, ese pas privilegiado. Pero la triste experiencia de Jo que ese sistema ha sido para nosotros, parece que nos autoriza ya a hacer en nuestra patria un ensayo de verdadera monarqua en la persona de un prncipe extranjero.'J648 Para Gutirrez de Estrada, el federalismo y el centralismo haban rotundamente fracasado en Mxico, opinando que las Constituciones de 1824 y de 1836 "eran inadecuadas para el bienestar de la naci6n". Comentando sobre este punto su pensamiento, don Manuel Rivera Cambas 10 hace decir que "Atribuir a la segunda todos los males, y considerar que quedaban remediados restableciendo la primera era, en concepto del citado estadista, una grata fantasa, pues cualquiera Constituci6n viene a ser letra muerta si no hay hombres que sean y quieran poner en prctica sus benficas disposiciones. Segn el seor Gutirrez, no existan en nuestro pas hombres capaces de tomar en sus hombros semejante empresa: la de hacer de las instituciones una realidad." 649
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El Liberalismo Mexicano. Tomo 11, p. 332. Op. cit., p. 334. . Idem. p. 335. La Intervntci6n " el Imperio. Tomo lA, p. 91.
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Como lgica consecuencia de su repudio a toda constitucin republicana, Gutirrez de Estrada propuso al Presidente Bustamante en carta de agosto de 1840 que se convocara a un congreso constituyente o a una convencin para estructurar a Mxico en una monarqua constitucional bajo la garanta de alguna dinasta europea, nica manera de asegurar la independencia mexicana y de salvarla del imperialismo yanqui, pontificando que "Si no variamos de conducta, quiz no pasarn veinte aos sin que veamos tremolar la bandera de las estrellas norteamericanas en nuestro Palacio Nacional, y sin que se vea celebrar en la esplndida Catedral de Mxico el oficio protestante." 650 Es lgico suponer que la referida carta, publicada nada menos que por el famoso impresor don Ignacio Cumplido, levantase una oleada de protestas por parte de los ms significados hombres pblicos de la poca, entre los que se contaban Juan N. Almonte, a la sazn ministro de la Guerra, y Antonio Lpez de Santa Anna. Estos personajes hicieron ferviente profesin de fe en aras del sistema republicano que aos despus pisotearon, respectivamente, con la traicin a l y con la dictadura.t'"
Cita contenida en la obra de Reyes Heroles ya sealada, p. 337 del tomo n. No resistimos la tentacin de reproducir los documentos en que tan airadas protestas se contienen, tomando su texto de la importante obra de Rivera Cambas, donde se halla in ser- ' ~o. "El Gobierno Supremo ha visto con el debido aprecio y satisfaccin los sentimientos de mdignacin y patriotismo que V. E. manifiesta en la representacin que me remite, con motivo a la publicacin del impreso a que se refiere, y dispone le diga por resultado: que el ~eor Presidente abunda en las mismas ideas que V. E. no slo por los deberes sagrados que le impone el alto puesto que ocupa, y a que est ligado por el solemne juramento que hizo de sostener el sistema republicano, sino tambin por tener la grande satisfaccin de haber contribuido a la consumacin de la Independencia nacional en unin del inmortal 1turbide, de cuyo precioso bien quedaramos privados si, lo que es imposible, llegase a tener efecto el antinacional programa de establecer en nuestro pas una monarqua regida por un prncipe extranjero, que para sostenerse necesitara traer consigo, un ejrcito, contra el cual combatiran de nuevo los mexicanos, para volver al goce de su Independencia y de libertad que han adquirido al precio ~fJ tantos sacrificios; cuyo hecho no sera dudoso, porque si el hroe de Iguala con todos sus tltulos a la gratitud nacional 'corri suerte tan desgraciada en el memorable Padilla, con cunta ms razn no debe creerse que sera peor la de cualquier otro. Puede, pues, asegurarse que Mxico jams ser pacificado, regido por ningn monarca, y especialmente si fuera extranjero, cuya trono sera constantemente combatido por los republicanos nacionales y por todos los del continente." "Por lo que respecta al autor de tan criminal proyecto, el Gobierno Supremo se ~presu:'ar; a tomar todas aquellas providencias que son propias de su resorte, para ponerlo a disposicin del juez a quien compete conocer del delito y aplicarle la pena que designan las leyes; no obstante lo cual cuenta, en fin, el Exmo, seor Presidente con la decisin de todos ~us dignos compaeros de armas, a quienes ha dirigido hoy la proclama, para el sostn de la Independencia y dignidad nacional bajo la forma de un gobierno republicano, as como con ~ esfuerzos de toda la Nacin. Dios y libertad. Mxico, octubre 22 de 1840. Almonte, Exmo. senor general de divisin don Gabriel Valencia, jefe de la plana mayor del ejrcito." "Aunque como ciudadano y como militar de una nacin, a' cuya independencia y libertad he tenido la gloria de contribuir en cuanto en m ha estado, debo creer que no durar la acin misma de mis opiniones sobre aquellas esenciales bases de su existencia poltica, al ver a expresin justamente unnime de todos los mexicanos contra el monstruoso y criminal ensayo de un prncipe extranjero, que se atrevi a proponer don Jos Mara Gutirrez de Estrada; no ser el ltimo que manifiesta cunta indignacin me ha causado la lectura del folleto en que tan impoltica como criminosa variacin aconseja. Templa, sn embargo, en gran manera este doloroso sentimiento el placer que no puede menos de probar todo buen mexicano al contem~lar que todos los colores polticos, todas las banderas de la <Ji.,cordia, que por desgracia dividen pas, todos los meXicanos, en fin, agolpados alrededor" del gobierno, han. prorrumpido a UJaa voz: 'Independencia-Repblica'.
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La expedicin de la Constitucin Federal de 1857, lejos de extinguir las tendencias monarquistas, las aviv en el grupo reaccionario encabezado por el general Flix Zuloaga, quien se sublev en Tacubaya el 17 de diciembre de ese ao, proclamando un "plan" en que se declar que "no habiendo quedado satisfecha la mayora de los pueblos con la Constitucin, en la que no se hermanaban el orden y el progreso, y necesitando la Repblica instituciones '1ogas a sus usos y costumb res que no po d . 1 ana la contrariar a f uerza arma da "652 , dejaba de regir dicha Constitucin. Segn hemos ya recordado, don Ignacio Comonfort, entonces Presidente de la Repblica, se vio constreido a abjurar del orden constitucional, sustituyndole en este cargo don Benito [urez, quien funga como presidente de la Suprema Corte. Como se sabe, con estos sucesos se inici la guerra civil entre los sostenedores de la Constitucin de 57 y de las Leyes de Reforma, o sea, los liberales, y sus impugnadores reaccionarios o conservadores, sin que el triunfo de los primeros al cabo de tres aos de lucha sangrienta en la batalla de Calpulalpan librada el 22 de diciembre de 1861, hiciera desaparecer el permanente estado catico en que se debata nuestro pas ni extinguido los propsitos, de parte de los vencidos, para implantar en Mxico una monarqua a cuya cabeza se colocara a un prncipe extranjero. Cometiendo verdaderos actos de traicin a la soberana mexicana, los monarquistas radicados en Europa, como Gutirrez de Estrada y Jos Hidalgo, en combinacin con el gobierno conservador de Miramn, gestionaban la intervencin en los asuntos de Mxico, "asegurando que aqulla no conoca enteramente los recursos hispanoamericanos; ni los viajeros, ni los naturalistas, ni el mismo Humboldt haban podido resear los prodigios de riqueza tan variada y de tan distintos gneros que nuestro pas contiene, ofreciendo como prueba la inesperada riqueza de California; riqusimas cordilleras en las que estaban las minas que derramaban millones de pesos sobre Europa, extensos valles en los que las semillas producen ciento por uno, arboledas inmensas coronando las cordilleras, y todo esto ceido por dos mares..." .653 Las gestiones para una intervencin europea en Mxico se dirigieron preferentemente ante Napolen III, emperador de los franceses, sin que ninguna
"Para m es un deber sagrado sostenerlas, y no guiado de un ciego patriotismo, sino por el convencimiento de la templada razn, me parece preferible la ruina de todos los mexicanos entre los escombros de la Repblica, al vasallaje de un monarca extranjero. i Y quin por su siervo cambiar el honor de haber derramado su sangre por la Independencia, ni el orgullo de haber proclamado el primero la Repblica en Veracruz el 2 de diciembre de 18221 >J M as ya que se ha dejado escapar aquel1aindicaci6n oprobiosa, que no es probable sea la concepcin aislada de un solo hombre, y que ella ha producido una til reacci6n en el espritu pblico, amortecido tiempo ha, el supremo gobierno pesar en su alta consideraci6n hasta donde puede ser temible el peligro que a la Independencia 'Y libertad amenazan y aprovechar sin duda ese pblico entusiasmo para precaverlo, completando nuestro ejrcit;' en cuyo valor y nmero puede fiar la patria tan caros intereses". "Srvase V. E. manifestarlo as al Excmo. seor Presidente y asegurarle de mi cooperacin en cualquiera circunstancia a la defensa de la dignidad nacional, presentndole mis respetos 'Y aceptando V, E. la particulaT' estimacin y aprecio que me merece." "Dios y Libertad. Manga de Clavo, octubre 31 de 1840....::...Antonio Lpez de Santa Anna.Excmo. seor Ministro de Guerra y Marina, general don Juan N. Almonte:" 65;2 Manuel Rivera Cambas. Op. cit., tomo lA, p. 290. 653 Idem, p. 296.
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de ellas, durante los aos de 1857 a 1861, hubiese obtenido xito, ya que dicho monarca puso como condicin que en la empresa actuaran conjuntamente Espaa, Inglaterra y Francia. "Aunque el partido del seor Jurez triunf en 1861, dice don Manuel Rivera Cambas, en mayo de este mismo ao resolvieron ofrecer los intervencionistas la corona de Mxico al duque de Mdena, que acababa de perder sus Estados y haba quedado con una inmensa fortuna; pero sondeando el asunto, encontraron los monarquistas que el duque no aceptara, y el intento qued sin verificativa. La dificultad proveniente de que Espaa nada hara por s sola y de que Francia exiga el acuerdo con Inglaterra, as como la seguridad de que sta no se movera el consentimiento de los Estados Unidos, que jams admitiran la monarqua ni la intervencin, detuvieron las gestiones de los monarquistas, yana haber sobrevenido acontecimientos inesperados, no se habra visto en Mxico un segundo Imperio."654 La condicin del acuerdo tripartita para atacar a la soberana mexicana interviniendo en la vida interior de Mxico mediante la invasin de su territorio, qued cumplida a travs de la firma de la llamada "Conuencin de Londres" el 31 de octubre de 1861 por los representantes de Inglaterra, Espaa y Francia, que de esta manera celebraron su asociacin delictuosa para apoderarse y repartirse el botn que para esas potencias significaba nuestro inerme, pobre y dbil pas. Bajo el pretexto de que las personas y propiedades de sus respectivos sbditos haban sido vctimas de la "conducta arbitraria y vejatoria de las autoridades de la Repblica de Mxico", dichos tres Estados europeos decidieron tomar "las medidasziecesarias para enviar a las costas de Mxico fuerzas combinadas de mar y tierra" a fin de "poder tomar y ocupar las diversas fortalezas y posiciones militares del litoral mexicano". Se autoriz, adems, "a los comandantes de las fuerzas aliadas para practicar las dems operaciones que juzgasen ms a propsito en el lugar de los sucesos, para realizar el objetivo indicado en la Conven.cin, y especialmente para garantizar la seguridad de los residentes extranjeros" (Art. 1). En el artculo segundo se pact que ninguna de las potencias signatarias poda adquirir territorio mexicano ni "ejercer en los asuntos interiores de Mxico ninguna influencia que pudiese afectar el derecho de la nacin mexicana de elegir y constituir libremente la forma de su gobierno". En el mismo documento se determin invitar a los Estados Unidos para asociarse en la empresa, previndose que si se retardase la adhesin norteamericana, Espaa, Francia e Inglaterra actuaran sin ella (Art. 4-).655 , .Los propsitos de estas tres naciones, en el sentido de no injerirse en el regunen interior de Mxico, es decir, de no imponerle ningn rgimen gubernativo, se reiteraron por sus respectivos comisionados en una proclama
1 dem, p. 386. Los Estados Unidos rehusaron su participacin en la aventura contraria al derecho de gentes por cumuneacin de 4 de diciembre de 1861 signada por Seward.
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expedida en Veracruz el 10 de enero de 1862, misma que fue redactada por don Juan Prim, conde de Reus, representante de Espaa.f" En esta proclama se afirmaba: "Os engaan (a los mexicanos) los que os dicen que detrs de reclamaciones tan justas se ocultan planes de conquista, de restauracin o de intervencin en vuestra poltica y vuestra administracin", pues "Las tres naciones, aunque piden satisfaccin por las ofensas que han sufrido, tienen un deseo mayor y ms vasto en sus resultados, vienen a tender un~ mano amiga a este pueblo, al que la Providencia ha prodigado todos sus beneficios, y al que ven con dolor gastar sus fuerzas y perder la vitalidad de que est dotado, en el impulso violento de guerras civiles y de perpetuas convulsiones." Estas frases terminan con la siguiente exhortacin: " Mexicanos! Escuchad la voz de los aliados, esa voz que se os ofrece como el ancla de salvacin en medio de la tempestad que atravesis; entregaos con confianza a su buena fe y a la equidad en sus intenciones; no temis a los espritus inquietos y revoltosos, pues si algunos se presentaren, sabris con vuestra actitud firme y resuelta confundirlos, en tanto que nosotros presidiremos impasibles el grandioso espectculo de vuestra regeneracin garantizada por el orden y la libertad." "As lo comprender, estamos seguros, el supremo gobierno, a quien nos dirigimos; as lo comprendern los hombres de influencia en el pas, y a menos de quereros mostrar malos ciudadanos, no podris impedir unos y otros que se reconozca la necesidad de deponer las armas, para no atender sino a la razn, nica que debe triunfar en el siglo XIX." Ahora bien, cules eran esas reclamaciones "justas" que motivaron la alianza agresora? Las de Espaa e Inglaterra, aunque no hayan participado de este adjetivo, no fueron tan exageradas como las de Francia, en cuya exigencia Saligny dej entrever el propsito de Napolen 111 en el sentido de que el gobierno de Jurez no las satisficiese para tener el pretexto de convertir la ocupacin de los puertos mexicanos en una invasin militar tendiente a imponer un protectorado francs monrquico en nuestro pas.?"
656 El general Prim es una figura grata a Mxico por la conducta que observ en nuestro pas antes y durante la intervencin tripartita pactada en la Convencin de Londres. Don Manuel Rivera Cambas al respecto sostiene: " Cmo no haba de ser apreciado Prim por los mexicanos? Haba levantado su voz en la tribuna, demostrando que la Convencin espaola tena crditos introducidos de una manera subrepticia y fraudulente, y que siendo viciosos des-o de su origen, no podran prevalecer por ms que transcurriesen siglos, y sostuvo que Mxico estaba en el deber de no pagarlos; tambin prob que Mxico no poda en el asunto de la hacienda de San Vicente haber dado a Espaa mejor satisfaccin que ejecutar a los asesinos que pudo apresar. La defensa hecha por Prim indicaba rectitud y cario a Mxico. 'No seis tan arrogantes con Mxico que carece de ejrcito y armada, dijo: si llevis la guerra, nicamente lograris destruir la influencia que all debe tener la raza espaola, influencia que no se impone a caonazos.' Neg6 con razones concluyentes que fuera verdad el cargo de que aqu eran perseguidos los espaoles, y afirm que Mxico haba (sic) razn en no querer tratar bajo la presin de las amenazas de la fuerza. e. l-B, p. 713. 667 Segn Rivera Cambas, las reclamaciones consistan en el cumplimiento de las prestaciones que nos permitimos reproducir. "El plenipotenciario espaol exiga. el nombramiento inmediato de un representante de Mxico, que fuera. cuanto antes a. la. Corte de Madrid a dar plena satisfacci6n por el agravio hecho a la reina y a la Naci6n espaola. en la expulsi6n del embajador Pacheco. Como segunda reclamacin se peda- el cumplimiento. del tratado MonAlmonte. La tercera comprenda el abono de las indemnizaciones a que ese tratado se referla, reconociendo el derecho de exigir el resarcinento de Jos.perjuicios por tropelas o vejaciones
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Sabido es que la alianza concertada en la Convencin de Londres se disolvio a consecuencia de los Tratados de la Soledad, firmados el 19 de febrero de 1862 entre los representantes de las potencias invasoras y don Manuel Doblado en nombre del gobierno mexicano encabezado por don Benito Jurez. Satisfechas de lo convenido en los mencionados tratados, Espaa e Inglaterra retiraros sus tropas del territorio nacional, no as Napolen IIl, quien ya se haba empeado y comprometido a implantar en Mxico la monarqua para sentar en el trono respectivo a Fernando Maximiliano de Habsburgo, el que desde luego no cont con el apoyo espaol ni con el ingls.?"
posteriores, y el castigo de los perpetradores de esos crmenes y de las autoridades, que, pudiendo, no los impidieron, con la protesta de que se evitara en lo sucesivo la .repeticn de tales atentados. La ltima pretensin se refera al pago de cincuenta mil pesos, por valor de la barca 'Concepcin', de su cargamento y de los daos sufridos por sus dueos y cargadores." Las reclamaciones francesas consistan en el pago de doce millones de pesos "sin discusin ni documentos en qu apoyarse, por daos y perjuicios causados a sbditos del emperador hasta el 31 de julio de 1861; en el pago de ciento noventa mil pesos, que an se deban de la Convencin de 1853; la ejecucin plena" completa del contrato [ecker; once mil pesos que an quedaban por pagar de la indemnizacin estipulada en favor de la viuda y de los hijos de Mr, Riche, vicecnsul de Francia en Tepic; deba comprometerse el gobierno mexicano a buscar y castigar a los autores de los asesinatos cometidos en personas de franceses en general y particularmente el cometido en Mr. Davesnes; tambin se estipulara el compromiso de buscar a los autores del atentado cometido el 11 de agosto de 1861, contra el ministro del Emperador, y de castigar a los que lo haban ultrajado en los primeros das de noviembre del mismo ao, obligndose a la vez a dar a la Francia y a su representante la reparacin y satisfacciones debidas por tan deplorables sucesos; la clusula sptima prevena la intervenci6n del ministro de Francia en todos los procesos que tuviesen por objeto la persecucin de los culpables designados en las anteriores clusulas, y tambin en todas las causas criminales que pudiesen presentarse contra franceses en lo porvenir. Todas las indemnizaciones estipuladas en este .ultim,tUIIl deban ganar el inters de seis por ciento anual desde el 17 de julio; Francia ocupara los puertos de Veracruz y Tampico, as como todos los que conviniesen a los comisarios del gobierno francs, para que sirvieran de garanta a los compromisos pecuniarios fijados en el ultimtum, .estipulando claramente que los comisarios podran nombrar agentes para recibir y repartirlas sumas que correspondieran a las potencias contratantes, sobre los productos de las aduanas martimas. Estos agentes estaran facultados para disminuir hasta en la mitad los derechos de importaci6n que se perciban en los puertos, y el gobierno mexicano no podra aumentar las cifras sealadas por sus tarifas, sino al quince por ciento a lo ms. Todas las disposiciones que hubiere que' dictar para recibir y repartir los derechos correspondientes a las potencias contratantes deberan ser dadas en comn por los representantes de Francia, Inglaterra y Espaa". Por ltimo, los comisarios ingleses "pedan en el ultimtum garantas serias por parte del gobIerno mexicano, que respondieran de su fidelidad en la ejecuci6n de los tratados celebrados con la Gran Bretaa; haban de quedar reembolsados los seiscientos sesenta mil pesos tomados en el domicilio de la legacin por orden de Miram6n, y doscientos noventa y seis mil que an q.uedaban por pagar de la conducta ocupada en Laguna Seca; aquella suma ganara seis por o anual y sta doce por ciento; las sumas que deban ser pagadas en virtud de las Conclent. v~nClones y cuyo servicio se aplaz por la ley de 17 de julio, ganaran tambin el seis por cI~nto; habra en los puertos agentes del gobierno britnico. con la facultad de reducir a la mlta~, si lo crean conveniente, el fondo de los derechos de importacin y de internaci6n y utonzados para asegurar la reparticin justa y equitativa de los fondos que correspondan a os tenedores de bonos y a los individuos comprendidos en las Convenciones; se procedera al examen y liquidacin de todas las reclamaciones pendientes, para determinar la validez de I~ que apareciesen justas y legales comenzando a hacer el pago lo ms pronto posible" (Op. t cu, Tomo I-B, pp. 727, 728 y 731). ' 658 La actitud de Napolen "el pequeo", como lo llam VEctor Hugo, provoc acres ~ en el Cuerpo Legislativo Francs. El diputado Aquiles Jubinal dijo: "Si vamos a xico, seores, para defender a nuestros nacionales y proteger eficazmente nuestros intereses, no tengo sino agradecimiento para el gobierno del Emperador. Si, por el contrario, vamos a
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Es ms, el propio general Prim, en un sentido discurso, despus de ha~rse 'retirado de nuestro suelo, dijo: "Nunca mi reina, ni mi patria, desde el prImer momento en que se form la expedicin, hasta la hora en que tengo el honor de hablar, nunca, seores, tuvo nadie la idea de atacar la Independencia de Mxico." "Porque Espaa es la primera en respetar, la primera en hacer respetar la libertad de Mxico; programa que todos sostenemos, desde la Augusta seora hasta el ltimo manolo, si hay ltimo entre nosotros que somos todos ciudadanos, como la reina misma que es el primer ciudadano." "En Mxico no quera Espaa sino que se respetasen los tratados. Pero desde el instante en que una de las tres naciones aliadas cambi de situacin y troc la satisfaccin del agravio en otra cosa, Espaa se retir del campo, porque se quebrantaba la base del pacto, se contravena a los deseos de su Reina, se infringa la poltica de su gobierno; y same lcito despus de tan altos principios, aadir, que se contrariaban mis propios sentimientos." "Quiero que el Continente americano sepa que somos amigos y que sabremos serlo."659 e)
El imperio de M aximiliano
La candidatura de ste para ocupar el trono de la monarqua que se pretenda establecer en nuestro pas, bajo el nombre de "imperio mexicano", se insinu simultneamente a la Convencin tripartita de Londres. As, Gutirrez de Estrada dirigi al archiduque una carta fechada el 30 de octubre de 1861 en la que le expresaza "presa de convulsiones intestinas renovadas sin tregua y de guerras civiles desastrosas, a consecuencia de la irreflexiva adopcin de un sistema poltico diametralmente opuesto a las costumbres, las tradiciones y la ndole de sus poblaciones, Mxico no ha gozado jams, por decirlo as, de un solo momento de reposo desde el da en que hace cuarenta aos ocup un lugar entre las naciones independientes. As, pues, sus poblaciones bendecirn del fondo de su corazn a quienes hayan contribuido a sacar al pas del horrible estado de anarqua en que ha cado hace muchos aos, y a volverlo a la vida y a la felicidad. Cul no sera, pues, su jbilo cuando en tan gloriosa empresa vieran aparecer la cooperacin de un prncipe, descendiente de una de las ms nobles, ilustres y antiguas dinastas de Europa, y quien con el prestigio de su elevada cuna, de su posicin tan eminente y de sus cualidades personales, universalmente reconocidas, ayudara tan poderosamente a la grande obra de la regeneracin de .Mxico?". Maximiliano contest esta epstola el 8 de diciembre del citado ao, exponiendo su aceptacin condicional de la corona, en cuanto que gobernara gustosamente a Mxico siempre que "estuviese muy cierto de la voluntad yde la
Mxico con el deliberado propsito ponindonos as a la zaga de conspiradores vulgares, cuyos nombres han sido publicados por la prensa, para destituir a un gobierno libre, para derrocar a una potencia independiente y para imponer a una nacin, que no depende sino de ella misma, una forma de gobierno cualquiera, en ese caso me permitirla preguntar al Gobierno qu sucede con ese gran principio de la no intervencin que l mismo ha proclamado en otras partes y que tan bien ha hecho respetar." En trminos. parecidos se pronunci el diputado [ules Favre y otros miembros de dicho Cuerpo Legislativo. (Cfr. "Voces Faoorables a Mbcico en el Cuerpo Legislativo de Francia". Recopilacin, prlogo, notas y traduccin de Manuel TeUo. Mxico, 1967. Edici6n del Senado de la: Repblica.) 659 Op. cit., tomo I-B, p. 885.
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cooperacion del pas" y de qu.e "una manifestacin nacional vnuese a atestiguarle de un modo indudable el deseo de la nacin de verlo ocupar el trono", agregando que "Slo entonces me permitira mi conciencia unir mis destinos a los de vuestra patria (de Gutirrez de Estrada), porque solamente entonces se establecera desde su origen mi poder en esa confianza mutua entre el gobierno y los gobernados, que es, a mis ojos, la base ms slida de los imperios, despus de la bendicin del cielo." 660 Mientras quedase establecido el imperio, el general Forey, comandante en jefe del cuerpo expedicionario francs, emiti con fecha 16 de junio de 1863 un decreto para "organizar los poderes pblicos" que reemplazaran "a la intervencin en la direccin de los asuntos de Mxico". Este decreto fue uno de los prolegmenos para la estructuracin normativa del imperio y sus disposiciones principales eran las siguientes: que se procediese a la integracin de una Junta Superior de Gobierno con treinta y cinco ciudadanos mexicanos (Art. 1); que dicha Junta nombrase a tres ciudadanos que se encargaran del Poder Ejecutivo (Art. 6); que la misma Junta se asociara a doscientos quince ciudadanos mexicanos sin distincin de rango ni de clase para formar la "Asamblea de Notables" (Art, 10); que esta Asamblea se ocupase "de la forma de gobierno definitivo de Mxico" (Art. 14); que los miembros del Poder Ejecutivo se dividiesen los seis ministerios (Art. 21); y que el Poder Ejecutivo promulgase, como decretos, las resoluciones de la Asamblea de Notables, teniendo el derecho de veto (Art. 22).661 El mismo Forey, obedeciendo la consigna de Morny, ministro de Napolen III, nombr el 18 de junio de 1863 a los miembros de la Junta Superior de Gobierno, entre cuyos treinta y cinco componentes figur el distinguido jurista don T eodosio Lares, quien fungi como presidente de este cuerpo, as como cuatro de las personas que entrevistaron a Maximiliano para comunicarle su designacin como emperador de Mxico, a saber: Francisco Javier Miranda, Ignacio Aguilar y Marocho, Joaqun Velzquez ele Len y Adrin Woll.662 A su vez, la mencionada Junta design el 21 siguiente a los individuos en quienes residira provisionalmente el Poder Ejecutivo,es decir, al general Juan N. Almonte, al arzobispo Pelagio Antonio de Labastida y Dvalos y. al general Mariano Salas, as como a dos suplentes quienes fueron Juan B. Ormaechea, obispo de Tulancingo, e Ignacio Pavn, presidente de la Suprema Corte de Justicia. Con fecha 29 de junio de 1863 qued integrada la Asamblea de Notables por el nombramiento respectivo que en favor de doscientas quince personas hizo la Junta Superior de Gobier66 3 00. Dicha Asamblea, por decreto de 11 de julio del citado ao, declar que "La Nacin mexicana adopta por forma de gobierno la monarqua moderada hereditaria, con un prncipe catlico" (Art. 1); que "El Soberano tomar
600 La correspondencia mencionada se encuentra inserta en la ~bra de Rivera Cambas ya sealada. Tomo I-B, pp. 622 Y 623. 661 Los seis ministerios quedaron distribuidos de la siguiente manera: Juan N. Almonte, Jos de Relaciones y Hacienda; el arzobispo Antonio de Labastida 'Y Dvalos, los de Justicia: y Gobernaci6n; y el general Mariano Salas, los de Guerra y Fomento. 862 De este grupo form6 parte los Ma~ Gutirrez de Estrada, quienresidia en Europa. 863 Los nombres de estas personas pueden consultarse en el "Cdigo de la Restauracin" publicado por Jos Sebastin Segura en 1863, pp. 69 a 73.
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el ttulo de Emperador de Mxico" (Art. 2); que "La corona imperial de Mxico se ofrece a S.A.!. y R. el prncipe Fernando Maxirniliano, Archiduque de Austria, para s y sus descendientes" (Art. 3) ; y que "En el caso de que por circunstancias imposibles de prever, el archiduque Fernando Maxirniliano no llegase a tomar posesin del trono que se le ofrece, la Nacin mexicana se remite a la benevolencia de S.M. Napolen III, Emperador de los franceses, para que le indique otro prncipe catlico" (Art. 4). Estas declaraciones estuvieron precedidas por el prembulo siguiente: "La Asamblea de Notables, en virtud del decreto de 16 de prximo pasado para dar a conocer la forma de gobierno que ms convenga a la Nacin, en uso del pleno derecho que sta tiene para constituirse, y como rgano e intrprete de ella, declara con absoluta independencia y libertad lo siguiente: ... " ~4 Fcilmente se advierte que los diferentes decretos reseados formaron una especie de legislacin preconstitutiua del rgimen monrquico en Mxico, denotando, en cierto modo, una "pirmide normativa" en la que la "norma fundamental hipottica" era nada menos que la voluntad de Napolen III externada a travs de su ministro Dubois de Saligny. De esta voluntad deriva su "validez formal" el decreto que cre la "Junta Superior de Gobierno", que a su vez fue la base de la integracin del "Poder Ejecutivo Provisional" y de la composicin de la "Asamblea de Notables", organismo que, usurpando la soberana del pueblo mexicano y ostentndose espuriamente como su "intrprete y representante", decide la implantacin de dicha forma de gobierno. A los miembros de tal Asamblea los nombr la mencionada Junta y los individuos que a sta compusieron fueron designados por "el ministro del Emperador", o sea, por Saligny, quien es de suponerse segua las instrucciones de Napolen "el pequeo".
004 La resolucin de la Asamblea de Notables estuvo antecedida por una extensa "exposicin de motivos" que no hizo sino repetir, ensanchndolas con verbosidad gradilocuente, las ideas que los monarquistas mexicanos, encabezados por Gutirrez de Estrada, haban venido manejando con sobado deleite y las cuales, ms que constituir el fundamento jurdico, social, poltico y econmico del rgimen que propugnaban, se traducan en desahogos contra la repblica, fuese central o federal, por los fracasos que esta forma de gobierno haba sufrido durante la corta vida independiente de Mxico. Al finalizar esa dilatada exposicin de motivos, la comisin que la formul, integrada por los "notables" Aguilar, Velzquez de Len, Orozao, Marin y Blanco, resume las "razones" sustentadoras del "imperio mexicano" en los siguientes puntos: "1. Que el sistema republicano, ya bajo la forma federativa, ya bajo la que ms centraliza el poder, ha sido el manantial fecundo en muchos aos que lleva de ensayarse, de todos cuantos males aquejan a nuestra patria, y que ni el buen sentido, ni el criterio poltico, permiten esperar que puedan remediarse sin estirpar de raz la nica causa que los ha producido. 2. Que la institucin monrquica es la sola adaptable para Mxico, especialmente en las actuales circunstancias, porque combinndose en ella el orden con la libertad y la fuerza con la justificaci6n ms estricta, se sobrepone casi siempre a la anarqua, y enfrena la demagogia. esencialmente inmoral y desorganizadora. 3. Que para fundar el trono no es posible escoger un soberano entre los mismos hijos del pas (el cual por otra parte no carece de hombres de un mrito eminente) porque las cualidades principales que constituyen a un rey son de aquellas que no pueden improvisarse, y que no es dable que posea en su vida privada un simple particular, ni menos le fundan y establecen sin otros antecedentes por solo el voto pblico. ... y ltimo. Que entre los principes ilustres por su esclarecido excelso linaje, no menOl que por IUI dotes ~es, es el Archiduqu. F.rntmdo Muimitmo d. Austria en quien debe recaer el voto de la Nacin para que rija IUI destinos, porque es uno de los vtagos de estirpe real m ~ por IUI virtudes, extensos conocimientos, elevada intelipncia v don especial de fObiemo" (C6digo d. l. Reslll1lrtUi6ft" pp. 537 Y 538).
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La notoria ilegitimidad de la mencionada decisin no pudo menos que causar desconfianza en el propio Maximiliano, quien, al recibir en el castillo de Miramar a los comisionados mexicanos el 3 de octubre de 1863, reiter la condicin a que sujet la aceptacin formal y definitiva de la corona de Mxico, en el sentido de que fuese "la nacin toda" la que ratificara el parecer de la Asamblea de Notables, ya que sin esta ratificacin "la monarqua no podra ser establecida sobre una base legtima y perfectamente slida". 665
Segn sostiene Rivera Cambas, "En vez de haber sido esa Asamblea el rgano de la nacin mexicana al designar el Imperio como forma de gobierno, lo fue un partido, y ya hemos visto que se apart del programa de Napolen In, quien al dar sus instrucciones al general Forey, le dijo que fuese sometida al pueblo mexicano la cuestin del rgimen poltico que habra de quedar definitivamente establecido en Mxico, y que despus se erigiera una asamblea conforme a las leyes mexicanas."666 Para corroborar sus aserciones, dicho acucioso historiador transcribe una comunicacin dirigida al mariscal Bazaine, sustituto de Forey, por Drouyn de Lluys, en nombre del citado Napolen, y cuyos trminos son los siguientes: "Hemos acogido con placer, como un sntoma de favorable augurio la manifestacin de la Asamblea de Notables de Mxico, en favor del establecimiento de una monarqua y el nombre del prncipe llamado al trono. Sin embargo, segn os indiqu en un despacho precedente, no podramos considerar los votos de esa Asamblea sino como un preliminar indicio de las disposiciones del pas. Con toda la autoridad que se conceda a los distinguidos hombres que la componen, la Asamblea recomienda a sus conciudadanos la adopcin de instituciones monrquicas y designa un prncipe a sus sufragios. Toca ahora al gobierno provisional recoger esos sufragios, de manera que no pueda quedar duda alguna acerca de la expresin de la voluntad del pas. No debo indicaros el medio que se ha de adoptar para que ese resultado indispensable sea completamente obtenido; debe buscarse en las instituciones y las costumbres locales. Bien que las municipalidades sean llamadas a votar en las diversas provincias, a medida que haya reconquistado el disponer de s mismas, o que se abran las listas bajo su vigilancia para recoger los votos, el mejor medio ser aquel que asegure la ms alta manifestacin de los votos de las poblaciones en las mejores condiciones de independencia y de sinceridad. General, el Emperador recomienda a vuestra atencin particularmente este punto esencial."
La celebracin del "plebiscito" que tanto Maximiliano como Napolen JII reclamaban para legitimar la decisin de la Asamblea de Notables formulada el 10 de julio de 1863, era prctica y jurdicamente imposible, ya que nuestro pas se debata en una lucha sangrienta entre los defensores de la soberana nacional que sostenan el rgimen republicano establecido por la Constitucin Federal de 1857, es decir, los liberales, y los conservadores o reaccionarios y las huestes francesas de ocupacin que trataban de someter a Mxico a un sistema monrquico espuriamente declarado por la usurpadora Asamblea citada. Consiguientemente, el pretendido plebiscito slo poda efectuarse, y no sin la
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:Respuesta del archiduque al discurso de ofrecimiento de la corona pronunciado por presidente de la comiIi6n respectiva, Gutirrez de Estrada. ... OIJ. rit. Tomo II-A, p. 366.
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coaccion fsica y moral del ejrcito intervencionista, en las poblaciones sujetas a su frula, sin que adems se hubiese podido normar por ley alguna, toda vez que sta no exista.
A este respecto el tantas veces invocado don Manuel Rivera Cambas comenta: "Pero cmo 'practicar ese voto (plebiscito)? Se haca el escrutinio solamente en las poblaciones ocupadas por los franceses, o en todo Mxico? Si lo primero, el voto no sera la verdadera manifestacin de la voluntad de los pueblos que estaban bajo la presin de las armas; si lo segundo, la apelacin hecha a los pueblos no sera oda, y por consiguiente no dara resultado alguno. Pudo haber apreciado Maximiliano la situacin con slo examinar en una carta ge~ grfica el espacio reducido que ocupaba el ejrcito francs en el vastsirno terntorio mexicano, y considerar que aun la parte ocupada era recorrida por numerosas fuerzas de guerrilleros. La libertad y la sinceridad del voto no eran posibles, y mucho menos cuando en las siete octavas partes de la nacin se desatenda el llamamiento a votar."661 . Ante las dificultades insuperables para averiguar siquiera si la voluntad mayoritaria del pueblo mexicano se inclinaba o no por la monarqua y si admita o no como "emperador" a Fernando Maximiliano, la aceptacin formal y definitiva de ste a la corona, acto que tuvo lugar el 10 de abril de 1864 en el castillo de Miramar.?" fue efecto de la subrepcin o engao doloso de que los monarquistas mexicanos hicieron vctima al archiduque, exhibindole actas apcrifas de "votacin" en favor del imperio y de su persona.
Idem, p. 467. Las palabras que pronunci6 fueron las siguientes: "Ahora pues, puedo cumplir la promesa condicional que os hice seis meses ha, y declarar aqu, como solemnemente declaro, que con la ayuda del Todopoderoso, acepto de manos de la Nacin Mexicana la corona que ella me ofrece. Mxico, siguiendo las tradiciones de ese nuevo continente lleno de fuerza y de porvenir, ha usado del derecho que tiene de darse a s mismo un gobierno conforme a sus votos y a sus necesidades, y ha colocado sus esperanzas en un vstago de esa casa de Habsburgo que hace tres siglos trasplant en su suelo la monarqua cristina. Yo aprecio en todo su valor tan alta muestra de confianza y procurar corresponder a ella. Acepto el poder constituyente con que ha querido investirme la naci6n, cuyo 6rgano sois vosotros, seores; pero s6lo lo conservar el tiempo preciso para crear en Mxico un orden regular, y para establecer instituciones sabiamente liberales. As que, como os lo anunci' en mi discurso de 3 de octubre, me apresurar a colocar la monarqua bajo la autoridad de leyes constitucionales, tan luego como la pacificacin del pas se haya conseguido completamente. La fuerza de un poder se asegura, a mi juici0 l mucho ms por la fijeza que por la incertidumbre de sus lmites, y yo aspiro a poner para el ejercicio de mi gobierno aquellos que, sin menoscabar su prestigio, puedan garantizar su estabilidad. "Nosotros probaremos, as lo espero, que una libertad bien entendida se concilia perfectamente con el imperio del orden: yo sabr respetar la primera y hacer respetar el segundo. "No desplegar menos vigor en mantener siempre elevado el estandarte de la Independencia, ese smbolo de futura grandeza y de prosperidad. "Grande es la empresa que se me confa, pero no dudo llevarla a cabo, confiando en el auxilio divino y en la cooperacin de todos los buenos mexicanos. "Concluir, seores, asegurando de nuevo, que nunca olvidar mi gobierno el reconocimiento que debe al monarca ilustre cuyo amistoso auxilio ha hecho posible la regeneracin de nuestro hermoso pas. "Por ltimo, seores, os debo anunciar que antes de partir para mi nueva patria. slo me detendr el tiempo preciso para pasar a la Ciudad Santa a recibir del venerable pontifu:e la bendicin tan preciosa para todo soberano. pero doblemente importante para mi que he sido llamado a fundar un nuevo Imperio" (Insercin contenida en la obra de don MlIi#uel llitlnCtlJnbas intitulada "Historia de la Intervencin, del Impmo", Tomo U-B. pp. 579 ., 580)
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"Haban presentado a la vista de Maximiliano, asegura Rivera Cambas, el cuadro sinptico formado por el seor Arroyo, Subsecretario de Relaciones en la Regencia, por el que se vena en conocimiento que la Intervencin, el Imperio y Maximiliano eran aceptados por ms de cinco millones de habitantes de la Repblica, partiendo de la base de dar por intervencionistas Estados enteros, aun cuando nicamente las capitales y alguna que otra ciudad del trnsito haban sido ocupadas por los franceses y sus aliados. Actas levantadas hasta en los ranchos ms insignificantes, donde los indgenas ignoraban los medios empleados para la formacin de aquellos engaosos documentos, fueron a contribuir para probar que la opinin general del pas estaba en favor de la monarqua. Si se hubiese fijado la atencin en el nmero de firmas que llenaban aquellos documentos y en la nfima categora y nulidad de los signatarios, hubiera podido deducirse que en ellos no se expresaba la verdadera voluntad nacional."469 El mismo da en que Maximiliano acept el trono, firm con Napolen III el documento conocido con el nombre de Tratado de Miramar, en el que, a cambio del apoyo militar francs de veinticinco mil hombres, el gobierno imperial se comprometa a entregar a Francia anualmente veinticinco millones de francos para sufragar los gastos que haban requerido y requiriese el sostenimiento en Mxico del cuerpo del ejrcito expedicionario, gastos que se calcularon en doscientos setenta millones desde el comienzo de la expedicin hasta el primero de julio de 1864, y cuya suma causara un inters del tres por ciento anual. Adems, desde esa fecha en adelante, el rgimen del archiduque deba pagar mil francos anuales por cada soldado francs y cuatrocientos mil francos por gastos de cada viaje entre Francia y el puerto de Veracruz que exigiese el servicio de transporte de la tropa, reconocindose, por otra parte, el fraudulento adeudo de Jecker. "Aparte de estas estipulaciones pblicas, dice Alfonso Toro, haba varias clusulas secretas en el tratado, por una de las cuales el archiduque se comprometa a' seguir una poltica liberal en su gobierno", agregando que "...este tratado deba ocasionar el fracaso financiero y poltico del nuevo imperio, ya que ni Mxico estaba en condiciones de pagar sumas tan considerables, y por lo tanto, deba bien pronto declararse insolvente, pues se reconocan crditos por ciento setentay tres millones de francos, ni los conservadores que eran los nicos que estaban conformes con la fundacin de la monarqua, se haban de avenir a que sta siguiera una poltica liberal." 670 El 10 de abril de 1865, exactamente un ao despus de su aceptacin de la corona, Maximiliano expidi el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano co~o ordenamiento preparatorio de la organizacin definitiva de la monarqua. BaJO la idea del origen divino del poder real, en el artculo 4 de dicho Estatuto se declara que "el Emperador representa la soberana nacional", ejercindola "en todos sus ramos", es decir, que en su persona se concentraban las ~ funciones del Estado como suceda en las monarquas absolutas. El territorio de Mxico qued fraccionado poltica y administrativamente en "ocho
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Op. ;jt. Tomo II-B. p. 573.
Compendio d. Historia d. Mlxicos pp. 521 y 522.
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grandes divisiones", a cuya cabeza deban estar sendos "comisarios imperiales" "para cuidar del desarrollo y buena administracin de los Departamentos que forman cada una de estas grandes divisiones" (Art. 9). Se previ el nombramiento de "visitadores" para que recorrieran en nombre del emperador los departamentos o lugares que deban ser visitados o para que informaran "acerca de la oficina, establecimiento o negocio determinado" que exigiese "eficaz remedio" (dem y artculos 22 y 23). Estos visitadores recuerdan los "missi dominici" que cre Carlomagno y que, con atribuciones similares, inspeccionaban los condados en que dividi el vasto territorio del Imperio Franco para que le rindiesen cuentas sobre el estado de la administracin pblica en cada uno de ellos y p~ra ejecutar las instrucciones imperiales con plenos poderes. Conforme al articulo 5 de dicho Estatuto Provisional, el gobierno centralizado en la persona de Maximiliano deba ejercer a travs de diversos ministerios cuyos titulares ste nombraba y remova libremente. Al frente de cada Departamento funga un "prefecto" como delegado administrativo del emperador, teniendo cada prefecto "un consejo de gobierno departamental compuesto del funcionario judicial ms caracterizado, del administrador de rentas, de un propietario agricultor, de un comerciante y de un minero o industrial, segn ms convenga a los intereses del departamento" (Arts. 28 y 29). Una de las atribuciones de los consejos departamentos deba ser la de "conocer de lo contencioso-administrativo en los trminos que la ley disponga" (Art. 30, frac. In). Adems, en cada poblacin deba haber un alcalde, un ayuntamiento y comisarios municipales (Art. 37). En materia tributaria, corresponda alemperador "decretar las contribuciones municipales con vista de los proyectos que formen los ayuntamientos respectivos". Independientemente de la divisin poltica y administrativa del imperio, su territorio deba distribuirse en "ocho divisiones militares, encomendadas a generales o jefes nombrados por el emperador" (Art. 45), incumbiendo a stos "la sobrevigilancia enrgica y constante de los cuerpos puestos bajo sus rdenes, la observancia, de los reglamentos de polica, de disciplina, de administracin y de instruccin militar, cuidando con eficaz empeo de todo lo que interesa al bienestar del soldado" (Art. 46). Importantes restricciones a la actividad militar y en beneficio de los civiles se prescribieron en el artculo 48 del citado Estatuto 'Provisional, al establecer que "La autoridad militar respetar y auxiliar siempre a la autoridad civil; nada podr exigir a los ciudadanos, sino por medio de ella, y no asumir las funciones de la misma autoridad civil, sino en el caso extraordinario de declaracin de estado de sitio, segn las prescripciones de la ley". Diversas disposiciones sobre nacionalidad y ciudadana mexicanas se contenan en los artculos 53 a 57 de dicho ordenamiento y. a cuyo texto nos remitimos; y por lo que concierne a las garantas individuales, su ttulo XV consagraba las primordialidades de seguridad jurdica, y a las que nos referimos en nuestra obra respectiva."! Segn afirma Tena Ramrez, "El Estatuto careci de vigencia prctica y de validez jurdica", sin haber instituido "propiamente Un rgimen constitucional,
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Las Garantias Individuales. Capitulo VII.
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sino un sistema de trabajo para un gobierno en el que la soberana se depositaba ntegramente en el emperador't.?" Ahora bien, en el supuesto de que el rgimen monrquico de Maximiliano se hubiese consolidado fcticamente merced al hipottico triunfo de las armas conservadoras que dbilmente lo sostenan despus de que abandonaron nuestro territorio las fuerzas de intervencin francesa, de qu manera y por quin se habra expedido la constitucin imperial definitiva? Segn el Estatuto Provisional y la declaracin que el mismo archiduque formul el 10 de abril de 1864 al aceptar la corona que los reaccionarios mexicanos le ofrecieron, la soberana nacional resida en su persona. Por ende, al ejercer el poder constituyente, el ordenamiento constitucional hubiese provenido de la sola voluntad del "emperador" y no del pueblo, sin que la asamblea constituyente que al efecto se integrara se hubiese compuesto por representantes populares, sino por individuos designados por el propio Maximiliano, del mismo modo como se nombraban las "juntas de notables". Adems, siendo inherentes al poder constituyente la transformacin de la'! estructuras polticas, sociales, jurdicas y econmicas del Estado, segn lo hemos reiteradamente afirmado, y radicando ese poder en la persona del ~rchiduque, ste hubiese podido alterar sin limitacin alguna la constitucin o, lllc1usive, reemplazarla o eliminarla, posibilidad que slo es viable en las monarquas absolutas basadas en los principios "omnis potestas a Deo" y "legibus solutus"; De ello se infiere que la monarqua "constitucional" que Maximiliano pretendi ingenua o temerariamente implantar en Mxico, no hubiese sido sino una autocracia o cuando mucho denotado un rgimen de "despotismo ilustrado", implicaciones que sin duda alguna habran significado un notorio retroceso jurdico-poltico para nuestro pas. Por otro lado, si el archiduque, poniendo en prctica sus ideas liberales y populistas.?" hubiere decidido, como eran sus intenciones, que la constitucin definitiva del imperio emanase de la voluntad popular mayoritaria, tendra que haber enajenado la soberana en favor del pueblo para que ste, por conducto de sus representantes reunidos en una asamblea constituyente, hubiese sido la fuente de su creacin. En estas condiciones, habra surgido el riesgo para el mismo Maximiliano y el partido conservador que a costa de su vida trat de apuntalarlo en un dbil, deleznable y postizo trono, de que el pueblo o sus diputados, sin la fuerza de las bayonetas, hubiese, votado una constitucin republicana o ratificado la de 1857. ~as anteriores conjeturas no hacen sino revelar que la monarqua "constitucIOnal" que trat de establecer el archiduque habra sido, por una parte, un
Leyes Fundamentales de Mxico, p. 669. Las tendencias liberales de Maximiliano se manifestaron desde que fue gobernador genera! del reino Lombardo-Veneto de 1857 a 1859, habiendo conquistado, por su poltica llena de comprensin, generosidad y benevolencia, la simpata de sus gobernados. En Mxico, corr~borando esas tendencias, se neg a derogar las Leyes de Reforma y a devolver a! clero los ~lenes que le haban sido nacionalizados, intentando formar su gobierno con personajes del Parti d<? progresista. Como lo hace notar Tena Ramlrez, "Maximiliano desarroll a su llegada a MlOCO una poltica que no estaba de acuerdo con la posicin tradicional de la clase conserddora y del clero mexicano", agregando que "Enemistado con el clero y el partido conservaor, repudiado por los liberales, cada vez ms distanciado del ejrcito expedicionario, terminaba s(o;~.y combatido el prncipe que se haba sentido llamado a conciliar las voluntades de todos" -]'6S Fundamentales de Mxico, pp. 699 a 67.)
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tenue disfraz de la autocracia, y por la otra, en su proceso formativo, la ocas~?n para el pueblo mexicano de ejercer su poder constituyente libre de la coaccron militar, el cual, seguramente, no se habra manifestado en la implantacin de un rgimen con que nicamente soaban los conservadores y reaccionarios, que fueron no slo traidores a Mxico, sino tambin victimarios de Maximiliano.
f)
Observaciones conclusivas
La experiencia histrica demostr que la monarqua era una forma de gobiernototalmente inadecuada para Mxico.?" Con su establecimiento no slo no se pacific al pas, sino que se agrav la situacin de permanente efervescencia que caracteriz a\Jos nueve primeros lustros de nuestra vida independiente. Sin embargo, el aniquilamiento del imperio de Maximiliano fue una saludable leccin para propios y extraos. En cuanto a los mexicanos, porque revel que ningn rgimen puede fincarse establemente sin el respaldo popular mayoritario que nunca puede ser reemplazado por la fuerza militar; y por lo que concierne a los extranjeros, porque demostr que no se puede impunemente vulnerar la soberana y dignidad de un pueblo dbil. Uno de los errores principales de los monarquistas consisti en creer que la monarqua producira la erradicacin de todos los males, trastornos y conflictos permanentes que achacaban al sistema republicano, fuese federal o central, sin haber advertido que no son las formas de gobierno, en s mismas consideradas, las fuentes de bienestar o desdicha de un pueblo, sino el elemento humano que en cualquiera de ellas encarne a los rganos del Estado. Dentro de una repblica puede ahogarse la libertad y disfrazarse una autocracia tirnica con la mera etiqueta que este nombre ostenta, as como en un rgimen monrquico puede operar la democracia con todos los elementos que este sistema comprende. La estabilidad y el funcionamiento regular de las instituciones, independientemente de la forma gubernativa a que pertenezcan, obedecen a la sinergia entre gobernantes y gobernados, y este factor, a su vez,
674 Al respecto, don Jos Ma. Iglesias opinaba: "Hemos estudiado la historia de las monarquas, y nada hemos encontrado en ella que nos decida a su favor, ni aun tratndose de las hereditarias, que se reputan muy superiores a las electivas. Juego de dados en el nacimiento de un rey bueno o malo, minoridades, regencia, favoritas, privados, dilapidaciones, luchas de clases, despotismos y arbitrariedad: he aqu en compendio las grandes ventajas de que han gozado los pases gobernados por el rgimen monrquico. Las excepciones, bien poco numerosas por cierto, de esas espantosas plagas sociales, sirven solamente para confirmar la regla. Siempre hemos sido republicanos por carcter; por conviccin lo hemos sido desde que nuestros estudios nos han hecho ver las cosas tales como son en s. "Suponiendo, empero, que estemos equivocados en nuestras apreciaciones y que sirva de compensaci6n a los males que hemos indicado el quietum seruitum de Tcito, faltara an examinar si existen hoy en la sociedad mexicana los elementos constitutivos e indispensables de toda monarqua. No creemos que los hubiera ni en 1821, como lo prueba el triste ensayo de la de Iturbide, efmera y hasta ridcula; pero si algunos haba al consumarse la Independencia, han desaparecido en cuarenta aos de vida republicana, vida agitada, vida en pleno siglo XIX, que vale por centuria en otra poca. Nuestros hbitos, nuestras costumbres, nuestras ideas, nuestra enseanza, hasta nuestros instintos, todo es enteramente republicano; un trono sera en Mxico una planta extica, de esas que s610 se conservan artiftcialmente en un invernadero; de esas que mueren al simple contacto del aire Y de la luz" (Reflt4r Hist6ricas sobre la lnl61'venci6n Francesa en Mxico, pp. 18 Y 19. Colecci6n "Sepan Cuantoi'. Editorial Porr6a, s. A.).
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supone la politizacin de unos y otros. El gobernante politizado no es el poltico que, sin espritu de servicio social, anda a caza de puestos pblicos para envanecerse y enriquecerse con ellos y a costa de ellos, sino el funcionario que conoce la problemtica del pueblo y concibe y aplica las soluciones atingentes, buscando y obteniendo la orientacin, consejo y colaboracin de los especializados en el conocimiento de los mltiples y variados campos de su incidencia. Por su parte, el gobernado politizado es aquel que se interesa por los problems de la comunidad, que dialoga y discute sobre ellos y que, en resumen, tiene conciencia cvica y sentido de responsabilidad en el ejercicio de sus derechos ciudadanos. A nuestro entender, la dolorosa situacin convulsiva que padeci Mxico y que sirvi de ocasin para la proclamacin de las ideas monarquistas no se debi a la forma republicana de gobierno, sino a la falta de politizacin de los gobernantes en turno y de las grandes masas de gobernados sumidas en la pobreza y la ignorancia. La asuncin de la presidencia, por efecto de los frecuentes golpes de Estado y de los pronunciamientos militares, no se inspiraba,por lo general, en el designio de servir al pueblo, sino en el propsito de ejercer el poder pblico en beneficio personal o de las clases privilegiadas de una sociedad tan dividida econmica y culturalmente, circunstancias que se vieron favorecidas por el analfabetismo de las grandes mayoras populares y por su marginacin de la vida poltica de Mxico. Esta tristemente conmovedora situacin no se habra remediado con la sustitucin del .rgimen republicano por el monrquico, pues, por lo contrario, dada la naturaleza de ste, las desigualdades sociales se hubieran acentuado. Tan es as, que nicamente los grupos conservadores o reaccionarios de Mxico, principales instigadores del desorden frente a medidas progresistas que tomaron los reforma?ores y sus precursores, eran los que apoyaban la monarqua, para cuya Implantacin tuvieron que acudir a la intervencin extranjera. Por otra parte, si bien es cierto que a un rey o emperador no se puede improvisar, igualmente es verdad que tampoco la conciencia colectiva en que ste debe tener su ms r~cio .asiento es susceptible de forjarse sbitamente. La integracin de esa conciencia requiere mucho tiempo para realizarse y su gradual evolucin hacia el monarquismo gira en torno al principio sacrosanto, ahora obsoleto, que ensea que el rey es el representante de Dios en la Tierra y en lo tocante a los . asuntos temporales, principio que, para arraigarse en el espritu colectivo, tambin exige una reiteracin secular en la educacin del pueblo y en la literatura filosfico-poltica. Slo la vigencia de ese principio, que fue aniquilado por la teora de la soberana popular, pudo levantar y mantener slidamente du~ante muchas centurias el rgimen monrquico, pues bast que se le negara v,alidez y verdad por las corrientes del pensamiento que postularon dicha teona, para que los tronos se derribasen y se.sustituyesen por la silla republicana. Era, pues, absurdo, infantil o ingenuo, por no decir audaz o temerario, que en ;Mxico se estableciese la monarqua cuando el derecho pblico del mundo OCCIdental ya haba desechado el consabido principio, es decir, cuando ya se h:U>a proclamado el de la radicacin popular de la soberana, en cuyo ejercCIO la nacin puede darse o aceptar la forma de gobierno que juzgue ms conveniente. Esta potestad, evidentemente, puede manifestaneen favor de la
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implantacin o conservacin de la monarqua cuando la conciencia colectiva mayoritaria as 10 determine o convenga espontneamente, sin presiones externas. En nuestro pas faltaba esa conciencia, ya que, segn hemos dicho, las grandes masas del pueblo mexicano eran polticamente inconscientes por su incultura y su indigencia, sin haber sabido ni siquiera cul era el rgimen en que vivieron durante la dominacin espaola. Ante esa inconsciencia popular, el dilema repblica-monarqua se entabl entre el grupo progresista y el conservador. Para el primero, la forma de gobierno adecuada a efecto de implantar las reformas que la superacin de las condiciones vitales del pueblo requera fue indudablemente la repblica; para el segundo, partidario del orden esttico, el rgimen monrquico era el que le aseguraba el mantenimiento de sus fueros, privilegios y posiciones frente a. los embates del reformismo, cuya proyeccin efectiva en la vida de ningn pas deja de provocar convulsiones, que. se registran con ms frecuencia y gravedad si la roca clasista por derribar es ms dura y poderosa, El drama del Cerro de las Campanas se encarg de resolver definitivamente ese dilema en favor de la repblica, alentando a nuestro pueblo en el celo por su soberana y cerrando para siempre la puerta falsa por donde penetr el monarquismo bajo el signo de lo efmero y frustrneo. Estos fenmenos produjeron, a su vez, una especie de conciliacin entre los vencedores y los vencidos bajo los principios humanistas preconizados por la Constitucin de 1857, pues como afirma don Daniel Coso Villegas, en el grupo de los derrotados, "la aspiracin mayor era borrar la huella de la lucha, la distincin entre vencedores y vencidos, para que todos, otra vez, o ms bien por la primera, pudieran comenzar juntos esta nueva vida, a reserva de que una vez ms divergieran en el futuro. Y de vencedores y vencidos era la aspiracin a la paz, el deseo de limpiar las montaas y los valles todos para hacer desaparecer el rastro encarnado de la sangre y el hedor asfixiante de la muerte. Y mientras los vencedores proclamaban las excelsitudes de la Constitucin de 57, porque en ella confiaban, y para hacerla aceptar a los vencidos corno requisito de la paz y de la conciliacin, los ltimos murmuraban que sin esa conciliacin general no haba paz, y que sin paz la Constitucin, a diferencia del cielo, no cobijara a todos, sino a la parcialidad que a su sombra viva. La fidelidad a los principios superiores de la Constitucin y el acatamiento cotidiano de ella llegaron a ser una fuerza poltica tremenda; y lleg a serlo tambin la aspiracin a la conciliacin y a la paz: sta, corno repudio a la solucin violenta de los conflictos polticos; aqulla, corno repudio a un distanciamiento entre hermanos'l.v"
III.
LA
REPBLICA
A. Ideas generales
El concepto de "repblica" ha sido empleado en la doctrina y la legislacin con diversas acepciones. Se le suele con frecuencia identificar especficamente con la idea de Estado en la terminologa jurdico-poltica. Se habla, en efecto,
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Historia Moderna de Mlxico. La Repblica Restaurada. Vida Poltica, pp, 67 Y 68.
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de "Repblica mexicana, argentina, francesa, alemana", etc., como sinnimo de "Estado mexicano, argentino, francs, alemn", etc. En los regmenes federales es comn que los trminos "repblica" y "federacin" se utilicen indistinta e indiscriminadamente. Esta identificacin y esa sinonimia son incorrectas en puridad jurdica, pues el concepto de "repblica" denota "forma de gobierno" de un Estado, sin equivaler al Estado mismo como entidad moral de Derecho Pblico. Por otra parte, etimolgicamente el vocablo "repblica" implica "cosa pblica" (res publica) como opuesto a las palabras "cosa privada" (res priuata), Connota, por consiguiente, todo lo concerniente al inters general, social o nacional, en oposicin al inters particular o singular. Dicho de otra manera, la "cosa pblica" -res publica- es el patrimonio econmico, moral y cultural de todos los miembros del cuerpo social sin distincin de clases y que tiene como bases fundamentales el inters de la patria, la igualdad, el derecho y la justicia, elementos con los que el idealismo de la Revolucin francesa caracteriz al sistema republicano en frontal contrariedad con los regmenes monrquicos. Los idelogos y adalides de este gran movimiento jurdico-poltico consideraron cualquier forma de gobierno distinta de la republicana como "estadios inferiores" en la ruta del progreso humano, y que si algunos Estados especficos que registra la historia prosperaron dentro del rgimen monrquico, su desarrollo econmico y cultural se contrajo al provecho de las clases dominantes de 1(;1 sociedad, o sea, de un grupo notoriamente minoritario de la misma sin orientarse hacia la verdadera "res publica", constituida por los intereses mayoritarios de la comunidad misma o, como dijera Cicern, "Repblica es la cosa del pueblo; y se entiende por pueblo, no cualquier agregado humano informe, sino una colectividad unida por las leyes y el inters comn." 676 Cabe recordar que en su acepcin etimolgica se utilizaron la palabra y el c~ncepto "repblica" en el Derecho romano y en el Derecho espaol. IncluSIVe, en diferentes estatutos, ordenanzas, cdulas y pragmticas reales que integraban este ltimo, se aluda a la "repblica" como objeto de preservacin de la actuacin del monarca, sin significar, por ende, forma de gobierno, sino ms bien la materia de incidencia de los fines del Estado. ~a doctrina moderna de Derecho Constitucional y Poltico no ha logrado preCIsar uniformemente el concepto de "repblica", aunque ha proclamado que. ste entraa una forma de gobierno que se enfrenta "a la "monarqua". Para Kelsen, incluso, dicho concepto es "negativo" como equivalente a "nomonarqua",677 aduciendo que la distincin entre rgimen republicano y rgimen monrquico radica en el rgano del Estado que produce la legislacin y en el elemento en quien reside el poder soberano. "Cuando el poder soberano de una comunidad, sostiene, pertenece a un individuo, dcese que el gobierno o la Constitucin son monrquicos", agregando que "Cuando el poder pertenece a varios individuos, la Constitucin se llama republicana." Clasifica a la repblica en "aristocracia" y "democracia", "segn que el soberano poder per67'8 871
De Repblica. Libro 1, XXV. Teoria Genertll del Estado, p. 434. Traducci6n de Luis Legaz Lacarnbra, 1948.
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tenezca a una minora o una mayora del pueblo" y complementa su pensamiento con las ideas que nos permitimos reproducir a continuacin. "El criterio por el cual la Constitucin monrquica se distingue de la republicana, y la aristocrtica de la democrtica, est en la forma en que regul<;t la creacin del orden jurdico. Esencialmente, la Constitucin (en sentido material) regula solamente la creacin de las normas jurdicas generales, determinando .a los rganos legislativos as como el procedimiento de la legislacin. Si la Constitucin (en sentido formal) contiene adems estipulaciones relativas a los rganos supremos de la administracin y la jurisdiccin, ello se debe a que estos rganos tambin crean normas jurdicas. La clasificacin de los gobiernos es en realidad una clasificacin de las Constituciones, usando este ltimo trmino en su sentido material, pues la distincin entre monarqua, aristocracia y democracia esencialmente se refiere a la organizacin de legislacin. Un Estado es considerado como democracia o aristocracia si su legislacin es de naturaleza democrtica o aristocrtica, aun cuando su administracin y su poder judicial puedan tener un carcter diferente. De manera parecida, el Estado se clasifica como monarqua cuando el monarca es jurdicamente el legislador, aun cuan.do su poder en este campo de la rama ejecutiva se encuentre rigurosamente restrmgido y en el campo del poder judicial practicamente no exista."678 Un criterio semejante adopta [ellinek para distinguir la repblica de la monarqua, en cuanto que, en la primera, la voluntad del Estado se forma por un proceso jurdico plurivolitivo de diferentes individualidades que personifican a los rganos estatales encargados de expresarla, mientras que en la segunda dicha voluntad se externa psicolgicamente por una persona en la que, por ende, se supone radica la soberana.?" Por su parte, Loewenstein niega que en los Estados contemporneos exista diferencia entre ambos tipos de formas de gobierno, basndose en un criterio meramente emprico y no cientfico. Sostiene que "La monarqua que en su tiempo estuvo imbuida por el misticismo del derecho divino, no es hoy sino un plido reflejo de su pasado como lo muestra la total racionalizacin y democratizacin de las instituciones monrquicas en Europa occidental", aadiendo que "En los raros casos en los que se aproxima la dictadura, la monarqua se basa no en la magia de la realeza, sino en los tanques y fusiles de las fuerzas armadas. Tampoco el concepto de gobierno republicano es una categora unvoca; esta forma de gobierno puede identificarse, como ocurre frecuentemente, con un dominio democrtico. Pero el concepto de repblica puede tambin comprender
678 Teora General del Derecho y del Estado. Traduccin de Eduardo Garca Mynez. Edicin 1950. Imprenta Universitaria. 679 Cfr. Teora General del Estado. Captulo XX. El distinguido profesor de Heidelberg dice, e.n efecto, que" ... si bien es inexacto que todo poder corresponda necesariamente al rey, si es cierto, respecto de todas las monarquas, incluso de las que han dado en sus constituciones cabida al principio democrtico, que todas las funciones del Estado tienen su punto de partida y, por tanto, su punto de unin, en el monarca". "En las monarquas contina Jellinek, no precisan, por tanto, todos los dems rganos estar subordinados de un 'modo necesario al monarca; pero s necesitan al menos depender de l en el sentido de la direccin de su actividad; su funcionamiento ininterrumpido y la prestacin de fuerza de ley a sus acuerdos han de depender de su voluntad" (Op. cit., p. 554-).
491
un ejercicio autocrtico y tirnico del poder poltico, careciendo por esto de valor la distincin formal entre monarqua y repblica. La forma republicana de gobierno puede ser hoy la estructura para el monopolio del poder por un nico detentador del poder con un carcter bastante ms absoluto que el monarca de tiempos pasados, y sin embargo no podr ser calificado dicho rgimen de monarqua. La mayor parte de las actuales monarquas son tan democrticas como las repblicas democrticas. Segn las denominaciones de repblica y monarqua, Gran Bretaa y Arabia Saud entraran en la misma categora, mientras que, por otra parte, habra que clasificar en el mismo grupo al republicano Tercer Reich y los republicanos de los Estados Unidos. En una palabra, las clasificaciones tradicionales carecen hoy completamente de sentido para valorar las formas de gobierno segn las realidades del proceso del poder que operan en ella." 680 No dejamos de reconocer que no slo en la facticidad histrica, sino en el terreno mismo de la tipologa jurdico-poltica, la diferencia entre repblica y monarqua limitada, constitucional o institucionalizada es sutil, por no decir ne~ulosa. Sin embargo, el concepto de "repblica", desde que lo utiliz M aq~lavelo, s expresa la forma gubernativa que se enfrenta a la monarqua, definindose como aquella forma en que el titular del rgano ejecutivo supremo del Estado es de duracin temporal, no vitalicia, y sin derecho a transmitir su e~cargo, por propia seleccin o decisin, a la persona que lo suceda. La repblica, como la monarqua, son formas de gobierno que se fundan en el aspecto orgnico de ste y no en el dinmico. De ah que no debe confundirse la forma republicana con la democrtica, pues puede existir una repblica que no implique simultnea y necesariamente una democracia, sino, por ejemplo, una aristocracia, en cuanto que la designacin del titular del rgano ejecutivo mximo del Estado no emane del pueblo ni de sus representantes, sino de una clase social o de un grupo limitado de ciudadanos, as como en la hiptesis de que en la expresin de la voluntad estatal a travs de la legislacin no intervengan directa ni representativamente las mayoras populares. . De la anterior consideracin se infiere que existen dos subtipos de repblica, 'Ia democrtica y la aristocrtica, a las cuales ya M ontesquieu haca referencia al afirmar que "Cuando, en la repblica, el pueblo tiene el poder soberano, hay democracia" y "Cuando el poder soberano se encuentra en las manos de una parte del pueblo, existe la aristocracia." 681 . Segn lo ha sostenido uniformemente la doctrina, en la repblica democrtica el origen de la investidura de los titulares de los rganos primarios del Estado es la voluntad popular mayoritaria sin distincin clasista alguna, y la cual. participa directa o indirectamente en la expresin de la voluntad estatal medIante la creacin de normas jurdicas abstractas y generales o leyes. Esas dos especies de participacin han conducido a la clasificacin de la repblica democrtica en directa y representativa, siendo esta ltima, por imperativos de carcter fctico, la que opera en los Estados modernos y contemporneos que
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881
Teoria de l. Constituei6n. pp. 46 Y 47. I L'Espirit des Lois. Libro segundo. Capitulos 1
y n.
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han adoptado dicha forma de gobierno, como sucede, obviamente, en Mxico, cuya Constitucin, en su artculo 40, declara que "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa ... " Por lo que concierne a la repblica aristocrtica, no es el pueblo en general de quien deriva la designacin de los titulares de los rganos primarios del Estado ni el que directa o representativamente interviene en la externacin de la voluntad estatal, sino determinadas clases o grupos sociales de diferente contextura, pues, como dice Kelsen: "La aristocracia se divide en varios subtipos, conocidos con los nombres de timocracia, plutocracia, etc., segn que los titulares de los derechos polticos, .es decir, los grupos participantes en la formacin de la voluntad estatal, en la creacin del Derecho, sean los miembros de una clase social privilegiada (guerreros, sacerdotes), la nobleza de la sangre o una clase privilegiada econmicamente, etc." 682
B.
Bosquejo histrico de algunos regmenes republicanos Esparta
a)
Los antiguos filsofos, imbuidos de aristocratismo, consideraban a Esparta o Lacedemonia como la repblica perfecta o ciudad ideal. Sus instituciones, vagamente conocidas, fueron la obra de un legislador legendario, Licurgo, cuya existencia se sita en el siglo IX antes de Jesucristo, y eran caractersticas de una feroz y despiadada aristocracia. Los espartanos descendan de los dorios que conquistaron Laconia, habiendo formado originariamente una casta compuesta de guerreros y sus familias que concentraba los derechos polticos, el poder gubernativo y casi la totalidad de la propiedad inmobiliaria en el territorio lacedemonio. En grado inferior a los espartanos, dentro de la poblacin que resida en sus dominios, se encontraban los periecos, que habitaban la campia y las ciudades secundarias, y en el nfimo nivel social los esclavos o ilotas, que pertenecan en propiedad al Estado o a los ciudadanos espartanos en particular. Con anterioridad a la constitucin establecida por Licurgo, es decir, en la poca doria, Esparta era una especie de monarqua ejercida por dos reyes que compartan y desempeaban igualitariamente el poder pblico. Esta dicotoma monrquica fue conservada por el citado legislador, aunque las atribuciones de los reyes se limitaron considerablemente, al punto de que el gobierno resida en el senado, compuesto por stos y veintiocho ancianos designados vitaliciamente. Los senadores estaban investidos con facultades casi ilimitadas, constituyendo una verdadera oligarqua dentro del rgimen aristocrtico. Adems del senado, en la repblica de Esparta funcionaba la asamblea pblica, que se compona de todos los ciudadanos espartanos y de la que estaban excluidos los individuos pertenecientes a las otras dos clases sociales. Dicha asamblea votaba, sin deliberar, todos los asuntos que el senado o los reyes sometan a su decisin; y para vigilar el cumplimiento de la ley y la con6812
Teoria General del Estado, p. 434.
493
ducta de los funcionarios pblicos, existan cinco foros, cuyas atribuciones eran parecidas a las de los censores romanos. Licurgo, siguiendo las tradiciones de los antiguos dorios que se caracterizaron por la austeridad y rudeza de las costumbres pblicas y privadas, dict diversas medidas legislativas prohibiendo el lujo, las monedas de oro y plata, la cultura intelectual y cualquier hbito que pudiese corromper o prostituir el espritu guerrero de los espartanos y debilitar el Estado, y para fortalecer los lazos de unin y la solidaridad entre ellos, implant las famosas "comidas pblicas" a las que funcionarios y ciudadanos tenan el ineludible deber de asistir. Prescribi una educacin basada en una disciplina frrea de carcter militar destinada a conservar y fomentar el espritu blico de dominacin del espartano, y para evitar que ste se contaminara con los vicios de los extranjeros, orden la expulsin de stos del territorio de Esparta. La anterior semblanza, que slo contiene la descripcin de los rasgos sobresalientes y fundamentales del rgimen republicano de Esparta, revela que ste era aristocrtico a ultranza, demostrando que no es jurdica ni histricamente posible confundir la democracia con la repblica, confusin en la que inconsultamente se suele incurrir.
b)
Atenas Esta ilustre ciudad, metrpoli de la pequea pennsula denominada Atica
y centro de una especie de federacin, fue gobernada en sus orgenes por una
sucesin de reyes cuya existencia pertenece ms a la leyenda y la mitologa que a la historia. Se cuenta que el ltimo de ellos se hizo matar en una batalla contra los dorios para dar la victoria a su pueblo y que desde entonces los atenienses, creyendo que nadie era digno de ser rey despus de semejante hazaa, abolieron la monarqua sustituyndola por el arcontado. Este rgimen fue en sustancia inicialmente monrquica con distinto nombre, pues el arconte era el magistrado supremo electo pu vitam, aunque sin los privilegios que otrora tenan los reyes. . El establecimiento del arcontado unipersonal signific en realidad un tnu~fd de las familias aristocrticas, pues stas, de las que dependa la designaCIn de dicho magistrado, reemplazaron el gobierno de un solo arconte por ~ cuerpo .compuesto de diez arcontes nombrados por un periodo de diez anos que finalmente se redujo a una sola anualidad. De esta manera, en Atenas se Iorm, desde el siglo VII anterior a la Era Cristiana, la repblica aristocrtica regIda por los nobles o euptridas. . Sin embargo, fue Soln quien constituy jurdicamente dicho rgimen poltICO de gobierno. Nombrado arconte y despus legislador supremo e investido por la opinin pblica con la misin de pacificar Atenas y de conciliar los intereses de los diversos grupos que se disputaban el poder, el clebre estadista expidi una constitucin que implic un notable progreso hacia el estableciOUento de la repblica democrtica, ya que, mediante un sistema mixto de gobierno que compartan la nobleza y la clase meda, atemper el poder abaorbente de la aristocracia, independientemente ae que decret dfrenses
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medidas en beneficio del pueblo, como la abolicin de la esclavitud por deudas, la modificacin de las crueles leyes penales de su antecesor Dracn y, principalmente, la sustitucin de la aristocracia de raza (eupatridismo ) por la aristocracia de la fortuna (plutocracia). Conforme a la constitucin de Saln, el gobierno de Atenas se compona de cuatro cuerpos polticos, que eran: el arcontado, compuesto de nueve miembros elegibles por un ao y a cuyo cargo estaba el poder ejecutivo y las funciones judiciales; el senado, integrado por cuatrocientos miembros tambin designados anualmente, correspondiendo a este rgano la preparacin de las leyes y su discusin antes de que se pusiesen en vigor; la asamblea del puebl~, formada nicamente por los ciudadanos atenienses, a la que incumba la deliberacin de 'todos los asuntos que el senado le someta a su consideracin, la confirmacin o el rechazo de las leyes, y el nombramiento de los magistrados, jefes militares y embajadores; y el arepago, que era un antiguo tribunal aristocrtico y cuyas funciones, que fueron conservadas por Saln, consistan en fallar como rgano judicial supremo de la polis los negocios jurdicos que se sometan a su conocimiento, revisar las decisiones del pueblo y ejercer un control sobre los magistrados y ciudadanos. Despus de la tirana de los hijos de Pisstrato, el rgimen republicano ateniense prosigui su avance hacia la democracia durante el periodo de Clstenes, quien modific las leyes de Saln haciendo participar en el gobierno de la polis a las clases sociales distintas de los euptridas y plutcratas. Implant la institucin del ostracismo como arma popular para desterrar por diez aos al .ciudadano cuya influencia poda ser peligrosa para las libertades pblicas. La constitucin de Atenas se reform todava bajo Pericles, cuyo gobierno imprimi el mayor desenvolvimiento en el mbito poltico y cultural a la clebre polis. Segn las reformas de tan ilustre estadista, las magistraturas, en vez de ser conferidas por eleccin, se distribuan por medio de sorteos entre los ciudadanos ms significados, establecindose as una especie de aristocracia del saber en el gobierno. Durante la poca de su grandeza, Atenas, merced a sus victorias blicas y a la potencialidad de su marina, se coloc a la cabeza de diversas ciudades griegas, formando con ellas una confederacin (anfictiona) en la que se mantuvo como miembro central o principal, sin que esta forma de alianza hubiese evolucionado hacia la formacin de un verdadero y unitario Estado grieg-o, ya que las polis confederadas conservaron su independencia Y su gobierno propio. s83
c)
Roma
A la cada de la monarqua en el siglo VI antes de Cristo, se instituye e? Roma la repblica aristocrtica cuyo gobierno estaba en manos de los patrr888 No entra en nuestros propllitos la exposici6n y el comentario exhaustivo del ~ jurdico-poltico ateniense, sobre el cual existe una al>undante literatura. Nos hemos conira1do a sealar los rasgos sobresalientes de dicho rgimen. en una apretada sfntesis, p~a CU)'ll formulaci6n hemos tomado como base la obra de Rberto CoAm intitulada "AtmaS. u"
D41ntH:Tacitl'
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cios. El rey fue sustituido por dos magistrados, renovables anualmente, llamados cnsules, que conservaron una parte de las prerrogativas de la realeza. A ellos se encomend e! poder ejecutivo y en tiempos de guerra eran los jefes supremos de! ejrcito. Las luchas entre patricios y plebeyos tuvieron por consecuencia la creacin de un funcionario, denominado tribunus plebis, cuyas principales atribuciones consistan en proteger los derechos e intereses de la clase plebeya mediante e! ejercicio del veto suspensivo frente a cualesquiera medidas lesivas que las autoridades del Estado romano tomaran, incluyendo las leyes. Los avances hacia la democratizacin de la repblica se tradujeron, adems, en e! reemplazamiento de los comicios por centurias, en los que los que no fuesen patricios o caballeros (equites) no podan tener ninguna intervencin, por los comicios por tribus, en que los sufragios se contaban per caput o por cabeza, as como en la prctica de los plebiscitos, a travs de los cuales la plebs podra hacerse escuchar en relacin con cualquier asunto que afectara a la res publica. 6 8 4 Una de las conquistas plebeyas ms importantes durante la poca republicana de Roma fue la elaboracin de la Ley de las Doce T ablas/,85 ordenamiento que no quit el poder poltico a los patricios, pero que constituy un importante progreso para la seguridad jurdica del pueblo mediante e! principio de legalidad que entraaban sus prescripciones, ya que la administracin de justicia dej de estar sometida al subjetivismo de los funcionarios pblicos para encauzarse legalmente. Como la ley mencionada no estableci la igualdad poltica y civil entre patricios y plebeyos, las luchas entre ambas clases sociales continuaron, reclamando los tribunales de la plebe la libertad matrimonial entre los individuos
684 Los plebiscitos implicaban no slo una especie de referndum popular, sino los decretos o acuerdos tomados en ellos. Como dice T'eodoro Mommsen, "Los plebiscitos (plebi-scita, lo que agrada al pueblo) no eran, por s mismos, decretos con fuerza de ley; venan a ser lo mismo que las decisiones o acuerdos tomados en nuestros mtines modernos, pero consistiendo la diferencia entre los comicios por centurias y los comicios por tribus, menos en el fondo que en la forma, por lo que quisieron los plebeyos dar valor legal a estas emanaciones de libre voto de la ciudad. La ley Icilia, por ejemplo, proceda de un plebiscito." (Historia de Roma. Editorial ~ila~J p. 343.) La ley Icilia, votada en el ao 492 antes de Jesucristo (Ao 262 de la fundaCIn de Roma) impona severas penas a quien interrumpiese en sus discursos a los tribunas de la plebe o disolviese una asamblea popular. 685 El clebre romanista ya citado explica que patricios y plebeyos se pusieron de acuerdo, despus de graves y continuas disenciones, en que "deba procederse a la redaccin del Cdigo y march inmediatamente una embajada a Grecia para estudiar y traer de all las leyes de Soln y las de los dems legisladores helnicos. Al regreso de los embajadores, se nombraron 10 nobles (decenviros), hacia el ao 303 (451 a. J. C.) con la misin de redactar las leyes o~anas: tuvieron la autoridad suprema en lugar de los cnsules (decenviri consulari imperio eg~us scribundis); suspendi6se el tribunado, as como el recurso de apelaci6n y los nuevos ~strados slo se obligaron a no atentar contra las libertades juradas por el pueblo. Si exa~?S a fondo todas estas medidas, no hallaremos en ellas otro objeto principal que la hnutaC1n del poder consular por el texto de la ley escrita. Parece que se convencieron de la imposibilidad de prolongar una situacin en que la anar:}ua oficial y permanente conduca Por fuerza a la ruina del Estado, sin provecho para nadie'. El mismo Mommsen agrega que "Los decenviros del ao 303 (451 a. J. C.) llevaron su proyecto de ley ante el pueblo, que 10 vot, y quiso que se grabase en 10 tablas de bronce y despus fuese clavado en el Forum, en la tribuna de las arengas delante de la curia. Sin embargo, pllreciendo necesarias otras adiciones, se eligieron nuevos de;nviros para el ao 3M (4;>0 a. J. C.), los cu.ales debian. CClm--'pletar la ley, redactando dos tablas suplementarias. As se promulg la famosa Ley de ls Doce Tablas, el primero y el 6nico Cdigo de Roma." (Op. t., p. 352.)
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pertenecientes a ellas y la accesibilidad plebeya al consulado. La primera e~i gencia se satisfizo por el senado, no as la segunda, por considerar que la dignidad de cnsul slo deba corresponder a los patricios. A cambio de esta negativa, el senado propuso a los tribunos, y stos aceptaron, la creacin provisional de tribunos militares, a cuyo cargo podan aspirar vlidamente cualesquiera de las personas integrantes de dichas dos clases. Debemos hacer notar que, para contrabalancear el poder creciente de los plebeyos, los patricios lograron aumentar el nmero de magistraturas o curules, instituyendo los censores, que eran designados por cinco aos nicamente entre el patriciado. Las funciones de esos nuevos magistrados, primeramente modestas, asumieron despus gran importancia, ya que consistiendo al principio en la mera elaboracin del censo de personas y de bienes, se convirtieron en verdaderas facultades de vigilancia de las costumbres pblicas y privadas y de sancin para quien, como simple ciudadano o funcionario, las infringiese. Las sanciones que los censores podran imponer estribaban primordialmente en la privacin de los derechos para intervenir en las deliberaciones pblicas, facultad que les dio un arma poltica muy poderosa para contrarrestar los progresos de la plebe como temibles inquisidores en provecho de l~s patricios. Sin embargo, la exclusividad de la censura en favor de la clase patncia slo dur casi un siglo, ya que despus los plebeyos tuvieron derecho a ser censores, as como a ocupar los cargos estrictamente religiosos y la mayora de las magistraturas civiles.?" El progreso poltico de la clase plebeya durante la repblica romana dur aproximadamente dos siglos desde el famoso retiro al Monte Sacro,687 integrndose con los plebeyos una nueva y numerosa casta aristocrtica, sucesora de la antigua aristocracia patricia y sacerdotal, y que presenta cierta analoga con la burguesa moderna y contempornea. La expansin territorial de Roma, sus conquistas blicas llevadas hasta los confines del mundo a la sazn conocido, la sujecin a su imperio de numerosos pueblos y otros importantes acontecimientos histricos que sera prolijo relatar y cuya narracin rebasara los lindes de la sinopsis Que hemos formulado, tuvieron por efecto la diversificacin de la sociedad romana mediante la aparicin de distintas clases, como la plutocracia, la de los caballeros y la nueva nobleza compuesta por descendientes de antiguos plebeyos. Estas clases, en su despotismo y altivez, se asemejaron a los patricios, reivindicando para s los fueros, privilegios y distinciones que stos disfrutaban antes de la revolucin plebeya, hecho que signific el frenamiento de la evolucin de la repblica romana hacia su definitiva democratizacin, meta sta que el pueblo romano ya no pudo alcanzar a consecuencia del advenimiento del imperio bajo el gobierno de Octavio Augusto.
68-6 Mommsen presenta una tabla de clasifieacin de las diferentes magistraturas durante la Repblica romana, adscribindolas a la clase patricia, a la plebeya o a ambas (Cfr. Op. cit., pp, 608 Y 609). 887 Este conocido episodio de la historia poltica de Roma lo relata Mommsen detalladamente en sus tantas veces invocada obra (pp. 338 a 340).
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Edad Media
Las repblicas que se destacan durante este periodo de la historia de la Humanidad, caracterizado por las monarquas absolutas y el feudalismo, son las de Ven ecia, Gnova y Florencia, todas ellas en la pennsula itlica. 1. Venecia se form desde el siglo sptimo por una especie de federacin o alianza pactada entre los habitantes de las islas que geogrficamente la componen y a cuya cabeza colocaron a un funcionario vitalicio denominado duce o conductor, quien, de hecho, era un prncipe absoluto. Medio siglo despus se limit su autoridad por medio de la intervencin de dos tribunos encargados de legalizar sus actos, es decir, de aprobarlos o rechazarlos. Posteriormente se cre un consejo, cuyos miembros se llamaban pregadi, siendo una especie de senado en el que se deposit la funcin legislativa. Para restringir an ms el poder del duce, los dos tribunos fueron sustituidos por un consejo electivo de seis miembros. En resumen, en los comienzos del siglo xm la dignidad del duce se convirti en una magistratura republicana, ya que este funcionario era designado por doce electores nombrados por los ciudadanos. Sin embargo, dentro del pueblo veneciano se fue formando una especie de aristocracia que tendi a conquistar el poder de la repblica. Sus designios fueron favorecidos por el espritu aventurero de los venecianos, a quienes impuls para apoderarse de las islas del Adritico y del mar Egeo a efecto de extender el imperio comercial de Venecia que se arrog sobre dichos mares una cierta "soberana" que le fue "otorgada" por el Papa Alejandro JII, mediante la simblica donacin representada por la entrega de su anillo al duce como signo de la superioridad martima de dicha repblica. Desde entonces se implant la costumbre de que cada ao este funcionario, desde un bajel denominado Bucentauro, arrojase al Adritico un anillo bendito en seal de los simblicos esponsales entre la repblica veneciana y este mar. En medio de sus grandes expediciones, de sus xitos y reveses, de sus guerras contra los genoveses y de sus trastornos interiores, Venecia necesitaba progresivamente del apoyo y servicio de una oligarqua compuesta por las familias aristocrticas que formaban una especie de patriciado, fundado primordialmente en sus bienes de fortuna. Tales familias, de usurpacin en usurpacin, se. apoderaron del gobierno de la repblica mediante la integracin de un organismo llamado el Gran Consejo, al que slo sus miembros podran tener acceso a perpetuidad con derecho a trasmitir el cargo a sus descendientes. Se suprimi 'todo vestigio democrtico, abolindose las elecciones, por lo que Yenecia experiment un retroceso poltico en el siglo XIV al reemplazar la Incipiente democracia por una desptica oligarqua que concentr todas las funciones pblicas. '
2. Gnova. Esta repblica, una de las ms poderosas de Italia y cuna de Cristbal Coln, estaba gobernada, al finalizar el siglo XID, por dos capitanes del pueblo y un abad del pueblo, cargos que se disputaban en sangrientas luchas las familias Doria y Grimaldi, entre otras, y los grupos denominados
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gelfos y gibelinos. A mediados del siglo XIV los referidos cargos se suprimieron y fueron sustituidos por un duce o conductor, que nunca deba reclutarse de la nobleza sino de la alta burguesa formada por navegantes y comerciantes ricos que constituan una verdadera plutocracia, misma que lleg a convertirse en una nueva aristocracia, la cual, para aduearse completamente del poder, aboli a principios del siglo XVI la intervencin del pueblo en la eleccin de dicho funcionario. En el siglo XVII y hasta antes de la incorporacin de Gnova al ducado de Saboya, esta repblica qued definitivamente organizada en un rgimen aristocrtico dentro del que estableci la igualdad entre la antigua y la nueva nobleza. El gobierno se compuso de un duce elegible por dos aos, de un senado formado de doce miembros y de una cmara de procuradores compuesta por ocho individuos tambin elegibles durante dos anualidades. 3. Florencia. Una de las peculiaridades gubernativas de esta .repblica italiana consisti en que, a mediados del siglo XIII, los comerciantes e industriales intervenan directamente en las funciones pblicas. Se trataba, por tanto, de una repblica "mercantil", compuesta por una burguesa celosa de sus derechos y que implacablemente luch contra la nobleza. Dentro de este rgimen exista una aristocracia burguesa formada por "compaas de artes mayores" (legistas, banqueros, mdicos, negociantes y fabricantes de sedas) . con un jefe cada una y de cuyo seno deban proceder nicamente las magi~ traturas, y una "clase plebeya" constituida por pequeos artesanos. La histona poltica de Florencia se caracteriza por una serie indeterminable de luchas entre esos dos grupos y entre la aristocracia burguesa y la nobleza que se ali con la baja burguesa. Ante semejante ebullicin de partidos que se clasificaban indistintamente como "gelfos" y "gibelinos",688 el gobierno de Florencia nunca pudo ser estable, hasta que la familia de los M dicis, simpatizando con la burguesa baja, transform esta repblica en seoro.
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La Revolucin francesa y los Estados Unidos de Amrica
La idea de "repblica", en las eclosiones de la Revolucin francesa, alcanza dimensiones gigantescas y espectaculares. No representa slo una mera forma de gobierno ni un fro concepto jurdico-poltico, sino que es al mismo tiempo arma, escudo, smbolo, cronologa y mstica de los revolucionarios franceses. Repblica signific la bandera tremolada contra la monarqua absoluta, denotando todo lo contrario que sta implicaba, a saber: libertad, igualdad poltica y civil, soberana popular, legalidad y democracia. Importaba, en suma, demolicin y aniquilamiento del edificio carcomido y corrupto en que por siglos haban vivido los reyes. La repblica combate con el principio de la soberana del pueblo proclamado por los filsofos e idelogos del siglo XVIII, principalmente Rousseau, el origen divino del poder monrquico; el absolutismo real con el postulado de la divisin de funciones y de la ley como expresin de la
688 Los "gelfos" eran, en Italia, los partidarios del Papa y los "gibelinos" los de 101 emperadores durante la Edad Media y llegaron a significar, respectivamente, grupos "democrticos" y "aristocrticos".
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voluntad general; la prctica abominable de las "lettres de cachet", es decir, los "kases" de los reyes de Francia, con la presuncin jurdica de que todo hombre debe ser reputado inocente mientras no se demuestre su culpabilidad. Invocando los mismos principios, conjuntados en un espritu humanitario de justicia, levanta la Repblica francesa con los contingentes de su propio pueblo un ejrcito que se lanza defensivamente cotra las agresiones del monarquismo europeo y llega la euforia republicana a desbocarse hasta el extremo de pretender dar a la Humanidad un nuevo comienzo de computacin del tiempo para sustituir con otra cronologa a la era cristiana. "No ms era cristiana, comenta Julio Michelet, recordada por la variable fiesta de las Pascuas, sino la era francesa, fijada en da preciso de un acontecimiento cierto: la fundacin de la Repblica francesa." 689 Todos los principios, todas las ideas que formaron la turbulenta mstica republicana de los ms fogosos revolucionarios franceses, se preconizaron por la filosofa poltica del iluminismo y se recogieron en importantes y trascendentales documentos elaborados y votados por los representantes del pueblo y de los partidos reunidos en una Asamblea Popular primero y en una Convencin nacional despus. De ellas surgi la famosa Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1798; 690 la Constitucin de 1971 69 1 que conserv la monarqula ; la Constitucin de 1793 6 92 que estableci la repblica como
Historia de la Revolucin Francesa. Editorial Aerpago, Argentina. Tomo V, p. 112. En el captulo primero de nuestro libro Las Garantas Individuales hacemos un somero comentario de este documento. 001 Esta Constitucin contena una declaracin de los derechos humanos y del ciudadano, un catlogo de los principales deberes del Estado, como el de socorrer a los nios abandonados Ya l<;>s adultos pobres y enfermos, el de impartir enseanza gratuitamente, el de proporcionar trabaJ.o a los indigentes capacitados y el de organizar las fiestas nacionales. Dividi el reino de FrancIa en departamentos, distritos y cantones; consider al matrimonio como un contrato civil Solamente. Declar que la soberana reside en la nacin, estableciendo la representacin poltica. de .sta en favor del cuerpo legislativo y del rey; y en sustitucin del absolutismo monrqUlco 1mplant la monarqua limitada o constitucional hereditaria. Adopt el sistema unicamaral, I?rescribiendo que la Cmara jams poda ser disuelta por el rey, en quien deposit el Pod~r ejecutivo. Dispuso que el monarca poda nombrar a los ministros de Estado, sin que los p.udlese escoger de entre los miembros de la Asamblea nacional para garantizar la independenCIa .de sta. Para impedir que algn miembro de la familia real adquiriese popularidad y P~~;~e dar un golpe de Estado, orden que ninguno de ellos pudiese ocupar ningn puesto pu. lCO. En cuanto al poder judicial, previno que el nombramiento de los jueces y del minis~rb? pblico proviniese del pueblo y tratndose de causas penales, implant el jurado popular, a iendo creado, adems, un tribunal de casacin. La Constitucin a que nos referimos tuvo muy re~ativa y breve aplicacin, pues la misma Asamblea nacional, el 10 de agosto de 1792, sl;!Spendl provisionalmente al poder ejecutivo, o sea, al rey, convocando a una Convencin naCIonal, la cual, apenas reunida, decret la abolicin de la monarqua. La Convencin nombr e!l.tonc~ un Comit compuesto por girondinos para redactar un proyecto de nueva ConstituClan, mismo que no acept, encomendndose la elaboracin de otro al Comit de Salud Pblica que se convirti en la Carta Republicana de junio de 1793. '692 La Constitucin de 1793 rompi con todas las instituciones del antiguo rgimen que au,n s~ reflejaron en la de 1791. Proclam que la soberana es una, indivisible, imprescriptible inahen.able, residiendo en el pueblo. Declar que la nacin tiene en todo tiempo el poder e cambIar su constitucin y estableci la repblica. Deposit el poder legislativo en una sola ~ambl!la elegida por un ao por las asambleas electorales, IIsmas que hizo derivar del sufraro E~ersal y directo de los ciudadanos. Instituy el referndum en cuanto a la votacin de las .n;;;lC1l en favor de las comunas, a las que la asamblea legislativa debla enviar los proyec:tos .;:;es. El poder ejecutivo lo confi a un consejo de veinticuatro miembros y, en general, 1D1t6 un sistema administrativo descentralizado, creando asambleas municipales, distritales y
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forma de gobierno; la Constitucin del ao III fructidor; 693 y la Constitucin ., . del ao VIllinspirada por SieysF" Bien es sabido, por otra parte, que la idea republicana se aplic slstem.atlzadamente como forma de gobierno en la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica de 1787, o sea, antes que en Francia. Ya en el pensamiento de los autores, comentaristas y glosadores de este importante ordenamiento, fuente de inspiracin y modelo de las constituciones de los pases latinoamericanos, la repblica significaba libertad, democracia y seguridad jurdica. As, para, M adison, la forma republicana era la "conciliable con el genio ?el pueblo americano, con los principios fundamentales de la Revolucin (la de independencia americana) o con esa honrosa determinacin que anima a todos los partidarios de la libertad a asentar todos nuestros experimentos polticos sobre la base de la capacidad del gnero humano para gobernarse", aadiendo que "Si buscamos un criterio que sirva de norma en los diferentes principios sobre los que se han establecido las distintas formas de gobierno, podemos definir una
departamentales integradas por la voluntad popular a travs del voto directo y universal de los ciudadanos. En resumen, la Constitucin del 93, que fue muy poco prctica, puso el gobierno de Francia en manos del pueblo con la tendencia de debilitar la accin de los poderes pblicos mediante una renovacin demasiado frecuente de los miembros de la representacin nacional, de los cuerpos administrativos y de las magistraturas. '693 Siguiendo el ejemplo de la Constitucin de 1793, este ordenamiento confi el poder ejecutivo a un consejo compuesto de cinco individuos nombrados por el cuerpo legislativo. Dicho consejo se denomin "Directorio" y era renovable cada ao, sin que el miembro saliente pudiese ser reelecto antes de cinco aos. Sus atribuciones consistan en disponer de la fuerza armada, ejecutar las leyes, nombrar y revocar a los funcionarios y principalmente a los ministros de Estado, pudiendo, adems, proponer al cuerpo legislativo cualesquiera medidas polticas, econmicas o sociales, sin tener la facultad de presentar proyectos de ley. La Constitucin del ao III deposit el poder legislativo en dos cmaras, o sea, el Consejo de ancianos (Senado) que se formaba de doscientos cincuenta miembros, y el Consejo de los Quinientos. En cuanto al poder judicial, estableci la inamovilidad de los jueces, la publicidad de las audiencias y el secreto de las deliberaciones, habiendo instituido la Alta Corte de Justicia para juzgar a los miembros del cuerpo legislativo o del Directorio, previa acusacin de dicho cuerpo. La Constitucin a que nos referimos, que fue ratificada por el voto popular, fue la obra de .l?s republicanos moderados que queran, por temor a los excesos, alejar al pueblo del ejercIcIo directo del poder, y para conciliar el orden con la libertad, establecieron la eleccin indirecta, fundaron el sistema bicamaral y fortalecieron al poder ejecutivo, tomando como base la amarga experiencia que haban dejado los ordenamientos constitucionales anteriores. &94 Los aspectos ms sobresalientes de esta Constitucin consistieron en el establecimiento del Consulado y del Senado Conservador, al cual hacemos referencia en nuestra obra "El Juicio de Amparo", captulo primero, a cuyas consideraciones nos remitimos. En cuanto al Consulado, este rgano estaba compuesto de tres miembros designables por diez aos y reelegibles indefinidamente. Uno de dichos miembros se llam "primer cnsul", funcionario que en realidad concentraba todas las facultades consulares. Tena la prerrogativa de iniciar leyes, de proveer a la seguridad interior y exterior del Estado, de conducir las negociaciones diplomticas, de nombrar y deponer a los ministros y dems funcionarios pblicos. Los otros dos cnsules simplemente fungan como consejeros, pudiendo suplir las faltas del primer cnsu!. La Ley Fundamental francesa a que aludimos implant propiamente una repblica aristocrtica, pues a diferencia de las anteriores restringi el derecho de voto activo de los ciudadanos mediante un sistema de eleccin indirecta para la confeccin de la "lista de notabilidades", la cual era una relacin de los hombres ms destacados de Francia y de la que necesariamendtj deberan nombrarse los funcionarios pblicos. El orden establecido por la Constitucin . e ao VIII se modific sustancialmente a travs de disposiciones contenidas en lo que, a Imitacin del Derecho Romano, se llam "senatus-consulta", ya que mediante stos se cre el cons~' lado vitalicio y despus el imperio hereditario en beneficio de Napolen 1, como se sabe, baJO cuyo rgimen desapareci la repblica emanada de la Revolucin de 1789.
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repblica, o al menos dar este nombre, a un gobierno que deriva todos sus poderes directa o indirectamente de la gran masa del pueblo y que administra por personas que conservan sus cargos a voluntad de aqul, durante un periodo limitado o mientras observen buena conducta. Es esencial que semejante gobierno proceda del gran conjunto de la sociedad, no de una parte inapreciable, ni de una clase privilegiada de ella; pues si no fuera ese el caso, un puado de nobles tirnicos, que lleven a cabo la opresin mediante una delegacin de sus poderes, pueden aspirar a la calidad de republicanos y reclamar para su gobierno el honroso ttulo de repblica. Es suficiente para ese gobierno que las personas que lo administren sean designadas directa o indirectamente por el pueblo, y que la tenencia de sus cargos sea alguna de las que acabamos de especificar; ya que, de otro modo, todos los gobiernos que hay en los Estados Unidos, as como cualquier otro gobierno popular que ha estado o pueda estar bien organizado o bien llevado a la prctica, perdera su carcter de repblica.t'P'" Claramente se advierte la indiscutible influencia que en las ideas transcritas ejerci el pensamiento filosficopoltico europeo del siglo XVIII en lo tocante al principio de soberana popular. Ello nos conduce a la conclusin de que los ~randes juristas y polticos que fundaron la Unin norteamericana, con el sentido pragmatista que caracteriza al anglosajn, convirtieron en instituciones constitucionales los postulados preconizados por dicho pensamiento antes de que stos se implantaran en el derecho positivo fundamental francs. Se observa, en consecuencia, una verdadera sinergia entre elconstitucionalismo gentico de los Estados Unidos y las corrientes ideolgicas que lo informan pero que no procedieron autctonamente de su genialidad creativa, sino de los grandes pensadores dieciochescos, con Rousseau y Montesquieu a la cabeza. ~an es as, que la Constitucin norteamericana no contiene en su articulado lllnguna definicin, o descripcin o demarcacin de los principios que la sustentan, sino disposiciones que los desarrollan pragmticamente; y no es aventurado sostener, como se ha afirmado frecuentemente, que nuestro derecho ~onstitucional y el de los dems pases iberoamericanos se han nutrido de las l~eas que proclaman tales principios como patrimonio cultural del mundo oc~ldental, y estructurado por imitacin lgica o extralgica, positiva o negatva, del constitucionalismo estadunidense. C. El republicanismo en Mxico . Se ha cuestionado con bastante frecuencia en el terreno fctico y en el mbIto especulativo filosfico-jurdico si la forma republicana de gobierno era o ~o conveniente para nuestro pas al consumar su independencia. La disyuntIva entre repblica o monarqua, segn hemos afirmado, preocup a los h?mbres pblicos de Mxico durante cerca de medio siglo de vida independ!cnte, a tal extremo que los propugnadores de uno y de otro rgimen no solo esgrimieron sus armas dialcticas en la prensa y en la tribuna, sino que
09 5 El Federalista. Nmero XXXIX. Edici6n Fondo de Cultura Econmica, 1943, pp. 16 1 Y 162.
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suscitaron luchas intestinas y movimientos de agresin y de defensa de la soberana mexicana que ensangrentaron durante varios aos el suelo patrio. Ya hemos recordado los primordiales argumentos expuestos por los monarquistas para tratar de demostrar la atingencia de sus ideas y la conveniencia de su institucionalizacin en Mxico, destacando la consideracin de que la forma republicana de gobierno era la causa toral, si no nica, de los trastornos, agitaciones, crisis, desunin, atraso, pobreza e incultura en que por varios lustros se debati dolorosamente nuestro pas, y soando con la panacea monrquica para aliviar radicalmente todos estos males. Dichas apreciaciones ya las hemos refutado con\ antelacin, en cuya virtud no vamos a insistir en las razones que al respecto expusimos en esta misma obra. En la presente ocasin slo quisiramos responder, de modo breve y somero, a la pregunta de si la repblica como forma gubernativa era o no la que convena a Mxico o la que, por necesidad histrica, deba implantarse. Es innegable que las ideologas jurdicas, polticas y filosficas que inflamaron a la Revolucin francesa tuvieron una gran repercusin en Amrica. Tan es as, que sobre ellas se construye el edificio constitucional norteamericano en 1787. Pese a la estricta y abominable censura civil y eclesistica, a las constantes amenazas y persecuciones de que eran vctimas por parte del gobierno virreinal y a los riesgos que su libertad y vida corran, los idelogos y jefes de nuestro movimiento de independencia, significativamente Hidalgo y M orelos, nutrieron sus espritus con el pensamiento que dichas ideologas proclamaron y difundieron. El concepto de repblica para los pensadores franceses y norteamericanos tena un contenido muy exhuberante y sustancioso, segn lo hemos recordado. De ese contenido form parte esencial el principio de la radicacin popular de la soberana, es decir, la idea de que el pueblo o la nacin tiene en todo tiempo, como elemento connatural de su ser, el poder de autodeterminarse y de elegir libremente a sus propios gobernantes. Estos ingredientes del concepto republicano estaban en abierta oposicin con los principios y sistemas monrquicos de gobierno, conforme a los cuales la soberana del Estado resida en el rey, cuya sucesin al trono era generalmente hereditaria, sin que, por tanto, la voluntad popular nacional pudiese designar al sucesor de la corona. Era, pues, lgico que nuestros autnticos insurgentes no creyeran en ninguna forma de gobierno distinta de la repblica, por lo que, en la esfera de las meras posibilidades polticas, la adopcin de sta fue un hecho que necesariamente tena que apoderarse de las conciencias de los genuinos directores del movimiento insurgente, segn lo comprueba la diversa documentacin que de l eman y primordialmente la Constituci6n de Apatzingn de 14 de octubre de 1814. . Por otra parte, en el mbito de la facticidad sociolgica, el establecimiento del rgimen monrquico en Mxico no era de ninguna manera posible. La poblacin de la Nueva Espaa, diseminada en un vastsimo territorio sin fronteras precisas, era notoriamente heterognea desde el punto de vista tnico, socioeconmico y cultural. Merced a esa heterogeneidad, las grandes mayoras humanas estaban postradas en la extrema pobreza y sufran un lacerante analfabetismo. La politizacin de los grupos mayoritarios de la poblaci6n neoespa-
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ola era un hecho totalmente desconocido. La suma ignorancia en que dichos grupos estaban colocados les impeda ya no slo discurrir sobre cualquier rgimen o forma poltica, sino aun distinguir con someridad la monarqua de la repblica, pues ni siquiera conocan el sistema dentro del cual, ms que vivir, vegetaban. El nico dato poltico que emprica y circunstancialmente se proyectaba sobre ellos se reflejaba en el trato ocasional con la autoridad inmediata de la aldea, villa o ciudad, identificndola muchas veces con su explotador urbano y rural. Consiguientemente, slo sectores minoritarios muy reducidos de espaoles y criollos y algunos mestizos tenan viabilidad y oportunidad por su relativa ilustracin, para enterarse del status poltico que los rodeaba y, por ende, para opinar crticamente sobre l y dentro de la clandestinidad, en el sentido de mantenerlo, reformarlo o sustituirlo. A mayor abundamiento, la monarqua, a los ojos de los ilustrados, progresistas y evolucionistas de la Nueva Espaa, representaba la figura de un rgimen de opresin, de dependencia y servidumbre, sin importar que dicho rgimen fuese absoluto o limitado. Las ansias de libertad y su goce, que fueron el mvil y la aspiracin de la independencia mexicana, no podan avenirse con la idea monrquica, puesto que nicamente la repblica las poda satisfacer. Estas y otras muchas consideraciones, que intencionalmente omitimos, nos conducen a la conclusin de que, ni desde el punto de vista terico-poltico ni fctico, la implantacin de la monarqua, como sistema que naturalmente se acomodara a nuestro pueblo, era un hecho vislumbrable y mucho menos viable, pues slo la quimera o las ambiciones clasistas lo podan reputar como posible y realizable. En otras palabras, la repblica fue la forma de gobierno que sociolgica, poltica y jurdicamente convena a Mxico; y si nuestro pas bajo ella y durante casi diez lustros de su vida independiente padeci todo el malestar pblico que a dicha forma gubernativa achacaban los monarquistas, esta situacin lastimosa no se debi al rgimen republicano en s mismo considerado, sino a una serie de numerosos factores que se resumen en la falta de politizacin de gobernantes y gobernados, la cual casi siempre se registra en todos los pases recin nacidos a la independencia. Despus del efmero y fracasado imperio de Iturbide, como se sabe, triunfan las ideas republicanas y el rgimen respectivo se implanta en la Constitucin Federal de 1824. 6 96 Tales ideas y rgimen se reiteran en las Leyes Fun$6 En la exposicin de motivos de esta Constitucin se afirma, en efecto, que "Vuestros representantes, al congregarse en el saln de sus sesiones, han trado el voto de los pueblos expresado con simultaneidad y energa. La voz de la Repblica federada se hizo escuchar por todos los ngulos del continente, y el voto pblico por esta forma de gobierno lleg a explicarse con tanta generalidad y fuerza como se haba pronunciado por la independencia. Vues~os diputados no tuvieron, pues, que dudar sobre lo que en este punto deseaba la nacin." 'artculo 4- de dicha Ley Fundamental, que declara como forma de gobierno la "repblica rep~sentativa popular federal", reitera el artculo 5 del Acta Constitutiva de la Federacin MeXIcana de 31 de enero de 1824-. La fe republicana se renueva por don Mariano Otero en clebre Voto de 5 de abril de 184-7, que fue el antecedente eidtico bsico del Aeta d. efla0rmas de 18 de mayo de ese mismo ao, documento que restauro la Constituci6n de 24, a que el ilustre jalisciense guard6 gran respeto y admiracin. Sobre la forma republicana : gobierno deca Otero: "En la poca de su foonaci6n nadie contest los poderes de los rutados electos en medio de una paz profunda: todos los Estados concumeron a aquella 10 emne conftDci6n, y ella se ~rif1C en medio tambin de laa emOliooes de un pueblo que
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damentales del centralismo.:" sin que en ningn momento de la historia de nuestro pas la repblica se hubiese extinguido como aspiracin institucional de los adalides del pueblo de Mxico, yaxque no pudo ser desplazada por los grupos conservadores y reaccionarios que se ilusionaron con la monarqua ni por las fuerzas extranjeras que apoyaron militarmente el postizo imperio de Maximiliano. Es ms, la agresin que sufri la soberana nacional por dichas fuerzas y la traicin a Mxico en que delictuosamente incurrieron quienes con engaos y falacias trajeron a gobernar como "emperador" al idlico y benevolente archiduque austriaco, elevaron el rango de la repblica, pues sta implic ya no slo una mera forma de gobierno, sino aun la bandera de los liberales encabezados por Benito [urez, y en cuyos pliegues ondeaba el destino de la patria, que al fin pudo mantener inclume la soberana y la dignidad de la nacin en que se personifica.?" Si comparamos el espritu inflamado de pasin'
acababa de conquistar su independencia, y que se entregaba a las ilusiones del ms venturoso porvenir: la Nacin entera la recibi como el precio de sus sacrificios pasados, como el emblema de sus esperanzas futuras; y le conserv un tal amor, que fueron necesarios el engao y la opresin para arrebatarla de sus manos, que nunca ha dejado de combatir por ella. Por otra parte, e! recuerdo de esa Constitucin est unido al del establecimiento de la Repblica y de! sistema representativo, que ella misma afianz; al de las libertades locales, tan queridas de la nacin: al de nuestra respetabilidad exterior, que permaneci inviolable durante su reinado; al de los nicos das pacficos y venturosos de que hasta hoy hemos disfrutado. El menos detenido examen de nuestras circunstancias actuales debe convencernos de que nos hallamos muy lejos de poder contar con tan favorables auspiciose debe persuadirnos a que nada ser hoy tan patritico como el colocarlas leyes fundamentales de la Repblica bajo el amparo de todos esos prestigios." 697 Siete Leyes Constitucionales o Constitucin de 1836 y Bases Orgnicas de 1843. ~1l8 No podemos resistir el impulso de reproducir el mensaje lleno de fe republicana y fervor patritico que lanz Jurez al pueblo mexicano el 15 de julio de 1867, inmediatamente despus de que se extingui e! imperio de Maximiliano con su dramtico fusilamiento en el Cerro de las Campanas de Quertaro el 19 de junio de ese mismo ao. "El gobierno nacional, dice el mensaje, vuelve hoy a establecer su residencia en la ciudad de Mxico, de la que sali hace cuatro aos. Llev entonces la resolucin de no abandonar jams el cumplimiento de sus deberes, tanto ms sagrados, cuanto mayor era el conflicto de la nacin. Fue con la segura confianza de que e! pueblo mexicano luchara sin cesar contra la inicua invasin extranjera, en defensa de sus derechos y de su libertad. Sali el gobierno para seguir sosteniendo la bandera de la patria por todo el tiempo que fuera necesario, hasta obtener el triunfo de la causa santa de la independencia y de las instituciones de la Repblica. "Lo han alcanzado los buenos hijos de Mxico, combatiendo solos, sin auxilio de nadie, sin recursos, ni los elementos necesarios para la guerra. Han derramado su sangre con sublime patriotismo, arrastrando todos los sacrificios, antes que consentir en la prdida de la Repblica y de la libertad. "En nombre de la patria agradecida, tributo el ms alto reconocimiento a los buenos mexicanos que la han defendido y a sus dignos caudillos. El triunfo de la patria, que ha sido el objeto de sus nobles aspiraciones, ser siempre su mayor ttulo de gloria y el mejor premio de sus heroicos esfuerzos. "Lleno de confianza en ellos, procur e! gobierno cumplir sus deberes, sin concebir jams un slo pensamiento de que le fuera lcito menoscabar ningunos de los derechos de la nacin. Ha cumplido el gobierno el primero de sus deberes no contrayendo ningn compromiso en el exterior ni en el interior, que pudiera perjudicar en nada la independencia y soberana de la Repblica, la integridad de su territorio o el respeto debido a la Constitucin y a las leyes. Sus enemigos pretendieron establecer otro gobierno. y otras leyes, sin haber podido consumar su intento criminal. Despus de cuatro aos, vuelve el gobierno a la ciudad de Mxico con la bandera de la Constitucin y con las mismas leyes, sin haber dejado de existir un solo instante dentro del territorio nacional. "i No ha querido, ni ha debido antes el gobierno, y mnos debiera en la hora del triunfo completo de la Repblica, dejarse inspirar por ningn sentimiento de pasin contra los que lo
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republicana de los idelogos y polticos de la Revolucin francesa con el pensamiento tenaz, indoblegable y austero del insigne indio de Gue1atao y de los ilustres hombres de la Reforma que compartieron con l las amarguras de una de las pocas ms cruentas de nuestra historia, podemos concluir que entre uno y otro hay tal similitud, que se identifican dentro de una mstica por la repblica en la que se conjugan los ms altos valores polticos y humanos. Desde que se adopt para Mxico la forma republicana, sta necesariamente tuvo que ser, como lo es, representativa, pues la representacin poltica, ntimamente ligada a la democracia, es una figura jurdica imprescindible en todo Estado moderna. Slo las comunidades humanas demogrficamente exiguas y confinadas en un reducido territorio pueden organizarse en una repblica en que la democracia sea directa, situacin que casi ya no se presenta en la actualidad.v" El concepto de "repblica representativa" lo emplea el articuhan combatido! Su deber ha sido y es pesar las exigencias de la justicia con todas las consideraciones de la benignidad. La templanza de su conducta en todos los lugares donde ha residido, ha demostrado su deseo de moderar en lo posible' el rigor de la justicia, conciliando la indulgencia con el estrecho deber de que se apliquen las leyes, en lo que sea indispensable para afianzar la paz y el porvenir de la nacin. "MEXICANOS: Encaminemos ahora todos nuestros esfuerzos a obtener y a consolidar los beneficios de la paz. Bajo sus asupicios, ser eficaz la proteccin de las leyes y de las autoridades para los derechos de todos los habitantes de la Repblica. "Que el pueblo y el gobierno respeten los derechos de todos. Entre los individuos, como entre las naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz. . "Confiemos en que todos los mexicanos, aleccionados por la prolongada y dolorosa experencia de las calamidades de la guerra, cooperarmos en lo de adelante al bienestar y la prosperidad de la nacin, .que solo pueden conseguirse con un inviolable respeto a las leyes y con la obediencia a las autoridades elegidas -por el pueblo. . "En nuestras libres instituciones, el pueblo mexicano es rbitro de su suerte. Con el nico fin de sostener la causa del pueblo durante la guerra, mientras no poda elegir sus mandatarios, h.e debido conformarme al espritu de la Constitucin, conservar el poder que me haba conferido, Terminada ya la lucha, mi deber es convocar desde luego al pueblo, para que sin ninguna Prf;sin de la fuerza, y sin ninguna influencia ilegtima, elija con absoluta libertad a quien . qUiera confiar sus destinos. "MEXICANOS: Hemos alcanzado el mayor bien que podamos desear, viendo consumada por segunda vez la independencia de nuestra patria. Coopermos todos para poder legarIe n,uestros hijos un camino de prosperidad, emanado y sosteniendo siempre nuestra independenCIa y nuestra libertad. "Mxico, Julio 15 de 1867.-Benito [urez:" (Inserto en la "Coleccin de Leyes" de Dublan y Lozano. Tomo X.) '699 Abundando en esta afirmacin, el tratadista mexicano Miguel Lanz Duret sostiene que "Las doctrinas que establecen una diversa forma de gobierno, o sea el representativo, y que desde el punto de vista de los principios admiten discusin, no pueden dar lugar actualmente a ~udas sobre su conveniencia y su aplicacin prctica tratndose de la existencia econmica, SOCIal y poltica del Estado moderno tan complejo, provisto de enormes facultades y teniendo a su cargo tan tremendas responsabilidades de la vida contempornea; por lo tanto, ha quedado desc'lrtado definitivamente el rgimen de gobierno directo en todas las grandes naciones en la actualidad y sujetas al rgimen representativo. Claro que cuando hablamos de gobierno directo. nos referimos al puro, al que concentra todas las facultades y el ejercicio y prctica: de las UU8mas directamente en el pueblo. . "Si en las pequeas repblicas de la antigedad, como en Atenas y Esparta, y an en la lIUsma Roma, pudo haber el gobierno directo, especialmente en lo que toca al ejercicio de la funcin legislativa, en los Estados modernos, tan complicados y tan llenos de problemas y responsabilidades no cabe suponer la posibilidad de que el pueblo tenga ni el espacio adecuado Para ejercitar er: un momento dado todas las funciones polticas,ni el tiempo necesario para dedicarse a las mismas, puesto. que necesita llenar las otras mil funciones de carcter domstico, eConmico y social que desempean los ciudadanos actualmente; ni por ltimo, puede tener
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lo 40 de nuestra Constitucin vigente, precepto que es exactamente igual al que, con el mismo numeral, contena la Ley Fundamental de 1857. Por virtud de la representacin poltica, que esencialmente es distinta de la representacin civil, segn veremos, se entiende jurdicamente que los rganos del Est~do y sus titulares nunca actan per se sino en nombre del pueblo o la nacin. Suponer lo contrario equivaldra a subvertir todos los principios sobre los que descansa la repblica democrtica, al considerar que las autoridades estatales pudieren vlidamente realizar sus diferentes funciones sin ninguna relacin jurdico-poltica con el elemento popular o nacional. Esta consideracin, a su vez, implicara la eliminacin de este elemento como soporte de la soberana y la imputacin de sta al jefe del Estado o a cualquier grupo oligrquico o aristocrtico. Por ello, siguiendo los principios tericos inherentes a la repblica democrtica, el artculo 39 constitucional, que con anterioridad comentamos en esta misma obra, declara que "todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste", disposicin que funda lgicamente la representacin poltica del mismo pueblo por los rganos del Estado a travs de las diversas funciones pblicas en que dicho poder se desarrolla. Esta idea nos lleva a la ficcin de que todos los actos de autoridad en que las propias funciones se manifiestan, como las leyes, los actos administrativos y los jurisdiccionales, se emiten siempre con la subyacente referencia al pueblo por efecto de la representacin poltica. Ahora bien, esta figura no necesariamente est ligada a la democracia. En otras palabras, puede existir una repblica representativa sin que, por modo fatal e ineludible, sea democrtica, sino aristocrtica, pues en este ltimo caso los rganos del Estado, en puridad jurdico-poltica, slo representan a los grupos socioeconmicos que intervengan en la eleccin o designacin de sus titulares, quedando las mayoras populares, ab origine, desvinculadas de ellos, aunque sean las destinatarias del poder pblico. Fcilmente se advierte, en consecuencia, que la extensin de la representacin poltica, derivada de la fuente electiva o designativa de los titulares de los rganos primarios del Estado, determina el carcter democrtico o aristocrtico de una repblica. No todas las Constituciones mexicanas que adoptaron la forma republicana de gobierno instituyeron al mismo tiempo la democracia abierta, ya que no implantaron el sufragio universal que es la base de la representacin poltica autnticamente popular. As, las Siete Leyes Constitucionales o Constitucin
los conocimientos y la capacidad intelectual bastantes para l ejercicio de las difciles funciones Por lo tanto, en raz6n de todas esas imposibilidades que presenta el gobierno dlrectC?, el pueblo. en la actualid~d. ha sido. admitido simplemente a designar representant;.;, es decir, hombres ilustrados, especializados, dispuestos a consagrar todo su tiempo a las funCIOnes pblicas y que posean a la vez aptitudes suficientes para dirigir los negocios del Estado." (Derecho Constitucional Mexicano, pp. 50 y 51.) Por su parte, Kelsen asevera que "En la actualidad s610 tienen el carcter de democracia directa las constituciones (sic) de algunos pequeos cantones suizos" cuya asamblea popular se denomina "Land8gemeine", agregando que' "Como estos cantones son comunidades muy pequeas y tienen solamente el carcter de Estados miembros de un Estado federal, la fonna de la democracia directa no desempea un papel de importancia en la vida p1>litica moderna" (Teorz General del Derecho 'Y del Estado. Edicin 1950. Imprenta UniversItariO. Tradue:d6D de Eduardo Garcfa Miynez).
~bernamentales.
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centralista de 1836 contrajo la calidad de ciudadano y, por ende, el derecho de voto activo para los cargos de eleccin popular en favor de los mexicanos que tuviesen "una renta anual lo menos de cien pesos, procedentes de capital fijo o mobiliario, o de industria o trabajo personal honesto y til a la sociedad" (Art. 7-1 de la Primera ley), en la inteligencia de que ese derecho poltico subjetivo se suspenda "por el estado de sirviente domstico" y "por no saber leer y escribir desde el ao de 846 en adelante" (Art. lO-U y IV, idem). Similares prescripciones contenan las Bases Orgnicas de 1843, cuyo artculo 18 elev la renta anual a doscientos pesos por lo menos "procedente de capital fsico, industrial o trabajo personal honesto". En cambio, la Constitucin de Apatzingn s estableci el sufragio universal al declarar que el derecho de voto activo para la eleccin de diputados perteneca "sin distincin de clases ni pases a todos los ciudadanos" (Art, 6), teniendo esta calidad todos los nacidos en Amrica (Art. 7). En lo que atae a la representacin poltica del pueblo en favor de los diputados integrantes del Supremo Congreso, dicha Constitucin instituy la forma indirecta en tercer grado para su nominacin, ya que sta debera provenir de las Juntas Electorales de; Provincia, cuyos miembros, a su vez, eran designados por las Juntas Electorales de Partido y los individuos que a stas deban componer, eran nombrados por las Juntas Electorales de Parroquia, procediendo su integracin del voto de la ciudadana residente en la respectiva circunscripcin territorial. Es de suponer, lgicamente, que este sistema electoral mediatizaba al pueblo en relacin con los diputados que componan el Supremo Congreso, mermando la autenticidad de la representacin poltica popular que ste deba ostentar. La Constitucin Federal de 1824 s implant el sufragio universal para la eleccin de los diputados al Congreso general, al prescribir que la base para su nombramiento sera la poblacin (Art. 10) y que la votacin respectiva se hara "por los ciudadanos de los Estados" (Art. 8), habiendo facultado a las legislaturas locales, sin embargo, para detenninar las "cualidades de los electores" (Art. 9). Por ltimo, las C onstiluciones de 1857 y la vigente d 1917 reiteran el sufragio universal, y en cuanto a la desig-nacin de diputados y senadores al Congreso Federal y Presidente de la Repblica, la primera estableci la eleccin indirecta en primer grado (Arts. 55, 58, prrafo A y 76) y la- segunda la directa (Arts. 54, 56 y 81), tpicos stos sobre los cuales trataremos oportunamente en esta misma obra.
IV.
LA
DEMOCRACIA
A. Ideas generales
La definicin de la idea de democracia plantea uno de los problemas ms <:omplejos con que se enfrenta la Teora General del Estado y la Ciencia Poltca. 7oo Ms an, su sentido ha sido variable en el decurso de la historia hu'lOO Georges Burdeau se muestra. inclusive, pesimista en cuanto a la definici6n del concep~ de democracia. al decir que "el trmino democracia, inflado de contenidos eentradietonos, est llamado a un punto en que pierde toda pertinencia. No servirla de nada para darle
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mana, pues desde Aristteles hasta nuestros das ha expresado una innegable evolucin y en algunos regmenes polticos concretamente dados se la ha desviado hacia formas de gobierno impuras, como la demagogia. Para el estagirita, la democracia es el gobierno que emana de la voluntad mayoritaria del grupo total de ciudadanos y tiene como finalidad el bienestar colectivo. Para l, el Estado democrtico es aquel en que todos participan como dominadores y dominados. Sin embargo, la idea aristotlica no puede resistir actualmente su repudio como "democrtica", ya que en el fondo representa una forma de gobierno de "ciudadana aristocrtica", pues la "libertad" y la "igualdad" sobre las que dicha idea se apoya y la "justicia" que persegua slo correspondan en la polis griega a un nmero reducido y privilegiado de su poblacin.
" Qu libertad, qu igualdad, son las que Aristteles preconiza? Cul es la justicia que define como suprema virtud del Estado? Quines son los ciudadanos, es decir, los que tienen derecho a la cosa pblica y deben participar directamente de los comunes beneficios?", se pregunta Manuel Herrera y Lasso, y respon de; "La libertad, la igualdad, la justicia misma, slo se establecen en beneficio de los ciudadanos. Y no son ciudadanos ni los esclavos, ni los metecos, ni los obreros. Como el soberano bien reside en el placer intelectual, todas las profesiones tiles son incompatibles con el ttulo de ciudadano. Los agricultores, los artesanos, los comerciantes, los industriales, no pueden ser miembros de la 'polis'. A tal punto el pensamiento de entonces est informado en estos conceptos que tanto en Platn como en Aristteles se encuentra, indiscrepante, la misma irreductible distincin entre las dos categoras: hombres superiores y hombres inferiores. ('Potentiores' y 'humiliores, dirn ms tarde los romanos, de los componentes de la 'civitas'.) "701. Santo Toms de Aquino tambin postul a la democracia como la forma de gobierno que ms conviene a los pueblos. Al respecto, el Doctor Anglico afirmaba; "Acerca de la buena constitucin de los prncipes en una ciudad o nacin, es necesario atender a dos cosas: primera, el que todos tengan alguna participacin en el gobierno; as se conserva la paz del pueblo, y todos pueden amar y proteger tal constitucin, como dice la Poltica, libro 2, cap. 1. Segunda, respecto al tipo de rgimen y a la forma de gobierno; y siendo diversos los posibles tipos de gobierno, como dice la Poltica, libro 3, captulo 5, se pueden stos dividir en rgimen real, en el cual slo un hombre tiene el poder del gobierno; y en aristocracia, en la cual unos cuantos tienen el poder. Pero la mejor constitucin de una ciudad o reino es aquella en la cual uno solo tiene la presidencia de todos y es el depositario del poder; pero de tal modo que otros participen de tal poder, y que todos sean los dueos de tal poder, tanto porque puedan ser elegidos cualesquiera del pueblo, como porque deban ser elegidos por todos. Tal es la mejor poltica: la que est presidida por uno, pero con un rgimen mixto; se da entonces tambin la aristocracia, ya que algunos participan del poder, Y
un sentido, definirla racionalmente, porque sera menester todava calificar los regmenes que fueren excluidos de esta definici6n y explicar por qu pretenden ser democrticos. Por cuanto a utilizar los calificativos crea!', 'forma!', 'vedadera', 'popular', sera aceptar previamente una. concepci6n subjetiva de la democracia, que seguramente no estara desprovista de valor para quien a ella se adhiera, pero que cientficamente no tendra el mrito de proponer una descripci6n precisa" (Trait de Science Politiqueo Tomo IV, p. 442). 701. Estudios Constitucionales. Edici6n 1940~ p. 213.
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la democracia, o sea el poder del pueblo, en cuanto al pueblo corresponde la eleccin de los gobernantes, los cuales pueden ser elegidos de entre el pueblo." 701 bi s El concepto de democracia tal como ha surgido del pensamiento jurdicopoltico del siglo xvrn es correlativo a la corriente liberal y concomitante a las ideas de igualdad y libertad que sta proclam. As, Kelsen sostiene que: "El Estado liberal es aquel cuya forma es la democracia, porque la voluntad estatal u orden jurdico es producida por los mismos que a ella estn sometidos. Frente a esta forma se halla el Estado antiliberal o autocracia, porque el orden estatal es creado por un seor nico, contrapuesto a todos los sbditos, a los que se excluye de toda participacin activa en esa actividad creadora." 702 En semejantes trminos se expresa Tena Ramrez al afirmar que: "La democracia moderna es resultante del liberalismo poltico, por cuanto constituye la frmula conciliatoria entre la libertad individual y la coaccin social. Mediante la democracia dio respuesta el liberalismo poltico a la pregunta de Rousseau de cmo encontrar una forma de sociedad en la que cada uno, aun unindose a los dems, se obedezca a s mismo y mantenga, por consiguiente, la libertad anterior. Esa forma de sociedad consisti en que el poder de mando del Estado sea exclusivamente determinado por los individuos sujetos a l. De este modo, el poder de mando persigue por objeto dnde ejercitarse el mismo sujeto de donde se origina." 703 Karl Loewenstein asegura que no puede darse un solo tipo de democracia y que en la facticidad histrica las formas "puras" que suelen incluirse dentro de este sistema no se presentan en la realidad o son muy raras. Para dicho autor, la democracia puede organizarse diversificadamente en distintas especies gubernativas variables en cada Estado especfico. Esta variabilidad y diversidad obedecen, sostiene, a las tradiciones, necesidades, problemtica, ternpe~amento y dems factores socioeconmicos, culturales, polticos y geogrficos mherentes a cada puebloonacin. En efecto, el citado tratadista afirma: "Desde las revoluciones del siglo xvrn se han formado dentro de esta referida estructura diversos tipos que se diferencian entre ellos segn qu detentador del poder ostente una situaci6n preponderante. Sin embargo, los 'tipos' puros son relativamente raros. Son ms frecuentes, por lo tanto, los casos que presentan combinaciones sincrticas en las cuales un determinado tipo adopta rasgos caractersticos de otros. Estos prstamos que ciertos tipos realizan de otros dificultan frecuentemente la clasificacin de un rgimen poltico concreto bajo determinado tipo de gobierno. Adems, entre los diversos tipos de gobierno asimilables al sistema poltico de la democracia constitucional no hay ninguno que pueda pretender ser 'el mejor', en el sentido de que sea el tipo adecuado para todas las naciones. La preferencia de una nacin por un determinado tipo parece estar relacionada misteriosamente con sus tradiciones y experiencia, como por ejemplo la tendencia de los alemanes a for701
702
b~8
70a
Tratado de la Ley. Coleccin "Sepan Cuantos", p. 76. Teora General del Estado, p. 414. Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, p. 95.
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mar un poder ejecutivo fuerte y la fuerza de atraccin que el gobierno de asamblea ejerce en los franceses.i"?" Conforme a este orden de ideas, la tipologa que formula Loewenstein acerca de la democracia se integra con las siguientes formas de gobierno: a) la democracia directa, que se peculiariza "cuando el pueblo organizado como electorado es el preponderante detentador del poder"; b) el gobierno de asamblea, en el que el parlamento o congreso, como representante del pueblo, "es el superior detentador del poder"; c) el parlamentarismo que concierne a aquel tipo "en el cual se aspira a un equilibrio entre los independientes detentadores del poder, parlamento y gobierno, a travs de la integracin del gobierno en el parlamento: los miembros del gobierno-gabinete pertenecen al mismo tiempo a la asamblea", y d) el presidencialismo, cuando en el gobierno predomine el ejecutivo. A estas especies que suelen estructurar distintamente la democracia en cada Estado histricamente dado, Loewenstein agrega lo que llama "gobierno directorial", que es el gobierno colegiado y que se presenta en Suiza.?" Por su parte, Carl Schmitt estima que la democracia "se ha convertido en un concepto ideal muy general, cuya pluralidad de sentidos abre plaza a otros diversos ideales y, por ltimo, a todo lo que es ideal, bello y simptico", agregando que la democracia "se ha ligado e identificado con liberalismo, socialismo, justicia, humanidad, paz y reconciliacin de los pueblos". 706 A su vez, el tratadista argentino Germn Bidart Campos llega al extremo de sostener la irrealidad de la democracia, pues para l es "fcticamente imposible", manifestndose slo como "pura normatividad escrita que no encarna en el orden de la realidad". Aade que "existencialmente el gobierno del pueblo es irrealizable, y no sobrepasa a una utopa constitucionalizada en la norma escrita", concluyendo que "la democracia como forma de gobierno popular no es susceptible de realizacin; la prctica constitucional no la registra ni puede registrarla". 707 Claramente se observa que en la teora jurdico-poltica no existe una idea uniforme de "democracia" ni tampoco se registra ninguna uniformidad absoluta en la implicacin estructural que a esta forma de gobierno se acostumbra atribuir. Sin embargo, entre las diversas concepciones que la doctrina ha formulado sobre democracia se descubren denominadores comunes que indican una coincidencia de pensamiento, los cuales procuraremos sealar y explicar. La democracia, a guisa de forma de gobierno, no atiende, como la repblica y la monarqua, a la ndole del titular mximo de la funcin ejecutiva o administrativa del Estado, sino a distintos elementos que concurren en la actividad gubernativa en que se traduce el poder estatal. Integra, por tanto, un sistema de gobierno que se caracteriza por diferentes atributos combinados y a 1?8 cuales nos referimos brevemente. Ya hemos dicho que la idea de democracia ha sido expuesta e interpretada de diversos modos. Para definirla, generalmente
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Teora de la Constituci6n, p. 91. Idem, pp. 91 Y 92. Teoria de la Constitucwn, p. 262. Derecho Constitucional. Tomo 1, p. 335.
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se acude a la clebre frmula que Lincoln utiliz en el ao de 1863 y que la describe como "el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo". Etimolgicamente, por democracia se entiende "el poder del pueblo" (demos, pueblo y kratos, autoridad), expresin que, como declara Herrera y Lasso, "no dice nada y dice todo","?" y ya en los regmenes jurdico-polticos denominados "democrticos" adopta aspectos singulares de capital importancia para peculiarizarse frente a otras formas de gobierno funcional como la aristocracia y la autocracia. El elemento central sobre el que se asienta la democracia es el pueblo en su acepcin poltica, no sociolgica, la cual equivale, segn dijimos en otra ocasin, al concepto de nacin. Tampoco el "pueblo", conforme a tal acepcin, comprende a la poblacin toda del Estado. Dentro del sistema democrtico su elemento capital, el "pueblo poltico", es un grupo dentro de la nacin o "pueblo sociolgico", y que comnmente se designa con el nombre de "ciudadana". "Lo que la democracia, tanto en su teora como en sus aplicaciones prcticas, designa con el nombre de pueblo no es nunca el pueblo real, el pueblo en el sentido fsico de la palabra, constituido por todos los individuos que componen actualmente el grupo; es un concepto de pueblo, es decir, una sistematizacin abstracta de ciertos elementos tomados del pueblo real y a partir de los cuales se elabora la nocin del pueblo. Poco importa que, segn algunos de estos conceptos, la nocin est tan prxima (de la realidad que sta casi la cubra; poco importa que el concepto englobe un nmero tal de individuos, que tienda a confundirse con la verdadera suma de los miembros del grupo. Siempre quedar la idea de que el pueblo, como pieza del sistema poltico democrtico, no es la entidad sociolgica que responde a este nombre, sino un ser abstracto, creado tal vez con los caracteres del otro, pero sin embargo fundamentalmente distinto de l." 709 El "ciudadano" in abstracto es el nacional, pero jurdica y polticamente no todo "nacional" es ciudadano. Entre ambos conceptos hay una relacin lgica ?e gnero a especie, pues aunque todo ciudadano es nacional, la proposicin lI.1versa no es valedera. La nacionalidad es, por ende, el presupuesto de la CIudadana, de la cual quedan excluidos obviamente los grupos integrantes de la poblacin que no sean nacionales. Sin embargo, aun dentro del sistema democrtico, la idea de "pueblo" en ~u sentido sociolgico como equivalente a "nacin" 710 tiene tambin destacada l?tportancia en lo que atae a une> de los elementos caractersticos de dicho SIStema, como es el que concierne a los fines del Estado, operando otros de tales elementos en torno al concepto de "pueblos polticos" o "ciudadana". Inclusive, si se analiza la frmula de Lincoln se descubrir fcilmente que la
Op. cit., p. 258. Georges Burdeau. Op. cis., tomo IV, p. 105. Creemos que slo puede diferenciarse "pueblo" de "naci6n" en cuanto que el pueblo .~ una naci6n asentada permanentemente en un territorio, pudiendo tratarse de una "nacin" 11 la unidad humana real que representa puede o no tener elle asentamiento.
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palabra "pueblo" est tomada en las dos acepciones apuntadas, ya que el gobierno "por el pueblo" se funda en el significado poltico de esta idea, en tanto que el gobierno "del pueblo" y "para el pueblo" en su connotacin sociolgica. La democracia aglutina sistematizadamente diversos principios cuyo conjunto implica su caracterizacin como forma de gobierno. Es un sistema en que estos principios se conjugan en declaraciones dogmticas del orden jurdico fundamental del Estado, en instituciones jurdico-polticas, en demarcaciones normativas .al poder pblico y en lr:s fines estatales a cuyo servicio ste se ejercita. La 'falta de algunos de tales principios, dentro de un rgimen poltico determinado, merma o elimina su autntica calificacin como democrtico, aunque proclame los dems. El concepto de democracia es, por tanto, polifactico, pero sus diferentes aspectos no pueden estimarse aisladamente para distinguirlo, sino que es menester apreciarlos en su conjunto para elaborarlo. Por otra parte, debemos advertir que la democracia, como forma de gobierno, es una estructura jurdicamente sistematizada en cuanto que se crea y organiza por el orden fundamental de derecho o Constitucin. Es precisamente en este orden donde se deben combinar todos los elementos que la peculiarizan a efecto de que el sistema gubernativo implantado en un Estado merezca el nombre de "democrtico", enfatizando que su origen, su contenido y su finalidad es el pueblo, diferenciadamente en sus dos acepciones. Procuraremos, por tanto; sealar y explicar dichos elementos concurrentes, que son: declaracin dogmtica sobre la radicacin popular de la soberana; origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado; control popular sobre la actuacin de los rganos estatales; la juridicidad; la divisin o separacin de poderes y la justicia social.
B.
Primer elemento: Declaracin dogmtica sobre la radiacin popular de la soberana
Hemos aseverado que el pueblo en su sentido sociolgico o la nacin como unidad real, que entraa "comunidad de destinos histricos, de tradiciones, de recuerdos, de metas y esperanzas", 711 tiene un poder que es la soberana como capacidad de autodeterminacin. Este poder es prejurdico en cuanto que existe en el mundo fenomnico y es fuente al mismo tiempo del orden fundamental de derecho o normatividad bsica mediante el cual se crea el Estado. Ahora bien, el propio poder o soberana no se agota en la produccin de ese derecho, pues el pueblo o la nacin siempre lo conservan como factor di?. mico en situacin potencial que se actualiza cuando se transforma esencIalmente el orden jurdico fundamental del Estado o Constitucin, ya que tericamente nunca puede enajenarse. En otras palabras, dentro de la institucin llamada Estado, el pueblo o la nacin siguen siendo soberanos, puesto que jams pierden la potestad de autodeterminarse variablemente en sucesivos rde nes jurdicos fundamentales.
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Carl Schmitt. Teora de la Constitucin, p. 268.
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De estas breves consideraciones, que no hacen sino reiterar explicaciones precedentes, se concluye que no son lo mismo soberana popular y democracia, pues sta, en cuanto forma de gobierno es uno de los objetivos, aunque no el principal, que puede perseguir el poder autodeterminativo o poder constituyente, cuando la implanta en el derecho fundamental, y sin perjuicio de que, mediante el propio poder, se establezca otra forma gubernativa. Si generalmente, como ha sucedido en la historia poltica, el pueblo o la nacin se inclinan por el sistema democrtico, este "querer" no es el nico en el mbito de las posibilidades, toda vez que si as fuese, no habra "autodeterminacin" sino "predeterminacin", o sea, no habra soberana. Ahora bien, H eller sostiene que "la democracia es una estructura de poder construida de abajo a arriba: la autocracia organiza al Estado de arriba a abajo. En la democracia rige el principio de la soberana del pueblo: todo poder estatal procede del pueblo; en la autocracia, el principio de la soberana del dominador: el jefe de Estado rene en s todo el poder el Estado". 712 Estas terminantes expresiones suscitan la reflexin sobre la vinculacin entre democracia y soberana del pueblo o de la nacin, es decir, sugieren el problema consistente en determinar en qu medida recoge un sistema democrtico el poder soberano. La democracia como estructura jurdica no da vida a la soberana; antes bien, sta la produce como institucin poltica dentro del orden de derecho fundamental del Estado. Entre soberana y democracia hay, pues, una relacin causal, en cuanto que aqulla ((S la causa y sta el efecto; pero tambin existe un vnculo teleolgico, ya que el fin es la implantacin del sistema democrtico y el medio el poder soberano que lo establece jurdicamente. Ahora bien, ya creada la democracia como forma de gobierno, el orden jurdico fundamental que la instituye, para ser congruente con la fuente misma de su creacin, que es la soberana popular, debe declarar dogmticamente y por simple va recognoscitiva, no constitutiva, que el poder soberano radica en el pueblo o en la nacin y que el poder pblico del Estado, encauzado por el derecho, dimana de la soberana. Dicha declaracin, en el fondo, no tiene sino un valor terico, pues ninguna norma jurdica puede arrebatar al pueblo su poder soberano, o sea, que el pueblo nunca se compromete a no variar el orden de derecho en que se autodetermin. En resumen, un sistema de gobierno es democrtico cuando el orden jurdico fundamental en que se implanta reconoce declarativamente que la soberana reside en el pueblo, o sea, cuando en su nombre la asamblea constituyente reitera que el poder soberano a l y slo a l pertenece, de lo que se concluye que el primer elemento de ~ue .tratamos no es sino una frmula dogmtica que se contenga en la Constitucln. 71 3
Op. cis., p. 265. En la historia constitucional de Mxico, este primer elemento de la democracia se ha UCCJarado en casi todas sus leyes fundamentales. La Constitucin actual lo proclama en su articulo 39 que en. ocasin anterior comentamos, 'p'recepto que coincide textualmente con ei . ~cu1o 30 de la 1.Ay Suprema de 1857. (En relacin con este tpico, consltese la obra "Dereos del Pueblo Memtmo. Mxico a Travs de nuConstitucioner'. Tomo V.)
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Debemos advertir que, aun sin la mencionada declaracin, el rgimen democrtico puede existir y operar si rene los dems elementos a que aludiremos posteriormente. Sin embargo, y segn puede observarse de las breves consideraciones que anteceden, la frmula constitucional de que la soberana reside "esencialmente y originariamente en el pueblo", no es sino un trasunto histrico de la tesis rousseauniana de la "voluntad general" que el constitucionalismo mexicano ha recogido desde la Constitucin de Apatzingn hasta nuestra actual Ley Fundamental. Aunque se cuestione la radicacin real y efectiva del poder soberano en la comunidad popular y a pesar de las corrientes escpticas que dudan y hasta niegan la soberana del pueblo, lo cierto es que la declaracin dogmtica referida cuando menos debe conservarse como un signo o lema de dignificacin de la colectividad como elemento humano del Estado, que. siempre recuerde que sobre la actividad de los gobernantes, aun hipotticamente, estn los intereses de las grandes mayoras populares y que la investidura de los titulares de los rganos estatales primarios slo se legitima, dentro de un rgimen democrtico, por provenir de las decisiones de dichas mayoras. As como en las monarquas absolutas la frmula de legitimidad gubernativa del rey expresaba que ste reciba su' poder de Dios -omnis potestas a Deo-:-, en la democracia la legitimidad de las autoridades del Estado procede, al menos en hiptesis o en teora, de la voluntad del pueblo -omnis potestas a populo-, aunque muchas veces en la realidad poltica de ciertos pases que se titulan "democrticos" ocurra todo lo contrario.
C.
Segundo elemento: Origen popular de los titulares de los rganos primarios del. Estado. La representacin poltica
Tradicionalmente se ha sealado como signo caracterstico de la democracia el de que, en el sistema respectivo, el pueblo "se gobierna a s mismo". Se suele afirmar, por tanto, que el gobierno democrtico es un rgimen de "autogobierno popular", aseveracin que, en cuanto al principio que proclama, es verdadera, pues inclusive la acepcin etimolgica del vocablo "democracia" as lo indica. Sin embargo, tal principio, dentro de la normatividad jurdica del Estado, suscita diversas cuestiones que son de indispensable tratamiento para demarcarlo correctamente en su dimensin positiva y dinmica. Surge, en consecuencia, la pregunta primordial de cmo opera ese "autogobierno", sobre todo si se atiende a que en la vida misma del Estado hay por necesidad "gobernantes" y "gobernados", es decir, "detentadores" del poder estatal y "destinatarios" de ese mismo poder, empleando la terminologa no muy pulcra de Loewenstein. La diferenciacin entre ambos tipos de sujetos desvirta lgicamente el mencionado concepto y lo hace realmente impracticable, toda vez que en los Estados, desde que rebasaron los estrechos lmites de la "polis" griega, es imposible que funcione lo que se ha llamado la "democracia directa". Por otra parte, en los sistemas democrticos, el pueblo indispensablemente tiene una participacin en el gobierno, ya que.'sin ella no habra deme-
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cracia; pero cul es esa participacin y qu alcance tiene? Adems, aunque el pueblo es una unidad real asentada permanentemente en un territorio, est integrado por distintos grupos que independientemente de sus condiciones econmicas, sociales y culturales, se subsumen en dos grandes sectores: el de los capacitados jurdicamente para "participar" en el gobierno y el de los que estn privados de esa capacidad. De ah que el pueblo, en su implicacin sociolgica como totalidad humana, no es el pueblo participante, que slo es el "pueblo poltico", segn lo hemos afirmado. Dbese recordar tambin que dentro de este mismo no se forma una "voluntad unnime" en lo que atae a los aspectos en que puede participar en el gobierno, o sea, en el propio "pueblo poltico" hay "mayoras" y "minoras" que tienen "quereres" opuestos y que se traducen en discrepancias de opinin. Estas son las principales cuestiones que suscita el tema que nos proponemos abordar y en cuyo tratamiento la doctrina se ha ocupado profusamente. Al crear el derecho fundamental o Constitucin y al implantarse en l la forma democrtica de gobierno, el pueblo se reserva, mediante una declaracin preceptiva expresa, la potestad de elegir a las personas que transitoriamente encarnen a los rganos primarios del Estado, que generalmente son el ejecutivo y el legislativo, pues aunque los titulares de los rganos judiciales no tengan origen popular, no por esta circunstancia el rgimen respectivo deja de ser democrtico. Ahora bien, esa potestad de eleccin, que puede vaciarse en diferentes formas jurdicas concretas que no viene al caso mencionar y que varan en cada sistema constitucional especfico, no se reconoce comnmente a la totalidad del pueblo, es decir, al pueblo sociolgico como unidad real, sino a determinados grupos, dentro de l, que satisfagan ciertas condiciones previstas jurdicamente. Estos grupos componen lo que hemos denominado el "pueblo poltico", siendo dichas condiciones lo que permite calificar a un sistema de gobierno como democrtico o aristocrtico, pues si se traducen en privilegios de diversa ndole de que slo puede gozar una clase social determinada, se tratar de una aristocracia, y si son susceptibles de satisfacerse por la mayora popular, se estar en presencia de una democracia. La satisfactibilidad mayoritaria de las condiciones jurdicas cuya colmacin da origen al "pueblo poltico" (tambin llamado "cuerpo poltico" o "ciudadana" ), equivale a la igualdad poltica que es un atributo esencial de la democracia, igualdad que suponeun mismo tratamiento por el derecho para quienes se encuentren en la situacin general que ste prevea. Esta situacin, tratndose del pueblo poltico, debe obviamente excluir a los incapaces jurdicos (menores de edad, verbigracia) -o naturales, pues como afirma Emilio Rabasa: "Conceder el ejercicio de un derecho a los incapacitados materialmente para disfrutarlo es, adems de absurdo, atentatorio contra los capacitados. No puede 'permitirse a los ciegos que formen parte del jurado calificador en un certamen de pintura, sin lesionar el derecho de los artistas y de los capacitados para juzgar del arte. Lo que la igualdad exige es .que a nadie se excluya entre los capaces, que a nadie se estorbe la adquisicin de la capacidad; ms an, que se provea a los atrasados de los medios para adquirir Ia cap.~~.~~ que les falta; pero mientras no la tengaa, la:igualdati,exigt;)CQIl.el, ~ o
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mayor imperio, que no se imponga la uniformidad que la suplanta y que la destruye." 714 La igualdad poltica es una especie de igualdad jurdica en general. Esta se traduce en que varias personas, en nmero indeterminado, que se encuentren en una determinada situacin, tengan la posibilidad y capacidad de ser titulares cualitativamente de los mismos derechos y de contraer las mismas obligaciones que emanan de dicha situacin. En otras palabras, la igualdad, desde un punto de vista jurdico, se manifiesta en la posibilidad y capacidad de que varias personas, numricamente indeterminadas, adquieran los derechos y contraigan las obligaciones derivadas de una cierta y determinada situacin en que se encuentran. La igualdad est, pues, demarcada por una situacin determinada; por ende, puede decirse que dicho fenmeno slo tiene lugar en relacin y en vista de un estado particular y definido. Para ilustrar nuestras anteriores apreciaciones, recurramos a la ejemplificacin. El arrendatario, el mutuario, el comerciante, etc., tienen en trminos abstractos una situacin jurdica deterrninada y especfica establecida por el orden de derecho correspondiente. Pues bien, un comerciante, un arrendatario, un mutuario, personalizados, individualizados, gozan de los mismos derechos y responden de las mismas obligaciones que todas aquellas personas que tienen su misma situacin jurdica de comerciantes, arrendatarios o de mutuarios. Por ende, sta constituye el presupuesto, el campo de operacin, del fenmeno de igualdad jurdica, que se revela, repetimos, en la posibilidad y capacidad que tiene una persona individualmente considerada de ser titular de derechos y contraer obligaciones que corresponden a otros sujetos numricamente indeterminados que se encuentran en una misma situacin jurdica. Por exclusin, no puede entablarse una relacin igualitaria entre la posicin concreta que guarde una persona colocada en una situacin jurdica determinada, con la que tiene un individuo perteneciente a otro estado de derecho particular diferente. El criterio que sirve de base para constatar si existe o no igualdad desde un punto de vista jurdico es, pues, la situacin de derecho determinada en que dos o ms personas se hallen. Ahora bien, el individuo, como persona jurdica, es susceptible de ser estimado por el orden de derecho bajo diferentes aspectos. Estas distintas maneras de estimacin del sujeto por el Derecho se establecen por una multitud de factores imputables a relaciones de diversa ndole. As, una persona, que entabla con otra una relacin jurdica a virtud de la cual la energa de esta ltima est bajo la direccin y dependencia de la primera a cambio de una retribucin determinada, ser considerada como patrn en esta situacin especial. Por otra parte, esa misma persona, reputada como propietaria o poseedora jurdica de determinados bienes inmuebles, es susceptible de ser causante del impuesto prediaI respectivo que paga al Estado. Y as sucesivamente, toda persona, segn la ndole de las relaciones jurdicas que haya entablado
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El juicio Ctmstitucionsl. Edici6n 1919, p. 23.
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o con la que se haya formado, goza de diferentes situaciones de derecho determinadas (como patrn, trabajador, causante, etc.). Podemos afirmar, en consecuencia, que la persona jurdica, en su aspecto integral y completo de derecho, es susceptible de colocarse en tantas situaciones jurdicas determinadas como relaciones o actos pueda entablar o realizar. En virtu? de esa multiplicidad de situaciones de derecho determinadas que puede ocupar una persona, sta puede ser objeto de una estimacin igualitaria tambin variada, formulada en atencin a los dems sujetos que estn colocados en un parecido estado. . La existencia de esas diferentes situaciones jurdicas determinadas en que una persona puede hallarse, obedece a un sinfn de factores, elementos y circunstancias (sociales, econmicos, jurdicos, etc.) que el orden jurdico estatal t?ma en cuenta para regular las diversas relaciones que de las primeras se denvan, originndose en esta forma los distintos cuerpos legales, cuyo contenido lo constituye precisamente esa regulacin. Todo ordenamiento, especficamente considerado, tiene como campo o mbito de normacin un con junto de relaciones entre dos o ms personas (numricamente indeterminadas que se encuentren en una determinada situacin jurdica o en dos estados de derecho correlativos ( patrn-trabajador; donante-donatario;; arrendador-arrendatario, etc. ). Pues bien, al imponer un ordenamiento los mismos derechos y las mismas obligaciones a cualquier persona colocada en una determinada situacin jurdica por l regulada, que los que establece para otros sujetos que en sta ~e hallen, surge el fenmeno de igualdad legal. Esta se traduce, por ende, en la . Imputacin que la norma de derecho hace a toda persona de los derechos y obligaciones que son inherentes a una situacin determinada en que sta pueda encontrarse. En sntesis, la igualdad desde un punto de vista jurdico implica la posibilidad o capacidad que tiene una persona de adquirir derechos o contraer obligaciones, cualitativamente, propios de todos aquellos sujetos que se encuentren en su misma situacin jurdica determinada. Por otra parte, fcilmente se deduce de las ideas esbozadas, que el concepto de igualdad jurdica que mediante ellas hemos expuesto, no corresponde al concepto abstracto, deshumanizado e irreal que proclam el liberalllldividualismo. En la vida de ningn pueblo puede existir la igualdad jurdica absoluta entre sus variadsimos componentes, pues la ley jams debe prescindir de las diferentes situaciones generales determinadas que se registran en la realidad social para normarlas diversamente. Este imperativo fue soslayado por el expresado rgimen, ya que, adoptando una postura francamente quimrica o utpica, consider que todos los hombres deban ser iguales ante la ley sin tomar en cuenta las posiciones desiguales en que realmente estn colocados. En suma, la igualdad jurdica debe siempre acatar el principie> que ensea "tratar igualmente a los iguales y desigualmente a los desiguales", el cual, proyectado hacia la vida de las sociedades humanas, genera la justicia social. Es obvio que ese tratamiento debe desembocar en la implantacin jurdica de garantas sociales en favor de los gruJXls o clases econmica y culturalmente
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desvalidos del conglomerado humano para asegurar la libertad de todos y cada uno de sus integrantes en la compleja y variada vida sociaL De ah que la igualdad jurdica, segn nuestra opinin, sea el resultado de un proceso de igualacin socioeconmica que debe suministrar el contenido a la ley para que sta se adece a los diferentes sectores reales que deba regir. Aplicando las anteriores ideas a la z!Jualdad poltica, sta se revela en una situacin jurdica determinada en que un nmero indeterminado de personas se encuentra para participar en el gobierno del Estado. Pero la igualdad poltica, as concebida, no es caracterstica del sistema democrtico, ya que esa situacin determinada puede ser de tal manera estrecha que slo comprenda a grupos reducidos del pueblo y a sus individuos componentes entre los cuales existir, sin embargo, una posicin igualitaria que excluya a los que integren otros grupos. Tal sucede en los regmenes aristocrticos en que dicha situacin, aunque jurdicamente prevista, est configurada por diversas condiciones de variada naturaleza (econmicas, polticas, sociales o culturales) que nicamente den acceso, a ella, a un nmero indeterminado, pero exiguo de personas. Para que exista realmente democracia se requiere indispensablemente que la multicitada situacin. o la igualdad poltica que entraa sea lo ms extensa posible, es decir, que abarque a la gran mayora del pueblo sociolgico para que sta integre el pueblo poltico o ciudadana que puede intervenir en el gobierno. Es inconcuso, por otra parte, que la extensin de la mencionada igualdad, como sostiene Rabasa, no debe convertirla en uniformidad absoluta, sino comprender a todos los nacionales aptos para participar en el gobierno del Estado, ya que no sera "igualitario" que los aptos y los ineptos estuviesen a este respecto en la misma situacin. La aptitud e ineptitud, que equivalen a capacidad e incapacidad correlativamente, originan que en el derecho fundamental o constitucional del Estado se otorgue la calidad de "ciudadanos" a los nacionales que sean naturalmente capaces y hayan rebasado determinada edad para que compongan el pueblo poltico que es parte del pueblo sociolgico. Estimamos que cualquier otra restriccin a esa capacidad que no provenga de alguna de las limitaciones sealadas merma la democracia, llegndose inclusive a instaurar la aristocracia. No sera democrtico un rgimen en que la ciudadana se reservara a los varones, a los que gozaran de cierta posicin econmica, a los que pertenecieran a determinada clase social o a los que tengan un especial grado de cultura. Un pueblo poltico as compuesto sera tan reducido que el sistema en que actuara no merecera el nombre de democracia. Su correcto calificativo sera el de aristocracia, manifestada de diversos modos, entre ellos el de plutocracia o gobierno de los ricos. Ahora bien, ,"cul es la participacin del pueblo poltico o ciudadana en el gobierno democrtico? Ya hemos recordado que el gobierno directo del pueblo, es decir, su autogobierno absoluto, es impracticabzle en el Estado moderno. Rousseau as lo admiti al afirmar: "bien mirado todo, no creo que en adelante le sea posible al soberano (pueblo o nacin) conservar entre nosotros el ejercicio de sus derechos, si la ciudadana no es muy pequea." m "Si en las pemi
Contrato Social. Libro 1II, Cap. XV.
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queas repblicas de la antigedad, como Atenas y Esparta, dice Miguel Lanz Duret.'?" y an en la misma Roma pudo haber el gobierno directo, especialmente en lo que toca al ejercicio de la funcin legislativa, en los Estados modernos, tan complicados y tan llenos de problemas y responsabilidades, no cabe suponer la posibilidad de que el pueblo tenga el espacio adecuado para ejercitar en un momento dado todas las funciones polticas, ni el tiempo necesario para dedicarse a las mismas, puesto que necesita llenar las otras mil funciones de carcter domstico, econmico y social que desempean los ciudadanos actualmente; ni por ltimo, puede tener los conocimientos y la capacidad intelectual bastante para el ejercicio de las difciles funciones gubernamentales. Por lo tanto, en razn de todas esas imposibilidades que presenta el gobierno directo, el pueblo en la actualidad ha sido admitido simplemente a designar representantes, es decir, hombres ilustrados, especializados, dispuestos a consagrar todo su tiempo a las funciones pblicas y que posean a la vez aptitudes suficientes para dirigir los negocios del Estado." La entidad estatal, lo hemos dicho muy insistentemente, es una institucin pblica organizada en el derecho fundamental o Constitucin, es decir, est dotada de rganos que, dentro de su respectivo marco competencial, desempean las funciones en que se desenvuelve el poder pblico. Pero esos rganos, sin personificacin, no pueden ejercerlas, requiriendo necesariamente de una o varias personas fsicas que los encarnen. Estas personas fsicas son sus titulares, llamados funcionarios pblicos. Ahora bien, si en el orden constitucional se prev que la eleccin de los titulares de los rganos primarios del Estado debe provenir del pueblo poltico, o sea, de los ciudadanos, se estar en presencia del segundo elemento que caracteriza al sistema democrtico, siendo dichos rganos, segn lo manifestamos en otra ocasin, generalmente el ejecutivo y el legislativo. En el acto electivo -sufragio- se registra la participacin popular en el citado sistema, pues es la voluntad mayoritaria de la ciudadana la fuente de la encarnacin o personificacin de tales rganos estatales.!" . Hemos subrayado la locucin "voluntad mayoritaria" en virtud de que es Imposible, o al menos inslito,que en la eleccin opere la voluntad unnime dentro del pueblo poltico. Lo comn, y pudiramos decir lo inexcepcional o normal, es que haya discrepancias entre la masa de ciudadanos en cuanto a la designacin de una persona o de varias para qcupar un cargo pblico, ya que cada e.lector tiene su propia opinin sobre los candidatos propuestos, la cual, inclusive, puede dejar de emitirse, pudiendo darse el caso de que los sufragantes representen un nmero reducido en proporcin al de la ciudadana. "Pero aun dentro de esa minora cvicamente activa, dice Tena Ramrez, no es posible siempre -casi nunca es posible- obtener la adecuacin ntegra entre
Derecho Constitucional Mexicano. Edici6n 1936, p. 51. Con referencia a Mxico, su orden constitucional establece el elemento democrtico a que aludimos, pues segn la Ley Fundamental de 1917 los titulares de los rganos primarios ~el Estado en lo que a las funciones legislativas y administrativas concierne, comojon los senaores y diputados federales y Presidente de la Repblica, provienen del la elecci6n popular mayoritaria directa en los trminos de los artculos 52, 54, 56 Y 81 que oportunamente comentaremos en esta misma obra.
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el 'querer hacer' de cada uno y el 'deber hacer' de todos, pues para que as su~ diera se necesitara la unanimidad de voluntades individuales. A falta de unarumidad, la democracia admite como expresin de la voluntad general la volunta;d de la mayora .. '.", agregando ms adelante: "A nuestro entender, la democracia se justifica y. se practica ntegramente en cuanto proporciona oportunidad igual a todos para externar libremente su voluntad. Dar satisfaccin igual a cada uno cuando el satisfactor tiene que ser nico y cada quien lo quiere distinto, es lo que no. puede hacer la democracia ni ningn sistema. El compromiso previo, implcito en todo evento democrtico, d~que los disidentes habrn de someterse al criterio de los ms, siempre y cuando aqullos y stos sean escuchados por igual, es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la autodominacin; la dominacin de la mayora, aceptada de antemano a condicin de ser discutida con libertad, es cabalmente una autodominacin. Por lo dems, hay dos razones de orden prctico por las que debe prevalecer como 'decisin la voluntad de la mayora. En primer lugar, es la mayora la que generalmente tiene la fuerza, y ya sabemos que la autoridad sin la fuerza es una facultad abstracta; por lo tanto, la decisin debe corresponder a .quien pueda imponerla. En segundo lugar, es la mayora el nico intrprete posible (aunque no infalible) de lo que es conveniente y justo para la colectividad; cuando se discute lo adecuado y justo de una medida que se va aplicar a todos, es natural que la opinin de la mayora de los afectados sea la que se tome en cuenta." 718 Por su parte, el mismo Rousseau, que tan celoso se mostr en sostener la indivisibilidad de la soberana, y por ende, en no admitir su fraccionamiento, se ve obligado a convenir en que la voluntad mayoritaria debe prevalecer sobre la voluntad minoritaria. "Slo existe, dice, una ley que, por su naturaleza, exija un consentimiento unnime: es el pacto social. Fuera de este contrato primitivo, la voz del mayor nmero obliga siempre a los dems; es una consecuencia del contrato mismo", 719 de lo que se concluye que la voluntad general no es la unnime, sino que se resume en la mayoritaria, y a este respecto agrega: "El ciudadano consiente en todas las leyes, incluso en aquellas que se hacen a pesar suyo. Cuando se propone una ley a la asamblea del pueblo, lo que se pregunta a los ciudadanos no es precisamente si aprueban o rechazan la proposicin, sino si dicha proposicin es o no conforme a la voluntad general, que es la suya: cada uno de ellos, al emitir su sufragio, da su parecer a este respecto; y del cmputo de los votos se obtiene la deduccin de la voluntad general. As, cuando prevalece el parecer contrario al mo, esto no prueba que yo estaba equivocado, y lo que yo estimaba como voluntad general, no lo era en realidad.l'P" A nuestro entender, la eleccin mayoritaria de los titulares de los rganos primarios del Estado se explica plenamente desde un punto de vista jurdico con independencia de los motivos prcticos que la apoyan. Esa eleccin es un acto formalmente jurdico, pero de contenido poltico. Como tal, se prev en el ordenamiento constitucional que puede disponer directamente que quede consumado con validez por la mayora de los sufragios de los ciudadanos o remitir esta disposicin a la legislacin secundaria. En uno y otro caso hay un status jurdico que determina la prevalencia de la voluntad mayoritaria sobre la
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Derecho Constitucional Mexicano, pp, 97, 98, 102 Y lOS. Contrato Social. Libro IV, Cap. 11. Ibid.
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,,:oluntad o voluntades minoritarias, de tal manera que, a pesar de que el sentido de una y de otras sea opuesto en lo que concierne a la eleccin misma, de parte de las minoras existe una sumisin previa a la decisin de la mayora de sufragantes sealados por el derecho, sealamiento que no puede dejar de establecerse, pues sin l la intervencin popular en el proceso electoral sera imposible, toda vez que la eleccin no podra lograrse por unanimidad. La eleccin popular mayoritaria, que puede ser directa o indirecta segn en cada rgimen poltico lo disponga su orden jurdico, confiere al elegido o a los e~egidos la investidura inherente al rgano del Estado de que se trate, es deCIr, los convierte en titulares individuales o colectivos de dicho rgano, capacitndolos para desempear las funciones pblicas que a ste competan. Se dice que desde este momento el titular o los titulares colegiados, segn sucede respectivamente en el caso del ejecutivo unipersonal y en el de los cuerpos asambleas legislativas, ejercen las funciones correspondientes al cargo o a los cargos para el que o los que fueron electos, en representacin del pueblo, que es el supuesto de las democracias representativas o "democracias gobernadas" como las llama Burdeaui"' Se afirma que los titulares de un rgano estatal no ~ctan per-se, sino en nombre del pueblo todo, no en el de los que mayoritanamente los hubieren elegido. "En su acepcin poltica, que es tambin su acepcin corriente y vulgar, dice Lanz Duret repitiendo las expresiones de Carr de Malberg, el trmino rgimen representativo designa de una manera ya hoy de tradicin, un sistema constitucional en el cual el pueblo se gobierna por medio de sus elegidos, en oposicin, sea al rgimen de despotismo, en el que el pueblo no tiene ninguna accin sobre sus gobernantes, sea al rgimen de gobierno directo, en el que los ciudadanos se gobiernan por s mismos."722 "El rgimen representativo, sostiene por su parte el autor francs mencionado, implica, pues, cierta participacin de los ciudadanos en la gestin de la cosa pblica, participacin que se ejerce bajo la forma y en la medida del electorado. El rgimen implica adems cierta solidaridad o armenia entre elegidos y, electores; a los elegidos se les nombra slo por un tiempo limitado, y estn obligados a volver, en intervalos bastante cortos, ante sus electores para hacerse reelegir; lo que, naturalmente, slo conseguirn si se han mantenido, durante ese tiempo, de acuerdo con sus electores. Finalmente, el rgimen representativo implica que las asambleas elegidas tendrn una poderosa influencia en la direccin de los asuntos del pas. No slo hacen las leyes, de las que depende, entre otras cosas, la accin administrativa, sino que tambin tienen la votacin del impuesto, lo que coloca a la autoridad gubernamental bajo su dependencia, y adems se hallan directamente asociadas a los actos de gobierno ms importantes, no pudiendo hacerse stos sino mediante su autorizacin."723
La representacin poltica fue negada por Rousseau, quien para apoyar su tesis manifestaba: "El soberano puede decir: 'Quiero actualmente lo que quiere tal o cual hombre'; pero no puede decir: 'Lo que este hombre quiera maana,
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Op. cit., tomo IV, pp. 442 Y ss. Op. ait., p. 49. Teora General del Estado, pp. 916 Y 917.
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yo lo querr tambin', pues sera absurdo que la voluntad se encadenara para el futuro. As, si el pueblo promete simplemente obedecer, se disuelve por este acto, pierde su cualidad de pueblo; en el momento en que existe un amo, ya no hay soberano." 724 Para Juan Jacobo, "los diputados del pueblo no pueden ser sus representantes: slo son sus comisarios". 725 Por otra parte, cierta corriente doctrinal, a la que Duguit no es extrao, ha pretendido explicar la representacin poltica como proveniente de un mandato. Carr de Malberg, fundndose razones claras e inobjetables, rechaza enfticamente esta idea, permitindonos transcribir las consideraciones en que las expresa, pues mediante los argumentos que esgrime queda despejado el equvoco en que se suele incurrir, al estimar a los titulares de los rganos del Estado, y especialmente a los legisladores, como "mandatarios del pueblo".
en
"Es fcilmente explicable, dice, que esta creencia en el mandato representativo haya podido arraigar en el espritu popular, pues la masa del pblico. ~e atiende a las apariencias. Ahora bien, a primera vista parece muy natural admitir que el diputado, ya que es el elegido de los ciudadanos, tambin de ellos recibe su poder, y por consiguiente, parece lgico basar el rgimen representativo en una delegacin de poder que se opera entre los electores y los elegidos. Y sin embargo, esta teora debe rechazarse totalmente. Sin hablar de sus graves inconvenientes polticos, ocasionados por el hecho de que implica una subordinacin ilimitada del elegido a sus electores, y colocndose puramente en el terreno propiodela ciencia del derecho, se observa que, desde el punto de vista jurdico, suscita obJeciones perentorias. Estas objeciones provienen del hecho de que en el supuesto mandato legislativo no se encuentra ninguno de los elementos constitutivos del mandato ordinario, as como ninguno de sus caracteres especficos. En cuanto se entra en el examen de la relacin que se establece entre electores y elegidos, no hay ms remedio que sealar, en efecto, cuatro .diferencias primordiales en!re la situacin del diputado y la de un mandatario, diferencias que han sido senaladas especficamente por Orlando. a) Ante todo, para que pueda consider~rse al diputado como un mandatario, sera necesario que representara exclUSIvamente al colegio electoral que lo nombr. Un mandato, como en principio ~O?o acuerdo contractual, slo puede producir efectos entre las partes que intervInIeron en el contrato y que trataron juntas... El diputado moderno, lo mismo qu~ el diputado del antiguo rgimen, slo recibi poderes de su propio colegio. SI representa, pues, a todo el pas, esto no puede realizarse en calidad de mandatario. Este solo argumento basta ya para probar que la idea de mandato no puede conciliarse con los principios del rgimen representativoactuaI. b) Una segunda diferencia radical entre el representante electivo y el mandatario de derecho privado se infiere del hecho de que, segn los principios que rigen el mandato ordinario, ste, por su esencia misma, es siempre revocable a voluntad del mandante. Incluso cuando el mandato ha sido otorgado por un tiempo liI?ita?O, el mandante conserva el derecho de revocarlo antes de que llegue el trill10 0 convenido. En el rgimen representativo, por elcontrario, y a diferencia de lo que ocurre en pases de democracia directa como ciertos cantones suizos, donde el pueblo tiene el poder de disolver la asamblea legislativa, en ningn caso pue724
1211
Contrato Social. Libro LL. Cap. I. Ibid., libro IJI. Cap. XV.
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den los electores revocar a su diputado antes de la expiracin normal de la legislatura; ni siquiera podran revocarlo fundndose en sus faltas. e) Un tercer signo esencial del mandato, considerado en cuanto a sus defectos, consiste en que el mandatario es responsable, con relacin al mandante, de la manera como lleve a efecto la misin que asumi; y por consiguiente, tiene la obligacin de rendir cuentas de su gestin ante el mandante. En la esfera de la representacin de derecho pblico no existe nada parecido, pues el diputado no es responsable, ante sus electores, de su conducta poltica, ni de sus discursos, ni de sus votos. No queda obligado jurdicamente a rendir cuenta alguna ante sus electores. d) A todas estas diferencias se agrega la ltima, de una importancia muy especial. En todos los casos de mandato propiamente dicho, al ser instituido el mandatario por voluntad del mandante, no tiene, por lo mismo, ms poderes que aquellos que le confiere su mandato. Sin duda, depende del mandante confiar al mandatario una procuracin que se extienda ilimitadamente a todos sus asuntos o, por el contrario, que quede limitada a algunos asuntos especiales. Pero de todos modos, bien sea el mandato general o particular, constituye un principio absoluto que el mandante es dueo de su mandato, en el sentido de que tiene derecho a dictar al mandatario sus instrucciones respecto a la manera como entiende que ste ha de actuar. El mandatario se encuentra, pues, ligado por los trminos del mandato; y est obligado a seguir las rdenes del mandante. Por consiguiente, todo aquello que pudiera realizar fuera de sus poderes o en contra de sus instrucciones, sera nulo con respecto al mandante, el cual no puede obligarse por actos que no ha autorizado. As, si el diputado es un mandatario, de ello hay que deducir que los electores podrn limitar sus poderes a su antojo, en el momento de la eleccin; podrn tambin indicarle un programa poltico, trazarle una lnea de conducta; en resumen, imponerle rdenes precisas y obligatorias. El diputado, por lo tanto, se limitara a traer a la asamblea los votos que le hubieren sido dictados previamente por sus electores mandantes. Si votara contra las prescripciones de sus comitentes, su voto no tendra efecto respecto a ellos, y no quedaran ligados por la decisin de la asamblea. En una palabra, si el diputado es un mandatario, queda sometido necesariamente, como tal, al rgimen del mandato imperativo. .. Se puede ver por estos diversos rasgos cules son los caracteres de la funcin del diputado. El diputado no realiza un mandato que 10 encadene, sino que ejerce una funcin libre. No expresa la voluntad de sus electores, sino que se decide por s mismo y bajo su propia apreciacin. No habla ni vota en nombre y de parte de sus electores, sino que forma su opinin y emite su sufragio segn su conciencia y sus opiniones personales. En una palabra, es independiente con respecto a sus electores. Desde todos estos puntos de vista, existe una absoluta divergencia entre la representacin de derecho pblico y el sistema del-mandato; pues los elementos esenciales del mandato, aquellos que, por su definicin misma, son indispensables para la realizacin de este contrato, faltan todos en la representacin de derecho pblico. Por lo tanto, cmo pretender establecer una semejanza, incluso nicamente una analoga, entre la situacin del diputado y la del mandatario? La verdad es que, entre la idea de la representacin en el sentido que tiene sta en derecho pblico y la de mandato, existe una absoluta incompatibilidad, que excluye t~a clase de aproximacin entre ellas. Se desprende de esto, dice Esmein, que la expansin usual de mandato legislativo, en todos respectos es incorrecta e inexacta, es una expresin poco feliz de la que hay que abstenerse. La. D(Ij$ma palabra 'representaci6n' debe entenderse, en esta materia, con cierta prudencia.
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De todos modos, si los elegidos son representantes, no representan a sus electores."726 A todas las consideraciones de Carr de Malberg slo quisiramos aadir la que brevemente vamos a exponer para corroborar la idea de que los titulares de los rganos del Estado, y entre ellos los electos por la voluntad mayoritaria del pueblo, no son mandatarios de ste ni de sus electores, y que su denominacin como tales encierra un despropsito jurdico. En la relacin entre mandante y mandatario ste acta por instrucciones expresas de aqul o, al menos, con su autorizacin general para desempear una conducta dentro de una esfera predeterminada por el que confiere el mandato. Ahora bien, al elegirse a un funcionario pblico, los electores no lo instruyen ni lo autorizan para actuar. Tampoco le trasmiten poderes o facultades, pues estos poderes y estar facultades estn previstos en el orden jurdico como mbitos competenciales. Las funciones del llamado "mandatario poltico" estn prefijadas por el derecho al sealar ste la competencia para el rgano del Estado que el funcionario personifica. La eleccin de los titulares de los rganos estatales no es sino un acto-condicin para que encarnen a stos en el ejercicio de las funciones que tienen consignadas jurdicamente dentro de su correspondiente mbito cornpetencial, Los electores no trasmiten nada al elegido, ni ste queda sujeto o subordinado a su voluntad, sino a la de la ley. La ciudadana designa a los funcionarios pblicos de eleccin popular, pero no les otorga ninguna facultad, ya que sta proviene del derecho fundamental -constitucional- o secundario -legal-o De ah que el funcionario electo slo debe obedecer al derecho y actuar conforme a l, obligaciones estas que proclaman el principio de legalidad en sentido lato. No hay, pues, entre electores y elegidos ninguna vinculacin de mandato ni tampoco una representacin de aqullos por st~. La representacin es figurativamente de todo el pueblo sociolgico y no nicamente del pueblo poltico y ni siquiera del grupo que dentro de l haya realizado mayoritariamente la eleccin. A nuestro entender, slo as debe conceptuarse la democracia representativa que en muchas ocasiones es una mera ficcin y que no corresponde a la realidad por el desajuste entre los "representantes" y la nacin "representada" o importantes sectores de ella. Con razn afirma Tena Ramirez que cea menudo la representacin legal no coincide con la representacin real, lo que se traduce en un desacuerdo entre el gobernante y la opinin pblica, el cual no tiene otro correctivo en los paseS de alta cultura democrtica que la apelacin directa al pueblo, mediante el plebiscito, el referendum o la disolucin del parlamento. Pero cuando la mayoria real y efectiva, prevalida de su fuerza, abusa de las minoras, o cuando los gobernantes, con el pretexto de interpretar la voluntad mayoritaria, defraud~ sistemticamente el sentir popular, la democracia es un fracaso. Y es que ese Sl5tema presupone en los gobernantes y en los gobernados, en todos los que ~e algn modo intervienen en las funciones pblicas, un respeto sumo por la opinin ajena y una buena fe diflciles de guardar".m
728 727
D.,..eho COJUtittuiofUll Muit:tmD. Edicin 1968, pp. 104 Y 105.
oi.
eit., pp_ 924 a 929.
525
D.
Tercer elemento: Control popular sobre la actuacin de los rganos del Estado
Dentro de un sistema democrtico, la ciudadana debe estar en contacto permanente con los gobernantes, ejerciendo sobre stos una especie de "control" poltico respecto de su conducta. En una autntica democracia, el pueblo jams debe permanecer indiferente ante la actuacin de los titulares de los rganos del Estado. Debe ser un "fiscalizador" o "vigilante" de esta actuacin. Su participacin en la buena marcha del gobierno no debe contraerse a la mera eleccin peridica de los titulares de los rganos estatales primarios y dejar que stos se comporten segn su arbitrio, desplegando muchas veces una conducta contraria al orden jurdico y al bienestar general, postergando el cumplimiento de su deber como funcionarios pblicos a la satisfaccin de sus intereses personales, a su ambicin o a su codicia. Sin esa fiscalizacin o vigilancia constante, la democracia sera una simple mascarada carente de contenido dinmico, que es una de sus notas esenciales. El gobernante no debe ser el amo de los gobernados, sino su servidor, y esta calidad, caracterstica de Un sistema democrtico, no existira si el pueblo se redujera a elegirlo sin vigilarlo durante su gestin pblica, pues como deca Rousseau, refirindose al pueblo ingls, que ste "cree ser libre, pero se equivoca totalmente; slo lo es durante la eleccin de los miembros del parlamento: en cuanto son elegidos, el pueblo es un esclavo, el pueblo no es nada'I.?" El control popular a que nos referimos es para [ellinek una "garanta del Derecho Pblico" del Estado que slo puede operar en una democracia. Segn el ilustre profesor de Heidelberg, ese control se ejerce por distintos medios jurdicos y polticos, tales como la acusacin del funcionario, la responsabilidad civil de ste frente al gobernado en particular por los hechos ilcitos que cometa en su detrimento durante sus funciones, la libertad de expresin en sus diversas manifestaciones y la actuacin de los partidos polticos, entre otr08. 1211
a)
La libertad
El control popular a que hemos aludido y que segn Burdeau peculiariza lo que llama "democracia gobernada", se traduce en diferentes actos, permitidos por el orden jurdico, que expresan lo que se llama libertad poltica y que es una especie de libertad en general que todo rgimen democrtico debe reconocer en favor de los gobernados, ya que sin ella ste no existiria.P" Slo con
op. cit., libro Hl, Cap. XV. Cfr. Teoria Gmeral del Est4l10. Cap. XXII. 180 Ya Aristteles sostena que la democ:racia slo existe "cuando una mayora de ciudadanos libres y pobres ejerce la soberala, y la oligarqu1a, a su vez, cuando la ejerce una lDinorla de ricos y noblea" (La /loUtic". Libro IV. Cap. 111).) Por su parte, Lirl4res Qui,U",." irma que: fiLa democracia es un sistema poUtice que supone esencialmente la divenidad de CJPiniones; 6niNIOW:ntie en la dictadura es concebible una absoluta coincidencia del perlI8mien128
129
1 . . lo de .... loo
cladod_ bolo la . ffaeiotUd. p. 589).
do! """'" deop6Q<o" ( T - Hf_ C."m.
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libertad jurdicamente garantizada, el pueblo puede ejercitar el control de. que hemos hablado sin temor a las represalias de los gobernantes que SOn Signos de dictadura. Pero esa libertad genrica, y obviamente la libertad poltica, debe demarcarse convenientemente por el derecho para compatibilizada con el orden social, en una adecuada correspondencia a efecto de impedir que, mediante su ejercicio irrestricto que la convierte en libertinaje, se provoque la anarqua y el caos dentro de la vida del Estado, sin que, por otra parte, se la deba restringir a tal extremo que se la desvirte y el rgimen democrtico se elimine. , La libertad social, que es la que interesa jurdicamente, se externa en una potestad genrica de actuar, real y trascendentemente, de la persona humana, actuacin que implica, en sntesis, la consecucin objetiva de fines vitales del individuo y la realizacin prctica de los medios idneos para su obtencin. Pues bien, ese actuar genrico de la persona, esa libertad abstracta del sujeto, se puede desplegar especficamente de diferentes maneras y en diversos mbitos o terrenos. Cuando la actuacin libre humana se ejerce en una determinada rbita y bajo una forma particular, se tiene a la libertad especfica. Esta es, en consecuencia, una derivacin de la libertad social genrica que se ejercita bajo ciertas formas y en una esfera determinada (libertad de expresin de pensamiento, de trabajo, de comercio, de imprenta, etc.). En otras pa1abr~, las libertades especficas constituyen aspectos de la libertad genrica del indIviduo, o sea, modos o maneras especiales de actuar. La libertad social, traducida en la potestad del sujeto para realizar sus fines vitales mediante el juego de los medios idneos por l seleccionados, y la cual determina su actuacin objetiva, no es absoluta, esto es, no est exenta de restricciones o limitaciones. Estas tienen su razn de ser en la vida social misma. En efecto, la convivencia humana sera un caos si no existiera un principio de orden. Si a cada miembro de la sociedad le fuera dable actuar en forma ilimitada, la vida social se destruira a virtud de los constantes choques o pugnas que surgiran entre dos o ms sujetos. En la pretensin de hacer prevalecer sus intereses propios sobre los de los dems, bajo el deseo de' tener primaca sobre sus semejantes, el individuo aniquilara al rgimen de convivencia. Este, por tal motivo, debe implicar limitaciones a la actividad de sus componentes. La libertad objetiva, como ilimitada y absoluta actuacin, slo puede tener lugar en el hipottico "estado de naturaleza" de que hablara Rousseau, donde cada hombre, por el hecho de vivir aislado de sus congneres, desempea su conducta sin restricciones, de acuerdo con la capacidad de sus fuerzas naturales. El principio de orden, sobre el que se basa toda sociedad, toda convivencia humana, implica necesariamente limitaciones a la actividad objetiva del sujeto; por ende, ste estar impedido para desarrollar cualquier acto que engendre conflictos dentro de la vida socal.l'" Las limitaciones o restricciones impuestas
781 Al abordar este mismo t6pico,Kelsen afinna: 'La libertad que resulta posible dentro de la sociedad y,especialmente, dentro del Estado; no. puede ser libertad de todo vinculo, sino libertad en relacin a una especie particullU' de vnculos, El problema de la libertad pol1tica es ste: cmo ea posible encontrarle sujeto a un- orden social., pel'DWlCer libre? Ro1JllCllW ha formulado as! la pregunta a que la democracia da respuesta. Un sbdito .poUtiea........
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por el orden y armona sociales a la actividad de cada quien, se establecen por el Derecho, el cual, por esta causa, se convierte en la condicin indispensable sine qua non, de toda sociedad humana. Por eso el aforismo sociolgico que expresa: ubi homines, societas; ubi societas, jus, es de validez apodctica, en el sentido de implicar, en primer lugar, la ndole eminentemente sociable de~ ser humano y, en segundo trmino, la imprescindible necesidad del orden Jurdico, bien sea consuetudinario. o escrito, para que una sociedad exista y subsista. Claro est que el orden de derecho es el factor que fija las limitaciones a la libertad social del hombre desde un punto de vista deontolgico, ya que en la realidad histrica no faltan ni han faltado casos en que aqullas son impuestas no jurdicamente, sino por la voluntad autocrtica del gobernante. Las limitaciones o restricciones a la libertad social del hombre que establece el orden jurdico tienen diversas causas. En los regmenes netamente individualistas que se crearon a raz de la Revolucin francesa, la libertad humana no poda ejercerse sino cuando su desempeo no perjudicaba o daaba a otra persona. El inters particular, como posible objeto de vulneracin de una desenfrenada libertad individual, era, pues, la barrera que a sta se opona. La Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano claramente consignaba este criterio de limitacin a la libertad en su artculo V, que dispona: "La libertad consiste en poder hacer todo lo que no dae a otro.. Be aqu que el ejercicio de los derechos naturales del hombre no tenga ms limitaciones que las que aseguren a los otros miembros de la sociedad el goce de esos mismos derechos: estos lmites no pueden determinarse ms que por la ley." Por tanto, como se puede colegir de la anterior transcripcin, dentro del ms estricto individualismo, las nicas limitaciones jurdicas a la libertad del hombre obedecan a una sola circunstancia, a saber: cuando se causaran, mediante su ejercicio, daos a un inters privado. El criterio que sirvi de fundamento a las limitaciones de la libertad se transform y ampli con el tiempo. Entonces, la simple produccin de un dao a un particular ya no era el nico ni el ms importante dique al desarrollo abusivo de la potestad libertaria. El Estado, como realidad poltica y social, podra ser tambin vulnerado por un desenfrenado ejercicio de la libertad. Fue as como, al lado del factor limitativo ya mencionado, se declar que la libertad del individuo debera restringirse en aquellos casos en que su ejerciciosignificara un ataque o vulneracin al inters estatal o inters social. Junto a la limitacin de la libertad en aras del inters particular, se consagr la restriccin a la misma en beneficio del Estado o de la sociedad. Ahora bien, cundo existe ese inters social o estatal como criterio limitativo de la libertad del individuo? Esta es una cuestin que no es posible resollibre en la medida en que su voluntad individual se encuentra en armonia con la voluntad 'colectiva' (o 'general') expresada en el orden social. Esa armona entre la voluntad 'colectiva' y la voluntad individual solamente queda garantizada cuando el orden social es creado por los individuos sujetos al propio orden. El orden social significa la determinacin de la voluntad del individuo. La libertadpoUtica, esto es, la libertad bajo un orden social, es autodeterminaci6n del individuo.po.r par.ticipaci6n en la creaci6n. del orden social. La liberta.d implcita en 19 q~. U~os Ji~rtad poltica es en, -el fondo autonoma." (T,0ri4 Gen.",z dd Derecho y del Emdo,. pp. 299 y 300.) . . .:~. . .
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ver a priori; es menester tomar en consideracin para tal efecto cada caso concreto que se presente, o mejor dicho, cada libertad especfica de que se trate. Este es el mtodo que generalmente adoptan las constituciones en el establecimiento de las limitaciones a la libertad humana, o sea, el consistente en consignar stas en relacin con cada libertad especfica que reconozcan. Es ms, por lo general, ni la Ley Fundamental ni las leyes orgnicas de garantas indican en qu casos se est en presencia de un inters social, estatal, pblico, general, etctera, para limitar las diversas libertades especificas; en la mayora de las veces se concretan los ordenamientos jurdicos a mencionar simplemente el inters del Estado \o de la sociedad como dique a la libertad humana en sus distintas y correspondientes manifestaciones. Por consiguiente, toca a la jurisdiccin o a la administracin establecer en cada caso concreto cundo se vulnera el inters social o estatal por el desarrollo de una determinada libertad especfica. No obstante, podemos afirmar que, si no se quiere degenerar en la absorcin del individuo por el Estado, como acontece en los regmenes totalitarios, las limitaciones a la libertad en presencia del inters social o estatal, por un lado, deben estar plenamente justificadas, y por el otro, ser de tal naturaleza que no impliquen la negacin de la potestad humana que se pretende restringir. En sntesis, la libertad social u objetiva del hombre se revela como la potestad consistente en realizar trascendentemente los fines que l mismo se forja por conducto de los medios idneos que su arbitrio le sugiere, que es en lo que estriba su actuacin externa, la cual slo debe tener las restricciones que establezca la ley en aras de un inters social o estatal o de uno privado. El reconocimiento por el orden jurdico de todas las libertades especficas y su ereccin en derechos pblicos subjetivos del gobernado es un signo que distingue a la democracia de los regmenes totalitarios o autocrticos. Entre ellas, segn lo dijimos precedentemente, hay algunas que se vinculan por modo directo al control popular sobre la actuacin de los titulares de los rganos del Estado, ya que mediante su ejercicio este control se efecta. Nos referimos a las libertades jurdicas de contenido poltico o que puedan enfocarse hacia objetivos polticos. Destacadamente deben sealarse la de imprenta, la de expresin del pensamiento, la que entraa el llamado derecho de peticin a las autoridades, la de reunin y asociacin y la de realizar manifestaciones pblicas?" Todas ellas, dentro de la demarcacin social inherente a la libertad genrica, tema este que brevemente tratamos en lneas anteriores, son susceptibles de dirigirse hacia el desempeo de ese control, cuando, verbigracia, se censuran los actos y las decisiones de los funcionarios pblicos, cuando s plantean problemas sociales de diferente ndole, cuando se procura que las autoridades del Estado lo resuelvan, cuando se propugne la superacin de las condiciones vitales del pueblo o de sus grupos mayoritarios, incluso mediante lo que suele llamarse el "cambio de estructuras", etc. La obligacin que frente a tales lber18,2 De estas libertades esJ>eclficas tratamos en nuestra obra Las Garant{as Individual.s, capitulo quinto, a cuyas consideraciones nos remitimos.
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tades asumen los titulares de los rganos estatales dentro de un rgimen verdaderamente democrtico que no se escude con falsa dentro de este nombre, consiste no slo en respetarlas, sino tambin en atender las pretensiones que a travs de su desempeo persiguen quienes las ejercen en el marco jurdico que las reconoce, para que de esta manera se entable una permanente comunicacin o "dilogo" entre gobernantes y gobernados, ya que slo en los sistemas autocrticos y totalitarios, de cualquier ideologa que sean, a stos incumbe "obedecer y callar". El dilogo, que es un intercambio alternativo de ideas, necesariamente debe desenvolverse en un ambiente pacfico, comprensivo y respetuoso. Consiste no slo, como bien se sabe, en escuchar pasivamente, sino en ponderar las consideraciones que el interlocutor formula sobre algn tema y en emitir las propias opiniones. Por tanto, el dilogo, como signo del rgimen democrtico, no debe estribar simplemente en que los gobernados hagan peticiones, presenten sus protestas o realicen manifestaciones pblicas de cualquier ndole, sino en que los gobernantes los escuchen y traten con ellos las cuestiones, puntos o problemas sobre los que aqullos versen. La complejidad de la vida colectiva contempornea, provocada por su vastsima problemtica en perpetuo acrecentamiento, imposibilita a los titulares de los rganos directivos del Estado para gobernar atingentemente al pueblo sin la imprescindible informacin que deben recibir de los diferentes sectores comunitarios donde diversificadamente incide dicha problemtica. Esa informacin, que constituye el objeto primordial del dilogo poltico, es una de las bases sobre las que descansa todo gobierno democrtico y requiere un alto grado de politizacin y civismo en los detentadores y destinatarios del poder pblico. Ahora bien, es evidente que en el Estado moderno, el dilogo no puede entablarse en un gora o plaza pblica como suceda en las antiguas polis griegas, sino a travs de distintos medios que las circunstancias de cada pas exijan y propicien; pero independientemente de su variabilidad, lo cierto es que no puede vivirse con autenticidad dentro de una democracia sin la permanente comunicacin entre gobernantes y gobernados, ya que la vida democrtica radica no en la mera consagracin constitucional de sus principios y modalidades, sino en su cotidiana prctica, en su continuado dinamismo, que no debe contraerse al solo acto peridico de la eleccin de los funcionarios pblicos. As, Andr Hauriou se refiere a lo que podramos llamar "dilogo institucionalizado" que es un rasgo caracterstico del constitucionalismo occidental, segn afirma. Ese dilogo lo impone la representacin politica entre los electores y los funcionarios elegidos; deriva del sistema pluripartidista, ya que, sostiene, "en los pases del partido nico la vida poltica se desenvuelve, no bajo el signo del dilogo, sino del monlogo"; se registra en las asambleas deliberantes y lo auspicia la separacin de poderes, particularmente entre el ejecutivo y el Iegislativo.7 33
7$3 Droit Constitutionnel et InstitutionsPolitiques, pp. 54 Y 55. Edici6n 1968. Cfr. la misma obra (pp. 71 Y 72), traducida al castellano por Jos Antonio Gonzlez Casanova, catedrtico de la Universidad de Barcelona. Ediciones ArieJ. 1971.
,,~
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b)
Los partidos polticos
1. Ideas generales
El ejercicio de la libertad de asociacin origina la formacin de los partidos polticos, cuya existencia y funcionamiento es otra de las caractersticas de la forma democrtica de gobierno. Representan corrientes de opinin de la ciudadana sobre la problemtica general de un pueblo y confrontan, valorizan y censuran la conducta, de los titulares de los rganos del Estado. La vida democrtica no puede desarrollarse sin dichos partidos, los cuales, cuando son "de oposicin", representan un equilibrio entre los gobernantes y los gobernados, o sea, fungen como controles del gobierno. Si se toma en cuenta que la eleccin de un funcionario obedece a la voluntad mayoritaria del "pueblo poltico" o cuerpo electoral segn dijimos, los partidos son las entidades a travs de las que las minoras ciudadanas intervienen en la cosa pblica, y esta' intervencin, que se manifiesta de variadas maneras que reconocen como fundamento la libertad de expresin eidtica, puede llegar a ser un freno o contrapeso a la actividad gubernamental. Es ms, los titulares de los rganos estatales, al menos los primarios, surgen generalmente de un partido poltico, cuyos principios, programas y normas de accin poltica, social, econmica y cultural ponen en prctica con motivo del desempeo de las funciones pblicas que el .cargo respectivo les encomienda. El partido poltico, por ende, es el laboratorio donde se formulan las directrices de un gobierno, cuyos funcionarios las desarrollan si, habiendo sido postulados por l, obtienen la mayora de sufragios. Sin los partidos polticos, la vida democrtica estara desorganizada y sujeta a la improvisacin en la eleccin de los referidos titulares. La postulacin de una persona como candidato a un puesto de eleccin popular es fruto de la seleccin que, entre sus miembros, haga un partido, tomando en cuenta un conjunto de calidades que debe reunir para ejercer atingentemente el cargo correspondiente. Desde el punto de vista meramente electoral, el partido poltico es un ente de seleccin del candidato y el pueblo poltico o ciudadana, un cuerpo de elecci6n del funcionario. La tarea selectiva que tiene a su cargo un partido poltico debe obedecer, a su vez, al proceso democrtico "de abajo a arriba", es decir, a la circunstancia de que la voluntad mayoritaria de su membreca intervenga en la seleccin, ya que de otra manera, o sea, si dicha seleccin proviene de los "jefes" sin que en ella participen todos los componentes de la citada entidad, se degenera en la oligarqua o en el autocratismo dentro del partido de que se trate. Ahora bien, en una verdadera democracia debe haber pluralidad de partidos polticos. El "partido nico" es negativo de este sistema, pues coarta o impide la libertad de asociacin poltica de los ciudadanos que no estn afiliados a l. El partido nico, en el fondo, es el "partido en el gobierno", existiendo entre ste y aqul una identidad que evita el desarrollo democrtico, ya que no es posible la uniformidad de la opinin ciudadana. Si el gobierno "piensa y acta" como lo decide el partido del cual emana, se incide en la demagogia
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poltica; y si el partido "piensa y acta" como lo determina el gobierno, se entroniza la dictadura o la oligarqua, que tienen como trasfondo el "culto a la personalidad" del llamado "jefe de Estado" o de los miembros del grupo que detente el poder. Con toda razn Burdeau sostiene "que la existencia de un partido nico es inconcebible" porque "la libertad liberal (sic) supone una posibilidad de escogitacin" y porque "la tcnica gubernamental es inseparable de la discusin", 734 arguyendo ms adelante que: "Sera seguramente inexacto decir que la democracia gobernada (representativa) es hostil a los partidos; los utiliza, por lo contrario, ampliamente para encuadrar y canalizar la voluntad popular." 735 A su vez, Radbruch, el ilustre filsofo del Derecho, asevera que ". Del Estado que slo reconoce la legalidad de un partido, excluyendo a las dems organizaciones del mismo carcter, el Estado unipartidista, no es nunca un Estado de derecho, como no es una verdadera norma jurdica la ley que slo reconoce derechos humanos a ciertos y determinados hombres". 736 Por otra parte, es de suma importancia distinguir un partido poltico propiamente dicho de una mera "asociacin poltica". Es indiscutible que un partido poltico es una asociacin poltica en sentido lato; pero no toda asociacin poltica debe conceptuarse como partido poltico. La asociacin poltica es generalmente ocasional, de existencia efmera o transitoria, sin tener una ideologa definida ni un programa constructivo de gobierno cuya realizacin propenda a solucionar los problemas nacionales. Se forma acuciada por ideas de tipo personalista de quien lanza una proclama, del que provoca un motn o del que pregona un plan desconociendo a un gobierno dbilmente establecido. En cambio, un partido poltico, por su naturaleza orgnica y funcional, es una asociacin de ciudadanos que presenta diversas caractersticas concurrentes que la distinguen de un simple grupo poltico. Estas caractersticas se manifiestan en los siguientes elementos: el humano, el ideolgico, el programtico y el de permanencia, estructurados coordinadamente en una forma jurdica. El elemento humano es el mismo grupo ciudadano cuyo nmero se debe consignar normativamente atendiendo a la densidad demogrfica para que sea representativo de una importante corriente de opinin pblica y no la mera expresin del sentir y pensar de minoras ridculas, ms inclinadas a la crtica destructiva o a la adulacin que a la labor constructiva. El grupo ciudadano debe formarse en torno a principios ideolgicos fundamentales, en cuya postulacin se contengan las bases para resolver los problemas nacionales, pata satisfacer las necesidades populares, para mejorar las condiciones vitales del pueblo y para realizar sus aspiraciones. Tales bases deben desarrollarse en reglas de actuacin poltica coordinadas en un programa de gobierno adecuadamente planificado, en que se prevean los medios para actualizar los principios ideolgicos que proclame el partido Con vista a los distintos mbitos donde sus finalidades deben conseguirse.
Op, cit., tomo V. p. 591. Ibtd., p. 733. J 73'6 Citado por Antonio G6mez Robl_do en su magn~icamonografa "Meditaci6n sobre 1 a Justicia". p. 165.
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La realizacin de dicho programa de gobierno no debe contraerse a una etapa o periodo poltico determinado, sino asumir un carcter permane~te, pues los objetivos que debe perseguir un partido estn vinculados a la vida misma del pueblo cuyo bienestar se procura y no centrados en el solo propsito de obtener el triunfo electoral de las personas que postule como candidatos. Es inconcuso, por otra parte, que en cualquier rgimen en que imperen los sistemas bipartidistas o pluripartidistas, uno de los partidos polticos es el dominante. Esta preponderancia, que por cierto es normal en todo Estado de gobierno democrtico y no caracterstica de las "sociedades subdesarrolladas" como errneamente lo considera M aurice Duverger, no desvirta la democra., cia, siempre que el partido dominante derive su hegemona sobre el otro o sobre los dems, no de la imposicin violenta, del fraude electoral o de la coaccin gubernamental, sino de su permanente vinculacin a las mayoras populares que le sirven de respaldo y apoyo o, como afirma dicho autor, de su identificacin con el conjunto de la nacin, con sus ideas, con su doctrina y su estilo, agregando que entre los partidos "existe uno que es ms importante que los dems, detentando l solo la mayora absoluta de los escaos parlamentarios, con un amplio margen de seguridad, sin que parezca que esta confortable mayora se le escape antes de mucho tiempo". 737 El estudio de los partidos polticos entraa un importante y trascendental tema que en sustancia no corresponde al Derecho sino a la Ciencia Poltica. Es el tratadista francs que acabamos de citar uno de los que ms se han destacado en el examen de la temtica, problemtica, funcionamiento, teleologa, proyeccin y dems modalidades de dichos partidos. Sera imperdonable que no hicisemos referencia, aunque breve y somera, a las consideraciones sobresalientes que respecto al consabido tema expone Duverger, quien, manejando hbilmente el mtodo inductivo basado en la facticidad y normatividad polticas de diversos pases histricamente dados, formula una construccin eidtica de anlisis y crtica que procuraremos esquematizar a continuacin. (a) Estima a dichos partidos como entidades canalizadoras y sistematizadoras de las corrientes de opinin pblica en un rgimen democrtico, ya que sin ellos "habra slo tendencias vagas, instintivas, variadas, dependientes del temperamento, de la educacin, de las costumbres, de la situacin social, etc.", agregando que no dejan de informar constantemente a dicha opinin, especialmente durante las campaas electorales en las que sus tareas "consisten en definir una plataforma susceptible de atraer al mximo de electores". 738 (b) Considera que en la realidad los partidos, pueden acentuar, atemperar o eliminar los efectos del clsico principio de separacin de poderes, argumentando que estos fenmenos acaecen en vista de la integracin de las asambleas legislativas y del rgano ejecutivo supremo del Estado por individuos pertenecientes al mismo O a diferentes partidos. "Si el mismo partido ocupa al mismo tiempo, dice, la presidencia y la mayora de las dos asambleas,
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ta
Campos y Enrique Gonzlez Pedrero, 1969, pp. 404 Y 405.
SocioloK! Politica.. Edici~:s Are], 1968, pp. 331 Y 332. . Los Partidos Polticos. Ediciones Fondo de Cultura Econ6mi~ Traduccin de Julie-
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borra casi enteramente la separacin constitucional de los poderes", aadiendo que "La diferencia entre el rgimen presidencial y el rgimen parlamentario se esfuma, de hecho, a pesar de su distincin jurdica." Para complementar su pensamiento sobre este punto sostiene que "La estructura interior de los partidos ejerce una influencia fundamental en el grado de separacin o concentracin de los poderes. En un rgimen parlamentario, la cohesin y la disciplina del partido mayoritario refuerza evidentemente la concentracin. Si la unidad de votacin es rigurosa, si las fracciones internas son reducidas a la impotencia o a la obediencia, el Parlamento se convierte en una cmara de registro de las decisiones gubernamentales, que se identifican ellas mismas con las decisiones del partido. Este registro da lugar a un debate muy libre, en que el partido minoritario puede expresar su oposicin: pero sta es platnica. Por lo contrario, si la disciplina de las votaciones es menos estricta, la mayora gubernamental se hace menos segura; el partido en el poder debe tener en cuenta las rivalidades entre sus propias fracciones, que pueden comprometer su posicin parlamentaria; el prestigio de las cmaras se refuerza y la separacin de poderes renace en cierta medida. Todava aqu, el simple cambio de mayora puede modificar la naturaleza del rgimen. En Inglaterra, por ejemplo, la disciplina, la . centralizacin y la cohesin son ms avanzadas en el Partido Laborista que en el Partido Conservador; en consecuencia, la concentracin de poderes es mayor cuando el Labour tiene la mayora, menor cuando lo detentan los conservadores. En el siglo XIX, cuando la armazn de los partidos britnicos era menos fuerte que hoy, la separacin de poderes estaba menos acentuada por el bipartidismo: as se explican las descripciones clsicas del parlamentarismo ingls, rgimen de equilibrio entre el Legislador y el Ejecutivo, sistema de checks and balances, que el desconocimiento de la evolucin de las estructuras de los partidos conserva an hoy. . "En un rgimen presidencial, la organizacin interna de los partidos desempea un papel csi anlogo: pero su influencia es muy variable, segn que el mismo partido rena la Presidencia y la mayora parlamentaria, o que estn separadas. Una armazn fuerte, centralizada y disciplinada suprime evidentemente toda separacin de poderes, en caso de coincidencia entre la Presidencia y la mayora parlamentaria; la agrava, por lo contrario, hasta conducir a conflietos insolubles y a una parlisis del gobierno, en caso de disparidad entre ambos. Por lo contrario, una armazn dbil y descentralizada, que se traduce en la ausencia de unidad de votacin, debilita la concentracin de poderes en el primer caso y hace menos grave su separacin en el segundo."739
( e) Al confrontar la forma democrtica con los partidos polticos concluye Duverger que la organizacin de stos no est de acuerdo con aqulla, pues "su estructura interior. es esencialmente autocrtica y oligrquica: los jefes no SOn realmente designados por los miembros, a pesar de las apariencias, sino C?optados o nombrados por el centro; tienden a formar una qase dirigente, . aislada de los militantes, una casta ms o menos cerrada sobre s misma", observando que "En la medida en que son elegidos, la oligarqua del partido se ampla, pero no se convierte en democracia: porque la eleccin. la hacen los
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Op. rit., pp. 424- Y 4-25.
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miembros que son una minora en relacin con los que dan sus votos al partido en las elecciones generales." 740 , (d) Estima dicho autor, con toda razn, que los partidos polticos son un "puente selectivo" entre el cuerpo electoral o ciudadana y los candidatos a los puestos de eleccin popular. "Antes de ser escogido por sus electores, aseve:~, el diputado es escogido por su partido: los electores no hacen ms que ratificar esta seleccin." 741 En otras palabras, dentro del rgimen de partidos se realiza un acto previo a la eleccin, cual es la nominacin de candidatos que postulan ante los ciudadanos, y si recordamos que, segn el propio Duverger, su organizacin es oligrquica, resulta que la postulacin no proviene de la mayora de sus miembros, sino de sus cuadros dirigentes o de su jefe. Sin embargo, creemos que la nominacin tiene efectos positivos en la eleccin ciudadana de los titulares de los rganos primarios del Estado, pues dada la complejidad de la vida pblica contempornea, que se desenvuelve en una prolija diversidad de fenmenos econmicos, sociales y culturales que presentan, a su vez, una exuberante problemtica, surge la imperiosa necesidad de que los gobernantes tengan los conocimientos, la experiencia y la habilidad que el desempeo atingente de las funciones estatales requiere, calidades que, por lo general, no son advertidas por la mayora de los electores. (e) Por ltimo, Duverger formula una interesante clasificacin de los par. tidos polticos desde diferentes puntos de vista, integrndola con los socialistas, comunistas, fascistas, laboristas, demcrata-cristianos, etc., aludiendo a los partidos de "cuadros" y de "masas", a los "totalitarios" y los "especializados" .742
UO [bid., p. 448. Adems, al proclamar la antinomia entre la organizacin de los partidos polticos (se entiende los histricamente dados, no los ideales) y la democracia, lanza severas crticas contra sta. "Vivimos, dice, con una nocin totalmente irreal de la democracia, forjada por los juristas, siguiendo a los filsofos del siglo XVIU. 'Gobierno del pueblo por el pueblo', 'gobierno de la nacin por sus representantes': bellas frmulas, propias para levantar el entusiasmo y facilitar los desarrollos oratorios. Bellas frmulas que no significan nada. Jams se ha visto a un pueblo gobernarse por s mismo, y no se ver jams. Todo gobierno es oligrquico, ya que implica necesariamente el dominio de un pequeo nmero sobre la mayora. Rousseau lo vio, aunque sus comentadores hayan olvidado leerlo: 'Tomando el trmino en el rigor de la acepcin, jams ha existido verdadera democracia y jams existir. Va contra el orden natural que el mayor nmero gobierne y que el menor nmero sea gobernado.' La voluntad de un pueblo es profundamente anrquica: aspira a hacer todo lo que le place. Oscuramente, considera al gobierno como un mal necesario: frente a l, su actitud instintiva es de oposicin. Alain ha descrito notablemente la antinomia natural de gobernantes y gobernados. Todo gobierno supone una disciplina. Toda disciplina es impuesta desde fuera: la 'disciplina interior' misma es producto de la educacin que supone una primera disciplina externa; y siempre es muy limitada. Gobierno y sujecin son inseparables: pero, por la misma definicin, la sujecin es exterior al sujeto. Un pueblo no se sujeta: es sujetado. No se gobierna: lo gobiernan. Proclamar la identidad de gobernantes y gobernados, de los que someten y los sometidos, constituye un admirable medio de justificar la obediencia de los segundos respecto a los primeros. Todo esto es puro juego de palabras y construccin del espritu. "La verdadera democracia es otra cosa: ms humilde, pero ms real. Se define, en primer lugar, por la libertad 'para el pueblo ypara cada porcin del pueblo', como decan los constituyentes de 1793. No slo la libertad de los privilegiados por el nacimiento, la fortuna, la funcin, la educacin: sino la libertad real de todos, lo que supone cierto nivel de vida; cierta instruccin general, cierta igualdad social, cierto equilibrio poltico" (Op. cit., pp. 449 Y 450). 741 Op. cit., p. 37s. 742 Como la exposicin, el anAlisis y la critica de estas diversas especies de partidos impJi.. can una temtica que rebasarla el contenido propio de este libro, nos remitimos a las conside-
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Por su parte, el socilogo Roger-Gerard Schwartezberg, profesor de la Universidad de Derecho, Economa y Ciencias Sociales de Pars, asigna a los partidos polticos las caractersticas siguientes: continuidad de organizacin; organizacin completa hasta el nivel local; voluntad de ejercer el poder y procuracin de obtener el respaldo popular. Como funciones primordiales de todo partido poltico aduce la formacin de la opinin pblica; la seleccin de candidatos y la relacin permanente entre los electos y los electores. Habla dicho autor de dos principales tipos de partidos polticos, a saber: los de cuadros y los de masas. Afirma que los primeros aparecieron en los orgenes de la democracia, consistiendo su ms importante actividad en la participacin en los procesos electorales y en reclutar para su membreca a los personajes ms notables del pas respectivo. Sostiene que los partidos de masas se gestaron a fines del siglo XIX y a principios del siglo xx por los movimientos socialistas, considerando dentro de su tipo a los partidos comunistas.I'" bis
2.
(a)
Los partidos polticos en , Mxico Antecedentes histricos
La formacin de cualquier partido poltico autntico deriva de la politizacin de un pueblo y 'de su educacin cvica. Estas calidades hacen susceptibles a las mayoras populares para participar consciente y responsablemente en la vida poltica, participacin que de manera ms o menos espontnea y natural propicia la creacin de los partidos polticos. A su vez, la politizacin y el civismo tienen como base de sustentacin un conjunto de condiciones relativamente homogneas de carcter social, econmico y cultural en que viva y se desenvuelva la poblacin de un Estado. Esas condiciones deben ser positivas, ya que las negativas, que se traducen en la extrema pobreza, suma ignorancia y en circunstancias vitales indecorosas e indignas de las mayoras, imposibilitan el inters de stas por la cosa pblica al colocarlas al margen de la vida poltica. En tal situacin de negatividad se encontraban los grupos mayoritarios de la poblacin de la Nueva Espaa en la primera dcada del siglo XIX, es decir, al iniciarse el movimiento insurgente. Los estratos o clases en que dicha poblacin se divida 743 presentaban entre s una marcada heterogeneidad racial, econmica, social y cultural que se manifestaba en profundos contrastes, los cuales se reflejaban. en el tratamiento inigualitario que a sus respectivos individuos componentes daban el derecho neoespaol y el gobierno virreinal y metropolitano. La marginacin de la vida poltica y econmica de la Colonia en que se coloc a las grandes mayoras populares, provoc en stas una esperaciones que al respecto expone Duverger en su tantas veces citada obra (pp. 31, 32, 33, 93, 94, 100 Y 147 a 150). ConsItese asimismo el libro de Daniel Moreno intitulado "JS Partidos PolEticos del Mlxico ContemP.,orneo", cuarta edici6n, 1975. 74/2bis Cfr. Sociologie Politique.Edici6n 1977. Pars, pp. 476 Y ss. Segn MiguelOth6n de Mendizbal, dichos estratos comprendan numricamente los Slgwentes grupos: espaoles, 70,000; criollos, 1.245,000; indit1lf, 3.100.000; negros, I~OOO y elISIas (mestizos), 1.412,000 ("El origen hist6rico de- nuestras ,clases medias." En I!;nsa'Y0s sobre las Clastls Socialtls ell Mlxieo. Editorial Nuestro Tiempo, 1970, p. 9) ..
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cie de abulia no slo frente a la cosa pblica, sino ante su propia superacin Estos fenmenos negativos, signo de la mansedumbre con cuyo velo el clero envolva a las masas explotando su credulidad ignorante y su proclividad fantica, permitieron que durante los tres siglos de dominacin, la Nueva Espaa no registrara movimientos polticos importantes ni fuera escenario de agitaciones y trastornos ms o menos graves que hubiesen tenido por finalidad sustituir o corregir el orden social injusto dentro del que plcidamente transcurra la vida colonial para las clases privilegiadas, "que solamente vio alterada su letrgica tranquilidad por rebeldas individuales o d pequeos grupos, espordicos e intrascendentes". 744 La falta de cohesin entre los diferentes gru'pos tnicos que componian la poblacin neoespaola, los haca soportar "las espoliaciones, vejaciones e injusticias de que los hacan vctimas las autoridades, los espaoles peninsulares y los criollos ricos, sin que su descontento encontrara el denominador comn que lo uniera en la protesta, en la resistencia o en la rebelin". 745 En estas condiciones, es evidente que la insurgencia na brot de las masas populares, sino de un reducido grupo de criollos y mestizos ilustrados encabezado por don Miguel Hidalgo yOostilla, quien, conociendo la ignorancia que envolva a los feligreses de su parroquia y la explotacin de que las clases desheredadas eran vctimas por parte de los peninsulares, lanz, no un grito de autntica independencia, sino de rebelin contra el mal gobierno, vitoreando a la Virgen de Guadalupe y excitando al populacho a "coger gachupines". Estos hechos, en sus dimensiones crudas y reales, expuestos sin eufemismos patrioteros, demuestran la ausencia de conciencia cvica y, por ende, de toda idea de verdadera emancipacin poltica por parte de las masas populares que se lanzaron violentamente en seguimiento de los primeros insurgentes, cuyo grupo, sin haber formado un verdadero partido, se enfrent a la faccin que sostena al gobierno virreinal. Con Morelos, uno de nuestros ms puros y autnticos hroes, la insurgencia adquiere ya forma poltica y asume una teleologa definida, aspectos que se revelan claramente en la Constitucin de Apatzingn que en otra ocasin comentamos. El grupo insurgente que se integr en torno al gran cura de Carcuaro, ya no excit a las muchedumbres a la mera rebelin contra el "mal gobierno", sino que propugn la verdadera emancipacin de la Amrica Septentrional, es decir, de la Nueva Espaa, con base en una estructura jurdica, poltica y social que organizara a nuestro pas una vez obtenido el triunfo sobre los defensores del rgimen colonial. En esta etapa del movimiento de independizacin ya se advierten dos partidos, constituidos por los insurgentes y los realistas, con tendencias y objetivos bien definidos ante la apata de las grandes masas populares, aunque no sin el inters de los grupos que respectivamente los apoyaban en direcciones opuestas. As, el grupo insurgente estaba formado por criollos y mestizos ilustrados que integraban el estrato culto de la sociedad y por el bajo clero, y el realista por espaoles peninsulares, criollos ricos y miembros de la alta jerarqua eclesistica que de generacin en generacin,
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Op. cit'l p. 10. Id,m l p. 10.
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durante tres siglos, detentaban los bienes y recursos econmicos como instrumentos de explotacin y gozaban de una situacin jurdica y poltica privilegiada. Del Plan de Iguala y los tratados de Crdoba surge el partido iturbidsta que pretenda instaurar un trono imperial independiente de la dinasta borbnica, la cual a su vez, contaba con la faccin realista adversaria de don Agustn y sus simpatizadores y de los verdaderos insurgentes, cuyo movimiento debilitado representaba don Vicente Guerrero. Estos tres grupos pugnaban por asumir el gobierno a raz de la consumacin de la independencia para organizar al pas respectivamente como monarqua o como repblica o para reincorporarlo al Estado espaol. La frustracin del efmero imperio de Iturbide y la exclusin de los realistas o borbonistas, abrieron el escenario poltico de Mxico en favor de la ideologa insurgente que tremolaba la idea republicana, cuyos partidarios, a su vez, se dividieron en dos facciones, a saber: la federalista y la centralista. Por otra parte, ese escenario no fue ajeno a la actuacin de las logias masnicas durante el periodo que abarca la vigencia relativa de la Constitucin de 1824. De los ritos escocs y yorkino surgen respectivamente las tendencias conservadoras y las progresistas 746 que, formando grupos en torno al culto de las personalidades de la poca, trataron de aduearse del gobierno.t" objetivo ste que tampoco era indiferente a las facciones que abominaban de la masonera, "los imparciales", considerndola como la fuerza de desunin de los mexicanos y como corriente que propenda a entregar a Mxico a los intereses expansionistas de los Estados Unidos, ya que las lgicas yorkinas se fundaron en nuestro pas por el funesto [oel R. Poinsett, primer plenipotenciario norteamericano ante el gobierno de don Guadalupe VictoriaF" La adopcin de las medidas reformistas en 1833, que hirieron profundamente los intereses y privilegios de las clases oligrquicas de la sociedad mexi74<6 El historiador Jos Fuentes M ares sintetiza las tendencias y composicin de las logias escocesas en las siguientes palabras: "Para no faltar a las que fueron luego tradiciones de la masonera mexicana, las logias escocesas tenan su programa poltico, que en sntesis consista en l sostenimiento del Plan de Iguala, por lo menos en lo que sus postulados no resultaran incompatibles con los principios liberales que ya imperaban en Espaa. Sustentaban los escoceses, adems, un criterio poltico de tipo centralista, y aun cuando buscaban excluir al clero de los centros directores de la educacin juvenil, saban transigir en cierta forma con la Iglesia, y sobre todo con los espaoles de Mxico, cuya era la nacionalidad de varios de los ms destacados miembros de esas lgicas" (Historia de Una Gran Intriga. Editorial Jus. Mxico, 1951, p. 123). . 747 "La masonera del rito escocs parece ser que empez a existir con trabajos regulares a partir de 1813. Los escoceses fueron factor decisivo en la consumacin de la independencia y en los primeros congresos mexicanos. Su pecado era cierta exclusividad espaola y criolla y ligas con los intereses creados. Estas ltimas ligas se fortalecen y ensanchan al percibir los escoceses que el poder se les escapa de las manos, ante la fuerza obtenida por los yorkinos, rito que queda establecido en 1825, aun cuando contaba con antecedentes. "Es as como de 1826 a 1830, en medio de las sociedades en pugna, se presenta una complicada lucha entre yorkinos y escoceses, coincidiendo a veces con la lucha de las sociedades, complicndola en ocasiones, en virtud de los intereses de personas y de la intensidad de las pasiones de yorkinos y escoceses. El Sol viene a ser el peridico de los escoceses; el Correo de la Federaei6n, de los yorkinos, y El Aguila, para 1828, de los 'imparciales', corriente esta ltimaque s~rge ante ~l encono de la disputa entre escoceses y yorkinos" (Reyes Heroles Jess. El LiberalISmO MeXicano. Tomo II, pp. +9 Y 50).748 Cfr. "Historia de una gran intriga" de Jol Fuentes ~res, pp. 124 Y ss.
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cana, el clero y el ejrcito, es el hecho histrico que deli~it los campos de accin ideolgica y poltica de dos grupos que durante vanos lustros entablaran encarnizadas luchas en la prensa de la poca, en la tribuna y, lo que es doloroso, en el terreno sangriento y fratricida de la guerra civil.. Esos ~~s grupos, que en cierto modo ya representaban, de facto, sendos partidos polticos fueron los liberales y conservadores, teniendo inicialmente los primeros como exponentes destacados a don Valentn Gmez Faras 749 y don Jos Mara Luis M ora. Segn sostiene Jess Reyes H eroles, cuya autorizada opinin se funda en las valiosas investigaciones que ha realizado en la historia poltica de Mxico, el liberalismo gir eidticamente en torno a los siguientes principios que tendi a implantar mediante el Derecho: "federalismo, abolicin' de los privilegios, supremaca de la autoridad civil, separacin de la Iglesia y del Estado o, al menos, ejercicio unilateral del patronato por parte del Estado, secularizacin de la sociedad, ampliacin de las libertades, gobierno mayoritario, etc.". En cambio, como tambin lo asevera el mismo autor, el centralismo o conservadurismo se caracteriz por el "mantenimiento o ampliacin de los privilegios legales, mantenimiento del patronato no arreglado o arreglado previo concordato, y restriccin de las libertades". 750 "Debe tenerse presente, dice Reyes Heroles, que la lucha poltica se realiza durante largo tiempo dentro del mecanismo gubernamental. Son las localidades, los Estados y las clases medias dispersas por el pas, quienes activan el progreso liberal, tanto en materia federal, como en las relaciones Estado-Iglesia y libertades. Son las fuerzas centralizadas, alto clero y altos jefes del ejrcito, las que se oponen al impulso liberal y pretenden retrotraer la sociedad a la Colonia o mantener, al menos, por el mayor tiempo posible la vigencia de los elementos coloniales. Cuando el encuentro poltico asume caractersticas muy especiales a travs de las logias, estos cuerpos extraconstitucionales, como son llamados, no
749 Don Valentn, a quien la historia de Mxico adjudica el ttulo de "precursor de la Reforma" por los decretos avanzados que expidi cuando en 1833 funga como vicepresidente de la Repblica encargado de la presidencia por ausencia temporal de Santa Anna y que posteriormente fue presidente honorario del Congreso Constituyente de 185.6-57, se manifest como incondicional partidario del establecimiento del imperio de Iturbide en el Congreso Constituyente de 1822. La proposicin de Gmez Faras para este efecto y que fue aprobada bajo la presin de la soldadesca, est concebida en los siguientes trminos: "Seor: El grande y memorable acontecimiento que se nos ha comunicado el da de hoy, lo tena preparado el mrito singular del hroe de Iguala. Su valor y sus virtudes lo llamaban al trono; su modestia, su desinters, y la buena f en sus tratados lo separaban. Si la soberbia Espaa hubiera aceptado nuestra oferta, si Fernando VII no hubiera despreciado los tratados de Crdoba, si no nos hiciera la guerra, si no hubiera provocado a otras naciones a que no reconociesen nuestra emancipacin, entnces fieles al juramento, y consecuentes a nuestras promesas, seiramos las sienes del monarca espaol con la corona del imperio de Mxico; pero rotos ya el plan de Iguala y tratados de Crdoba como es bien constante por documentos induvitables; yo me creo con poder, conforme al arto 3 de los mismos tratados, para votar porque se corone el grande lturbide y entiendo que V. M. se halla igualmente autorizado. Seor, confirmmos con nuestros votos las aclamaciones del pueblo mexicano, de los valientes generales, y de los oficiales y soldados benefritos del ejrcito trigarante; y asf recompensarmos los extraordinarios mritos y servi~o~. del libertador de Anahuac, y conseguiremos al mismo tiempo la paz, la unin y la tranquilidad, para que de otra suerte, acaso desaparecern de nosotros para siempre" (A.ctas del Congreso Constituyente Mcxicano. Edicin 1822. Tomo 1, pp, 284Y 285). no El Liberalismo Mexicano. Tomo 11, p. XIV.
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afectan la contienda poltica esencialmente librada dentro del mecanismo gubernamental. Las localidades, con las milicias cvicas, con las coaliciones de Estados, son instrumentos de quienes buscan el progreso poltico. "El liberalismo mexicano, contina dicho autor, postul y logr el gobierno de las clases intermedias con el apoyo popular, anticipndose en la formulacin del programa a los intereses del pueblo. Triunf en este propsito y ello permiti que el pas dispusiera de un marco sociolgico y poltico que, en todo caso, iba por delante -de las realidades nacionales, y lejos, por consiguiente, de frenarlas, alentaba su modificacin.v"? Por otra parte, es bien sabido que los grupos liberales y conservadores no fueron monolticos en el sentido de indivisibles. Las circunstancias histricas en que se movan provocaron el surgimiento, dentro de cada uno de ellos, de dos corrientes polticas. As, en el Congreso Constituyente de 1856-57, obra ingente del liberalismo, se destac una selecta minora, llamada de los "puros", que propugn la implantacin de verdaderas reformas sociales distintas de las meramente polticas, sin que este designio, cuya realizacin hubiese implicado el avance cronolgico hasta la Revolucin mexicana de 1910, haya podido cristalizar en su institucionalizacin constitucional merced a la oposicin de la mayora congresional integrada por los liberales "moderados", algunos de los cuales haban sido antiguos conservadores. A su vez, el conservadurismo, a cuyos paladines, militantes y simpatizadores se les denominaba "reaccionarios", deriv hacia la tendencia monarquista, sin que sta, por otro lado, haya absorbido a los conservadores que siguieron alimentando su fe republicana centralista y aristocrtica. El triunfo de la Repblica, mediante el aniquilamiento definitivo del imperio de Maximiliano, sepult para siempre en Mxico la tendencia monarquista, sin haber hecho desaparecer, no obstante, a -los grupos refractarios al progreso social y econmico de las grandes mayoras nacionales. Ms an, dentro del mismo grupo liberal surgieron diferentes facciones que se formaron circunstancialmente en torno de quienes se disputaban la presidencia de la Repblica. As, "Cuando la Repblica y el liberalismo triunfaron en 1867 sobre la Intervencin y el partido conservador, dice don Daniel Cosa Villegas, qued al frente de los destinos nacionales el grupo gobernante ms experimentado y patriota que Mxico ha tenido en su historia. Sin embargo, ese grupo fue incapaz de mantenerse unido para recoger los frutos de su victoria: pronto se dividi en facciones personalistas cuyas luchas hicieron estril el triunfo logrado, y acabaron por abrir la puerta a la dictadura porfiriana, A los cuatro meses de esa victoria, en las elecciones de 1867, Porfirio Daz contendi contra Jurez, formndose as las facciones juaristas y porfiristas. En las elecciones siguientes, de 1871, surgi una tercera faccin, la de Sebastin Lerdo de Tejada; y en las de 1876, desaparecido Jurez, a las facciones supervivientes, la lerdista y la porfirista, se agreg la de Jos Mara Iglesias. Tanto descalabro hizo surgir una y otra vez el anhelo de reconstruir al 'Viejo Partido Liberal', y para ello se hizo
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op. cit.,
p. XV.
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un esfuerzo aparatoso en 1880, en ocasin tambin de una elec~in presidencial en la que participaron como candidatos nada menos que ~eis figuras ~estaca~as de ese aorado partido. Se hizo otro intento en 1893, mediante la Unin NaCIOnal Liberal, nombre significativo, porque, en efecto, se quera unir nacionalmente a los liberales. Este intento, como el ltimo de 1903, fracas."752 Durante el largo periodo gubernamental de don Porfirio D~z, cuyos matices autocrticos trataron de justificar Emilio Rabosa y Justo Sierra, se acall toda lucha poltica mediante un estricto control centrado, desde la cspide, en la person~ del Presidente. Sin organizarse en un verdadero partido poltico, se form por sus amigos y simpatizadores un grupo que actuaba polticamente y que el vulgo bautiz con el nombre de "los cientficos", denotando con esta ?enominacin que estaba compuesto por personajes alejados del pueblo, indiferentes a sus problemas y necesidades y, en algunos casos, explotadores de su penosa situacin. Los "cientficos" constituan, en efecto, una faccin oligrquica y plutocrtica, que en el gobierno frreo de don Porfirio tena su ms fuerte escudo frente a las siempre sofocadas protestas 'populares, principalmente obreras.'" y su ms eficaz arma para el mantenimiento de sus privilegios, sin perjuicio de los propsitos de sus ms connotados miembros para suceder al autcrata en la Presidencia de la Repblica. La dictadura poltica que ejerca el gobierno porfirista no impidi, sin embargo, que se formaran algunos partidos de oposicin que tuvieron vida efmera por la situacin opresiva dentro de la cual surgan y a los que oficialmente se les consideraba como grupos conspiradores. Uno de ellos fue el "Partido liberal Ponciano Arriaga" que fundaron en la ciudad de San Luis Potos Filomeno Mata, los hermanos Ricardo, Enrique y Jess Flores Mag6n, Antonio
Daz Soto y Gama, Santiago R. de la Vega, Juan Sarabia, Didoro Batalla y otros. El objetivo de dicho partido consisti principalmente en oponerse al reeleccionismo como sistema de sucesin presidencial y concretamente a la reeleccin del general Daz, quien a la sazn ya haba desempeado la presidencia de la Repblica por varios periodos. En el ao de 1906, los mismos hermanos Flores Magn crean el "Partido Liberal M exicano" cuyos fines eran el establecimiento del principio de no reeleccin, la clausura de las escuelas catlicas, la implantacin de la jornada de ocho horas de trabajo, la fijacin de un salario mnimo, la abolicin de las deudas de los campesinos para con los dueos de las tierras, la obligacin de stos para no mantenerlas ociosas y otras medidas que revelan que dicho partido, adems de sus objetivos estrictamente polticos, tena tendencias de carcter social cuya realizacin deba transformar, en aspectos fundamentales, la estructura clasista y plutocrtica de la sociedad mexicana en un verdadero impulso hacia la consecucin de la justicia social.
El Sist,ma Politico Mmcano, pp. 35 Y 36. Edici6n 1975. Dbense recordar, a este respecto, las sangrientas represalias por parte del gobierno porfirista contra las huelgas de 101 mineros de Cananea que trabajaban bajo la frula de la empresa norteamericana "Green Consolidated Mining Co." y de los trabajadol"e$ textiles de RED Blanco en los aos de 1906 Y 1907, respectivamente.
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La fundacin de partidos, clubes, agrupaciones y dems centros de ndole poltica que combatan el reeleccionismo y la perpetuacin de don Porfirio en el poder, cobr mpetu a consecuencia de las declaraciones que emiti ste en la famosa entrevista que tuvo el 17 de febrero de 1908 con el periodista norteamericano James Creelman del diario "Pearsons Magazine". 154 Sobre la base de una ingenua confianza en las promesas porfiristas, se cre a fines de ese mismo ao el "Club Organizador del Partido Democrtico", que simpatiz en un principio con la candidatura del general Bernardo Reyes a la presidencia de la Repblica. Por su parte, los sostenedores del porfiriato no permanecieron inactivos, pues para enfrentarse a las corrientes antirreeleccionistas adversarios del rgimen, establecieron algunas agrupaciones como la denominada "Club Reeleccionista" en el mes de marzo de 1909. La publicacin del libro de don Francisco l. Madero intitulado "La Sucesin Presidencial" impuls el movimiento antirreeleccionista y la oposicin al gobierno de Daz. As, en el mes de abril de 1910 se celebr en el entonces conocido y concurrido "Tvoli del Eliseo" una convencin por los partidos "Nacional Democrtico" y "Centro Antirreeleccionista" con la participacin de diversos clubes polticos independientes. En tal convencin se postularon como candidatos a la presidencia y vicepresidencia de la Repblica, respectivamente, al propio Madero y al doctor Francisco V zquez Gmez, para oponerse a los candidatos del reeleccionismo que fueron don Porfirio Daz y don Ramn Corral. Era perfectamente previsible, e iluso suponer lo contrario, que el Congreso de la Unin, integrado por diputados y senadores adictos servilmente al gobierno porfirista, declarase triunfadores en las "elecciones" efectuadas "falsamente en julio de 1910 a los candidatos oficiales para el periodo de seis aos que concluira al finalizar el de 1916. Esta declaracin, que signific una burla a la voluntad de las masas populares que se haban manifestado en favor del antirreeleccionismo y externado sus simpatas para don Francisco I. Madero, fue el incentivo que inflam los primeros actos violentos de la Revolucin que estall definitivamente en la ciudad de Puebla el 20 de noviembre de 1910, segn se haba previsto en el Plan de San Luis suscrito por Madero y en cuya redaccin intervinieron destacados antirreeleccionistas como Juan Snchez Azcona, Roque Estrada, Federico Gonzlez Garza y Enrique Bordes Mangel. , Bien es sabido que durante el corto periodo en que Madero ocup la presidencia de la Repblica el descontento de diferentes grupos polticos fue el clima que favoreci la traicin consumada por Victoriano Huerta en febrero de 1913, culminatoria del lapso vergonzoso que en nuestra historia se conoce con el nombre de "Decena Trgica". El carcter tolerante, equivocadamente comprensivo por no decir ingenuamente conciliador del presidente, dio pbulo a
'71>4 En tales declaraciones el general Daz afirm que ,"He esperado con paciencia el da en q';le el pueblo mexicano estuviera preparado para seleccionar y cambiar su gobierno en cada elecC16n sin peligro de revoluciones armadas, sin perjudicar el crdito nacional y sin estorbar el progreso del pas, Creo que ese da ha llegado. Yo ver con gusto un partido de oposici6n en la Repblica, si se forma. Lo ver como una bendici6n, no como un mal... no tengo deseos de, continuar en la Presidenciajesta naci6n est lista para su vida defmitiva de libertad." '... . . .
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la formacin, durante su efmero gobierno, de distintas agrupaciones, facciones o partidos, tales como el Popular Evolucionista", el Catlico", el Radical Liberal" y el Constitucional Progresista", sin perjuicio de diver~os. grupos q':le se integraron en torno a diferentes personajes, que, con merecirmentos o SIn ellos, ambicionaban la presidencia del pas, entre ellos Bernardo Reyes y Flix Daz, sobrino de don Porfirio. Con el desconocimiento del usurpador Victoriano Huerta por parte de don Venustiano Carranza, gobernador del Estado de Coahuila, y con la proclamacin subsiguiente del Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913, se inicia la segunda etapa cruenta de la Revolucin. Don Venustiano logra en un principio agrupar en torno a l a diversos personajes, tanto civiles como militares, que en el fondo, d~ facto, formaron el Partido Constitucionalista, cuya finalidad primordial consista en el derrocamiento de Huerta y de su gobierno y en el restablecimiento de la Constitucin de 1857 con las reformas sociales que preconizaba el ideario revolucionario. Durante la mencionada etapa, en el seno de dicho partido surgieron divisiones por discrepancias polticas y militares entre don Venustiano y algunos generales que haban secundado el Plan de Guadalupe, entre ellos Francisco Villa, y en torno a los que formaron facciones que lucharon entre s por conquistar el poder y por realizar sus propsitos ms personalistas Que patriticos, independientemente de Emiliano Zapata, quien haba lanzado con anterioridad su famoso Plan de Ayala el 28 de noviembre de 1911. No es nuestra intencin hacer una narracin de los distintos acontecimientos que se registran durante el periodo comprendido entre febrero de 1913 y febrero de 1917, en que el Congreso Constituyente de Quertaro expide la Ley Fundamental vigente de Mxico, como obra jurdico-poltica que institucionaliza las principales reformas sociales que fueron el mvil de la Revolucin, enriqueciendo con ellas el orden constitucional establecido en la Carta de 1857. La temtica y problemtica de carcter sociopoltica que el anlisis de dichos acontecimientos suscita, implica un material de investigacin que excedera con mucho los lmites del tpico que someramente abordamos y que concierne a una mera exposicin de 10 que podra titularse "los partidos polticos de Mxico". Desafortunadamente, la Constitucin Federal de 1917, por falta de civismo en gobernantes y gobernados y por las incontenibles e insaciables ambiciones personalistas de poder, no tuvo el efecto de evitar la reaparicin de los desquiciantes trastornos padecidos por nuestro pas desde que se erigi en Estado independiente. No figura dentro del cuadro de nuestros propsitos destacar y ponderar los hechos que prolongaron el ambiente de agitacin, inquietud y efervescencia en el escenario poltico de Mxico, sino recordar simplemente que bajo los gobiernos de don Venustiano Carranza y de Alvaro Obregn, se crearon los partidos "Liberal Democrtico", "Nacional Cooperativista", "Liberal Yucateco", "Liberal Independiente", ULiga Democrtica", "Liberal Constitucionalista", "Laborista Mexicano", "Nacional Agraristd" y otros ms cuya sola enumeracin sera demasiado prolija y tediosa. Todos estos grupos polticos tenan como finalidad primordial, por no decir nica, llevar a la presidencia de la Repblica a.d.istintos personajes de sussimpatiasy
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conveniencias, sin que desconozcamos las actividades polticas que durante esos periodos gubernamentales y en beneficio de la clase obrera desarrollaron agrupaciones de trabajadores como la Confederacin Regional de Obreros Mexicanos. De la muy compacta sinopsis que hemos hecho acerca de los llamados partidos polticos en Mxico, se concluye que las mltiples agrupaciones, centros, clubes y facciones que proliferaron durante distintas pocas de la historia de nuestro pas hasta antes de la creacin del Partido Nacional Revolucionario, no merecen con autenticidad el calificativo mencionado segn el concepto que con anterioridad explicamos. La tnica general que los consabidos grupos presentan se traduce en que fueron agrupaciones de polticos de diferentes tendencias, sin estructura estatutaria, sin finalidades sociales permanentes y sin organizacin jerrquica, que circunstancialmente se formaban para respaldar un plan rebelde, un levantamiento militar, una proclama contra el gobierno en turno, para lanzar a determinado personaje a la presidencia de la Repblica, en una palabra, para provocar consciente o inconscientemente la constante anarqua en la vida pblica de Mxico, con los consiguientes daos sociales y econmicos que esta situacin catica necesariamente produca en detrimento de las mayoras populares del pas. Ya hemos afirmado que la presencia y actuacin de los polticos mexicanos, salvo contadas excepciones, fueron efecto de las circunstancias sociales, econmicas y culturales que caracterizaron la existencia vital de nuestro pas, y que los factores negativos inherentes a dicha existencia imposibilitaron la politizacin y la educacin cvica para gobernantes y gobernados, que es una de las bases firmes sobre las que descansan las instituciones jurdicas. Se ha' dicho, y con razn, que al pueblo mexicano le ha faltado madurez cvica, y precisamente por la ausencia de esta calidad, el escenario poltico en que se movi Mxico durante el siglo pasado y las primeras dcadas del presente oscil entre agitaciones, violencias, motines, rebeliones y golpes de Estado permanentes, y los interregnos que presentaron los gobiernos autocrticos que envolvan la opresin en un tenue velo formalista de carcter institucional para seguir actuando en la vida nacional. La creacin del Partido Nacional Revolucionario fue un acto que provino del poder pblico del Estado mexicano. Por ende, dicho partido asumi el carcter de institucin estatal, pues su formacin no deriv de la iniciativa de la ciudadna, cuya voluntad, atomizada en grupsculos desarticulados de subsiste?cia efmera, fue la causa del surgimiento de tantas agrupaciones, ligas, alianzas" centros o clubes que proliferaron en la historia poltica de Mxico. El Presidente Plutarco Ellas Calles, en el mensaje poltico que dirigi6 al pueblo con ocasin de su ltimo informe de gobierno, rendido ante el Congreso de la Unin. el primero de septiembre de 1928,755 expuso la idea de esel
155 En dicho informe, el Presidente Calles manifest6: "Hay que advertir. en efecto. que de vaco creado por la muerte del seor general Obregn intensifica necesidades y problemas
~.... en gran. p .:llrte.. la contienda ...P9l.tico-social po .. r. el tn. ' uno definitivo de .los~pios CUDl9reJ de la ~voluciD, principios lIociales que, como 101 ~nados en los'~27
orden poltiCl). y administrativo ya existentes y que resultan de la cireuristaneia. de que .ere-
y ~23. nunca permitir el pueblo q~.le seall anebataclos; .~ ~ pord triunfo
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tab1ecer un partido que aglutinara en un solo instituto todas las fuerzas vivas de la Revolucin y que fuese el centro dinmico para la realizacin de s~s postulados polticos y socioeconmicos. As, se celebr durante los dos pnm~ros meses del ao de 1929 una convencin en la ciudad de Quertaro cuyo objeto consisti en constituir el Partido Nacional Revolucionario. Concluidas las intensas labores que desarroll dicha convencin, a la que asistieron los representantes y delegados de los grupos, fuerzas y facciones polticas del pas, el citado partido qued formado el 4 de marzo del referido ao y aprobados sus estatutos fundamentales. Para la 'historia poltica de Mxico, la creacin del Partido Nacional Revolucionario .fue un suceso de gran importancia y trascendencia. Fue importante, porque, a travs de l, se coordinaron en un solo programa de accin las diferentes tendencias revoluci~arias auspiciadas por pequeos grupos y facciones que se integraban en las distintas entidades federativas sin unidad orgnica, funcional ni teleolgica para la realizacin de los principios sociales, polticos y econmicos de la Revolucin. Fue trascendente, porque sirvi de ejemplo, en proyeccin futura, para la formacin de otros partidos polticos, llamados de oposicin, que se crearon con posterioridad.l'" Al exponer el concepto general de partido poltico dijimos que ste es una ' entidad que se compone mediante la conjuncin de los elementos humano, ideolgico, programtico y de permanencia, estructurados coordinadamente en una forma }urdica. Estos elementos los presenta el Partido Nacional Revolucionario, siendo suficiente, para corroborar esta asercin, el examen de su declaracin de principios, de sus estatutos, de sus normas y programas de accin, de sus finalidades, de su organizacin y de otros aspectos cuya ponderacin rebasara los lmites temticos de esta obra.
La fisonoma de dicho partido la barrunt, segn dijimos, el Presidente Calles

y la reitera el Presidente Portes Gil en las consideraciones que nos permitimos
transcribir a continuacin. "Por desgracia, dice, despus de 18 aos de iniciada la Revolucin de 1910, careca de un organismo que agrupara, de manera permanente, al grupo revolucionario y garantizara su permanencia en el poder. Surgieron, s, vigorosos partidos polticos en algunos Estados: El Partido Socialista del Sureste, fundado en Yucatn por Felipe Carrillo Puerto, y el Partido
contienda poltico-social, hubo de inici~rse, desde la Administracin anterior, el periodo propiamente gubernamental de la Revolucin mexicana, con la urgencia cada da mayor de acomodar derroteros y mtodos polticos y de gobierno a la nueva etapa que hemos ya empezado a recorrer. "Todo esto determina la magnitud del problema; pero la misma circunstancia de que quiz por primera vez en su historia se enfrenta Mxico con una situacin en la que la nota dominante es la falta de 'caudillos', debe permitimos, va a permitirnos orientar definitivamente la poltica del pas por rumbos de una verdadera vida institucional, procurando pasar, de una vez por todas, de la condicin histrica de 'pas de un hombre' a la de 'nacin de instituciones Y de leyes'" (Historia de la Convencin Nacional Revolucionaria. Edicin, mayo de 1929, pp. 17 y 18). 7116 Como tales debe mencionarse el Partido Accin Nacional (PAN); el Popular Socialista (PPS), el Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM), el Partido Comunista Mexicano (PCM) y el Partido Socialista Unificado Mexicano (PSUM) que lo sucedi6 en 1981, y cuyo estudio no nos corresponde formular en esta obra.
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Socialista Fronterizo, creado por m en Tamaulipas, siendo estos dos organismos de Estado, los que mejor orientaban, interpretaban y cumplan el programa avanzado de la Revolucin. Otros partidos nacieron al calor de las luchas polticas, para despus desvanecerse, tales como el Liberal Constitucionalista, el Coaperatista, el Laborista y el Agrarista. "Algunos sustentaban su ideologa en un aspecto parcial del programa de la Revolucin. Otros ms se fundaron con fines marcadamente personalistas, alentados casi siempre por los grupos afines a connotados caudillos militares, con el fin de actuar en las inmediatas luchas electorales. "As, careciendo la Revolucin hasta el ao de 1928 de un organismo poltico que fusionara a los dispersos elementos revolucionarios y disciplinara debidamente las tendencias dislocadas de los grupos regionales, cuando el Presidente Calles, siendo yo secretario de Gobernacin, me expuso su proyecto de fundar un partido que realizara la unin de la familia revolucionaria, no pude menos que expresarle mi satisfaccin por su patritica y generosa idea, ya que por fin se iniciaba la fundacin de un organismo que fuese sostn y gua en todos los rdenes del pensamiento revolucionario.l"" Es bien sabido que el Partido Nacional Revolucionario cambi su denominacin por la de Partido de la Revolucin Mexicana" durante el gobierno del Presidente Lzaro Crdenas, ostentando actualmente el nombre de Partido Revolucionario Institucional" que se le adjudic en el rgimen del Presidente Miguel Alemn. Adems del cambio de denominacin, don Lzaro Crdenas auspici importantes modificaciones a la composicin humana de dicho partido, ya que, como dice Portes Gil, "dio entrada a la poltica activa a los organismos campesinos y obreros y a los sectores popular y militar", "con el objeto de corregir los vicios de que dicha institucin adoleca, y, adems, con la intencin de darle fuerza orgnica". 758 " No corresponde al contenido de este libro, sino a la "politologa", sociologa y ciencia econmica, realizar el anlisis crtico del multicitado partido, respecto del cual se han emitido en todo tiempo juicios contradictorios, atrevindose a opinar que, si se aplicasen estrictamente en la realidad poltica de Mxico los principios que lo estructuran y se observase con fidelidad el sistema democrtico interno en que est organizado, su creacin deber estimarse como un gran avance en la evolucin cvica de nuestro pas. La existencia y el funcionamiento del Partido Revolucionario Institucional y su carcter de "oficial" no impiden que, dentro de la estructura constitucional y legal de nuestro pais.vse puedan formar diversos partidos polticos, distintos de los que hay en la. actualidad.I'" En Mxico jams ha habido el sistema
Autobiografa de la Revolucin Mexicana, pp. 613 Y 614. op. cit., p. 620. . 759 Los actuales partidos polticos nacionales, distintos del PRI, segn se sabe, son los s~guientes: el Partido Accin Nacional (PAN), fundado el 15 de septiembre, de 1939; el Partido Popular Socialista (PPS), creado el 20 de junio de 1948; Y el Partido Autntico de la Revoluci6n Mexicana (PARM), establecido en el ao de 1954- (Cfr. la monografa Origen y Evolucin de los Partidos Polticos en Mxico de Jess Anlen. Textos Universitarios. Segun~a edici6n, septiembre de 1974.); el Partido Comunista Mexicano (PCM), el P"artido Socia11St~ de Trabajadores (PST), el Partido Demcrata Mexicano (PDM) y el Pttrtido Socialista Unificado Mexicano (PSUM), fundado en 1981 en sustitucin del Comunista.
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antidemocrtico del "partido nico", pues su signo poltico invariable ha sido el pluripartidismo, sin que exista ningn impedimento heternomo para que este signo se proyecte en la realidad. En otras palabras, desde el punto .de vista jurdico no hay ningn obstculo para la creacin de cualquier partido que satisfaga los requisitos mnimos que su formacin debe colmar legalmente; y si no han surgido otros partidos "de oposicin" distintos de los ya existentes, ha sido por causas que los politlogos pueden explicar, destacndose entre ellas, a nuestro modesto entender, la muy sencilla y obvia consistente en que la mayora ciudadana no tiene inters en su establecimiento.
(Q)
Estructura normativa . .
La' estructura normativa los partidos polticos en Mxico proviene de la Ley Electoral Federal expedida el 3 de diciembre de 1951 y de la Ley Federal Electoral de diciembre de 1972. Conforme a dicha estructura, la finalidad de tales partidos era electoral y de orientacin poltica y su elemento humano, integrado exclusivamente por ciudadanos mexicanos en pleno ejercicio de sus derechos polticos, no deba ser menor de determinada cantidad de miembros (setenta y cinco mil segn la Ley de 51 y sesenta y cinco mil conforme a l Ley de 72, en los trminos de los artculos 29, fraccin 1 y 23, fraccin 1 de los respectivos ordenamientos). Las leyes aludidas restringan la actuacin de los partidos polticos en cuanto que deban ajustarla a los preceptos constitucionales y desarrollarla siempre respetando las instituciones establecidas por la Ley Fundamental (Art. 29, frac. JI y Art. 20, frac. 1, respectivamente). Por ende, en Mxico no poda haber un partido poltico que propugnara por sUS fines, medios de acci6n y programa polticos, la transformaci6n de las instituciones constitucionales mediante la sustituci6n de los principios ideolgicos que la sustentan, pues es evidente que lo que se "respeta" es lo que no se toca ni altera, sino que se acata, se venera u obedece. Ahora bien, la transgresin a esta prohibicin por parte de alguna agrupacin poltica nicamente impeda que sta fuera registrada por la Secretara de Gobernacin y que, en consecuencia, se le reputara como "partido poltico nacional" con las prerrogativas '. inherentes a que las citadas leyes se referan, pero de ninguna manera entraaba que dicha agrupacin debiera desaparecer o no debiera actuar aunque no fuese con el aludido carcter. Suponer lo contrario implicara atentar contra la garanta de libre asociacin poltica que consagra el artculo 9 de la Constitucin Federal en favor de todo ciudadano.?" ya que el derecho pblico subjetivo que comprende slo est condicionado a que el fin' asociativo sea lcito y nadie que discurra sensatamente puede pensar que por medios pacficos, sin que se incite a la comisin de ningn delito, sea ilcito. realizar una labor de proselitismo entre la ciudadana para que se elija, en la oportunidad conducente, a personas que, como titulares de los rganos primarios del Estado, puedan promover modificaciones esenciales a las instituciones constitucionales vigentes en un momento histrico determinado. Es ms, las mismas leyes electorales Jede760
de
Esta garanta y su relaci6n con los partidos polticos la estudiamos en nuestra obra
Las GaTantu Individual,s, capitulo quinto, pargrafo D, a cuyas consideraciones nos remitimos.
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rales, acatando la invocada garanta constitucional, no prohiban la formacin ni la actuacin de las agrupaciones polticas en general, pues slo les vedaban cuando no estaban registradas como partidos polticos, las prerrogativas correspondientes. Por ltimo, debemos enfatizar que las leyes indicadas recogan dos de los ms significativos elementos que distinguen al partido poltico de cualquier simple asociacin poltica, ca omson el teleolgico y el programtico, al establecer que uno de los requisitos para su formacin consista en formular una declaracin de los principios que sustente y en consonancia con stos, elaborar su programa poltico precisando los medios que pretenda adoptar para la resolucin de los problemas nacionales. (Art. 29, frac. VI de la Ley de 51 y 19 de la Ley de 72.) La iniciativa presidencial de la Nueva Ley Federal Electoral fechada el 24 de octubre de 1972, enmarcaba a los partidos polticos dentro de los lineamientos establecidos en el ordenamiento anterior, definindolos como "asociaciones integradas por ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos polticos, para fines electorales, de educacin cvica y orientacin poltica", concurriendo a la "formacin de la voluntad poltica del pueblo" (Art. 17). Se reiter el registro en la Secretara de Gobernacin como requisito para que una asociacin poltica pudiese ostentar el carcter de "partido poltico nacional" (Art. 18) y se insisti en que la declaracin de principios respectiva deba contener "La obligacin de observar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y de respetar las leyes y las instituciones que de ella emanen" (Art. 20, frac. 1), por lo que, en relacin con este punto, reproducimos el comentario que formulamos anteriormente. En el ordenamiento electoral de 1972 se redujo a sesenta y cinco mil afiliados el nmero mnimo para la integracin de un partido poli- . tico nacional (Art. 23, frac. 1), cifra que deba estar distribuida en las dos terceras partes de las entidades federativas, cuando menos, garantizando su monto que no se provocara "la inestabilidad que se ha dado en otros pases por la multiplicacin ms all de lo funcional" de dichos organismos polticos, segn lo expresaba la exposicin de motivos correspondiente. En la mencionada iniciativa, adems, se otorgaba a los partidos polticos el derecho de utilizar los medios de comunicacin masiva, como la radio y la televisin, para dundir sus programas de accin, sus principios ideolgicos y los criterios y opiniones que sustenten en relacin con los problemas nacionales, con el objeto de impulsar el desarrollo cvico del pueblo mexicano (Art. 39, frac. III). La normacin bsica de los partidos polticos, a travs de sus caractersticas fundamentales, se elev ral rango constitucional por iniciativa presidencial de o.ctubre de 1977. En la exposicin de motivos respectiva se dijo que la constltucionalizacin de dichos partidos "asegura su presencia como factores determinantes en el ejercicio de la soberana popular y en la existencia del gobierno representativo, contribuyendo a garantizar su pleno y libre desarrollo". Dicha iniciativa fue aprobada por el Congreso de la Unin y por las legisaturas de los Estados, habiendo tenido como lgico resultado que se introdujeran al artculo 41 constitucional diversas adiciones respecto de los postulados bsicos que deben peculiarizar a los partidos politicos en Mxico. Creemos, sin embargo, que las referidas adiciones no debieron practicarse al .invocado artcu-
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lo 41, que se refiere al principio dogmtico de la soberana popular, sino que, con mejor criterio legislativo, debieron introducirse en el artculo 9 de la Constitucin que alude a la libertad asociativa en materia poltica de los ciudadanos. Conforme a las citadas adiciones, se considera a los partidos polticos como entidades de inters pblico, adscribindoles como finalidad "promover la participacin, del pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la representacin nacional, v hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder pblico, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo". Adems, en el invocado artculo 41 adicionado, se establece el derecho de los partidos polticos 'al uso en forma per>manente de los medios de comunicacin social", prescribiendo que debern contar "con un mnimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtencin del sufragio popular". En la mencionada normacin constitucional se declara que los partidos polticos nacionales "tendrn derecho a participar en las elecciones estatales y municipales" convirtindolos as en entidades que no solamente intervengan en los procesos electorales federales. Como consecuencia de la elevacin a la categora constitucional de los principios fundamentales de los partidos polticos y por remisin expresa que las disposiciones respectivas hacen a la legislacin ordinaria, sta se expidi por el Congreso de la Unin con fecha 27 de diciembre de 1977, abrogando la Ley Federal Electoral de 2 de enero de 1973. La nueva legislacin se denomina "Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales", recogiendo, en cuanto a los partidos polticos, los principios bsicos que los ordenamientos anteriores sobre la materia establecan y que hemos someramente comentado. As, la nueva ley electoral consigna la obligacin a cargo de dichos partidos "de observar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen" (Art. 23, frac. 1). Adems, se les prohbe "aceptar pacto o acuerdo con que los sujete o subordine a cualquier organizacin internacional o los haga depender de entidad o partidos polticos extranjeros" (dem, frac. III). Se reitera la obligacin de registro en la Comisin Federal Electoral del partido poltico de que se trate, sin cuyo requisito ste no deber ser considerado como tal y mucho menos con el carcter de nacional (Art. 26). Se implanta la innovacin del registro condicionado", mediante la satisfaccin de los requisitos que prev el artculo 32, pudindose convertir dicho registro en definitivo "cuando el partido haya logrado por 10 menos 1.5 del total en alguna de las votaciones de la eleccin para la que se le otorg el registro condicionado" (Art. 34). La nueva legislacin a que nos hemos referido ,tambin establece el derecho de los partidos polticos para fusionarse entre s, el cual se hace extensivo a las asociaciones polticas nacionales, debiendo registrarse el convenio de fusin en la Comisin anteriormente indicada (Art. 35).760 bi s
760 bis No corresponde al contenido del presente libro hacer un anlisis exhaustivo de los partidos polticos tal como stos se estructuran en la Ley Federal de Organizaciones Polticas
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En conclusin, el orden jurdico mexicano reconoce expresamente el sistema del pluripartidismo, dando oportunidad a los ciudadanos para agruparse en asociaciones polticas y para convertir a stas en partidos polticos nacionales mediante la colmacin de las condiciones y requisitos previstos legalment~, cuya satisfaccin, por otra parte, es un ndice de garanta para que no proliferen las facciones o grupsculos polticos ocasionales y efmeros que entorpecen la vida democrtica, ya que, segn hemos dicho, generalmente se forman en torno de personajes sin arraigo popular y de intereses mezquinos y oportunistas.
E. Cuarto elemento: La responsabilidad de los [uncionarios pblicos I.

a)
Situacin anterior a las reformas de diciembre de 1982 Consideraciones generales
En un rgimen democrtico, los titulares de los rganos del Estado o los sujetos que en un momento dado los personifican y realizan las funciones enmarcadas dentro del cuadro de su competencia, deben reputarse como servidores pblicos. Etica y deontolgicamente, su conducta, en el desempeo del cargo respectivo, debe enfocarse hacia el servicio pblico en sentido amplio mediante la aplicacin correcta de la ley. En otras palabras, y desde el mismo punto de vista, ningn funcionario pblico debe actuar en beneficio personal, es decir, anteponiendo sus intereses particulares al inters pblico, social o nacional que est obligado a proteger, mejorar o fomentar dentro de la esfera de facultades que integran la competencia constitucional o legal del rgano estatal que representa o encarna. Por ende, si el funcionario pblico, cualquiera que sean su categora y la ndole de sus atribuciones, debe considerarse como un servidor pblico, o como dijera nuestro gran Morelos, como "siervo de la nacin", es evidente que est ligado con los gobernados a travs de dos principales nexos jurdicos dentro de un sistema democrtico que sin el derecho sera inconcebible, a saber: el que entraa la obligacin de ajustar los actos en que se traduzcan sus funciones a la Constitucin y a la ley y el que consiste en realizarlos honestamente con el espritu de servicio a que hemos aludido. En el primer caso, esos actos estn sometidos al principio de legalidad lato sensu, o sea, de constitucionalidad (superlegalidad segn Maurice Hauriou) y de legalidad stricto sensu,761 y en el segundo al de responsabilidad. Ambos principios, aunque tienen distintas rbitas de operatividad, se complementan puntualmente como piedras. angulares sobre las que descansa la democracia. Al vioy Procesos Electorales, toda vez que su estudio, desde el punto de vista de este ordenamiento, corresponde a una importante rama jurdica que por su importancia ya se ha desprendido del Derecho Constitucional, como es el Derecho Electoral o Poltico, recomendando al respecto la obra del doctor Francisco Berln Valenzuela intitulada teDerecho Electoral", misma que dio a la luz pblica en 1980. 7.61 Este principio lo erige nuestra Constitucin en garanta del gobernado, la cual se cont~ene en los artculos 14 y 16 que estudiamos en el captulo sptimo de nuestra obra respectIva.
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Iarse el de legalidad (lato sensu), los actos de autoridad en que la violacin se cometa son susceptibles de impugnarse jurdicamente por los medios, juicios, procesos o recursos que en cada Estado democrtico existan.?" y al quebrantarse el de responsabilidad, el funcoinario pblico que lo infrinja se hace acreedor a la imposicin de las sanciones que constitucional o legalmente estn previstas. Estas dos situaciones comprueban la diferencia operativa de dichos principios, pues tratndose de la contravencin al de legalidd (lato sensu), los actos contraventores son invalidables o anulables- para que, mediante su destruccin o modificacin; se restaure el imperio de las disposiciones constitucionales o legales violadas; y por 10 que atae a la infraccin del de responsabilidad, tales actos sujetan al titular o encargado del rgano estatal respectivo a las expresadas sanciones independientemente de la impugnabilidad jurdica de los mismos. Dicho de otro modo, la legalidad es un principio intuitu actu y el de responsabilidad intuitu personae, siendo ambos, no obstante, signos distintivos de la democracia, por cuanto que el primero somete al rgano del Estado en s mismo como ente despersonalizado y el segundo al individuo que 10 personifica o encarna. Por tanto, independientemente de los medios jurdicos de que los gobernados disponen para hacer respetar el rgimen de constitucionalidad y de legalidad por parte de los gobernantes, existen otros que conciernen a la exigencia de responsabilidad a las personas fsicas que encarnan a una autoridad, cuando su comportamiento pblico ha sido ilcito y notoriamente antijurdico. El orden de derecho de un Estado no solamente debe proveer a los gobernados de medios jurdicos para impugnar la actuacin arbitraria e ilegal de las autoridades, sino establecer tambin un sistema de responsabilidades para las personas en quienes la ley deposita el ejercicio del poder pblico. Es obvio que para el gobernado es ms til, por sus propios y naturales resultados, valerse de un medio jurdico de impugnacin contra los actos autoritarios para preservar su esfera de derecho, puesto que tal medio tiene como efecto inmediato la invalidacin de los mencionados actos y la restitucin consiguiente del goce y disfrute del derecho infringido o afectado. En la generalidad de los casos, satisfecho el inters del gobernado en particular como consecuencia del ejercicio del medio impugnativo de los actos de autoridad que lo agravien, la exigencia de la responsabilidad en que hubiere incurrido el funcionario pblico de quien tales actos emanen, presenta una importancia muy secundaria, circunstancia que no debiera registrarse dentro de un autntico y operante rgimen democrtico. En efecto, considerando que un sistema de responsabilidades para los gobernantes debe ser el eficaz complemento de los medios jurdicos de impugnacin, en varios regmenes constitucionales se ha implantado, incluyendo evidentemente al de Mxico. .
As, la Ley de Responsabilidades de 21 de febrero de 1940, anterior a la vigente, en su exposicin de motivos afirma que: "La organizacin de nuestro pas en una Repblica representativa, democrtica y federal, tal como lo establece la
762 En Mxico, el primordial medio impugnativo de tales actos es el juicio d. amparo. Cfr. nuestro correspondiente libro.
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Constitucin Poltica, implica el establecimiento de un orden jurdico, como expresin de la voluntad del pueblo, en quien radica la soberana y la creacin de los rganos necesarios para el ejercicio del poder. Contrariamente a lo que ocurre en los regmenes autocrticos, en donde la regla normativa y la funcin de autoridades dependen exclusivamente de la voluntad arbitraria y caprichosa del dspota, en una forma constitucional como la que nos rige se requiere que cada rgano. del Estado tenga limitado su campo de accin, y la necesaria integracin de esos rganos con hombres exige que su funcin o direccin sea responsable. Ambos conceptos, limitacin de atribuciones y responsabilidad son, en efecto, absolutamente necesarios dentro de una organizacin estatal, pues no se concibe que el Estado determine la norma de conducta a que deben sujetarse los individuos particulares que forman la nacin, para hacer posible su convivencia dentro de un orden jurdico en que el derecho de cada uno est limitado por el derecho de los dems, as como establezca el tratamiento represivo que deben sufrir quienes lo alteren, y no fije, en cambio, cul deba ser su actitud frente a la conducta de los titulares del poder pblico que trastorna ese orden jurdico, ya sea en perjuicio del propio Estado, ya en el de los particulares." En nuestro orden constitucional se ha instituido, pues, como garanta jurdica del mismo y del rgimen de legalidad en general, un sistema de responsabilidades de los funcionarios pblicos, consignado especialmente en los artculos 108 a 114 de la Ley Suprema para los altos funcionarios de la Federacin y esbozado por todos los funcionarios y empleados federales y del Distrito Federal en el artculo 111, prrafo quinto. Debemos hacer la observacin, por otra parte, de que la .responsabilidad a que nos referimos es la jurdica, no la poltica. Esta ltima surge en el mbito de las relaciones entre los mismos gobernantes dentro de un orden jerrquico de funcionarios pblicos, as como a propsito de los nexos que stos tengan .con determinado partido poltico o con un cierto equipo de gobierno y se traduce, generalmente, en el deber que a los propios funcionarios les impone la ndole del grupo poltico o gubernamental a que pertenezcan, en el sentido de no ser "desleales" a l, de' "disciplinarse" a las directrices que establezcan sus jefes, o sea, en no discrepar de las decisiones que las sustenten, sino en someterse a ellas y cumplirlas aunque contraren su criterio personal. La responsabilidad poltica que implica una vasta gama de renunciaciones y sometimientos a los jerarcas de un grupo, de un "sistema de gobierno de un equipo o simplemente de una fraccin", trae aparejado un conjunto de sanciones que para "el poltico" son de la mayor gravedad, pues estriban, sustancialmente, en la detencin de su carrera para ocupar puestos pblicos en un escalafn progresivo, cuando no en su proscripcin del escenario poltico, es decir, en su "muerte poltica", que es a veces ms temida que la muerte natural.""
768 Estos fenmenos que con modalidades vernculas se registran en la vida politica de distintos pases con ms o menos frecuencia y proporcin, los describe Manuel Moreno Snche% por lo que concierne a Mxico con las siguientes palabras, no exentas de despecho: "Una norma que .se ha vuelto obligatoria para los polticos es la de hablar y obrar siempre en tq.no menor y sin relieve. Mientras m destacada sea la actuaci6n de algn miembro <le lasc8naras, es casi seguro que ello constituye el primer inconveniente para su continuaetn en la carrera
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b)
Diversos tipos de responsabilidad jurdica
Los funcionarios pblicos estn sujetos a responsabilidad administrativa, civil y penal. La primera se deriva de la obligacin que tienen de "guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen" antes de tomar posesin de su cargo (artculo 128 constitucional) y generalmente se hace efectiva mediante sanciones pecuniarias establecidas en los diferentes ordenamientos legales que rigen la actividad de los rganos del Estado que los funcionarios personifican o encarnan, incumbiendo su imposicin a las distintas autoridades que tales ordenamientos determinen. La responsabilidad administrativa se origina, comnmente, en el hecho de que el funcionario pblico no cumple sus obligaciones legales en el ejercicio de su conducta, como tal, siendo tan prolijas las hiptesis en que estasituacin se registra, que so mero sealamiento rebasara la temtica de esta obra, por lo que nos remitimos a las mltiples leyes y a los variadsimos regla. mentos que prevn dicha responsabilidad. Por responsabilidad civil del funcionario pblico no debemos entender la que contrae, como persona, en ocasin de los actos de su vida civil, ya que en este supuesto su investidura de autoridad y el cargo respectivo que desempee son irrelevantes. Tan es as, que el artculo 114 de la Constitucin declara que "En demandas del orden civil no hay fuero ni inmunidad para ningn funcionario pblico", sin distincin de categoras. La responsabilidad civil a que nos referimos consiste en la que asume todo funcionario pblico en el desempeo de los actos inherentes a sus funciones o con motivo de su cargo frente al Estado y los particulares, con la obligacin indemnizatoria o reparatoria correspondiente. Esa responsabilidad puede provenir de hecho ilcito civil o de delito o falta oficiales. En el primer caso, si el funcionario obra ilcitamente o contra las buenas costumbres en el ejercicio de su actividad pblica y causa un dao fsico o moral, tiene la obligacin de repararlo con sus propios bienes, pues slo en el supuesto de que no los tenga o sean insuficientes para cumplir dicha obligacin, el Estado contrae responsabilidad subsidiaria (Arts. 1910 y 1928 del Cdigo Civil Federal). En el seg-undo caso, la responsabilidad estaba prevista en el artculo 5 de la Ley de Responsabilidades de febrero de 1940, precepto que dispona: "La imposicin de las sanciones a que se refiere esta ley por delitos o faltas oficiales, debe entenderse sin perjuicio de la reparacin del dao, quedando expedito, en su caso, el derecho de la Federacin o de los particulares para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes la responsabilidad pecuniaria que hubiese contrado el funcionario o empleado, por daos y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le
poltica. El poltico difuso, callado, disciplinado, 'agachado', como dice la expresin popular, es el que lleva la delantera para aspirar a otra situacin, pues ha probado su capacidad de obediencia y de acatamiento." "Los inconformes no pueden aspirar a una posicin acorde con su capacidad o desarrollo personal, si no se someten a subgrupos, a mafias o a los pequeos y mltiples cacicazgos que dominan por doquier la vida mexicana. Cada jefecillo tiene su esfera de influencia y a conservar slo a cambio de subordinarse al superior o de adularlo. Este, a su vez es fuerte en un campo limitado: su poder tiene la validez que le concede otro jefe ms alto, hasta Ilegar al nivel supremo" (Crisis PoUtica de M:cico: Edicin 1970, pp. 61 Y 75).
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imputen. Esta responsabilidad ser exigible siempre que se comprueben los daos y perjuicios ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuelva al inculpado en el procedimiento penaL" Es la responsabilidad penal de los funcionarios pblicos la que se prev y regula constitucionalmente, segn dijimos, siendo la legislacin secundaria sobre responsabilidades oficiales, la reglamentaria de las disposiciones fundamentales respectivas. Ahora bien, en lo que atae a este tipo de responsabilidad, jurdicamente existe una distincin entre los altos funcionarios de la Federacin y los que no tienen este carcter, tanto por lo que respecta a la tipificacin de los delitos oficiales como al procedimiento para aplicar las sanciones correspondientes a esta clase de delitos y a los rganos del Estado competentes para ello.
c)
El fuero constitucional
Los alto;! funcionarios federales, como el Presidente de la Repblica, los senadores yJ diputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte, los Secretarios de Estado y el Procurador General de la N acin, gozan de lo que se llama fuero constitucional, cuya finalidad estriba no tanto en proteger a la persona del funcionario, sino en mantener el equilibrio entre los poderes del Estado para posibilitar el funcionamiento normal del gobierno institucional dentro de un rgimen democrtico. En esta idea coincide la doctrina constitucional mexicana. As, don Jacinto Pallares sostiene que "La necesidad de que los funcionarios a quienes estn encomendados los altos negocios del Estado, no estn expuestos a las prfidas asechanzas de sus enemigos gratuitos; el evitar que una falsa acusacin sirva de pretexto para eliminar a algn alto funcionario de los negocios que le estn encomendados y el impedir las repentinas acefalias de los puestos importantes de la administracin pblica, son los motivos que han determinado el establecimiento del fuero que se llama constitucional, consignado en los artculos 103 y 107 del Cdigo fundamental (de 1857). Este fuero da lugar a dos clases de procedimiento, segn se trate de delitos comunes o de delitos oficiales de los funcionarios que lo gozan. Tratndose de los primeros, el fuero se reduce a que no se proceda contra el delincuente (sic), por el juez competente, sino previa declaracin del Congreso de haber lugar a formacin de causa; y esto por las consideraciones dichas. Tratndose de la segunda clase de delitos, el fuero consiste en que las responsabilidades oficiales sean juzgadas por jurados compuestos de los altos cuerpos polticos de la nacin. La razn y conveniencia de este fuero es clara: las responsabilidades oficiales de los funcionarios que lo gozan tienen ntimo enlace con la poltica; cuestiones polticas son las que tienen que decidirse al juzgarlos; es un juicio poltico el que se trata de abrir; la pena que se les impone no es otra que la muerte poltica; es, pues, necesario que funcionarios de la primera jerarqua, dotados de profundos conocimientos y larga prctica en la cosa pblica, interiorizados en todos los giros que toman los abusos polticos, apreciadores exactos de la trascendencia de tales y cuales delitos oficiales y profundamente versados en todos los ramos de la legislacin, sean los que conozcan de ese juicio poltico. Y as fue conveniente que la Constitucin confiriera a funcionarios muy caracterizados ese linaje de responsabilidades para evi-
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tar que una ley secundaria viniera a sujetar al criterio ms o menos r~n y extraviado de un juez o alcalde o de otro funcionario ms o menos subordinado en la jerarqua administrativa, un negoeo de tanta trascendencia como la responsabilidad de altos funcionarios de la federacin."764 Por su parte, don Ignacio L. Vallarta, al referirse a la inviolabilidad de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial de los Estados, sostiene que "Este principio se deriva de la necesidad de garantizar el sistema republicano que rige lo mismo a la Unin que a los Estados, principio que est sancionado en los textos constitucionales que conceden el fuero poltico, de un modo expreso, a los altos funcionarios de la Federacin, e impleta pero necesaria y lgicamente a los poderes supremos de los Estados. El enjuiciamiento del Congreso o de esta Suprema Corte por un juez comn, sera un atentado tan reprobado por la Constitucin, como el proceso de una legislatura o de un tribunal de algn Estado. El principio y la consecuencia son los mismos, ya se vea la cuestin en el orden federal o en el local. Esta es la razn fundamental que veda a los jueces de distrito encauzar a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial; supuesto que l~ facultades de los tribunales no llegan hasta poder subvertir en ,la Unin ni en los Estados la forma republicana; supuesto que mal pueden los jueces invocar la Constitucin para derivar de ella la facultad de infringirla, de romperla. Pero nada de esto sucede cuando se trata de autoridades o empleados subalternos, federales o locales; el rgimen republicano no se subvierte, ni se altera con que un juez ordinario procese aun administrador de aduana, a un general, a un jefe de hacienda, a un administrador de correos, lo mismo que no se trastorna ni se conmueve con que se encause a un jefe poltico, a un tesorero, a un juez o al alcalde. Ni la nacin ni los Estados se resienten en las funciones soberanas que ejercen, con el proceso de una de esas autoridades."765 El fuero constitucional opera bajo dos aspectos: como fuero-inmunidad y como fuero de no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias federales o locales, teniendo en ambos casos efectos jurdicos diversos y titularidad diferente en cuanto a los altos funcionarios en cuyo favor 10 establece la Constitucin. 1. El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que entraa irresponsabilidad jurdica, nicamente se consigna por la Ley Fundamental en relacin con los diputados y senadores en forma absoluta conforme a su artculo 61, en el sentido de que stos "son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos" sin que "jams puedan ser reconvenidos por ellas"; as como respecto del Presidente de la Repblica de manera relativa en los trminos del artculo 108 in fine constitucional que dispone que dicho alto funcionario durante el tiempo de su encargo slo puede ser
acusado por traicin a la patria y por delitos graves del orden comn.
Tratndose de los senadores y diputados, dicha inmunidad absoluta slo opera durante el desempeo del cargo correspondiente, es decir, con motivo
4~. Anlogas consideraciones formulan los jurisconsultos Mariano Coronado, Jos Ma. del Castillo Velasco, Ramn Rodrigue: y Eduardo Ruis en sus respectivas obras Elementos de Derecho Constitucional Mexicano; Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano; Derecho Constitucional y Curso de Derecho Constitucional 'Y Administrativo.
7M
7iJ5 Cuestiones Constitucionales. "Votos". Tomo 11, p.
El Poder Judicial, pp. 46 Y 47.
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de las funciones que realicen como miembros integrantes de la Cmara respectiva, pero no en razn de su investidura misma. Dicho de otra manera, no por el hecho de ser diputado o senador, la persona que encarne la representacin correlativa goza de la inmunidad prevista en el artculo 61 constitucional, sino nicamente cuando est en su ejercicio funcional. De esta guisa, cualquier miembro del Congreso de la Unin, cuando emita opiniones fuera del desempeo de su cargo, o sea, en el caso de que no est en funciones, no es inviolable, pudiendo ser reconvenido por aqullas, pues la inmunidad slo se justifica por la libertad parlamentaria que todo diputado o senador debe tener dentro de un rgimen democrtico basado en el principio de divisin de poderes, sin que deba significar irresponsabilidad por actos que realice en su conducta privada.i'" Por otra parte, si las. opiniones que emita un diputado o senador en el desempeo de su cargo configuran la incitacin a algn hecho delictivo comn u oficiala si su externacin implica en s misma un delito de cualquier otro orden, (opera la inmunidad mencionada en el sentido de que el opinante permanece inviolable y de que no puede ser reconvenido por tales opiniones, o sea, que no se le puede formular cargo alguno. "Esto significa, dice Tena Ramirez, que respecto a la expresin de sus ideas en el ejercicio de su representacin, los legisladores son absolutamente irresponsables, lo mismo durante la representacin que despus de concluida, lo mismo que si la expresin de las ideas constituye un delito (injurias, difamacin, calumnia) que si no lo constituye." 767 Otro caso de fuero-inmunidad que previene la Constitucin es el que se refiere al Presidente de la Repblica y se traduce en que ste, durante el tiempo de su encargo (no simplemente durante el desempeo de sus funciones, es decir, con motivo de su actuacin inherente a su alto puesto, como sucede con los diputados y senadores) slo puede ser acusado por traicin a la patria y por delitos graves del orden comn (Art, 108 in fine), gravedad cuya estimacin queda al criterio de la Cmara de Senadores (Art. 109). Por ende, durante su periodo funcional, 'el Presidente de la Repblica goza de inmunidad respect? a cualquier delito oficial. Ntese, sin embargo, que dicha inmunidad no Significa la irresponsabilidad absoluta del Jefe del Ejecutivo Federal por delitos comunes u oficiales que pueda cometer durante el tiempo y en ejercicio de su puesto, sino que slo equivale a que, en el periodo de su gestin gubernativa, nicamente puede ser acusado por traicin a la patria y por hechos delictivos graves del primer orden. Adems, si la acusacin por traicin a la patria o por delitos graves del orden comn hubiese sido desestimada por el Senado al presentarse durante el periodo presidencial, ello no' implica que, una vez
:~a para la independencia funcional del parlamento, consistente en "la eliminacin de la posibi, 7G6
Segn Loetoenstein, la inmunidad del legislador (diputado o senador) es una garan-
dad de una presin gubernamental" sobre sus miembros. "Los privilegios de irresponsabilidad e.Inviolabilidad, dice, protegen al diputado de cualquier prosecucin penal o de cualquier otro tipo, por acciones que haya realizado en el ejercicio de su funcin parlamentaria, as como de cualquier perjuicio (detencin, denuncia, acusaci6n) que le pueda inferir el gobierno" (Teora d, la Constitucin, pp. 256 y 257). 761 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin 1968, p. 284.
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expirado ste, no se acuse ante el Ministerio Pblico que corresponda por tales hechos delictivos a la persona que haya tenido el cargo de Presidente de la Repblica, tenindose en cuenta, claro est, las reglas sobre prescripcin de la ~ccin penal.
Esta responsabilidad restringida del Jefe del Estado la justifica don Felipe Tena Ramrez con las siguientes consideraciones que compartimos plenamente: "La Constitucin quiso instituir esta situacin excepcional y nica para el jefe del Ejecutivo, dice.Scon el objeto de protegerlo contra una decisin hostil de las Cmaras, las cuales de otro modo estaran en posibilidad de suspenderlo o de destituirlo de su cargo, atribuyndole la comisin de un delito por leve que fuera", aadiendo que "La Constitucin de 57 era menos estricta que la actual, pues autorizaba el desafuero, no slo por traicin a la patria y delitos graves del orden comn, sino tambin por violacin expresa de la Constitucin y ataques a la libertad electoral (Art. 103). Como ningn presidente mexicano estaba a salvo de cometer alguno de los dos ltimos delitos, por ese solo hecho quedaba a merced de las Cmaras. "768
Se presenta el problema consistente en determinar qu se entiende por delitos graves del orden comn" que puede cometer el Presidente de la Repblica para arrostrar la responsabilidad a que alude el artculo 108 constitucional in fine. Merced al principio nullum crimen, nulla poena sine lege", que no es sino el de tipicidad de que habJan los penalistas y que se consagra en el tercer prrafo del artculo 14 de nuestra Ley Fundamental,'?" todo hecho humano para que sea considerado como delictivo requiere estar previsto en una ley por modo abstracto -tipo--; y para que a su autor se le pueda estimar responsable de su comisin y se le aplique la sancin que la misma ley establezca, es menester que su conducta encuadre dentro de la situacin normativamente consignada. Por consiguiente, en observancia de dicho principio, la Cmara de Senadores, a la que incumbe juzgar al presidente por algn delito grave del orden comn (Art. 109 constitucional), debe apreciar necesariamente si el hecho o hechos denunciados que se imputen a dicho alto funcionario tienen o no legalmente el carcter delictivo, cuya gravedad obviamente la predetermina el legislador al restablecer la pena respectiva. Ahora bien, en atencin a este ltimo elemento, nadie duda que los delitos por los que puede aplicarse la sancin privativa de la vida, como son los mencionados en el artculo 22 constitucional, son de indiscutible gravedad. En tal virtud, si sta ya se encuentra prefijada en la misma Constitucin, la comisin de alguno de los delitos a que se refiere el aludido precepto origina la responsabilidad del Presidente de la Repblica, conclusin que en el terreno estrictamente jurdico no se desvirta por la consideracin de que, de hecho, es inslito que el citado funcionario pueda ser parricida, homicida con alevosa, premeditacin o ventaja, incendiario, plagiario, salteador de caminos o pirata, aunque tampoco es imposible la
Ibd.,p. 539. El estudio de este precepto 10 emprendemos en nuestra obra Las Garantas Individuales, captulo sptimo, a cuyas ideas nos remitintos.
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contingencia de que pudiese ser su autor intelectual en el mbito dilatado de las eventualidades.T" 2. El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias federales o locales no equivale a la inmunidad de los funcionarios que con l estn investidos y que seala el artculo 108 de la Constitucin. En otras palabras, el fuero, bajo el aspecto que estamos tratando, no implica la irresponsabilidad jurdica absoluta como en el caso a que se refiere el artculo 61 de nuestra Ley Fundamental, ni la irresponsabilidad jurdica relativa a que alude su artculo 108 in fine y por lo que concierne al Presidente de la Repblica. La no procesabilidad realmente se traduce en la circunstancia de que, mientras no se promueva y decida contra el funcionario de que se trate el llamado juicio poltico, los diputados y senadores al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de Estado y el Procurador General de la Repblica, en los casos a que se refiere el primer prrafo del artculo 108 constitucional, no quedan sujetos a la potestad jurisdiccional ordinaria. En otras palabras, estos altos funcionarios federales s son responsables por los delitos comunes y oficiales que cometan durante el desempeo de su cargo, slo que no se puede proceder contra ellos en tanto no se les despoje del fuero de que gozan y que, segn acabamos de afirmar, es el impedimento para que queden sujetos a los tribunales que deban juzgarlos por el primer tipo delictivo. 3. Se suscita la cuestin consistente en determinar si los suplentes de los funcionarios a que se refiere el primer prrafo del artculo 108 constitucional, principalmente de los diputados y senadores, estn o no investidos del fuero de no procesabilidad a que hemos aluido. Tomando en consideracin que esta prerrogativa se otorga al funcionario pblico en atencin al desempeo de su encargo, se concluye que los suplentes, cuando no estn sustituyendo al titular, no goz;an de dicho fuero.
770 Tena Ramirez se muestra refractario a suponer siquiera que el Presidente de la Repblica pueda cometer alguno de los delitos del orden' comn que seala el artculo 22 constitu-cional, sosteniendo al efecto que "En las dos primeras ediciones de la presente obra consideramos que puede hallarse una base en el artculo 22 de la Constitucin para clasificar los delitos graves. Ciertamente, el criterio que inspir la clasificacin de delitos que contiene el artculo 22 tuvo en cuenta que se trata de delitos graves, ya que autoriza para ellos la pena de muerte. Pero tambin parti del supuesto de que son delitos cometidos por particulares, por gentes :susceptibles de incurrir en ellos dentro de su ambiente social y por sus condiciones' personales. Ese criterio no sirve para suponer que el jefe del Estado se encuentre, al igual que todos los dems, en condiciones de cometer tales delitos.' Las especiales circunstancias en que acta no h~cen presumible que se convierta en plagiario, salteador de caminos, pirata, etc., que son las hiptesis del artculo 22. Parecera indecoroso que la ley previera, siquiera en hiptesis aventurada, que el jefe del Estado pudiera cometer estos crmenes. Y podra parecer, adems, que al autorizar el enjuiciamiento por delitos que no se cometern se trata de hacer a un lado -aquellos otros que el jefe del Estado, en la especial situacin que guarda, s es susceptible de -cometer," "No es necesario, por lo dems, fincar la clasificacin de ls delitos graves sobre un texto de la Constitucin, pues ninguno se hizo con la rnir. puesta en la responsabilidad -del funcionario, que como ninguno otro est al margen de la responsabilidad ordinaria." 'Con apoyo en este criterio, dicho autor aboga porque se reanude "la tradicin interrumpida -en 57, especificando concretamente en la Constitucin los delitos por los que puede ser acusado el Presidente de la Repblica durante el tiempo de su encargo" (op. oit., p. 539), con -cuya pretensi6n estamos enteramente de acuerdo.
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A dicha conclusin llega tambin Jos Becerra Bautista al sostener que, si el cargo no se ejerce, esta circunstancia hace cesar las prerrogativas de que est investido el funcionario. Se expresa as dicho autor: "Hemos visto que la fun.cin entraa prerrogativas propias para que con libertad pueda ejercerse; luego subsisten mientras el titular ejerce las funciones del cargo. Por tanto, si el cargo no se ejerce, si otro particular est investido de la funcin, si el Estado ningn perjuicio \Tesiente en su soberana al quitrsele al particular independencia y autonoma propias de una funcin que no desempea, debe concluirse que la licencia sin goce de sueldo y con suspensin de funciones hace que cesen las prerrogativas de que est investido el funcionario. "Adems, si los autores ensean que las prerrogativas no existen en razn de la persona, sino debido al ejercicio de la funcin y slo por ella, debe concluirse que la persona alejada de la funcin, sin detrimento de la independencia y autonoma del rgano del Estado a que pertenece, ningn derecho tiene. a tales prerrogativas, mientras dura la suspensin de derechos y obligaciones que trae consigo la licencia. "Finalmente, aun cuando las inmunidades y prerrogativas no pueden renunciarse, ello no impide que se renuncie o temporalmente abandone el ejercicio de la funcin, lo que trae consigo la prdida o suspensin de esos derechos. " ...aunque es verdad que nuestra ley otorga el fuero desde el da de la eleccin y que normalmente transcurre un trmino ms o menos largo entre ese hecho y el ejercicio efectivo del cargo, ello no significa sino el establecimiento de un sistema especial, no tan estricto como el de otras legislaciones y en virtud del cual el fuero subsiste mientras no se suspende el servicio que entraa la relacin funcional. "El artculo 108 constitucional confirma esta tesis al establecer que los diputados y senadores son responsables por los delitos que cometan 'durante el tiempo de su encargo' y 'por los delitos, faltas y omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo'. Ahora bien, como 'el ejercicio del cargo' y 'el tiempo del encargo' son expresiones sinnimas, debe concluirse que la Constitucin establece, como principio, la responsabilidad en razn del ejercicio del cargo. "Para demostrar la sinonimia, baste esta consideracin: los delitos oficiales no pueden tener ese carcter sino cuando se ejecutan en el desempeo de la funcin que por ley se asigna al titular del encargo. Por otra parte, como todo individuo es responsable por los delitos comunes que cometa, una reafirmacin de este principio slo se justifica cuando la accin criminosa puede tener determinadas consecuencias jurdicas que la ley toma en cuenta, y como es el ejercicio de un cargo el que trae consigo consecuencias procesales especiales, debe concluirse que los delitos comunes slo interesan a la Constitucin cuando se cometen durante el tiempo en que se ejerce el cargo. "Si la responsabilidad se establece en razn del ejercicio del cargo, es indudable que la prerrogativa de no ser juzgado sino mediante procedimientos especiales, subsiste tambin en tanto se ejerce el cargo. "Pretender que goce de prerrogativas el. que no ejerce el cargo, sera tanto como afirmar que. cualquiera que no ejerza la funcin especfica a la cual la ley asigna la garanta estaba amparado por ese procedimiento, lo cual es ahsurdo."1O b18
1'710 bIs
El Fuero Constitucional. Editorial tU, pp. 75 a 79.
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De lo expuesto por Becerra Bautista se desprenden las siguientes conclusiones: el funcionario investido con fuero de no procesabilidad slo goza de l cuando desempea el cargo respectivo y no durante el lapso que dure la licencia que hubiese obtenido para separarse de l temporalmente; y el suplente, que no ejerza las funciones del titular, no es sujeto de dicho fuero, sino en la hiptesis contraria. En situacin jurdica diferente se encuentran colocados los gobernadores de las entidades federativas y los diputados a las legislaturas locales, cuya responsabilidad surge "por violaciones a la Constitucin y leyes federales" (Art. 108 const., segundo prrafo). Como se ve, esta responsabilidad no necesariamente debe provenir de algn delito comn u oficial, sino de simples actos contrarios a la Ley Fundamental o a la legislacin federal. Esta conclusin, deducida de la interpretacin estricta y aislada de la disposicin constitucional respectiva, se ataja injusta por lo excesivamente exagerada, pues conforme a ella, cualquier decisin, resolucin o acuerdo que sean opuestos a los citados ordenamientos, sujetara a los mencionados funcionarios locales a la responsabilidad de que tratamos. Por consiguiente, adoptando un criterio lgico-jurdico, creemos que las "violaciones" a que alude el artculo 108 constitucional en su segundo prrafo se deben traducir en los mismos delitos oficiales que seala el artculo 3 de la Ley de Responsabilidades vigente como susceptibles de perpetrarse por los altos funcionarios de la Federacin ya enunciados."" toda vez que el artculo 2 de la propia ley declara que quedan comprendidos en sus disposiciones los gobernadores de los Estados y los diputados locales. No consideramos que la responsabilidad constitucional de estos funcionarios emane de la comisin de delitos comunes, porque la Constitucin los relaciona nicamente con los altos funcionarios federales (Art. 108, prrafo primero), carcter que no tienen los gobernadores ni los diputados a las legislaturas de los Estados, en cuya virtud el procedimiento de desafuero se vincula slo con aqullos . (Art. 108). Por ende, la responsabilidad de los gobernadores y diputados locales derivada de delitos no oficiales (comunes) no est regida por los preceptos constitucionales que se refieren a los altos funcionarios federales. Ahora bien, la materia del fuero frente a las especies de delitos que acabamos de indicar y por lo que atae a los multicitados funcionarios locales, no es del orden federal, sino que su regulacin incumbe a las constituciones particulares de los Estados
7n Dicho artculo 3 considera como delitos oficiales "los actos u omisiones de los funciOnarios o empleados de la Federaci6n o del Distrito Federal cometidos durante su encargo o con motivo del mismo, que redunden, en perjuicio de los intereses pblicos y del buen despacho", sealando como tales los siguientes: "1. El ataque a las instituciones democrticas; II. El ataque a la forma del gobierno republicano, representativo y federal; III. El ataque a l~ libertad de sufragio; IV. La usurpaci6n de atribuciones; V. Cualesquiera infracci6n a la Consttuci6n o a las leyes federales, cuando causen perjuicios graves a la Federaci6n o a uno o yanos Estados de la misma, o motiven algn trastorno en el funcionamiento normal de las mstituciones; VI. Las omisiones de carcter grave en los trminos de la fracci6n anterior; VII. Por las violaciones sistemticas a las garantas individuales o sociales; VIII. En general 101 dems actos u omisiones en perjuicio de 101 Intereses pblicos y del buen despacho, siempre que no tengan ap'cter delictuoso conforme a otra disposicin legal que los cleima como delitos comunes." . (La Ley de Responsabilid~ vigente. que seala tales deUtos oficiales. se '. : -. public6e1 4 de ~o de 1980.) '.
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y a su legislacin interior. As, estos ordenamientos pueden establecer, en favor del gobernador y de los diputados locales, fueros de inmunidad y de no pr~ce sabilidad como resultado de la autonoma que tienen las entidades federativas de estructurarse interiormente en los mbitos que no correspondan a las autoridades de la Federacin. En estas condiciones, ambos fueros deben ser respetados por, todos los rganos locales con apego al principio de territorialidad consignado en el artculo 121, fraccin l, de la Constitucin de la Repblica, o sea; que tales fueros slo son operantes dentro del territorio del Estado de que se trate. Consiguientemente, y en puridad jurdica, extramuros de su entidad, los gobernadores y diputados locales no gozan de ningn fuero, situacin que en la realidad puede provocar serios conflictos que deben resolverse polticamente. Tampoco dichos funcionarios tienen fuero federal por la sencilla razn de que la Constitucin no se los otorga, pues simplemente indica que "son responsables" por violarla o por contravenir las leyes de la Federacin. Adems, como ya lo hemos dicho, por lo que respecta a los delitos comunes, en relacin con los cuales opera el fuero de no procesabilidad (Art. 109), ste se contrae a los altos funcionarios federales que menciona su artculo 108, primer prrafo, sin incluir en l a los gobernadores ni a los diputados locales; y por lo que concierne a los delitos oficiales que estos funcionarios puedan cometer al incurrir en "violaciones a la Constitucin y leyes federales" propiamente no existe fuero, sino el sistema especial de competencia que establece el artculo 111 constitucional que excluye la intervencin de las autoridades judiciales.I"
d)
El juicio poltico
Por juicio poltico se entiende el procedimiento que se sigue contra algn alto funcionario del Estado para desaforarlo o aplicarle la sancin legal conducente por el delito oficial que hubiese cometido y de cuya perpetracin se le declare culpable. En el primer caso, a dicho procedimiento se le denomina tambin antejuicio",773 puesto que slo persigue como objetivo eliminar el impedimento que representa el fuero para que el funcionario de que se trate quede sometido a la jurisdiccin de los tribunales ordinarios que deban procesarlo por el delito comn de que haya sido acusado. En cambio, en el segundo caso, el aludido procedimiento s rene las esenciales caractersticas de un
772 Nuestra tesis est en pleno desacuerdo con el criterio de Tena Ramrez, para quien los gobernadores y diputados legales s gozan de fuero constitucional "por infracciones delictuosas a la Constitucin y Leyes Federales, lo que se traduce, agrega, en que no pueden ser perseguidos por las autoridades federales (que es a las que compete conocer de las violaciones a los ordenamientos federales) si previamente no son desaforados en los trminos de los artculos 109ty 111" (Op. cit., p. 537). Debemos observar que el caso que contempla dicho tratadista no es posible jurdicamente, pues por ningn delito oficial que cometa un alto funcionario federal y, por equiparacin legal, un gobernador o un diputado local, surge la competencia de ningn tribunal (federal o del orden comn), sino la de la Cmara de Diputados y del Senado en los trminos del artculo 111 de la Constitucin, precepto que, por cierto, no prev ninguna hiptesis de "desafuero" como lo pretende el autor mencionado, sino en el caso de que el delito oficial tuviese. sealada en la ley una pena distinta de la privacin del puesto y de la , inhabilitacin para obtener o t r o . ' 173 Esta denominacin la emplea el penalista Juan Jos Gonzlez Bustamante en su libro "Los Delitos de los Altos Funcionarios 'Y el Fuero Constitucional", p. 52. Edicin 1946.
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proceso, ya que culmina con un acto jurisdiccional, llamado sentencia, en el que se impone la pena legalmente decretada por el delito oficial del que el alto funcionario haya sido declarado responsable. Dentro del orden constitucional mexicano se prevn las dos especies de procedimiento a las que puede someterse a los altos funcionarios de la Federacin, tales como los diputados y senadores al Congreso de la Unin, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado y Procurador General de la Repblica. Estos dos distintos procedimientos obedecen a la diferente naturaleza del delito que imputa a cualquiera de dichos funcionarios, es decir, el comn y el oficial. 1. Si el delito es comn, o sea, susceptible de cometerse con independencia de la funcin pblica o fuera de ella, corresponde a la Cmara de Diputados declarar, "por mayora absoluta de votos del nmero total de miembros que la formen", si ha lugar o no a proceder contra el acusado (Art. 109 consto ). Esta declaracin debe estar precedida, en obsequio de la garanta de audiencia instituida en el artculo 14 de la Constitucin, de un procedimiento en el que el funcionario acusado tiene derecho a intervenir para formular su defensa y aportar las pruebas atinentes a desvirtuar los cargos en que se finque el delito de carcter comn. Ese procedimiento est regulado por los artculos 22 a 42 de la Ley de Responsabilidades que frecuentemente hemos citado, preceptos a cuyo contenido dispositivo nos remitimos. Si la declaracin que emita la Cmara de Diputados es en el sentido de que procede la acusacin contra el alto funcionario, ste ipso lacto queda separado de su carg-o y sujeto inmediatamente a la jurisdiccin de los tribunales ordinarios V a la accin del Ministerio Pblico, tanto en el caso de delitos no federales como federales (Art. 109 const., prrafo tercero). Dicha declaracin se llama en el lenguaje usual u desafuero" porque remueve el fuero de no procesabilidad del que, por razn de su cargo, est investido el alto funcionario. Ahora bien, si el acusado por delitos graves del orden comn es el Presidente de la Repblica, la Cmara de Diputados es incompetente para desaforarlo, ya que, segn lo dispone el precepto invocado, dicha Cmara slo deber fundar la acusacin respectiva ante el Senado "como si se tratara de un delito oficial" (dem), siguindose el procedimiento establecido por el artculo 111, primer prrafo. Si la declaracin de la Cmara de Diputados se formula en el sentido de que no ha lugar a proceder contra el aito funcionario, no se incoa ningn procedimiento ulterior, sin que esta declaracin negativa sea obstculo para que, una vez que el propio funcionario deje de tener fuero por cualquier motivo o circunstancia, se inicie o reanude ante los tribunales ordinarios el proceso legal por el delito del orden comn que haya sido materia de la acusacin desestimada por la citada Cmara (Art. 109, prrafo segundo). . 2. En el caso de que se trate de algn delito oficial que se impute a cualquer alto funcionario federal que menciona el primer prrafo del artculo 1~ constitucional, la acusacin respectiva debe presentarse ante la Cmara de Diputados, la cual debe hacerla valer ante el Senado, el que, erigido en jurado de sentencia, puede declarar "por mayora de las dos terceras partes del toh
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tal de sus miembros", que el funcionario imputado es culpable, quedando, merced a esta declaracin, privado de su puesto "e inhabilitado para obtener otro por el tiempo que determine la ley" (Art. 111, prrafo primero). Antes de que el Senado pronuncie sentencia en los trminos indicados, el alto funcionario acusado tiene derecho a ser odo en defensa y de aportar y promover todas las pruebas y diligencias que considere pertinentes para desvirtuar los cargos y las cuales se desahogan y practican dentro del procedimiento que marcan los artculos 19 al 62 de la Ley de Responsabilidades vigente 774 y cuyo texto da. mos por reproducido. 3. Es muy importante subrayar que la Constitucin concede accin popular para denunciar los delitos comunes y oficiales que se imputen a los altos funconarios de la Federacin, incluyendo en el primer caso al mismo Presidente de la Repblica (Art. 111, prrafo cuarto). La "accin popular" no implica la formacin de denuncias annimas o apcrifas, las cuales son jurdicamente ineficaces, sino el derecho que tiene cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos de presentar la acusacin ante la Cmara de Diputados. Es precisamente ese derecho, para cuyo ejercicio se requiere un acendrado civismo y un denodado valor civil, en el que se traduce uno de los factores de control popular sobre la actuacin de los titulares de los rganos del Estado dentro de todo rgimen verdaderamente democrtico, control que exige, para su efectividad positiva en la realidad poltica de cualquier pas, otro elemento ~e singular importancia, como condicin sine qua non, a saber: la independencia de criterio, dignidad, sentido de responsabilidad social y hombra en la mayora de los miembros de ambas Cmaras legisladoras. Sin estas cualidades, dicho .control no rebasara las dimensiones meramente formales de las disposiciones constitucionales que lo establecen, reducindose a una quimrica figura jurdica que ostente un signo democrtico aparente, pero que en la facticidad poltica sera completamente nugatoria por la falta del supuesto indispensable sobre el que descansa toda democracia, como es la conducta viril del elemento humano que maneja y aplica sus instituciones. 4. La situacin de los funcionarios judiciales federales -ministros de .la Suprema Corte, magistrados de Circuito y Jueces de Distrito-s- y del Distrito Federal frente al Presidente de la Repblica y a las Cmaras de Diputados Y Senadores en lo que atae a su permanencia en los cargos respectivos, es verdaderamente lastimosa e indignante e implica un oprobio para los tribunales y la nugatoriedad del principio de inamovilidad. Estos calificativos se derivan de la facultad -inusitada en todo rgimen democrtico que entre sus cara~ tersticas ostenta la respetabilidad de los jueces--, consistente en que el Presidente puede "pedir ante la Cmara de Diputados la destitucin, por mala conducta", de cualquiera de los mencionados funcionarios judiciales, as como de la atribucin de dicha Cmara y del Senado para privarlos de sus puestos mediante una declaracin tomada "por mayora absoluta de votos" en que t~l peticin se obsequie, segn lo previene el prrafo sexto del artculo 111 consUtucional. Este prrafo es un baldn para nuestro orden jurdico y un atentado
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Dicha Ley se public el 4- de enero de 1980.
LAS fuRMAS DE GOBIERNO
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a la independencia de los jueces, principalmente de los ministros de la Corte, pues los supedita al titular del Poder Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unin a travs del constante amago que a manera de espada de Damocles se cierne sobre su investidura si no se pliegan a las consignas que el Presidente de la Repblica pudiese darles, sin que para hacerlas ineficaces o para mantener al funcionamiento judicial en su cargo, sean operantes las dos Cmaras que integran dicho cuerpo legislativo, pues dentro del rgimen presidencialista que fcticamente existe en Mxico, aqul ha dejado de ser .en ~niestra realidad poltica un rgano estatal de frenamiento y equilibrio constItUCIOnales. Una de las conquistas del movimiento dernocrtco mundial, del que Mxico no podra mantenerse alejado, estriba en la implantacin del derecho como instrumento imprescindible de convivencia social y en el gobierno de los jueces como medio para imponerlo y hacer factible su operatividad, es decir, la seguridad jurdica. En puntual congruencia can estos objetivos, las Constituciones forjadas en el ideario y en la ideologa de la democracia han instaurado el principio de la respetabilidad judicial por parte de los 6rganos administrativos y legislativos del Estado, haciendo intangibles e invulnerables a los jueces, sin detrimento, claro est, del juicio poltico que por responsabilidad oficial delictiva es susceptible de incoarse contra ellos. Podemos afirmar, sin temor a equivocarnos, que sin la independencia judicial, no Coma elemento que segregue a los tribunales de los dems 6rganos estatales, sino como responsabilidad a la investidura de los jueces y a Su criterio, no s610 no puede f~ncionar el rgimen democrtico, sino que se posibilita la entronizacin de la dIctadura presidencial o congresional con grave ultraje para los derechos de los gobernados e infame afrenta para el pueblo en general. Estos nefastos fenmenos los propicia el prrafo sexto del artculo 111 de la COnstitucin que fue agregado a este precepto por adicin de 14 de agosto de 1928,115 pues ni
775 La adicin a que nos referimos fue sugerida a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin por el general Alvaro Obregn sin tener el ctlrtcter de presiden!e sino de candidato presidencial, en oficio de 19 de abril de 1928. Tal Proposicin, que JU.rdicamente no puede considerarse como iniciativa, pretende basarse en diversas apreciaciones mUY subjetivas y caprichosas tendientes a demostrar la conveniencia -para su mismo autor que antes de las e~e.cciones ya se senta Jefe del Ejecutivo Federal- de obviat' el juicio poIti C? o de responsabilIdad contra los funcionarios judiciales de la Federacin Y locales del Distnto y Territorios Federales y reemplazarlos por un procedimiento en el que se pondera "en conciencia" su "mala conducta", En el fondo, Obregn no pretendi sanear la administracin de justicia, como aparentemente lo manifest, sino sujetar a dichos funcionarios a la voluntad presidencial mediante el amago o la extorsin de ser destituidos de sus cargos. Para corrobot'ar estas someras consideraciones,. nada ms elocuente que la "exposicin de motivos" de tal proposici6n, elevada inconsultamente al rango de disposicin constitucional por un Congreso y unas legis!~t,!ras locales dciles a los designios del famoso manco de celaya, q~en al efecto deca: CIudadanos que observan una conducta honesta en la vida :privada, dejan freCUentemente de practicar estas virtudes cuando llegan a un puesto pblico, :Por todos los halagos y oportunidades que los puestos pblicos de significaci6n traen consigno, y si estos fuJlcionarios se ven asegurados por una impunidad previa, ms fcilmente quebrantan los fUeros de la. moral. En cambio, cuando un funcionario pblico sabe que puede ser despojado d.e su empleo si no lo sirve con honestidad y eficiencia y que puede sufrir el castigo correspondiente, constituye u~a garantfa mayor que el mismo funcionario que sabe de ante1Jlano que ni an la voz phll~a de sus malos manejos puede determinar su separaci6f1 <lel puesto que deseJXlpea. Esta dltimasituaci6n es la que propiamente ha imp!!rado respectO de los jueces bajo laC ollStituci6n e 1917, con la garantia ilimitada de la inamovilidad judicial. Las prttebP fectivas que
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la Ley Fundamental de 57, ni el proyecto de don Venustiano Carranza, ni los constituyentes de Quertaro cometieron tan tremendo atentado contra la democracia y el principio de divisin o separacin de poderes como el que encierran las disposiciones contenidas en el prrafo sealado. Conforme a l, la "mala conducta" de los funcionarios judiciales a que se refiere es causa suficiente y eficiente para que el Presidente de la Repblica pida jurdicamente u ordene prcticamente su destitucin al Congreso Federal. No se requiere que tales funcionarios cometan algn delito oficial o del orden comn, sino que simplemente observen un comportamiento que, segn apreciaci?~ p:;sid~ncial ~strictamen~e subjetiva, en~ra~ esa. ~ala cond~cta, . cuya calificacin SIempre corre el nesgo de ser arbitraria e mjusta. Cuando puede aseverarse con validez que un juez acta "inmoralmente" o "con escndalo pblico" o que tenga "hbitos indecorosos" para afirmar que observa "mala conducta"? No podra consistir sta en actuar con independencia de criterio sin acatar las consignas de altos funcionarios o de polticos? Si en su vida privada comete el juez algn delito que pudiere infamar la investidura que ostenta o si durante el desempeo de sus funciones se conduce delictivamente, existe el juicio poltico para desaforarlo si goza del privilegio de no procesabilidad, o para imponerle las sanciones legales a que se haya hecho acreedor. Ese juicio no debe ser reemplazado ni inutilizado por el antidemocrtico procedimiento "por mala conducta" que apunta el malhadado prrafo del artculo 111 constitucional y el cual seguir siendo una poderosa y terrible arma presidencial para constreir a los funcionarios judiciales a la presentacin de su renuncia como nico camino digno para no acatar las consignas o presiones oficiales o para plegarse indecorosamente a ellas. La supresin de semejante facultad la exige el rgimen democrtico que proclama nuestra Constitucin como imperativo ineludible de su propio respeto.
n.
a)
Reformas de diciembre de 1982 Consideraciones generales
El 28 de diciembre de 1982 se public en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto Congresional que reform el Ttulo Cuarto de la Constitucin referequiere el juicio constitucional de responsabilidad -las cuales en muy raras ocasiones podrn presentarse en contra de los jueces- han hecho de la inamovilidad judicial una positiva impunidad. Yo creo que el proceso para deponer a un juez por mala conducta no debe estar sometido a disposiciones infranqueables. Por esta virtud, mi proyecto de reformas considere. que aun cuando debe respetarse la garanta de la inamovilidad judicial, por ser una conqUlsta de la doctrina constitucional incorporada por la Revolucin a nuestro Cdigo Poltico, el procedimiento para garantizar a la justicia contra la mala conducta de los jueces debe ser ms expedito y accesible. La enmienda del artculo 111 que propongo da al Presidente de la Repblica la facultad de acusar ante la Cmara de Diputados la mala conducta de los ministros de la Suprema Corte, magistrados del Tribunal Superior y jueces de 14 Instancia del Distrito Federal y Territorios independientemente del juicio constitucional de responsabilidad a que estn sujetos los funcionarios pblicos. En caso de que la Cmara de Diputados y despus la de Senadores consideren justificada la acusacin, funcionando ambas Cmaras como jurados de conciencia, quedar privado de su puesto el funcionario acusado." (Diario de los Debates. Publicacin de 25 de abril de 1928.)
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rente a las responsabilidades de los funcionarios pblicos. En la exposicin de motivos correspondiente se afirma la necesidad de actualizar dichas responsabilidades, sustituyendo la locucin "funcionarios pblicos" por la de "servidores pblicos". Se sostiene que "La obligacin de servir con legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economa y eficacia los intereses del pueblo es la misma para todo servidor pblico, independientemente de su jerarqua, rango, origen o lugar de su empleo, cargo o comisin". En el nuevo texto de los preceptos que integran dicho Ttulo Cuarto ya no se establece la distincin entre delitos oficiales y delitos del orden comn que pueden cometer los funcionarios pblicos como lo haca el rgimen constitucional anterior. Tampoco se habla ya en el nuevo texto preceptivo de "fuero", "desafuero" y otras expresiones que tradicionalmente se han usado sobre materia de responsabilidad oficial en nuestro constitucionalismo. Las reformas a que aludimos utilizan diversos trminos y conceptos que no dejan de suscitar confusiones v equvocos, amn de que parecen un tanto extraos al lxico jurdico constitucional que desde nuestras primeras constituciones se ha venido empleando. Con sinceridad creemos, contrariamente a lo que supone la exposicin de motivos de tales reformas, que stas, lejos de perfeccionar los preceptos anteriores, han incurrido en los vicios ya sealados. Procuraremos formular la exgesis de las nuevas disposiciones constitucionales sobre dicha materia, cuyos comentarios nos darn la razn.
b)
Los servidores Pblicos
Dentro de esta calidad, el nuevo artculo 108 constitucional comprende "a los representantes de eleccin popular, a los miembros de los Poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en la administracin pblica federal en el Distrito Federal". Ahora bien, slo a los senadores y diputados al Congreso de la Unin, a los Ministros de la Suprema Corte, a los Secretarios de Despacho, a los Jefes de Departamento 'administrativo, al Jefe del Departamento del Distrito Federal, al Procurador General de la Repblica, al Procurador de Justicia del Distrito Federal, a los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, a los Magistrados y Jueces del Fuero Comn del Distrito Federal, a los Directores Generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a stas y fideicomisos pblicos, (Art. 110 const.), se les sujeta a juicio poltico "cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redqnden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho" (Art, 109, frac. 1). 775 bl s Esos actos u omisiones anteriormente estaban considerados como de.
-,
Segn el artculo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Funcionarios Pblicos publicada el 31 de diciembre de 1982 y que abrog el ordenamiento correspcndeaee de 27 de diciembre de 1979, se consideran como actos u omisiones que redundan en perjuiCIo de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho los .,mentes: "l. El ataque
77,5 bis
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litas oficiales, locucin esta que desafortunadamente se suprimi sin justificacin ni razn alguna. Independientemente de dichos "actos u omisiones", los servidores pblicos tambin incurren en responsabilidad al cometer delitos que se llamaban "del orden comn", calificacin esta que ya no se emplea en el nuevo texto del artculo 109 constitucional. En este caso, el proceso que por dichos delitos se instruya no es "juicio poltico" sino penal comn, de carcter federal o local segn la ndole del delito que se perpetre.
e)
El juicio poltico
Los servidores pblicos a que se refiere el prrafo primero del artculo 110 .constitucional, as como '{os gobernadores de los Estados, diputados locales y magistrados de los Tribunales Superiores de las entidades federativas pueden ser encausados en juicio poltico, que culmina con una sentencia en que se pueden imponer como sanciones la destitucin del servidor pblic y suinhabilitacin para desempear funciones, empleos; cargos o comisiones de cualquier naturaleza dentro del servicio pblico (Art. 110 prrafo tercero). En el caso del juicio poltico, que slo procede por los actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho y de los que sean responsables los funcionarios anteriormente sealados, es la Cmara de Diputados la que formula la acusacin respectiva ante el Senado, previa declaracin de la mayora absoluta del nmero de sus miembros presentes en la sesin que corresponda (Idem. prrafo cuarto). El Senado, previa dicha acusacin, se erije en jurado de sentencia, pudiendo aplicar las sanciones ya men donadas por resolucin de las dos terceras partes de los senadores que concurran a la sesin respectiva (Idem). Tanto ante la Cmara de Diputados como ante la de Senadores, el funconario presuntamente responsable tiene el derecho a defenderse, es decir, goza de la garanta de audiencia instituida en el segundo prrafo del artculo 14 constitucional. En cuanto al procedimiento ante uno y otro de dichos cuerpos colegiados en que se sustancia el juicio poltico, nos remitimos a las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, reglamentaria del Ttulo Cuarto de la Constitucin, publicada el 31 de diciembre de 1928. Por ltimo, las declaraciones y resoluciones de ambas Cmaras en lo que a dicho juicio concierne son inatacables, sin que contra ellas proceda recurso alguno ni el amparo.
a las instituciones democrticas ; n. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal; H'I, Las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales o soc!ales; IV. El ataque a la libertad de sufragio; V. La usurpacin de atribuciones; VI. CualqUIer infraccin a la Constitucin o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Fed eracin, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algn trastorno en e1 funcionamiento normal de las instituciones ;VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior; y VIII. Las violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administracin Pblica Federal o del Distrito Federal y a ~ leyes que determinan el manejo de los recursos econmicos federales y del Distrito Federal.'
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d)
Gobernadores y otros funcionarios locales
Los gobernadores de los Estados, los diputados locales y los magistrados de los Tribunales Superiores de las entidades federativas pueden ser sometidos a juicio poltico "por violaciones graves a la Constitucin y a las leyes federales que de ella emanen, as como por el manejo indebido de fondos y recursos federales" (Art. 110, prrafo segundo). En relacin con dichos funcionarios locales, las resoluciones que en dicho juicio emitan la Cmara de Diputados y el Senado sern nicamente declarativas, debiendo comunicarse a la legislatura de que se trate para que proceda en los trminos de la constitucin y de la legislacin correspondiente (Idem). En otras palabras, respecto de los mencionados funcionarios de las entidades federativas, el Senado no dicta ninguna sentencia por los actos que hayan dado origen al juicio poltico, sino que simplemente declara la responsabilidad correspondiente, misma que sin ulterior recurso debe ser evaluada por el Congreso Local de que se trate.
e)
Enriquecimiento ilcito
La fraccin III del artculo 109 constitucional, en su tercer prrafo, tipifica el delito llamado "de enriquecimiento ilcito" de los servidores pblicos, consistente en que stos "aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran o se conduzcan como dueos sobre los bienes que lo formen y cuya procedencia lcita no pudiesen justificar". La Ley Federal de Responsabilidades, a cuyo tenor nos remitimos, establece en su artculo 86 que los funcionarios que incurran en enriquecimiento ilcito sern sancionados en los trminos que disponga e~ Cdigo Penal, figurando entre las sanciones que por dicho motivo prev la dIsposicin constitucional invocada, el decomiso y la privaci6n de la propiedad de los bienes con que el funcionario pblico haya aumentado ilcitamente SU patrimonio.
f)
Sanciones administrativas
Estas son aplicables a todo servidor pblico que incurra en "actos u omisiones que afecten la legalidad, la honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones' (Art. 1.09, frac. III). ms o Las citadas sanciones deben especificarse en la legislacin secundaria, ya que constitucionalmente slo se prevn la suspensin, inhabilitacin y destitucin, as como las de carcter econmico, que deben decretarse "de acuerdo con los beneficios econmicos obtenidos por el responsable y con los daos y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones" (Art. 113). En cuanto a la fr(escripci6n de las sanciones administrativas, el artculo 114, prrafo tercero, constitucional, remite a la ley ordinaria.
11~ o La Le,. Federal de Responsabilidades en su articulo 47 seala los a~O$ que concretan dichosaetos' u. omiai~es, remitindonos a su texto.
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g)
Desafuero y responsabilidad penal comn
El nuevo Ttulo Cuarto de la Constitucin ya no emplea los trminos "fuero" y "desafuero" para significar, respectivamente, la prerrogativa de no procesabilidad de los altos funcionarios por delitos del orden comn y la remocin de tal prerrogativa con el objeto de que queden a disposicin de la autoridad judicial que deba procesarlos. La supresin de dichos trminos no se funda en razn 'alguna, pues deriva de una innovacin verdaderamente incomprensible, inadecuada e injustificable. Sin embargo, del texto de los preceptos que comprende dicho Ttulo que aluden a los delitos distintos de los que provocan el juicio poltico, se desprende la conservacin de la mencionada prerrogativa de no procesabilidad y de s~ remocin con evidente analoga respecto de las dispo, siciones constitucionales abrogadas que normaban la propia materia, segn constataremos a continuacin. La fraccin JI del artculo 109 de la Constitucin declara enftiamente que "La comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser perseguida y sancionada en los trminos de la legislacin penal". Segn hemos aseverado, estos delitos son diferentes de los que consisten en "actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o -de su buen despacho" a que se refiere la fraccin 1 de tal precepto y que dan origen al llamado juicio poltico del que brevemente hemos hablado. Ahora bien, el artculo 111 constitucional, sin mencionarlo, mantiene el fuero de no procesabilidad para los "diputados y senadores al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los Secretarios del Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, el Jefe del Departamento del Distrito Federal, el Procurador General de la Repblica y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal". Dicho fuero estriba en que ninguno de estos funcionarios pblicos puede ser procesado por cualquier delito tipificado en la legislacin penal, mientras la Cmara de Diputados no declare "por mayora absoluta de sus miembros presentes en sesin si ha o no lugar a proceder contra el inculpado" (nfo, primero de dicho precepto). Es evidente que de dicho fuero gozan los aludidos funcionarios cuando cometan los expresados delitos "durante el tiempo de su encargo" (dem) pero no en el caso de que no lo estn desempeando (Art. 112). Sin embargo, si algn funcionario de los ya sealados perpetr un delito sin haber estado investido de fuero durante su comisin y despus goza de esta prerrogativa inherente al cargo que porteriormente desempee, deber ser desaforado en los trminos ya indicados por la Cmara de Diputados, segn se infiere claramente de lo dispuesto en el segundo prrafo del invocado artculo 112. En lo que atae a los gobernadores de los Estados, a los diputados locales y magistrados de sus respectivos tribunales superiores, tambin opera el fuero de no procesabilidad a que nos hemos referido por lo que respecta a los' delitos federales que se les imputen. Por consiguiente, es la mencionada Cmara la competente para despojarlos de la citada prerrogativa mediante una C<declaracin de procedencia", que es lo II$mo qy,e el desafuero, "para el efecto de que se
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comunique a las legislaturas locales a fin de que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda" (art. 111, quinto pfo.). Los efectos de la "declaracin de procedencia" consisten en que el funcionario desaforado quede a disposicin de las autoridades competentes para que stas acten conforme a la ley (d~m, pfo. tercero) y en la separacin de su encargo mientras dure el proceso penal correspondiente y si en ste se dicta sentencia absolutoria "el inculpado podr reasumir su funcin", pero si fuese condenatoria, independientemente de la pena que se le imponga, no se le conceder la gracia del indulto si el delito se perpetr "durante el ejercicio de su encargo" (dem, pfo. sptimo). Las declaraciones de procedencia, o sea, las resoluciones de desafuero que pronuncie la Cmara de Diputados son inatacables, sin que, por ende, sea ejercitable contra ellas ningn recurso ni el juicio de amparo (dem, pfo. sexto). Adems de las sanciones penales que prevea la legislacin respectiva, el mismo artculo 111 constitucional (prrafo noveno y dcimo) consigna sanciones de carcter econmico cuando el delito de que se trate haya causado daos o perjuicios patrimoniales o a travs de l su autor haya obtenido algn beneficio econmico. El monto de tales sanciones econmicas se debe calcular "de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daos y perjuicios causados por la conducta ilcita", sin que dicho monto deba exceder "de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daos o perjuicios causados". Por ltimo, en lo que concierne a la prescripcin de la accin penal por los delitos comunes que cometan los servidores pblicos durante el tiempo de su encargo, dicha figura jurdica se debe normar por 10 que establezca la legislacin penal aplicable, sin que los plazos respectivos deban ser inferiores .a tres aos, interrumpindose durante todo. el tiempo en que los funcionarios que gocen de fuero desempeen algn cargo a los que se refiere el primer prrafo del artculo 111 de la Constitucin (Art. 114, pfo. segundo).
h)
La situacin del Presidente de la Repblica
El prrafo cuarto del artculo 111 constitucional dispone que "Por 10 que toca al Presidente de la Repblica, slo habr lugar a acusarlo ante la Cmara de Senadores en los trminos del artculo 110" y que en este supuesto dicha Cmara resolver con base en la legislacin penal aplicable. Esta acusacin puede versar sobre traicin a la patria y delitos graves del orden comn que dicho alto funcionario cometa durante el tiempo de su encargo, segn lo dispone el prrafo segundo dl actual artculo 108. En otras palabras el Presidente, mientras lo sea, no puede ser acusado por otros delitos diversos de los sealados, 10 que implica un fuero-inmunidad, debiendo decirse que, tratndose de la responsabilidad penal por traicin a la patria y delitos graves del orden comn, es el Sanado el que se erige en juez inapelable.. Ahora bien, si la persona que haya fungido como Presidente hubiese cometido cualquier delito durante su encargo, s puede ser sometido al juicio penal que proceda ante el juez competente como ciudadano comn y corriente, toda vez que dej de tener la citada investidura, que es a la que se refiere la disposicin constitucional invocada, Suponer
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que nunca, por ningn delito, dicha persona pueda ser responsable y que contra ella no pueda ejercitarse la accin punitiva por el Ministerio Pblico, implicara declararla absolutamente inmune aunque haya dejado de ser presidente, proclamndose as una impunidad monstruosa por todos los delitos que durante su alto cargo hubiese perpetrado. Esta suposicin, que pugna contra toda justicia social y que auspiciara la corrupcin incastigable de quien haya sido Presidente, equivaldra a permitir o tolerar que el sujeto que ocupe este alto cargo pueda cometer toda clase de delitos durante su desempeo sin que incurra en responsabilidad penal alguna, lo que se antoja absurdo e irracional.
IIl.
Breve nota histrica
Siendo la responsabilidad de los funcionarios pblicos un signo de la democracia, en todos los regmenes que bajo esta forma de gobierno se han estructurado, se han implantado instituciones jurdicas que la prevn sustantivamente y la regulan adjetivamente. Pero aunque dicha responsabilidad tenga esa denotacin, no por ello ha dejado de exigirse a funcionarios importantes, pero secundarios, en los sistemas monrquicos absolutistas, en los que slo el rey era irresponsable ante sus sbditos y nicamente responsable ante Dios. El monarca era el autor de las leyes humanas sin estar sujeto a ellas. Este principio, del cual ya hemos hablado y que es el de "legibus solutus", impeda toda responsabilidad jurdica que aqul pudiese contraer en el ejercicio del poder del Estado. Es ms, el rey irresponsable sujetaba a responsabilidad a los funcionarios pblicos en quienes delegaba el desempeo de ciertas funciones que a l originariamente correspondan a virtud de su investidura divina. Recurdese la institucin llamada "juicio de residencia" a que se someta a los virreyes espaoles y al que ni el mismo Hernn Corts pudo sustraerse.?" y cuyo juicio importa un ntido antecedente jurdico novo-hispnico del "juicio poltico" o "juicio de responsabilidad" de los funcionarios pblicos, as como el "impeachment" del derecho anglo-sajn. Al juicio de residencia estaban sujetos los funcionarios pblicos al concluir su mandato, pudiendo presentar cualquier persona que se sintiese agraviada por ello su reclamacin ante el tribunal ad hoc, personificado en un juez (oidor) designado por el rey. Si el residenciado era el virrey, y el fallo le era adverso,
076 "Ante las dificultades creadas por los desrdenes que siguieron a la expedicin de las Hibueras; ante las acusaciones que los enemigos de Corts no cesaban de formular temerosos de un justo castigo por la conducta que haban observado en su ausencia, Carlos V se encontraba en la necesidad de tomar una medida, sin saber cul; ni poda dar entera fe a las detracciones, ni, en su carcter suspicaz, caba dejar que Corts siguiera disfrutando de una autoridad que pudiera llevarlo al extremo de levantarse con un reino que l haba conquistado. En aquella circunstancia otro habra pensado mandar un general al mando de un ejrcito; pero aquel monarca pens6 en un togado, en una solucin de orden judicial: el juicio de residencia, y nombr al licenciado Luis Ponee de Len juez de la causa, lo cual tena en el caso, Una amplsima connotacin, puesto que, para residenciar a Corts, era necesario dejarlo sin autoridad, y substituirlo en sus variadas y omnmodas facultades." (Toribio Esquivel Obregn. Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo 1I, pp. 298 y ss., obra en la que su ilustre autor transcribe las provisiones reales para entablar juicio de residencia contra don Hernando, fechadas el 4 de noviembre de 1525.) .
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poda apelar ante el Consejo de Indias, organismo que, durante el esplendor de su autoridad, tena facuItad para llamar a cuentas a dicho funcionario aun antes de la expiracin del plazo de su gestin gubernativa. Segn don Juan de Solrzano, el mencionado juicio proceda no slo para la averiguaci6n y pesquisa de las acciones del virrey, oidores y dems ministros de las audiencias de las Indias y de otros que en ellas hubiesen tenido cargos de administracin de justicia o hacienda real, sino tambin cuando por cualquier modo dejaban los oficios y eran promovidos a otros mayores, agregando que "con ese freno estarn ms atentos a cumplir con sus obligaciones y se moderarn los excesos e insolencias que en provincias tan remotas puede y suele ocasionar la mano poderosa de los que se hallan tan lejos de la real". 777 Por su parte, el constitucionalismo del Mxico independiente, en los distintos cdigos fundamentales provenientes de las corrientes tanto federalistas como centralistas, siempre reput a los funcionarios pblicos como servidores de la nacin y los sujet a responsabilidades jurdicas por delitos comunes u oficiales ya jurisdicciones especiales para hacerlas efectivas, sin que esta tendencia hayan rehuido los estatutos monarquistas. m
F.
Quinto elemento: El referendum
En los pases de gran adelanto cvico existe el rejerendum popular para controlar ciertos actos de los rganos del Estado, principalmente las leyes. Los sistemas donde impera el referndum suelen llamarse democrticos semidirectos, pues la ciudadana tiene en ellos una intervencin directa de gobierno para emitir su opinin sobre la vigencia de un ordenamiento jurdico elaborado por las asambleas legislativas. Como dice acertadamente Lanz Duret, el referendum "deja la decisin final en materia legislativa al pueblo mismo, sin dar razones y sin necesidad de justificar su proceder", aadiendo que: "Es indudable que este sistema constituye una garanta contra los abusos, el desmedido poder y la arbitrariedad de que han dado pruebas en repetidas ocasiones los cuerpos legislativos, que contando con el poder omnmodo de que disfrutaban y la imposibilidad en que han quedado los otros poderes pblicos de resistir legalmente a sus mandatos, han hecho prevalecer cdigos y disposiciones inconvenientes. . ." 779
La doctrina ha elaborado mltiples definiciones sobre el concepto de "referendum", Como la exposicin y comentario de stas pecaran de excesiva prolijidad, simplemente nos contraeremos a mencionar algunas. As, Garca Pelayo considera que el referendum "es el derecho del cuerpo electoral a aprobar o a rechazar las decisiones de las autoridades legislativas ordinarias", clasificndolo en obligatorio "cuando es impuesto )JOr la Constitucin como requisito necesario para la validez de determinadas normas legislativas"; facultativo "cuando
PolUica Indiana. Cfr. Tomo I. Edici6n 1739, Madrid. .Sobre estepun~ que en obvio de n:peticiones ~ediosas nos abstenemos de. exJ;'layar, oCOus61tese la obra Dertlt:hos del Pueblo MeXIcano, M.xaco a Traflls de sus COJUfafactones". 'Tomo VIII, pp. 187 a 289. '179 op. rif., p. 67.
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'178
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su iniciativa depende de una autoridad competente para ello, por ejemplo, de una determinada fraccin del cuerpo electoral o de las Cmaras, o del jefe del Estado"; de ratificacin o sancin, "cuando la norma en cuestin slo se convierte en ley por la previa aprobacin del cuerpo electoral, que viene a sustituir as la autoridad sancionadora de las leyes (ordinariamente el jefe del Estado)"; y consultivo, "cuando el resultado del referendum no tiene carcter vinculatorio para las autoridades legislativas ordinarias't.I'" Para Carl Schmitt, el referendum es la "votacin popular sobre confirmacin o no confirmacin de un acuerdo del cuerpo legislativo", pudiendo ser "general obligatorio", "obligatorio para determinadas clases de ley' y "[acultatioo'',"? Bielsa sostiene que el referendum es el "acto por el cual los electores o mandatarios, en un rgimen de democracia representativa, opinan, aprueban o rechazan una decisin de los representantes constitucionales o legales".782 Bidart Campos estima como referendum "toda consulta al cuerpo electoral, sea que recaiga sobre leyes, constitucin, reformas, decisiones polticas o de gobierno, etc.", y lo clasifica tambin en consulsiuo, decisorio, obligatorio y facultativo.7 8 3 El tratadista mexicano H ctor Gonzlez U ribe afirma que "El referendum es la ms importante de las manifestaciones del gobierno directo y es aquella institucin en virtud de la cual los ciudadanos que componen el cuerpo electoral de un Estado, aceptan o rechazan una proposicin formulada o una decisin adoptada por otro de los poderes pblicos." Agreg-a dicho autor, para complementar su pensamiento, que "Hay numerosas clases de rejerendum. Las dos principales son el referendum legislativo y el administrativo. El primero, desde luego, es el que reviste mayor importancia, tiene diferentes tipos. En la doctrina constitucional francesa y en la prctica legislativa se habla del referendum consultivo, el referendum de veto y el reierendum de ratificacin. Por el consultivo, el gobierno somete al pueblo el principio inspirador de una ley; por el de veto, un grupo de ciudadanos manifiesta su opinin o una ley adoptada por los rganos legislativos y entonces se somete a un referendum para su aprobacin final o reprobacin; y por el de ratificacin, se somete al pueblo la ley ya aprobada y se le pide su aceptacin."784 Para nosotros, el referendum, ms que implicar una fiscalizacin popular, es un verdadero acto jurdico con que, en algunos casos, culmina el proceso de formacin legislativa y a travs del cual los ciudadanos, sin exponer razones ni deliberar, dan o no su aquiescencia para que una ley entre en vigor.?"
780
781 Cfr. Teora de la Constitucin, pp. 302 Y 303.

782
784
Derecho Constitucional Comparado, p. 183. Derecho Constitucional, p. 229.
pp, 370 Y 371. Teora Poltica. Edicin 1971, p. 393. 785 Se suele hablar indiferencialmente de "rejerendum popular" y de "plebiscito" como si ambos vocablos fuesen sinnimos. El empleo indiscriminado de estos conceptos es indebido a nuestro entender, aunque no deja de haber indiscutibles similitudes entre ellos. Histricamente, el plebiscito era toda resolucin adoptada y votada por la clase plebeya durante la Repblica romana, previa proposicin que en las asambleas por tribus formulaban sus tribunos. Dichas resoluciones podran tener, incluso, el carcter de leyes, como la ley V aleria y H oratia que estableci la obligatoriedad de los propios plebiscitos, la ley Publia que oblig al Senado a sancionar las determinaciones de los comicios tribales y la ley H ortencia que confirm la citada obligatoriedad. Como se ve, los plebiscitos originalmente fueron actos resolutivos de la plebs, es decir, de una clase social para la preservacin y mejoramiento de sus mismos intereses colee-
783 Derecho Constitucional. Tomo 1,
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As concebido, el referendum slo puede ser aconsejable cuando no se trate de leyes que versen sobre materias cuya comprensin requiera conocimientos especializados, ya que la ciudadana, como unidad poltica, es inepta para estimar si un ordenamiento, dada la complejidad de sus disposiciones, es o no conveniente. La elaboracin de una leyes el resultado de un proceso intelectivo en el que se deben ponderar mltiples factores polticos, sociales, econmicos, culturales, etc., que implican, en un momento dado, la motivacin y la teleolog-a de un ordenamiento jurdico y cuya apreciacin no puede quedar al arbitrio intuitivo de la masa, aunque se suponga que ha alcanzado un alto grado de madurez Cvica. En nuestra opinin, el referendum debe reservarse para casos excepcionales en que se trate de la alteracin sustancial de la [Constitucin, o sea, de la sustitucin de los principios ideolgicos que la informan, actos stos que slo el pueblo puede realizar en ejercicio de su poder constituyente, soberano o autocleterminativo. Unicamente en la hiptesis apuntada, el referendum expresa este poder, evitando la ruptura cruenta de un orden constitucional determinado, siendo la manera como, sin revolucin, se puede reemplazar ste por otro nuevo que se adecue a la situacin evolutiva a que el pueblo haya llegado en diversos aspectos de su vida.?" G.
Sexto elemento: La juridicidad
La democracia es necesariamente un rgimen de derecho dentro del cual se estructura y funciona. Es una forma de gobierno organizada por la Constitucin y por la legislacin ordinaria y en la que, adems, el poder pblico del Estado y las funciones en que se desenvuelve estn sujetos a lo que Heller llama normatividad jurdica. "La constitucin de cada pas, dice B. Mirkine-Guetzoich, es siempre un pacto entre las tradiciones polticas existentes y el Derecho Constitucional General, cuya definicin y redaccin son de la competencia de la ciencia jurdica. El derecho constitucional general no es inmutable; se modifica conforme a las ideas y fenmenos polticos de la vida y est estrechamente unido al ideal democrtico, no porque los tericos del Derecho Constitucional hayan sido siempre demcratas, sino porque la democracia, expresada en lenguaje jurdico, es el Estado de Derecho, es la racionalizacin jurdica de la vida, porque el pensamiento jurdico consecuente conduce a la democracia como nica forma del
tivos frente a la clase patricia y a los rganos del Estado romano que de sta emanaba. En cambio, el referendum, como ya lo hemos recordado, es el acto decisorio por virtud del cual los ciudadanos emiten su voto adhesivo o repulsivo a cualquier medida gubernativa que conforme a la Constitucin o a la ley deba ser sometida a su aprobacin, sin que el sentir mayoritario de los mismos sea la fuente creativa de tal medida sino llanamente su confirmacin o rechazamiento. Por consiguiente, y prescindiendo de la impropiedad que denota llamar a dicha votacin "plebiscito" como si emanara de una sola clase social -la plebs-, entre ste y el referendum hay una palpable diferencia, pues el acto plebiscitario es, al menos por su antecedencia histrica, de carcter creativo y no confirmativo o repelente. 786 Al tratar acerca del tema concerniente a la reformabilidad constitucional y por lo que se refiere a Mxico, sugerirnos que se establezca en nuestra Constitucin el referendum popular con la delimitacin y finalidad indicadas, reproduciendo las razones que, en nuestra opinin, fundan esa sugerencia.
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Estado de Derecho. La democracia puede realizar la supremaca del derecho y es por lo que el Derecho Constitucional General es el conjunto de reglas jurdicas de la democracia, del Estado de Derecho.t'P"
En un sistema democrtico, todos los rganos del Estado deben actuar conforme al derecho fundamental -Constitucin- o secundario -legislacin ordinaria-, es decir, dentro de la rbita competencial que les asigna y segn sus disposiciones. Ningn acto del poder pblico es vlido si no se ajusta a las prescripciones jurdicas que lo prevn y rigen. La actuacin de los rganos estatales fuera del derecho o contra el derecho es invlida en la democracia e incompatible con ella. Por esta razn, como dice Mirkine-Guetzvich, el sistema democrtico es necesariamente un sistema jurdico. La supeditacin al derecho del poder pblico, o sea, de la conducta funcional de todos los rganos del Estado se expresa en el principio de jurisdicidad, que a su vez comprende el de constitucionalidad (o de "superlegalidad constitucional" como lo llaman Hauriou y M. Guetzevich) y el de legalidad stricto sensu. Estos dos principios se encuentran, dentro del de juridicidad al que pertenecen, en una relacin jerrquica en la que el primero tiene prevalencia sobre el segundo. Dicha relacin obedece a la supremaca y fundamentalidad de la Constitucin respecto de la legislacin secundaria, integrantes ambas del orden jurdico del Estado. El principio de constitucionalidad condiciona todos los actos de los rganos estatales incluyendo las leyes, las cuales, si se oponen a la Constitucin, no pueden dar validez formal a los actos de autoridad que regulan. El principio de legalidad stricto sensu rige a los actos administrativos y jurisdiccionales, los que, sin embargo, deben someterse primariamente y a despecho de lo que disponga la legislacin ordinaria, a los mandamientos constitucionales. En otras palabras, la constitucionalidad es el mdulo de validez de toda la actuacin gubernativa. Ningn acto de autoridad, independientemente de su naturaleza y del rgano estatal del que provenga, puede escapar a su imperatividad; y tratndose de las leyes, su validez formal depende de su adecuacin a la Constitucin. Estas consideraciones tienen su puntual apoyo en las ideas magistralmente expuestas por Kelsen a propsito de su famosa "pirmide normativa" que no es otra cosa que la Jerarqua de leyes dentro de un orden jurdico determinado, en la que la validez formal de una decisin administrativa o de una sentencia judicial -normas individualizadas segn l- deriva de su acoplamiento a la ley secundaria -principio de legalidad- y la de sta de su correspondencia con la Constitucin o norma fundamental -principio de constitucionalidad-o "La norma fundamental de un orden jurdico positivo, dice, no es otra cosa que la regla fundamental de acuerdo con la cual son producidas las normas del orden jurdico: la instauracin (Ein-Setzung) de la situacin de hecho fundamental de la produccin jurdica. Es el punto de partida de un procedimiento; tiene un carcter absolutamente dinmico-formal. De esta norma fundamental
787
Modernas Tendencias del Derecho Constitucional. Edici6n 1934. Editorial Reus, S. A.,
Madrid.
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no se pueden deducir lgicamente las normas singulares del sistema jurdico. Tienen que ser producidas por un acto especial de institucin, que no es acto intelectual sino de voluntad. La situacin de normas jurdicas tiene lugar en diversa forma: por va de la costumbre o por el procedimiento de la legislacin, en tanto se trata de normas generales; por actos de jurisdiccin y por negocios jurdicos en las normas individuales. Contrapnense a la produccin jurdica consuetudinaria todos los otros modos en cuanto creacin "estatutaria" del Derecho (Rechts-Satzung); de sta, por tanto, un caso especial de institucin del Derecho (Rechts-Setzung). Si se refieren las diversas normas de un sistema jurdico a una norma fundamental, pnese de manifiesto que la produccin de la norma singular se efecta con arreglo a la norma fundamental. Si acaso se pregunta por qu razn determinado acto coactivo, como el hecho de que un hombre prive a otro de la libertad encerrndolo en la crcel, es un acto jurdico y pertenece por tanto a determinado orden jurdico, sguese como respuesta: porque ese acto fue prescrito por una norma individual determinada, por una sentencia judicial. Si se pregunta luego por qu vale esa norma individual, y justamente como parte constitutiva de un orden jurdico bien determinado, he aqu la respuesta que se recibe: porque fue dispuesto de conformidad con el cdigo penal. Y si se pregunta por el fundamento de validez del cdigo penal, se viene a parar a la constitucin del Estado, con arreglo a cuyas prescripciones fue creado el cdigo penal por el rgano competente para ello, en un procedmiento prescrito por la constitucin."788
(
Ahora bien, la violacin por parte de los rganos del Estado al principio de juridicidad, bien sea mediante actos de autoridad que vulneren el principio de legalidad stricto sensu o el de constitucionalidad, trae aparejadas en un sistema democrtico la invalidez de tales actos. Esta invalidez no opera automticamente, sino que requiere su declaracin jurisdiccional, que se encomienda a otros rganos estatales de diversa ndole segn el rgimen especfico de que se trate, aunaue generalmente son de carcter judicial. De esta manera, dentro de una democracia se controla jurdicamente la actuacin de las autoridades del Estado para obtener el imperio, sobre ella, de la ley -control de legalidad- o de la Constitucin -control de constitucionalidad o jurisdiccin constitucionai- -, como tambin ha sido denominado desde hace ms de siete lustros por Mirkine-Guetzvich.l'" Ambas especies de controles, que [ellinek reputa como "garantas jurdicas del derecho positivo" /90 son caractersticas de los sistemas democrticos, pues mediante ellos se procura la observancia obligatoria del orden de derecho, el secundario y el fundamental, los cuales, sin ellos, seran ineficaces para mantener en la dinmica real dicha forma de gobierno. Por ello no es aventurado afirmar, con Tocqueville y Rabasa, que en la democracia la supremaca jurdica corresponde a los jueces en el orden funcional como sostenedores del sistema jurdico.?"
788
789 Estos temas los tratamos en nuestra obra El Juicio de Amparo, cuyas CQJlIideraclones
reproducimos. 790 cit., Cap. XXII. . 791 ESta cuestin taD1bim la abordamos en nustra citada oh,..
.La Teoria Pura del Duecho. Editorial Losada. Buenos Aires, pp. 96 a 98.
O,.
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Por otra parte, debemos hacer la importante observacin de que no basta la simple existencia de una Constitucin para que el rgimen estatal respectivo merezca el nombre de democrtico, ya que se requiere que dicho instrumento normativo, como lev fundamental y suprema del Estado, se adecue a la constitucin real del pueblo para asumir el carcter de legtimo y autntico. Sin esa adecuacin, o sea, sin que la constitucin jurdico-positiva exprese el ser, el modo de ser y el querer ser populares, el Estado que en ella se estructure y articule no ser Estado democrtico en el sentido puro del calificativo. En tal hiptesis, dicha constitucin ser impuesta al pueblo coactivamente sin implicar el documento normativo en que sus esencias reales y teleolgicas se recojan pre,ceptivamente, circunstancias negativas que manifiestan su ilegitimidad o su falta de autenticidad. Ahora bien, aunque estas ltimas notas se presenten en el momento de la elaboracin constitucional, pueden desaparecer en la facticidad histrico-poltica si la mayora popular respalda y se acoge voluntaria y espontneamente a la constitucin impuesta ah origine, pues entonces sta se legitima. El fenmeno de la legitimacin constitucional elimina, pues, el vicio gensico de la constitucin impuesta, sanendola de su falta prstina de autenticidad.I'" Segn nuestra opinin, el principio de juridicidad es el ms importante de todo rgimen democrtico y hasta puede decirse que, sin l, ste no podra existir ni operar en la realidad. Tal principio es mucho ms trascendente que el que estriba en el origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado y del cual hemos hablado. Sin la subordinacin de todos los actos del poder pblico a las normas jurdicas, bien sea constitucionales o legales, se destruira la democracia, entronizndose, en cambio, la autocracia, la dictadura o la tirana, incluso por aquellos funcionarios que hubiesen sido electos por la voluntad mayoritaria del pueblo. A la inversa, aunque la investidura de las autoridades primarias del Estado provenga de la autntica expresin de dicha voluntad, no por esta circunstancia se garantizara la efectividad democrtica, pues el jefe o los jefes de Estado, sin el principio de juridicidad, podran fcilmente convertirse en autcratas y aniquilar de esta manera el rgimen democrtico dentro del que hubiesen sido nominados.I'" bis '. Ahora bien, el citado principio requiere indispensablemente de un instrumento adjetivo o procesal para que pueda implantarse y hacerse obedecer en la dinmica social. Sin ese instrumento, dicho principio no dejara de ser una simple declaracin dogmtica sin eficacia real. Ya hemos apuntado que tal insturmento puede asumir diversas estructuras de acuerdo con las modalidades de
792 Los tpicos relacionados con los conceptos de "constitucin real", "constitucin jurdico-positiva", "[usidamentalidad", "supremaca" y "legitimidad" constitucional, los abordamos en el captulo cuarto de esta obra. 792 bis La omnicomprensividad del Derecho y, por ende, del principio de juridicidad ha sido enfatizada por el distinguido jurisfilsofo alemn Rudolf von Ihering, quien afirma: "El Derecho abarca a la persona en todos los aspectos de su existencia; s610 donde el Derecho domina, prospera el bienestar nacional, el comercio y la industria se vuelven florecientes; slo all se desarrolla la fuerza moral y espiritual inherente al pueblo en su vigor pleno. El Derecho es la poltica bien comprendida del poder, no la poltica miope del momento, el inters del instante, sino la poltica de larga visin, que mira al futuro y considera el fin." "El pueblo hace el arte, pero el arte hace a su vez al pueblo, el pueblo hace el Derecho, pero el Derecho hace a su vez al pueblo." (El fin en el Derecho. Editorial Cajica, pp, 72, 276 y 280.)
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cada rgimen democrtico en concreto y que en Mxico es destacada y primordialmente el juicio de amparo. Debemos recordar, adems, que para aplicarlo deben existir y funcionar rganos estatales con competencia ad hoc para invalidar todo acto de autoridad que viole la Constitucin o la ley, rganos que generalmente son de ndole judicial, como acontece entre nosotros. Son, en consecuencia, los jueces controladores del mencionado principio quienes, dentro de los sistemas genuinamente democrticos, estn investidos con una especie de supremaca respecto de los dems rganos del Estado, segn dijimos, de lo que se infiere que los pases donde no exista ese control judicial no pueden veraz y autnticamente ostentar el carcter de democrticos, a pesar de que sus autoridades procedan de la voluntad popular mayoritaria.
H. Sptimo elemento: La divisin o separacin de poderes

Es evidente que, para que opere la juridicidad mediante los dos tipos de control mencionados sobre los actos del poder pblico, se requiere la divisin o separacin de poderes, que es otro signo denotativo de la democracia. Ya Montesquieu seal la necesidad de este principio como garante de la seguridad jurdica. Si las autoridades encargadas de la aplicacin de las leyes fueran las mismas que las elaboran y si no existiese entre una y otras ningn rgano que decidiese jurisdiccionalmente los conflictos surgidos con motivo de dicha aplicacin y que velara por la observancia de la Constitucin, en una palabra, si fuere un solo rgano deleEstado el que concentrara las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, no habra sistema democrtico, que es de frenos y contrapesos recprocos, sino autocracia, cualquiera que fuese el contenido ideolgico del rgimen respectivo. Ahora bien, el principio de divisin de poderes ensea que cada una de esas tres funciones se ejerza separadamente por rganos estatales diferentes, de tal manera que su desempeo no se concentre en uno solo, como sucede en los regmenes monrquicos absolutistas o en los autocrticos. o dictatoriales. Divisin implica, pues, separacin de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en el sentido de que su respectivo ejercicio se deposita en rganos distintos, interdependientes, y cuya conjunta actuacin entraa el desarrollo del poder pblico del Estado. Debemos enfatizar que entre dichos poderes no existe independencia sino interdependencia. Si .fuesen independientes no habra vinculacin recproca: seran tres poderes "soberanos", es decir, habra tres "soberanas" diferentes, lo que es inadmisible, pues en esta hiptesis se romperan la unidad y la indivisibilidad de.la soberana. Esta ltima apreciacin inaceptable, que contradice el pensamiento de Rousseau, la formula M ontesquieu, quien aduce el supuesto de que existen tres poderes al afirmar: "En cada Estado hay tres especies de poderes: el poder legislativo,
el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las que dependen del derecho civil. Por el primero, el ptlcipe () etJnagis~ado:ll8CC! las ~espor un tiempo o para siempre, ycorrip o abroga las que hayan sido hechas. Por el segundo, hace la pz o laFerra, enviao recibe
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embajadas, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el tercero, castiga los crmenes o juzga las diferencias entre particulares. Se llamar a este ltimo potestad de juzgar; y a la otra simplemente potestad ejecutiva del Estado. Cuando en la misma persona o el mismo cuerpo de magistrados la potestad legislativa se rene con la potestad ejecutiva, no puede haber libertad, porque se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado haga leyes tirnicas para ejecutarlas tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo hombre, o el mismo cuerpo de principales, o de nobles, o del pueblo, ejerciera estos tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas y el de juzgar los crmenes o las diferencias entre particulares." 793 Como sostiene Lanz Duret, "el rasgo esencial de esta doctrina consiste en que Montesquieu descompone y secciona la soberana del Estado en tres poderes principales, susceptibles de ser atribuidos separadamente a tres clases de titulares, constituyendo stos a su vez dentro del Estado tres autoridades primordiales, iguales e independientes: es decir, a la nocin de la unidad del poder estatal y de la unidad de su titular primitivo, Montesquieu opona un sistema de pluralidad de autoridades estatales, fundado sobre la pluralidad de poderes".794 Por su parte, Carr de Malberg afirma: "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste, de una manera invariable, en el poder que tiene el Estado de querer por sus rganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer su voluntad a los individuos. Cualesquiera que sean el. contenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad estatal, todos esos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del Estado, que es una e indivisible." 795 A su vez, Karl Loewenstein asevera: "Lo que en realidad significa la as llamada 'separacin de poderes no es, ni ms ni menos, que el reconocimiento de que por una parte el Estado tiene que cumplir determinadas funciones -el problema tcnico de la divisin de trabajo-s- y que, por otra, los destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones son realizadas por diferentes rganos: la libertad es el telos ideolgico de la teora de la separacin de poderes. La separacin de poderes no es sino la forma clsica de expresar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder poltico. Lo que corrientemente, aunque errneamente, se suele designar como la separacin de los poderes estatales, es en realidad la distribucin de determinadas funciones estatales, a diferentes rganos del Estado. El concepto de 'poderes', pese a lo profundamente enraizado que est, debe ser entendido en este contexto de una manera meramente figurativa." 796 Debemos insistir, por nuestro lado, en que el principio de divisin o separacin de poderes no debe interpretarse en el sentido de que postule a tres poderes "soberanos", sino a tres funciones o actividades en que se manifiesta el poder pblico del Estado que es uno e indivisible.796 bls Ahora bien, frente?
Esprit des Lois. Libro XI, Cap. VI. Derecho Constitucional, p. 116. Teona General del Esttulo, p. 24-9. 796 Teoria de la Constitucin. p. 55. El mismo criterio lo sustenta el maestro Mario d, la Cueva al afinnar que la idea de Montesquieu sobre la i1eparaci6n de poderes, est destinada a procurar el aseguramiento dez libertad. (Cfr. Teor'" de la Constitucin. Ed. 1982, pAgina 199.) .... . .. .. .' 190 bia Eate mismo criterio loieompane .eJ maeatroMarfJ (le la (Cfr. Op. cit..
793 1H 791
piina 199.)
o-.VIL
LAS FOaMAS DE GOBIERNO
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esta consideracin, qu implicacin y alcance tiene el consabido principio? La calificacin del poder del Estado como legislativo, ejecutivo y judicial deriva de la ndole jurdica de los actos de autoridad en que se traduce, o sea, de los resultados de su ejercicio. Se tratar, por ende, de poder legislativo si el objeto de su desempeo como funcin de imperio consiste en la creacin de normas de derecho abstractas, generales e impersonales (leyes en sentido intrnseco o material); de poder ejecutivo si los actos autoritarios en que se revela estriban en la aplicacin concreta, particular o personal de tales normas, sin resolver o dirimir ningn conflicto jurdico (decretos, acuerdos o resoluciones administrativas en general) ; y de poder judicial cuando se decide una controversia o contienda de derecho mediante la citada aplicacin, producindose un acto jurisdiccional (sentencia o laudo, verbigracia), El principio de divisin o separacin de poderes entraa, consiguientemente, la imputacin de la capacidad jurdica para realizar esos distintos tipos de' actos de autoridad a diversos rganos del Estado, o sea, la distribucin de las tres funciones de imperio entre ellos, sin que su ejercicio pueda reunirse o concentrarse en un solo rgano estatal. Pues bien, esta prohibicin no es tajante o absoluta, porque el desempeo de cada una de dichas funciones no se confiere con exclusividad a determinados grupos de rganos estatales, es decir, que la distribucin de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial no origina crculos competenciales cerrados entre tales grupos orgnicos, de tal manera que ninguno de stos pueda nicamente ejercer uno solo de esos poderes. En otras palabras, la calificacin de "rganos legislativos, ejecutivos o judiciales" obedece a que sus respectivas funciones primordiales estriban en elaborar leyes, en aplicarlas a casos concretos sin resolver ningn conflicto jurdico o en decidir controversias de derecho conforme a ellas. Esta primordialidad funcional no excluye, sin embargo, que cada uno de dichos rganos pueda ejercer funciones que no se comprendan en su principal esfera competencial, As, los rganos legislativos, es decir, aquellos cuya primordial actividad consiste en elaborar leyes, pueden desem.pear la .funcin ejecutiva o administrativa o la jurisdiccional en los casos expresamente previstos en la Constitucin. Esta situacin tambin se registra tratndose de los rganos ejecutivos y judiciales, ya que .los primeros pueden ejercer 'el' poder legislativo y. el judicial al elaborar respectivamente normas generales, abstractas e impersonales (reglamentos) y solucionar conflictos de acuerdo con la competencia constitucional de excepcin que les atribuya la Ley Fundamental; y los segundos, a su vez, realizar actos intrnsecamente legislativos y administrativos. Estas consideraciones fortalecen la distincin que existe entre "rgano" y "poder", pues la Identificacin de. ambos conceptos provoca serias confusiones en la' interpretacin y aplicacinde los mandamientos constitucionales en que se emplean. '1&1 Los poderes legisla~vo~ .ejecutivo y judicial son eSencialmente
ley, por jemPJo, er_ le 101 moctos de ejercicio de' la potestad' del poder. Los l'pI1ClI ~ pocJer son 101 diferentes personajes o
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580
inalterables. Nada ni nadie puede cambiar su implicacin sustancial. Lo nico que puede modificarse preceptivamente es su distribucin entre los rganos del Estado o reformarse la rbita competencial de stos. No puede, en consecuencia, hablarse de "reformas al poder legislativo, ejecutivo o judicial", pues en puridad jurdica slo pueden reformarse las estructuras orgnicas en las que estos poderes se depositan. Por tanto, la teora llamada de la "divisin de poderes", aunque ostente una denominacin impropia, debe entenderse como separacin, no de las funciones en que el poder pblico se traduce, sino de los rganos en que cada una de ellas se deposita para evitar que se concentren en uno solo que las absorba totalmente. Su nombre correcto sera, consiguientemente, "Teora de la separacin de los rganos del poder pblico o
poder del Estado".

Pese a la ntida distincin que existe entre poder pblico y rganos de autoridad a quienes se confan las funciones que comprenden,nuestra Constitucin incurre en graves confusiones entremezclando ambos conceptos con mengua de la pureza tcnico-jurdica. ~98 As, en algunos preceptos emplea el trmino "poder" en su significacin correcta y en otros imputndolo al rgano al que su ejercicio se encomienda. En efecto, la Ley Fundamental declara que la soberana nacional reside esencial y originalmente en el pueblo y que de ste dimana todo poder pblico (Art. 39), cuyo ejercicio, tratndose del federal, se divide en legislativo, ejecutivo y judicial (Art. 49). En puntual congruencia con estas declaraciones, que no son sino la expresin de las ideas que hemos apuntado, los artculos 50, 80 Y 94 constitucionales "depositan" el ejercicio de dichos poderes especficos, respectivamente, en un Congreso General compuesto por dos Cmaras (de diputados y senadores) (poder legislativo), en un individuo denominado "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos" (poder ejecutivo) y en una Suprema Corte, Tribunales de Circuito y Jueces de Distrito (poder judicial). De estas disposiciones se advierte que nuestra Constitucin distingue el poder propiamente dicho como funcin de imperio, de los rganos a quienes confa su desempeo. Sin embargo, en otros preceptos identifica ambos conceptos al estimar equivalentes el poder y el rgano, es decir, confunde la funcin con quien la realiza. As, al establecer que el pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la Unin, considera a stos susceptibles de tener, "competencia" (Art. 41), la que slo debe imputarse al rgano como conjunto de facultades con que est investido para desempear una funcin, llmese legislativa, ejecutiva o judicial. Debe enfatizarse que la competencia corresponde no al "poder",
de desempear las diversas funciones del poder. El cuerpo legislativo, por ejemplo, es el rgano que desempea la funcin legislativa del poder estatal. Esta distincin tan sencilla entre el poder, sus funciones y sus rganos est oscurecida, desgraciadamente, por el lenguaje usado en materia de poder, lenguaje que es completamente vicioso. En la terminologa vulgar y hasta en los tratados de derecho, pblico, se emplea indistintamente la palabra 'poder' para designar a la vez, sea el mismo poder, o sus funciones o sus rganos. As por ejemplo, se emplea el trmino 'poder legislativo' bien para designar a la funcin legislativa o bien para referirse a las asambleas que redactan las leyes. Es evidente, sin embargo, que el cuerpo legislativo y la funcin legislativa son dos cosas muy dife~ntes.". (OP. cit., p. 2 4 - 9 . ) , 798 Tales confusiones tambin las re~tra el lenguaje comn usado inclusive en crculos polticos y jurdicos ,y empleado por la leglslaci6n yla jUfsprudencia, sin que nosotros hayamos escapado de dicho em:>f q~ conscientemente y el). ara. de la facilidad expresiva solemos con frecuencia cometer.
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sino al funcionario o entidad que lo ejerce. Adems, en diversas disposiciones se alude al "Poder Ejecutivo" y al "Poder Judicial" como sinnimos de "Presidente de la Repblica" o de rganos judiciales, segn se observa de los artculos 68, 72, 73, 89, fraccin XII, y 102. Esta ambigedad conceptual y terminolgica ha originado en la doctrina y en la jurisprudencia una errnea interpretacin del artculo 49 constitucional en lo que al llamado principio de divisin de poderes y a sus excepciones concierne. Este precepto alude a la prohibicin de que se renan dos o ms poderes en una sola persona o corporacin, ordenando que el poder legislativo no puede depositarse en un solo individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto por el artculo 29 constitucional y al segundo prrafo del artculo 131 de la Ley Suprema.I" El concepto de "poder legislativo" a que se refiere el citado artculo 49 constitucional equivale al de "potestad legislativa", es decir, a la facultad de elaboracin de leyes y no al organismo bicamaral al que dicha facultad corresponde normalmente, puesto que, segn el artculo 50 de la Constitucin Federal, el mencionado poder "se deposita" en un Congreso general que se divide en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores, entendindose por "depositar", "entregar o confiar", de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Castellana. Por ende, el "poder legislativo", cuyo "depsito" en un individuo prohbe el artculo 49 constitucional, se traduce en la "actividad legislativa", o sea, en la funcin creadora o elaboradora de leyes,sin referirse, por lo contrario, al "organismo legislador" (Congreso de la Unin), puesto que a ste no lo considera el artculo 50 de la Ley Suprema como "integrante o componente" de dicho poder, sino como depositario del mismo. En otras palabras, al establecer el citado artculo 50 que el poder legislativo se deposita en un Congreso de la Unin, claramente indica que a este organismo se entrega o confa la funcin estatal legislativa, ya que no es lgico depositar, entregar o confiar a alguna persona o entidad lo que sta ya tiene como constitutivo o integrante de su propio ser orgnico. De lo anteriormente expuesto se colige que la prohibicin de depsito establecida en el artculo 49 constitucional tiene como materia la funcin, actividad o potestad legislativa (poder legislativo del Estado mexicano) y no el or.ganismo en que dicha funcin, actividad o potestad se deposita (Congreso de la Unin), como errneamente lo estim don Ignacio L. Vallarta en una tesis que ms que jurdica es poltica, al interpretar el artculo 50 de la Constitucin
799 El articulo 29 constitucional, como se sabe, alude a la suspensin de garantas individuales y al otorgamiento de facultades extraordinarias en favor del Presidente de la Repblica durante la situacin de emergencia que dicho precepto prev y que estudiamos en nuestra obra. Las Garantias Individuales, a cuyas consideraciones nos remitimos. El artculo 131 de la Constituci6n autoriza al Congreso de la Uni6n para facultar al Ejecutivo Federal a efecto de "aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportaci6n e importaci6n expedidas por el propio Congreso y para crear otras; as como para' restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones, y el trnsito de productos, al'ticulos. y efecto., cuando 10 estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, 'la economa del pata, la estabilidad de la producci6n nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del
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de 57 (correspondiente al 49 de la Constitucin vigente), quebrantando la lgica jurdica al no atribuir el alcance debido a los artculos 51, 75 Y 90 de la Ley Fundamental de 1857, preceptos que equivalen a los artculos 50, 80 Y 94 constitucionales en vigor. Afirmaba al respecto el ilustre jurista: " Es aceptable la interpretacin absoluta que dan \a la parte final del artculo 50 los defensores de la teora que combato? Es cierto, ya sea ante el derecho positivo constitucional, ya ante la filosofa del derecho poltico, que nunca, jams, en ningn caso ni por motivo alguno se pueden reunir dos o ms poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el legislativo en un individuo? No 10 creo as, y para sostener mi opinin, dir desde luego que si se concede al Presidente de la Repblica autorizacin para legislar sobre milicia, por ejemplo, reteniendo el Congreso la suprema potestad legislativa, ni se renen dos poderes en una persona:, ni se deposita el legislativo en un individuo, ni se infringe por consecuencia el artculo 50. Yo creo que ese artculo prohbe que en uno de los tres poderes se refundan los otros dos, o siquiera uno de ellos, de un modo permanente, es decir, que el Congreso suprima al Ejecutivo para asumir las atribuciones de ste, o que a la Corte se le declare Poder Legislativo, o que el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales. As s habra la reunin de poderes que el repetido artculo 50 prohbe, con razn. En este sentido interpreto yo este texto constitucional." 800 Como se ve, Vallarta confundi el concepto de "poder" que, segn se ha dicho, implica funcin, potestad o actividad, con la idea de "rgano u organismo", al pretender que la prohibicin contenida en el artculo 50 de la Constitucin de 5 7 slo se transgreda cuando acaeciera el fenmeno de la "supresin" del Legislativo ( Congreso), para que las funciones de ste las asumiera ntegramente el Ejecutivo, lo cual ya no slo supondra la violacin a dicho precepto, sino el quebrantamiento total del orden constitucional al entronizarse la dictadura presidencial, supresin que, por otra parte, nunca puede registrarse constitucionalmente, aun en el caso del otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica conforme a los artculos 29 y 131, prrafo segundo, de la Ley Suprema, puesto que el Congreso de la Unin o la Comisin Permanente de ste no desaparecen como organismo al investirse al Ejecutivo con atribuciones legislativas, en virtud de que conservan su capacidad para desplegar la actuacin que la Constitucin les encomienda, inclusive para retirar la concesin de facultades extraordinarias. En conclusin, si en la "supresin" del Legislativo hace estribar Vallarta la nica posible contravencin al artculo 50 de la Constitucin de 57, Y si dicho fenmeno no puede darse jurdicamente dentro del mismo orden constitucional, es obvio que conforme a estas ideas la declaracin dogmtica involucrada en dicho precepto hubiera sido superflua o intil, al prohibir un hecho imposible dentro del propio rgimen normativo fundamental. No obstante esta conclusin, Que se apoya en la recta interpretacin del artculo 49 constitucional vigente (Art. 50 de la Constitucin de 57), sustentada
800
Cuenione, Connituciontllel, tomo 1, pp .: 235 y 236.
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no slo en las ideas Que dominan la gestacin parlamentaria de dicho precepto, sino en la ndole misma de nuestro orden normativo supremo que se peculiariza por el principio de divisin o separacin "de poderes", entre otros, la jurisprudencia de la Suprema Corte adopta la antijurdica teora de Vallarta para sostener que el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica en todo caso no es infractor de la disposicin constitucional sealada. Sobre este particular, la tesis jurisprudencial respectiva asienta: "Si bien es cierto que la facultad de expedir leyes corresponde al Poder Legislativo, tambin lo es que, cuando por circunstancias graves o especiales no hace uso de esa facultad, o de otras que le confiere la Constitucin, puede concedrselas al Ejecutivo, para la marcha regular y el buen funcionamiento de la administracin pblica, sin que se repute anticonstitucional el uso de dichas facultades por parte de aqul; porque ello no significa la reunin de dos poderes en uno, pues no pasan al ltimo todas las atribuciones correspondientes al primero, ni tampoco una delegacin del Poder Legislativo en el Ejecutivo, sino ms bien una cooperacin o auxilio de un poder a otro." 801 Por otra parte, el principio mal llamado de "divisin o separacin de poderes" no es, obviamente, rgido ni inflexible, pues admite temperamentos y excepciones. Segn estas modalidades, las tres funciones en que se manifiesta el poder pblico del Estado, que es unitario, no se depositan exclusiva ni excluyentemente en los rganos estatales que sean formalmente legislativos, administrativos o judiciales. Tales rganos, independientemente de su naturaleza formal, pueden desempear funciones que no correspondan estrictamente a su respectiva ndole. As, por virtud de los citados temperamentos o excepciones, la actividad legislativa puede ser ejercitada por el Presidente de la Repblica o por los gobernadores de los Estados en el desempeo de lo que se conoce como facultad reglamentaria heternoma. A su vez, los rganos legislativos del Estado tienen facultades administrativas y excepcionalmente jurisdiccionales, desplegndose estas ltimas en lo que al juicio poltico concierne, tema que ya tratamos con anterioridad. Tambin la Suprema Corte de Justicia tiene la atribucin de formular los reglamentos interiores del Poder Judicial Federal. Debemos hacer la observacin de que dichos temperamentos o excepciones al consabido principio deben estar consignados en la Constitucin, pudindose normativizar detalladamente por las leyes ordinarias. El anterior criterio ha sido sustentado por la Segunda Sala de la Corte en la tesis que establece lo siguiente: "La divisin de poderes que consagra la Constitucin Federal no constituye un sistema rgido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las
801 Semanario Judicial de la Federacin, Quinta Epoca, Apndice al tomo CXVIII, tesis 477. Esta tesis jurisprudencial no aparece reiterada en la Compilacin 1917-1965, omisin que probablemente obedece a una inadvertencia u olvido. Tampoco consta publicada en el Apndice 1975. Sin embargo, de conformidad con la interpretacin excluyente del artculo 194 de la Ley de Amparo, que analizamos en nuestra respectiva obra, la tesis transcrita debe reputane vigente y, en coneecueaca,' subsistente el criterio que involucra.
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cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en trminos generales, corresponden a la esfera de atribuciones de otro poder. As, el artculo 109 constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a las Cmaras que integran el Congreso de la Unin en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federacin, y los artculos 29 y 131 de la propia Constitucin consagran la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de divisin de poderes que consagra la Constitucin General de la Repblica es de carcter flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, de motuo proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso, a'<uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federacin, facultades que incumben a otro poder. Para que sea vlido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los poderes de la Unin ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que as lo consigne expresamente la Carta Magna o que la funcin respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la funcin se ejerza nicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepcin son de aplicacin estricta." SOl bis
El principio de "divisin O separacin de poderes", c~racterstico de todo rgimen democrtico, fue adoptado por todas las Constituciones mexicanas, circunstancia que era la natural y lgica consecuencia de las dos primordiales corrientes jurdico-polticas que informaron las bases fundamentales de nuestro constitucionalismo: la que eman de los idelogos franceses del siglo XVnI y la que brot del pensamiento de los polticos y juristas que crearon la Unin norteamericana. Si en lo tocante a la idea de soberana popular estuvo siempre presente Rousseau en la mente de los creadores y estructuradores del Estado mexicano, M ontesquieu, por su parte, ejerci indiscutible influencia sobre ellos, y fue as como desde la Constitucin de Apatzingn se proclama el consabido principio en sus artculos 11 y 12, que establecen respectivamente que "Tres son las atribuciones de la soberana: la facultad de dictar leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a los casos particulares" y que "Estos tres poderes legislativo, ejecutivo y judicial no deben ejercerse por una sola persona, ni por una sola corporacin." En el Derecho congresional de 24 de febrero de 1822 que adopt "la monarqua moderada constitucional con la denominacin de imperio mexicano", se declar que "No conviniendo queden reunidos el poder legislativo, ejecutivo y judicial", el Congreso "se reserva el ejercicio del poder legislativo en toda su extensin", habiendo delegado interinamente el poder ejecutivo en las personas que componan la regencia y el judicial en los tribunales existentes a la sazn o en los que posteriormente se implantasen. S02
SOl bis Informe de 1979, Segunda Sala, pp. 97 Y98, tesis 109. S02 Coleccin de Leyes. Dubln y Lozano. Tomo 1, p. 597.
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.,
I
En ese mismo Congreso, que fue el primer constituyente mexicano, se escuch la voz de don Prisciliano Snchez acerca de las bondades del principio de divisin o separacin de poderes que se acogi en la Constitucin espaola de 1812 (Arts. 15, 16 y 17), Y quien, en un gesto de admiracin hacia este documento y sus autores, expres: "Una larga y triste experiencia haba hecho conocer a los polticos cun peligroso era a la sociedad el ilimitado y absoluto poder de los monarcas, y que para salvar la libertad del hombre, no menos que para cimentar con solidez el trono, era indispensable moderar la autoridad real, dejndole cuanto fuese bastante para el decoro de su alta dignidad, y para el completo desempeo de sus supremas atribuciones, y alejando del solio todo aquello, que sin hacer ms grande al monarca, slo serva para presentarle odioso a los pueblos y hacer insoportable su gobierno. "Con este objeto verificaron las Cortes de Espaa la absoluta separacin de los tres grandes poderes, y la garantizaron de tal suerte, que por ningn caso llegasen a coincidir. Clasificaron las funciones de cada poder; fijaron los lmites de su ejercicio, y contrabalanceando autoridad con autoridad, edificaron sobre este justo equilibrio todo el baluarte constitucional. De aqu es que, aunque todos tres poderes (sic) se dirigen y conspiran hacia un propio fin, su misma colocacin los constituye' en cierta oposicin, que es laque precisamente asegura la firmeza del edificio, no de otra suerte que la de aquella mutua lucha que se ve en las piezas que forman una bveda, que cuando parece que su gravedad deba desplomarlas sobre nosotros, su misma oposicin es el mejor garante de su firmeza." S03
El Acta Constitucional de la Federaci6n, de 31 de enero de 1824, proclam el mencionado principio al disponer en su artculo 9 que "El supremo poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial", prohibiendo que estos tres poderes se reunieran "en una corporacin o persona" y el depsito del legislativo en un individuo, prohibicin que no decret la onstituci6n Federal de 1824 al adoptar el mismo principio (Art. 6). El centralismo, al travs de las dos Constituciones que lo implantaron, o sea la de 1836, llamada "Siete Leyes Constitucionales", y las Bases Orgnicas de 1843, tambin preconizaron el referido principio, mismo que se hizo nugatorio por el famoso Supremo Poder Conservador establecido en el primero de los ordenamientos mencionados. S04 Segn hemos dicho, el principio de separacin o divisin de poderes se justifica por la tendencia de los regmenes democrticos hacia el aseguramiento y la preseruacin de la libertad de los gobernados en aquellos aspectos en que su ejercicio sea socialmente permisible. Adems, tambin se ha sostenido que el mencionado principio obedece a la divisi6n de trabajo que debe operar para facilitar las complejas y trascendentales funciones del Estado, las cuales difcilmente podran desempearse por un solo rgano, aunque ste las delegara en rganos subalternos, como aconteca en los regmenes monrquicos absolutistas.
S08 S04
Actas del Congreso Constitu,ente Mexicano. Tomo 11, p. 297. Dicho "Poder" lo estudiamos en nuestra obra El Juicio de Amparo.
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Por otra parte, consideramos pertinente no olvidar que el muIticitado principio se proclam por algunos destacados exponentes del ~ns~ento polticC? de la antigedad clsica, tales como Aristteles y Polibio primordialmente. El Ilustre estagirita, en efecto, afirmaba que en todo gobierno debe haber "tres partes", o sea, tres tipos de rganos estatales diferentes, constituidos respectivamente por una asamblea deliberante, por magistrados ejecutivos y por funcionarios encarga dos de administrar justicia. 805 Ideas semejantes las expuso, durante la poca de la Repblica romana, Pohbio, quien aseveraba que un gobierno concentrado en un solo rgano o autoridad era peligroso para la libertad de los ciudadanos por implicar un rgimen autocrtico que degenera en nepotismo oligrquico, pugnado por un sistema de contrapesos en virtud del cual los diferentes rganos estatales, en el desempeo de sus correspondientes funciones pblicas, se limitaran unos a otros mediante la separacin de sus respectivas actividades. 806 Nicols Maquiavelo, el ms clebre de los politlogos del Renacimiento, abogaba por una especie de separacin de poderes resultantes de las tres formas clsicas de gobierno, como son la monarqua, la aristocracia y la democracia. Sostena que si un Estado adoptase excluyentemente alguna de esas tres formas, su gobierno sera inestable o de poca duracin, pero que, en cambio, si se combinaran hbil e inteligentemente se lograra la permanencia gubernativa y se evitaran las crisis polticas que en muchas ocasiones desembocan en luchas fratricidas. Como se sabe, el antecesor directo de Montesquieu fue Juan Loke, uno de los ms relevantes pensadores del siglo XVII. En su famosa obra "Tratado del Gobierno Civil" habla de dos fundamentales poderes del Estado, o sea, el legislativo y el ejecutivo, dentro del cual coloca, como un apndice, al judicial. Aluda, adems a un tercer poder que denomin "federativo", traducido en la facultad de declarar la guerra, de concertar alianzas y de celebrar tratados con pases o potencias extranjeras, lo que, en sustancia, no es sino un aspecto del poder ejecutivo.
1; Octavo elemento: La justicia social
a)
Su implicacin
Al hablar de la finalidad genrica del Estado, dijimos que consiste en el objetivo que esta entidad persigue mediante el ejercicio del poder pblico que se desarrolla en las clsicas funciones legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales encomendadas a los rganos estatales. Ahora bien, esa finalidad genrica se traduce en fines especficos que, en relacin con cada Estado en concreto, se sealan en su respectivo orden jurdico fundamental. De ah que la ndole de tales fines especificos sirve como criterio de calificacin de las formas de gobierno y del Estado mismo, pues segn sea su contenido ideolgico y SU proyeccin en la realidad social, la entidad estatal en particular puede encuadrarse dentro de diversos tipos que generalmente son el socialista, el burgus y el democrtico.
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800
Cfr."La Poltica". Cfr. "Historiad, Rorrur'. Libro.VL
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Esta aseveracion, que aparentemente pudiera adjetivarse como ligera o, al menos, poco ortodoxa, requiere una explicitacin. Hemos afirmado que el concepto de democracia se integra con la concurrencia, confluencia o combinacin de los distintos elementos que someramente expusimos, dentro de los cuales se incluye el que estamos tratando. El conjunto de dichos elementos confiere al sistema democrtico una tnica jurdica y poltica compleja en la que todos ellos se conjugan. Conforme a esta consideracin, entendemos que la democracia no radica simplemente en que los titulares de los rganos primarios del Estado sean electos por la voluntad mayoritaria del pueblo, ni en que el orden jurdico proclame la igualdad y libertad como conceptos abstractos deshumanizados, ni en que se declare dogmticamente que la soberana reside en la nacin. Si los fines del Estado no tienen un enfoque determinado, que es el que trataremos de exponer, aunque en su estructura jurdica se renan los atributos apuntados, incluyendo la juridicidad de que hemos hablado, no existir democracia sino demagogia en el correcto sentido aristotlico de la palabra o aplutogogia", palabra que etimolgicamente denota "conduccin en favor de los ricos". El pueblo o la nacin como unidad real es el elemento humano del Estado sobre el cual y en beneficio del cual se despliega el poder pblico y, por ende, las funciones en que se manifiesta. Dentro del pueblo o nacin existen dos esferas irreductibles e innegables: la individual y la colectiva. La primera est representada por las personas particularmente consideradas y la segunda por los grupos humanos no individualizados que, colocados en diferentes estratos sociales, econmicos o culturales, constituyen los sectores mayoritarios de la sociedad. Tanto las personas como entes individuales y los referidos grupos humanos son centros de imputacin normativa, es decir, sujetos del derecho, entre los cuales se establece la vinculacin obligatoria, imperativa y coercitiva que ste entraa como atributo esencial. Ahora bien, la persona humana es un autofn en cuanto que tiene la capacidad natural para determinar sus objetivos vitales y escoger los medios a travs de los cuales los pretenda lograr. En esa capacidad estriba su "libertad natural", la cual en s misma, y fuera del mbito social, es indiferente al derecho, pues slo cuando al hombre se le sita dentro de la sociedad como miembro de ella, en permanente relacin con sus semejantes, la libertad es materia de regulacin jurdica. Esta regulacin se traduce en una demarcacin normativa de la libertad, en el sentido de que el derecho la delimita, o sea, le fija sus lmites para contenerla dentro del marco extensivo en que su ejercicio no pueda daar a otro sujeto, perjudicar los intereses generales o desatender los deberes sociales que el individuo tiene dentro de la colectividad a que pertenece. Por esta razn hemos constantemente sostenido S07 que el derecho es simultneamente recognoscitivo o permisivo y prohibitivo frente a la libertad humana como dinmica individual que Se desarrolla dentro de la sociedad, toda vez que, al delimitarla, prohbe actos que causen alguna de las consecuencias anotadas, reconociendo o permitiendo, al mismo tiempo, los que no las originen. La permisin y la prohibicin conco801
Vlue nuestra obra Las G",anlu "dividualu. nlrodlUei6.
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mitantes se consignan jurdicamente con vista a dos especies de inters: el individual ajeno y el social, general o pblico, el cual tiene indiscutiblemente hegemona sobre el primero, pues al tutelarse mediante las normas demarcativas de la libertad, el derecho y, por ende, el poder pblico que le est subordinado, evitan una damnificacin social y el incumplimiento de los deberes sociales a cargo del individuo, objetivos stos que inconcusamente tienen ms importancia y trascendencia que la simple preservacin del inters singular ajeno. El sealamiento concreto de los fines del Estado puede oscilar entre uno y otro tipo de intereses, es decir, preverse en el orden jurdico fundamental como ndice teleolgico del poder pblico y, en consecuencia, del gobierno con vista a su tutela, promocin y mejoramiento. Ese sealamiento puede manifestarse, ya como tendencia permanente del Estado, en cualquiera de las siguientes posiciones principales: exclusividad o al menos predominancia, en favor de algunos de dichos intereses, o como equilibrio armnico entre ambos. En el primer caso se encuentra, por una parte, el llamado Estado burgus y por la otra el Estado socialista, y a los que respectivamente hemos calificado como "demaggicos" en el correcto sentido de la palabra. Efectivamente, la burguesa, desde su aparicin histrico-econmica, se ha caracterizado por ser una clase social compuesta por los fabricantes o industriales, comerciantes y en general, por "detentadores de los instrumentos de produccin", sin excluir de ella a los profesionistas libres. Dicha clase social, para el pensamiento socialista "cientfico", se contrapone al proletariado urbano y rural. Ahora bien, si las finalidades estatales establecidas por el derecho se dirigen preferentemente hacia la proteccin de los intereses de la burguesa y si, por tanto, el poder pblico y el gobierno tienen la misma propensin, el Estado en que se recoja esta teleologa, o sea, el "burgus", debe calificarse como "plutoggico" y no como democrtico, ya que sta favorece solamente dicha clase social con pretericin de la llamada "proletaria" que constituye el sector humano ms numeroso de la sociedad. Por otro lado, si los fines estatales nicamente se enfocan hacia el beneficio de la clase obrera y campesina, si su forma "democrtica" slo a sta toma en cuenta, y si el orden jurdico excluye a los grupos humanos que no estn comprendidos en ella, el Estado ser "demaggico", pues debe recordarse que segn Aristteles "la demagogia es seoro enderezado al provecho de los ms necesitados y gente popular'Y'" Dentro de este tipo impuro de democracia se encuentran colocados los "Estados socialistas" como la U.R.S.S. y la China popular comunista, cuyos regmenes se asientan sobre lo que Marx y Lenin llamaban la "dictadura del proletariado" que en un captulo precedente de esta obra criticamos. Sobre este particular, creemos pertinente citar las expresiones de Tena Ramirez, quien acertadamente censura a tales regmenes que se enmascaran bajo el falso ttulo de "democrticos". "Hemos dicho en lneas precedentes, afirma nuestro distinguido constitucionalista, Que no puede reputarse democrtico el rgimen basado en la dictadura del proletariado", dando como razn que de tal rgimen quedan excluiS08
La Poltica. Libro III, Cap. V, pp. 128 Y ss,
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dos todos los que no estn de acuerdo con la propia dictadura, "para lo cual se priva a los disconformes de toda clase de derechos polticos", concluyendo que esta situacin "difiere radicalmente de los conceptos a que ha correspondido siempre el vocablo democracia", pues si bien es verdad "que la revolucin democrtica fue encabezada por los burgueses, ni en su programa ni en su victoria la burguesa proclam nunca su propia dictadura", reconociendo los derechos fundamentales "generosamente aun a sus enemigos, porque eran derechos de la persona distintos de los derechos del ciudadano". Aade dicho autor que "la llamada democracia socialista no slo excomulga y lanza de su seno a los heterodoxos, sino que tambin pone bajo la dictadura del proletariado a la clase campesina, que nada tiene que ver con los proscritos burgueses, terratenientes, etc.". 809 Debemos reiterar, por nuestra parte, que un Estado verdaderamente democrtico no puede ser "burgus" ni "socialista". La nacin toda, y ms an su poblacin integral, es el elemento en el cual deben incidir los fines estatales y, por ende, el poder pblico que los realiza mediante los rganos del Estado, los que, segn hemos dicho, constituyen su gobierno desde el punto de vista estructural. En una autntica democracia se debe gobernar para todas las clases que componen la sociedad y que no pueden suprimirse como utpica o ingenuamente lo proclama el marx-leninismo. Frente a ellas, el orden jurdico debe establecer un .fusto equilibrio, sin el cual, como tambin hemos afirmado, se incide en extremismos inaceptables, o sea, en el individualismo, basado en conceptos abstractos de "igualdad" y "libertad" que no corresponden a la realidad social, o en el transpersonalismo que conduce a la dictadura de un ente metafsico, como el proletariado, pero que se ejerce autocrtica u oligrquicamente, con olvido, pretericin y hasta eliminacin de los grupos de la sociedad que no pertenezcan a las masas obreras y campesinas. Ese equilibrio, del que con anterioridad tratamos, no es otro que el bien comn o justicia social y en cuyo establecimiento se combinan armnicamente, con respetabilidad recproca, la libertad y dignidad humanas de cada uno de los gobernados con los intereses sociales, en propensin a elevar el nivel de vida econmico y cultural de los grupos mayoritarios de la colectividad, sin convertir al hombre en un siervo del Estado y, por ende, en un esclavo de su gobierno. Conforme a estas ideas, la democracia se ostenta como un rgimen jurdico y poltico sinttico o de equilibrio justo entre lo social y lo individual, conjugndolos armnicamente para lograr una verdadera coordinacin entre ellos y tomando como idea teleolgica central que no debe permitirse una libertad que lesione los intereses de la sociedad o que impida su mejoramiento en los distintos mbitos de su vida, ni tolerarse que, a pretexto de proteger y fomentar dichos intereses, se suprima esa libertad y se degrade a la persona humana a la simple condicin de instrumento al servicio incondicional del Estado. La justicia social que, repetimos, entraa o expresa ese equilibrio es, a nuestro entender, uno de los principales elementos caractersticos de la demo8011 Nota 136 en las pginas 96, 97 Y 98 de la novena edici6n (1958) de la obra Derecho Constitucional Mexicano.
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cracia y nos permite despejar una confusin en la que no pocos tratadistas incurren al hablar de "democracia burguesa" o de "democracia socialista", ya que, segn lo hemos pretendido demostrar, ni una ni otra configuran verdaderos sistemas democrticos a pesar de que, como tambin lo hemos dicho, renan las otras condiciones elementales de que con anterioridad tratamos. En resumen, son la prosecucin y el permanente mantenimiento de la justicia social, en la que se centra ese equilibrio o la que lo mismo, del Estado democrtico. Con razn ha dicho Jorge del Vechio que "El Estado es tanto ms fuerte y tanto ms sano cuanto en mayor medida es expresin de la justicia; porque la justicia debe constituir la sntesis armnica de todas las energas jurdicas que existen y se desarrollan naturalmente en los elementos que lo componen", .agregando que "Errnea poltica sera aquella que aconsejase oprimir o desconocer estos elementos, sustituyendo la razn por la fuerza fsica y la libertad por la opresin, contradiciendo lo que tiene su fundamento en la naturaleza." Termina el jurisfilsofo italiano con las siguientes palabras que tienden a externar una profeca cuya realizacin anhela la Humanidad entera en nuestra turbulenta poca: "En cuanto a la gran crisis del Estado moderno se orienta en los pases ms civilizados hacia una solucin mediante el igual reconocimiento del valor de los elementos individuales y sociales, de acuerdo con un criterio de colaboracin ordenada y no opresiva, nos es lcito formular el augurio de que tambin una mejor comprensin y una ms racional coordinacin de las diversas energas nacionales harn en todo caso ms slida, bajo el nombre sagrado de la justicia, la paz del mundo." 810 y 810 bis El logro de ese equilibrio, o sea, de la justicia social, debe ser la finalidad permanente de todo orden constitucional que estructure la democracia. La consecuencia de este objetivo est evidentemente condicionada a multitud de factores variables que se dan en el ambiente econmico, social, poltico y cultural de las distintas sociedades humanas. El conocimiento y anlisis de dichos factores, de sus constantes interrelaciones, su sinergia e interaccin, su recproca influencia y de la problemtica que su mutua y respectiva dinmica provoca, son los elementos metodolgicos indispensables que en cada Estado especfico deben conducir a esa suprema meta del Derecho fundamental que en sus instituciones conjugue armnicamente al individuo y a la colectividad, a los intereses particulares y a los comunes, a los derechos subjetivos de cada quien y sus deberes sociales, a la libertad y el orden, sin olvidar en esa pretendida conjugacin que los seres humanos, individual o masivamente considerados, son los beneficiarios insustituibles de la justicia social, la cual por su misma inherencia, excluye todo gnero de explotacin y servidumbre.
810 Persona, Estado 810 bis Ya desde la
'Y Derecho. Edicin 1957. Madrid.
Antigedad Clsica y durante la Edad Media, los fil6sofos, juristas y telogos identificaron la justicia social con el bien comn como objetivo esencial de las leyes. Los pensadores que as opinaron, primordialmente Cicern, Ripias, San Isidro y en forma destacada Santo Toms de Aquino, consideraron que una ley que no propendiese al bienestar de todos los ciudadanos, sino a establecer privilegios en favor de un grupo singular y' minoritario de la sociedad, pugnaba contra la justicia. Cfr. De la Justicia, del Derecho de Domingo de Soto y Tratado dtl ltu 'yes de Franciac:o Suez.) . ,
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b)
Grupos de presin y de inters
El equilibrio que debe observarse dentro de todo rgimen que merezca d calificativo de democrtico, y que no es sino la expresin de la justicia social, se encuentra frecuentemente amagado en los Estados contemporneos por loque se denomina grupos de presin, cuya actuacin diverge de la de los partidos polticos. Estos, segn dijimos, se integran con diversos elementos concurrentes que ya reseamos, figurando entre ellos su organizacin jurdica formal permanente que los convierte en entidades ostensibles autorizadas por el derecho dentro de los sistemas democrticos. El partido poltico tiene un cuadro de principios ideolgicos, un programa de accin, una estructura normativa y objetivos precisos a cuya consecucin se encamina su conducta. El grupo de presin, en cambio, es amorfo, carente de toda organizacin jurdica --en. lo que se distingue de cualquier entidad moral como el sindicato o la comunidad agraria-, sin jefes visibles y su actuacin se despliega subrepticiamente oen la clandestinidad. Sus objetivos son indefinibles y no propenden a la preservacin, al mejoramiento o a la satisfaccin del inters general o del bien comn, actuando contra el rgimen de justicia social caracterstico de la democracia, pues mediante la presin que de muy diversos modos ejercen sobre los rganos del Estado, pretenden, incluso por vas de hecho y hasta violentas; que la actuacin de stos se incline en favor de los mviles que los impulsan. para que se rompa as el equilibrio de que hemos hablado. Los citados grupos, dirigidos desde un anonimato abigarrado, comienzan por seducir a las. masas populares o a importantes sectores de la poblacin que integran lo que Lasalle llama "factores reales de poder", para azuzarlos contra los titulares de los rganos estatales con el seuelo de la reparacin de violaciones al orden. jurdico que a stos achacan o del mejoramiento social, econmico o cultural de la nacin. Sobre los grupos de presin, la doctrina de la ciencia poltica ha formulado conceptos diversos pero que, en el fondo, coinciden con la idea que acabamos deexpresar brevemente. Lo que caracteriza a tales grupos, dice Burdeau, es que "no hablan a nombre de la voluntad popular: defienden intereses estrictamente privados y no una ideologa. poltica".811 Por su parte, Van der Meerch afirma que "el poder poltico est hoy sujeto a la influencia de un gobierno ms invisible y menos controlado todava que el de los partidos. Los grupos, nacidos de una comunidad de intereses y de la bsqueda de medios para satisfacerlos, han. llegado a una concepcin y a una doctrina del orden social y del orden poltico. . . que desean ver realizadas por el Estado. Los intereses que defienden, por respetables que sean, no se identifican necesariamente con el inters general del que el Estado es guardin y defensor. Ejercen presiones constantes sobre los poderes. pblicos -parlamento, gobierno y administracin- con el propsito de imponer sus concepciones. Se les ha llamado feudalismos sociales o econmicos. Son,' en verdad, grupos de presin o pressure groups, expresin que ha llegado a serclsica en sociologa, economa poltica y en ciencia politica en los Estados,
811.
op.
cil., tomo V, p. 608.
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Unidos. Estos grupos ejercen un poder de hecho".812 Cavalcanti asevera que "bajo la denominacin de grupos de presin se entiende generalmente aquellos grupos organizados para la defensa de intereses propios, intereses de naturalezas diversas, y que actan sobre los rganos responsables del Estado para obtener los beneficios que pretenden. Esta es la nocin ms general de este tipo de organizacin, para la cual, entretanto, se procura una conceptualizacin tcnica ms precisa que permita la identificacin de estos grupos". Agrega este autor que "la verdad es que existen numerosos grupos y organizaciones destinados a reunir individuos de intereses comunes (econmicos, cvicos, religiosos, culturales), y que actanvsobre los organismos del Estado y sobre los partidos polticos, influyendo, a vetes decisivamente, sobre la orientacin de sus poderes y de esos rganos. Esos grupos son cada vez ms numerosos y los intereses que defienden son de los ms variados. No siempre corresponden a lo que se podra llamar el inters pblico; frecuentemente son intereses que calificaramos de ilegtimos; mas la verdad es que hoy presentan, en el mecanismo social, y ms especialmente en el mecanismo administrativo, papel preponderante. Esos grupos tienen, a veces, influencia decisiva porque se infiltran en los partidos 'polticos, en las administraciones estatales, representan poder econmico suficiente poderoso para realizar propaganda, preparan la opinin pblica, y son suficientemente eficaces para influir en las decisiones polticas y administrativas ms serias".813 Loewenstein afirma que "En nuestra sociedad tecnolgica de masas ha surgido un nuevo tipo de invisibles detentadores del poder en forma de grupos pluralistas y agrupaciones de intereses que dominan los medios de comunicacin de masas", aadiendo que "la infiltracin y configuracin del proceso poltico a travs de los grupos pluralistas y de sus vanguardias -los grupos de presin y los lobbies- es quiz, en comparacin con otros tiempos, el fenmeno poltico ms significativo en las moderna sociedad de masas".814 Andrs Serra Rojas considera que "Los grupos de presin son las organizaciones o coaliciones de intereses econmicos, que sin ser polticas o valindose de la poltica como un medio, tienen por misin defender los intereses, objetivos o propsitos del grupo, al mismo tiempo que influyen en las decisiones gubernamentales o en la poltica general de un pas, directamente, o a travs de personalidades polticas influyentes o haciendo un llamado a la opinin pblica por medios directos o indirectos." 815 A las anteriores concepciones podramos sumar otras muchas que la doctrina poltica ha elaborado sobre la idea de "grupos de presin". Todas ellas describen denominadores comunes que con claridad sintetiza Hctor Gonzlez Uribe en las consideraciones que nos permitimos transcribir: "En trminos generales, dice, son grupos de inters o de presin aquellos que defienden los intereses comunes de sus asociados no slo frente a los dems grupos antagnicos o de intereses contrapuestos en la sociedad, sino tambin, y sobre todo, frente al poder pblico, o sea, las autoridades legislativas y administrativas. Tales son, por ejemplo, los sindicatos obreros y patronales, las cmaras de industria, comercio, las agrupa812 "Pouvoir de fait et regle de droit le fonctionement des institutions politiques" . obra citada por S. Linares Quintana en su Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional: tomo VII, p. 677. . 81SCitado por Linares Quintana. Ibid., p. 687. BH Teoria de la Constitucin, p. 37. 815 Ciencia PoUtica. Tomo 11, p. 713.
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ciones de inquilinos, de comerciantes en pequeo, de profesionistas y otras de esta naturaleza. "La actividad de estos grupos dentro del Estado es un fenmeno sociolgico y poltico relativamente reciente, ya que supone un grado de complejidad en las relaciones sociopolticas que no se daba en pocas anteriores. Es 'propio de las democracias, en las que el pueblo puede participar muy activamente en las cuestiones pblicas. Por eso no debe llamar la atencin el hecho de que la denominacin misma de pressure groups haya nacido en un pas de tan intensa vida democrtica como los Estados Unidos. All, en los aos veintes de nuestro siglo, comenz a hablarse de la prensa y de la clientela poltica de los senadores y representantes populares (lob bysts) como factores que influan, desde fuera del poder, en las decisiones del mismo. .. desde entonces ha continuado un estudio cada vez ms intenso acerca de esos grupos. Lo mismo ha pasado en Inglaterra, Francia y otros pases." 816 Por su parte, Maurice Duverger distingue claramente los partidos polticos de los grupos de presin en trminos parecidos a los que ya dejamos asentados. Sostiene que "los partidos polticos tratan de conquistar el poder y de ejercerlo, de hacer elegir consejeros municipales, consejeros generales, alcaldes, senadores, diputados, de hacer entrar ministros en el gobierno, de hacer elegir al jefe de Estado. Los grupos de presin, por el contrario, no participan directamente en la conquista del poder y en su ejercicio, sino que actan sobre el poder, pero permaneciendo fuera de l, es decir haciendo "presin" sobre l (de ah su nombre, dice, que introdujimos en Francia hace diez aos, traducindose directamente de la expresin americana pressure groups), Los grupos de presin tratan de influenciar a los hombres que detentan el poder, pero no buscan entregar el poder a sus hombres (al menos oficialmente, ya que ciertos grupos poderosos tienen sus representantes en las asambleas y en los gobiernos prcticamente; pero el vnculo entre stos y el grupo del que dependen permanece secreto o discreto). La categora "grupos de presin" se encuentra delimitada menos claramente que la categora "partidos polticos".En efecto, los partidos son organizaciones exclusivamente consagradas a la accin poltica, en otras palabras, los partidos no son ms que partidos. Por el contrario, la mayora de los grupos de presin son organizaciones no polticas, cuyas actividades esenciales no son la presin sobre el poder. Toda asociacin, todo grupo, toda organizacin, incluso aquellos cuya accin normal se halla alejada de la poltica, pueden actuar en tanto que grupo de presin, en ciertos terrenos y en ciertas circunstancias." 811 La diferencia entre los partidos polticos y los grupos de presin parece ntida. Sin embargo, a tales grupos hay que distinguirlos de las asociaciones o agrupaciones no polticas que en la vida normal de todo sistema democrtico ejercer cierta "presin" o "influencia" sobre los titulares de los rganos del Estado en ocasin del ejercicio de cualquiera de las funciones en que se desarrolla el poder pblico. La existencia y la actividad de dichas asociaciones o agrupaciones est garantizada y respaldada por el orden jurdico estatal dentro de la democracia, pues reconocen como base normativa el derecho pblico subjetivo que tiene como contenido la libertad asociativa principalmente.
816 811
Teorfa PoUtica. p. +25. Sociologfa Polftica. p. 376.
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Ahora bien, la influencia o presin que las citadas entidades suelen ejercer no es sino un medio para la consecucin de sus respectivas finalidades que constituyen su motivo de formacin y su teleologa de diversa ndole social, econmica o cultural. Es evidente que el empleo de la influencia o presin, en el caso apuntado, es perfectamente lcito, ya que, insistimos, es un medio para realizar objetivos tambin lcitos de variada naturaleza y que por lo general no son polticos. En cambio, el grupo de presin propiamente dicho persigue propsitos eminentemente polticos o que inciden en la esfera de la poltica, sin que tales propsitos se estructuren, empero, en un programa permanente y sistematizado de accin para integrar los cuadros gubernativos del Estado, estribando eI\ esta circunstancia negativa su diferencia frente a los partidos polticos. Los grupos de presin, que carecen de forma jurdica segn afirmamos, desarrollan violenta o subrepticiamente sus actividades con la tendencia directa de coaccionar a los titulares de los rganos del Estado para que stos se comporten o acten de la manera que aqullos pretenden ante situaciones concretas que se suscitan en la vida de la comunidad o del Estado. La coaccin puede o no ser, aleatoria o circunstancialmente, 61 medio compulsivo para procurar una decisin gubernativa favorable a los intereses sociales, para que se resuelva un problema colectivo o se satisfaga una necesidad pblica, pudiendo afirmarse, en el supuesto negativo, que Su finalidad consiste lisa y llanamente en provocar la ruptura o el debilitamiento del principio de autoridad en procuracin de objetivos difusos y obedeciendo consignas cuya procedencia individualizada mantienen en la penumbra. No dejamos de reconocer, sin embargo, la sutileza diferencial, y quiz la imprecisin, entre las agrupaciones o asociaciones no polticas y los grupos de presin. Inclusive Duuerger, quien es el autor ms destacado que ha emprendido la tarea de penetrar en la esencia poltica de estos grupos, no ha logrado establecer con rasgos perfectamente definidos dicha distincin. Adjudica a las citadas asociaciones o agrupaciones el calificativo de "grupos parciales de presin", adscribiendo a los grupos de presin propiamente dichos la denominacin de "grupos exclusivos de presin", aseverando al respecto que: "Un grupo de presin es exclusivo si se ocupa nicamente de actuar en el dominio poltico, de hacer presin sobre los poderes pblicos ... Por el contrario, un grupo es 'parcial' si la presin poltica no es ms que una parte de su actividad, si posee otras razones de existencia y otros medios de accin: por ejemplo, un sindicato obrero, que a veces presiona sobre el gobierno, pero que persigue objetivos ms amplios ... En la prctica, esta distincin no es siempre fcil de aplicar. Ciertos grupos exclusivos no son en realidad ms que organismos tcnicos que actan por cuenta de otros grupos que son 'parciales'. .. Por otro lado, los grupos exclusivos tratan casi siempre de disimular su actividad verdadera bajo el manto de objetivos establecidos. .. En definitiva, ms importante que la distincin entre grupos 'parciales' y grupos 'exclusivos' es sin duda la determinacin de la importancia exacta que posee la actividad de presin en los grupos parciales, porque los grupos totalmente 'exclusivos' en definitiva son raros. Para ciertos grupos, la presin poltica es completamente episdica y excepcional, como ocurre en el caso de la Academia Francesa cuando protestaba contra los
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impuestos que gravaban a los escritos. En el otro extremo, junto a grupos exclusivos confesados (como la Asociacin Parlamentaria de la Libertad de la Enseanza), existen grupos prcticamente exclusivos, a pesar de la apariencia que desean adquirir ejerciendo otras actividades: por ejemplo, la Asociacin para la Defensa de la Libre Empresa. Entre ambos extremos encontramos toda la serie de situaciones intermedias. No es posible, por consiguiente, limitar la nocin de grupos de presin nicamente para las organizaciones que se consagran exclusiva y esencialmente a la presin, ya que stas no se distinguen claramente de las organizaciones cuya actividad de presin es mucho ms reducida. No es tampoco posible excluir de los grupos de presin las organizaciones cuya actividad de presin es ocasional; aqu tampoco puede trazarse ninguna frontera. Ahora bien, cuando se realiza un inventario de los grupos de presin, se habla sobre todo de asociaciones y organizaciones cuya actividad de presin es importante. Sin embargo, no es posible establecer una lista completa de los grupos de presin de un pas, como se puede establecer de los partidos polticos." 818 Adems de los grupos de presin existen los llamados grupos de inters sin que entre unos y otros haya ninguna diferencia esencial, pues los primeros siempre persiguen un "inters" y los segundos tambin ejercen "presin". Como dice Linares Quintana: "los grupos de inters son agrupaciones de individuos formadas en tomo a intereses particulares comunes, cuya defensa constituye la finalidad sustancial de la asociacin. Cuando dichos grupos, en defensa de 'tales intereses particulares, presionan sobre los rganos estatales, los partidos polticos, la opinin pblica y hasta sobre sus propios miembros, se convierten en grupos de presin. De donde, los grupos de presin son siempre grupos de inters, pero no todos los grupos de inters son grupos de presin".8111 Para nosotros, la sutil distincin entre ambos grupos consiste en que los de "inters" estn formados por individuos que en diferentes sectores generalmente econmicos estn colocados en una situacin' de hegemona y que, valindose de ella, "presionan" directamente a los titulares de los rganos del Estado para que, ante determinados problemas o conflictos que surgen en la vida: social, tomen decisiones que no lesionen dicha situacin, misma que se traduce en una madeja que comnmente suele denominarse "complejo de intereses creados", Por lo contrario, los grupos de presin se integran por sujetos que, con aparente demagogia que puede desembocar en actos de violencia, coaccionar a los gobernantes a fin de minar el principio de autoridad y de desquiciar las instituciones del Estado democrtico para preparar un ambiente propicio a su subversin mediante la transformacin de sus estructuras. Estos grupos son los que mantienen lo que Trostki preconizaba como la "revolucin permanente" contra las democracias para abonar el camino hacia el establecimiento de la "dictadura del proletariado" y de la utpica "sociedad socialista". Como se ve, aunque ambos tipos de grupos son adversarios de los sistemas democrticos dentro de los que paradjicamente nacen y actan, sus respecti818 819.
oi: cit., pp, 377, 378 Y379. Accin d. Amparo, p. 31.
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VOS intereses y objetivos divergen en sus tendencias, variando tambin la manera como coaccionan a los rganos del Estado, pues en tanto el proceder de los grupos de presin es por lo general violento, el de los grupos de inters se manifiesta en "influencias" que de distinto modo ejercen sobre ellos. Nos hemos concretado a formular someramente las anteriores consideraciones sobre los grupos de presin y de inters, ya que su estudio pertenece HO a la Ciencia Jurdica, sino a la sociologa, a la economa y a la ciencia poltica,"? toda vez que su aparicin, sus variables y nebulosos objetivos y su actuacin dentro del Estado son fenmenos eminentemente fcticos que obedecen a una multitud de causas econmicas, sociales, religiosas o polticas internas e internacionales. Sin embargo, la existencia de tales grupos necesariamente inevitable en la vida misma de la sociedad, no siempre es contraria al derecho en un sistema democrtico, ya que su surgimiento y su conducta pueden estar respectivamente respaldados por la libertad de reunin y asociacin, de expresin del pensamiento y de pblica manifestacin que lo caracterizan. En una autntica democracia, slo cuando la "presin" que dichos grupos despliegan implica la causacin de hechos delictivos o actos que rebasen la demarcacin constitucional de tales libertades, el poder pblic tiene el deber de reprimirla con los instrumentos que el mismo derecho le proporciona para defender y conservar las instituciones democrticas que se basan en el elemento "justicia social" de que hemos hablado.f"
820 Consltese sobre estas cuestiones la obra de Duuerger "Sociologa Poltica", en cuyo captulo II de su parte especial las trata ampliamente. 821 Vanamente los "politlogos" y socilogos se han empeado en formular una clasificacin de los grupos de presin y de inters. Esta tarea es un tanto cuanto imposible, ya que los intentos para demarcar una tipologa de dichos grupos generalmente naufragan en el ocano del causismo. Grupos de presin y de inters siempre han existido y actuado en las distintas pocas histricas de la Humanidad, pudiendo sostenerse con apodicticidad que no ha habido rgimen poltico en que no hayan operado diversamente. Precisamente las revoluciones, convulsiones y, en general, las agitaciones constructivas o destructivas, positivas o negativas, que han movido a las colectividades humanas reconocen como agentes a mltiples y diferentes grupos de presin y de inters que se han manifestado en las clases sociales, en las agrupaciones profesionales y religiosas, en los "clubes" polticos, en las corporaciones industriales y comerciales, en las coaliciones de trabajadores e incluso en los centros universitarios y acadmicos y en las facciones militares. La relevancia y trascendencia de tales grupos han estado sujetas, evidentemente, a factores tempo-espaciales, registrando su existencia la misma historia humana; y en vista de que su actuacin se ha acentuado y diversificado en los Estados contemporneos, su ponderacin no poda pasar inadvertida para la ciencia poltica y la sociologa, que son dos de las disciplinas auxiliares del Derecho Constitucional y en las que se aborda el estudio respectivo. Por otra parte, la distincin entre "grupos de presin" y "grupos de inters" no es, sin embargo, muy clara y suele identificarse a ambos tipos. As, el socilogo Roger-Grard Sohuiartzenberg, invocando a G. A. Almond y a G. B. PowelI, manifiesta que existen cuatro tipos de grupos de inters, coincidiendo algunos con grupos de presin. Dichos tipos son los siguientes: "los grupos de inters sin nombre: formaciones espontneas y efmeras, a menudo violentas, como manifestaciones y motines; grupos de inters no asociativos: grupos informales, intermitentes y no voluntarios, caracterizados por la ausencia de continuidad y de organizacin; grupos de inters institucionales: organizaciones formales (partidos, asambleas, administraciones, grupos militares y religiosos), desempeando otras funciones adems de la articulacin de intereses; grupos de intereses asociativos: organizaciones voluntarias y especializadas en articulacin de intereses: sindicatos, agrupaciones de hombres de negocios o de industriales, asociaciones tnicas o religiosas, grupos cvicos. (Cfr.: Sociologie Politiqueo Edicin 1977, Paris.)
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Observacin final
Hemos tratado de presentar analticamente una concepcin de la forma de gobierno democrtico mediante la reunin de todos y cada uno de los elementos que reseamos. Como se habr advertido, dicha concepcin es meramente formal, teniendo la pretensin de expresar un arquetipo de democracia que, como continente, es susceptible de llenarse con diversos contenidos variables proyectados sobre cada uno de los atributos que hemos sealado y cuyos contenidos estn sujetos a mltiples condiciones tempo-espaciales que se dan o pueden darse en la realidad poltica. No debemos dejar de insistir en que una democracia slo puede configurarse por la concurrencia necesaria de todos y cada uno de los indicados elementos, pues a nuestro entender, faltando cualquiera de ellos en algn sistema poltico concreto, ste no puede merecer el citado calificativo. Juzgamos que es difcil que un rgimen de gobierno ontolgicamente dado conjunte todos esos elementos; sin embargo, creemos que la hiptesis contraria no es imposible, ya que puede existir el caso en que el concepto sinttico de democracia est actualizado en l o se actualice en el futuro. Huelga decir que dichos diferentes elementos son susceptibles de combinarse prolijamente en un determinado sistema de gobierno, dando lugar a lo que suele llamarse formas democrticas impuras. Este fenmeno acaece cuando alguno de los mencionados elementos est ausente de dicho sistema. Bien se nota, por ende, que la idea moderna de democracia no radica nicamente en el que, por trac;licin, se ha hecho consistir en el origen popular de los titulares primarios de los rganos estatales. Tal vez este origen sea en la actualidad la caracterstica menos relevante de la forma democrtica de gobierno. Por s solo, en efecto, sin la confluencia de los dems, no puede impedir que el rgimen que en l se asiente, asuma una tnica francamente autocrtica o dictatorial, si la actividad de los mencionados rganos no est subordinada al derecho o si el orden jurdico se establece, se modifica o se suprime al arbitrio irrestricto del o de los gobernantes, aunque stos hayan sido designados popularmente o cuenten con el respaldo de los sectores mayoritarios de la poblacin. La democracia denota, ante todo, un rgimen de derecho. Su atributo primordial es, consiguientemente, la juridicidad que ya hemos explicado, sin que este atributo, por lo dems, agote o resuma su implicacin esencial, pues se requiere. en el orden jurdico fundamental y secundario en que se traduce tenga el enfoque teleolgico que le seala la justicia social.
V.
A.
LA AUTOCRACIA
Idea general
Esta es una forma de gobierno en la cual el poder supremo del Estado reside en un solo individuo, sin que su actuaoin gubernativa est sometida a normas jurdicas preestablecidas, es decir, a normas que nO provengan de su
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voluntad. Con esta idea queremos expresar no que en un rgimen autocrtico no exista derecho positivo, sino que ste es creado por el sujeto que ejerce el poder pudiendo variarlo a su arbitrio. Etimolgicamente autocracia significa el poder con que una persona se inviste a s misma -autos, a s mismo; cratos, poder-o Conforme a esta concepcin, el rgimen autocrtico es generalmente espurio e ilegtimo, ya que emana de una usurpacin que por. lo comn obedece al empleo de la fuerza o del ardid poltico para derrocar a un gobierno jurdicamente instituido. Desde el punto de vista del origen del poder, la autocracia se distingue claramente de la monarqua absoluta,o sea, el gobierno por un solo individuo, pues al rnonarca se le considera como el titular legtimo de dicho poder por el reconocimiento de su legitimidad en la conciencia de sus sbditos. En cambio, el autcrata, segn se dijo, no deriva su potestad de ningn ttulo legtimo, sino de la fuerza para imponerse a los gobernados que los constrie a tolerarlo, pero no a reconocerlo. Desde este punto de vista, el autcrata equivale al tirano, calificativo que se aplica al que obtiene contra derecho el gobierno de un Estado, rigindolo sin justicia y a medida de su voluntad. La autocracia, adems, diverge radicalmente de la democracia a tal punto que ambas formas de gobierno se oponen por esencia. En defecto, la autocracia ostenta los caracteres contrarios a los elementos inherentes a la democracia y que reseamos precedentemente, destacando entre ellos el de juridicidad, que implica la subordinacin del poder pblico y consiguientemente de la actuacin de todos los rganos del Estado al derecho. En la autocracia no slo no existe esa subordinacin respecto al autcrata, sino que el orden jurdico emana de su voluntad al arrogarse la potestad legislativa, en ejercicio de la cual puede alterarlo segn su criterio. Sobre este unto, Kelsen sostiene que: "El Estado liberal es aquel cuya forma es la democracia, porque la voluntad estatal u orden jurdico es producida por los mismos que a ella estn sometidos. Frente a esta forma se halla el Estadoantiliberal o autocracia, porque el orden estatal es creado por un seor nico, contrapuesto a todos los sbditos, a los que se excluye de toda participacin activa en esa actividad creadora." 822 El autcrata puede gobernar sin derecho o estableciendo el derecho positivo, es decir, el orden normativo con prescindencia de su contenido ideolgico o de su estimacin axiolgica. En uno y otro caso, organiza al Estado y como la estructura de ste deriva de su voluntad, a su poder estn sometidos todos los rganos estatales no slo en cuanto a su conducta pblica sino en lo concerniente a su existencia y subsistencia mismas. De ah que en una autocracia sea intil hablar de cualquier tipo de control jurdico sobre los actos del gobernante, puesto que en ltima instancia ste concentra todas las funciones del Estado que desarrollan las autoridades que le estn subordinadas.. Conceptual y terminolgicamente suele identificarse u autocracia" con cedictadura". As, Loewenstein afirma que "Diversas designaciones se intercambian segn la poca: 'dictadura', derivada de la clsica concentracin del poder en el c~ de un gobierno de crisis en la Roma republicana; 'despotismo' y 'tira~
"' Teoria G.neral del Estado, p. 414.
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na', ambas designaciones usadas como juicios de valor que se refieren ms a la ausencia del Estado de derecho que a la existencia de determinadas instituciones gubernamentales; 'Estado polica', porque una moderna autocracia slo puede mantenerse a base de un rgimen de fuerte coaccin ... " 823 En puridad jurdica no debe confundirse la autocracia con la dictadura. Esta debe ser considerada como una magistratura en la cual se concentran todas las funciones del poder pblico del Estado para hacer frente a una situacin de emerge?cia. El "dictador" era la persona a quien dicha magistratura se confiaba, sm que se le haya reputado, por ende, como un usurpador del mencionado poder ni como tirano. "La dictadura, dice Carl Schrnitt, es una sabia invencin de la Repblica romana, el dictador un magistrado romano extraordinario, que fue introducido despus de la expulsin de los reyes para que en tiempo de peligro hubiera un imperium fuerte, que no estuviera obstaculizado, como el poder de los cnsules, por lacolegialidad, por el derecho de veto de los tribunos de la plebe y la apelacin al pueblo." 824< Como se ve, la institucin dictatorial en Roma durante la poca republicana no configur ningn rgimen autocrtico opuesto al sistema jurdico o que haya significado su ruptura o subversin, toda vez que ste la prevena para situaciones anmalas que amenazaran la vida y el orden pblico del Estado. En consecuencia, a la dictadura romana -yen cuyo acendrado sentido se debe tomar el concepto respectivo-- se debe considerar como antecedente histrico de la "suspensin de garantas", del "estado de sitio" o "ley marcial" que funciona jurdicamente en la actualidad frente a situaciones semejantes. Sin embargo, como ya dijimos, en el lenguaje usual suelen identificarse las ideas de "autcrata", "tirano" y "dictador", para denotar a la persona que se aduea del poder del Estado y lo ejerce por s misma sin sujecin a ninguna voluntad ajena y sin supeditarse al derecho. Aunque el dictador y el tirano actan autocrticamente, entre uno y otro existe una notable diferencia, pues en tanto que el primero personifica a una institucin jurdica de funcionamiento transitorio, circunstancial y excepcional, el segundo gobierna conforme a su arbitrio caprichoso, perananntemente, y por lo general en beneficio personal y de la casta de sus favoritos contra todo principio de justicia individual y colectiva, contrariamente al "buen dspota" de que nos habla Voltaire. El mismo Schmitt hace notar que M aquiauelo distingui entre "dictador" y "prncipe soberano" (autcrata), afirmando que para el clebre florentino, consejero de los Mdicis, "la dictadura se pareca demasiado a la institucin esencial de la repblica romana libre" y que "el prncipe absoluto no es tampoco nunca un dictador".825
T eoTI d. la. Constitucin, p. 75. La Doctrina. Traduccin de Jos Diaz Garcia. Edicl6n Revista d. Occidente. Madrid, 1968, p. 33. 8111 Op. cit.,p. 38.
. 823
82.
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B. Autocracia, autoritarismo y totalitarismo

Loewenstein distingue, como especies del gnero "autocracia", el rgimen autoritario y el rgimen totalitario. Conforme a su pensamiento, la forma de gobierno autoritaria de un Estado se contrae al ejercicio de las funciones pblicas en el mbito estrictamente poltico sin extenderse a las esferas socioeconmicas. Aunque el poder estatal se desempea por una sola persona, por una asamblea, por una junta o por algn "comit", no se excluyen del rgimen respectivo ciertos elementos que caracterizan a la democracia, como la existencia de una Constitucin -juridicidad-- y una libertad muy restringida reconocida a los destinatarios del poder -gobernados-, mientras dicha libertad no se contraponga al ejercicio del poder poltico. "En general, asevera dicho tratadista, el rgimen autoritario se satisface con el control poltico del Estado sin pretender dominar la totalidad de la vida socioeconmica de la comunidad, o determinar su actitud espiritual de acuerdo con su propia imagen. La exclusin de los destinatarios del poder de la participacin en el proceso poltico no es incompatible con la existencia de otros rganos estatales junto al supremo detentador del poder, especialmente de una asamblea o de tribunales. Pero es caracterstico del rgimen autoritario que estos rganos separados, o bien estn sometidos al control total del nico detentador del poder, o en caso de conflicto con ste estn obligados a ceder. Este tipo de organizacin autoritaria, formaliza casi siempre su configuracin del poder en una Constitucin escrita, cuyas normas, como se ajustan a la configuracin de hecho del poder, son observadas realmente. Tampoco es incompatible este sistema poltico con el respeto a los principios del Estado de derecho tal como estn articulados en la Constitucin." 826 En el rgimen totalitario, adems de concentrarse el poder pblico en una sola persona o en un grupo de individuos independientemente de su denominacin, y de excluirse a la ciudadana o a los destinatarios de dicho poder -gobernados--- de la participacin en su ejercicio y de vedarles toda injerencia en la eleccin de los titulares de los rganos primarios del Estado (autocracia poltica), los gobernantes asumen la direccin ideolgica de la comunidad, absorbiendo todas o las principales actividades socioecon6micas de la nacin. Si el rgimen autoritario se manifiesta en una dictadura poltica, el totalitarismo implica una dictadura ideolgica, social y econmica, dentro de la que la libertad humana adolece de tantas restricciones que propiamente se prohbe su desempeo.
"En oposicin al autoritarismo, afirma Loewenstein, el concepto de 'totalitarismo' hace referencia a todo el orden socioeconmico y moral de la dinmica estatal; el concepto, pues, apunta ms a una conformacin de la vida que al aparato gubernamental. Las tcnicas de gobierno de un rgimen totalitario son necesariamente autoritarias. Pero este rgimen aspira a algo ms que a excluir a los destinatarios del poder en su participaci6n legtima en la formaci6n de la
826
Teoria de la Constituci6n, p. 76.
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voluntad estatal. Su intencin es modelar la vida privada, el alma, el espritu

y las costumbres de los destinatarios del poder de acuerdo con una ideologa
dominante, ideologa que se impondr a aquellos que no se quieran someter libremente a ella, con los diferentes medios del proceso del poder. La ideologa estatal vigente penetra hasta el ltimo rincn de la sociedad estatal; su pretensin de dominar es 'total'." 827 Una de las formas de gobierno totalitario y autocrtico es el fascismo. Con esta palabra se suele significar, primordialmente, una postura gubernativa "imperialista" en las relaciones internacionales y "dictatorial" en el rgimen interno del pas de que se trate, persiguiendo, en ambas, la proteccin de privilegios antipopulares y la evitacin del mejoramiento social, econmico, poltico y cultural de los grupos mayoritarios de la sociedad. El concepto a que nos referimos no entraa una idea clara, inequvoca o demarcada con precisin y este fenmeno negativo nos obliga a sealar sintticamente las caractersticas fundamentales del rgimen fascista, con el objeto de que su implicacin esencial quede ms o menos delineada. El vocablo "fascismo" proviene del trmino latino "fasces" (en castellano "haces") con que se designaba el smbolo de la autoridad que portaban los "lictores", o sean, los funcionarios que acompaaban a los altos dignatarios de la antigua Roma, tales como dictadores, cnsules o pretores, en su deambulacin por las calles de la ciudad para inspirar e imponer respeto a su investidura y a sus decisiones. Por ende, etimolgicamente la palabra "fascismo" denota fuerza, autoridad o imperio gubernativo, acepciones' que son comunes, por 10 dems, a todo sistema de gobierno. El fascismo naci en Italia durante el ao de 1921 con un movimiento que tuvo por finalidad detener el avance del comunismo en ese pas ante la impasibilidad o incapacidad del gobierno para evitar sus consecuencias, frenar la anarqua que haba provocado y remediar el desquiciamiento econmico que suscit. Su jefe-era Benito Mussolini, de triste memoria, que posteriormente se convirtiera en dictador de Italia y seguidor del genocida Adolfo Hitler. En su .contextura poltica, el fascismo es antidemocrtico, pues niega la radicacin popular de la soberana, habindola atribuido, en Italia, a un "Gran Consejo", como rgano omnmodo de gobierno, para garantizar la "continuidad jurdica y poltica" del rgimen. Afirmaba Mussolini que calificar al pueblo como "soberano" es una "trgica broma", y que el sufragio universal es absurdo, ya que supone una igualdad inexistente entre los hombres y los ciudadanos, definiendo a los regmenes democrticos como "aquellos en los cuales se da
827 Op, oit., p. 78. Sustenta anloga concepcin sobre el totalitarismo lean Francois Revel, quien afirma: "El totalitarismo exige mucho ms del ciudadano que, a su modo, la
dictadura o la 'democradura'. Estas ltimas no se 'interesan ms que por el poder poltico y el econmico. Si el ciudadano no molesta y no dice nada, no tendr problemas. Basta con su pasividad. El totalitarismo, en cambio, pretende hacer de cada ciudadano un militante. La sumisin no le basta, exige el fervor. La diferencia entre un rgia1.en simplemente autoritario "l' uno totalitario est en que el primero quiere que no se le ataque, y. el segundo considera un ataque todo lo que no es un elogio. Al primero le basta con que no se le desfavorezca; el segundo pretende adems que nada se haga que no le favorezca." (Prefacio inserto en la obra "Dilogo en el Infierno entre Maqutlflelo '1 Montesquieu" de Maurice /oZ'I. edicin 1974.) ,
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al pueblo de vez en cuando la ilusin de ser soberano, cuando la soberana verdadera reside en otras fuerzas, a veces irresponsables y secretas". Para el fascismo, el Estado debe ser totalitario, pues nada ni nadie tiene valor ni significacin fuera de l, puesto que la persona humana, el individuo, es slo un "instrumento" al servicio de la nacin "representada" por la entidad estatal. Esta concepcin excluye, evidentemente, la posibilidad de que, dentro del fascismo, se proclamen derechos del gobernado frente a las autoridades del Estado, pues'aqul no es sino un siervo de ste. Tampoco, obviamente, dentro de dicho rgimen pueden existir el pluripartidismo ni el bipartidismo, en virtud de que su continuidad debe asegurarse mediante un "partido nico". Es lgico que el fascismo, para sostener su antidemocratismo, emple la fuerza tendiente a sofocar cualquier brote de discrepancia contra sus principios, los cuales, como excluyentes de los contrarios, forman el cuadro inalterable de la dictadura ideolgica y de pensamiento, en la que finca su supervivencia interna y su expansin imperialista. La forma de gobierno fascista es la.dictadura o la oligarqua, como resultantes de su contexto estructural, que elimina la interdependencia de los poderes pblicos, subordinando a la voluntad del autcrata o del cuerpo oligrquico la tmida y servil actuacin de los rganos legislativos y judiciales. En el terreno econmico, el fascismo se mueve dentro de un sistema "corporativo" formado por sindicatos obreros pertenecientes a las principales actividades econmicas del Estado y cuya actuacin debe evitar cualquier "lucha de clases", puesto que los intereses de los trabajadores deben encuadrarse dentro del inters nacional. En lugar de los enfrentamientos entre empresas y trabajadores, el fascismo preconiza la colaboracin de stos con aqullas en igualdad de derechos y obligaciones. En la famosa "Carta del Lavoro" italiana, base del rgimen fascista, se sostiene que "el trabajo es un deber social ms que una necesidad econmica individual", que "la propiedad no es un derecho sino una funcin" y que "la lucha de clases representa un perjuicio nacional y un retroceso econmico". En la vida econmica del pas, el fascismo asigna un importantsimo papel al Estado para sustituir a la iniciativa privada en las actividades industriales cuando sta sea insuficiente para proveer a las necesidades nacionales, y que el capital debe estar al servicio de la entidad estatal y no fungir como elemento exclusivo de lucro individual. Mussolini aseveraba que en toda actividad econmica "los trabajadores deben convertirse con iguales derechos en colaboradores de las empresas en iguales condiciones que los que suministran los capitales y que los dirigentes tcnicos", aadiendo que "el trabajo constituye, en su!" manifestaciones, la nica medida de la utilidad social y nacional de los individuos y de las agrupaciones". . La breve e incompleta semblanza que hemos descrito revela que entre el fascismo y el comunismo existen similitudes esenciales tanto en el orden poltico como en el econmico. En cuanto al primero, ambos regmenes se estructuran eri una dictadura que niega las libertad~ individuales y que considera a la
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persona humana, en su carcter de ente social, como un ser al servicio del Estado. Por lo que respecta al segundo, el rgimen comunista y el fascista coinciden en eliminar todo derecho de los trabajadores para mejorar sus condiciones vitales, pues este objetivo depende de la voluntad graciosa de la entidad estatal. Si bien es cierto que el advenimiento del comunismo obedece a la lucha de clases, tambin es verdad que su implantacin la excluye absolutamente al abolir la clase de los "explotadores". Por ende, tanto en el fascismo como en el comunismo tal lucha queda suprimida, fenmeno que no acontece dentro de los regmenes democrticos; y por lo que atae a la propiedad de los medios de produccin, existe entre ambas formas econmicas la diferencia de que, en el fascismo, se conserva el dominio privado aunque bajo el control del Estado, mientras que en el comunismo tal dominio corresponde a la entidad estatal como estructura jurdica y poltica del pueblo. Pero independientemente de las convergencias o divergencias de ambos regmenes en lo que respecta al mbito econmico, lo cierto es que en el orden poltico ambos son indeseables en virtud de que repudian toda consideracin digna y libre del hombre, estimndolo como un simple ente individual perdido en la sociedad, sin valor personal dentro de ella y nicamente utilizable como instrumento de fines que le son impuestos por los grupos oligrquicos que organizan y dirigen al conglomerado.
c. El usurpador y los iuncionorios de hecho

Hemos aseverado que la autocracia se entroniza al romperse el orden jurdico de un Estado, es decir, al destruirse la continuidad constitucional normativa. Esta ruptura se registra cuando se derroca al gobierno constituido o cuando el titular de un rgano estatal primario, generalmente el ejecutivo, desconoce dicho orden y asume por s mismo las funciones en que el poder pblico se revela, quebrantando el principio de divisin o separacin de poderes. En ambos casos, el autcrata. es un usurpador, condicin sta que no debe confundirse con el funcionario de hecho. Para Constantineau, a quien invoca Bidart Campos,828 el funcionario de hecho puede presentarse en alguna de las siguientes hiptesis: "1) Existencia de jure del cargo que ocupa, o reconocimiento legal del mismo; 2) posesin efectiva y desempeo del mismo; 3) apariencia de legitimidad de ttulo o autoridad. En consecuencia, son funcionarios de facto los siguientes: a) los que son tenidos como tales por reputacin o aquiescencia, sin nombramiento o eleccin conocidos; .b) los designados para un periodo fijo, que actan antes de su comienzo, o despus de vencido; e) los que se desempean bajo apariencia de eleccin o nombramiento conocido, con ttulo viciado por no ser elegidos o porque fueron descalificados para ocupar el cargo; d) los que se desempean bajo apariencia de una designacin o eleccin vlidas, pero que no han cumplido con las formalidades legales; e) los que se desempean bajo apariencia de una eleeca o designacin irregulares; f) los que se desempean bajo aparien<:ia ~e designa828
D,w;ho ComtituciOfUll, tomo J. p. &SS.
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!)ERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cin O eleccin realizadas por quien careca de autoridad para hacerlo; g) los que se desempean bajo apariencia de eleccin o designacin efectuadas en aplicacin de una ley inconstitucional." Por el contrario, segn el mismo autor, "el usurpador es aquel que se arroga el derecho de gobernar por la fuerza, ~n contra o con violacin de la Constitucin; es el que carece de apariencia alguna de legitimidad de su ttulo, y que torna posesin del cargo sin ninguna
autorizacin'U''" [ze, por su parte, distingue entre funcionarios de hecho y usurpador. Al efecto asienta que: "El funcionario de derecho es el que ocupa la funcin, ejerce la competencia y realiza el acto en virtud de una investidura regular. Es el que invoca un ttulo de investidura regular: nombramiento o eleccin;
adems, este ttulo no deja de ser vlido y eficaz durante la actuacin del funcionario. El funcionario de hecho es el que, en ciertas condiciones de hecho, ocupa la funcin, ejerce la competencia y realiza el acto, en virtud de una investidura irregular. Este funcionario invoca una investidura: nombramiento, eleccin, delegacin, etc., pero dicha investidura es irregular. ya porque ha sido irregular desde el principio: nombramiento o delegacin ilegales; o porque el ttulo de investidura est perimido: revocacin, suspensin, dimisin aceptada, disolucin, expiracin de plazo, nombramiento q eleccin para una funcin incompatible, etc. El usurpador de funcin es el que ocupa la funcin, ejerce la competencia y realiza el acto, sin ninguna investidura, ni irregular, ni permitida." 830 Pero independientemente de las notas distintivas que aduce Jeze, se nos ocurre que la diferencia entre el usurpador y el funcionario de hecho radica en la connotacin misma del vocablo "usurpador", que denota apoderarse de algo ajeno generalmente con violencia. Por tanto, el usurpador del gobierno del Estado despoja de l a los titulares legtimos de los rganos estatales, 10 que entraa la preexistencia y la coexistencia de stos respecto del acto de usurpacin. Tratndose del funcionario de hecho, en cambio, no existe ningn titular anterior que sea desposedo del cargo correspondiente, sino que su nombramiento, designacin o eleccin no se ajustan a las normas jurdicas que deben regir a estos actos. Adems, el usurpador es repudiado por la voluntad popular mayoritaria, en el sentido de que la conciencia colectiva no 10 reconoce como gobernante, aunque por la fuerza o compulsin los gobernados sean constreidos a obedecerlo. El funcionario de hecho, aunque derive su investidura de un ttulo ilegal o antijurdico, no es ilegtimo en el amplio sentido de la palabra, pues la ilegalidad, como dice Bidart Campos, deriva "de la disconformidad con el ordenamiento positivo instaurado por la Constitucin o las leyes, aun cuando pueda sostenerse que existe legitimidad si el acceso al poder, aunque ilegal, ha sido conforme a la justicia o al derecho natural (Duverger)", concluyendo que: "en este caso, el gobierno de facto ser ilegal, pero no ilegtimo" .881. Adems, el usurpador quebranta el orden jurdico preestablecido, en cuanto que arrebata a los rganos del Estado su competencia para asumir en su persona .las funciones que stos tienen asignadas, en tanto que los funcio829
880 831
Op. eit., p. 239. Principios Generales del Derecho Administrativo. Tomo 11, l/o, p. 323. D,r,cho Cowtitucional. Tomo 1, pp. 635 Y 636.
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narios de hecho, como personas, encarnan a tales rganos aunque ilegalmente. El usurpador destruye y cambia un status jurdico-poltico, en tanto que el funcionario de hecho se somete a l en lo que al ejercicio del poder se refiere, pues slo sustituye al titular del rgano cuando la duracin en su cargo ha concluido, ya que de lo contrario sera un usurpador. Se debe hacer hincapi, por otra parte, en/la diferencia que existe entre gobierno de usurpacin y gobierno de lacto. En el primer caso, el apoderamiento del poder del Estado se realiza sin el respaldo popular por un sujeto y su camarilla; por el contrario, en el segundo son el pueblo o algn sector mayoritaro de l los que rompen revolucionariamente un orden jurdico establecido para reemplazarlo por otro, en cuya hiptesis el gobierno que emana de la revolucin triunfante es "de facto", convirtindose en jurdico por el derecho que de ella surge. Como dice Bidart Campos, el gobierno de lacto no implica "la mera detentacin violenta del cargo, pero s el hecho victorioso, afirmado pacficamente y obedecido de la misma manera, por la necesidad de mantener la continuidad poltica" aadiendo que "Aunque a primera vista pudiera afirmarse que no hay siquiera apariencia de ttulo, tales situaciones deben incluirse en la doctrina de lacto, y no en la categora de la usurpadn".832 Por ltimo, es conveniente consignar una diferencia que no deja de tener importancia entre el "gobierno de lacto" y el "funcionario de lacto". El primer caso trata del supuesto de la sustitucin conjunta de los titulares de los rganos primarios del Estado por un solo individuo o por un grupo de personas que organizan el gobierno estatal provisionalmente a consecuencia del triunfo de algn movimiento revolucionario, contando con la aquiescencia o el respaldo de los sectores mayoritarios de la poblacin; en la inteligencia de que dicha organizacin provisional tiende generalmente a convertirse en definitiva cuando se instaura el nuevo orden jurdico fundamental que recoge el ideario de la revolucin, estructurndose as, segn l, el Estado. El gobierno de lacto, comnmente, implica no slo la sustitucin personal de los titulares de los rganos primarios del Estado, sino tambin la supresin o desplazamiento de stos o al menos la alteracin de su rbita competencial y, por ende, de sus funciones. Por lo contrario, en lo que atae al funcionario de hecho, dichos fenmenos no se registran, ya que en el caso respectivo nicamente se trata de que la persona que encarna a algn rgano estatal no haya sido legalmente nombrada, electa o designada para ocupar el cargo correspondiente, sin que por ello se modifique la competencia del rgano en s mismo considerado ni se suprima ste o se le desplace, permaneciendo sin variacin la estructura jurdica-poltica del Estado.
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O;. -cit., pp. 641 Y642.
CAPTULO SPTIMO
EL PODER LEGISLATIVO
SUMARIO: l. Implicacin de "poder legislativo".-II. Breve referencia histrica general.-III. El poder legislativo en Mxico hasta la Constitucin de 1917 (generalidades) .-IV. El Congreso de la Unin: A. Breves consideraciones previas; B. Facultades legislativas del Congreso: a) Como legislatura local; b) Como legislatura federal: 1. Competencia tributaria; 2. Competencia legislativa no tributaria; 3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos; 4. Facultad legislativa de autoestructuracin. Las facultades implcitas. C. Facultades poltico-administrativas del Congreso; D. Facultades poltico-jurisdiccionales.-V. La Cmara de Diputados: A. La representacin poltica en general; B. La representacin mayoritaria y la proporcional (Ideas generales); C. La composicin de la Cmara: a) Sistema vigente hasta 1977. Los diputados de eleccin mayoritaria y los diputados de partido; b) Sistema vigente desde 1978: los diputados de eleccin mayoritaria y los de representacin proporcional. D. Sus facultades exclusivas.-VI. El Senado: A. Su composicin; B. Sus facultades exclusivas.-VII. Reglas comunes a ambas Cmaras y a sus integrantes: A. Irreelegibilidad de los diputados y senadores; B. Su inviolabilidad; C. Exclusividad en el desempeo del cargo; D. Inatacabilidad jurdica de las decisiones electorales; E. Casos de sesiones conjuntas; F. Cambio de residencia de las Cmaras; G. Interdependencia de ambas Cmaras; H. Terminologa de los actos de las Cmaras; l. Potestad de iniciar leyes de los diputados y senadores.-VIII. La Comisin Permanente: A. Consideraciones previas; B. Su composicin; C. Sus facultades.
IMPLICACIN DE "PODER LEGISLATIVO"
Si el poder pblico equivale a actividad de imperio del Estado, y si una de las funciones en que se desarrolla es la legislativa, sta consiste, por ende, en la elaboracin de leyes. El concepto de "ley", cuya especificacin permite distinguir esa actividad de las funciones administrativas y jurisdiccionales en que tambin se traduce el poder pblico y que tan diversamente se ha pretendido definir por la doctrina, debe analizarse conforme a un criterio material, segn el cual se determinan sus atributos esenciales que lo distinguen de los dems actos de autoridad.v" La ley es un acto de imperio del Estado que tiene
888 Es evidente ~ue en el presente capitulo prescindiremos de hacer referencia a las "leyes naturales", "religiosas"; "sociales"; "eQPnmicu", etc., pues el concepto de "ley" lo
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como elementos sustanciales la abstraccin, la imperatividad y la generalidad y por virtud de los cuales entraa normas jurdicas que no contraen su fuerza reguladora a casos concretos, personales o particulares numricamente limitados, presentes o pretritos, sino que la extienden a todos aquellos, sin demarcacin de nmero, que se encuadren o puedan encuadrarse dentro de los supuestos que prevean. Al efecto, Duguit ha dicho: "Desde el punto de vista material, es ley todo acto que posee, en s mismo, el carcter intrnseco de ley, y esto con entera independencia del individuo o de la corporacin que realiza el acto. Es, pues, acto legislativo segn su propia naturaleza, pudiendo ser, al mismo tiempo, U~la ley formal, pero tambin no serlo, como frecuentemente sucede. Cuando se qUIere determinar qu es la funcin legislativa, lo que debe determinarse, nicamente, pero absoluta y enteramente, es el carcter del acto legislativo material." En cuanto a los elementos generalidad y abstraccin de la ley, el distinguido profesor de la Universidad de Burdeos se expresa as: "La leyes una disposicin establecida por va general. Queremos decir, con esto, que la ley constituye en s misma una disposicin que no desaparece despus de ~u aplicacin a un caso previsto y determinado previamente, sino que sobrevive a esta aplicacin y que sigue aplicndose, mientras no se derogue, a todos los casos idnticos al previsto. Este carcter de generalidad subsiste aun cuando de hecho no se aplique la ley ms que una sola vez. La disposicin dictada por va individual se establece, en cambio, en atencin a un caso determinado exclusivamente. Una vez aplicada, desaparece la ley, puesto que el propsito especial, concreto, exclusivo, para el cual se dictara, se ha realizado o se ha logrado ya. La disposicin de la ley dictada con carcter general sobrevive a su aplicacin a una o a muchas especies determinadas. Por ser gerieral es, asimismo, abstracta; con lo que se da a entender que, al dictarse, no se tiene en cuenta especie o persona alguna. La disposicin por va general y abstracta es una ley en sentido material. La disposicin por va individual y concreta no es una ley en sentido material; ser una ley en sentido formal si emana del rgano legislativo. Desde el punto de vista material puede ser, segn las circunstancias, un acto administrativo o un acto jurisdiccional." 834 ..
situamos exclusivamente en el mbito jurdico bajo la estricta acepcion de "acto de imperio del Estado", independientemente de su contenido y teleologa, elementos que, dada su variedad y variabilidad, han suscitado mltiples y dismiles definiciones en el pensamiento jurdico, filosfico y poltico, pues a cada una de ellas sus respectivos autores han pretendido adscribir diverso substratum ideolgico, vinculndolo con la religin (San Agustn), con la moral y racionalidad del hombre (Santo Toms de Aquino), con la justicia (Surez}; con la razn natural -Lex ratio summa insita in natura ... le naturae vis- (Cicern), con la naturaleza de las cosas (Montesquieu) , o inclusive con la explotacin del proletariado por el Estado burgus (Marx y Lenin). La elaboracin del concepto jurdico de "ley" debe basarse en la consideracin pura y exclusiva de que sta es un acto de imperio del Estado con independencia de los mltiples y variados contenidos tempoespaciales que puedan vaciarse en l. Bajo esta idea formal, la ley no deja de ser tal aunque lo que ordene o mande se contraponga a principios ideolgicos de diversa ndole, a los valores del espritu o al ser r modo de ser de los hombres, las cosas o las sociedades. "Dura lex sed les" reza un proverbio jurdico que, parafraseado, nos conduce a la conclusin de que puede haber, como las hay, leyes injustas, antieconmicas, antisociales, inhumanas, etc., adjetivos stos que resultan de su estimacin valorativa, mas no de su esencia misma. 834 Manuel de Droit Constitutionnel, pp. 88, 90 Y 91.
EL PODER LEGISLATTVO
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Por su parte, Kelsen sostiene que "En la funcin legislativa, el Estado establece reglas generales, abstractas; en la jurisdiccin y en la administracin, despliega una actividad individualizada, resuelve directamente tareas concretas; tales son las respectivas nociones ms generales. De este modo, el concepto de legislacin se identifica con los de 'produccin', 'creacin', o 'posicin de Derecho'." 835 Y 836 De acuerdo con estas ideas, todo acto de autoridad que establezca normas jurdicas con la tnica sealada, ser siempre una ley en su contextura intrnseca o material, aunque no provenga del rgano estatal en quien se deposite predominantemente la funcin legislativa. En puntual congruencia lgica se afirma, por lo contrario, que no todo acto que emane de dicho rgano es una ley si sus notas esenciales son no la abstraccin, la impersonalidad y la generalidad, sino la concrecin, la personalidad y la particularidad que caracterizan a los actos administrativos y jurisdiccionales. De ah que un rgano llamado "legislativo" puede desempear el poder legislativo mediante la expedicin de leyes o el poder administrativo o el jurisdiccional segn sean los actos que realice conforme a su competencia constitucional. A travs de esta consideracin se corrobora lo indebido o incorrecto de la identificacin entre el rgano y el poder, pues sera absurdo que el "poder legislativo" como funcin "ejerza" los otros dos poderes o viceversa. Atendiendo a los elementos materiales de la ley, sta no slo es aqulla que expide el rgano investido preponderantemente con la facultad legislativa, como el Congreso de la Unin, sino que su misma naturaleza la tienen los actos emanados de otras autoridades del Estado, siempre que ostenten los atributos de abstraccin, generalidad e impersonalidad. Esto acontece con los llamados reglamentos heternomos o autnomos que elaboran el Presidente de la Repblica 837 o los gobernadores de las entidades federativas, pues aunque desde el punto de vista formal sean actos administrativos por provenir de rganos de esta ndole, en cuanto a su materialidad intrnseca contienen normas jurdicas que presentan los aludidos caracteres. De estas consideraciones se concluye que no todo acto del rgano legislativo es una ley, a pesar de que tenga esta denominacin. As, las leyes privativas cuya aplicacin prohbe el artculo 13 constitucional.f'" en sustancia no son sino actos administrativos de dicho rgano, es decir, meros decretos, pues rigen nicamente al caso o casos concretos y particulares que prevn, sin que su imperio normativo se extienda fuera de ellos. Por ende, aunque una ley privativa se proclame a s misma "ley", slo tiene esta naturaleza formalmente considerada, 'sin serlo material, intrnseca o jurdicamente.
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Teora General del Estado, p. 301. Los elementos de la ley que la doctrina ha sealado se' consignan tambin por la J .. urisprudencia de nuestra Suprema Corte en la tesis 64-3 publicada en el Apndice al tomo CXVIII del Semanario Judicial de la Federacin (Quinta Epoca). Tesis 76 del Apndice 1975. Pleno. 881 Segn el articulo 89, fracci6n 1, de la Constituci6n. 888 Su estudio lo abordamos en nuestro libro lAs Garantas IndifJiduces. (Cfr. captulo cuarto; pargrafo 111, apartado D.)
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Bien se ve, por lo que se ha expuesto, que el poder legislativo, como actividad o funcin de imperio del Estado; es susceptible de ejercerse por cualquier rgano de autoridad, segn la competencia respectiva que establezca la Constitucin. En otras palabras, las normas jurdicas generales, abstractas e impersonales que integran el derecho positivo y cuya creacin es el objeto inherente al poder o actividad 'legislativa, pueden emanar no slo del rgano legislativo propiamente dicho, sino tambin de otros en quienes por excepcin o temperamento se deposita constitucionalmente. Hemos dicho que el poder pblico estatal es indivisible y como el poder legislativo es uno en los que se traduce, ste tambin tiene dicha calidad. No existen, en consecuencia, varios "poderes legislativos", sino uno solo, como tampoco existen varios "poderes administrativos o judiciales", entendiendo como "poder", insistimos, a la misma actividad o funcin de imperio del Estado. Ahora bien, en un rgimen federal, como el nuestro, se suele hablar de dos tipos de poderes: el que corresponde a la Federacin y el que atae a las entidades federativas. Esta divisin es jurdicamente inadmisible. Lo que sucede es que dentro de dicho rgimen opera un sistema de distribucin competencial entre las autoridades federales y las de los Estados miembros en lo que concierne al ejercicio de los consabidos poderes, fincado en el principio que ensea que las atribuciones que la Constitucin no concede expresamente a las primeras se entienden reservadas a las segundas y que se contiene en el artculo 124 de nuestra Ley Suprema. Conforme a l, y tratndose especficamente del poder legislativo, la Constitucin seala las materias sobre las que el Congreso de la Unin tiene la facultad para desempearlo, es decir, para elaborar leyes, incumbiendo a las legislaturas locales ejercerlo en las dems. Ambos tipos de rganos legislativos despliegan una misma funcin dentro de un cuadro competencial diferente, sin que ello' implique que existan dos especies de poderes, sino dos clases de entidades, la federal y las locales, en quienes se deposita ratione materiae. Claro est que si se confunde, como sucede frecuentemente, el poder con el rgano que lo ejerce, puede incorrectamente hablarse de "poder legislativo federal" y "poder legislativo local", locuciones que, segn hemos afirmado reiteradamente, entraan un despropsito jurdico.
II.
BREVE REFERENCIA HISTRICA GENERAL
En cuanto al ejercicio del poder legislativo entendido como funcin pblica, es decir, como actividad que se manifiesta en elaborar leyes o normas jurdicas generales, abstractas. e impersonales, la historia nos revela que, por lo comn, siempre ha existido una especie' de fenmeno de colaboracin entre diferentes rganos en aquellos pueblos que en determinadas pocas de SU vida poltica no estuvieron sometidos a una voluntad unipersonal o autocrtica. En. otras palabras, dicho poder sesoliadepositar no en un solo individuo, sino . en 'diversas entidades o funcionarios que'concurrianen la elaboracin legisla-' tiva. Por ello no es aventurado . sostener :qu~' con mucha:a,rrtelaci6na la p'Clamaci6n delprincipio,de . divisi6n.o separacin de-poderes, como pstu;1',
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lado caracterstico de todo rgimen democrtico, en diferentes realidades polticas histricamente dadas ya se practicaba, pues prescindiendo de los Estados monrquicas absolutistas, en que toda la actividad pblica se concentraba en una sola persona que asuma diversas denominaciones y tratamientos, los poderes o funciones legislativas, ejecutivas y judiciales se desempeaban por distintos rganos. Para corroborar estas aserciones cabe recordar la historia poltica de Atenas, cuyo derecho pblico, aunque constituido.,por diferentes legislaciones dictadas por los gobernantes que en determinados momentos se adueaban de la confianza de sus gobernados y asuman la rectora de sus destinos, tradujo claramente esa divisin o separacin funcional. As, bien es sabido que a S oln se atribuye la llamada "constitucin ateniense", la cual, sin parentesco alguno con el concepto moderno respectivo, se compona de un conjunto de leyes que regulaban desarticuladamente los principales aspectos de la vida pblica de la gran polis y la privada de sus ciudadanos y de sus habitantes en general que, por causas y factores de diferente ndole que no viene al caso mencionar, no tena esta privilegiada calidad. En la democracia ateniense, que alcanz su grado mximo de florecimiento durante el gobierno de Pericles, la autoridad soberana era la asamblea popular, o "ecclesia", integrada nicamente por los ciudadanos, es decir, por los hijos de padre y madre atenienses.v" A ella corresponda la elaboracin de leyes, o sea, la funcin o poder legislativo, habiendo existido la costumbre de que cada ley llevara el nombre de su proponente, quien durante un ao contraa la responsabilidad de sus consecuencias. Para moderar la actividad legislativa de la "ecc1esia", evitando los peligros de la improvisacin y la demagogia en que suelen incidir los cuerpos colegiados numerosos, se cre en Atenas durante el siglo v a. c., un respetable organismo llamado el Senado o la "Bule", que comparta con ella el poder respectivo. Resulta, pues, interesante observar que el papel. que el Senado desempea dentro de los modernos sistemas constitucionales bicamarales, como el nuestro, ya se desplegaba por el Senado. ateniense como rgano selectivo de ponderacin legislativa y poltica, pues antes de que una ley votada por la asamblea fuese puesta en prctica, deba someterse a su consideracin, pudiendo confirmarla o rechazarla. Es curioso advertir, por otra parte, que el poder legislativo se ejerca inversam~nte en Esparta, donde el Senado; compuesto de veintiocho gerontes vitalicios' (cl.udadanos cuya edad mnima hade sesenta aos), propona y discuta, en ~lmn de los dos reyes (magistrados supremos que se supona descendan de Zeus ), todas las leyes del pas, que la asamblea de espartanos poda aceptar o desechar a su antojo.t'" El depsito y ejercicio del poder legislativo en Roma .estuvieron .confiados a diferentes rganos durante las diversas etapas de su historia poltica.' En la n;onarqua, las autoridades del Estado estaban constituidas por el rey, los comiCIOS y el Senado. Los' comicios' qe se formaban por curias hasta el gobierne
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Vase AtentlS, una Demo~;:Ui~d~)'R~bert~ Coh~~. Csar Cant. Historia Uni'llefSC, t<>*O';U~;p; 95. :, '\~, .~
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de Servio Tulio y posteriormente por centurias, eran las asambleas polticas que desempeaban la funcin legislativa con la concurrencia del rey y del Senado. As, al rey corresponda la proposicin o iniciativa de leyes, a los comicios su aprobacin y al Senado su ratificacin.?" Durante la Repblica, el rey fue sustituido por dos funcionarios con facultades coextensas llamados cnsules, subsistiendo los comicios y el Senado. A los comicios por centurias incumba el poder legislativo, ya que el Senado no estaba investido con la potestad correspondiente, considerndosele, sin embargo, como "el baluarte de las tradiciones romanas". 842 Debe destacarse en la poca republicana la existencia de un funcionario, dotado de facultades vetatorias, denominada "tribunos plebis", quien tena la atribucin de suspender la vigencia de las leyes cuando afectaran los intereses y derechos de la plebe mediante la "intercessio", que era un acto intrnsecamente legislativo. . A la repblica sucede la etapa del principado o diarqua, en que el poder supremo del Estado romano se comparte entre el emperador y el Senado, el cual asumi la funcin legislativa. Aunque subsistieron los comicios, su papel como rgano de autoridad se redujo considerablemente, pues slo se reunan para "aclamar al ernperador't.?" El Senado ejerca el poder legislativo a travs de leyes que se denominaban "senatus-consultus", expedidos generalmente a mocin del emperador, cuya intervencin en la elaboracin normativa se conoce con el nombre de "oratio principiis", o sea, el discurso que pronunciaba ante dicho cuerpo para apoyar su proyecto o proposicin legal. No obstante la importancia jurdico-poltica que en la poca de la diarqua tena el Senado, el servilismo de sus miembros abri un cauce consuetudinario para que el poder legislativo se fuese paulatinamente desplazando hacia el emperador, quien por propia autoridad fue convirtiendo la "oratorio principiis" en verdaderas leyes con la tolerancia e indiferencia de los senadores. Este uso, as gestado, inicia una nueva etapa en el derecho pblico romano, pues transformado el emperador en nico legislador, en supremo juez "y en sumo administrador del Estado, desempeaba sus funciones a travs de lo que se llam las "constituciones imperiales". Estas, por consiguiente, eran no nicamente leyes, sino que podan implicar actos administrativos y jurisdiccionales. Las constituciones imperiales reciban el nombre de edictos cuando comprendan disposiciones generales o leyes propiamente dichas; se llamaban mandatos si se traducan en instrucciones dirigidas a los funcionarios subalternos del imperio y a los gobernadores de las provincias para marcarles una determinada lnea de conducta en el desempeo de sus atribuciones; se trataba de rescriptos cuando el emperador responda a algn funcionario o particular sobre cuestiones de derecho; y, por ltimo, se denominaban decretos las constituciones imperiales mediante las cuales dirima alguna controversia jurdica entre sus sbditos. La monarqua absoluta en Roma comienza por Diocleciano y abarca hasta la muerte de [ustiniano, es decir, cerca de tres siglos (aos 184 a 265 de nues842
Guillermo Floris Margadant. Derecho Romano, p. 22. Ibid., p. 28. . '. su Ren Foignet. Prcis de DroitROfnJIin,p..3. .
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tra Era). Bajo este rgimen, todos los poderes se concentraron en la persona del emperador sin limitacin alguna. En el ejercicio del poder legislativo durante las diversas pocas que comprende la historia poltica de Roma, los jurisconsultos desplegaron una labor trascendente, a tal punto que sus opiniones llegaron aasuinir un carcter francamente legal. Esa labor extrnseca e intrnsecamente se realizaba mediante actos de diferente ndole, que se conocen con los nombres de respondere, cavere, agere y scribiere, consistiendo, respectivamente, en dar consultas orales, en redactar documentos jurdicos para las partes contratantes, en el patrocinio judicial y en escribir obras de derecho. Antes de Augusto, los jurisconsultos no tenan ningn carcter oficial, pero bajo su imperio se les otorg la facultad de emitir sus opiniones en pblico (jus respondiendi publice), adquiriendo tal prestigio que se convirtieron en criterios obligatorios para los jueces en los procesos sobre cuyas cuestiones controvertidas versaban. Bajo el gobierno del emperador Adriano, los escritos de los jurisconsultos reconocidos oficialmente tenan una autoridad semejante a la de la ley, o sea, que en ellos se deposit el poder legislativo. Mediante una clebre disposicin dictada por Teodosio JI y Valentiniano III en el ao 426, los insignes jurisconsultos Gayo, Paulo, Ulpiano, Papiniano y M odestino se convirtieron en verdaderos legisladores, pues a sus escritos se. les asign el carcter de fuentes de derecho y sus mximas y opiniones se erigieron en normas jurdicas. La cada del Imperio romano de occidente en el ao 476 de la Era Cristiana marca la iniciacin de una nueva etapa en la historia de la Humanidad que se conoce con el nombre de Edad Media. La irrupcin de los pueblos germnicos en el vasto territorio de Europa occidental sobre el que Roma ejerca su imperium, es decir, la invasin de los brbaros, como se denominaba a las tribus ajenas a la civilizacin y cultura mediterrnea o greco-latina, implic una profunda alteracin en el derecho pblico y privado. El sistema de leyes escritas, caracterstico del rgimen jurdico implantado en Roma, se sustituye, en los pueblos que se asentaron dentro de los confines del imperio de occidente, por la costumbre, los usos y las prcticas sociales de los invasores. Dentro de ..su vida poltica consuetudinaria, los pueblos germnicos estilaban una curiosa "democracia", en que la autoridad suprema era la asamblea de guerreros, encargada de decidir todos los negocios pblicos. Se supone, no sin fundamento, por tanto, Que el poder legislativo resida en tal asamblea, cuya injerencia en la vida poltica de los pueblos fue cayendo en desuso para ser reemplazada por el autocratismo monrquico al que se atribua una fuente divina de poder. La soberana se hizo radicar en la persona del monarca, y como una de sus ms genuinas manifestaciones consiste en la funcin legislativa, lgico es afirmar que sta se ejerca ilimitadamente por l. U na de las peculiaridades ms notables de todo rgimen absolutista estriba en que la potestad de elaborar leyes compete a una sola voluntad. El unipersonalismo legislativo es, pues, su atributo ms relevante. Esta era la tnica de los diferentes estados medievales a los que se aplica con puntualidad la mxima que denota toda la esencia del absolutismo: quod principii placuit, legis haber vigorem. Sin embargo, frente a la potestad real, virtual y 'tericamente soberana, se opone el feudalismo,
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caracterstico de la Edad Media en casi todos los pueblos europeos. El seor feudal era en la realidad poltica un verdadero rey; su autoridad dentro de su feudo no reconoca restriccin alguna, pues entre l y el monarca slo exista una ficticia relacin de vasallaje, un espejismo de supeditacin y obediencia. En los Estados europeos del Medioevo, fraccionados territorial, poltica y socialmente por causa del rgimen feudal, no exista, aunque parezca absurdo, una sola soberana, sino tantas cuantos eran los seores feudales, multiplicidad que afectaba concomitantemente al poder legislativo, pues cada uno de ellos poda dictar leyes dentro de sus dominios. Esta situacin hizo surgir la nota comn que peculiarizael desarrollo histrico de la Edad Media, a saber: las luchas incesantes entre el rey y los seores feudales y que en Francia se decidieron en favor del monarca, quien, a partir de su triunfo, se erigi en soberano absoluto, concentrando en su persona las tres funciones del Estado. De este panorama general hay que excluir, no obstante, a Inglaterra no en cuanto a que este pas no haya experimentado las contiendas entre la potestad real y las feudales, sino en lo que atae a la entronizacin del absolutismo monrquico. No slo las costumbres jurdicas, integrantes del cmon law o lex terrae y practicadas desde tiempos inmemoriales, limitaban la actividad del rey, sino que a consecuencia de ellas a ste paulatinamente se le fue despojando del poder legislativo, asumido por el .parlamento. La existencia de este cuerpo se remonta hasta los ms oscuros orgenes de la historia inglesa. Su antecedente remoto fueron los consejos del reino", donde se debatan todos los asuntos importantes del pas. Entre los sajones y con anterioridad a la conquista normanda en el siglo XI, dichos consejos tuvieron diferentes denominaciones, tales como la de "Michel Synoth" o gran consejo, Michel Gemote" o gran reunin, y "Wittena Gemote" o asamblea de hombres sabios. Estos organismos podan expedir leyes y modificarlas y su funcionamiento se registra desde la poca de los reyes sajones. El rey Alfredo orden que estos consejos "se reunieran dos veces por ao o ms a menudo para encargarse del gobierno del pueblo, para reprimir los crmenes, para vivir en paz y obtener justicia. Los reyes sajones y daneses que los sucedieron convocaban frecuentemente asambleas de esa especie". 844 Los estamentos o leyes escritas provenan de tales organismos y el rey no haca sino promulgarlos o formular su iniciativa. Fcilmente se advierte que el establecimiento del parlamento ingls obedeci al designio del pueblo llano y de los nobles en el sentido de limitar el poder real por el respeto a los estatutos, cartas y al mismo common law que contena derechos subjetivos de los sbditos. En la Francia absolutista tambin existieron diversos parlamentos en distintas ciudades, habiendo sido el ms importante el de Pars. Sin embargo, estos cuerpos no ejercan el poder legislativo, sino funciones judiciales por delegacin y en nombre del rey; y aunque en diferentes periodos de la historia poltica francesa anterior a la Revolucin adquirieron gran popularidad como organismos encargados de impartir justicia, su influencia fue incapaz no s610 'para abatir sino simplemente para limitar el poder absoluto del monarca.
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A. Laya. Droil .A.nglais. p. 106.
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El parlamento de Pars, en su origen, fue deambulatorio y se convirti en sedentario por una ordenanza de 23 de marzo de 1302, reunindose primero dos veces al ao v permanentemente despus a partir de 1380. Estuvo integrado por diferentes salas o "cmaras" cuya competencia se determin "ratione materiae' e "intuitupersonae", pues conocan en ltimo grado de asuntos penales y de los negocios judiciales en que las partes fuesen los pares de Francia y cuyas controversias se relacionasen con los intereses del rey, de la corona, de la Universidad y de los establecimientos hospitalarios de Pars. En los Reinos Espaoles de Castilla y Len, la potestad legislativa correspondi al rey, salvo en materia de impuestos, pues en este caso eran las Cortes las que tenan la facultad exc1usiva. En Navarra, Aragn y Catalua, por lo contrario, estos organismos s ejercan esa potestad que compartan en colaboracin con el monarca, cuyas ordenanzas, sin la aquiescencia de las Cortes, eran nulas. En el derecho poltico espaol anterior a la Constitucin gaditana de 1812, las "Cortes" eran las asambleas que en distintas fechas, periodos y lugares se reunan para tratar de diversos asuntos religiosos y civiles. Se componan de representantes o procuradores de la nobleza, el c1ero y el estado llano (pueblo) y su origen se remonta a los "concilios" de los primeros siglos de la Edad Media espaola, principalmente a los que se celebraban en la poca visigtica.
"Estos concilios, dice Enrique de Tapia Ozcariz, ayudaron eficazmente a los reyes en el gobierno de sus Estados. En el Concilio In de Toledo, celebrado el ao 587, Recaredo instituy la unidad catlica de Espaa. De aquellos concilios emanaron leyes encaminadas a cortar los abusos de la autoridad real.ntervinieron no slo en la declaracin de la paz y de la guerra, sino en el establecimiento de impuestos, avalo y aquilatamiento de la moneda, y sobre todo en el derecho de peticin por parte de los que se consideraban agraviados." 845
Es, pues, un error generalizado sostener que el rgimen poltico de los reinos espaoles del Medioevo implicaba un sistema monrquico abasolutista en el cual el rey, por voluntad divina, era el gobernante irrestrictamente autocrtico, ya que el poder real estaba a tal punto limitado, que la potestad legislativa, segn hemos visto, no le incumba, sin que, por otro lado, haya estado totalmente excluido de su desempeo. Es interesante observar, adems, que aparte del fenmeno de colaboracin en la creacin de leyes, en dicho rgimen funcionaba embrionariamente el principio de divisin o separacin de poderes, pues el ejercicio de stos no se concentr en un solo rgano, sino que se desplegaba primordialmente por el monarca y por las Cortes. Es de justicia reconocer que, situndose imaginativamente en plena Edad Media, cuando las bases del moderno derecho constitucional eran an desconocidas, los reinos espaoles, en cuanto a su organizacin poltica, denotaron un marcado adelanto en relacin con los dems pases europeos, en los cuales, sin contar a Inglaterra, se registr la tendencia hacia la consumacin del rgimen monr841
Las Cortes de CastiU.. Editorial Revista de Derecho Privado. -Madrid,' 1964, p. 3.
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quico absolutista y que cristaliz en la realidad al liquidarse el feudalismo, segn aconteci en Francia. Las Cortes espaolas medievales no eran organismos permanentes. Ms que entidades orgnicamente estructuradas, constituan meras reuniones o asambleas en que las tres clases sociales -nobleza, clero y estado llano- estaban representadas por sus respectivos procuradores. Su instalacin por lo general obedeca a la convocatoria real y una vez integradas, funcionaban indistintamente en diversas ciudades o villas y en diferentes pocas.v" Siendo irregular su funcionamiento, que dependa, las ms de las veces, del impulso inicial del rey, slo la buena voluntad de ste, su debilidad o su sentido de inseguridad gubernativa, podan implicar la garanta de su continuidad. Por ello, cuando los monarcas fueron consolidando su poder frente al pueblo, cuando la conciencia colectiva fue en cierto modo divinizndolos, por as decirlo, cuando el trono se fortaleca por los recursos econmicos que se arbitraba, sobre todo, por el llamado "derecho de conquista" y cuando dispuso de los elementos de guerra que lo respaldaron, la importancia poltica de las Cortes fue decayendo, fenmeno ste que trajo como inevitable consecuencia el .advenimiento en Espaa, lograda su unidad poltica, del absolutismo monrquico, en que el rey concentr en su persona las tres funciones del Estado, asumiendo el papel de sumo administrador, supremo juez y nico legislador.'?" Los principios proclamados en la clebre Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789, obra poltico-jurdica cimera de la Revolucin francesa, convergen hacia el depsito del poder legislativo en la "voluntad general", es decir, en la soberana nacional o popular misma, a tal punto de identificarlo con sta, siguiendo fielmente el pensamiento de Juan Jacobo Rousseau. El artculo 6 del famoso y trascendental documento preconiza que "La leyes la expresin de la voluntad general" y que en su formacin todos los ciudadanos tienen derecho de concurrir personalmente o por medio de sus representantes. Esta categrica declaracin reivindica para la nacin la potestad legislativa ejercida hasta entonces por el rey y desplaza a favor de las asambleas del pueblo su desempeo. La soberana real y todos los postulados de las teorias polticas que la pretendieron justificar se sustituyeron en la rea846 "Hay que advertir, dice Tapia Ozcariz, que las Asambleas se renen donde a la sazn se hallan el Rey y su Corte (de aqu que a estas grandes Juntas o Parlamentos legislativos se les llamase 'Cortes'). No olvidemos que el Monarca y su cortejo eran, las ms de las veces, un grupo de variable densidad, pero siempre ambulante, y que ello obliga a variar el lugar donde las Cortes se reunan. Hubo circunstancias en que fueron tenidas en cuenta la importancia de la comunidad, la utilidad pblica y hasta la salubridad o el clima, pues en algunas zonas se vean seriamente afectadas por pestes y epidemias" (Op. cit., p. 10). 841 "En nuestras Cortes medievales, afirma Tapia Ozcariz, se decan verdades amargas a los monarcas, siempre aderezadas con respeutosos consejos y sabias advertencias. Como ha podido ver el lector, los 'servicios' concedidos por los procuradores en Cortes representantes de los tres estados, revestidos de la fuerza moral y legal que les daba su calidad de diputados elegidos por los gremios y municipios -en unin del clero y la nobleza-, con poderes para fiscalizar y otorgar subsidios, desaparecen a partir del ao 1700, cuando ocupa el trono de Espaa el primer Borbn. Las Cortes de Castilla quedan limitadas a la jura del Soberano y del Prncipe heredero; ceremonia que no exige ms que una o dos sesiones, puramente protocolaria, de la antigua Asamblea legislativa, que se ha ido extinguiendo en el siglo XVIII y terminar por desaparecer." (Op. ~it;, p. 249..) . ...
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lidad y en el pensamiento por el principio de su radicacin en la voluntad popular y por el de su desempeo a travs de los representantes de la nacin, como slidos pilares en que descansa el derecho constitucional moderno hasta nuestros das y con independencia de su contenido ideolgico. El poder legislativo deja de ser un atributo inherente a la potestad real para erigirlo al rango de manifestacin prstina e inseparable de la soberana popular, fijndose as la trayectoria que hubiere de seguir en lo futuro la evolucin jurdica y poltica de la Humanidad. Esta aseveracin no involucra la idea de que antes de la Revolucin francesa y especficamente de la Declaracin de 1789, no hubiesen existido regmenes en que el poder legislativo haya tenido una radicacin popular. As, desde su fundacin, las diversas colonias inglesas de Amrica tuvieron sus legislaturas integradas con representantes de los colonos, an sbditos britnicos, y que desde el siglo XVII fueron asumiendo la potestad de elaboracin legal. Pero la existencia y el funcionamiento de esas legislaturas y las ideas que las sustentaban no tuvieron trascendencia universal. Impelidos por propsitos utilitarios o pragmticos, caractersticos del temperamento anglosajn, los polticos coloniales ingleses, con espritu localista, no pretendieron revolucionar el pensamiento, ni abatir el estado de cosas que fuera de su mbito geogrfico prevaleca a la sazn. Prueba de ello es que, a pesar de esa especie de soberana popular que se descubre en el rgimen interior de las colonias inglesas de Amrica, en Europa, incluyendo obviamente a Espaa, coetneamente se pensaba an en el "derecho divino de los reyes" y funcionaba el rgimen monrquico absoluto, sin que las innovaciones polticas operadas en ellas hayan implicado siquiera motivo de preocupacin para Inglaterra.
EL
DE
Hl,
PODER LEGISLATIVO EN MXICO HASTA LA CoNSTrrUClN
1917
(GENERALIDADES)
Este tema especfico lo abordaremos en relacin con cada una de las etapas en que suele dividirse la historia de nuestro pas, a saber: la precolonial, la colonial y la que comprende su vida poltica independiente. No est en nuestro nimo formular un estudio pormenorizado sobre ese tpico, ya que slo intentaremos presentar un panorama general acerca de l, tan someramente como 10 hicimos en el pargrafo precedente. El derecho precolonial, comprendiendo dentro de l al de todos los pueblos pre-colombinos que habitaron el actual territorio nacional, estaba integrado por un conjunto de prcticas o usos sociales, habiendo tenido, por tanto, un marcado carcter consuetudinario. Sus diferentes normas polticas, civiles y penales se encontraban inmersas en la costumbre y de su aplicacin se encargaban diversos rganos de tipo administrativo y judicial, tanto en 10 que respecta .a la sucesin del jefe supremo (materia poltica), como a la solucin de controversias entre particulares y a la imposicin de sanciones penales (materia jurisdiccional). Si se identifica a las normas jurdicas consuetudinarias con las
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leyes,848 es decir, si stas no comprenden nicamente a las escritas, puede afirmarse, en este supuesto razonable, que el poder legislativo en los pueblos precortesianos, o sea, el poder de formacin normativa, era su vida social misma, aserto que es vlido para cualquier rgimen en que la costumbre sea fuente inmediata del Derecho, es decir, prctica vivida y constante donde ste se re,gistra como fenmeno social. Ante la propia ndole de su derecho, los antiguos pobladores de nuestro territorio vivan una autntica democracia jurdica, pues, con independencia de las formas polticas en que estaban organizados, las normas Que en diferentes materias lo componan estaban imbbitas en sus costumbres, prcticas y usos, sin imposicin .ajena alguna, tal como sucede en los regmenes de derecho escrito. Tomando en consideracin que nuestro sistema jurdico est integrado por normas escritas o leyes en la acepcin estricta del concepto, no hay continuidad formal entre el derecho consuetudinario de los pueblos precortesianos y el del Mxico independiente, aunque en algunos aspectos de contenido ideolgico nuestra variada legislacin haya implicado o implique el marco dentro del que ciertas costumbres v prcticas sociales autctonas se hayan vaciado, Segn afirma Mendieta y Nez, "como cuerpo de leyes, la historia del derecho patrio empieza con la primera cdula real dictada para el gobierno de las Indias",849 es decir, con el advenimiento del derecho colonial. . Para determinar dnde resida el poder legislativo durante el rgimen jurdico-poltico de la Nueva Espaa deben formularse algunas consideraciones previas. La dominacin espaola se consum en una poca en que la monarqua absoluta en la metrpoli ya se haba entronizado, obedeciendo a las circunstancias a que nos referimos en el pargrafo anterior. Era, pues, lgico y natural que ese rgimen se trasplantara a las colonias, de lo que se concluye que si la potestad legislativa se concentraba en la persona del rey, en la Nueva Espaa ste fuese el legislador supremo. Cabe recordar, por otra parte, que esa concentracin no equivala a la tirana legislativa, pues aunque en orden a la elaboracin de las leyes el monarca era la mxima autoridad, por no decir la nica, su ejercicio deba estar deontolgicamente encauzado por principios ticos de contenido cristiano cuyo conjunto se ha bautizado con el nombre de "derecho naturaln , 8W as como por las costumbres sociales que varias legisla848 Si se toma en cuenta la acepcin etimolgica ms comnmente aceptada de la palabra "ley", que la hace derivar del verbo latino legere (leer), es evidente que, conforme a ella, a la norma consuetudinaria no puede atribuirse ese calificativo, pues la costumbre no se "lee" como un precepto escrito, sino se interpreta. 8411 El Derecho Precolonial. Segunda edicin (1961), p. 25. 850 "Qu haba de entenderse por derecho natural?", se pregunta don Toribio Esquivel Obregn, y responde "Las partidas reproducen la definicin de Ulpiano: [us naturale est quod natura omnia animalia docuit, nam jus istud non humani generis proprium, sed omnium animalium quae in tetra qua in mare nascuntur, Huic descendit maris aique foeminae conjunctio, quam nos matrimonium appelamus... Si esta definicin no era ya exacta en los tiempos romanos, en que no poda confundirse la mera unin del hombre y la mujer con. el matrimonio, institucin de derecho civil, menos poda serlo ante una concepcin cristiana del derecho como algo exclusivamente humano. Por eso la glosa de Gregorio L>ez se separa del texto y adopta la definici6n de Santo Toms, que deriva el derecho natural, de la naturaleza racional del hombre, que lo hace realizar el bien y evitar el mal segn el conocimiento de las cosas y los dictados de la razn" (Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico.
tomo
11, p. 85).
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ciones reconocieron expresamente como fuente de derecho, contndose entre ellas, en forma destacada, a las Leyes de Indias, cuya ley 4 de su ttulo primero, libro 2, prescriba: "que las leyes y buenas costumbres que antiguamente tenan los indios para su buen gobierno y polica y sus usos y costumbres observadas y guardadas despus que son cristianos, y que no se encuentren con nuestra sagrada religin, ni con las leyes de este libro, y las que han hecho y ordenado de nuevo, se guarden y ejecuten y, siendo necesario, por la presente las aprobamos y confirmamos". Por otra parte, debe subrayarse que la autoridad real, primordialmente por lo que concierne a la expedicin de ordenamientos legales, sola no obrar en forma arbitraria, pues para todas las cuestiones o materias susceptibles de normacin en las colonias espaolas de Amrica, se cre por el emperador Carlos V el famoso Consejo de Indias en el ao de 1519. Este Consejo, aunque tenia ciertas facultades legislativas "sobre encomiendas, conservacin y tratamiento de indios, expediciones de descubrimiento y conquistas, misiones y trfico martimo", 851 su ejercicio lo realizaba en nombre del monarca, en quien, repetimos, resida el poder de elaboracin legal. Adems, la organizacin del mencionado Consejo, su rbita competencial y el nombramiento de sus miembros correspondan al rey, debindosele considerar, por tanto, como una autoridad subordinada a la voluntad real, y no como un rgano coextenso a ella, surgido de la misma fuente e intocable por ella, segn acontece con los verdaderos rganos legislativos. Las dems autoridades coloniales, como el virrey y las reales audiencias, y dentro de la indiferenciacin funcional en que todas ellas actuaban, desempeaban, en el marco de atribuciones que el rey estableca, actos jurisdiccionales, administrativos e inclusive legislativos, pero siempre en representacin y en nombre del monarca, ya que ste centralizaba en su persona toda la actividad estatal, circunstancia que caracteriza a todo rgimen poltico absolutista. As como en las democracias todo el poder pblico dimana del pueblo, en el sistema jurdico-poltico de la Nueva Espaa derivaba de la potestad real y se ejerca por las autoridades unipersonales o colectivas que el mismo monarca creaba y a las que adscriba el mbito competencial que estimaba conveniente, precisamente al desempear el poder legislativo en diferentes actos que se denominabanpragmticas, cdulas reales, provisiones y ordenanzas. La legislacin de las Indias, incluyendo obviamente a la Nueva Espaa, tan dispersa y desarticulada, S recopil por mandato del rey Carlos II en el ao de 1681. La radicacin real del poder legislativo queda evidenciada por la exposicin de motivos que precede a dicha recopilacin, permitindonos entresacar de su texto las expresiones. que corroboran esta asercin.
"Sabed que desde el descubrimiento de nuestras Indias Occidentales, Islas y Tierra fume del Mar Ocano, siendo el primero, y ms principal cuidado de los Seores Reyes nuestros gloriosos progenitores, y nuestro, dar leyes con que aqullos Reynos sean gobernados en paz, y en justicia, se han despachado mu. 851 Esquivel Obreg6n. Apuntes para la Historia del Derecho en Mlxico. Tomo H, pp. 158 Y 159. . .
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chas Cdulas, Cartas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de Gobierno, y otros despachos, que por la dilatacin, y distancia de unas Provincias a otras no han llegado a noticia de nuestros vasallos, con que se puede haber ocasionado grande perjuicio al buen gobierno, y derecho de las partes interesadas. Y Nos deseando ocurrir a estos inconvenientes, y considerando que las materias son tan diversas, y los casos tantos, y tan arduos, y que todo lo provedo y acordado por Nos es justo que llegue a noticia de todos, para que universalmente sepan las leyes con que son gobernados y deben guardar en materia de gobierno, justicia, guerra, hacienda, y las dems, y las penas en que incurren los transgresores ; .. acordamos y mandamos, que las leyes en este libro contenidas, y dadas para la buena gobernacin, y administracin de justicia de nuestro Consejo de Indias, casa de Contratacin de Sevilla, Indias Orientales, y Occidentales, Islas, y Tierra firme del mar Ocano, Norte, y Sur, y su viager, Armadas, y Navos, y todo lo adyacente, y dependiente, que regimos y gobernamos por el dicho Consejo, se guarden, cumplan, y executen, y por ellas sean determinados todos los pleytos, y negocios, que en estos, y aquellos Reynos ocurrieren, aunque algunas sean nuevamente hechas, y ordenadas, y no publicadas, ni pregonadas, y sean diferentes, o contrarias a otras leyes, captulos de Cartas, y pragmticas de estos nuestros Reynos de Castilla, Cdulas, cartasacordadas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de gobierno, y otros despachos manuscritos, o impresos: todos los cuales es nuestra voluntad, que de ahora en adelante no tengan autoridad alguna, ni se juzgue por ellos, estando decididos en otra forma, o expresamente revocados, como por esta ley, a mayor abundamiento, los revocamos, sino solamente por las Leyes de esta Recopilacin ... " Con la Constitucin de marzo de 1812, que no puede dejar de figurar en nuestra historia jurdica, pues en la poca en que se expidi y puso en vigor Mxico an era colonia espaola, cambia radicalmente el rgimen poltico de Espaa y sus colonias. La monarqua deja de ser absoluta para convertirse en constitucional. Dos principios fundamentales proclamados en la Declaracin francesa de 1879 se acogen en la Carta espaola, a saber: la radicacin de la soberana en la nacin y la pertenencia, a ella, de la potestad legislativa, tesis que fueron preconizadas por Rousseau, segn se advierte claramente en sus artculos 3 y 4 que disponan: "La soberana reside esencialmente en la Nacin (o sea, en la reunin de todos los espaoles de ambos hemisferios -Art. 1-, teniendo esta calidad poltica, no racial, todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las Espaas y los hijos de stos -Art. 5-) Y por lo mismo pertenece a sta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales" y "La N acin est obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los dems derechos legtimos de todos los individuos que la componen." El ejercicio del poder legislativo se encomend por la Constitucin de 1812 a las Cortes (reunin de todos los diputados que representan a la Nacin -Art. 27-) Y al rey (Art. 15), incumbiendo a aqullas la elaboracin, interpretacin y derogacin de las leyes y a ste su sancin (aprobacin) o su veto (Arts, 131, frac. 1 y 142, respectivamente), fenmeno de colaboracin funcional caracterstico de los regmenes democrticos.
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El ideario de la insurgencia, desde su precursin con el licenciado Verdad principalmente, gir en torno al principio de la soberana popular y al de la radicacin, en sta, del poder legislativo y el de su ejercicio en los representantes de la nacin. As se advierte de dos importantsimos documentos polticos, antecedentes de la Constitucin de Apatzingn, llamada "Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana", de 22 de octubre de 1814. Se trata de los Elementos Constitucionales" de Rayn y de los "Sentimientos de la N acin" de M orelos. El primero, en su artculo 5, declara que "la soberana dimana inmediatamente del pueblo, reside en la persona del seor don Fernando VII (sic) y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional Americano". No acertamos a despejar la contradiccin que encierra este precepto entre las expresiones "dimanacin inmediata" y "residencia" de la soberana. Si sta surge del pueblo, es lgico por necesidad que en l reside o radica, o sea, que el pueblo es la fuente de la que brota. No es concebible, por ende, que la soberana resida o radique al mismo tiempo en el pueblo y en el despreciable Fernando VII, es decir, en el rey, pues a ste no se atribuye su ejercicio, lo cual hubiese sido lgico, sino al Supremo Congreso integrado por cinco vocales "nombrados por las representaciones de las provincias" (Art. 7), y al cual se imput la facultad de "establecer y derogar" las leyes, a propuesta del "protector nacional nombrado por los representantes" (Art. 17 y 18). En los "Sentimientos de la N acin" con toda atingencia se disip la contradiccin apuntada y el absurdo que implicaba, pues al reiterarse que la soberana "dimana inmediatamente del pueblo", su ejercicio se deposit en sus representantes "dividiendo los poderes de ella en legislativo, ejecutivo y judiciario" (Art, 5). El primero de ellos se encomend al "Congreso" (Arts. 12 y 14), sin que en el documento a que aludimos se contenga norma alguna respecto de su integracin, omisin que se explica por el hecho de que en los "Sentimientos de la N acin" M orelos modific los "Elementos consttucionanes", dejando subsistente en forma tcita la idea involucrada en este documento en cuanto a la composicin del citado organismo, aunque, por otra parte, en su correspondencia con Rayn trasluce su propsito de convocar a un nuevo congreso que sustituyera a la Junta de Zitcuaro.t'" La concepcin de la soberana en la Constitucin de Apatzingn revela la adopcin del pensamiento rousseauniano. Consider inherente a ella "la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno" (Art. 2), identificndola, como lo hizo el insigne ginebrino, con el poder legislativo. Los atributos de imprescriptibilidad, inalienabilidad e indivisibilidad los declar categricamente en su artculo 3, estimando que radica "originariamente" en el pueblo (o nacin desde el punto de vista poltico) y que su ejercicio corresponde a la "representacin nacional", integrada por diputados de eleccin ciudadana (Art. 5). A la ley, o sea, al acto de imperio en que se manifiesta especficamente la potestad ,legislativa, la consider como "la expresin de la voluntad general"
.852 Vase lA Constitucin de RoqueiU, p. 92.
Ap~zingn.
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Estudio Jurlico-histrico de F,lipe Remolina
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(Art. 8), Que no es sino la soberana popular o nacional misma, tal como lo afirm Rousseau y lo corrobor la Declaracin francesa de 1789. Previ el fenmeno de la colaboracin funcional en el desempeo del poder legislativo, en el sentido de otorgar la facultad vetatoria al Supremo Gobierno compuesto por tres individuos, y al Supremo Tribunal de Justicia formado por cinco miembros (Arts. 128, 132 Y 181). De la Constitucin de Apatzingn y del ideario insurgente que en ella se plasm, por una parte, y del Plan de Iguala y de los Tratados de Crdoba de\24 de febrero y 24 de agosto de 1821, por la otra, emanan dos corrientes polticas antagnicas, que durante los primeros aos de nuestra vida independiente se disputaron la rectora y la estructuracin de Mxico, una de esencia revolucionaria y republicana, y otra de indudables tendencias monrquicas y conservadoras. La idea de soberana nacional y el concepto correlativo e inseparable de poder legislativo, que con toda claridad se expresaron en la Constitucin de Apatzingn, ni siquiera asoman ~n sustancia poltico-jurdica en los mencionados Plan y Tratados, quiz por no convenir su mencin a los designios personales y ambiciosos de Iturbide. En el Plan de Iguala se anuncia un "gobierno monrquico templado por una constitucin anloga al pas" (Art. 3) Y se imponen como "emperadores" a Fernando VII, a los de su dinasta o a los de otra casa reinante "para hallarnos con un monarca ya hecho y precaver los atentados funestos de la ambicin" (?) (Art. 4). Esta ambicin, genricamente proscrita en dicho Plan, la ciment a su favor Iturbide en los Tratados de Crdoba, al establecer en ellos que, si los candidatos a "emperador" no aceptaban el cargo que graciosamente les ofreca, lo desempeara la persona "que las Cortes del imperio designaran" (Art. 3), Y ya sabemos que esta designacin recay en el consumador de nuestra emancipacin poltica. En su artculo 14, los mencionados Tratados depositaron el poder legislativo en un cuerpo denominado Junta Provisional de Gobierno, mientras se reunieran las Cortes. Dicha Junta deba componerse de "los primeros hombres del imperio por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representacin y concepto" (Art. 6), sin que se dispusiese nada respecto a quien poda designarlos ni calificar tan aristocrticas calidades, as como tampoco su nmero ni el modo para nombrarlos. El 24 de febrero de 1822 qued instalado el "Segundo Congreso Mexicano" que adopt "la monarqua moderada constitucional con la denominacin de imperio mexicano", sustituyendo a la Junta Provisional de Gobierno como rgano encargado del poder legislativo. El propio Congreso se atribuy la soberana nacional, con lo cual sta dejaba de ostentar su calificativo, pues es francamente aberrativo que la soberana nacional, es decir, de la nacin, no radique en el pueblo, sino en un organismo legislador, cuyos nicos ttulos derivaban de los Tratados de Crdoba, o sea, de las ambiciones de Iturbide envueltas en sus preceptos. El Congreso, adems, dice Tena Ramrez, "se reserv e ejercicio del poder legislativo en toda su extensin, lo que significaba que" ejerciera no slo el poder constituyente, sino tambin :el legislativo ordinario. En esta ltima fun<:in,; elCongreso careca .de no!m as, pues si la Constituci6rr espaola lo 'obligaba ptvisnaIInente por Virtud del Plan y del Trata<i<;l,J~~
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tema que no lleg a dilucidarse suficientemente. El diputado D. Lorenzo de Zavala calificaba la situacin de "falta de reglas". Iturbide consideraba que la autoridad provisional (que haba residido en la Junta y en la regencia), "cuando reconoce una asamblea encargada de constituir, no debe confiarle ms que esta funcin, y reservarse siempre el derecho de hacer mover la mquina, hasta el momento de su completa renovacin". La amplitud legislativa se destac an ms por el hecho de que el Congreso no se fraccion en dos Cmaras, a pesar de que Iturbide le record el da de su instalacin que tal era lo prescrito por la convocatoria.f" Iturbide, que haba sido declarado "emperador" el 19 de mayo de 1822, disolvi el congreso en octubre del mismo ao y "estableci la Junta Nacional Instituyente, integrada por reducido nmero de diputados del antiguo Congreso en proporcin a las provincias'V'" Esta Junta expidi en febrero de 1823 el Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano", que declar abolida la Constitucin espaola de 1812 "en toda la extensin del imperio" (Art. 1) Yse atribuy el poder legislativo (Art. 25 ). "Las bases orgnicas de la Junta Instituyente (que sta incorpor al Reglamento Provisional) nombrada por el emperador Iturbide, dice don Isidro M ontiel y Duarte, que fueron juradas solemnemente en la sesin de 2 de noviembre de 1822, no son una fuente pura de nuestro derecho pblico aceptado por y para la Repblica, porque ellas no fueron sino la manifestacin de la idea monrquica que la faccin iturbidista quiso explotaren provecho de sus aspiraciones personales, sin cuidarse del verdadero y legtimo inters del pas. Y esto dio lugar a que el 5 de diciembre del mismo ao se proclamara la reinstalacin del Congreso constituyente disuelto por Iturbide, y a que se pronunciara contra el imperio la guarnicin de Veracruz capitaneada por dos generales que la Repblica proclam despus benemritos de la Patria (Antonio Lpez de Santa-Anna y Guadalupe Victoria)." 855 Las tropas que se destacaron para sofocar el levantamiento expidieron, a su vez, el llamado Plan de Casa M ata", en el que propugnaron dicha reinstalacin y la reivindicacin de la soberana en favor de la nacin. Iturbide tuvo que acceder a esta coactiva peticin en marzo de 1823 y siendo insostenible su situacin poltica, pues por un lado tena en su contra al Congreso y, por el otro, a los pronunciados del Plan de Casa Mata, se vio constreido a abdicar el 19 del citado. mes y ao. "El Congreso consider el 8 de abril que no haba lugar a discutir la abdicacin por haber sido nula la coronacin, declar igualmente nula la sucesin hereditaria e ilegales los actos realizados desde la proclamacin del Imperio. Por decreto de la misma fecha, declar insubsistente la forma de gobierno establecida en el Plan de Iguala, el Tratado de Crdoba y el Decretode 24 de febrero de 1822, quedando la nacin en absoluta libertad para constituirse como le acomodase." 81M1 .
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La reinstalacin del Congreso no produjo los frutos apetecidos por el Plan de Casa Mata y en su lugar se estableci uno nuevo, reunido el 5 de noviembre de 1823, y en cuyo seno prevaleci la idea federalista, habiendo expedido el 31 de enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, antecedente directo e inmediato de la Constitucin Federal de 4 de octubre de ese mismo ao. En ambos documentos se adopt el sistema bicamaral, depositndose el poder legislativo en una Cmara de Diputados (representativa del pueblo de la nacin) y en el Senado (representacin de los Estados) como integrantes del Congreso General (Arts, 10 Y 7, respectivamente). Dicho sistema "no vino en teora de las doctrinas de Apatzingn, ni del hbito prctico de la Constitucin de 1812, ni de la Constitucin francesa que desde 1795 estableci un Poder Legislativo compuesto de un consejo de ancianos y del consejo de los quinientos; y muy probablemente vino de la americana, que en su artculo 1 cre el Congreso de los Estados Unidos, compuesto de un Senado y de una Cmara de representantes". 857 Con seta opinin coincide Lorenzo de Zavala en cuanto que en varios aspectos, entre ellos el relativo al establecimiento del Senado, los constituyentes de 1824 se inspiraron en la Ley Fundamental estadunidense, pues sostiene que "Los diputados de los nuevos Estados vinieron llenos de entusiasmo por el sistema federal y su' manual era la Constitucin de los Estados Unidos de Norte, de la que corra una mala traduccin impresa en Puebla de los Angeles, que serva de texto y de modelo a los nuevos legisladores." 858 El sistema bicamaral se implant en los Estados Unidos de Amrica a ejemplo del parlamento ingls que se introdujo en las colonias americanas de Inglaterra. Opera, como su nombre lo indica, a travs de dos cmaras, una de representantes o diputados y que suele llamarse "Cmara baja", y otra denominada Senado o "Cmara alta", las cuales, en el rgimen jurdico britnico, corresponden a la de los comunes y a la de los lores, respectivamente. La cmara de representantes o diputados se integra por un nmero determinado de individuos segn la densidad demogrfica o poblacin de un pas, y el Senado se compone orgnicamente con la representacin igualitaria de los Estados miembros dentro de un sistema federal. En la Constitucin de 1824 se adoptaron estas bases de integracin de ambas cmaras, siendo los diputados de eleccin popular directa por los ciudadanos y de acuerdo con la poblacin (Arts. 8 y 10), en tanto que los senadores, dos por cada Estado, eran acreditados por las legislaturas correspondientes "a mayora absoluta de votos". La divisin del organismo legislativo en dos cmaras responde a exigencias de tipo poltico y su operatividad prctica genera saludables ventajas 8G9 en
Isidro Montiel y Duarte. Op. cit., p. XVIII. Cita inserta en la mencionada obra de Tena Ramlrez, p. 153. 859 Tena condensa esas ventajas en lo siguiente: "1. Debilita, dividindolo al Poder Legislativo, que tiende generalmente a predominar sobre el ejecutivo; favorece. pue; el equilibrio de los poderes, dotando al ejecutivo de una defensa frente a los amagos del p~er rival. 2. En caso de conflicto entre el ejecutivo y una de las cmaras, puede la otra intervenir como mediadora; si el conflicto se presenta entre el ejecutivo y las dos cmaras, hay la presunci6n fundada de que es~l Congreso quien tiene la razn. 3. !-arapidez en las resoluciones, necesana en el poder ejecutivo, no es deseable en la formaCIn de las leyes; la segunda cmara
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aquellos regmenes, llamados congresionales, en que la hegemona la tiene el legislador frente al ejecutivo. Los partidarios del sistema bicamaral se apoyan en esta consideracin que, desde luego, es indisputable, siempre que en la realidad poltica exista la premisa toral en que se basa, es decir, el predominio del rgano legislativo, pero se nos antoja innecesario en los regmenes presidencialistas, dentro de los que al ejecutivo corresponde la supremaca juridico-politica.v'" Es por ello por lo que la implantacin del senado en la Constitucin de 1824 no tuvo ninguna justificacin real, ya que el rgano legislativo estaba muy lejos de adquirir hegemona frente al ejecutivo, el cual, segn lo revela nuestra historia, ha sido casi siempre el poder fuerte, circunstancia que ha dado la tnica de rgimen presidencialista a los diferentes sistemas constitucionales y polticos en que se ha organizado Mxico, salvo excepciones muy contadas y a las cuales nos referiremos posteriormente. Por otra parte, aunque el poder legislativo como funcin de creacin de normas jurdicas abstractas, generales e impersonales (leyes) se deposit por la Constitucin de 24 en un Congreso General (Art. 7), el Presidente de la Repblica, a quien se encomend el ejercicio del Poder Ejecutivo, no dej de tener injerencia en la elaboracin normativa, pues, por un lado, se le otorg la facultad de formular iniciativas de ley y el veto (Arts. 52, inciso I y 55) y, por el otro, se le concedi la potestad reglamentaria (Art. 110, frac. II), la cual, atendiendo a su naturaleza intrnseca o material, importa un verdadero poder legislativo, ya que los reglamentos se componen con autnticas normas jurdicas que presenta los atributos antes anotados. El sistema bicamaral subsisti bajo el centralismo. Las Siete Leyes Constitucionales de 1836 declararon en el artculo 1 de su Ley Tercera que "El ejercicio del poder legislativo se deposita en el congreso general de la Nacin, el cual se compondr de dos cmaras", o sea, la de diputados y la de senadores. Como es lgico deducir, en el citado ordenamiento constitucional la existencia del Senado careca de justificacin poltico-jurdica. Dentro de un rgimen federal, el Senado es el rgano que representa a los Estados federados, pues se integra con los individuos (senadores) que igualitariamente cada uno de ellos acredita, con independencia de la forma de su designacin o eleccin. En pases como Inglaterra, por otra parte, dicho rgano o cmara alta o de los lores es un cuerpo de clase social. Ninguna de estas implicaciones tuvo el Senado en la Constitucin centralista de 36. Su composicin provena de la Cmara de Diputados, del gobierno en junta de ministros (Poder Ejecutivo en sentido orgnico) y de la Suprema Corte, entidades que elaboraban por separado una lista de candidatos a senadores para que las juntas departamentales hicieran la eleccin, recayendo el nombramiento en los sujetos que hubiesen obtenido la mayora, segn escrutinio que efectuaba el Supremo Poder Conservador (Art.
constituye una garanta contra la precipitacin, el error y las pasiones polticas; el tiempo que transcurre entre la discusin en la primera cmara y la segunda, puede serenar la controve1'8ia y madurar el juicio" (Derecho Constituciontl Mexicano, p. 284). 860 As lo considera Bidart Campos, quien afirma que en sus relaciones con el Ejecutivo, "una sola cmara hara al parlamento demasiado fuerte frente al gobierno en tanto dos cmaras recompensaran el equilibrio, y??? contendrfan mejor ejecutivo". (El Derecho ConstituCional tIIl Pod~, p. 226.) .
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8 de la Ley Tercera). Aunque las juntas departamentales estaban investidas con la facultad electiva, sta slo podan ejercitarla limitadamente, es decir, en relacin con las personas incluidas en las listas que los tres cuerpos mencionados les enviaban, sin poder designar a nadie que en ellas no estuviese comprendido. Por tanto, tales juntas, ms que elegir, seleccionaban, lo cual redujo considerablemente su funcin poltica en lo que a la integracin del Senado respecta. Tambin en la Constitucin centralista de 1836 se observa el fenmeno de colaboracin funcional por lo que atae al ejercicio del poder legislativo. Al congreso general incumba expedir toda clase de leyes, pero en su formacin constitucional tena injerencia el Presidente de la Repblica a travs de la facultad de iniciativa y del veto (Arts. 26, frac. I y 35 de la Tercera Ley). La primera de ellas tambin podan desempear las juntas departamentales y la Suprema Corte, respectivamente, en materia de impuestos, educacin pblica, industria, comercio, administracin municipal y variaciones constitucionales y administracin de justicia (Arts. 26, fracs. Il y IlI). El bicamarismo se reiter en los Proyectos mayoritario y minoritario que los grupos respectivos de la "comisin de Constitucin" redactaron en el ao de 1842 con motivo del Congreso Constituyente convocado por Santa-Anna en diciembre de 1841 y que deba quedar instalado en' junio siguiente. Como es sabido, dicho congreso no pudo discutir tales proyectos, porque por decreto expedido el 19 de diciembre de 1842 por Nicols Bravo, a la sazn Presidente de la Repblica merced a la "designacin" que en su favor hizo su Alteza Serensima, se nombr una Junta de Notables "compuesta de ciudadanos distinguidos por su ciencia y patriotismo", encargada de formar las bases para organizar a la nacin. En estas Bases, expedidas en el ao de 1843, se dio mayor injerencia a los departamentos en la composicin del congreso general, pues por lo que respecta a los diputados, stos seran elegibles uno por cada setenta mil habitantes de su correspondiente poblacin, sin que ninguno dejara de tener un diputado en el caso de que su densidad demogrfica no alcanzara ese nmero; y por lo que atae al Senado, las dos terceras partes de sus miembros componentes procedan de la eleccin de las asambleas departamentales y el resto de la Cmara de Diputados, de la Suprema Corte y del Presidente de la Repblica (Arts. 26 y 32). En la ctividad legislativa se conserv la facultad de iniciar leyes en favor del Ejecutivo, de los diputados y de las asambleas departamentales en cualquier materia, as como de la Suprema Corte nicamente en lo relativo a la administracin de justicia (Art, 53) y el veto presidencial (Art. 86, frac. XX). En el Plan de la Ciudadela de 4 de agosto de 1846 se desconoci al rgimen central dentro del que se haba organizado tericamente al pas desde 1836, propugnndose el restablecimiento del sistema federal y la formacin de un nuevo congreso constituyente. Este qued instalado el 6 de diciembre del mismo ao y el 18 de mayo de 1847 expidi el Acta de Reformas que, con las modificaciones que la experiencia y la realidad poltica impusieron como necesarias, restaur la vigencia de la Constitucin de 1824. Dentro del bicamarismo que sta instituy se destac la trascendencia del Senado, a cuya organizacin se introdujeron importantes enmiendas que don Mariano Otero, en
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su sustancioso voto" de 5 de abril, haba sugerido. Hasta entonces, ninguno de nuestros polticos y juristas se haba ocupado en trazar el papel que dentro de un rgimen de frenos y contrapesos desempea el Senado ni en razonar la manera como ste debiera integrarse. Quiz las ideas del ilustre jalisciense estaban muy por encima de la realidad poltica de la poca y su aplicabilidad positiva, su vivencia, exiga una evolucin que an no haba experimentado Mxico; pero independientemente de que, a pesar de haberse acogido en el Acta de Reformas, no hubiesen encontrado un campo propicio para su realizacin, tienen tales dimensiones, que el transcurso de ms de un siglo de que fueron expuestas, nuestra vida poltica actual, por lo que al Senado concierne, se va ajustando a ellas. No podemos abstenernos de reproducir el enjuicioso "voto" de Otero, verdadero compendio de Derecho Constitucional, en aquellos fragmentos en que describe su ideal de Senado y al que nuestro pas paulatinamente se va acercando.P" "Pasando de estas dos materias a la organizacin de los Poderes Federales, objeto principal de la Constitucin, se presenta luego el Legislador, ejercido por un Congreso compuesto de dos Cmaras. Popular y numerosa la una, representa la poblacin y expresa el principio democrtico en toda su energa. Ms reducida y ms lenta la otra, tiene un doble carcter muy difcil, pues representa a la vez a los cuerpos polticos considerados como iguales, y viene a llenar la urgente necesidad que tiene toda organizacin social de un cuerpo, depsito de sabidura y de prudencia, que modere el mpetu de la democracia irreflexiva, y en el incesante cambio personal de las instituciones populares conserve la ciencia de gobierno, el recuerdo de las tradiciones, el tesoro, por decirlo as, de una poltica nacional. En este punto extrao ms que en otro 'alguno la posibilidad de combinar con calma mis ideas, y de exponer al Congreso con detenimiento las razones de la reforma que le propongo. "Respecto de la Cmara popular, asentado como un principio que debe representar a los inidividuos, no quedan ms que tres objetos de reforma, su nmero, las condiciones de elegibilidad y la forma de la eleccin. "Sobre lo primero, la Constitucin de 1824, fijando la base de un diputado por cada ochenta mil habitantes, estableci la Cmara popular menos numerosa que hemos tenido; y en esto debe reformarse. La Cmara de Diputados tiene en los mejores pases constitucionales un crecido nmero de individuos, porque slo as expresa el elemento democrtico, rene gran cantidad de luces, representa todos los intereses, todas las opiniones, y no queda expuesta a que sob:~ponindose algunos pocos, el arbitrio de la minora pueda gobernarla sin dificultad. Una Cmara electa sobre la misma base, que lo ha sido el actual Congreso, aun en un pas donde los negocios no fueran los menos importantes para cada particular, donde las funciones pblicas no se vieran con poco aprecio, apenas podra reunir el nmero de cien representantes, dando as por resultado que la ley pudiese llegar slo a cincuenta y un votos en la representacin democrtica. ,
861 De este merecido elogio excluimos al aspecto relacionado con la forma de integraci6n del Senado que propuso Otero y que se estableci6 en la citada Acta, porque como bien dijo don Francisco Zarco en el Constituyente de 57 dicha forma convertfa a la cimara revisora "en el cuartel de invierno de todas nuestras nulidades politcas".
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"En orden a las condiciones de elegibilidad, mi opinin es muy franca: las estimo como un tristsimo medio de acierto: creo que la suprema condicin es obtener la confianza del pueblo, y que en esta materia no puede haber garantas ms que en la organizacin del electorado. En efecto, que se pongan todas las condiciones de elegibilidad que se quieran, que se exija una edad madura, una profesin respetable, una renta cmoda, la vecindad o el nacimiento en determinado lugar. Por ventura, todos los que renen estas cualidades sern buenos para diputados? Y los pueblos habrn de elegirle porque las tienen? No; un publicista distinguido (Pinheiro Ferreira. Curso de Derecho Pblico), observa que 'las elecciones recaen en determinadas personas precisamente porque tienen cualidades que faltan a la mayor parte de los que renen las legales"; y la experiencia nos ensea que mientras la ley habla de la edad, de la renta y de la vecindad, el elector busca la opinin que l cree patritica, los intereses que estima como nacionales, y la aptitud ms conveniente para hacer triunfar esas mismas opiniones yesos mismos intereses: la ley no pasa a las costumbres ni influye en los hechos; en una palabra, es intil. 'Ella tampoco puede evitar que personas poco dignas entren al santuario de las leyes, porque las condiciones que exige no sern nunca ms que una probabilidad v probabilidad remota de ciertas cualidades; y cuando el cuerpo electoral extraviado quiere hacer una mala eleccin, todas esas condiciones sern impotentes, porque siempre habr individuos que tengan los requisitos que la ley establece como medio sin tener las cualidades que ella busca; con esto hay para una mala eleccin. Quin no conoce que se pueden encontrar demagogos frenticos con todos los requisitos de elegibilidad los. ms severos, as como hombres de orden entre la juventud entusiasta y sin recursos? En Roma, los tribunos del pueblo fueron patricios, y en la Convencin, la ms alta nobleza concurri a destruir la monarqua y hacer morir al rey. Hay todava ms: as como existen entre los que la ley admite, algunos que no son dignos del sufragio, se encuenti an en los excluidos quienes sean sobrados merecedores de l; de lo que resulta que el sistema que combato aleja de los negocios a los hombres capaces, o hace infringir la ley aprobando elecciones nulas: de esto han dado ejemplo la mayor parte, si no es que todas nuestras Cmaras; y en Inglaterra se sabe que Pitt y Fox no entraron al parlamento sino al favor de una suposicin eng-aosa que burlaba la ley. Lo mejor es, pues, que nos separemos de la rutina v reconozcamos la verdad. Despus hablar del arreglo del poder electoral. "Pasando a tratar de la organizacin del Senado, ningn hombre medianamente instruido en estas materias ignora que ste es el punto ms difcil, y al mismo tiempo el ms importante de las constituciones republicanas. 'Cada da debemos convencernos ms, dice uno de los ms ilustres pensadores de nuestro siglo, de que los antiguos comprendan infinitamente mejor que nosotros la libertad y las condiciones de los gobiernos libres. '. Sobre todo, ellos confiaban el culto sagrado de la patria, el sacerdocio de la libertad, el espritu de vida y de duracin, la guardia de las tradiciones, de la gloria y de la fortuna de la Nacin, la constante previsin del porvenir, a un Senado en el cual se esforzaban por concentrar todo lo que hay de bueno y de grande en las aristocracias, rehusando al mismo tiempo cuanto hay en ellas de vicioso (Sismondide Sismondi, Ensayo sobre las constituciones de los pueblos libres) Villemain (en su Discurso sobre la Repblica de Cicer6n), analizando la Constitucin romana, atribuye toda la gloria y la libertad de la primera Repblica de los
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tiempos antiguos a la organizacin del Senado, que reuniendo todos los hombres eminentes, gobern, por siglos, los negocios con alta sabidura. En los Estados Unidos, observa el autor .de la Democracia en Amrica, 'el Senado rene los hombres ms distinguidos, asegurando que todas las palabras que salen de aquel cuerpo haran honor a los ms grandes debates parlamentarios de la Europa'. "En nuestro pas, la necesidad de un cuerpo semejante se ha hecho sentir de tal manera, que en la organizacin del Senado es precisamente en lo que ms se han diferenciado nuestros ensayos constitucionales, y sobre lo cual se han presentado mayor nmero de proyectos, siempre que se ha tratado de las reformas; gozando ltimamente no poco ni despreciable favor la idea de llamar all a la clase propietaria. Pero esta idea es en efecto justa? Permitseme, seor, decir que no, para que busquemos por otros medios esa institucin que tan imperiosamente necesitamos. Me parece que en una Repblica, la representacin de ciertas clases que no tienen privilegios polticos, carece del fundamento con que subsiste en otras instituciones, y sacrifica a una sola condicin, a la de cierto amor al orden, todas las otras condiciones eminentes de sabidura y patriotismo que se requieren en el cuerpo conservador. Sin que sean propietarios, en un pas donde la carrera poltica no produce a la probidad ms que desgracias, y tal vez miseria, si la Constitucin llama al Senado a los hombres ms capaces y ameritados, ellos presentarn al orden pblico, a la estabilidad de las leyes y al respecto de los intereses legales de las minoras, que es preciso no exterminar ni herir, sino hacer obrar en el sentido del bien general, aquellas garantas que se buscan con el llamamiento de ciertas clases, y reunirn adems al ardiente amor a la patria, el culto de la libertad y la ciencia de los negocios, que no dan los simples bienes de fortuna y que son absolutamente indispensables en aquel elevado puesto; quedando tambin abierta a la clase propietaria, y ms fcilmente que a ninguna de las otras esta carrera de honor, si rene esas mismas condiciones, sin las cuales ningn derecho puede tener al gobierno de su pas. "Sin dejar de apreciar la dificultad que presenta esta reforma, yo entiendo, seor, que conservando en el Senado ntegra la representacin de los cuerpos confederados, el problema puede ser resuelto por medios sencillos, como lo son todos los de las instituciones mejor combinadas que conocemos. Si la duracin de esta Cmara es ms larga que la de los otros cuerpos y las otras autoridades del Estado, con esto habremos conseguido que su accin sea la ms permanente y regularizada. Si adems de su participacin del Poder Legislativo, se extien.den sus atribuciones a otros objetos igualmente interesantes, si se le deja, en 'parte de su totalidad, de cuerpo consultivo, para que est siempre al alcance de los grandes negocios de la poltica interior y exterior, se le har tambin el poder de mayor influencia. Si se le renueva' parcialmente, dejando siempre una mayora considerable, ninguna dificultad tendr en conservar una poltica nacional. Si se exige para pertenecer a l una carrera pblica anterior, que suponga versacin en los negocios, el Senado se compondr de hombres experimentados; y se considerar como el honroso trmino de la carrera civil. En fin, si despus de haberlo hecho as .el cuerpo ms importante, el ms influyente, duradero y respetable del Estado, se recurre para el acierto de la eleccin a ese admirable .medio que contienen las instituciones democrticas, y que encomian lo mismo los publicistas antiguos que los modernos; si a .unperiodo fijo en cada Estado se agita el espritu pblico y se produce Ja qisis electoral, nad.
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ms que para el nombramiento de tan alto magistrado, entonces slo una reputacin distinguida podr obtener los sufragios de la mayora de los ciudadanos. Confiando, pues, en estos medios, tengo la ilusin de creer que sin desnaturalizar la democracia, sin exclusiones odiosas ni privilegios inmerecidos, habremos acertado con el principal punto de nuestra organizacin poltica. "Consecuente con estas ideas, propongo que el Senado se componga de un nmero triple respecto al de los Estados de la Federacin, para que habiendo sesenta y nueve senadores, haya Cmara con treinta y cinco, y las resoluciones tengan al menos dieciocho votos; propongo igualmente que se renueve por tercios cada dos aos; exijo una carrera pblica anterior tan conveniente como fcil de ser acreditada sin peligro alguno de fraude; y entretanto que la eleccin directa de senadores entra en nuestras costumbres constitucionales y se perfecciona por ellas, reconozco la necesidad de que eligiendo dos cada uno de los Estados, y garantizando as el principio federal, se nombre otro tercio por las autoridades ms propias para llamar a la direccin de los negocios a los hombres eminentes. Dando el derecho de proponer este tercio al Ejecutivo, al Senado mismo y a la Cmara de Diputados, y a esta ltimael de elegir definitivamente, se verifica una combinacin muy apreciable, porque ella es la expresin pura de la democracia y de la Federacin, tiene grandes garantas de acierto, y se quita al Senado el derecho terrible de elegir sus miembros; derecho que con olvido de la doctrina de un publicista profundo (Montesquieu, en el Espritu de las Leyes. Lib. 2, cap. 3), se le confiri en una de nuestras constituciones. De esta manera, en slo tres artculos, expreso cuantas reformas me parecen convenientes en la organizacin del Poder Legislativo." La concepcin oterista del rgano legislativo que se reflej en el Acta de Reforma puede sintetizarse en los siguientes rasgos generales: 1) ampliacin del nmero de diputados mediante la reduccin del nmero demogrfico segn el cual deban ser elegibles; 862 2) renovacin parcial peridica del Senado; 863 Y 3) establecimiento de una especie de carrera poltica para ser electo
senador.r"
El sistema bicamaral que se implant en todos los ordenamientos que hemos reseado se rechaz en el Proyecto de Constitucin elaborado por la comisin que design el Congreso Constituyente de 1856-57. 86 5 La supresin del Senado y el depsito del poder legislativo federal en una sola asamblea llamada "Con862 El artculo 7 del Acta de Reformas acogi esta idea y modific el artculo 11 de la Constitucin de 24, rebajando a cincuenta mil y a una fraccin que excediese de veinticinco mil el nmero de poblacin por cada diputado elegible. 863 As lo previ el artculo 9 del Acta al disponer: "El Senado se renovar por tercios cada dos aos, alternando en ellos, ao por ao, la eleccin de los Estados con la que deba verificarse por el tercio de que habla el artculo anterior." . 864 El artculo 1O del mismo documento estableca al respecto que "Para ser senador se necesita la edad de treinta aos, tener las otras calidades que se requieren para ser diputado, y adems haber sido Presidente o Vicepresidente constitucional de la Repblica' o por ms de seis meses Secretario del Despacho; o Gobernador del Estado; o individuo d~ las Cmaras; o por dos veces de una Legislatura; o por ms de cinco aos enviado diplomtico; o ministro de la Suprema Corte de Justicia; o por seis aos juez o magistrado; o Jefe superior de Hacienda; o general efectivo." . 865 La comisin estuvo integrada por los diputados Ponciano Arriaga, Maf'iano Yez, Le6n Guzm4n, Pedro Escudero y Echnove, losl Maria .Castillo Yelasco, losl M. Corts
Esparza y losl Mana Mata.
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greso de la Unin" fue una de las cuestiones que con mayor vehemencia y apasionamiento se debatieron. Inclusive, entre los miembros de la comisin no hubo unanimidad en cuanto a dichos tpicos. Dado el inters que representan para la historia legislativa de Mxico los argumentos que en pro y en contra de la desaparicin del Senado se formularon en la exposicin de motivos del proyecto constitucional, estimamos indispensable transcribir la parte conducente en que se esgrimieron. "Entramos ahora en una de las cuestiones ms delicadas y difciles que se han presentado al voto de la comisin, y que al fin ha dividido el parecer de sus individuos. El poder legislativo de la Federacin se deposita en una sola asamblea o congreso de representantes. "No podr negar la mayora de la comisin que las muchas y muy luminosas observaciones que se manifestaron en favor de la subsistencia del Senado, la hicieron fluctuar y meditar mucho tiempo, antes de resolver este punto, y que ya resuelto, se ha encontrado con fuertes dificultades para llenar el vaco que en la estructura de la Constitucin dejaba la falta de aquella cmara. "Que este brazo del poder legislativo es el que en una Federacin establece la perpetua igualdad de derechos entre los Estados, sin tener en cuenta su mayor o menor extensin territorial, su ms o menos poblacin o riqueza ... Que esta cmara de pares, como la llama el seor Story en sus Comentarios a la Constitucin anglo-americana, es la que asegura las mejores deliberaciones y los ms provechosos resultados en la legislacin, la que neutraliza el mal de los gobiernos libres, poniendo estorbos a la excesiva facilidad de expedir leyes, y garantizando la lentitud de las reformas, pues la experiencia demuestra que el espritu humano es ms propenso a las innovaciones que a la tranquilidad y al mantenimiento de las instituciones. Que el Senado es el freno ms fuerte que puede ponerse contra los arranques de una legislacin precipitada y opresiva, conteniendo los mpetus, las irritaciones e impaciencias de las asambleas, que suelen dejarse arrastrar por el calor y la violencia de las pasiones, y desconcertando el ascendiente extraordinario que algunos jefes populares adquieren, por lo regular, en las mismas asambleas ... Que el confiar la totalidad de las facultades legislativas a una sola cmara es desconocer la fuerte propensin de todos los cuerpos pblicos a acumular poder en sus manos, a ensanchar su influencia y extender el crculo de los medios y objetos sometidos a su competencia, hasta llegar el caso de justificar las usurpaciones mismas, con el pretexto de la necesidad o de la conveniencia pblica. Que las deliberaciones del Senado dan tiempo a la reflexin y permiten reparar los errores de una ley intempestiva antes de que ellos causen un perjuicio irreparable; que es mucho ms difcil engaar o corromper a dos cuerpos polticos que a uno solo, sobre todo cuando los elementos de que se componen difieren esencialmente. Que como la legislacin obra sobre la comunidad entera, abraza intereses difciles y complicados, y debe ser ejercida con prudencia, es de una grande importancia contar en el examen de las leyes con todas las opiniones y sentimientos, aun los ms divergentes y opuestos. . "Todas estas razones, y otras muchas que no solamente los apologistas de la constitucin anglo-americana, sino tambin otros muchos notables escritores, exponen para demostrar la necesidad y conveniencia de la asamblea de senadores, que por la edad, por espritu de.eerporacin, por el estmulo y por el celo de sus propias prerrogativas, pueda servir de salvaguardia contra todos los
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extravos de una asamblea popular: todas estas razones, decimos, han sido examinadas y largamente discutidas por la comisin. . "'Qu ha sido del Senado en nuestro r~imen poltico, especialm;nte en sus ltimos das? .. No por su existencia Se mejoraron nuestras leyes, m se perfeccionaron nuestras instituciones. En lugar de poner racionales y justos diques a la facilidad legislativa de las asambleas populares, era la oposicin ciega y sistemtica, la rmora incontrastable a todo progreso y a toda reforma. En vez de representar la igualdad de derechos y el inters legtimo de los Estados, se olvidaba de los dbiles, cuando no los tiranizaba y oprima. Lejos de hacer escuchar la voz pacfica de todas las opiniones, era el inexpugnable baluarte de la conspiracin. Distante del generoso pensamiento de dar treguas, para que la reflexin y la calma corrigiesen los errores, quera ejercer un veto terrible, tena pretensiones a una superioridad exclusiva. No vimos con escndalo y en los momentos ms crticos, en los ms serios peligros de la situacin, ir y venir tantas veces de una a la otra cmara los proyectos de ley ms urgentes y. las ideas ms saludables, sin que el Senado cediese nunca de su propsito de disolver la Repblica? Poderosamente contribuy al descrdito de las instituciones que detestaba, y a l se debe no pequea parte de la ruina en que cayeron para levantar sobre sus escombros la dictadura ms ominosa y degradante que han sufrido los mexicanos. "No se puede concebir la existencia de una segunda cmara, sino con diferentes condiciones de edad, de censo a base para la eleccin, y de formas electorales. Basta cualquiera de estas diferencias entre la organizacin de la cmara popular, y la segunda cmara, para que sta sea precisamente el refugio y el punto de apoyo de todos los intereses que quieren prevalecer con perjuicio del inters general. El estado de sociedad es y ser por mucho tiempo un estado de lucha permanente. De un lado la ambicin, la avaricia y la vanidad de un pequeo nmero de hombres, quieren aprovecharse de la ignorancia y apata de las masas, para adquirir, extender o conservar injustas prerrogativas; del otro lado las masas, haciendo, para mantener la igualdad, esfuerzos por lo regular mal concertados y poco perseverantes. "Depende de las instituciones que esta lucha se manifieste en discusiones pacficas, sometidas al arbitraje de hombres elegidos por todos, y en quienes tienen confianza todos, porque las formas de su eleccin prestan todas las garantas de imparcialidad, en el terreno de lo posible; o bien, que los intereses privilegiados hallando en una asamblea especialmente formada para defenderlos, proteccin constitucional o legal, se resisten bajo este abrigo a todos los esfuerzos de la opinin, hasta que el resentimiento popular, tocando sus ltimos extremos, haga pedazos a viva fuerza los abusos, cuya reforma no puede alcanzar de otra manera. "Tal es la tendencia inevitable de una cmara privilegiada, y esta tendencia se har sentir de una manera ms pronta, ms peligrosa y ms viva en aquellos pases en que la aristocracia del nacimiento y del dinero hayan podido echar races ms hondas y profundas. "Hasta el da de hoy, nuestra propia experiencia no nos ha convencido de las grandes ve.ntajas de u~a. segunda cmara. A una discusin incompleta, frecuentemente ligera y precipitada en una de las dos asambleas, sigue en la otra doble prueba sino un poco ms de incoherencia, en un texto recargado como una discusin, que no es ms profunda ni ms luminosa. La ley no gana en esta a porfia, de enmiendas y correcciones desatinadas.
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"A estas doctrinas prcticas y experimentales poco tiene que aadir la comisin. Dir, sin embargo, que ha procurado con la mayor solicitud establecer toda cIase de garantas para la organizacin del Congreso federal y para la expedicin de las leyes. La asamblea ser doblemente numerosa de lo que ha sido hasta ahora, una vez adntida la eleccin de un diputado por cada treinta mil habitantes o por una fraccin que pase de quince mil. En ella, adoptado el principio de la eleccin indirecta en primer grado, que realmente no se opone a la posible expresin del sufragio universal, estarn representados todos los intereses legtimos y las opiniones razonables... Las leyes tendrn varios debates, diversos periodos y votaciones distintas. Para que no se frustre el objeto de la igual representacin de los Estados, cuando la diputacin de algunos de ellos lo pida por unanimidad, la ley ser votada por diputaciones. Para que sea el consejo de la razn y no el prurito del amor propio, la opinin del Ejecutivo ser consultada oportunamente, y no tendr lugar aquel sistema de observaciones en que el gobierno sola ponerse al frente del Congreso, como rival o enemigo de ste y discuta de oficio y de un modo estrepitoso, las cuestiones ms vitales, contribuyendo a que la ley, acordada ya por la mayora del Congreso, en vez de tener a su favor las presunciones del acierto, perdiese su autoridad y su prestigio."
La subsistencia del Senado fue apoyada en atendibles razones por el diputado Oloera, quien en el voto que formul el 15 de junio de 1856 manifest6 lo siguiente:
"La utilidad de la divisin del poder legislativo se funda adems en otras razones no menos importantes ... Da garantas contra una legislacin intempestiva, precipitada y peligrosa, es ms fcil reparar los errores antes que se vuelvan fatales al pueblo, por la dilacin que encuentran una medida en el doble debate que tiene que sufrir una proposicin, dndose as ms tiempo a la reflexin de los representantes y a la calma de las pasiones; las facciones y el gobierno encuentran ms obstculos para la seduccin de los diputados y senadores, pqes no es probable que siempre puedan apoderarse de los dos cuerpos; stos se vigilarn mutuamente sobre el cumplimiento de sus deberes constitucionales. .. Se rearguye, no obstante, con que el Senado en Mxico ha puesto frecuentes y repetidos obstculos a la marcha de la Cmara de Diputados; sin negarlo abiertamente el que suscribe, nada ms observar que es difcil averiguar con exactitud quin de los dos cuerpos cumpli mejor su deber y de un modo general, pues .habr habido casos en que el Senado haya evitado el bien y el progreso, y otros en que haya salvado la situacin con una demora o con un veto. " si se establece que el origen y el tiempo de la eleccin de los senadores sean iguales para los diputados; si se evita que el Senado ejerza un verdadero y absoluto veto en todas las leyes, dejndoselo nicamente para las que afecten los intereses de la Unin; y si se exigen para ser senador las mismas cualidades que para diputado, la Cmara de Senadores ser como la otra, representante verdadero de la mayora y se habrn eludido los inconvenientes a la vez que aprovechado todas las ventajas ... " Al discutirse el artculo 53 del Proyecto que propuso la adopci6n del sistema unicamaral,el constituyente don Francisco Zarco argument6: .
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"Los ataques se dirigen al Senado tal cual exista conforme a la Carta de 1825 y al Acta de Reformas. Conviene en que tal Senado tena algo de aristocracia, porque no se derivaba del pueblo; porque lo elegan las legislaturas, y porque siendo requisito indispensable para ser electo haber servido ciertos cargos pblicos, la cmara revisora se converta en cuartel de invierno de todas nuestras nulidades polticas... El tercio que nombraban los otros poderes no respetaba al pueblo,sino a la poltica dominante o a bastardos intereses ... Pero si por estos antecedentes se ha de suprimir el Senado, sera preciso tambin suprimir la presidencia, recordando cun funestos han sido muchos presidentes, y suprimir la Corte de Justicia, porque este tribunal ms de una vez ha consentido la impunidad de los grandes culpables. Lo lgico es averiguar en qu consista el mal y aplicar el remedio. .. Se dice que con dos cmaras habr muchas demoras para la expedicin de las leyes, y esto en el orden normal de los sistemas constitucionales es una garanta y una ventaja de aciertos para los pueblos. La accin de un congreso nunca debe ser tan expedita como la dictadura, y la discusin, las votaciones, la revisin y las enmendas, son nuevas garantas de acierto favorables a los intereses de la sociedad ... " Uno de los ms tenaces opositores a la idea de conservar el Senado fue don
Ignacio Ramirez, quien, manejando ms la irona y el sarcasmo que la argumentacin jurdica, expres: 'Por qu lo que han de hacer dos cmaras no ha de hacerlo una sola? Si la segunda ha de ser apoyo de la primera, est de ms y slo equivale a aumentar el nmero de diputados. Si ha de ser revisora, se busca un poder superior a los representantes del pueblo. "Para admitir esta revisin, sera preciso que la ejerciera un cuerpo ms popular y mucho ms numeroso que la Cmara de Diputados; y lo que se propone es todo lo contrario. "Se teme la precipitacin, se teme la ignorancia y se da por sentado que al senado vendrn los sabios y a la Cmara de Diputados los ignorantes. Pero se olvida que al Senado pueden venir los intrigantes, las nulidades encargadas por las clases privilegiadas para oponerse a toda reforma. Pero aun suponiendo buena intencin en ambas cmaras y el mejor deseo en favor del pas, basta que ambas estn encargadas de una misma cosa para que se perjudiquen mutuamente y quieran arrebatarse sus laureles ... "Se insiste tanto en la representacin de los Estados, como entidades polticas, que ser preciso expedir leyes en nombre del pueblo y de los Estados, como si se tratara del clero y la nobleza, y ms tarde ser preciso expedirlas tambin en nombre de las municipalidades, creando as, sin quererlo, una especie de aristocracia y separando intereses que deben confundirse en uno solo, el del pueblo. "El pueblo debe saber, al verificarse las elecciones, lo que tiene que esperar de sus representantes; pero existiendo el Senado, que se ha de renovar por tercios, de n;:tda servir el triunfo ~e un partido en ~l campo electoral, pues todo quedara a merced del acaso, sin que se sepa cual es la minora que ha de prevalecer. Y como la casualidad ha de decidir aun cuando no haya intrigas, es ms sencillo tener un representante con un dado en la mano que diga s y no, segn lo decida la suerte. Y as habr la ventaja de que queden caras vacas que no digan nada, o que lo digan todo para contentar a los tmidos,
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a los indecisos, a esas facciones fluctuantes que en todo quieren decir s y en todo quieren decir no." 866 Las opiniones que apoyaban o rechazaban la implantacin del sistema bicamaral dividieron a tal punto al Congreso Constituyente, que el proyecto en lo tocante a este tema fue aprobado por una ligera mayora de seis votos, habiendo quedado convertido su artculo 53 en el artculo 51 de la Constitucin de 1857, que estableca: "Se deposita el ejercicio del supremo poder legislativo en una asamblea que se denominar Congreso de la Unin." Mediante iniciativa de 13 de diciembre de 1867 se propuso ante el Congreso de la Unin la reimplantacin del Senado. La mencionada iniciativa se apoy en las consideraciones siguientes: "La marcha normal de la administracin exige que no sea todo el poder legislativo, y que ante l no carezca de todo poder propio el ejecutivo. Para situaciones extraordinarias, la excusa de los inconvenientes es la necesidad de toda la energa en accin; pero para tiempos normales, el despotismo de una convencin puede ser tan malo, o ms, que el despotismo de un dictador. Aconseja la razn, y ensea la experiencia de los pases ms adelantados, que la paz y el bienestar de la sociedad dependen del equilibrio conveniente en la organizacin de los poderes pblicos. "A este grave e importante objeto se refieren los puntos de reforma propuestos en la convocatoria. "Nada tienen de nuevos. Cuatro de ellos estaban en la Constitucin de 1824-, y los cinco estn en las instituciones de los Estados Unidos de Amrica. "En el primer punto se propone que el poder legislativo se deposite en dos cmaras. "Es la opinin comn que en una Repblica Federal, sirven las dos cmaras para combinar en el poder legislativo el empleo popular y el elemento federativo. Una cmara de diputados, elegidos en nmero proporcional a la poblacin, representa el elemento popular, y un senado, compuesto de igual nmero de senadores por cada Estado, representa el elemento federativo. "Ha sido una objecin vulgar que el Senado representa un elemento aristocrtico. Lo que pueden y deben representar los senadores es un poco ms de edad, qued un poco ms de experiencia y prctica en los negocios. "Tambin se ha hecho la objecin de que en dos cmaras, una puede enervar la accin de la otra. Esta objecin era de bastante peso cuando se necesitaba avanzar mucho para realizar la reforma social. Ahora que se ha consumado, puede considerarse un bien, como se considera en otros pases, que la experiencia y prctica de negocios de los miembros de una cmara modere convenientemente en casos graves algn impulso excesivo de accin en la otra. "Sobre ese punto, los Estados Unidos han presentado recientemente un ejemplo digno de considerarse. Con motivo de la intervencin extranjera en Mxico, la cmara de representantes de Estados Unidos vot varias veces por unanimidad algunas resoluciones que, si hubieran llegado a ser leyes, habran podido causar una guerra de aquella nacin con la Europa. Esa guerra hubiera podido complicar gravemente la guerra civil en los Estados Unidos. El Sena"
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Isidro Montiel , Duarte. Derecho Pt1blico M6xicano. tomo IV. pp. 639 Y 640.
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do suspendi constantemente el curso de aquellas resoluciones. Sin duda hizo un bien a los Estados Unidos, y acaso lo hizo tambin a Mxico. . "Por lo dems, el gobierno ha cuidado de no proponer en ese pnmer ,punto la idea precisa del senado, o cualquiera otra forma de una segunda camara. En el pensamiento del gobierno, lo sustancial es la existencia de dos cmaras, dejando a la sabidura del congreso resolver la forma y combinacin de ellas." 867 Casi siete aos permaneci debatindose esta trascendental cuestin, ya que no fue' sino hasta el 13 de nouiembre de 1847 cuando, satisfechos los requisitos para incorporar la reforma constitucional que tal iniciativa traa necesariamente aparejada a la Ley Fundamental de la Repblica, se expidi el decreto respectivo, conforme al cual el sistema bicamaral deba regir desde el 16 de septiembre del ao siguiente (1875). Las razones en favor de la restauracin del Senado y las que apoyaban el mantenimiento del unicamarismo repitieron las argumentaciones contrarias que se formularon en el Constituyente. de 57 sobre el consabido tpico. La comisin, para dictaminar favorablemente la mencionada iniciativa, fund su punto de vista, adems, en la doctrina extranjera sustentada a la sazn, invocndose, entre otros autores de derecho pblico, a Laboulaye, Delome, Benjamn Constant y Story, sin haber dejado de referirse a la realidad poltica mexicana para fundamentar la vuelta al sistema bicamaral. "Nuestra propia historia, sostena la conusion, confirma las teoras polticas de Laboulaye. Qu garanta constitucional no ha sido violada de 1861 a la poca presente? No vimos suspender en junio de este ao (1874) las ms preciosas garantas del hombre y del ciudadano, sin que la suspensin se acordara por el Presidente de la Repblica con su consejo de ministros? No se registra entre nuestras leyes una que concedi facultades omnmodas al Poder Ejecutivo? Hoy mismo, no se estn aplicando las penas decretadas en los artculos 5, 6 Y 54 de la Ley de 6 de diciembre 1856, que pugnan diametralmente con los artculos 20 y 23 de la Ley Fundamental? Y cul es la causa de todo esto? La falta de un cuerpo poltico especialmente destinado a dar estabilidad y vida a nuestras instituciones; es necesaria, pues, la existencia del Senado. Todas las consideraciones expuestas autorizan a la comisin a pensar que los efectos de la divisin del poder legislativo en dos cmaras seran altamente provechosos a la Repblica: sus relaciones exteriores tendrn ms firmeza y respetabilidad, las leyes sern el fruto de las deliberaciones ms reposadas y extraas a la festinacin; los funcionarios pblicos se contendrn en el lmite de sus deberes, porque un jurado de sentencia ser ms numeroso, y por consiguiente ms respetable; y por ltimo la dictadura ser menos frecuente entre nosotros."
De los criterios encontrados que en la doctrina jurdica y en el mbito poltico suelen sustentarse para apoyar, respectivamente, el sistema bicamaral o el
&67 Circular a los Gobernadores de los Estados girada el 14 de agosto de 1867 por don Sebastin Lerdo de Tejada, inserta en la obra "La Constituci6n FederaJ de 1824" tomo H, pginas 854 Y 855, publicada por' el Gobierno de la Repblica en el afio de 1974:
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unicamaral, puede inferirse esta conclusin: ninguno de los dos es conveniente o inconveniente por modo absoluto, o sea, dentro del terreno de la pura abstraccin especulativa. Su correspondiente justificacin debe provenir del rgimen poltico-jurdico o de la realidad poltica de que se trate. Prescindiendo de la implicacin que el Senado ha tenido como cuerpo legislativo aristocrtico en diferentes pases histricamente dados, dentro de un rgimen democrtico slo puede legitimarse si la forma estatal en que se estructura es la federal, en que dicho rgano se integra con representantes de las entidades federativas. Bajo esta tesitura, el Senado constituye un cuerpo de equilibrio poltico que asegura su igualdad en lo que atae, sobre todo, al ejercicio del poder legislativo. Los diputados generalmente son elegibles en razn de la densidad demogrfica, es decir, uno por cada nmero determinado de habitantes o fraccin fija. De esta manera, dentro de un rgimen federal, los Estados con mayor poblacin acreditan mayor nmero de diputados a la cmara respectiva que los menos poblados, lo que quebranta la igualdad poltica que entre ambos debe existir. Para evitar el predominio de unos sobre otros se ide la creacin de un segundo rgano legislativo, comnmente denominado Senado, en que, con independencia de su poblacin, todas las entidades federativas estuviesen paritariamente representadas a efecto de contrarrestar la fuerza de la cmara colegisladora. Estimamos que sta es la ms convincente razn que justifica el sistema bicamaral y nicamente dentro de un rgimen federal. Si se supone que el Senado tiene la misma extraccin democrtica que la Cmara de Diputados, o sea, si la composicin de ambos rganos obedece a la voluntad popular mayoritaria, como sucede en Mxico, no hay razn para que en un rgimen no federal se adopte el bicamarismo. En la produccin legislativa concurren ambas cmaras necesariamente, pues las facultades que a cada una reserva por modo exclusivo y excluyente la Constitucin, no se refieren a la elaboracin legal. En otras palabras, las leyes emanan del Congreso general y no de ninguna de ellas separadamente, y en ese organismo los legisladores son tanto los diputados como los senadores. Por tanto, en un rgimen central, en donde no hay necesidad de equilibrar a los Estados con menor densidad demogrfica con los de mayor poblacin, bastara una sola cmara o asamblea legislativa en la que, por el nmero de sus componentes, las fuerzas polticas antagnicas. pudieren mutuamente regularse. La moderacin, la serenidad, el espritu de estudio, la reflexin y todas las dems cualidades que suelen invocarse para justificar la existencia del Senado, son inconducentes a este propsito, pues es obvio que no se localizan en el cuerpo mismo sino en sus -integrantes individuales, quienes las pueden poseer o no independientemente de que sean senadores o diputados, pues es, en el elemento humano donde debe radicar el correcto, atingente y justo desempeo del poder legislativo. Es ingenuo pensar que las virtudes ciudadanas se hallen en el Senado y los defectos en la Cmara de Diputados, ya que bastara el trnsito de una a otra para que el humano legislador cambie de personalidad. Si en algunas ocasiones las leyes se aprueban con festinacin, bajo el signo de la pasin poltica, de los intereses de grupo, de ambiciones personales, de propsitos bastardos, de posturas demaggicas, de la ignorancia o de la esttl1ticia, estos vicios
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obedecen no a la existencia de una sola cmara legislativa, sino a la condicin personal de sus miembros; y es evidente que no se corrigen, con juran o erradican con el solo hecho de crear otro cuerpo colegislador, en cuyos componentes tambin pudiesen concurrir, sino con la depuracin de los hombres destinados a estructurar jurdicamente a la nacin.?" Sumamente grave y perjudicial sera, por otra parte, hacer del Senado un rgano de casta social, econmica y poltica, despojndolo de su origen popular, como lo pretendi Otero y segn se estructur en el Acta de Reformas de 1847, pues como cuerpo colegislador frustrara toda la labor de la otra cmara en aras de los intereses en l representados, amn de que, segn expresin incisiva de Zarco, "se convertira en el cuartel de invierno de todas nuestras nulidades polticas". En el Congreso Constituyente de Quertaro, el sistema bicamaral ya no suscit ninguna polmica. Propuesto en el proyecto de don Venstiano Carranza, se acept sin discusin alguna, repudindose tcitamente el unicamarismo. A propsito de la eleccin de los senadores, surgi una interesante controversia en la que tom parte el diputado Paulino Machorro N aruez, presidente de la comisin dictaminadora, quien, en una de sus intervenciones, expuso brillantemente la implicacin jurdico-poltica del Senado, con ocasin de la defensa del dictamen sobre el artculo 56 constitucional y que se concibi en los siguientes trminos: "La Cmara de Senadores se compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en eleccin directa. La Legislatura de cada Estado declarar electo al que hubiere obtenido la mayora absoluta del total de los votos que debieron emitirse, conforme a los respectivos padrones electorales, y en caso de que ningn candidato hubiere obtenido dicha mayora, elegir entre los dos que tuvieren ms votos." A consecuencia de la impugnacin de este precepto, se sustituy la mayora absoluta a que se refera por la simple mayora de votos emitidos, sin haberse otorgado la facultad a las legislaturas de los Estados para elegir entre los dos candidatos que hubieren obtenido ms votos, en caso de que ninguno de ellos alcanzase la citada mayora absoluta. Con estas modificaciones, el Congreso trat de popularizar, por decirlo as, al Senado, en cuya virtud el artculo 56 qued
868 Quien, a nuestro entender, brind la argumentacin jurdico-poltica ms seria y enjundiosa para que en Mxico se restableciera el Senado, fue el diputado Aguirre de la Barrera. Secundado en su pensamiento por su colega Snchez Azcona, afirmaba: "En la forma de gobierno que hemos adoptado, de Repblica federativa, hay dos grandes elementos polticos que, combinados, producen la armona y la facilidad de la marcha administrativa. Estos son: el elemento nacional y el elemento federal; el primero, que lo constituye el pueblo, colectivamente tomado; y el segundo, que lo forma ese mismo pueblo, en su calidad de entidades polticas. Compartir estos dos elementos, o Ilammosle entidades polticas, el ejercicio del poder es una cosa enteramente necesaria, so pena de ir al desconcierto por la desviacin del principio cardinal, que consiste en hacer que los grandes elementos sociales de un pas se conviertan en elementos polticos que, combinados y equilibrados convenientemente, compartan el ejercicio del poder pblico. Este es el gran principio para la formacin de un buen gobierno." Aludiendo a los Estados Unidos de Amrica, sostena que "Constituido el gobierno mixto, en parte nacional y en parte federal, que es la forma de Repblica federativa, desde luego se estableci la segunda cmara, destinada a representar a uno de esos elementos, el federal como se estableci la primera que representa el otro, esto es, el nacional", concluyendo que "la segunda cmara es una necesidad que reclaman los principios fundamentales".
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como precepto constitucional en la forma siguiente: "La Cmara de Senadores se compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en eleccin directa. La legislatura de cada Estado declarar electo al que hubiese obtenido la mayora de los votos emitidos." Dado el inters que representa el discurso que pronunci Machorro N arvez al pretender sacar avante el dictamen de la comisin, sin haberlo logrado, no nos resistimos a reproducir la parte conducente de su peroracin, en la que expuso una sinopsis de la significacin que el Senado ha tenido en diferentes regmenes polticos y lo que debe ser entre nosotros. "El Senado, como lo indica la palabra y todos lo sabemos, desde los tiempos remotos, en los pueblos de la antigedad, ha estado compuesto de las personas de mayor experiencia, sabidura y edad, como suceda en Grecia y en Roma; pero no solamente eran la edad y la experiencia lo que se requera, el Senado ha tenido otro carcter en todos los pases, desde hace dos mil aos es una institucin de carcter meramente aristocrtico. El Senado siempre ha repr-sentado a las ,clases ms altas: en Roma el patriarcado; en Venecia igualmente y hasta en la moderna Inglaterra la Cmara de los Lores, que equivale a la de los senadores o al Senado de las dems naciones, es la representacin directa de las clases ms. altas. Por este motivo, las naciones europeas, al admtir el rgimen representativo en el siglo XIX, comenzando por Francia al entrar los borbones, establecieron el Senado con un carcter verdaderamente aristocrtico; all haba curules para los prncipes de la sangre, para los nobles, para los militares, para el Clero, en fin, todas las clases privilegiadas tenan all su ltimo reducto; las clases populares entraban a la Cmara de Diputados, a la Cmara de los Comunes, como se dice en Inglaterra. La Cmara alta no es la Cmara de los Comunes, sino la cmara del partido de la nobleza y de los privilegiados. "Por este motivo, al hacerse la Constitucin de 1857, desde la Comisin que form el proyecto hasta la mayora de los diputados constituyentes de aquella " poca, estuvieron contrariados al Senado, porque vean en l una institucin de carcter aristocrtico y, no obstante las dificultades que se presentaron por la falta de la Cmara colegisladora, se vot en 1857 la Cmara nica o sea la Asamblea popular, como representacin exclusiva de la opinin del pueblo; entonces el odio, el aborrecimiento al Senado y el recuerdo de los antecedentes histricos que haba tenido, fueron completos y triunf de un modo absoluto '(?) en la opinin de los diputados; pasaron algunos aos, y en 1874, durante el gobierno del seor Lerdo, durante el cual se procur hacer las instituciones mexicanas un poco ms adaptables, comprendise la necesidad de que hubiera dos Cmaras, para que la segunda Cmara, compuesta de miembros de ms experiencia y conocimientos, revisara los actos de la primera y pudieran as unirse los dos conceptos: la inspiracin, la iniciativa, la impetuosidad de la Cmara baja, con la prudencia, la experiencia y, hasta cierto punto, el espritu conservador de la Cmara alta, y que pudiera sta hacer contrapeso a la Cmada baja. Entonces apareci el Senado en Mxico; pero si atendemos a las discusiones de entonces y a las de 1857, comprendern ustedes que el Senado en Mxico no tiene el carcter aristocrtico que se le ha dado en las otras naciones, sino Que se admiti solamente como cmara colegisladora de la de diputados para la formacin de las leyes. De all viene que el Senado no tenga
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en Mxico una formacin distinta de la de la Cmara de Diputados; si representara intereses distintos y fuera una Cmara aristocrtica, si. las clases I?rivilegiadas, los ricos, los industriales, los propietarios, los profesionales, tuvieran representacin en la Cmara de Senadores, entonces la formacin de esta Cmara debera ser de otra manera, como la establecieron las Constituciones de 1843 y 1836, en las cuales los senadores eran electos, dos terceras partes, por las legislaturas locales, y la otra tercera parte por la Cmara de Diputados, por el Presidente de la Repblica y por la Suprema Corte de Justicia; era, pues, de carcter enteramente privilegiado, era el Gobierno, por decirlo as, que entraba a la formacin de la ley, como entidad poltica, como ser distinto del grupo social ... " 869
IV.
A)
EL CONGRESO DE LA UNIN
Breves consideraciones previas
El Congreso de la Unin es el organismo bicamaral en que se deposita el poder legislativo federal, o sea, la funcin de imperio del Estado mexicano consistente en crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales llamadas "leyes" en sentido material. La aludida denominacin equivale a los nombres de "Congreso General" (que utiliza el artculo 50 de la Constitucin), "Congreso Federal" o "Congreso de los Estados Unidos Mexicanos", es decir, "Congreso de la Federacin't.f" El Congreso de la Unin es un organismo constituido, no una asamblea constituyente, pues su existencia, facultades y funcionamiento derivan de la Ley Fundamental que lo instituye, y aunque tiene la potestad de reformar y adicionar la Constitucin con la colaboracin de las legislaturas de los Estados {Art. 135), esta atribucin no implica el ejercicio del poder constituyente propiamente dicho, puesto que, segn hemos afirmado, no le compete alterar ni sustituir los principios jurdicos, sociales, econmicos o polticos cardinales en que descansa el ordenamiento supremo, lo que no entraara reformarlo o adicionarlo, sino variarlo sustancial o esencialmente, fenmeno que slo incumbe al pueblo. Por otra parte, al aseverarse que en el Congreso de la Unin se deposita el poder legislativo federal, destacadamente distinto del poder constituyente, no debe suponerse que este organismo no desempee funciones que no estriben en elaborar leyes, pues aunque la creacin legislativa sea su principal tarea, su competencia constitucional abarca facultades que se desarrollan en actos no legislativos, mismos que suelen clasificarse, grosso modo, en dos tipos, a saber: poltico-administrativos y poltico-jurisdiccionales. En otras palabras, la Constitucin otorga tres especies de facultades al Congreso de la Unin y que son: las legislativas, las poltico-administrativas y las poltico-jurisdiccionales ejercitaDiario de los Debates del Congreso Constituyente. Tomo H, pp. 189 a 193. Sin embargo, el Congreso de la Uni6n funge tambin como 6rgano .legislativo del Distrito Federal (Art. 73, frac. VI, de la Constituci6n), en cuyo caso su denominaci6n es inapropiada, pues acta no como cuerpo federal, sino como local, en modo semejante a como operan las legislaturas de-los Estados. .
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bles sucesivamente por cada una de las Cmaras que lo componen y cuya actuacin conjunta produce los actos respectivos en que se traducen: las leyes, los decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la poltico-jurisdiccional es la menos dilatada, segn veremos, pues slo se desempea en casos especficos y nicamente en relacin con sus miembros individuales componentes -diputados y senadores-, con los altos funcionarios de la Federacin -Presidente de la Repblica, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado, procurador general de la Repblica- y de los Estados -gobernadores y diputados de las legislaturas locales- y en los casos a que se refieren los artculos 108 a 111 constitucionales que ya examinamos en otra ocasin."!
B)
Facultades legislativas del Congreso de la Unin
Estas facultades consisten en las atribuciones que en favor de este organismo establece la Constitucin para elaborar normas jurdicas abstractas, impersonales y generales, llamadas leyes en su sentido material o intrnseco, las cuales, por emanar de l, asumen paralelamente el carcter formal de tales. En otras palabras, un acto jurdico de imperio presenta la naturaleza de ley desde el punto de vista constitucional cuando, adems de reunir los atributos materiales ya expresados (aspecto intrnseco), proviene de dicho cuerpo (aspecto extrnseco j.s" Debe tomarse muy en cuenta que cundo la Constitucin emplea el trmino "ley" conjunta estos dos aspectos, pues aunque en determinados casos, que en su oportunidad trataremos, conceda facultades a rganos de autoridad distintos del Congreso de la Unin y, en general, de los rganos legislativos para crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales, como los reglamentos heternomos o autnomos que expide el Presidente de la Repblica, estas normas no son propiamente leyes, aunque la naturaleza material de unas y otras sea la misma. Ahora bien, el conjunto de las mencionadas facultades integra la compe-tencia legislativa del Congreso de la Unin. Esta competencia puede ser abierta o cerrada, es decir, enunciativa o limitativa. Es abierta o enunciativa cuando dicho organismo acta como legislatura del Distrito Federal, y cerrada o limitativa en el caso de que fun ja como legislatura federal o nacional, esto es, para toda la Repblica. Este ltimo tipo de competencia legislativa se deriva puntual y estrechamente del principio consagrado en el artculo 124- constitucional, clsico en los regmenes federativos, y que establece el sistema de facultades expresas para las autoridades federales y reservadas para las de los Estados. Conforme a l, el Congreso de la Unin, a ttulo de cuerpo legislativo federal, slo puede expedir leyes en las materias que expresamente seala la Constitucin, y como legislatura del Distrito Federal, en todas aquellas que,
Vase ciptlo sexto, apartado IV, pargrafo D, inciso e) de esta misma obra. Debe recordarse que, sin los elementos intrnsecos o materiales, ningn acto del Congreso de la Unin es ley en el sentido jurdico-constitucional del c~?cepto, pues~o~gurara una "ley privativa", que slo presenta: el aspeoto formal de "ley y cuya aplieacin est prohibida por el artculo 13 de nuestra Constitucin (Cfr. nuestra obra Las GarantEas Individuales, captulo cuarto, pargrafo Hf, inciso D).
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por exclusin, no estn previstas constitucionalmente por modo explcito. De estas ideas se colige que el Congreso de la Unin, aunque orgni~amente es idntico en la acepcin aristotlica del concepto de identidad, funcionalmente desempea dos especies de actividades legislativas en lo que respecta al imperium espacial o territorial de las leyes que elabora, a saber: la que concierne al mbito nacional y la que atae a la esfera de la citada entidad federativa. De l emanan, pues, las leyes federales y las leyes locales de la misma entidad, dentro de cuyo territorio, por ende, rigen los dos tipos de normas jurdicas en las materias de regulacin correspondiente y que no slo son esencialmente distintas, sino tambin excluyentes.
a)
El Conoreso de la Unin como legislatura local
Operando como legislatura local del Distrito Federal,' el Congreso de la Unin tiene competencia para legislar en todo lo relativo a esta entidad conforme lo precepta la fraccin VI del artculo 73 constitucional. Esta competencia segn dijimos, es abierta o enunciativa, pues aunque la correspondiente funcin legislativa debe someterse a las bases que esta disposicin constitucional consignaf": de acuerdo con el principio contenido en el artculo 124 del Cdigo Supremo puede dictar leyes en cualquier materia distinta de las que segn el mismo ordenamiento componen su mbito competencial legislativo federal. b)
El Congreso de la Unin como legislatura federal
Como rgano de la Federacin, el Congreso de la Unin tiene una competencia cerrada o limitativa, ya que, de acuerdo con el principio que se ha invocado, slo puede expedir leyes en las materias que expresamente consigna la Constitucin. Esa competencia se contiene primordialmente, no exclusivamente, en el artculo 73, la cual, grosso modo, se refiere al mbito tributario y a esteras de normacin no tributarias.
1. Competencia tributaria
Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artculo 73 constitucional que respectivamente disponen: "El Congreso tiene facultad: VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto" y XXIX. Para establecer contribuciones: 1. Sobre comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27; 3. Sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros; 4. Sobre servicios pblicos
813 Estas bases comprenden mltiples reglas que conciernen a la estructuracin fundamental del Distrito Federal, a los rganos en quienes se deposita el poder judicial en esta entidad y a la institucin del Ministerio Pblico dentro de ella, tpicos que abordamos en el captulo dcimo de esta obra.
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concesionados O explotados directamente por la Federacin; 5. Especiales sobre: a) Energa elctrica; b) Produccin y consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados de petrleo; d) Cerillos y fsforos; e) Aguamiel y productos de su fermentacin; f) Explotacin forestal, y g) Produccin y consumo de cerveza. La misma fraccin XXIX previene que "Las entidades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal determine" y que ~'Las legislaturas locales fijarn el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica."
Las disposiciones constitucionales transcritas plantean el problema consistente en determinar si la facultad impositiva que prev la fraccin VII slo debe ejercitarse por el Congreso de la Unin en las materias a que alude la fraccin XXIX o en cualesquiera otras no incluidas en ella. Esta ltima hiptesis origina el fenmeno que se conoce como doble tributacin", en el sentido de que alguna materia, no comprendida en la fraccin XXIX, es susceptible de gravarse tanto por la legislacin federal como por la de los Estados. Aparentemente, la duplicidad impositiva peca contra el principio proclamado en el artculo 124 constitucional, el cual, aplicado a la esfera tributaria, apoyara la conclusin .de que, no teniendo dicho Congreso facultad expresa para establecer contribuciones en materia distintas de las enumeradas en la fraccin XXIX, las leyes respectivas seran de la incumbencia de las legislaturas locales. Sin embargo, esta conclusin no puede vlidamente sostenerse. La atribucin que estriba en "imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto" consignada en la fraccin VII del artculo 73 de la Constitucin, permite al Congreso federal decretar cualquier impuesto que tenga como finalidad sufragar los g-astos o erogaciones que debe efectuar la Federacin para la atencin de los mltiples servicios y necesidades pblicos a cargo de sus diferentes rganos, siendo inconcuso que, sin dicha permisin, la actividad econmica y , financiera del Estado federal sera imposible, actividad que no puede sujetarse a la interpretacin rigorista y aislada del consabido principio. Las entidades federativas, como es bien sabido, tienen sus correspondientes presupuestos de egresos pblicos y obviamente para cubrirlos sus respectivas legislaturas tienen la necesidad de expedir leyes tendientes a este objetivo y las cuales pueden gravar las mismas materias sobre las que ya exista una tributacin federal.
Sobre el punto de la duplicidad impositiva, acertadamente asevera Tena Ramrez que " ... si se concediera a la federacin la facultad limitada sobre ciertos impuestos, se dara margen a que en muchas circunstancias quedara sin recursos suficientes el gobierno nacional, o bien se le obligara a adoptar un sistema de impuestos ruinosos para las fuentes de riqueza por l gravables".874 Esta opinin, fundada en el criterio que don Ignacio L. Vallarta expuso, condensa las consideraciones que sobre la cuestin de la doble tributacin formul nuestro gran constitucionalista, quien, al referirse al "lmite que separa a la soberana nacional de la local en materia de impuestos", sostena "Los Estados no pueden establecer derechos de puerto, ni sobre las importaciones o exportaciones, ni
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Derecho Constitucional Mexicano. Novena edici6n, p. 334.
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acuar moneda, ni emitir papel sellado; pero con excepcin de esos impuestos exclusivos de la Federacin, y de la alcabala prohibida para sta y para aqullos, pueden decretar cuantos crean convenientes sobre todos los valores que existan dentro de su territorio y que constituyan su riqueza, sin excluir las que representan las cosas importadas despus de la importacin, porque en mi concepto la.inteligencia que hasta hoy no se ha dado al artculo 112 de la Constitucin; es infundada y agravia la soberana de los Estados. La Federacin, a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los Estados, ni impedir la recaudacin de las contribuciones de stos, porque ello infringe el artculo 40 de la Constitucin. Por tal motivo, es en mi sentir -anticonstitucional el impuesto sobre lotera en la parte que exige el diez por ciento sobre los premios que ingresan al tesoro local. Pero en los dems, las facultades del Congreso Federal y de las Legislaturas de los Estados en materia de impuesto son concurrentes y no exclusivas; es decir, aqul puede decretar una contribucin que recaiga aun sobre el mismo ramo de la riqueza pblica, ya gravado por el Estado. Fuera de esta ltima conclusin, sostenida fuertemente por los textos constitucionales que he analizado, ninguna otra doctrina es posible en nuestras instituciones, que no sea subversiva del equilibrio en que deben mantenerse la soberana nacional y la local." 875 Por nuestra parte, debemos enfatizar que la tributacin pblica y las leyes que la establecen responden a una exigencia ineludible e inevitable de la vida socioeconmica de cualquier Estado. La satisfaccin de esa exigencia no puede quedar supeditada al escueto principio que preconiza el artculo 124 constitucional en el sentido de que, en materia impositiva, el Congreso de la Unin slo puede decretar las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de la Federacin gravando las actividades y las fuentes econmicas sealadas en la fraccin XXIX del artculo 73 de la Ley Fundamental. Si se adoptase esta interpretacin se auspiciara la inequidad fiscal en cuanto que, para subvenir a los gastos pblicos federales, nicamente deberan contribuir los sujetos fsicos o morales vinculados a tales actividades y fuentes econmicas y no quienes no las realizaran o no estuviesen relacionados con ellas. Por otro lado, y siguiendo el mismo criterio interpretativo, se tendra constantemente que ampliar la rbita competencial tributaria del. Congreso Federal para que ste tuviese facultad de expedir las leyes impositivas que requiriese la dinmica socioeconmica del pas con la correlativa reduccin de la competencia tributaria de las legislaturas locales, pudiendo registrarse estos dos fenmenos paralelos hasta el extremo de suprimir la autonoma fiscal de las entidades federativas. Por las razones que se derivan del imperativo de evitar tales fenmenos, la doble tributacin, es decir, la concurrencia legislativa tributaria entre la Federacin y los Estados en las materias distintas de las previstas en la fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, se justifica plenamente, ms que desde un ngulo jurdico, desde el punto de vista de las necesidades econmicas del Estado federal y de las entidades federativas.
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Cuestiones Constitucionales (votos). Tomo I1, pp. 57 y 58.
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En consonancia con estas ideas y acogiendo la tesis vallartista sobre la doble tributacin, la jurisprudencia de la Corte ha demarcado con toda precisin la hiptesis en que dicha doble tributacin se registra sin violar el orden constitucional y, especficamente, el principio contenido en el artculo 124 de la Ley Suprema. Tal hiptesis se da, segn lo hemos indicado, en el caso de que las materias gravables no sean las sealadas en la fraccin XXIX de dicho artculo 73 ni conciernan a ninguna de las prohibiciones que la Constitucin impone a los Estados en el ramo tributario y a las cuales oportunamente nos referimos en esta misma obra.
Al efecto, la tesis jurisprudencial a que aludimos sostiene que la Constitucin general no opta por una delimitacin de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) concurrencia contrbiutiva de la Federacin y los Estados en la mayora de las fuentes de ingreso (Arts. 73, frac. VII y 124); b) limitaciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva expresa v concreta de determinadas materias a la Federacin (Art. 73, frac. X y XXIX), y e) restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (Arts. 117, fracs. IV, V, VI YVII Y 118).816
Este criterio jurisprudencial delimita con toda claridad las facultades exclusivas del Congreso de la Unin para legislar en materia tributaria y la concurrencia legislativa en la misma materia entre dicho organismo federal y las legislaturas locales. As, slo la legislacin federal puede normar, a travs de diversos aspectos fiscales -impuestos, derechos, productos y aprovechamientos-, las siguientes actividades y fuentes econmicas: 1. Comercio exterior; 2. aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales a que se refieren los prrafos cuarto y quinto del artculo 27 constitucional; 3. instituciones de crdito y de seguros; 4. servicios pblicos concesionados o explotados por la Federacin; 5. energa elctrica; 6. produccin y consumo de tabacos labrados; 7. gasolina y otros productos derivados del petrleo; 8. cerillos y fsforos; 9. aguamiel y produ-ctos de su fermentacin; 10. explotacin forestal, y 11. produccin y consumo de cerueza?" Adems de estas esferas de tributacin que seala la fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, tambin existe la mencionada exclusividad legislativa en favor del Congreso de la Unin segn la tesis jurisprudencial transcrita, cuando las fuentes gravables sean las actividades econmicas sobre hidrocarburos, minera, industria cinematogrfica, comercio y juegos con apuestas y sorteos, materias que la fraccin X de dicho precepto considera normables por leyes federales aunque no desde el punto de vista tributario. Por otra parte, opera la concurrencia legislativa entre la Federacin y los Estados sobre cualquier actividad o fuente econmica distinta de las enumeradas, teniendo las entidades federativas en este caso las prohibiciones a que se refieren los artculos 117 y 118 de la Constitucin en relacin con actos
816 Semanario Judicial d la Federaci6n. Apndice al tomo CXVIlI. Tesis 557. Qtnta poca. Idem, tesis 15 del Informe d6.1981, Pleno. 811 En los casos sealados, las entidades federativas tienen la participaci6n. a que alude la fracci6n XXIX, in fine, del articulo 73 constitucional que ya qued6 transcnta.
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especficos que puedan incidir en los mbitos donde es factible la legislacin concurrente.T" Por ltimo, no podemos dejar de hacer la observacin de que el Congreso de la Unin, en su carcter de legislatura para el Distrito Federal, se encuentra en la misma situacin constitucional que los rganos legislativos de los Estados en lo que a la materia tributaria concierne, o sea, que respecto de esta entidad federativa no puede expedir leyes que ataan a las actividades y fuentes econmicas en que goza de facultades exclusivas para legislar en toda la Repblica.
2.
Competencia legislativa no tributaria
Esta competencia se establece mediante la enumeracion de las facultades legislativas con que la Constitucin inviste al Congreso de la Unin, principalmente, mas no exclusivamente, a travs de su articulo 73, a cuyas disposiciones nos referiremos a continuacin. (a) Conforme a la fraccin VIII de este precepto, la facultad respectiva estriba en dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos sobre el crdito de la Nacin", en aprobar esos mismos emprstitos" en reconocer y mandar pagar la deuda nacional". Como fcilmente puede observarse, dicha facultad slo es legislativa en lo que concierne al establecimiento de las citadas bases, toda vez que stas deben ser generales y abstractas sin contraerse a un emprstito determinado, en cuyo caso s sera de ndole administrativa, como lo son las que el mencionado Congreso desempea en lo que atae a la aprobacin, reconocimiento y rdenes de pago de los crditos a cargo de la nacin. No es ocioso recordar que las facultades previstas en la disposicin constitucional citada traducen el control econmico que dicho rgano debe ejercer sobre el Presidente de la Repblica en los supuestos sealados, control que, a su vez, debe tener como finalidad vigilar que los emprstitos se celebren "para la ejecucin de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con propsitos de regulacin monetaria, las operaciones de conversin y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la Repblica en los trminos del artculo 29".879
878 En materia tributaria, 108 Estados tienen las siguientes prohibiciones conforme a los citados preceptos constitucionales: "gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio". "Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera", "Gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos o exija documentacin que acompae la mercanca"; "Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencia de impuesto o requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjera~, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distintas procedencias" (fracciones IV, V, VI y VII del articulo 117) y "Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones" (Frac. I del Art. 118). 819 Estas prevenciones se adicionaron a la fraccin VIII del artculo 73 constitucional por decreto de 16 de diciembre de 1946, publicado en el Diario Oficial el da 30 del mismo mes y ao.
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(b) Segn la fraccin IX del artculo 73 constitucional, la facultad del Congreso de la Unin consiste en "impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones", misma que evidentemente debe ejercerse mediante la expedicin de aquellos ordenamientos legales que tiendan a eliminar cualquier obstculo en el desarrollo de las actividades comerciales que se realicen por personas fsicas o morales entre dos o ms entidades federativas. Tales ordenamientos no seran sino reglamentarios de las prohibiciones impuestas a stas por los artculos 117 y 118 de la Constitucin, en el sentido de que no pueden en ningn caso "gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesan por su territorio"; vedar o gravar "directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera"; "gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros con impuestos o derechos"; "expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencia de impuestos o requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia"; ni establecer derechos de tonelaje ni decretar contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.?"
La facultad prohibitiva que se contiene en la fraccin IX del invocado artculo 73 proviene de la Constitucin norteamericana a travs de la famosa clusula "commerce clause", cuya frmula fue traducida literalmente por nuestros constituyentes de 1823-24.88~ Al plantearse dicha facultad en el proyecto de Constitucin de 1857 y al discutirse, se declar que no. era conveniente adoptar el texto de la Ley Fundamental de 1824 que haba encontrado reticencias por parte de los Estados, ya que auspiciaba la intromisin del Congreso General en su rgimen interior. Se estim, por tanto, que este organismo federal slo deba "impedir, por medio de bases generales, que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones onerosas". ( c) Una importante facultad legislativa del Congreso Federal se prev en la fraccin X del invocado artculo 73 constitucional atendiendo a las materias sobre las oue se ejerce y que se vinculan estrechamente con destacados aspectos de la vida socioeconmica del pas. Tales materias se relacionan con los hidrocarburos (gas natural y petrleo), la minera, la industria cinematogrfica, el comercio, los juegos con apuestas y sorteos, las instituciones de crdito
880 El texto primitivo de dicha fraccin IX facultaba al Congreso para "expedir aranceles sobre el comercio extranjero", anlogamente a como lo haca la disposicin correlativa del artculo 72 de la Constitucin de 1857. Esta facultad se suprimi por decreto de 13 de octubre de 1942 atendiendo a razones de carcter prctico, pues dada la movilidad, dinamismo y circunstancialidad que presentan las relaciones comerciales internacionales, de suyo esencialmente variables, no es posible someterlas a aranceles fijos que una asamblea deliberante, como el Congreso de la Unin, estaria poco capacitada para agilizar. 88~ Dicha clusulas se contiene en el articulo 1, seccin VIII, inciso 3, del C6digo fundamental estadunidense, que declara que el Congreso de los Estados Unidos tiene facultad "para regular el comercio con las naciones extranjeras y entre los distintos Estados, con las tribus de indios". La traduccin literal de esta frmula y su incorporacin a la Constitucin de 1824 se encuentra en su articulo 50, fraccin XI.
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y la energa elctrica, as como con el trabajo y previsin socialF" La implicacin de estas materias no requiere ningn comentario, salvo la que concierne a la de comercio, en relacin con la cual formularemos algunas breves consideraciones par<;l tratar de demarcar su alcance. Las relaciones de comercio son vnculos que se entablan entre sujetos colocados en una situacin de coordinacin, es decir, entraan nexos entre particulares o entre stos y los rganos del Estado sin que se formen, en este ltimo caso, por la realizacin de actos del poder pblico.
As, Nicols Cooiello estima que cuando el sujeto activo o el pasivo de una relacin jurdica es una persona (funcionario) que ejercita el jus imperii, tal relacin es de derecho pblico, sosteniendo que, por lo contrario, si dicho sujeto no realiza ningn acto de autoridad, la propia relacin es de derecho privado. Afirma el mencionado autor, en efecto, que "Semejante criterio nos parece exacto, en cuanto sacado del examen de aquellas normas que por acuerdo unnime de todos se ha convenido en que pertenezcan al Derecho pblico o al privado. Y, ciertamente, no hay quien dude de que pertenecen al Derecho pblico todas las normas que conciernen a la vida y estructura, as como al funcionamiento del Estado (Derecho Constitucional o Administrativo), a la regulacin de los delitos y de las penas (Derecho y procedimientos penales), y tambin a la administracin de justicia en inters de los particulares (Derecho procesal civil), porque tambin sta es una funcin de la soberana del Estado. Igualmente todos estn de acuerdo en reconocer que las normas que miran al individuo en la familia y en el desenvolvimiento de su actividad patrimonial son de Derecho privado (Derecho civil y comercial). Ahora bien, es evidente que en las relaciones tenidas como de Derecho pblico hay siempre una persona (fsica o jurdica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad oficial y que en tal calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la relacin. Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de Derecho privado, aun en las de familia, en que se advierte una analog-a con las relaciones de Derecho pblico, dada la existencia de superiores o inferiores; pues la autoridad domstica en el estado actual de civilizacin carece de jus imperii, y para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la autoridad del Estado." 883 Coincidiendo con la opinin de dicho autor, don Felipe de ]. Tena arguye que "El Derecho Civil y el Mercantil forman parte del Derecho Privado, ya que ambas disciplinan relaciones entre particulares, es decir, entre personas desprovistas del jus imperii:" 884 La doctrina, como se ve, considera acertadamente que las relaciones de comercio estn regidas por el Derecho Privado, que es precisamente el Derecho Mercantil y sus disciplinas conexas, puesto que se entablan entre dos o ms su jetos en su carcter de particulares. En otras palabras, tales relaciones
882 En la misma fraccin X se faculta al Congreso federal para "establecer el Banco de Emisin Unico en los trminos del artculo 28 de la Constitucin". Esta facultad se antoja obsoleta e innecesaria en la actualidad, pues se desempe con la creacin del Banco de Mxico en el ao de 1825, sin que, desde el punto de vista de la tcnica legislativa, se haya debido insertar en una disposicin permanente sino transitoria. 888 Manual, di Diritto Cioil. Quinta edicin, p. 3. 88. Derecho Mercantil Mexicano. Tomo. p. 17.
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se llaman de coordinacin, pudindose citar a infinidad de tratadistas que sostienen estas ideas. La materia de comercio, en consecuencia, se integra con una diversidad de actos mercantiles, es decir, de actos que se realizan entre dos o ms personas como particulares, colocadas en un plano jurdico de igualdad.?" El artculo 75 del Cdigo de Comercio menciona cules son los actos mercantiles, y aunque alude a diferentes tipos de empresas, considerndolos de esta ndole, debe entenderse que se refiere a la formacin, al funcionamiento y a las mltiples operaciones que dentro del campo mercantil llevan a cabo, es decir, a las diferentes relaciones del Derecho privado que suelen entablar. De conformidad con las anteriores ideas, la facultad legislativa en materia de comercio que prev la fraccin X del artculo 73 constitucional en favor del Congreso de la Unin, se refiere a la creacin de distintos ordenamientos de carcter mercantil, o sea, de normas jurdicas que rijan las relaciones entre particulares a propsito de actos de comercio en sus mltiples y variadas manifestaciones. No deben' considerarse dentro de dicha materia las relaciones en que, a propsito de alguna actividad mercantil, intervengan los rganos del Estado como elementos reguladores o controladores de la misma en el desempeo del poder pblico mediante diferentes actos de autoridad, es decir, las relaciones en que tales rganos no sean sujetos comerciales sino autoritarios. Por consiguiente, corresponde a las legislaturas locales y no al Congreso de la Unin la expedicin de ordenamientos que establezcan condiciones o requisitos que los giros mercantiles deben satisfacer para funcionar pblicamente, ya que en este caso se trta de normar no la actividad comercial en s misma considerada, sino los sitios donde se desempea, incumbiendo, sin embargo, a dicho rgano legislativo el mencionado acto expeditivo si tal actividad intrnsecamente est reputada como federal por la Constitucin.
A semejantes conclusiones llegan destacados juristas mexicanos. AS, don Gustavo R. Ve lasco sostiene que "en tanto la fraccin IX (del artculo 73 constitucional) concede (al Congreso de la Unin) una facultad amplia con relacin a un objeto especial como es la supresin de trabas en el comercio entre los Estados, la fraccin X establece una facultad limitada sobre una materia que el mismo legislador deber precisar o sea sobre el 'comercio' en general. En trminos ms concretos, contina aseverando dicho autor, por la fraccin IX el Congreso General puede dictar toda clase de leyes con tal que tengan como finalidad la eliminacin de los impedimentos al comercio interestatal; por la fraccin X, las leyes que apruebe pueden referirse a todo el comercio, tanto interior como exterior y tanto interestatal como intraestatal, pero han de ser leyes de una clase o naturaleza especial, esto es, leyes cuya aplicacin slo afecte intereses de particulares". Como consecuencia de estas ideas, concluye Velasco que dicho Congreso no tiene facultades para expedir leyes administrativas 8ob.re el comercio en general, considerndolo en su carcter de actividad en s IIllSmo.8~
Tena. OIJ. cit., p. 26. Las Facultad.s d.l Gobierno Fed.ral .n Matnia de Comercio. Estudio publicado en la revista "/as", nmero 73, agosto de 19#, pp, 200 Y ss.
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Por su parte, don Eduardo Ruiz, interpretando las disposiciones correlativas de la Constitucin de 1857 sobre la facultad legislativa a que estamos haciendo alusin, afirmaba que las legislaturas locales "pueden expedir leyes protectoras, gravar y declarar libres de impuesto las mercancas que formen ese comercio ... ", coincidiendo, mutatis mutandis, con el pensamiento de Velasco y con el de don Ignacio L. VallartaF" y 888
(d) Entre las diferentes facultades legislativas que el artculo 73 constitucional otorga al Congreso de la Unin 889 destacan las que consisten en norrnar las materias de nacionalidad, condicin jurdica de los extranjeros, ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de la Repblica" (fraccin XVI). Es perfectamente lgico y natural que estas materias formen parte del mbito competencial de dicho Congreso, pues evidentemente tienen el carcter de nacionales, en el sentido de que es el Estado federal mexicano mismo el que tiene inters directo en ellas. Habra sido absurdo, por ende, que la legislacin sobre las mismas incumbiese a las entidades federativas ante la posibilidad de que cada una de stas las normara diversa y hasta contradictoriamente con mengua de su necesaria unidad legislativa. Sin embargo, tratndose de la salubridad pblica, nuestra Constitucin establece la concurrencia entre el Congreso Federal y las legislaturas de los Estados. En efecto, la fraccin XVI de su artculo 73 se refiere a la salubridad general de la Repblica, es decir, de toda la nacin mexicana y no de ninguna entidad federativa en particular. Consiguientemente, cuando se trata de cuestiones o problemas que afecten a dicho ramo administrativo, es el Congreso de la Unin el que tiene facultades para dictar las leyes respectivas; pero cuando dichas cuestiones o problemas incidan dentro del mbito de algn Estado, es ste el que, de conformidad con el artculo 124 constitucional, puede expedir la legislacin correspondiente sin invadir la esfera competencial legislativa federal.
Sobre este tpico, don Felipe Tena Ramrez sostiene que "El concepto de salubridad general se relaciona sin duda con la salubridad que interesa a todo el pas y no slo a una entidad federativa", agregando, sin embargo: "Pero obsrvese que pueden presentarse casos, recluidos por lo pronto en una zona determinada, que no obstante interesan a todo el pas; por ejemplo, la aparicin de un borde de epidemia susceptible de propagarse rpida y peligrosamente", de cuya hiptesis concluye el citado autor que "Lo restringido y local de estas situaciones no es bice para incluirlas en la competencia federal, pues en realidad se trata de amenazas potencialmente nacionales, que por este ttulo caben dentro del concepto de salubridad general." 890 No es posible desconocer la dificultad que entraa la demarcacin de los mbitos "salubridad general de la Repblica" y "salubridad general de una
Curso de Derecho Constitucional :Y Administraiiuo, Tomo II, pp. 103 Y 104-. Cfr. Cuestiones Constitucionales (votos). Tomo II, pp, 114- a 119. 889 Estas facultades, que deliberadamente nos abstenemos de comentar por su fcil 'inteligencia, se prevn en las fracciones XI, XIII, XIV, XV, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII, XXIII, XXIV y XXIX del citado precepto. 890 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edici6n, p. 382.
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sola entidad federativa" para delimitar la competencia legislativa federal y local en esta materia. Reconociendo que un criterio apriorstico pudiese ser aventurado, la Suprema Corte ha sostenido que slo a posteriori, es decir, en atencin a cada caso concreto que se presente, se puede sealar esa demarcacin. "Es cierto, afirma este alto cuerpo judicial, que el inciso XVI del artculo 73 de la Constitucin habla de salubridad general de la Repblica, lo cual dejara entrever que cuando se trata de salubridad local, de una regin o Estado, la materia quedara reservada al poder local correspondiente; esto es innegable, pero entonces la dificultad consistir en precisar lo que es salubridad general de la Repblica y lo que corresponde a las salubridades generales locales, lo cual debe decidirse mediante un examen concreto, en cada caso de que se trate, y es ms bien una cuestin de hecho que deben decidir los tribunales y, en su oportunidad, la Suprema Corte, interpretando la Constitucin y las leyes federales y locales." 891 Posteriormente, el mismo alto tribunal adujo el criterio de que las materias no incluidas en la legislacin sanitaria federal son de la incumbencia legislativa de los Estados; consideracin que implica que es el Congreso de la Unin el que puede sealar su propia competencia en esta materia. Esta posibilidad nos parece muy acertada, ya que sera francamente imprctico y contrario a los intereses sanitarios del pas, que tal competencia se especificara en la misma Constitucin en el sentido de delimitar un cuadro rgido de ramos que integraran la salubridad general de la Repblica, dada la elasticidad fctica que la extensin de sta necesariamente presenta, sin que pueda precisarse desde dnde comienza y hasta dnde llega la de las entidades federativas.P" Pecando contra la tcnica de elaboracin legislativa y desdeando las regIas de, la sintaxis, de manera incongruente respecto de las facultades del Congreso de la Unin en materia de salubridad y fuera de ubicacin normativa, a mocin del doctor Jos Ma. Rodrguez, diputado constituyente de Quertaro, se adicion la fraccin XVI del artculo 73 constitucional que comentamos, con diversas disposiciones que se refieren a un organismo del Estado federal, llamado Consejo de Salubridad General" y a sus atribuciones. Al efecto se declara que> este consejo "depender directamente del Presidente de la
891 Apndice al tomo XCVII del Semanario Judicial de la Federacin, pp. 1793 Y 1794. Quinta poca. 892 El criterio judicial a que nos referimos sostiene lo siguiente: "Del precepto transcrito se desprende que corresponde a la competencia de la Federacin la 'salubridad general de la Repblica', concepto que por s solo no agota toda la materia de salubridad, sino que queda fuera del mismo la 'salubridad local', la que por no estar reservada a la Federacin corresponde a la esfera de las entidades federativas por aplicacin del principio que informa el artculo 124 de la Constitucin. El alcance de la expresin 'salubridad general de la Repblica', es decir, el contenido de la facultad federal al respecto, no est defmido por la Constitucin. Es desde luego facultad federal sanitaria toda la que en sus cuatro incisos reserva para autoridades federales la comentada fraccin XVI del artculo 73, pero aparte de ella corresponde al Congreso de la Unin dete!"ffiinar en l~ ley el ~bito ~e l~ facultad federal en la materia lo que el Congreso ha realizado a travs del Cdigo Sanitario Fe?eral, cuyo artculo 12 enumera los casos de jurisdiccin federal, por lo que todo lo no Iegislado en materia federal se entiende perteneciente a la salubridad local, que corresponde a las entidades federativas" (Semanario Judicial de la Federacin. Tomo PVII, p. 20. Sexta poca).
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Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado"; que. sus. ?isposiciones generales sern obligatorias en el pas y que "tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables" en caso de "epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades ex6ticas e? el pas" a reserva de . que tales medidas sean "despus sancionadas. por el Pr~sl dente de la Repblica" (prrafos segundo, tercero y cuarto de dicha fraccin XVI). Basta la somera consideracin de las facultades constitucionales con que el citado Consejo est investido para concluir que se trata de un ominoso y omnmodo cuerpo legislativo en materia de salubridad pblica extrao a la estructura de los poderes del Estado, pues las "disposiciones generales" que puede dictar ostentan los elementos materiales de toda ley, llegando al extremo de abrogar, derogar o hacer nugatorios los ordenamientos que sobre dicha materia expide el Congreso de la Unin, el cual slo puede revisar las medidas que el propio Consejo "haya puesto en vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, as como para prevenir y combatir la contaminacin ambiental" (prrafo quinto). No objetamos las razones y motivos que inspiraron al diputado Rodrguez la implantacin del aludido Consejo.?" sino su creacin en el texto constitucional y en un sitio preceptivo completamente inoportuno, o sea, en una disposicin que se refiere a las facultades del Congreso de la Unin. A nuestro entender, tal Consejo debi haberse establecido en una ley federal expedida precisamente por este organismo legislativo, el cual nunca debi haber quedado subordinado a aqul en lo que a los ordenamientos sanitarios concierne. (e) La rbita competencial legislativa del Congreso de la Unin no se agota con las materias de normacin general que seala el artculo 73 constitucional, pues la Ley Fundamental en disposiciones varias le otorga otras facultades para expedir leyes.
893 Esas razones y motivos, cuya actualidad desafortunadamente no se ha perdido, fueron las siguientes: "Ha quedado demostrado, por datos sacados de la estadstica, que la mortalidad general de la Repblica, y principalmente de Mxico, es la ms grande del mundo y, por consiguiente, en Mxico se tiene la obligacin de dictar medidas urgentsimas para evitar esta mortalidad, porque la primera condicin para que un pueblo sea fuerte y pueda con energa luchar en el concurso general de las naciones, es el cuidado de la salud individual y colectiva, o sea el mejoramiento de la raza llevado a su grado mximo; y como alguna corporacin o autoridad debe encargarse directamente de poner en prctica todos los procedimiento para llevar a feliz xito estas determinaciones, es indispensable que la autoridad sanitaria sea la que cargue sobre sus hombros con esta tarea y se le pueda, naturalmente, exigir la responsabilidad del mal funcionamiento de las disposiciones que el Gobierno ha dictado para resolver tan importante problema." "Como la degeneracin del a raza mexicana es un hecho demostrado tambin por los datos estadsticos, sacados principalmente en los de la ciudad de Mxico, y como en iguales condiciones, con poca diferencia, se presentan tambin dictadas para corregir esta enfermedad de la raza, provenida principalmente del alcoholismo y del envenenamiento por substancias medicinales como el opio, la morfina, el ter, la cocana, la -marihuana, ete., sean dictadas con tal energa, que contrarresten de una manera efectiva: eficaz, el abuso del comercio de estas substancias tan nocivas a la salud, que en la actualidad han ocasionado desastres de tal naturaleza, que han multiplicado la mortalidad al grado de que sta sea tambin de las mayores del mundo" (Diario de los Debates. Tomo 11, pp. 468 Y 469). Estas consideraciones convencieron a casi todos los diputados constituyentes, quienes, contra los votos de Pastrana Jaimes, Fajardo y Palma, aprobaron la adici6n propuesta por Rodrguez a la fraccin XVI del artculo 73 constitucional.
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As, al declarar su artculo 27 que la nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico",894 esta imposicin se debe realizar a travs de leyes que elabore el citado Congreso, pues equivaliendo el concepto de "nacin" al de "pueblo mexicano", este organismo es su representante en lo que al ejercicio de tal facultad atae. Adems, dentro de nuestro orden constitucional no puede admitirse que la imposicin de modalidades a la propiedad privada incumba al Presidente de la Repblica, ya que este acto, al entraar la privacin total o parcial o la afectacin de dicha propiedad, slo puede autorizarse por leyes en sentido formal y material, es decir, por normas generales, abstractas e impersonales provenientes del rgano legislativo. (f) Dentro de la situacin de emergencia que prev el artculo 29 constitucional descubrimos otra facultad legislativa del Congreso de la Unin, ya que slo con su aprobacin el Presidente de la Repblica puede decretar la suspensin de garantas. Tal aprobacin implica la aquiescencia previa para que este alto funcionario ejercite la consabida facultad, y como sta se traduce en la expedicin de una ley en sentido material, su autorizacin congresional ostenta necesariamente el mismo atributo, el cual se infiere con todo rigor del texto y espritu del citado precepto, al ordenar que la suspensin de garantas debe decretarse "por medio de prevenciones generales" sin que "se contraiga a determinado individuo", declaraciones que entraan los elementos intrnsecos de toda ley. En otros trminos, aunque la mencionada suspensin competa al Presidente de la Repblica, no puede ordenarse sin la aprobacin previa del Congreso de la Unin y este organismo, al otorgarla, expide un "decreto" que sustancial y formalmente es una "ley, facultando al Ejecutivo Federal para suspender garantas y consignando en l las modalidades generales a que debe ceirse este acto, ya que puede conceder "las autorizaciones que estime necesaris" p",ra que el aludido funcionario "haga frente a la situacin", comprendindose en ellas, adems, el otorgamiento de facultades extraordinarias para Iegislar.?" (g) Estas facultades son tambin susceptibles de atribuirse por el Congreso de la Unin en los casos contemplados por el segundo prrafo del artculo 131 constitucional, segn lo declara el artculo 49 de la Ley Suprema. Su otorgamiento cristaliza igualmente en una ley, ya que se manifiesta en el sealamiento de las materias generales sobre las que el Ejecutivo Federal puede dictar leyes en uso de tales facultades y de las modalidades, tambin generales, a las que deben someterse. sse Es importante destacar la gradacin o jerarqua normati894 La idea de "modalidades" la exponemos en nuestro libro Las Garantas Individuales, captulo sexto. 895 A propsito de la suspensin de garantas, y para corroborar estos asertos, vase nuestra citada obra, en la que abordamos el tema respectivo. 896 Dicho segundo prrafo precepta: "El Ejecutivo pod~ ser facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin o importacin, expedidas por el propio Congreso y para crear otras; as como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la producci6n nacional, o de realizar cualquier otro propsito, en beneficio del
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va que existe a propsito de la regulacin de las materias sobre las cuales, en el caso que tratamos, pueden concederse facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la Repblica. As, las normas fundamentales y supremas se establecen en el mismo artculo 131 constitucional, al configurar los lmites en que se permite al Congreso de la Unin tal concesin y fuera de los cuales cualquier autorizacin es jurdicamente invlida; a su vez, la ley que consigne el otorgamiento de las consabidas facultades y las modalidades que en ellas se precepten, tiene que ser acatada por las leyes que en el desempeo de dichas facultades expida el Ejecutivo Federal, de donde resulta que la legislacin que ste elabore se condiciona a la norma constitucional y a la norma congresional, y sta a la primera segn se dijo.?" ( h) Una facultad legislativa de gran trascendencia con que est investido el Congreso de la Unin y que no se traduce en la creacin de leyes ordinarias o secundarias es la consistente en reforma y adicionar la Constitucin, prevista en su artculo 135. Esta facultad requiere necesariamente la colaboracin de las legislaturas de los Estados, en el sentido de que la mayora de ellas apruebe las reformas o adiciones que el citado organismo acuerde, condicin que expresa lo que en la doctrina se conoce como principio de rigidez constitucional. Va en este mismo libro nos referimos al alcance que jurdicamente tiene la aludida facultad reformativa o aditiva, habiendo afirmado que su ejercicio no debe llegar al extremo de alterar, eliminar o sustituir los principios polticos y sociales fundamentales sobre los que descansa nuestro ordenamiento supremo y que implica su tnica esencial. Contrariamente a lo que algunos autores han sostenido, el Congreso de la Unin y las legislaturas locales en el desempeo de la facultad mencionada no actan como rgano constituyente, sino como rganos constituidos, aunque su labor legislativa sea indiscutiblemente de mayor importancia que la que estriba en la expedicin de la legislacin ordinaria o secundaria. (i) En materia educativa, el Congreso de la Unin puede expedir leyes con vigencia en toda la Repblica con el fin de coordinar la educacin, distribuyendo la funcin social respectiva entre la Federacin, los Estados y los municipios, fijando "las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico" y sealando "las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan" (Art. 3 const., frac. IX). Dicha facultad legislativa se extiende hacia el establecimiento y organizacin en todo el pas de "escuelas rurales elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigacin cientfica, de bellas artes y enseanza tcnica; escuelas prcticas de agricultura y de minera, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y dems institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la Nacin" as
pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao, someter a su aprobaci6n el uso que hubiese hecho de la facultad concedida." 891 As, el Congreso de la Uni6n expidi la Ley Reglamentaria del Prrafo Segundo del artculo 131 constitucional de fecha 2 de enero de 1961, publicada el da sij)'uiente, en la que se establecen las bases generales conforme a las que el Ejecutivo Federal debe desempear las facultades que el mencionado segundo prrafo le confiere.
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como para legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos. (Art. 73 const., frac. XXV.) ( j) La cuestin expropiatoria tambin es susceptible de legislarse por el mencionado Congreso en su carcter de rgano legislativo federal, ya que la Constitucin le otorga competencia para determinar los casos "en que sea de utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada" (Art. 27, frac. VI, prrafo segundo). Ahora bien, la utilidad pblica debe tener dimensiones nacionales o incidir en algn ramo que corresponda a la Federacin para que la consignacin legal de las causas respectivas pueda ser hecha por el Congreso de la Unin, toda vez que si no rebasa el mbito de los Estados, son las legislaturas de stos a quienes incumbe la expedicin de leyes expropiatorias (dem). Huelga decir, por lo dems, que la Ley de Expropiacin del Distrito Federal tiene imperio normativo en toda la Repblica en los casos en que el acto expropiatorio obedezca a una causa de utilidad pblica que interese a la nacin o que se refiera a un ramo federal. (k) De las fracciones X y XI del artculo 27 constitucional se desprende otra facultad legislativa del Congreso de la Unin, en el sentido de que ste puede dictar leyes en materia agraria sobre dotacin de tierras yaguas en favor de los ncleos de poblacin y todas las reglamentaciones que proceda para realizar ese importante objetivo social, as como para fijar, en la rbita federal, "la extensin mxima de la propiedad rural", pues en el mbito interior de los Estados la atribucin respectiva corresponde a sus legislaturas (Art. 27, frac.
VXII).
(1) Tratndose de la tipificacin de delitos o faltas oficiales que puedan cometer los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal, tambin el Congreso de la Unin tiene facultad expresa consignada en el artculo 111 constitucional, que establece que dichos delitos y faltas sern juzgados por un jurado popular. (m) .Por lo que respecta a la campaa contra el alcoholismo, existe una colaboracin entre el mencionado rgano legislativo federal y las legislaturas de los Estados, pudiendo ambos expedir las leyes pertinentes a objeto de realizar esa laboride profilaxis social. Es inconcuso decir que el Congreso de la Unin sobre esta materia legisla en toda la Repblica fijando las medidas generales que en todo el pas deben adoptarse para combatir el alcoholismo y encomendando su aplicacin a rganos administrativos federales, entre ellos, al Consejo de Salubridad General, cuya creacin se consigna en la misma Carta Fundamental corno ya dijimos (Art. 73, frac. XVI); y sin perjuicio de que, dentro de su respectiva jurisdiccin territorial, las legislaturas de los Estados pongan en vigor los ordenamientos que tiendan a la consecucin de la consabida finalidad. ( n) El artculo 121 constitucional previene que "En cada Estado se dar entera fe y crdito a los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros; y corno este terminante mandamiento implica una cuestin que interesa a las entidades federativas, es .lgico que el mismo precepto establezca oue corresponde a dicho Congreso prescribir mediante leyes generales la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos y su eficacia,
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conforme a las bases que consigna a cuyo texto nos remitimos. La citada facultad congresional excluye la competencia de las legislaturas de los Estados para determinar en las leyes locales la forma de comprobacin y la efectividad de los actos, registros y procedimientos judiciales provenientes de las distintas entidades federativas, siendo inconstitucionales los ordenamientos no federales , que provean sobre estas materias. (o) Por lo que concierne a la legislacion del trabajo, su expedicin incumbe al Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad la normacin laboral corresponda tanto a este rgano como a las legislaturas de los Estados, y su aplicacin atae respectivamente a las autoridades federales o locales, tratndose de empresas o ramos conceptuados como federales o de carcter local, segn se advierte de la fraccin XXXI del artculo 123 . constitucional. (P) En materia de culto religioso y disciplina externa, slo el Congreso de la Unin tiene competencia para legislar, pues las legislaturas de los Estados nicamente pueden "determinar, segn las necesidades locales, el nmero mximo de ministros de los cultos" (Art. 130). Debe recordarse que la facultad a que nos referimos no puede ejercitarse al extremo de establecer o prohibir religin alguna (dem), disposicin que se justifica, por una parte, atendiendo al principio de la separacin entre las iglesias y el Estado, y por la otra, a la libertad religiosa que como garanta constitucional para todo gobernado se consagra en el artculo 24 de nuestra Ley Suprema. ( q) En cuanto a los bienes inmuebles "destinados por el Gobierno de la Unin al servicio pblico o al uso comn" (fuertes, cuarteles, almacenes de depsito, etc.), su rgimen jurdico debe establecerse por la legislacin federal y estn sujetos "a la jurisdiccin de los Poderes Federales" (Art. 132). Sin embargo, esta disposicin constitucional, tal como la hemos expuesto, debe entenderse que slo rigi respecto de los inmuebles que ya estaban destinados por el Gobierno federal al servicio pblico o al uso comn antes de que entrara en uigor la Constitucin de 17 (nrimero de mayo de 1917), pues por lo que respecta a los adquiridos con posterioridad y a los que se obtengan en lo sucesivo para dichas finalidades, fue y es necesario el consentimiento de la legislatura del Estado dentro de cuyo territorio se encuentran ubicados (dem).
3.
Facultades en relacin con los asentamientos humanos
En febrero de 1976 se adicion el artculo 73 constitucional con la fraccin XXIX-C, a efecto de otorgar facultades al Congreso de la Unin para legislar en materia demogrfica. La disposicin adicionada establece que en esta materia las leyes que expida dicho organismo legislativo federal tendern a lograr "la adecuada concurrencia de las entidades federativas, de los municipios y de la propia Federacin, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 y de conformidad con las fracciones IV y V del artculo 115 de esta Constitucin". Es imprescindible demarcar el
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alcance de dicha facultad legislativa atendiendo a que su extensin est directamente vinculada a lo que prev el prrafo tercero del artculo 27 constitucional, el cual tambin se adicion simultneamente con el 73. Conforme a dicho tercer prrafo, "la Nacin tiene en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular el aprovechamiento, en beneficio social, de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con el objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana". Los derechos nacionales" que consigna la disposicin constitucional transcrita son las siguientes: 1. Decretar imprescriptiblemente las modalidades que se basen en el inters pblico para la propiedad privada; 2. Regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin (se entiende individual o colectiva) para beneficiar el inters social, mediante la distribucin equitativa de la riqueza pblica y su conservacin; 3. Lograr el desarrollo equilibrado del pas; 4. Obtener el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. Cualesquiera de los anteriores objetivos se pueden conseguir a travs de medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras Pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin". El planteamiento de los mencionados objetivos y la adopcin de las medidas tendientes a lograrlos deben quedar a la apreciacin prudente y discrecional de los rganos del Estado que intervienen en la funcin legislativa federal, como son los que tienen la facultad de iniciar leyes y, evidentemente, el Congreso de la Unin. Por consiguiente, la facultad que establece la fraccin XXIX-C del artculo 73 constitucional tiene la amplitud que demarca el prrafo tercero del artculo 27 ya transcrito; y aunque su ejercicio es prudente y discrecional, no por ello se debe considerar que su desempeo, a travs de los casos concretos que se presenten, no pueda ser controlado por la jurisdiccin federal mediante el juicio de amparo que se promueva contra las leyes que no traduzcan debidamente los mencionados objetivos ni implanten las medidas adecuadas para lograrlo. A nuestro entender, la facultad legislativa a que nos referimos se justifica si se toma en cuenta el crecimiento demogrfico desordenado que se ha observado en nuestro pas, pues los asentamientos humanos se han intensificado en determinadas ciudades importantes de la Repblica en forma incontrolada y sin la planeacin conveniente, provocando mltiples problemas de muy variada ndole que han venido a acentuar los dolorosos.contrastes que se observan entre las diferentes clases sociales y econmicas, que postran a los grandes sectores mayoritarios de la poblacin en lastimosas condiciones de pobreza, insalubridad y analfabetismo. Los rganos del Estado tienen como misin fundamental la realizacin de los fines estatales, segn lo hemos aseverado en
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esta misma obra; y uno de esos fines consiste en lograr un equilibrio dinmico entre las variadas condiciones vitales de los diferentes grupos integrantes de la poblacin para propiciar su verdadero y armnico desarrollo. Es indudable que nuestro pas requiere una adecuada distribucin demogrfica que elimine, y evite en el futuro, las abigarradas concentraciones humanas en determinados centros urbanos de Mxico, compuestas por grupos que dan la impresin de verdaderos hacinamientos de hombres, mujeres y nios que carecen de los elementos vitales indispensables y que son causa de tremendos y muy graves problemas de insalubridad, de incultura y de extrema pobreza o miseria. Esta ominosa situacin traducida en lo que se llama "asentamientos humanos", origin importantes reformas que se introdujeron en febrero de 1976 a los artculos 27, prrafo tercero, 73, fraccin XXIX y 115 constitucionales, con e! patritico propsito de sealar, en nuestra Ley Suprema, los lineamientos teleolgicos fundamentales para implantar legislativa y administrativamente las soluciones idneas tendientes a resolver la ingente problemtica provocada por la catica distribucin de la poblacin mexicana. Como corolario de las anteriores consideraciones, estimamos que las reformas practicadas al tercer prrafo del artculo 27 constitucional en materia demogrfica y las adiciones introducidas a los artculos 73 y 115 de nuestro Cdigo fundamental, obedecen a una motivacin y a una teleologa que se justifican plenamente desde e! punto de vista de la realidad de nuestro pas en cuanto a los asentamientos humanos que desorganizada y caticamente han surgido en determinadas zonas de! territorio nacional, provocando los serios problemas de diferente ndole que son por todos conocidos. En la mejor distribucin de la poblacin del pas para lograr un desarrollo equilibrado entre sus grupos componentes, y en las medidas que para lograr esta finalidad se apuntan en las reformas y adiciones mencionadas, palpita un verdadero inters social, el cual consiste en el desideratum de resolver esos tremendos problemas, o al menos, en evitar su agravacin o disminuir su intensidad. Para nadie es desconocido el principio que ensea que e! inters privado debe ceder ante el inters social. Este principio, aplicado a la propiedad particular, se consagr en nuestra Constitucin vigente por su artculo 27 desde que nuestra Ley Suprema fue expedida por e! Congreso Constituyente de Quertaro. Todos los abogados sabemos que a consecuencia de tal principio la propiedad privada asume una funcin social en el sentido de que el uso, el disfrute y la disposicin de los bienes muebles e inmuebles sujetos a su rgimen, pueden ser objeto de modalidades que legalmente se establezcan y que se funden en los imperativos de! inters pblico, nacional, social, comn o colectivo. Las reformas introducidas al tercer prrafo de su artculo 27 no hacen sino reiterar e! principio invocado al facultar el Congreso de la Unin y a las autoridades de los Estados y municipales para aplicar las medidas proclamadas constitucionalmente. Debemos todos tener conciencia de que sin la adopcin o realizacin de dichas medidas, el problema de la concentracin demogrfica de nuestro pas se ir acentuando con perfiles dramticos a lo largo de! tiempo. A nadie escapa que ese problema amenaza con convertir a la ciu-
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dad de Mxico y a otras importantes ciudades de la Repblica en centros de asentamientos humanos verdaderamente inhabitables. Por ese motivo y por otras varias razones que sera prolijo aducir, estimamos que las reformas y adiciones constitucionales aludidas no implican sino la previsin jurdica para que conforme a ellas se trate de resolver en el futuro tan pavoroso problema. Las breves reflexiones anteriores, expuestas grosso modo, nos inducen a considerar que la causa final que determin la adicin que comentamos al artculo 73 constitucional, se justifica por la realidad econmica y social de la poblacin de nuestro pas, que revela un notable desequilibrio entre los sectores minoritarios y mayoritarios que la componen. Sin embargo, debe hacerse la observacin de que los objetivos demogrficos y sociales y las medidas para lograrlos que establece el tercer prrafo del artculo 27 constitucional, deben ser prudentemente previstos en las leyes que expida el Congreso de la Unin, tomando en cuenta las verdaderas urgencias de beneficio colectivo que justifique el correcto desempeo de la facultad legislativa a que aludimos. La facultad congresional de que tratamos debe ser claramente precisada para evitar equvocos o confusiones a que su posible indebida interpretacin pueda conducir. Dicha facultad estriba en que el Congreso de la Unin puede expedir "Las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno federal, de los Estados y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los [ines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin." La mencionada concurrencia debe consistir nicamente en la aplicacin de la legislacin federal que dicho Congreso expida en ejercicio de la aludida facultad, y no en autorizar a las legislaturas de los Estados, y mucho menos a los ayuntamientos municipales, para elaborar leyes en materia de asentamientos humanos. Esta consideracin la fundamos en las razones que a continuacin exponemos: (a) La materia concerniente a los asentamientos humanos se ha federalizado por las reformas introducidas al prrafo tercero del artculo 27 constitucional, ya que se consider, mediante ellas, que para los fines que dicho prrafo establece y cuya consecucin atribuye a la Nacin, se debern dictar las medidas necesarias para ordenar dichos asentamientos y "establecer adecuadas prouisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin". En otras palabras, es a la nacin mexicana a la que incumbe la realizacin de dichos objetivos y, por ende, la adopcin de los medios tendientes a lograrlos que seala dicho prrafo del artculo 27 de la Constitucin. Es evidente que la nacin, como unidad social equivalente a la totalidad del pueblo mexicano, est representada en el orden legislativo por el Congreso de la Unin. Esta representacin no la tienen las legislaturas de los Estados ni mucho menos los ayuntamientos municipales. Por ende, a falta de la mencionada representatividad, tales legislaturas y dichos ayuntamientos no pueden dictar leyes, en nombre de la nacin, en materia de asentamientos humanos. Se concluye, en consecuencia, que s6lo incumbe al Congreso Federal la expedicin de leyes, sobre dicha materia, en las que establezca la concurrencia que en su aplicacin y dentro de sus respec-
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tivos mbitos competenciales, deben tener las autoridades de la Federacin, las de los Estados y las de los municipios. (b) Conforme al artculo 124 constitucional, el Congreso de la Unin debe tener facultades expresas para legislar consagradas en el Cdigo fundamental, gozando las legislaturas de los Estados de competencia legislativa reservada, es decir, para expedir leyes en todas aquellas materias que no integren la rbita competencial de dicho Congreso. Una determinada materia legislativa no puede ser al mismo tiempo federal o local, es decir, en su normacin no pueden concurrir indistintamente el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, salvo los casos\de competencia tributaria y de salubridad que ya tratarnos anteriormente. Por ende, si la materia de asentamientos humanos es federal, en ella slo puede legislar el Congreso Nacional, sin que tengan la misma facultad de legislaturas locales. Si se aceptase la hiptesis contraria, o sea, si existieran tantas leyes locales de asentamientos humanos como Estados de la Federacin, la legislacin federal sera intil o seran ineficaces las leyes locales por la supremaca de las normas federales respecto de ellas. Adems, la multiplicidad de leyes sobre una misma materia provocara el caos normativo, ante la posibilidad de que cada una de ellas estableciese regulaciones no slo diferentes, sino contrarias y hasta contradictorias. ( e) Las consideraciones que acabamos de formular llevan a la conclusin de que la facultad prevista en la fraccin XXIX-C del artculo 73 constitucional en favor del Congreso de la Unin, consiste en que este rgano legislativo federal, en las leyes que expida sobre asentamientos humanos, debe prever las normas y criterios generales para la realizacin de los objetivos que consigna el tercer prrafo del artculo 27 de la Constitucin y para la adopcin de los medios tendientes a lograrlos, de tal manera que dichas normas, criterios y medios los apliquen las autoridades de la Federacin, las de los Estados y las municipales dentro de su correspondiente esfera competencial demarcada tanto en la Ley Fundamental del pas como en las constituciones y leyes de las entidades federativas. ( d) Se infiere de lo anteriormente expuesto que el Congreso de la Unin, con motivo del ejercicio de la referida facultad, no puede autorizar a las legislaturas locales y mucho menos a los ayuntamientos municipales para dictar leyes o disposiciones de carcter abstracto, general e impersonal sobre asentamientos humanos, pues tal autorizacin no est comprendida dentro de la atribucin congresional a que aludimos. ( e) Por otra parte, si la realizacin de los objetivos que prev el prrafo tercero del artculo 27 constitucional exige la imposicin de modalidades a la propiedad privada que dicte el inters pblico o social, la facultad impositiva correspondiente slo pertenece al Congreso de la Unin como representante de la nacin. "Por modalidad a la propiedad privada, dice la Suprema Corte, debe entenderse el establecimiento de una norma jurdica de carcter general y permanente, que modifique la forma jurdica de la propiedad. Son, pues dos elementos los que constituyen la modalidad: el carcter general y pe~ente de
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la norma que la impone y la modificacin sustancial del derecho de propiedad, en su concepcin vigente. El primer elemento exige que la regla jurdica se refiera al derecho de propiedad, sin especificar ni individualizar cosa alguna, es decir, que introduzca un cambio general en el sistema de propiedad y, ~ a la vez, que esa norma llegue a crear una situacin jurdica estable. El segundo elemento, esto es, la modificacin que se opere en virtud de la modalidad, implica una limitacin o transformacin del derecho de propiedad; as, la modalidad viene a ser un trmino equivalente a la limitacin o transformacin. El concepto de modalidad se aclara con mayor precisin si se estudia el problema desde el punto de vista de los efectos que aqulla produce, en relacin con los derechos del propietario. Los efectos de las modalidades que se impriman a la propiedad privada consisten en una extincin parcial de los atributos del propietario, de manera que ste no sigue gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a la extensin actual de su derecho." 891 bis Con base en el criterio anterior, la misma Suprema Corte ha establecido la importante distincin entre las modalidades a la propiedad privada, por una parte, y la expropiacin o la ocupacin de inmuebles por causa de utilidad pblica, por la otra. As, el acto expropiatorio y el acto de ocupacin se refieren a bienes o derechos concretos y especficos, sin comprender el derecho de propiedad mismo o en general, como la modalidad. "El Estado al expropiar, dice nuestro mximo Tribunal, reconoce la existencia de un rgimen de propiedad privada que no altera la expropiacin y, antes bien, la respeta por medio de la indemnizacin que paga al expropiado, y la razn jurdica "propiedad", como dice Alvarez Gendn, es sustituida por la razn jurdica "indemnizacin". As es que, vista desde sus consecuencias, la expropiacin se caracteriza por la sustitucin del dominio o del uso de una cosa, por la percepcin de la indemnizacin correlativa. Ahora bien, precisados los conceptos de modalidad a la propiedad privada y de expropiacin, las diferencias que las separan son fcilmente perceptibles, pues la primera supone una restriccin al derecho de propiedad, de carcter general y permanente, y la segunda implica la transmisin de los derechos sobre un bien concreto, mediante la intervencin del Estado, del expropiado, a la entidad, corporacin o sujetos beneficiados. La modalidad se traduce en una extincin parcial de las facultades del propietario; la expropiacin importa la sustitucin del derecho al dominio o uso de la cosa por el goce de la indemnizacin; en aqulla, la supresin de facultades parciales del propietario se verifica sin contraprestacin alguna, en sta se compensan los perjuicios ocasionados, mediante el pago del valor de los derechos lesionados, o lo que es lo mismo, en la modalidad, la restriccin del derecho de propiedad se verifica sin indemnizacin y, en cambio, la expropiacin slo es legtima cuando media la indemnizacin correspondiente." 8111 e . Aplicando el criterio tan claro y preciso que sustenta la Suprema Corte sobre la implicacin de la modalidad a la propiedad privada y su diferencia
891 blB Semanario Judicial de 14 Federacin, Quinta Epoca, tomo L, segunda parte, i pginas 2568 y 2569. 881 e Ibld,
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con la expropiacin por causa de utilidad pblica, cabe concluir que la expedicin de normas generales permanentes que modifiquen el derecho de propiedad en s slo corresponde al Congreso de la Unin como representante de la nacin mexicana, y que, cuando se trate de expropiar bienes determinados y concretos o de actos ocupatorios de los mismos, las legislaturas de los Estados s pueden dictar leyes que prevean y regulen tales actos dentro de los respectivos territorios de las entidades federativas, segn sucede en la realidad. (f) Las ideas anteriormente expuestas nos permiten demarcar la extensin de la facultad congresional-, que prev la fraccin XXIX-C del artculo 73 constitucional y cuyo texto ya qued transcrito. As, el Congreso de la Unin, en el desempeo de dicha facultad, debe fijar los criterios y las reglas generales segn las cuales las autoridades federales, las de los Estados y las de los municipios puedan decretar, respecto de bienes inmuebles concretos y especficos, los usos, provisiones, reservas y destinos dentro de su correspondiente mbito competencial, ajustndose a las prescripciones contenidas en la legislacin federal que reglamente el prrafo tercero del artculo 27 de la Constitucin.
4.
Facultad legislativa de autoestructuracin
Proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se practic una importante adicin al artculo 70 constitucional para que el Congreso de la Unin expida su propia ley orgnica, determinando "las formas y procedimientos para la agrupacin de los diputados, segn su afiliacin de partido, a efecto de g-arantizar la libre expresin de las corrientes ideolgicas representadas en la Cmara de Diputados". Esta ley se considera como sustituta del Reglamento Interior del CongreSO,897 d sin Que su previsin constitucional la consideremos necesaria, puesto que dicho cuerpo colegiado, sin ella, siempre ha estado facultado para organizarse legislativamente como corresponde. En la misma adicin que someramente comentamos se establece la peculiaridad novedosa de que la ley que expida el Congreso autoestructurndose y para los fines de agrupamiento a que nos hemos referido, no est sujeta al veto ni a la promulgacin del Ejecutivo Federal para entrar en vigor.
La exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial contiene razones tendientes a justificar la adicin aludida, expresadas en los siguientes trminos: "La costumbre parlamentaria consagr que la estructura interna, los rganos de gobierno y los sistemas de funcionamiento del Congreso de la Unin se regulen por un reglamento propio pero que, por su jerarqua normativa, realmente constituye un ordenamiento con caractersticas de ley orgnica. "El vigente Reglamento del Congreso de la Unin expedido hace tiempo, ha dado lugar a que, por los requerimientos de los sucesivos momentos, se le hagan peridicas reformas, no obstante que, en trminos generales, dicho ordenamiento ha conservado sus lneas tradicionales, propiciando con ello que en la actualidad sea un texto que carece de unidad sistemtica.
897 d La mencionada Ley orgnica se public6 el 25 de mayo de 1979 en el Diario Oficial de la Federaci6n.
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"Si a esto aadimos que la Reforma Poltica que se propone mediante esta iniciativa, de ser aprobada, incrementar el nmero de miembros de la Cmara de Diputados casi al doble de sus integrantes actuales, resulta evidente que una asamblea de tal magnitud requerir, desde luego, formas especficas de organizacin y mecanismos de funcionamiento y coordinacin que encaucen el desarrollo de las legislativas. "Adems, el legislador debe contar con un instrumento gil y cIaro que regule el procedimiento de sus actividades en la Cmara; que establezca con precisin las reglas de su funcionamiento y los mtodos de trabajo."
5.
Facultades en materia econmica
Estas facultades legislativas se concedieron al Congreso de la Unin mediante sendas adiciones que se practicaron al artculo 73 constitucional, agregando a este precepto tres fracciones. El Decreto reformativo correspondiente se public en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1982. Las mencionadas facultades habilitan a dicho Congreso para expedir leyes sobre planeacin nacional del desarrollo econmico y social; para la programacin, promocin, concertacin y ejecucin de acciones de orden econmico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la produccin suficiente y oportuna de bienes y servicios social y nacionalmente l1fcesarios; y para la promocin de la inversin mexicana, la regulacin de la Inversin extranjera, la transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y aplicacin de los conocimientos cientficos y tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional (Fracs. XXIX-D, XXIX-E y XXIX-F). Fcilmente se comprende la enorme extensin que tienen las aludidas facultades legislativas congresionales en materia econmica, cuyo ejercicio no slo reafirma sino que ensancha dilatadamente la rectora econmica del Estado estructurada en los artculos 25, 26 y 28 de la Constitucin, preceptos que analizamos en nuestra obra "Las Garantas Indivduales" (a partir de la decimosptima edicin, 1983). Este ensanchamiento concomitantemente tender a restringir en forma progresiva la libertad econmica de los gobernados en las mltiples actividades en que se desempea, colocndolas bajo la frula del Poder Ejecutivo Federal, ya que dentro de nuestro rgimen presidencialista, es a dicho Poder al que pertenece constitucionalmente y en nuestra realidad poltica la formulacin de las iniciativas correspondientes, primordialmente.
6.
Facultades implcitas
Hemos reiteradamente aseverado que, merced al principio contenido en el artculo 124 constitucional, las facultades legislativas del Congreso de la Unin como rgano de la Federacin tienen que estar expresamente establecidas en la Constitucin, es decir, que sin facultades expresas no puede expedir leyes con imperio normativo en toda la Repblica. Ahora bien, la fraccin :xxx del artculo 73 prev lo que suele denominarse "[acultades implcitas n del citado , Congreso, en el sentido de que est capacitado para expedir "todas las leyes
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que sean necesarias a objeto de hacer efectivas" todas las facultades que le otorga la Constitucin y que sta concede a los poderes de la Unin. Aparentemente, esta disposicin constitucional rompe el principio que se ha invocado, pero lejos de contrariarlo lo corrobora, pues las facultades implcitas que establece no son irrestrictas, ya que no pueden desempearse sin una facultad expresa previa consagrada por la misma Ley Suprema en favor de dicho organismo o de los rganos en quienes se deposita el ejercicio del poder pblico federal. Las leyes que en el desempeo de la autorizacin que otorga la invocada disposicin de la Constitucin al mencionado Congreso no son sino normas reguladoras de tales facultades expresas, sin las cuales constitucionalmente no deben expedirse, pues entraan el antecedente o presupuesto ineludible para su validez jurdica. Estas consideraciones estn apoyadas por la doctrina. As, don Eduardo Ruiz, al comentar la disposicin correspondiente de la Constitucin de, 57 (fraccin XXX del artculo 72) argumentaba: "La fraccin que estudiamos no concede una facultad ms al Congreso; ni siquiera se la concede en trminos generales, como han credo algunos. Es simplemente el medio prctico de ejercer las facultades que le estn expresamente concedidas. Por ejemplo, el Congreso tiene la facultad por la fraccin XIII, de levantar el Ejrcito; pues por la fraccin XX~ tiene la de adoptar el sistema de enganche voluntario o de decretar el servicio obligatorio, segn le parezca ms propio o necesario. "Otro ejemplo: el Congreso tiene la facultad de fijar las condiciones que deba tener la moneda, segn el tenor de la fraccin XXIII; pues por la fraccin XXX tiene no slo la de sealar estas o aquellas condiciones, sino la de imponer penas a los que las alteren. "De lo expuesto podemos deducir que la leyes necesaria cuando es til, conducente e indispensable para hacer efectivo alguno de los fines que se propone la Constitucin; es propia cuando es adecuada al mismo objeto y est de acuerdo con los principios constitucionales. "En resumen: si el Congreso tiene la facultad de legislar en los puntos que le encomienda la Constitucin, es claro que debe tener los medios necesarios para ejercer ese derecho. Esto es lo que dice la fraccin XXX, ltima del artculo 72." 898 Story, refirindose a los "poderes implcitos" del Congreso de los Estados Unidos, declarados tambin en la Constitucin de este pas, los limita aduciendo la siguiente regla: "Siempre que el fin sea legtimo, siempre que l est dentro del lmite fijado por la Constitucin, todos los medios que sean convenientes y claramente adecuados a ese fin y no estn prohibidos, sino que sean conformes con la letra y el espritu del pacto fundamental son constitu~.~
"Por su parte, Cooley sostiene que 'El Congreso no puede expedir ms leyes que aquellas para las que la Constitucin lo autoriza, ya sea de un modo expreso, ya de una manera claramente implcita; mientras que la legislatura de un Estado tiene jurisdiccin en todas las materias en que no le est prohibido legislar.' 900
898 899
Curso de Derecho Constitucional 'Y A.dministrativo. Tomo On Constitution, nmero 1255. . eoo On Constitutional Limitations, pp. 209 Y 210.
n,
p. 146.
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"Marshall, el clebre juez norteamericano, afirmaba, a su vez, que 'Es totalmente incorrecto y producir dificultades interminables sostener la opinin de que ninguna ley puede ser autorizada si no es indispensablemente necesaria para dar efecto a un poder expreso. El congreso posee la eleccin de los medios que son pertinentes para el ejercicio de cualquier poder que le haya sido conferido por la Constitucin. Debe admitirse que los poderes del Gobierno son limitados y que sus lmites no deben ser rebasados. Pero creemos que la justa interpretacin de la Constitucin debe permitir a la Legislatura nacional el criterio necesario respecto de los medios de que debe valerse para poner en ejecucin los poderes expresos que le han sido conferidos, lo que capacita a ese cuerpo legislativo para cumplir los altos deberes que tiene a su cargo, de la manera ms benfica para el pueblo. Que los fines perseguidos sean legtimos, que estn dentro del campo de accin constitucional, y todos los medios que sean apropiados y adaptados a tales objetos sern constitucionales, si no estn prohibidos expresamente y si estn de acuerdo con la letra y espritu de la Constitucin.' " 901 Con anterioridad, H amilton haba proclamado que: "los poderes concedidos al Congreso incluan el derecho de emplear todos los medios requeridos y conducentes al logro de los fines de tal poder, salvo que fuesen expresamente prohibidos, inmorales o contrarios a los objetivos primordiales de la sociedad poltica".902
Resumiendo el pensamiento de la doctrina sobre el alcance de las facultades implcitas del Congreso de la Unin que se consagran en la fraccin XXX del artculo 73 constitucional, debe decirse que stas son medios normativos para que este organismo realice, a travs del poder o funcin legislativa, las atribuciones que expresamente consigna en su favor la Constitucin o las que sta instituye para los dems rganos del Estado federal mexicano. De estas ideas ntidamente inferimos la radical diferencia que hay entre tales facultades implcitas .y las facultades reservadas a las legislaturas locales, pues en tanto que las primeras no pueden existir sin atribuciones constitucionales expresas y cuya normacin importa su objeto o fin, las segundas son susceptibles de desempeo en materias que la Constitucin no adscribe al Congreso de la Unin, en puntual observancia del principio contenido en su artculo 124. El ejercicio de las facultades implcitas por parte del Congreso de la Unin ampla considerablemente su competencia legislativa, pues merced a ellas no slo puede expedir leyes que tiendan a hacer efectivas sus atribuciones constitucionales de cualquier ndole, sino las que se establecen por la Ley Suprema en favor de los rganos administrativos y judiciales federales. De ello se infiere que toda facultad u obligacin que pertenezca a dichos rganos puede ser materia de normacin por el citado Congreso mediante leyes federales. As, verbigracia, se ha expedido una nutrida legislacin administrativa de diferente tipo material, orgnico y adjetivo y diversos cuerpos legales en materia jurisdiccional federal, tales como la Ley de Amparo, los Cdigos Procesales Civil
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D~~~l.
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Cita contenida en el libro Derecho Constitucional
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Citado por Herman Pritchett en el libro "La Constitucin Americana", p. 233.
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de don Miguel Lanz
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y Penal, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, etc., cuya sustentacin constitucional la proporciona la fraccin XXX del artculo 73. 7. Creacin de entidades paraestatales
Ante la proliferacin de este tipo de entidades, con personalidad jurdica propia, en su carcter de organismos pblicos descentralizados o de empresas de participacin del Estado, se ha planteado la cuestin de si el Congreso de la Unin tiene facultades para establecerlas. Se suelen invocar las facultades implcitas de dicho organismo legislativo, y a las que nos acabamos de referir, para fundamentar constitucionalmente la implantacin de toda clase de entidades paraestatales cuya actividad se desarrolle en los diversos ramos que abarca la administracin pblica. Dicha invocacin suscita, a su vez, el problema consistente en determinar los lmites de las mencionadas facultades. As, se puede cuestionar la posibilidad de que, mediante su ejercicio ilimitado, el Congreso de la Unin pueda crear entidades paraestatales que compitan ventajosamente en los diversos mbitos econmicos con los particulares. Un autorizado jurista, que fungi como presidente de la Suprema Corte, don Salvador Urbina, en un estudio que elabor sobre dicho problema concluye que el aludido cuerpo legislativo no tiene facultades expresas para establecer dichas entidades, sin que tampoco pueda implantarlas en el desempeo de las facultades implcitas con que est investido. Consideramos de sumo inters dar a conocer el punto de vista de tan destacado jurisconsulto mexicano, permitindonos transcribir los fragmentos de su estudio que directamente se vinculan a la cuestin planteada. Dice al respecto el licenciado Urbina: "Precisa recordar que nuestro rgimen de gobierno democrtico, republicano, federal y popular est sujeto a una Constitucin escrita, frrea, que nada puede hacerse por los poderes pblicos ni por los funcionarios que ejercen stos, sin que estn expresamente facultados por la misma Constitucin (Arts. 124, 40 Y 41); Y por lo tanto, cualquier acto legislativo, ejecutivo o juidicial que no tenga apoyo expreso como facultad concedida para verificarlo en los preceptos constitucionales, no tendr validez y aun ser violatorio de la Carta Magna. "Desde luego, dentro de la enumeracin de facultades del Congreso de la Unin (Art, 73) no se encuentra la de expedir leyes mediante las que el Gobierno Federal en cualquiera de sus ramas organice o forme empresas o compaas de cualquier naturaleza mercantil o civil; ni tampoco ser suficiente invocar las facultades legislativas genricas que el propio artculo enumera sobre las materias reservadas al Poder Federal, como Minera, Patentes, Comercio, Vas Generales de Comunicacin, etc.; y a reserva de examinar otras prescripciones constitucionales que tienen conexin o pueden ser el punto de partida para pretender deducir facultades legislativas para los actos de gestin econmica del Estado, desde luego puede afirmarse que el solo hecho de legislar sobre una actividad determinada no puede llegar hasta permitir a la Adm- \ nistracin convertirse en sujeto de su propia legislacin y darle un estatuto especial o diferente del que la ley establece para los particulares, si el Gobierno
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se dedica a la misma actividad reglamentaria; ni tampoco darse a s mismo el Estado la facultad de ejercitar la actividad econmica que reglamenta mediante la ley que expide para normar tanto las relaciones entre los gobernados, como las de stos con el Poder Pblico. Por ejemplo, si es una ley de minera la que tiene facultad de expedir conforme a la Constitucin, ello no 10 faculta para darse por s y ante s la facultad de dedicarse a explotaciones mineras; 10 mismo que en materia de comercio, petrleo, ferrocarriles o cualquiera otra. Esto, sin embargo, se tiene por jurdico, aunque restringido, en las leyes de minera y de petrleo vigentes, al crear y disponer de ciertas 'zonas de explotacin para el Estado', sometiendo a un rgimen especial las IIamadas 'zonas de reserva', en las que se exploten directamente por el Gobierno cuando as 10 estime conveniente; es decir, que si el Ejecutivo 10 dispone as, el Estado se convierte en minero o en petrolero en el mismo plano aparente que los particulares o empresas, pero en el fondo con una posicin privilegiada que amenaza seriamente con vencer rpida y eficazmente a sus 'competidores' simples ciudadanos, que no tienen el poder ni los elementos de todo gnero que s tiene el Gobierno. "Resulta pues, que no hay entre las facultades del Congreso en el artculo 73, ninguna que ampare o funde la actividad econmica de la Administracin para fundar empresas, comerciar o explotar riquezas, etc. Slo la fraccin final del propio artculo 73 que concede al Congreso la facultad de 'expedir todas las leyes que sean necesarias para hacer efectivas las facultades anteriores (que enumera el mismo) y( todas las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin', obliga a examinar si stos 'poderes implcitos' como los comentaristas denominan a las que son propiamente 'complementarias' en unin de las que en otros artculos de la Constitucin se sealan al Poder Federal, son fundamento de la accin del Gobierno en el campo mercantil, bancario, de seguros, de pensiones, etc. "Si de las facultades 'complementarias' o 'implcitas' se trata, es elemental concluir que eIlas, como su nombre lo indica, comprenden nada ms las encaminadas directamente a dar efectividad a las ya concedidas por la Constitucin. Fuera de esto ya no sera complementar, sino adicionar, agregar o crear nuevas facultades, 10 cual sera absurdo; y requerira siempre la demostracin de que la supuesta facultad implcita es, en su ejercicio, indispensable para la efectividad de otra ya concedida expresamente, pues de lo contrario vendra a ser una puerta ancha por la que se dara salida a todas las extralimitaciones de poder, a todas las arbitrariedades y a todos los abusos. Si de otras facultades se trata concedidas expresamente por diversos preceptos de la Constitucin, como lo dice el segundo prrafo del inciso final del artculo 73, transcrito antes, entonces procede examinar tales preceptos para ver si eIIos autorizan siquiera vagamente que el Estado pueda absorber paulatinamente o de golpe el vasto campo de accin econmica en sus mltiples ramificaciones, reservado en todo sistema democrtico y liberal a la actividad de los particulares." 902 bis
902 bis El estudio a que nos referimos se encuentra reproducido en el nmero 309, correspondiente al mes de julio de 1980, de la serie intitulada "Temas Contemporneos", 6rgano del Instituto de Investigaciones Sociales y Econmicas. A. C., bajet la seleccin del licenciado Agustn Navarro V.
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Por nuestra parte, debemos hacer la observacin de que la cuestin planteada debe examinarse primordialmente al travs de la extensin que deben tener las facultades implcitas del Congreso previstas en la fraccin XXX del artculo 73 constitucional que ya analizamos. Segn lo advertimos, tales facultades son medios normativos para hacer efectivas las facultades expresas del propio cuerpo legislativo y las que la Constitucin concede a los Poderes Ejecutivo y Judicial. En el primer supuesto, debe decirse que el Congreso de la Unin no tiene ninguna facultad expresa para crear entidades paraestatales salvo para establecer casas de moneda (frac. XVIII del Art. 73 const.), instituciones educativas (frac. XXV, dem), el organismo pblico descentralizado llamado "Petrleos Mexicanos" (Art. 27 const., prrafo sexto) y el banco nico de emisin de billetes e instituciones de correos, telgrafos y radio-telegrafa Art. 28 const.) y dems organismos y empresas que el Estado requiera para desarrollar la rectora econmica a que se refieren los artculos 25, 26 y 28 de la Constitucin,"?" e En lo que concierne a sus facultades implcitas, el citado cuerpo legislativo puede expedir normas creativas de entidades paraestatales cuyo objeto estribe en realizar las actividades que el artculo 27 de la Constitucin adscribe directamente a la nacin o al Poder Ejecutivo Federal. Del mbito legislativo del aludido Congreso formado por sus facultades expresas e implcitas, deben segregarse los casos en que las actividades econmicas pertenezcan a la esfera de los gobernados, demarcada por la libertad de trabajo prevista en el artculo 5 constitucional. En otras palabras, hay mbitos econmicos en los que el Estado es factor actuante y existen rbitas en las que las conductas econmicas pertenecen a los particulares. En lo que a estas rbitas atae, el Congreso de la Unin carece de facultades expresas e implcitas para implantar entidades que compitan con los gobernados en diversas actividades econmicas, no obstante que la regulacin de stas sea de su incumbencia en los trminos del artculo 73 de la Constitucin. Como bien lo sostiene don Salvador Urbina, una cosa es expedir leyes sobre las diferentes materias federales a que dicho precepto alude y otra muy distinta establecer, dentro de ellas, entidades que desplieguen las actividades respectivas que el Cdigo Supremo del pas no adscriba al Estado Federal. Aplicando a nuestra realidad este criterio podran sealarse mltiples empresas de participacin estatal que desempean actividades que constitucionalmente no incumben al Estado.
C)
Facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin
Es inconcuso que la actividad del Congreso de la Unin no se agota en la funcin legislativa, ya que adems de la competencia con que est dotado para expedir leyes, o sea, normas jurdicas abstractas, generales e impersonales en las materias someramente esbozadas con antelacin, puede constitucionalmente realizar actos que en sustancia jurdica no son leyes sino actos administrativos en sentido lato, es decir, de contenido diverso: poltico, econmico y adminis902 e Estos preceptos los estudiamos en nuestra obra "Las Garantias Individuales" Captulo Dcimo.
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tratiuo en sentido estricto. Estos actos presentan los atributos contrarios a los
de la ley, pues son concretos, particulares y personales, revistiendo la forma de decretosi'" v sin que entraen la resolucin de ningn conflicto o controversia, toda vez que en esta hiptesis se tratara de actos jurisdiccionales. Respecto de las facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin rige el mismo principio consignado en el artculo 124 constitucional, en cuanto que slo son ejercitables en los casos que expresamente prevea la Constitucin Federal. Este ordenamiento, principalmente en su artculo 73, enumera tales casos, siendo los siguientes: admisin de nuevos Estados o territorios a la Unin Federal, ereccin de los territorios en Estados, formacin de nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes, arreglo definitivo de las diferencias entre los Estados por lo que atae a lmites territoriales y cuando no tengan carcter contencioso, cambio de residencia de los poderes federales, declaracin de guerra, etc. Adems, debe destacarse una importante funcin del tipo sealado con que est investido el mencionado Congreso y que estriba en erigirse en Colegio Electoral cuando falte absolutamente el Presidente de la Repblica, a efecto de que la persona que designe para ocupar este elevado cargo lo asuma, en sus respectivos casos, con el carcter de interino o de sustituto constitucional, segn lo disponen los artculos 84 y 85 de la Constitucin a cuyo texto nos remitirnos. Si se analiza cada uno de los casos brevemente apuntados, se advertir "que el ejercicio de las facultades correspondientes en favor del Congreso de la Unin desemboca en actos administrativos lato sensu, puesto que se refiere a cuestiones concretas, particulares y no contenciosas; y en el supuesto de que impliquen controversia algunos de los sealados, su resolucin deja de pertenecer al citado organismo para atribuirse a la Suprema Corte en los trminos del artculo 105 constitucional y siempre que susciten cualquiera de los conflictos que este precepto limitativamente seala, debiendo observarse que fuera de esta demarcacin competencial, no son susceptibles de dirimirse jurisdiccionalmente.Por ende, salvo los casos que consistan en la formacin de nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes (frac. III, Art. 73) y en la delimitacin territorial entre las entidades federativas (frtc, IV), los dems rebasan todo control jurisdiccional, ya que solamente los dos mencionados pueden suscitar controversias entre la Federacin y los Estados o entre estas mismas entidades.
90S As, el artculo 70 de la Constitucin dispone que "Toda resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto." La palabra "decreto" tiene dos acepciones, a saber: una lata y otra restringida. En el primer caso significa "resolucin", "determinacin" o "decisin", proviniendo del verbo latino descernere que denota "decidir" o "fallar". Bajo esta significa. cin, dentro del concepto "decreto" puede incluirse la idea de "ley" o de "sentencia" pues ambas entraan una resolucin, orden o decisin. En el segundo significado "decreto',' es la forma de un acto poltico-administrativo del Congreso de la Unin o del ~dente de la Repblica, implicando una resolucin, orden o decisin para un caso concreto, particular o pero sonal (exclusin de los atributos materiales de la ley), sin dirinlrir ~ conflicto o contravenia previos (exclusin de los atributos de la sentencia o acto jurisdiccional).
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D)
Facultades poltico-jurisdiccionales del Congreso de la Unin
Tratndose del ejercicio de las facultades legislativas y poltico-administrativas de este organsmox son las dos Cmaras que lo integran las que sucesivamente desempean los actos en que se traducen, obrando ambas con autonoma entre s. Este fenmeno tambin se observa respecto de la funcin polticojurisdiccional que el Congreso tiene encomendada, slo que con caracteres ms marcados, pues el juicio poltico, en que esta funcin se manifiesta, comprende dos periodos o etapas en que cada una de dichas Cmaras tiene atribuciones diferentes. , El juicio poltico en que las dos intervienen debe referirse a los delitos oficiales, o sea, a aquellos en que incurran los altos funcionarios de la Federacin (senadores y diputados al Congreso de la Unin, ministros. de la Suprema Corte, secretarios de Estado y Procurador General de la Repblica etc.) 90~ durante el desempeo de su cargo o comisin pblica, ya que por lo que concierne a los delitos del orden comn que puedan cometer, compete nicamente a la Cmara de Diputados la decisin sobre si ha lugar o no a proceder contra el acusado, para que, en caso afirmativo, sea la autoridad judicial que corresponda la que lo juzgue en definitiva, decisin que se conoce con el nombre de "desafuero" . En el caso de algn delito oficial, la Cmara de Diputados debe formular la acusacin contra el alto funcionario de que se trate, incumbiendo al Senado erigirse en Gran Jurado para declarar si el acusado es o no culpable, oyndolo previamente en defensa y practicando las diligencias pertinentes para el esclarecimiento de los hechos. Si la declaracin fuese de culpabilidad, el acusado quedar privado de su puesto e inhabilitado para "desempear funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio pblico't.?" y 906 Hemos calificado como poltico-jurisdiccionales las funciones que en tales supuestos ejerce el Congreso de la Unin a travs de sus dos Cmaras, en virtud de que tanto su iniciacin como su desarrollo entraan una cuestin contenciosa que se decide mediante una sentencia, que culmina un procedimiento en que el alto funcionario acusado tiene el derecho de defenderse ante el Senado y ante la Cmara de Diputados, sin cuya acusacin aqul no puede actuar, condicin ineludible en que se descubre claramente la colaboracin funcional a que hemos aludido. Huelga decir, por otra parte, que tanto la decisin acusatoria como la condenatoria son actos inatacables, no procediendo en su contra, por ende, el juicio de amparo (Art. 110, prrafo ltimo).
904 Respecto de dichos delitos, el Presidente de la Repblica goza de inmunidad constitucional durante el tiempo de su encargo, pues de acuerdo con el artculo 108, segundo prrafo, de la Ley Suprema, slo puede ser acusado, mientras lo desempee, por traicin a la patria y delitos graves del orden comn (vase el captulo anterior, pargrafo D, apartado e) en que tratamos acerca de la responsabilidad de dicho alto funcionario). 905 Art. 11O consto El estudio de la responsabilidad oficial de los servidores pblicos lo formulamos en el Captulo Sexto, apartado IV-d) de esta msma obra.
671
v.
A.
LA CMARA DE DIPUTADOS
La representacin poltica en general
La representacin poltica es una figura que implica una conditio sine qua non de los regmenes democrticos, en lasque se supone el poder del Estado proviene del pueblo, ejercido a travs de funcionarios primarios cuya investidura procede de una eleccin popular mayoritaria. Sin dicha representacin no puede hablarse vlidamente de democracia, aunque sta se proclame como forma de gobierno dogmticamente en la Constitucin. Es inconcuso que la representacin poltica, para no denotar una simple frmula constitucional, debe ser efectiva en la realidad, en cuanto que los representantes populares autnticamente deriven su nombramiento o eleccin de la voluntad mayoritaria de la ciudadana. En pginas anteriores hemos afirmado que uno de los elementos de la democracia est involucrado en el origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado, elemento que, a su vez, entraa la representacin poltica, cuya veracidad, no su verosimilitud formal, es la base de la legitimidad de los funcionarios pblicos que encaman a dichos rganos estatales. "Por el principio de la representacin, dice el jurista argentino Jorge Reinaldo A. Vanossi, se reputa que la legitimidad del poder descansa en el consentimiento de los gobernados y que ninguna autoridad puede ejercerse si no es por virtud y en virtud de la efectiva participacin de los destinatarios del poder. Al pretender el constitucionalismo regir a la comunidad poltica por un ordenamiento igualmente obligatorio para los gobernantes y los gobernados, deriva de la seouente necesidad de fundar la vinculacin jurdica y poltica entre el pueblo y el gobierno en el principio de la representacin. Esta aparece as -a la vez- corno una mecnica indispensable para el funcionamiento de ese Estado de Derecho (utilizando la expresin en un sentido axiolgico), cuya falta o distorsin lo convierte en un Estado autocrtico, o sea, no representativo. De esa forma, la idea del Estado representativo coincidir en la temtica liberal con la figura del Estado democrtico, oponindose por contraposicin a la estructura del Estado autocrtico." 907 La representacin poltica ostenta diferentes atributos que la distinguen de otras figuras, como la delegacin y el mandato. No es correcto, por ende, hablar indistintamente de cualquiera de dichos tres conceptos como si fuesen equivalentes. La delegacin y el mandato no importan actos exclusivos de los regmenes democrticos; en cambio, como ya lo hemos aseverado, slo en . stos se da la representacin poltica. Carda Pelayo formula con toda precisin y didactismo la mencionada distincin, siendo sus consideraciones al respecto tan claras que no necesitan explicitacin alguna, la cual, por lo dems, no sera sino un comentario repe907
El Misterio de la Representacin PolLtica, p. 21. Edici6n 1972.
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trnvo de las ideas de tan afamado constitucionalista. Por consiguiente, nos permitiremos transcribir sus valiosas opiniones sobre el expresado tema. "Es tambin frecuente confundir, dice, tanto en textos legales como doctrinales, representacin, delegacin y mandato. Se trata, sin embargo, de trminos que pueden y deben distinguirse con precisin. Delegacin, en sentido jurdico pblico, es el acto en virtud del cual el titular de una competencia la transfiere total o parcialmente a -otro sujeto. Significa, pues, una transmisin de competencia en la que se manifiesta simultneamente la cesacin y la imputacin de una competencia, fundndose ambos actos en la voluntad del que hasta ahora era su titular. El mandato es mucho ms limitado, y significa el simple ejercicio de una competencia extraa. Mientras que la delegacin lleva consigo una transformacin de la ordenacin de competencias, el mandato no la altera. El mandatario no recibe ninguna nueva competencia, sino simplemente la orden o la comisin de actuar en nombre de otro. As pues, mientras que el delegado acta en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, el mandatario acta siempre in alieno nomine, es un suplente, un sustituto, un lugarteniente. De aqu tambin que la delegacin sea impersonal, ya que se refiere a la ordenacin orgnica, mientras que el mandato se concede, en general, ad hominem y est vinculado a una persona concreta. Si bien ambos trminos tienen de comn la posibilidad de una revocacin de atribuciones, el delegado tiene un derecho a su competencia, incluso frente al delegante, en tanto permanezca en la esfera de la delegacin; el mandatario, en cambio, no tiene derecho alguno frente al mandante. La delegacin, en cuanto supone una alteracin en la ordenacin de competencias del orden jurdico existente, significa por s misma una transformacin del orden jurdico objetivo, es un acto de creacin jurdica, un acto de legislacin, mientras que el mandato es un negocio jurdico, 'un acto dirigido a la fundamentacin de derechos y de obligaciones'. La representacin en su sentido genuino se distingue de uno y otro de estos conceptos en cuanto que: 1) la esencia de la representacin poltica no consiste solamente en actuar en nombre de otro, sino sobre todo, en dar presencia a un ser no operante, mientras que tanto la delegacin como el mandato suponen la existencia previa y actuante de un orden de competencias; 2) aunque la representacin pueda desarrollarse con arreglo a una ordenacin de competencias, no necesita encerrarse en el lmite preciso de una de ellas, es decir, de un mbito de derechos y de deberes delimitado con precisin y objetividad, sino que, ms bien, la genuina funcin de la representacin poltica es hacer posible y legitimar ese orden de competencias: as pues, la representacin, aun desarrollndose por la va de las competencias, las trasciende; 3) la delegacin y el mandato son revocables, la representacin no necesita serlo y normalmente no lo es; 4) la delegacin y el mandato precisan la 'legalidad', la representacin precisa de 'legitimidad', de una justificacin que no est dentro del orden jurdico positivo, sino en la idea que inspira este orden o en principio a l subyacentes, o en unas creencias situadas ms all del orden jurdico positivo yen virtud de las cuales ste cobra validez." 90S
90S
"Derecho Constitucional Comparado", pp. 174- Y 175.
673
B.
La representacin mayoritaria y la proporcional. Ideas generales
Tradicionalmente, en los regmenes democrticos y en todos los pases que los han adoptado, se considera a la Cmara de Diputados o de representantes o Parlamento como un organismo que ostenta la representacin popular en el desempeo de las diferentes funciones pblicas que constitucionalmente se le encomiendan, en especial la legislativa. El citado organismo cobra gran importancia en los sistemas uni-camarales, ya que en la direccin y decisin de los asuntos nacionales es el nico cuerpo legislativo, sin que ningn otro, como el Senado, le haga contrapeso, desvirtuando, modificando o neutralizando sus determinaciones. La integracin de la Cmara de Diputados o Parlamento puede obedecer a dos tipos de representacin poltica, a saber la mayoritaria y la proporcional. La primera de ellas se funda en que el candidato se convierte en diputado por haber obtenido la simple mayora de sufragios emitidos en un determinado distrito por los ciudadanos que hubiesen votado en las elecciones respectivas. En la representacin proporcional tienen acceso a la cmara o parlamento no slo los candidatos que hayan logrado la votacin mayoritaria, sino tambin los que hayan alcanzado cierto nmero de votos provenientes de importantes minoras de electores en el acto correspondiente. No est en nuestro nimo en la presente ocasin el propsito de analizar el sistema de la representacin proporcional, de suyo muy complejo por el conjunto de reglas sobre la proporcin de votos que varan en cada pas donde se encuentra implantada, sino que nuestra intencin estriba solamente en apuntar la idea general de dicha representacin para determinar si el sistema mexicano de los diputados de partido, de que despus hablaremos, puede o no ser considerado dentro de este tipo representativo. Es muy importante hacer la observacin de que en los sistemas donde opera la eleccin de diputados por mayora de votos slo existen las curules o escaos en la cmara respectiva que ocupen o vayan a ocupar los mayoritariamente electos. En efecto, si por cada nmero de habitantes y dentro de un distrito determinado nicamente es elegible por mayora un diputado, existe la imposibilidad de que funcione la representacin proporcional, porque en tal caso slo habr un escao o curul para ese distrito. Por lo contrario, el sistema de la representacin proporcional requiere cuando menos dos escaos o curules para un solo distrito electoral, es decir, uno que ocupe el candidato que obtenga la mayora de votos y otro que deba asignarse al sujeto que logre la votacin minoritaria. La doctrina jurdico-poltica ha sustentado opiniones divergentes respecto de la conveniencia o inconveniencia de establecer el sistema mayoritario nicamente o el de la representacin proporcional. Los argumentos que se han esgrimido para apoyar una u otra tesis son numerosos, sin que pretendamos exponerlos ni comentarlos, ya que esta pretensin dara material para la elaboracin de una extensa monografa sobre tan interesante cuestin. Slo debemos recordar que los propugnadores de la representacin proporcional
43
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fundan su parecer en que sta traduce el sistema genuino y ac.endra?o para que en la cmara o parlamento estn representadas todas las primordiales corrientes de opinin y no solamente la que, a travs de una mera votacin .mayoritaria, haya logrado tener uno o varios diputados en dicho cuerpo. Se ~ostl~ne, no sin razn, que el sistema de la simple mayora provoca la marginacin, fuera de la representacin poltica, de gran nmero de ciudadanos que hayan emitido sus sufragios por el candidato que no alcanz la mayora de votos, y .que, en consecuencia.x.dicha representacin sea parcial o fraccionaria y no autnticamente popular por abarcar slo a una simple mayora sin extenderse a la totalidad de los electores o votantes. Tambin se arguye que sin la representacin proporcional el partido poltico que hubiese conseguido el triunfo en la eleccin de diputados respecto de todos o de casi todos los distritos electorales, se convierte, a travs de aqullos, no nicamente en la entidad hegemnica sino exclusiva, excluyente y determinante de las decisiones que la cmara o el parlamento tomen sobre las distintas cuestiones que provocan la problemtica econmica, social y cultural que afronta la vida del pueblo, sin la posibilidad de que interveng-an o se hagan escuchar importantes grupos minoritarios que lo componen. Uno de los ms afamados simpatizadores de la representacin proporcional fue ]ohn Stuart Mill, quien afirmaba que sin ella existira una "falsa o aparente democracia" y no una "verdadera democracia" dentro de la cual deben estar proporcionalmente todas y cada una de las "secciones" de la sociedad, lo que significara que no habra un rgimen de desigualdad y privilegios, sino un gobierno representativo.?" Los sostenedores del sistema de la simple mayora en la representacin poltica dentro de la asamblea legislativa, argumentan que sta es un cuerpo que debe tomar decisiones polticas, muchas veces con carcter urgente y perentorio, para encauzar la vida pblica y resolver o prevenir sus mltiples problemas, objetivo que no se alcanzara con la oportunidad y presteza que las circunstancias fcticas exijan, si se suscitasen interminables enfrentamientos ideolgicos y hasta personalistas entre los diputados mayoritarios y los minoritarios. El parlamento, dicen, no debe ser un cuerpo de discusiones acadmicas ni significar una reunin que d la impresin de ser un jurado calificador de un concurso oratorio en el que cada uno de los participantes haga gala de sus recursos y calidades de retrica para lucirse y no para solucionar los asuntos que provoquen la discusin.'?"
Cfr. Consideraciones sobre el Gobierno representativo. Sobre estos tpicos, un antiguo ministro de Napolen III, Emil Olivier, escribi en el peridico "Fgaro" lo siguiente: " Qu es un parlamento? No es un espejo que refleja, es una espada que corta, un poder soberano que decide y ordena; no es una academia que diserta, es un poderoso mecanismo de Estado que legisla. Ahora bien, est obligado a cortar, a decidir, a ordenar y a legislar conforme a la voluntad de la mayora de que es mandatario, sin tener en cuenta a los partidos vencidos en los escrutinios electorales y sin ocuparse de ellos sino para pacifiearlos, si es posible, o para domarlos si es necesario. No es, pues, til que las opiniones previamente condenadas estn representadas y no es injusto alejar del Parlamento a quienes las representan. Qu haran si no entorpecer por su retrica y por sus maniobras la pronta elaboracin de las leyes? Segn los partidarios de la representacin proporcional, la existencia de minoras sera una condicin tan necesaria para la vida nacional, que su perpetuidad debe asegurarse por modo artificial. Qu ha sido en nuestra historia el papel de las mino90'9
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A nuestro entender, el sistema de la representacin. proporcional traduce, con las limitaciones e imperfecciones inherentes ala facticidad sociopoliti~ uno de los elementos caractersticos de la democracia, como es el origen p<>ptlar de los miembros de la cmara legisladora. En Vista de tal element;"~(l representacin poltica de la ciudadana que dicha cmara deontolgicam~~~e ostenta, se debe extender a la casi totalidad del cuerpo electoral y no com~ prender slo el grupo de ciudadanos que haya votado mayoritariamente por los candidatos a diputados de que se trate. En el juego democrtico 'qbe haber siempre, como as sucede. en la realidad, diferentes corrientes de, opInin pblica muchas veces' antagnicas, Bajo el sistema de la simple mayora en la eleccin de diputados, las corrientes distintas, opuestas o adversas; a las que hayan obtenido el triunfo mayoritario, quedan sin representacin ni' veceros o exponentes en la cmara; respectiva. La representacin proporcional tiende a evitar la marginacin de importantes grupos "polticos fuera dels#o de dicha cmara, eliminando las desigualdades e injusticias en que incurre, por su misma naturaleza, el sistema de la eleccin mayoritaria... ',',', Por otra parte, si la fuente originaria del poder pblico en un Estado .democrtico es la voluntad popular, y si sta jams puede entenderse unitariani unnimemente sino por mayora o minora, los representantes del pueblo acreditados en la cmara legisladora deben reflejar, en su conjunto y en lo posible, dicha voluntad integralmente considerada yno fracciones o porciones de la misma, fenmeno ste que concierne en .sustancia al sistema electoral simplemente mayoritario. Adems, dentro de los regmenes bipartidistasro pluripartidistas este ltimo sistema deja sin acceso a la cmara a los partidos polticos cuyos candidatos no hubiesen alcanzado la. mayora en la votacin aunque representen importantes sectores de la opinin' pblica. Con la repr~ sentacin proporconal; esos partidos, es decir, los "derrotados", pueden hacerse or en los debates parlamentarios a travs de los diputados cuya candidatura hayan postulado en los comicios. De esta manera, en el estudio y tratamiento de las cuestiones polticas, econmicas, sociales y culturales que forman }~ problemtica de un pas, pueden intervenir todos los partidos mediante 'S~s
ras? Prescindiendo de los raros momentos en que han prestado servicios importantes, han. sido un azote, la causa de todos nuestros males, de la anarqua que nos disuelve, de nuestras irremediables discordias; han contrariado las reformas por sus obstrucciones insidiosas e .impi. diendo por la permanencia de sus condiciones perversas esta unidad fuertemente cimentada que asegura a las naciones el equilibrio interior y la expansin internacional" (Transcrpcie contenida en el opsculo "La Representaiion Proportionelle", de;G. Chatenay, pp, 19 Y 2(n. Este mismo autor suizo, replicando las. anteriores opiniones, comenta. que stas conforman "141 teora revolucionaria de los .golpes de Estado" y una "doctrina autoritaria y tirnica", proclamando, por su parte, las ventajas de la representacin proporcional en los trminos en que I~ expuso Numa Droz, p,oltico helvtic.o, quien afinnaba: ."En lo~ Estados constitucionales~)a regl;a es que la mayona p~lam~n.t~a popular, es decir, el. numero. ms grande, .es Io.. que gobierna. En todos los paises civilizados se est de acuerdo con este punto, consistente en ~erio del poder leg!slai~Yo. que ,las minoras deben, ~n lo.posib~e, estar, r,:presentadas en AqUl se elaboran las medidas de gobierno mas Importantes, es declr,)as leyes; y se eJer;e,e1 control sobre la ejecucin de las mismas: no es solamente justo, sino ventajoso para la mayra misma, que Ios partidos minoritarios' participen en esta elaborcin y en este control. Sus ~oi).~ sejos y sus criticas contribuyen casi siempre a contener a la Inayora dentro de los limitesoe la justicia, de lo que resulta el bien general;" (Op. cit., p. 31.) .'. . . . ,..' e. .
el
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diversos diputados, evitndose as los criterios unilaterales y .las opinione.s inc.onsultas y obstinadas, que muchas veces son eco de las consignas. del. E jecutrvo, como nicos ndices para las determinaciones de la asamblea legislativa. A mayor abundamiento, se ha comprobado por la misma realid.ad que ~a conf;ontacin y las discrepancias eidticas entre diputados de diferente ideologa y distintas tendencias, eleva su nivel poltico y cultural, pues es lgico que en las discusiones, polmicas o debates entre ellos se procure, al menos por dignidad personal, que no hagan acto de presencia la ignorancia, la estulticia, el servilismo y la adulacns'?" Los vicios y defectos de que adolece el sistema al menos se atemperan, de eleccin puramente mayoritaria se remedian, con la representacin proporcional, "cuyas numerosas aplicaciones, dice Tena Ramlrez, tienden en comn a asegurar a los diversos partidos polticos una representacin tan exactamente proporcionada como sea posible a su fuerza numrica respectiva". Agrega dicho tratadista que "En el sistema de las mayoras resultan intiles y propiamente inexistentes (ineficaces, diramos nosotros) los votos emitidos en favor de los candidatos minoritarios, no obstante que tales votos reflejan al fin y al cabo un sector de opinin que, aunque no en mayoria, merece de todas maneras ser considerado." 912
911 En Mxico, el precursor de la representacin proporcional, quien, por cierto, clam en el desierto como Juan el Bautista, fue don Mariano Otero. En su clebre "Voto" de 5 de abril de 1847 expres sobre el mencionado tema lo siguiente: "Entre nosotros la imperfeccin del sistema electoral ha hecho ilusorio el representativo: por l las minoras han tomado el nombre de mayoras, y por l, en vez de que los congresos hayan representado a la Nacin como es en s, con todas sus opiniones y todos sus intereses, slo han representado con frecuencia una jraccin, y dejando a las dems sin accin legal y sin influjo, las han precipitado a la revolucin." "La necesidad de llamar todos los intereses a ser representados, es hoy una verdad tan universalmente reconocida, que slo ignorando el estado actual de la ciencia puede proclamar el duro y absoluto imperio de la mayora sin el equilibrio de la representacin de las minoras." Invoca Otero el pensamiento de Sismondi en apoyo de estas consideraciones, transcribiendo algunas de sus ideas que, por nuestra parte, reproducimos: "nosotros creemos que el sistema representativo es una invencin feliz, porque pone en evidencia a los hombres eminentes, y les da ocasin para ganar, y sobre todo, para merecer la confianza de los pueblos, y los conduce al fin a gobernar el timn del Estado. Y entendemos que es una institucin todava feliz, porque pone los unos delante de los otros todos los intereses, todos los sentimientos y todas las opiniones, dando los medios de discutir esas opiniones y de rectificar esos sentimientos, de equilibrar esos intereses, de reunir, en fin, la opiniones, los intereses y los sentimientos de todos los ciudadanos en un solo centro que pueda considerarse como la inteligencia, el inters y el sentimiento de la Nacin ... y creemos que combinaciones hbiles, aunque difciles, pueden con la ayuda del gobierno representativo proteger todas las localidades, todas las opiniones, todas las clases de ciudadanos y todos los intereses". "Examinando en el desarrollo de la civilizacin europea el influjo omnipotente de las instituciones y admirando la constitucin inglesa, contina Otero, Guizot ha dicho: "Slo hay duracin y vida en el ejercicio de todos los derechos, en la manifestacin de todas las opiniones, en el libre desarrollo de todas las fuerzas y de todos los intereses: la existencia legal de todos los elementos. y sistemas hace que no domine exclusivamente ningn elemento, que no se levante un solo SIstema para destruir a los dems, que el libre examen redunde en beneficio y provecho de todos'; concluyendo nuestro jurista con las siguientes palabras: 'La simple razn natural advierte que el sistema representativo es mejor en proporcin que el cuerpo de representantes se parezca ms a la Nacin representada. La teora de la representacin de las minoras no es ms que una consecuencia del sufragio universal: porque nada importa que ninguno quede excluido del derecho de votar, si muchos quedan sin la representacin que es el objeto del sufragio'" (Derecho Pbli~o Mexicano. Isidro Montiel y Duarte. Tom~ JI, pp, 356 y 357). 912 Derecho Constitucional Mexicano, edicin 1968, pp. 269 y 270.
677
C.
La composicin de la Cmara de Diputados..

a)
Sistema vigente hasta 1977: los diputados de eleccin mayoritaria y los diputados de partido
Este rgano, integrante del Congreso de la Unin con el Senado dentro del sistema bicamaral adoptado por nuestra Constitucin (Art. 50), suele recibir tambin las denominaciones de "cmara popular" o cmara baja" por una especie de imitacin extralgica de regmenes extranjeros en los que, como el ingls, representa a las clases populares, a diferencia de la llamada "cmara alta" (de los lores) compuesta por representantes de la aristocracia o la nobleza. Dentro del orden constitucional mexicano esa distincin terminolgica no tiene justificacin alguna, pues tanto la Cmara de Diputados como la de Senadores tiene un origen popular directo, pudiendo afirmarse, por ende, que una y otra categora de legisladores deben reputarse representantes del pueblo, aunque su respectiva eleccin responda a criterios distintos pero que no alteran su expresado origen. La nominacin de cada diputado se basaba en un determinado nmero de habitantes/Ha de tal suerte que poda haber tantos diputados cuantas hayan sido las fracciones numricas en que se divida la poblacin total del pas. De esta guisa, y atendiendo a su densidad demogrfica, la procedencia de diputados al Congreso de la Unin de los distintos Estados de la Repblica era variable, sin que ninguno de stos haya dejado de acreditar cuando menos dos, a pesar de que su poblacin no alcanzase las cifras mnimas a que aluda el artculo 52 de la Constitucin, o sea, doscientos cincuenta mil habitantes o una fraccin que pasare de ciento veinticinco mil, como bases para la elec. . cin de un diputado. Sin embargo, la Cmara de Diputados no se form solamente con los diputados de eleccin popular mayoritaria conforme a las ideas que se acaban de exponer, sino que su integracin se efectu con los llamados "diputados de partido", segn lo estableca el artculo 54 constitucional por reforma de 20 de junio de 1963, publicada en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente al da 22 del mismo mes y ao. Como su nombre lo indica, los diputados de partido, al no tener un origen popular, representaban no al pueblo (a pesar de que la Constitucin, por ficcin, deca lo contrario), sino a los organismos polticos que tenan el derecho de acreditarlos en la Cmara respectiva segn las prescripciones del invocado precepto.v" habiendo existido entre ellos y los
Doscientos cincuenta mil o fraccin que pasara de ciento veinticinco mil. Las reglas bsicas que ste consignaba eran las siguientes: a) S610 los partidos polticos nacionales registrados legalmente con un ao, por lo menos, de anterioridad al da de la eleccin, podan acreditar dichos diputados (frac. V); b) Para tener este derecho, el partido deba haber obtenido el uno y medio por ciento de la votacin total en el pas en las elecciones de diputados federales, en cuyo caso podra acreditar a cinco aiputados, "y a uno ms, hasta veinticinco como mximo, por cada medio por ciento ,ms de los votos obtenidos" (frac. 1); c) Si dicho partido obtuviera la mayora de votos en veinticinco o ms distritos electorales, es decir, si por este triunfo sus candidatos se convertan en diputados de eleccin popular, no tendra derecho a acreditar diputados de partido, a no ser que tal mayora le
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de eleccin popular mayoritaria una igualdad en cuanto a categora, derechos y obligaciones (Art. 54, frac. V), siendo inconcuso que unos y otros deban satisfacer los requisitos positivos y negativos que estableca el artculo 55 constitucional. 915 En nuestra modesta opinin, la creacin de los diputados de partido signific, un avance hacia la democratizacin de nuestro pas. El sistema de eleccin de .diputados por simples. mayoras dej fuera de la representacin nacional, que reside en la Cmara respectiva, a grandes grupos humanos minoritarios de la sociedad. Esta .representacin comprende por ficcin a todo el pueblo mexicano desde el punto de vista estrictamente jurdico-constitucional, es decir, de las mayoras que hubiesen electo a los diputados y de las minoras que se .hayan abstenido de votar o que hayan emitido su voto en favor de los candidatos derrotados. Sin embargo, desde el ngulo ideolgico-poltico, filosfico y. econmico-social, dicha representacin era necesariamente parcial, pues, como hemos dicho, de ella quedaban excluidos grandes sectores populares, por lo que la creacin de los diputados de partido la tendi a complementar o integrar, tratando de dar un contenido real a la declaracin formal de que la Cmara de Diputados es el rgano representativo del pueblo.. Es inconcuso advertir, adems, que para lograr este resultado positivo era menester que, como 10 estableca el artculo 54 constitucional, los diputados de partido fuesen
hubiese alcanzado en menos distritos, pues en este caso poda completar hasta veinticinco diputados, sumando a los de eleccin popular los departido, siempre que obtuviese el porcentaje a que se ha hecho referencia (frac. II); d) Los diputados de partido no podan ser acreditados conforme al arbitrio del partido que tuviese derecho a ello, sino que deban ser seleccionados "por riguroso orden, de acuerdo con el nmero decreciente de sufragios que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo partido en todo el pas" (frac. IIII), El porcentaje y el mximo de diputados de partido a que se referan las reglas b) y e) se establecieron segn reformas al artculo 54 constitucional publicadas en el Diario Oficial cQrrespondiente al 14 de febrero de 1972. Anteriormente dicho porcentaje y mximo eran, respectivamente, de dos y medio de la votacin total en el pas y veinte diputados. 915 Entre dichos requisitos figura el consistente en la edad mnima para figurar como candidato a diputado. Dicha edad es de 21 aos cumplidos el da de la eleccin. Antes de la r~fOl;'IIla que estableci dicho mnimo, la edad deba ser de 25 aos. La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que propuso la modificacin al artculo 55 constitucional en lo que a dicho requisito atae, est concebida en los siguientes trminos: "Reducir a la edad de 21 aos el requisito para ser electo diputado, corresponde a un viejo anhelo revolucionario, que en nuestro momento es posible considerar. Voces muy destacadas del Constituyente de 1917 (la del diputado Francisco J. Mjica) se pronunciaron por la elegibilidad de los diputadcsa partir de los 21 aos. 'Fueron los jvenes quienes hicieron la Revolucin', se afirm en Quertaro para promover la medida. Hoy la Revolucin est en posibilidad, de ser aprobada esta iniciativa por el Poder Legislativo, de asociar a las nuevas generaciones a la representacin nacional. Para ello se propone la modificacin correspondiente a la fraccin JI del artculo 55 de la Constitucin." "Desarrollar el sistema poltico implica una continua revisin de todos los elementos que lo forman, a fin de incrementar su racionalidad y capacidad. Fundamenta a nuestras institucienes una filosofa democrtica social y el proceso cvico debe permitir, en consecuencia, una cada. vez mayor y ms calificada participacin de los ciudadanos en la orientaci6n de las actiVidades gubernamentales, propiciar en todo momento una adecuada y eficiente representadori' popular, incorporar alas nuevas generaciones. al ejercicio . del poder pblico, facilitar la aiticulaci6n de los intereses minoritarios y. brindarles eonduc!os para su expresin legtima y ~Jcanzar resultados que correspondan efectivamente a las aspIracIones de las mayorlas." ......; "Reducir la edad ~a para i.ngresar al Pod~r Le~sIati~", "pe':'IDtir que se pu~a dar en'ambas Cmaras no slo una. mejor rpresentacn SOCIol6gIca. Es la nuestra una N acin de pot)Iaei6n joven; ms deIa mitad es menor de 21 aos ye! 70% no alcanza los 30".
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acreditados por verdaderos partidos polticos que se llaman "nacionales" y no por simples agrupaciones que por su formacin ocasional o el nmero exiguo de sus miembros no comprendan a importantes sectores del pueblo. La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de la reforma constitucional que cre los diputados de partido, fechada el 22 de diciembre de 1962, claramente apunt las anteriores ideas. "Ante la imperiosa necesidad de conservar la vieja tradicin mexicana del sistema de mayoras, por una parte, y por la otra, ante la urgencia de dar legtimo cauce a la expresin de los partidos polticos minoritarios; y despus de estudiar minuciosamente los sistemas conocidos de representacin proporcional, el Ejecutivo de la Unin considera conveniente configurar uno que, asentado con firmeza en la realidad nacional, sea netamente mexicano. "Este sistema, que pudiera llamarse mixto, consiste en mantener el principio de mayoras, complementado por otro, yuxtapuesto, de representacin minoritaria, de tal manera que adems de diputados logrados por el sistema de mayoras, cada uno de los partidos, si no obtuvo un mnimo de triunfos electorales directos, cumpliendo determinados requisitos, tiene derecho a un nmero proporcional de representantes, que llamaremos 'diputados de partido'. "Para que el sistema funcione correctamente, debe tener dos condiciones: una en cuanto al mnimo de votos obtenidos y otra en cuanto al mximo de diputados de partido. "Se ha calculado que un partido necesita obtener dos y medio por ciento de la votacin total nacional, que es una proporcin fcilmente asequible, para tener derecho a la obtencin de 'diputados de partido'. Esta condicin obedece a la necesidad de impedir que el sistema degenere en una intil e inconveniente proliferacin de pequeos partidos que no representen corrientes de opinin realmente apreciables por el nmero de quienes las sustentan, ya que se ha sealado como objetivo bsico de esta reforma, y es connatural de toda organizacin parlamentaria, que dentro de la representacin popular estn las minoras, siempre y cuando tengan tambin un mnimo de significacin ciudadana. "Las corrientes de opinin que no tengan el respaldo de un nmero suficiente de .ciudadanos para hacerlos respetables, no tienen, realmente, por qu estar representadas en el Congreso de la Unin." Sin embargo, el acreditamiento de diputados de partido no denot la representacin proporcional que, segn lo hemos dicho reiteradamente, es una de las instituciones jurdico-polticas que acendran la democracia. En efecto, entre las modalidades constitucionales que regan la nominacin de dicho tipo de diputados y la referida representacin median diferencias sustanciales que se advierten con facilidad al comparar sus respectivos elementos caractersticos. En la representacin proporcional, el nmero de diputados no es fijo, ya que depende de la cantidad de votos que minoritariamente hubiesen obtenido los candidatos, tomndose siempre en cuenta un cociente variable segn la densidad demogrfica de cada pas. Como dice Tena Ramrez, "en la representacin proporcional se usa de ordinario un cierto nmero de votos como medida comn para determinar el nmero de representantes de cada partido, de tal modo que el nmero de veces que la unidad de medida se comprenda
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en el nmero de votos de un partido, determinar el nmero de curules a que tiene derecho dicho partido".'?" En abierta contradiccin con la variabilidad numrica de los diputados en el sistema de la representacin proporcional, exista el lmite mximo de vei~ ticinco diputados de partido que estableca la fraccin 1 del artculo 54 constitucional. En dicho sistema se procura que importantes minoras ciudadanas estn representadas en la Cmara \por los diputados respectivos, cuyo nmero, adems de ser variable segn se dijo, puede llegar a ascender hasta cerca de la mitad del nmero de integrantes de ese rgano de Estado. Conforme al rgimen de diputados de partido, cuando un partido poltico nacional alcanzaba cuando menos el uno y medio por ciento de la votacin total que se haya efectuado en el pas, tena derecho para acreditar cinco individuos con ese carcter, aunque stos no hubieran obtenido sufragios por mayora en ninguno de los distritos electorales correspondientes (Art. 54, frac. 1). Esos cinco diputados de partido podan aumentarse hasta la cantidad de veinticinco sobre la base de que el partido que los acreditara hubiese logrado, en razn de cada uno, un medio por ciento sobre el uno y medio por ciento de la votacin total que hubiese servido de fundamento para los cinco diputados iniciales. Haciendo un simple clculo aritmtico, resulta que los veinticinco diputados de partido que como lmite mximo cada partido poltico poda acreditar sobre la base de que no hubiese logrado obtener ningn diputado por mayora, slo representaban el once y medio por ciento de la votacin total de la ciudadana nacional, es decir, una fraccin de sta notoriamente exigua que no se compadece con el sistema de la representacin proporcional. Debemos recordar, en aras de la verdad, que en el espritu que alent la creacin de los diputados de partido jams estuvo la idea de que el novedoso rgimen que stos configuraron significase o se equiparase a la mencionada representacin. La misma exposicin de motivos de la iniciativa presidencial correspondiente, cuya parte conducente ya hemos transcrito, alude a un sistema mixto formado por el tradicional de diputados elegibles por mayora y el tpicamente nuestro de diputados de partido. Los comentaristas de dicha iniciativa y de la reforma constitucional a que dio origen, convienen en que los diputados del partido no pudieran ser considerados como diputados que hubiesen resultado nominados dentro del sistema de la representacin proporcional. As, M ario Moya Palencia afirm que el sistema de integracin de la Cmara de Diputados en Mxico era "fundamentalmente mayoritario, aunque por razn del acoplamiento del rgimen de la representacin proporcional de las minoras, puede calificarse como un sistema mixto", aadiendo que "En nuestro rgimen, el partido o los partidos mayoritarios (entendiendo por ello a los que obtengan ms de veinte eurules por mayora), &11 estn expresamente excluidos de la representacin proporcional", de donde infiri dicho letrado que "Solamente esta caracterstica es suficiente para diferenciar nuestro nuevo sistema electoral de los considerados convencionalmente como proporcionalisOp. cit., p. 270. Por la reforma al artculo 54 constitucional publicada el 14 de febrero de 1972, este , nmero ascendi6 a veinticinco,
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tas, que enfrentan a los partidos fuertes y a los dbiles en un plano de igualdad en el reclutamiento de votos necesarios para obtener tantas curules como veces alcancen el cociente electoral." 918 Por su parte, Miguel de la Madrid Hurtado sostiene Que el sistema de diputados de partido conform "un rgimen de representacin mayoritaria suplementado con algunas tcnicas de representacin proporcional, y mejor diramos, de representacin minoritaria". 919 Coincide con los anteriores puntos de vista don Felipe Tena Ramrez al aseverar que la reforma constitucional que implant el rgimen de los diputados de partido "conserva en toda su pureza el sistema mayoritario, ya que tocante al mismo no se introduce variante alguna", agregando que al lado de este sistema "y sin rozarlo siquiera, se introduce un sistema nuevo de acoplamiento a la posible representacin de las minoras, sistema que no es, sin embargo, el de representacin proporcional' y respecto del que formula el siguiente juicio crtico que no podemos dejar de reproducir: "Sin desconocer los peligros que amagan al sistema recientemente implantado, originados casi todos ellos en las taras ancestrales de nuestra democracia, pensamos no obstante que la reforma es realista, por cuanto propicia una solucin slo en parte del vasto y perdurable problema. Ninguna solucin total y repentina puede erradicar las causas sociales e histricas del mal secular; haber pulsado las posibilidades actuales de saneamiento cvico, haberse ajustado a esas posibilidades y, al mismo tiempo, haber. dejado franca la puerta para todas las coyunturas del porvenir, en eso consiste a nuestro ver la esperanza de xito del sistema que confa a su propia flexibilidad la suerte de su destino." 920
b)
Sistema vigente desde 1978: los diputados de eleccin mayoritaria y los de representacin proporcional
En diciembre de 1977 se modificaron y adicionaron diversos preceptos constitucionales a consecuencia de la reforma poltica por lo que atae a la composicin de la Cmara de Diputados. Este cuerpo dej de estar integrado por diputados de mayora y diputados de partido, en el sentido de que, conservndose el primero de dichos tipos, se cre el de diputados de representacin proporcional en los trminos a que posteriormente nos referiremos. El abandono del sistema de diputados de partido obedeci a que stos, segn dijimos con antelacin, no representaban a importantes corrientes ideolgicas de grupos minoritarios de la ciudadana, sino, como su nombre lo indic, a los partidos polticos. La institucin de los diputados de representacin proporcional, unidos a los de mayora, ha venido a otorgar a la Cmara de Diputados mayor representatividad popular pluripartidista y pluriideolgica, denotando la nueva composicin de dicha Cmara un avance democrtico.
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que propuso diversas reformas y adiciones a distintos preceptos constitucionales concernientes a la
La Reforma Electoral. MxicQ, 1964-, p. 129. ' Reformas a la Constituci6n Federal en Materia de Representaci6n. Revista de la Facultad de Derecho de Mxico. Nmero 60, p. 349. . 920 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, 1968, pp. 270 y 273.
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nERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
integracin de la Cmara de Diputados, es lo suficientemente explcita para justificar la variacin del sistema respectivo. As, se afirm en dicha exposicin de motivos lo siguiente: "Objetivo fundamental de esta iniciativa es promover una ms amplia y diversificada concurrencia en la Cmara de Diputados de las corrientes de opinin y las tendencias ideolgicas existentes en el pas; para lograrlo es necesario revisar los principios electorales vigentes. "Se han considerado los frutos y las experiencias que resultaron de la reforma de 1963, que incorpor al sistema electoral mexicano, el rgimen de los diputados de partido en .la composicin de la Cmara de Diputados y que a lo largo de cinco procesos electorales permiti el acceso de las minoras a la representacin nacional, pero que, sin embargo, ha agotado sus posibilidades para atender los requerimientos de nuestra cada vez ms dinmica y compleja realidad poltica y social. . "Por ello, creemos que es necesario implementar, dentro del concepto de mayora, nuevos instrumentos que nos lleven a satisfacer las exigencias de una representacin adecuada a las diversas fuerzas polticas que conforman la sociedad mexicana. "De ah que en la iniciativa se contenga la propuesta para adoptar un sistema mixto con denominante mayoritario en el que se incluye el principio de la representacin proporcional, de modo tal, que en la Cmara de Diputados est . presente el mosaico ideolgico de la Repblica. "Creemos que, sin debilitar el gobierno de las mayoras, el sistema mixto que se propone ampliar la representacin nacional, haciendo posible que el modo de pensar de las minoras est presente en las decisiones de las mayoras."
1. Diputados de eleccin mayoritaria. La reforma poltica, en lo que respecta a la composicin de la Cmara de Diputados, transform radicalmente su integracin, no slo por lo que atae a la implantacin de la representacin proporcional en dicho cuerpo, sino por lo que se refiere al nmero y a la base demogrfica para la eleccin de los diputados por mayora. El nmero de stos se estableci en trescientos, y en cuanto a dicha base, se cre el sistema de distritos electorales uninominales para dividir el territorio nacional, atribucin sta que compete a la Comisin Federal Electoral segn lo dispone la fraccin IX del artculo 82 de la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales. De esta manera, los diputados por mayora ya no se eligen tomando en cuenta un nmero mnimo de habitantes en cada entidad federativa sino que, por virtud de dicho sistema, la mencionada Comisin puede con flexibilidad y atendiendo a los requerimientos demogrficos variar la divisin territorial, demarcando peridicamente los distritos uninominales.
La justificacin del cambio en el sistema electoral para la nominacin de los diputados por mayora, se explica claramente en la exposicin de motivos de la referida iniciativa presidencial, que al respecto asienta: "El aumento de diputados de mayora a un nmero de 300, adems de hacer viable el sistema que se contiene en esta iniciativa, mejorar la representacin de los habitantes de la Repblica. Est fuera de duda que la relacin entre el diputado y su distrito ha sido valioso elemento en la vida poltica del pas por ello, al reducir la dimensin geogrfica de los distritos electorales, se vigoriza la relacin entre
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representantes y representados, se estrecha el contacto entre ellos en beneficio de una mejor atencin a los problemas y aspiraciones de las comunidades. "De igual manera, al suprimirse el factor demogrfico como elemento determinante de la divisin territorial electoral, se evitarn las frecuentes reformas a la Carta Magna a que obliga el sistema actual que est en funcin del crecimiento poblacional." 2. Diputados de representacin proporcional. El artculo 52 de la Constitucin establece que, adems de los trescientos diputados por mayora, la Cmara respectiva se integrar con cien diputados "que sern electos segn el principio de representacin. proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales", Para este efecto, el artculo 53 dispone que "se constituirn hasta cinco circunscripciones electorales plurinominales en el pas", dejando a la ley reglamentaria correspondiente la determinacin de la forma de demarcar territorialmente dichas circunscripciones. Por su parte, el artculo 54 constitucional consigna los requisitos y condiciones que debe satisfacer todo partido poltico nacional para participar dentro del sistema de la representacin proporcional en la eleccin de los diputados respectivos. Tales requisitos y condiciones, que la Ley de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales detalla minuciosamente, son los siguientes: a) Que el partido interesado registre ante la autoridad competente las listas regionales que elabore; b) Que acredite que ha postulado candidatos a diputados por mayora por lo menos en la tercera parte de los trescientos distritos nominales; c) Que no haya obtenido sesenta o ms constancias de mayora y que alcance por lo menos el uno y medio por ciento del total de la votacin emitida para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales, con el objeto de que tenga derecho a que se le atribuyan diputados electos segn el principio de representacin proporcional. El partido poltico que cumpla con las condiciones y requisitos anteriores tendr derecho a que le sean asignados por dicho principio "el nmero de diputados d su lista reg-ional que corresponda al porcentaje de votos obtenidos en la circunscripcin plurinominal correspondiente", de acuerdo a las frmulas electorales y los procedimientos que determinan la ley ordinaria seaIada."" bis Por ltimo, el artculo 54 de la Constitucin, en su fraccin IV, dispone que "En el caso de que dos o ms partidos con derecho a participar en la distribucin de las listas regionales obtengan en su conjunto noventa o ms constancias de mayora, slo sern objeto de reparto el 50% de las eurules que deben asignarse por el principio de representacin proporcional."
920 bis La Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales en sus articulos 155 a 163 seala cules son dichas f6rmulas, cuyo comentario nos abstenemos deliberadamente de hacer, por pertenecer su estudio a la materia de Derecho Elt1ctorfll o Polflico. la cual, segn ya hemos dicho, por su importancia y trascendencia se ha desprendido del Derecho Constitucional.
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La explicacin del sistema de eleccin de diputados por el principio de representacin proporcional que bsicamente estructuran los artculos 53 y 54 constitucionales, se formula en la tantas veces invocada exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, permitindonos entresacar de ella los prrafos conducentes, a saber: "Mediante este ltimo se garantiza que a la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda en equitativa proporcin el nmero de curules a que tengan derecho. Con esta frmula se hace ms adecuado el acceso de las minoras a la Cmara de Diputados y es, sin duda, ms justa, objetiva y realista que el actual sistema de diputados de partido. Slo tendrn derecho a participar en la distribucin proporcional de las listas regionales los partidos polticos que, habiendo logrado menos de sesenta diputados de mayora simple, hayan obtenido .1.5% o ms del total de la votacin emitida en todas las circunscripciones plurinominales. Esto es congruente con el desarrollo electoral de pases de avanzadas formas de organizacin poltica, en que se considera que los partidos polticos que obtienen una proporcin cercana al 20% de los escaos totales no debe estimrseles como partidos minoritarios. De ah que la fraccin JI del artculo 54 constitucional prevea con toda precisin lo que en nuestro sistema se entiende por partido minoritario: esto es, aquel partido que no alcanza sesenta o ms diputados de mayora. Con el sistema electoral que se propone se impide que la proporcionalidad, en esencia justa, se traduzca en inestabilidad. Las minoras pueden convertirse en mayoras y as gobernar; en tanto sean minoras tienen derecho a que sus opiniones sean SOPesadas en la Cmara de Diputados."
3. Breve referencia histrica. Como lo indica el distinguido constitucionalista, doctor [orge Carpizo, el antecedente mexicano ms remoto respecto de la participacin de las minoras en el Congreso, se encuentra en el pensamiento de don Mariano Otero, "quien incluso lleg a dibujar el sistema representativo proporcional como complementario del sistema mayoritario". Afirma Carpizo que "Otero pronunci el 3 de diciembre de 1842 un discurso sobre el artculo 24 del nuevo proyecto de Constitucin, en el que expuso la teora de la representacin proporcional y la defensa de las minoras".
El citado tratadista transcribe las aseveraciones de Otero en los siguientes trminos: "de este modo la minora no ser siempre sacrificada a la mayora, que es el vicio funesto de que, segn el citado escritor Sismondi, adolecen los sistemas representativos... la representacin no es buena, sino en tanto que es imagen de la sociedad: . .. se ha credo que la voluntad de la mayora era soberana y que no tena respecto de la minora ningunos deberes. Hoy se sabe como un principio inconcuso de legislacin que se repite con frecuencia, que es necesario respetar a las minoras. " que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el problema de que la representacin nacional se componga de los diversos elementos polticos y en la misma proporcin que se encuentran en la Repblica". 920 e
920 e Jorge Carpizo.La Reforma PoUtica Mexicana de 1977, en Anuario Jurdico, 1979. Publicacin del Instituto de Investigaciones Jurldicas de la UNAM, p. 64-.
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D.
Las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados
Por facultades exclusivas de la Cmara de Diputados se entienden aquellas que constitucionalmente tiene como propias, es decir, sin que en su ejercicio interveng-a el Senado. Dentro del sistema bicamaral adoptado por la Constitucin, dichas facultades no corresponden por modo absoluto a la funcin legislativa, ya que toda ley debe ser expedida por el Congreso de la Unin, o sea, mediante la colaboracin ineludible de las dos Cmaras que lo componen. En consecuencia, las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados son poltico-administrativas, poltico-econmicas y en un caso especfico polticojurisdiccionales. a) Dentro del primer tipo se comprenden las que consisten en erig-irse en colegio electoral para calificar las elecciones de Presidente de la Repblica y declarar electo al individuo con ese carcter que de acuerdo con la Constitucin y la ley haya obtenido la votacin popular mayoritaria respectiva; en calificar las elecciones de ayuntamientos en los territorios federales; en "suspender y destituir, en su caso, a los miembros de dichos ayuntamientos y desig-nar sustitutos a juntas municipales" (Art. 74, frac. 1),921 en vigilar, por medio de una comisin de diputados que designe, el desempeo de las funciones de la contadura mayor y en nombrar a los jefes y empleados de sta (dem" fracs. II y III); en otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de magistrados del Tribunal Superior d Justicia del Distrito Federal que haga el Presidente de la Repblica (frac. VI); b) Una facultad exclusiva muy importante de dicha Cmara concierne a la materia relativa a las finanzas pblicas. Tal facultad, a que se refiere la fraccin IV del citado artculo 74, consiste en "examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federacin y el del Departamento del Distrito Federal, discutiendo primero las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrirlos". Tambin dicha Cmara debe revisar la cuenta pblica del ao anterior que le enve el Ejecutivo Federal, segn lo establece la misma disposicin constitucional. Las dos 'facultades que se acaban de enunciar revisten suma importancia para la vida econmica del pas, pues estriban en controlar la actividad del Presidente de la Repblica y de los Secretarios del Despacho, as como del Jefe del Departamento del Distrito Federal, en lo que atae tanto a la formulacin del presupuesto anual de egresos, como a los gastos pblicos que se hubieren efectuado en el ao anterior. El ejercicio de las anteriores facultades revela que, en el mbito estrictamente constitucional, el Ejecutivo Federal no es un rgano heg-emnico que pueda disponer a su arbitrio de la economa nacional en sus diferentes aspectos y aplicaciones, sino que su conducta a este respecto est sometida a las dos importantes funciones que hemos mencionado.
921 Estas facultades, en relacin con dichos ayuntamientos, se adscribieron a la de Diputados por reforma de 29 de junio de 1971, publicada en el Diario Oficial julio del mismo ao, habiendo dejado de existir a consecuencia de la erecci, en de los dos nicos territorios que comprendla la Repblica mexicana, o sean, los California Sur 'Y Quintana Roo.
Cmara de 6 de Estados, de Baja
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Para garantizar el oportuno desempeo de las mismas, la propia fraccin IV del artculo 74 de la Constitucin consigna diversas prescripciones. As, se obliga al Presidente de la Repblica a presentar ante la aludida Cmara las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto, a ms tardar el da ltimo del mes de noviembre de cada ao, a efecto de que con cierto desahogo se puedan discutir y revisar. . Tambin dicha disposicin constitucional impone a los Secretarios del Despacho con cuyos ramos se relacionen dichas iniciativas y proyectos, la obligacin de comparecer ante-la aludida Cmara para producir la informacin pertinente. -, La misma fraccin IV del invocado artculo 74 prohbe la existencia de "partidas secretas" que no, se consideren necesarias, debindose emplear en este ltimo caso por los mencionados Secretarios del Despacho "por acuerdo escrito del Presidente de la Repblica". La facultad revisora de la cuenta pblica tiene por objeto "conocer los resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos-en los programas". A este respecto, debe recordarse que como dependencia directa de la Cmara de Diputados existe la Contadura Mayor de Hacienda, a la que la misma disposicin constitucional que comentamos le otorga la importante facultad de realizar el examen de dicha cuenta pblica, a efecto de que si "aparecieren discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificacin en los gastos hechos, se determinarn las responsabilidades de acuerdo con la ley". Debe subrayarse, adems, que para que el examen de la cuenta pblica se realice con la debida oportunidad por la Contadura Mayor de Hacienda, el penltimo prrafo de la fraccin IV del artculo 74 tantas veces sealado, constrie al Presidente para presentarla a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin dentro de los diez primeros das del mes de junio" de cada ao. Estimamos que esta Comisin, una vez recibida la cuenta pblica, debe turnarla a la aludida Contadura Mayor para que sta la revise y la someta a la discusin y aprobacin de la Cmara de Diputados con todas las observaciones que, en su caso, se formulen. Por ltimo, el plazo de que dispone el Ejecutivo Federal para presentar las iniciativas de leyes de ingresos y los presupuestos de gastos y que fenece, segn hemos dicho, el ltimo da de noviembre de cada ao, slo puede ampliarse "cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cmara o de la Comisin Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven", prevenciones que tambin rigen tratndose de la presentacin de la cuenta pblica. Es evidente que la mencionada Cmara puede acceder o no a la referida solicitud, de acuerdo con las facultades de control econmico con que las disposiciones constitucionales comentadas la invisten. De la breve exposicin que antecede se concluye indubitablemente que dentro de nuestro sistema constitucional el Presidente de la Repblica est subordinado a la Cmara de Diputados en lo que respecta a la trascendental
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actividad econmica que tiene a su cargo. No se justifica, pues, desde el punto de vista jurdico, la idea de que el Presidente es una autoridad con poder ilimitado y Que puede disponer a su antojo de las finanzas pblicas de Mxico. Si los miembros integrantes de dicha Cmara, en consecuencia, desempearan las facultades que hemos reseado con todo valor civil y con un espritu de servicio al pueblo de Mxico, el control que entraan tales facultades no slo existira como mera declaracin constitucional, sino que se ejercera en la realidad poltica-econmica de Mxico para beneficio del pas. Por otra parte, surge la cuestin terica consistente en determinar la naturaleza de las facultades que tiene la Cmara de Diputados en los trminos que hemos anotado, pues se suscita la duda sobre si tales facultades son de carcter legislativo o no desde el punto de vista intrnseco o material. Como su nombre lo indica, el presupuesto de gastos importa el conjunto de erogaciones de diversa naturaleza Que anualmente debe hacer la Federacin para el sostenimiento y funcionamiento de todos los rganos centralizados y descentralizados, a travs de los cuales se atienden los mltiples ramos de la administracin pblica federal, incumbiendo su elaboracin al Presidente de la Repblica. Ese conjunto de erogaciones se traduce en partidas especficas para cada uno de dichos ramos, de cuya ndole se deriva su carcter concreto y, pudiramos decir, casustico, pues debe prever particularmente el motivo de los gastos, segn se infiere del artculo 126 constitucional que ordena que no podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto. Consiguientemente, la aprobacin de ste que compete exclusivamente a la Cmara de Diputados no puede implicar un acto materialmente legislativo, ya que se manifiesta en la adhesin expresa que este rgano emite respecto de cada uno de los renglones o partidas presupuestales y sin perjuicio de que en el desempeo de la consabida facultad las rechace o modifique. Por ende" la aprobacin del presupuesto anual de gastos se traduce no en una ley, sino en un decreto, que es la forma de los actos administrativos. Ahora bien, previamente a dicha aprobacin se deben discutir en la Cmararle Diputados las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir el presupuesto. Esta discusin no capacita constitucionalmente al citado rgano parapeterminar por s mismo, sin la concurrencia necesaria del Senado, los ingresos. que deba percibir el erario federal para el efecto sealado, pues la fijacin de stos corresponde al Congreso de la Unin segn lo ordena la fraccin VII del artculo 73 de la Constitucin, en cuyo caso son ambas Cmaras colegisladoras las que, como integrantes de tal organismo, expiden las leyes respectivas y que en materia tributaria deben siempre discutirse primero en la Cmara de Diputados (Art. 12, inciso h)). Es muy importante destacar la contradiccin que exista entre la fraccin IV del artculo 74 que establece la mencionada facultad hacendaria en favor exclusivamente de la citada Cmara y lo que dispona la fraccin II del artculo 65 constitucional, que se refiere a la obligacin del Congreso General para "Examinar, discutir y aprobar el presupuesto del ao fiscal siguiente y decretar los impuestos necesarios para cubrirlos." Tal contradiccin la seala Tena Ramrez, quien opina que debe resolverse en el sentido de que prevalezca la
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mencionada facultad exclusiva, arguyendo que "adems de que es suficientemente claro (el artculo 74) al conferir como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados la que comentamos, debe recordarse que la finalidad del artculo 65 no es otorgar facultades, sino imponer un plan general de labores al Congreso" .922 Disentimos del parecer de dicho tratadista por las razones que a continuacin exponemos. Es cierto que el invocado artculo 65 impona al Congreso de la Unin diferentes obligaciones que deba cumplir durante el periodo ordinario de sesiones que se inicia el primero de septiembre de cada ao y que entre tales obligaciones figuraba la aducida por Tena Ramrez; pero esta obligacin, que consista en el examen, discusin y aprobacin del presupuesto fiscal, era simultneamente una atribucin que el mencionado rgano no deba dejar de realizar. Esta atribucin necesariamente deba complementarse con la oblizacin Que el precepto sealado tambin impone al Congreso y que estriba en decretar los impuestos para cubrir el aludido presupuesto. Sin la fi [acin tributaria, el examen, discusin y aprobacin de ste seran actos estriles sin finalidad nrazmtica. Ahora bien, la Cmara de Diputados, en los trminos del artculo 74, fraccin IV constitucional, tiene facultad exclusiva para aprobar el presupuesto anual de gastos discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrir aqul. Esta facultad se antoja incompleta, ya que dicha Cmara no puede crear por s misma, exclusivamente, impuesto alguno, en virtud de que ste slo se establece en una ley y la ley nicamente emana del Congreso de la Unin. De nada servira que se aprobase el presupuesto de gastos sin poder decretar las contribuciones necesarias para cubrirlo, acto ste que no puede realizar la mencionada Cmara. Por otra parte, la discusin previa de los impuestos sin poder establecerlos es una funcin intil como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, pues en el proceso de formacin de las leyes tributarias sta deber discutir los proyectos o iniciativas correspondientes en su carcter de rgano colegislador. La cuestin que acabamos de tratar slo reviste un inters meramente especulativo, pues la contradiccin que hemos apuntado qued eliminada con las reformas que se introdujeron a la fraccin IV del artculo 74 y al artculo 65 de la Constitucin, en el sentido de considerar como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados la aprobacin del presupuesto anual de gastos y la revisin de la cuenta pblica, que antes de dichas reformas incumba al Congreso de la Unin segn la fraccin XXVIII del artculo 73, que fue suprimida. En la exposicin de motivos que sustenta la iniciativa presidencial que propuso las mencionadas reformas, se afirm lo siguiente: "De aprobarse esta Iniciativa, tanto la revisin de la Cuenta Pblica como la votacin del Presupuesto sern facultades exclusivas de la Cmara de Diputados, solucin que no es ajena a nuestro sistema de competencias y a la tradicin de otros pases, en cuanto que el control financiero de la administracin pblica toca ejercerlo a la Cmara ms directamente vinculada a la representacin popular. .
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Op. cit., p. 329.
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"De esta manera, y con la finalidad de evitar confusiones, toda vez que las facultades del Congreso aparecen reguladas en el artculo 73, se propone una nueva redaccin para el artculo 65, de tal forma que quede establecido que el Congreso de la Unin se reunir a partir del primero de septiembre de cada ao para ocuparse del estudio, discusin y votacin de las iniciativas de ley que presenten y de la resolucin de los dems asuntos que le corresponda, conforme a esta Constitucin. Se prescinde de hacer mencin en el nuevo texto del desarrollo de las facultades relativas a la aprobacin del presupuesto y a la votacin de la Cuenta Pblica; que quedaran reguladas como facultades exclusivas de la Cmara de diputados. Concordantemente con ello, se suprime la fraccin XXVIII del artculo 73, que confiere a las dos Cmaras la revisin de la Cuenta Pblica."
c) Las facultades exclusivas de carcter poltico-jurisdiccional con que est investida esta Cmara son acusatorias, de desafuero y destitutorias. En el primer caso, segn dijimos en ocasin anterior,'?" corresponde al mencionado rgano formular acusaciones ante el Senado por delitos oficiales que cometan los altos funcionarios del Estado, y en el segundo, le compete erigirse en gran jurado para determinar si contra stos ha lugar o no a proceder por delitos del orden comn (Art. 74, frac. V y ltimos prrafos de la frac. IV). Con anterioridad a las reformas que se introdujeron a dicho artculo 74 por Decreto Congresional publicado el 28 de diciembre de 1982, la Cmara de Diputados estaba investida con la facultad de destituir a los funcionarios judiciales a que aluda el artculo 111 abrogado, facultad que afortunadamente fue abolida por haber significado su ejercicio un oprobio para el Poder Judicial Federal y el Poder Judicial del Distrito Federal. A diferencia de las facultades poltico-administrativas, las poltico-jurisdiccionales tienen como presupuesto un conflicto actual o potencial en que los protagonistas son, de un lado, el funcionario acusado y, por el otro, el acusador o el Presidente de la Repblica. Ante ese conflicto, la Cmara de Diputados debe decidir si est o no justificada la peticin que corresponda para proceder, en caso afirmativo, al ejercicio de la acusacin ante el Senado o del desafuero o a la declaracin destitutoria, la cual puede ser o no confirmada por este ltimo. Debemos advertir que no obstante que contra las decisiones respectivas no procede recur~ alguno ni el juicio de amparo, no por ello la Cmara de Diputados puede dejar de observar la garanta de audiencia en favor del funcionario acusado, pues el artculo 14 constitucional que la instituye es imperativo para todas las autoridades del pas, incluyendo al mencionado rgano estatal, debindose brindar al-presunto afectado por los actos de privacin que entraan tales facultades, la oportunidad defensiva y probatoria que implica la esencia de la aludida garanta.t'" d) La Cmara de Diputados no slo tiene las facultades exclusivas previstas en el artculo 74 constitucional, sino que goza de "Las dems que le confiere expresamente la Constitucin" (frac. VIII). Entre esas otras faculVase captulo VI. El anlisis de esta importantsima garanta lo realizamos en " de nuestra obra Las Gartmffas Individuales.
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captulo sptimo
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tades se encuentra la establecida en el artculo 60 de la Ley Suprema, en el sentido de calificar la eleccin de sus miembros. Para este efecto, el colegio electoral en que la mencionada Cmara debe erigirse, se integrar por sesenta presuntos diputados de mayora segn las constancias que expida la Comisin Federal Electoral y por cuarenta presuntos diputados "que resultaren electos en la o las circunscripciones plurinominales qeu obtuviesen la votacin ms alta". Una de las importantes innovaciones que se implantaron con motivo de la reforma practicada a dicho artculo 60 proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, consiste en haber creado el recurso de reclamacin ante la . Suprema Corte contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados. Segn el invocado precepto, tal recurso debe sustentarse eh violaciones esenciales que se hubieren cometido durante el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin d la eleccin misma, en la inteligencia de que la decisin de dicho alto tribunal sobre la perpetracin de tales violaciones, se har del conocimiento de la citada Cmara ((para que emita nueva' resolucin, misma que tendr el carcter de definitiva e inatacable". Fcilmente se advierte que, en el fondo, la intervencin de la Suprema Corte en lo que concierne al conocimiento del recurso de reclamacin citado slo reviste un carcter moral, ya que, si bien es cierto que su fallo puede significar la anulacin del proceso electoral o de la calificacin de la eleccin, tambin es verdad que la Cmara de Diputados, al dictar nueva resolucin, se erige en organismo supremo, pues tal resolucin, a su vez, no har procedente dicho recurso por ser inatacable. A mayor abundamiento, la resolucin que la Corte emita al fallar el citado recurso de reclamacin se considera por la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial mencionada, como meramente "declarativa" y no anulatoria, lo que la despoja de toda ndole y efectividad compulsorias. Al respecto, en dicha exposicin se afirma: "El Ejecutivo Federal a mi cargo,considerando la importancia de imprimir una mayor objetividad a los resultados de una eleccin y acercarse ms a la imparcialidad electoral, cree procedente instituir mediante la adicin del artculo 60 constitucional, un recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, contra las resoluciones dictadas por el Colegio Electoral de la Cmara de Diputados al calificar la eleccin de los aspirantes a formar parte de la misma. "La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al conocer el recurso, verificar los planteamientos que formule el reclamante y determinar si existieron violaciones en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma. Es propsito dejar asegurada la independencia de la Suprema Corte de Justicia, por 10 que en esos casos actuar slo como tribunal de derecho y no como rgano poltico electoral; analizar los hechos tal como aparezcan probados y resolver de acuerdo con los elementos de conviccin que se le presenten. Las resoluciones que se emitan tendrn carcter declarativo y en consecuencia no convalidarn ni anularn la calificacin hecha por los c;legios electorales."
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VI.
EL
SENADO
Al tratar someramente el tema relativo al sistema bicamara1 nos referimos a la significacin poltico-jurdica de este rgano legislativo, as como a su antecedencia y gestacin histrica en nuestro pas, sin haber descuidado la referencia a las causas reales que motivaron su implantacin. Por ende, y para obviar repeticiones, nos remitimos a las consideraciones que sobre estos tpicos hemos formulado. 92~
A)
Su composicin
El Senado tiene, como la Cmara de Diputados, un origen electivo popular directo. No representa, consiguientemente, a ninguna clase social sino a los Estados de la Federacin mexicana y al Distrito Federal, siendo la poblacin de estas entidades la que por mayora elige a sus miembros con independencia de su densidad demogrfica, por lo que en su formacin concurren paritariamente. As, el artculo 56 constitucional dispone que "La Cmara de Senadores se compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal, electos directamente y en su totalidad cada seis aos." 926 Caracterizndose el rgimen federal, entre otros atributos, por la circunstancia de que en la expresin de la voluntad nacional, principalmente por 10 que a la creacin legislativa concierne, confluyen todas las entidades que 10 conforman, el Senado, dada su composicin orgnica, es el cuerpo estatal en que esa confluencia se manifiesta, de tal suerte que, a travs de l, se logra la igualacin poltico-jurdica entre ellas. Sin el Senado, las mencionadas entidades no estaran en situacin paritaria en cuanto a las funciones diversas del organismo legislativo nacional, como sucede en los sistemas unicamarales, pues existiendo slo un rgano legislador, compuesto por diputados elegibles cada uno por determinado nmero de habitantes, los Estados con mayor densidad demogrfica acreditan ms individuos que los de escasa poblacin. . Es lgico, por otra parte, que atendiendo a la naturaleza representativa del Senado no puede haber senadores de partido", ya que la eleccin de stos, segn acabamos de' decir, no tiene como medida la densidad demogrfica sino el nmero de entidades federativas conforme al artculo 56 constitucional. En otras palabras, en el Senado no puede haber ninguna representacin que no sea la de los Estados y del Distrito Federal, desvirtundose esencialmente su carcter de cmara equilibradora en la hiptesis contraria, es decir, si dicho rgano se integrara con personas que no representen a tales entidades sino a grupos o partidos polticos, razn que nos induce a afirmar, adems, que tampoco es operante el sistema de representacin proporcional tratndose de los senadores.
Vase supra, pargrafo III de este mismo captulo. Los requisitos para ser senador se establecen en los artcu!os 55 y 58 constitucio-nales, a cuyas disposiciones nos remitimos.
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Al referirse a la creacin de los diputados de partido, la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de reformas constitucionales respectivas considera que ese sistema, que es mixto, no es aplicable a la Cmara de Senadores, argumentando que "Nuestra estructura poltica se basa en 'la teora constitucional del equilibrio representativo de los grandes y pequeos Estados. La lucha entre los grandes Estados, que lgicamente traten de atribuirse una representacin mayoritaria, y los pequeos, que pretendern estar en plan de igualdad, se resuelve por medio del sistema bicamaral, en el que la Cmara de Diputados se integra por un principio de mayoras y, por tanto, los Estados de mayor poblacin: tienen ms representantes, mientras que en el Senado, elemento equilibrador en ste como en otros sentidos, los Estados se ven representados paritariamente, sin importar el nmero de sus habitantes. "La sabidura del sistema ideado por los constituyentes mexicanos y la obvia necesidad de mantener el equilibrio entre todos los Estados con el doble principio de integracin, uno por cada Cmara, nos hace apoyar enfticamente la conservacin de la vieja frmula: igualdad de los Estados en el Senado y proporcionalidad demogrfica en la Cmara de Diputados." Las anteriores consideraciones no excluyen, sin embargo, la posibilidad de que en el Senado haya senadores que pertenezcan a diversos partidos polticos, posibilidad que se funda en que por cada Estado y el Distrito Federal debe haber dos de ellos. Por tanto, bien puede suceder que un candidato a senador por un partido obtenga la mayora de votos populares en la cantidad de que se trate y que otro candidato, postulado por un partido diferente, logre ms votos sobre los restantes y quede colocado en segundo lugar dentro del nmero de sufragios emitidos. La realizacin de esa posibilidad, que vendra a democratizar al Senado, depende del grado de civismo del pueblo elector y de las personas que encarnen a los rganos que intervienen en el procedimiento electoral y en la calificacin de las elecciones de senadores y que en definitiva son las legislaturas de los Estados y el Congreso de la Unin en lo que al Distrito Federal concierne (Art. 56, in fine, de la Constitucin). La cuestin relativa a si deba reestructurarse el Senado mediante la reforma poltica que haga posible que en dicho cuerpo legislativo opere el sistema de representacin proporcional, ha suscitado, sin embargo, una corriente de opinin afirmativa, figurando entre quienes sostienen dicha posibilidad el estudioso constitucionalista Jorge Carpizo. Dada la significacin de su punto de vista, que respetamos aunque no compartimos, nos permitimos reproducir su pensamiento. "Creemos que indudablemente en la constitucin de 1824 el sistema federal estaba unido a la existencia del senado, ya que en 1824 las legislaturas locales designaban a los senadores; pero esta unin ya no opera hoy en da. Recordemos slo que las constituciones centralistas tuvieron un senado, y que la federal de 1857 fue unicamaral hasta 1874. ' , "Nosotros consideramos que aunque en nuestra ley fundamental quedan vestigios de la unin: sistema federal-senado, en la estructura de la constitucin de 1917 se acepta que los senadores, as como los diputados, son representantes de la nacin y no de las entidades federativas; para esta afirmacin
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nos basamos en las siguientes ideas: los requisitos para ser senador son los mismos que para ser diputado, con la excepcin de la edad; el rgimen que priva para los diputados es el mismo que para los senadores; es decir: no pueden ser reelectos para el periodo inmediato, son inviolables por las opiniones que expongan en el desempeo de sus cargos, no pueden ocupar ningn otro empleo federal o estatal por el cual obtengan honorarios, tienen el mismo trmino para computarse la renuncia tcita, y comparten igualdad en las responsabilidades. "Adems, su inters -de acuerdo con los autores clsicos del sistema representativo- es general; es el de toda la colectividad y no el de la entidad federativa que los eligi. "Ahora bien, en algunas ocasiones, hay diversidad de funciones entre la cmara de diputados y la de senadores, y se ha afirmado que esto responde a la idea de la integracin del senado; pensamos que dicha afirmacin no es exacta, pues aun en los sistemas bicamarales no federales existe divisin de funciones. El senado mexicano posee las ventajas y los inconvenientes de cualquier sistema bicamaral,mismos que subsistiran incluso si el rgimen federal desapareciese de este pas. "Por todos los argumentos expuestos, consideramos que no existe ningn inconveniente terico para que en un futuro cercano se cree el sistema de senadores de minora, con lo que se reforzara grandemente el proceso democrtizador de la reforma poltica; si no se procede as, probablemente en los aos prximos el senado contine siendo monopolio de un partido, con las consecuencias consiguientes para todo el procedimiento legislativo y democratizador en el pas." 926 bis Por nuestra parte, y en corroboracin a la opmion que anteriormente expusimos, creemos que una nueva reestructuracin del Senado, en el sentido de que ste no se componga solamente por senadores electos por cada entidad federativa, sino tambin bajo el sistema de la representacin proporcional, vendra a eliminar el bicamarismo para sustituirlo por el unicamaral, aunque formalmente se conserven ambas Cmaras. Si los diputados son elegibles por los sistemas de mayora relativa y de representacin proporcional, y si ambos tambin operaran en .cuanto a la nominacin de los senadores, entre una y otra Cmara, desde el punto de vista de su composicin, no habra ninguna diferencia, lo que denotara una indudable transformacin del bicamarismo al unicamarismo.
B)
Sus facultades exclusivas
Hemos afirmado que dentro de un sistema bicamaral como el nuestro, la funcin legislativa no puede desempearse por una sola cmara. Por ende, el Senado, sin la concurrencia de la Cmara de Diputados, no tiene atribuci6n alguna para expedir leyes. Sus facultades exclusivas, en consecuencia, son nicamente ejercitables en materia poltico-administrativa y excepcionalmente en materia poltico-jurisdiccional, o sea, que slo en los casos que dentro de ellas
92~ bis La Reforma Politiaa Mexicana de 1977. Anuario Jurdico VI, 1979. Publicacin del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, pp. 72.'y 73. - . ,
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establece la Constitucin puede actuar con independencia de la Cmara de Diputados. Conforme al artculo 76 constitucional son facultades exclusivas del Senado las que a continuacin comentaremos brevemente. a) Aprobar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente de la Repblica con las potencias extranjeras (frac. I). Esta facultad se corrobora por el artculo 133 de la Constitucin, el cual inviste a los tratados internacionales que con aprobacin de dicho rgano concerte el Ejecutivo Federal, con el carcter de normas supremas de la nacin, pero siempre que no estn en desacuerdo con la Constitucin misma. Sin embargo, esta facultad exclusiva est contradicha por la fra~cin X del artculo 89 que consigna la atribucin del Presidente de la Repblica para "Dirigir las negociaciones diplomticas y celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometindolos a la ratificacin del Congreso Federal." Esta contradiccin debe decidirse en el sentido de que la facultad mencionada es exclusiva del Senado, ya que obedece a un mero descuido parlamentario. Bajo el sistema unicamaral que implant la Constitucin de 57, la aprobacin de los tratados internacionales corresponda, como era lgico, al Congreso Federal compuesto nicamente por diputados (frac. XIII de su Art. 72); pero esta disposicin se debi entender derogada al crearse el Senado mediante las reformas y adiciones constitucionales de 13 de noviembre de 1874 y dentro de cuyas facultades exclusivas se consider la potestad aprobatoria aludida. No se tuvo el escrpulo de modificar la: fraccin X del artculo 85 de la Ley Fundamental de 1857 para evitar la contradiccin apuntada y en este descuido tambin incurrieron los constituyentes de 17, pues, sin advertirla, aprobaron el artculo 89 del Cdigo supremo vigente, estimando en la fraccin X de este precepto que la ratificacin de los tratados internacionales deba corresponder al Congreso Federal. b ) Tambin en materia de relaciones internacionales, el Senado tiene la facultad de "analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso". Esta atribucin senatorial, en s misma, resultara prcticamente ociosa si no se ejerciera como complementaria o preparatoria de la anterior. En efecto, la actividad que consiste en el simple anlisis, entraa el examen de un todo a travs de las partes que 10 componen, y en cuanto a la poltica exterior que realice el Presidente de la Repblica, estribara simplemente en ponderarla y comentarla sin ningn resultado pragmtico. El ntimo nexo entre la facultad de aprobar los tratados y las convenciones internacionales y la de analizar la poltica exterior que asuma el Ejecutivo Federal, se aduce en la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de octubre de 1977 que modific la fraccin 1 del artculo 76 que comentamos, al sostenerse 10 siguiente: "Por otra parte, la iniciativa propone conferir a la Cmara de Senadores la facultad de analizar la poltica exterior emprendida por el Ejecutivo Federal. En la actualidad, el Senado de la Repblica tiene a su carg-o aprobar los tratados internacionales y las convenciones diplomticas que celebra el Presidente de la Repblica; ello es congruente con la naturaleza
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orgnica que les es propia y que le confiere intervencin en los asuntos que involucran al sistema federal en su conjunto. El anlisis de la poltica exterior vendra a complementar esta facultad que est conferida al Senado. "La fraccin I del artculo 76 se reformara para establecer que ser facultad exclusiva de la Cmara de Senadores el anlisis de la poltica exterior, con base en los informes que presenten el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretario del Despacho correspondiente, tal como lo establecen los artculos 69 y 93 de la Constitucin." c) Ratificar los nombramientos que el Presidente de la Repblica haga de ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de hacienda, coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales (frac. H}. Esta facultad concuerda con la que dicho alto funcionario tiene conforme a las fracciones II y nI del artculo 89 constitucional, debiendo subrayarse que tratndose de la designacin de cargos pblicos diversos de los mencionados, no se requiere la ratificacin del Senado, pues el Presidente de la Repblica puede hacerla sin ella. "Fndase esta facultad, dice don Eduardo Ruiz, en la consideracin de la alta categora de los empleados de que se trata, y en la que el desempeo de sus importantes funciones puede afectar los intereses generales de la Repblica. Se aleja con este precepto el espritu de favoritismo que pudiera dominar al Presidente de la Repblica y tambin el temor de que este funcionario, animado de ambicin o de otras pasiones igualmente funestas, multiplicase los ascensos en el Ejrcito y Armada, robusteciendo ese peligro de las instituciones libres que se llama militarismo." 921 d) Autorizar al Presidente de la Repblica para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera del pas, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estacin de escuadras de otras potencias, por ms de un mes, en aguas mexicanas (frac. In). Esta facultad del Senado importa una '. limitacin a la potestad que tiene el citado alto funcionario para disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente, o sea, del Ejrcito terrestre, de la Marina de Guerra y de la Fuerza Area conforme a la fraccin VI del artculo 89 constitucional, ya que sin la autorizacin de dicho rgano no puede enviar fuera de la Repblica a las tropas mexicanas. As mismo, implica un elemento de seguridad para la soberana .del pas Y la integridad del territorio nacional, pues el Presidente, sin la venia senatorial, no slo no puede permitir el trnsito de fuerzas extranjeras por tierras mexicanas, sino que est obligado a expelerlas en caso de que ya hubiesen penetrado a ellas o de que permanezcan en aguas nacionales por ms del plazo anteriormente sealado. e) Dar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda disponer de la guardia nacional fuera de sus respectivos Estados o territorios, fijando la fuerza necesaria (frac. V). El texto constitucional en que esta facultad se consagra suscita cuestiones de interpretacin que no dejan de tener importancia. As, si el Senado puede dar su consentimiento en los trminos que
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Curso de Derecho Constitucional" Administrativo. Tomo 11, p. 152.
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tal disposicin indica, se supone que los Estados deben tener "una guardia nacional", supuesto que corrobora el artculo 31, fraccin III, de la Constitucin, al establecer aue es obligacin de todo mexicano alistarse y servir en ella. Por su parte, los Estados de la Federacin no pueden tener en ningn tiempo tropas permanentes ni buques de guerra, sin consentimiento del Congreso de la Unin (Art. 117 constitucional, frac. II). Por ende, se impone distinguir la guardia nacional" del ejrcito" para interpretar en su correcto alcance la facultad del Senado de que tratamos. Aunque una de las finalidades de una y de otro sea la misma, consistente ep mantener la seguridad pblica, el mbito donde este objeto se realiza vara en uno y en otro caso, pues la guardia nacional es la fuerza organizada que para conseguirlo dentro de su respectivo territorio crean los Estados, mientras que el ejrcito lo cumple en toda la rbita espacial de la Repblica. Adems, existen otras notas distintivas entre ambos cuerpos de seguridad pblica que con toda atingencia seala el tratadista Tena Ramrez, formulando las siguientes consideraciones: "Aunque el ejrcito y la guardia nacional son instituciones destinadas a defender por medio de las armas la integridad e independencia de la patria, sin embargo hay entre ellas varias diferencias, que se derivan de lo dispuesto por las fracciones XIV y XV del artculo 73, VI Y VII del 89 y IV del 76. "El ejrcito lo levanta, sostiene y reglamenta el Congreso de la Unin (Art. 73, frac. XIV) y dispone de l libremente el Presidente de la Repblica, para la seguridad interior y la defensa exterior de la federacin (Art. 89, frac. VI). En cuanto la guardia, la intervencin del Congreso consiste en dar reglamentos para organizarla, armarla y disciplinarla, pero a quien toca instruirla es a los gobiernos de los Estados de quienes depende (Art. 73, frac. XV) ; el Presidente de la Repblica carece, respecto de la guardia, de la libertad de mando que tiene tocante al ejrcito, pues slo puede disponer de aqulla fuera de sus respectivos Estados o Territorios, cuando para ello lo autoriza el Senado (Art. 76, frac. IV y 89, frac. VII). "Aparte de las diferencias anotadas, los nombramientos y ascensos en el ejrcito se hacen de acuerdo con una reglamentacin estricta que, con apoyo en la fraccin XIV del 73, ha expedido el Congreso y a la cual debe subordinarse el Ejecutivo, adems de que los nombramientos de coroneles y dems oficiales superiores estn sometidos a la ratificacin del Senado (Art. 89, fracs. IV y V). En cambio, el nombramiento de los jefes y oficiales de la guardia se hace en forma democrtica, pues se reserva a los ciudadanos que la forman (Art. 73, frac. XV). "Infirese de todo lo dicho que el ejrcito es una institucin federal, en cuya organizacin y mando tienen injerencia total y exclusiva dos poderes federales como son el legislativo y el ejecutivo de la Unin, y es una institucin permanente y profesional, sometida a una reglamentacin rigurosa; mientras que la guardia nacional es una institucin que pertenece a los Estados y en la cual la federacin slo interviene para reglamentaria, por medio del Congreso, y para moverIa fuera de su lugar, por medio del Presidente con aprobacin del Senado; no es institucin profesional ni tampoco permanente." 928 y 929
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Derecho Constitucional Mexicano, pp. 388 Y 389. Pese a estas sutiles distinciones, "guardia nacional" y "ejrcito nacional" sustancial-
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f) Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional (frac. V). Esta facultad suele interpretarse incorrectamente, pues conforme a ella no incumbe al Senado declarar la desaparicin de los poderes locales, sino nombrar un gobernador cuando todos ellos hayan desaparecido. La desaparicin de poderes en un Estado es un fenmeno de facto que implica el rompimiento, dentro de l, del orden institucional, es decir, la violacin de todo principio de autoridad provocada generalmente por disturbios interiores de diversa ndole que entraan el desconocimiento de sus rganos constituidos y la rebelda sistemtica para acatar sus decisiones. En otras palabras, desaparecen los poderes de un Estado cuando por causas de distinta naturaleza sus rganos ejecutivo, legislativo y judicial carecen de la potestad imperativa para hacerse obedecer por los medios legales de que dispongan, recurriendo a la violencia para constreir a los gobernados a la obediencia y respeto de su autoridad.?" bis Ahora bien, ante esta situacin fctica, el Senado simplemente declara que, para restablecer el orden institucional alterado, debe nombrarse un gobernador provisional a efecto de que convoque a elecciones conforme a las leyes constitucionales del Estado de que se trate, nombramiento que se sujeta a las reglas consignadas en la fraccin V del artculo 76 constitucional, a cuyo tenor nos remitimos. Surge, por otro lado, una cuestin muy importante sobre el ejercicio de la facultad senatorial a que nos estamos refiriendo, pues la parte final de dicha fraccin establece que "Esta disposicin regir siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso." Desde luego, a este respecto se suscitan las siguientes dudas: las constituciones locales pueden hacer inaplicables todas las prescripciones contenidas en la fraccin citada o simplemente excluir la imposibilidad de que el gobernador provisional nombrado por el Senado sea electo gobernador constitucional "en las elecciones que se verifiquen en virtud
mente son expresiones que deben designar a un mismo cuerpo de seguridad por las razones que invocamos en la nota 158, a la que nos remitimos. 929 bis Con fecha 29 de diciembre de 1978 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley Reglamentaria de la fraccin V del artculo 76 constitucional, en cuyo ordenamiento se sealan las causas que configuran la desaparicin de poderes en un Estado. Dichas causas encuadran dentro de las hiptesis generales que hemos mencionado y consisten en lo siguiente: "Artculo 29 Se configura la desaparicin de los poderes en un Estado nicamente en los casos de que los titulares de los poderes constitucionales: I. Quebrantaren los principios del rgimen federal. Il. Abandonen el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor. IIl. Estuvieren imposibilitados fsicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurdico. IV. Prorrogaren su permanencia en sus cargos despus de fenecido el periodo para el que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos titulares. V. Promovieren o adoptaren formas de gobierno o bases de organizacin poltica dislintas de las fijadas en los artculos 40 y 115 de la Constitucin General de la Repblica." El ordenamiento reglamentario mencionado contiene importantes disposiciones sobre la legitimacin para pedir al Senado el nombramiento de un gobernador provisional en cualquier situacin de desaparicin de poderes, incumbiendo el derecho petitorio a los senadores, diputados federales o a los ciudadanos de la entidad de que se trate (Art. 3). En clliU'ito al procedimiento para designar a dicho gobernador, nos remitimos al texto de l referida ley.
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de la convocatoria" que aqul expidiere? Esta ltima hiptesis nos parece inadmisible, ya que ninguna constitucin local puede contrariar la prohibicin que se involucra en el artculo 115 de la Carta Federal, en el sentido de que el gobernador sustituto constitucional o el designado bajo cualquier denominacin para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, nunca puede ser electo para el periodo inmediato. En cuanto a la primera hiptesis apuntada, tampoco es aceptable, puesto que el ejercicio de la consabida facultad entraa como condicin de .jacto imprescindible la desaparicin de todos los poderes de un Estado, sin que" subsista, en consecuencia, ninguno que pueda aplicar la constitucin respectiva para restaurar la normalidad institucional. Por consiguiente, en ninguna de las dos hiptesis que planteamos tiene aplicacin la ltima parte de la fraccin V del artculo 76 constitucional, atrevindonos a afirmar que su inclusin dentro de su texto obedeci a una inadvertencia del Congreso Constituyente de Quertaro. El proyecto de don Venustiano Carranza no la contena, contemplando en la mencionada fraccin el caso de que hayan desaparecido los poderes legislativo y ejecutivo de un Estado, nor lo que, a pesar de que el judicial subsistiese, la facultad senatorial de que tratamos era susceptible de desempearse. Al dictaminarse por la comisin el artculo 76 del citado proyecto, se previ el caso de que desaparecieran todos los poderes locales como supuesto de la intervencin del Senado para nombrar gobernador provisional, pues se consider que subsistiendo uno solo, ste, de acuerdo con la constitucin local correspondiente, poda restablecer la normalidad quebrantada. Esta idea se deduce de las razones que extern don Paulina Machorro Narvez, miembro de la comisin, quien asever: "Para cambiar la redaccin de la fraccin V, se tuvieron en cuenta dos razones: una, que la discusin de este artculo se haba suscitado desde el tiempo de la Constitucin de 57, y el debate vers sobre si bastaba la desaparicin de uno solo de los poderes o si era necesario que se verificara la desaparicin de los tres poderes. La Comisin tuvo en cuenta que faltando uno solo de los tres poderes y quedando los otros dos en cada Estado, faltando el Ejecutivo, por 10 general el Legislativo nombra otro, de cualquier otra manera, para sustituirlo. Si falta el Legislativo, no es completamente esencial para el funcionamiento momentneo de los poderes de un Estado. Se puede convocar a elecciones, y se sustituye de aquella manera; si falta el Judicial naturalmente que para que la Federacin intervenga, y hasta cierto punto invada la soberana, se necesita que falten los tres poderes; este es un caso enteramente anormal, pero posible, sobre todo en tiempo de convulsiones polticas. Para evitar que la Federacin pudiera abrogarse (sic) la soberana porque faltara alguno de los POderes, se quiso expresar que faltaran todos los poderes, que no hubiera quin gobernara aquel momento ... " 930 La facultad del Senado que comentamos se justifica plenamente. A este respecto, don Eduardo Ruiz sostena: "Una revolucin intestina en un Estado, una invasin extranjera, otra cual. quiera causa, puede hacer que desaparezca all la Legislatura y el Gobernador.
930
Diario de los Debates. Tomo II, p. 326..
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Antes de la adicin constitucional que estudiamos, no haba solucin legal posible para un caso de esta naturaleza, y la fuerza de la necesidad hizo que algunas veces se declarase en estado de sitio el Estado en que la acefalia o la anarqua se haban entronizado. "La reforma vino a llenar ese vaco, y desde entonces vemos que casi han desaparecido las disensiones locales que antes con frecuencia turbaban a las entidades federativas. En las pocas veces que ellas han surgido, el Senado, obrando con prudencia, y slo en el extremo caso de una acefalia, ha hecho la declaracin correspondiente; y un gobernaador provisional, auxiliado por el poder central, ha establecido el rgimen constitucional. " Es esto intervenir en la soberana del Estado? Hemos dicho que los Estados, libres y soberanos en lo que ve a su rgimen interior, no son independientes, sino que estn unidos en una federacin establecida segn los principios de la Ley fundamental (Art. 4D) y que deben estar organizados bajo la forma de gobierno republicano, representativo y popular (Art. 109); luego, si dentro de ellos no hay un rgimen poltico o este rgimen es opuesto a las instituciones establecidas por la Ley fundamental, la Federacin tiene pleno derecho de exigir que, en obedecimiento de la Ley suprema, se organicen y que esta organizacin sea la prescrita por la Constitucin. Slo al pueblo le es concedido el derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno (Art, 39), es decir, al pueblo mexicano, a la Nacin entera, y segn las reglas establecidas para llevar a cabo cualquiera reforma constitucional, "Verdad que en este ltimo caso se afecta el inters de los Estados; pero est afectado de la misma manera el inters popular, el inters de la Nacin; y de aqu depende que cualquiera alteracin en la forma del gobierno pertenezca, de derecho, al cuerpo poltico en general. "Si en un Estado desaparecen los poderes locales, poderes que forman su gobierno, se rompe el equilibrio federal, no existe entre las entidades federativas una perfecta igualdad; y en semejante caso hay la urgente, la ineludible necesidad de la reorganizacin. La Nacin en general puede seguir marchando con sus instituciones en su rgimen interior y tener completa personalidad en sus relaciones exteriores, pero el inters federal est herido; y como dentro del Estado en donde ya 00 hay Poder Ejecutivo ni Legislativo, no existe autoridad que tenga el derecho de convocar a nuevas elecciones, slo la Federacin puede y debe tener la facultad de hacer que el Estado se reorganice y vuelva a entrar en el camino constitucional. "Y como el Senado es la Cmara que representa el elemento federativo, los intereses, los derechos de la Federacin; y supuesto que el derecho de reorganizar a un Estado que debe vivir en la Unin, constituido bajo un rgimen republicano, representativo, popular, es derecho de la Federacin, lo natural, lo lgico es que el Senado ejerza ese derecho. "Hecha por el Senado la declaracin respectiva, el Ejecutivo que tiene el conocimiento prctico de las personas y de la localidad, es el que debe hacer el nombramiento del gobernador provisional; pero la Constitucin ha querido prevenir todo peligro de favoritismo o de miras bastardas, y ha limitado esa facultad, disponiendo que el nombramiento se sujete a la aprobacin del Senado, y en su receso, y como el caso puede presentarse urgente, a la aprobacin de la Comisin permanente. "Con el mismo pensamiento de evitar Ifligro o intrigas, el! legislador constituyente dispuso que el gobernador provisional no pueda ser electo gobernador
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constitucional en las elecciones que l provoque, y que debern hacerse conforme a las prcticas constitucionales del Estado. "Esta convocatoria no debe tener ms dilacin que la necesaria para que se restablezca el orden pblico, es decir, que tan luego como exista la paz, el pueblo del Estado debe elegir a sus representantes." 931 g) Resolver las cuestiones p~lticas que surjan entre los poderes de un Estado uando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas (frac. VI). La demarcacin del alcance de esta facultad radica en -Ia especificacin de lo que deba entenderse por a cuestiones polticas", ya que cuando se suscita una controversia entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, corresponde su decisin a la Suprema Corte segn lo dispuesto por el artculo 105 constitucional. Se nos ocurre preguntar si dentro de un rgimen de derecho una cuestin poltica puede resolverse ajurdicamente, o sea, sin ajustarse a ninguna norma jurdica. En este supuesto, y tratndose de los conflictos entre los poderes de un Estado, el Senado actuara sin sujetarse a ninguna ley, sino al criterio y sensibilidad polticos de sus componentes, lo que est expresamente excluido por la fraccin VI del artculo 76 de la Constitucin, ya que, como lo manda sta, la resolucin Que en tal caso dicte dicho rgano se deber pronunciar conforme a las prescribciones de la misma Ley Suprema y de la del Estado correspondiente. De este mandamiento se colige que las "cuestiones polticas" a que nos referimos tienen que decidirse jurdicamente, es decir, analizando la constitucionalidad de los actos de los poderes en conflicto, consideracin que nos compele a concluir que no es posible, en el terreno estricto del derecho, delimitar la competencia del Senado, por una parte, y de la Corte, por la otra, para dirimir tales cuestiones, ya que no es dable escindir en ellas su carcter poltico de su ndole jurdica. Este interesante tpico fue brillantemente debatido en el Congreso Constituyente de Quertaro, destacando las intervenciones opuestas de dos ilustres diputados, don Paulino Machorro N aruez y don Hilario M edina. El proyecto constitucional presentado por don Venustiano Carranza no incluy en el artculo 76 la facultad de que tratamos. Fue la Comisin quien adicion dicho proyecto con la disposicin que instituye la mencionada facultad, habiendo Machorro Narvez formulado un importante voto particular para que sta no se otorgara al Senado, con vista a que la Suprema Corte tena competencia para conocer de las controversias que surgieren entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. No podemos prescindir de transcribir el aludido voto, dada la consistencia de los argumentos que en l esgrime su autor. . "Al discutirse en el seno de la Comisin las facultades exclusivas del Senado expresadas en el artculo 76 del proyecto, una parte de dicha Comisin opin que entre tales facultades deba estar la que daba al mismo .cuerpo la fracif
931
os: cit. Tomo II, pp.
155, 156 Y 157.,
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cion VI, inciso b) del artculo 72 de la Constitucin de 1857, reformada en 1874, consistente en resolver los conflictos polticos que surjan entre los poderes de un Estado, cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, etc. Estos conceptos forman la fraccin VIII del artculo del proyecto que a vuestra soberana ha sometido la Comisin. "La otra parte de la Comisin opin que la facultad de resolver esos conflictos debe dejarse a la Suprema Corte de Justicia, tal como lo propone actualmente el artculo 104 del proyecto del C. Primer Jefe; y a fin de que el Congreso tenga a la vista estos dos extdemos en cuestin de tanta trascendencia, la Comisin, de comn acuerdo, determin que se presentara uno de estos puntos de mira en el conjunto del proyecto y el otro en este voto particular. "Al efecto, los subscriptos fundan este ltimo en los trminos siguientes: Los conflictos que surjan entre los poderes de un Estado, o se fundan en la aplicacin de una ley, que cada uno de dichos poderes contendientes trate de aplicar en su favor, o bien son conflictos meramente de hecho. Esto, en realidad, es muy difcil que se presente en asuntos desprovistos de todo carcter legal, pues los negocios de gobierno siempre buscan el apoyo en algn precepto de ley; porque siendo el Estado una entidad jurdica, de un modo natural se estima que todos los actos del Estado deben forzosamente justificarse con una ley. As es que, de modo general, podemos decir que los conflictos entre los poderes de un Estado siempre se fundarn en la aplicacin de una ley, que cada uno de dichos poderes interpreta a su favor. "Ahora bien; la interpretacin de la ley, su aplicacin a los casos particulares y la resolucin sobre la persona que tenga derecho a un conflicto, son las atribuciones genuinas del Poder Judicial; darlo a otro Poder es distraerlo de sus funciones y substituir, por una confusin, la precisin de la divisin de los poderes. "La circunstancia de tratarse de 'conflictos polticos' no es objecin seria para quitarle su conocimiento a la Suprema Corte, porque sta ya conoce en otros casos que ninguna opinin, por radical que sea, le ha disputado, de conflictos polticos, como son igualmente las invasiones del poder federal en la soberana de los Estados, y las usurpaciones, por los Estados, de facultades federales. Todo esto es meramente poltico, y, conforme a la naturaleza del Poder Judicial Federal, tal como lo cre el genio de los constituyentes del 57, cae bajo la jurisdiccin de la Suprema Corte. Luego no tiene fundamento la objecin de que los conflictos entre los diversos poderes de un Estado puedan ser de carcter poltico. "Finalmente, los subscriptos encuentran altamente democrtico quitar a esos conflictos su carcter de apasionamiento y encono, para someterlos a las decisiones serenas y sobre todo 'jurdicas' de la Suprema Corte. "El Senado podr resolver, lo mismo que la Suprema Corte, objetivamente; pero su resolucin no revestir carcter juridico, sino poltico, y, en consecuencia, tendr menos fuerza y prestigio moral que una sentencia de la Suprema Corte. "Por lo expuesto ... " 932
La argumentacin que en contra de las ideas de don Paulino Machorro Narvez expuso don Hilario Medina en un elocuente discurso, se bas primor,1182
Diario de los Deblltes. Tomo 11, pp. 351, 352 Y 356.
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dialmente en consideraciones de tipo prctico para que el Senado tuviese la facultad decisoria de las cuestiones polticas surgidas entre los poderes de un mismo Estado, sin que su pronta y expedita resolucin quedara embarazada por el procedimiento judicial de suyo tan tardado y tcnico. Esta fue, en realidad, la razn que hizo triunfar el dictamen de la Comisin, sin que, por otra parte, hubiese desvirtuado los argumentos jurdico-constitucionales de don Paulino, pero que, con un sentido pragmtico, hizo que el Congreso por marcada mayora optase por instituir la \nsabida facultad en favor del Senado.
"La diferencia que ha habido en el seno de la Comisin, sostuvo Medina, . ha consistido en esto: aquellas diferencias que tienen un carcter poltico, deben ser juzgadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin o deben ser juzgadas por el Senado? El seor diputado Machorro y Narvez desea que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin sea la expresin ms alta de la justicia popular, como representacin de un poder pblico en la nacin, sea aquella que tenga la ltima palabra, la autoridad suprema de todas las cuestiones que puedan debatirse en la Repblica. Ese es tambin mi ideal, seores; pero las cuestiones polticas no deben ir a manchar a la Corte, los intereses polticos no deben intervenir en las discusiones serenas y desapasionadas de carcter legal de la Corte. La Corte Suprema de Justicia est en su funcionamiento exclusivamente sometida a la ley en todos sus fallos y debe ajustarse estrictamente a la ley. No s qu empeo tienen los abogados en tratar todas las cuestiones que se ofrecen aqu desde el punto de vista legal. Cuando en una de estas cuestiones se han venido a invocar principios de derecho, se habla de cuestiones tcnicas, de educacin especial, la educacin especial de up abogado, siendo la impresin de que ya hay la idea de estorbar el criterio de la Asamblea, porque estas cuestiones se resuelven ms bien que por consideraciones tcnicas, por el sentido comn, por un instinto que est en todos nosotros. Porque cada vez que se ofrece tratar de estas cuestiones, nosotros analizamos la situacin del pas, los intereses que vamos a daar o fortificar y damos una resolucin justa, serena y adecuada, porque est basada en el sentido comn. Pues bien, se ha dicho que en el conflicto de dos poderes en un Estado no hay una ley que venga a resolver la cuestin, pero que habr los principios de Derecho Pblico: Pues bien, llevando la cuestin a ese terreno, los principios de Derecho Pblico son aquellos que se refieren tambin a la parte poltica de la sociedad, y esos principios autorizaran, en todo caso, a tener en cuenta los intereses polticos, para. poder dar una resolucin acertada. As es que esa objecin cae por su propio peso; por otra parte, la objecin fundamental <fue nosotros hemos hecho para quitar a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento de las cuestiones polticas, ha sido el verdadero terror que hemos sentido porque la Corte Suprema de Justicia vaya a tener que conocer de intereses polticos y se haga poltica en el seno de la Corte; esa ha sido la idea fundamental que ha inspirado el criterio de la Comisin ... "El Senado toma, en un momento dado, todos los datos que se le presentan para resolver una cuestin y, en ese momento, la resuelve, y si han llegado las cosas hasta el extremo de que desaparezca uno de los poderes del Estado, el Senado est en aptitud de proveer, por medio del fallo que se dicte en el trmino de veinticuatro horas. La Corte Suprema de Justicia est en la imposibilidad legal de hacer otro tanto. Esta cuestin no es. nueva en los anales parla-
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mentarios. Cuando, a consecuencia de las reformas iniciadas por Lerdo de Tejada a la Constitucin de 57, se estableci el sistema bicamaral, se estudiaron las facultades del Senado como uno de los poderes pblicos, al discutirse precisamente esta fraccin que estamos discutiendo, para drselas a la Corte. La opinin estaba muy dividida en aquel Parlamento; haba opiniones en pro y en contra, en un sentido y en otro; pero la consideracin de mucha importancia, que me permit invocar en estos momentos porque resolvi la misma. cuestin, que no ha cambiado todava, fue invocada por el seor diputado don Rafael Dond, sostenedor de la tesis que sostengo ahora yo. El seor Dond sostuvo que era una amenaza peligrosa hacer que la Corte conociera de cuestiones polticas, porque en ello iba su prestigio, porque se corrompera: iran los agitadores de los Estados, de los partidos polticos, de la prensa, a hacer poltica dentro de la Corte, a interesar a los ministros para que se inclinara de un lado o de otro; y esta consideracin fue la nica de bastante peso que inclin a la Asamblea para permitir que en la Constitucin de 57, reformada, se diera al Senado la facultad de conocer de las cuestiones polticas locales de los Estados. Seores diputados: yo os ruego y os exhorto a que consideris atentamente esta cuestin. An me parece que escucho todas las palabras del seor Dond, aquel clebre y prestigiado abogado, que tena tanto aprecio en el Parlamento y que pudo demostrar, con una elocuencia de que yo carezco en estos momentos, los peligros a que estaba sometida nuestra ms alta representacin de la justicia y slo por el hecho de irla a involucrar con las cuestiones polticas que, entre nosotros, no han tomado un aspecto noble, sino que siempre han sido mezquinas y ruines. Esto debe estar fuera de la Corte Suprema de Justicia y as pido a vosotros que votis." 93~ h) Erigirse en Jurado de Sentencia para conocer en juicio pblico de las faltas u omisiones que cometan los servidores pblicos y que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales y de su buen despacho, en los trminos del artculo 110 constitucional (Frac. VII). Como afirmamos anteriormente.t" esta facultad no la puede ejercitar el Senado sin la acusacin previa de la Cmara de Diputados. Por consiguiente, entre ambos rganos existe una colaboracin necesaria, semejante a la que opera tratndose de la funcin legislativa propiamente dicha. Esta razn nos ha impulsado a sostener que la facultad de que tratamos y la acusacin que incumbe a dicha Cmara slo implican en sentido propio facultades exclusivas de uno y de otro rgano separadamente consideradas. Por tal motivo, entraando la acusacin y la decisin en los casos de delitos oficiales que cometan los altos funcionarios federales dos actos estrecha e indisolublemente vinculados en que se manifiesta la funcin poltico-jurisdiccional, hemos atribuido su desempeo integral al COngreso de la Unin. . i) Otorgar o negar la aprobacin de los nombramientos de ministros de la Suprema Corte, as como de las solicitudes de licencia y de las renuncias de los mismos funcionarios, que formule el Presidente de la Repblica (frac. VIII ) ~ Debemos hacer la observacin, tratndose de las designaciorgs de dichos
933 934
op.cit., pp. 358, 359 Y 360. Vase capitulo VI, pargrafo D, apartado e)
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mimstros, que si el Senado no niega expresamente el nombramiento, sin aprobarlo tampoco en la misma forma, dentro del trmino de diez das, la persona en quien hubiere recado asume definitivamente el cargo respectivo segn lo declara el artculo 96 constitucional.
VII.
A)
REGLAS COMUNES A AMBAS CMARAS Y A SUS INTEGRANTES
Irreelegibilidad relativa de los diputados y senadores
A este respecto, el artculo 59 constitucional establece que stos "no podrn ser reelectos para el periodo inmediato", salvo que hayan tenido el carcter de suplentes, alcanzando esta prohibicin a los propietarios tanto para volver a serlo como para asumir tal carcter en el citado periodo. Esta irreelegibilidad, que se implant en el ao de 1933, la hemos calificado de relativa, porque slo opera para el periodo inmediato y no as para los subsecuentes, a diferencia de lo que sucede en el caso del Presidente de la Repblica, en que es absoluta, segn lo declara el artculo 83 de la Constitucin. Debe destacarse que lamencionada prohibicin no impide que la persona que haya sido senador o diputado pueda ser electo para integrar la Cmara distinta a la que hubiere pertenecido, inclusive dentro del periodo inmediato, lo que, por otra parte, sucede frecuentemente en la prctica poltica. Ni la Constitucin de 57 ni la vigente antes del ao de 1933 contenan la prohibicin aludida, cuyo establecimiento obedeci a una razn de congruencia, en el sentido de adoptar relativamente para los diputados y senadores el principio poltico de no reeleccin que, al menos en lo que atae al Presidente de la Repblica, fue uno de los lemas de la Revolucin de 1910. Este principio, concebido originariamente con temperamentos respecto de este alto funcionario, relativizado en el articulo 83 primitivo de la Constitucin de 17, se limit ms a travs de las reformas de 1927 y 1928,935 hasta que en 1933 se instituy de manera inexcepcional, tal como rige en la actualidad bajo la frmula siguiente: "El ciudadano que haya desempeado el cargo de Presidente de la Repblica electo popularmente y con el carcter de interino, provisional o sustituto, en ningn caso y por ningn motivo podr volver a desempear ese puesto."
935 El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza estableca: "Art. 83. El Presidente entrar a ejercer su encargo el primero de diciembre, durar en l cuatro aos, :Y nunca podr ser reelecto. El ciudadano que sustituyere al Presidente constitucional, en caso de falta absoluta de ste, no podr ser electo Presidente para el periodo inmediato. Tampoco podr ser electo Presidente para el periodo inmediato el ciudadano que fuere nombrado Presidente interino en las faltas temporales del Presidente constitucional, si estuviere en funciones en los sesenta das anteriores al da de las elecciones presidenciales." El Congreso de Quertaro suprimi la ltima parte del precepto, conservando la reelegbilidad del Presidente sustituto constitucional y del interino desp1ds del periodo inmediato. Las reformas de 1927 y 1928 ampliaron la reelegibiladad en favor del Presidente constitucional, pasado el periodo inmediato, quebrantando el principio de "no reeleccin", que el articulo 83, en sus textos anteriores, lo haba conservado en relacin con dicha categora presidencial.
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B)
Inviolabilidad de los diputados y senadores
A este respecto, el artculo 61 constitucional prev que stos son "inviolables p'or las opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos y jams podrn ser reconvenidos por ellas". Esta disposicin consagra lo que se llama fuero-inmunidad, distinto del fuero de no procesabilidad. En efecto, el fuero constitucional con Que estn investidos el Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte, los secretarios de Estado y el Procurador General de la Repblica, debe concebirse bajo dos aspectos: el de inmunidad y el de no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias federales o locales. En ambos casos, dicho fuero opera diversamente, no slo en cuanto a sus efectos jurdicos, sino por lo que atae a los funcionarios en cuyo favor lo establece la Constitucin. El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que entraa irresponsabilidad Jurdica, nicamente se consigna por la Ley Fundamental en relacin con los diputados y senadores en forma absoluta conforme a su artculo 61, en el sentido de que stos "son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos" sin que "jams puedan ser reconvenidos por ellas"; as como respecto del Presidente de la Repblica de manera relativa en los trminos del artculo 108 constitucional, que dispone que dicho alto funcionario durante el tiempo de su encargo slo puede ser acusado por traicin a la patria y por delitos graves del orden comn. Como ya hemos afirmado.f" tratndose de los senadores y diputados, dicha inmunidad absoluta slo opera durante el desempeo del cargo correspondiente, es decir, con motivo de las funciones que realicen como miembros integrantes de la Cmara respectiva, pero no en razn de su investidura misma. Dicho de otra manera, no por el hecho de ser diputado o senador, la persona que encarne la representacin correlativa goza de la inmunidad prevista en el artculo 61 constitucional, sino nicamente cuando est en su ejercicio funcional. De esta guisa, cualquier miembro del Congreso de la Unin, cuando emita opiniones fuera del desempeo de su cargo, o sea, en el caso de que no est en funciones, no es inviolable, pudiendo ser reconvenido por aqullas, pues la inmunidad slo se justifica por la libertad parlamentaria que todo diputado o senador debe tener dentro de un rgimen democrtico basado en el principio de divisin de poderes, sin que deba significar irresponsabilidad por actos que realice en su conducta privada. Por otra parte, si las opiniones que emita un diputado O senador en el desempeo de su cargo configuran la incitacin a algn hecho delictivo comn u oficial o si su externacin implica en s misma un delito de cualquier orden, operan la inmunidad mencionada en el sentido de que el opinante permanece inviolable y de que no puede ser reconvenido por tales opiniones, pero ello no implica que contra l no se promueva el llamado "juicio poltco'" que puede culminar con su desafuero; a .consecuencia del cual quedaria a disposicin de las autoridades judiciales penales que . cOVesJ>onda.
N6
V'-e lUP1'tI capitwoaexto, ~oD, inclao e)
45
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El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridades judicales ordinarias federales o locales no equivale a la inmunidad de los funcionarios que con l estn investidos y que seala el artculo 111 de la Constitucin. En otras palabras, el fuero, bajo el aspecto que estamos tratando, no implica la irresponsabilidad jurdica absoluta como en el caso a que se refiere el artculo 61 de nuestra Ley Fundamental, ni la irresponsabilidad jurdica relativa a que alude su artculo 108 y por lo que concierne al Presidente de la Repblica; es decir, en esta ltima hiptesis, a la imposibilidad de que durante el tiempo de la gestin presidencial pueda acusarse al Jefe del Ejecutivo Federal por delitos oficiales o por los que sean diversos de la traicin a la Patria y de los graves del orden comn. La no procesabilidad realmente se traduce en la circunstancia de que.vmientras no se promueva y decida contra el funcionario de oue se trate el llamado juicio poltico, los diputados y senadores al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de Estado, el procurador general de la Repblica, los Jefes de Departamento Administrativo, el Jefe del Departamento del Distrito Federal, el Procurador de Justicia del propio Distrito a que alude el artculo 110 constitucional, no quedan sujetos a la potestad jurisdiccional ordinaria. El juicio poltico es de la incumbencia cognoscitiva y decisoria de la Cmara de Diputados o de la d Senadores, segn se trate respectivamente de delitos comunes u oficiales, y se sustancia conforme al procedimiento establecido en los artculos 109 a 114 de la Constitucin, a cuyo tenor nos remitimos,'?" .
C)
Exclusividad en el desempeo del cargo
En el artculo 62 constitucional se establece la regla de que "Los diputados y senadores propietarios, durante el periodo de su encargo, no podrn desempear ninguna otra comisin o empleo de la Federacin o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cmara respectiva". Esta prohibicin debe hacerse extensiva a los organismos descentralizados que no gocen de plena autonoma y a las empresas de participacin estatal, pues aunque unos y otras son entidades distintas del Estado y estn dotadas de personalidad jurdica propia, su vinculacin a l es tan estrecha que desde el punto de vista funcional y econmico se antojan verdaderas dependencias estatales, con excepcin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Adems, aunque el precepto sealado no los incluya, los cargos pblicos dentro del Distrito Federal deben comprenderse en la disposicin constitucional transcrita, ya que el espritu que la anima consiste en que el diputado o senador conserve su independencia de criterio en el ejercicio de sus funciones, la cual se menoscabara notablemente si se subordinara a cualquier rgano de autoridad federal o local o a algn organismo descentralizado o empresa de participacin estatal. Huelga decir, por otra parte, que la prohibicin que comentamos no abarca los cargos no oficiales ni los que, sindolo, sean honorficos o no retribuidos econmicamente.
9B7
Este tipo de fuero lo examinamos tambin en el capitulo sexto, pargrafo D. in-
ciso e).
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La prohibicin mencionada cesa si el diputado o senador obtiene la licencia de su correspondiente Cmara para desempear algn cargo comprendido en ella, en cuyo caso el interesado deja de ejercitar toda funcin dentro del rgano legislativo a que pertenezca. La transgresin a dicha prohibicin, sin la aludida licencia, se sanciona "con la prdida del carcter de diputado o senador" (Art. 62 consto in fine).
D)
Inatacabilidad jurdica de las decisiones electorales
Este principio se encontraba consignado .en el artculo 60 de la Constitucin antes de la reforma que experiment proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977. Conforme a l, las resoluciones de las Cmaras integrantes del Congreso de la Unin en lo que respecta a la calificacin de las elecciones de sus miembros y a las dudas que hubiese sobre ellas, eran definitivas e .inatacables, sin que contra ellas hubiese procedido ningn recurso y ni siquiera el juicio de amparo. El artculo 60 segn qued reformado da intervencin, segn dijimos, a la Suprema Corte para conocer del recurso de reclamacin contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados, sin que las decisiones de dicho Alto Tribunal tengan efecto compulsorio, ya que, en el. fondo, slo involucran declaraciones de carcter moral.' El mismo precepto dispone que la nueva resolucin que dicte la mencionada Cmara sobre la calificacin de las elecciones de sus miembros, despus de fallado dicho recurso, tendr el carcter de definitiva e inatacable. Sin embargo, en 10 que concierne a las resoluciones del Senado sobre la calificacin de elecciones de sus miembros, el artculo 60 constitucional no previene su definitividad e inatacabilidad como lo haca tal precepto antes de la expresada reforma. Sin embargo, tampoco establece ningn recurso contra ellas, debiendo recordar, por otra parte, que el juicio de amparo para impugnarlas es improcedente conforme a .las razones que exponemos en nuestro libro respectivo. 838
E)
Casos de sesiones conjuntas
Dentro del sistema bicamaral implantado en nuestra Constitucin, cada cmara celebra sus sesiones ordinarias separada e independientemente, dentro de un lapso de cuatro meses que no debe exceder del 31 de diciembre de cada ao, sin que ninguna de ellas pueda prorrogarlo, teniendo el Presidente de la Repblica la facultad de resolver lo que proceda en. caso de que no lleguen al acuerdo de concluirlo antes del da sealado (Arts. 65 y 66) . No es bice; pues, para la terminacin de los periodos ordinarios de sesiones que queden pendientes de tratarse cualesquiera asuntos por ms importantes que sean, ya que la prohibicin constitucional de extender dichos periodos despus del 31
938
Cfr. El Juicio de A.mparo. Capitulo decimotercero, subtitulo IV,
pa~oB.
708
de diciembre de cada ao es contundente, sin perjuicio de que si algn negocio pblico as lo amerita, se convoque al Congreso a sesiones extraordinarias. Esta convocatoria debe formularla la Comisin Permanente por s o a propuesta del Presidente de la Repblica y nicamente para que en dichas sesiones se traten e! asunto o los asuntos fijados en ellas (Arts. 67, 79, frac. IV y 89, frac. XI). ' Las sesiones extraordinarias pueden celebrarse por una sola de las Cmaras o por ambas como integrantes del Congreso de la Unin, segn corresponda la competencia para tratar el neg-ocio o negocios especficos que determine la convocatoria respectiva. Ahora bien, hemos dicho que las sesiones ordinarias se realizan por cada Cmara separada e independientemente para tratar todos los asuntos a que se refiere el artculo 65. Esta regla tiene como excepcin, el caso de que se trate de sesiones extraordinarias de! Congreso, pues entonces stas se celebran conjuntamente, as como en el supuesto que prev e! artculo 69 constitucional, o sea, cuando e! Presidente de la Repblica acude a la iniciacin del periodo ordinario a rendir su informe sobre el estado general que guarde la administracin pblica de! pas.DaD
F)
Cambio de residencia de las Cmaras
Del artculo 44 constitucional se infiere claramente que las Cmaras residen en el Distrito Federal, pudiendo, sin embargo, acordar su traslacin a otro lugar, conviniendo "en el tiempo y modo de verificarla, designando un mismo punto para la reunin de ambas" (Art. 68). En caso de que difieran "en cuanto al tiempo, modo y lugar, el Ejecutivo terminar la diferencia, eligiendo uno de los dos extremos en cuestin" (dem). Debemos advertir que dicha traslacin debe ser ocasional y transitoria, motivada por causas circunstanciales, sin que signifique cambio de residencia permanente. Ninguno de los Poderes de la Unin, sin la concurrencia de los restantes, puede radicarse definitivamente fuera del Distrito Federal. Esta observacin se funda en lo dispuesto por el artculo 44 constitucional, que requiere que todos ellos se trasladen a otro lugar para que dicha entidad se convierta en el Estado del Valle de Mxico, conversin que no puede operar si uno permanece dentro de ella. De la relacin lgica entre los artculos 44 y 68 constitucionales se deduce la anterior conclusin, en e! sentido de que el segundo autoriza la traslacin transitoria y ocasional de ambas Cmaras, quedando los poderes Ejecutivo y Judicial dentro del Distrito Federal, en tanto que e! primero prev el caso de cambio de residencia definitiva de los tres.
939 La Constituci6n de 1857, en su artculo 63, estableca que el Presidente del Congreso deba contestar el informe presidencial "en tnninos generales". Esta obligaci6n le suprimi6 en la Constituci6n vigente, por lo que no tiene carcter constitucional. Asimismo, bajo el imperio de nuestra Constituci6n pr6xima anterior, las Cmaras que formaron el Congreso de la Uni6n a partir de 187+ en que se implant6 el sistema bicamaral y el Congreso General hasta ese ao dentro del unicamarismo, tena dos periodos ordinarios de sesiones, a saber: el primero CJU:e comenzaba el 16 de septiembre y terminaba el 15 de diciembre, y el legundo que se iniCIaba el primero de abril para concluir el ltimo de mayo (Art. 62) , .
709
G)
Interdependencia de ambas Cmaras
Dentro del sistema bicamaral existe una verdadera interdependencia entre las dos Cmaras a travs de las que funciona. Por este motivo, el artculo 68 citado dispone que ninguna de ellas podr "suspender sus sesiones por ms de tres das sin consentimiento de la otra". Esta interdependencia, traducida en una indisoluble colaboracin funcional, se revela, adems, en que la labor legislativa no se puede realizar sin la concurrencia de ambas Cmaras. Salvo los casos en que cada una de ellas tiene facultades exclusivas y que no se refieren a la expedicin de leyes, segn dijimos, la Cmara de Diputados y el Senado actan recprocamente en lo que a esta importante funcin concierne, de acuerdo con el procedimiento de elaboracin legislativa consignado en el artculo 72 constitucional, a cuyas prevenciones nos remitimos. 940
H)
Terminologa de los actos de las Cmaras
Conforme al artcllo 70 de la Constitucin, toda resolucin del Congreso de la Unin, es decir, de las dos Cmaras que lo forman y actuando conjuntamente, tiene el carcter de "ley" o "decreto". Ambas denominaciones no s610 tienen implicaci6n terminolgica o meramente formal, sino que expresan la distinta naturaleza intrnseca, o material de los actos que provienen de dicho organismo. As, cuando se trata de la creaci6n de normas jurdicas generales~ abstractas e impersonales, el acto respectivo es una ley; en tanto que los actos no legislativos, esto es, los poltico-administrativos y los poltico-jurisdiccionales que inciden dentro de su competencia constitucional, son decretos en sentido estricto, teniendo los atributos contrarios, a saber: la particularidad, la concrecin y la personalidad.
1)
Potestad de iniciar leyes de los diputados y senadores
Una de las importantes atribuciones que tienen los diputados y senadores individualmente considerados consiste en la facultad de iniciar leyes o decretos a la que se refiere el artculo 71 de la Constituci6n en su fraccin JI. En lo tocante al ejercicio de esta. facultad, los diputados y senadores se encuentran en una situacin de inferioridad respecto del Presidente de la Repblica y de las legislaturas de los Estados, a quienes tambin se atribuye su desempeo conforme al invocado precepto. Esta desigualdad se manifiesta en que las iniciativas de leyes o decretos que formulen los diputados o senadores debe sujetarse a los trmites consignados en la legislaci6n interna del Congreso de la Unin, en tanto que las que presenten el Ejecutivo Federal o
940 Entre las minuciosas reglas que tal precepto establece se encuentran las relativas a la discusin, aprobacin y d~ento de los proyectos legislativos por ~da Cmara, al veto ptnidmeial y a la presund6nde que si ste no se formula dentro del ~r.rnino de diez dias, las leyes emitidas por el Consre-o de la UDip.n se estiman aprobadaa pore1Ejecutivo.
'IL
710
las legislaturas locales se turnan inmediatamente a comisin para su dictamen. Consideramos indebida semejante situacin inequitativa, pues la distincin procedimental a que nos referimos debe fundarse en la importancia o trascendencia que tenga una iniciativa y no en el carcter de su autor.
J)
Quorum
Segn el artculo 63 constitucional, "las Cmaras no pueden abrir sus sesiones. ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en la de Senadores, de las dos terceras partes, y en la de Diputados. de ms de la mitad del nmero total de sus miembros", obligando dicho precepto a los presentes a "compeler a los ausentes a que concurran dentro de los treinta das siguientes" a la fecha de la reunin. \ . . La sancin para los 'diputados y senadores propietarios que no asistan a las sesiones de la Cmara respectiva consiste en la presuncin de que no aceptan su cargo, en el que debern ser sustituidos por los suplentes, y si stos tampoco se presentaren "se declarar vacante el puesto y se convocar a nuevas elecciones" . La falta de asistencia de los diputados y senadores por ms de diez das consecutivos sin causa justificada o sin la previa licencia que les haya otorgado el presidente de la Cmara respectiva, supone la renuncia "a concurrir hasta el periodo inmediato, llamndose desde luego a los suplentes". El mencionado trmino debe entenderse no desde el punto de vista meramente cronolgico, ya que la consecutividad a que se refiere el invocado artculo 63 de la Constitucin entraa la falta de asistencia a diez sesiones consecutivas, sin que esta circunstancia haga perder al faltista su carcter de diputado o senador. Por ltimo, dicho precepto declara que los diputados y senadores incurren en responsabilidad si no se presentan, sin causa justificada, dentro del plazo de treinta das contado desde la apertura del periodo ordinario de sesiones si ya hubiesen sido electos o desde el da de la eleccin en el caso contrario, extendindose tal responsabilidad a "los partidos polticos nacionales que habiendo postulado candidatos en una eleccin para diputados o senadores, acuerden que sus miembros que resultaren electos no se presenten a desempear sus funciones" (prrafo ltimo).
VIII.
A)
LA COMISIN PERMANENTE
Don Felipe Tena Ramrez hace remontar los orgenes de este organismo hasta el rgimen jurdico aragons, afirmando que "probablemente" surgi en el siglo XID. Sostiene dicho tratadista que "Durante el tiempo en que las Cortes no actuaban, funcionaba una comisin compuesta por dos miembros de cada uno de los cuatro brazos o clases en que se divida la asamblea parlamentaria de. aquel reino. Dicha comisin reemplazaba a las Cortes en dos de las prin-
711
cipales funciones de stas: administrar los subsidios y velar por la observancia de los fueros." 941 Coincidiendo con esta idea, con Carlos Lpez de Haro asevera que "La prerrogativa real de convocar a Cortes dejaba la reunin del Reino a la voluntad de la Corona, aunque no en absoluto, porque le eran necesarias para poder gobernar, ya que sin ellas no poda pedir servicios ni hacer fueros; pero la nobleza vea en esa facultad del Rey un menoscabo de sus libertades, o mejor, de sus derechos a intervenir constantemente en el gobierno, y en los Privilegios Generales y de la Unin le impusieron la convocacin anual de las Cortes, acordndose despus en las de Aragn, en 1307, que se celebran cada bienio; esto sin perjuicio de la Diputacin permanente, viga de la observancia de los fueros y del Tesoro general." 942 Ha sido prctica poltico-constitucional generalizada la implantacin de un organismo Que, bajo distintas denominaciones, funciona durante los recesos de los rganos legislativos, no para sustituirlos en sus atribuciones, sino para preparar los neg-ocios pblicos que stos deben tratar durante los periodos ordinarios de sesiones, para convocarlos a sesiones extraordinarias y para conocer de determinados asuntos urgentes que, dada su premura, no pueden esperar a su reunin. Dicho organismo generalmente se ha compuesto por cierto nmero de miembros que pertenecen a las mismas entidades legislativas, de tal suerte que se le ha considerado como derivacin de stas. Ello significa que el Congreso, aunque no est reunido, queda a salvo de una posible intromisin del Ejecutivo en los negocios cuyo tratamiento incide dentro de su rbita campetencial. Las atribuciones de ese organismo apndice" del Legislativo han justificado su existencia, ya que, sin l, se rompera el equilibrio poltico-jurdico que debe haber entre dicho poder y el Ejecutivo durante la poca de los recesos parlamentarios. "De lo poco que nos ofrecen la doctrina y sus realizaciones en el derecho comparado, dice Tena Ramrez, podemos deducir que la Comisin Permanente responde a un concepto exagerado (?) de la predominancia legislativa. No se trata en el fondo sino de la supervivencia de aquellas ideas inspiradas por Rousseau, posteriormente tan mitigadas, conforme a las cuales el poder ejecutivo debe estar siempre bajo el control de la representacin popular. La consecuencia ineludible de tales ideas en el orden del tiempo consiste en que en ningn momento ha de estar ausente del escenario nacional la representacin legislativa. Nada ms que ante el desaire poltico y legislativo _ a que orillara la actividad continua de las Cmaras, se ha querido salvar el principio por medio de un pequeo comit surgido de las mismas Cmaras y que durante el receso de stas asume su representacin en mayor o menor grado. De.este modo ha dicho un comentarista uruguayo que la Comisin Permanente aparece como pieza de recambio, destinada a suplir automticamente la ausencia temporal de la legislatura." 943
Derecho Constitueionfll Mexicano, p. 431. La Constitucin 'Y Libertllties de Aragn, p. 79. Op. cit., pp. 433 Y 434. No estimamos acertada la expresi6n del mencionado tratadista en el sentido ~ que "la Comisi6n Pennanente responde a un concepto exagerado de la predominancia legislativa", puesto que la existencia Y_ el funcionamiento -de este organismo no ampUn las facultadft de IGl 6rganos legislativos Di se IUltituyen a ello., ni,-- en suma, restrin941
942 943
712
La Comisin Permanente tiene, por otra parte, una casi ininterrumpida tradicin constitucional entre nosotros. En la Constitucin de Cdiz, que rigi en las postrimeras de la vida colonial de Mxico, se estableci la "Diputacin Permanente de Cortes", que tena la facultad de "Ve1ar sobre la observancia de la Constitucin y de las leyes, para dar cuenta a las prximas Cortes de las infracciones que haya notado" y "Convocar a Cortes extraordinarias en los casos previstos por la Constitucin" (Art. 160). La Constitucin Federal de 1824 cre un "Consejo de Gobierno" que funcionaba durante el receso del Congreso General y que se compona con la mitad .de los individuos del Senado (Art. 103). Su mbito competencial era muy dilatado, pues se integraba con diversas facultades que se consignaban en su artculo 116, a cuyo texto nos remitimos. En la Constitucin centralista de 1836 se implant la "Diputacin Permanente", compuesta de cuatro diputados y tres senadores (Art. 57), incumbindol citar al Congreso a sesiones extraordinarias y velar sobre las infracciones constitucionales, entre otras facultades a las que se refera su artculo 58 de la Tercera Ley. El proyecto de la .Ji!inora de 1842 previ una "Comisin Permanente", integrada por cuatro diputados y tres senadores nombrados por sus respectivas Cmaras, correspondindole convocar a sesiones extraordinarias, vigilar el cumplimiento de la Constitucin y leyes generales "haciendo los reclamos que juzgare convenientes y dando cuenta al Congreso" (Art. 52). En el Proyecto combinado que elaboraron los grupos mayoritario y minoritario de la Comisin de 1842 se confiri a la "Comisin Permanente" slo la facultad de convocar a sesiones extraordinarias al Congreso "y las dems econmicas que se fijan en el Reglamento" (Art, 48), integrndose tambin por cuatro diputados y tres senadores "nombrados por sus respectivas Cmaras en los ltimos das de sus sesiones" (Art. 47). En las Bases Orgnicas de 1843, la "Diputacin Permanente, constituida por cuatro senadores y cinco diputados" (Art, 80), tena por objeto "hacer la convocatoria a sesiones extraordinarias cuando lo decrete el Gobierno; recibir las actas de elecciones de Presidente de la Repblica, senadores y ministros de la Suprema Corte; citar a la Cmara respectiva para el desempeo de sus funciones cuando haya de ejercerlas segn la ley y ejercer las funciones econmicas que seala el Reglamento" (Art, 82). En el Proyecto de Constitucin de 1857, el artculo 103 sugiri un "Consejo de Gobierno" compuesto de un diputado por cada Estado y Territorio y que sera nombrado por el mismo Congreso, durante cuyos recesos funcionara. Esta denominacin se sustituy por la de "Diputacin Permanente" en nuestra Ley Fundamental prxima anterior (Art. 73). Al reimplantarse en nuestro pas el sistema bicamaral, la Diputacin Permanente se compuso de veintinueve miembros, es decir, de quince diputados y catorce senadores.
gen la competencia constitucional de 101 demiapoderea del Estado, fen6n1enOl q~, de producirse, s provocarian esa predominancia. ' . .
EL PODER LEGISLAUVO
713
B)
Su composicin
La Comisin Permanente se compone de veintinueve miembros, o sea, por quince diputados y catorce senadores, "nombrados por sus respectivas Cmaras la vspera de la clausura de las sesiones" (Art. 78 const.). Funciona exclusivamente durante el receso del Congreso, es decir, desde el 1 de enero al 31 de agosto de cada ao. La presidencia y la vicepresidencial de dicha Comisin corresponden sucesivamente, por cada periodo, a los diputados y a los senadores que hubiesen sido designados para integrarla, segn lo declara la legislacin interior del Congreso de la Unin. Atendiendo a su composicin, la Comisin Permanente es un organismo que deriva directa y exclusivamente de ste, siguindose a este respecto nuestra tradicin constitucional, segn se advierte de la resea contenida en el apartado inmediato anterior.
Q
e)
Sus facultades
La Comisin Permanente no es un rgano legislativo por modo absoluto, en el sentido de que no tiene la potestad de elaborar ley alguna, en cuyo ejercicio, por tanto, no sustituye al Congreso de la Unin. Sus atribuciones son poltico-jurdicas, revistiendo unas el carcter de provisionalidad y otras el de definitividad. En el primer caso, sus decisiones quedan supeditadas a lo que resuelva, de acuerdo con su correspondiente competencia, dicho Congreso o alguna de las Cmaras que lo forman. En el segundo caso, la Comisin Permanente puede emitir resoluciones sin que stas se sujeten a la ratificacin de los referidos rganos. Ambos caracteres subrayaremos al hacer alusin a cada una de las facultades con que dicha Comisin est investida y que son las siguientes: a) Prestar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda hacer uso de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados (frac. 1 del Art, 79). Esta atribucin corresponde al Senado, segn dijimos, por lo que durante los recesos de ste la citada Comisin se sustituye a l, sin que el desempeo de la misma quede sujeto a lo que el propio rgano decida, por lo que se trata de una facultad sustituta y definitiva. b) Recibir la protesta del Presidente de la Repblica, de los ministros de la Suprema CoI1e, de los magistrados del Distrito Federal (frac. II, Art, 79). Conforme al artculo 87 constitucional, el Presidente debe formular la consabida protesta ante el Congreso de la Unin "o ante la Comisin Permanente en los recesos de aqul". En cuanto a los ministros de la Suprema Corte, stos deben protestar ante el Senado "yen sus recesos ante la Comisin Permanente" (Art. 97) y por lo que concierne a la protesta de los magistrados del Distrito Federal, su recepcincorresponde a la Cmara de Diputados como atribucin implcita de la que consiste en la aprobacin de los nombramientos respectivos, por lo que la facultad de que tratamos presenta los mismos atributos' que la anterior, ya que dicha'"Comisin se sustituye definitivamente 'a las de los mencionados.rganos durante el.receso' de stos.
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c) "Recibir, durante el receso del Congreso de la Unin, las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las Cmaras, y turnarlas para dictamen a las comisiones de la Cmara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones" (frac. Hl ). Fcilmente se comprende que, esta facultad entraa meros actos de trmite, sin que amerite ulterior comentario. d) Acordar la convocatoria del Congreso o de alguna de las Cmaras que lo componen para efectuar sesiones extraordinarias (frac. IV, 79). Esta facultad la puede ejerc~r la Comisin Permanente por s misma o a propuesta .del Presidente de la Repblica, debiendo hacer notar que este funcionario, por s solo, no puede lanzar dicha convocatoria, pues en todo caso debe existir la decisin que en este sentido emita la consabida Comisin, segn se advierte no slo de la disposicin sealada, sino tambin del artculo 89, fraccin XI de la Constitucin. Esta restriccin a la potestad presidencial en relacin con la convocatoria a sesiones extraordinarias se introdujo en el ao de 1923, ya que contanterioridad el Ejecutivo Federal poda ad libitum convocar al Congreso o a alguna de las Cmaras a dichas sesiones cada vez que lo estimara conveniente. Es ms, el proyecto constitucional de don Venustiano Carranza no incluy, entre las atribuciones de la Comisin Permanente, la que estamos comentando, habiendo otorgado al Presidente de la Repblica amplias y discrecionales facultades para formular la expresada convocatoria, situacin que se corrobor al dictaminarse sobre este tpico en el Constituyente de Quertaro. El dictamen respectivo fue impugnado en el sentido de que debera concederse a la Comisin Permanente la atribucin de convocar a sesiones extraordinarias; y con el objeto de cohonestar este propsito con la facultad presidencial irrestricta a que nos teferimos, se decidi que slo en determinados casos la convocatoria deba ser de la incumbencia de la citada Comisin, o sea, cuando se tratase de delitos oficiales o comunes cometidos por los secretarios de Estado o ministros de la Suprema Corte, o de delitos oficiales federales imputables a los gobernadores de los Estados "siempre que est ya instruido el proceso por la Comisin del Gran Jurado". En los anteriores trminos qued aprobada la mencionada facultad de la Comisin Permanente que, como se ve, era sumamente limitada, habindose ampliado, segn dijimos, por la reforma de 1923, la cual paralelamente relev al Ejecutivo Federal del poder que tena para que "cuando lo juzgase conveniente" convocara al Congreso o a cualquiera de las Cmaras a sesiones extraordinarias. e) Otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de ministros de la Suprema Corte y magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal (Art. 79, frac. V). Esta facultad, como es obvio, la ejercita la Comisin Permanente durante los recesos del Senado y de la Cmara de Diputados, pues a estos rganos corresponde respectivamente su desempeo conforme a los artculos 76, fraccin VIII, y 74, fraccin VI, constitucionales. De ello podra inferirse que las decisiones de la mencionada Comisin sobre la aprobacin o rechazo de los expresados nombramientos deben entenderse como provisio-
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nales mientras resuelven definitivamente sobre ellas los rganos legislativos mencionados, mxime que sin su aquiescencia los ministros o magistrados designados no pueden tomar posesin de sus cargos (Arts. 96 y 73, frac. VI, base 4'" de la Constitucin), considerndose su ocupacin como provisional mientras el Senado o la Cmara de Diputados no la ratifiquen. Sin embargo, no ocurre as, pues la aprobacin de tales nombramientos incumbe tanto a las aludidas Cmaras como a la Comisin Permanente en sus respectivos casos, segn lo establecen con claridad las fracciones XVII y XVIII del artculo 89 constitucionales. Debe enfatizarse que cuando la Comisin Permanente, por su parte, y dentro del receso parlamentario, y el Congreso de la Unin, el Senado o la Cmara de Diputados, por la otra, durante los periodos ordinarios de sesiones, pueden indistintamente desempear la misma facultad, se requiere que as lo prevea en forma expresa la Constitucin, lo que sucede tratndose de la aprobacin o rechazamiento de los referidos nombramientos, pues las disposiciones que se acaban de invocar consignan la disyuntiva necesaria. f) Otorgar o negar su aprobacin a las solicitudes de licencia de los ministros de la Suprema Corte. Aunque el acto o acuerdo en que se traduzca el ejercicio de esta facultad debe entenderse como provisional, ya que su desempeo incumbe en definitiva al Senado en los trminos del artculo 76, fraccin VII constitucional prcticamente asume el carcter de definitiva, toda vez que si el plazo de la licencia transcurre durante el receso, su autorizacin por la Comisin Permanente se vuelve irreversible o inmodificable, consumndose irreparablemente. g) Conceder licencias hasta por treinta das al Presidente de la Repblica y nombrar el interino que supla esa falta (Art. 79, frac. VI). Debe destacarse que si el trmino de la licencia rebasa el lmite sealado, la Comisin Permanente no puede otorgarla, pues la atribucin respectiva corresponde al Congreso de la Unin segn la fraccin XXVI del artculo 73 de la Constitucin. Huelga decir que el cargo de "presidente interino" que en el caso de que tratamos puede conferir dicha Comisin, tampoco debe exceder del lapso mencionado, a cuyo transcurso el solicitante de la licencia debe ineludiblemente reasumir sus funciones. Sin embargo, en el supuesto de que no se registre esta reasuncin, la Comisin Permanente convocar a sesiones extraordinarias del Congreso para que ste nombre al presidente interino (Art. 85, prrafo 3\, subsistiendo mientras tanto la designacin que hubiere hecho la mencionada Comisin. h) Aprobar la suspensin de garantas que, durante el receso del Congreso de la Unin, acuerde el Presidente de la Repblica en los casos previstos por el artculo 29 constituconal.r" Debe observarse que la Comisin Permanente a ese solo acto debe contraerse, pues no tiene facultad para conceder al Ejecutivo Federal las autorizaciones necesarias tendientes a hacer frente a la situacin de emergencia que implique la causa determinante de dicha suspensin, toda vez que la atribucin respectiva nicamente incumbe al Congreso. En el supuesto de que ste estuviese en receso, la citada Comisin debe convocarlo a sesiones
9U Este precepto lo estudiamos en nuestro libro Las Garantias ndividull1es (Cfr. capitulo tereero.) .,
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extraordinarias, para que proceda al otorgamiento de tales autorizaciones que generalmente se traducen en la capacitacin del Presidente de la Repblica para legislar durante el estado emergente. i) Nombrar presidente provisional de la Repblica cuando durante los dos primeros aos del periodo correspondiente (que es de seis aos) ocurra la falta absoluta del funcionario que constitucionalmente ocupe dicho alto cargo y el Congreso de la Unin se encuentre en receso (Art. 84, prrafo 2Q ) . Hecha la designacin mencionada, la Comisin Permanente debe convocar a sesiones extraordinarias a leste organismo para que nombre "presidente interino" y expida, a su vez, la\:onvocatoria a elecciones presidenciales. La misma facultad para designar presidente provisional tiene la indicada Comisin en el caso de que la falta absoluta de Presidente de la Repblica ocurra durante los cuatro ltimos aos del periodo respectivo, estando tambin obligada a lanzar la convocatoria a sesiones extraordinarias al Congreso, para que ste, erigido en Colegio Electoral, haga la eleccin de "presidente sustituto" (dem, prrafo 3 Q ) . El presidente provisional tambin debe nombrarse por la Comisin Permanente cuando el presidente electo no se presente a asumir su cargo al comenzar el periodo correspondiente o la eleccin respectiva no estuviese hecha o declarada al finalizar ste, y siempre que el Congreso de la Unin no estuviese reunido, el cual, en tal caso, debe ser convocado a sesiones extraordinarias de inmediato por la aludida Comisin para que designe un presidente interino y convoque a su vez, a elecciones presidenciales (Art. 85, prrafo 1Q). Tambin debe la Comisin Permanente nombrar un presidente interino cuando la falta del Presidente de la Repblica fuese temporal y ocurra durante el receso del Congreso de la Unin, sin que dicha falta exceda de treinta das, pues en este caso, una vez formulado el mencionado nombramiento, debe convocar a sesiones extraordinarias al citado organismo "para que ste resuelva sobre la licencia (que haya solicitado el presidente en funciones) y nombre, en su caso, al presidente interino" (dem, prrafos 3 y 4). j) Aprobar los nombramientos de ministros provisionales de la Suprema Corte que, durante el receso del Senado, formule el Presidente de la Repblica en los casos de faltas temporales de los ministros definitivos o numerarios de dicho alto cuerpo judicial que excedan de un mes, ya que en el supuesto contrario, a stos los sustituyen los ministros supernumerarios (Art. 98 const.}, k) Aprobar las renuncias que, previa su aceptacin por el Presidente de la Repblica, presenten los ministros de la Suprema Corte durante la poca del receso del Senado (Art, 99). 1) Aprobar las licencias que para separarse de sus cargos por ms de un mes conceda el Presidente de la Repblica a los ministros de la Suprema Corte y siempre que el Senado se halle en receso (Art. 100). m) Declarar que debe designarse gobernador provisional cuando hayan desaparecido. todos los poderes de un Estado. Esta facultad la comparte la Comisin Permanente con el Senado en los casos de receso de este rgano, segn lo establece la fraccin V del artculo 76 constitucional, teniendo el carcter de definitiva, pues los nombramientos que expida con motivo de su ejercicio no estn sujetos a la ratificacin senatorial. La. designaci6n de gobernador
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provisional asume la forma de decreto, o sea, es un acto poltico-administrativo, incumbiendo la iniciativa correspondiente a los funcionarios y entidades a que se refiere el artculo 71 de la Ley Suprema, entre los que se comprende el Presidente de la Repblica. La facultad a que aludimos tiene la ampliacin y alcance que ya examinamos anteriormente, al tratarla como atribucin que atae al Senado, por lo Que reproducimos en relacin con ellas las consideraciones que hemos formulado.
CAPTULO OCTAVO
EL PODER EJECUTIVO
SUMARIO: 1. Su implicacin.-I1. Los sistemas parlamentario y presidencial (Ideas generales): A. Sistema parlamentario; B. Sistema presidencial. -III. Breve resea del Poder Ejecutivo en Mxico hasta la Constitucin de 1917.-IV El Presidente de la Repblica: A. Unipersonalidad del Ejecutivo; B. Requisitos para ser Presidente; C. La No Reeleccin; D. Diversas clases de presidente.-V. Las facultades constitucionales del Presidente: A. Facultades legislativas: a) Consideraciones previas; b) El presidente como legislador; e) El Presidente como colaborador en el proceso legislativo; d) El presidente. como titular de la facultad reglamentaria. B. Facultades administrativas: a) Facultades de nombramiento; b) Facultades de remocin; e) Facultades de defensa y seguridad nacionales; d) Facultades en materia diplomtica; e) Facultades de "relacin poltica";' f) Facultades en relacin con la justicia; g) Facultades generales de administracin pblica;' h) Facultades para expulsar extranjeros; i) Facultad expropiatoria, y j) Facultades en materia agraria. C. Facultades jurisdiccionales.-VI. Los Secretarios de Estado y Jefes de Departamento.-VII. El Procurador General de la Repblica y el Ministerio Pblico Federal.-VIII. Apreciacin general sobre el presidencialismo mexicano.
1.
Su
IMPLICACIN
Hemos dicho reiteradamente que el concepto de "poder" implica la idea de actividad, fuerza, energa o dinmica. Desde este punto de vista, cuando tal actividad, fuerza, energa o dinmica se despliegan por el Estado a travs de sus mltiples rganos, se est en presencia del "poder pblico" que es un poder supremo de imperio, de mando o de gobierno que subordina, somete o encauza a todos los entes individuales y colectivos que dentro del territorio estatal existen y actan. Tambin hemos sostenido que el poder pblico del Estado es uno e indivisible y que, por tanto, no existen "tres" poderes como indebidamente se supone y asevera, sino tres funciones en que se desenvuelve dinmicamente m,ediante mltiples y variados actos de autoridad que provienen de los diversos 6rganos del Estado. Una de esas tres funciones es la ejecutiva, que suele impropiamente designarse como "pode ejecutivo", equivalencia terminolgica que, por lo dems, ha adquirido carta de naturaleza en el lengua je jutdico y poltico, em-
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plendose en la legislacin, la doctrina, la jurisprudencia y la postulaneia profesional. Tomando en cuenta esa equivalencia, obviamente se infiere que por "poder ejecutivo" se entiende la "funcin ejecutiva" a travs de la cual se ejerce, en coordinacin e interdependencia con la legislativa y jurisdiccional, el poder pblico o de imperio del Estado mediante la actuacin de un conjunto de rganos de autoridad estructurados jerrquicamente dentro de un cuadro .unitario y sistematizado. El Poder Ejecutivo, en su acepcin funcional, suele adjetivarse tambin en la denominacin de "poder administrativo", es decir, de funcin administrativa del Estado.P" Como toda funcin, la administrativa o ejecutiva se manifiesta en una diversidad cualitativa y cuantitativa de actos de autoridad especficos que corresponden al tipo abstracto de "acto administrativo". Este acto, segn sus atributos esenciales, presenta sustanciales diferencias respecto de los actos legislativos o leyes, por una parte, y de los actos jurisdiccionales por la otra. Estas diferencias lgicamente repercuten en la distincin entre el poder ejecutivo como funcin pblica y los poderes legislativo y jurisdiccional bajo la misma conceptuacin. AS, al tratar el tema concerniente al poder legislativo, dijimos que ste, como funcin pblica del Estado, se traduce en actos de autoridad lato sensu llamados "leyes" que son normas jurdicas que tienen como elementos intrnsecos la abstraccin, la impersonalidad y la generalidad. Ahora bien, el poder ejecutivo, en su carcter de funcin, igualmente Se manifiesta en innumerables actos de autoridad de ndole administrativa, los cuales presentan las notas contrarias a las de la ley, es decir, son actos concretos, particularizados e indioidualizados. El elemento concrecin implica que el acto administrativo se emite, se dicta o se realiza para uno o varios casos numricamente determinados, denotando la particularidad y la individualidad que el mismo acto rige para las situaciones inherentes a dichos casos y para los sujetos de diferente naturaleza que en ellaas sean protagonistas. Conforme a estos elementos intrnsecos, el acto administrativo slo tiene operatividad en tales casos, situaciones o sujetos, sin extenderse ms all del mbito concreto en relacin con el cual se haya producido. Atendiendo a la medular diferencia entre el acto legislativo y el acto administrativo, las funciones correspondientes son fcilmente distinguibles, en cuya virtud el poder administrativo, o sea, la funcin administrativa del Estado, se
495 Conforme a la etimiloga, existe una diferencia entre "ejecutar" y "administrar" y, consiguientemente, entre "acto ejecutivo" y "acto administratioo" o "ejecucin" y "administracin". Ejecutar es realizar lo que se ordena, cumplir lo que se manda o actualizar lo que se ha decidido. Aplicada esta sinonimia al concepto de "poder ejecutiflo", resulta que ste denota la funci6n pblica consistente en realizar, cumplir o actualizar lo que se encuentra ordenado, mandado o decidido en las leyes como acto de autoridad que contiene determinaciones abstractas, impersonales y generales. En cambio, "administrar" implica "servir", "manejar", "disponer" o "mandar" (Diccionario Latino-Espaol d don Manuel ValbuBna). El concepto mencionado importa, por ende, una idea distinta de la de "ejecutar". El "poder administrativo", desde este punto de vista, entraa una actividad imperativa de decisi6n susceptible de realizane o cumplirse mediante el "podBr ejecutivo". Pese a estas discrepancias entre ambos conceptos, 19. semntica, que muchas veces aleja a las palabras de su prstino origen etimol6gico, ha convertido en sinnimas . las locuciones "poder ejecutivo" y "pod.r administrativo" en la terminologfa juridico-po1ttica para significar una sola funci6n pblica del Estado.
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desenvuelve en variadsimos actos administrativos, cuyos atributos caractersticos ya quedaron sealados. Ahora bien, los elementos concrecin, particularidad e individualidad tambin peculiarizan al acto jurisdiccional frente al acto legislativo. Sin embargo, aunque el acto jurisdiccional y el acto administrativo ostentan las mismas notas intrnsecas que los diferencian de la ley en su sentido material, el segundo no se motiva por ningn conflicto, controversia o cuestin contenciosa, ni, consiguientemente, tiene como finalidad resolver o dirimir ninguna situacin conflictiva concreta. Por lo contrario, el acto jurisdiccional tiene como objetivo primordial la solucin jurdica de esta situacin, solucin en la que "se dice el derecho" entre los contendientes o sujetos del conflicto o cuestin contenciosa, locucin de la que deriva el calificativo "jurisdiccional". De lo brevemente expuesto se colige, segn nuestra opinin, que entre el acto legislativo, el acto administrativo y el acto jurisdiccional median ntidas diferencias, mismas que se proyectan a las funciones o "poderes" respectivos del Estado. Ahora bien, al tratar acerca del principio llamado de la "divisin o separacin de poderes" aseveramos que sustancialmente y con propiedad jurdica entraa la distribucin de dichas funciones entre diferentes grupos de rganos estatales a efecto de que opere, entre ellos, el sistema de equilibrio o de frenos y contrapesos que caracteriza al rgimen democrtico. Esa distribucin nunca importa la. adscripcin separada y exclusiva de una determinada funcin a un solo grupo de rganos estatales, puesto que stos, independientemente de su ndole e integracin formales, son susceptibles de ejercitar, dentro de su competencia, constitucional y legal, actos que suelen imputarse, por sus elementos intrnsecos, a distintas funciones o "poderes", con el natural predominio o la lgica hegemona de un cierto tipo funcional sobre los otros dos. De este predominio o hegemona proviene la clasificacin de los rganos del Estado en ejecutivos o administrativos, legislativos y jurisdiccionales o judiciales. As, si las principales atribuciones con que est investido un rgano estatal ataen en su conjunto mayoritario a alguna de dichas funciones, ese rgano se califica en razn de la funcin predominante que desempea. De las anteriores consideraciones podemos deducir la conclusin de que el Poder Ejecutivo, tambin llamado administrativo, implica la funcin pblica que, se traduce en mltiples y diversos actos de autoridad de carcter concreto, Particular e indiuidualizado, sin que su motivacin y finalidad estriben, respectivamenteJ en la preexistencia de un conjlicto, controversia o cuestin contenciosa de ndole jurdica J ni en la solucin correspondiente. Esta idea es meramente descriptiva de lo que entendemos por "poder ejecutivo" sin tener la pretensin de configurar una definicin propiamente dicha, pues slo indica los rasgos elementales del concepto respectivo que permiten diferenciarlo de los de "poder legislativo" y "poder judicial". . Debemos enfatizar, por otra parte, que el Poder Ejecutivo o administranvo, considerado como funcin pblica de imperio, traduce una actuacin permanente y constante de determinados rganos del Estado que se encuentran vinculados en una estructura sistematizada y en un cuadro de relaciones jerrquicas. Enotraa palabras, el mencionado poder no se contrae a ciertos actos ejecutivos o adninistrativos aisladamente considerados, toda vez que por
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"actuacin" se entiende una serie normal, continua o continuada de actos sucesivos que pueden o no tener nexos de causalidad o de teleologa. ~te~ diendo a esta modalidad, aunque los rganos legislativos y los rganos JUdIciales del Estado tengan competencia excepcional para realizar ciertos actos de ndole administrativa, no por ello se debe inferir que ejercen el poder o la funcin administrativa o ejecutiva. A la inversa, si los rganos administrativos o ejecutivos pueden constitucional y legalmente emitir actos de carcter legislativo o jurisdiccional en ciertos y determinados supuestos previstos por el Derecho, de esta potestad no debe concluirse que tales rganos desempean la funcin legisLativa o la jurisdiccional, consideradas como actuacin permanente y primordial.
II.
Los
SISTEMAS PARLAMENTARIO Y PRESIDENCIAL.
IDEAS GENERALES
Independientemente de su implicacin dinmica, por "poder ejecutivo" suele entenderse el conjunto de rganos estatales en que ste se deposita o a los que se confa. Segn esta indebida pero naturalizada concepcin, el poder ejecutivo, como sistema orgnico jerarquizado, se encabeza por un funcionario denominado "presidente" o por un cuerpo colegiado que se llama "gabinete", que a su vez se encuentra presidido por un "primer ministro" en regmenes monrquicos o republicanos. Estas dos posibilidades fundan la dicotoma jurdico-poltica que se manifiesta en dos principales tipos estructurales del Poder Ejecutivo, o sean, el sistema parlamentario y el sistema presidencial, a los que . nos referiremos brevemente.
A.
Sistema parlamentario
Este sistema entraa una de las formas orgarucas de ejerCICIO del Poder Ejecutivo del Estado y su denominacin obedece a la circunstancia de que es el mismo parlamento el organismo de cuyo seno surge la entidad que lo desempea y que se llama gabinete, sin el cual el parlamentarismo no podra operar, pues como dice N ewman "El parlamento no gobierna" ya que, refirindose al ingls, "ningn cuerpo de ms de seiscientas personas lo puede hacer" .946 Para determinar los rasgos ms o menos generales del sistema parlamentario, que en los regmenes jurdico-polticos que lo han adoptado presenta diferentes matices, se debe emplear el mtodo inductivo tomando como caso especfico el parlamentarismo ingls que ha sido considerado como el tipo prstino de dicho sistema.?" Como afirma el autor citado, en Inglaterra la "soberana" del parlaEuropean Comparative GOSIernment, p. 72Es bien sabido que la creacin del parlamento ingls obedeci a las presiones reiteradas de los barones y burgueses sobre el rey tendientes a que ste respetar y garantizara los derechos de sus sbditos. Para lograr estos objetivos, los nObles formaron un consejo aristocrtico desde la poca anglosajona conCJCido con el nombre de Witert.,emot, cuyas funciones ya se enfocaban hacia el ejercido del poder. legislativo y el control de la actuacin real.
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mento reside en la Cmara de los Comunes que es la que se compone con representantes de la nacin.?" De esta Cmara emana el rgano ejecutivo que es un cuerpo colegiado llamado "gabinete" integrado por un nmero variable de funcionarios que se denominan "ministros", cada uno de los cuales tiene asignado un determinado ramo de la administracin pblica. Dicho cuerpo est presidido por un "primer ministro", quien goza de facultades discrecionales para disminuir o aumentar el nmero de miembros del gabinete y su rbita material de competencia segn las necesidades del Estado. Aunque tericamente y por una tradicin de respeto a la corona el rey selecciona al primer ministro, esta atribucin no es irrestricta, ya que la designacin debe recaer en el jefe del partido que domine mayoritariamente en el parlamento. Esta limitacin a la potestad real ha obedecido en la historia poltica de Inglaterra a la conveniente necesidad de que el rey acate la voluntad mayoritaria del cuerpo electoral expresada con ocasin de las elecciones de representantes populares, manifestada en sentido paralelo de dominar en el parlamento y de que el lder del partido triunfador sea el jefe del gabinete. Se advierte, en consecuencia, que el primer ministro es al mismo tiempo miembro del cuerpo parlamentario, jefe de la
Este consejo se transform despus de la conquista normada, asumiendo la denominacin de Gran Consejo, el cual se form nicamente por delegados del rey, grandes prelados y barones. Sus atribuciones consistieron en controlar la materia de impuestos, homologar las leyes que el monarca expidiera y fungir como alto tribunal del reino. Importante evolucin experiment dicho cuerpo a consecuencia de la famosa Carta Magna del ao de 1215, pues los barones Incorporados a l representaron al pueblo londinense como una especie de premiacin por la ayuda que los burgueses les haban brindado en su lucha por limitar la autoridad real. Bajo el reinado de Eduardo 1 al finalizar el siglo XIII, se estableci definitivamente el parlamento como rgano de control del poder del rey y como asamblea legislativa, habindose integrado por los representantes del pueblo (comunes), de la nobleza (lores) y del clero. En la poca de Eduardo III, los representantes populares y los de nobles y del clero se separaron formando las dos cmaras tradicionales. Durante la Guerra de Cien Aos, en el siglo XIV, el poder del parlamento aument en vista de la necesidad constante que tena el monarca de solicitarle autorizacin para decretar los impuestos que exigan los enormes gastos que ocasion dicho conflicto blico. A partir de entonces, las reuniones del parlamento fueron ms frecuentes durante el siglo xv. Con la dinasta Tudor y especialmente bajo el reinado de Enrique VII, el parlamento padeci serias crisis que debilitaron su .autoridad frente a la corona por la influencia que sta ejerci sobre sus miembros a travs de granjeras y favoritismos. Al acceder al trono Jacobo I en 1603, la lucha entre el parlamento y el rey se agudiz, llegando a tales extremos en la poca de Carlos 1, que degener en la guerra civil de la que sali triunfante el partido popular con Oliverio Cromioell, quien proclam la repblica en 1649, gobernada por un consejo ejecutivo del que fue principal miembro y vot, como integrante de la alta corte de justicia, la muerte de dicho monarca. Convertido CromwelI en una especie de dictador, disolvi el parlamento sustituyndolo por una asamblea que manej a su arbitrio y que, en el colmo de la adulacin, le ofreci la corona de Inglaterra que no se atrevi a aceptar, conformndose ton el ttulo de "lord protector" de su pas. Restaurada la monarqua a la muerte de tan clebre y ambicioso poltico con Carlos 11, se cre el gabinete dentro del rgimen gubernativo ingls como cuerpo de ministros dirigidos por el parlamento y responsable ante l. Por ltimo, este rgano se convirti en el depositario de la soberana del Estado mediante dos importantes leyes (acts), o sean, el Bit 01 Rights de 1689 y el Act 01 Settlement de 1701, que establecieron el principio de que el derecho al trono depende del reconocimiento parlamentario previo. La historia del parlamento ingls, como se habr observado, abarca muchos siglos,. es decir, un largo periodo desde .Ia poca. anglosajonll anteriora la conquista normadahasta nuestros das. En la actualidad, y a partir de 1911, dicho rgano virtualmente permaaece integrado por la C6mara' de los Lores y la' de los Comunes, pero esta ltima es la que tiene tal prevalencia que, como afirma Newman, es la nica que en la realidad poltica lo compone.
H.
0/1. cit., p. 72.
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mayora de representantes populares y jefe del citado rgano ejecutivo o de gobierno, cuyos integrantes tambin deben pertenecer al parlamento, siendo individual o colectivamente responsables ante ste. aunque a virtud de su numerosa composicin humana el parlamento no puede gobernar, tiene reservadas, sin embargo, algunas funciones consistentes en representar la opinin popular, en el control financiero del Estado, en la adopcin de las decisiones polticas fundamentales y en la expedicin de las leyes, es decir, en el desempeo del poder Iegislativo.?" Fuera de este cuadro competencial, la actividad gillJernativa reside en el gabinete, fungiendo el rey como rgano de equilibrio, muy relativo por cierto, para zanjar las crisis ministeriales que suelen presentarse. Los rasgos generales del parlamento britnico someramente descritos permiten, por induccin, sealar las caractersticas del sistema respectivo que pueden combinarse con bastante prolijidad en regmenes jurdico-polticos concretos, dando lugar a diferentes parlamentarismos heterodoxos". Esas caractersticas las apunta con toda claridad Loewenstein y son las siguientes: a) identidad personal entre los miembros del gabinete y los del parlamento; b) el gobierno, encomendado al gabinete, "est fusionado con el parlamento y forma parte integral de ste"; c) el gabinete est presidido por un jefe' llamado "primer ministro" que al mismo tiempo es miembro del parlamento y lder del partido que en ste domine; d) la subsistencia de un gabinete determinado y su actuacin gubernativa dependen del respaldo -voto de confanza- de la mayora parlamentaria y, a la inversa, la renuncia de los funcionarios que lo componen de la falta de apoyo -voto de censura-s- por parte de dicha mayora; e) control recproco entre el gabinete y el parlamento, en el sentido de que la dimisin de aqul puede provocar la disolucin de ste o una nueva integracin de dicho cuerpo gubernativo.?" Ahora bien, aunque el mencionado tratadista considera que entre uno y otro cuerpo existe una colaboracin "en la ejecucin de la decisin poltica fundamental por medio de la legislacin" y que, por ende, el sistema parlamentario entraa un rgimen de "colaboracin de poderes", estimamos, por nuestra parte, que en sustancia tal sistema implica una concentracin del poder legislativo y del ejecutivo o administrativo en el parlamento. En efecto, ste es el depositario de la funcin legislativa, correspondindole al mismo tiempo la direccin poltica del Estado mediante la adopcin de las medidas bsicas y esenciales que juzgue convenientes, fungiendo el gabinete como su rgano de ejecucin dentro de la necesaria autonoma administrativa de que debe gozar. Esta vinculacin entre parlamento y gabinete es no slo funcional sino orgnica, en cuanto que ste no es sino una especie de comit gubernativo de aqul, toda vez que se integra con individuos, denominados ministros, que forman parte del cuerpo parlamentario, el cual, adems, puede provocar su deposicin al retirarles su apoyo o confianza. En' nuestra opinin no desvirta estas consideraciones la circunstancia de que en el sistema parlamentario, aparte del ga949
950
Newmann. 0/1. cit.# p. 72. Cfr. Teorie de la Constitucin, pp. 105 Y 107.
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binete, exista el presidente o el rey, ya que generalmente ese alto dignatario no ejerce el gobierno del Estado sino que lo representa interior e internacionalmente, sin perjuicio de su intervencin en casos anormales para conjurar alguna crisis poltica, principalmente a travs de la disolucin del parlamentO. 9 5 1 Creemos que la concentracin funcional a que aludimos es la principal caracterstica del parlamentarismo y no la colaboracin de poderes de que habla Loewenstein, puesto que esta colaboracin, como necesaria interdependencia de los rganos primarios del Estado, es imprescindible para el equilibrio gubernativo en todo rgimen jurdico-poltica, incluyendo obviamente al presidencialista. Con toda razn Robert G. Netoman, a quien ya hemos citado, al referirse al sistema ingls dice: "El verdadero ejecutivo no es el rey sino el gabinete, aunque el gabinete sea ms que esto", agregando que "La teora expuesta por Montesquieu y repetida por otros, de que el genio del gobierno ingls consisti en la separacin de poderes, es completamente falsa. La caracterstica revelante del gobierno ingls consiste en la casi completa fusin de las funciones legislativa y ejecutiva; y el gabinete es el que realiza esta funcin y su trabajo." 952 Anloga idea expone Carl Schmitt al decir que "Montesquieu construy en el siglo XVIII -por lo dems con plena conciencia de la inexactitud histrica y poltica- el ideal de la Constitucin con divisin de poderes, a base de las situaciones constitucionales inglesas (Esprit des Lois, XI, 6). En realidad, contina, haba una estrecha vinculacin entre gobierno y parlamento'; as pues, lo contrario de una divisin." 953 Con ms claridad y nfasis el destacado constitucionalista mexicano Miguel Lanz Duret corrobora la preponderancia de la asamblea legislativa en los regmenes parlamentarios y la concentracin en ella de los poderes' legislativo y ejecutivo. La descripcin que de los mismos formula es lo bastante elocuente para subrayar estos fenmenos. "Bagehot, el notable comentarista de la Constitucin de Inglaterra, dice nuestro autor, y ?tros distinguidos escritores sostienen que el Ministerio slo es en realidad una comisin del Parlamento, la ms numerosa y la ms importante de sus comisiones, pero al fin y al cabo integrada nicamente por miembros de las Cmaras dependientes directamente de stas. Por consiguiente, puede decirse, segn criterio, que en el gobierno parlamentario no existe verdaderamente la dualidad de poderes polticos en el Estado, sino que slo hay la autoridad y el gobierno del rgano legislativo. Contra esta doctrina varios autores, principalmente Esmein y Duguit en Francia, sostienen la existencia de dos Poderes: El Presidente de la Repblica y el Parlamento, y en Alemania Jellinek y Meyer hacen valer que la desaparicin gradual del Ejecutivo en los gobiernos parlamentarios y la preponderancia creciente del Poder Legislativo son situaciones de hecho, pero que no descansan en ninguna construccin jurdica,
ese
Cfr. Carl Schmitt. Teoria de la Constitucin, pp. 407 y 4-10. Op. cit., p. 34-. La fusin de que habla Newman no debe entenderse en el sentido de que el gabinete tenga facultades legislativas, sino en cuanto que a travs de dicho rgano el parlamento concentra la funcin legislativa y la ejecutiva, pues, como afirma Sehmitt, "Una transferencia de la facultad legislativa del parlamento a comisiones o al gobierno, la delegacin y autorizacin para emitir leyes, son inadmisibles e irreconciliables con una conciencia certera del significado de la opinin pblica" (Teori de la Constitucin, p. 367). 953 Op. cit., p. 376. ;.
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sino que, por el contrario, las Constituciones que rigen en los Estados parlamentarios instituyen la dualidad de Poderes polticos independientes. "La verdad es que dentro de las prcticas ya definitivamente establecidas y de los precedentes aceptados y confirmados constantemente en los pases parlamentarios, si bien existe todava una dualidad de Poderes, es obvio que stos no slo no son independientes ni iguales, sino que la orientacin, la caracterstica del rgimen parlamentario hoy da es la sujecin, la absorcin y el control absoluto del.Ejecutivo por el Parlamento. "Y aunque e~ verdad que en cada Estado existe un titular del rgano administrativo, que en teora no puede ser revocado por las Cmaras Legisladoras, que tiene atribuciones determinadas y que pudiera decirse que hace uso de ellas y las ejercita tmidamente dentro de la Constitucin, lo cierto es que ese titular del Poder Ejecutivo no gobierna ni administra, ni ejerce influencia poltica directa sobre las Cmaras. A quien corresponden todos los actos de administracin y de gobierno y la direccin poltica del pas es al Gabinete, integrado por un nmero variado de miembros del Parlamento. A cada uno de ellos se encomienda el control de un departamento administrativo, estando dirigidos todos por uno de los jefes de partido ms destacados, que se denomina Primer Ministro en Inglaterra y Presidente del Consejo de Ministros en Francia. "Es tambin verdad que las Constituciones establecen que los miembros del Gabinete sern designados y revocados en los casos en que pierdan la confianza de las Cmaras por el Rey o el Presidente de la Repblica; pero en realidad estas facultades corresponden al Parlamento, segn las prcticas que se han establecido y que ya tienen el rango de ley porque jams se dejan de cumplir. Nos referimos al hecho de que slo el Parlamento designa a los Ministros, toda vez que el Jefe del Estado no puede escoger a otros que a los que representen la mayora, a los que tengan la jefatura del partido, o de los bloques predomimantes en las Cmaras por lo tanto, no hay de su parte verdadera eleccin, sino nicamente aceptacin de los candidatos que ofrece el Parlamento y que sern los nicos sostenidos por el mismo." 954 El tratadista argentino Germn Bidart Campos formula una sistemtica enumeracin de los atributos caractersticos del sistema parlamentario, afirmando al efecto lo siguiente: "a) En el parlamentarismo hay dualidad de jefe de Estado y jefe de gobierno; el primero puede ser un rey o un presidente de repblica; el segundo es siempre el primer ministro ,aunque se le llame de otro modo -por ejemplo canciller en Alemania Occidental-). b) El jefe del Estado es polticamente irresponsable. e) El poder ejecutivo - o 'el gobierno', como se llama en el derecho constitucional europeo (por ejemplo, constitucin de Francia de 1958--) est a cargo de un gabinete, o ministerio, o consejo de ministros, presidido por el primer ministro. d) Este gabinete requiere el respaldo -es decir, la confianza- del parlamento. Cuando esa confianza le falta, el gabinete cae. La articulacin de esta relacin se produce a travs de la responsabilidad poltica del gabinete ante el parlamento. e) Entre el poder ejecutivo -gabinete-- y el- parlamento existe coordinacin y colaboracin. /) En tanto el parlamento puede obligar a dimitir al gabinete -por voto de desconfianza que traduce la efectivizacin de la responsabilidad poltica que el segundo tiene ante el primero-- el parlamento puede ser disuelto, en sus dos
954
Derecho Constitucional M e:tuano, pp. 229 y 230.
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cmaras o en una sola, por el jefe del Estado. Es el restablecimiento del equilibrio: el parlamento controla al poder ejecutivo y puede hacerlo caer, Pero el jefe del Estado -no el jefe del gobierno- puede disolver el parlamento. g) Los actos que cumple el jefe del Estado irresponsable polticamente, van acompaados del refrendo ministerial". 955 El tipo clsico de sistema parlamentario que brevemente hemos descrito difcilmente se registra en las estructuras jurdico-polticas de los Estados que se dice lo han adoptado, con excepcin de Inglaterra. Esta circunstancia obedece a que sus caracteres generales son susceptibles de matizarse prolijamente hasta el extremo de sustituirlo por el sistema presidencialista o por regmenes hbridos en que se combinan los atributos de uno y de otro. Para corroborar este aserto basta recordar que Duuerger alude a diferentes especies de parlamentarismo, tales como el clsico, el de tipo orleanista y el desequilibrado. El primero lo peculiariza por el dualismo del ejecutivo -jefe de Estado y gabinete ministerial-s-, minimizacin de dicho jefe (rey o presidente) y equilibrio entre los poderes del gabinete y del parlamento; el segundo, dentro del que clasifica al rgimen de la Constitucin de Weimar, lo considera como un sistema "de transicin entre la monarqua limitada y el rgimen parlamentario clsico" en que el jefe de Estado conserva ciertas prerrogativas que pueden ser de tal modo importantes que configuren un sistema presidencialista como suceda en dicha Constitucin; y el (tercero lo distingue por la preponderancia del gobierno sobre el parlamento o de ste sobre aqul.?" No cabe duda de que el sealamiento do. los "tipos heterodoxos" de parlamentarismo puede empricamente remontarse ad infinitum mediante una caprichosa mezcla de atributos de dicho sistema y del presidencialista, segn dijimos, labor que se antoja intelectualmente estril. El mismo Duverger estima que "no todo rgimen donde haya un parlamento es un rgimen parlamentario en el sentido tcnico del trmino", ya que, conforme a su pensamiento, "Se llama rgimen parlamentario a un sistema poltico basado sobre la colaboracin de poderes donde el ejecutivo est divididoen . dos elementos: un jefe de Estado y un gabinete ministerial, que es responsable ante el parlamento", responsabilidad que caracteriza "esencialmente" a dicho rgimen.'?" y\l58 Ya hemos advertido que en nuestro concepto, esa "colaboracin de poderes" no es atributo del sistema parlamentario clsico, como el que funciona en Inglaterra, por la sencilla razn de que tal fenmeno no existe en el citado sistema, sino el de concentracin funcional localizada en el parlamento, del que el gabinete no es sino un cuerpo gubernativo que brota de su seno y. cuyos miembros, los ministros, estn sometidos a l. La colaboEl Derecho Constitucional del Poder. Tomo 1, pp. 90 Y 91. Cfr. Institutions Politiques et Droit Constutionnel, pp. 188' a 194. Op. cit., p. 187. 958 Bidart Campos alude a "variaciones en el parlamentarismo" confrontando diversos sistemas europeos con los atributos generales caractersticos de dicho rgimen, tales como el de Gran Bretaa, Francia, Italia, Alemania Occidental, Noruega, etc. De esa confrontacin concluye que en los sistemas parlamentarlos de estos paises no se dan integramlmtll los mencionados atributos generales, circunstancia que corrobora nuestra consideraci6n en el sentido de que la amplia posibilidad de combinarlos casus~camente, es decir, en cada rgimen concreto, nos hace pensar en sistllmas parlamentarios heterodoxos. (Cfr. Op. cit., pp. 92 a 94.)
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racion, en puridad lgica, slo puede existir entre dos o ms rganos que se encuentren en una situacin de igualdad, o sea, que no haya ninguna dependencia de unos respecto de los otros, es decir, que no se vinculen jerrquicamente de superior a inferior de tal manera que entre ellos se observe un respeto recproco. El hecho de que un rgano est subordinado a otro en cuanto a la integracin y permanencia del elemento humano que lo personifique, elimina toda posibilidad de colaboracin en el sentido poltico del .concepto, aunque etimolgicamente pueda calificarse con ese vocablo la prestacin de un servicio.
B.
Sistema presidencial
Este sistema diverge marcadamente del parlamentario atendiendo a los principios contrarios que a uno y otro caracterizan. En el sistema presidencial el Poder Ejecutivo, como funcin pblica de imperio, radica, por lo general, en un solo individuo denominado "presidente". Los elementos que constituyen la tnica del mencionado sistema son susceptibles de normarse diversamente en cada rgimen jurdico-poltico concreto que lo haya adoptado en su correspondiente Constitucin. Importara una tarea demasiado extensa, sujeta al riesgo natural de quedar incompleta, la alusin y el comentario de todas las variantes que el sistema presidencial puede presentar en cada Estado particular histricamente dado, puntos que, por lo dems, pertenecen al mbito de estudio del Derecho Constitucional comparado. Sin embargo, trataremos de describir en una semblanza terica general los lineamientos bsicos que peculiarizan al presidencialismo como denominadores comunes de este sistema, sin la pretensin de sealarlos exhaustivamente ni de examinarlos en su diversificacin dentro de estructuras constitucionales distintas y concretas. En nuestro conc~p to, los principios que establecen esos lineamientos son los que a continuacin enunciamos someramente. a) El titular del rgano supremo en quien se deposita el Poder Ejecutivo, es decir, la funcin administrativa del Estado, deriva su investidura de la misma fuente que nutre la integracin humana del parlamento o congreso, o sea, la voluntad popular. En la teora democrtica es esta voluntad, como ya lo afirmamos en una ocasin anterior.?" el origen de los titulares de los rganos primarios del Estado. Por consiguiente, si en un sistema presidencial el titular del rgano administrativo o ejecutivo supremo de la entidad estatal provien jurdicamente de dicha voluntad como expresin mayoritaria de la ciudadana, puede sostenerse vlidamente que el mencionado sistema articula con ms autenticidad la democracia que el parlamentario, pues en ste la asamblea de representantes populares concentra las funciones legislativa y ejecutiva, ejerciendo esta ltima mediante decisiones fundamentales que debe observar el gabinete, cuyos integrantes forman parte de ella y cuya permanencia est condicionada al respaldo que la propia asamblea .les brinde, segn afirmamos.
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Vase captulo sexto, pargrafo VI, apartado
e, de
esta misma obra.
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En el sistema presidencial, por lo contrario, ninguno de esos signos de supeditacin al congreso o parlamento se registra, pues el titular del rgano administrativo supremo del Estado asume su investidura por la voluntad mayoritaria del pueblo en elecciones directas o indirectas; y aunque pudiere darse el caso de que dicho titular sea designado por la asamblea legislativa, sta carece de facultad para deponerlo mediante el retiro de su "confianza", elemento que es distintivo de los regmenes parlamentarios. En otras palabras, aunque el rgano legislativo tenga la potestad de nombrar al presidente, la permanencia de ste no est subordinada a la decisin parlamentaria o congresional por el simple hecho de que la asamblea le pierda la confianza y le formule un voto de censura, situacin que debe entenderse sin perjuicio de la deposicin de dicho alto funcionario por la responsabilidad jurdica en que pueda incurrir. 000 b) Si al presidente se le confa la funcin administrativa como supremo rgano ejecutivo del Estado, al mismo tiempo se encuentra investido con la necesaria facultad de nombrar a sus inmediatos colaboradores para la atencin y despacho de los diversos ramos de la administracin pblica; y como l es personalmente responsable ante la nacin de su gestin gubernativa, paralelamente tales colaboradores asumen responsabilidad directa ante el propio alto funcionario. Por tanto, la responsabilidad presidencial no slo es el motivo que justifica dicha facultad de nominacin, sino la consiguiente atribucin de remover libre y discrecionalmente a sus mencionados colaboradores cuando lo juzgue oportuno, conveniente o necesario para los intereses del Estado y la buena marcha de su gobierno. c) Los colaboradores ms cercanos o inmediatos del presidente no son, en puridad, ministros como en el rgimen parlamentario, sino secretarios de Estado, ya que fungen como auxiliares suyos en los distintos ramos de la administracin pblica. Entre tales secretarios y el congreso o parlamento no hay ninguna relacin jurdico-poltica directa, como contrariamente sucede en el parlamentarismo, ya que el nico responsable del gobierno en todos sus aspectos es el presidente. d) En un sistema presidencial no hay un consejo de ministros cuya composicin, situacin y competencia se parezcan a los del gabinete en el rgimen parlamentario. Este atributo se funda en el hecho de que los secretarios de Estado derivan su nombramiento .y mantienen su permanencia en el cargo respectivo por determinacin presidencial, sin que puedan formar un cuerpo decisorio y ejecutivo distinto y hasta potencialmente opuesto al presidente,
960 Al referirse a las notas caractersticas del. sistema presidencial que se acaban de esbozar, M aurice Duuerger las hace consistir en que "el jefe de Estado (presidente) es elegible por la nacin y no designable por el parlamento: la eleccin popular confiere un gran prestigio al presidente"; y en el hecho de que "ni el presidente, ni los ministros que escoge pueden ser eliminados del poder por el parlamento mediante un voto de desconfianza" (Op. cit., p. 186). A su vez, Bidart Campos sostiene que "Al presidencialismo se le cataloga entre los sistemas de separacin de poderes, mientras al parlamentarismo se le ha ubicado entre los de colaboracin", agregando que '.'en el primero, poder ejecutivo y parlamento no estn vinculados recprocamente al estilo parlamentario: ni el ejecutivo precisa de la confianza parlamentaria, ni es polticamente responsable ante las cmaras, ni dimite cuando stas se hallan en desacuerdo con l, ni tampoco puede disolverlas" (Op. cit., p. 113).
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aunque pudiesen integrar un mero rgano de consulta y orientacin en ~as tareas trascendentales de la gestin presidencial. Suponer que los secretarios de Estado pudiesen crear un rgano diverso del presidente en cuanto a las funciones decisoria y ejecutiva, que no puedan ser removidos libremente por este alto funcionario y nue tuviesen facultades para vetar las resoluciones presidenciales, implicara implantar un sistema diferente del presidencialismo que se aproximara al rgimen parlamentario, si tales secretarios fueren designados y depuestos por el congreso y si el conjunto de ellos compusiese un cuerpo similar . al gabinete. e) La representacin interna y externa del Estado corresponde obviamente al presidente en el sistema respectivo. Por ello, a este funcionario se le suele designar con el nombre de jefe de Estado", expresin que no guarda ningn nexo con el trmino "dictador", "autcrata" o "tirano". Como jefe de Estado, al presidente incumbe la direccin de la poltica nacional e internacional mediante la adopcin de las decisiones, normas de conducta y medidas fundamentales que considere pertinente, siendo el nico responsable de sus resultados, repercusiones y consecuencias. Como autoridad administrativa suprema del Estado, al multicitado funcionario compete asimismo la planeacin de las actividades socioeconmicas que deban desarrollarse en beneficio del pueblo, as como la implantacin de los sistemas, medios. y mtodos para afrontar su problemtica, satisfacer sus necesidades y elevar sus niveles de vida. En un autntico sistema presidencial, a ningn otro rgano corresponde la realizacin de esas tareas en la va administrativa, sin que tal exclusividad entrae la falta de colaboracin de los secretarios de Estado y de asistencia o asesora jurdica, tcnica y cientfica, ni signifique que en ciertos casos, que varan segn las estructuras constitucionales de cada entidad estatal, las resoluciones presidenciales no deban ser controladas por el congreso o parlamento. f) Es evidente que en el sistema presidencial instaurado dentro de un rgimen democrtico, el presidente no es titular de la facultad legislativa, es decir, en l no reside la funcin pblica de imperio que consiste en la creacin de normas jurdicas abstractas, impersonales y generales llamadas "leyes". La ausencia de dicha facultad no es, desde luego, absoluta o inexcepcional, pues el presidente en casos especficos s est legitimado constitucionalmente para desempear dicha funcin, as como para colaborar en el proceso de formacin legislativa. Suponer que el presidente estuviese investido por modo general con la facultad de elaboracin legal equivaldra a permitir el rompimiento esencial del rgimen democrtico y su sustitucin por la autocracia. g) Por otra parte, el presidente debe tener asignado un amplio mbito de atribuciones constitucionales y legales para que est en condiciones de desempear las importantes y trascendentales funciones de gobierno que tiene encomendadas dentro del sistema respectivo. Esas artibuciones deben concernir primordialmente a la funcin administrativa o ejecutiva del Estado, ya que se supone Que el presidente, por el contacto permanente que debe tener con la realidad socioeconmica y por el conocimiento de la misma que ese contacto entraa, es el mejor capacitado para afrontar la diversificada problemtica del pas y tomar las medidas y resoluciones idneas con la colaboracin jur-
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dica, tcnica y cientfica necesaria que requieren las actividades gubernativas en el Estado contemporneo. Para atender y solucionar los mltiples y complicados problemas de la existencia vital de un pueblo, que en muchas ocasiones exigen medidas oportunas y expeditas, aunque nunca inconsultas, se requiere un ejecutivo fuerte y gil con la debida competencia jurdica para desempear las ingentes labores administrativas que le incumben. El rgimen parlamentario, en que comnmente opera el bipartidismo poltico y hasta el pluripartidismo, en muchas ocasiones es inadecuado para la accin gubernativa que reclama el funcionamiento cada vez ms intenso y complejo del Estado moderno. Un rgano deliberante, como es el congreso parlamentario, no tiene la presteza necesaria para afrontar la realidad dinmica que en efervescencia va creando multitud de problemas que deben atacarse con decisiones que no sean trasunto de apasionadas discusiones que aplazan nocivamente el remedio eficaz para una situacin conflictiva. La centralizacin de la accin gubernativa en el presidente por los motivos enunciados, no implica Que este funcionario pueda actuar sin control alguno por parte del congreso, pues como dice el afamado jurisfilsofo italiano .1orge del Vecchio "la funcin ejecutiva del Estado comprende muchas especies de actividades, por lo que puede afirmarse que a la administracin le corresponde toda la actividad estatal, con excepcin de la legislacin y de la jurisdiccin", agregando que "la funcin administrativa debe desenvolverse en todos los casos con subordinacin a las leyes" y que "Esa conformidad con las leyes debe poder ser controlada por los rganos judiciales." 961 En efecto, admitir el supuesto contrario equivaldra a convertir al presidente en un dictador y a hacer intil y nugatoria la asamblea legislativa, llmese congreso o parlamento. La amplitud, variedad y diversidad cualitativas y cuantitativas que deben caracterizar el cuadro de atribuciones presidenciales no deben paralelamente significar arbitrariedad ni conversin del presidente en un rgano incontrolado, adjetivo ste que repugna a todo rgimen democrtico. Huelga decir, adems, que por imperativos inherentes a la juridicidad, que es uno de los ms importantes elementos de la democracia, las dilatadas facultades presidenciales deben estar previstas en la Constitucin y desarrolladas en la legislacin secundaria. Por otra parte, no es intil recordar que por exigencias de tipo pragmtico propias de la dinmica del Estado contemporneo, esas facultades constitucionales y legales deben conferir al presidente amplia discrecionalidad, que no arbitrariedad, en la emisin de los actos decisorios en que su ejercicio desemboca. Aunque el presidente desempee el Poder Ejecutivo entendido como funcin de cumplir y hacer cumplir las leyes, su actividad tambin es destacadamente administrativa y sta, como gestin, promocin, tutela y superacin de los intereses pblicos, sociales y econmicos de la nacin, no podra desenvolverse con la ductilidad que su misma naturaleza requiere sin las facultades discrecionales de que jurdicamente debe gozar dicho alto funcionario del Estado. En otras palabras, el presidente no debe ser ejecutor automtico o un aplicador fro y escueto de los ordenamientos legales y de las
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Teo". del Estado, p. 156. EdiCin 1956."
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disposiciones constitucionales, sino un hbil gobernante que, dentro del mbito competencial en que debe actuar, decrete las medidas adecuadas para resolver la extensa y complicada problemtica que la existencia y la vida del pueblo presentan, para atender con atingencia las cuestiones y necesidades que la administracin pblica suscita y plantea en sus diferentes ramos y para planificar la actividad gubernativa sobre ideas y tendencias claras y verticales, cuya realizacin redunde en un diversificado beneficio colectivo. Fcilmente se comprende que las trascendentales tareas que se acaban de esbozar requieren un "poder ejecutivo" -en su sentido orgnico-- fuerte y compacto que funcione dentro de un amplio marco de atribuciones jurdicas de muy variado contenido social, econmico y poltico. Tal requerimiento slo es posible en un sistema presidencial unipersonal, o sea, en el que el Poder Ejecutivo Q\,administrativo, como funcin pblica, resida en una sola persona, llamada presidente, auxiliada por funcionarios que ella misma nombra y remueve libremente, es decir, los secretarios de Estado, segn indicamos con anterioridad. h) Indiscutiblemente, en un sistema presidencial el predominio gubernativo corresponde al rgano ejecutivo supremo. En el dilatado mbito de la administracin pblica del Estado, l es quien concentra todas las facultades que ejerce directa y personalmente o por conducto de autoridades subordinadas de diferente categora y competencia material, colocadas en una relacin jerrquica. Lo que impide que dicho sistema degenere en autocracia es la necesaria sustraccin de las funciones legislativa y jurisdiccional de ese extenso mbito, sin perjuicio de que excepcional o temperamentalmente el presidente intervenga en ellas. Sin esa sustraccin, que hace pervivir el principio llamado de "separacin de poderes", el sistema presidencial absorbera la democracia al extremo de eliminarla. Adems, y segn lo hemos advertido, esta forma de gobierno, aunque permita el predominio del presidente, rechaza la falta de control de la actividad presidencial, es decir, que dentro del rgimen democrtico el ejecutivo predominante no debe ser un ejecutivo autocrtico e incontrolado, pues merced al consabido principio, incumbe a los rganos legislativos y judiciales del Estado, dentro de su respectiva esfera competencial, el desempeo de la actividad de control. Sin embargo, el sistema presidencial as demarcado por el orden constitucional puede involucionar degenerativamente hacia presidencialismo poltico de carcter fctico si los titulares de los rganos controladores abdican indigna y vergonzosamente de las facultades con que estn investidos; y por un comportamiento adulatorio, conformista o pasivo, erigen al presidente en un ser casi infalible, dispensador de gracias y favores, o en un mulo de Jpiter cuyos resentimientos pueden significar los rayos que arruinen el porvenir de los que estn enfilados en eso que se llama "carrera poltica" y en la que desgraciadamente cuenta todo ms que la popularidad y las calidades "no polticas" de los interesados. En corroboracin a estas ltimas apreciaciones, es pertinente transcribir las palabras de don Daniel Coso Villegas, el ms destacado politlogo mexicano, quien al aludir al presidencialismo en nuestro pas, subraya la supeditacin del
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poder legislativo al poder ejecutivo unipersonal y la abdicacin fctica voluntaria y consciente de los diputados y senadores para desempear las facultades de control que la Constitucin les encomienda sobre la actuacin del Presidente. "Tericamente, dice, la subordinacin del poder legislativo al Presidente es explicable, pues la mayora parlamentaria est compuesta de miembros del partido oficial, cuyo jefe supremo es el Presidente de la Repblica, aun cuando formal y abiertamente no aparezca como tal. La verdadera razn, sigue aseverando don Daniel, sin embargo, es de otra naturaleza. Los candidatos a diputados y senadores desean en general hacer una carrera poltica, y como el principio de la no reeleccin les impide ocupar el mismo lugar en el Congreso por mucho tiempo, se sienten obligados a distinguirse por su lealtad al Partido y al Presidente para que, despus de servir tres aos como diputado, puedan pasar en el senado otros seis, y de all, digamos, otros tantos de gobernadores de sus respectivos estados o alcanzar un puesto administrativo importante. Esto quiere decir que despus de los tres aos de su mandato, el porvenir de un diputado no depende en absoluto de los ciudadanos de su respectivo distrito electoral, sino del favor de los dirigentes del Partido y en ltima instancia de la voluntad presidencial." Concluye Coso Villegas, como consecuencia lgica de sus anteriores afirmaciones, que "Todos estos hechos, y varios otros que podran agregarse, nos explican de un modo cabal el papel deslucido que viene desempeando en el escenario poltico nacional el poder legislativo desde hace por lo menos treinta aos." 002 Por nuestra parte, consideramos que las opiniones de tan famoso historiador y politlogo estn impregnadas de innegable razn, pues .se basan en la observacin de la realidad poltica de Mxico, la cual manifiesta la subordinacin fctica del Congreso de la Unin al Presidente en el mbito federal, y la de las legislaturas locales a los gobernadores de los Estados. La causa de este antidemocrtico fenmeno no es evidentemente jurdica, sino humana, teniendo como presupuesto la estructura poltica dentro de la que desde hace varias dcadas viene funcionando en Mxico el sistema gubernativo, que opera en varios aspectos al margen de la Constitucin, de la que slo respeta sus formas. Estas apreciaciones crticas, sin embargo, no implican que entre el poder legislativo y el Presidente deba haber una tajante separacin, la cual sera nefasta para la buena marcha de la administracin pblica del pas y que, por lo dems, est lejos de autorizar nuestro orden constitucional. Entre ambos poderes, orgnicamente considerados, debe haber una colaboracin interdependiente para la consecucin de los ms altos fines sociales, polticos, econmicos y culturales que persigue el Estado en beneficio de las grandes mayoras populares. Pero una cosa es esa colaboracin, sin la cual dicha teleologa sera imposible, y otra muy distinta la sumisin de los miembros integrantes del Congreso de la Unin al Ejecutivo federal, cuyo depositario unipersonal, el Presidente de la Repblica, acta, merced a ella, sin ningn control, llegando esta situacin al extremo de que ninguna medida que dicho alto funcionario adopte, por ms lesiva que se suponga para el pas, pueda ser objetada, y mucho menos censurada, por la mayora aplastante de diputados y senadores, precisamente por los motivos que seala Coso Villegas, y los cuales han determinado, segn l, que Mxico sea "la nica repblica del mundo que se da el lujo de ser gobernada por una monarqua sexenal absoluta!'.003
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El Sisttnna Politico Mexicano, p. 29. Edici6n 1975. cit., p. 31.
O".
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i) Los atributos que configuran jurdicamente al sistema presidencial los establece claramente la Constitucin mexicana de 1917. As, el Presidente de la Repblica es elegible directamente por la voluntad popular mayoritaria (Art. 81); el Poder Ejecutivo Federal se deposita en un solo individuo, quien libremente puede designar y remover a sus colaboradores ms inmediatos llamados secretarios de Estado (Art. 89, frac. II); y el conjunto de atribuciones constitucionales con que est investido le asigna el papel trascendental de ser el supremo administrador pblico, el representante del Estado Mexicano y el responsable directo ante el pueblo. La esfera de sus facultades jurdicas es tan extensa que abarca todos los ramos administrativos que se conjugan y compenetran en la 'compleja vida de la nacin, sin que, por otra parte, su actuacin gubernativa est exenta de limitaciones impuestas por el rgimen de juridicidad que caracteriza a la democracia ni libre de los necesarios controles legislativos y jurisdiccional, entre estos ltimos el juicio de amparo, institucin que analizamos con la exhaustividad que su enorme importancia requiere en la obra especializada que desde hace ms de ocho lustros dimos a la Luz pblica y que en cada edicin procuramos actualizar y profundizar. 9064 Mxico siempre ha estado estructurado constitucionalmente dentro del sis. tema presidencial, salvo los breves interregnos monarquistas a que ya nos hemos referido; pero a pesar de que la actuacin del presidente ha tenido las limitaciones y controles mencionados en el terreno estrictamente jurdico, polticamente los personajes que con legitimidad o sin ella han ocupado la presidencia en el transcurso de nuestra historia se han arrogado tal poder contra derecho, que durante su breve o prolongada permanencia en tan disputado cargo han actuado o pretendido actuar como verdaderos autcratas, situacin que ha proyectado internacionalmente una desfavorable imagen de nuestro pas, no obstante que sus estructuras constitucionales pueden rivalizar ventajosamente con las extranjeras. El desajuste entre la normatividad jurdica y la realidad poltica del pas, caracterstico de los pueblos en desarrollo como el mexicano; ha obedecido a multitud de factores sociales, econmicos, culturales y aun tnicos que la sociologa y la antropologa han estudiado profusamente, los cuales, en una interaccin espontneamente combinada, han provocado lo que en lenguaje moderno se denomina "falta de politizacin" que reconoce como causa la ausencia de madurez Cvica de gobernantes y gobernados. La disociacin entre estos dos mundos, el del deber-ser y el del ser, en lo que concierne al presidencialismo mexicano, ha originado, en el primer mbito, un verdadero sistema jurdico presidencial, y en el segundo, una cadena de pequeos y grandes tiranos, cuyos ltimos eslabones, para ventura de nuestro pueblo, ha tiempo desaparecieron para dar lugar a la paulatina integracin de la forma y la materia en la vida poltica de Mxico que nos acerque cada vez ms a la actualizacin de la verdadera democracia, despojada del histrionismo que hemos padecido.
9" Nos referimos obviamente a nuestro libro El Juicio de 4mparo, cuya primera edicin se public en marzo de 194-3.
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III.
BREVE RESEA DEL PODER EJECUTIVO EN MXICO HASTA LA CoNSTITUCIN DE
1917
En varias ocasiones hemos sostenido que el Poder Ejecutivo, en su correcta acepcin de funcin pblica y en cuanto que implica energa, dinmica o actividad, no est sometido a ninguna variacin tempo-espacial en s mismo considerado. Por consiguiente, el bosquejo histrico que respecto de dicho poder formularemos en la presente ocasin, no se referir evidentemente a su implicacin dinmica, sino a su depsito, atribucin o imputacin a los rganos del Estado que en diferentes pocas del constitucionalismo mexicano y bajo distintos ordenamientos lo desempearon o fueron susceptibles de ejercerlo. En otras palabras, hablar de la historia del Poder Ejecutivo equivale a sealar los rganos estatales a los que tal poder se ha confiado en el decurso de la existencia vital de un Estado. A. Hemos afirmado que en la Nueva Espaa, el rey concentraba como monarca absoluto las tres funciones estatales y que, en lo que atae a la ejecutiva o administrativa, la ejerca, por delegacin, a travs de diferentes autoridades que designaba ad libitum, las cuales estaban encabezadas por el virrey, quien, adems, presida un rgano de contextura funcional mixta, que era la Real Audiencia de Mxico, misma que desempeaba indiscriminadamente las citadas tres funciones en los casos que sin mtodo ni sistematizacin prevena la intrincada legislacin de Indias y especficamente la neoespaola. B. Al implantarse la monarqua constitucional en la Carta gaditana de 1812 y al adoptarse el principio de divisin de poderes por influencia de la corriente jurdico-poltica que lo proclam, la funcin ejecutiva o administrativa del Estado se deposit en el reYJ a quien se asign la atribucin de "hacer ejecutar las leyes" y de conservar el orden pblico interno y la seguridad estatal en lo exterior (Arts. 16 y 170).005 En el proceso de formacin legislativa, el monarca tena anloga injerencia a la que en los regmenes republicanos corresponde al presidente y la cual se traduce primordialmente en el derecho de vetar las leyes que apruebe la asamblea respectiva y en la facultad de presentar iniciativas legales (Arts. 142 a 153, inciso XIV). La: administracin pblica del Estado se encomend por la mencionada Constitucin a diversos secretarios de despacho (Art. 222), quienes eran directamente responsables ante las Cortes (Art. 126), teniendo facultad para formular los-presupuestos anuales de los ramos que tuviesen asignados a efecto de que este rgano legislativo los aprobase. Los referidos secretarios tenan la atribucin de refrendar las rdenes del rey, sin cuyo requisito no deban ser obedecidas (Art. 225). Apreciando en su conjunto la situacin en que se encontraban dichos funcionarios frente a las Cortes y al rey, se puede conjeturar que el rgimen establecido en el expresado ordenamiento constitucional ofreca
965 En el articulo 171, dicha Constituci6n especifica las facultades reales y en el 172 seala las testricciones a >la autoridad del monarca, p~eptos a cuyo texto nos remitimos para obviar prolijak y> f'tigosas transcripciones. - .
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ciertos aspectos del sistema parlamentario, ya que los secretarios del despacho no dependan del monarca ni eran polticamente responsables ante l, sino, como ya se dijo, ante el referido cuerpo legislativo que tena la facultad de vigilar y controlar su actuacin. Por otra parte, es pertinente recordar que la Constitucin espaola de 1812 previ la creacin de un Consejo de Estado compuesto de cuarenta individuos (Art. 231), correspondiendo al rey su nombramiento pero a propuesta de las Cortes (Art. 233). Este consejo era el nico rgano cuyo dictamen deba escuchar el monarca "en los asuntos graves gubernativos, y sealadamente para dar o negar la sancin a las leyes, declarar la guerra y hacer los tratados" (Art. 236). La restriccin que el rey tena para nombrar a los miembros componentes de dicho Consejo, en cuanto que deba seleccionarlos de las listas que las Cortes deban elaborar al efecto, viene a corroborar la consideracin de que la funcin ejecutiva o administrativa conforme a la Carta Constitucional que someramente comentamos, tenda a desarrollarse dentro de una curiosa estructura que presentaba ciertos matices de parlamentarismo en atencin a la dependencia en que estaban colocados los secretarios del despacho y los individuos integrantes del Consejo de Estado frente a las Cortes y a la primordial circunstancia de que el monarca tena mucho menos atribuciones que el presidente en los regmenes republicanos. 96 6 C. En la Constitucin de Apatzingn de 14 de octubre de 1814, el Ejecutivo, en su implicacin no funcional sino orgnica, se design con el nombre de "Supremo Gobierno" compuesto de tres individuos "iguales en autoridad". Este rgano tripersonal deba estar auxiliado por tres secretarios cuyos respectivos ramos eran el de guerra, el de hacienda y el de gobierno propiamente dicho y los cuales deban durar en su encargo cuatro aos (Art. 134). Se estableci el principio de no reeleccin relativa en lo que concierne a los miembros del Supremo Gobierno, ya que ninguno de ellos poda ser reelecto sino "pasado un trienio despus de su administracin" (Art. 135). Tanto la designacin de los individuos del Supremo Gobierno como la de los secretarios de Estado correspondan al Congreso (Art. 103) y unos y otros estaban sujetos al "juicio de residencia" que previ la Constitucin de Apatzingn a semejanza del que se incoaba a los virreyes y capitanes generales durante la poca colonial. Es bien sabido que este importante documento constitucional adopt los fundamentales principios polticos que desarticuladamente conformaron la ideologa de la insurgencia, pero que, sin embargo, no tuvo vigencia atendiendo a la ~ituacin fctica en que nuestro pas se encontraba. No obstante, en la hiptesis de que la Constitucin de Apatzingn hubiese estado en vigor y adquirido positividad por haberlo permitido las circunstancias fenomnicas de la poca, en lo que atae al ejercicio de la funcin ejecutiva tal documento 10 hubiese embarazado al extremo de imposibilitarlo, ya que lo encomend a un rgano administrativo supremo formado por tres personas "iguales en autoridad". En efecto, la integracin de dicho rgano era susceptible de provocar disensiones, discrepancias y desacuerdos entre sus miembros a propsito del desempeo
966 No abrigamos la intenci6n de reproducir ni comentar detalladamente las atribuciones y la situaci6n jurdico-poltica del rey dentro del orden jurdico implantado en la Constitu. cin espaola de 1812, puntos que regulaba su ttulo IV.
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de las facultades que tenan confiadas con evidente mengua de la celeridad, presteza y oportunidad con que en muchas ocasiones deben tomarse y ejecutarse las medidas gubernativas. No es de ninguna manera aconsejable que el rgano administrativo supremo del Estado se componga de dos o tres individuos, pues los cuerpos colegiados son los menos idneos para el ejercicio expedito, atingente y eficaz de la funcin ejecutiva. Tales cuerpos slo son operantes, a nuestro entender, en 10 que toca a las otras dos funciones pblicas, o sea, la legislativa y la judicial. Por ende, consideramos que al margen de su indiscutible sustancialidad ideolgica, la Constitucin de Apatzingn adoleci del grave error consistente en haber concebido la composicin del Supremo Gobierno como entidad colegiada y no como rgano unipersonal. D. En los Tratados de Crdoba, el Poder Ejecutivo se deposit en una regencia integrada por tres personas designadas por la Junta Provisional "de los primeros hombres del imperio ( ?), por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representacin y concepto" (Arts. 6, 11 Y 14). Dichos Tratados, que con el aludido Plan constituyen los actos preparatorios para la creacin del Estado mexicano bajo la forma de gobierno monrquico, fueron el antecedente directo e inmediato de este fracasado rgimen que pretendi implantarse a travs de un documento que se llam "Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano" y al cual hemos hecho mencin en ocasiones precedentes. Segn tal Reglamento, el Poder Ejecutivo deba residir exclusivamente en el emperador "como jefe supremo del Estado", "inviolable y sagrado" y "sin responsabilidad" (Art. 29). El emperador, a quien dicho estatuto provisional otorgaba amplsimas facultades, deba estar auxiliado, en lo que concierne a la administracin pblica, por cuatro ministros que deban ser del Interior y de Relaciones Exteriores, de Justicia y de Negocios Eclesisticos, de Hacienda y de Guerra y Marina. Conforme al mismo Reglamento, debera funcionar transitoriamente una regencia para el caso de muerte o de "notoria impotencia fsica o moral legalmente. justificada del emperador", cuerpo que deba componerse de tres individuos que ste designaba secretamente.?"
967 No podemos resistir la tentacin de transcribir las ridculas disposiciones que regulaban la integracin y el funcionamiento de tal regencia y la calificacin de la "impotencia fsica y moral del emperador". Al efecto, el artculo 34 de dicho Reglamento Provisional dispona: "Luego que el Emperador sancione el presente reglamento, nombrar con el mayor secreto, para el caso de su muerte, 6 de notoria impotencia fsica o moral, legalmente justificada, una regencia de uno a tres individuos de su alta confianza igual nmero de suplentes. Estos nombramientos se guardarn en una caja de hierro de tres llaves, la que se meter dentro de otra de la misma materia y con igual nmero de llaves distintas. Esta arca existir siempre en el lugar que el Emperador designe, de que dar noticia a los tenedores de las llaves, que sern: de una de la arca interior el Emperador mismo, de otra el decano del consejo de Estado, y de la tercera el presidente del supremo tribunal de justicia. De las exteriores tendr una el prncipe heredero, que ya pasa de los doce aos de edad, y en su defecto el arzobispo de esta corte; otra el jefe poltico de la misma, y otra el confesor el emperador. "La mpotencia se calificar por el cuerpo legislativo, oyendo previamente una comisin de nueve individuos de su seno, de los cuatro secretarios de estado y del despacho, y de los dos consejeros que sigan en el orden de antigedad al decano del de estado. Las arcas se abrirn a su tiempo en presencia .de una Junta presidida por el prncipe heredero, convocada por el ministerio de relaciones, y compuesta por una comisin del cuerpo legislativo, de los cuatro secretarios de estado y del despacho, de los dos consejeros arriba dichos, y de los tenedores respectivos de las llaves de las arcas. En seguida de este acto se reunir la regencia sin
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E. El Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824 simplemente dispuso que el "supremo poder ejecutivo" se depositara "en el individuo o individuos" que la Constitucin sealare (Art. 15), estableciendo en su artculo 16 el cuadro competencial del Presidente de la Repblica formado por las facultades administrativas, polticas y de colaboracin legislativa que se adscriben usualmente a este funconario.?" En el mencionado documento preconstitucional se apunta claramente el establecimiento del sistema presidencial que debera implantarse en la Constitucin definitiva que se expidi el 4 de octubre de ese mismo ao, al disponerse que la persona o personas a quienes se confiara el Poder Ejecutivo Federal podan "Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho" (Art. 16, frac. II), atribucin que, segn dijimos, expresa una de las caractersticas del indicado sistema.
prdida de tiempo en el palacio imperial, y los individuos otorgarn ante el cuerpo legislativo el juramento siguiente. "N. N. (aqu los nombres) juramos por Dios y por los Santos Evangelios, que defenderemos y conservaremos la religin, catlica, apostlica, romana, y la disciplina eclesistica sin permitir otra alguna en el imperio; que seremos fieles al emperador: que guardaremos y haremos guardar el reglamento poltico y leyes de la monarqua mexicana, no mirando en cuanto hiciramos sino al bien y provecho de ella: que no enajenaremos, cederemos ni desmembraremos parte alguna del imperio: que no exigiremos jams cantidad alguna de frutos, dinero ni otra cosa sino las que hubiere decretado el cuerpo legislativo: que no tomaremos jams nadie su propiedad: que respetaremos sobre todo la libertad poltica de la nacin, y la personal de cada individuo: que cuando llegue el emperador ser mayor (en caso de impotencia se dir que cuando cese la imposibilidad del emperador) le entregaremos el gobierno del imperio, bajo la pena, si un momento lo dilatamos, de ser habidos y tratados como traidores: y si en lo que hemos jurado o parte de ello, lo contrario hiciremos, no debemos ser obedecidos, antes aquello en que contraviniramos ser nulo y de ningn valor. As Dios nos ayude y sea en nuestra defensa; si no, nos lo demande." 968 Tales facultades eran las siguientes: "1. Poner en ejecucin las leyes dirigidas a consolidar la integridad de la federacin, y a sostener su independencia en lo exterior, y su unin y libertad en lo interior. II. Nombrar y remover libremente los secretarios del despacho. III. Cuidar de la recaudacin, y decretar la distribucin de las contribuciones generales con arreglo a las leyes. IV. Nombrar los empleados de las oficinas generales de hacienda, segn la Constitucin y las leyes. V. Declarar la guerra, previo decreto de aprobacin del Congreso general; y no estando ste reunido, del modo que designe la Constitucin. VI. Disponer de la fuerza permanente de mar y tierra, y de la milicia activa para la defensa exterior, y seguridad interior de la federacin. VII. Disponer de la milicia local para los mismos objetos; aunque para usar de ella fuera de sus respectivos Estados, obtendr previo consentimiento del Congreso general, quien calificar la fuerza necesaria. VIII. Nombrar los empleados del ejrcito, milicia activa y armada, con arreglo a ordenanzas, leyes vigentes y a lo que disponga la Constitucin. IX. Dar retiros, conceder licencias y arreglar las pensiones de los militares de que habla la atribucin anterior conforme a las leyes. X. Nombrar los enviados diplomticos y cnsules, con aprobacin del Senado, y entretanto ste se establece, del Congreso actual. XI. Dirigir las negociaciones diplomticas, celebrar tratados de paz, amistad, alianza, federacin, tregua, neutralidad armada, comercio y otros; mas para prestar o negar su ratificacin a cualquiera de ellos deber preceder la aprobacin del Congreso general. XII. Cuidar de que la justicia se administre pronta y cumplidamente por los tribunales generales, y de que sus sentencias sean ejecutadas segn la ley. XIII. Publicar, circular y hacer guardar la Constitucin general y las leyes; pudiendo por una sola vez objetar sobre stas cuanto le parezca conveniente dentro de diez das, suspendiendo su ejecucin hasta la resolucin del Congreso. XIV. Dar decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin y leyes generales. XV. Suspender de los empleos hasta por tres meses. y p'rivar hasta de la mitad de sus sueldos, por el mismo tiempo, a los empleados de la federaCin infractores de las rdenes y decretos; y en los casos que crea deber formarse causa a tales empleados, pasar los antecedntes de la materia al tribunal respectivo."
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F. La Constitucin Federal de 1824 deposit dicho poder en un solo individuo que deba ser "ciudadano mexicano por nacimiento, de edad de treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de la eleccin y residente en el pas" (Arts. 74 y 76), debiendo durar en el cargo respectivo cuatro aos (Art. 95). Imitando extraigicamente a la Carta norteamericana, dicha Constitucin cre la vicepresidencia, en cuyo titular deban recaer "en caso de imposibilidad fsica o moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de ste" (Art. 76). La eleccin del presidente y del vicepresidente era indirecta y culminaba un procedimiento que se iniciaba en las legislaturas de los Estados, las cuales deberan designar "a mayora absoluta de votos, dos individuos" cuyos nombres se remitiran en pliegos certificados al presidente del consejo de gobierno 969 para que se leyeran "en presencia de las cmaras reunidas", a efecto de que la de diputados, sin la concurrencia de la de senadores, "calificara las elecciones" y procediese "a la enumeracin de los votos", declarndose presidente a la persona que hubiese obtenido la mayora absoluta de stos y quedando como vicepresidente el individuo que hubiese alcanzado el nmero inmediato inferior, en la inteligencia de que, en caso de empate, la cmara de diputados designara como presidente a alguno de los empatantes, asumiendo el otro la vicepresidencia (Arts. 79 a 85). Previendo que no se integrara dicho. mayora absoluta de los votos de las legislaturas, el mencionado. ordenamiento constitucional dispuso que la aludida cmara eligiera al presidente y vicepresidente "escogiendo en cada eleccin uno de los dos que tuvieren mayor nmero de sufragios" (Art, 86) .97Q Huelga decir, por otra parte, que el presidente o el vicepresidente, en sus respectivos casos, tenan como colaboradores en los diferentes ramos de la administracin pblica a diversos secretarios del despacho, cuyo nmero y atribuciones la Constitucin de 24 dej a la previsin de la legislacin federal secundaria (Art. 117). Adems de la facultad refrendatoria, tales funcionarios, que eran nombrados y removidos libremente a voluntad ,presidencial, podan elaborar la reglamentacin para los distintos ramos administrativos a su cuidado, y cuya vigencia estaba sujeta a la aprobacin del Congreso General (Art. 122). La implantacin de la vicepresidencia fue un ominoso desacierto en que inconsulta y desaprensivamente incurrieron los constituyentes de 24 por el afn
Este consejo era la Comisin Permanente del Congreso Federal (Art, 113 a 116). La provisin de los cargos de presidente y vicepresidente en los casos en que no se hubiesen podido efectuar las elecciones correspondientes en los trminos brevemente reseados o en que las personas electas no pudiesen tomar posesin de ellos, se regulaba en la forma siguiente: "Si por cualquier motivo las elecciones de presidente y vicepresidente no estuvieren hechas y publicadas para el da 1Q de abril, en que debe verificarse el reemplazo, o los electos no se hallasen prontos a entrar en el ejercicio de su destino, cesarn, sin embargo, los antiguos en el mismo da, y el supremo poder ejecutivo se depositar interinamente en un presidente que nombrar la cmara de diputados, votando por Estados (Art. 96). "En caso de que el presidente y el vicepresidente estn impedidos temporalmente, se har lo prevenido en el artculo anterior; y si el impedimento de ambos acaeciere no estando el congreso reunido, el supremo poder ejecutivo se depositar en el presidente de la Corte Suprema de Justicia, y en dos individuos que elegir a pluralidad absoluta de votos el consejo de gobierno. Estos no podrn ser de los mielJnbros del congreso general, y debern tener las cualidades que se requieren para ser presidente de la federacin (Art. 97). "Mientras se hacen las elecciones de que hablan los dos artculos anteriores, el presidente de la Corte Suprema de Justicia se encargar del supremo poder ejecutivo (Art. 98)."
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de imitar extral6gicamente las instituciones norteamericanas, es decir, sin tomar en cuenta que el derecho, principalmente en materia gubernativa, no puede tener vigencia real y benfica sin el adecuable elemento humano a sus prevenciones. En un ambiente de ambiciones polticas por asumir el cargo presidencial, de luchas personalistas por el poder, de facciones que pretendan conservar sus privilegios o de destruir. las prerrogativas clasistas, la vicepresidencia era la mejor posici6n constitucional para que su titular fuese el ariete que produjera la anarqua en la funcin ejecutiva y el obstculo infranqueable para su .normal y progresivo ejercicio. El solo hecho de que el vicepresidente fuese el presidente sustituto por mandamiento de la Constitucin era el incentivo para precipitar la sustitucin poniendo en juego ardides y maniobras de diversa ndole contra el titular en turno de la presidencia. Lejos de que la, vicepresidencia fuese lo que ha sido en los Estados Unidos de Norteamrica, o sea, la institucin que opera y garantiza la continuidad pacfica y constructiva del Poder Ejecutivo, signific en Mxico no slo el debilitamiento del sistema presidencial, sino la ocasi6n permanente del desorden y la rebelin y, por ende, el nefasto motivo del caos poltico que provoca la violencia como nico medio regresivo de tratar de atemperar, aunque no de resolver, las situaciones conflictivas en que suele manifestarse. La realidad histrica ha demostrado que en nuestro pas la vicepresidencia ha sido el venero de enemigos del presidente y el cargo en que se han incubado los opositores emboscados de su gestin gubernativa o la fuente de su impopularidad. Con toda razn, Lanz Duret nos recuerda la indiscutible negatividad de la vicepresidencia creada por la Constitucin de 1824, al afirmar, con referencia a la realidad poltica en que debi funcionar, que "Los acontecimientos pronto demostraron que el vicepresidente o se converta en un simple instrumento del primer mandatario de la Nacin, ejecutando todas las arbitrariedades y todos los atentados que se ordenaran durante la ausencia temporal que voluntariamente tomaba el presidente --como ocurri con frecuencia durante los gobiernos de Santa Anna- o que el tal vicepresidente no era ms que centro de atraccin para los conspiradores y despechados polticos que, amparados bajo su gida, podan impunemente tramar todos los complots polticos que desearan hasta derrocar al gobierno constituido." 911 G. El centralismo, bajo la Constitucin de 1836 y las Bases Orgnicas de 1843, as como los proyectos constitucionales de los aos de 1840 y 1842 que en ocasin anterior comentamos, no establecieron ya la vicepresidencia. Sin embargo, los dos ordenamientos centralistas mencionados confirieron la suplencia temporal y definitiva del presidente al que lo fuese del Consejo de Gobiemof" con cuya prevencin no se conjuraron los vicios inherentes a la vicepresidencia, ya que, en el fondo, aunque no expresamente, con ella se encontraba investido el funcionario que debiera actuar como sustituto. Por su parte, los proyectos constitucionales de 1842, salvando el error de instituir la
Derecho Constitucional Mexicano, p. 246. Edicin 1936. Segn la Constitucin de 1836, este Consejo deba estar compuesto de 'trece miembros, entre los que necesariamente deba haber dos eclesisticos y dos militares (Art, 21 de la cuarta ley), y conforme a las Bases Orgnicas de 1843 estaba formado por diecisiete vocales nombrados todos ellos por el, presidente (Art. 104).
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vicepresidencia tcita o expresamente, apuntaron la tendencia de que las faltas o la ausencia del presidente se cubrieran por el senador que designara el Congreso "a mayora absoluta de votos" (Art. 42 del proyecto mayoritario) o que nombrara la Cmara de Diputados "votando por Estado o Departamentos" (Art. 55 del minoritario y 28 del combinado, respectivamente). En cambio, el proyecto de 1840 consider que la presidencia interina deba corresponder al presidente del Consejo de Gobierno 973 o al vicepresidente del mismo, y a falta de ambos, al "consejero secular ms antiguo", sin perjuicio de que el interinato fuese cubierto por la persona que nombrara el Congreso (Arts. 88 y 89). Por ltimo, es pertinente que recordemos que conforme a las mencionadas constituciones centralistas y a los aludidos proyectos constitucionales, la eleccin del presidente era indirecta en los trminos de las correspondientes disposiciones que en obvio de referencias tediosas nos abstenemos de indicar; que dicho funcionario era reelegible y que tena la facultad de nombrar y remover a sus colaboradores -secretarios o ministros de Estado-, quienes lo auxiliaban en el ejercicio de las amplias atribuciones con que estaba investido segn los distintos cuadros competenciales que tales documentos demarcaban y que, por la misma razn anotada, prescindiremos de comentar. H. Al restaurarse la Constitucin Federal de 1824 por el Acta de Reformas de mayo de 1847~ se suprimi la vicepresidencia, cubrindose la falta temporal del presidente por los medios establecidos en dicha Constitucin (Art. ~5 de la citada Acta). 974 Esa supresin fue sugerida por don Mariano Otero en su clebre "Voto" de 5 de abril, argumentando al efecto que "respecto del Ejecutivo, pocas y muy obvias son tambin las reformas que me parecen necesarias. En ninguna par~e la Constitucin de 1824 se presenta tan defectuosa como en la que estableci el cargo de Vicepresidente de la Repblica. Se ha dicho ya muchas veces, y sin contestacin, que el colocar en frente del Magistrado Supremo otro permanente y que tenga derecho de sucederle en cualquier caso, era una institucin slo adoptable para un pueblo como el de los Estados U nidos, donde el respeto las decisiones de la leyes la primera y ms fuerte de todas las costumbres, donde la marcha del orden constitucional durante ms de sesenta aos, no ha sido turbada por una sola revolucin; pero del todo inadecuada para un pas en que las cuestiones polticas se han decidido siempre por las revoluciones, y no por los medios pacficos del sistema representativo, en que la posesin del mando supremo ha sido el primer mvil de todas las contiendas, la realidad de todos los cambios. Y cuando se observa que el mtodo electoral se arregl en la Constitucin de 824, de manera que los sufragios no se diesen separadamente para el Presidente y Vicepresidente, sino que se acord conferir este cargo al que tuviera menos votos, declarando as que el Vicepresidente de la Repblica sera el rival vencido del Presidente, es preciso asombrarse de que
973 De acuerdo con el Proyecto de Reformas Constitucionales a que nos referimos, el Consejo debera integrarse en la misma forma que previno la Constitucin de 1836, es decir, de trece consejeros, debiendo ser dos eclesisticos y dos militares y los nueve restantes perte. necientes a "las dems clases de la sociedad" (Art. 95). 914 Estos "medios establecidos" se consignaron en los artculos 96 a 98 que transcribmos en la nota 970.
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se hubiera admitido una combinacin tan funesta. As, ella ha influido no poco en nuestras disensiones y guerras civiles, yha generalizado la opinin de sUI?rimir ese cargo. Yo he credo que esta reforma era una de }as ms n:ces~rIas, porque era preciso librar nuestro primero y prximo penodo conslltuc~onal de este peligro y dejando para despus algunas otras mejoras que no consId~ro ser absolutamente indispensables, aconsejo tambin la reforma en el punto vital 'de la responsabilidad." 975 l. En el Con rreso constituyente de 1856-57 ya no se vuelve a pensar en el restablecimiento de la vicepresidencia. Las faltas ttemporales del Presidente de la Repblica y la absoluta mientras se presentara "el nuevamente electo", eran suplidas por el presidente de la Suprema Corte segn lo establ.e~~ el primitivo artculo 79 de la Constitucin. Don Miguel Lanz Duret cnnca severamente esta previsin constitucional que, deca, converta a dicho alto funcionario judicial en un permanente aspirante a la presidencia de la Repblica con mengua de las tareas estrictamente jurdicas que tena encomendadas por virtud de su elevado cargo en la administracin de la justicia federal. "Las advertencias de nuestra historia, afirma el citado tratadista, no sirvieron de leccin a los constituyentes de 57, quienes, siguiendo los antecedentes de 24 y las prcticas norteamericanas, instituyeron nuevamente la vicepresidencia, incurriendo en un error todava ms grande, o sea el de haber conferido este alto cargo al titular de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia. Esto involucra funciones polticas de ndole diametralmente opuestas (sic) entre los Poderes del Estado, a la vez que ocasionaba el desprestigio del ms alto tribunal de la Repblica que, por sus elevadas atribuciones jurdicas -destacndose como la principal el Juicio de Amparo-- deba permanecer alejado de las actividades extraas a su cometido e insospechable de ambiciones bastardas en el terreno esencialmente poltico. Y a este procedimiento de sucesin presidencial, al que se debe que Jurez haya asumido la Presidencia por virtud del golpe de Estado de Comonfort y que Lerdo de Tejada haya alcanzado el poder por virtud de la muerte de Jurez, no se le pudo preservar de que arrastrara a la Corte al campo de la poltica, pretendiendo que ese alto tribunal calificara la legitimidad o la ilegitimidad de todas las autoridades de la Repblica por medio de la doctrina de la competencia de origen, en virtud de la cual se amparaba contra los actos de las autoridades a' las que dicho tribunal haba calificado como de origen espurio. Despus, lo que fue todava ms grave, invocando esa competencia el Presidente de la Corte, o sea el Vicepresidente de la Repblica, el licenciado Jos Mara Iglesias, una de las figuras ms grandes, ms puras y ms respetables de nuestro pas, desconoci la declaracin electoral del Congreso en favor del presidente Lerdo, a ttulo de que la reeleccin de ste haba sido de origen fraudulento, y asumi el Gobierno de la Repblica dando mayor pbulo a la guerra civil ya existente." 976 El presidente de la Suprema Corte dej de sustituir al de la Repblica "mientras se presentara el nuevamente electo" a consecuencia de la reforma
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Derecho Pblico Mexicano. Tomo II, pp. 353 Y 354. Isidro Montiel y Duarte. oi. cit., pp. 246 y 247.
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que se practic al artculo 79 constitucional el 3 de octubre de 1882, segn la cual incumba esa prerrogativa al presidente o vicepresidente del Senado o, en su caso, de la Comisin Permanente, situacin que subsisti hasta el 24 de abril de 1896, en que se volvi a modificar dicho precepto en el sentido de que "En las faltas absolutas del Presidente, con excepcin de la que proceda de renuncia, y en las temporales, con excepcin de la que proceda de licencia", el cargo respectivo lo deba ocupar el Secretario de Relaciones Exteriores y en su defecto el de Gobernacin, mientras el Congreso designaba al presidente sustituto o al interino'ren los trminos de las disposiciones reformativas a cuyo texto nos remitimos.?" La vicepresidencia de la Repblica se restableci mediante reforma constitucional de 6 de mayo de 1904, que modific el mencionado artculo 79 y conforme a la cual el vicepresidente sustitua al presidente en sus faltas temporales y en las absolutas "hasta el fin del periodo para el que haya sido electo." 978 ]. En lo que concierne al problema de la sustitucin presidencial, el Constituyente de Quertaro se pronunci porque fuese el Congreso quien nombrara al sustituto, criticndose duramente los sistemas hasta entonces implantados. en nuestras leyes fundamentales' y sus reformas y que sustancialmente consistan en la predeterminacin del funcionario que deba reemplazar al presidente de la Repblica en sus faltas temporales y absolutas.
En el dictamen de la Comisin encargada de opinar sobre punto tan importante 979 se dijo: "El vicepresidente de Mxico ha sido el ave negra de nuestras instituciones polticas, y una dolorosa experiencia nos acredita que nuestros vicepresidentes, salvo acaso la nica excepcin de don Valentn Gmez Faras, han sido otro peligro para la estabilidad de las instituciones, o individuos privados de prestigio poltico y de miras personales propias, que han tenido por objeto sostener una poltica dada, de un grupo dado. (Don Ramn Corral.) "Suprimir la vicepresidencia en Mxico es quitar un peligro y un amago para la paz de la Repblica. "El sistema de los secretarios de Estado, que establece una graduacin constitucional de estos mismos para que sustituyan al presidente en sus faltas ... contiene el vicio de que, en caso de ocupar la presidencia un ministro, el ms alto puesto de la Repblica no ser el resultado de la eleccin popular, lo cual contrara el rgimen democrtico. "Se ha experimentado tambin que el presidente de la Suprema Corte de Justicia ocupe la Primera Magistratura cuando falte el titular de ella. Se ha
977 ConsItese tales disposiciones en la "Colecci6n de Leyes" de Dubln y Lozano. Tomo XXVI, pp. 98 a 100. 978 Comentando esta reforma, Lanz Dufet asevera que "De seta manera qued consumado el ms grande error cometido por la administracin porfirista en su ocaso, y cuando ya el pas no pensaba en la permanencia ni en la continuidad indefinida de los procedimientos del gobierno dictatorial, sino que como una aspiracin nacional, uniorme y creciente, el pueblo crea. en la necesidad de la desaparicin de aquel rgimen y peda el advenImIento de un gobierno institucional, es decir, no basado en la calidad ni en la significaci6nde los mandatarios, sino en el funcionamiento equilibrado, arm6nico y jurdico de todos los r<?deres Pblicos. representados por titulares transitorios y con atribuciones perfectamente defmldas y limitadas" (Op. cit., p.249). . . . 979 Esta Comisi6n estuvo integrada por los diputados Paulina Machorro Narviez, Her-
berto Jara, Arturo Mndez, Agustn Garza Gonzlez e Hilarlo Medina.
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repetido que esto tiene el inconveniente de dar a la Corte un papel poltico que puede maiearla, y que debe quedar fuera de las actividades serenas e imparciales para impartir justicia. "La sustitucin presidencial por la persona que designe el Congreso de la U nin, erigido en Colegio Electoral, participa en cierto modo del voto pop~lar, supuesto que el Congreso es \el resultado de la eleccin del pueblo.' y no. trene ninguno de los inconvenientes sealados en los tres sistemas antenores, SIendo una eleccin directa en segundo grado." 980 Para reforzar Jos anteriores puntos de vista, el diputado Hilario Medina consider como ms conveniente para la realidad poltica de Mxico que la designacin de la persona que sustituyera al presidente mientras no se efectuase nueva eleccin, fuese hecha por el Congreso, aduciendo que "Los sistemas de la sustitucin presidencial han sido los siguientes: desde luego el nombramiento de un vicepresidente por eleccin popular al mismo tiempo que el presidente, tiene por objeto sustituir al presidente en casos de falta absoluta o temporal. La supresin de la vicepresidencia est incluida en esa fraccin (la XXVIII del artculo 73 constitucional), y es el sentir de la Asamblea, y en el nimo de todos est, que la Vicepresidencia debe desaparecer de nuestras instituciones, porque yo dir, yo que soy el autor de la exposicin de motivos, dir que la Vicepresidencia ha sido el ave negra de las instituciones republicanas en Mxico. El vicepresidente ha sido el llamado a hacer labor obstruccionista, cuando no es una personalidad que tiene por objeto, como en el caso de don Ramn Corral, como deca Jess Urueta, continuar una poltica dada ~n favor de un hombre dado. De manera que la supresin de la Vicepresidencia la sostiene la Comisin. Hay otro sistema de sustitucin presidencial, que consiste en darle al presidente de la Corte Suprema de Justicia la facultad de sustituir al Presidente en caso de falta de ste. Esto tiene el inconveniente de dar a la Corte Suprema de Justicia un papel poltico y darles a los electores la oportunidad de nombrar como presidente de la Corte a un individuo con carcter poltico que pueda corromper y poner en peligro la estabilidad de la Alta Corte de Justicia: Hay otro sistema de sustitucin presidencial, que consiste en que sea el presidente del Congreso de la Unin el que sustituya al Presidente de la Repblica. El presidente del Congreso de la Unin es un individuo que ocupa accidentalmente ese cargo, porque, conforme a los reglamentos y antecedentes parlamentarios, el presidente del Congreso es nombrado cada mes y no es propio que en. una Repblica democrtica en que el Presidente tiene que ser la representacin del voto popular, sea un individuo nombrado accidentalmente, ~r un mes, para que va~a a desempear estas funciones. Hay, por ltimo, otro SIstema .y es de los que tienen ~randes inconvenientes, que consiste en que l~ sec:etanos de ~stado vayan susbtuyendo, por el orden designado en la Constitucin, al Presidente de la Repblica, comenzando por Relaciones siguiendo por Gobernacin,etc. Esto tiene el inconveniente que ya se ha indicado muchas veces, de que el Presidente, en caso de ser sustituido por un secretario de Estado, ~n realidad su sustituto es designado por l, yen ese caso la Representacin Nacional queda burlada. Entre todos estos sistemas, .no podr escogerse ninguno, porque a ~u~l ms son detestables. Le ha parecido propio definir, en cierto mod?, democrab~o, el que ~ropone, porque siendo el Congreso, es decir, la reumon de la Camara de Diputados y la de Senadores, la representacin del
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Diario de los Debates. Tomo 11, p. 228.
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voto popular y de los intereses de la nacin, se comprende que tiene bastante aptitud para elegir en un momento dado, teniendo en cuenta las consideraciones polticas del momento, para nombrar a la persona ms propia para ocupar la Presidencia." 981
Por lo que atae a la eleccin presidencial, la Constitucin Federal de 1857 estableci el procedimiento indirecto en primer grado y en escrutinio secreto, conforme lo dispusiese la legislacin secundaria (Art. 76).982 Este sistema fue intensamente debatido en el Congreso constituyente. Sus impugnadores sostenan que mediatizaba la voluntad popular y mermaba el rgimen democrtico, argumentando sus sostenedores, por lo contrario, que era el adecuado para las condiciones que a la sazn conformaban la situacin poltica y cultural del pueblo mexicano. Entre los primeros descollaron Francisco Zarco, Ignacio Ramrez y M elchor Ocampar" figurando entre los partidarios de la eleccin indirecta Ponciano Arriaga, Len Guzmn e Isidoro Olvera.
Idem, p. 321. Durante la vigencia de dicha Constitucin hubo dos leyes electorales federales, a saber, la de 12 de febrero de 1857 (que se reform en octubre de 1872, 23 de mayo de 1873, 15 de diciembre de 1874 y 16 de diciembre de 1882) y la de 18 de diciembre de 1901. Confonne a ambos ordenamientos, los ciudadanos nombraban electores -uno por cada quinientos habitantes en el distrito electoral respectivo-s- y stos, constituidos en colegios electorales, votaban por la persona o personas que deban ocupar la presidencia de la Repblica. 983 "Se han visto en la eleccin directa inconvenientes, deca Zarco, que no existen; pero no se han ecsaminado los que presenta la indirecta. Para referirlos no se necesita que los invente la imaginacin, porque los ensea la esperiencia. Del sufragio indirecto han resultado nuestros presidentes, recrranse sus nombres y entre ellos como escepcin se encuentran la probidad y la aptitud. Cuntos hombres de Estado han sido presidentes? Cuntos han comprendido, lo noble y lo elevado de su magistratura? De quines han venido los ataques la libertad, los insultos a la nacin, los atentados de todas clases, las dilapidaciones y los escndalos? Pues todo lo que ha pasado y no puede olvidarse, se debe la eleccin indirecta. Habr quien, sostenga que la elevacin de ciertos hombres. funestos se ha verificado por la voluntad del pueblo? No, porque todos han visto falsear esa voluntad, que ha sido reemplazada por el juego de cubiletes que se llama eleccin indirecta. Y esto es natural, no hay hombres, no hay facci6n que pueda seducir ni corromper a los millones de votantes que habra en la elecci6n directa, mientras la intriga, el cohecho y la coaccin son muy fciles en los colegios electorales, que se componen de nmero muy limitado de personas." A su vez, Ramrez en tono vehemente exclamaba: "Se teme la exaltacin de los partidos, es decir, se teme siempre la acci6n del pueblo, y este miedo ha de hacer al fin que sucumba toda idea republicana, y se acepte la monarqua absoluta, para que el pueblo no tenga ms que hacer que obedecer en calma. No se quiere la eleccin directa, porque el pueblo puede ecsaltarse; se rechaza el juicio por jurados, porque el pueblo puede ecsederse; se tiene horror al derecho de asociacin, porque el pueblo puede estraviarse; inspira miedo el derecho de petici6n, porque el pueblo puede desmandarse... Pero este paso, si no se ha de dejar al pueblo ningun derecho, si todos han de quitrsele por precaucin, debe suprimirse la repblica, ya que los tmidos no ven, ni comprenden, lo que es el pueblo. "La eleccin indirecta se funda en el absurdo de suponer que los mnos son mas difciles de estraviar que los mas, y que no pueden corromperse. Mientras menos sean los electores, mas facil es corromperlos. Cohechar todo el pueblo es imposible, porque no hay que darle, y es sabido que nadie se corrompe grtis. A los electores se les puede dar dinero, empleos, esperanzas. Un elector pretende el correo, otro el estanquillo, otro la sacrista de la parroquia, otro la esenci6n de la alcabala, y todos votan aquel de quien esperan el logro de sus miserables aspiraciones. Cuando la eleccin la haga el pueblo, las esperanzas sern legitimas, las aspiraciones se dirigirn al bienestar y al engrandecimiento del pas." Melcho, Ocampo, por .su parte condens su pensamiento en favor de la elecci6n directa en una lac6nica pero sustanciosa frase al afmnar que "Si el pueblo yerra alguna vez, esto no es motivo para arrancarle sus derechos, es el dueo de la casa y pondr a administrarla a ~uien juzgue m a prop6sito" (Historia del Con"eso Constituyent. Tomo 11, pp, 454 Y 457).
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Habiendo sido uno de los ideales polticos de la Revolucin mexicana de 1910 el sufragio efectivo, que no se compadece con la eleccin indirecta de los titulares de los rganos primarios del Estado, lgicamente la Constitucin Federal de 1')17 adopt el sistema contrario por 10 que se refiere al Presidente de la Repblica. En el proyecf<? respectivo presentado al Congreso de Quertaro por don Venustiano Carranza, se critica alas constituyentes de 1856-57 por no haber establecido la eleccin directa, afirmndose que a pesar de haber colocado al Poder Ejecutivo dentro de una esfera normativa que asegur su libertad de accin frente al legislativo, "le restaron prestigio haciendo mediata la eleccin del presidente", por lo que sta "no fue la obra de la voluntad del pueblo, sino el producto de las combinaciones fraudulentas de los colegios electorales".
Se arguy en la exposicin de motivos de dicho proyecto que "La eleccin directa del presidente y la no reeleccin, que fueron las conquistas obtenidas por la Revolucin de 1910, dieron, sin duda, fuerza al Gobierno de la nacin, que las reformas que ahora propongo (deca don Venustiano) coronarn la obra. El presidente no quedar ms a merced del Poder Legislativo, el que no podr tampoco invadir fcilmente sus atribuciones. . "Si se designa al presidente directamente por el pueblo, y en contacto constante con l por medio del respeto a sus libertades, por la participacin amplia y efectiva de ste en los negocios pblicos, por la consideracin prudente de las diversas clases sociales y por el desarrollo de los intereses legtimos, el presidente tendr indispensablemente su sostn en el mismo pueblo; tanto contra la tentativa de las Cmaras invasoras, como contra las invasiones de los pretorianos." 984
El dilema entre eleccin directa y eleccin indirecta a nuestro entender no debe resolverse de manera tajante, absoluta y excluyente en favor de alguno de dichos dos sistemas, ya que su solucin est condicionada a diversos factores circunstanciales. En un sentido democrtico puro, es evidente que el titular del rgano administrativo supremo del Estado debe ser electo directamente por el pueblo, es decir, que su investidura debe provenir inmediatamente de la voluntad popular mayoritaria. Sin embargo, cuando la situacin econmica, social y cultural de una colectividad humana no permite que sta ejerza su potestad electiva como lo determina la Constitucin, el sistema de eleccin directa no rebasa los lmites de la teora o de la dogmtica como mera utopa. En la realidad sociopoltica de un pas deben existir las condiciones reales, fcticas y objetivas imprescindibles que hagan posible el desempeo del derecho del pueblo para nombrar directamente a sus gobernantes. La incultura, la insalubridad y la extrema pobreza, por no decir miseria, de grandes sectores de la poblacin de un Estado son elementos presionantes negativos que impiden el normal funcionamiento del sistema de eleccin directa. Por ello, en Mxico, y hasta antes de la Constitucin de 1917, oper el sistema de eleccin indirecta del Presidente de la Repblica, que si bien mediatizaba la voluntad popular suplantndola a menudo, era n? obstante aconsejable en atencin a las condiciones sociales,
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econormcas y culturales en que vrvian numerosos grupos mayoritarios. Tena razn don Len Guzmn al afirmar en el seno del Congreso constituyente de 1856-57 que la eleccin directa del presidente, como uno de los elevados ideales del rgimen democrtico, deba ser la meta que con el tiempo alcanzara el pueblo, una vez que, a consecuencia de su educacin y de la eliminacin de los factores negativos en que viva, pudiese tener conciencia de la problemtica nacional y el suficiente criterio para elegir a la persona que desde ese alto cargo pudiese afrontarla y resolverla atingentemente. La frase de "an no es tiempo", tan frecuentemente proferida por los moderados para retrasar o posponer la implantacin de medidas avanzadas,' era perfectamente aplicable al caso de la eleccin presidencial. Por otra parte, el sistema de eleccin directa, para que no provoque la proliferacin excesiva de candidatos a la presidencia de la Repblica, debe funcionar canalizado por el rgimen de partidos polticos. Si cada grupo que se forme dentro de la masa popular con ocasin de la eleccin de presidente pudiese postular su respectivo candidato, se correra el riesgo de la multiplicacin desorbitada de los aspirantes a la presidencia, situacin que producira el efecto de que ninguno de ellos obtuviese una votacin de tal manera considerable que representase una fuerte corriente de opinin pblica, sino simplemente la simpata de ciertos grupos o facciones de carcter efmero y circunstancial. La ausencia de verdaderos partidos polticos en Mxico durante la poca en que estuvo relativamente vigente la Constitucin de 1857 fue un factor que propiciaba los inconvenientes de la eleccin directa y que coadyuv a la adopcin del sistema contrario. Las anteriores reflexiones confirman en nuestro nimo la consideracin de que la eleccin indirecta del Presidente de la Repblica es idnea como sistema transitorio mientras el pueblo no adquiera la madurez cvica necesaria para elegir directamente, con toda conciencia y conviccin, a dicho alto funcionario y en tanto no existan o no acten genuinos partidos polticos con las caractersticas que en otra oportunidad quedaron expuestas en esta misma obra. Slo la evolucin popular progresiva, es decir, la consecucin de un elevado y amplio grado de politizacin en los ciudadanos, puede hacer operante el sistema de eleccin directa, pues en el caso contrario, sta nicamente implicara un conjunto de prescripciones jurdicas declarativas de un dogmatismo distante de la realidad susceptible de enmascarar farsas electorales; como las que desafortunadamente y con bastante frecuencia ha registrado la historia poltica de Mxico.
IV.
EL PRESIDENTE DE LA REPBUCA
.1\. Unipersonalidad del Eje.cutivo

Siguiendoel sistema de la ConstituGn Federal norteamericana, nuestras leyes fundamentales de 1857 y 1917 establecen el depsito del Poder Ejecutivo dela Federacinen ....un solo indioiduo" denominado "Presidente de .10s .Estados Unidos Me3canQI~ o ....h esidente .'deJa . Repblic((~. (A,rt.,. 7.5 Y 80,
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respectivamente) .984 bis Hemos afirmado con reiteracin que el "poder ejecutivo" es una funcin pblica administrativa, o sea, una dinmica, energa o actividad en que parcialmente se manifiesta el poder de imperio del Estado. Asimismo, hemos sostenido hasta el cansancio que los "poderes" estatales no deben identificarse con el rgano u rganos que los desempean. Ahora bien, la distincin entre "rgano" y "poder" la consignan con toda nitidez los mendonados preceptos de nuestras dos invocadas Constituciones, ya que, segn sus disposiciones, el "poder ejecutivo federal", como funcin administrativa del Estado mexicano, lo "depositan", es decir, lo encomiendan o confan a una sola persona. Por consiguiente, el poder ejecutivo federal no es el Presidente de la Repblica ni ste es su "jefe" como indebidamente suele llamrsele, sino su nico depositario y para cuyo ejercicio cuenta con diversos colaboradores o auxiliares denominados "secretarios del despacho" que tienen asignada 'una determinada competencia en razn de los diferentes ramos de la administracin pblica. La unipersonalidad del Ejecutivo (que Duverger denomina "ejecutiuo encomienda democrtico") radica, pues, en que esta funcin pblica slo a un individuo, pues es el presidente, y no a varios, como seran tales secretarios, ya que, en puridad constitucional, stos no son "depositarios" de la misma. La consideracin contraria, o sea, la idea de que los secretarios tuviesen este carcter, implicara no slo el desconocimiento del sistema presidencial unipersonal que proclama la Constitucin, sino la inadmisible suposicin de que el "poder ejecutivo" fuese divisible segn los ramos competenciales de los citados secretarios. En corroboracin a este aserto debemos recordar que el indicado elemento es uno de los atributos que distinguen claramente el sistema presidencial del parlamentario, en el cual la funcin administrativa se ejerce por un cuerpo colegiado denominado "gabinete" que depende directamente de la asamblea de representantes populares llamada parlamento o congreso. Por virtud de la unipersonalidad en la titularidad del rgano ejecutivo supremo estatal, en el presidente se concentran las ms importantes y elevadas facultades administrativas, las cuales, unidas a las que tiene dentro del proceso de formacin legislativa y como legislador excepcional, lo convierten en un funcionario de gran significacin dentro del Estado, no dependiente de la asamblea legislativa sino vinculado a ella en relaciones de interdependencia y en cuyo mbito goza de una amplia autonoma que lo releva del carcter de mero ejecutor de las decisiones congresionales, como son las leyes y decretos.
se
984 bis
Hemos afirmado que el Estado mexicano no est compuesto por "Estados libres
y soberanos", sino por entidades autnomas en lo que concierne a su rgimen interior. Adems, y segn tambin lo aseveramos, nuestro rgimen federal no surgi por modo centrpeto,
en el sentido de que haya sido el resultado de un pacto o unin entre Estados independientes, como sucedi en Norteamrica. En consecuencia, la Repblica mexicana no se integra con "Estados unidos", puesto que stos, como entidades libres, soberanas e independientes no preexistieron a la adopcin de dicho rgimen en el Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824- y en la Constitucin Federal de 4- de octubre de ese mismo afio. Por ende, desde el punto de vista designativo, el presidente no debe llamarse "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos", sino "Presidente de la Repblica", que es el nombre usual que se emplea con atingencia y ms frecuencia en otros preceptos de la Constitucin, en distintas leyes primordialmente administrativas, en la jurisprudencia y en la doctrina.
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Puede decirse que el "ejecutivo unipersonal", con el dilatado poder poltico y la amplitud de facultades administrativas que configuran la actividad pblica de su titular, es creacin del constitucionalismo norteamericano, desde cuya incubacin triunf dicho sistema frente a las tendencias a hacer del presidente un simple rgano ejecutor del congreso. Afirma Herman Pritchett que en la Convencin de Filadelfia, al discutirse el proyecto de Constitucin, se manifest el temor de que el presidente, con una extensa esfera de atribuciones que lo apartara de una situacin de dependencia frente al rgano legislativo, fuese un "verdadero rey" con ms poderes que los monarcas europeos.?" El depsito unipersonal del Poder Ejecutivo es el fundamento jurdico del rgimen presidencialista que se acenta en la realidad poltica de los Estados latinoamericanos, entre ellos Mxico. En nuestro pas, tal acentuacin ha obedecido a la peridica ampliacin de las facultades constitucionales del Presidente de la Repblica, fenmeno que generalmente ha sido provocado por la necesidad de que el Ejecutivo Federal concentre ms funciones para hacer frente a la siempre creciente y cada vez ms compleja problemtica nacional, que indirectamente ha alterado el sistema de equilibrio entre los poderes del Estado en favor de dicho alto funcionario administrativo, a tal extremo de hacer aplicable al medio mexicanola frase de Seward: "Elegimos un rey por cuatro aos (seis entre nosotros) y le otorgamos un poder absoluto que, dentro de ciertos lmites, l puede interpretar por s mismo." ose El ensanchamiento de la rbita competencial del presidente lo propugn don Emilio Rabasa desde 1912, recordando que la hegemona congresional derivada de las extensas facultades con que la Constitucin de 57 invisti a la asamblea legislativa, reduca a la impotencia e ineficacia al Poder Ejecutivo. Deca el ilustre tratadista que "En la organizacin (la implantada por dicha Ley Fundamental) el Poder Ejecutivo est desarmado ante el Legislativo, como lo dijo Comonfort y lo repitieron Jurez y Lerdo de Tejada", agregando que "la accin constitucional, legalmente correcta del Congreso, puede convertir al Ejecutivo en lln juguete de los antojos de ste, y destruirlo, nulificndolo't.''"
985 "Por una parte, deca, exista la preferencia en favor de un poder ejecutivo que no fuera ms que una institucin destinada a poner en prctica la voluntad de la legislatura, con un titular designado por ella y responsable ante la misma. Por la otra parte se encontraba la fraccin partidaria de un poder ejecutivo fuerte, que deseaba una funcin unipersonal independiente de la legislatura. Y a medida que deliberaba la Convencin, las decisiones fundamentales favorecieron cada vez ms a este ltimo criterio." Agrega dicho publicista que "En el debate acerca de la ratificacin de la Constitucin, el temor a estos poderes ejecutivos fuertes fue uno de los motivos explotados ms ampliamente por los opositores a la nueva carta. En el nmero 67 de 'El Federalista', Hamilton ridiculiz los intentos realizados de presentar a la funcin como poseedora de prerrogativas prcticamente reales. En cuanto a la unidad del poder ejecutivo, sostuvo que, lejos de constituir un peligro, haca a la institucin ms susceptible de vigilancia y control popular, al mismo tiempo que garantizaba la energa en el ejercicio de la funcin, 'una caracterstica distintiva en el ejercicio del buen gobierno' (La Constitucin Americana. Edicin 1965, p. 381). Hamilton, en efecto, se encarg de demostrar que a pesar de las amplias facultades con que se invisti al presidente, de ninguna manera poda equiparse ste a un monarca absoluto (consltese El Federalista, pp. 292 a 295. Edicin del Fondo de Cultura Econmica, 194-3. Versin espaola y prlogo de Gustavo R. Velasco)." 986 Cita inserta en el libro de Eduardo S. Corwin, "El Poder Ejecutivo". 987 La ConStitucin 1 la Dictadura, p. 111.
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DE~ECHO
CONSTITUCIONAL MEXICANO
Nuestra Constitucin de 57, en opinin de Rabasa, "no slo rebaj la fuerza que en facultades haba dado al Ejecutivo, sometindola al Le?slativo, si~o que, al depositar ste en una sola Cmara y expeditar sus trabajos por medio de dispensas de trmites que de su sola voluntad dependan, cre en el Congreso un poder formidable por su extensin y peligrossimo por su rapidez en el obrar".988 Es curoso observar, como lo hace don Emilio, que pese a la supre.macia congresional fundada en el mismo orden constitucional, en Mxico hayan surgido varias dictaduras presidenciales a despecho de esta situaci? jurdica, pues segn l, "la dictadura ha sido una consecuencia de la orgarnzacin constitucional, y la perpetuidad de los presidentes una consecuencia natural y propia de la dictadura'Y'" Esta extraa relacin de causalidad la explica Rabasa como una lgica reaccin de autodefensa de los presiden~es de Mxico ante su insignificancia constitucional en lo que al ejercicio del poder pblico se refiere, sosteniendo que "Fuera del orden legal, el presidente rene elementos de fuerza que le dan superioridad en la lucha con el Congreso; dispone materialmente de la fuerza pblica, cuenta con el ejrcito de empleados que dependen de l, tiene de su parte el inters de los que esperan sus favores, y arrastra por lo comn las simpatas populares, que slo en momentos de agitacin intensa gana la personalidad colectiva y casi annima de una asamblea legislativa." 990 Estas apreciaciones condujeron a nuestro distinguido constitucionalista hacia la propugnacin de un fortalecimiento jurdico del Poder Ejecutivo como base para la estabilidad del pas, la unidad de accin administrativa que debe estar en manos del presidente y su responsabilidad ante la nacin. Las crticas que dirigi contra la hegemona congresional y la consiguiente situacin de debilidad y dependencia en que se encontraba el Ejecutivo y las ideas que expres para ampliar el mbito de las facultades presidenciales, tuvieron repercusin en el Congreso de QuertaroJ pues como sostiene don Andrs Serra Rojas" ... debemos anotar un autntico triunfo de Rabasa cuando en el proyecto del Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista y ms tarde en la propia Constitucin de 1917, se aceptan sus ideas sobre la revisin de las amplias facultades del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, con el pro:" psito de fortalecer al Ejecutivo y aminorar la preponderancia del Legislativo. y es que el maestro Rabasa imaginaba con proftica intuicin la posicin moderna del Poder Ejecutivo, como el ms poderoso medio para mantener la integridad del Estado y consolidar el orden interior del pas".991 Estas palabras encierran gran dosis de razn, pues la insignificancia funcional de presidente y su subordinacin al legislativo en lo que a la administracin pblica concierne, no se compadecen con la unipersonalidad del Ejecutivo que entraa obviamente la unidad de decisin y su responsabilidad personal en las medidas gubernativas, elementos que no pueden darse en una situacin de dependencia frente al Congreso. 989 1dem,
990 988
991
Ldem, p. 85. p. 11. Op, cit., p. 141. . Prlogo al libro "La Constituci6n :Y la Dictatl.ml. EdicinPorroa, 1956, p. XXX.
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El sistema presidencial unipersonal que establece la Constitucin de 1917 est jurdica y polticamente consolidado por estos principios fundamentales, a saber: el que prescribe la eleccin popular directa del presidente, el que concierne a la irrevocabilidad del cargo respectivo y el que atae a la relatividad de la responsabilidad de dicho alto funcionario administrativo. El primero de ellos, que someramente comentamos con anterioridad.?" justifica el de irrevocabilidad, pues si la investidura del titular de la presidencia de la Repblica emana de la voluntad mayoritaria del pueblo mexicano expresada en votacin directa de los ciudadanos, sera absurdo que cualquier otro rgano del Estado, por ms encumbrado que se suponga, como el Congreso de la Unin verbigracia, pudiese removerlo del citado cargo. Debemos advertir, sin embargo, que el principio de irrevocabilidad no implica que el presidente no pueda renunciar a su elevado puesto, siendo esta posibilidad muy limitada, ya que la renuncia debe basarse en "causa grave" que debe calificar dicho rgano legislativo (Arts. 86 y 73, frac. XXVII). Tampoco entraa que el mencionado funcionario no pueda ausentarse temporalmente del ejercicio de sus funciones mediante la licencia que para este efecto le otorga el Congreso (Art. 73, frac. XXVI). Como se ve, en ambos casos la separacin definitiva o temporal del presidente queda sujeta a la estimacin congresional, la cual no debe formularse oficiosamente sino previa peticin fundada del propio funcionario, exigencia que corrobora el principio de irrevocabilidad al que aludimos."" Por ltimo, en lo que toca a la responsabilidad relativa del presidente, debemos recordar que sta slo la contrae, durante el ejercicio de su cargo, por traicin a la patria y delitos graves del orden comn (Art. 108 const.), tema que ya abordamos en esta misma obra.?" La radicacin unipersonal del Poder Ejecutivo Federal, los principios que la aseguran y la situacin de hegemona que aqulla y stos .demarcan convierten al presidente en una especie de ((jefe de Estado" y "representante del pueblo" en el orden interno e internacional. De ah que, conceptundose como la
992 La elegibilidad popular directa del Presidente se prev en el artculo 81 constitucional que dispone : "La eleccin del Presidente ser directa y en los trminos que disponga la ley." Es lgico y natural que la eleccin popular del Presidente debe estar precedida por la nominacin del candidato respectivo. Esta nominacin debe provenir de los partidos polticos nacionales, los que, previa a.uscuItacinentre sus miembros a travs de los medios que sus estatutos internos prevean.. postulan a la persona que deba ocupar tan elevado cargo. Sin embargo, en la realidad poltica de Mxico, aunque se observan las anteriores formas de seleccin del candidato presidencial, se ha acostumbrado que sea el Presidente saliente quien designe al candidato que deba sucederlo, permaneciendo el nombre del agraciado en el ms. insondable de los misterios y recibiendo, por ello, el mexicansimo nombre de "el tapado", que slo la voluntad presidencial puede "destapar". Esta caracterstica de la sucesin del Presidente en nuestro pas, ha sido objeto de ataques y de ironas, aunque tambin presenta sus ventajas para la vida poltica de Mxico. No corresponde al Derecho Constitucional ponderar en un sentido o en otro lo que se conoce como "tapadismo", pues la temtica y problemtica de tan peculiar fenmeno incumbe a lo que suele llamarse la "politologa", de la que el maestro ms destacado es don Daniel Casio Vi/legas, a cuyas obras nos remitimos en lo que tan interesante tpico concierne (Cfr. El Sistema Politioo Mexicano, la Sucesin Presidencial , la Sucesin: desenlace" perspectiflaS, ediciones de 197 51~ 993 Este principio no siempre se consign en nuestro constitucionalismo, ya que en algunos ordenamientos fundamentales a que hemos aludido se facult al Congreso para deponer al presidente por "incapacidad fsica o moral". 99. Vase capitulo sexto, pargrafo IV, apartado D, inciso e)
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persona que encarna a la nacin, no pueda ausentarse del territorio donde sta se asienta "sin permiso del Cong-reso de la Unin o de la Comisin Permanente" (Art. 88 const.) ,995 prohibicin que, por otra parte, involucra una obligacin meramente declarativa, sin que su incumplimiento origine sancin alguna para el presidente durante el desempeo de su cargo. Por ltimo, es pertinente formular la observacin de que la hegemona del presidente, sus amplias facultades jurdico-polticas y las seguridades constitucionales que afianzan su situacin como depositario unipersonal del Poder E jecutivo del Estado mexicano, no convierten a dicho alto funcionario, dentro del mbito del Derecho, en un dictador o autcrata que estuviese en la posicin de "legibus soluius" como los monarcas absolutos. La conducta pblica del presidente, su actuacin como rgano aadministrativo supremo y todos los actos de autoridad en que una y otra se traducen, estn regidos juridieamente por la Constitucin y por la legislacin secundaria en general. Este principio se proclama en el artculo 87 constitucional, en cuanto que el individuo que asuma la presidencia de la Repblica, al tomar posesin de su cargo, debe protestar respeto y sumisin a ambos tipos de ordenamientos y contrae el compromiso de "desempear leal y patriticamente" el puesto que el pueblo le confiri "mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unin". Ahora bien, prima facie, esa protesta y ese compromiso se antojan meras declaraciones idlicas, sin trascendencia ni significacin pragmtica. No obstante, con ellas o sin ellas los actos inconstitucionales e ilegales del presidente son susceptibles de impugnarse ante la jurisdiccin federal por cualquier gobernado que con ellos resulte agraviado, mediante el juicio de amparo, cuya procedencia, adems de garantizar el rgimen jurdico del pas frente a toda autoridad del Estado, excluye por s misma la consideracin de que el poderoso presidencialismo entrae una dictadura en Mxico.t'" .
B.
Requisitos para ser Presidente
Al respecto, el artculo 82 constitucional establece los siguientes: a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento (frac. 1). La ciudadana mexicana de la persona Que encarne a dicho elevado cargo es una condicin ampliamente justificada, ya que una de las prerrogativas del ciudadano, o sea, uno de sus derechos-obligacin, consiste en "Desempear los cargos de eleccin popular de la Federacin o de los Estados ... ", segn lo indica la fraccin IV del artculo 36 de la Constitucin. En cuanto a que el presidente debe ser mexicano por nacimiento, esta circunstancia tambin se justifica plenamente, toda
-995 La Constituci6n de 1857, en su original artculo 84, dispuso que "El Presidente no puede separarse del lugar de residencia de los poderes federales, ni del ejercicio de sus funciones, sin motivo grave calificado por el Congreso, y en sus recesos por la Diputaci6n permanente." Este precepto, que constrea al presidente a permanecer relegado en un cierto espacio del territorio nacional, fue reformado en mayo de 1904, habiendo estado su texto redactado en trminos parecidos a los de la disposici6n correlativa de nuestra Constituci6n vigente. 996 Sobre la temtica y problemtica de esta importante cuesti6n, consltese nuestra respectiva obra y las que en ella citamos y comentamos.
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vez que, como afirma Jorge Carpizo, supone que merced a ella "se es ms adicto a la patria que los que son mexicanos por simple naturalizacin y se trata de evitar que se sigan (sic) intereses que no sean los de Mxico, como podra acontecer si antes se ha tenido otra nacionalidad" .996 bis Por lo que atae a la exigencia de que el presidente deba ser hijo de padres mexicanos tambin por nacimiento, debemos formular algunas reflexiones. Ninguno de nuestros ordenamientos constitucionales anteriores a la Ley Fundamental de 1917 estableca tal requisito. La Constitucin de 1857, cuyo espritu nacionalista es innegable, slo dispuso que la nacionalidad del presidente fuese mexicana por nacimiento, sin requerir que tambin lo fuera la de sus padres. Por ende, el requisito a que nos referimos no tiene ninguna antecedencia en nuestra historia constitucional, en el sentido de que nunca se exigi que tambin los progenitores presidenciales fuesen mexicanos por nacimiento. Fue el Congreso Constituyente de Quertaro el que lo implant al aprobar, en dicho punto, el proyecto constitucional de don Venustiano Carranza. En nuestra opinin, el multicitado requisito no se justifica por modo absoluto segn las razones que en seguida exponemos. En los trminos del artculo 30 de la Constitucin, que en otra ocasin comentamos en la presente obra, son mexicanos por nacimiento "Los que nazcan en territorio de la Repblica, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres." El artculo 34: del mismo ordenamiento atribuye la calidad de ciudadano mexicano a quien tenga la nacionalidad respectiva, sin distingo alguno, figurando entre sus obligaciones la de "Desempear los cargos de eleccin popular de la Federacin o de los Estados, que en ningn caso sern gratuitos" (Art. 36, frac. IV). Por consiguiente, si el cargo de presidente es de eleccin popular, todo ciudadano mexicano tiene la obligacin de ejercerlo una vez que sea electo. Ahora bien, al exigirse por el artculo 82 que los padres del presidente sean tambin mexicanos por nacimiento, se merma la nacionalidad mexicana de aqul y s~ le impide, como ciudadano, cumplir con la referida obligacin constitucional, quebrantndose la igualdad que debe haber entre todos los ciudadanos respecto de sus derechos y prerrogativas cvicas y polticas, al evitarse, mediante el mencionado requisito, que los mexicanos por nacimiento, por el solo hecho de que sus padres no lo sean, puedan aspirar al desempeo de la presidencia, lo que se antoja injusto. Independientemente de las anteriores consideraciones lgico-jurdicas, debemos recordar que no necesariamente la nacionalidad no mexicana de los padres del presidente menoscaba el amor a la patria, el espritu de servicio, la capacidad,el conocimiento de la problemtica del pas y otras cualidades que. debe reunir la persona que ejerza tan importante cargo pblico. Estas cualidades son ajenas a la nacionalidad de los progenitores presidenciales, existiendo muchos casos histricos en Mxico que confirman esta asercin. Tampoco, por lo contrario, slo los mexicanos hijos de padres, de abuelos y de antepasados mexicanos por nacimiento, son forzosamente buenos, eficaces, tiles y patriotas ciudadanos. En la historia de nuestro pas y en toda poca
996 bis
El Presidencialismo Mexicano, p. 50.
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abundan los ejemplares de psimos funcionarios que han traicionado bajo diversas formas al pueblo de Mxico, que han saqueado las arcas nacionales '! resquebrajado su economa, a pesar de la "nacionalidad mexicana por nacmiento" de sus padres; Por otra parte, como dice don Felipe Tena Ramirez, "nunca se ha dado el \caso de que a travs de un presidente, hijo de padres extranjeros, ejerza influencia en los destinos de Mxico el pas de origen de los padres". 996 e Por su parte, don Miguel Lanz Duret, quien fuera profesor de Derecho Constitucional en la antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia, asevera que: "Slo por un espritu de nacionalismo y por temores infundados, se ha exigido que el Presidente no slo sea mexicano por nacimiento, sino hijo de padres mexicanos tambin por nacimiento, circunstancia que excluye a multitud de nacionales que sienten el mismo apego y amor a la Patria que aquellos que solamente por una calificacin legal tienen padres nacionales por nacimiento. La nica explicacin que puede darse a este requisito, que peca de exagerado y de exclusivista, es la ampliacin que dio el Cdigo poltico actual a la nacionalidad de los hijos de extranjeros nacidos en Mxico, y sta suscit un temor en los constituyentes de 17, respecto a la solidez del patriotismo de un Presidente cuyos padres conservaran, mientras l estuviera en el poder, su nacionalidad extranjera, y cuyo pas de origen pudiera estar en conflicto con la Repblica." 996 d Contrariamente al pensamiento del maestro Lanz Duret, el licenciado Daniel M areno, Diaz, profesor de la Facultad de Derecho, opina que el requisito de que los padres del Presidente sean mexicanos por nacimiento debe conservarse, afirmando que "la historia nacional ha demostrado que entre los hijos de extranjeros, as sea tan slo uno de ellos, existe indudable proclividad hacia el pas de origen de los padres" .996 e En el Congreso Constituyente de Quertaro hubo discrepancias de opiniones sobre el multicitado requisito. As, la Segunda Comisin Dictaminadora integrada por los diputados Heriberto Jara, Hilario Medina. y Arturo Mndez, se concret a afirmar que "las cualidades que debe tener este funcionario deben ser una unin por antecedentes de familia y por el conocimiento del medio actual nacional, tan completa como sea posible, con el pueblo mexicano, de tal manera que el Presidente, que es la fuerza activa del Gobierno y la alta representacin de la dignidad nacional, sea efectivamente tal representante; de suerte que en la conciencia de todo el pueblo mexicano est que el Presidente es la encamacin de los sentimientos patriticos y de las tendencias generales de la nacionalidad misma. Por estos motivos, el Presidente debe ser mexicano por nacimiento, hijo, a su vez, de padres mexicanos por nacimiento y haber residido en el pas en el ao anterior al da de la eleccin". A su vez, los diputados Luis G. Monzn, Enrique Colunga y Enrique Recio sostuvieron que: "El hecho de haber nacido en nuestro suelo y manifestar que optan por la nacionalidad mexicana, hace presumir que estos individuos han vinculado completamente sus afectos en nuestra patria; se han adaptado a nuestro medio
996 e 996 d 996 e
Derecho Consttucional Mexicana, p. 440. Derecho Constitucional Mexicano, pp. 253 Y 254. Derecho Constitucional Mexicano, p. 387.
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y, por lo mismo, no parece justo negarles el acceso a los puestos pblicos de importancia, tanto ms cuanto que pueden haber nacido de madre mexicana, cuya nacionalidad cambi por el matrimonio; pero que transmiti a sus descendientes el afecto por su patria de origen. Confirma esta opinin la observacin de una infinidad de casos en que mexicanos, hijos de extranjeros, se han singularizado por su acendrado amor a nuestra patria." Independientemente de si debe o no conservarse el requisito tantas veces aludido, debe formularse la pregunta de si, en relacin con l, ambos padres del Presidente deban ser mexicanos por nacimiento, o si es suficiente que cualquiera de ellos tenga esta calidad. Interpretando literalmente el texto de la fraccin 1 del artculo 82 constitucional en que tal requisito se contiene, se llega a la conclusin de que la nacionalidad mexicana por nacimiento la deben tener los dos progenitores. Sin embargo, dicha interpretacin es de suyo deleznable, y la aplicacin, a travs de ella, de la mencionada disposicin conducira a situaciones verdaderamente absurdas. Por ejemplo, si el padre es mexicano por nacimiento y la madre mexicana por naturalizacin, el hijo no podra ser Presidente, as como tampoco en el caso de que la madre sea mexicana por nacimiento y el padre desconocido, circunstancia que se registra frecuentemente en nuestra realidad social. Prescindiendo de la mezquina interpretacin literal del precepto constitucional invocado, y empleando el mtodo interpretativo sistemtico, creemos que basta que uno de los padres sea mexicano por nacimiento para que el hijo satisfaga el requisito a que dicha disposicin se refiere. El varn y la mujer son iguales ante la ley, segn lo establece enfticamente el artculo 4 Q de la Constitucin. Tratndose de la nacionalidad mexicana, el artculo 30 de este ordenamiento, en su fraccin II, establece que son mexicanos por nacimiento los que nazcan en el extranjero de padres mexicanos, de padre mexicano o de madre mexicana. . Esta' prevencin indica claramente que es suficiente que uno de los padres sea mexicano, para que el hijo de ambos tenga la primera de las calidades mencionadas, Con toda razn, corroborando esta idea, el profesor de Derecho Internacional Privado en nuestra Facultad, don Vctor C. Carda Moreno, ha expresado que "tanto la teora como la prctica han desglosado y establecido con meridiana claridad que el derecho de nacionalidad no tiene por qu relacionarse o vincularse con los problemas de la patria potestad y que la tendencia en el mismo es igualar, hasta donde sea dable, a ambos sexos en todo lo relativo a la nacionalidad'Y'" f Relacionando lgicamente la fraccin II del artculo 30 de la Constitucin con la fraccin 1 de su artculo 82 se debe llegar a la misma conclusin, en el sentido de que es suficiente que alguno de los progenitores del Presidente sea mexicano por nacimiento para que se colme el requisito a que la segunda de dicha disposicin se contrae. Sostener lo contrario implicara interpretar incongruentemente ambas prevenciones constitucienales, toda vez que las dos
co. Tomo
9" f
Reforma al .Articulo 30 constitucional. Revista de la Facultad de Derecho de Mxixx. Julio-diciembre, 1970.
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se refieren a la misma materia, que es la nacionalidad mexicana. Sera para~ lgico que, si para ser mexicano por nacimiento, segn el jus sanguinis, basta que alguno de los padres tenga dicha nacionalidad, se exigiera sta para los dos progenitores del Presidente. A mayor abundamiento, cuando se emplea la expresin "los padres", se debe entender que comprende al padre o la madre indistintamente, o a ambos, tal como sucede con la fraccin II del artculo 30 constitucional y en la legislacin civil. En otras palabras, si por virtud del jus sanguinis en cuanto a la nacionalidad mexicana el padre y la madre estn colocados el una situacin de absoluta igualdad para trasmitirla al hijo que nace en el extranjero, sera aberrativo que, separadamente, ninguno de los progenitores pudiera, sin el concurso del otro, operar dicha trasmisin. Esta conclusin inaceptable se deduce de la simple y somera interpretacin literal de la fraccin I del artculo 82 de la Constitucin, interpretacin que, en la metodologa jurdica, es la menos adecuada para desentraar el sentido de la ley, como lo ha sostenido la doctrina del Derecho, no las circunstancias efmeras ni las variables conveniencias de nuestros polticos. . b) Tener treinta y cinco aos cumplidos el da de la eleccin (frac. II). Esta edad tambin la requirieron la Constitucin Federal de 1824, el Proyecto de la Minora de 1842 y la Constitucin de 1857, y la de cuarenta aos las Siete Leyes Constitucionales de 1836, el Proyecto de la Mayora de 1842 y las Bases Orgnicas de 1843. La justificacin de dichas edades mnimas reside en que, en ellas, se ha calculado la suficiente experiencia y madurez que la persona que encarne el cargo de presidente debe tener para poder desempearlo con atingencia, lo que no amerita mayor comentario. c) Haber residido en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin (frac. III). La Constitucin de 1857 simplemente exiga la residencia en Mxico "al tiempo de la eleccin" aunque con antelacin a este acto el candidato haya vivido fuera de la Repblica por mucho tiempo. El requisito cronolgico que la actual disposicin exige nos parece muy corto, pues el presidente debe conocer con profundidad los principales problemas del pas para gobernar con atingencia, sin que el lapso de un ao de residencia baste para ello, mxime que la administracin pblica en el Estado contemporneo se vuelve cada vez ms complicada. Estimamos, por otra parte, que la residencia anual debe ser efectiva e ininterrumpida dentro del territorio nacional. Ahora bien, por residencia debe entenderse el lugar donde se establece la persona o donde tenga el propsito de radicar, pues tal es la definicin de domicilio que proporciona el artculo 29 del Cdigo Civil. En otras palabras, residencia es el mismo domicilio, por lo que el plazo de un ao a que se refiere la disposicin constitucional que comentamos no se interrumpe con el solo hecho de viajar fuera del territorio nacional por cualquier motivo, ya que el fenmeno interruptor fnicamente se registra si la persona de que se trate abriga el propsito de establecer su domicilio. o de radicar allende la Repblica mexicana, lo que acontece, verbigracia, con los diplomticos y cnsules acreditados en el extranjero. . d) No pertenecer al estado eclesistico ni ser ministro de algn culto (frac. IV) . Esta exigencia es plenamente congruente. COn el carcter laico del Estado
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mexicano. La posibilidad contraria colocara al presidente entre el dilema de actuar conforme a los intereses de Mxico u obedeciendo las consignas de los altos jefes de la Iglesia, circunstancia que colocara en grave riesgo de mermarse a la soberana nacional, al sujetarla a un poder internacional, como lo es, verbigracia, el del Papado. e) N o estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejrcito, seis meses antes del da de la eleccin (frac. V). Este requisito, como es obvio, slo atae a los militares, sin que, en consecuencia, los aspirantes civiles a la presidencia deban observarlo. Su justificacin es inobjetable, pues se supone que quien tiene el mando de tropas puede presionar el proceso electoral para obtener en su favor la calificacin de la eleccin presidencial, lo que no amerita mayor comentario. f) No ser Secretario o Subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General de Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica, ni Gobernador de algn Estado a menos que se separe de su puesto seis meses antes del da de la eleccin (frac. VI). Este requisito se justifica por anlogos motivos que el anterior, persiguiendo como finalidad garantizar la imparcialidad en las elecciones presidenciales. g) N o estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas en el artculo 83 (frac. VII). Esta exigencia ratifica el principio de no reeleccin, en el sentido de que toda persona que. haya sido presidente electo popularmente o con el carcter de interino, provisional o sustituto, "en ningn caso y por ningn motivo podr volver a desempear el puesto". Surge la cuestin consistente en determinar si todos los anteriores requisitos deben exigirse para cualquier especie de presidente a que alude el artculo 83 constitucional. Por razones lgicas, creemos que tratndose del presidente interino, del provisional y del sustituto no son operantes los que previenen las fracciones V y VI del artculo 82, toda vez que, como es el Congreso o la Comisin Permanente los rganos que los designan o eligen, no puede predecirse el momento de la eleccin o designacin para que el interesado se separe del servicio activo en el Ejrcito o del puesto a que se refiere dicha fraccin VI, con la anticipacin de seis meses a tal momento, el cual no es posible adivinar. Por ende, no compartimos la idea contraria que postulan don Felipe Tena Ramrez y [org Carpizo. 9 9fl g
C.
La N o Reeleccin
El periodo gubernativo presidencial tiene una duracin invariable de seis aos contados a partir de cada primero de diciembre (Art. 83 const.),997 sin
99fl g Derecho Constitucional Me;cicano, p. 442 Y El Presidencialismo Mexiceno, pginas 53 y 54, edicin 1978. 997 El periodo gubernativo presidencial, como se sabe, no ha tenido siempre la misma duracin. AS, dicho periodo era de cuatro aos en la Constitucin Federal de 1824; de seis aos en la Constitucin centralista de 1836, llamada oficialmente "Lag Siete Leyes Constitucionales" y en el Proyecto de reformas a la misma de junio de 1840 (Arts. 1 de la Ley cuarta y 74, respectivamente); de cinco aos en ios Proyectos mayoritario y transaccional o "hbrido" de 1842 (Arta. 92 Y 77, respectivamente); de cuatro aos en el Proyecto minori-
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que por ningn motivo pueda extenderse. Esta imposibilidad significa que el presidente, cualquiera que sea su carcter -constitucional, interino o provisional-,998 no debe permanecer en el cargo, en ningn momento, una vez fenecido dicho periodo, ni tampoco reelecto para uno nuevo por modo absoluto (dem). Esta ltima prohibicin se involucra en el principio de no reeleccin" que proclama nuestro orden constitucional vigente y respecto del que formularemos algunas someras consideraciones. Tericamente, la soberana popular, como poder autodeterminativo, no tiene lmites heternomos, afirmacin que preconiza que el pueblo puede elegir a cualquier individuo que rena los requisitos constitucionales para personificar a los rganos primarios del Estado, primordialmente el presidencial. Ese poder autodeterminativo, adems, tiene como capacidad' inherente la potestad de reeleccin de los funcionarios pblicos al expirar su periodo gubernativo. Tratndose del Presidente de la Repblica y en el estricto terreno de la teora acerca de la radicacin popular de la soberana, .es evidente que el pueblo tiene el derecho de reelegir a la persona que encarna el cargo respectivo cuantas veces lo considere pertinente. Impedir la reeleccin presidencial denota lgicamente la restriccin jurdico-poltica de su poder autodeterminativo, es decir, la limitacin heternoma de dicha soberana, lo que se antoja contradictorio. Sin embargo, debe hacerse la importante observacin de que los principios jurdico-polticos que suelen proclamarse y sostenerse racionalmente en la esfera de la teora y las conclusiones lgicas que de ellos se derivan, en muchas ocasiones no pueden aplicarse atingentemente en la realidad de los pueblos, bien en atencin a que sta es refractaria a dicha aplicacin, o bien porque su proyeccin objetiva u ntica producira resultados negativos. Hemos aseverado repetidamente que siempre debe existir una adecuacin entre la normatividad del Derecho y la normalidad del pueblo cuya vida tiende a regir. Sin dicha adecuacin, las normas jurdicas y, por ende, los postulados de diferente ndole que preconizan, seran inoperantes o se impondran opresivamente en la realidad, provocando una situacin de permanente inquietud que tiene la proclividad de degenerar en la violencia como muchas veces ha sucedido. La forma normativa, estructurada en un ordenamiento constitucional, debe adaptarse al ser y modo de ser populares y recoger sus tendencias de superacin en todos los aspectos de su polifactica existencia dinmica. Estos imperativos deontolgicos cobran ms fuerza cuando se trata de la vida poltica de un pas, que no debe regularse por normas jurdicas inadecuadas a ellas, sino por leyes que en su contenido dispositivo la reflejen y la impulsen progresivamente. Tratndose del dilema entre la reelegibilidad del presidente y la no reeleccin del mismo, las anteriores meditaciones, proyectadas en la historia poltica
tario de 1842 (Art, 57); de cinco aos en las Bases Orgnicas de 1843 (Art. 83). La Constitucin de 1857 fij6 el periodo presidencial en cuatro aos segn 10 dispuso su artculo 78 antes de la reforma de 6 de mayo de 1904, que lo ampli6 a seis aos. La Ley Fundamenttll de 1917, en su artculo 83 original 10 seal6 con una duraci6n de cuatro aos y por reforma de 30 de diciembre de 1927, publicada en el Diario Oficial el 24 de enero de 1928, dicho lapso se extendi6 a seis aios, que es el vigente. ~8 A estas distintas clases de presidente nos referimos en el pargrafo D siguiente.
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de Mxico, nos inclinan hacia la aceptacin de este ltimo principio. La vida misma del pueblo mexicano, tan azarosa y llena de contrastes, nos proporciona elocuentes lecciones que demuestran que la reeleccin presidencial indefinida fatalmente conduce a la entronizacin de la dictadura. No es en el mbito jurdico donde hay que localizar las razones que justifican esta afirmacin, sino en la facticidad de la sociedad mexicana. La falta de madurez cvica de grandes sectores del pueblo de Mxico proveniente de la inercia en que su incultura y pobreza los han situado, ha sido al menos hasta hace relativamente pocos lustros, el motivo que ha determinado la formacin de circunstancias propicias a las ambiciones personalistas, mezquinas y antisociales de poder. Esa inmadurez origin, durante los regmenes de eleccin presidencial indirecta, que los ciudadanos no acudieran a las urnas para designar a los cuerpos electorales encargados de la nominacin del presidente, dando ocasin a votaciones falsas cuyos resultados se pre-fabricaban a gusto de los "hombfes fuertes" del pas. Estos fenmenos antidemocrticos solan repetirse peridicamente, y al reiterarse, la presin de un determinado presidente iba aumentando hasta hacer imposible la renovacin del titular del rgano ejecutivo supremo del Estado por aplicacin del principio de autodeterminacin popular. Ante la nugatoriedad prctica de ste, la sustitucin presidencial slo pudo lograrse mediante continuadas convulsiones polticas que generaron movimientos armados, retardando, cuando no impidieron, la evolucin normal del pas y sus progresivas transformaciones sociales y econmicas. Con toda razn Lanz Duret sostiene, conociendo plenamente la realidad mexicana, que "la permanencia indefinida o largamente prolongada en el poder transforma a los gobernantes en tiranos y destruye el funcionamiento normal de las instituciones, sujetando a los pueblos a la voluntad arbitraria de un solo individuo. Y cuando no son las leyes las que establecen expresamente la No Reeleccin, son las tradiciones de los pueblos mismos las que exigen, como vlvula de seguridad, el cambio frecuente de autoridades". Para corroborar estos certeros comentarios, dicho tratadista acude a la ejemplificacin histrica, y censurando a la Constitucin de 1857 por haber permitido la reelegibilidad indefinida del presidente, asevera que este ordenamiento "por un error imperdonable, pues quiso olvidar nuestra historia y las impaciencias de nuestros polticos, reprodujo el texto de la Constitucin americana, estableciendo que el Jefe del Estado durara en su encargo cuatro aos, sin cortapisas de ninguna especie para lo futuro y permitiendo, en consecuencia, la reeleccin indefinida. Los resultados alcanzados no podan ser otros que los que se obtendrn siempre en nuestro pas cuando los presidentes intenten reelegirse o mantenerse en el poder de una manera indirecta o clandestina, que equivale a lo mismo. Jurez se reeligi indefinidamente desde 57 hasta que muri en 72, pero tuvo que sofocar varias rebeliones contra su continuismo en el gobierno. El Presidente Lerdo, que lo sucedi, quiso reelegirse, pero fue derrocado por la revolucin de Tuxtepec, encabezada por el General Daz, al grito ms popular que hay en la Repblica: el de No Reeleccin. El General Daz, electo Presidente en 77, mediante un oculto compromiso con el Presidente Manuel Gonzlez volvi en M al poder, y despus se reeligi invariablemente
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hasta 1911, instituyendo un gobierno personal omnipotente, que fue ?errocado por la revolucin antirreeleccionista, de carcter esencialmente poltico en su iniciacin, el ao de 1910".999 Por otra parte, la reeleccin presidencial en los Estados U nidos tampoco ha estado exenta de crticas. As, desde fines del siglo pasado el jurista f~ancs Adolfo de Chambrun, al comentar dicho sistema en la Unin norteamerIcana, sostiene que "Cuando el jefe del Poder Ejecutivo quiere reelegirse, emplea, para alcanzar este objetivo, toda la -fuerza que la Constitucin le otorg:=t. Si .ha concebido este designio mucho antes que comience la campaa presidencial, se asocia a los miembros de su partido que quieran secundar su empresa con el objeto de lograr dentro de ste el apoyo que le prest al haber sido electo r<:r primera vez. Gracias al empleo de todos los recursos de que dispone la administracin, se adquiere el mayor nmero posible de peridicos que apoyen la reeleccin. Poco a poco, los funcionarios se organizan de un confn a otro d~l pas para integrar las asambleas primarias, que hbilmente se forman con partdarios adictos al presidente. Una vez dado este paso, se celebra una convencin nacional, compuesta de delegados escogidos cuidadosamente, la cual ratifica la decisin que bastante tiempo atrs tom el jefe del Poder Ejecutivo. A partir del momento en que la nominacin se formula, las fuerzas del partido se combinan con la organizacin administrativa de los Estados U nidos, confundindose a tal punto que su existencia separada cesa durante algn tiempo, sin saberse, entonces, dnde encontrar a los hombres del partido y a los funcionarios, puesto que todos ellos se transforman en agentes electorales. Cuando la lucha electoral se entabla, no se puede conservar la neutralidad si un poltico pretende conservar su independencia y permanecer fiel a su partido, la disciplina 10 fuerza bien pronto a pronunciarse; y si se rebela contra esta tirana, cualesquiera que hayan sido los servicios que hubiese prestado, ser denunciado como traidor. La inmoralidad de semejante espectculo tiende a corromper las costumbres republicanas, siendo necesario impedir que se repita 10 que slo puede conseguirse prohibiendo la reeleccin del presidente.F''? Volviendo a hacer referencia a nuestro pas, recordemos que hasta antes de la Constitucin de 1917 la reelegibilidad inmediata o diferida del Presidente de la Repblica fue uno de los signos polticos del constitucionalismo mexicano. Algunos ordenamientos y proyectos constitucionales la declararon expresamente y otros, al no prohibirla por modo absoluto, la admitieron, como sucedi con la Ley Fundamental de 1857 en el texto primitivo de su artculo 78 que estableca: "El presidente entrar a ejercer sus funciones el primero de diciembre y durar en su encargo cuatro aos." La Constitucin de Apatzingn proclam la reeleccin de los individuos componentes del Supremo Gobierno ."pasado un trienio despus de su administracin" (Art. 135); la Constitucin F ederai de 1824 declar en su artculo 77 que el presidente poda ser reelecto "al cuarto ao de haber cesado en sus funciones"; las Siete Leyes onstituciona/es de 1836 y el Proyecto que para reformar este ordenamiento se formul en junio de 1840, expresamente aceptaron la reelegibilidad presidencial sin su-
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Derecho Constitucional Mexicano, pp. 240, 241 y 242. Le pouuoir Excutif aux Etats Unis. Edici6n 1896.
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jecion al transcurso de ningn lapso (Arts. 5 de la cuarta ley y 86, respectivamente }; los Proyectos mayoritarios e hbridos de 1842, al no vedar la reeleccin ni condicionarla cronolgicamente, la admitieron; el Proyecto de la minora previno que el presidente deba durar cuatro aos en su encargo, pudiendo ser reelecto "hasta pasado un cuatrienio" (Art. 57) ; y por ltimo, el Proyecto constitucional de 16 de junio de 1856, que se convirti en la Ley Suprema de 1857, no propuso la prohibicin de la reeleccin presidencial ni la consider diferible, declarando en su artculo 80 que "El presidente entrar a ejercer sus funciones el 16 de septiembre y durar en su encargo cuatro aos". Durante la vigencia de la Constitucin Federal de 1857, la rcelegibilidad absoluta e inmediata del Presidente de la Repblica se sustituy por la diferida mediante las reformas practicadas a su artculo 78 en cinco de mayo de mil ochocientos setenta y ocho y el veintinueve de octubre de mil ochocientos ochenta y siete.t?" Como esta sustitucin implicaba un obstculo jurdico para que el general Porfirio Daz siguiese ocupando la presidencia' sucesiva y continuadamente, el citado precepto se volvi a modificar el veinte de diciembre de 1890 en el sentido de restaurar el primitivo artculo 78 que permita la reeleccin indefinida. Nadie puede cuestionar el hecho de que el sistema de reeleccin presidencial, sobre todo la inmediata, incondicionada e indefinida, es la ocasin, jurdicamente prevista, para la entronizacin de la dictadura. El presidente, al sumar en su cargo varios periodos gubernativos mediante elecciones sucesivas en las que resulta "triunfador" o "electo" cuando es' candidato nico, se convierte inexorablemente en autcrata o en una especie de monarca cuyo cetro, trono ,y corona se refrendarn peridicamente por actos electorales simulados o fraudulentos, en los que los resultados, contrarios o ajenos a la voluntad mayoritaria, se sostienen e imponen por la fuerza del gobierno. Es, por tanto, natural, lgico y necesario que contra la causa originaria de estos fenmenos corruptores de la democracia, cual es la reeleccin, se levante alguna vez la protesta pblica y que se canalice en partidos polticos antirreeleccionistas, se manifieste en planes contra el gobierno o desemboque en la lucha armada. Estos sucesos, que expresan en cierto modo una especie de dialctica hegeliana, se registraron en las postrimeras del porfiriato. Hacindose eco del' repudio pblico contra l~ continuidad del gobierno porfirista, don Francisco l. Madero public un libro bajo el ttulo de "La Sucesin Presidencial de 1910", en el que propuso la fundacin de un partido antirreeleccionista que procurara "una trans"~l presidente entrar a ejercer su encargo el primero de diciembre, y durar en l cuatro
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Dichas reformas estaban concebidas en les siguientes trminos respectivamente:
anos, no pudiendo ser reelecto para el periodo inmediato, ni ocupar la presidencia por ningn motivo, sino hasta pasados cuatro aos de haber cesado en el ejercicio de sus funciones" (reforma de 5 de mayo de 1878). "El Presidente entrar a ejercer su encargo el primero de di~embre y durar en l cuatro aos, pudiendo ser reelecto para el periodo constitucional mmedzato; pero quedar inhbil en seguida para ocupar la presidencia por nueva eleccin, a no ser que hubiesen transcurrido cuatro aos, contados desde el da en que ces en el ejercicio de sus funciones" (reforma de 21 de octubre de 1887). "El presidente entrar a ejercer sus funciones el primero de diciembre y durar en su encargo cuatro aos" (reforma de 20 de diciembre de 1890). '
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accion con el general Daz para fusionar las candidaturas, de modo que el general Daz siga de presidente, pero el vicepresidente y parte de las Cmaras y de los gobernadores de los Estados seran del partido antirreeleccionista" .1002 Con anterioridad, la oposicin al gobierno de don Porfirio, encabezada por los hermanos Ricardo y Enrique Flores Magn, Juan Sarabia y Antonio l. Villarreal, elabor un programa de reformas constitucionales fechado el 1Q de julio de 1906, imputando su autora al "Partido Liberal Mexicano" que dichos precursores revolucionarios fundaron. En ese programa y. en el famoso Plan de San Luis de 5 de octubre de 1910, se proclamaron la supresin de la reeleccin presidencial y la efectividad del sufragio popular, tendencias que fueron el lema poltico de la Revolucin mexicana, institucionalizndose hasta la Constitucin de 1917. 1 0 0 3 En el original artculo 83 de nuestra actual Ley Suprema la no reeleccin, como imposibilidad absoluta para volver a ocupar la presidencia, se contrajo al presidente llamado "constitucional", es decir, al nominado popularmente por un periodo de cuatro aos, sin comprender al "sustituto" ni al "interino", quienes s podan ser reelectos despus de transcurrido el lapso gubernativo inmediato.'?" Por reforma publicada el 27 de enero de 1927 se reemplaz la no reeleccin por la reelegibilidad diferida del presidente constitucional, en el sentido de que ste poda "desempear nuevamente el cargo" pero "slo por un periodo ms", terminado el cual quedara "definitivamente incapacitado para ser electo" en cualquier tiempo. Mediante una segunda modificacin introducida al mencionado precepto y que se public el 24 de enero de 1928, se estableci una especie de reeleccin intermitente, en cuanto que el presidente constitucional slo estaba imposibilitado para ocupar el cargo en el periodo inmediato, pero no en varios mediatos. Fcilmente se comprende que las dos reformas a que hemos aludido obedecieron al designio de remover el obstculo constitucional de la no reeleccin para que el general Alvaro Obregn volviese a ser presidente, objetivo que trunc irremisiblemente el destino al ser asesinado el 17 de julio de 1928. Por ltimo, debemos recordar que dicho principio, con alcances plenos y absolutos, se consign en el texto vigente del artculo 83 constitucional, en el que la persona que bajo cualquier carcter haya sido presidente de la Repblica "en ningn caso y por ningn motivo podr volver a desempear ese puesto'.'?" Merced a esta terminante prohibicin, el postulado revolucionario de la "no reeleccin" qued ms radicalmente expresado que en el texto primitivo del citado precepto, ya que se hizo extensivo a todo individuo que hubiese desempeado la presidencia.
1002 Cita inserta en la obra Leyes Fundamentales de Mxico de Felipe Tena Ramrez, pgina 724. 1003 La no reeleccin absoluta del Presidente' de la Repblica fue propuesta en el Proyecto de don Venustiano Carranza y su implantacin constitucional fue dictaminada favorablemente por la Comisin respectiva del Congreso de Quertaro como "una conquista de la Revolucin que desde 1910 la escribi en sus banderas" (Diario de los Debates. Tomo JI, pgina 245). 3.004 Vase la nota 998. 1005 Esta ltima reforma se public en el Diario Oficial de 29 de abril de 1933.
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D.
Diversas clases de presidente
El rubro del tema que vamos a abordar no debe interpretarse en el sentido de que existan distintas especies de rganos presidenciales, suposicin que evidentemente contradira la radicacin unipersonal del Poder Ejecutivo. El presidente, como rgano del Estado, es nico e indivisible. Por ende, "las diversas clases de presidentes" que seala nuestra Constitucin se refieren al titular de dicho rgano, es decir, al individuo o persona que en un periodo determinado ocupe el cargo respectivo y ejerza las funciones inherentes a l. Atendiendo al depsito unipersonal del Poder Ejecutivo, es lgico que slo pueda haber un presidente. En consecuencia, la diversidad de que hablamos se plantea en los casos de falta o ausencia del presidente-individuo, no del presidente-rgano, el cual, durante la vigencia del orden constitucional que lo crea, nunca puede dejar de existir. La sustitucin del presidente en sus faltas absolutas o temporales nunca recae en una persona predeterminada. La Constitucin de 1917, recogiendo las amargas experiencias polticas del pasado, aboli los sistemas que antes de su expedicin rgean para cubrir dichas faltas, otorgando facultad al Congreso de la Unin o a la Comisin Permanente, en sus respectivos casos, para proveer al nombramiento del individuo que reemplace al presidente. La incertidumbre acerca de quin pueda ser el sustituto presidencial ha contribuido a alejar las ambiciones de los que, por ocupar el cargo del que necesariamente surga ste, con frecuencia intrigaban para asumir la presidencia. Bajo el actual sistema, 'consecuencia lgica de la supresin de la vicepresidencia expresa o tcita, nadie puede tener la seguridad inconmovible de sustituir al presidente hasta que cualquera de los mencionados rganos formule la designacin correspondiente. Como ya se dijo, la sustitucin del presidente opera en los casos en que ste falte absoluta o temporalmente, rigindose ambas hiptesis por reglas constitucionales diferentes a las cuales nos referiremos sucesivamente.
a)
Faltas absolutas
Estas faltas pueden provenir del fallecimiento o renuncia del titular de la presidencia, as como de la no presentacin del presidente electo o de la no verificacin ni declaracin de eleccin respectiva antes del primero de diciembre de cada ao (Arts. 84 Y85, prrafo primero, consts.}. 1. En caso de que la falta absoluta proveniente del fallecimiento o de la renuncia ocurra durante los dos primeros aos de los seis que dura cada periodo presidencial y en el de la no presentacin del presidente electo o de la no verificacin y declaracin de la eleccin presidencial, "si el Congreso estuviese en sesiones, se constituir inmediatamente el Colegio Electoral, y concurriendo cuando menos las dos terceras partes del nmero total de sus miembros, nombrar en escrutinio secreto y por mayora absoluta de votos un presidente interino" (Art. 84, primer prrafo). La persona que con este carcter haya
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sido designada durar en el cargo hasta que se elija popularmente y tome posesin el individuo que deba concluir el periodo presidencial de que se trate. La eleccin correspondiente debe ser convocada por el mismo Congreso, "debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se seale para la verificacin de las elecciones, un plazo no menor de catorce meses ni mayor de dieciocho" (dem). 2. En la hiptesis de que la falta absoluta se registre durante los cuatro ltimos aos del periodo presidencial respectivo, el Congreso de la Unin debe nombrar a la persona que ocupe el cargo hasta la conclusin del mismo periodo, en su carcter de presidente sustituto (Art. 84, tercer prrafo). 3. En cualquiera de los dos supuesto anteriores, si la falta absoluta acaece durante los recesos del Congreso de la Unin, la Comisin Permanente debe designar a un presidente provisional, quien ejercer el cargo hasta que, se nombre al presidente interino o al sustituto por el mencionado Congreso.
b)
Faltas temporales
Estas faltas pueden obedecer a cualquier hecho que transitoriamente impida al titular de la presidencia el desempeo de sus funciones, debiendo solicitar del Congreso la licencia correspondiente. 1. Si la falta no excede de treinta das, el propio Congreso o la Comisin Permanente deber nombrar, en sus respectivos casos, un presidente interino "para que funcione durante el tiempo que dure dicha falta" (Art. 85, prrafo segundo ). 2. Si la falta fuese mayor de treinta das, slo el Congreso puede designar al presidente interino, previa la calificacin de la licencia que solicite el presidente definitivo, y si el propio Congreso no estuviese reunido, la Comisin Permanente lo deber convocar a sesiones extraordinarias para los efectos ya indicados (dem, prrafo tercero).
c)
Breve explicacin de los distintos caracteres de presidente
De los someros comentarios que anteceden se habr advertido que hay cuatro clases de presidente, a asber: el que suele comnmente llamarse constitucional".1006 el sustituto", el interino" y el "prouisioai". El primero es el que se elige popularmente para un periodo de seis aos o para completarlo en el caso de que la falta absoluta de aqul ocurra durante los dos aos siguientes a su iniciacin. El presidente sustituto es el que designa el Congreso de la Unin para concluir dicho periodo, si la mencionada falta acontece despus de esos dos aos. Se llama interino el presidente que nombra el propio Congreso mientras se elige a la persona que deba completar el periodo de
1006 La adjudicaci6n de este calificativo a una sola especie de presidente es err6nea, ya que a las dems, por estar previstas en la Constituci6n, tambin debiera aplicrseles. Por "presidenteconstitucional" debe entenderse todo aquel cuya investidura emane de la Ley Fundamental, oponindose el concepto respectivo al de "presidente de facto", que obviamente no deriva de ninguna fuente jurdica.
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gobierno, as como el que designa dicho rgano legislativo o la Comisin Permanente en los casos de faltas temporales. Por ltimo, tiene el carcter de provisional el presidente que nombra esta Comisin mientras se formulan por el Congreso los nombramientos de presidente interino o de sustituto en sus respectivos casos. Debemos recordar que por aplicacin del principio de no reeleccin que se consigna en el artculo 83 constitucional, el individuo que haya ocupado la presidencia con cualquiera de las mencionadas calidades no puede jams volver a ser presidente.
v.
A.
LAS FACULTADES GONSTlTUGJONALES DEL PRESIDENTE
Facultades legislativas Consideraciones previas
a)
Hemos dicho que dentro de la dinmica poltica y social de los pueblos no es posible adoptar rgidamente el principio de divisin o separacin de poder~s, en el sentido de que cada una de las funciones del Estado -la ejecutiva, lcgislativa y judicial- se deposite en tres categoras diferentes de rganos de autoridad que por modo absoluto y total agoten su ejercicio con independencia o aislamiento unos de otros, de tal manera que el rgano ejecutivo no pueda desempear la funcin legislativa ni la judicial, que el rgano legislativo slo deba crear leyes y que los rganos judiciales nicamente puedan realizar la funcin jurisdiccional. Bajo esta concepcin estricta, y por ello imprctica o absurdamente utpica, no puede entenderse ni comprenderse el consabido principio. Entre las diversas clases de rganos estatales existen mltiples relaciones jurdico-polticas que suelen denominarse de supraordinacin, regidas primordialmente por el ordenamiento constitucional y que, al actualizarse, generan uria colaboracin entre dichos rganos y suponen una interdependencia entre ellos como fenmenos sin los cuales no podra desarrollarse la vida institucional de. ningn Estado. Por esta razn, si bien es cierto que la funcin legislativa en grado o dimensin mayoritaria, no total, corresponde a los rganos que con vista de ella se denominan "legislativos" (Congreso de la Unin entre nosotros), tambin es verdad que en su ejercicio excepcional o en el proceso en que se desarrolla interviene un rgano que no es primordial o prstinamente legislativo, sino ejecutivo (Presidente de la Repblica conforme a nuestro orden constitucional). El poder legislativo, entendido como funcin, no como rgano, puede desempearse, en consecuencia, bajo cualquiera de las formas apuntadas, por el Poder Ejecutivo en la acepcin orgnica del concepto, es decir, por el individuo en quien este poder, a ttulo de actividad estatal, se deposita y que de acuerdo con nuestra Constitucin se llama "Pre, sidente de la Repblica" (Art. 80). Estas breves consideraciones plantean la cuestin consistente en determinar cules son las facultades legislativas del presidente, bien traducidas en la creacin de normas jurdicas abstractas, generales e impersonales, o bien reveladas en la
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Injerencia que dicho funcionario tiene en el proceso de su elaboracin. De ah que las mencionadas facultades pueden clasificarse en dos grandes gr~po~, a saber: las de creacin normativa y las de colaboracin en el proceso legzslatzvo. En el primer caso, es el Presidente de la Repblica el legislador y en el segundo el colaborador del Congreso de la Unin en la tarea constitucional que ste tiene encomendada para expedir leyes sobre las materias que integran su rbita competencial.
b)
El presidente como legislador
1. El artculo 49 de la Constitucin y como excepcin al principio de divisin o separacin de poderes que consagra, establece que nicamente en los dos casos a que nos vamos a referir el Congreso de la Unin puede conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para legislar, o sea, que en ellos ste puede fungir como legislador.. ' El primero de ellos se contrae al supuesto consignado en el artculo 29 constitucional, es decir, cuando se presente una situacin de emergencia en la vida institucional normal del pas, provocada por las causas que el propio precepto prev.'?" Segn dijimos, previa la suspensin de garantas, el Congreso de la Unin puede otorgar al Presidente de la Repblica autorizacin para tomar todas las medidas que estime necesarias a objeto de hacer frente a dicha situacin; y es obvio que tales medidas no slo pueden ser de carcter administrativo, sino legislativo. En esta hiptesis, el Ejecutivo Federal se convierte en legislador extraordinario con capacidad por s mismo, sin la concurrencia de ningn otro rgano del Estado, para expedir leyes, o sea, normas jurdicas abstractas, generales e impersonales, cuyo conjunto forma lo que se llama "legislacin de emergencia" con vigencia limitada a la duracin o subsistencia de la situacin anmala o emergente. El segundo de los casos apuntados estriba en que el Congreso puede conceder al Presidente de la Repblica facultades extraordinarias para legislar conforme a lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131 de la Constitucin, esto es, para expedir leyes que aumenten, disminuyan o supriman las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, que restrinjan o prohban las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, "a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas". A travs de esta ltima expresin, la disposicin constitucional que comentamos, si no se interpreta restrictivamente, en el sentido de que slo debe regir en el mbito econmico que implica su materia de regulacin, podra significar el quebrantamiento del principio de divisin de poderes, pues dara lugar a que el Congreso de la Unin otorgara facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para dictar leyes tendientes a obtener "cualquier beneficio" para el pas, lo que convertira al Presidente de la Repblica en un legislador
1007 Esta cuestin la tratamos en el capitulo tercero de nuestra obra Las Garantias Individuales.
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con facultades dilatadsimas que no se compadecen con dicho principio. El propsito de realizar "cualquier beneficio" debe circunscribirse, por tanto, a los objetivos econmicos que la misma disposicin constitucional seala, ya que stos implican su causa final, fuera de la que no tendra justificacin ni legitimacin alguna. 2. Independientemente de que, previas las autorizaciones congresionales en los casos apuntados, el presidente puede expedir leyes, tambin la Constitucin lo inviste con la facultad legislativa directamente, sin la intervencin del Congreso, para reglamentar la extraccin y utilizacin de las aguas del subsuelo "que pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales" por el dueo del terreno donde broten, as como para establecer zonas vedaacional (Art. 27 const., das respecto de dichas aguas y de las de pro ied prrafo quinto). La citada reglamentaci inconcusamen e debe contenerse en ordenamientos legales, o sea, en actos jurdicos a stractos, impersonales ygeIl~ rales llamados. "le')1&.f.", debindose contraer estrictamente el cuadro normativo de stas al alcance ~nstitucional de dicha facultad presidencial, ya que, en el supuesto de que lo rebasara, se invadira por el presidente la rbita competencial del Congreso de la Unin! rgano que tiene la atribucin para legislar "sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdiccin federal" (Art. 73, frac. XVII). Aparentemente la facultad presidencial y la congresional a que nos acabamos de referir se 'encuentran en contradiccin; sin embargo, la interpretacin sistemtica de ls disposiciones constitucionales que las consagran las demarcan claramente.jevitando su interferencia. En efecto, el presidente puede reglamentar la extraccin y aprovechamiento de las aguas del subsuelo de terrenos particulares expediendo las leyes respectivas, sin poder legislar sobre tales actos en relacin con las aguas de propiedad nacional, pues en lo que concierne a stas slo puede establecer zonas'vedadas. Por lo contrario, el Congreso tiene facultad; conforme al precepto constitucional invocado, para dictar toda clase de leyes sobre "aguas de jurisdiccin federal", es decir, distintas de las que broten en. predios pertenecientes a sujetos diversos de la nacin, cuya propiedad hidrolgica se establece en el prrafo quinto del artculo 27 de la Ley Suprema.
c)
El presidente como colaborador en el proceso legislativo
Tres son los actos jurdicos-polticos mediante los cuales el Presidente de la Repblica interviene en el proceso de elaboracin legislativa, a saber: la iniciatioa, el veto y la promu~aci6n" . 1. El primero de el~'l>S entraa la facultad de presentar proyec~ de ley ante cualquiera de las Cmaras que componen el Congreso de la Unin,"?" para que, discutidas y aprobadas sucesivamente en una y otra, se expidan por ste como ordenamientos jurdicos incorporados al derecho positivo. Es obvio
1008 Tratndose de los proyectos que versen sobre emprstitos, coptribuciones o impuestos, o reclutamiento de tropas, la iDiciativa debe siempre present;me ant! la C!m&ra de Diptados (Art. 82, inciso h), de la Constitucin). .
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que dicha facultad comprende la de proponer modificaciones en general a las leyes vigentes sobre cualquier materia de la competencia federal de dicho Congreso o de la que tiene como legislatura local para el Distrito Federal. Asimismo, implica la potestad de formular iniciativas de reformas y adiciones constitucionales, a efecto de que, previa su aprobacin por el Congreso de la Unin, se incorporen a la Ley Fundamental de conformidad con lo establecido en su artculo 135. La facultad de iniciar leyes que el artculo 71, fraccin 1, de la Constitucin, otorga al Presidente de la Repblica siempre se ha estimado como un fenmeno de colaboracin legislativa del Ejecutivo para con los rganos encargados de su expedi~i~En Mxico todas las constituciones que han regido lo previeron, pues se ha considerado con' toda justificacin que es dicho funcionario quien, por virtud de su diaria y constante actividad gubernativa, est en contacto con la realidad dinmica del pas y quien, por ende, al conocerla en los problemas y necesidades que afronta, es el ms capacitado para proponer las medidas legales que estime adecuadas a efecto de resolverlos y satisfacerlas. Adems, y esto acontece frecuentemente en la prctica, los proyectos de ley que emanan del Presidente de la Repblica, por el mejor conocimiento de causa que su formulacin supone, son los que menos errores, absurdos o aberraciones contienen, permitiendo su confeccin serena y desapasionada una mejor sistematizacin de las normas que comprende, sin motivarse, por lo general, en la demagogia poltica que suele matizar a los que provienen de los diputados o senadores.l?" Debe observarse, por otra parte, que la colaboracin presidencial en las tareas del Congreso o de cualquiera de sus Cmaras integrantes concierne no slo a la funci6n legislativa, sino tambin a la poltico-administrativa de tales rganos, que se traduce en la expedicin de decretos en sentido material, segn se advierte del artculo 71 constitucional en su fraccin I. 2. El veto, que procede del verbo latino vetare", o sea, prohibir", vedar" o impedir", consiste en la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que ya hubiesen sido aprobados por el Congreso de la Unin, es decir, por sus dos Cmaras componentes. El veto presidencial no es absoluto sino suspensivo, es decir, su ejercicio no significa la prohibicin o el impedimento insuperable o ineludible para que una ley o decreto entren en vigor, sino la mera formulacin de objeciones a fin de que, conforme a ellas, vuelvan a ser discutidos por ambas Cmaras, las cuales pueden considerarlas inoperantes, teniendo en este caso el Ejecutivo la obligacin de proceder a la promulgacin respectiva. As se deduce claramente de los incisos b) Y e) del artculo 72 constitucional " . que ordenan: "b ) Se reputar aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cmara de su origen, dentro de diez das tiles; a no ser que, corriendo este trmino, hubiere el Congreso cerrado o suspen1009 En corroboracin de este aserto y por simple va ejemplificativa, debemos traer a colacin las reformas y adiciones que, a iniciativa de un grupo de senadores, se introdujeron a la Ley de Amparo en materia agraria y que censuramos acremente en el captulo XXVI de nuestro libro El Juicio de Amparo. " " ,,' .
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dido sus sesiones, en cuyo caso la devolucin deber hacerse el primer da til en que el Congreso est reunido. "e) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo ser devuelto, con sus observaciones, a la Cmara de su origen. Deber ser discutido de nuevo por sta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del nmero total de votos, pasar otra vez a la Cmara revisora. Si por sta fuese sancionado por la misma mayora, el proyecto ser ley o decreto y volver al Ejecutivo para su promulgacin." El veto puede oponerse por el Presidente de la Repblica a cualquier ley o decreto que hubieren sido aprobados por el Congreso de la Unin, salvo que se trate de resoluciones de este organismo o de alguna de las dos Cmaras que lo forman, "cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cmara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federacin por delitos oficiales", sin que tampoco pueda ejercitarse respecto de la convocacin a sesiones extraordinarias que expida la Comisin Permanente (Art. 72, inciso j)). Se presenta el problema consistente en determinar si el veto presidencial slo es ejercitable tratndose de leyes ordinarias aprobadas por el Congreso de la Unin, o si tambin puede desempearse en lo que atae a las reformas y adiciones constitucionales que dicho Congreso haya acordado.
La doctrina norteamericana, al interpretar la disposicin equivalente a nuestro artculo 135 constitucional en la Carta fundamental de los Estados Unidos, considera que el Presidente no puede: vetar ninguna modificacin o adicin que el legislativo federal haya introducido a la Ley Fundamental.l'"? Entre nosotros, don Jos Mara del Castillo Velasco sostiene que: el Poder Ejecutivo no tiene injerencia en la discusin de las adiciones y reformas, ni le est concedido el derecho de concurrir a su examen con su opinin ni sus observaciones. Al poder legislativo, ejercido por el Congreso de la Unin, y las legislaturas de los Estados es a quien exclusivamente corresponde haier las adiciones y reformas. "El ejecutivo concurre a la formacin de las leyes por la ciencia de los hechos que en l se supone; pero cuando el pensamiento de la reforma constitucional es adoptado por la opinin pblica; cuando la conciencia del pueblo se declara en favor de una adicin o reforma, no hay otro hecho que conocer, ni es necesaria la ciencia del poder ejecutivo. La voluntad del Soberano se hace sentir en el congreso y en las legislaturas, y la adicin o la reforma tiene que verificarse. El poder ejecutivo en su calidad de poder administrativo hace observaciones a las leyes por lo que stas puedan afectar a la administracin, pero los principios constitucionales no se subordinan, sino que por el contrario, sta tiene que subordinarse a aqullos." 1011
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Nosotros no participamos de las anteriores opiniones, pues a nuestro parecer el Presidente de la Repblica s est constitucionalmente facultado para ejercitar
1010 Cfr. Joho W. Burgess: "Ciencia Poltica 7 Derecho Constitucional Comparado". pginas 178 y SS., James Bryce: La Rpublique Amricaine". p. 515; Cad ]. Frledric:h: Teora 7 Realidad de le Organizacin Constitucional Democrdtit". p. 142. 101~ Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano". p. 251
y SlguIentes.
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su facultad de veto tratndose de reformas y adiciones a la Constitucin. En efecto, la facultad de iniciar leyes que en favor de dicho alto funcionario establece la fraccin 1 del artculo 71 constitucional, comprende, a nuestro entender, no slo los ordenamientos secundarios, sino tambin a cualquier modificacin constitucional, ya que sta sustancialmente es una norma jurdica abstracta, impersonal y general, o sea, una ley en sentido lato. Adems, en muchas ocasiones las transformaciones o los cambios sociales exigen imperativamente la introduccin, en la Constitucin, de importantes enmiendas o adiciones, fenmeno que, por lo dems, se ha registrado frecuentemente en Mxico. Ahora bien, el rgano estatal que por virtud de sus funciones est mejor capacitado para detectar la variadsima problemtica que dichas transformaciones o cambios sociales provocan, es el Presidente como supremo administrador del Estado. Sera incongruente con la extensin e ndole de las atribuciones presidenciales, que el Presidente no pudiese iniciar ante el Congreso de la Unin leyes o decretos que involucrasen reformas o adiciones a la Constitucin, lo que, por otra parte, contrastara con lo que en la realidad mexicana acontece con regular periodicidad. De estas consideraciones se concluye que si el Presidente de la Repblica puede proponer enmiendas constitucionales, tambin puede vetar las que haya acordado el Congreso de la Unin, antes de la intervencin de las legislaturas de los Estados en el procedimiento reformativo o aditivo correspondiente en los trminos del artculo 135 de nuestra Ley Fundamental. El veto remonta sus orgenes hasta el rgimen jurdico pblico romano, en que los tribunos del pueblo podan oponerlo a todo proyecto de ley que amenazara la independencia de la nacin o que lesionara sus derechos o intereses. Su ejercicio se conoce con el nombre de "intercessio", al cual aludimos en nuestra obra El Juicio de Amparo, ratificando las consideraciones que a este respecto exponemos en ellas."?" En nuestro pas, al Ejecutivo por tradicin constitucional, se le ha reconocido la facultad vetatoria desde la Constitucin espaola de Cdiz, que estuvo vigente en las postrimeras del rgimen olonial, hasta la Constitucin de 1917, pasando por la de Apatzingn (Art. 128), la Federal de 1824 (Arts. 55 y 56), la Centralista de 1826 (Arts. 35, 36 y 37 de la ley tercera) y la de 1857 (Art. 71), pues su justificacin es evidente por los motivos y razones que legitiman desde un punto de vista terico-prctico la potestad presidencial de iniciar leyes y decretos, a la cual el veto complementa. 3. La promulgacin es el acto por virtud del cual el Presidente de la Repblica ordena la publicacin de una ley o un decreto previamente aprobados por el Congreso de la Unin o por alguna de las Cmaras que lo integran. "Promulgar" es equivalente a "publicar", por 10 que con correccin conceptual y terminolgica la Constitucin emplea indistintamente ambos vocablos en su artculo 72. La promulgacin implica un requisito formal para que las leyes o decretos entren en vigor, debiendo complementarse, para este efecto, con el refrendo al acto promulgatorio que otorgan los Secretarios de Estado a que
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Vase capitulo primero, pargrafo IV.
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corresponda el ramo sobre el que versen, sin cuyo refrendo no asumen fuerza compulsoria (Art. 92 const.) . La promulgacin no es una facultad, sino una obligacin del presidente (Art. 89, frac. 1), Y su incumplimiento origina que una ley o un decreto no entren en vigor por no satisfacerse el requisito formal que entraa. Ahora bien, cmo puede constreirse constitucionalmente al Ejecutivo a cumplir dicha obligacin? La ley o el decreto na promulgados cmo pueden adquirir vigencia si el presidente se niega o rehusa ordenar su publicacin? \ La protesta que otorga el presidente al asumir su cargo de guardar y hacer guardar la Constitucin (Art. 87) le impone un deber cuyo quebrantamiento no tiene sancin alguna durante el desempeo de sus funciones, ya que en los trminos del artculo 108 constitucional, slo puede ser acusado por traicin a la patria y delitos graves del orden comn. Por consiguiente, el incumplimiento de la obligacin que tiene de promulgir-las leyes y decretos del Congreso de la Unin no origina acusacin alguna, aunque implique la desatencin de dicho deber y una grave violacin constitucional. Tampoco el Congreso tiene a su disposicin medios jurdicos para compelerlo al cumplimiento de tal oblig-acin. Sin embargo, creemos que ante la negativa o rehusamiento presidencial, el acto promulgatorio, o sea, la publicacin de una ley o decreto, puede asumirse por el Congreso de la Unin obviando al Ejecutivo. Conforme al procedimiento establecido por el artculo 72 constitucional, una ley o decreto se estiman aprobados al agotarse ste, aunque el presidente no los promulg-ue. Pues bien, si dicho Congreso tiene la facultad de expedir leyes o decretos en las materias que expresamente la Constitucin coloca dentro de su rbita competencial, debe concluirse que tiene tambin la de hacerlos publicar para su observancia, si el presidente no lo hace. Suponer que el citado organismo carece de ella sera tanto como supeditar su actuacin a la voluntad ~el Ejecutivo, quien por el solo hecho de rehusar a realizar el acto promulgatono hara intil toda la funcin legislativa, rompiendo el principio de divisin de poderes y reduciendo al Congreso a la inutilidad. La afirmacin de que el Congreso no puede ordenar la publicacin de las leyes y decretos que expida en el caso de que el Ejecutivo incumpla la obligacin de promulgarlos, se antoja francamente absurda y desquiciante del orden constitucional, entraando el Peligro de la inmovilidad legislativa. Debe subrayarse que en la hiptesis de que el Congreso ordene la publicacin a que nos referimos, no se requiere refrendo alguno, pues ste slo sig-nifica un requisito de observancia de los actos presidenciales conforme al artculo 92 constitucional. d)
El presidente como titular de la facultad reglamentaria
. Esta facultad est concebida en la siguiente frmula que emplea la fraccin 1 del artculo 89 constitucional: "Proveer en 1", esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unin." Proveer significa hacer acopio de medios para obtener o conseguir un fin. Este consiste, conforme a la disposici6n invocada, en lograr "la exacta observancia", o sea, el puntual y cabal cumplimiento de las leyes que dicte dicho Congreso. Sin em-
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bargo, creemos que dicha facultad slo la debe ejercer el Presidente de la Repblica en la esfera administrativa, esto es, en todos aquellos ramos distintos del legislativo y jurisdiccional, En otras palabras, no puede desempearse ~n relacin con leyes que no sean de contenido material administrativo, es decir, que no se refieran a los diferentes ramos de la administracin pblica estrictamente considerada. De acuerdo con esta idea, el presidente no tiene capacidad constitucional para proveer a la exacta observancia de leyes que no correspondan a este mbito, sino a la esfera de los poderes legislativo y judicial. En efecto, las leyes, segn lo hemos aseverado reiteradamente, son normas jurdicas abstractas, generales e impersonales que regulan la actividad de los diferentes rganos del Estado entre s o frente a los gobernados, as como las relaciones entre particulares o entre entidades de diverso tipo socioeconmico que no despliegan el jus imperii. Su aplicacin se encomienda por ellas mismas a distintas autoridades estatales que pueden ser formalmente administrativas, judiciales o inclusive legislativas. Ahora bien, nicamente cuando los rganos estatales de aplicacin o cumplimiento de las leyes sean de carcter administrativo, puede el Presidente de la Repblica desempear la consabida facultad y no, por exclusin, en los casos en que tal aplicacin o cumplimiento correspondan a rganos de carcter legislativo o judicial. As, verbigracia, este alto funcionario no puede ejercerla tratndose de las leyes que rijan las funciones del mismo Congreso de la Unin o de alguna de sus Cmaras ni de las que regulen las de las autoridades judiciales, pues en estos casos, la normacin pertenece a dicho organismo legislativo, traducida en lo que se llama "leyes reglamentarias". El ejercicio de la facultad presidencial de que tratamos se manifiesta en la expedicin de normas jurdicas abstractas, generales e impersonales cuyo objetivo estriba en pormenorizar o detallar las leyes de contenido administrativo que dicte el Congreso de la Unin para conseguir su mejor y ms adecuada aplicacin en los diferentes ramos que regulan. Por ello, dicha facultad se califica como materialmente legislativa aunque sea ejecutiva desde el punto de vista formal y se actualiza en los llamados "reglamentos heternomos" que, dentro de la limitacin apuntada, slo el Presidente de la Repblica puede expedir, pues ningn otro funcionario, y ni siquiera los secretarios de Estado o jefes de Departamento, tienen competencia para elaborarlos. H113 La jurisprudencia de la Suprema Corte ha definido con claridad la naturaleza de los reglamentos heternomos, as como la facultad presidencial para expedirlos. Dice al respecto nuestro mximo tribunal: "El artculo 89, fraccin 1 de nuestra Carta Magna, confiere al Presidente de la Repblica tres facultades: a) La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unin; b) La de ejecutar dichas leyes; y e) La de proveer en la esfera administrativa a Su exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta ltima facultad es la que determina que el ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas
101S Tesis jurisprudencia! 890 publicada en el Apndice al tomo CXVllI del Semanario Judicial d, la Federacin, y que corresponde a la' tesis 224 de la Compilacin 1917-1965, Materia Administrativa y a la 510; Segunda Sala, del Apndice 1975. . .
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que tienen por objeto la ejecucin de la ley, desarrollando y complementando en detalles las normas contenidas en los ordenamientos jurdicos expedidos por el Congreso de la Unin. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los .atributos de la ley, aunque slo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos caractersticas separan la ley del reglamento en sentido estricto: este ltimo emana del ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificacin en la ley. Pero aun en 10 que aparece comn en los dos ordenamientos, que es su carcter general y abstracto, sepranse ~r la finalidad que en el rea del reglamento se imprime a dicha caracte~s oca, ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que debern emplearse para aplicar la ley a los casos concretos." 1018 bis La heteronoma de los reglamentos implica no slo que no pueden expedirse sin una ley previa a cuya pormenorizacin normativa estn destinados, sino que su validez jurdico-constitucional depende de ella, en cuanto que no deben contrariarla ni rebasar su mbito de regulacin. As, al igual que una ley secundaria no debe oponerse a la Constitucin, un reglamento no debe tampoco infringir o alterar ninguna ley ordinaria, pues sta es la condicin l o1 8 y fuente de su validez a la que debe estar subordinado. e "Esta subordinacin del reglamento a la ley, dice Tena Ramrez, se debe a que el primero persigue la ejecucin de la segunda, desarrollando y completando en detalle las normas contenidas en la ley. No puede, pues, el reglamentorexceder el alcance de la ley ni tampoco contrariarla, sino que debe respetarla en su letra y en su espritu. El reglamento es a la ley lo que la leyes a la Constitucin, por cuanto la validez de aqul debe estimarse segn su conformidad-con la ley. El reglamento es la ley, en el punto en que sta ingresa en la zona de lo ejecutivo; es el eslabn entre la ley y su ejecucin, que vincula el mandamiento abstracto con la realidad concreta." loa
La necesaria subordinacin del reglamento heternomo a la ley respectiva implica tambin, lgicamente, que si sta se abroga, deroga o modifica, aqul experimenta los mismos fenmenos. En el caso de la abrogacin legal, el reglamento queda sin aplicabilidad, puesto que se extingue, aunque no exista declaracin expresa sobre esta extincin. De la misma manera, si la ley se deroga, el reglamento debe entenderse derogado en lo que concierne a aquellos . preceptos que pormenoricen las disposiciones derogadas de la ley, registrndose el mismo fenmeno en cuanto a las modificaciones o reformas legales. Las anteriores consideraciones, fundadas estrictamente en la lgica jurdica, tienen su innegable razn en el principio de que el Presidente de la Repblica, titular de la facultad reglamentaria, no puede convertirse, motu proprio, en legislador tratndose de dicho tipo de reglamentos. Esta conversin operara si,
Aplndice 1975, Segunda Sala. Tesis 512. Asi lo ha considerado tambin la Suprema Corte en la Tesis 133 publicada en el Informe de 1982, Segunda Sala. 101. Derecho Constifucional Mexicano, p. 468. .
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al. desaparecer total o parcialmente la ley reglamentada por su abrogacin o derogacin, o al modificarse o reformarse, se estimaran vigentes y aplic~bles los ordenamientos reglamentarios respectivos en su totalidad o en las dISpOsiciones relacionadas con los preceptos legales derogados o reformados, circunstancia que a su vez implicara elevar indebida e inconstitucionalmente tales ordenamientos a la categora de verdaderas leyes formalmente consideradas. La ineficacia de los reglamentos heternomos, en las hiptesis que se acaban de plantear, ha sido proclamada por el Primer Tribunal Colegiado del ~rimer Circuito en Materia Administrativa, al sustentar el criterio que, dada su Importancia, nos permitimos transcribir: "La facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica se ha desprendido tradicionalmente de la fraccin primera del artculo 89 de la Constitucin Federal, que lo faculta para proveer en la esfera administrativa a la observancia de las leyes. Ahora bien, de eso se desprende, a su vez, que esa facultad no le es otorgada por el legislador ordinario, pero tambin que no puede expedirse un reglamento sin que se refiera a una ley, y se funde precisamente en ella para proveer en forma general y abstracta en lo necesario a la aplicacin de dicha ley a los casos concretos que surjan. O sea que sin ley no puede haber reglamentos, en principio, excepto en aquellos casos en que la propia Constitucin Federal autoriza al Presidente a usar en forma autnoma su facultad reglamentaria, como lo es, por ejemplo, el .caso de los reglamentos gubernativos y de polica a que se refiere el artculo 21 constitucional. Pero fuera de esos casos de excepcin, el estimar que el Presidente est facultado para dictar disposiciones reglamentarias generales, con caractersticas matriales de leyes, aun cuando esos reglamentos no se encuentren apoyados o dirigidos a reglamentar precisamente una ley que lo sea tambin en sentido formal, es decir, emanada del Congreso, equivaldra a dar facultades legislativas al Presidente de la Repblica, en contravencin a lo dispuesto en los artculos 49, 73 y relativos de la mencionada Constitucin. As pues, un reglamento slo puede tener validez legal cuando est dirigido a proveer a la aplicacin de una ley concreta, a cuyos mandamientos debe ceirse, por lo dems, sin poderlos suprimir, modificar ni ampliar en su sustancia. Y, en consecuencia, al ser abrogada la ley en que se apoyaba la validez de un reglamento, ste queda tambin automticamente sin materia y, por ende, sin vigencia, pues no podra subsistir un reglamento al abrogarse la ley reglamentada, ya que ese reglamento vendra a implicar una facultad legislativa autnoma del Presidente de la Repblica, que la COnstitucin no le da. Por lo dems, si una leyes abrogada, quedan sin vigencia sus reglamentos. Y si se dicta una nueva ley, que es la que abrog a la anterior, el Presidente de la Repblica deber expedir un nuevo reglamento adecuado a la nueva ley o, si estima que subsiste parcialmente la materia legislativa, por contener la nueva ley disposiciones que en parte resulten iguales a las de la ley anterior abrogada, deber decretarse en un nuevo acto reglamentario la vigencia del reglamento anterior, en lo que no contradiga a la nueva ley. Por otra parte, esto podr hacerlo el mismo Poder Legislativo, ya que si puede poner en vigencia leyes, bien puede ordenar que se mantengan vivos los reglamentos anteriores en cuanto no contradigan a la nueva ley'',J-15
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Informe de 1974. Seccin "Tribunales Colegiados", pp. 82 a 84.
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La facultad reglamentaria con que est investido el Presidente de la Repblica no se agota en la expedicin de reglamentos heternomos cuya somera idea hemos expuesto. Tambin se desarrolla en lo que concierne a los "reglamentos autnomos" que son los de polica y buen gobierno de que habla el artculo 21 constitucional. Estos ltimos no especifican o pormenorizan las disposiciones de una ley preexistente para dar las bases generales conforme a las que sta deba aplicarse con ms exactitud en la realidad, sino que por s mismos establecen una regulacin a determinadas relaciones o actividades. Ahora bien, aunque tales reglamentos no detallen las disposiciones de una ley propiamente dicha, sta debe autorizar su expedicin para normar los casos o situaciones generales que tal autorizacin comprenda. En otras palabras, si la ley establece una cierta normacin a travs de sus diferentes disposiciones, al Presidente de la Repblica incumbe la facultad reglamentaria para pormenorizar stas mediante reglas generales, impersonales y abstractas a fin de lograr en la esfera administrativa su exacta observancia en los trminos del artculo 89, fraccin 1, de la Constitucin, en cuyo caso se est en presencia de los llamados reglamentos heternomos, los que, para tener validez jurdica, no deben rebasar el mbito de las prescripciones legales reglamentadas. Estos reglamentos, evidentemente, no son de polica ni gubernativos, por lo que no estn comprendidos dentro de lo preceptuado por el artculo 21 constitucional. Por otra parte, y segn lo acabamos de decir, la ley puede por s misma no establecer ninguna regulacin, sino contraerse a sealar los casos generales en que se faculte al Presidente de la Repblica o a los gobernadores de los Estados, dentro del Distrito Federal o de la entidad federativa correspondiente, para formular su reglamentacin. Esta, por ende, no se revela como pormenorizacin de disposiciones legales preexistentes, sino como normacin pre-se simplemente autorizada por la ley, normacin que se implica en los llamados reglamentos autnomos que son precisamente los de polica y gubernativos aludidos en el citado precepto de nuestra 'Constitucin. Ahora bien, hasta qu punto puede una ley autorizar la reglamentacin administrativa sin que haya delegacin de facultades legislativas en favor del Presidente de la Repblica que sea contraria a los artculos 49 y 29 constitucio- ___ nales? En otros trminos, cules son las materias en que constitucionalmente es dable que una ley se contraiga a autorizar los llamados "reglamentos autnomos", es decir, los gubernativos y de polica? En el orden federal, el Congreso de la Unin tiene facultades legislativas expr~sas consignadas en la Constitucin de la Repblica para expedir leyes en las diversas materias a que sta se refiere. Por tanto, en tales materias es dicho organismo el que debe establecer la normacin correspondiente, sin que pueda desplazar esta facultad legislativa en favor del Presidente de la Repblica fuera de los casos contemplados por los artculos 49 y 29 constitucionales. Dicho alto funcionario est habilitado, conforme al artculo 89, fraccin 1, de nuestra Ley Suprema, para pormenorizar la normacin que se contenga en las leyes expedidas por el Congreso de la Unin a travs de los reglamentos correspondientes, sin que stos tengan el carcter de reglamentos de polica y gubernativos. Dicho de otra manera, cualquier reglamento sobre alguna materia que est comprendida
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dentro del mbito legislativo federal del Congreso de la Unin, no puede tener dicha naturaleza. En conclusin, en el orden federal no pueden existir reglamentos gubernativos ni de polica, sino slo ordenamientos que traduzcan u~a pormenorizacin de las leyes expedidas por dicho Congreso. Suponer lo contraro equivaldra a admitir los siguientes fenmenos inconstitucionales: a) delegacin de facultades legislativas en favor del Presidente de la Repblica fuera de los casos previstos por los artculos 49 y 29 de la Ley Fundamental (es decir, si el Congreso de la Unin se abstiene de normar por si- mismo las diferentes materias de su competencia federal, autorizando simplemente a dicho funcionario para regularlas); b) invasin por parte del Presidente de la Repblica de la esfera competencial del Congreso de la Unin con quebranto del principio de la separacin de poderes, en caso de que, sin estar autorizado por dicho organismo, expida reglamentos sobre las materias cuya ordenacin incumbe a ste; e) usurpacin de las facultades reservadas a las autoridades de los Estados con violacin al artculo 124 constitucional, en la hiptesis de que el "Jefe" del Poder Ejecutivo Federal reglamente por s mismo materias cuya regulacin no corresponda al Congreso de la Unin por no tener ste facultades expresas consignadas en la Ley Suprema; y, en general, violacin a la competencia constitucional del mencionado alto funcionario. Por lo que concierne al Distrito Federal, el problema que hemos planteado se complica, pues como para dicha entidad el Congreso de la Unin tiene facultades legislativas de carcter reservado, o sea, para expedir leyes sobre materias que no sean del orden federal, sin que la competencia local de dicho organismo est fijada constitucionalmente, en qu casos de normacin debe existir un ordenamiento legal propiamente dicho y en cules otros es posible que se autorice la expedicin de reglamentos gubernativos y de polica en favor del Presidente de la Repblica como gobernador nato del Distrito Federal? Conforme a la fraccin VI, inciso primero, del artculo 73 constitucional, "El gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva." El concepto de gobierno" a que dicha disposicin alude debe estimarse en su acepcin funcional, es decir, como la accin o la potestad de guiar o dirigir a la poblacin que integra el elemento humano de dicha entidad federativa para obtener su bienestar, para satisfacer sus necesidades o para evitar su damnificacin. La actividad gubernativa tiene como sujeto teleolgico a la comunidad misma o a los individuos que en nmero ilimitado la componen y debe desempearse con el objeto de preservar @ de beneficiar los intereses pblicos. Dentro de esta finalidad, el gobierno se ejerce a travs de diversas funciones especficas, a efecto de conseguir tales propsitos en las diferentes materias que constituyan el mbito de incidencia de dichos intereses. As, la accin gubernativa debe tender a evitar o reprimir cualquier acto o situacin que altere la paz o tranquilidad pblica; a velar por la salubridad colectiva; a procurar la seguridad comn en diferentes aspectos; a proteger la moralidad de la poblacin; a obtener y conservar la belleza de las villas o ciudades; a facilitar los medios econmicos para el sustento de la comunidad tratando de aliviar las necesidades pblicas o haciendo posible su mejor satis-
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faccin; y, en general, a impedir la causacin de un dao pblico, a colmar urgencias colectivas o a procurar un bienestar comn. Por tanto, el Presidente de la Repblica, a cuyo cargo est el gobierno del Distrito Federal, es decir, su direccin o rectora, puede lograr cualesquiera de dichos objetivos mediante actos administrativos propz'amente tales o a travs de actos materialmente legislativos, o sea abstractos, generales e impersonales, los cuales no son otros que los reglamentos gubernativos y de polica. Estos, en consecuencia, tienen como materia de regulacin cualquier actividad o situacin que est vinculada directamente con alguno de los mencionados objetivos gubernamentales, pudiendo establecerse, en la normacin reglamentaria, obligaciones o prohibiciones a cargo de los particulares, cuyo no cumplimiento o cuya transgresin signifiquen sendos obstculos para la obtencin de cualquiera de las citadas finalidades de inters colectivo. Quedan, por ende, fuera de la rbita material de los reglamentos gubernativos y de polica y dentro de la esfera competencia! del Congreso de la Unin en su carcter de rgano legislativo para el Distrito Federal, los casos en que no se trate simplemente de dirigir o encauzar la actividad gubernamental en consecucin de cualquiera de los referidos objetivos, y especialmente aquellos que conciernan a la normacin de las relaciones de coordinacin entre particulares, a la previsin de los delitos del orden comn, a la imposicin de tributos o contribuciones pblicas y a la organizacin y funcionamiento de la actividad jurisdiccional. Ahora bien, teniendo el Congreso de la Unin amplias facultades legislativas en lo que respecta al Distrito Federal sobre materias que no compongan expresamente su esfera de competencia federal, puede por s mismo establecer la normacin para cualquier funcin gubernativa expediendo las leyes correspondientes o contraerse a sealar los casos generales en que el Presidente de la Repblica puede elaborar los reglamentos gubernativos y de polica en los trminos apuntados, sin que ello impida a dicho organismo asumir, a su vez, la funcin legislativa sobre los propios casos. En la actual organizacin del Distrito Federal, por lo que atae a la funcin administrativa, se acogen las ideas generales que someramente hemos externado. En efecto, segn la base segunda de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, el Congreso de la Unin debe determinar, a travs de la ley respectiva, el rgano u rganos mediante los cuales el Presidente de la Repblica deba ejercer el gobierno de dicha entidad federativa. Pues bien, en cumplimiento de tal p~evencin de nuestra Constitucin, el Congreso Federal expidi la Ley Org~ca del Departamento del Distrito Federal, creando diferentes rganos de ~o bierno mediante los cuales el Presidente de la Repblica desempea la funcin gubernativa correspondiente, misma que se ejerce en los casos sealados ~r dicha ley y por conducto de diversas dependencias (direcciones), cuya actividad est centralizada en un funcionario llamado "Jefe del Departamento del Distrito Federal". Ahora bien, el citado ordenamiento, al determinar las materias de la funcin gubernamental dentro de la mencionada entidad feder~tiva, en algunas de sus disposiciones establece expresamente que dicha f~n cin debe desplegarse mediante reglamentos. Consiguientemente, es la mencionada Ley Orgnica la que, al organizar y regular para el Distrito Federal la
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actividad gubernativa que ejerce el "Jefe" del Ejecutivo Fede~al, ~t?buye a dicho funcionario la facultad de expedir reglamentos, o sea, disposiciones de carcter general, abstracto e impersonal, mediante las cuales. desarrolla el gobierno de dicha entidad federativa. Tal facultad reglamentarIa puede desempearse sin que previamente exista una ley que por s misma establez;a.la normacin a las distintas materias gubernativas previstas en la Ley Orgamca del Departamento del Distrito Federal, por 10 que los reglamentos que co~ tal motivo se elaboren tienen una naturaleza autnoma, pues slo se autorizan en el indicado ordenamiento legal. Ahora bien, tratndose del rgimen interior de los Estados, sus respectivas constituciones pueden prever (y as acontece en la realidad) facultades reglamentarias en favor de los gobernadores y cuyo ejercicio se traduce en la expedicin de reglamentos heternomos o autnomos. Por consiguiente, la demarcacin de dichas facultades por 10 que a unos u otros atae, responde a las ideas que brevemente se han expuesto. Debemos enfatizar que a las legislaturas locales no les es dable despojarse de sus atribuciones legislativas para desplazarlas hacia el gobernador, por 10 que los reglamentos heternomos de los Estados deben siempre reconocer, para su validez jurdica, una ley preexistente, y los autnomos una autorizacin general que en los ordenamientos legales locales secundarios o en las constituciones particulares se contenga. Suponer lo contrario implicara quebrantar el principio de divisin o separacin de poderes y que tambin es imperativo para los Estados, en el sentido de que sus constituciones deben consagrarlo. De no ser as, stas violaran la supremaca' de la Constitucin Federal que, en los trminos de su artculo 41, las supedita a sus mandamientos.
B. Facultades administrativas
La rbita competencial del presidente se compone primordialmente de facultades administrativas, en cuyo ejercicio este alto funcionario realiza actos administrativos de muy variada ndole. El conjunto de estos actos integra la funcin administrativa, la cual, en su implicacin dinmica, equivale a la administracin pblica del Estado. En ocasiones anteriores hablamos indiferenciadamente de "funcin ejecutiva" y "funcin administrativa", empleando ambas locuciones como sinnimas para distinguirlas de la "funcin legislativa" y de la "funcin jurisdiccional". Esa sinonimia no encierra ningn desacierto si se toma en cuenta que dentro de un rgimen de derecho, en el que impera como condicin sine qua non el principio de legalidad lato sensu (que comprende el de constitucionalidad -superlegalidad segn Maurice Hauriou- y el de legalidad stricto sensu), la funcin administrativa siempre debe desplegarse mediante la aplicacin o ejecucin, estricta o discrecional, de las normas jurdicas abstractas, impersonales y generales que componen dicho rgimen. Sin embargo, esta ,aplicacin o ejecucin tambin se realizan necesariamente como medios para producir actos jurisdiccionales, o sean, los que dirimen o resuelven cualquier cuestin contenciosa. Por ende, en rigor lgico-jurdico la ejecucin en su acepcin de aplicacin normativa, se traduce en un ~edi para ~mitir actos
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administrativos y actos jurisdiccionales, es decir, para desempear las funciones pblicas respectivas, por lo que estrictamente no debiera identificarse la administrativa con la ejecutiva. No obstante, prescindiendo de este rigorismo, en el lenguaje y en la conceptuacin jurdica se usan indistintamente las expresiones e ideas de "funcin administrativa" y "funcin ejecutiva", obedeciendo esta ltima diccin a la tradicional diferencia entre lo "ejecutivo" por una parte, y lo "legislativo" y "judicial" por la otra. Estas reflexiones, que pudieran antojarse bizantinas, nos han impulsado a preferir la locucin "facultades administrativas del presidente" sobre la de "facultades ejecutivas" del mismo funcionario, aunque en otras ocasiones las hayamos empleado como equivalentes siguiendo la clsica terminologa jurdica.'?" Ahora bien, el acto administrativo denota, un concepto genrico de carcter formal dentro del que caben mltiples actos materialmente especficos que se distinguen entre s por su diferente motivacin y teleologa. Ese concepto significa que el acto administrativo, independientemente de su contenido material, se caracteriza por los elementos concrecin, particularidad y personalidad frente a los actos legislativos o leyes, y respecto de los actos jurisdiccionales, que tambin ostentan los mismos elementos, en que, a diferencia de stos, no resuelven ninguna cuestin controoertida.r'" Fcilmente se advierte, por inferencia lgica, que la competencia administrativa del presidente se forma con t~das aquellas facultades que lo autorizan para realizar actos de variada sustanca material que no importen solucin contenciosa alguna y que presenten los elementos mencionados. Si a nuestro parecer las ideas de "funcin administrativa" y de "administracin" se conciben claramente como conjunto de actos administrativos en los trminos en que someramente acabamos de exponer el concepto respectivo, en la doctrina descubrimos criterios divergentes para definirlas. No corresponde a la temtica de la presente obra comentar las distintas definiciones que sobre "funcin administrativa" se han formulado concretndonos a recordar que sta se suele distinguir de la "funcin poltica" para concluir que el presidente, segn desempee una u otra, acta como administrador o como rgano poltico del Estado. Aludiendo a esta distincin, don Gabino Fraga hace esta interesante reflexin: "Se habla con frecuencia, dice, de actos de gobierno y de actos polticos
"
D1str~tiva, no tendramos objecin que hacer, en tanto que se tratara simplemente de una c!lestin de palabras; pero debemos decir que el empleo del trmino 'funcin admnstrativ~, lo consideramos ms conveniente porque tiene mayor amplitud que el de funcin ejecutiva" (Derecho Administrativo, p. 56). . . ~017 Respecto de este ltimo elemento, que nos permite diferenciar la funcin ~dmiI;Us trativ~ de la jurisdiccional, Fraga asevera: "La funcin administrativa no supone una sltuaCl6~ ~reexlStente de conflicto, ni interviene con el fin de resolver una controversia para dar establlidad al orden jurdico. La funcin administrativa es una actividad ininterrumpida que puede prev~.ir conflictos por medidas de polica; pero cuando el conflicto ha surgido se entra ~ dominio de; la funcin jurisdiccional. Si la funcin administrativa llega en algn caso. a de~mr una situacin de derecho, lo hacen no como finalidad, sino como medio para poder realIZar otros actos administrativos" (Derecho Administrativo, pp. 55 Y 56).
1016 El tratadista mexicano Cabina Fraga sustenta la misma opinin al afirmar que.: ~n cl;ianto a que se considere que la funcin ejecutiva tiene el mismo contenido que la admi-
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como si se tratara de una particular actividad del Estado, no comprendida en algunas de las funciones que hemos definido, habindose llegado a a;finnar que la actividad de gobierno es una cuarta actividad del Estado, que existe al lado de la legislacin, la justicia y la administracin. . "Se afirma que esta actividad es la que realiza el Poder en su cahdad de rgano gubernativo o poltico, por medio de actos. de soberana q~e excluy~n la idea de normas legales a las cuales haya de sujetarse, y la de m~e~venc~on de tribunal que la controlen, oponindolo as a la actividad :;dIIl1mstratl~a que se realiza bajo un orden jurdico y es susceptible de discutirse en la via jurisdiccional." 1018 Para ilustrar estas ideas, el citado jurista acude a la ejemplificacin y d.lce que "cuando el Ejecutivo propone a la Comisin Permanente la convocacin a sesiones extraordinarias, cuando convoca a elecciones en los casos del artculo 84 constitucional, cuando nombra los secretarios de Estado, cuando designa, en los trminos constitucionales, ministros de la Suprema Corte de Justicia, est obrando como rgano poltico, pues slo con ese carcter puede intervenir en el funcionamiento y en la integracin de los poderes pblicc:s", enfatizando, sin embargo, que "todos los actos que as ejecuta son sustancialmente actos administrativos, y lo que les da un sello especial es el elemento formal de emanar de un rgano poltico".1019
Por nuestra parte, reiteramos que el acto administrativo, como acto de autoridad que claramente se distingue del acto legislativo y del acto jurisdiccional conforme a los atributos que con antelacin sealamos, puede comprender diferentes actos de contenido especfico como los llamados "polticos". Lo "poltico" es una de tantas motivaciones y finalidades que pueden no slo tener los actos administrativos, sino tambin los legislativos, posibilidad que elimina, por ilgica, la distincin que aduce la doctrina. Pudiedo tener el acto administrativo una variada materialidad causal y teleolgica, sta no altera su naturaleza, es decir, no excluye ninguno de sus elementos caractersticos que ya hemos indicado. As, tan administrativos son los actos de ndole "poltica" que ejemplifica Fraga, como los que consisten en otorgar o negar una licencia, permiso o concesin, en cualquier decreto expropiatorio o en toda orden o acuerdo para ejecutar alguna obra pblica. Todos estos actos son administrativos por la sencilla razn de que son concretos, particularizados y personalizados, o sea, no tienen como atributos la abstraccin, generalidad e impersonalidad que peculiarizan a las leyes, y, adems, porque no dirimen ninguna controversia o conflicto jurdico preexistente, distinguindose as de los actos jurisdiccionales. Por consiguiente, todos los actos que constitucional y legalmente puede realizar el presidente, distintos de los que como legislador excepcional o como colaborador en el proceso legislativo desempea y de los jurisdiccionales que inslitamente puede emitir, son actos administrativos que, a su vez, tienen diferente contenido, determinado por diversa motivacin y teleologa. Como ya dijimos, en aras del principio de juridicidad, tales actos, que en su conjunto desarrollan la funcin
1018 1019
tus; pp.
Op. cit., p. 57.
57 Y 58.
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administrativa, deben traducir el ejercicio de alguna facultad que integre la competencia constitucional o legal del presidente. Nos contraeremos a examinar la primera, ya que el estudio de la segunda es un tema de Derecho Administrativo que no nos incumbe abordar en la presente obra. Las facultades administrativas constitucionales de dicho funcionario no se encuentran sistemticamente clasificadas, pues las disposiciones de nuestra Ley Suprema en que tales facultades se consagran se refieren a ramos distintos de la rbita en que se ejercen las funciones presidenciales sin seguir un criterio lgico, por lo que intentaremos agruparlas en la forma que a continuacin exponemos. a)
Facultades de nombramiento
El presidente puede designar libremente a los secretarios del Despacho, al Procurador General de la Repblica, al Jefe del Departamento del Distrito Federal, al Procurador de Justicia de esta entidad federativa y a los oficiales del Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales (Art. 89, fraes. II y V). Tratndose de los ministros, agentes diplomticos y cnsules generales, coroneles y oficiales superiores de tales cuerpos armados, empleados superiores de Hacienda y ministros de la Suprema Corte, el presidente puede nombrarlos, pero para que el nombramiento surta sus efectos se requiere la aprobacin del Senado o de la Comisin Permanente, en su caso; y por lo que respecta a la designacin de magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, la de la Cmara de Diputados (dem, fracs. III, IV, XVII Y XVIII).
b)
Facultades de remocin
Estas facultades las puede ejercitar el presidente libremente en lo que concierne a los secretarios del Despacho, al Procurador General de la Repblica, al del Distrito Federal, al Jefe del Departamento del Distrito Federal y a los agentes diplomticos y empleados superiores de Hacienda. La remocin de los empleados burocrticos federales y del Distrito Federal no la puede hacer el presidente "ad libitum", sino con causa justificada, segn lo ordena la fraccin IX del apartado B del artculo 123 constitucional, en relacin con la fraccin 11 del artculo 89.
c)
Facultades de defensa y seguridad nacionales
. Estas facultades las tiene el Presidente de la Repblica como jefe del EjrCIto, Guardia Nacional, Armada y Fuerza Area, incumbindole el mando supremo de estos cuerpos para hacer frente a la grave r~ponsabilidad ql;1e t~ene a su cargo, en el sentido de defender al Estado mexicano, a su terntono y poblacin contra agresiones exteriores y de asegurar el mantenimiento de las instituciones del pas ante trastornos interiores (Art, 89, fraes. VI y VII).
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Congruentemente con estas facultades, dicho alto funcionario est tambin investido con la de declarar la guerra en nombre de Mxico "previa ley del Congreso de la Unin" (dem, frac. VIII) .1020
d)
Facultades en materia diplomtica
Conforme a ellas (Art. 89, frac. X) el presidente es el director de la poltica internacional de Mxico y slo a l compete, definirla, dictando cualesquiera medidas que tiendan a establecer y mantener las relaciones de nuestro pas con todas las naciones del orbe sobre la base del respeto recproco de su independencia, libertad y dignidad, as como las que propendan a fomentar el intercambio comercial con ellas.. mediante la celebracin de tratados y convenios cuya aprobacin incumbe al Senado (Arts. 76, frac. 1, y 133 constitucionales) y no al Congreso reunido, como indebidamente lo dispone la fraccin X del artculo 89.
e)
Facultades de "relacin poltica"
El presidente, en la situacin constitucional de interdependencia y colaboracin que ocupa frente al Congreso de la Unin, siempre est en constantes relaciones con este rgano del Estado. En la doctrina de Derecho Pblico estas relaciones han sido consideradas como "polticas", trmino que, por ser inadecuado, lo hemos sustituido por los vocablos "de supralordinacin".'1fJ21 Tales relaciones se producen por distintos actos que en el desempeo de sus facultades realiza el mencionado funcionario, principalmente frente al Congreso, a las Cmaras que 10 componen y a la Comisin Permanente. Entre esos actos destacan los que consisten en la iniciativa y el veto de las leyes, as como en la excitativa a dicha Comisin para que convoque al Congreso a sesiones extraordinarias (Arts. 89, frac. XI, y 79, frac. IV).
f)
Facultades en relacin con la justicia
Es obligacin presidencial facilitar al Poder Judicial los auxilios que sus rganos requieran para el expedito ejercicio de sus funciones (Art. 89, frac. XII) mediante la suministracin de la fuerza pblica necesaria a efecto de que los jueces y tribunales puedan hacer cumplir coactivamente sus determinaciones en cada caso concreto.
1020 Esta disposicin constitucional incurre en el error de considerar que el acto por virtud del cual el Congreso "declara la guerra" en vista de los datos que le presente el Ejecutivo (Art. 73, frac. XII), es una ley, ya que carece de los elementos caractersticos de sta, como son la abstraccin, impersonalidad y generalidad. Dicha declaracin es un acto administrativo congresional que asume la forma de decreto, con base en el cual el presidente puede ejercitar la facultad que le confiere la fraccin VIII del artculo 89 de la Constitucin. '1021 Vanse nuestras obras El Juicio de Amparo y Las Garantas Individuales.
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Adems, corresponde al presidente "conceder, conforme a las leyes, indultos y a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden comn en el Distrito Federal". El indulto a que esta disposicin constitucional se refiere es el llamado "por gracia", no el necesario, o sea, el que se puede otorgar en los casos en que el interesado "hubiese prestado importantes servicios a la Nacin" (Art. 558 del Cdigo federal de Procedimientos Penales y 612 del Cdigo Adjetivo Penal para el Distrito Federal) ."022
g)
Facultades generales de administracin pblica La fraccin XX del artculo 89 constitucional dispone que el presidente tendr las facultades y obligaciones que expresamente le confiera la propia Constitucin, distintas de las brevemente reseadas. Ahora biell, el mbito ms amplio de atribuciones presidenciales se demarca por lo establecido en la fraccin de dicho precepto, que faculta al citado funcionario para proveer, en la esfera administrativa, a la exacta observacin de las leyes que expida el Congreso de la Unin. Esta facultad, que al mismo tiempo importa una obligacin, la puede desempear el presidente mediante la formulacin de normas jurdicas abstractas generales e impersonales que en cada ramo de la administracin pblica configuran los reglamentos heternomos a los cuales hicimos referencia con antelacin. Ahora bien, la facultad reglamentaria no impide que el presidente provea a la exacta observancia de las leyes que dicte el Congreso, a travs de acuerdos, decretos o resoluciones de carcter concreto, individualizado y particularizado, es decir, realizando actos de ndole administrativ~ de diverso y variado contenido y mltiple motivacin y teleologa. En es~e ultimo supuesto es donde se encuentra el dilatado mbito de competenCla constitucional del presidente, pues el desempeo de las facultades que lo componen abarca todos los ramos de la administracin del Estado, susceptible de legislarse por el Congreso de la Unin en los trminos que seala la Constitucin, a los cuales nos referimos en el captulo inmediato anterior. Por otra parte, estimamos que el presidente, como supremo administrador del Estado, no tiene facultades, sin embargo, para implantar empresas o enndades paraestatales en ningn ramo de la administracin pblica, pues la atribucin respectiva la tiene el Congreso de la Unin con las limitaciones a que aludimos con antelacin en esta misma obra.'?" bis
h)
Facultad para expulsar extranjeros Esta facultad se contiene en el artculo 33 constitucional l()23 que ya estudia~os anteriormente, remitindonos a las consideraciones que al respecto expusnnos.
1022 El indulto necesario es el que se ordena por la Suprema Corte o el Tribunal Supenor del Distrito' Federal tratndose de delitos federales o locales, respectivamente, >: en los casl?s a que aluden los artculos 560 y 614 de los Cdigos Procesales Penales menCIOnados, debiendo el presidente concederlo obligatoriamente. 1022 bis Cfr. Captulo sptimo, subttulo B, inciso bY, pargrafo 6. 1023 Vase Captulo segundo, pargrafo 11, apartado B, inciso e).
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DERECHO CONSTITUCIONAL UEXlCANO
i)
Facultad expropiatoria
Esta facultad, prevista en el artculo 27 constitucional, incumbe al presidente en su carcter de rgano supremo administrativo de la Federacin y de gobernador nato del Distrito Federal. Nos abstenemos de tratar la importante temtica que comprende la materia expropiatoria en atencin a que las cues.tiones que la componen las abordamos en nuestra obra Las Garantas Indz-
oiduaies' .lfJ24 j) Facultades en materia agraria
En esta materia, el presidente es la suprema autoridad, incumbindole dictar las resoluciones definitivas, entre las que destacan las concernientes a dotaciones de tierras yaguas en favor de los ncleos de poblacin que carezcan de estos vitales elementos naturales (fracs. X, XI, XII Y IXI del artculo 27 constitucional). El estudio de dicha materia, en la que incide la problemtica ms importante y aeja de Mxico, corresponde desde el ngulo jurdico a la asignatura denominada "Derecho Agrario", cuya temtica est ntimamente vinculada a la sociologa y a la ciencia econmica. C
Facultades jurisdiccionales
Hemos afirmado insistentemente que el acto jurisdiccional se distingue del administrativo en Que aqul persigue como finalidad esencial -y sin que en uridad procesal sea necesariamente una sentencia- la resolucin de algn conflicto o controversia jurdica o la decisin de cualquier punto contencioso, objetivos a los que no propende el segundo. Por consiguiente, por facultades jurisdiccionales se entienden las que se confieren por el derecho a cualquier rgano del Estado para desempear la finalidad mencionada. Aunque la competencia constitucional del Presidente de la Repblica est integrada primo rdialmente con las facultades administrativas que hemos reseado y comprenda tambin a las legislativas en los trminos a que igualmente aludimos, incluye asimismo por modo excepcional facultades jurisdiccionales. As, cuando se trata de cuestiones contenciosas por lmites de terrenos comunales que se susciten entre dos o ms ncleos de poblacin, a dicho funcionario compete resolverlas en primera instancia segn el procedimiento que prev y regula la legislacin agraria. Si la resolucin presidencial no satisface a alguno de los poblados contendientes, el inconforme tiene el derecho de atacarla en segundo grado ante la Suprema Corte, sin perjuicio de su inmediata ejecucin (Art. 27 constitucional, frac. VII). Independientemente del caso que acaba de anotar las resoluciones restitutorias de tierras 'Y ,:g~as~ por su propi~ naturaleza ~eleolgica, ostentan el carcter de actos jurisdiccionales que emite el presidente, ndole de la que
1112.
Cfr., Capitulo sexto, pargrafo 11, apartado}S, inciso b},
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tambin pueden participar las resoluciones dotatorias si en el curso del procedimiento agrario respectivo, en la primera o segunda instancia, se plante alguna cuestin contenciosa por los dueos, poseedores o propietarios de los predios sobre los que se finque la dotacin. Huelga decir que la naturaleza jurisdiccional que en este supuesto presentan las resoluciones dotatorias es meramente formal y no excluye su carcter sustancialmente social, por entraar la culminacin de la primera etapa de la Reforma Agraria, que ha sido uno de los principales objetivos de la Revolucin de 1910 y que an no se logra
cab~
.---.,J
VI.
Los
SECRETARIOS DE ESTADO
JEFES DE DEPARTAMENTO
El depsito unipersonal de la funcin administrativa del Estado exige, por imperativos prcticos ineludibles, que el presidente sea auxiliado por diversos funcionarios que, a su vez, son jefes de las entidades gubernativas que tienen a su cargo la atencin de todos los asuntos concernientes a los distintos ramos de la administracin pblica. En el sistema presidencial, esos funcionarios reciben el nombre de "secretarios del despacho" y las mencionadas entidades el de Secretarias de Estado" en Que prestan sus servicios mltiples funcionarios y empleados cuyas categoras estn jerrquicamente organizadas en relaciones de dependencia.'?" Estas "unidades burocrticas" tienen como superior jerrquico al secretario respectivo, quien es subordinado directo e inmediato . . del presidente. La necesidad de que ste sea auxiliado en las diferentes y variadsimas actividades administrativas que en razn de su cargo tiene encomendadas, se prev en el artculo 91 constitucional, que dispone que "Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr un nmero de secretarios que establezca el. Congreso por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secretara." Esta frmula otorga amplias facultades al rgano legislativo federal para variar no slo el nmero, sino tambin la competencia administrativa de las citadas entidades y de los rganos que las componen, segn los requerimientos cada vez ms exigentes del Estado conte~p?rneo en el orden econmico, social y cultural, sin que para lograr este objetIvo sea menester reformar la Constitucin en cada oportunidad que recla1~25 El estudio de las cuestiones concernientes a la competencia, organizacin y funcionanuento de las Secretaras de Estado y de sus rganos componentes, as como el de las que ataen a las relaciones de trabajo entre ellas y sus empleados, no corresponden al mbito del Derecho Constitucional, sino al del Administrativo y Laboral, respectivamente. Sin embargo, debemos recordar que el artculo 123 de la Oonstitucin, en el apartado B que le fue incorpor!ido el 21 de octubre de 1960, contiene diversas normas bsicas a guisa de garantas SOClale,.S de carcter burocrtico en favor de los servidores pblicos. Estas garantas se refieren a l.a Jornada mxima de trabajo, al descanso semanal, al disfrute vacacional, al salario, a la Igualdad de las labores por razn de sexo, a la promocin escalafonaria, al derecho de no s~r .despedido injustificadamente, a la huelga, a la seguridad social y a la jurisdiccin especallzada. Es evidente que el tratamiento de esta temtica y de la problemtica que involucra no compete al contenido expositivo e investigatorio de la presente obra.
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me dicha variacin. Por ende, el Congreso, en una ley ordinaria.l?" puede ejercitar tales facultades pero siempre respetando la competencia constitucional del presidente en 10 que a las funciones administrativa, legislativa y jurisdiccional concierne. Esta restriccin a la potestad congresional se justifica por cuanto que, sin ella, el Congreso podra llegar hasta sustituir el rgimen presidencial por el parlamentario, creando una especie de "gabinete" y convirtiendo al presidente en un "primer ministro" cuyas atribuciones alterara a discrecin, con patente subversin del orden establecido por la Ley Fundamental. En efecto, el presidente est investido de facultades constitucionales en lo que a dichas tres funciones pblicas atae y que nicamente l puede desempear por modo personal, inmediato e indelegable. Por consiguiente, las citadas facultades, cuya resea expusimos en el pargrafo IV que antecede, no pueden ser desplazadas en favor de ningn secretario del despacho por el Congreso de la Unin, siendo inconcuso, adems, que tampoco dicho alto funcionario puede proyectarlas fuera de su propia y estricta competencia constitucional encomendando SU ejercicio decisorio a ninguno de sus colaboradores. Relacoinando el status de las facultades que la Constitucin confiere al presidente con la potestad que tiene el Congreso para crear secretaras de Estado y fijar la correspondiente esfera de atribuciones en favor de sus rganos integrantes incluyendo a sus respectivos titulares, se llega a la conclusin de que el desempeo de tal potestad puede traducirse en la expedicin de leyes administrativas en cuyos ramos se obvie la intervencin presidencial, pero siempre que no se afecten por modo alguno las facultades que directamente la Constitucin concede a dicho alto funcionario. En otras palabras, cualquier secretario puede ser legalmente autorizado para desplegar la funcin administrativa en los ramos de que se trate sin la injerencia del presidente, siempre que la Ley Suprema no reserve a ste el ejercicio personal, directo, inmediato e inde1egable de esas facultades. Sin embargo, no debe considerarse que esta hiptesis, que se registra con frecuencia en la legislacin administrativa, signifique el quebrantamiento de la unipersonalidad del Ejecutivo que caracteriza al sistema presidencial conforme al orden constitucional mexicano, ya que, por ficcin, todos los actos de los secretarios del despacho son referibles al presidente, en cuanto que ste, aunque no tuviese competencia legal para realizarlos, s responde polticamente de ellos y de sus consecuencias en los diversos campos de su incidencia. Con base en esa ficci?n, don Cabina Fraga sostiene que, merced a ella, "los actos de un Secretano de Estado no pueden jurdicamente ser revisados en la va jerrquica por el Presidente de la Repblica, porque falta esa jerarqua desde el momento en que el acto del Secretario es acto del Presidente'r?" Corroborando mutatis mutandis tal referencia ficta, la jurisprudencia de la Suprema Corte ha establecido que "sostener que la Ley, de Secretaras de Estado
1026 Este ordenamiento se designaba con el nombre de "Ley de Secretarias J. Departamentos de Estado". Actualmente se denomina "Ley Orgnica de la Administrac.6n pblica Federal" publicada el 29 de diciembre de 1976, cuyo' anlisis corresponde al Derecho Administratillo", principalmente. 1027 Op. cit nmero 143.
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encarga a la de Economa (hoy de Comercio) la materia de monopolios,

y que esa ley, fundada en el artculo 90 de la Constitucin, debe enten-
derse en el sentido de que dicha Secretara goza de cierta libertad y autonoma en esta materia, es desconocer la finalidad de aqulla, que no es otra que la de fijar la competencia genrica de cada Secretara, pero sin que por ello puedan actuar en cada materia sin ley especial, ni mucho menos que la repetida ley subvierta los principios constitucionales, dando a las Secretaras de Estado facultades que, conforme a la Constitucin, slo corresponden al titular del Poder Ejecutivo; es decir, que conforme a los artculos 92, 93 y 108 de la Constitucin, los Secretarios de Estado tienen facultades ejecutivas y gozan de cierta autonoma en las materias de su ramo y de una gran libertad de accin, con amplitud de criterio para resolver cada caso concreto, sin someterlo al juicio y voluntad del Presidente de la Repblica, es destruir la unidad del poder; es olvidar que dentro del rgimen constitucional el Presidente de la Repblica es el nico titular del Ejecutivo, que tiene el uso y el ejercicio de las . facultades ejecutivas ; ' es, finalmente, desconocer el alcance que el refrendo tiene de acuerdo con el artculo 92 constitucional, el cual, de la misma manera que los dems textos relativos, no dan a los Secretarios de Estado mayores fa~ultades ejecutivas ni distintas siquiera de las que al Presidente de la Rep. blica corresponden" ,1028 Podra pensarse, contrariamente a las ideas expuestas, que los secretarios de Estado asumen responsabilidad jurdica y poltica propia y distinta de la del Presidente de la Repblica a virtud del refrendo a que alude el artculo 92 constitucional, que establece: "Todos los reglamentos, decretos y rdenes del presidente debern estar firmados por el Secretario del Despacho encargado d~l ramo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no sern o?ed~~idos." Sm embargo, el refrendo, que ms que una facultad es una obligacin, no altera la situacin en que los mencionados funcionarios estn colocados, en el sentido de ser meros colaboradores del presidente, en quien slo se deposita la funcin administrativa federal. El refrendo tradicionalmente ha sido, en Derecho privado y pblico, el medio por el cual se legaliza algn acto proveniente de los rganos estatales, dando fe de la autenticidad de la firma de la persona que funja como su titular. Desde este punto de vista, el secretario del despacho, como refrendatario de los actos presidenciales a que se refiere el artculo 92 de la Constitucin, no es sino un simple autenticador de la firma del presidente que calce los documentos en que tales actos consten. El tratadista Felipe Tena Ramrez adscribe al refrendo secretarial otras dos finalidades que hace consistir en limitar la actuacin presidencial y "trasladar la responsabilidad ~el .acto r.ef~en~ado, del jefe del gobierno al ministro refrendatario" .1029 La finalidad limitativa, que podra estribar en la ineficacia de los actos del presidente por negativa del refrendo segn el precepto constitucional invocado, es ms aparente que real, ya que, correspondiendo a este alto funcionario la facultad de nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho (Art. 89, frac. JI),
1.028 Compilacin 1917-1965. Tesis 224-. Sala Administrativa. Tesis 510 del Apndic~ 1975, Segunda Sala. 19211 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 24-5 y 246. Edicin 1968.
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bastaran la destitucin del secretario reticente y la designacin del sustituto adicto para que el consabido requisito de eficacia se satisficiera plenamente. As 10 considera dicho autor al afirmar que" ... si un Secretario de Estado niega a refrendar un acto del presidente, su dimisin es inaplazable, porgue la negativa equivale a no obedecer una orden del superior que 10 ha designado libremente y que en igual forma puede removerlo", aadiendo que "Es cierto que el Presidente necesita contar, para la validez (Sic)130 de su acto, con la voluntad del Secretario del ramo, pero no es preciso que cuente con la voluntad insustituible de determinada persona, puesto que puede a su arbitrio mudar a las personas que integran su gabinete." 1031 De estas ideas concluye Tena Ramrez que "El refrendo, por 10 tanto, no implica en nuestro sistema una limitacin insuperable, como en el parlamentario; para ello sera menester que el Presidente no hallara a persona alguna que, en funciones ~e Secretario, se presentara a refrendar el acto. El refrendo, en el sistema presIdencial, puede ser a 10 sumo una limitacin moral; cuando un Secretario de relevante personalidad pblica no presta su asentimiento por el refrendo a un acto del Presidente, su negativa puede entraar una reprobacin moral o poltica que el Jefe del Ejecutivo, consciente de su responsabilidad, debe tenerlo en cuenta." 1032
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En lo que concierne a la otra finalidad del refrendo, consistente en la asuncin de responsabilidad poltica por parte del secretario al otorgarlo, tampoco opera en nuestro sistema presidencial a consecuencia de la unipersonalidad del Ejecutivo, pues, como dice el mismo Tena Ramrez, "El Presidente es responsable, constitucional y polticamente, de los actos de sus Secretarios, quienes obran en nombre de aqul y son designados libremente por l mismo." 1033 No debemos olvidar que la irresponsabilidad poltica de los secretarios del despacho existe slo a nivel jurdico, ya que en el mbito de la facticidad estos funcionarios s son polticamente responsables. Adems, dicha irresponsabilidad no excluye la penal, que s es jurdica, por los delitos del orden comn y oficiales que puedan cometer, cuestin sta que abordamos con antelacin en esta misma obra.'?" Por otra parte, la irresponsabilidad jurdico-poltica de los secretarios deriva no slo de la condicin de ser meros colaboradores del presidente, sino de la circunstancia de que no estn vinculados constitucionalmente con el Congreso, salvo el caso a que se refiere el artculo 93 de la Ley Suprema, que dispone: "Los Secretarios del Despacho, luego que est abierto el periodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado para
1.030 En puridad jurdica, el refrendo no es requisito de validez del acto presidencial, sino condicin de eficacia. 1031 Ya hemos hecho la observacin de que en nuestro sistema presidencial no existe gabinete como cuerpo colegiado de secretarios del despacho con implicacin, facultades y funcionamiento propios. 1032 os, cit., pp. 246 Y 24-7. :1033 1dem, p. 24-7. 1034. Vase capitulo sexto, parigrafo IV, apartado B, inciso e).
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que informen, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio relativo a su Secretara." La primera obligacin que impone este precepto debe entenderse en el sentido de que se acostumbra cumplir por mediacin del mismo presidente al rendir ste el informe a que se refiere el artculo 69 constitucional, pues, dentro del sistema presidencial no puede concebirse de otra manera. En efecto, si cada secretario por separado y sin la injerencia presidencial diese cuenta por s mismo al Congreso del estado que guarde su respectivo ramo, se rompera la unidad de dicho sistema que reside en la unipersonalidad del Ejecutivo, pretirindose con ello al propio presidente, fenmenos que no se provocan con el cumplimiento de la segunda de tales obligaciones, puesto que su observancia estriba en una simple informacin tcnica al Congreso "cuando se discuta una ley o se estudie un negocio" que concierna a cualquier Secretara. En efecto, una cosa es dar cuenta') de algo ya realizado a quien tenga el derecho de pedirla, lo que supone responsabilidad en quien la debe rendir, y otra informar a alguien de algo para que acte. Aplicada esta distincin a los supuestos qt1e prev el artculo 93 de la Constitucin, resulta que en el primero -dar cuenta- el Congreso funge como revisor de la administracin pblica a travs de sus diferentes ramos, y en el segundo como rgano que, para realizar sus propias atribuciones, necesita la informacin adecuada que le deben proporcionar los secretarios. . La facultad de las Cmaras integrantes del Congreso de la Unin para citar a cualquier Secretario de Estado a efecto de que rinda informacin cuando se discuta una ley o se estudie por ellas un negocio relativo al ramo de que se trate, debe entenderse extensiva frente a cualquier otro funcionario administrativo federal, as como, principalmente, a los directores de organismos descentralizados y de empresas de participacin estatal. La anterior aseveracin se funda en el espritu que alienta el artculo 93 constitucional en que dicha facultad se consagra, espritu que se forma por la causa final del mencionado precepto. En efecto, la causa o motivo que determin el establecimiento de ~a propia facultad consisti en que las Cmaras legisladoras deben estar bien informadas para discutir las iniciativas de ley que se formulen en relacin con cualquier ramo de la administracin pblica, a fin de que el ordenamiento que expidan recoja la temtica y la problemtica que integre dicho ramo. En la poca en que se cre la Constitucin de 1917, la administracin pblica estaba integrada por distinto ramos encomendados a diversas Secretaras de Estado. Por esta razn de carcter histrico, en el artculo 93 constitucional slo se hizo mencin de los Secretarios respectivos, pues no existan organismos descentralizados ni empresas de participacin estatal encargadas de desempear Importantes servicios socioeconmicos y culturales en beneficio de los sectores mayoritarios componentes del pueblo de Mxico. Las transformaciones sociales, econmicas y culturales que ha experimentado nuestro pas desde 1917 hasta la actualidad, han hecho surgir la necesidad de que el Estado, ya no slo a travs de las tradicionales Secretaras, sino mediante instituciones que l mismo crea, realice una actividad diversificada. Para desempearla ha instituido organismos descentralizados y concurrido con los par-
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ticulares en la, formacin de empresas de inters pblico en las que figura como socio mayoritario y como controlador de las funciones respectivas. Si en cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Unin se discute una iniciativa de ley cuya materia normativa est constituida por cualquier ramo de servicio pblico que est encomendado a alguna institucin pblica o algun~ empresa de participacin estatal, es absolutamente indispensable que los directores de tales entidades, aunque no sean Secretarios de Estado, sean citados para que proporcionen a los cuerpos legislativos la informacin necesaria para el desempeo adecuado, correcto y certero de su cometido. Adems de la razn histrica que explica por qu en el artculo 93 constitucional slo se hablaba de Secretarios de Estado, y de la interpretacin extensiva que a dicho precepto debe darse a efecto de que la facultad que ste contiene se proyecte a los directores de organismos descentralizados y de empresas de participacin estatal, opera el principio jurdico que dice" donde existe la misma razn debe existir la misma disposicin" para corroborar la extensividad mencionada. No es bice para sostener vlidamente las anteriores conclusiones la circunstancia de que dicho artculo 93 constitucional slo se refera a los Secretarios de Estado, pues la interpretacin literal de un precepto normativo no siempre equivale a su interpretacin exacta, la cual debe fundarse no en el texto empleado por el legislador, sino en el espritu y en la esencia causal y teleolgica del mismo que ya qued expresada. En muchos casos, la interpretacin literal de una ley conduce a conclusiones aberrativas. As, si se interpretara literalmente el artculo 1Q de nuestra Constitucin, los titulares de las garantas que instituye nicamente seran los individuos o personas fsicas, sin tener este carcter cualesquiera sujetos privados, pblicos o sociales que gozan de las mismas y las que, por esta razn, desde hace muchos aos y en nuestras modestas obras, clases y conferencias, hemos denominado "garantas del gobernado". La interpretacin literal del artculo 93 constitucional condujo a la aparente necesidad de reformarlo para el efecto de que tambin los]efes de Departamentos .Administrativos y los Directores y Administradores de Organismos Deseentralizados y Empresas de Participacin Estatal tuviesen las obligaciones que dicho precepto impone a los Secretarios de Estado. La mencionada reforma la estimamos innecesaria por las razones que acabamos de exponer en lneas anteriores, toda vez que la interpretacin teleolgico-causal del invocado artculo 93 auspicia la conclusin de que ste, antes de modificarse, comprenda a los funcionarios distintos de dichos Secretarios.'?" Mediante una importante adicin introducida al precepto invocado derivada de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se facult a cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Unin para integrar comisiones tendientes a investigar el funcionamiento de los organismos paraestatales y para hacer del conocimiento del Ejecutivo Federal los resultados de las investigaciones.
1035 La aludida reforma se public en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente al 31 de enero de 1974.
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Dicha adicin est concebida en los siguientes trminos: "Las Cmaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratndose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo Federal." En la exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial, se aducen razones muy atendibles que justifican la adicin de referencia. "El desarrollo econmico experimentado por el pas en los ltimos aos, dice, ha provocado el crecimiento de la Administracin Pblica, fundamentalmente del sector paraestatal, multiplicndose el nmero de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Acorde con el propsito de la reforma administrativa y con los ordenamientos que de ella han surgido, se hace necesario buscar frmulas que permitan poner una mayor antencin y vigilar mejor las actividades de dichas entidades. "Con el fin de que el Congreso de la Unin coadyuve de manera efectiva en las tareas de supervisin y control que realiza el Poder Ejecutivo sobre las corporaciones descentralizadas y empresas de participacin estatal, se agrega al artculo 93 de la Constitucin, un nuevo prrafo, que, en caso de ser aprobado, abre la posibilidad de que cualquiera de las dos Cmaras pueda integrar comisiones que investiguen su funcionamiento, siempre y cuando lo solicite la tercera parte de sus miembros tratndose de los diputados, y de la mitad si se trata de los senadores. Esta facultad se traducir en nuevos puntos de equilibrioentre la Administracin Pblica y el Poder Legislativo. "Los resultados de las investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo Federal; ste ser el que determine las medidas administrativas y el deslinde de las responsabilidades que resulten. De esta manera se conservan intactas las facultades del propio Ejecutivo, relativas a la direccin del sec~or ~araestatal de la Administracin Pblica, sin que resulte quebrantado el pnncipio de separacin de poderes."
. Las consideraciones transcritas son lo suficientemente explcitas para justificar la adicin mencionada que se practic al artculo 93 constitucional. Abundando en las ideas que la informan, debemos recordar que los organismos paraestatales, es decir, los descentralizados y las empresas de participacin del Estado, implican en la actualidad un sector muy importante en la actividad socio~conmica de Mxico. Su patrimonio y los ingentes recursos que manejan convierten a dichos organismos en factores de suma trascendencia para la vida del ~as. Aunque estrictamente no forman parte de la administracin .p~blica propIamente dicha, o sea, en su connotacin clsica y formal, sus actIVidades s inciden en diferentes ramos conectados estrechamente con dicha administracin. A pesar de que su creacin ha obedecido a un imperioso fenmeno de descentralizacin o desconcentracin administrativa, el funcionamento de dichos ~rganismos est controlado por el Ejecutivo Federal y ahora, como consecuencia de la indicada adicin constitucional, por las Cmaras que componen el Congreso de la Unin. Fcilmente se advierte que con motivo de dicho control, los indicados cuerpos legislativos ya no solamente reciben informacin de los directores de
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los organismos paraestatales, sino que pueden ejercitar facult.ades inves~igat<r rias acerca de sus actividades y situacin financiera, con el objeto de excitar al Presidente de la Repblica para que, en su caso, tome las medidas pertinen~es en el supuesto de que, de la averiguacin que se practique, resulten ~nomahas e incluso responsabilidades de carcter civil o penal para sus funcionarios.V'" .bU En cuanto a los Jefes de Departamento, su situacin no ofrece diferencia: sustanciales frente a los Secretarios del Despacho, pues unos y otros son meros colaboradores del presidente y su designacin y remocin dependen de su exclusiva voluntad. Desde el punto de vista terico, la divergencia entre el Secretario y el Jefe de Departamento consiste en que el primero tiene la facultad de refrendar los actos presidenciales y est vinculado con el Congreso ? con alguna de sus Cmaras integrantes en los trminos del artculo 93 constItucional, mientras que el segundo carece de tal facultad aunque tenga dicha vinculacin. As, conforme al artculo 92 de la Ley Fundamental, "Los reglamentos, decretos y rdenes del presidente, relativos al Gobierno del Distrito Federal y a los Departamentos Administrativos, sern enviados directamente por el presidente al gobernador (?) del Distrito 1036 y al jefe del Departamento respectivo. " Se suele argumentar que la distincin entre "Secretara de Estado" y"Departamento Administrativo" obedece a que la importancia del ramo que a aqulla pertenece es mayor que la del que corresponde a ste. Si este criterio puede ser atendible desde un punto de vista prctico, no existe ninguna razn jurdica que justifique tal distincin, pues dentro del sistema presidencial tanto los secretarios del despacho como los jefes de dichos departamentos son simples colaboradores del presidente, quien puede designar y remover libremente a unos y otros. Tampoco hace valedera la mencionada distincin, la diversidad de actividades que en el Congreso de Quertaro se supuso que deba existir entre las realizables por una secretara y las desplegables por un departamento administrativo, pues ambos tipos de entidades desarrollan dentro de su respectivo ramo la administracin pblica del Estado en funciones tcnica, poltica y econmicamente coordinadas que no admiten ninguna separacin dinmica tajante que rompa la situacin de igualdad jurdica que debe existir entre todos los colaboradores inmediatos y directos del presidente.
1~S~ bis Atendiendo al principio de autonoma, es evidente que la UNAM como instituci6n descentral~d~ del Estado, no est sujeta a la facultad camaral de rejer;ncia. 1.036 En e! plStr~to Federal, el gobernador n~to es el mismo presidente, quien ejerce SUS funciones administrativas a travs de un funcionario que se denomina "Jefe del Departamento" de dicha entidad federativa (Art. 73 const., frac. VI base primera). Por tanto no existe ningn "gobernador" del Distrito Federal distinto del presidente. La menci6n que h~ce el artculo 92 al "gobernador" de esta entidad como rgano receptivo de los reglamentos, decretos y rdenes concermentE?S a ella, es un resabio de la organizaci6n poltico-administrativa del Distrito Federal que eXISta hasta 1928, en que por reforma constitucional 'se encarg6 el gobierno de ste al presidente, 'suprimindose el rgimen municipal.
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VII.
A.
EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPBLICA y EL MINISTERIO PBLICO FEDERAL
Breves consideraciones generales
Otro colaborador inmediato del presidente es el funcionario llamado "Procurador General de la Repblica", quien al mismo tiempo preside la institucin denominada "Ministerio Pblico de la Federacin" (Art. 102 const.). Su nombramiento y remocin provienen de la voluntad presidencial, por lo que dicho procurador depende directamente del presidente, as como la mencionada entidad, pues los diversos funcionarios que la componen derivan su designacin de ste, segn lo disponen dicho precepto de la Constitucin y la Ley Orgnica respectiva, a cuyas prescripciones nos remitimos.'?" Se ha sostenido, y as aparece de su gestacin parlamentaria, que el Ministerio Pblico Federal es una institucin que representa a la sociedad en las funciones que constitucionalmente tiene encomendadas y que son: la persecucin de los delitos del orden federal ante los tribunales y su intervencin en la administracin de justicia impartida por los rganos judiciales de la Federacin, primordialmente en los juicios de amparo, pues como dice don Alfonso N oriega, "Tenemos la conviccin e insistimos en ello de que esta funcin es la ms delicada que incumbe a la Procuradura General (o sea, a dicha institucin, agregamos), toda vez que se relaciona con la defensa misma de la pureza de la Constitucin y con la vigencia y mantenimiento del rgimen de libertades individuales, que es, a nuestro juicio, la esencia misma de nuestro sistema y la columna vertebral del rgimen constitucional.'?" Las facultades en que se apoyan esas funciones se prevn en los artculos 102 y 107, fraccin XV, cosntitucionales, aunque este ltimo precepto, tratndose del juicio de amparo, personifique al Ministerio Pblico Federal en el Procurador General de la Repblica o en el agente que ste designare. . En lo que atae a su funcin persecutoria, se ha dicho que la mencionada institucin es de buena fe, en cuanto que no tiene la proclividad de acusar sistemtica, inexorable e inexcepcionalmente a toda persona contra quien se forrnulealguna denuncia por algn hecho que se suponga delictivo, sino que, actuando como una especie de prejuzgador, debe determinar su presunta responsabilidad penal mediante la ponderacin imparcial de los. elementos de conviccin que se allegue oficiosamente o que se le proporcionen. Ya en 1932, cuando fungi como Procurador General de la Repblica, don Emilio Portes Gil afirmaba que "La acusacin sistemtica del Ministerio Pblico sera en ~ta poca una remembranza inquisitorial muy ajena a las nuevas o:ien~ ciones del Derecho Pblico y del Derecho Penal Moderno, que de expiatono
Artculos 5, .() Y 8 de la mencionada ley. . Prlogo a la monografa intitulada "La Misi6n Constitucional de,l Procurador f!e.ne. ral de la Repblica", de los licenciados Luis Cabrera y Emilio Portes Gil. Segunda ediCIn, 1963, p. 18. .
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est pasando a ser protector al mismo tiempo que de los intereses individuales, de los intereses sociales" .1039 Por lo que concierne a su intervencin en la administracin de la justicia federal , el Ministerio Pblico debe ser un leal colaborador de los rganos . jurisdiccionales, en el sentido de que, dentro del cuadro de su competencia constitucional y legal, vele por la estricta e imparcial aplicacin de la ley en los actos decisorios y en la secuela procesal, a efecto de que, como ordena el artculo 102 del Cdigo supremo, "los juicios se sigan con toda regularidad" y se logre la prontitud y expedicin que deontolgicamente deben tener. Esa intervencin en la materia de justicia, segn el pensamiento de don Luis Cabrera tiende a hacer fructferos "los esfuerzos por la conquista del derecho", los que "seran estriles si no se vieran ayudados por la accin oficial de un representante de la sociedad que ayude en la lucha por el derecho, es decir, un rgano del poder pblico Que se encargue de vigilar la aplicacin de la ley, ilustrando a los jueces y ejercitando las acciones del orden pblico en defensa- de la sociedad; este rgano es el Ministerio Pblico" .1040 Las funciones que se acaban de resear son las que constitucionalmente incumben al Ministerio Pblico Federal como institucin social, correspondiendo su desempeo a los distintos rganos que lo integran dentro del sistema jerrquico establecido por la ley respectiva y en el que el procurador de la Repblica tiene la categora suprema. Ahora bien, este funcionario, individualmente considerado, est investido con facultades especficas distintas de las que conciernen a las expresadas funciones. Tales facultades las tiene en su carcter de "procurador de la Repblica", es decir, de representante de la Federacin"/041 en los casos que seala el artculo 102 constitucional, pudiendo al respecto intervenir "personalmente en las controversias que se susciten entre dos o ms Estados de la Unin, entre un Estado y la Federacin y entre los poderes de un mismo Estado" (prrafo tercero); tener injerencia,por s o por conducto de alguno de los agentes del Ministerio Pblico Federal, en todos los negocios en que la Federacin sea parte, en los casos de los diplomticos y cnsules generales, y en los dems en que deba intervenir dicha institucin (prrafo cuarto); y fungir como consejero jurdico del gobierno (prrafo quinto) .1042 Del cuadro de facultades constitucionales que respectan al Ministerio Pblico Federal como institucin y al Procurador General de la Repblica como funcionario individualmente considerado, se advierte que ste puede desempear una dualidad de funciones que se antojan incompatibles, segn lo demos31 a 33.
1089 Circular de 13 de septiembre de 1932. Inserta en la monografa mencionada, pp. 1040 Op, cit., p. 47.
1041 En efecto, si "procurador" significa "representante jurdico" es evidente que el "Procurador de la Repblica" representa jurdicamente a sta como equivalente a "Estado Federal" o "Federacin". 1042 Respecto de esta ltima funcin, don Alfonso No riega considera que "es sin duda alguna~ una muy importante novedad introducida por la Constitucin de 1917 y ~onsignada por pnmera vez en el proyecto que don Venustiano Carranza, como Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, present a la consideracin del Congreso Constituyente de Quertaro."
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traremos a continuacin. Como jefe del Ministerio Pblico Federal, es obvio que el procurador puede ejercitar las atribuciones que competen a esta institucin consistentes en la persecucin de los delitos federales ante los tribunales correspondientes y en su injerencia en la administracin de justicia en el fuero federal y esnecificamente en el juicio de amparo, atribuciones que tienden sustancialmente a que se observen o cumplan las normas constitucionales y legales en todos los casos en que el aludido funcionario tiene competencia para intervenir. Por otra parte, el procurador, individualmente considerado y con prescindencia de su carcter de jefe del Ministerio Pblico Federal, es el representante jurdico de la Federacin y el consejero o asesor de su gobierno, teniendo, bajo estas calidades, la misin de defender los intereses y derechos de la entidad que representa. Ahora bien, como jefe de la citada institucin, el procurador debe siempre actuar imparcialmente, sin tomar partido en favor de ninguno de los sujetos que contiendan en los procesos federales en que tenga intervencin a guisa de "parte equilibradora"; y en cuanto a los juicios penales, debe obrar con la buena fe que debe distinguir al comportamiento jurdico social del Ministerio Pblico, titular exclusivo y excluyente de la funcin persecutoria de los delitos del orden federal. A travs de la investidura mencionada, el procurador debe gozar de independencia en el sentido de no estar vinculado, en una relacin de subordinacin jerrquica, a ningn otro rgano del Estado, y ni siquiera al Presidente de la Repblica. Tampoco debe favorecer las pretensiones de ninguna de las partes en los procesos federal~, pues entre stas y dicho funcionario no debe existir ningn litisconsorcio activo o pasivo. Ahora bien, las atribuciones del procurador como representante jurdico de la Federacin involucran necesariamente esa vinculacin y ese litisconsorcio y, por ende, la mencionada parcialidad. En efecto, el multicitado funcionario es mferior jerrouico inmediato del Presidente de la Repblica, quien lo puede nombrar y remover libremente, y atendiendo a la ndole misma de la repre~entacin jurdica Que ostenta, tiene la obligacin de preservar y defender los mteresesdel Estado Federal, mxime si se toma en cuenta que es, adems, el consejo jurdico de su gobierno. No es conveniente para el buen funcionamiento de las instituciones jurdicas y la consecucin de las finalidades que persiguen, que en un mismo rgano estatal converjan funciones incompatibles, convergencia que se registra dentro del mbito competencial del procurador, quien, .por ser simultneamente jefe del Ministerio Pblico Federal y representante Jurdico de la Federacin, siempre se encuentra ante un dilema potencial o ac.tualizado. En efecto, la primera calidad lo constrie a velar por el acatamiento cabal y la debida aplicacin de las normas constitucionales' y legales que deben servir de base para la solucin atingente de las controversias jurdicas en que intervenga con legitimacin distinta de la de las partes. Este deber lo tiene que cumplir a pesar de que su observancia signifique la afectacin de l~s intereses de la Federacin, y como al mismo tiempo es representante jur~ICO de esta entidad, tiene la obligacin de pretender que los fallos que se dicten en los juicios en que su representada sea parte, sean favorables a sta.
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La incompatibilidad constitucional a que nos referimos fue sealada con toda precisin y con acopio de argumentos por el licenciado Luis Cabrera en una ponencia que present en el Congreso Jurdico Nacional celebrado durante el mes de septiembre de 1932 bajo el patrocinio de la Barra Mexicana de Abogados. En dicha ponencia, el mencionado jurista propugn la escisin de las dos especies de funciones encomendadas al procurador, en el sentido .d~ que se le relevara de la jefatura del Ministerio Pblico Federal y se adscribiera este cargo a otro funcionario distinto, para que aqul conservara las facultades inherentes a la mera representacin jurdica de la Federacin. El pensamiento de Cabrera, impregnado de irrebatibles razones y expuesto en expresiones claras, contundentes y a veces irnicas, no puede pasar inadvertido para todo aquel que aborde el tema que ocupa nuestra atencin, pues a pesar del tiempo transcurrido desde que lo extern, las proposiciones que lo condensan y los argumentos que las apoyan no han dejado de tener una actualidad tan imperiosa q~e exige las reformas constitucionales sugeridas P9r tan clebre y sagaz person~Je de nuestra historia posrevolucionaria. Por estos motivos consideramos indISpensable entresacar de su importante y trascendental ponencia algunos prrafos en los que demuestra la incompatibilidad entre la funcin del procurador como jefe del Ministerio Pblico Federal en lo tocante a su intervencin como parte en el juicio de amparo, y sus obligaciones como representante jurdico de la Federacin y como consejero del gobierno federal.
Al respecto afirma Cabrera: "La funcin ms trascendental de todas las que se han confiado al Ministerio Pblico es la de intervenir como parte en los juicios de amparo en que se trata de impedir la violacin de garantas constitucionales. "La funcin del Ministerio Pblico en materia de amparo es, como he dicho antes, la ms alta y la ms trascendental de las que la ley le asigna, porque significa la intervencin de ese rgano para vigilar que los tribunales apliquen .. la Constitucin. "Esta funcin --en Mxico-e- es notoriamente incompatible con el carcter de subordinacin al Poder Ejecutivo, que tiene el Ministerio Pblico en su calidad de consejero jurdico y representante judicial del mismo Poder. '. "El Procurador General de la Repblica es adems, conforme a la nueva Constitucin el Consultor Jurdico del Gobierno. "Esta novedad tan importante se debe a los sesudos estudios hechos por el s~or Lic. Dn. Jos Natividad Macas, como preporcin al proyecto de Constitucin presentado al Congreso Constituyente por el C. Dn. Venustiano Carranza. "Este carcter de Consultor Jurdico del Gobierno es notoriamente incomp~tible con las funciones del Ministerio Pblico propiamente dichas, pues eSJ?Cclalmente_al intervenir el Ministerio Pblico en la materia de amparo no podra de~penar el doble papel de defensor de la Constitucin y de Consejero del Goblern.o en actos qu~ el mismo Poder Ejecutivo hubiera ejecutado, precisamente bajo el patrocmio y conforme a la opinin del Procurador General de la Repblica en sus funciones de Consejero de Gobierno." "En mi opinin debe reformarse la Constitucin de la Repblica en todo lo que. se refiere a la composicin del Poder Judicial y del Ministerio Pblico haciendo una verdadera revolucin en la administracin de justicia.
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" Propongo, en consecuencia, las siguientes bases para modificar el artculo 102 constitucional. Adrede no he querido entrar en los detalles de red~c cin de las reformas mismas, porque en mi concepto esto no puede hac~r~e sino cuando se haya reformado la composicin de la Suprema Corte de JuStl~Ia. "1. El Ministerio Pblico debe ser una institucin encargada exclusivamente de vigilar por el cumplimiento estricto de la Constitucin y de las leyes. "II. El Ministerio Pblico debe ser el guardin de los derechos del hombre y de la sociedad y el defensor de las garantas constitucionales, interviniendo en todos los asuntos federales de inters pblico y ejercitando las acciones penales con sujecin a la ley. "III. El jefe del Ministerio Pblico debe ser designado por el Congreso de la Unin, ser inamovible y tener la misma dignidad que los Ministros de la Suprema Corte. "IV. El Jefe del Ministerio Pblico debe formar parte de la Suprema Corte y hacerse or en sus sesiones personalmente o por medio de delegados. "V. El Ministerio Pblico debe ser independiente del Poder Ejecutivo y pagado dentro del presupuesto del Poder Judicial. "Independientemente de la institucin del Ministerio Pblico habr un abogado o Procurador General de la Nacin. "1. El abogado general de la Nacin ser un rgano del Poder Ejecutivo y depender directamente del Presidente de la Repblica con la categora de Secretario de Estado. "2. El abogado general representar a la Federacin en los juicios en que sta fuere parte, y a las diversas dependencias del Ejecutivo cuando stas litiguen como actores o como demandados. "3. El abogado general ser el Consejo' Jurdico del Gobierno y el jefe nato de los Departamentos Jurdicos de las diversas dependencias administrativas. . "4. Un consejero encabezado por el abogado general fijar las normas de mterpretacin oficial de las leyes para los efectos de su aplicacin concreta por cada una de las Secretaras y Departamentos." 1043
B. Somera referencia histrica

Es pertinente recordar que el rgano del Estado que actualmente se llama 'Procurador General de la Repblica" en su carcter de representante jurdico d~ !a Federacin, remonta sus orgenes al fiscal de las Reales Audiencias del reglmen jurdico-poltico de la Nueva Espaa, funcionario a quien las Partidas del rey don Alfonso el Sabio definan como "Home que es puesto para razonar et defender en juicio todas las cosas et los derechos que pertenecen a la Cmara del Rey." 1044 , Segn afirma Alfonso Noriega, "La figura de! Fiscal fue llevada con facultades muy diversas y complejas a la organizacin de las Reales Audiencias, ncleo central de la organizacin poltica de las colonias espaolas en Amrica, crea69 a 71.
1QH
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lA Misin Constitucional del PrOCfJrtu!M Generlll de la Repblica, pp. 60, 61, 62,
Ley 12, ttulo 18, partida cuarta..
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das por los monarcas 'para que nuestros vasallos teng~n quien los ri j~ y gobierne en paz y en justicia' y que fueron, sin duda, tnbunales de prestigio superior a las audiencias de Espaa, no slo por el esplendor desplega?o por algunas, sino principalmente por su influjo decisivo para la prospendad y administracin de los territorios. "El Fiscal de las Reales Audiencias era, segn lo define un comentarista, 'la voz e imagen del rey', y de acuerdo con la Real Cdula de 29 de agosto de 1570, asista a la audiencia, aunque no hubiese causas fiscales, y se sentaba en el tribunal al lado del oidor ms moderno y debajo del dosel." 1045
La representacin del rey, de su cmara y patrimonio que tena el ~iscal en el derecho neoespaol como natural y lgica proyeccin del derecho penmsu1<\1' o metropolitano, subsisti como figura jurdica durante el constitucionalismo mexicano hasta antes de la Constitucin de 1917. En efecto, desde la Constitucin de Apatzingn hasta la Ley Fundamental de 1857, el fiscal o los fiscales representaban los intereses del Estado y formaban parte integrante de los cuerpos judiciales supremos del pas, sin haber tenido encomendada la facultad de perseguir los delitos ante los tribunales, pues sta corresponda a los jueces instructores conforme al sistema inquisitivo.i?" El artculo 96 de la Constitucin de 57 simplemente dispuso que "Los funcionarios del Ministerio Pblico y el Procurador General de la Repblica que ha de presidirlo sern nombrados por el Ejecutivo", y el Cdigo de Procedimientos Federales de 1897 estableci que dicha institucin estara "a cargo del Procurador General de la Nacin, del Fiscal de la Suprema Corte, de los Promotores de Circuito y de los de Distrito" (Art. 37). Si se examinan las atribuciones con que tal ordenamiento investa al Ministerio Pblico Federal (Arts. 64 a 67), cuyo cuadro se integraba con las facultades que correspondan a cada uno de los funcionarios que lo componan, se observar que en su mayora convertan a esa institucin en un mero agente del presidente de la Repblica y de los secretarios de Estado ante los rganos judiciales federales, sin haber sido titular de la accin penal, pues sta slo la poda ejercitar el Fiscal "en grado" o sea, en instancias ulteriores a la primera "en los procesos instruidos contra los presuntos responsables de delitos de la competencia de los Tribunales de la Federacin" (Art. 65, fraccin In) .1{)47
1045
o. cit., pp. 11 Y 12.
Como la referencia a los preceptos de nuestros diferentes documentos constitucionales que se refieren a tales funcionarios no sera sino una defectuosa reiteracin de la sinopsis histrica que formula dicho jurista, en obvio de repeticiones intiles y fatigosas nos adherimos a los comentarios que la integran (pp. 12 a 16 de la obra invocada). 1047 La fisonoma orgnica y funcional del Ministerio Pblico comenz a perfilarse sin embargo, d~sde la Ley de Jurados en Materia Criminal para el Distrito Federal promulgada por el Presidente Jurez en julio de 1869, cuyo artculo 23 calific al Promotor Fiscal como "representante del Ministerio Pblico". A su vez, los Cdigos de Procedimientos Penales de 1880 y de 1889 ya come!lzaron a ~esligar a dicha institucin de la judicatura, conceptundosele por la Ley Orgmca respectiua de 1905 como representante de la sociedad ante los tribunales "para reclamar el cumplimiento de la ley y el restablecimiento del orden social c~J.1do ha. sufrido que~ranto':, !lgregndose que "El Il?ed!o que ejercita, por razn de su ofICIO, consiste en la accin pubhca" y que "es por consiguiente una parte y no un auxiliar" de los tribunales (Exposici6n de Motivos de dicha Ley Orgnica). (Cfr. Coleccin de Leyes de Dubln y Lozano.)
10-16
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Con toda razn don Venustiano Carranza, en la exposlclOn de motivos del proyecto constitucional que present ante el Congreso Constituyente de Quertaro el primero de diciembre de 1916, al criticar severamente el sistema judicial inquisitivo que imperaba para la persecucin y averiguacin de los delitos del orden federal o comn, propugn la creacin de una verdadera institucin del Ministerio Pblico que tuviese a su cargo por modo exclusivo y excluyente el ejercicio de la accin penal estableciendo el rgimen acusatorio. Dado el inters que ofrecen las razones que para apoyar estos objetivos adujo el ilustre varn de Cuatro Cinegas, no nos podemos resistir a transcribirlas: "Las leyes vigentes, dice, tanto en el orden federal como en el comn, han adoptado la institucin del Ministerio Pblico, pero tal adopcin ha sido nominal, porque la funcin asignada a los representantes de aqul tiene carcter meramente decorativo para la recta y pronta administracin de justicia. "Los jueces mexicanos han sido, durante el periodo corrido desde la consumacin de la independencia hasta hoy, iguales a los jueces de la poca colonial: ellos son los encargados de averiguar los delitos y buscar las pruebas, a cuyo efecto siempre se han considerado autorizados a emprender verdaderos asaltos contra los reos, para obligarlos a confesar, lo que sin duda alguna desnaturaliza las funciones de la judicatura. "La sociedad entera recuerda horrorizada los atentados cometidos por jueces que, ansiosos de renombre, vean con positiva fruicin que llegase a sus manos un proceso que les permitiera desplegar un sistema completo de opresin, en muchos casos contra personas inocentes, y en otros contra la tranquilidad y el honor de las familias, no respetando, en sus inquisiciones, ni las barreras mismas que terminantemente estableca la levo "La misma organizacin del Mi~isterio Pblico, a la vez que evitar ese sistema procesal tan vicioso, restituyendo a los jueces toda la dignidad y toda la respetabilidad de la magistratura, dar al Ministerio Pblico toda la importancia que le corresponde, dejando exclusivamente a su cargo la persecucin de los delitos, la busca de los elementos de conviccin, que ya no se har por procedimientos atentatorios y reprobados, y la aprehensin de los delincuentes. "Por otra parte, el Ministerio Pblico, con la polica judicial represiva a su disposicin, quitar a los presidentes municipales y a la polica comn la posibilidad que hasta hoy han tenido de aprehender a cuantas personas juzgan sospechosas sin ms mrito que su criterio particular." 1048
VIII.
APRECIACIN GENERAL SOBRE EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
Se ha afirmado constantemente, y no sin razn, que el gobierno de Mxico

~s presidencialista, en el sentido de que el Ejecutivo Federal o, mejor dicho, el
mdividuo que peridicamente lo personifica cada seis aos, ejerce una notable hegemona sobre los otros dos poderes federales. Se ha sostenido, inclusive, que nuestro pas soporta durante dicho lapso una dictadura presidencial, anloga a
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Diario de los Debates. Tomo 1, p. 264.
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la que se ejerca por los reyes y emperadores en los regmenes monrquicos absolutos. Tales aseveraciones, y otras muchas que se pudieren recorda: en torno a la . misma cuestin, son Aareialmente verdaderas y, por ende, paretalmente falsas. En el mbito de la realidad poltica mexicana es cierto que el Presidente de la Repblica ocupa una situacin que linda con la autocracia. Sin embargo, conforme a nuestro sistema constitucional, esta consideracin carece totalmente de certeza. El presidente-dictador es producto de inveterados vicios de la poltica nacional o, mejor dicho, de los polticos mexicanos. En el captulo precedente de esta obra manifestamos que de acuerdo con sus facultades constitucionales, el Congreso de la Unin y las dos Cmaras que lo integran ejercen un indiscutible control sobre las actividades presidenciales, principalmente las que se desempean en el terreno econmico a travs de todos los funcionarios que componen la administracin pblica del Estado y que intervienen en los mltiples organismos paraestatales que existen en nuestro pas. Adems, y en el mbito jurisdiccional, los tribunales federales, mediante el conocimiento que les incumbe en materia de amparo, controlan los actos del Presidente y de todas las autoridades administrativas del Estado desde el punto de vista constitucional, anulndolos en los casos en que transgredan los mandamientos de la Ley Fundamental de Mxico. Nadie puede negar, con vista a lo que se acaba de expresar, que en la rbita jurdica el Presidente est sometido al control legislativo y al control judicial, el cual s se ejerce en la realidad. Si el control legislativo no se desempea en el mundo de la facticidad poltica de nuestro pas, no es por deficiencias de nuestra Constitucin, sino porque, generalmente, los diputados y senadores no cumplen con el deber que este ordenamiento supremo les impone. Esta situacin de hecho obedece a diferentes factores inherentes a la estructura poltica y humana, no de derecho, de Mxico, los cuales a su vez reconocen como causa primordial la falta de vida democrtica plena de nuestro pas, que afortunadamente se ha venido superando en los ltimos tiempos. Es interesante recordar que el tratadista Jorge Carpizo con todo acierto seala las causas que denomina "facultades metaconstitucionales del presidente", que determinan la hegemona de este alto funcionario en todos los aspectos de la poltica y de la economa mexicana, afirmando al respecto que: "Las causas del predominio del presidente mexicano son: a) es el jefe del partido predominante; b) el debilitamiento del poder legislativo; e) la integracin, en buena parte, de la suprema Corte de Justicia; d) su marcada influencia en la economa; e) la institucionalizacin del Ejrcito, cuyos jefes dependen de l; f) la fuerte influencia sobre la opinin pblica a travs de los controles y facultades que tiene respecto de los medios masivos de comunicacin; g) la concentracin de recursos econmicos en la Federacin, especficamente en el Ejecutivo; h) las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales; i) la determinacin. de todos los aspectos internacionales en los cuales interviene el pas, sin que para ello exista ningn freno en el Senado; j) el gobierno directo de la regin ms importante y, con mucho, del pas, como lo es el Dis-
EL PODER EJECUTIVO
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trito Federal y k) un elemento sicolgico: ya que en lo general se. acepta el paoel predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione. f "Las razones por las cuales el presidente ha logrado subordinar al poder l~ gislativo y a sus miembros son principalmente las siguientes: a) la gran mayona de los legisladores pertenecen al PRI, del cual el presidente es ~l je~e, y a travs de la disciplina del partido, aprueban las medidas que el Ejecutivo desea; b) si se rebelan, lo ms probable es que estn terminando con su carrera poltica, ya que el presidente es el gran dispensador de los principales cargos y puestos en la administracin pblica, en el sector paraestatal, en los de eleccin popular y en el poder judicial; e) por agradecimiento, ya que saben que le deben el sitial; d) adems del sueldo, existen otras prestaciones econmicas que dependen del lder del control poltico, y e) la aceptacin de que el Poder Legislativo sigue los dictados del Ejecutivo, lo cual es la actitud ms cmoda y la de menor esfuerzo." 1048 bi s Una costumbre poltica, que ya tiene varios lustros de observarse sin interrupcin, consiste en que el presidente en turno designe a su sucesor. Se suele afirmar que esta designacin, propia de una monarqua hereditaria, desvirta el rgimen democrtico diseado por la Constitucin. Esta afirmacin no es absolutamente veraz, sino condicionadamente cierta. La persona del presidente, no el rgano del Estado que encarna, es simultneamente "jefe" del partido predominante, como lo observa Carpizo, Ambas calidades auspician el hecho de que de la voluntad presidencial emane el candidato de dicho partido a la presidencia de la Repblica. En el sealamiento de su sucesor, el presidente no obra caprichosamente, pues su decisin obedece a una previa auscultacin sobre mltiples factores que concurran en la personalidad del escogible y en el entorno poltico en que ste se mueve. Por otra parte, no es verdad que siempre y en todo caso el candidato del partido predominante fatalmente sea electo presidente, ya que los otros partidos polticos nacionales tienen el derecho de postular sus candidatos, existiendo la posibilidad de que a favor de alguno de ellos se manifieste la voluntad popular mayoritaria en los comicios respectivos. Si tal posibilidad no se ha actualizado en nuestra realidad poltica es porque dichos partidos, llamados "de oposicin", no han arraigado suficientemente en la conciencia ciudadana para contrarrestar la influencia que en ella ejerce el partido predominante u "oficial". Es verdad que esa influencia se crea y mantiene con una profusa y muy costosa propaganda cuya solvencia proviene del erario nacional, privilegio del que no gozan los dems partidos polticos; pero tambin es cierto que gracias a esta situacin, que pudiera antojarse antidemocrtica, Mxico ha conservado su estabilidad poltica y evitado la anarqua y la violencia que en otros pases de incipiente democracia han sembrado incertidumbre, zozobra y temor. Es muy importante advertir que lo que se entiende por "presidencialismo" ~n Mxico implica un verdadero "sistema" integrado por diferentes reglas de Juego politice consuetudinarias. No estn, ni pueden estarlo, escritas en ningn ordenamIento jurdico. Su aprendizaje, de suyo difcil, slo se obtiene experi1048 bis
El Presidencialismo Mexicano. Edicin 1978, pp. 221 Y 224-.
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mentando activamente la poltica mexicana, lo que abarca muchos aos de prctica. La observancia de esas reglas consuetudinarias es lo que caracteriza a nuestro presidencialismo. Su cumplimiento, en el caso de las elecciones populares, se arropa con el acatamiento de las normas jurdicas formales insertas en la Constitucin y en la legislacin ordinaria sobre la materia. Aristotlicamente hablando, dichas reglas del juego poltico implican la sustancia de nues. tra vida poltica y lasxnormas de derecho su forma. Por ello, consideramos que el sistema poltico mexicano en su sola dimensin de facticidad, como fuente de tales reglas, s es presidencialista, sin que este carcter lo ostente dentro de nuestro sistema jurdico constitucional, en el que el presidente de la Repblica, como todo funcionario, est subordinado al imperio del derecho.
CAPTULO NOVENO
EL PODER JUDICIAL
SUMARIO: 1. Consideraciones previas: A. Observaciones conceptual~s y terminolgicas; B. La dualidad de funciones jurisdiccionales de los tnbunales federales: a) La funcin judicial propiamente dicha; b) La funcin de control constitucional.-H. La Suprema Corte: A. Sus miembros componentes (ministros): a) Su nombramiento b) Su remuneracin; e) Su suplencia; d) Renuncias y licencias; e) Exclusividad en el desempeo del cargo; f) Juicio poltico (inamovilidad); B. Su competencia: a) En cuanto a la funcin judicial propiamente dicha; b) En cuanto a la funcin jurisdiccional de control constitucional; e) Actos administrativos diversos; d) Su intervencin en materia poltica; e) Necesaria capacitacin de la Suprema Corte para iniciar leyes.-IH. Los Tribunales Colegiados de Circuito (Ideas generales) .-IV. Los Jueces de Distrito: A. Funcin judicial propiamente dicha: a) Juicios civiles y penales federales; b) Juicios sobre derecho martimo ; e) Casos concernientes a los miembros del cuerpo diplomtico y consular; B. Funcin jurisdiccional de control constitucional-s-V. La inamovilidad judicial.-VL Breve resea histrica.
l.
A.
CONSIDERACIONES PREVIAS
O bservaciones conceptuales y terminolgicas
La locucin "poder judicial" suele emplearse, como se sabe, en dos sentidos que son: el orgnico y el funcional. Conforme al primero, que es impropio aunque muy usual, el "poder judicial" denota a la judicatura misma, es decir, al conjunto de tribunales federales o locales estructurados jerrquicamente y dotados de distinta competencia. Bajo el segundo sentido, dicho concepto implica l~ funcin o actividad que los rganos judiciales del Estado desempean, Sl~ que sea total y necesariamente jurisdiccional, puesto que su ejercicio tam~)l~ ~omprende, por excepcin, actos administrativos. Tampoco la funcin jUnsdlccional slo es desplegable por los rganos judiciales formalmente considerados, ya que es susceptible de ejercitarse por rganos que, desde el mismo punto de vista, son administrativos o legislativos. AS, en los dos captulos retroprximos aludimos a los casos en que el Presidente de la Repblica y el Congreso de la Unin, a travs de sus dos Cmaras, desempean la funcin jurisdiccional, sin que ninguno de tales rganos' del Estado sea de carcter
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judicial. Adems, dentro del conjunto de rganos formalmente administrativos hay entidades autoritarias cuya competencia se integra primordial y relevantemente con facultades jurisdiccionales, como sucede con los tribunales del trabajo a que se refiere el artculo 123 constitucional, sin que estos tribunales formen parte del "Poder Judicial" en el sentido orgnico. Por otro lado, existen los tribunales de lo contencioso administrativo que se encuentran en la misma situacin que los laborales en cuanto que estrictamente, y desde un punto de vista clsico y tradicional, tampoco pertenecen a dicho "poder".
B. La dualidad de funciones jurisdiccionales de los tribunales federales
Hemos hecho las anteriores aclaraciones con el objeto de demarcar la idea de "poder judicial" que desarrollaremos en el presente captulo, siguiendo la indebida tendencia de los tratadistas de Derecho Constitucional de identificar a dicho poder con los rganos estatales en quienes se deposita y de los que se excluyen errneamente las dos especies de tribunales que acabamos de mencionar, y cuyo estudio corresponde a la temtica adjetiva del Derecho Procesal del Trabajo y del Derecho Administrativo. Por consiguiente, las diversas consideraciones que en esta ocasin formularemos se referirn a los "Tribunales de la Federacin" que seala el artculo 94 constitucional, o sea, a la Suprema Corte, a los Tribunales de Circuito y a los Juzgados de Distrito, sin abarcar nuestro examen a los tribunales del trabajo ni a los contencioso-administrativos. Claramente se advierte que tal precepto utiliza el concepto de "poder judicial de la Federacin" como funcin pblica primordialmente jurisdiccional en que se desenvuelve el poder del Estado federal mexicano, al disponer que tal funcin se deposita en los mencionados rganos, los cuales lo desempean dentro de su respectiva esfera competencial. Si se identifica el "poder judicial de la Federacin" con la actividad que ejercitan dichos rganos estatales, se concluye que ese poder no se traduce exclusivamente en la realizacin de actos jurisdiccionales, aunque stos lo integren y caractericen relevantemente, ya que en su produccin, es decir, en la solucin de controversias jurdicas, estriba su primordial finalidad. Ahora bien, el multicitado poder, como equivalente a la actividad que despliegan la Suprema Corte, los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito, se desarrolla en dos distintas funciones jurisdiccionales que son, respectivamente, la judicial propiamente dicha y la de control constitucional, teniendo ambas importantes notas diferenciales.
a) La funcin judicial propiamente dicha
Entre las facultades que la Constitucin otorga a los tribunales federales figuran las que entraan, en cuanto a su ejercicio, una funcin que se desarrolla anlogamente a la que se despliega en los procesos del orden comn, pues tiene por finalidad la resolucin de un problema jurdico que puede o no ser constitucional, sin que dichos tribunales se siten en una relacin de hegemona sobre los dems rganos del Estado y sin que pretendan establecer el equilibrio
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entre ellos mediante el control de sus actos. La funcin judicial propiamente dicha de Jos tribunales federales consiste, por ende, en resolver controversias jurdicas de diferente naturaleza sin perseguir ninguno de los objetivos indicado:" traducindose su ejercicio en los llamados "juicios federales", esencialmente distintos del amparo, y que pueden ser civiles lato sensu, o sea, mercantiles y civiles stricto sensu, penales y administrativos, conociende de ellos en primera instancia los Jueces de Distrito. Los juicios civiles stricto sensu del orden federal pueden ser ordinarios, ejecutivos, de concurso, sucesorios, etc., segn se desprende de los artculos 322, 400, 504, 510, etc., del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles. Los juicios mercantiles, en los cuales encuentran aplicacin principal diversas leyes como la de Ttulos y Operaciones de Crdito, el Cdigo de Comercio, la Ley General de Sociedades Mercantiles, etc., pueden ser ordinarios o ejecutivos, en atencin a lo preceptuado por los artculos 1377 y 1391 del segundo de los ordenamientos mencionados, aparte de los procedimientos especiales como el de quiebras, suspensin de pagos, registro de sociedades, etc., establecidos y regulados por diferentes cuerpos de leyes. Tratndose de juicios civiles federales en sentido estricto como de los mercantiles, cuando la aplicacin de las leyes federales respectivas afecte slo intereses particulares, el interesado puede ocurrir a los tribunales federales o bien a los jueces del orden comn, existiendo en este caso 10 que se llama jurisdiccin concurrente, opuesta a la exclusiva o excluyente, en la que la competencia se reserva separadamente a cualquiera de dichos dos rdenes de rganos jurisdiccionales. En cuanto a los juicios de carcter administrativo, stos se revelaban principalmente en los llamados "de oposicin", suscitados entre el particular afectado por un impuesto fiscal y la Secretara de Hacienda en los diversos casos que la ley relativa sealaba, y que propiamente quedaron eliminados (los juicios de oposicin) por la creacin del Tribunal Fiscal de la Federacin, de primero de enero de 1937, cuya competencia est sealada por el Cdigo Fiscal de la Federacin y en su ley orgnica. Otros juicios de carcter administrativo p.or ser de tal naturaleza la materia jurdica sobre la que versaban, eran, por ejemplo, los llamados revocatorios, en los cuales, como su nombre lo indica, s~ pretenda la revocacin de las resoluciones que sobre registro, invasin, etc., dictaba la Secretara de la Economa Nacional respecto de marcas, patentes y nombres comerciales, y cuyo procedimiento estaba previsto por el ordenamien!o ?-e la materia (Ley de Patentes, Marcas y Nombres Comerciales, de 26 de Juma de 1928, ya abrogada) . Adems, en el mismo artculo 104 constitucional (frac. 1, prrafo 2Q , 3'1 Y4:), se prev la posibilidad de que la legislacin ordinaria de. carcter federal mstItuya tribunales de lo contencioso-administrativo para dirimir con plena autonoma las controversias que se susciten entre la administracin pblica federal o del Distrito Federal y 10s particulares. Aunque los mencionados tribunales de lo contencioso-administrativo no son estrictamente rganos en que se deposita el Poder Judicial de la Federacin conforme al artculo 94 constitucional, no se excluye la injerencia de la Suprema Corte en la decisin de las controversias a que hemos aludido, pues el
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mismo artculo 104 en su fraccin 1, prrafos tercero y cuarto, establece que contra las resoluciones definitivas que pronuncien dichos tribunales administrativos, proceder el recurso de revisin ante ella "slo en los casos que sealen las leyes federales y siempre que esas resoluciones hayan sido dictadas. ~omo consecuencia de un recurso dentro de la jurisdiccin contencioso-administrativa" . Debemos advertir que la procedencia del recurso de revisin en el caso sealado, queda sujeta a lo que dispongan las leyes federales ordinarias que instituyan a los tribunales de lo contencioso-administrativo o que establezcan el procedimiento para dirimir las controversias de que deban conocer. Ahora bien, si dichas leyes no consignan la procedencia de tal recurso, contra las resoluciones definitivas que dicten los citados tribunales ser ejercitable por los particulares la accin de amparo, excluyndose sta en la hiptesis contraria. Por lo que concierne a los juicios federales de carcter penal, J;10 ofrecen problemas ni dificultad alguna en cuanto a su mencin, pues son aquellos en los cuales se trata de un delito reputado o calificado como federal por el Cdigo Penal del Distrito Federal, que para el efecto se aplica en toda la Repblica, por disposicin del artculo primero del propio ordenamiento sustantivo, o tipificados por alguna ley federal en casos especiales como la castrense. Hemos dicho anteriormente que son los jueces de Distrito los que conocen en primera instancia de los juicios federales en general, bien sean civiles, administrativos, mercantiles o penales. Ahora bien, por lo que respecta a los juicios civiles federales, las sentencias pronunciadas por los jueces de Distrito correspondientes causan ejecutoria por ministerio de la ley cuando no admitan ningn recurso o cuando hayan sido expresamente consentidas, de acuerdo con los artculos 356, fracciones 1 y III y 357 del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, por lo que propiamente no tiene lugar el recurso de apelacin y, consiguientemente, tampoco se provoca la segunda instancia. Sucede algo anlogo en los juicios mercantiles, en los que la apelacin no procede cuando el monto del asunto en que recae la sentencia que concluye el juicio respectivo no excede de mil pesos, segn se infiere del artculo 134 del Cdigo de Comercio. Ahora bien, son los Tribunales Unitarios de Circuito los que conocen en segunda instancia de los juicios ventilados en primera ante los jueces de Distrito en los trminos de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, teniendo adems el radio de competencia que el propio ordenamiento establece y a cuyas disposiciones conducentes nos remitimos. Suscintamente hemos esbozado el ejercicio de la funcin judicial propiamente dicha desempeada por los Tribunales Federales, por lo que concierne a los jueces de ~strito y Tribunales Unitarios de Circuito. Ahora bien, cul es la competencia de la Suprema Corte de Justicia por lo que toca a la mencionada funci6n? Desde luego, este mximo rgano jurisdiccional federal desempea la funcin judicial propiamente dicha en competencia originaria o sea, en nica instancia, en los casos a que se refieren los artculos 105 y constitucionales, que delimitan la competencia de la Suprema Corte dentro del artculo 104 de la Constitucin, que alude en general a los Tribunales
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Federales en relacin con los preceptos conducentes de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Si hemos subrayado las expresiones "competencia originaria" y "nica instancia", ha sido porque la Suprema Corte, tratndose de la funcin judicial propiamente dicha, slo bajo ese aspecto y en esa forma la realiza, pues actualmente no existe tercera instancia hablando con propiedad, por lo que los juicios i.niciados ante los Jueces de Distrito concluyen con la sentencia ejecutoria pronunciada por los Tribunales Unitarios de Circuito, en los casos en que proceda el recurso de apelacin, o con la dictada por los propios jueces en la hiptesis contraria, pues el amparo directo que puede interponerse contra esas ejecutorias no es un recurso que provoque una tercera instancia, como prolongacin procesal del juicio fallado en segunda, sino un juicio sui generis con finalidades propias y distintivas. como ya dijimos. Sin embargo, antes de la reforma de enero de 1934, que suprimi la ltima parte del artculo 104 constitucional, en la que ste consagraba el recurso de splica, el cual era aquel que se daba contra las sentencias pronunciadas en segunda instancia en los juicios en que se hubieran aplicado leyes federales, la Suprema Corte s conoca en tercera instancia de tales asuntos, desplegando de esta manera la funcin judicial propiamente dicha no slo en forma originaria, sino tambin en forma derivada. Lo que hemos dicho del recurso de splica, ya desaparecido, por lo que respecta a la formacin de una tercera instancia en la Suprema Corte, podemos afirmarlo acerca del de casacin en los juicios mercantiles que se hubiesen ventilado ante la jurisdiccin federal, por idnticas razones. La tendencia a considerar a la Suprema Corte como tribunal revisor de sentencias pronunciadas por rganos jurisdiccionales inferiores en casos diversos del juicio de amparo renaci mediante la adicin que se introdujo al artculo ! 04 constitucional el 31 de diciembre de 1946, en el sentido de facultar al Poder Legislativo de la Unin para establecer recursos ante ella contra resoluciones judiciales recadas en procedimientos en que la Federacin sea parte. As, ejercitando dicha facultad, el Congreso reform el Cdigo Fiscal Federal consignando el recurso de revisin ante la Segunda Sala de la Suprema Corte c?ntra las sentencias dictadas por el Tribunal Fiscal de la Federacin en negoCIOS cuya cuanta excediese de cincuenta mil pesos.l?" Por virtud de dicho recurso, la Corte readquiri la competencia derivada que tena cuando existan los recursos de 'splica y casacin, fungiendo como rgano revisor supremo de las resoluciones pronunciadas por dicho Tribunal Fiscal en los casos ya referidos. Adems, por reforma introducida a la fraccin 1 del artculo 104 constitucional "?" se previ que las leyes federales puedan instituir tribunales de lo contencioso-administrativo y que las mismas puedan establecer el recurso de
1049 Posteriormente, y hasta antes de las Reformas de 1967 dicho monto se redujo a la cantidad de veinte mil pesos. ' 1050 El Decreto reformativo correspondiente se Plilblic en el Diario Oficial el 25 de octubre de 1967.
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revision ante la Suprema Corte contra los fallos definitivos que dicten los propios tribunales. De esta manera se ha corroborado la tendencia a considez:ar al mencionado rgano judicial federal como tribunal revisor de las sentencias dictadas en juicios administrativos, readquiriendo la competencia derivada a que hemos aludido.
b)
La funcin de control constitucional
Afirmamos anteriormente que el ejercicio de la funcin judicial propiamente dicha no entraa ninguna relacin "poltica", de poder a poder, entre el rgano jurisdiccional titular de la misma y cualquiera otra autoridad, sea legislativa, ejecutiva o judicial federal o local, puesto que no tiene como objetivo prim?rdial el mantenimiento del orden constitucional, sino que su finalidad slo estriba en resolver el problema jurdico que se somete a su conocimiento. Por lo contrario, cuando los rganos del Poder Judicial Federal, con exclusin de los Tribunales Unitarios de Circuito, despliegan su actividad jurisdiccional de control constitucional, se colocan en una relacin poltica, en el amplio sentido de la palabra, con los dems poderes federales o locales, al abordar el examen de los actos realizados por stos para establecer si contravienen o no el rgimen constitucional, cuya proteccin y tutela son el principal objeto de la funcin de que tratamos, con las inherentes limitaciones legales. De lo expuesto con antelacin se infiere que el Poder Judicial Federal, en el desempeo de ambas funciones, se coloca en una situacin jurdica distinta, a saber: cuando ejecuta la funcin judicial se traduce en un mero juez que resuelve un conflicto de derecho exclusivamente, y en el caso del ejercicio de la funcin de control constitucional se erige en mantenedor, protector y conservador del orden creado por la Constitucin en los distintos casos que se presenten a su conocimiento. Encontramos, pues, las siguientes diferencias principales que median entre la naturaleza jurdica de ambas funciones:
1. Al ejercer la funcin de control constitucional, el Poder Judicial Fe. deral se coloca en una relacin poltica, de poder a poder, con las dems autoridades del Estado, federales y locales, mientras que cuando desempea la funcin judicial propiamente dicha, no surge esa relacin. 2. El objetivo primordial histrico y jurdico de la funcin de control constitucional consiste en la proteccin y el mantenimiento del orden constitucional, realizados en cada caso concreto que se presente. En cambio, la otra funcin, o sea, la judicial, no tiene dicha finalidad inmediata y primordial, ya que no tiende a impartir dicha proteccin, sino a resolver el problema de derecho que se presente, sin que se tenga la mira de salvaguardar el rgimen constitucional violado por actos de autoridades estatales. 3. Por consiguiente, al desempear la funcin de control constitucional, el Poder Judicial Federal se erige en organismo tutelar del orden creado por la Ley Fundamental, en cambio, cuando la funcin que desarrolla es la judi-
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cial propiamente dicha, se le concibe con caracteres de mero juez, como mera autoridad jurisdiccional de simple resolucin del conflicto de derecho que se suscite, sin' pretender primordialmente, como ya se dijo, conservar la integridad y el respeto a la Constitucin. Sin embargo, podemos decir que hay casos, como el previsto por el artculo 105 constitucional, en los que la Suprema Corte en especial, al realizar la funcin judicial propiamente dicha, en realidad protege la Constitucin al resolver sobre la constitucionalidad de los actos de los distintos poderes federales o locales; mas esta proteccin se imparte en forma mediata, como consecuencia lgica derivada de la resolucin del conflicto y no como finalidad primaria e inmediata, como sucede cuando desempea la funcin de control constitucional, de la que ampliamente tratamos en nuestra obra El Juicio de Amparo". Debemos hacer la advertencia, por otra parte, de que al indicar que con motivo del ejercicio de la funcin de control constitucional surge una relacin poltica entre el rgano jurisdiccional federal y los dems rganos del Estado, dicha relacin debe entenderse en su connotacin jurisdiccional y no poltica propiamente dicha, en el sentido de dirimir contiendas o controversias con la finalidad expresa y distintiva de mantener el orden establecido por la Ley Fundamental. Dicho calificativo no es extrao en la doctrina jurdica mexicana, pues ya lo utilizaba don Manuel Dubln al distinguir la actuacin de los tribunales del orden comn y de los tribunales federales. En efecto, dicho jurista afirmaba que el carcter poltico del Poder Judicial Federal "constituye una de las diferencias esenciales que hay entre los tribunales federales y los tribunales comunes. As, mientras los unos tienen por objeto el derecho privado y por gua la legislacin comn, los otros se dirigen a la conservacin del derecho postivo y tienen por suprema regla de conducta la ley constitucional del Estado: mientras los unos tienen que sujetarse estrictamente a aplicar alguna de tantas leyes como existen en nuestros diversos cdigos, sin calificar su justicia ni su oportunidad (Lex quamvis dura, servanda est), los otros pueden salir de rbita tan reducida y pasando sobre el valladar de la ley secundaria pueden examinar libremente si es o no contraria a la Constitucin.l'" La distincin apuntada por Dubln, aunque establecida entre los tribunales comunes y los federales, tiene su puntual aplicacin en lo que respecta a las dos funciones de estos ltimos que ya hemos mencionado, o sea, a la judicial propiamt;.nte dicha y a la de control constitucional, pues mientras que en el desempeno de la primera los rganos en quienes se deposita el Poder Judicial de la Federacin dictan sus fallos "secundum leges", al ejercitar la segunda sus sentencias se pronuncian "de legibus" para garantizar la observancia del orden constitucional.
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Revista El Derecho. Tomo 1, p. 51.
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n.
A.
LA SUPREMA CORTE
Sus miembros componentes (ministros) Su nombramiento
a)
Dicho alto tribuna] se compone de veintin mmtstros numerarios y cinco supernumerarios o suplentes, segn lo dispone el artculo 94 constitucion.al. El nombramiento de unos y otros Hl52 proviene del Presidente de la Repblica quien deber someterlo a la consideracin del Senado, el cual deber aprobarlo o rechazarlo "dentro del improrrogable trmnio de diez das", transcurrido ~l cual, sin determinacin alguna por parte de dicho rgano, se entender admitido (Arto 96 const.). La aprobacin senatorial es condicin sine qua non para la eficacia del nombramiento presidencial, ya que sin ella, los ministros designados no pueden tomar posesin del cargo (dem), salvo en el caso de que el Senado "no apruebe dos nombramientos sucesivos respecto de la misma vacante", pues entonces el presidente "har un tercer nombramiento que surtir sus efectos desde luego como provisional", debiendo someterse sin embargo, "a la aprobacin de dicha Cmara en el siguiente periodo ordinario de sesiones", en el que "dentro de los primeros diez das el Senado deber aprobar o reprobar el nombramiento, y si lo aprueba o nada resuelve, el magistrado nombrado provisionalmente continuar en sus funciones como definitivo", cesando en el cargo en el supuesto contrario (dem). Estas ltimas disposiciones estn en contradiccin con lo establecido por la fraccin V del artculo 79 constitucional qu~ concede facultades a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin para "Otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de ministros de la Suprema Corte", toda vez que dicha Comisin, durante el periodo de receso del Senado, puede ejercitarla sin esperar a que ste reanude sus labores a efecto de admitir o rechazar tales nombramientos. El sistema para la designacin de ministros de la Suprema Corte fue intensamente debatido en el Congreso Constituyente de Quertaro. El proyecto de don Venustiano Carranza, que abandon la eleccin indirecta en primer grado que estableca la Constitucin de 1857 en su artculo 92, propona que los nombramientos fuesen hechos por las Cmaras de Diputados y Senadores reunidas, "celebrando sesiones del Congreso de la Unin y en funciones de Colegio Electoral", "previa la discusin general de las candidaturas presentadas, de las que
1052 Los requisitos para la nominacin los consigna el articulo 95 de la Constitucin Y son los siguientes: "lo Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos polticos y civiles. 11. No tener ms de sesenta y cinco aos de edad, ni menos de treinta y cinco, el da de la eleccin. III Poseer el da de la eleccin, con antigedad mnima de cinco aos. ttulo profesional de abogado, expedido por la autoridad o corporacin legalmente facultada para ello, IV. Gozar de buena reputacin y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de ms de un ao de prisin; pero si se tratare de robo, fraude, falsificacin, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto pblico, inhabilitar para el cargo, cualquiera que haya sido la pena, y V. Haber residido en el pas durante los ltimos cinco aos, salvo el caso de ausencia en servicio de la Repblica por un tiempo menor de seis meses.
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se dar conocimiento al Ejecutivo para que haga las observaciones y proponga, si lo estimare conveniente, otros candidatos". La Comisin dictaminadora respectiva se adhiri a esta proposicin aprobando el precepto proyectado, que de hecho dejaba en manos del Presidente de la Repblica la designacin de ministros de la Corte, y considerando que esta circunstancia afrentaba al Poder Judicial Federal en cuanto que lo subordinaba al Legislativo y Ejecutivo convirtindolo en un mero "departamento" de ste segn lo estim Rabasa, el diputado [os Mara Iruchuelo, al combatir el dictamen, abog porque dichos ministros fuesen electos por cada uno de los Estados de la Repblica y por el Distrito Federal y los Territorios. "La independencia del Poder Judicial, deca Truchuela, estriba en desligarlo de todos los dems poderes. Si los dems poderes tienen su origen en la soberana popular; si el Ejecutivo toma su origen en la voluntad nacional, en la eleccin directa de todos los ciudadanos; si el Poder Legislativo toma el mismo origen en la voluntad directa de todos los ciudadanos, por qu vamos a sujetar al Poder Judicial a los vaivenes, a los caprichos de la poltica y a la subordinacin del poder Legislativo o del poder Ejecutivo, cuando precisamente debe tener su base, su piedra angular en la soberana del pueblo y en la manifestacin de la voluntad nacional? No hay absolutamente ninguna razn en nuestro Derecho moderno, y ms cuando aqu hemos aprobado el artculo 49, que consagra esa divisin de poderes, porque los tres vienen a integrar la soberana nacional; no me parece conveniente hacer que esa soberana nacional tenga un fundamento completamente mutilado, porque nada ms el Ejecutivo y el Legislativo son los que, segn el proyecto, se originan directamente del pueblo, y el Poder Judicial, que es parte integrante de la soberana nacional, no tiene el origen inmediato del pueblo. Por consiguiente, hasta en el Derecho Constitucional sera defectuoso decir que todos los poderes estn basados en la soberana nacional, porque el Poder Judicial, segn el proyecto, segn el dictamen de la Comisin, no est basado en la voluntad del pueblo, que es la que constituye la expresin ms augusta de la soberana nacional. Ahora, bien: cmo hacemos para independer a ese Poder Judicial de todos los dems poder~s? Sencillamente aplicando el concepto tcnico, aplicando el principio constitucional de que deben tener los tres poderes el mismo origen, puesto que los tres deben establecer el equilibrio armnico en la soberana del pueblo. Naturalmente, seores, para que tenga ese origen, debemos buscar la manera ms apropiada para que ese Poder dimane del pueblo, para que pueda ejercitarse libremente. La frmula que yo encuentro ms aceptable, que est ms de acuerdo con la democracia, es la eleccin de un magistrado por cada uno de los Estados de la Repblica y tambin por cada uno de los territorios y por el Distrito Federapo53 Contra la eleccin popular de los ministros de la Suprema Corte levant su voz don Paulina Machorro Naruez, quien argument que" .. el magistrado no es igual al diputado o al senador: el magistrado es radicalmente distinto; l no va en el ejercicio de sus funciones a representar a la opinin; no va a representar a nadie; no lleva el criterio del elector, sino que lleva el suyo propio; simplemente se le elige como persona en la cual se cree que se renen ciertos
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Diario de los Debates. Tomo II, pp. 510 Y 511.
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requisitos indispensables para llenar una funcin social; l tiene que obrar en su funcin precisa, obrar quiz hasta contra la opinin de los electores. Si un magistrado electo popularmente siente que maana rugen las multitudes y le piden sentencia en un sentido, el magistrado est en la obligacin de desor a las multitudes y de ir contra la opinin de los que lo eligieron. El diputado no debe ir contra la opinin, es la opinin del pueblo mismo, viene a expresar la opinin del pueblo y el magistrado no, es la voz de su conciencia y la voz de la ley. Por este motivo la esencia misma de la magistratura es muy distinta de la funcin social que ejerce el representante poltico". "Las cualidades fundamentales de un buen magistrado tienen que ser la ciencia y la honradez .. Si ponemos al pueblo a elegir en cualquier esfera social, para el ejercicio de cualquier arte, pongamos por ejemplo la msica,ooy le decimos al pueblo, a una reunin, a una ciudad o a un Estado que elija el mejor msico; si sometemos esto al voto popular crcreis acaso que resultara de aquella eleccin Manuel Ponce, Carlos del Castillo, Villaseor u Ogazn? Seguramente que no; indudablemente que el pueblo no elegir a uno de estos virtuosos, quiz elegira a un murguista, a un guitarrista, que es el que le habla al corazn, pero no elegira al msico principal, al ms elevado, porque ste es un asunto tcnico al que aqul no entiende. El pueblo no puede obrar como sinodal que va a examinar; obra principalmente por la impresin; es llevado en las asambleas polticas por los oradores, y los oradores hablan generalmente al sentimiento. No es, pues, la capacidad intelectual; no es, pues, la ciencia de un individuo la que puede ser conocida por una asamblea principalmente popular. Pero hay ms todava. La ciencia misma, el hombre de gabinete y cualquiera que ha llegado a una edad madura, entregado al estudio, no se va a presentar como candidato para una campaa poltica; el hombre de ciencia tiene cierta dignidad, tiene cierto orgullo propio que le hace enteramente imposible presentarse a que su personalidad cientfica con criterio cientfico sea discutida, y ms an cuando aquella masa que lo va a discutir tiene un nivel intelectual inferior al suyo. El hombre de gabinete, el hombre sabio, nunca ir a presentarse a una asamblea para que juzgue de sus mritos, exponindose a que la pasin, la envidia o algn elemento extrao declaren que no tiene l aquella ciencia que ha credo poseer, que l ha credo poseer despus de tantos aos. Pero la honradez, se dice, est al alcance de todo el mundo. Todo el mundo puede conocerla; indudablemente que ella se escapa del medio limitado en que pueda operar una persona y, Como el perfume, sale del nfora; ella ser conocida por todos; pueden reconocerla, pero de hecho no la conocern, porque en la asamblea poltica se discute, como deca antes, principalmente por la pasin; se discute por el inters; se discute por otros mviles; en tales condiciones, el que har la eleccin en la asamblea ser el que est ms interesado, ser el que tenga ms empeo; y como habr algunos neutrales que no tengan conocimiento de los asuntos de que se trata, sern stos manejados, sern subordinados por los dems interesados, por los ms ilustrados. El magistrado resultar entonces el representante del inters y no el rgano de la justicia." 1~54
No falt quien propuso la peregrina idea de que los ministros de la Suprema Corte fuesen electos por los ayuntamientosP" proposicin que, por descabellada,
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os, cit., pp. 526 Y 527. El diputado constituyente David Pastrana Jaimes.
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fue rechazada estrepitosamente. Por su parte, don Hilario Medina, al oponerse la eleccin popular de dichos ministros, apoy el dictamen de la Comisin con la salvedad de que en la designacin respectiva no debera tener injerencia alguna el Ejecutivo.
el
"La intervencin del Ejecutivo, deca Medina, tal como la propone el proyecto es, a mi manera de ver, lo que ms ha preocupado el escrpulo de los seores representantes. Yo ruego, a ustedes, seores diputados, se sirvan leer atentamente la manera como est concebido el precepto. Se dice que el Congreso, seores diputados, es decir, en la reunin de la Cmara de Diputados y la Cmara de Senadores, que el Congreso elegir una vez que se hayan presentado los candidatos, y por escrutinio secreto, a los que deban ser magistrados a la Corte Suprema de Justicia; que se comunicar al Poder Ejecutivo cules son los candidatos, para que pueda proponer, si quiere, a muchos otros y ~n tren tambin en la discusin. Esta es, seores, una intervencin tan efectiva del Poder Ejecutivo, que debemos temer que si el Ejecutivo impone candidatos, los acepte la Asamblea con la simple comunicacin que tiene el Congreso para invitar al Poder Ejecutivo a que presente candidatos para discutirlos ampliamente, porque debe discutirlos ampliamente conforme al artculo y para votarlos despus en escrutinio secreto; no es una garanta bastante para que no se defrauden los intereses pblicos y para que se respete as la voluntad popular que est en la eleccin indirecta, que en realidad viene a ser la que se propone." 1.056 La eliminacin de la Injerencia presidencial en los nombramientos ministeriales relativos a la Suprema Corte oper en el precepto definitivo -artculo 96- segn el cual, en su texto primitivo, incumba al Congreso de la Unin en funciones de Colegio Electoral las designaciones respectivas en escrutinio secreto y por mayora absoluta de votos, de los candidatos que cada legislatura local propusiese, debiendo recordar a este propsito que al entrar en vigor la Constitucin de 1917 dicho alto tribunal se compona de once individuos y deba funcionar siempre en pleno (Art. 94 en su texto original). Al reformarse el artculo 96 en agosto de 1928 se dispuso que los nombramientos de ministros de la Corte los formulase el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado en los trminos que brevemente expusimos con antelacin. 1057 Adems, se modific el artculo 94 en el sentido de aumentar a diecisis el nmero de ministros y de que dicho rgano judicial funcionase en pleno y en tres salas de cinco ministros cada una. En diciembre de 1934, se cre una sala ms, la de trabajo, acreciendo stos a la cantidad de veintiuno y por reforma de 1950 se agregaron a ese cuerpo cinco ministros supernumerarios.
Diario de los Debates. Tomo 11, p. 536. Esta facultad presidencial fue proclamada por Rabasa con anterioridad al declararse adversario de la eleccin popular de los ministros de la Suprema Corte. "La eleccin popular, deca, no es para hacer buenos nombramientos, sino para llevar a los poderes pblicos funcionarios que representen la voluntad de las mayoras, y los magistrados no pueden, sin prostituir la justicia, ser representantes de nadie, ni expresar ni seguir voluntad ajena ni propia. En los puestos de carcter poltico, que son los que se confieren por eleccin, la lealtad de partido es una virtud; en el cargo de magistrado es un vicio degradante, indigno de un hombre de bien" (La OrKanizacin Poltica de Mxico, p. 285).
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El sistema que actualmente rige para la designacin de ministros de la Suprema Corte ha responsabilizado al. Presidente de la Repblica en lo que atae a la idoneidad moral y jurdica de las personas que ocupen los cargos correspondientes, pues bien es sabido que el Senado o la Comisin Permanente del Congreso de la Unin generalmente aprueban sin discusin alguna lbs nombramientos que bxtiende el Ejecutivo Federal. Desde hace tiempo, en el foro mexicano se ha reflexionado sobre la posibilidad de variar dicho sistema a efecto de que las asociaciones o colegios de profesionales del derecho compartan con el presidente la responsabilidad apuntada. Se. ha concebido l~ ~dea de que estas agrupaciones sean las que, al ocurrir alguna vacante de ministro en la Suprema Corte, elaboren una lista de las personas que en su concepto puedan desempear con dignidad, capacidad, honestidad y valor civil las importantes tareas de juzgador mximo de la nacin, y que de la expresada lista el presidente escogiese a quien creyese conveniente, sometiendo el no~ bramiento respectivo a la aprobacin del Senado o, en su caso, de la Comsin Permanente. Esa idea se apoya en la innegable circunstancia de que son los abogados, independientemente de la labor jurdica que cumplan en diversos sectores y posiciones de la vida nacional, quienes conocen con objetividad las calidades de los juristas que, por reunir las condiciones humanas, morales, cvicas y culturales en el campo del Derecho, son merecedores de adquirir la investidura de ministros de la Suprema Corte y de asumir la responsabilidad sociojurdica que sta entraa. Debemos recordar, no obstante, que en aplicacin del actual sistema designativo, los presidentes de la Repblica han nombrado generalmente, pero no absolutamente, a hombres valiosos, preparados, capaces y honestos para los cargos judiciales de referencia. Sin embargo, estimamos que ese sistema debe perfeccionarse atendiendo a las finalidades y razones expuestas. Con las modalidades que se sugieren, la actividad de las agrupaciones de abogados se intensificara y adquirira mayor importancia, pues es evidente que estaran interesadas en incluir dentro de la lista que se sugiere a los juristas que ameriten ser designados ministros de nuestro supremo tribunal. Huelga decir que tales agrupaciones deben estar legalmente constituidas con independencia del lugar donde operen y tengan su sede, siendo necesario que en la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal se prevean los requisitos que para los efectos indicados deba satisfacer la agrupacin de que se trate, a efecto de evitar la proliferacin de grupos que slo se formarn en ocasin de la proposicin de ministro. Condensando las anteriores ideas, stas se contendran en las siguientes sugerencias: a) que al ocurrir alguna vacante de ministro de la Suprema Corte, el secretario de Gobernacin pida a las agrupaciones profesionales de abogados legalmente constituidas y registradas, la formulacin de una lista, dentro de un plazo prudente, que contenga los nombres de los juristas que en opinin de ellas y previa satisfaccin de los requisitos constitucionales y legales, deban ser designados para el cargo mencionado; b) que dichas listas se enven por conducto del citado secretario al Presidente de la Repblica para que ste haga el nombramiento en favor de cualquier persona que en ellas figure, sometindolo a la aprobacin del Senado y, en su caso, de la Comisin Permanente;
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c) que se introduzca en la Constitucin y en la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin las reformas indispensables para implantar las modalidades que se sugieren.'?"
b)
Su remuneracin
El artculo 94 constitucional, en su sexto prrafo, dispone que "La remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito no podr ser disminuida durante su encargo." Al comentar esta prescripcin, Tena Ramrez acertadamente afirma que la prohibicin que involucra "tiene por objeto asegurar la independencia de los mismos (los citados funcionarios judiciales federales), pues pudiera suceder que con la amenaza de reducir sus sueldos, los otros poderes pretendieran en un momento dado coaccionar a los jueces Iederales't.'?" Por nuestra parte, debemos observar que tal prohibicin es absoluta, pues aunque la disposicin constitucional transcrita la contrae a la duracin del cargo, como ste es vitalicio, la disminucin de los emolumentos que perciben los expresadcs funcionarios nunca puede operar. Por esta misma razn, y como tambin lo hace notar dicho tratadista, tampoco es operante la prohibicin contraria que contiene el artculo 127 constitucional en relacin con los ministros de la Suprema Corte, o sea, la que estriba en que el aumento de la compensacin o remuneracin respectiva no puede tener efecto durante el periodo funcional correspondiente."?" Sin embargo, pese a la prohibicin declarada en el artculo 94 constitucional, en cuanto que los emolumentos de los juzgadores federales no pueden ser nunca disminuidos, la supeditacin econmica de la Suprema Corte y de los dems rganos judiciales de la Federacin a las autoridades hacendarias del Estado mexicano es una situacin palpable y dolorosa. En efecto, la exigiiedad e insuficiencia de las partidas destinadas a la satisfaccin de las necesidades
1058 Dichas sugerencias las formulamos con ocasin del Congreso Nacional de Barras de Abogados celebrado en el mes de junio de 1972 en la ciudad de Mxico. Adems, hemos formulado un Proyecto de Reformas al Poder Judicial Federal proponiendo la reestructuracin de la Suprema Corte. Tal Proyecto lo incluimos como Apndice en nuestra obra "El Juicio de Amparo" desde el ao de 1980. 1059 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, p. 447. lO~O Al comentar el artculo 127 invocado, Tena Ramirez sostiene que ste deriva de la Conshtucin de 1857, en la que la prohibicin mencionada estaba justificada "al igualar a lo~ ministros de la Corte con los dems funcionarios, puesto que todos ellos eran de nombraID1~nto popular. Adems, no exista en aquella Constitucin un mandamiento como el actual a,rhc1!lo 94, que se refiere especialmente a la prohibicin de disminuir el sueldo de funcionanos Judiciales federales. Pero en la actualidad, cuando los ministros de la Corte ya no son de eleccin popular y s, en cambio, existe una disposicin especial en el artculo 94, respecto a sus emolumentos, el 127 no puede justificarse". Ante la incongruencia que existe entre ambos preceptos constitucionales, el mismo autor opina "que debe prevalecer el artculo 94 dejando as balda la prohibicin de aumentar los emolumentos de los ministros durante su encargo, que contiene, el artculo 127", " .. no slo porque ya no se justifica la disposicin del 127, refenda a los ministros de la Corte, sino por la razn definitiva de que la disposicin del 94 es posterior (por ser reforma de 1928) a la del 127 j Y como tal deroga a la anterior, es por lo que debe quedar en pie nicamente lo dispuesto por el artculo 94", concluyendo que "la duracin vitalicia del cargo de ministro, actualmente en vigor, impedira cualquier aumento en el sueldo durante todo el encargo de. cada ministro" (p. cis., pp. 447 y 448).
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econmicas del Poder Judicial Federal siempre han caracterizado a los presupuestos anuales de gastos de la Federacin. Dichas p~rtidas han representado un ridculo porcentaje del importe total de los mencionados gastos. No obstante las crecientes necesidades econmicas del aludido Poder, los aumentos que cada ao se decretan para colmarlas han sido ridculos. Este menospreei? ha imposibilitado a dicho Poder para cumplir decorosamente con la noble rrusin de impartir justicia en los trminos que requiere la exigencia del art~culo 17 constitucional, es decir, mediante expedicin y prontitud, pues se le ha meapacitado para atender las necesidades inherentes a su labor jurdico-social, mediante la adopcin de providencias adecuadas, entre ellas la de aumentar el nmero de sus rganos integrantes. Por otra parte la estrechez econmica aludida se ha reflejado en que los , los funcionarios y empleados de la Justicia Federal so '1o sueldos que perciben no son insuficientes, sino indecorosos en cuanto que son inferiores a los que tienen asignados otros cargos de indiscutible menor categora e importancia dentro del Poder Ejecutivo Federal, pues cualquier subsecretario, oficial mayor o hasta un director dependiente de alguna Secretara o Departamento de Estado est mejor retribuido que un ministro de la Suprema Corte, un magistrado de Circuito o un juez de Distrito. Adems, la as condiciones materiales en que los servidores de la Justicia Federal desempean sus funciones, tales como los locales y el mobiliario, son por lo general verdaderamente vergonzosos, nunca comparables con las que rodean a los funcionarios administrativos de las categoras ya indicadas y hasta inferiores a aqullas dentro de las que los gobernadores y secretarios de gobierno de los Estados trabajan. Es lgico que sin retribuciones econmicas suficientes, decorosas y adecuadas a las altas funciones que tienen encomendadas los rganos del Poder Judicial Federal y sin condiciones materiales que infundan respetabilidad y gusto por el trabajo, el elemento humano que los encarna difcilmente puede mejorarse en capacidad, preparacin y moralidad. El rezago es ndice permanente de la inobservancia del principio coristitucional que ensea que la justicia debe ser pronta y expedita. Para que su imparticin asuma estos atributos se requiere, indispensablemente, el aumento de los rganos integrantes de la Suprema Corte por modo principal y de los dems tribunales en quienes se deposita el Poder Judicial de la Federacin. Este aumento, obviamente, no es factible sin la elevacin concomitante del presupuesto de gastos de dicho Poder, debiendo ser esta elevacin de tal manera considerable que responda a sus necesidades econmicas, siempre variables en sentido progresivo, objetivo ste que no puede lograrse con mezquinidad. Ahora bien, la situacin econmica del Poder Judicial Federal no debe quedar sujeta la exclusiva voluntad del Ejecutivo, especficamente a la del Secretario de Hacienda. Esta sujecin ha contribuido a provocar el estado financiero deplorable en que se encuentran los Tribunales de la Federacin, inhabitndolos para adoptar las medidas idneas al mejoramiento de la administracin de justicia que tienen encomendada, pues con el objeto de establecer un nuevo Juzgado de Distrito, de crear nuevas plazas o de elevar los emolumentos de los funcionarios y empleados judiciales o, inclusive, de adquirir mobi-
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liara o de mejorar las condiciones materiales de los locales donde ejercen s~s funciones, la Suprema Corte se ve constantemente en el penoso caso de pedir la autorizacin de la partida respectiva a las autoridades hacendarias, lo cual es imprctico no slo, sino adems humillante. Para evitar que las partidas que se asignan al Poder Judicial Federal en los presupuestos anuales de gastos de la Federacin sean cuantificables segn el arbitrio del Secretario de Hacienda, para impedir que la Suprema Corte siga obligada a hacer el triste papel de mendicante, es ineludible, de acuerdo con el propsito de dignificar y enaltecer a la Justicia Federal, que en la Constitucin de la Repblica se declare que el presupuesto de dicho Poder se integrar con un 1 % sobre el monto total del referido presupuesto anual. Este porcentaje podra arrojar una cantidad anual que satisficiese las exigencias econmicas del Poder Judicial de la Federacin como medio inicial para el mejoramiento de las funciones que desempea. Consideramos que no slo los abogados, sino tambin los mexicanos debemos propugnar con insistencia y energa por la elevacin decorosa de los emolumentos que deben percibir todos los servidores de la Justicia Federal. Esta elevacin es tan imperiosa que no puede dejarse en el mbito de los buenos propsitos, sino reclamarse respetuosa pero enrgicamente ante el Presidente de la Repblica y el Secretario de Hacienda por todas las Barras y Asociaciones de Abogados del pas. Es vergonzoso para los profesionales del Derecho que sigamos tolerando y simplemente lamentando el afrentoso contraste entre sueldos exageradamente crecidos con qpe se retribuyen servicios jurdicos o de otra ndole en dependencias gubernativas y en organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, y los salarios con que el Estado paga a los que realizan la importantsima y trascendental funcin social de administrar justicia. La proposicin que nos permitimos formular para mejorar las condiciones econmicas en que se debate actualmente la Justicia Federal y para aliviarla definitivamente de la penuria en que se encuentra, sera uno de los medios indispensables para colocar a la judicatura federal a la altura de nuestras instituciones jurdico-constitucionales, entre ellas el Juicio de Amparo, que ha dado gloriay prestigio internacionales a Mxico.'?" bis
c)
La suplencia
Hemos aseverado que la Corte se compone de veintin ministros numerarios y cinco supernumerarios, cuya funcin primordial estriba en asumir la suplencia de aqullos en sus faltas temporales que no excedan de un mes, segn lo dispone el artculo 98 constitucional. Conforme a este mismo precepto, si la falta temporal rebasa el lapso mencionado, el Presidente de la Repblica debe nombrar un ministro provisional, sometiendo la designacin respectiva a la aprobacin del Senado o, en los recesos de ste, a la de la Comisin Permanente
1600 bi s En relacin a las anteriores consideraciones, es muy satisfactorio constatar que bajo el gobierno del licenciado Miguel de la Madrid los emoulmentos de ministros, magistrados y. Jueces de Distrito se han mejorado notablemente, mejora que debe ser permanente, objetivo ste que se lograra con la reforma constitucional que sugerimos.
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(prrafo segundo). Es obvio, por lo dems, que cuando un ministro falte P?f defuncin, se separe definitivamente del cargo por renuncia o retiro voluntano o forzoso, el presidente deber formular nuevo nombramiento que debe ser ratificado por cualquiera de los rganos aludidos en sus correspondientes casos. El citado artculo 98, en su texto primitivo, dispuso que las faltas temporales de algn ministro de la Suprema Corte que no excedieran de un mes no se supliran si dicho alto tribunal tuviese quorum para sesionar, debindose recordar que hasta antes de 1928 ste siempre funcionaba en pleno. Si la .mencionada falta tena una duracin mayor, el Congreso de la Unin deba designar al ministro suplente en la misma forma en que nombraba a los ministros definitivos y que ya reseamos con antelacin. En trminos semejantes se concibi dicho precepto constitucional por la reforma que se le practic en agosto de 1928, con la diferencia de que el nombramiento de ministro suplente lo deba hacer el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado o de la Comisin Permanente en su caso. Los cargos de ministros supernumerarios fueron instituidos por las reformas que en 1950 se introdujeron a la estructura constitucional del Poder Judicial Federal, reiterndose por las que se practicaron en octubre de 1967. No consideramos atingente que la suplencia de un ministro numerario por el supernumerario que corresponda opere nicamente cuando la falta temporal del primero no exceda de un mes, ya que la creacin del cargo de ministros supernumerarios obedeci al designio de que stos reemplazaran interinamente a los numerarios en sus faltas temporales, con independencia de su duracin, a efecto de no entorpecer las labores normales de la Suprema Corte. No existe, a nuestro modo de ver, ninguna razn valedera para que los ministros supernumerarios slo sustituyan a los numerarios por un mes, ya que en los trminos en que actualmente est redactado el artculo 98 constitucional, la designacin de un ministro provisional para cubrir las faltas temporales que rebasen dicho lapso puede obstaculizar el funcionamiento del Tribunal Pleno y de las Salas. Adems, debemos hacer la observacin de que los ministros supernumerarios permanecen inactivos en el supuesto de que las faltas temporales de los numerarios excedan de un mes, configurando los cargos respectivos verdaderas sinecuras, situacin que se presenta en el caso de que la llamada "Sala Auxiliar", integrada por los cinco supernumerarios, desapareciera por haber despachado totalmente el rezago de negocios que las Salas numerarias le remitieron a consecuencia de las reformas constitucionales y legales de 1967 que entraron en vigor el 28 de octubre de 1968.
d)
Renuncias y licencias
El cargo de ministro de la Corte es renunciable slo por causas graves, segn lo establece el artculo 99 constitucional, sujetando la calificacin de la gravedad al criterio del Presidente de la Repblica, del Senado y, en su caso, de la Comsi6n Permanente. En cuanto a las licencias para separarse transitoriamente del cargo de ministro, si su duraci6n no excede de un mes, las puede conceder la misma Suprema
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Corte y, en el supuesto contrario, slo el presidente tambin con aprob~cin de cualquiera de los dos rganos mencionados, debindose advertir que nmguna licencia puede rebasar el trmino de dos aos (Art. 100 const.), so pena de que opere la separacin definitiva del cargo. . Como fcilmente puede colegirse, bajo el texto primitivo de los artculos 99 y 100 de la Constitucin, anterior a las reformas que a estos preceptos se practicaron en agosto de 1928, la calificacin de las causas de renuncia y el otorgamiento de las licencias que excedieren de un mes, incumba al Congreso de la Unin o a la Comisin Permanente. '
e)
Exclusividad en el desempeo del cargo
El artculo 101 constitucional ordena terminantemente que los ministros de la Suprema Corte, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito y los respectivos secretarios "no podrn en ningn caso aceptar y desempear empleo o encargo de la Federacin, de los Estados o de particulares, salvo los cargos honorficos en asociaciones cientficas, literarias o de beneficencia" y que "la infraccin de esta disposicin ser castigada con la prdida del cargo". La motivacin de esta prohibicin estriba en el propsito de que los titulares de dichos cargos judiciales no se vinculen por intereses econmicos o polticos con particulares o con otros funcionarios federales, de las entidades federativas o municipales, a efecto de asegurar su independencia funcional. En consecuencia, los ministros de la Corte, los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito slo deben dedicar su actividad pblica al servicio de los cargos respectivos, con la salvedad de los honorficos a que el precepto transcrito se refiere. Por cargo honorfico se entiende aquel que 'confiere un honor al que lo desempea en el terreno estrictamente tico, intelectual o cvico, ajeno a toda retribucin econmica o pecuniaria. Es muy difcil, por no decir imposible, sealar en trminos generales y prescindiendo de consideraciones concretas, cules son los cargos honorficos, pues en su implicacin concurren diversos factores tanto subjetivos como objetivos. Entre stos puede mencionarse la naturaleza, del' cargo, la categora de la institucin o entidad a que tal cargo pertenezca, la ndole de la actividad que en su ejercicio se desempee, etc., traducindose lo subjetivo en la estimacin inmanente que respecto de l formule quien lo ocupa. Sin embargo, y con especial referencia a la prohibicin contenida en el artculo 101 constitucional, podemos aseverar que entre los cargos honorficos que. pueden desempear los aludidos funcionarios judiciales federales, figuran los docentes en cualquier universidad o institucin de cultura superior, siempre que la actividad acadmica correspondiente no se les retribuya econmicamente.
f)
Juicio poltico (inamovilidad)
El artculo 94 de la Constitucin,' in fine, dispone que los ministros de la Suprema Corte s6lo pueden ser privados de sus puestos previo juicio de res-
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ponsabilidad "en los trminos del Ttulo Cuarto" de dicho ordenamiento. Fuera de esta hiptesis, que con antelacin hemos examinado.l?" tales fun~io narios judiciales gozan de inamovilidad, tema este que estudiaremos posteriormente.'?" l" 1()62 b s
B.
Su competencia (de la Corte)
Las facultades constitucionales con que est investida la Suprema Corte se refieren primordialmente, como es lgico y natural, a los dos tipos de funciones jurisdiccionales en que se desenvuelve el poder de imperio del Estado federal mexicano, a saber, la judicial propiamente dicha y la de control constitucional, de las que ya hemos hablado. No obstante, la actividad pblica de dicho alto tribunal no se agota con el ejercicio de las mencionadas funciones, ya q~e tam bin puede realizar actos administrativos dentro del marco competencial que le asigna la Constitucin, el cual vamos a describir a continuacin;
a)
En cuanto a la funcin judicial propiamente dicha
Dehemos recordar que siendo la Suprema Corte un tribunal federal, su competencia debe integrarse por facultades expresas que en su favor establezca la Ley Fundamental conforme al principio proclamado en su artculo 124. En otras palabras, cualquier tipo de controversia o cualquier caso que no se comprenda en las disposiciones constitucionales que instituyen dichas faculta~es, no ser de la incumbencia cognoscitiva de los tribunales de la Federacin, sino de la de los Estados. El artculo 104 de la Constitucin es uno de los preceptos que seala la competencia de los rganos judiciales federales sin adscribir separadamente los casos que sta comprende a la Suprema Corte, a los Tribunales de Circuito v a los .T uzgados de Distrito. 1. El artculo 105 constitucional reserva exclusivamente en favor de la primera algunos de ellos, en cuyo conocimiento y resolucin la Corte acta como tribunal de nica instancia, segn lo aseveramos con antelacin. Estos casos conciernen a las controversias que se susciten entre dos o ms Estados, entre stos y la Federacin, as como a los conflictos "entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos" y a las contiendas "en que la F ederacin sea parte" segn lo determine la ley (Art. 105) .1063
Cfr. Captulo sexto, pargrafo IV, apartado D, inciso c). Vase infra, pargrafo V de este mismo captulo. 1002 bi s Por reforma al artculo 94 constitucional segn Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1982, se suprimi la facultad destitutoria preside~~ial de los ministros de la Corte y que poda ejercerse "cuando observaran mala conduta ', 1003 Debe advertirse que las controversias, conflictos y contiendas a que alude el artculo 105 constitucional deben ser de naturaleza jurdica, no poltica. Adems de la competencia de la Suprema Corte se excluyen los casos en que se trate de diferencias no contenciosas que existan entre las entidades federativas a propsito de lmites territoriales y las que ataen a "las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando, con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas". La atencin de ~stos casos corresponde,
1061 1062
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e~ el que atae a la intervencin de la Federacin como parte en algn JU~ClO

o proceso, cuestin que no puede esclarecerse sin precisar el concepto respectivo.
El caso competencial cuya explicacin ha presentado mayores dificul.t~d~
Desde luego, la Federacin es una persona moral de derecho pblico con sUStancialidad jurdica poltica propia, dotada de rganos y atribuciones distintas v diversas de las que corresponden a sus miembros integrantes o Estados. Pues bien, cundo es parte la Federacin en un juicio? Esta cuestin no es de fcil solucin, mxime que la Constitucin no especifica cundo esa entidad jurdica y poltica denominada "Federacin" puede comparecer en juicio, bien como actora o bien como demandada. A este respecto, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, partiendo de la teora de la doble personalidad del Estado, como sujeto de derecho privado, susceptible de adquirir derechos y contraer obligaciones frente a los particulares mediante la celebracin de di,:ersos actos jurdicos, y como entidad de imperio que es capaz de imponer umlateralmente su voluntad a aqullos, ha sostenido que, desde el punto de vista de la fraccin III del artculo 104 constitucional, en relacin con el 105, la Federacin es parte en un juicio determinado y, por ende, puede traducirse en sujeto activo o pasivo de una accin (excluyendo evidentemente la de amparo), cuando en relacin con el particular aparece defendiendo derechos propios, en la misma situacin en que ste se encuentra, en una palabra, cuando acta o aparece en la causa remota de la accin correspondiente como sujeto de derechos y obligaciones de carcter privado frente al individuo. La propia jurisprudencia ha establecido, por el contrario, que cuando la Federacin, o sea, esa entidad jurdica y poltica cuya concepcin expusimos con anterioridad, no es ya sujeto de Derecho Privado capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones con los particulares, sino que acta en su carcter de persona moral coercitiva, autoritaria, susceptible de imponer su voluntad sobre la de los individuos, en una palabra, cuando hace llSO del "jus imperii", entonces no puede ser parte en un juicio federal que no sea el de amparo."?" 65 Sin embargo, como lo hace notar Antonio Carrillo Flores/o la tesis jurisprudencial a que hicimos referencia, que se basa en la doble personalidad jurdica del Estado para resolver el problema de cundo la. Federacin es parte en los juicios federales, con exclusin del amparo, no siempre ha podido aplicarse a casos diversos que, por sus modalidades propias y particulares, no encontraban cabida exacta dentro de los trminos de la jurisprudencia citada. No obstante, y en ausencia de una solucin ms atinada a la cuestin de cundo la Federacin es parte en los juicios federales que no sean de amparo, el problema se ha resuelto generalmente atendiendo a la distincin entre la doble personalidad del Estado, tal como lo apunt la jurisprudencia de la Suprema Corte.
respectivamente, al Congreso de la Unin y al Senado, segn lo disponen los artculos 73, fraccin IV y 76, VI, de la Constitucin. 1?64 En el captulo IX de nuestra obra El Juicio de Amparo y al abordar la cuestin relativa al Estado como quejoso, tratamos el problema de la doble personalidad de dicha entidad poltico-jurdica. 1065 "La Defensa Jurdica de los Particulares frente a la Administracin en Mxico", pginas 217 a 237.
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La determinacin del caso en que la Federacin es parte involucra una cuestin compleja y difcil. Puede suceder, en efecto, que la relacin de coordinacin, de la que surja la controversia, se haya entablado entre el particular y un rgano de la Federacin a propsito del ejercicio de las funciones que legalmente tenga encomendadas. En tal caso, puede decirse que el conflicto jurdico que se suscite con motivo de dicha relacin deba ventilarse mediante un juicio federal del que conozca en nica instancia la Suprema Corte en los trminos del artculo 105 constitucional o, por lo contrario, dirimirse por un juez de Distrito en primera instancia conforme a la fraccin III del artculo 104 de la Ley Fundamental? El pleno de nuestro mximo Tribunal, por resolucin dictada el 21 de septiembre de 1954, aprobando la ponencia respectiva formulada por el ministro Jos Rivera Prez Camposi?" adopt un criterio muy importante, al que nos adherimos, para precisar en qu casos se surte la competencia exclusiva de la Suprema Corte para conocer de las controversias en que la Federacin es parte segn el artculo 105 constitucional, y en cules otros el conflicto jurdico debe sustanciarse, en primera instancia, ante un juez de Distrito, entre el particular y un rgano federal con motivo de actos que no sean de autoridad, sino que provengan de una relacin de coordinacin entre ambos. La Federacin, sostiene dicho criterio, es el mismo Estado mexicano, es decir, una persona jurdica colectiva con sustantividad propia, que se compone con los tres elementos que integran el ser estatal: el pueblo (nacin), el territorio y el gobierno (potestad soberana) , denominndose indistintamente "Unin" o "Estados Unidos Mexicanos". No debe confundirse, como lo declara la resolucin aludida a la Federacin, en la implicacin mencionada, con los rganos del Estado que ejercitan, dentro de su respectiva competencia constitucional y legal, el poder estatal o gobierno, pues "Uno es el Estado; otro es su gobierno" sin que "Jams puedan confundirse ni en realidad sociolgica, ni en realidad poltica, ni en realidad juridica". Partiendo de esta fundamental distincin, debe entenderse que la Federacin es sujeto judicial en una controversia, cuando en la relacin de derecho sustantivo de la que sta necesariamente emana, figure el Estado mexicano como tal, es decir, como persona jurdica colectiva suprema, esto es, cuando la mencionada persona sea el "centro de imputacin" de dicha relacin. En otras palabras, esta hiptesis se registra cuando la vinculacin jurdica, normativa o convencional tenga como sujeto al mismo Estado mexicano directamente, y no cuando simplemente se establezca con un rgano estatal federal, a propsito de las funciones diversas que a ste atribuya la Constitucin o la ley dentro de un sistema competencial determinado. Dicho en otros trminos, en sus relaciones con los particulares, la Federacin puede aparecer como persona jurdica colectiva en s misma o como entidad que, mediante sus rganos correspondientes, ejercita una funcin. En el primer caso, la relacin la vincula
1066 Dicha resolucin aparece publicada con el nIQerQ 2,644 en el Boletn de Informacin Judicial correspondiente a loa aos de 1953-1954, pp. 389 a 406.
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directamente respecto de su propia esfera jurdica, que es, por lo general, de carcter patrimonial; en el segundo, la vinculacin surge con motivo del desempeo de alguna atribucin estatal, confiada a un rgano especfico. De ah que slo en las controversias que reconozcan como origen las relaciones en qu.e la Federacin se ostente como persona jurdica en s misma y no como entidad funcional, puede afirmarse, en puridad jurdica, que es "parte", debiendo conocer. de ellas, en nica instancia, la Suprema Corte conforme al artculo 105 constitucional. Por lo contrario, si la relacin de coordinacin entablada por el particular obedece al desempeo de una funcin estatal desplegada por algn rgano determinado de la Federacin, sta, como tal, no es parte en la controversia que se suscite, sino que tendr dicho carcter el expresado rgano, correspondiendo la competencia a un juez de Distrito en primera instancia, con apoyo en el artculo 104, fraccin III de la Constitucin.'?" La discutida cuestin de que someramente nos hemos ocupado pretendi despejarse mediante una adicin que se introdujo al artculo 105 constitucional, en el sentido de que la ley secundaria determinase los casos en que la Federacin fuese parte."?" As, la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal en su artculo 11, fraccin IV, dispone que esta situacin procesal se presenta
10til El criterio anteriormente expuesto ha sido reiterado por el Pleno de la Suprema Corte en diversas ejecutorias, que en sntesis establecen lo siguiente: "La competencia exclusiva de la Suprema Corte de JustiCia de la Nacin a que se refiere el artculo 105 constitucional, se surte en las controversias en que la Federacin es parte, slo en aquellos negocios en que sea precisamente la propia Federacin la que intervenga; en la inteligencia de que conforme a los artculos 39 y 43, interpretados con relacin a los artculos 49, 50, 80 Y 94 de la Constitucin General de la Repblica, por Federacin debe entenderse, para los efectos del citado artculo 105, la entidad Estados Unidos Mexicanos, sin que sea jurdico confundir a la entidad con la forma de gobierno que tiene adoptada, ni con alguno de los tres poderes mediante los cuales se ejerce la soberana de la Nacin, ni menos aun con alguno de los rganos de cualquiera de esos tres poderes. En la relacin jurdica que origine controversias de la competenciaexclusiva de la Suprema Corte, ser necesario reconocer que exista una afectacin o pretensin de afectar, sea los principios o el ejercicio de la soberana, sea el patrimonio o el crdito de la Nacin misma, o bien que los rganos por cuyo conducto se haya establecido la relacin jurdica, origen de la controversia, hayan intervenido en el caso precisamente en representacin de los Estados Unidos Mexicanos. En consecuencia, no bastar que su intervencin haya sido por razn de competencia frente a la asignada por la Constitucin a los Estados miembros de la Federacin, o por razn de facultades discernidas a alguno de los tres poderes mediante los cuales se ejerce la soberana o por razn de atribuciones conferidas a a.lguno de los rganos de cualquiera de los tres poderes o por razn de providencia (de gestin o de administracin), para abastecer lo que fuera necesario, a fin de hacer posible el ejercicio de alguna atribucin; puesto que en estos casos el sujeto de la relacin jurdica no lo son los Estados Unidos Mexicanos, sino los rganos a quienes directamente o a cuya representacin corresponde una determinada esfera de competencia, o una cierta rbita de facultades, o un campo de artibuciones, o una delimitada potestad de proveer administrativamente los medios necesarios para hacer posible el ejercicio de una particular atribucin." (Juicio ordinario federal 1054. Jos Farjat, Resuelto el 7 de enero de 1958' dem nmero 5/55. Adelaido Esquerro H., resuelto el 21 de enero de 1958. Sem, ludo d: la Fed. Sexta Epoca. Vol. correspondiente al mes de enero de 1958.) Este mismo criterio se contiene en las ejecutorias. del Pleno que aparecen publicadas en los tomos que a continuacin se indican de la Sexta Epoca: tomo V, p. 70; tomo XVII, pp. 58 Y 60; tomo IV, p. 87; tomo I11, pp. 21,:35, 36 y 37; tomo IX, p. 41; tomo VII, pp. 43 Y 44; tomo VIII, p. 44; tomo XLV, pgina 163; Tomo XXII, p. 38. 1068 Dicha adicin se public6 el 25 de octubre de 1967 en e1..Di.rio Oficial.
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"cuando a JUlClO del pleno" la controversia de que se trate se considere "de importancia trascendente para los intereses de la Nacin", oyndose antes "el parecer del Procurador General de la Repblica".
El concepto de importancia trascendente lo ha tratado de precisar la Segunda Sala de la Suprema Corte mediante el criterio cuyos trminos son los siguientes: "Gramaticalmente, las acepciones que conviene registrar, tomadas de la ltima edicin del diccionario de la Real Academia Espaola" (edicin XXVIII, ao de 1956), son las siguientes: 'Importancia. Calidad de lo que importa, de lo que.es muy conveniente o interesante, o de mucha entidad o consecuencia.' 'Trascendencia. Resultado, consecuencia de ndole grave o muy importante.' Como se ve, los dos vocablos expresan ideas, aunque semejante.s, diferentes, lo que se concilia con el texto legal, el cual incurrira en redundancia si empleara dos trminos del todo sinnimos. Llevadas ambas acepciones ~l campo de lo legal, la importancia hace referencia al asunto en s mismo considerado, mientras que la trascendencia mira a la gravedad o importancia de las consecuencias del asunto." "La determinacin de cuando se est en presencia de un asunto excepcional por su importancia y trascendencia, puede hacerse por exclusin, establecindose que se encontrarn en esta situacin aquellos negocios en que su importancia y trascendencia se puedan justificar mediante razones que no podran formularse en la mayora, ni menos en la totalidad de los asuntos, pues en ese caso se tratara de un asunto comn y corriente y no de importancia y trascendencia, en el sentido que se establece en la ley." 1069
2. Tambin la Suprema Corte tiene competencia exclusiva para "dirimir las competencias que se susciten entre los tribunales de la Federacin entre stos y los de los Estados, o entre los de un Estado y otro" (Art. 106 const.). Dbese recordar que en el desempeo de esta facultad, la Corte acta jurisdiccionalmente, puesto que resuelve las controversias competenciales que entre dichas especies de tribunales surgen para conocer o no conocer de un negocio determinado. Dicha actuacin es, en cierto modo, de control constitucional en lo que respecta a las controversias que sobre competencia se provocan entre los tribunales federales y los locales, toda vez que, mediante su solucin, se preserva el sistema competencial que en materia judicial existe dentro del rgimen federal fundado en el principio que preconiza el artculo 124 de la Ley Suprema. 3. La Corte es, adems, rgano judicial de segunda instancia en los juicios contencioso-administrativos que se entablan para dirimir controversias entre la administracin pblica federal o, mejor dicho, entre sus rganos y los particulares, pues contra las sentencias respectivas procede el recurso de revisin ante ella, el cual se sustancia en forma anloga a la revisin en materia de amparo. Ntese que el concepto de "administracin pblica". en el caso a que nos referimos debe tomarse como equivalente a "conjunto de rganos admi1069 Informe de 1968, pp, 32 Y 34, donde se hace menci6n de las cinco ejecutorias en que. se sostiene el ci~do criterio, dictada~ en m.ate~a de revisi6n fiscal e Informe de 1969, pgmas 161 a 164, pnmera parte. Este mismo entena se sustenta en las tesis jurisprudenciales 49 y 50 del Tribunal Pleno y 412 de la Segunda Sala, publicadas en el Apndice 1975.
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nistrativos de gobierno", pues son stos los sujetos de las controversias que se
sustancian en los citados juicios y no, evidentemente, la "administracin pblica" en su carcter de funcin de imperio del Estado. La hiptesis competencial de la Suprema Corte a que aludimos se prev en los prrafos tercero y cuarto del artculo 104 constitucional, en relacin con el artculo 25, fraccin VI, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, disposicin esta ltima que adscribe la competencia para conocer del recurso de revisin mencionado a la Segunda Sala del indicado alto tribunal. 4. Tratndose de cuestiones sobre lmites de terrenos comunales entre ncleos de poblacin, la Suprema Corte tambin funge como tribunal de segunda instancia, en cuanto que ante ella pueden reclamarse las resoluciones que sobre las contiendas respectivas dicte el Presidente de la Repblica conforme al prrafo segundo de la fraccin VII del artculo 27 constitucional. 5. Como tribunal de trabajo, la Corte, funcionando en Pleno, igualmente tiene competencia para dirimir los conflictos "entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores", segn lo prescribe la fraccin XII, in fine, del apartado B del artculo 123 de la Constitucin.
b)
En cuanto a la funcin jurisdiccional de control constitucional
En lo que a esta funcin concierne, la Suprema Corte es tribunal de nica instancia y de segundo grado, pues conoce del amparo directo o uni-instancial y por va de revisin del amparo indirecto o bi-instancial conforme al sistema competencial que estudiamos en nuestro libro respectivo y a cuyas consideraciones nos remitimos. lOTO Debemos advertir que a travs del conocimiento del juicio de amparo es como se ejerce primordialmente la referida funcin de control constitucional, sin perjuicio de que sta tambin se desempee por la Suprema Corte al resolver las controversias que sobre la constitucionalidad de sus actos surjan "entre los Poderes de un mismo Estado" (Art. 105 const.}.
e)
Actos administrativos diversos
1. Ya hemos afirmado que la actividad total de la Suprema Corte no se contrae al ejercicio de la funcin jurisdiccional, pues constitucionalmente est facultada para realizar actos administrativos, que consisten principalmente en formular nombramientos varios con finalidades diversas, segn lo establece el artculo 97 de la Ley Fundamental. Tales nombramientos conciernen a los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, tanto numerarios como supernumerarios y en este ltimo caso para "que auxilien las labores de los tribunales o juzgados donde hubiere recargo de negocios a fin de obtener que la administracin de justicia sea pronta y expedita", pudiendo expedirlos, adems, en favor de alguno de sus miembros o de cualquiera de los aludidos funcionarios "nicamente para que averige la conducta de algn juez o magistrado federal, o algn hecho o hechos que constituyan la violacin de alguna garanta indi1.010
El Juicio de Amparo. Capitulo decimoprimero.
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oidual", En estos casos, la Suprema Corte puede obrar oficiosamente o cuando "lo pidiere el Ejecutivo Federal, o alguna de las Cmaras del Congreso de la Unin, o el gobernador de algn Estado" (Art. 97, prrafo.tercero). . 2. Otros actos de carcter administrativo que constitucionalmente mcumben a la Suprema Corte consisten en cambiar de adscripcin a los jueces ~e Distrito y magistrados de Circuito, as como en vigilar su condu.cta a tr;aves de los respectivos "ministros visitadores", segn lo precepta el mismo artculo 97 de la Constitucin, a cuyas disposiciones nos remitimos.'??
d)
Su intervencin en materia poltica
1. Mediante una adicin que se introdujo al artculo 97 constitucional, proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se facult a la Suprema Corte "para practicar de oficio la averiguacin de algn hecho o hechos que constituyan la violacin del voto pblico", nicamente en los casos "en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de eleccin de alguno de los poderes de la Unin", haciendo llegar los resultados de la investigacin oportunamente "a los rganos competentes". La facultad a que nos acabamos de referir y la que consiste en averigua! algn hecho o hechos que constituyan la violacin de alguna garanta individual a que alude el prrafo tercero, in fine, del artculo 97, requieren algunos importantes comentarios. La Suprema Corte, como rgano mximo en que se deposita el Poder Judicial Federal, es la autoridad que dentro de nuestro orden constitucional y desde el punto de vista estrictamente jurdico, est colocada en una verdadera situacin de hegemona sobre todas las dems autoridades del pas, incluyendo al propio Presidente de la Repblica y al mismo Congreso de la Unin. Los argumentos que incontestablemente apoyan la supremaca jurdica de la Corte son tan diversos que sera prolijo expresarlos uno a uno. Todos ellos, no obstante, enfticamente postulan la base misma de esa supremaca, cual es la de ser dicho tribunal el guardin de la Constitucin, fuente de todo poder, y a la que todos los rganos del Estado deben respeto y sumisin. Por ello, cuando se somete a la consideracin de la Corte cualquier acto de autoridad por las diferentes vas jurdico-procesales que inciden dentro de su rbita competencial, primordialmente el juicio de amparo, pondera tal acto a la luz de la Ley Fundamental, invalidndolo en caso de que sea contrario a la misma, independientemente de la ndole o jerarqua de la autoridad que lo haya ordenado o ejecutado. Pues bien, para que la Suprema Corte desempee con eficacia jurdica su elevada funcin de preservar el orden constitucional, es no slo menester, sino absolutamente indispensable, que sus decisiones sean actos de autoridad en el concepto respectivo de Derecho Pblico, es decir, imperativos y coercitivos, de tal suerte que ineludiblemente se impongan a los rganos estatales cuya actuacin haya sido juzgada y sean susceptibles de
10n Es evidente que la Suprema Corte, funcionando en Pleno o en Salas, tiene competencia legal para desempear otros actos de naturaleza administrativa, cuyo anlisis no corresponde a la temtic,a del presente libro, y que se prevn en la Le., Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
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cumplirse mediante la coaccin si fuese necesario. Si los fallos de la Suprema Corte no fueran actos de autoridad en los trminos indicados, es decir, si carecieran de imperatividad y coercitividad, la trascendental misin que le confiere la Constitucin sera evidentemente nugatoria e intil, ya que todas las autoridades estaran en la posibilidad facultativa u optativa de obedecer o no las determinaciones de ese alto tribunal, peligrando seriamente, de esta guisa, la estabilidad del orden constitucional, cuya factible e impune transgresin aniquilara el rgimen de derecho. Atendiendo a la tutela que sobre la Constitucin ejerce la Suprema Corte, primordalmente a travs del juicio de amparo, a la potestad de invalidacin con que dicho rgano judicial est investido respecto de cualquier acto de autoridad que vulnere el orden instituido por la Ley Fundamental, as como a la obligatoriedad jurdica de sus fallos, la funcin genrica que desarrolla nuestro mximo tribunal puede merecer con todo acierto el calificativo de super actuacin", en cuyo significado se condensa la posicin de supremaca que ocupa frente a los dems rganos del Estado. En contraste con dicha "super actuacin", la Constitucin concede a la Corte una facultad, cual es la contenida en su artculo 97, a travs de cuyo desempeo dicho tribunal deja de ser autoridad para convertirse en un mero rgano policiaco de investigacin al servicio de las autoridades administrativas o judiciales a las que incumba decidir sobre la persecucin y castigo de los responsables de los hechos materia de la averiguacin. En efecto, cuando la Suprema Corte asume tal facultad investigatoria, slo le es dable, atendiendo al alcance teleolgico de la misma, acumular datos de variada ndole para esclarecer el hecho investigado, a fin de ponerlos a disposicin de las autoridades encargadas del ejercicio de la accin penal correspondiente, las cuales, ante la ausencia de obligatoriedad jurdica de las conclusiones investigatorias a que hubiere llegado el mencionado tribunal, pueden o no adherirse a las mismas, existiendo la posibilidad de que las opiniones sustentadas por ste, a propsito de los: acontecimientos averiguados, sean revisadas posteriormente por rganos judiciales de grado inferior a quienes competa el conocimiento del juicio respectivo. En consecuencia, esta posibilidad no slo. es demostrativa del carcter no autoritario de la multicitada facultad investigatoria, sino que coloca a la Suprema Corte en la indigna tesitura de ser contradicha o menospreciada por autoridades administrativas o judiciales que en lo tocante a la verdadera funcin jurisdiccional estn bajo su potestad jurdica. Por ello, si se ha designado anteriormente como "super-actuacin" la labor que la Corte desarrolla a travs de facultades autnticamente autoritarias que tienen como objetivo principal la conservacin y tutela del orden constitucional, de la misma manera y por anlogas razones lgicas puede afirmarse que al desplegar sus atribuciones investigatorias, dicho alto tribunal desempea una "iniractuacin", que lo coloca en una situacin poco edificante frente a los dems rganos del Estado, lo cual es francamente incompatible con su posicin de guardin de la Constitucin. Por consiguiente, la intervencin que. la Suprema Corte tiene en la inquisicin de los hechos a que se refieren el segundo y tercer prrafos del.artculo 97 constitucional nicamente podra explicarse desde un punto de vista moral
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o tico-poltico, en el sentido de que, por el hipottico prestigio y la deontolgica reputacin de sus miembros integrantes, los datos que se pudiesen obtener a consecuencia de las averiguaciones que realice ostentaran las calidades de veracidad, imparcialidad y objetividad que sirviesen de base a la ulterior actuacin del Ministerio Pblico Federal en el ejercicio de sus funciones persecutorias respecto de los hechos a que la mencionada disposicin constitucional alude. En defensa de la posicin de la Corte como mximo rgano judicial de control constitucional y desde un punto de vista jurdico estricto, o sea, pres~ .cindiendo de la trascendencia moral o tica que los resultados de las investigaciones pudiesen tener en el nimo colectivo o en la opinin pblica, es evidente que la disposicin constitucional que consagra en su favor dicha facultad, y tal como est concebida actualmente, debe suprimirse. Parece ser que el texto respectivo, que no se contena en la Constitucin de 1857 y que inexplicada e inexplicablemente se propuso en el proyecto de don Venustiano Carranza, se ampli por la iniciativa presidencial de octubre de 1977 y se aprob de modo inconsulto por el Congreso Constituyente de Quertaro, involucra la proclividad de arrastrar a la Suprema Corte al terreno azaroso de la poltica, alejndola de su misin rigurosamente jurdica. La facultad de nombrar a un juez de Distrito, a un magistrado de Circuito o a uno de sus propios miembros para que practique las investigaciones a que el artculo 97 constitucional se refiere, y su misma averiguacin oficiosa, se antojan un seuelo para que dicho alto tribunal cayera en la trampa del desprestigio y del ridculo, rebajndolo a la condicin de agente de averiguaciones polticas y penales y desplazndolo del augusto sitial en que la doctrina y la Constitucin lo han colocado.
Con toda razn, don Ignacio L. ValZarta opinaba que "es esencialmente contrario a la institucin del Poder Judicial el darle injerencia, aunque sea indirecta, en los negocios meramente polticos", agregando que "Si en medio del ardor de las luchas de partido se ha sostenido que los tribunales pueden juzgar y decidir cuestiones polticas, en la calma de un estudio imparcial, y en la necesidad de que nuestro Derecho Constitucional repose ya en principios estables, no puede dejar de percibirse que la razn pura ordena que el Poder Judicial usurpe las funciones polticas de los otros departamentos del Gobierno rompiendo la base de la divisin de poderes, como deca Marshall, base fundamental de nuestras instituciones. "Para llenar los propsitos con que hoy escribo, me basta haber manifestado, siquiera con la brevedad que esos lmites me imponen, las razones que en mi sentir existen para sostener la incompetencia judicial en asuntos polticos, y haber expuesto las teoras americanas que prohben los tribunales juzgar de negocios que no sean de naturaleza judicial; teoras que creo deben seguirse entre nosotros, no ya por la autoridad que tiene en la Repblica vecina, sino porque apoyadas en la razn y sostenidas por nuestros textos constitucionales, no se pueden desconocer sin llegar hasta negar la divisin de poderes."10'12
10'12
El Juicio de AmptITo 'Y .l W,ith
o, Habeas Corpus,
pp, 127 Y 128.
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Aos ms tarde, don Emilio Rabasa expuso anlogas ideas que sintetiza en esta consideracin: "El poder judicial no debe ni puede nunca resolver sob.re negocios de la poltica, es decir, sobre los medios, que el Ejecutivo o el Legislativo adopten para la marcha y las actividades del pas. La eleccin de tales medios es propia de aquellos poderes; su eleccin y su empleo constituyen la poltica de un gobierno, y la injerencia del Judicial en tales asuntos sera una intrusin invasora e intolerable." 1078
En resumen, la simple averiguacin de violaciones a las garantas individuales o al voto pblico, sin que la Suprema Corte pueda emitir ninguna decisin sobre los resultados que obtenga, no implicara, a lo sumo, sino una mera conducta moral que pudiere influir o no en el nimo de las autoridades competentes para dictar las resoluciones compulsorias que procedan. En otras palabras, en el caso de que dicho alto tribunal constatara la comisin del delito de violacin a garantas individuales, no podra ejercitar contra sus autores la accin penal, pues sta es de la exclusiva incumbencia del Ministerio Pblico. Por otra parte, si la Corte determinara que se viol el voto pblico y que en su concepto existiese duda sobre la legalidad del proceso de eleccin de los integrantes del Congreso de la Unin o del Presidente de la Repblica, slo se concretara a hacer llegar los resultados de la investigacin correspondiente a los rganos competentes para decidir lo que proceda, se decir, a la Cmara de Senadores o a la de Diputados. Por estas razones, consideramos intil e ineficaz la facultad investigatoria con que en ambos casos se inviste al mximo tribunal del pas, el cual no debe tener injerencia por modo absoluto en materia poltica. 2. Como ya advertimos en otra ocasin,'?" bis por virtud de las reformas que en materia poltica provienen de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, a la Suprema Corte se le asign la facultad de conocer del recurso de reclamacin contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados en lo que atae a la calificacin de sus miembros, segn lo indica el artculo 60, ya modificado, de la Constitucin. A travs del conocimiento de dicho recurso, la Corte puede determinar si se cometieron "violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma", comunicndolo as a la Cmara de Diputados "para que emita nueva resolucin, misma que tendr el carcter de definitiva e inatacable". Se comprende con facilidad que tampoco en este caso la Suprema Corte tiene funciones de autoridad jurisdiccional, ya que su determinacin sobre las violaciones mencionadas slo produce el efecto de que la referida Cmara dicte nueva resolucin, que puede acoger o no el criterio de dicho tribunal, y la cual es inimpugnable. 3. Al aludir a la facultad que tiene la Suprema Corte para averiguar los hechos que constituyan la violacin de alguna garanta individual, dijimos que la investigacin correspondiente la debe encomendar dicho tribunal a alguno de sus miembros, a algn juez de Distrito o magistrado de Circuito o a uno o varios comisionados especiales, segn lo dispone el prrafo segundo del artcu1013 El 1013 biB
Juicio Constitucional, p. 198. Cfr. Capitulo sptimo, VII-D.
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lo 97. Por ende, la actividad investigatoria no la realiza la Suprema Corte como cuerpo colegiado, sino a travs de los conductos personales indicados, debindose iniciar a peticin del Ejecutivo Federal, de alguna de las cn:aras ~el Congreso de la Unin o del gobernador de algn Estado. Por exclusin, rungn particular ni ninguna entidad poltica o de otra ndole tiene el derecho de pedir aJa Suprema Corte la iniciacin de la averiguacin sobre violaciones a garantas individuales. As lo ha determinado la jurisprudencia del mismo alto tribunal, que establece: "El artculo 97 de la Constitucin otorga a la Suprema Corte de Justicia la facultad para investigar ''algn hecho o hechos que constituyan la violacin ,de alguna garanta individual, o la violacin del voto pblico, o algn otro delito castigado por la ley federal, nicamente cuando ella as lo juzgue conveniente, o lo pidan el Ejecutivo Federal o alguna de laas Cmaras de la Unin o el Gobernador de algn Estado. Cuando ninguno de los funcionarios o de los poderes mencionados solicitan la investigacin, sta no es obligatoria sino que discrecionalmente la Corte resuelve lo que estima ms conveniente para maI,ltener la paz pblica. Los particulares no estn legitimados en ningn caso para solicitar la investigacin a la Suprema Corte, sino que slo ella puede hacer uso de una atribucin de tanta importancia, cuando a su juicio el inters nacional reclame su intervencin por la trascendencia de los hechos denunciados y su vinculacin con las condiciones que prevalezcan en el pas, porque revistan caractersticas singulares que puedan afectar las condiciones generales de la Nacin. Si en todos los casos y cualesquiera que fueran las circunstancias, la Suprema Corte de Justicia ejercitara estas facultades, se desvirtuaran sus altas funciones constitucionales y se convertira en un cuerpo poltico. En todo caso, cuando resuelve la Corte su abstencin, no puede alegarse indefensin, porque las leyes establecen otros rganos y diversos recursos ordinarios para conocer y resolver sobre ellas." 1073 o
e)
Necesaria capacitacin de la Corte para iniciar leyes
Los rganos del Poder Judicial de la Federacin, cuyo ejercicio traduce una de las funciones en que se manifiesta el poder pblico del Estado, ocupan una posicin de inferioridad frente al Ejecutivo y Legislativo en lo que atae a la creacin del derecho positivo. Bien es sabido que el Presidente de la Repblica, los diputados y senadores al Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados tienen la facultad de iniciar leyes conforme al artculo 71 constitucional, sin que a la Suprema Corte se le otorgue o reconozca. Por consiguiente, para situar a este alto tribunal en un plano de igualdad con los dems rganos estatales a quienes compete la iniciativa de leyes, es menester que dicha facultad se le atribuya. Este buen deseo, adems, se justifica plenamente desde un punto de vista pragmtico, ya que es la Suprema Corte, por su contacto diario con los problemas y necesidades de la Justicia Federal y con las instituciones e instrumentos jurdicos que en su imparticin constantemente maneja y aplica, la que con mejor conocimiento est capacitada para proponer las medidas le1018 o
.A.plndice 1975. Tesis 112. Pleno.
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gales que estime conveniente a efecto de perfeccionar esa importantsima funcin pblica. En la actualidad y precisamente por no tener la consabida facultad, la Suprema Corte se limita a formular sugerencias o anteproyectos de leyes o de reformas legales en materia de justicia federal para que, previa aprobacin del Presidente de la Repblica, de los diputados y senadores y hasta de las legislaturas locales, se puedan erigir a la categora de iniciativas. Esta situacin se antoja paradjica y absurda, ya que en cuestiones eminentemente jurdicas, que para su tratamiento atingente y exhaustivo requieren una slida preparacin y una nutrida y fecunda experiencia, la Suprema Corte tenga que someterlas a la consideracin de funcionarios que por la ndole de su misma actividad pblica no estn debidamente enterados de la problemtica de la justicia federal, de suyo tan compleja. En apoyo de esta opinin debemos recordar que la facultad de la Suprema Corte para iniciar leyes no es extraa a nuestro constitucionalismo, pues se consignaba en la Ley Tercera de las Siete Leyes Constitucionales de 1836 (Art. 26, frac. 11), en el "voto" de don]os Fernndez Ramrez de 30 de junio de 1840, en el Proyecto de la Mayora de 1842 (Art. 63, frac. JI), en el Proyecto de la Comisin de Constitucin del mismo ao (Art. 53) y en las Bases Orgnicas de 1843 (Art. 53). Adems, en el Congreso Constituyente de 1856-57, ti diputado Ruiz propuso que se estableciera la mencionada facultad, proposicin que inexplicablemente fue rechazada. No existe ninguna razn valedera para que la Suprema Corte no pueda formular iniciativas de ley en lo tocante al ramo de la administracin de la justicia federal, puesto que, por lo contrario, esa atribucin se legitima plenamente como medida aconsejable para lograr el mejoramiento de esa trascendental funcin pblica, toda vez que ninguna entidad u rgano del Estado es ms idneo para proponer directamente al Congreso de la Unin las modificaciones constitucionales y legales ataederas a esa urgente necesidad jurdico-social.
IIJ.
Los
TRIBUNALES DE CIRCUITO (IDEAS GENERALES)
Conforme al 'artculo 94 de la Constitucin, tambin en estos rganos se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin. Este precepto clasifica a .los mencionados tribunales en dos especies, que son: los unitarios y los colegiados; integrndose con funcionarios llamados magistrados, cuyo nombramiento incumbe a la Suprema Sorte, 1074 segn dijimos, pudiendo sta cambiarlos de adscripcin. Estos funcionarios no son inamovibles ab initium, pues "durarn cuatro aos en el ejercicio de su cargo", adquiriendo la inamovilidad si, al concluir este periodo, "fueren reelectos o promovidos a cargos superiores" (Art, 97 const.), hiptesis esta ltima que se antoja infactible, ya que el nico cargo superior al de magistrado de Circuito dentro de la judicatura federal es el de ministro de la Corte, que de suyo es inamovible.
1074 Los n;<Juisitos para ser designado magistrado de Circuito se consignan en los artic~~ 31 y 2 bIS de la Ley Orgnica del Poder. Judicial de ltl Federacin, a cuyo texto nos renutlmos. .
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Por otra parte, consideramos importante sealar que los Tri~unales U~ta rios de Circuito slo desempean la funcin judicial federal propiamente dicha, en su carcter de rganos de segunda instancia respecto de los juicios o procc sos distintos del amparo que en primer grado se ventilan ante los jueces de Distrito. A la inversa, los Tribunales Colegiados de Circuito no ejercitan dicha funcin, sino la de control constitucional a travs del conocimiento de los dos tipos procedimentales del juicio de amparo dentro del cuadro competencial que estudiamos en nuestra obra respectiva.'?" Huelga decir, por ltimo, que las dos especies de tribunales de Circuito reciben su senda denominacin atendiendo a su integracin, ya que los Unitarios estn personificados en un slo magistrado, en tanto que los Colegiados se componen de tres miembros.
IV.
Los
JUECES DE DISTRITO
Estos rg-anos judiciales federales desempean, como la Suprema Corte, las dos funciones jurisdiccionales de que hemos hablado en sus respectivos casos competenciales. Sus titulares los nombra dicho alto tribunal, el que, como a los magistrados de Circuito, los puede cambiar de adscripcin. La inamovilidad alcanza a los jueces de Distrito a partir de la ratificacin de su nombramiento una vez fenecido el periodo de cuatro aos por el que inicialmente son designados (Art. 97 const., primer prrafo). A.
Funcin judicial propiamente dicha
Ya hemos aseverado que el ejercicio de esta funcin se traduce en los juicios o procesos federales distintos del amparo, conociendo de ellos en primera instancia los jueces de Distrito, cuya competencia se integra con algunos de los tipos de controversias que prev el artculo 104 constitucional y a los cuales nos referiremos a continuacin.
a)
Juicios civiles y penales federales
Al respecto, la fraccin I de dicho precepto dispone que los tribunales de la Federacin, o sea, los jueces de Distrito, conocern "De todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano. Cuando dichas controversias slo afecten intereses particulares, podrn conocer tambin de ellas, a eleccin del actor, los jueces y tribunales del orden comn de los Estados o del Distrito Federal. Las sentencias de primera instancia podrn ser apelables ante el superior inmediato del juez que conozca del asunto en primer grado." Fcilmente se advierte que en este caso la competencia de dichos jueces federales se surte, por modo exclusivo y excluyente de la jurisdiccin comn,
1075
El Juicio d'1'-mparo. Captulo decimoprimero.
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mediante la concurrencia de dos condiciones, a saber, que tales controversias versen sobre aplicacin o cumplimiento de leyes federales o de tratados internacionales y que en ellas no se debatan nicamente intereses particulares. En otras palabras, si un conflicto jurdico surge entre instituciones o sociedades de inters pblico de carcter federal, como los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal o cualquiera otra entidad con personalidad jurdica cuya creacin provenga de la voluntad del Estado mexicano externada institucionalmente o en actos de contratacin, o entre dichas entidades y los particulares, los juicios respectivos son de la incumbencia de los jueces de Distrito. Debemos hacer notar que la jurisdiccin concurrente que establece la fraccin 1 del artculo 104 constitucional, o sea, la posibilidad de que la controversia sobre aplicacin o cumplimiento de leyes federales y tratados internacionales se ventile ante dichos rganos judiciales federales o ante los del orden comn, nicamente es operante si comprende o afecta con exclusividad intereses particulares de los sujetos de la contienda respectiva.
b)
Juicios sobre derecho martimo (frac. II del Art. 104 const.)
En esta hiptesis, la competencia de los jueces de Distrito se consigna sin consideracin al carcter de los sujetos de la controversia ni al de los intereses debatidos, sino a la ndole misma del conflicto, por lo que no existe la concu. rrencia de jurisdiccin como en el caso anterior.
c)
Casos concernientes a miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular (frac. VI del Art. 104 const.)
Corresponde tambin a dichos jueces federales el conocimiento de estos casos, cuya demarcacin y alcance es imprescindible establecer. Desde luego, si se toma en consideracin la interpretacin literal y gramatical del precepto aludido, sin hacer distinciones de ninguna especie, se puede concluir que los Tribunales Federales tienen competencia constitucional para conocer de todos los casos en que intervenga algn miembro del Cuerpo Diplomtico o Consu~ar, independientemente de la ndole o naturaleza que aqullos tengan. Esta mterpretacin y, por ende, la conclusin a que mediante ella se llega, nos parecen jurdicamente absurdas, puesto que implicaran la subversin total del rgimen general de competencia establecido por el orden jurdico mexicano, cuando menos por lo que respecta a aquellos casos en que tenga injerencia alguna persona investida con el carcter de miembro diplomtico o consular. En efecto, si de acuerdo con la naturaleza de la materia, de los actos, de las relaciones jurdicas, etc., se ha establecido no slo la competencia constitucional entre los diversos poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial), sino la de ndole ordinaria entre las diversas autoridades estatales en general, el conocimiento que se imputara a los Tribunales Federales para conocer de todos los casos concernientes a los miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular, segn la interpretacin .literal de la disposicin relativa, implicara una noto
53
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ria alteracin del sistema de competencias establecido, al considerar a los mencionados tribunales como rganos jurdicos competentes para ventilar todos los negocios que tengan relacin con alguna persona de las aludidas. Nos parece" por consiguiente, que el alcance de la fraccin VI del a~t:ulo 104constitucional es mucho ms restringido, en el sentido de que nicamente debemos incluir dentro de la denominacin general de "casos", empleada en la disposicin en cuestin, aquellos que sean de naturaleza eminentemente judicial, contenciosa, descartando de ella, por ende, los que no presenten esta caracterstica. As, por ejemplo, de conformidad con la fraccin que comentamos, tendr competencia un juez federal para conocer de los negocios civiles, mercantiles y penales en los que est inodado algn miembro del Cuerpo Diplomtico o Consular, rigiendo para este mismo, en los casos no judiciales, los estatutos y la competencia ordinaria y comunes para toda clase de personas, naturalmente con las excepciones legales que haya. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en relacin con la fraccin que comentamos, ha establecido la siguiente tesis en una ejecutoria que dice en la parte conducente: "Conforme a la fraccin VI del artculo 104 de la Constitucin, corresponde a los tribunales federales conocer de los casos concernientes a los miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular; y desde el momento en que esa disposicin no distingue entre los miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular mexicano, en el extranjero, y de los gobiernos extranjeros en el pas, debe considerarse que tal disposicin legal se refiere tanto a unos como a otros; y aun cuando los actos que dichos individuos hayan ejecutado lo sean con el carcter de particular, deben conocer de ellos las autoridades federales, porque, dado su carcter diplomtico o consular, pueden afectar las relaciones internacionales. La competencia de los tribunales federales para conocer de estos asuntos queda surtida por el carcter que haya tenido el procesado en el momento en que ocurri el hecho que dio materia al procedimiento, independientemente de que con posterioridad lo haya perdido." '1076 Nosotros no estamos de acuerdo con la extensin que hace la anterior tesis acerca de la competencia de los tribunales federales para conocer de los casos suscitados con motivo de hechos realizados por todos los miembros del Cuerpo Diplomtico, en vista de que dicha extensin es violatoria del principio de inmunidad diplomtica de que gozan los representantes de pases extranjeros. Si ese principio no existe, por operar el opuesto en algn tratado internacional, entonces es correcta la tesis de la Suprema' Corte que hemos transcrito; mas de lo contrario nos parece exagerada por los motivos ya indicados. Como dijimos anteriormente, no para todos ni en todos los casos relativos a los miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular son competentes los Tribunales Federales, sino nicamente para aquellos de naturaleza eminentemente judicial y contenciosa. Este punto de vista est corroborado por la misma Ley Orgnica del Servicio Exterior mexicano, la cual establece la competencia de la Secretara de Relaciones Exteriores para conocer de determinados actos de
1078
3"".,,"0 )udieial d. 14 F.d..-tU:in. Tomo VII, p. 654. Quinta Epoca.
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os miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular mexicano e imponer las sanciones respectivas, como suspensin en el empleo, la destitucin, etc. (Arts. 50,
51, 52,53 Y 54).
Alrededor de la competencia consignada en la fraccin VI del artculo 104 constitucional, se presentan mltiples cuestiones y problemas jurdicos que nos concretaremos a plantear; verbigracia, tratndose de una reclamacin de trabajo a un miembro del Cuerpo Diplomtico o Consular, qu autoridad es la competente para conocer del juicio respectivo, si la Ley Federal del Trabajo no atribuye la competencia correspondiente a ninguna autoridad laboral? Ser acaso un juez de Distrito, segn el artculo 104, fraccin VI constitucional? Y, en caso de que as fuere, no se violara el sistema de competencia de los jueces de Distrito, consignado por la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, al ampliarse extralegalmente su radio de accin? Qu es dable a los jueces de Distrito en primera instancia, o a los Tribunales Unitarios de Circuito en segunda, aplicar la Ley Federal del Trabajo, no como rganos de control, sino en ejercicio de una funcin judicial propiamente dicha, cuando que su aplicacin slo corresponde, de acuerdo con este ltimo punto de vista, a las autoridades del trabajo federales o locales? Como advertimos anteriormente, slo apuntamos el planteamiento de estos problemas jurdicos, sin pretender, en esta ocasin, elucidarlos, concluyendo no obstante que, para evitarlos, debe reglamentarse la fraccin VI del artculo 104 constitucional, especificando con claridad la (competencia de los tribunales federales y los. casos en que surge. d) Controversias entre un Estado y uno o ms vecinos de otro
La fraccin V del artculo 104 constitucional consagra otro caso de competencia de los Tribunales Federales en ejercicio de la funcin judicial propiamente dicha por razn de la ndole o categora de las personas entre quienes se entable la controversia, al disponer que aqullos conocern los conflictos que se susciten "entre un Estado y uno o ms vecinos de otro". El motivo que existe para que constitucionalmente se impute la competencia en el conocimiento y resolucin de tales controversias a los Tribunales de la Federacin, nos parece obvio. En efecto, los rganos jurisdiccionales locales no pueden extender su imperio fuera de los lmites de la entidad federativa a que pertenezcan, salvo en los casos excepcionales a que se contrae la fraccin III del artculo 121 de la Constitucin, que establece: "Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un Estado sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, slo tendrn fuerza ejecutoria en ste cuando as lo dispongan sus propias leyes. Las sentencias sobre derechos personales slo sern ejecutadas en otro Estado cuando la persona condenada se haya sometido expresamente o por razn del domicilio, a la justicia que las pronunci y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir aJ. juicio." .
836
Por ende, solamente en los casos y con las condiciones a que se refier~ dicha fraccin del artculo 121 constitucional, las resoluciones que pronuncIen los tribunales de un Estado tienen eficacia dentro del territorio de otro, siempre que, claro est, las controversias que diriman se hayan entablado entre parti~u lares. Por otra parte, cuando la contienda surge entre una entidad fed~ratlva como persona moral de derecho pblico y uno o varios particulares :esIden~es en un Estado diferente, para estos ltimos existe mayor garanta de ImparCialidad en caso de que dicte la sentencia correspondiente un tribunal federal y no una autoridad judicial de la entidad contendiente. Es por ello por lo que, en nuestra opinin, el Constituyente atribuy a los tribunales federales la competencia para conocer de los conflictos que se susciten entre un Estado y uno o ms vecinosde otro, la cual adems est corroborada por la jurisprudencia de la Suprema Corte. 1 0 7 7
B.
Funcin jurisdiccional de control constitucional
Esta funcin la ejercen los jueces de Distrito a travs del conocimiento y resolucin del juicio de amparo indirecto o bi-instancial que en primer grado se sustancia ante ellos. El estudio de este tipo procedimental en cuanto a sus mltiples y diversas modalidades, figuras e instituciones procesales, as como el anlisis de la competencia que en relacin con l tienen dichos jueces federales, los abordamos en nuestra correspondiente obra, a cuyas consideraciones nos remitimos.'?"
V.
LA
INAMOVILIDAD JUDICIAL
La idea de inamovilidad judicial nos sugiere un concepto de contenido negativo que se traduce en la imposibilidad jurdica de que la persona fsica que encarne en un momento dado un rgano judicial sea separada del puesto inherente por voluntad de otra autoridad del Estado o por la expiracin de un cierto trmino de ejercicio funcional. En otras palabras, un juez inamovible no puede ser depuesto de su cargo por el mero arbitrio de la autoridad que lo hubiere designado o por el solo transcurso de un determinado plazo, de tal suerte que la inamovilidad equivale a la permanencia de un funcionario judicial en el puesto para el que hubiere sido nombrado o electo por un periodo de aptitud vital presuntiuaj?" sin perjuicio de que su separacin pueda obe1077 Apndice al tomo CXVIlI, tesis 261. Tesis 77 de la Compilacin 1917-1975, Materia General. Tesis 76 del Apndice 1975, Materia General 1078 El Juicio de Amparo. 1079 Por dicho periodo entendemos el lapso de vida humana en el que en razn de la edad del hombre, se presume que ste conserva toda su capacidad psicofisica' para desarrollar las arduas labores de juzgador, de tal manera que al rebasar cierta edad, el funcionario judicial debe ser retirado del ~argo que ocupe, otorgndosele su jubilaci6n peT flitam a modo de prestaci6n de previsin SOCIal por causa de vejez y como compensacin a los servicios prestados en la judicatura. En Mxico, tal derecho jubilatorio ha sido implantado en favor de los ministros de la Suprema Corte de Justicia segn la ley relativa aprobada por el Congreso de la Uni6n en el periodo de sesiones correspondiente al ao de 1950 y a cuyo tenor nos remitimos.
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decer a alguna causa que acuse su mala conducta (deshonestidad o incapacidad para. el desempeo de su cometido), la cual debe ser probada en el juicio poltico que contra l se siga. La inamovilidad es una condicin importantsima de una recta administracin de justicia, ya que, en atencin a que supone la independencia del juzgador frente al gobernante que lo hubiere designado y la imposibilidad jurdica de que ste o cualquiera otra autoridad del Estado lo depongan, tiende a proscribir las influencias perversas que prostituyen la debida aplicacin del Derecho. Sin embargo, como mera situacin jurdica, la inamovilidad no es ni puede ser el "factotum" determinativo de una sana, imparcial y serena imparticin de justicia, ya que en sta intervienen mltiples elementos propios de la naturaleza humana, la cual, slo cuando est dotada de altos valores morales e intelectuales, puede personalizarse en buenos jueces. Por ello, la inamovilidad judicial entraa una garanta para la honrada administracin de justicia y la recta aplicacin del Derecho, a ttulo de consolidacin jurdica del buen juzgador, o sea, de seguridad de que la persona que ocupe un cargo en la judicatura, con todas las calidades humanas que para ello se requieren, pueda continuar en l por todo un periodo de aptitud vital sin la amenaza de la cesacin en sus funciones jurisdiccionales, bien sea por la expiracin de un plazo ms o menos corto y convencionalmente fijado en la ley, o bien por la remocin respectiva que pudiera decretar alguna autoridad estataL Por el contrario, sin ese supuesto humano cualitativo -honestidad, preparacin cultural, conocimiento del Derecho, comprensividad para los altos valores del espritu y de la sociedad, valor civil y patriotismo-, la inamovilidad judicial no es sino la situacin jurdica que propicia un ambiente muy susceptible a la corrupcin, al fraude, a la prevariacin, a la venalidad y al soborno. De ello se infiere que en trminos absolutos y radicales no se puede afirmar que el sistema de la inamovilidad de los jueces sea en s mismo conveniente o inconveniente, bueno o malo, garante de la recta administracin de justicia u bice para su debida imparticin, porque su estimacin en uno u otro sentido depende de la presencia o ausencia de la base humana a que hemos aludido. La bondad de la inamovilidad judicial no es, pues, per se, sino secundum quid, en virtud de que, como ya dijimos, est condicionada a ciertos factores que ms que jurdicos son humanamente fcticos y que slo el tiempo y la experiencia pueden constatar. El principio de la inamovilidad judicial -cuyos venturosos o infelices resultados segestan merced a una intrincada conjugacin de variados elementos extrajurdicos, como ya se afirm-e- ha sido proclamada en los principales regmenes de derecho del mundo y sostenido por el pensamiento jurdico universal como garanta para una efectiva imparticin de justicia que tiene como condicin sine qua non la independencia del juez, a cuyo logro dicho principio contribuye eficazmente. As, Francisco Lieber, ilustre comentarista de los sistemas jurdicos anglosaj6n y norteamericano, afirmaba que "Es necesario nombrar los jueces por un largo periodo, y el mejor es por su vida, con una disposicin adecuada para
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evitar su incapacidad por vejez. La experiencia que se requiere en e.l juez, y la autoridad que debe tener, aunque no apoyada por fuerza matenal, hace esto igualmente deseable, as como el hecho de que los mejores talentos legales no podrn obtenerse para la magistratura judicial si la posesin de ella. no importa sino una mera interrupcin de los negocios del letrado. La constI~u cin de la Repblica francesa de 1848, tan democrtica en su carcter, hIZO vitalicio el empleo del juez", agregando ms adelante: "Con el objeto de ha~er independiente el departamento judiciario, se ha quitado de manos del EjecutIvo el poder de removerlos de sus empleos. La inamovilidad de los jueces es ':In elemento esencial de la libertad civil. Ni el ejecutivo ni aun el soberano mISmo deben tener facultad de remover un juez. Por lo mismo slo podr removrsele por acusacin pblica (impeachment}, y para esto se requieren, segn la constitucin de los Estados Unidos, dos tercios de los votos del senado. En algunos estados pueden ser removidos por los votos de dos tercios de la legislatura." lOSO Semejantes apreciaciones las descubrimos, igualmente, en el pensamiento del clebre jurista espaol don Joaqun Escriche, al sostener que "En .efecto, la independencia del poder judicial sera ninguna, o al menos estara mal asegurada, si los magistrados y jueces pudieran ser removidos a voluntad del gobierno, que separando a los que no tratasen de complacerle en .los fallos judiciales, se hara rbitro de la justicia, como decan con mucha razn en escrito de 30 de octubre de 1838 los tres fiscales del supremo tribunal de justicia y demostr luego, con gran copia de argumentos, el mismo tribunal pleno en consulta de cinco de febrero de 1839.: "Ciertamente, repeta despus a coro en sus Observaciones sobre el estado del poder judicial en Espaa, publicadas en 1939, otro magistrado del mismo tribunal supremo, ciertamente, mientras los jueces se~n amovibles, no se pueden decir independientes. Cmo tendr su independenCIa el poder judicial si sus individuos pueden ser removidos por la sola voluntad del gobierno? De qu servir que magistrados de carcter recto y firme lo desplieguen con toda su energa, para contrarrestar el influjo y las invasiones de otro poder, si el gobierno puede separarlos y conferir sus plazas a otros ms dciles, ms condescendientes y aun dispuestos a prostituir su respetable y delicado ministerio? Estas verdades no pudieron ocultarse a nuestros mayores hasta el punto de dejar de conocer que sin la inamovilidad no exista la independencia. No encontramos escrito en las leyes antiguas como principio, que los magistrados y jueces son inamovibles;. pero dnde est escrito tampoco que el rey poda remover a su libre arbitrio a los magistrados y jueces? En ninguna parte. .. Segn el espritu de nuestra legislacin, de muchos siglos ac, los magistrados y jueces han sido inamovibles en Espaa... Qu hayamos establecido en las leyes para el caso en que los magistrados y jueces se hagan responsables o cometan otro delito? Qu el rey los deponga, o que una orden del ministro los separe? No: las leyes expresan las penas que se les han de imponer; y cuando se habla de penas y de su imposicin, nadie desconoce la necesidad de que proceda un juicio. Las leyes mandan que se les forme causa y se les oiga. Est en esto bien claro el espritu de nuestra legislacin. Cuando algn magistrado o juez deba ser separado, se ha de hacer por medio de justicia no por medio de gobierno. As se ha entendido y as se ha practicado constantemente. Cuando se ha provisto una t~a, todos han credo que el agraciado
1080
lA Libn'" Ciflil l tomo I~ pp. 268 a 269 y 270 a 271.
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obtena un empleo perpetuo, del cual no se vera privado si no cometa un delito. Cuando se nombraba a un corregidor o alcalde mayor, todos entendan que haba de servir su destino, antes por tres, y despus por seis aos. El mismo gobierno supremo pensaba de este modo; y jams hubo un ministro bastante osado o impudente para atreverse a decir que era rbitro de separa;r a los magistrados y jueces, ni tampoco que el monarca tena esta facultad libre y voluntaria. De esta manera la opinin pblica generalmente recibida y la aquiescencia manifiesta del gobierno reconocan la inamovilidad de los magistrados y jueces." 1081 El principio de la inamovilidad judicial no slo no ha sido desconocido en Mxico, sino que fue implantado en diferentes ordenamientos constitucionales. As, en la Constitucin espaola de 18 de marzo de 1812, que rompi la tradicin jurdica pblica de la Madre Patria al establecer un sistema escrito unitario de organizacin y funcionamiento del Estado que antes de ella se implicaba en la costumbre y en un derecho estatutario fragmentario, se dispona que:
"ART. 252. Los magistrados y jueces no podrn ser depuestos de sus destinos, sean temporales o perpetuos, sino por causa legalmente probada y sentenciada, no suspendidos sino por acusacin legalmente intentada." "ART. 253. Si al Rey llegaren quejas contra algn magistrado, y formado expediente parecieren fundadas, podr, odo el Consejo de Estado, suspenderle, haciendo pasar inmediatamente el expediente al supremo tribunal de justicia para que juzgue con arreglo a las leyes."
Por lo contrario, en la Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814, se consign el principio de la amovilidad de los funcionarios integrantes del "Supremo Tribunal de Justicia", que se compona de cinco individuos (Art. 181), al disponerse que dicho organismo se renovara cada tres aos (artculo 182). Fue en la Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, en donde se adopt por primera vez en la vida independiente de Mxico el principio de la inamoviiidad judicial respecto a los miembros de la Corte Suprema de Justicia (compuesta de once ministros y un fiscal), al establecerse en su artculo 126 que los individuos que compusieren dicho organismo seran "perpetuos en este destino", pudiendo slo ser removidos "con arreglo a las leyes". Sin embargo, por lo que atae a los jueces de Circuito y de Distrito, concurrentes con la Corte Suprema de Justicia en la integracin del Poder Judicial de la Federacin, no se consagr dicho principio constitucionalmente, por lo que la legislacin secundaria poda reputarlos inamovibles o amovibles, segn conviniese, al no existir ninguna disposicin constitucional a la que necesariamente debiera supeditarse el legislador ordinario en el tratamiento de tal cuetin. En la Constitucin centralista de 30 de diciembre de 1836, cuya propia denominacin era la de "Siete Leyes Constitucionales", se adoptaron los prin-
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CIpIOS de amovilidad y de inamovilidad judicial. El primero se contrajo ~ los miembros componentes del "Supremo Poder Conservador", de cuyos cmco individuos se renovara "uno cada dos aos" (Art. primero de la segunda ley), habindose implantado el segundo por lo que concierne a los jueces de la Corte Suprema, ministros de los tribunales superiores de los Departamentos y juece~ letrados de primera instancia, todos los cuales no podan ser suspendidos ni removidos de sus cargos, sino previo juicio de responsabilidad correspondiente (Arts. 31 y 32 de la quinta ley). . El proyecto de\Constitucin yucateca de diciembre 23 de 1840 no consignaba de modo explcito el principio de inamovilidad judicial, pero tampoco institua el opuesto. No obstante, veladamente reputaba a los ministros de la Corte Suprema de Justicia investidos de su cargo con carcter vitalicio o perpetuo, puesto nue, Dar una parte, el artculo 51 dispona sin salvedad o limitacin alguna, que en dicho organismo continuaran los individuos que lo componan en la fecha de expedicin del propio ordenamiento constitucional; y por la otra, al establecer el juicio poltico, del artculo 21 se infera quela privacin de oficio o empleo y la inhabilitacin temporal o perpetua para obtener algn otro, slo poda decretarse como pena en perjuicio de los ministros de la Suprema Corte de Justicia por el Senado y previa acusacin de la Cmara de Diputados, una vez sustanciado y fallado el juicio de 'responsabilidad correspondiente por "faltas g-raves" que hubieren cometido dichos funcionarios en el desempeo de su misin. El famoso Proyecto de la Minora de 1842", en cuya elaboracin intervino preponderantemente el ilustre don Mariano Otero, contena de manera expresa el principio de la inamovilidad judicial, al ordenarse en el artculo 69 respectivo que los ministros nropietarios de la Suprema Corte seran perpetuos, habindose considerado slo como amovibles a los suplentes. Las Bases Orgnicas de 12 de junio de 1843 no consagraron el principio multicitado, sin haber sido explcitas, por otra parte, en lo que concierne a la declaracin de la amovilidad judicial. Por ello, podemos colegir que la inamovilidad de los jueces de toda categora (ministros de la Suprema Corte de Justicia, magistrados de los tribunales superiores y jueces inferiores de los Departamentos) no exista bajo el rgimen instituido en dicho ordenamiento constitucional centralista, puesto que si dicha calidad no se establece en la Constitucin, la legislacin secundaria est habilitada para determinar la forma y trminos de duracin de un funcionario en un cargo judicial, atendiendo a la potestad reglamentaria con que est investido todo cuerpo legislador ordinario y que tiene como nicos lmites la no transgresin o la no contraposicin de la ley reglamentaria al precepto constitucional que implique su materia. No obstante, las Bases Orgnicas s consignaron el principio de la inamovilidad judicial por lo que atae a los magistrados de la llamada "Corte Marcial" que implantaron (Art. 122). Como el Acta de Reformas de 21 de mayo de 1847 no hizo sino reimplantar, con importantes modificaciones y adiciones, la Constitucin Federal de 1824 y en atencin a que aqulla no contena ninguna disposicin que se hubiere referido al trmino de permanencia en sus cargos de los' ministros y jueces
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componentes del Poder Judicial de la Federacin, puede concluirse que el principio de inamovilidad judicial, tal como lo consagr la mencionada Constitucin, subsisti durante la vigencia de la citada Acta, ya que es regla normal de la tcnica reformativa la de que el ordenamiento reformado conserva todas las disposiciones que no se modifiquen, como sucedi en el caso a que aludimos con el artculo 126 de la Ley Fundamental de 1824, que, como ya dijimos, conceptu a los ministros de la Suprema Corte "perpetuos en su destino", no as a los jueces de Circuito y de Distrito, cuya subsistencia en sus respectivos cargos qued sujeta a la legislacin secundaria. La Constitucin Federal de 1857 abiertamente consagr la amovilidad de los ministros de la Suprema Corte en su artculo 92 que estableca: "Cada uno de los individuos de la Suprema Corte de Justicia durar en su encargo seis aos, y su eleccin ser indirecta en primer grado, en los trminos que disponga la ley electoral."
Lo que en el seno del Constituyente de 1856-57 explic la mencionada declaracin terminante, en el sentido de que los ministros de la Corte no deberan permanecer en sus puestos sino durante un trmino de seis aos, fue la contemplacin crtica, impregnada de acres censuras, sobre la realidad viciada en que, por desgracia, se haba movido la administracin de justicia en manos de jueces venales y corrompidos, salvo honrosas y muy contadas excepciones, quienes encontraban en su. inamovilidad la garanta ms eficaz en su cargo, tan innoblemente desempeado. El temor de que indignos funcionarios judiciales se perpetuasen en los ms elevados puestos de la judicatura nacional a modo de infranqueables barreras frente a toda sana tendencia a impartir rectamente la justicia, impuls a los constituyentes de 1856-57 a abolir radicalmente, con la pasin efusiva de quien se siente hondamente asqueado por un ambiente de iniquidad y podredumbre, el principio de la inamovilidada judicial, que, como hemos aseverado, fue acogido por los ordenamientos constitucionales anteriores que sealamos. En el Congreso Constituyente se alz la voz vigorosa para poner de manifiesto los vicios que afectaban a la administracin de justicia en Mxico, co~o, inveterado mal, juzgndose como remedio atingente la supresin de dicho pnncipio a cuya vigencia se achacaban, por modo principal, los primordiales defectos de la judicatura.
Se dijo entonces, en efecto, que "La Suprema Corte, inamovible en medio de nuestros cambios, ha estado muy lejos de corresponder a las esperanzas que an se tienen en la sabidura oficial. Ha habido honrosas excepciones. Quin no respeta, por ejemplo, la memoria del integrrimo seor Morales? Quin no ha de respetar la probidad sin tacha del seor Castaeda? Pero stas han sido excepciones. Si la Corte ha tenido a veces una inflexible severidad con el infeliz que en la calle se roba un pauelo, nunca ha sido indulgente con los agiotistas y los grandes ladrones pblicos. All ha perdido la nacin los litigios que le ha suscitado el agio, y las reclamaciones extranjeras ms inicuas, ms infundadas, que los congresos, los gobiernos y la conciencia pblicas han calificado de injustas, han encontrado fallos de la Corte que los apoyan para gravar en
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millones el erario nacional. Quin no recuerda los negocios de Dubois de Luchet, de Hargous y otros? Si la Corte conoca en juicios, la impuni~ad era segura para los grandes criminales. Qu pena se impuso a los asesinos de Guerrero? Qu ministro ha sido condenado por sus robos, por sus atentados, por sus crmenes?" . "No hay de esto un solo ejemplo en nuestra historia, aunque es larga la hst.a de los gobernantes que han faltado a sus deberes y han desgarrado las consntuciones. Para conocer estas faltas, bastaba el sentido comn, bastaba comparar el texto de la disposicin ministerial, para ver que estaba en pugna con el artculo constitucional y sin embargo, la Corte nunca hizo efectiva una responsabilidad." "El pueblo, pues, ya est cansado de estos escndalos, y la comisin ha hecho muy bien en proponer un ensayo que puede dar mejores resultados. Para la magistratura, antes que ciencia, se requiere virtud y probidad. En caso de comparecer ante un tribunal, la garanta del acusado est en la honradez de los jueces, y no en su erudicin." "No hay que temer que, aprobado el artculo, la Corte sea invadida por leguleyos y charlatanes, y queden excluidos los jurisconsultos. N9, el pueblo elegir entre los abogados ms dignos y ms honrados, entre los hombres ntegros que son la gloria de nuestro foro por su rectitud y su fama inmaculada. No hay que desconfiar tanto del pueblo, no hay que creer que mandar a la Corte curanderos y parteras, y si alguna vez se equivoca, mandando un imbcil a la Corte como suele mandarlos a otras partes, el mal no es eterno, porque los magistrados van a ser amovibles, aunque esta reforma ser tambin combatida, sostenindose que el que una vez es magistrado, magistrado ha de ser toda su vida, para poder ser independiente y justiciero. La eleccin y la renovacin son excelentes garantas; los buenos sern reelectos, los malos no se perpetuarn en la magistratura, y habr as un estmulo a la probidad; sabiendo que todos estn vigilados por la opinin pblica y sujetos a su fallo." 1082
Si los ministros de la Suprema Corte no eran inamovibles bajo el rgimen constitucional de 1857, es obvio que los dems funcionarios integrantes del Poder Judicial de la Federacin, tales como los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, tampoco fueron favorecidos por el principio de la inamovilidad, ya que no era de suponerse que el legislador ordinario, a quien el artculo 96 de la Constitucin dio facultades para establecer y organizar a los tribunales de Circuito y juzgados de Distrito, hubiese adoptado una idea que enfticamente fue rechazada por los autores de la Ley Fundamental. As, entre otros ordenamientos, el Cdigo de Procedimientos Federales estableca en sus artculos 23 y 32 que los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, as como los secretarios respectivos, duraran en su encargo cuatro aos, gozando, sin embargo, de la garanta de no poder ser removidos durante ese lapso, sino por causa justificada y previo el juicio de responsabilidad correspondiente. Bajo la vigencia de la Constitucin actual, la inestabilidad ha caracterizado a la implantacin del principio de la inamovilidad judicial. El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza francamente lo proscribi, al determinar
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Zarco. Con,...so Constituy.n'e, Tomo 11, pp. 481 a 489.
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en el artculo 94, prrafo tercero, que los miembros de la Suprema Corte duraran cuatro aos en su cargo, sin que durante ese tiempo pudieran. ser removidos sino mediante juicio previo de responsabilidad en los trminos consignados por los artculos 108 a 113. La Comisin dictaminadora del mencionado artculo 94 present a la consideracin del Congreso Constituyente de Quertaro dicho precepto, adicionado con una disposicin que propiamente vino a establecer el principio de inamovilidad para los ministros de la Corte, magistrados de Circuito y jueces de Distrito a partir del ao de 1921, puesto que se declaraba que desde entonces ninguno de dichos funcionarios judiciales poda ser removido de su cargo mientras observara buena conducta. Al someterse el dictamen de la Comisin a la estimacin del Congreso, se suscitaron apasionados e interesantes debates, sobresaliendo entre ellos por su fogosidad y enjundia el vibrante discurso que pronunci el diputado constituyente, licenciado don Jos Mara Truchuela, quien, al sostener a guisa de prembulo que el Poder Judicial Federal est colocado por la doctrina moderna de Derecho Constitucional en la categora de verdadero poder estatal en igualdad de condicin poltica y jurdica que los otros dos, y al criticar acremente las ideas que don Emilio Rabasa expuso en su obra "La Constitucin y la Dictadura" en el sentido de que dicho poder no significaba sino un mero departamento judicial por las razones que el jurista chiapaneco invoca en su citada obra, impugn la implantacin en nuestro pas del principio de la inamovilidad judicial por no existir en Mxico los supuestos imprescindibles para que su aplicacin diese afortunados resultados en beneficio de la administracin de justicia. Se expresaba a este respecto el licenciado Truchuelo en los siguientes trminos: ''Toca su turno, seores, al principio de la inamovilidad judicial. El principio de la inamovilidad judicial en Mxico es el ms grande error que pueda concebirse. Algunos que son partidarios de la inamovilidad judicial reconocen que es un absurdo en Mxico, porque indican que sera un ataque a la soberana nacional, a los derechos del pueblo, el privarlo de la libertad de estar removiendo constantemente a los empleados de la administracin. Ahora bien: en el terreno de la prctica, cmo puede establecerse en Mxico la inamovilidad judicial cuando no tenemos ni siquiera un colegio de abogados que nos indique cules son los verdaderos jurisconsultos; cuando no tenemos ni jurisprudencia establecida, cuando no hay absolutamente ninguna carrera judicial, cuando la jurisprudencia de Quertaro es distinta de la jurisprudencia de Guadalajara y de la de cualquier otro Estado de la Repblica, cuando no hay ni siquiera uniformidad? Cmo podemos implantar la inamovilidad cuando no la hay ni en los altos tribunales de jurisprudencia en Mxico, cuando vemos que las resoluciones de la Corte eran perfectamente contradictorias? Por otra parte, estando desorientados como estamos en este particular, vamos a nombrar funcionarios inamovibles, no hoy, sino dentro de cuatro aos -como dice la Comisin haciendo este proyecto hbrido--, vaticinando que entonces la Nacin estar en condicin de que se implante el principio de la inamovilidad para organizar bajo esas bases la justicia? Todos los autores de filosofa del Derecho reconocen que para establecer el Poder Judicial, y me vaya permitir citar un autor eminente, Christudul J. Sulictis, cuya obra traigo hoy, que dice
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que, para que exista e! principio de la inamovilidad se necesita que antes est perfectamente organizada la administracin de justicia; que s~ h,:yan dado pruebas inequvocas de que se tiene, comprobado por una experiencia secular, completa madurez de criterio jurdico; de que existen magistrados que gocen de fama intachable, cuyas ideas estn perfectamente orientadas y que no p}le?an variar su opinin, porque su prestigio les impide tener ligas y estar dep~ndlen do de algn otro poder; pero en los pases jvenes, textualmente lo dice, en aquellos pases en donde todava est todo por hacerse, en aquellos pases que estn ensayando diversos sistemas y en donde la magistratura no puede presentar un carcter de madurez, sera el absurdo mayor establecer el principi? de la inamovilidad judicial, Adems de ese absurdo tcnico, adems de la dificultad en la prctica para nombrar ministros que toda la vida correspondan, por su conducta, por su ciencia y por su aptitud a su elevado puesto; adems de lo peligroso que resulta, tiene un inconveniente, porque forzosamente aquellos hombres que por equivocacin hayan sido nombrados y que sean ineptos, no pueden jams ser retirados sino en el caso de alguna responsabilidad y, seores, en ningn Cdigo hay e! delito de torpeza o e! delito de incompetencia, que muchas veces no puede precisarse dentro de los preceptos de un cdigo. Estaramos condenados a tener el organismo judicial peor que e! que pudiera registrarse en todo el mundo." 1083 Contrariamente a Truchuelo, el licenciado Fernando Lizardi arga en pro de la inamovilidad judicial, sosteniendo que: "Por lo que a la inamovilidad del Poder Judicial se refiere, hay una consideracin perfectamente humana muy digna de tomarse en cuenta. Se dice que bastan ocho o diez aos. Un magistrado, si es econmico, es posible que realice, que llegue a hacer una pequea fortuna que le permita estar a salvo de la miseria con posterioridad; pero en caso de que se vea en la necesidad de gastar todo lo que tenga durante su periodo, entonces, al finalizar dicho periodo, se encontrara con que ya le faltaban facultades, con que ya haba agotado sus energas, y recurrira a muchsimos sistemas y a muchas intrigas para asegurarse mientras estuviera en el puesto, aunque fuera vendindose, una fortuna respetable. La inamovilidad de! Poder Judicial est reconocida y siempre ha sido reconocida como la garanta para la independencia del funcionario que imparta justicia; y tan es as, que la nica vez que se ha pretendido establecer en Mxico la ina.m0vilidad del Poder Judicial, cuando don Justo Sierra intent hacerla, fue un tlr.ano el que se opuso a ello. Fue el general Daz ; porque si el general Da,: hubiera permitido, hubiera concedido que los magistrados de la Corte hubieran sido inamovibles, muy fcil es que, aun de aquella Corte corrompida que tuvo, hubiera surgido un individuo que, habiendo asegurado ya para toda su vida una posicin desahogada, se hubiera enfrentado con el mismo tirano." 1084 Despus de algunas vicisitudes parlamentarias que no viene al caso mencionar, se volvi a someter a la consideracin del Congreso el proyecto del
."1083 'OSf
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1916.17, tomo 11, p. 512. Op. cit., p. 514.
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artculo 94 constitucional, que fue aprobado por 148 votos contra 2 de rechazo, entre los que se encontraba el del licenciado Truchuela. Conforme a dicho precepto, se implant el principio de la inamovilidad judicial a partir del ao de 1923, al establecerse lo siguiente: "Cada uno de los ministros de la Suprema Corte que fueren electos para integrar ese poder la primera vez que esto suceda durarn en su encargo dos aos; los que fueren electos al terminar este primer periodo durarn cuatro aos, y a partir del ao de 1923, los ministros de la Corte, los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito no podrn ser removidos mientras observen buena conducta y previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que los magistrados y los jueces sean promovidos al grado superior." (Prrafo segundo de dicho precepto.) Adems, en trminos semejantes se instituy tal principio respecto a los magistrados y jueces integrantes del Poder Judicial del Distrito Federal, segn lo dispona el prrafo tercero del inciso c), fraccin VI del artculo 73, que deca: "A partir del ao de 1923, los magistrados y los jueces a que se refiere este inciso no podrn ser removidos de sus cargos mientras observen buena conducta y previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que sean promovidos a. empleo de grado superior." Por reforma constitucional de 14 de agosto de 1928, se mantuvo el principio de la inamovilidad judicial tanto para los ministros de la Suprema Corte, magistrados de Circuito y jueces de Distrito, como para los magistrados y jueces del Distrito Federal, en el sentido de que tales funcionarios podan ser privados de sus respectivos puestos al observar mala conducta, de acuerdo con la parte final del artculo 111 o previo el juicio de responsabilidad correspondiente. En dicha reforma, que se introdujo a los artculos 94 y 73, fraccin VI, de la Constitucin, se suprimi el adverbio "slo" que empleaban las disposiciones constitucionales correlativas segn su texto original, supresin que vino a debilitar, al menos formulariamente, el consabido principio de inamovilidad. El 15 de diciembre de 1934 se retorn al sistema de la amovilidad judicial implantado .en la Constitucin de 1857, al reformarse los mencionados preceptos constitucionales, en el sentido de que los ministros de la Suprema Corte, los magistrados de Circuito, jueces de Distrito y magistrados y jueces locales del Distrito Federal,. duraran en su encargo seis aos, pudindoseles nicamente remover del puesto correspondiente durante dicho trmino al observar mala conducta, de acuerdo con la parte final del artculo 111 o previo el juicio de responsabilidad respectivo, Animado por un loable deseo de garantizar la independencia del Poder Judicial, tanto federal como local para el Distrito Federal, el 28 de diciembre de 1943 el Presidente don Manuel Avila Garnacha promovi sendas reformas a los artculos 94 y 73, fraccin VI, de la Constitucin, reimplantndose el 21 de septiembre de 1944 el principio de la inamovilidad judicial, en el sentido de que los funcionarios judiciales respectivos podan ser removidos. de su cargo cuando
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observasen mala conducta, de acuerdo con la parte final del artculo 111 constitucional o previo el juicio de responsabilidad correspondiente. . La readopcin de dicho principio, sin embargo, no dio los resultados felices y atingentes para una buena administracin de justicia a que propende la inamovilidad judicial, precisamente porque no se realizaron, al reimplantarla, las condiciones inherentes a su eficacia, entre las que descuella el acertado nombramiento de las personas que deban desempear cargos en la judicatura mediante una cuidadosa seleccin de individuos, orientada por las cualidades indispensables que deben concurrir en un probo y diligente juzgador, como SO?: su hombra de bien, su honestidad, su valor civil, su capacidad y competencIa, su cultura, etc., sin las cuales la permanencia vitalicia de un hombre en un puesto judicial se traduce en la consolidacin de la venalidad, el soborno y la impreparacin. Y es que el nombramiento de los jueces confronta, ms qu.e cuestiones jurdicas, problemas de conocimiento del hombre, en cuya pertinente solucin intervienen los ms variados factores, pudiendo afirmarse que de dicho importantsimo acto depende el xito o el fracaso de la inamovilidad judicial. El modo de escogitacin de los funcionarios de la judicatura ha preocupado constantemente al pensamiento jurdico constitucional, que se ha afanado por encontrar frmulas o sistemas de designacin judicial en cuya realizacin se ponderen debidamente los mltiples elementos humanos y sociales que convergen hacia un acertado nombramiento. Desgraciadamente, ninguno de los medios ideados e implantados en ordenamientos constitucionales es reputado por los tericos y crticos del Derecho como plenamente idneo para asegurar una atingente y plausible seleccin de jueces. En efecto, hay quienes sostienen que la designacin de funcionarios judiciales confiada al pueblo (eleccin directa, como acontece en varios Estados de la Unin Norteamericana) o a un grupo eminentemente poltico y demasiado numeroso para tal fin, siempre producir resultados nefastos, ya que por medio de tal sistema se log-ra la exaltacin a la judicatura de individuos en quienes comnmente no se descubren las cualidades del tipo ideal de juez, precisamente por revelar el origen de los nombramientos correspondientes, o ignorancia de las propias cualidades, o ambiciones y conveniencias de los electores. As, el clebre jurista Lieber ha dicho: "Es imprudente atribuir la facultad de hacer tal nombramiento a cuerpos irresponsables o numerosos, que, por la universal decepcin de una responsabilidad repartida, no son a propsito para sentir el peso de ella en toda su gravedad, y necesariamente obran por grupos o partidos. Si as se hace, el olvido de uno de los ms importantes elementos de todo lo que es justo, honorable y civilizado, hace que desaparezca ese carcter reverenciado de un juez recto, de ese tipo de la humanidad. que han tenido como uno de los ms elevados y dignos de la antigedad y los tiempos modernos, el paganismo, el mahometismo, el antiguo y nuevo testamento y los ms respetables pasajes de la historia civil." , "Las leyes deben ser el resultado de compromisos que se modifican mutuamente, no as muchos nombramientos. En tales casos, la elecci6n por un cuerpo numeroso conducira a tener pocos embajadores verdaderamente tiles, y est
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establecido largo tiempo ha por la nacin que entiende mejor el nombramiento de buenos profesores- la Alemania- que debe desecharse el sistema de nombrar stos por eleccin, o por un cuerpo numeroso de profesores de la universidad misma." "Si a las legislaturas no debe atribuirse el nombramiento de los jueces, mucho menos debe encargarse el pueblo de hacerlo. En mi concepto, la eleccin de los jueces por el pueblo mismo, como se ha establecido en muchos de los Estados Unidos, est fundada en un error radical -la confusin que se hace de la libertad con el poder popular solo, y la idea de que cuanto ms se aumenta ste, ms se goza de la otra. i Como si todo poder, sea cual fuere el nombre que se le d, si slo prepondera como poder, no fuese absolutismo y no tuviese la tendencia inherente, natural a todo poder, de aumentar en fuerza absorbente ... Todos los gobiernos despticos, ya sea que el absolutismo resida en un individuo o en el pueblo (entendindose por supuesto la mayora), se esfuerzan por hacer el departamento judicial dependiente de l. Luis XIV lo hizo; Napolen igualmente; y toda democracia absoluta de la misma manera. Toda libertad prctica esencial, como toda buena ley, gusta de la luz del sentido comn, y de la experiencia llana. Todo absolutismo, si exceptuamos nicamente el despotismo meramente brutal de la espada, que desprecia toda cuestin de derecho, gusta del misticismo -del misticismo de algn derecho divino. Los absolutistas monrquicos se adornan con l, y lo mismo hacen los absolutistas populares. Pero no hay misterio acerca de la palabra pueblo. El pueblo significa una agregacin de individuos, a cada uno de los cuales negamos el derecho divino, y a cada uno de los cuales, yo, vosotros y cada uno inclusive, atribuimos con razn fragilidades, faltas, y posibilidades de subordinar nuestro juicio a la pasin y al vicio. Cada uno de ellos separadamente tiene la necesidad de que haya leyes y constituciones moderadoras y protectoras, y esta necesidad la tienen todos juntos unidos, lo mismo que el individuo. En donde el pueblo es la primera y principal fuente de todo poder, como sucede entre nosotros, la eleccin de los jueces, y principalmente su eleccin por un tiempo limitado, es nada menos que una invasin de la necesaria divisin del poder, y la sumisin del departamento judiciario a la influencia del poseedor del poder. Es por lo mismo una disminucin de libertad, porque es de la mayor importancia colocar al juez entre el principal poder y la parte, y protegerlo como el rgano independiente, no el desptico, de la ley." "Algunos que no ha mucho tiempo sugeran un departamento judiciario electivo, repetan que un poder judicial independiente poda ser necesario a fin de que estuviese colocado entre la corona y el pueblo, pero que esas dos partes no existen entre nosotros, y que por lo mismo los jueces deben depender del pueblo cuyos servidores son. Para no hablar de que, en ste como en otros casos, se usa la palabra pueblo, en este falaz argumento, como una unidad misteriosa que no existe en parte alguna, basta decir que el juez ingls no est colocado entre el pueblo y la corona. La corona es suficientemente dbil enfrente del pueblo. El juez ingls est entre la corona y el individuo acusado, mientras entre nosotros est entre el pueblo y el individuo acusado, lo que produce mayor dificultad. Se considera patritico, heroico resistir a la corona; resistir al pueblo (y ste significa a veces, y en los casos de mayor excitacin, una porcin de l y la ms altiva y apasionada) se considera antipatritico, indigno y aun traidor." 1.185
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La Libertad CWil, tomo 1, pp. 261 a 26+.
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Entre nuestros tratadistas no han faltado quienes censuren el sistema de nombramiento de jueces por cuerpos polticos o electorales. As, el licenciado Miguel Lanz Duret expresaba a este respecto: 1086
"Era indudable que el sistema establecido por la Constitucin de 18?4 producira malos resultados, pues se confiaba la designacin de los magistrados a los cargos polticos ms faltos de independencia y menos prest~giados de l,a Repblica, o sea a las Legislaturas de los Estados; stas por su ongen, las mas veces fraudulento, pues jams eran electas libremente, carecan de independencia poltica, ya que siempre o casi siempre han estado subalternadas a los g~ bernadores locales, que especialmente en aquellos tiempos eran verdaderos caerques. Por estas circunstancias los resultados tenan que haber sido fatales, dado que las Legislaturas no s! consagraban a escoger hombres rectos, enrgicos y probos que vinieran a integrar la Corte Suprema Federal, sino que como era natural, buscaban polticos o partidarios de los grupos o facciones a que ellas pertenecan. Constituan de ese modo, en vez de un tribunal respetable e independiente, un almcigo de politicastros que en cualquier tiempo podan enfrentarse a las autoridades centrales o federales, cuando prevaleciera la fuerza de los caciques locales o, en caso contrario, se sometan servilmente al gobierno del Centro." "y la repeticin de este desacierto, por lo que toca a la calidad y prestigio de los presuntos jueces, se vio despus de que se puso en vigor la Constitucin de 1917, que prevena que el Congreso de la Unin eligiera entre los candidatos enviados por las veintiocho Legislaturas, pues salvo contadsimas excepciones, se pudo observar que los propuestos eran ms que abogados de renombre o gran prestigio, polticos vinculados estrechamente con las autoridades locales que los postulaban. Por lo tanto, no es por all por donde se puede llegar a la creacin y organizacin de un tribunal supremo imparcial y respetable que sea una verdadera garanta para los habitantes del pas, vidos hoy como nunca de justicia y necesitados del respeto a los derechos que les ha reconocido y que les ha garantizado la Ley Suprema de la Nacin." "Del sistema adoptado por la Constitucin de 57, que confiaba a la eleccin popular la eleccin de los magistrados, debe decirse que es todava peor y ms nulos sus resultados, por lo que fatalmente de hecho y en la prctica desapareci desde los primeros aos que siguieron a la promulgacin de ese cdigo poltico, pues la seleccin de los jueces qued en manos del Ejecutivo. En efecto, nada es menos propio del sufragio del pueblo que la designacin de funcionarios no polticos, sino tcnicos, y que debiendo estar especializados en la rama de las ciencias jurdicas tienen que consagrar a la difcil y delicada misin de impartir justicia, de proteger a los gobernados contra los desmanes del Poder Pblico y de interpretar con lealtad, con patriotismo y conciencia los principios fundamentales consignados en la Constitucin Federal. Las promesas y los lirismos que se oyeron desde la tribuna del Constituyente de 57 y en boca de los miembr~s m~s conspicuos de ese memorable Congreso, comprueban hayal conocerlas el inevitable fracaso que tendra que producir el procedimiento por eleccin por el pueblo de los Ministros de la Corte de Justicia."
Por su parte, el sagaz don Emilio Rabasa sustentaba parecida opinin, aseverando que:
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Derecho Constitucional, pp. 301-302.
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"La eleccin popular no es para hacer buenos nombramientos, sino para llevar a los poderes pblicos funcionarios que representen la voluntad de las mayoras, y los magistrados no pueden, sin prostituir la justicia, ser representantes de nadie, ni expresar ni seguir voluntad ajena ni propia. En los puestos de carcter poltico, que son los que se confieren por ele~c~n, la lealtad ?e partido es una virtud; en el cargo de magistrado es un VICIO degradante, indigno de un hombre de bien ... " "La inamovilidad del magistrado es el nico medio de obtener la independencia del tribunal. El nombramiento puede ser del Ejecutivo, con aprobacin del Senado, que es probablemente el procedimiento que origine menores dificultades y prometa ms ocasiones de acierto. Las ligas de origen se rompen por la inamovilidad, porque el presidente, que confiere el nombramiento, no puede revocarlo ni renovarlo; el magistrado vive con vida propia, sin relacin posterior con el que tuvo la sola facuItad de escogerlo entre muchos, y que no vuelve a tener influencia alguna en sus funciones ni en la duracin de su autoridad." 1087 Contrariamente a las OpInIOneS que sobre el punto relativo al sistema de designacin de los funcionarios judiciales sustentaban los licenciados Lanz Duret y Rabasa, en el seno del Constituyente de 57 se escuch la vigorosa y respetable voz de don Francisco Zarco considerando a la eleccin popular de jueces y magistrados como el medio. ms adecuado para lograr una recta, honorable e imparcial administracin de justicia y obtener la dignificacin del Poder Judicial mediante la consolidacin de su independencia frente a los otros dos poderes del Estado, habiendo declarado a este respecto que; "Si han de ser iguales los tres Poderes, si los tres se instituyen en beneficio del pueblo, todos han de tener la misma fuente el pueblo y slo el pueblo." El sistema de eleccin popular de los funcionarios judiciales fue defendido en el Congreso de Quertaro por don Jos Mara Truchuelo, al criticar la manera de designacin de jueces y magistrados que propona el dictamen de la Comisin, en el sentido de que los nombramientos respectivos deberan provenir de la Cmara de Diputados y de Senadores reunidas, sistema ste que a la postre prosper al cristalizarse en el artculo 96 de la Constitucin de 1917, que fue reformado el 15 de agosto de 1928, otorgndose facultad al Presidente de la Repblica para designar a los Ministras de la Suprema Corte con aprobacin del Senado, tal como subsiste actualmente.'?" bis Los buenos deseos que inspiraron la reimplantacin de la inamovilidad judicial, en la reforma constitucional de 1944 se vieron frustrados en la realidad, como ya se dijo, sobre todo en lo que concierne a la judicatura local del Distrito FederaL . Esta situacin implic uno de los ms fuertes motivos determinantes de las reformas introducidas al artculo 73, fraccin VI base cuarta, de la Constitucin, proveniente de la iniciativa presidencial correspondiente de 23 de octubre
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de 1950, afectando igualmente, entre otros preceptos de nuestra Ley Suprema, a los artculos 94- y 97 que conciernen al Poder Judicial Federal. Las reformas practicadas a dichos tres artculos constitucionales suprimieron, por lo que atae al primero de ellos, la inamovilidad de magistrados y jueces del Poder Judicial del Distrito y Territorios Federales, aplazando su operatividad prctica respecto a los magistrados de Circuito y jueces de Distrito por un periodo de cuatro aos y conservando nicamente el principio correlativo en lo tocante a los ministros de la Suprema Corte. 10 8 8 As, la parte conducente de los tres preceptos constitucionales reformados establece lo siguiente:
1088 En la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que precede a dichas reformas constitucionales se reconoce la bondad del principio de la inamovilidad judicial en s mismo considerado, sin dejar de atender a la circunstancia de que su aplicacin real respecto de la judicatura del Distrito Federal no ha producido los frutos apetecidos por su implantacin en septiembre de 1944. Por otro lado, si tal pri"cipio se mantuvo en lo referente a los ministros de la Suprema Corte, fue principalmente para respetar la independencia y majestad de dicho organismo, no practicando en l una reorganizacin en cuanto a los elementos humanos que lo componen. La parte conducente de dicha exposicin de motivos asienta lo que sigue: "La inamovilidad de los funcionarios del Poder Judicial de la Federacin constituye una cara conquista de nuestro Derecho Pblico y ha quedado vigorosamente incorporada a la tradicin de nuestro rgimen constitucional. La naturaleza de dicho Poder, las delicadas funciones constitucionales que le estn encomendadas, su calidad de intrprete supremo de la Constitucin y su trascendental misin de control de la constitucionalidad de las leyes y actos de autoridad, imponen el ms profundo respeto a las investiduras en el orden federal. "Tanto la ciencia poltica como la experiencia constitucional de los pueblos ms civilizados demuestran la necesidad de que los titulares de rganos jurisdiccionales nacionales y supremos encuentren garantizada su independencia mediante su permanencia en el cargo que les ha sido confiado, para que, en su augusta funcin de administrar justicia, sus decisiones se inspiren en un espritu puro de sumisin al derecho, alejados de apetitos e intenciones extraas a su superior misin. "Ha habido oportunidad en el cuerpo de esta exposicin de fundamentar por qu los ministros actualmente integrantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin deben permanecer en sus cargos, con su carcter de inamovibles. Sin embargo, el Ejecutivo estima que es conveniente mantener el principio de la inamovilidad en forma de hacer compatible su vigencia con un sistema que permita a la Suprema Corte de Justicia corregir los errores que eventualmente se cometen al hacer las designaciones de magistrados de Circuito :Y jueces de Distrito. En efecto, la experiencia demuestra que el hecho de que una persona tenga buenos antecedentes para ocupar un cargo judicial, no siempre garantiza el acierto en los nombramientos. La funcin judicial reclama atributos y cualidades que muchas veces no se acreditan sino una vez que se est en el desempeo de aqulla. Por eso piensa el Ejecutivo que debe adoptarse como norma permanente el criterio que el Constituyente de 1917 sostuvo como transitorio en este respecto a saber que los funcionarios judiciales sean designados por un plazo, prudente, que permita a la Suprema Corte apreciar su capacidad y eficiencia y .que expirado ese periodo de prueba, los funcionarios reelectos adquieran, entonces s, la inamovilidad. Las reformas constitucionales que iniciamos tienen la significacin inmediata de reafirmar para el futuro la vigencia del principio de la inamovilidad judicial, que realmente queda intocado. "Desgraciadamente, hemos de reconocer, de acuerdo con la opinin pblica generalmente pronunciada en este sentido, que los nobilsimos ideales de la inamovilidad no han dado sus frutos en la justicia comn y que es preferible, por tanto, su renovacin y mejoramiento. "La reforma propuesta que suprime la inamovilidad en la justicia del fuero comn, se adiciona con la declaracin constitucional de que los funcionarios que a ella pertenezcan, podrn ser reelectos. Creemos de esta manera que podr realizarse un doble objetivo: el de que juristas distinguidos tengan aliciente adecuado para prestar sus servicios en esta rama de la ac:bninistracin de justicia tan necesitada de renovacin, y el de que se pueda lograr, a travs del tiempo y de la seleccin, UDa magnifica magistratura."
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ART. 73, fraccin VI, base cuarta (in fine): Los magistrados y jueces a que se refiere esta base (del Distrito Federal) durarn en sus encargos seis aos, pudiendo ser reelectos; en todo caso, podrn ser destitudas en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin." "ART. 94, segundo prrafo: Los magistrados de la Suprema Corte de Justicia slo podrn ser privados de sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin." "ART. 97: Los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito sern nombrados por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, tendrn los requisitos que exija la ley y durarn 4 aos en el ejercicio de su encargo, al trmino de los cuales, si fueren reelectos o promovidos a cargos superiores, slo podrn ser
privados de sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin."
Cabe preguntarse si las reformas constitucionales mencionadas se fundaron en una autntica motivacin real, conforme a la idea respectiva segn la cual toda reforma o adicin a la Ley Suprema debe obedecer a un desideratum tendiente a la adopcin de medios preceptivos idneos para resolver un problema o remediar una situacin que afecte la vida misma del pueblo o de la sociedad impidiendo su feliz transcurso. Es obvio que 'el supuesto problemtico aludido existe como causa final determinante de tales reformas, traducindose en la deplorable situacin de podredumbre que se ha apoderado, inveteradamente y salvo honrosas excepciones, de la justicia comn del Distrito Federal; pero, puede afirmarse que el medio utilizado en ellas, como es la supresin de la inamovilidad en lo tocante a jueces y magistrados de dicha entidad federativa, haya sido y sea en la actualidad atingente? Hemos aseverado en reiteradas ocasiones que el principio de la inamovilidad judicial no ,es, en s mismo considerado, conveniente o inconveniente, sino que su pertinencia o impertinencia, su acierto o desacierto respecto de la administracin de justicia, dependen de mltiples factores que deben obsequiarse en su implantacin. Uno de ellos, quiz el principal, estriba, como hemos dicho, en el nombramiento de las personas que vayan a ocupar los cargos judiciales, acto que debe estar encauzado por un proceso selectivo de individuos cuya personalidad debe ponderarse maduramente a travs de la consideracin de todas las calidades que en el tipo ideal de juez concurran, las que, presentndose en el sujeto concreto que se pretenda designar como juzgador, significan evidentemente una segura garanta para la recta imparticin de justicia. Pero, por el contrario, si la persona a quien se nombre para ocupar un puesto judicial no rene las dotes inherentes al sujeto abstracto de "hombre-juez", como son la honestidad, el valor civil, la comprensividad humana, la cultura, el patriotismo, la sapiencia jurdica, etc., se perpetuara en el cargo que se le confiera merced a la inamovilidad, constituyendo un serio obstculo para que la administracin de justicia fuere realmente respetable. Desgraciadamente, los nombramientos de jueces y magistrados de la judicatura comn para el Distrito Federal hechos en la poca del gobierno del general Avila Carnacho, y que fueron favorecidos por la reimplantacin del principio de la inamovilidad judicial en septiembre de 1944, no fueron general-
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mente precedidos por ningn examen selectivo de las personas que mediante ellos fueron exaltadas a los cargos correspondientes, sino que su designacin se llev a cabo sin \analizar sus posibles aptitudes de juzgadores. Por ello, .la inamovilidad no vino sino a garantizar en los puestos judiciales de la mencionada entidad federativa la permanencia vitalicia de personas que, salvo excepciones honrosas, han distado mucho de asemejarse al tipo ideal de juez, circunstancia que, aunada a la pobreza material en medio de la que se desempea la labor judicial, a la intromisin poltica del sindicalismo mal entendido en el nombramiento de los secretarios y dems personal de los Juzgados y Salas del Tribunal Superior de Justicia y al rgimen antijurdico de impunidad que se ha entronizado en el mbito de la judicatura del fuero comn para no sancionar verdaderos delitos oficiales cometidos en el ejercicio de sta, gener una era de lamentable depravacin en la administracin de justicia. Podra pensarse que la erradicacin definitiva de los vicios y defectos que han maculado la justicia comn sera susceptible de lograrse, si se hicieran efectivos los medios jurdicos de responsabilidad judicial implantados en la Constitucin y en la legislacin secundaria respectiva. Y es que dentro de un sistema de inamovilidad debe existir, como existe en varios pases, un rgimen estricto y eficaz para exigir a los jueces, que de una u otra manera traicionen su alto y noble cometido, la responsabilidad oficial delictiva correspondiente que provoque su destitucin justificada. En nuestra Ley Fundamental, el artculo 111 facultaba al Presidente de la Repblica para pedir "ante la Cmara de Diputados la destitucin, por mala conducta, de cualquiera de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de los magistrados de Circuito, de los jueces de Distrito, de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y de los Territorios y de los jueces del orden comn del Distrito Federal y de los Territorios". Sin embargo, en muy inslitas ocasiones el Ejecutivo Federal hizo uso de semejante facultad y en atencin a las dificultades, muchas veces insuperables, que en la realidad se presentan para probar los hechos en que se finque la responsabilidad de un funcionario judicial, los juicios polticos correspondientes se han estimado a tal grado ineficaces y, por tanto intiles, que casi nunca se ha intentado siquiera iniciarlos,"?" bis Fue por ello por lo que, para tratar de satisfacer la necesidad pblica de una recta y competente administracin de justicia en el Distrito Federal eliminando los principales escollos con que la realizacin de tal propsito se hubiere visto necesariamente embarazada, como fueron los jueces y magistrados "inamovibles", se estim como medida eficaz y pragmtica la consistente en la supresin, sin reservas de ninguna especie, de la inamovilidad judicial en la expresada entidad federativa. Todas las consideraciones expuestas tienden a evidenciar la motivacin real de la abolicin del principio de inamovilidad judicial ene! Distrito Federal; mas si se reconoce la bondad condicionada de semejante postulado, tal como se hace en la exposicin de motivos de la reforma constitucional respectiva eUJa
1..88 bll La mencionada facultad presidencial fue suprimida mediante lareforrna al ticulo 111 constitucional pUblicada el 28 de die.iembre de 1982.
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parte conducente transcribimos con antelacin, no encontramos justificacin alguna para no haber pospuesto la efectividad jurdica del mencionado principio al transcurso de un lapso de experimentacin, depuracin y fortalecimiento de los elementos humanos que constituyen su condicin sine qua non de eficacia. Si la remocin de pleno derecho de los magistrados y jueces de la mencionada entidad federativa hubiere trado consigo el aplazamiento de la reimplantacin de la inamovilidad durante un trmino prudente en que los funcionarios judiciales nuevamente nombrados fuesen conquistndola a travs de su cotidiana labor desempeada con honorabilidad, imparcialidad y competencia, la reforma constitucional al artculo 73, fraccin VI, base cuarta, de nuestra Ley Suprema hubiese sido del todo acertada y plausible. Bajo un sentido de congruencia entre el espritu que anima la norma jurdica y el contenido preceptivo de la misma, la mencionada reforma no debi haber suprimido definitivamente la inamovilidad judicial, sino, como ya se dijo, aplazado sta hasta que, transcurrido un periodo de prueba, la experiencia hubiere sealado con el ndice de la censura a los funcionarios que no merecieren gozar de dicho beneficio, o, por lo contrario, considerado acreedores de ste a los jueces y magistrados que, a, travs del cumplimiento honrado de su misin de impartir justicia, lograsen reunir las calidades inherentes al tipo ideal de juzgador. Si tratndose de los jueces de Distrito y magistrados de Circuito, la reforma al artculo 97 constitucional estableci un trmino de cuatro aos a ttulo de oportunidad brindada a dichos funcionarios judiciales federales para hacerse merecedores de la inamovilidad, por qu no se procedi en la misma forma respecto a los jueces y magistrados del Distrito Federal? El tratamiento desigual que las reformas constitucionales apuntadas da a ambos tipos de funcionarios judiciales es ilgico e injusto, propiciando, en lo tocante alas juzgadores de dicha entidad federativa, la prdida de su muy relativa independencia funcional merced a la renovacin de la judicatura comn cada seis aos. VI.
BREVE REFERENCIA HISTRICA
La historia del poder judicial, como la de los otros dos poderes del Estado, es un tema que slo es susceptible de abordarse en lo que respecta al concepto orgnico de dicho poder y no al funcional. En efecto, el "poder" como funcin pblica estatal es esencialmente invariable, sin estar sujeto, Por ende, a condiciones. tempo-espaciales, ya que, como actividad jurisdiccional, estriba en dirimir conflictos o controversias jurdicas de diferente naturaleza material que puedan suscitarse entre sujetos de muy diversa ndole. Por lo contrario, el "poder judicial" en sentido orgnico -y que hemos calificado de impropio--, es decir, como conjunto de rganos del Estado cuyas atribuciones primordiales son de carcter jurisdiccional, s est sometido" evidentemente, a cambios histricos que obedecen a una multitud de exj.genciat fcticas o de tendencias jurdicopolticas que pueden no responder a la realidad al, d~gni(), de lograr c,on efectividad y expedicin la .mparrcn de justicia. y la~i6n de la ley.
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en cada caso concreto que se presente. Tales cambios operan comnmente en lo que atae a la cdmpetencia de los rganos judiciales, a su estructura y a su composicin humana, elementos que se norman diversificadamente no slo en cada rgimen constitucional especfico, sino tambin dentro de un mismo Estado por diferentes constituciones. En consecuencia, y con apoyo en las muy someras consideraciones que anteceden, la referencia histrica respecto del poder judicial en Mxico la enfocaremos hacia los distintos documentos constitucionales que registra la vida jurdica de nuestro pas a partir de la consumacin de la independencia nacional Pv'y en los cuales, segn parecer de don Jacinto Pallares, "se ha reconocido y sancionado ms o menos explcitamente como un buen principio de derecho pblico, que el poder judicial debe ser independiente, preexistente, responsable y que se ha procurado establecer su universalidad, disminuyendo hasta donde lo permitan las preocupaciones, los fueros e inmunidades existentes" .1090 A raz de que se consum nuestra emancipacin poltica, el Congreso constituyente de 1822, por decreto de 26 de febrero de ese ao, confirm provisionalmente todos los tribunales existentes a la sazn y que no eran otros que los coloniales, es decir, los que funcionaban antes de la Constitucin gaditana de 1812, pues la organizacin judicial que esta carta estableci 1091 no pudo implantarse en la Nueva Espaa por no haberlo permitido las circunstancias polticas de la poca y que en esta misma obra hemos comentado. Tampoco fue bice para la supervivencia efmera de dichos tribunales la Constituciti de Apatzingnque fue absolutamente ignorada por tal Congreso, no obstante que reflej en sus principios bsicos la autntica ideologa de la insurgencia mexicana.'?" La organizacin judicial de la Colonia se reiter por el Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano de 10 de enero de 1822, que al declarar
1089 Por lo que concierne a la poca prehispnicaa, en el captulo primero de esta obra hacemos algunas alusiones a la administracin de justicia en los regmenes en que estaban organizados nuestros pueblos aborgenes, principalmente el azteca, cuyos tribunales, segn opinin de Alfonso Toro, que cita el distinguido procesalista Fernando Flores Garca en su magnfica y bien documentada monografa intitulada La Administracin de Justicia en los Pueblos Aborgenes de Anhuac (p. 14), "se encontraban en tal estado de adelanto y tan florecientes, que despus de la conquista, los jurisconsultos y cronistas espaoles no vacilaban en ponerlas de modelo a los jueces hispanos". En cuanto a la poca colonial deben mencionarse los siguientes tribunales: el Consejo de Indias, las Reales Audiencias de Mxico y de Guadalajara, los tribunales de primera instancia que tenan competencia territorial y que se llamaban ordinarios, mayores y de casa y corte, corregidores e intendentes. Adems de estos rganos judiciales, existan otros varios en la Nueva Espaa con competencia por razn de la materia y de las personas, tales como el de la Acordada, el Consulado, tribunales eclesisticos, de indios, el Tribunal de la Inquisici6n, el de Mesta, el de Minera, el Protomedicato, el de la Real Hacienda y el de la Universidad. Para el estudio de los tribunales novo-hispnicos recomendamos la monografa de Jos Luis Soberanes Fernndez intitulada "Los Tribunales de la Nueva Espaa", publicada por la UNAM en 1980. ' 1090 El Poder Judicial, p. 44. . 1091 Esta organizacin se compona por su Supremo Tribunal de Justicia, Audiencias de Ultramar y Juzgados de Primera Instancia. 1092 Por lo que respecta al Poder Judicial, dicha Constitucin lo estructur depositndolo en un Supremo Tribunal de Justicia~ Juzgados Nacionales de Partido y en un Tribunal de Resid!!ncia, .conservando las funciones jUdiciales que tenan los ayuntamientos en la poca c;olomal, "mIentras no se adoptase otro I1Stema" (Atta. 181 a 231). .
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que la justicia se administrara "en nombre del emperador", ratific el funcionamiento de los "juzgados y fueros militares y eclesisticos", de los tribunales de minera y hacienda, de los consulados, alcaldes, jueces de letras y audiencias, estableciendo, adems, el "Supremo Tribunal de Justicia" con residencia en la capital del Imperio y cuyo cuerpo deba componerse de nuetre ministros "con renta de seis mil pesos anuales" y con el tratamiento de "exceIencia";'?" Una de las novedosas facultades con que se invisti a dicho tribunal consista en proteger la libertad personal que aseguraba el artculo 31 del indicado Reglamento, en el sentido de que a nadie se le poda privar de ella "a menos que el bien y la seguridad del Estado" lo exigiesen, pudiendo en este caso nicamente el emperador expedir las rdenes respectivas, "con tal de que, dentro de quince das a lo ms, la haga entregar (a la persona arrestada) al tribunal competente". La proteccin que el mencionado tribunal poda dispensar a travs de una especie de "habeas corpus" que ante l se entablaba, estribaba, en calificar la justificacin del arresto, y si ste no obedeca al "inters del Estado", invitaba (sic) al ministro responsable, a poner en libertad al detenido o a consignarlo judicialmente.l?" En el Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 se previ la creacin de una Corte Suprema de Justicia, rgano que, con los tribunales que se establecieran en cada Estado, era el depositario del poder judicial federal (Art. 18). Dentro del rgimen federativo en que se organiz al Estado mexicano por la Constitucin de 4 de octubre de 1824, dicho poder se confi a ese cuerpo colegiado, a los Tribunales de Circuito y a los Juzgados de Distrito (Art. 123)/095 compuestos ambos por un "juez letrado" (Arts. 140 y 143). La competencia de la Suprema Corte se determin en el artculo 137 que nos permitimos transcribir en la nota al calce 1000 y su funcionamiento
Artculos 57, 58, 65, 66 Y78. Cfr. artculo 79, incisos dcimo y undcimo. El propio Tribunal Supremo qued provisionalmente instalado por decreto de 23 de junio de 1823, componindose de tres Salas, la primera integrada por tres miembros y las otras dos por cinco cada una, habiendo tenido un fiscal adscrito a las mismas. El nombramiento de los individuos que formaban dicho cuerpo judicial deba provenir del Congreso. :1.095 La competencia de los Tribunales de Circuito, que se componan de un juez letrado, se integraba por las facultades que tenan para conocer de las causas de almirantazgo, presas de mar y tierra, contrabandos, crmenes cometidos en alta mar, ofensas contra Mxico, as c?mo de las concernientes a los cnsules y de aquellas civiles cuyo valor excediese de quimentes pesos y estuviese interesada la Federacin. Los juzgados de Distrito, que tambin estaban personificados en un juez letrado, tenan incumbencia para conocer, sin apelacin, de todas las causas civiles en que estuviese interesada la Federacin y cuya cuanta no excediese de la suma de quinientos pesos, y en general, de todos los asuntos en primera instancia, cuyo segundo grado correspondiese a los Tribunales de Circuito. '1096 Este precepto dispona lo siguiente: "Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia son las siguientes: "1. Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro Estado de la Federacin, siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer formal sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o ms vecinos de otro, o entre particulares, sobre pretensiones de tierra, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio de que las partes usen' de su derecho, reclamando la contesin a la autoridad que la otorg. "11. Terminar las disputas que se suciten sobre contratos o negociaciones celebrados por el gobierno supremo o sus a g e n t e s . ; ' . "IU. CODSwtar .sobrepaso o retenCin de huIa.t pontificias, b~ y tel!Criptos expedidos. en asuntos contenciOlClW. . . . . .
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qued sometido a un~ ley que expidiese el Congreso General (Art. 138). Sin embargo, un poco antes de que entrase en vigor dicha Constitucin, por decreto de 27 de agosto de 1824 ya se haba organizado a la Suprema Corte en tres Salas integradas en forma semejante a la establecida en el decreto de 23 de junio de 1823, habiendo sido los primeros ministros de dicho alto tribunal personajes connotados de la poca."?" . Bajo la vigencia de la Constitucin Federal de 1824, diversos orden~mlentos rigieron el funcionamiento de la Suprema Corte, organizndola dentro del cuadro competencial consignado en la mencionada Ley Fundamental. As, el 14 de febrero de 1826 se expidieron las Bases para el Reglamento de la Suprema Corte, cuyos autores fueron los presidentes de las Cmaras de Diputados y de Senadores, o sean, don Manuel Carpio y don Pedro Paredes, respectivamente. Conforme a ese documento, dicho tribunal se divida en tres Salas, compuestas, la primera, de cinco ministros y de tres las otras dos. Las aludidas Bases, siguiendo las prescripciones. de la Constitucin, determinaron los casos en que la Corte deba conocer en primera, segunda y tercera instancia conjuntamente (Art. 22); en que deba tener injerencia en segundo y tercer grados
"IV. Dirimir las competencias que se susciten entre los tribunales de la Federacin, entre stos y los de los Estados, y las que se muevan entre los de un Estado y los de otro. "V. C o n o c e r : . "PRIMERO. De las causas que se muevan al presidente y vicepresidente, segn los artculos 28 y 39, previa la declaracin del artculo 40. "SEGUNDO. De las causas criminales de los diputados y senadores indicadas en el artculo 43, previa la declaracin de que habla el artculo 44. "TERCERO. De las de los gobernadores de los Estados en los casos de que habla el artculo 38 en su parte tercera, previa la declaracin prevenida en el artculo 40. "CUARTO. De las de los secretarios del despacho, segn los artculos 38 y 40. "QUINTO. De los negocios civiles y criminales de los empleados diplomticos y cnsu. les de la Repblica. "SEXTO. De las causas de almirantazgo, presas de mar y tierra, y contrabandos; de los crmenes cometidos en alta mar; de las ofensas contra la nacin de los Estados Unidos Mexicanos; de los empleados de hacienda .y justicia de la federacin; y de las infracciones de la Constitucin y leyes generales, segn se prevenga por la ley." 1097 Al efecto, don Francisco Parada Cay relata que "El da 23 de diciembre de 1824, el Congreso General Constituyente declar Ministros de la Corte Suprema a los seores: 19 D. Miguel Domnguez, el ilustre Corregidor de Quertaro; 29 D. Jos Isidro Yez, Oidor de la Audiencia de Mxico y miembro de la Primera Regencia ;39 D. Manuel de la Pea y Pea, notable jurisconsulto y tratadista que fue Presidente Interino de la Repblica por dos veces; 49 D. Juan Jos Flores Alatorre, abogado de gran reputacin, Diputado a las Cortes de Espaa por la Provincia de Zacatecas y Presidente de la Academia de Jurisprudencia; 59 D. Pedro Vlez, que desempe el Supremo Poder Ejecutivo asociado a los seores Luis Quintanar y Lucas Alamn; 69 D. Juan Nepomuceno Gmez Navarrete, anteriormente Diputado a las Cortes de Espaa por Michacn y Ministro de Justicia, que ley ante el Congreso la exposicin en la que el seor D. Agustn de Iturbide hacia la abdicacin de la Corona; 79 D. Ignacio Godoy, abogado de la Real Audiencia, individuo del ilustre Colegio de Abogados y Diputado a los primeros Congresos Generales de Mxico' 89 D. Francisco Antonio Tarrazo, miembro del Congreso Constituyente, que en un rasgo de honradez y rectitud renun ci al cargo de Ministro por no tener la edad requerida por la ley y despus fue el primer Gobernador de Yucatn.; 99D. Jos Joaqun Avils y Quiroz; 10. D. Antonio Mndet~el uno .y el otro a~s distingUioo., y como todos los dem" miniUro,., respetables por SUS costumbres y probidad; 11: D. Juan.R.a.zy Guzmn, recto abogadb rAgente Fiscal de la Audiencia, que fue despus Secretario de Relaciones. Result eIeetoFu<:al D.JuanBautisU
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al mismo tiempo (Art. 23); y en que slo deba fallar en tercera instancia (Art. 24) .1098 Tres meses despus, el 13 de mayo de 1826, el Congreso General expidi el Reglamento que debe observar la Suprema Corte de justicia de la Repblica", mismo que contena disposiciones muy minuciosas respecto del funcionamiento y organizacin de este Tribunal; 1099 Y por lo que concierne a los Tribunales de Circuito y juzgados de Distrito el da 20 del propio mes y ao se organiz su competencia y regul su funcionamiento mediante el decreto respectivo, el cual fue modificado por la Ley Orgnica de dichos tribunales y juzgados de 22 de mayo de 1934. 1 1 0 0 Al sustituirse el rgimen federal por el central en la Constitucin de 1836, los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito desaparecieron. En su lugar se implantaron los Tribunales Superiores de los Departamentos", los de Hacienda" y los "[uzgados de Primera Instancia", habindose conservado a la Corte Suprema de Justicia como el rgano mximo de la Repblica integrado por once ministros y un fiscal (Arts. 1 y 2 de la quinta ley). Como 10 hace notar don Francisco Parada Gay, dicho alto tribunal, bajo la referida Constitucin centralista, tena una extensa rbita de atribuciones. "Iniciaba leyes relacionadas con el ramo de justicia e interpretaba las que
.contenan dudas", nos recuerda tan distinguido jurista: "revisaba todas las
sentencias de tercera instancia de los Tribunales Superiores de los Departamentos o intervena en la constitucin de los Poderes Ejecutivo y Legislativo; poda excitar al Supremo Poder Conservador para que declarara la nulidad de alguna ley cuando fuere contraria a la Constitucin y entenda en asuntos de Derecho Cannico; nombraba a los magistrados de los Tribunales Superiores y los procesaba, por lo cual era evidente la sujecin de ellos a la incontestable superioridad de la Corte que, adems, conoca de los nombramientos de los jueces inferiores para ratificarlos; por ltimo, competa al Tribunal revisar los aranceles de honorarios de jueces, curiales y abogados." 11(l1 Sin embargo, pese a todas estas atribuciones, la Corte, al igual que todos los dems rganos del Estado, se encontraba bajo la frula del Supremo Poder Conservador instituido en la Segunda Ley, pues ste poda declarar la nulidad de los actos de dicho tribunal en el caso de usurpacin de facultades, "excitado por alguno de los otros dos poderes", as como "suspenderlo" cuando "desconociese" al Legislativo o al Ejecutivo, o tratase de "trastornar el orden pblico" .110~
1.098 Dentro de esta curiosa estructura instancial, las Salas de la Corte estaban colocadas en una situacin jerrquica, de tal modo que a una corresponda la primera instancia, a otra la segunda y a la restante la tercera, en los casos en que' dicho cuerpo judicial conociese conjuntamente en dos o tres grados. Cfr. Los articules 26, 27 Y 28 de las mencionadas "Bases". 1.009 Cfr. dicho Reglamento en el tomo I de la Coleccin de Leyes de Dubln ,. Lozano {pp, 782 a 792), as como en el tomo 1, pp. 80 a 97 de la obra El Juicio de mparo yel Poder Judicidl de la Federacin, de don Manuel Yez Ruiz. . . 1100 Cfr. Idem y tomo 11 de dicha Coleccin, pp. 695 a 699. 1.101 Op. cit., pp. 22 y 23. . 11011 Del Supremo Poder Conservador h~emos una1>reve.seJ:nb1anza. en nuestro libro El Juicio de mparo, capitulo segundo, pai't'afo'VI, a,uya'eonawer.dones fos remitimos
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Las Bases Orgnicas: de 1843 conservaron la estructura del Poder Judicial nacional establecida en el ordenamiento constitucional anterior, y no obstante que en ellas se suprimi el Supremo Poder Conservador, la autonoma funci~ nal de la Corte se afect considerablemente por la injerencia que en la administracin de justicia tena el Poder Ejecutivo. En efecto, se dispuso por dicha segunda Constitucin centralista que el Presidente de la Repblica deba cuidar que se administrara "pronta justicia por los tribunales y juzgados" cuando tuviese noticia de que obraran "con morosidad" o que en ellos se cometieran "desrdenes perjudiciales" para dicha administracin, llegando la intervencin del citado alto funcionario al extremo de ordenar a los tribunales que diesen "preferencia" a las causas que as lo requiriesen "para el bien pblico" y de pedirles "noticia del estado de ellas" cada vez que lo creyese conveniente. Adems, el presidente poda dirigirles "excitativas" y solicitarles "informes justificados" para exigir responsabilidades a sus titulares (Art. 87, fracs. IX y X). Semejantes facultades de intromisin en un mbito ajeno a su competencia gubernativa que violaban el principio de "separacin de poderes" y afrentaban la respetabilidad y dignidad de los tribunales, originaron que el Poder Judicial estuviese vigilado por el Ejecutivo, constituyendo "en cierta forma una dependencia justificada de aquel poder a ste y una evidente usurpacin de las funciones que correspondan al Judicial", segn expresiones certeras de Parada Gay,110S quien agrega que "la Corte Suprema ya no tuvo facultad para nombrar a los magistrados de los Tribunales Superiores, ni de confirmar los expedidos a los jueces inferiores; y aunque poda conocer de los recursos de nulidad hechos valer contra las sentencias dadas por los Tribunales Superiores de los Departamentos, las partes tenan derecho a interponerlos ante el Tribunal del Departamento ms inmediato, siendo colegiado" .110S Para reforzar la supeditacin de la Corte a los Poderes Ejecutivo y Legislativo y tener constantemente amagados. a sus ministros, la Constitucin de 43 implant un tribunal para juzgarlos conforme a sus artculos 124 a 130 y segn los cuales "Cada bienio, en el segundo da de sesiones se insaculaban todos los letrados que hubiere en ambas Cmaras. La de Diputados sacaba por suerte doce individuos y ellos formaban el tribunal que conoca de las causas respectivas, despus de la declaracin de haber lugar a proceder por cualquiera de las Cmaras. Los que hubiesen resultado nombrados para jueces no deban votar en el jurado de acusacin.' 1105 La restauracin del rgimen federal implantado en la Constitucin de 4 de octubre de 1824 restableci los Tribunales de la Federacin con las atribuciones
bien documentados sobre dicho Poder y, en general, sobre la Constitucin centralista de 1836 que .10 cre, es el elaborado por don .Alfonso N,oriega en su importante obra intitulada "Pens4mle'!to ~onserva~or y Conseruadurismo Me~Jfa!l0'" p'ub.licada en 1972 por el Instituto de Investigaciones JundIcas de la UNAM que dIngIa el junsta Hctor Fix Zamudio y actualmente el doctor Jorge Carpizo. 110S Op. cit., p. 30. 1106 Idem. 1105 Parada Gay, Francisco. O;. cit., pp. 30 Y 31.
~ obvio de fatigosas repeticiones, no sin recordar que uno de los estudios ms completos y
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que dicho ordenamiento les confiri. En consecuencia, por vitrud del Acta de Reformas de mayo de 1847, que, como se sabe, fue el documento a travs del que oper dicha restauracin y del Decreto de 2 de septiembre de 1846 que la precedi, expedido por el general Mariano Salas "en ejercicio del supremo poder ejecutivo", volvieron a crearse tentativamente los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito en sustitucin, respectivamente, de los tribunales superiores de los Departamentos y juzgados de primera instancia que funcionaron bajo el centralista.P?" No obstante el restablecimiento del sistema federal y la revivencia terica de la Constitucin restaurada, el rgimen jurdico de nuestro pas se subvirti por la dictadura santanista que se despleg totalmente al margen y contra el orden constitucional. Este fenmeno necesariamente tuvo que repercutir en el funcionamiento de la Suprema Corte, la cual, aunque no hubiese desaparecido bajo la frula del incomprensible don Antonio, sufri por parte de su gobierno autocrtico graves afrentas, pues como dice Parada Gay, "su Alteza Serensima se arrog la facultad de nombrar a los magistrados y consum graves atentados contra la elevada corporacin judicial, tales como jubilar forzadamente al seor ministro don Fernando Ramrez y destituir a los magistrados don Juan B. Ceballos y don Marcelino Castaeda, porque se atrevieron a rechazar la condecoracin de la Orden de Guadalupe que el dspota les haba otorgado. Peor dao caus al Tribunal, contina dicho autor, haber formado parte de la administracin santanista y haber sufrido en silencio los ataques de que fue vctima. Su resignada impotencia leacarre la desconfianza de los revolucionarios de Ayuda, que ya no respetaron la' inamovilidad judicial, y declararon incursos a los ministros en el artculo primero del Plan triunfante. Este dispuso que cesaran en el ejercicio del poder pblico Santa Anna y los dems funcionarios que, como l, hubieran desmerecido la confianza de los pueblos o se opusieron al mencionado Plan" .1107
1106 El mencionado Decreto, en su parte conducente, dispuso: "Que considerando restablecido, como lo est, el sistema federal, por decreto de 22 de agosto prximo pasado, nada es ms conveniente que expeditar la marcha de todos los ramos de la administracin pblica, y consiguientemente el judicial segn las leyes y medidas relativas a aquel sistema, he venido en decretar y decreto: Art. 1. La Suprema Corte de Justicia entrar desde luego en el ejercicio de las artibuciones que le seala la Constitucin de 1824-. 2. Se restablecen desde luego los tribunales de Circuito y los juzgados de Distrito, y oportunamente se presentar al Congreso la iniciativa correspondiente para su reforma, de manera que su institucin corresponda al carcter que.deben tener en el sistema federal." 1107 Op, cit., pp. 4-0 Y 4-1 Y artculo primero del Plan de Ayutla. El mismo autor tantas veces invocado alude a la defensa que los integrantes del "Tribunal Supremo" (o Corte Suprema) esgrimieron ante el gobierno provisional emanado de dicho Plan, y en cuya ocasin expusieron lo siguiente: " ... en la dilatada serie de pronunciamientos y revoluciones que han perturbado a la Repblica, ninguna, hasta la que puso en la dictadura a D. Antonio Lpez de Santa Anna, se haba atrevido a poner las manos sobre el Poder Judicial". "Lejos de eso, el Tribunal y los Ministros que lo formaban se creen no haber desmerecido la confianza de la Nacin, porque aunque vilipendiados y alejados por la administracin del dictador, tuvieron la firmeza de fallar contra los intereses del mismo, contra los de sus allegados y parientes, y contra los de sus recomendados y opiniones de sus Ministros, cuantos negocios ofrecieron con alguna de esas circunstancias, porque afortunadamente en ninguno de ellos encontr la justicia de parte del dictador, pues si la hubiera encontrado se la habra declarado, aunque la maledicencia lo hubiera atribuido a un principio bastardo.. (Cita inserta en la obra ya mencionada, p. 42).
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El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, expedido el 15 de mayo de 1856 por don Ignacio Comonfort en acatamiento de una de las prevenciones del Plan de Ayutla, declar que "El Poder Judicial General ser desempeado \por la Suprema Corte de Justicia y los Tribunales de Circuito y juzgados de Distrito establecidos en la Ley de 23 de noviembre de 1855 y leyes relativas" (Art. 97). Segn esta ley, expedida por el general Juan Alvarez en carcter de Presidente provisional, "la Corte Suprema de Justicia se compuso de nueve ministros y dos fiscales; y fue dividida en tres Salas. La primera, unitaria,. conocera de todo negocio que correspondiera a la Corte en primera instancia'; la segun~a, que se compona de tres ministros, deba conocer de todo negocio que se tuviera que ver en segunda instancia; y la tercera, formada de cinco ministros, resolvera en grado de revista de los asuntos que admitieran ese grado. Para.ser ministro o fiscal era preciso ser abogado, mayor de treinta aos,estar en eJercicio de los derechos de ciudadano y no haber sido condenado en proceso legal a alguna pena infamante. "Conforme a la misma ley, la Corte Suprema de Justicia dej de conocer de los negocios civiles y criminales pertenecientes al Distrito Federal y territorios; pero continuaron siendo de su incumbencia los negocios y causas de responsabilidad del gobernador del Distrito, magistrados del Tribunal Superior de Justicia del mismo (que la ley de la cual se trata estableci) y de los jefes polticos de los Territorios. "Corresponda a la Corte Suprema en Pleno: 'Dar con audiencia fiscal las consultas sobre pase o retencin de bulas en materia contenciosa; recibir de abogados a los que ante ella lo pretendieran; distribuir los negocios entre los fiscales; ejercer las dems atribuciones que las leyes vigentes en 1852 le encomendaron.' "La Tercera Sala tena que dirimir las competencias que se suscitaran entre los Tribunales de la Federacin, entre stos y los de los Estados, y las que se promovieran entre los de un Estado y los de otro. Conocer de los recursos de proteccin y fuerza en negocios que correspondieran a los jueces de Distrito, Tribunales de Circuito o a la Corte Suprema, as como de los que ocurrieran en el Distrito y Territorios. Y de los recursos de nulidad que se interpusieran de sentencias pronunciadas por la Segunda Sala de la misma Corte y por la Sala Colegiada del Tribunal Superior de Justicia del Distrito. Por ltimo, conocer de todos los negocios cuya tercera instancia correspondiera a la Suprema Corte." 1108
La Constituci6n de 1857, en el texto original de su artculo 91, dispuso que la Suprema Corte se compona "de once ministros propietarios, cuatro supernumerarios, un fiscal y un procurador general', sin haber dividido a dicho cuerPo judicial en Salas, por lo que funcionaba en cualquier caso como tribunal pleno. Por reforma de 20 de mayo de 1900 se elev a quince el nmero de
. . 11~ Parada Gay, '(Jp. cit., pp. 43 Y 44. Adems de las atribuciones legales que este autor .resume,. el Estatuto Orgn~o conftnn a .laCorte laafacultades constitucionals que se enumeran en su artculo 98, a cuyo texto nos remitimos. .
EL PODER JUDICIAL
861
ministros determinndose que deba operar con este ltimo carcter y en Salas "de la manera que estableciese la ley" ?109 Al triunfo de la Revolucin maderista, que culmin con la renuncia del general Porfirio Daz a la Presidencia de la Repblica, la Suprema Corte y los dems tribunales federales subsistieron; pero como don Venustiano Carranza, en el Plan de Guadalupe no slo desconoci al gobierno espurio de Victoriano Huerta, sino "a los Poderes Legislativo y Judicial de la Federacin (Arts. 1 y 2 de dicho Plan), los rganos judiciales mencionados estaban condenados a desaparecer como efecto inmediato y fatal de la victoria del Ejrcito constitucionalista. As, por Decreto de 14 de agosto de 1914 se disolvi la Suprema Corte, que se volvi a crearen la Constitucnde 1917,mosin que, por ende, haya existido durante el periodo llamado "preconstitucional". No obstante, como afirma Parada Gay, por Decreto de 11 de julio de 1916 se organiz la Justicia Federal sin dicho alto tribunal, previniendo que las facultades que a ste incumba las ejerciera la Primera Jefatura, o sea, el mismo Carranza por s o por conducto de personas o cuerpos nombrados ad hoc en cada caso concreto, "siempre que no fuera posible o conveniente dejarlas (dichas facultades) a los Tribunales de Circuito". 11U La somera resea que antecede no ha tenido la pretensin de exponer la historia del Poder Judicial de la Federacin en Mxico. Nos hemos contrado a mencionar, f!rosso modo, la diversa situacin que en nuestro constitucionalismo han ocupado los tribunales federales, principalmente la Suprema Corte. Tampoco, en esta ocasin, nos hemos referido a los antecedentes histricos de los elementos o principios que configuran exhaustivamente a dicho Poder como conjunto de rganos en los que se deposita la funcin jurisdiccional del Estado mexicano, pues, como se habr advertido, al aludir a cada uno de tales elementos o principios, hemos procurado exponer su antecedencia normativa en el derecho constitucional de nuestro pas. Igualmente, no ha estado en nuestro nimo relatar, ni. siquiera sucintamente, los hechos que en el transcurso de la vida histrico-poltica de Mxico han acreditado la dignidad de los tribunales federales y el patriotismo y valor civil de las personas que en diferentes pocas los han encarnado, como jueces, magistrados ministros y cuyas decisiones han sido, en muchas 'ocasiones, el escudo protector de la vida y libertad humanas.
Para avalar este calificativo, nada ms oportuno que reproducir las palabras que en el ao de 1929 virti don Francisco Parada Gay en honor de la
lJ.Q9 El ordenamiento que estructur la competencia de la Suprema Corte para funcionar en Pleno y en Salas fue el Cdigo de Procedimientos Federales de 1897 por reforma de 3 de octubre de 1900 (Arts. 11 a 15 y 55 Y 63) Y la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin de 16 de diciembre de 1908 (Arts. 33, 34-, 35 Y 39 a 4-4-). :111.0 La instalacin respectiva se efectu el primero de junio de 191 ~ habiendo sido sus primitivos integrantes los licenciados Enrique M..de los ~os, Enrique Colunga, Victoriano Pimentel, Agustn del Valle, Manuel E. Cruz, Santiago Martinez Alomia, Jos Maria Truchuelo, Alberto M. Gonzlez y Agustin Urdapilleta. Su secretario fue don Francisco Parada Gay, a quieb comstantemente hemos citado y cuya bien documentada obra monogrfica nos ha proporcionado, en su mayoria, los datos histricos de la Suprema Corte que hemos reprodu.-. . cido en esta breve semblanza. 11U O,. riI., p.. 66. Ir~
862
Suprema Corte, a la que por muchos aos prest sus valiosos servicios como Secretario General. "La Suprema Corte de Justicia, dice, naci en 1824 como una institucin extica en una sociedad acostumbrada al rgimen colonial. No fue heredada de la Audiencia. Desde el principio tuvo organizacin y facultades peculiares, que se fueron modificando paulatinamente, o perduraron y se consolidaron en el curso del tiempo. "El Tribunal fue generalmente respetado, aun en las pocas ms turbulentas de nuestra historia. No se le toc sino hasta en 1857, para reorganizarIo y darle trascendentales atribuciones, que en 1917 fueron ampliadas de una manera considerable. "La historia del Alto Cuerpo nos demuestra que ha sabido conservar su decoro, que ha defendido las libertades pblicas y .que si en alguna ocasin no pudo sobreponerse a la tirana de un gobierno desptico, en muchas otras cometi actos que revelan apego a la ley, firmeza, rectitud y valor. "Cuando se haga un concienzudo estudio de las tesis y resoluciones que ha pronunciado el Tribunal durante su larga vida, en relacin con las condiciones de nuestra sociedad en sus diferentes pocas, se podr definir hasta qu punto esos fallos han calmado la sed de justicia sufrida por nuestro pueblo y cmo han favorecido el imperio del derecho. Entonces ser posible saber lo que debe la justicia al Tribunal o lo que ste debe a la justicia." 1112
111!
Id.m, p. 81.
CAPTULO DCIMO
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

SUMARIO: 1. Los Estados: A. Su naturaleza jurdica y sus elementos: a) La poblacin; b) El territorio; e) El orden jurdico; d) El poder pblico; B. Forma de gobierno; C. Rgimen municipal: a) Consideraciones generales sobre el municipio; b) El municipio en Mxico (generalidades): 1. Sinopsis histrica; 2. Bases constitucionales del municipio; 3. Observaciones finales; D. El poder legislativo: a) Consideraciones generales; b) La facultad legislativa de los Estados en relacin con el prrafo tercero del artculo 27 (constitucional; E. El poder ejecutivo; F. El poder judicial.-H. El Distrito Federal: A. Consideraciones previas; B. Resea histrica; C. Bases constitucionales de su organizacin: a) Ideas generales; b) Poder legislativo; e) Poder ejecutivo; d) Poder judicial; e) Ministerio Pblico; f) Referendum; g) El patrimonio.
I. Los ESTADOS
A. Su naturaleza jurdica y sus elementos.

Dentro del rgimen federativo, los Estados representan porciones del Estado federal con determinados atributos caractersticos que brevemente describiremos a continuacin. Desde luego, independientemente del proceso de formacin .federativa, tema que ya tratamos en esta misma obra/11 3 los Estados son entidades con personalidad jurdica que les atribuye o reconoce el derecho fundamental o Constitucin Federal. Con esta personalidad, los Estados tienen la concomitante capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones tanto en ~us relaciones recprocas, como frente al Estado federal y en las de coordi~aCl~ que entablen con sujetos fsicos o morales que no estn colocados en la sItuaCln de autoridad. Consiguientemente, los Estados no implican meras f~acciones territoriales ni simples divisiones administrativas del Estado fede~al, smo personas morales de derecho poltico que preceden a la creacin federativa conservando su entidad jurdica o que surgen de la adopcin del rgimen federal como forma estatal en el derecho bsico o Constitucin que la implanta. El atributo de la personalidad jurdica es una de las notas que distinguen a l~ Estados como miembros del Estado federal, de los Departamentos o provincas en que suele descentralizarse regionalmente el Estado central y que, en
lila
Cfr. Captulo quinto, pargrafo 111.
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rigor, no son personas morales sino divisiones poltico-administrativas con base en una desconcentracin territorial de las funciones pblicas. Ahora bien, los Estados, como entidades federativas, es decir, como personas morales de derecho poltico que componen el Estado federal, tienen todos. ~os elementos estatales, aunque con peculiaridades propias, tales como la poblacin, el territorio, el orden jurdico y el poder pblico, a los que someramente aludiremos. a)
La poblacin.
Este elemento es la colectividad humana que permanentemente se asienta en el territorio del Estado miembro, formando parte de pueblo o nacin del Estado federal o de la poblacin total de ste. Aunque desde el punto de vista sociolgico, tnico, cultural o econmico pueda haber diferencias entre las p~ blaciones de las entidades federativas provenientes de factores mesolgicos diversos, jurdica.mente estn colocadas en una situacin de igualdad dentro del elemento humano del Estado federal. Esta situacin indica que el rgimen de nacionalidad y el status de extranjera que prevn la Constitucin y la legislacin federal son imputables, en sus respectivos casos, a los individuos singulares que componen la poblacin de los Estados federados, sin distincin alguna. En otras palabras, las personas que pertenezcan a las "poblaciones" de stos se hallan directamente vinculadas al Estado federal en su carcter de nacionales del mismo o son extranjeras frente a l. Por tanto, las cuestiones de nacionalidad y extranjera, como sustancialmente jurdicas, son ajenas a las entidades federativas en su aspecto tanto vinculatorio o relacional corno normativo, pues sera absurdo que cada Estado miembro tuviese sus propios nacionales y extranjeros y regulase diversamente la situacin jurdica de unos y otros, la cual es de la exclusiva incumbencia del Estado federal, en cuyo seno no puede haber diversidad de "nacionalidades" y de "extranjeras" desde el punto de vista del Derecho. Por 10 que se refiere a la ciudadana como calidad poltica del nacional, los individuos integrantes de la poblacin de los Estados miembros que tengan esta ltima condicin, son doblemente ciudadanos en cuanto que simultneamente tienen este carcter como sujetos que forman parte del cuerpo poltico del Estado federal y del de la entidad federativa de que se trate. Esta dualidad inextricable obedece a la satisfaccin concomitante de los requisitos que para ser ciudadano respectivamente establezcan la Constitucin Federal y la del Estado miembro correspondiente, en cuya virtud la persona que los colme tiene al mismo tiempo los derechos, obligaciones y prerrogativas inherentes a ambas especies de ciudadana. . Por otra parte, debemos enfatizar que la poblacin nacional de un Estado miembro no es el elemento en que radique soberana alguna, aunque tenga una. potestad restringida de autodeterminaci6n.En efecto, el. poder soberano; cuyo concepto ~a hemos expuesto,U14 entraaJa capacidad de autodetermnarse.sn
11140
Cfr. Capitulo tercero, parigrafo 11.
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limitaciones exticas ni heternomas y esta capacidad slo la tiene el pueblo o la nacin total como elemento humano del Estado federal. Por ende, el "pueblo poltico" como conjunto de ciudadanos de una determinada entidad federativa nicamente tiene la potestad de elegir a los titulares de los rganos primarios de sta dentro de los cauces establecidos por su derecho interno, el cual, a su vez, no debe contrariar el federal. Esta supeditacin normativa excluye sin lugar a dudas la soberana como poder del "pueblo poltico" del Estado miembro, ya que ni siquiera este "pueblo" puede cambiar ad-libitum y mucho menos violentamente la propia constitucin de la respectiva entidad federativa, y sin que tampoco sea titular de lo que se llama "derecho de secesin", cuya temtica y problemtica abordamos en una ocasin anterior.F" Por ltimo, el solo hecho de concebir que el "pueblo" de cada Estado miembro sea "soberano" entraara el despropsito de admitir la divisibilidad de la soberana de la nacin como elemento humano del Estado federal, as como la aberrativa coexistencia de tantas "soberanas" como fuese el nmero de entidades de que ste se compone. Esta consideracin conduce a la ineluctable conclusin de que la llamada teora de la "cosoberania'tP'" es jurdicamente insostenible, ya que dentro del Estado federal no hay "dos" soberanas, a saber: la del elemento humano de ste y la del de cada entidad federativa, sino una sola, que es la nacional, concurrente, sin embargo, con la autonoma interior de los Estados federados.F"
b)
El territorio
Cada Estado miembro tiene evidentemente "su" territorio, pues .sin este elemento su existencia ni siquiera podra concebirse. La extensin territorial de las entidades federativas y sus lmites generalmente no se sealan en la Constitu. cin Federal, ya que tales cuestiones ataen a la geopoltica histrica cuyas 'iIidicaciones se consignan en las constituciones' particulares de cada Estado federado. La Ley Fundamental del Estado mexicano simplemente prescribe en su artculo 45 que las entidades federativas "conservan la extensin y lmites que' hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad' en cuanto a stos". Lgicamente, esa extensin y esos lmites son los que cada Estado tena en el momento. de entrar en vigor la Constitucin de Quertaro, o sea, al primero de mayo de 1917; yen el caso de la preexistencia a esta fecha de conflictos entre dos o ms entidades federativas o de que surgieren posteriormente, incumbe a alCongreso de la Unin su decisin por la va no contenciosa o a la Suprema Corte en el supuesto contrario, segn lo disponen respectivamente los artculos 73, fraccin IV y 105 constitucionales, en relacin con el 46 de la misma Ley Fundamental. Por otra parte, es inconcuso que cuando un Territorio. se erige
Cfr. Captulo quinto, pargrafo Hf, apartado B. Esta teora la analizamos y refutamos e, el captulo tercero, p~o JX, de esta misma obra. . ' . . ............ 11"11 De ello se deduce que la nUl" tStltu1115
1116
attibut~cOnlo una.. es~ie ele .t!tttlo": dichas entidades tedera~;' .'

55
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866
en Estado por resoluci6n del Congreso federal tomada en ejercicio de la facultad que le confiere la fraccin II de dicho artculo 73, aqul conserva su extensin y lmites como espacio geogrfico de la nueva entdad.F" Ade~s, en el caso de que dicho rgano decrete formar un Estado dentro de los lmites de otro previa la satisfaccin de los requisitos a que se refiere la fraccin III del artculo 7S de la Constitucin Federal.F" es el Congreso de la Unin el que demarca la-extensin del territorio de la nueva entidad. Dbese recordar, por otra parte, que el territorio de un Estado miembro no es slo la base fsica sobre la que se sustenta su poblacin, sino que tiene importantes implicaciones jurdicas, ya que es el espacio dentro del que la propia entidad ejerce su imperium y tiene su dominium. El imperium se traduce en el poder pblico, el cual, a su vez, se manifiesta en mltiples actos de autoridad de carcter jurisdiccional, administrativo y legislativo. Estos actos se realizan por los rganos de la entidad federativa dentro de un cuadro compe-. tencial que demarcan su constitucin y leyes particulares. En otros trminos, el imperium de cada Estado miembro se desempea a travs de las tres clsicas funciones pblicas, siendo su mbito de incidencia y eficacia el espacio territorial respectivo, salvo los casos de extraterritorialidad de que ya hablaremos. Por lo que concierne al dominium de las entidades federativas, este elemento se compone de todos los bienes inmuebles y muebles que se hallen dentro de su territorio y que no sean de propiedad nacional 112'0 ni de propiedad no estatal, es decir, que no pertenezcan a sujetos fsicos, morales, sociales o colectivos distintos del Estado federal. El principio de que los actos de imperio de un Estado miembro slo tienen eficacia jurdica dentro de su territorio, nicamente es operante tratndose de las leyes segn lo ordena el artculo 121 constitucional en su fraccin 1, al disponer que stas no podrn ser obligatorias fuera de l. En cambio, por lo que atae a los actos administrativos, judiciales y del estado civil de las personas rige el tnincipio de extraterritorialidad en el sentido de que "En cada Estado de la Federacin se dar entera fe y crdito a los actos pblicos, regstros y procedimientos judiciales de todos los otros" y de que "Los actos del estado civil a justados a las leyes de un Estado tendrn validez en los otros" (Art. 121, in capite y frac. IV). El mismo principio, por lo que concierne a las sentencias dictadas por los tribunales de una entidad federativa, est condiEste fenmeno aconteci cuando los territorios de Baja California y Norte de Tepic fueron convertidos en sendos Estados (Arts. 45, segundo pargrafo, y 47 constucionales) . 1119 Dichos requisitos son los siguientes: 1. Que la fraccin que se pretenda segregar de un Estado cuente con una poblacin de ciento veinte mil habitantes, por lo menos' 2. Que tenga los elementos para proveer a su existencia poltica; 3. Que se oiga a la legisl~tura del Estado del que se trate de formar otro, as como al Ejecutivo federal 4. Que la ereccin estatal sea votada por las dos terceras partes de los diputados y senad~res presentes en sus respectivas Cmaras; 5. Que la decisin congresional correspondiente sea aprobada por la mayora de las legislaturas locales y en caso de que la del Estado del que se pretenda formar uno nuevo se hubiere opuesto, se requiere que la mencionada aprobacn se formule por las dos terceras partes del nmero total de legislaturas. 1120 En el captulo segtrndo,parAgrafo JlI, apartado C,. de esta .obra aludimos a los bienes que constitucionalmente se reputan del dominio de la naci6n del Estado federal mexicano.
1118
(N~yarit),
867
cionado a que, cuando se trate de derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado", tales sentencias "slo tendrn fuerza ejecutoria en ste si as lo disponen sus propias leyes", segn lo determina la fraccin III, primer prrafo, del artculo 121 de la Constitucin, en relacin con la fraccin II del mismo precepto. En cuanto a los fallos que versen sobre derechos personales, su eficacia extraterritorial est sujeta a la circunstancia de que "la persona condenada se haya sometido expresamente, o por razn de domicilio, a la justicia que los pronunci y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir al juicio" (frac. III, prrafo segundo, del mencionado precepto), prevencin que reitera la garanta de audiencia consagrada en el artculo 14 de la Ley Fundamental. Una importante disposicin que reafirma el principio de extraterritorialidad en materia administrativa es la que se refiere a los ttulos profesionales, en el sentido de que stos deben ser respetados en todas las entidades federativas, siempre Que se hayan expedido "por las autoridades de un Estado con sujecin a sus leyes" (Art. 121, frac. V). No obstante la claridad de esta disposicin, deben formularse en torno a ella algunas consideraciones para precisar su alcance normativo. Ante todo hay que tomar en cuenta que la expresin "autoridades de un Estado" debe interpretarse como instituciones universitarias o tecnolgicas" de cualquier entidad federativa creadas o reconocidas por su legislacin interior, pues en la actualidad ya no son los rganos estatales propiamente dichos los que expiden los ttulos profesionales, sino las referidas instituciones que por exigencias del desarrollo de la cultura superior, la ciencia y la tecnologa se han implantado en nuestro pas. Por otra parte, la condicin de que la expedicin de dichos ttulos se haya ajustado a las leyes de un Estado para que estos documentos sean respetados en los dems, elimina la validez. de los que cualquier autoridad estatal otorgue sin base legal alguna o contrariando dichas leyes. Asimismo, debe enfatizarse que el espritu que alienta en la disposicin constitucional que comentamos estriba en que no slo los ttulos profesionales propiamente diehos merecen el aludido respeto extraterritorial, sino tambin los grados acadmicos y honorficos que cualquier institucin universitaria o tecnolgica de algn Estado legalmente establecida o reconocida confiere, pues sera incongruente, por no decir absurdo, que ese respeto fuese parcial. Por ltimo, debemos hacer la advertencia de que la autonoma de las mencionadas instituciones de ninguna manera implica la pretericin por parte de ellas de ningn mandamiento constitucional. Suponer lo contrario equivaldra a aseverar, contra toda razn lgica, que las multicitadas instituciones y sus autoridades operasen fuera de la Constitucin Federal, como si se tratara de sujetos que no existiesen dentro del espacio territorial del Estado mexicano, concibindolos como nsulas a las que Ao llegase el imperium del derecho fundamental de la nacin. Por ello, a pretexto de su autonoma, ninguna universidad mexicana ni ningn instituto tecnol6gico del pas deben desconocer o no respetar los ttulos profesionales o grados acadmicos u honorficos que alguna institucin similar legalmente creada o reconocida haya expedido u otorgado, so pena de violar la norma constitucional que ponderamos. Es obvio, por lo dems, que el reconodmienta: o el reapeto de tales ttulos o
868
grados debe ser la consecuencia de que su expe~!cin u otorgamiento s~ h~ya efectuado conforme a las leyes o estatutos que rijan y estructuren a la mstIt~ cin que los confiera, conformidad que es la condicin sine qua non de la validez extraterritorial de dichos actos.
c)
El orden jurWico
La estructura normativa interna del Estado miembro es su orden jurdico, el cual se integra con tres tipos de normas de derecho generales, impersonales y abstractas que son: las constitucionales, las legales y las reglamentarias. Al igual que en el Estado federal, tales especies de normas se articulan en, una gradacin jerrquica, en cuya base y cspide se encuentran simultneamente las primeras que implican la constitucin particular de la entidad federativa, ordenamiento que tiene hegemona sobre las leyes locales y stas, a su vez, prevalencia sobre los reglamentos heternomos y autnomos respectivos. La produccin del orden jurdico de un Estado miembro descansa sobre la base de su autonoma dentro del rgimen federal, en el sentido de que puede darse sus propias normas sin rebasar el marco de limitaciones, prohibiciones y obligaciones que a toda entidad federativa impone la Constitucin nacional, cuyas decisiones polticas, sociales y econmicas fundamentales deben ser acatadas, adems, por el derecho interno correspondiente. Por tanto, y reafirmando lo que hemos aseverado constantemente, los Estados miembros, como personas morales de derecho pblico, no son soberanos, ni libres, ni independientes, sino simplemente autnomos, en cuanto que su orden jurdico no es condicionante de su rgimen interior sino condicionado. Estas ideas se corroboran plenamente por el artculo 133 de la Constitucin Federal que consagra el principio de supremaca del propio Cdigo Fundamental, de las leyes federales y de los tratados internacionales frente a las constituciones y al derecho interno en general de las entidades federativas. Merced a tal principio, que en ocasin anterior estudiamos.v''" la oposicin entre el derecho de la Federacin y el derecho del Estado federado debe siempre decidirse en favor del primero, o sea, que en las situaciones conflictivas entre ambos, el orden jurdico interno carece de eficacia y' aplicatividad normativas, las cuales slo conserva fuera de tales situaciones y en aquellas en que la Constitucin Federal permite la concurrencia entre el legislador nacional y. el local, hiptesis que primordialmente se registra en materia tributaria 1122 y en el caso de leyes tendi~nte~ a combatir el alcoholismo (Art, 117 const., in fine). Adems, la supeditacin del derecho fundamental de cada Estado miembro al derecho fundamental del Estado federal se reitera por el artculo 41 de la Constitucin en el sentido de que sta nunca debe contravenirse por las constituciones locales.
IlflIlte
1121
Este principio lo examinaD;loi en el captulo cuar$() plUgrafo VI, de la p.reobra. . ..' 1'18 Cfr. Captulo ~timo, ~ IV, apartadoB. inciso 11).
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Las consideraciones que se acaban de formular demuestran que, dentro del territorio de cada EStado miembro, tienen imperio normativo, conforme a sus respectivos mbitos o - materias, el orden jurdico federal y el orden jurdico interno correspondiente, y nos indican, adems, que esta concurrencia se excluye en favor del primero en cualquier supuesto conflictivo entre ambos. Por consiguiente, la "pirmide normativa" que opera de "arriba para abajo" dentro de toda entidad federativa est integrada por los siguientes ordenamientos: l. la Constitucin Federal; 2. las leyes federales y los tratados internacionales que no se opongan a sta; 3. los reglamentos federales heternomos en la medida en que se ajusten a la ley reglamentada; 4. las constituciones particulares; 5. las leyes locales, y 6. los reglamentos locales. Debemos recordar, en conclusin, que la validez formal del orden jurdico interno del Estado miembro emana de su conformidad con el derecho federal y, destacadamente, con la Constitucin de la Repblica.
d)
El poder Pblico
Los Estados miembros son, evidentemente, centros de imputacin de una actividad que desarrollan dentro de su territorio. Esta actividad no es sino el poder de imperio que se traduce en actos de autoridad legislativos, administrativos y jurisdiccionales, cuyo conjunto integra las funciones pblicas respectivas. Estas funciones se desempean por diversos rganos que dentro de un sistema normativo forman el gobierno de la entidad federativa correspondiente, o sea, sus autoridades. Cabe recordar que stas, conforme al rgimen federal, tienen una competencia reservada en lo que a dichas funciones concierne, en el sentido de que estn facultadas para realizar los actos legislativos, administrativos y jurisdiccionales en que se manifiestan, sobre materias, hechos, situaciones o supuestos 'que expresamente la Constitucin Federal no atribuya a los rganos de la Federacin, segn lo indica su artculo 124, y siempre que, adems, su ejercicio no transgreda ninguna prohibicin o limitacin constitucional. Por otra parte, es inconcuso que todos los actos de autoridad en que el desempeo del poder pblico se traduce deben observar el principio de legalidad y el de constitucionalidad que se- conjugan en la garanta instituida en el artculo 16 de la Ley Fundamental del pas.m 3 -
B. Forma de gobierno
Las declaraciones polticas fundamentales del orden constitucional federal deben ser obedecidas por las constituciones particulares de los Estados rmembros, segn dijimos, ya que sera absurdo y contrario al sistema federativo que stos se organizaran conforme a las contrarias u opuestas, toda vez que est~ posibilidad entraara la ruptura del Estado nacional. Por consiguiente, SI ste se ha estructurado en una determinada forma de gobierno, las entidades
1123 Esta trascendental garantfa del gobernado la eatudillUlos en el capitulo sptimo de nuestro libro respectivo.
870
que lo componen deben reflejarla en su respectivo orden constitucional interior. Por ello, el artculo 115, in capite, de la Constituciri mexicana establece categricamente que los Estados miembros "adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular . . . ", reiterando la que caracteriza ~ Estado federal y.que se pr~clama en el artculo 40 de.su Ley Fundamental que en otra oportunidad estudiamos, por lo que, para obv~ar intiles repeticiones, reproducimos las consideraciones que sobre los mencionados atributos expusimos.v'> Es importante hacer notar, por lo dems, 9ue los trminos imperativos con que est redactado dicho artculo 115 constitucional revelan que la formacin de los Estados miembros no preexisti a la institucin del Estado federal, es decir, que ste no asumi la forma de gobierno que hubieren tenido, en la hiptesis contraria, las entidades federativas, sino que las mismas deben estructurarse interiormente conforme a las decisiones polticas fundamentales proclamadas por la COnstitucin Federal, la cual, al crear al Estado mexicano, al mismo tiempo hizo nacer a los Estados "federadas", aunque con la antecedencia histrico-poltica de que ya hemos hablado.v''"
C. a)
Rgimen municipal Consideraciones generales sobre el municipio
Segn Cicern, el municipio era en Roma "una ciudad que se gobernaba por sus leyes y costumbres y gozaba del fuero de la vecindad romana" .1126 Su implicacin jurdico-poltica, como puede advertirse, no coincide cabalmente con la acepcin etimolgica de la palabra, que proviene de la conjuncin "munus' --oficio-- y capere -tomar-o Conforme al concepto romano de "municipio", este calificativo se adjudicaba a las ciudades conquistadas que haban sido incorporadas al Estado y cuyos habitantes, por este motivo, se convertan en ciudadanos de Roma, conservando, sin embargo, una cierta libertad interior, el derecho de elegir a sus magistrados y la administracin de los negocios generales dentro de los lmites jurdicos fijados por las leyes estatales. Bajo el gobierno de Julio Csar, en el ao 45 antes de Jesucristo, se expidi la lex municipalis que uniform las bases segn las cuales deban administrarse y estructurarse polticamente las ciudades a las que se haba concedido el carcter de municipio por el Estado romano, y una de las primeras que conforme a dicha ley se organiz dentro del rgimen municipal fue Gades -Cdiz- en Espaa cuando este pas era provincia de Roma. Los habitantes de las ciudades municipales reciban el nombre de "munlcipes", a diferencia de los de l.as que no haban sido erigidas en municipios, y que se llamaban simplemente incolae -moradores--.
Cfr. Captulo sexto, pargrafo IV, apartado e de esta obra. Cfr. Captulo quinto, pargrafo 111. 11~6 Cita contenida en el ttDiccionariQ Latino-Espaol" o ttNU6VO Valbu6na". Edicin p. 528. 1873,
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En Francia el municipio, desde antes de la Revolucin, equivale a la comuna, que es una especie de divisin administrativa y territorial dotada de. sus propias autoridades administrativas o ejecutivas encabezadas por el alcalde
-maire-, y por su rgano deliberativo denominado "Consejo municipal".

Los pases donde se desarroll notablemente el rgimen municipal fueron los Reinos Espaoles del Medievo, e incluso, durante la poca visigtica, los antiguos municipios romanos subsistieron con las naturales modalidades que les imprimieron los godos. "El municipio, aunque de origen romano, dice el Marqus de Pidal, subsisti en esta poca; tambin continuaron subsistentes hasta cierto punto, la religin, las costumbres y la legislacin especial de los espaoles que formaron un pueblo separado de sus dominadores: un magistrado importante del municipio era el defensor de la ciud.ad, que representaba a la comunidad en sus relaciones con los representantes del poder; el clero procuraba conservar la libertad antigua y apoyaba al municipio para la creacin de xenodochios u hospitales, y para todas las empresas de inters nacional o religioso que no fueran sospechosas o perjudiciales para los visigodos", agregando que "Durante el periodo de tiempo a que nos referimos, la parroquia y el municipio, o sea el clero y el pueblo, estaban perfectamente unidos e identificados en el amor a la patria y la libertad, y eh el odio a los dominadores y al arrianismo." 1127 Durante la dominacin musulmana en la Pennsula ibrica, los municipios o comunas espaolas recibieron gran impulso por parte de los monarcas cristianos, quienes "establecieron ciudades y pueblos para contener los ataques de los rabes", dice Ochoa Campos. Aade este autor que "Para atraer gente a establecerse en los pueblos, villas o ciudades que se fundaban o se reedificaban, los reyes les concedieron grandes franquicias y privilegios que constituyeron el fuero municipal, o sea la ley que consagraba los derechos de cada localidad. As se logr un lento, pero seguro avance en la obra de la reconquista. Los navarros y catalanes cruzaron el Ebro, los asturianos avanzaron por el Duero y pudo constituirse el nuevo reino de Len:" "El municipio fue un elemento poltico de primera importancia en Espaa", contina Ochoa Campos, afirmando que "Del concilium naci el consejo municipal, el [udex fue elegido por la asamblea de vecinos en vez de ser nombrado por el rey; tambin eligieron alcaldes, que por un ao ejerc.an las funciones judiciales. Los concejos municipales eran autnomos en lo poltco y administrativo; los magistrados municipales tenan la autoridad judicial y era un hecho el sufragio popular." 1128 . Anlogas ideas emite Jos Gamas T orruco al sostener que "Los monarcas espaoles, empeados en defender sus fronteras, precariamente defeniddas por los resultados de las batallas, patrocinaron el establecimiento de ciudades y alentaron la formacin de stas, concediendo a sus habitantes amplsimos derechos conocidos con el nombre de fueros. Las ciudades se organizaron teniendo como autoridad un consejo cerrado de eleccin popular: los consejos nombraban a
1127 Historia Critica de Espafia. Cita in~ en ~.libro de Moiss Ochoa Campos "La Reforma Municipal", p. 77. . 11.28 op. eis., p. 80."
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los miembros de los dems rganos municipales. Las ciudades tenan entre sus fueros el de asociarse en Hermandades para defender sus derechos frente al rey y se les reconoci el de contar con representacin en las Cortes. o asa:nbleas legislativas de los reinos. Fue as, concluye dicho autor, muy amplia la libertad municipal de que se goz en esta poca, consecuencia de la guerra contra los moros y. en parte tambin, debido al hecho de que los monarcas se apoy~ban en los consejos para combatir a los nobles sobre los cuales trataban de fmcar su poder absoluto." 1129 Coincidiendo con los dos autores mexicanos mencionados, el jurista espaol Joaqun Escriche asevera que en los siglos XI y XII los monarcas tuvieron "la idea feliz del establecimiento y organizacin de las comunas .o consejos de los pueblos, depositando en ellos la jurisdiccin civil y criminal igualmente que el gobierno econmico, sin reservarse ms que el conocimiento de los casos de corte, el de las apelaciones y el derecho exclusivo de or las quejas que les dirigiesen en materias de consideracin las personas que no pudiesen obtener justicia en sus pueblos. En algunos de stos que deban considerarse como de cierto orden establecieron gobernadores polticos y militares, cuyo oficio era velar sobre la observancia de las leyes, recaudar los tributos y derechos reales, y cuidar de la conservacin de las fortalezas, castillos y muros de las ciudades. Reunidos en consejo los habitantes o jefes de familia de cada pueblo, como depositarios de las autoridades pblicas discutan los asuntos comunes, nombraban anualmente alcaldes ordinarios, jurados y otros ministros de justicia para que ejerciesen el poder judicial en lo civil y criminal, como igualmente oficiales que desempeasen el gobierno econmico del comn y el mando de la fuerza armada; porque cada consejo haba organizado una fuerza militar para proveer la tranquilidad de sus sesiones, mantener sus relaciones con el. monarca, asegurar el ejercicio de la justicia, perseguir a los malhechores, sostener los derechos de la comunidad, y salir al servicio del prncipe en los casos estipulados por las cartas y fueros". 1130
La somera alusin que acabamos de hacer a los regmenes municipales sealados tiene por objeto extraer analticamente de ellos, mediante el mtodo inductivo, los atributos que caracterizan al municipio para estar en condicionesde formular el concepto general respectivo. El presupuesto que debe servir de base a este propsito consiste en que, prima facie, el municipio es una especie de circunscripcin territorial de carcter poltico y administrativo que se ubica dentro de un Estado y que entraa una forma de descentralizacin de los servicios pblicos, o sea, lo que los tratadistas de Derecho Administrativo llaman "descentralizacin por regin".1l31 Sin el presupuesto a que nos referirnos no puede hablarse de municipio, es decir, que cuando se trate de comunidades organizadas jurdicamente pero que no pertenezcan a ningn Estado ni su territorio forme parte integrante de un espacio territorial ms amplio sobre el que se ejerza el imperio de otra entidad poltica superior, esto es, cuando aqullas sean libres e independientes, no habr rgimen municipal.
1129 El Municipio Mexicano. Estudio publicado en la revista "Pensamiento Poltico". Volumen III. Nmero 10. Febrero de 1970. 1180 Diccitnario Razonado de Legislaci6n 'Y Jurisprudencia. Edici6ri 1852, P.' 336. 11n Consultese, entre otros autores, a Gabino Fraga, Andrs Serra Rojas ViIlegas Basabilbaso, Gast6n Jeze, Georges Burdeau, etc. '
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Siendo el municipio una porcin de una entidad territorialmente mayor y estando subordinado a sta como la parte al todo, las ciudades griegas de la Antigedad -las polis y las italianas y alemanas de la Edad Media no presentaron este carcter precisamente por haber sido libres e independientes, habiendo constituido, Dar ende, verdaderos pequeos Estados. Ahora bien, a pesar de su adscripcin y pertenencia a una entidad poltica superior y no obstante ser un tipo de descentralizacin por regin de sta, el municipio tiene como notas peculiares la autonoma y la autarqua, segn lo demuestran los distintos municipios histricamente dados 1131 bis que en diferentes pases europeos donde han existido reciban diversas denominaciones, tales como la de burgos" en Alemania' y de comunas" en Espaa y Francia. La autonoma municipal se traduce en la facultad para darse sus propias reglas dentro de los lineamientos fundamentales establecidos por la Constitucin del Estado al que el municipio pertenezca, as como en la potestad de ste para elegir, nombrar o designar a los titulares de sus rganos gubernativos. La autarqua, en la acepcin aristotlica del concepto, se manifiesta en la capacidad del municipio para proveer a sus propias necesidades y resolver los problemas econmicos, sociales y culturales que afecten a su comunidad. Los objetivos, autrquicos y las finalidades inherentes a la autonoma no podran lograrse sin una organizacin, es decir, un conjunto de rganos de gobierno que, dentro de su respectiva competencia, ejerzan las funciones pblicas tendientes a la consecucin de unos y otras. Por consiguiente, el municipio implica en esencia una forma jurdico-poltica segn la cual se estructura a una determinada comunidad asentada sobre el territorio de un Estado. Sus elementos se equiparan formalmente a los de la entidad estatal misma, pues, como ella, tiene un territorio, una poblacin, un orden jurdico, un poder pblico y un gobierno que lo desempefia. Sin estos tres ltimos elementos, y primordialmente sin el jurdico, no puede concebirse tericamente ni existir fcticamente el municipio. Por tanto, no hay, como lo pretende el tratadista Moiss Ochoa Campos,1182 "municipios n.aturales", ya que el municipio entraa una entidad jurdico-poltica que tiene como elementos de su' estructura formal a una determinada comunidad humana radicada en un cierto espacio territorial. Estos elementos nticos o naturales por s mismos, es decir, sin ninguna estructura jurdico-poltica en la que se proclamen la autonoma y la autarqua de que hemos hablado, no constituyen el municipio cuya fuente es el derecho fundamental del Estado al que pertenezca. Mientras un conglomerado humano que forme parte de la poblacin estatal no se organice o sea organizado jurdica y polticamente y no se le confiera o reconozca por el derecho un determinado marco de autonoma y autarqua, no asume el carcter de municipio. Esta afirmacin est respaldada por la historia poltica misma de los diferentes pases en. que se ha registrado el fenmeno municipal, que es jurdico-poltico y no sunplemente
1181 bia Sobre la hiStoria municipal, c6nslteae la obra del tratadista Moisis Oeo Campos intitulada "El Munieipio. Su evoluci6n institucional" (Edicin 1981), en 1,& que su aEdutor se refiere prolijamente a los municipios en la Antigedad, en la Edad Med1a, en la ad Moderna y en la Epoca Contemporinea. . 11811 La Reforma Municipal, p. 23.
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natural. El estudio de los mltiples municipios in specie que han existido "! existen 1133 corrobora esta ltima asercin que postula la tesis de que el mumcipio como concepto abstracto y como realidad histrica no puede concebirse ni funcionar sin eJ. derecho, aunque tampoco, evidentemente, sin sus elementos naturales que son' la comunidad humana y la porcin territorial en que vive y se desenvuelve. Forma y materia, en una inextricable sntesis, constituyen, por tanto, la entidad municipal que es titular de un poder pblico .autnomo y autrquico que en su nombre y representacin ejercen sus autondades, las cuales orgnicamente integran su gobierno. Este poder pblico se manifiesta en actos de autoridad administrativos y jurisdiccionales principalmente y aun en actos legislatiuos. La posibilidad de que los rganos municipales desarrollen las funciones pblicas correspondientes a dichas tres especies de actos depende de la estructura especial de cada municipio en concreto, la cual evidentemente est condicionada a factores tempo-espaciales de variada y variable naturaleza que operan en la vida histrica de cada Estado en particular. Si el derecho fundamental de ste o Constitucin es la fuente formal del municipio, el grado y la extensin de su autonoma y autarqua tambin derivan de aqul lgicamente. Son las necesidades polticas, econmicas, sociales y culturales de cada pas, provocadas por factores mesolgicos de diversa ndole, las que determinan en el mbito de la concrecin histrica la amplitud de los aludidos elementos municipales y, por ende, la extensin de las funciones pblicas del municipio y la competencia de sus rganos de gobierno en cuanto al desempeo de las mismas. Rebasara el contenido de esta obra la formulacin de un estudio exhaustivo sobre los diferentes tipos de municipio que proporciona la historia jurdico-poltica de mltiples Estados donde se haya adoptado el rgimen municipal, pues la temtica y la problemtica respectivas son de tal exuberancia que constituyen la esfera de anlisis e investigacin de una rama jurdica muy importante que es el Derecho Municipall?" A guisa de consideracin lgica general, es decir, independientemente de cmo se encuentren o hayan encontrado estructurados los municipios in specie, debemos advertir que el concepto de municipio in abstracto reconoce como elementos sustanciales la autonoma y la autarqua, sin los cuales la entidad municipal no podra existir. Si el derecho fundamental del Estado las suprimiese, eliminara al municipio de su sistema poltico-administrativo para sustituirlo por una mera divisin territorial sujeta por modo absoluto a la heteronoma y gobierno estatales, despojando a las diversas comunidades que componen la poblacin nacional de su potestad de autogobiemo interior, que es, repetimos, uno de los signos ms destacados del rgimen municipal.
1133 La temtica y la problemtica del municipio como idea general de los tipos municipales y de los municipios en concreto inciden en una importante rama' del Derecho Pblico que, por su trascendencia, se ha desprendido del Derecho Constitucional y Administrativo para integrar el "Derecho Municipal", que como especialidad jurdica tiene su propia literatura y cuyo mbito ya no corresponde estrictamente a la doctrina constitucional. 1184 Una. ?e. las obras que .con ~s profun~dad, seriedad y documentacin se ha escrito sobre el mumcrpio son las del investigador MOISs Ochoa Campos que ya hemos invocado y que se intitulan uLa Reforma Municipal" y "El Municipio. Su ElIO'lucin Institucional' (1981), cuya lectura es de obligada consulta para la dilucidacin de las cuestiones sociales, .. . politicas y econmicas que ataen por modo general al municipio.
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b)
El municipio en Mxico. Generalidades
1. Sinopsis histrica
a) En los pueblos aborgenes que habitaron el territorio nacional, principalmente el azteca, y antes de la dominacin espaola, se descubre el fenmeno municipal. Se afirma por los investigadores, entre ellos Moiss Ochoa Campos, que el municipio prehispnico lo encontramos en los grupos familiares o clanes, cuyos miembros explotaban la tierra en comn. En otras palabras, dicho autor aduce, con acopio de razones y datos, que el municipio primitivo era de carcEl historiador Gonzalo Aguirre Beltrn, citado por Ochoa Campos, sostiene, en efecto, que "La presencia de grupos organizados de parientes entre los aztecas, entre los mayas, y en general, entre las diversas unidades tnicas que tenan por habitat el territorio que hoy constituye la Repblica Mexicana, parece conformada por la existencia de una institucin que, difundida por todo el pas y ms, all de sus fronteras actuales, recibi de los nahuas la denominacin de calpulli." 1136 Comentando lo expuesto por dicho" historiador, el ameritado autor de la "La Reforma Municipal" asevera que "En la antigedad mexicana, donde los nexos polticos siempre estuvieron formulados a travs de alianzas, ligas, uniones, federaciones o como quiera llamrseles, era natural que su forma tpica de gobierno la constituyesen los consejos. Uniones y consejos fueron expresiones lgicas de sus conceptos de convivencia", agregando que "En el calpulli, la alianza de familias determin fatalmente una forma de gobierno: la del consejo. El era la expresin del poder social, a la manera de los consejos municipales. Pero emanado de la alianza de familias emparentadas, el consejo estaba integrado por los jefes de dichas familias, que naturalmente eran ancianos." Contina diciendo que "Los calpullis, formados por lazos de parentesco y por rasgos culturales, entre los cuales contaba la participacin de un mismo lenguaje dialectal, estaban ligados entre s y a travs de sus clanes, integraban la tribu, trmino hebreo que designa un conglomerado de linajes." 1137 Por modo conclusivo y no sin nfasis, asienta Ochoa Campos que " ... en el estado de organizacin social de los pueblos indgenas, cuyos ncleos ms importantes haban alcanzado las formas de vida sedentaria, era comn la existencia del municipio natural de carcter agrario. Pero, en un grado mayor de evolucin, coexiste y se sobrepone el clan totmico, otro tipo. de comunidad, fincada en los lazos tribales, que adquiere ya las caractersticas del municipio poltico, por cuanto se desarrolla francamente y con mayor proximidad, dentro del rea de interinfluencias de una organizacin estatal". Fundndose en estas apreciaciones, el citado autor describe a T~n~chtit1an, manifestando que esta ciudad se form con numerosos clanes toterrucos compuestos de los llamados calpullis o "municipios naturales" que se agruparon en cuatro secciones, cuarteles o barrios en que se dividi la capital azteca.P'"
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ter agrario.n35
Cfr. "La Reforma Municipal", p. 32. Idem. Op. cit., pp. 32 y 35. uu., pp. 42 Y 43.
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Coincide con este punto de vista el historiador y arquelogo George V. Va.illant de la Universidad de Pensilvania al opinar que "La, ~rganizac~n.s<;>Clal de las tribus aztecas era, en teora, completamente democrtica, Un md~,?duo era miembro de una familia que a su vez perteneca a un grupo de familias o clan. Veinte de estos clanes constituan tericamente una tribu, cada una de las cuales reglamentaba sus propios asuntos; pero en cuestiones de importancia para la tribu se reunan con las otras en un consejo compuesto por todos sus caciques. El consejo nombraba un jefe para dirigir los asuntos civiles y religiosos y con frecuencia un segundo jefe para la guerra. Destinada originalmente para comunidades agrcolas sencillas y quiz de una antigedad que va hasta los tiempos de la Cultura Media, esta organizacin se convirti posteriormente en la compleja organizacin oficial de una ciudad-estado populosa y muy embrollada." 1139
Podramos citar prolijamente y a riesgo de incidir en transcripciones tediosas a muy diversos historiadores, socilogos y juristas, entre ellos a Ignacio Romerouargas Iturbide i?" que proclaman la idea de que el rgimen municipal ya exista claramente definido en la organizacin poltica, social y econmica de los pueblos autctonos de Mxico con anterioridad a la conquista espaola, principalmente en los que habitaron el Valle de Anhuac y entre los que descuella el azteca o mexica. Por nuestra parte, y con apoyo en los datos que los invocados autores suministran, nos adherimos a la consideracin que antecede, ya que, dentro de la mencionada organizacin y primordialmente de la del calpulli, advertimos sin dificultad los atributos generales del concepto abstracto de "municipio" que hemos expuesto y someramente ponderado. En efecto, los capullis eran entidades socioeconmicas fundadas en la explotacin comn de la tierra que les perteneca y que tenan como origen un antepasado tambin comn del que derivaban los nexos familiares o de parentesco sobre los que se asent la unidad de dichas entidades. Formaban los calpullis parte de un todo Que era la tribu, que a su vez estaba organizada polticamente por el derecho consuetudinario, mismo que concomitantemente los estructur sobre. la base del respeto a su autonoma interior y a su actividad econmica autrquica. El gobierno concejil de los calpullis, adems, designaba a sus propios funcionarios ejecutivos que tenan diferentes atribuciones pblicas de carcter administrativo y judicial.f''" lo que nos demuestra que tales entidades, cimiento de la organizacin poltica del pueblo azteca, fueron verdaderos municipios por haber conjuntado en su implicacin todos y cada uno de los elementos que
La Civilizaci6n Azteca. Edici6n del Fondo de Cultura Econ6mica, p. 96. As, este autor sostiene que "Cada calpulli, ocupado por un grupo de familias, tena su propio gobierno, gozando de autonoma en su vida propia (interna) y en su religi6n", y cita a Clavijero, quien afirma: "Por lo dicho se deja entender que los sumos sacerdotes de Mxico eran jefes de la religin solamente de la naci6n mexicana, y no de las conquistadas, que an despus de sujetas en la poltica del rey de. Mxico, conservaron su sacerdocio independiente" (OTganizaci6n Poltica de los Pueblos de Tnhuac", pp. 173 "f 174). 1141 Ochoa Campos menciona como funcionarios de los calpullis a los sigwentes: el teach. cauh o "pariente mayor", que era una especie de consejero y sabio' los tequitlatos, que dirigan e!. trabajo comuJ?al; los cal1?izq"~s{ q~e recaudaban el tributo; 'los tlacuilos, que fung~n como escribanos o pintores de jeroglfices" y los topiles, que eran los gendarmes. (Op.' CIt., pp. 34 Y 35.)
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caracterizan al concepto respectivo. A mayor abundamiento, los calpullis, como grupos componentes de la tribu, acreditaban representantes en el concejo tribal, interviniendo as en la expresin de la voluntad popular, cuando menos en lo que concerna a la designacin del tlatoni y del tlacatecuhtli, que eran, respectivamente, el gobernador y el jefe militar del pueblo. b) El rgimen municipal indgena, en lo que no contrariara los fundamentos ideolgicos del derecho espaol que se trasplant a la Nueva Espaa, fue generalmente respetado durante la Colonia. As, Carlos V, mediante cdula de 6 de agosto de 1555, dispuso que las costumbres, instituciones y el territorio de los pueblos de indios fueran respetados por el sistema jurdico-poltico can que se organizaran las tierras descubiertas y descubribles. "Ordenamos y mandamos, estableca esa cdula, que las leyes y buenas costumbres que antiguamente tenan los indios para su buen gobierno y poltica, y sus usos y costumbres observadas y guardadas despus de que son cristianos, y que no se encuentren con nuestra sagrada religin y las que han hecho y ordenado de nuevo se guarden y ejecuten; y siendo necesario por la presente las aprobamos, con tanto que Nos podamos aadir lo que fueremos servidos, y nos pareciere que conviene al servicio de Dios nuestro Seor y al nuestro: y a la conservacin y polica cristiana de los naturales de aquellas provincias, no perjudicando a lo que tiene hecho ni a las buenas y justas costumbres y esta, tutos suyos." Gracias a estas disposiciones, que en la realidad na dejaron de violarse, coexistieron en la Nueva Espaa el municipio indgena y el espaol hasta el siglo XVII, segn sostiene Ochoa Campos, pues, afirma, en el siglo XVIII surge el "rnunicipio castizo" que era "regido en parte por las prcticas y costumbres aqu nacidas" y por "la influencia de los criollos en el control de los ayuntamientos" .1142 Es pertinente recordar que el primer municipio de carcter espaol de la Nueva Espaa y quiz de todas las Indias, fue el que instal Hernn Corts en la poblacin que fund y que denomin la Villa Rica de la Veracruz. Su implantacin tuvo como mvil "juridizar", por as decirlo, la autoridad que el . clebre extremeo se haba arrogado para legitimar su conducta frente a Diego Velzquez, gobernador a la sazn de la isla de Cuba. Con el establecimiento de dicho municipio o "comuna" a la usanza hispana, don Remando aprovech, COn la habilidad poltica que lo caracterizaba, los conocimientos de derecho que haba adquirido en la famosa Universidad de Salamanca, donde obutvo el grado de bachiller. "El procedimiento que emple, dice Salvador de Madariaga respaldndose en Berna! Daz del Castillo, lleva el sello de su estilo inimitable. Los soldados, habiendo resuelto que as convena al mejor servicio de Su Majestad, requirieron a Corts para ,gue cesare el rescate del oro y se fundase una villa con autoridades para la administracin de justicia y gobierno, es decir, con alcaldes
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Dp. cit., p. 93.
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y regidores. Corts se tom un da para pensarlo, a fin de simular mejor que haca por la fuerza de las circunstancias y bajo la presin popular lo que en realidad haba ya meditado y resueIto de por s. Al da siguiente, se inclin como buen demcrata ante la opinin pblica, no sin hacer constar, como todo buen demcrata, que al hacerlo sacrificaba sus intereses personales, pues el rescate de oro era para l compensacin necesaria a sus gastos. Se resign, pues, a poner en prctica su propio designio, fundando la Villa Rica de la Vera Cruz, nombre admirable que reuna lo til del oro con lo agradable del Evangelio. Como alcaldes nombr a su fiel Puertocarrero y a Montejo, amigo de Velzquez, comprometindolo as en el acto aunque sin conseguir, segn ms adelante se ver, ganarlo del todo a sus intereses. Con la fundacin de la Vera Cruz, la armada se transfiguraba en un municipio espaol, gobernado democrticamente por su cabildo. Para mavor solemnidad Corts tom juramento a Alcaldes, Regidores y Cabildos en nombre del Rey." 1143 Coincidiendo con el historiador citado, don Toribio Esquioel Obregn afIrma que "El acervo de tradiciones jurdicas y las ideas entonces reinantes en la Pennsula proporcionaron el medio; an no eran vencidos all los comuneros en la clebre batalla de VilIalar/14 4 y de la voluntad de aquel pequeo grupo de espaoles, pero que posea, en su aislamiento, todos los elementos de la soberana de un pueblo, surgi el cuerpo poltico, fuente de toda ulterior autoridad, en ausencia del soberano. As fue como se fund Veracruz, por un acto de suprema democracia, el primero en el Nuevo Continente. Y es interesante seguir en las admirables pginas de Bernal Daz del Castillo cmo andaban las opiniones encontradas, cmo los partidarios de Velzquez, que el temor de la audaz empresa aumentaba, se oponan a ella y ponderaban sus riesgos y el enojo de su superior, y cmo la elocuencia y habilidad de Corts gan la mayora. Y dice Bernal Daz: 'hicimos alcaldes y regidores, y fueron los primeros alcaldes Alonso Hernndez Puertocarrero, e Francisco de Montejo; .. , y los regidores dejallos he de escribir porque no hace al caso que nombre algunos. y dir cmo se puso una picota en la plaza, y fuera de la villa una horca, y sealamos capitn para las entradas a Pedro de Alvarado, y maestre de campe a Cristbal de Ol, alguacil mayor a Jan de Escalante, y tesorero a Gonzalo Meja, y contador a Alonso de Avila, y alfrez a Hulano Corral ... y alguacil del real a Ochoa, vizcano, y a un Alonso Romero.' Es decir, toda la organizacin correspondiente a una villa castellana." 1145 El segundo municipio fundado por Corts fue precisamente el de la Ciudad de M xico inmediatamente despus de la toma de la grande y deslumbradora capital azteca de Tenochtitlan, que tanta admiracin caus a los conquistadores. "Rendida la ciudad y preso su ltimo seor, dice Esquivel Obregn, procedi Corts a la organizacin administrativa de la ciudad, que l se empe en reconstruir y en que fuera la capital del nuevo reino, en acatamiento a la
Hemn. Cortis, pp. 181 Y 182. En dicha batalla, que tuvo lugar en los campos que llevan a su nombre (abril de 1521), Carlos V derrot6 a la liga de comuneros encabezada por el ayuntamiento de Toledo que logr formar una reuni6n de quince ciudades y villas para oponerse incluso con la fuerza, a la violaci6n de sus fueros por parte del famoso emperador. ' 1145 Apuntes para la Historia del Derecho en Mlxico. Tomo 11, pp. 208 Y 209.
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tradicin indgena que le daba prestigio de metrpoli. Nombr por seor de la misma al que antes haba tenido el cargo de Cihuacoatl, y con ello asegur el regreso de los mexicanos que se haban dispersado por diversos lugares. Se puso mano luego a la reconstruccin, y don Remando nombr alcaldes, regidores y otros oficiales de ayuntamiento para la poblacin espaola; seal en la parte central de la isla un cuadro dentro del cual se trazaron las calles v manzanas de la nueva ciudad y se dieron solares a los espaoles que quisieron avecindarse, dndose a cada conquistador doble superficie para solar.' Esto fue lo que se llam la traza y fuera de ella se asent la poblacin indgena, separadas las dos secciones por un canal, aunque las calles de la seccin espaola remataban en un puente que permita el mutuo comercio." n~ En cuanto a la organizacin del municipio neoespaol, es decir, al conjunto de rganos que componan su gobierno, su estructura tuvo las naturales variaciones que las necesidades polticas, administrativas y econmicas de la poca iban determinando.P'" Sin embargo, tomando en cuenta una especie de "tipo" del municipio hispano, que indudablemente sirvi de modelo al colonial, el principal rgano gubernativo de ste era el ayuntamiento o cabildo, es decir, un cuerpo .colegiado, tambin llamado "consejo municipal", integrado por varios funcionarios que tenan atribuciones diversas que el monarca, como supremo legislador, ampliaba, restringa o quitaba segn las circunstancias. Dichos funcionarios eran el corregidor o alcalde mayor que presida dicho cuerpo, los alcaldes ordinarios, los regidores, el procurador general, el alguacil mayor y el sndico, pudiendo el ayuntamento nombrar funcionarios menores que ya no lo componan, asignndoles facultades especficas dentro de la administracin general del municipio.P'" Una de las funciones ms importantes del' cabildo era la legislatlua, pues como sostiene Manuel M. Moreno, "el ayuntamiento expeda disposiciones y acuerdos de observancia general". Opina este autor que la legislacin municipal, integrada por las ordenanzas provenientes de ese cuerpo, "lo mismo regla.mentaban cuestiones de polica y buen gobierno, que la forma en que haba de presentarse determinados servicios al pblico; las condiciones a que deban sujetarse los productores y artesanos en la elaboracin de sus productos; los precios a que haban de venderse stos; los requisitos que haban de llenarse para poder ejercitar ciertas actividades ... , etc.". Aade Moreno que las orde1146
isu.,
p. 25.
As, Manuel M. Moreno, al referirse al ayuntamiento de la ciudad de Mxico, afirma que su integracin "vari mucho a travs de los tiempos", agregando que "Las ordenanzas de gobierno de 11 de diciembre de 1682, indican los trminos en que deban efectuarse los cabildos, la manera de tomar las votaciones, las preeminencias correspondientes a los miembros del Ayuntamiento, el nmero y calidad de los alcaldes, regidores y oficiales depen~ien~es de la corporacin, as como el modo de proveer a sus designaciones" (Breve Resea Histrie de la Organizacin Poltica 'Y Administrativa del Distrito Federal. Codificacin de las. ~s posiciones Administrativas Vigentes cuya Aplicacin corresponde al Departamento del DIstrito Federal. Edicin 194-3). 1148 Moiss Ochoa Campos seala entre los cargos respectivos los siguientes: los diputados de pobres. los de propios, el obrero mayor, los diputados de fiestas, los de polica, los de alh6ndiAa y dep6sito, el contador, el mayordomo de Propios y Rentas, dos ejecutores, un fiel encargado de marcar los pesos, pesas, romanas, marcos y medidas y un veedor del Matadero (Cfr. Op. l:it., p. 147). . .
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inspeccin de su funcionamiento" y que los ayuntamie~tos. ~ombraban veedo.~es que se encargaban "de examinar a los aspirantes al ejercicio de una profesin
nanzas tambin provean "a la organizacin de los gremios y a la vigilancia e
o actividad reglamentadas ... " ,1149 Tomando en cuenta el con junto de facultades con que el ayuntamiento o cabildo estaba investido y cuyo marco competencial se integraba con las atribuciones especficas que sus diferentes miembros tenan sealadas, se concluye indudablemente que el mencionado cuerpo gubernativo municipal asuma, a travs de ellas, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial.P'" concentracin que era uno de los signos caractersticos de los regmenes monrquicos absolutos en que tales funciones confluan en la persona del rey. Sin embargo, la ausencia de lo que se llama "separacin de poderes" no impidi que los municipios neoespaoles, al menos tericamente, fuesen considerados como entidades estructuradas sobre una cierta base "democrtica", principalmente en lo que respecta a la designacin de los regidores que en unin de los otros funcionarios ya mencionados constituan sus cabildos o ayuntamientos.P'" Esa faceta democrtica desapareci cuando el municipio en Espaa entr en una franca decadencia que lo alej de su pristinidad popular a consecuencia de diversas medidas legislativas que adopt la autoridad real para mermarlo considerablemente. Una de esas medidas fue la de sustituir la elegibilidad de los regidores por la enajenabilidad de los cargos respectivos, convirtindolos en verdaderas mercancas cuya transmisibilidad por venta fue una grave afrenta para las comunidades municipales. "El carcter genuinamente popular de los regidores, dice Ochoa Campos, cambi por la viciosa costumbre de vender los oficios. Por cdula de la reina doa Juana, de 15 de octubre de 1522, el cargo de regidor pas a ser vendible y renunciable, lo que significaba que deba ser adjudicado al mejor postor, el cual poda renunciarlo en otra persona. Si mora sin hacerlo, reverta el empleo a la corona, procedindose a venderlo de nuevo." Con referencia a la Nueva Espaa, el citado autor asevera que dicha enajenabilidad no se adopt de inmediato sino hasta principios del siglo XVII, pues Felipe III dispuso que "en todas las ciudades, villas y lugares de espaoles de todas las Indias y sus islas adyacentes, no se provean los regidores por eleccin o suerte, ni en otra
1149
Op, cit.
Por lo que atae a las facultades que correspondan a cada funcionario municipal, nos remitimos a la exposicin y comentario que hacen los autores que hemos venido siguiendo en sus respectivas obras ya citadas, pues reiteramos que el tratamiento del tema concerniente al municipio en lo que atae a sus aspectos exhaustivos no -incumbe estrictamente al Derecho Constitucional. ' 1:151 Esta designacin, dice Ochoa Campos, "se haca de acuerdo con la reglamentacin que aparece consignada en la Recopilacin de Leyes' de Indias" conforme a las siguientes b~ que el mismo autor seala: "1. En las poblaciones que se fundaban .porcapitulacin o asle~to con determinada persona, sta y su hijo o heredero deban nombrar los regidores, segn lo dispuesto por Felipe II. Pasadas dos vidas, los puestos se llenaban segn los principios del derecho comn. 2. Cuando no hab.a capitulacin, los vecinos los nombraban en cabildo abierto, conf<?rme lo dis1?uso Carlos V ~ 26 de junio de 1525 E~ ~ste caso" despus de la, prime.~ eleeci6n, loa regIdores eran deatgnadOl a su ~ por pnnClplO' del aerecho coIl1n (Recopa luin d. Indu, 1, 4, 10, 3)." (Op. cit., p. 152.)
1150
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forma, y que en todas partes donde pudiere se traigan en pregn y pblica almoneda por los oficiales de nuestra real hacienda por el trmino de treinta das, y vendan en cada lugar los que estuviere ordenado que haya y pareciere conveniente, rematndolos en su justo valor conforme las rdenes dadas al respecto a los dems oficios vendibles; y 10& sujetos en quienes se remataren sean de la capacidad y lustre que convenga, teniendo en consideracin a que, donde fuere posible, se beneficien y los ejerzan descubridores o pobladores o sus descendientes" (Recopilacin de Indias, 8, 20, 7) Y52
, No obstante su decadencia poltica, el municipio neoespaol tuvo un gesto decoroso para reivindicar su antiguo prestigio y dignidad al plantear el ayuntamiento de la ciudad de Mxico en julio de 1808 la radicacin popular de la soberana a consecuencia de la invasin napolenica a la pennsula y la usurpacin de trono por el impostor francs. Recurdese, en efecto, que el regidor y el sndico del cabildo de la capital de la Nueva Espaa, don Juan Francisco de Azcrate y don Francisco Primo de Verdad, respectivamente, postularon en un histrico documento ante el virrey Iturrigaray la tesis de que, por haber abdicado el monarca espaol en favor de Jos Bonaparte, en el pueblo de la Nueva Espaa haba recado la soberana como capacidad de autogobierno; 1153 y aunque sin dichos cargos los citados precursores de nuestra emancipacin poltica hubiesen sustentado la misma idea, su investidura les brind la oportunidad no slo para exponerla sino para exigir su acatamiento, actitud que involucra un elocuente hecho reminiscente de la dignidad de las antiguas comunas espaolas que con viva conciencia de su autonoma muchas veces impusieron a- los reyes el respeto de las libertades acordadas en los fueros municipales. La Constitucin gaditana de marzo de 1812 tendi a reestructurar el rgimen municipal dentro del sistema con que organiz al Estado monrquico espaol. Pretendi reimplantar la autonoma de los municipios estableciendo que en cada pueblo deba haber un ayuntamiento compuesto de alcaldes, regidores y sndico procurador, "presididos por el jefe poltico, donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado entre stos, si hubiere dos" (Art. 309). Los miembros componentes de los ayuntamientos deberan .elegirse indirectamente por los pueblos, sin que los cargos respectivos fuesen ni vitalicios ni vendibles y sin que los electos pudiesen ser nuevamente nombrados, a no ser que transcurrieran "por 10 menos dos aos, donde el vecindario 10 permita" (Ar18. 312, 313 a 316). Las facultades de los ayuntamientos, bastante restringidas por cierto, consistan en la administracin interior de l~ pueblos respectivos, habindose sujetado su actuacin a la vigilancia y SUPCfVlsin de las diputaciones provinciales correspondientes y del jefe poltico que era una especie de autoridad intermediaria entre stas y los aludidos cuerpos municipales.
ClOO,
11112 1111
. Moiss O~oa Campos sintetiza la situ~cin. ?el municipio ?ajo la Con~ti~u: de Cdiz con las ideas que ~ contnuacion nos penmtunos transcribir:
Op. cit., pp. 152 t 153. ," Cfr. Capltulo }II,parAgrafot~ de esta obra.
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"Tres meses tan slo permaneci en vigor en Mxico (dicha Constitucin), pero le bastaron para hacer resurgir a la institucin municipal, dando nuevamente entrada en ella al pueblo", habiendo reinstaurado "1. El sistema de eleccin popular directa. 2. La no reeleccin de los funcionarios municipales. 3. Su renovacin cada ao", aunque "sent precedentes negativos que se recrudecieron en nuestro medio al transcurso de los aos", "con el rgimen de centralizacin al que quedaron sometidos los ayuntamientos a travs de los jefes polticos y con la prdida de la autonoma municipal en materia fundamental: su hacienda" .1154
c) Durante el siglo XIX y a partir de la Constitucin Federal de 1824 en que, segn hemos dicho, se cre el Estado mexicano, el municipio no slo decay polticamente hasta casi desaparecer, sino que en el mbito de la normatividad constitucional apenas se le mencion por las leyes fundamentales y documentos jurdicos emanados de las corrientes federativas y liberales. Debe reconocerse, por lo contrario, que en la Constitucin centralista de 1836 se instituy una especie de municipalidad traducida en distritos y partidos en que dividi el territorio de los Departamentos (Art. 3 de la Sexta Ley). A la cabeza de un distrito haba un prefecto que nombraba el gobernador departamental por cuatro aos y cuya designacin confirmaba el gobierno general, adoptndose el principio de reelegibilidad (Art. 16, dem). Al frente de un partido, que era la circunscripcin territorial administrativa y poltica mnima, estaba un subprefecto que designaba el prefecto del distrito correspondiente con aprobacin del gobernador del departamento respectivo. Tanto el prefecto como el subprefecto eran meros agentes de este funcionario, ya que sus funciones se reducan a cuidar del orden y tranquilidad pblicos "con entera sujecin al gobernador" v a "cumplir y hacer cumplir las rdenes del gobierno particular del departamento" (dem, Arts. 18, 19 y 21). La mencionada Constitucin previ los ayuntamientos "en las capitales de los departamentos, en los lugares en que los haba en el ao de 1808, en los puertos cuya poblacin llegue a cuatro mil almas, y en los pueblos que tengan ocho mil" (dem, Art. 22), disponiendo que dichos cuerpos se integraran con el nmero de alcaldes, regidores y Sndicos que fijaran las juntas departamentales, recayendo la eleccin respectiva en el pueblo "en los trminos que arreglara una ley" (dem, Art. 23). La funcin de los ayuntamientos qued reducida "a la recaudacin e inversin de los propios y arbitrios" (Art. 25), es decir, a actos meramente hacendarios.'!" En el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 15 de mayo de 1856 se vuelve a hacer alusin al municipio pero sin sealar las bases de su estructura, ya que dej a la voluntad de los gobernadores de los Estados la implantacin, integracin y organizacin de las municipalidades y la fijacin de la competencia de sus autoridades (Art. 117, fracs. 1, XIII, XIV y XXV).
Op. cit., p. 226. . . . ~n el Proyecto de .Refo~as a .dicha Constitud6n techado el 30 de junio de 184-0, se; propusieron algunas modificaciones no .s~tanciales a las citadas bases generales sobre ~ regimen municipal y a c~yo ~nor nos remitimos. Cfr. Derechos ~l Pueblo Me"icano (Mxico a travs de sus Consttuciones) y Leyes Fundamentales de M"ico(Tena Ram1rez).
1154 1155
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La Constitucin de 1857 no hizo ninguna referencia al rgimen municipal, salvo en lo concerniente al Distrito Federal y Territorios, a pesar de que, como lo hace notar Ochoa Campos, "en el seno del Constituyente se haba elevado la voz del diputado Castillo Velasco para presentar un proyecto de adiciones sobre municipalidades't.v'" Bajo nuestra Ley Fundamental retroprxima, por tanto, el autntico rgimen municipal fue francamente ignorado y los p.ueblos de los distintos Estados de la Repblica eran gobernados por jefes politicos, prejectos y subprefectos que designaban sus respectivos gobernadores sin intervencin popular alguna. La historia poltica de Mxico comprendida en la etapa que abarca el periodo de vigencia formal de la Constitucin de 57 demuestra claramente la desaparicin del municipio, fenmeno que se corrobor. durante el prolongado gobierno del general Porfirio Diaz, de quien los ~ludIdos funcionarios no eran sino incondicionales agentes que tenan la conSIgna de sofocar por cualquier medio todo intento de democratizacin que hubiese brotado del espritu comunitario de los pueblos.
Con toda razn afirma Ochoa Campos que "Bajo el porfiriato, el rgimen ?e las jefaturas polticas ahog por completo la vida municipal", ya que dichas Jefaturas "a} representaban un tipo de autoridad intermedia entre el ,gobierno del Estado y los ayuntamientos; b) estaban sujetas a la voluntad de los gobernadores; e) centralizaban y maniataban toda actividad municipal, y d) eran de carcter distrital y residan en las cabeceras de distrito o de partido controlando a los avuntamientos de su circunscripcin", concluyendo dicho autor que "Los vicios de esta institucin fueron comunes: suprimir toda manifestacin democrtica y cvica de la ciudadana; controlar las elecciones, cometer atropellos y abusos que llegaron a lindar con lo criminaL" 1157 Por su parte, don Emilio Rabasa, a quien suele calificarse como porfirista, confirma la idea negativa que generalmente se ha sustentado respecto de las jefaturas polticas, expresando al efecto que "Por debajo del gobierno estn los jefes polticos, que como simples agentes suyos, no hacen sino cumplir sus rdenes V servir para que la autoridad que representa tenga medios inmediatos d~ accin y centralizacin. Para jurisdiccin ms estrecha, los ayuntamientos ejercen, en los municipios en que el distrito se fracciona, la administracin de las ciudades, villas o aldeas, comprendiendo en la demarcacin de su incumbencia parte del territorio del distrito, en que se encuentran poblados rurales generalmente de carcter de propiedad privada. En estas condiciones y dada la distancia no corta que suele haber entre las poblaciones, el territorio jurisdiccional de los ayuntamientos es muchas veces de tal extensin, que la corporacin municipal slo nominalmente tiene autoridad ni ejercicio alguno en cuanto se halla fuera del lugar en que reside." 1158
1156 Op. cit., p. 253. Segn dicho tratadista, el proyecto mencionado deca: "1. A~ c?mo se reconoce la libertad 'a las partes de la federacin que son los estados, para su admimstracin interior,. debe tambin reconocerse a las partes constitutivas de los Estados, que son las$unicipalidades'. 2. En consecuencia, siguiendo el principio de la soberana popular, prop~na como un artculo ~ la Constitucin: "Que toda mw;'icipalidad coI?- .a<:uerdo de su consejo electoral, pueda decretar las medidas que crea convenientes al m~clplo y votar y recaudar los impuestos que estime necesarios para las obras que acuerde, siempre que con ellas no perjudique a otra munic;ipalidad o al 'Estado." 1157 Op. cit., pp. 273 y 274. . 1158 La Constitucin" la Dicttulura. p. 227.
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Si una de las lacras del porfiriato fue la existencia de las mencionadas jefaturas que se posibilitaron jurdicamente merced a la pr~tericin del municipio en que incurri la Constitucin de 57, era lgico y fcticamente .ne~esano q~e su abolicin y la restauracin del rgimen municipal fuesen los principales objetivos polticos de los movimientos precursores de la Revolucin mexicana de 1910. As, el Partido Liberal Mexicano, fundado por los hermanos Flores Magn, lanz en 1906 un programa en el que se propugn la supresin "de lo~ jefes polticos que tan funestos han sido para la Repblica, como tiles al SIstema de opresin reinante", as como la multiplicacin y el robustecimiento de los municipios. A su vez, el Partido Democrtico.P'" que se organiz el 22 de enero de 1909, hizo "un llamamiento a todos los ciudadanos para sacudir su apata y cumplir sus deberes cvicos,a efecto de cambiar la poltica personalista del general Daz por el imperio de la ley y de la Constitucin tanto tiempo relegada al olvido", dice don Jess Romero Flores, agregando que "Iba luego por los fueros de la libertad municipal, considerando al municipio libre como la celdilla que resume en su vida la vida entera del organismo, quitando a los ayuntamientos la oprobiosa tutela de los jefes politicos'l.P'" La institucin del rgimen municipal fue una de las tendencias que con ms perseverancia anim a don Venustiano Carranza como primer Jefe de la Revolucin constitucional que se inici con el Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913 en el que desconoci al gobierno magnicida de Victoriano Huerta. Segn lo recuerda Ochoa Campos, esa tendencia se manifest desde el mensaje que el Varn de Cuatro Cinegas dirigi a la Convencin de Generales reunida el 3 de octubre de 1914-, y en cuya parte conducente expres: "Igu.almente -durante la campaa- todos los jefes del Ejrcito convinieron conmigo en que el Gobierno provisional deba implantar las reformas sociales y polticas que en esta Convencin se consideran de urgente necesidad pblica, antes-del restablecimiento del orden constitucional. Las reformas sociales y polticas de que habl a los principales Jefes del Ejrcito, como indispensables para satisfacer las aspiraciones del pueblo en sus necesidades de libertad econmica de igualdad poltica y de paz orgnica son, brevemente enumeradas, las que en seguida expr~s: El aseguramiento de la libertad municipal, como base de la divisin poltica de los Estados y como principio y enseanza de todas las prcticas d~mocrticas." 1161 Ag;e~a el distinguido tratadista citado que, fiel a su ofrecmiento, Carranza expidi en Veracruz, el 12 de diciembre de 1914 un decreto bajo ~l ttulo de "Adiciones al Plan de Guadalupe" para dar satisfaccin a las n~cesIdades econmicas, sociales y polticas del pas, entre ellas, el establecmiento del rgimen municipal. "De inmediato, dice Ochoa Campos, se pusieron manos a la obra y la Seccin de Legislacin Social prepar los proyectos de l~y que se adicionaran al Plan de Guadalupe. Estos fueron en nmero de 19, figurando entre ellos, 5 sobre asuntos municipales: 1. Ley Orgnica del artculo
11G9 En este partido fJgUra1'on Benito u4rez Maza, Manuel Calero, osi Pe6n del Valle, _sIu Urueta, Di6'!o.ro Batolla, Rafae~ Zubarn C~pan'Y y otros. neo Del Porfmsmo a la Revoluca6n Constituclonalista p 75 11.1 Op. eit., pp. 317 Y 318. ,.
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109 de la Constitucin de la Repblica, consagrado el Municipio Libre. 2. Ley q.ue faculta a los ayuntamientos para establecer oficinas, mercados y cementenos. 3. Ley que faculta a los ayuntamientos para la expropiacin de terrenos en qu establecer escuelas, mercados y cementerios. 4. Ley sobre organizacin municipal en el Distrito Federal, Territorios de Tepic y Baja California. 5. Ley sobre los procedimientos para le expropiacin de bienes por los ayuntamientos de la Repblica, para la instalacin de escuelas, cementerios, mercados, etc. "De todos los 19 proyectos, el primero era sobre el Municipio Libre. Entre los decretos dictados en Veracruz, llev el nmero 7, el que reformaba el Plan de Guada1upe y el nmero 8, el relativo a la libertad municipal que se expidi en 26 de diciembre de 1914. ' "Este Decreto constituye un antecedente preciso del artculo 115 constitucional V tuvo la importancia de reconocer en los municipios la base de nuestra organizacin poltica, otorgndoles la autonoma de que se encontraban privados por la tutela de los Prefectos y Jefes Polticos. El Decreto expedido en Veracruz dice textualmente: "Artculo nico. Se reforma el artculo 109 de la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, de 5 de febrero de 18!>7, en los siguientes trminos: "Los Estados adoptarn para su rgimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica el municipio libre, administrado por Ayuntamientos de eleccin popular directa, y sin que haya autoridades intermedias entre stos . y el gobierno del Estado. . "El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrn el mando de la fuerza pblica de los municipios donde residen habitual o transitoriamente." 1162 Era perfectamente previsible, en consecuencia, que en el Proyecto de Reformas a la Constitucin de 1857 que present don Venustiano Carranza al Congreso Constituyente de Quertaro el primero de diciembre de 1916, se incluyera un conjunto de normas fundamentales dentro de las que se estructura el municipio libre, mismas que se contienen en el artculo 115 constitucional. As, en el mensaje que precede a dicho Proyecto, Carranza proclam que: "El Municipio Independiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de la revolucin , como que es la base del Gobierno libre, conquista que no slo dar libertad poltica a la vida municipal, sino que tambin le dar independencia econmica, supuesto que tendr fondos y recursos propios para la atencin de todas sus necesidades, sustrayndose as a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores, Y una buena Ley Electoral .que tenga a stos completamente alejados del voto pblico y que castigue con toda severidad toda tentativa para violarlo, establecer el poder electoral sobre bases racionales que le peJ.1Ilitirn cumplir su cometido de una manera bastante aceptable." 1163 "
1162
11.83
Idem, pp, 318 Y 319. . Leyes Fundamemal,s de Mxico,p. 757.
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2.
Bases constitucionales del municipio anteriores a las reformas de 3 de febrero de 1983
a) Conforme al artculo 115, in capite, de la Constitucin, el municipio "libre" es la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa de los Estados miembros. Por consiguiente, el territorio de st~s se compone de circunscripciones espaciales que pertenecen a las entidades munrcipales sobre las que stas, a travs de sus rganos de gobierno, ejercen las funciones pblicas de que ya hemos hablado. Esta consideracin nos conduce a la conclusin de Que en el territorio de un Estado miembro y sobre la poblacin que en l reside, ejercen el poder pblico dos rdenes de autoridades, a saber: las Que a tal Estado corresponden y las que conciernen al municipi? dentro de los respectivos mbitos competenciales que establezcan las constituciones particulares de las entidades federativas, pues la demarcacin de los mismos entraa una cuestin no federal cuya regulacin no incumbe, por ende, a la Ley Fundamental de la Repblica. Esta aseveracin, sin embargo, no implica, evidentemente, que dichas dos especies de autoridades sean las nicas que desempeen el poder de imperio de un municipio y dentro de un Estado miembro, ya que, segn hemos afirmado, en lo Que atae a las materias de la legislacin, administracin y jurisdiccin que sean de ndole federal, son los rganos de la Federacin los que desarrollan las funciones respectivas. b) La disposicin constitucional invocada califica al municipio como libre" respetando el adjetivo que le adjudic el proyecto de don Venustiano Carranza. Ahora bien, esa "libertad" municipal de ninguna manera debe interpretarse como independencia, sino como denotativa de una autonoma interior en el orden poltico, administrativo y hacendario de que los municipios disfrutan jurdicamente dentro de los marcos estructurales de la Federacin y del Estado miembro a que pertenezcan. En efecto, las constituciones locales, acatando siempre las normas establecidas por la Constitucin Federal, pueden sealar las materias sobre las cuales las autoridades municipales ejerzan las funciones pblicas de carcter administrativo, reservando a las del Estado miembro las que estimen pertinentes, sin contrariar, claro est, ningn mandamiento de la Ley Fundamental de la Repblica. Como se ve, la autonoma administrativa del municipio se subordina, en cuanto a su extensin, a las facultades que las constituciones de los Estados miembros le asignen en los ramos que obviamente no correspondan a la rbita federal; pero por lo que concierne a su autonomia poltica dichos ordenamientos de ningn modo deben afectarla; ya que se encuentra prevista en la Constitucin de la- Repblica en el sentido de que los miembros integrantes de los ayuntamientos deben provenir de ~teleccin popular directa" y de que entre estos cuerpos y el gobierno del Estado respectivo "no habr ninguna autoridad intermedia" (Art. 115 const., frac. 1). Estas prevenciones entraan la prohibicin para los rganos legislativos de los Estados miembros de impedir, mediante reformas rconstituconales locales o legales ordinarias, que el elemento humano de cada entidad
J
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municipal elija directamente a los presidentes, regidores y sndicos que componen el ayuntamiento correspondiente.t?" as como la imposibilidad de que exista alguna autoridad o funcionario entre el gobierno municipal, depositado en ese cuerpo, y el gobierno estatal, como lo fue antiguamente el jefe poltico o el prefecto, que no era sino el agente por medio del que los gobernadores se injeran en la vida interior de los pueblos y evitaban su pretendida democratizacin. Por otra parte, es lgico que las constituciones locales y la legislacin ordinaria de cada Estado pueden establecer cualesquiera modalidades en lo que concierne a la organizacin de los municipios, al procedimiento electoral de los miembros de los ayuntamientos, a los requisitos para ser electo y a la duracin del periodo en los cargos respectivos, con la condicin de que tales modalidades no violen o no se opongan a las bases consignadas en la Constitucin Federal, en la inteligencia de que, por lo que atae al lapso de ejercicio, ste no debe exceder de seis aos, ya que sera incongruente que el gobernador deba permanecer en su puesto este trmino mximo y los presidentes municipales, regidores y sndicos un plazo mayor. La autonoma hacendaria de los municipios consiste en que estas entidades pueden administrar libremente su hacienda, sin que se revele, por tanto, en sealar las materias zravables que sean la fuente de los ingresos que la formen, ya que este sealamiento compete a las legislaturas de los Estados miembros, las cuales son las nicas que pueden determinar las contribuciones que deba percibir el erario municipal (frac. II del Art. 115 const.). Esta situacin normativa es perfectamente explicable, pues todo impuesto, conforme a la Constitucin Federal (Art. 31, frac. IV), debe decretarsc en una ley, ? sea, en un acto de autoridad que tenga como atributos la abstraccin, la Impersonalidad y la generalidad y que provenga del rgano formalmente legislativo, careciendo los ayuntamientos de la facultad correspondiente, ya q~e estos cuerpos son meros rganos administrativos segn se infiere de lo dispuesto en la fraccin 1 de dicho artculo 115. Adems, si cada municipio tuviese la facultad legislativa tributaria,. es decir, .si estuviese capacitado para establecer Impuestos, se provocara la anarqua fiscal en cada Estado rruembro al existir tantos rdenes de tributacin cuantas fuesen las entidades municipales. Por otra parte, debe hacerse la observacin de que, si bien incumbe a las legislaturas locales fijar las contribuciones que formen la hacienda municipal, esta atribucin no es irrestricta ni potestativa, sino limitada y obligatoria, puesto que tales rganos deben decretar las que sean suficientes para atender
1164 ~a citada disposicin constitucional, en su prrafo segundo, establece la irreelegibilidad relativa de estos funcionarios municipales en cuanto que no pueden ser nuevamente designados "para el periodo inmediato", dete~nando dicho prrafo, adems, que "Las. personas que por eleccin indirecta' o por nombramiento o designacin de alguna autoridad, desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la. denominacin que.se les d, no podrn ser electos para el periodo inmediato. Todos los funcionarios ant~sm~nclO nados, cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser electos para el periodo mmediato con el carcter de suplentes, pero los Q.ue tengan el carcter de suplentes, s p~dr? se,~ electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
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las necesidades del municipio, sin que en ningn caso puedan dejar ?e ~um plir este deber constitucional que les impone la fraccin II del indicado artculo 115, cuyo sentido y alcance, antes de que su texto fuese incorporado a la Constitucin, fueron objeto de prolongados y apasionados debates en el Congreso de Quertaro. El dictamen de la respectiva Comisin, integrada por los diputados constituyentes Paulina Machorro Naruez, Heriberto Jara, Hilario Medina y Arturo M ndez, propuso que dicha fraccin II quedase concebida en los siguientes trminos: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, recaudarn todos los impuestos y contribuirn a los gastos pblicos del Estado en la proporcin y trmino que seale la legislatura local. Los ejecutivos podrn nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que corresponda al Estado y para vigilar la contabilidad de cada' municipio. Los conflictos hacendarios entre ~l municipio y los poderes de un Estado los resolver la Corte Suprema de JustIcia de la Nacin, en los trminos que establezca la ley." 1165 Para reforzar la libertad municipal en materia econmica, Jara argument que "No se concibe la libertad poltica cuando la libertad econmica no est asegurada, tanto individual como colectivamente, tanto refirindose a personas, como refirindose a pueblos, como refirindose a entidades en lo general. Hasta ahora los municipios han sido tributarios de los Estados; las contribuciones han sido impuestas Wr los Estados; la sancin de los presupuestos ha sido hecha por los Estados, por los Gobiernos de los respectivos Estados. En una palabra: al municipio se le ha dejado una libertad muy reducida, casi insignificante; una libertad que no puede tenerse como tal, porque slo se ha concretado al cuidado de la poblacin, al cuidado de la polica, y podemos decir que no ha habido un libre funcionamiento de una entidad en pequeo que est constituida por sus ' tres poderes". Agreg dicho diputado que" .. .los municipios, las autoridades municipales, deben ser las que estn siempre pendientes de los distintos problemas que se presenten en su jurisdiccin, puesto que son las que estn mejor capacitadas para resolver acerca de la forma ms eficaz de tratar esos problemas, y estn, por consiguiente, en mejores condiciones para distribuir-sus dineros, las contribuciones que paguen los hijos del propio municipio y son los interesados en fomentar el desarrollo del municipio en las obras de ms importancia, en las obras que den mejor resultado, en las que ms necesite, en fin, aquel municipio. Seguramente que los habitantes de un municipio son los ms interesados en el desarrollo de ste". Concluy Jara su intervencin parlamentaria diciendo: "Si damos por un lado la libertad poltica, si alardeamos de que los ha amparado una revolucin social y que bajo este amparo se ha conseguido una libertad de tanta importancia, y se ha devuelto al municipio lo que por tantos aos se le haba arrebatado, seamos consecuentes con nuestras ideas, na demos libertad por una parte y la restrinjamos por la otra; no demos libertad poltica y restrinjamos hasta lo ltimo la libertad econmica, porque entonces la primera no podr ser efectiva, quedar simplemente consignada en nuestra ~ .~agna con un b;110 captulo y no se llevar a la prctica, porque los mumcrpios no podrn disponer de un solo centavo para su desarrollo sin tener antes el pleno consentimiento del Gobierno del Estado." 1166 '
11.S
11_
Ditmod, los D.btlt.s. Tomo 11, p. 505. 1dma, pp. 636 Y 637.
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Al diputado M artinez de Escobar le pareci la fraccin II del artculo 115 tal como la propuso la Comisin "en el fondo enteramente conservadora", dando oportunidad a los gobernadores para injerirse en la administracin hacendaria de los municipios al poder nombrar inspectores "para el efecto de percibir la parte que corresponda al Estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio". Para asegurar la citada libertad municipal, Martnez de Escobar opin que "los Estados deben recaudar inmediata y directamente los fondos que les pertenezcan, por medio de sus receptoras de rentas o por medio de las oficinas que ustedes quieran; pero deben recaudarlos directamente y no por conducto de los municipios, porque aunque aparentemente parece qUIf es una gran facultad que se les da a los municipios, no es verdad, porque da' lugar a la intervencin directa del Estado sobre el municipio, nombrando inspectores y estudiando la contabilidad de esos mismos municipios, y por eso no estoy de acuerdo con este punto y por otra parte, el municipio creo yo que para que sea completamente libre, como aqu se trata de establecerlo, necesita ser odo ante la legislatura del Estado, en cuanto a sus impuestos ... " 1167 Don Fernando Lizardi, quien tuvo muchas intervenciones afortunadas durante los debates habidos en el seno del Constituyente de Quertaro, se pregunt qu es lo que forma la hacienda municipal para poder demarcar la libertad econmica del municipio frente a las legislaturas de los Estados, dando la siguiente respuesta: "Hay tres sistemas perfectamente distintos para saber qu es lo que constituye la hacienda del municipio. Si consideramos el absolutismo municipal, podemos decir que- el municipio recaudar todos los impuestos; si consideramos la accin del Estado sobre la marcha municipal, diremos que la legislatura del Estado determinar todo asunto municipal y otros asuntos del Estado. Entre estos dos extremos existe tambin un trmino medio: que los municipios administren libremente sus arbitrios y que los Estados fijen su contribucin o la parte proporcional o una cantidad fija anual y quin de nosotros, seores diputados, podr decir qu es lo ms conveniente para la administracin municipal? Todos estamos perfectamente de acuerdo, al menos as lo supongo, en que cada hacienda municipal deba administrarse libremente y todava no sabemos qu es lo que constituye la hacienda municipal. Son los arbitrios que le deje el Estado? Son los que el municipio fija? Si es lo ltimo, el Estado fija un tanto por ciento o el Estado fija una cantidad determinada. Estos problemas, seores diputados, no debe resolverlos la Constitucin, ni podemos nosotros resolverlos; porque solamente las necesidades locales, las necesidades de cada Estado vendrn a decirnos en cada momento si los municipios son capaces para fijar sus arbitrios y el Estado debe limitarse a una parte proporcional, o si los municipios deben fijar y el Estado exigirles determinada cantidad, o si el Estado debe reservarse determinados ramos y dar otros al municipio, y en una Constitucin Federal que fije las bases generales para todos los Estados, podemos decir con exactitud, como dice el dictamen: "Los municipios recaudarn todos los impuestos y contribuirn a los gastos pblicos del Estado, en la porcin y trminos que seale la legislatura local." Yo dir,a sencillamente: "Los municipios recaudarn los impuestos en la forma y trminos que seale la legislatura local." Sostuvo Lizardi la tesis de que son las legislaturas locales las que deben determinar y expedir las leyes municipales, dej3.9do en 1ibertad a los municipios para administrar sus ingrea:'
l1G7
tsu; pp. 639 Y640.
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El texto de la fraccin n del artculo 115, segn lo redact la Comisin respectiva, fue desechado en la sesin que se efectu el 25 de enero de 1917 por ciento diez votos contra treinta y cinco, habindose presentado un nuevo proyecto, del que disintieron Medina y Jara, concebido en estos trminos: "L~s municipios tendrn el libre manejo de su hacienda y sta se formar de lo SIguiente: 1. Ingresos causados con motivo de servicios pblicos, que tiendan a satisfacer una necesidad general de los habitantes de la circunscripcin respectiva. 2. Una suma que el Estado integrar al municipio, y que no ser inferior al diez por ciento del total de lo que el Estado recaude para s por todos los ramos de la riqueza privada de la municipalidad de que se trate; 3. Los ingresos que el Estado asigne al municipio para que cubra todos los gastos de aquellos servicios que, por la nueva organizacin municipal, pasen a ser del resorte del ayuntamiento y no sean los establecidos en la base primera de este inciso. Estos ingresos debern ser bastantes a cubrir convenientemente todos los gastos de dichos servicios." El mismo proyecto sugiri que en caso de suscitarse un conflicto entre el municipio y el Poder Ejecutivo del Estado por 10 que a los arbitrios municipales concierne, incumbiese a la legislatura local respectiva resolverlo, y si la controversia sobre el mismo punto surgiese entre sta y la entidad municipal, correspondera al Tribunal Superior del Estado dictar la decisin pertinente. Los disidentes Jara y Medina propusieron una frmula amplia y dctil para que en cada caso se integrara la hacienda municipal, sugiriendo que "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones municipales necesarias para atender sus diversos ramos, y del tanto que asigne el Estado a cada municipio. Todas las controversias que se susciten entre los poderes de un Estado y el municipio sern resueltas por el Tribunal Superior de cada Estado en los trminos que disponga la ley respectiva." 1168 Como se ve, tanto la Comisin como dichos diputados, aunque discreparon en cuanto al punto concerniente a la composicin de la hacienda municipal, coincidieron en lo que atae a la eliminacin de la competencia de la de la Suprema Corte que propona el proyecto primitivo para dirimir "los conflictos hacendarios entre el municipio y los poderes de un Estado", siguiendo a este respecto las argumentaciones de Martnez de Escobar,1J.-69 Pero quien sugiri la frmula que se convirti en la' fraccin n del artculo 115 constitucional fue el diputado Gerzayn Ugarte, el cual expuso lo siguiente: "Una de las aberraciones que padecemos con frecuencia es que, crendose en nuestro cerebro una idea determinada, para no perderla, a vueltas que le damos acabamos por no encontrar la salida; ahora la dificultad en la Comisin y en los autores del voto particular est en encontrar tal fraccin n. Es muy loable el propsito de crear la independencia econmica del municipio; pero ha diOp. cit. Tomo 11, p. 771. Este distinguido constituyente se preguntaba: " Por qu darle esta atribucin a la Suprema Corte de Justicia?, por qu centralizar?, por qu una cuestin meramente del Estado va a ser resuelta por la Suprema Corte de Justicia, que es de carcter federal? Por qq~ no ha de c?J?ocer. pregunto, de esos conflictos la legislatura del Estado y el Supremo Tnbunal de Iusticia del Estado? Esta es una pregunta que surge a mi mente y si estoy en .un ~rror, 1610 quiero convencerme de l; si la Comisin, con toda su honrad~z, viene y me explica:. por estas razones, seor Martinez Escobar; pero antes, yo afirmo a esta Cmara: se ataca directamente eso que comnmente llamamos la soberanla de los Estados y que no es ~s Que la libertad y la autonoma de los mismos" (Diario de los Debates.. Tomo 11, pgma 630).
lJ.68 1169
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cho el diputado Caldern, con mucha justicia, que no podemos crear la absoluta autonoma de los ayuntamientos, porque eso sera, en trminos claros, tanto como concederles el derecho de legislar para s en materias administrativas, hacendarias y en los dems ramos encomendados a su cuidado. Para satisfacer ese deseo, esa justa aspiracin de los seores diputados autores del voto particular, vaya decir al seor general Jara -y esto es hacer un elogio de l, pues es quien ms se ha preocupado de las cuestiones que afectan a los pueblos y a los individuos de nuestra clase humilde- que l ha sido diputado al Congreso de la Unin, pero no ha sido diputado a algn Congreso local. Yo s lo he sido, mas no cuando haba municipios libres. Yo s he sido diputado a una legislatura local; y esta es la prctica, no cuando haba municipio libre, sino cuando tena todava encima el odioso cargo de jefe poltico; tena, digo, la facultad de proponer sus presupuestos a la legislatura del Estado, incluyendo los recursos de que dispona, para cubrir esos presupuestos y la de todos los servicios que deba atender. Ahora que se cre el municipio libre no vamos a quitar ese rgimen. esa armona de ponderacin que debe seguir existiendo entre el municipio y los poderes del Estado; obrar de otra-manera sera desviar la organizacin poltica de los Estados; los municipios tienen que acatar las leyes que dan las legislaturas locales, y tiene que aceptarlas tambin el Poder Ejecutivo porque es el que va a hacer cumplir esas leyes y sentencias en el ramo judicial. En consecuencia, algunos diputados que han querido de la mejor manera satisfacer el deseo de la Comisin, para no dejar el hueco de las fracciones I a la If I, en que consta la innovacin que con muy loable propsito se introdujo, han pensado, aunque no sea reglamentario presentarlo yo, que la:' fraccin JI del artculo 115 quede, no como lo propone la Comisin, ni como lo propone el. voto particular, ambos dictmenes, ya desechados, sino en los siguientes trmmos: 'Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades.' " 11.70
c) Segn lo declara la fraccin III del aludido precepto constitucional, "Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos legales." La expresin subrayada debe interpretarse no en un sentido imperativo futuro, sino en cuanto que laas mencionadas entidades tienen dicha personalidad por ministerio de la Constitucin Federal, sin que tal personalidad se las atribuyan a posteriori las legislaciones particulares de cada Estado miembro, -como podra inferirse de los vocablos "sern investidos". La personalidad jurdica ha sido un tema muy polemizado en la doctrina general del Derecho y respecto de l se han formulado diversas teoras cuyo planteamiento rebasara el contenido de la presente obra. La ms extendida y -aceptable tesis es la que considera a la personalidad jurdica, tambin Il~ada personalidad moral, como una ficcin de la ley, es decir, como centro deimpulacin normativa. Por ende, las personas jurdicas o morales slo existen por virtud de la norma jurdica, que es 'el elemento que les otorga capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Esa ficcin, sin embargo, no denota un mero ente conceptual, una simple forma sin correspondencia con la realidad..
1110 .
'Op. .tfit.., pp. ~(>' y 821.;
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sino la sntesis unitaria de diversos factores ontolgicos y teleolgicos que operan en la dinmica socioeconmica, Los factores a que nos referimos estn representados por un elemento humano, un elemento patrimonial y un. conjunt.o de fines concernientes a un sujeto indeterminado que la ley determma mediante la ficcin de la personalidad jurdica o moral. Como bien dice el ~istin?uido jurista mexicano don Manuel Cervantes, "el legislador no puede dejar sm. solucin el problema de la incertidumbre del sujeto de derecho en dondequiera que ese problema se presente", agregando que para resolverlo "los jurisconsultos, no los legisladores, imaginaron el admirable artificio de la persona moral, suponiendo la existencia de un ente ficticio all donde el verdadero sujeto de derecho est indeterminado o incierto; y esa solucin el legislador puede muy bien admitirla o rechazarla; pero si no la admite debe adoptar otra, sea cual fuere, que tenga la virtud de resolver igualmente ese problema" .1171 Estas ideas pueden aplicarse para justificar la disposicin constitucional que comentamos en cuanto que inviste a los municipios con personalidad jurdica. En efecto, antes que sta, en el mbito de la realidad social, econmica y geogrfica existen diferentes comunidades que.integran el elemento humano del Estado; esas comunidades se asientan y viven en un espacio determinado; afrontan diferentes problemas y sufren necesidades de variada ndole y a ella y a sus individuos componentes pertenece un cierto patrimonio constituido por bienes de distinta naturaleza. Ahora bien, a esos sujetos indeterminados que son las citadas comunidades, el Derecho imputa personalidad considerndolas como entidades pblicas e integrndolas sintticamente con los elementos nticas que hemos sealado para que puedan adquirir derechos y contraer obligaciones, en relaciones de diversa naturaleza, a efecto de que puedan realizar ciertos fines, cuyo conjunto traduce el elemento teleolgico de que hemos hablado. En otras palabras, al otorgarles personalidad, el Derecho las erige en municipios, concepto que, segn se ha indicado, es eminentemente jurdico. d) Una importante atribucin que tienen los municipios consiste en expedir leyes, reglamentos y disposiciones administratioas "que sean necesarias para cumplir con los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 constitucional en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal sobre la materia", esdecir, con la ley reglamentaria que de dicho prrafo expida o haya expedido el Congreso de la Unin. Esta facultad se estableci al adicionarse el artculo 115 de'la Constitucin el 6 de febrero de 1976, incorporndose a este precepto la fraccin IV que la contiene. La capacidad que tienen los municipios en los trminos de la citada atribucin es ejercitable por conducto de sus respectivos ayuntamientos y su validez formal est condicionada a que la: leyes, ref(lamentos y disposiciones administrativas que mediante SU desempeno se produzcan, no estn en desacuerdo con la legislacin emanada del Cong~eso de la Uni6n y que tenga como materia los objetivos y las medidas que consigna el tercer prrafo de dicho artculo 27 que en esta misma obra hemos someramente comentado y cuyo texto damos por reproducido.
1111
Historia 'Y Naturaleza d, la Personalidad _rtdiea. Edici6n 19.32, pp .. 422 Y 423.
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Debe enfatizarse que la aludida facultad municipal slo puede ejercitarse en relacin con centros urbanos y no respecto de materias, bienes, objetos o recursos y elementos naturales que no conciernan a ellos. Por otra parte, debemos observar que conforme a dicha fraccin IV del artculo 115 constitucional, los Estados tienen la misma facultad, la cual obvia~ente se desempea por conducto de sus correspondientes legislaturas. Esta identidad de facultades en favor de los ayuntamientos y de los congresos locales puede propiciar un ambiente, dentro de cada entidad federativa, para que, respecto de un mismo centro urbano, exista una dualidad de legislaciones que pudieren ser contrarias, contradictorias, incongruentes o incompatibles, situacin que originara el caos normativo en detrimento de los propsitos sociales que animan las disposiciones implicadas en el prrafo tercero del artculo 27 constitucional. Por ende, estimamos que no fue muy acertada la concesin de la indicada facultad en favor de los municipios, pues para los fines que persigue la disposicin constitucional invocada, hubiese sido suficiente que aqulla slo se hubiese otorgado a las legislaturas de los Estados en relacin con sus centros urbanos.
3. Las reformas publicadas el 3 de febrero de 1983
En la fecha indicada se public en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto Congresional que introdujo importantes modificaciones a la estructura municipal, reformando y adicionando las disposiciones constitucionales respectivas que comentamos en el pargrafo 2 que antecede. La teleologa de dichas modificaciones consiste en reforzar la autonoma municipal en materia tributaria, en dar a los ayuntamientos mayores facultades, incluso legislativas, y en destacar, por lo general, la importancia que debe tener el municipio dentro de la vida poltica, econmica y social del pas. Trataremos de formular una exgesis de las nuevas disposiciones; resultantes de tales reformas constitucionales, con el objeto de sistematizar su estudio. a) Facultades de las legislaturas. Estos cuerpos legislativos en cada entidad federativa tienen la facultad de suspender a los ayuntamientos, de declarar que stos han desaparecido y de revocar el mandato a alguno de sus miembros, con sujecin a las prevenciones que determine la legislacin local correspondiente.F" bis
1171 bis Al respecto, los prrafos tercero, cuarto y quinto de la fracci6n 1 del nuevo artculo 115 constitucional disponen: Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras par.tes de sus integrantes, podrn suspender ayuntamientos, ~eclarar que stos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a' alguno de sus nuembros, por algun~e las cau~as graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miemb~ ,hayan te g o oportunidad suficiente para rendir las pruebas y ~cer los aIeptos q?8 a SU JUlClO conven En caso de declararse desaparecido un ayuntanuentoo por renUDCllP. o falta absolu~ de a mayora de. sus miem.broa, si coniorm . e a la 1(1)' no . .IU! . . . . .....-eo en . funClones, los os suplentes D1 que se celebren nuevas eleccion_, las ~~~, tre a 108 Consejos M.unicipal.es que. concl.U .... .los _ '.c.. . . J............f . de.l....&OI bros.dejAU'e dedesempefiar>au eargo._~"",,,,,,"~.IlOP'--alo disponga la ley. l . . .... . ... . .
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b ) Facultades de los ayuntamientos. Estos entes edilicios tienen facultades para expedir bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, con base en las normas que deba expedir la legislatura del Estado de que se trate (Frac. II del arto 115 const.}, c) Servicios pblicos municipales. La fraccin III de este precepto atribuye a los municipios diversos servicios pblicos, de cuyo desempeo, evidentemente, quedan excluidas las autoridades de la entidad federativa de que se trate y las federales, tanto en el rea legislativa como adminstrativa.v'" e d ) Hacienda municipal. La fraccin IV del actual artculo 115 constitucional estructura la hacienda municipal con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los municipios, las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas decreten a su favor, debiendo percibir diferentes ingresos que se sealan al respecto.F" d e) Facultades en materia ecolpica y demogrfica. Las fracciones V y VI de dicho artculo 115 amplan considerablemente las funciones municipales en lo que concierne a la citada materia, sujetndose, sin embargo, a lo que las leyes federales y de cada Estado determinen, coordinando las actividades de los municipios con las de las autoridades locales y federales.P'" e
1171 e Dicha fraccin disponer Los municipios, con el concurso de los Estados, cuando as fuere necesario y 10 determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: a) Agua potable y alcantarillado; b) Alumbrado pblico; e) Limpia; d} Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines; h) Seguridad pblica y trnsito, y i) Los dems que las Legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera. Los municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin . de los servicios pblicos que les corresponda. 1171 d La fraccin IV mencionada establece: Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las que tengan por base el cambio de. valor de los inmuebles. Los municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones; b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; e) Los ingresos derivados de la prestaci6n de servicios pblicos a su cargo. Las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y e), ni concedern exenciones en relaci6n con las mismas. Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. S610 los bienes del dominio pblico de la Federaci6n, de los Estados o de los municipios estarn exentos de dichas contribuciones. Las Legislaturas de los Estados aprobarn las leyes de ingresos de los ayuntamientos. y revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos diponibles, 1171 e Las fracciones mencionadas disponen: los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales relativas, estarn facultados para formular, aprobar y administrar la zonificaci6ny planes de desarrollo urbano municipal; participar en lacreaci6n y administracin. de sus reservas ' territoriales; controlar y vigilar lautilizaci6n del suelo en sUS jurisdicciones territoriales; intervenir en la: regulaci6n de la tenencia de la. tierra urbana; otorgar 'licencla$ :y permisos. .para, construccieaes, y participar en la. creaclny administracin de zonas de reservas ecolgicaas. Para tal efecto y de conformidad los fmessealadOa. en.
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4.
Observaciones finales
El municipio ha sido considerado como la clula primaria y bsica del sistema democrtico, en cuanto que, si en ella no funcionase este sistema, toda la forma de gobierno que lo haya adoptado se encontrara viciada ab-origine. La trascendencia del rgimen municipal ha sido destacada por la doctrina jurdica y por la teora sociopoltica contempornea, a tal punto que, como dice Daniel Moreno, "Los tericos le dedican importantes captulos y aun los partidos polticos, en nuestro caso, lo mismo el partido en el poder, el Revolucionario Institucional, como el de oposicin franca, como es Accin Nacional, le dedican importantes captulos de sus programas." 1.172 La concepcin democrtica del municipio exige ante todo que el elemento humano que lo compone sea el que elija mayoritariamente y por va directa a los miembros que integran su rgano de gobierno administrativo que es el ayuntamiento o cabildo. Esta libertad poltica se asegura constitucionalmente en Mxico mediante la prohibicin de que entre ese rgano y el gobierno del Estado al que el municipio pertenezca haya alguna autoridad intermedia que pueda injerirse en las decisiones de la entidad municipal, como suceda otrora con el jefe poltico o prefecto, y merme la mencionada libertad. Por otra parte, y segn se sostuvo reiteradamente en el seno del Congreso Constituyente de Quertaro, sin libertad econmica el municipio no puede gozar fcticamente de su necesaria libertad poltica, que es el presupuesto de la democracia. La libertad econmica, como lo hemos recordado, se traduce en la potestad que tiene el municipio para administrar su hacienda sin intromisiones de ninguna autoridad ajena a su ayuntamiento. Esta libertad, adems, supone que este rgano municipal conozca las necesidades y problemas econmicos de la comunidad respectiva y formule los planes de arbitrios pertinentes para adoptar las medidas adecuadas. El planteamiento de la problemtica municipal y de las soluciones idneas debe ser tomado en cuenta por las legislaturas locales para decretar los impuestos que nutran a la hacienda del municipio, a fin de que su rgano administrativo la maneje libre y responsablemente. Las anteriores ideas forman, gtosso modo, el contexto que se deriva de las bases fundamentales Que la Constitucin establece en realcin con el municipio, y respecto de las cuales hemos dibujado una somera semblanza. Sin embargo, tales bases no pueden operar en la realidad, es decir, dejar de ser meros ideales, si no existen las condiciones fcticas para su operatividad. Esta ausencia se registra desafortunadamente en el sistema municipal mexicano que en muchos casos no funciona por no darse las referidas condiciones, sin las cuales es imposible el ejercicio positivo y autntico de la libertad poltica y econmica de 10$
el prrafo Tercero del Artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos, el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera conjunta o coordnada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
en:
..
~1."2
Dete~lto:CcninittU;ioruil M'_o~
Edici6n. 1972, }l.!48.
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municipios, cuyos ayuntamientos, aun suponindolos emanados de la genuina voluntad electiva de su elemento humano, carecen de representatividad en las legislaturas de los Estados para que stas, con pleno conocimiento, cumplan l~ obligacin constitucional que les incumbe en el sentido de sealar las contribuciones "suficientes para atender a las necesidades municipales", y a pesar de que las constituciones.Iocales facultan a los cabildos para presentar anual. mente ante dichos rganos legislativos su plan de arbitrios. Adems, desde el punto de vista econmico muchos municipios en Mxico se encuentran en situacin de abandono, sin que sus autoridades puedan disponer de los recursos indispensables para colmar las necesidades primarias de su poblacin. . No corresponde a la temtica de esta obra, sino a la sociologa y a la cienCIa econmica primordialmente, analizar las condiciones fcticas en que deplorablemente se halla el municipio mexicano, ni tampoco le compete, evidentemente, aducir las soluciones para su mejoramiento, superacin y desarrollo en los aspectos sociales, econmicos, culturales y polticos; pero no debemos desaprovechar la oportunidad que nos brinda la ponderacin estrictamente jurdica de la entidad municipal a fin de exhortar, a quien incumba hacerlo, para que tales condiciones se eleven y perfeccionen, pues slo la consecucin de este objetivo puede propiciar en la realidad el ejercicio de la libertad poltica y econmica que proclama el artculo 115 de la Constitucin de nuestro pas. No debemos olvidar que la ms bella y excelsa idealidad jurdica plasmada en las normas constitucionales no deja de ser una vana quimera sin la existencia y operatividad de los factores que hagan posible su proyeccin objetiva en el mbito de la realidad. Las bases que nuestra Ley Fundamental instituye para el municipio configuran esa idealidad. Ojal algn da podamos afirmar que todos los municipios mexicanos reflejan en su vida econmica y funcionamiento poltico el estricto cumplimiento a dichas bases, meta que slo puede alcanzarse a travs de una lenta pero perseverante evolucin socioeconmica y de la superacin del elemento humano que personifique a los rganos de gobierno municipales. No hay que olvidar, en efecto, que el municipio es un "organismo viviente por cuanto necesita medios con los cuales procurar satisfacer sus necesidades", segn acertadamente afirma Genaro M. Gonzlez,1173 y que ese organismo viviente, como tambin lo sostiene este jurista, est compuesto de familias y stas de individuos cuyo conjunto forma la colectividad municipal como clula primaria sociopoltica del Estado mexicano. Declarar que el municipio es "libre" y que "libremente" administrar su hacienda en los trminos del precepto constitucional invocado, slo representa una quimera 0, cuando mucho, un buen designio de los Constituyentes de Quertaro, sin la verdadera autonoma poltica y sin la autarqua econmica que debe tener en la realidad. No debemos dejar inadvertida la circunstancia de que entre el mundo fctico y el mundo normativo debe haber una correspondencia o adecuacin. Sin ella, las normas de derecho no pasaran a ser meros dogmatismos y la realidad poltica, social o econmica un conjunto de fenmenos anrquicos que impiden todo progreso. No nos cansaremos de insistir en que los atributos constitucionales del
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municipio deben reflejarse en el ambiente real u objetivo en que operen, y para lograr este fin deben reformarse sustancialmente las estructuras polticas y econmicas que lo han sometido a los gobiernos de los Estados y al Federal, con mengua del rgimen democrtico del que es un elemento primario.v'" bis
D.
El Poder Legislativo
Hemos afirmado que dentro de un rgimen federal el poder legislativo, como funcin pblica del Estado, se desempea normalmente por dos tipos de rganos, a saber: el federal o nacional (Congreso de la Unin) y los locales (congresos o legislaturas de los Estados miembros). Entre ambos no slo existen diferencias de carcter orgnico (diversas composicin de uno y de otros), sino de ndole funcional, en cuanto que las leyes q1Je expiden tienen distinto mbito espacial o territorial de vigencia. Como es obvio, las leyes federales, es decir, las dictadas por el Congreso de la Unin, rigen en todo el territorio nacional, o sea, en todos y cada uno de los territorios de los Estados respecto de las materias que integran la competencia constitucional de dicho rgano. En cambio, las leyes locales que expiden las legislaturas de las diferentes entidades federativas slo se aplican dentro del Estado de que se trate, sin tener efectos normativos extraterritoriales (Art. 121, frac. J, de la Constitucin). Ahora bien, para demarcar la competencia legislativa entre el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados opera el principio que se contiene en el artculo 124 constitucional y que establece que las facultades que no estn expresamente concedidas por la Constitucin Federal a los funcionarios de la Federacin se entienden reservadas a los Estados. Conforme a l, el mencionado Congreso nicamente puede expedir leyes en ejercicio de una facultad expresa que en su favor consigne la Constitucin, pudiendo las legislaturas locales desempear la funcin legislativa, por exclusin, en ausencia o a falta de tal facultad, pero siempre, adems, que para ello no exista ninguna prohibicin constitucionalP": Por tanto, la competencia de las legislaturas de los Estados es de carcter reservado y no prohibido concurrentemente, pues para que se surta no basta que el Congreso de la Unin no tenga facultad expresa, sino que tambin se requiere que no exista ninguna prohibicin que la Constitucin Federal imponga a las entidades federativas.
U73 bis Las anteriores consideraciones las formulamos antes de que se reformara la estructura constitucional municipal por Decreto Congresional publicado en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente al da 3 de febrero de 1983. Como ya dijimos, tales reformas han fortalecido al rgimen municipal mediante la reafirmaci6n de su autonoma hacendaria y el otorgamiento a los ayuntamientos de facultades legislativas y administrativas en difere.ntes reas, segn se advierte de los preceptos respectivos que transcribimos en las notas que anteceden. Dichas reformas sern efectivas en la realidal si en sta se dan las condiciones polticas, sociales y culturales que las posibiliten, pues de lo contrario, no dejarn de ser plausibles intenciones ineficaces. 1174 A, verbigracia, en los artculos 117 y 118 del C6digo Fundamental del pas, se prevn divenas prohibiciones para los Estados, por lo que, en los casos que en ellas se comprenden, ninguna legislatura local puede dictar ley alguna.
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El principio de que tratamos se explica por la gestacin nat~ral de tod.o Estado federal, segn. aconteci al formarse la Unin Norteamencana, verbigracia. Antes de que sta se creara y previamente a la etapa confederal que la precedi, cada Estado era una entidad jurdico-poltica independiente y soberana. Sus rganos de autoridad ejercan la soberana en cada una de las tres funciones estatales; pero cuando decidieron unirse, o sea, federarse para formar un nuevo Estado, es decir, un ente poltico total que los abarcara, se desprendieron de las facultades indispensables para que ste pudiese vivir y actuar, depositndolas en las autoridades federales, cuya competencia, por ende, qued acotada o circunscrita a esas facultades. Puede afirmarse que la creacin federativa obedeci a la autolimitacin de los Estados que la produjeron, en el sentido de seg-regar de su soberana aquellas materias que dentro de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial imputaron expresamente a las autoridades federales para demarcar su rbita competencial, pero conservando el poder de imperio en las materias no imputadas. Aunque el consabido principio no se proclam al expedirse la Constitucin Federal norteamericana, se introdujo a ella en 1791 como enmienda dcima, concebida en los siguientes trminos: "Los poderes que la Constitucin no delega a los Estados Unidos ni prohbe a los Estados, quedan reservados respectivamente a los Estados o al pueblo." Interpretando esta enmienda, la Suprema Corte norteamericana sostiene: "La reserva a los Estados respectivamtene slo puede significar la reserva de los derechos de soberana que respectivamente posean antes de la adopcin de la Constitucin de los Estados Unidos y de los que por ese instrumento no se haban desprendido." Esta enmienda puso en evidencia el difundido temor de que el Gobierno nacional pudiera, bajo la apariencia de un pretendido bienestar general, intentar ejercer poderes que no haban sido otorgados. Con igual intencin, los constituyentes consideraron qu~ tal presuncin no deba ser nunca justificada en la Ley Fundamental y que SI, en el futuro mayores poderes parecieren necesarios, deban ser otorgados por el pueblo en la forma que se haba dispuesto para enmendar tal ley." 1175 El principio que recoge el actual artculo 124 constitucional y que con idntica frmula se contena en el artculo 117 de la Constitucin de 57, se estableci en el Acta de Reforma de 1847 (Art. 21), reproduciendo los trminos con que se concibi en el proyecto de don Mariano Otero (Art. 14), en el sentido de que "Los poderes de la Unin derivan todos de la Constitucin, y se limitan slo al ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se entiendan permitidos otros por falta de expresa restriccin." En su famoso "Voto" de 5 de abril de 1847, dicho ilustre jurista justifica SU consagracin como medida pragmtica para definir la competencia federal y la de los Estados, las cuales se invadan recprocamente con frecuencia bajo la Constitucin de 24 a causa de la falta de su expresa delimitacin. "En un tiempo, deca Otero, vimos al Congreso General, convertido en rbitro de los partidos de los Estados, decidir las cuestiones ms importantes de su administracin interior; y ahora apenas restablecida la Federacin, vemos ya sntomas de la disolucin, por el extremo contrario. Algunas legislaturas han suspendido las leyes
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LA C01IlIilucin de los Estados Unidos d. Amlricc. Edicin K.raft, Ltda. Tomo 11.
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de este Congreso ; otras han declarado expresamente que no se obedecer en su territorio ninguna general que tenga por objeto alterar el estado actual de ciertos bienes: un Estado anunci que iba a reasumir la soberana de que se haba desprendido: con las mejores intenciones se est formando una coalicin que establecer una Federacin dentro de otra: se nos acaba de dar cuenta con la ley por la cual un Estado durante ciertas circunstancias confera el poder de toda la Unin a los diputados de esa coalicin, y quiz se meditan ensayos todava ms desorganizadores y atentatorios. Con tales principios, la Federacin es irrealizable, es un absurdo, y por eso los que la hemos sostenido constantemente, los que vemos cifradas en ellas las esperanzas de nuestro pas, levantamos la voz para advertir el peligro. Y, a la vista de l, todava habr quien sostenga que no es urgente expedir la Constitucin? O que podemos aguardar para ello el desenlace de una guerra tan larga como la que sostenemos? O bien que habremos cumplido con publicar aislada y sin reformas una Constitucin que no tiene en s remedio alguno para este mal, y que tal vez por esto otra vez ya sucumbi, cediendo a la fuerza de algunos elementos de destruccin incomparablemente menos potentes? No: estos hechos son una demostracin palmaria de la imprescindible necesidad en que estamos de fijar la suerte de nuestro pas, de decretar las reformas, cualquiera que sean los peligros, en tanto que tengamos posibilidad fsica para hacerlo. "Ya este deber es tanto ms sagrado cuanto son ms obvios los medios de cumplirlo; porque a decir verdad, esos sntomas funestos de disolucin que ya se advierten, slo han POdido aparecer porque se olvidan los verdaderos principios que deban ser generalmente conocidos. El artculo 14 del proyecto de reformas, estableciendo la mxima de que los Poderes de la Unin son poderes excepcionales y limitados slo a los objetos expresamente designados en la Constitucin,~a a la soberana de los Estados toda la amplitud y seguridad que fuera de desearse. Mas por esto mismo, y por la teora fundamental que ya indiqu al expresar las razones por las cuales tocaba al poder general arreglar los derechos del ciudadano, es necesario declarar tambin que ninguno de los Estados tiene poder sobre los objetos acordados por todos a la Unin, y que no siendo bajo este aspecto ms que partes de un todo compuesto, miembros de una gran Repblica, en ningn caso pueden por s mismos, en uso de su soberana individual, tomar resolucin alguna acerca de aquellos objetos, ni proveer a su arreglo, ms que por medio de los Poderes Federales, ni reclamar ms que el cumplimiento de las franquicias que la Constitucin les reconoce. Hechas estas declaraciones, slo quedan por establecer los medios de hacerlas efectivas, y para esto es necesario distinguir los abusos que puedan cometerse, segn ellos afecten los derechos de las personas, o las facultades de los poderes pblicos." 1176
Hemos aseverado que el poder legislativo dentro de cada entidad federativa se ejerce por sus respectivas legislaturas sobre todas aquellas materias que expresamente no se comprendan dentro de la rbita competencial del Congreso de la Unin y siempre que su norrnacin local no est prohibida por la Ley
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Para mantener en el orden legislativo la competencia entre el Congreso de la Unin
y lasIegislaturas de los Estados, Otero sugiri la implantacin de un sistema poltico de control constitucional sobre las leyes federales y locales, mismo que se estableci en el Acta de
Reformas de 47 (Arts. 22. 231 24) y que comentamos en nuestro libro El Juicio de Amptlt'o. captulo segundo, panigrafo X .
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Fundamental de la Repblica. Las prohibiciones impuestas a los. Estados p~r la Constitucin Federal son de dos tipos, a saber: absolutas y relatioas. Las PrImeras se establecen en su artculo 117,11'''7 por lo que las materias que en l?s casos prohibidos se incluyen no pueden ser objeto de regulacin po~ las Iegislaturas locales. Las segundas dejan de operar si el Congreso. de l.a Unin .oto:ga su consentimiento a los Estados para ejercer los poderes ejecutivo y legislativo en los casos a que se refiere el artculo 118 constitucional.'!" precepto que faculta a dicho Congreso para delegar sus atribuciones y las del Presidente de la Repblica en favor de las entidades federativas, pero nicamente .en los supuestos y para los objetivos que prev, ya que las materias en l consignadas, y que slo son susceptibles de autorizacin congresional, corresponden a la esfera de competencia poltico-administrativa o legislativa de la Federacin. Independientemente de las citadas prohibiciones, la organizacin po~tico constitucional de los Estados debe ceirse a las bases generales que se consignan en el artculo 115 de la Constitucin Federal.P" Este sometimiento implica que el poder normativo de las entidades federativas no es soberano, pues en su ejercicio, que desemboca en la creacin de sus respectivas leyes fundamentales, o en sus reformas o adiciones, no se pueden desconocer ni transgredir tales bases. Empero, esta obligacin no excluye la autonoma de los Estados traducida en la facultad que tienen para estructurarse interiormente sin quebrantarlas. En otras palabras, el invocado artculo 115 seala los lineamientos que las entidades federativas deben respetar al organizarse, sin que ello entrae que, acatndolos,
1177 En el orden legislativo, dichas prohibiciones son las siguientes: gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesan su territorio; impedir o gravar directa o indirectamente, la entrada a su territorio o la salida de l, de ninguna mercanca nacional o extranjera; gravar la circulacin o el consumo de efectos nacionales o extranjeros con impuestos o derechos cuya exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos o exija documentacin que acompae la mercanca; expedir o mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producci6n similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedenciaa; gravar la producci6n, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores que las que el Congreso de la Unin autorice. 1178 Dicho artculo ordena: "Tampoco pueden (los Estados), sin consentimiento del Congreso de la Uni6n: 1. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni im~oner contribuciones o der~chos sobre importaciones o exportaciones; n. Tener, en ningn tiempo, tropa permanente m buques de guerra; III. Hacer la guerra por s a alguna potencia extranjera, exceptundose los casos de invasi6n y de peligro tan inminente, que no admita demora. En estos casos darn cuenta inmediata al Presidente de la Repblica." 1179 Dichas bases conciernen a la forma de gobierno de los Estados que deber ser republicana, representativa y popular; a su divisi6n territorial y organizaci6~ poltica y administrativa, traducida en el rgimen municipal; al periodo de gobierno de los ejecutivos locales qu~ no deber exceder de seis aos; a la elecci6n de los gobernadores y de los miembros de las legislaturas, .que deber ser d,irec!a; a la no reelecci6n absoluta de los gobernadores cuyo origen sea la eleccin popular, ordinaria o extraordinaria' a la no reelecci6n relativa de los mismos funcionarios" cua~do hayan tenido el carcter ~e. s~tituto constitucional, interino o provisional, para el periodo inmediato; a l~s requisitos exigidos para ser gobernador constitucional de un Estado, consistentes en ser mexicano por nacimiento y nativo de l o con residencia efectiva no menor de cinco ~os inmediatamente. anteriores al da de la el~ccin; a la proporcionalidad del nmero de diputados de las legislaturas locales en relacin con de los habitantes de cada Estado; al n4mero.mfnimo de individuos integrantes de dichos 6rganos legislativos (siete, !,uei'e .' once en respectivos medios) y a la irreelegibilad de dichos diputados para el periodo Inmediato,
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no puedan ampliar las condiciones mnimas que representan, ni reglamentarlas en su legislacin constitucional u ordinaria. Negar esta posibilidad equivaldra e eliminar la autonoma de los Estados y proscribir, por tanto, el rgimen federal. Las prohibiciones que la Constitucin de la Repblica impone a los Estados y las bases generales a que su organizacin interna debe estar sometida justifican plenamente la afirmacin de que las entidades federativas no son soberanas sino autnomas, segn lo hemos sostenido reiteradamente. Tambin el invocado precepto, en la parte final de su fraccin VIII, previene obligatoriamente a los Estados que implanten legislativamente "el sistema de diputados de minora en la eleccin .de las legislaturas locales y el principio de representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos y de todos los municipios". Comentando esta disposicin, el doctor Jorge Carpizo asevera que su contenido es correcto, dejando "a la decisin de cada entidad federativa si se pondr en efecto a travs del sistema de diputados de partido o del sistema proporcional". Agrega dicho autor que "se seguir a nivel local el sistema representativo de dominante mayoritario cori la presencia de las minoras, y es el propio Estado quien decidir el sistema que va a seguir para abrir las puertas a la existencia de los diputados de minora". Considera Carpizo que la citada norma constitucional respeta la autonoma de los Estados, "al mismo tiempo que se establece una regla general para la mayor democratizacin del proceso pol. tico a nivel local't.f''" bis
E.
El Poder Ejecutivo
a) Este poder, que implica la funcin administrativa segn lo hemos dicho en varias ocasiones, se deposita en un solo individuo llamado "gobernador". Aunque la Constitucin Federal no menciona esta radicacin unipersonal, en puntual congruencia lgica, jurdica y poltica con el unipersonalismo presidencial, debe necesariamente entenderse como atributo orgnico de dicho poder. Los lineamientos estructurales bsicos del rgano ejecutivo o administrativo de la Federacin deben considerarse extensivos a los rganos ejecutivos o administrativos de los Estados miembros, ya que sera ilgico, por no decir absurdo, que en sus principios jurdico-polticos fundamentales ambos tipos de rganos estuviesen configurados de diferente manera. En esta virtud, la Constitucin establece que la eleccin de los gobernadores de las entidades federativas es directa, permitiendo que las legislaturas locales puedan' expedir las leyes electorales respectivas en las que se regule el procedimiento para la designaci~n ~e tales funcionarios, misma que debe provenir de la voluntad popular mayontana de la colectividad humana que corresponda al Estado miembro de que se trate (Art, 115 const., frac. VIII, prrafo segundo). Tambin en lo que ata~ a los gobernadores la Ley Suprema del pas consigna el principio de no reeleccin, el
1179 bis La Reforma Poltica Mexicana de 1977. En Anuario Jurdico VI, 1979. publicaci6n del Instituto de Investigaciones Juridicas de la UNAM.
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cual opera por modo absoluto cuando la nominacin respectiva haya sido popular ordinaria o extraordinaria, pues en este caso la persona en quien haya recado no puede por ningn motivo volver a ocupar ese cargo ni aun con el carcter de gobernadaor interino, provisional o sustituto o de simple- encargado del gobierno (dem, prrafo tercero). En el supuesto de que la eleccin no proce~a de la voluntad popular directamente, sino, en casos excepcionales, de la legislatura local respectiva en las hiptesis que prevean las constituciones particulares de cada Estado, el mencionado principio no rige absolutamente sino en forma relativa, e{l cuanto que el gobernador sustituto constitucional, el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, el interino, el provisional o el que bajo cualquiera denominacin supla las fa~tas temporales de dicho funcionario, no puede ser reelecto para el periodo inmedzato siguiente, pero s para alguno ulterior (dem, prrafos quinto y sexto). . Los requisitos que deben satisfacerse para tener el derecho poltico subjetivo de ser postulado y, en su caso, electo gobernador de algn Estado,. se establecen en la constitucin particular correspondiente. La Ley Fundamental de la Repblica slo consigna dos tales requisitos y consisten en que nicamente puede ser gobernador constitucional el ciudadano mexicano por nacimiento y nativo del Estado de que se trate, o en defecto de esta ltima circunstancia, si el aspirante al cargo respectivo tiene una residencia efectiva no menor de cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin (dem, prrafo sptimo). Ntese que estos dos requisitos solamente son necesarios en el caso de gobernador constitucional, pero no en lo que concierne a las otras clases de gobernador, como el interino, el sustituto constitucional y el provisional, ni en la hiptesis de suplencia por faltas temporales en el despacho del cargo. Ahora bien, los requisitos que fija la Constitucin Federal para ser gobernador constitucional de un Estado no impiden que, respetndolos o acatndolos, las constituciones locales sealen otras condiciones para tal efecto. Este supuesto se registra en las leyes fundamentales de varios Estados miembros, por lo que se suscita la cuestin consistente en determinar si los requisitos federales son los que exclusivamente debe colmar el candidato a gobernador constitucional, o si debe reunir, adems, los que establezca la constitucin de la entidad federativa de que se trate. La primera postura se funda en la supremaca de la Constitucin Federal y la segunda, que es la que compartimos, se apoya en el principio de la autonoma poltica de los Estados. Para dilucidar la cuestin planteada es indispensable interpretar jurdicamente el prrafo sptimo de la fraccin VIII del artculo 115 constitucional que establece:
"Slo podr ser gobernador constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin."
La disposicin constitucional transcrita involucra dos condiciones disyuntivas para que una persona pueda ser gobernador de un Estado, a saber: }" Que sea ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de la entidad federativa de que
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se trate; y 2'" Que tenga la residencia anterior aludida, adems de dicha ciudadana. Interpretando literalmente dicha disposicin constitucional, se llega a la conclusin de que es suficiente que un sujeto sea mexicano por nacimiento y haya nacido en un Estado, para ser gobernador de ste. Esta interpretacin conduce a resultados verdaderamente inadmisibles con vista a la finalidad que persigue la disposicin constitucional de referencia. En efecto, supongamos que una persona nace en el Estado de Sonora y que desde su tierna infancia no slo se ausenta de esta entidad, sino tambin de la Repblica mexicana, permaneciendo durante muchos aos alejado de ella. Este alejamiento entraa evidentemente una desvinculacin de los problemas, necesidades y aspiraciones del pueblo del Estado de que se trata, con desconocimiento absoluto de sus condiciones de vida. Con base en la referida disposicin constitucional, interpretndola en su escueta literalidad, esa persona reunira el requisito para ser gobernador del Estado donde vio la primera luz, a pesar de su apartamiento absoluto de las necesidades, problemas v aspiraciones de su poblacin y de su desconocimiento sobre la vida social, econmica y poltica de dicha entidad federativa. La interpretacin literal de la multicitada disposicin constitucional conducira, pues, a esa inaceptable hiptesis, contrariando, principalmente, su espritu mismo, que se establece mediante la interpretacin normativa autntica, basada en lo que suele llamarse la causa final" de toda ley. Este elemento, como su implicacin lgica lo indica, s traduce en los motivos que hayan impelido al legislador para dictar una ley y en los objetivos que sta persiga en la realidad social, poltica o econmica. Tratndose de una norma constitucional, su interpretacin autntica es la que debe servir de fundamento para determinar su sentido y alcance, toda vez que, dada su jerarqua, se supone siempre impregnada de un hondo sentido econmico, social o poltico. En resumen, la determinacin de la causa final de una norma jurdica es la respuesta que debe darse a esta interrogacin: cules fueron los motivos que la inspiraron y cules son las finalidades que ella persigue? Para demarcar el verdadero sentido y alcance de la disposicin constitucional ya transcrita, es menester recurrir a su gestacin parlamentaria en el seno del Congreso Constituyente de Quertaro, donde surgi a la vista jurdica de Mxico dentro del sistema federal, sin haber tenido ninguna antecedencia en la Constitucin de 1857. El proyecto de' reformas constitucionales enviado al Congreso Constituyente de 1917 por don Venustiano Carranza, estableca en su artculo 115, prrafo sptimo, que "slo podr ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento". La Comisin congresional respectiva no introdujo a dicha disposicin ninguna modificacin; de tal manera que conforme a ella, cualquier mexicano por nacimiento, fuese o no nativo de un Estado, estaba habilitado para ser gobernador constitucional de ste. Al discutirse la referida disposicin, se sostuvo insistentemente la idea de que no bastaba, para ser gobernador de un Estado, el 1010 hecho de ser ciudadano mexicano por nacimiento, sino que era menester, adems, ser nativo de l.
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Ahora bien, en los mismos debates parlamentarios se consider a esta ltima condicin no como el simple hecho biolgico y geogrfico de nacer en un Estado, lo que es totalmente ajeno a la voluntad de la persona que nace, sino que la circunstancia de ser nativo de l entraaba la vinculacin con la refenda entidad en cuanto al conocimiento de su vida, de sus necesidades, de sus problemas y al anhelo de resolverlos atingentemente en beneficio de su poblacin. Sera prolijo transcribir las ideas que varios diputados constituyentes en ese sentido externaron, concretndonos a aludir a las ms destacadas. As, el constituyente Enrquez opinaba que para ser gobernador de un Estado se exigiese la ciudadana mexicana por nacimiento "y, adems, que s;a oriundo y vecino del mismo, por un periodo de tiempo no menor de un ano inmediatamente antes de la eleccin"; que este requisito "evitara la imposicin de individuos extraos", trayendo "como consecuencia necesaria el mejor conocimiento del medio y por ende, por consecuencia, la mejor aptitud del OCupe la gubernatura, para llevar por buen camino al Estado individuo que que lo haya elegido". El diputado Ma.nuel Herrera, a su vez, opin que "Los Congresos locales son los que deben tener facultades para determinar las condiciones bajo las cuales pueda ser o no electo un gobernador. El Congreso de cada uno de los Estados es el que, constitucionalmente, lgicamente, jurdicamente, debe determinar cules son las condiciones para poder ser postulado gobernador y ser gobernador. De otro modo dicho, atacamos, por una parte, y en primer lugar, a la libre eleccin, y por otro lado, a la soberana de los Estados. Consagremos, pues, seores, el principio de sufragio efectivo, y consagremos de una vez el principio de la libre eleccin." El diputado Conzlez Calindo estimaba que en un Estado "no debe permitirse que un ciudadano extrao vaya a gobernar" sin conocer el medio. Ms explcito fUe el diputado Recio, quien sostuvo que: "Cada Estado puede perfectamente adoptar la forma que le convenga en este sentido para ser gobernador; unos dirn que si necesitarn cinco aos de vecindad; otros ms benvolos, exigirn un ao y otros pedirn en su Constitucin que es necesario el requisito de nacimiento; pero nosotros no debemos ir a atropel1ar esa soberana de los Estados, porque son ellos los que deben determinar qu cualidades debe reunir en ciudadano para ser gobernador en talo cual Estado." El diputado Pintado Snchez manifest su aversin a que personas distantener vnculos sentimentales con l, pudiesen ocupar ciadas de un Estado, la gube.rnatura Aseveraba, por su parte, el diputado Jara, "que no es preCIsamente el naCImIento lo que hace que el hombre le tenga cario a determinada parte de la tierra, a determinado pueblo o ciudad". "Cuntos hombres han nacido en alguna poblacin y se han separado por un lapso largo de tiempo, han vivido la 'mayor parte de su vida fuera de all y regresan despus encontrndose una ciudad nueva, una poblacin nueva, con otros habitantes; se encuentran que unos han cambiado de ocupacin, que otros han muerto, y aquel que llega es un verdadero forastero y no va a sentir la misma simpata, el mismo cario, el mismo afn por el adelanto y progreso de aquella poblacin que el que haya vivido all .durante muchos aos." 1180
~in respectI~a:
1180
Diario de los Debates. Tomo II, pp. 663 a 668.
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Como se deduce de las anteriores referencias, la idea que prevaleci en el Congreso Constituyente de Quertaro y que determin indudablemente la exigencia de que para ser gobernador constitucional de un Estado se requiriese ser mexicano por nacimiento y nativo de l, consisti en considerar, dentro de esta ltima condicin, que el aspirante a la gubernatura debiese tener conocimiento de la vida, problemas y necesidades de la entidad estatal respectiva y cario y anhelo fundados en dicho conocimiento, para gobernar en bien de su poblacin. Es por ello que, con estricto apego a la causa final de la disposicin constitucional comentada, sta debe interpretarse genuinamente, no literalmente, en PI sentido de que, al exigir que un sujeto, para ser gobernador constitucional de un Estado, debe ser nativo de l, el nacimiento no debe implicar simplemente un fenmeno biolgico y geogrfico, sino una relacin sentimental y de cono. cimiento de la respectiva entidad, para no incidir en el absurdo de que una persona, por el solo hecho de nacer en un Estado, aunque lo haya ignorado por mucho tiemno, pudiese estar habilitada para ocupar el cargo de referencia. Pero independientemente de lo anterior, la disposicin constitucional muIticitada y que ya se transcribi, slo consigna prohibiciones mnimas para los Estados, en 10 que respecta a las condiciones para ser gobernador constitucional; de tal manera que ninguna constitucin local puede establecer que cualquier persona, aunque no sea ciudadano mexicano por nacimiento, ni nativo de la entidad federativa de que se trate, puede ser electa gobernador, sin contravenir la norma fundamental tantas veces aludida; pero de- ello no se infiere, en sana lgica jurdica y conforme al espritu de dicha norma que ya qued esbozado, que" acatndose en una constitucin local las mencionadas exigencias, no puedan stas complementarse, afianzarse o consolidarse por requisitos anexos. Del mismo modo de pensar participa don Felipe Tena Ramrez, al indicar: "En el mismo artculo 115 se asienta: 'Slo podr ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin.' Dentro de la defectuosa redaccin del precepto, consideramos que la ciudadana mexicana por nacimiento es condicin insustituible para ser gobernador; sobre esa base, la alternativa se produce entre los dos requisitos: ser nativo del Estado o con residencia en l no menor de cinco aos. Y es que mientras el primer requisito hace referencia al antecedente de la sangre mexicana, que la Constitucin toma en cuenta cuando se trata de funcionarios a quienes encomienda altas funciones de gobierno, los otros dos miran tan sl.o al apego o al conocimiento del Estado que se va a gobernar, por 10 que explicablemente el uno puede ser reemplazado por el otro. Nuestra interpretacin se aparta de la contenida en la exposicin de motivos de la Constitucin de Hidalgo (magistral por tantos ttulos, como que se debi a D. Manuel Herrera y Lasso) ; all se asienta que a ninguna constitucin local le sera dable, so pena de insconstitucionalidad, 'declarar apto para gobernador a quien no siendo nativo del Estado, tuviera en l una vecindad de slo cinco aos'. A nuestr? entender, no se necesita la concurrencia, sino la alternativa de estos dos requisitos. Por 10 dems, al establecer la Constitucin de Hidalgo en su art;~lo 47.. 1a concurrencia de ambos, hace 10 que es lcito hacer: sobrepasa el mimmo fijado por la Constitucin Federal, instituyendo dos requisitos, en lugar de uno
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entre dos." "Coincide, por lo tanto, nuestra opinin con la acogida por la Constitucin de Baja California, cuyo artculo 41 exige pa~a ser gobernador, adems de la ciudadana mexicana por nacimiento, 'ser nativo del Estado. con residencia no menor de dos aos, o vecino de l durante cinco aos anteriores a la eleccin'." 1181 En resumen, ninguna constitucin local viola el artculo 115 de la Cart~ Federal, en lo que a la multicitada disposicin atae," si, respetando las condiciones mnimas, ineludibles, que sta seala para ser gobernador, las aumenta o consigna otras complementarias como sucede en varias leyes fundamentales de distintas entidades federativas. Por otro lado, debe advertirse que el gobernador no slo deseml?ea la f~n cin administrativa como autoridad ejecutiva mxima del Estado miembro, SInO que tambin puede realizar la materialmente legislativa en lo que concierne a ~a expedicin de reglamentos heternomos y autnomos de carcter local, sin perjuicio de fungir como colaborador en el proceso de formacin legislativa mediante la facultad de iniciar leyes ante la legislatura local y la de veto, incumbindole obviamente, adems, la obligacin de promulgar los ordenamientos que elabore y apruebe dicho rgano legislativo. Dbese recordar que tratndose de la competencia de los gobernadores rige el principio consagrado en el artculo 124 constitucional, en el sentido de que dichos funcionarios pueden ser legalmente investidos por los congresos locales con todas las facultades administrativas en materias que no correspondan a la rbita del Presidente de la Repblica o de cualquier otra autoridad administrativa federal. Asimismo, en la esfera competencial de los gobernadores no debe incluirse ningn caso respecto del cual exista prohibicin expresa en la Constitucin Federal. En efecto, este ordenamiento fundamental decreta prohibiciones absolutas para los Estados en su artculo 117 que afectan no slo a la funcin legislativa, sino tambin a la administrativa- cuando los actos vedados sean de este carcter.P'" Por su parte, el artculo 118 constitucional consigna prohibiciones relativas para las entidades federativas que igualmente abarcan ambas funciones, las cuales no pueden desplegarse sin consentimiento del Congreso de la Unin. 118 3 Una importante obligacin a cargo de los gobernadores de los Estados estriba en publicar y hacer cumplir las leyes federales (Art. 120 const.). Esta obligacin reitera el principio de hegemona que dentro de cualquier Estado miembro
Derecho Constitucional Mexicano, p. 147, nota 180. Los actos administrativos vedados a los Estados son los siguientes: la celebracin de alianza, tratados o coaliciones con otro Estado o con las potencias extranjeras (frac. 1 del Art. 117); la acuacin de moneda y la emisin de papel moneda de estampillas y papel sellado. (dem, frac. IlI);. la. emisin de ttulos de deuda pblica' "pagaderos en moneda extranjera o fuera del temtono nacional, la contratacin directa o indirecta" de "prstamos c.on gobierno de otras naciones", la asuncin de obligaciones "en favor de sociedades o particulares extranjeros cuando hayan de expedirse ttulos o bonos al portador o transmisibles por endoso" (dem, frac. VIII). :18~ Dic~as prohibici~nes, relativas conciernen a que los Estados no pueden, sin tal consentimiento, Tener, en nmgun tiempo, tropa permanente ni buques de guerra" (Art, 118, frac; 11): "Hacer la .guerra P?r ~ a alguna potencia extranjera, exceptundose los casos de mvaSl6n y de peligro tan mmmente, que no admita demora" debindose informar de esta situaci6n al Presidente de la Repblica (fd.m, frac. 111). '
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tienen los ordenamientos federales sobre las leyes locales e incluso frente a su misma constitucin particular, principio que se proclama en el artculo 133 de nuestra Ley Fundamental y que en esta obra hemos examinado.P'" En efecto, si los gobernadores tienen el deber de hacer cumplir dentro de su respectiva entidad las leyes federales sin salvedad ni distingo de ninguna especie, es evidente que en el ejercicio de sus funciones administrativas deben preferir la aplicacin de dichas leyes sobre los ordenamientos locales que las contraren, incurriendo en responsabilidad oficial en caso de que violen esta obligacin, la cual, a su ~ez, est evidentemente condicionada a que sea la misma ley federal la que la Imponga, pues si su cumplimiento incumbe slo a las autoridades de la Federacin, tal obligacin no surge.
F.
El Poder Judicial
Tratndose de los rganos en que esta funcin pblica se deposita, los Estados miembros gozan de una amplia autonoma, pues la Constitucin Federal no contiene ninguna prescripcin en lo que concierne a sus bases estructurales. En consecuencia, las entidades federativas pueden establecer y organizar a sus propios tribunales, fijndoles su competencia por aplicacin del principio involucrado en el artculo 124 constitucional, en el sentido de integrar su rbita de atribuciones con todas aquellas cuestiones de carcter jurisdiccional que expresamente no estn conferidas a los rganos Judiciales de la Federacin que someramente hemos examinado.P'" Ya se ha dicho que la funcin jurisdiccional culmina con la decisin de cualquier controversia, conflicto o punto contencioso de diversa ndole, los cuales pueden ser de naturaleza civil, penal, administrativa o laboral. Por ende, los Estados miembros tienen facultad, a travs de sus respectivas legislaturas, para demarcar la competencia de sus propios tribunales en lo que a las referidas materias atae, con excepcin de la laboral, as como para organizarlos segn lo estimen conveniente, a fin de que la justicia se administre adecuadamente. .Es evidente que la actuacin de los tribunales de todas y cada una de las entidades federativas debe primariamente ajustarse a las disposiciones de la Constitucin Federal, respetando y observando con primordialidad las garantas del gobernado en materia judicial.P'" Entre estas garantas se encuentra la q~e estriba en Que ningn juicio criminal debe tener ms de tres i?~t~~cia~ s~g.un lo ordena el artculo 23 de la Ley Suprema del pas. Esta prohibicin significa que ningn Estado miembro puede organizar el conjunto de sus tribunales de tal modo que los procesos penales que ante ellos se ventilen puedan desenvolverse en cuatro o ms grados. Sin embargo, por lo que toca a juici~s no _ales, que pueden ser civiles o administrativos sobre cuestiones contenciosas ~fede rales, las legislaturas locales gozan de facultades reservadas para implantar y
Cfr. Captulo cuarto, pargrafo VI. Cfr. Captulo noveno. Estas garantas las estudiamos en nuestra obra Las Garanlas Intlitltlrues, capitulo sptimo.
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estructurar a sus rganos judiciales con la amplia autonoma a que hemos aludido. No debe olvidarse que, tratndose de juicios laborales, los Estados carecen de atribuciones para establecer los tribunales que de ellos deban conocer, pues los rganos jurisdiccionales respectivos se prevn en la fraccin XX apartado "A" del artculo 123 constitucional y en la Ley Federal del Trabajo, No obstante, por lo que se refiere a los conflictos laborales burocrticos que se .susciten entre los rganos de gobierno de un Estado y sus servidores, las legislaturas correspondientes s tienen facultad para establecer y organizar los tribunales . . que los diriman. Por otra parte, la Constitucin de la Repblica, a travs de su artculo 133, impone a los jueces locales la obligacin de ajustar sus fallos a lo dispuesto en ella, a pesar de que en las constituciones y en las leyes de los Estados miembros existan prevenciones en contrario. Esta obligacin es consecuencia del principio de supremaca constitucional que dicho precepto proclama y su cumplimiento origina lo que en la teora se conoce con el nombre de autocontrol de la constitucionalidad o control difuso de la Constitucin, cuya temtica y problemtica estudiamos en nuestra obra correspondiente.F" Tambin la Ley Fundamental del pas impone a los jueces locales la obligacin "de entregar sin demora los criminales de otro Estado o delextranjero a las autoridades que los reclamen" (Art. 119, prrafo primero), en cuyo caso "el auto del juez que mande cumplir la requisitoria de extradicin ser hastante para motivar la detencin por un mes, si se tratare de extradicin entre los Estados, y por dos meses cuando fuere internacional" (dem, prrafo segundo) . Esta prevencin constitucional entraa una salvedad a la garanta consignada en el artculo 16 de la Ley Suprema y que estriba en que la persona detenida por autoridad administrativa, es decir, no judicial, debe ser puesta inmediatamente a disposicin del juez competente, as como al mandamiento contenido en la fraccin XVIII de su artculo 107, consistente en que si no se les comunica ningn auto de formal prisin, los alcaldes y carceleros deben R~mer en libertad a los detenidos y siempre que esta omisin exceda de setenta y dos horas. Huelga decir, por ltimo, que las disposiciones implicadas en el artculo 119 de la Co~stitucin se reglamentan por la ley orgnica respectiva, cuyo examen no nos Incumbe formular en esta obra.1188
?el
G.
Relaciones laborales
~ De.creto Congresional publicado en el Diario Oficial de la Federacin corr~ndIente al 3 de febrero de 1983, se adicion el artculo 115 constitucional con la fraccin IX que se refiere a las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, mismas que se regirn por las leyes correspondientes
C~r. El Juicio de 1mparo (captulo cuarto, pargrafo V) . DIcha Ley OrgnIca se expidi el 9 de diciembre de 1953 y se public en el Diario Of'Clal el 9 de enero de 1954.
1~88
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que expidan las legislaturas locales respetando las normas contenidas en el artculo 123 de la Constitucin y sus disposiciones reglamentarias. En la fraccin adicionada se reitera la jerarqua normativa en materia laboral, en el sentido de que las leyes del trabajo que expidan las legislaturas de los Estados deben respetar no slo las disposiciones involucradas en dicho precepto constitucional, sino tambin la legislacin federal correspondiente. Debe subrayarse, adems, que dicha fraccin IX faculta tambin a los municipios para expedir normas laborales por lo que a sus trabajadores concierne, mismas que deben estar de acuerdo o no contravenir las leyes de orden superior, como son las leyes locales, las leyes federales y el artculo 123 en la mencionada materia. '.
H.
Convenios entre la Federacin, los Estados y los Municipios
Las citadas entidades pblicas estn facultadas por la fraccin X del artculo 115 constitucional, aadida a este precepto por el Decreto Congresional aludido, para celebrar convenios sobre la ejecucin y operacin de obras y la prestacin de servicios pblicos "cuando el desarrollo econmico y social lo hagan necesario".
U.
A.
EL
DISTRITO FEDERAL
Es bien sabido que en un rgimen federal existen dos mbitos competenciales de imperio, es decir, el que concierne a la Federacin y el que pertenece a las entidades federativas. Segn se ha afirmado insistentemente, la delimitacin entre ambos reposa sobre el principio proclamado en el artculo 124 constitucional cuya aplicacin evita su recproca interferencia, entraando la regla bsica para dirimir los conflictos que entre ellos se susciten o puedan :suscitarse. El imperio de las entidades federativas se ejerce, por conducto de los rganos que desempean las tres funciones estatales, sobre su respectivo territorio, y el que atae a la Federacin sobre todo el territorio nacional en las materias legislativa, administrativa y jurisdiccional que expresamente seala la 'Constitucin. Ahora bien, es evidente que los rganos federales en quienes dichas tres funciones se depositan no pueden instalarse ni operar sin una base fsica de .sustentacin. Esta no podra ser el territorio de ninguna entidad federativa, pues de admitirse esta posibilidad, se aceptara el cercenamiento de dicho territorio y la convergencia de dos imperios en un solo lugar, lo cual no sera jurdica ni polticamente correcto. Por consiguiente, dentro de un Estado fe-deral debe existir una circunscripcin territorial que sirva de asiento a los r.ganos federales o a los "poderes federales" como suelen comnmente denominarse a las autoridades en que se depositan las funciones ejecutiva, legislativa .y judicial de la Federacin, y esa circunscripcin se llama entre nosotros "Dis..trito Federar, que equivale al "Distrito de Columbia" en los Estados Unidos de
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Norteamrica.Y'" De ah que el Distrito Federal. sea un~ ~n.tidad !~derativa ms dentro de la Federacin, aunque con modalidades Jundlco-poltIcas que lo distinguen de los Estados propiamente dichos. Es inconcuso que sobre el territorio del Distrito Federal se ejerce el imperio a travs de diversos actos de autoridad concernientes a las tres funciones que se han mencionado. El desempeo de ellas suele no' encomendarse a rganos distintos de los federales, puesto que se provocara la interferenci?" o yuxtaposicin entre los locales del Distrito Federal y los de la Federacin. Por tanto, son stos los que, independientemente de su imperio nacional, ejercen las funciones estatales dentro de la referida entidad en relacin con materias distintas de las que se comprendan en su rbita competencial federal. Las anteriores consideraciones justifican, sin lugar a duda, la creacin del Distrito Federal, cuyas autoridades legislativas y administrativas (esta ltima ab origine) son orgnicamente idnticas a las federales, aunque desempeen material y territorialmente actos diferentes como rganos de la Federacin y como rganos de dicha entidad. Unicamente el poder judicial dentro del Distrito Federal se confa a rganos distintos de los tribunales de la Federacin, como son los jueces de primera instancia y el Tribunal Superior de Justicia, principalmente.
B. Resea hist6rica
Por va de referencia histrica debe recordarse que la creacin del Distrito Federal tuvo su origen en el Acta Constitutiva de la Federacin y en la Constituci6n de 1824, cuyo artculo 50, en su fraccin XXVIII, consignaba como facultad del Congreso General la de "Elegir un lugar que sirva de residencia a los supremos poderes de la federacin y ejercer en su distrito las atribuciones del poder legislativo de un Estado." Se plante la cuestin de si el asiento de los poderes federales deba ser la ciudad de Quertaro o la de Mxico. La comisin dictaminadora respectiva se inclin por la primera solucin, pero fray Servando Teresa de Mier, con argumentos de carcter geogrfico, histrico y poltico abog porque la residencia de dichos poderes fuese la ciudad de Mxico, idea que se acogi por el Congreso, el cual, mediante Decreto de 18 de noviembre de 1824, dispuso que los poderes de la Federacin deberan radicar en esta ciudad y que su distrito fuese "el comprendido en un crculo cuyo centro sea la plaza mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas" (Art, 2), habindose concedido al Distrito Federal el derecho de acreditar diputados a la Cmara respectiva del mencionado Congreso por decreto de 11 de abril de 1826.
1189 En 1790 el Congreso de los Estados Unidos decidi6 que a partir de 1800 la capital federal se estableciera en un distrito o territorio que no excediese de diez millas cuadradas (que fue su extensi6n original) alrededor del ro Potomac, fundndose as el Distrito de Columbia y su capital, la ciudad de Washington. "La Constituci6n norteamericana dice don Manuel Herrera y Lasso, atribuy6 al Congreso de la Uni6n (Art. 19 seco VIII' frac. 17), la facultad de aceptar un territorio no mayor de diez millas cuadrad~s cedido p~r alguno o varios Estados, J?8I'a hacer de l la residencia de las supremas autoridades federales y legislar, de modo exclUSlVO, sobre todas las materias que a tal entidad conciernan. Los Estados de :Maryland y Vuginia cedieron el territorio que, denominado por el Congreso 'Distrito de 00lumbia', vino a ser el asiento del gobierno federal (Estudios ConstituciOfUlles, p.90).
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Al establecerse el rgimen federal en los dos documentos constitucionales citados, la ciudad de Mxico qued comprendida dentro del territorio del Estado de Mxico, cuyos diputados se opusieron tenazmente en la tribuna y en la prensa a que el Distrito Federal se formara a costa de dicha entidad. Sin embargo, la oposicin para que la capital de la Repblica fuese la sede de los Poderes Federales y, por ende, el ncleo de dicho Distrito, cedi ante la mayora parlamentaria, habiendo el Congreso expedido el Decreto a que tH:'mos hecho alusin, el cual est concebido en los siguientes trminos: "El Soberano Congreso General Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos ha tenido a bien decretar: "1 Q El lugar que servir de residencia a los supremos poderes de la federacin, conforme a la facultad 28 del artculo 50 de la Constitucin, ser la ciudad de Mxico. "2 Q SU distrito ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea la plaza mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas. "3 Q El gobierno general y el gobernador del Estado de Mxico nombrarn cada uno un perito para que entre ambos demarquen y sealen los trminos del distrito conforme al artculo antecedente. "4Q El gobierno poltico y econmico del expresado distrito queda exclusivamente bajo la jurisdiccin del gobierno general desde la publicacin de esta ley. "5 9 nterin se arreglan permanentemente el gobierno poltico y econmico del Distrito Federal, seguir observndose la ley de 23 de junio de 1813 en . todo lo que no se halle derogada. "69 En lugar del Jefe poltico a quien por dicha ley estaba encargado del inmediato ejercicio de la autoridad poltica y econmica, nombrar el gobierno general un gobernador en calidad de interino para el Distrito Federal. "7 9 . En las elecciones de los ayuntamientos de los pueblos comprendidos en el Distrito y para su gobierno municipal se observarn las leyes vigentes en todo lo que no pugnen con el presente. . "8e:> El Congreso del Estado de Mxico y su goberndor pueden permanecer dentro del Distrito Federal todo el tiempo que el mismo Congreso crea necesario para preparar el lugar de su residencia y verificar su traslacin. "9 Q Mientras se resuelva la alteracin que deba hacerse en el contingente del Estado de Mxico, no se har novedad en lo que toca a las rentas comprendidas en el Distrito Federal. "10. Tampoco se har en lo respectivo los tribunales comprendidos dentro del Distrito Federal ni en la elegibilidad y dems derechos polticos de los naturales y vecinos del mismo distrito, hasta que sean arreglados por la ley." 1190
Al sustituirse el rgimen federal por el central en la Constitucin de 1836, llamada "Las Siete Leyes Constitucionales", el territorio residencial de los poderes nacionales dej de denominarse "Distrito Federal" para asumir el no;nbre de "Departamento de Mxico" segn ley de 30 de diciembre de ese ano. La restauracin de la Constitucin de 1824, por Decretos de 22 de agosto de 1846 y 10 'de febrero de 1847 y Acta de Reformas de 18 de mayo de este
11&0 Cfr. La RepbU~a F,deral M,x&tma. G'$ta~in '1 Nacimi,nto. Volumen VII( p. ~5. Edicin Oficial, 1974.
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ltimo ao, trajo como consecuencia lgica y natural que el lugar de residencia de los poderes nacionales, ya en su calidad de federales, se volviese a designar como "Distrito Federal", aunque bajo la postrera dictadura de Santa Anna se le haya nombrado otra vez "Distrito de Mxico", que fue demarcado por Decreto de 16 de febrero de 1854.1191 Puede considerarse que la extensin que al "Distrito de Mxico" adscribi este decreto se ratific por el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana expedido por Comonfort el 15 de mayo de 1856, ya que su artculo 2 estableca que "El territorio nacional continuar dividido en los mismos trminos en que lo estaba al reformarse en Acapulco el Plan de Ayuda", documento que no slo no introdujo ninguna modificacin a dicha divisin territorial, sino que tcitamente la confirm segn exista con anterioridad, pues slo declar que cesaban los efectos de las leyes sobre "sorteos, pasaportes, capitacin, derecho de consumo" y de los que pugnaran "con el sistema republicano" (Art. 8 de dicho Plan) . El Proyecto constitucional elaborado por la Comisin respectiva que, encabezada por don Ponciano Arriaga, design el Congreso Constituyente de 185657 y que se present a la consideracin de ste el 16 de junio de 1856, no hizo alusin alguna al Distrito Federal sino a las entidades que entonces tenan ya el carcter de Estados y a los Territorios, segn se advierte de su artculo 49. 11il 2 Entre los Estados de la Federacin mexicana hizo figurar al "del Valle de M xico", que debera formarse con territorio del Estado de Mxico, conforme lo prescriba su artculo 50, precepto que, respecto de las dems entidades, confirm la existencia territorial que tenan hasta el 17 de octubre de 1855, fecha del decreto que convoc a elecciones de diputados que deban componer el mencionado Congreso. Adems, el mismo Proyecto dio facultad al Congreso ordinario "Para designar un lugar que sirva de residencia a los Supremos Poderes de la Unin y variar la residencia cuando lo juzgue necesario", en los trminos de su artculo 64, fraccin XVIII. Lgicamente, al discutirse ambas disposiciones, se suscitaron diversos problemas que fueron apasionada y desordenadamente abordados por los constituyentes, habiendo consistido, primordialmente, en las siguientes cuestiones: primera: deba o no la ciudad de Mxico seguir siendo el lugar de residencia de los Poderes federales, es decir, la capital de la Repblica?; segunda: en caso negativo, a qu ciudad se deba otorgar este rango?; tercera: al efectuarse el traslado de dichos Poderes, el Estado del Valle de Mxico se formara con slo el territorio de lo que entonces era el Distrito de Mxico o con parte del Estado de Mxico?
1191 Los lmites del Distrito de Mxico segn este Decreto eran: "Por el Norte proxrmamente, hasta el pueblo de San Cristbal Ecatepec inclusive; por el N.O. Tlalneplanta; por el Poniente los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el S.O., desde el lmite oriental de Huixquilucan, Mixcoac, San Angel y Coyoacn; por el Sur Tlalpan; por el S.E. Tepepa, Xochimi1co e Ixtapalapa; por el Oriente el Pen Viejo, y entre este rumbo, el N.E. y N. hasta la mediana de las aguas del lago de Texcoco" (Art 1 de dicho Decreto. Cfr. Dubln " Lozano. Colecci6n de Leyes. Tomo VII, pp. 49 Y ss.) . 1192 El texto de este precepto deca: "Las partes integrantes de que se compone la Federacin son: Los Estados de Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Mxico, Michoacn, Nuevo-Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y el del Valle de Mxico, que se formar de los pueblos comprendidos en los limites naturales de dicho VaIle, y los territorios de la Baja-California, Colima, Isla del Carmen, Sierra-Gorda, Tehuantepec y Tlaxcala." . .
LAS ENTIDADES
FEDERATIVA~
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Respecto de tales cuestiones, la "Comisin Territorial" -como la llama don Manuel Herrera y'Lasso-11 9 3 present un dictamen fechado el 25 de noviembre de 1856 en el que propuso que los Poderes federales radicasen en Quertaro (sin haber faltado quien, como el diputado Moreno, propusiera su instalacin en Aguascalientes}, para que los funcionarios de la federacin no se viesen envueltos en el ambiente de lujo, placeres y corrupcin (sic) que caracteriza a una populosa ciudad como la de Mxico. Las consideraciones en que la citada Comisin fund su propuesta fueron las siguientes: "Otra de las innovaciones interesantes que se han consignado en el proyecto, es la traslacin de los supremos poderes Quertaro. Un publicista eminente ha dicho que las virtudes cvicas constituyen la base del sistema republicano; y el amor patrio, la asiduidad en el trabajo, la filantropa y la abnegacin de s mismo, son cualidades que no se hallan en consonancia con los placeres, el lujo y la corrupcin de la capital, peste que asedia de continuo al poder, y de donde dimana la divagacin y la falta de cumplimiento en los deberes ms sagrados de parte de algunos funcionarios, los contratos ruinosos, la impunidad de los reos polticos, el descrdito de la administracin y del sistema constitutivo (sic) J Y ese malestar general no interrumpido, originado de que las miras polticas de las primeras autoridades no se extendan, de ordinario, ms all de los suburbios. De sta manera se ha proporcionado a Quertaro un nuevo elemento de progreso, y los supremos poderes un lugar ms cntrico para el establecimiento de la ciudad federal. "Como consecuencia de esta medida, viene la ereccin en Estado del actual distrito federal, previa la condicin espresa en la parte resolutiva ; si se ha de tener presente que no puede declarrsele territorio porque la comisin ha credo indispensable hacer desaparecer stas entidades; no agregarse al Estado de Mxico, nica anecsacin razonable, porque resultara en la divisin el mismo vicio que se objetaba la que se hizo de .la Francia de 1789, es saber: la escesiva preponderancia del centro, pues an trasladados los supremos poderes Quertaro, Mxico seguir siendo por mucho tiempo el centro del comercio y de la riqueza nacional." 1194 Don Francisco Zarco sali en defensa de la ciudad de Mxico en los trminos vehementes y hasta iracundos que no podemos dejar de transcribir: "Sera ms lgico, antes de ecsaminar la condicin, resolver si es no conveniente y necesario que los supremos poderes emigren de Mxico. Ya que la mayora de la comisin no sigui este mtodo, es preciso tocar desde ahora sta cuestin. Si en la parte espositiva del dictmen se buscan los fundamentos de la traslacin de los poderes a Quertaro, se ve que la mayora de la comisin anduvo desgraciadsima en sus razones, pues todas ellas son ftiles, pueriles y hasta vulgares, reducindose atribuir los males pblicos la corrupcin, al lujo y los placeres de esta ciudad, y creer que el cambio de aires haga mejores los hombres pblicos. No se aleg otra cosa en el seno de la comisin; all se dijo que los placeres de Mxico hacen faltistas los diputados, y corrompen los gobernadores. Atribuir esta ciudad los males pblicos es el colmo del error y de la injusticia; y empearse en pintarla con caracteres odiosos es olvidar los grandes servicios que en todo tiempo ha prestado la causa de la libertad y de la independencia." 1195
1193 1194 1195
Estudios Constitucionales, p. 56. Historia del Congreso Constituyente. Tomo 11, p. 599. Op. eit., pp. 657 Y 658.
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Pecaramos de demasiado prolijos si reprodujsemos las diferentes y debatidas intervenciones de diversos diputados sobre las cuestiones antes anotadas, permitindonos citar el resumen que de la polmica respectiva formula certeramente Herrera y Lasso en las siguientes palabras: 'En el Constituyente de 56, la doble cuestin del Distrito Federal, o sea el lugar de residencia de los Supremos Poderes y de los derechos polticos de los habitantes de la ciudad de Mxico, fue largamente debatida, sufriendo muy variadas transformaciones y cabindole a la Metrpoli el honor de contar, entre los defensores de su autonoma, a Arriaga, Mata, Zarco, don Guillermo Prieto, Olvera, don Ignacio Ramrez y en rigor, a la mayor parte del Congreso, que aprob la ereccin en Estado del Valle de lo que era Distrito Federal y le reconoci a ste, mientras la ereccin no se efectuaba, el derecho de elegir popularmente a sus autoridades polticas, municipales y judiciales.''' 1196 Del fragor de las discusiones surgi, en efecto, el artculo 46 de la Constitucin de 1857 que dispona: "El Estado del Valle de Mxico se formar del territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal; pero la ereccin slo tendr efecto cuando los supremos poderes federales se trasladen a otro lugar", incumbiendo al Congreso de la Unin la facultad de decretar este traslado, segn se dispuso en el artculo 72, fraccin V. Ahora bien, mientras no se cambiase dicha residencia, es decir, en tanto los aludidos poderes radicaran en la ciudad de Mxico, sta representara al Distrito Federal, cuyo rgano legislativo era el propio Congreso segn lo determin la fraccin VI original del citado artculo 72, la cual estaba concebida en los siguientes trminos: "El Congreso tiene facultad: VI. Para el arreglo interior del Distrito Federal y Territorios, teniendo por base el que los ciudadanos elijan popularmente las autoridades polticas municipales l' judiciales, designndoles rentas para cubrir sus atenciones locales." Debe hacerse la lgica observacin de que esta facultad era ejercitable por modo permanente y definitivo, o sea, con independencia de la ubicacin territorial del imprescindible Distrito Federal, es decir, del sitio que se sealara para la residencia de los poderes federales conforme a la atribucin congresional ya mencionada. En otras palabras, tal facultad no se extinguira a consecuencia de que el Congreso dispusiese que la aludida residencia se estableciese en un lugar distinto de la ciudad de Mxico ni de que, por ende, el Distrito Federal que representaba se convirtiese en el Estado del Valle de Mxico, toda vez que los poderes federales deben siempre tener, por modo ineludible, un sitio en que residir y este sitio no es otro que el indicado Distrito, del cual jams puede prescindirse en un rgimen federativo, independientemente de su localizacin. La disposicin constitucional que acabamos de transcribir atribuye categora poltica al Distrito Federal en cuanto que la ciudadana en l radicada tena el derecho de elegir a las autoridades polticas, municipales y judiciales de la propia entidad, as como a los diputados al Congreso de la Unin a razn de uno por cada cuarenta mil habitantes o por una fraccin que pasase de veinte mil segn lo dispuesto por el artculo 53 de la Constitucin de 57 . Ese dere1100
Op. cit., p. 55.
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cho se hizo extensivo en lo que atae a la eleccin de senadores cuando se implant el bicamarismo por reforma de 13 de noviembre de 1874, en el sentido de que el Distrito Federal poda acreditar, al igual que los Estados, dos miembros del Senado de la Repblica (Art. 58 inciso A). Al modificarse en octubre de 1901 la fraccin VI del artculo 72 constitucional, la organizacin interna del Distrito Federal qued absolutamente sometida al Congreso de la Unin, pues este rgano se convirti en su legislatura sin que su actuacin como tal se hubiere subordinado a ninguna base establecida en la Ley Fundamental, ya que el derecho que incumba a sus ciudadanos para elegir popularmente a sus autoridades fue suprimido por la mencionada reforma. Esta supresin hizo posible que dicha entidad quedase casi totalmente sujeta al Gobierno federal, segn aconteci en la Ley Orgnica respectiva de 27 de marzo de 1903. En efecto, el Distrito Federal se dividi en trece municipalidades, al frente de las cuales se coloc a un prefecto poltico nombrado por el Presidente de la Repblica. Los prefectos polticos dependan de este alto funcionario, quien por conducto de la Secretara de Gobernacin ejerca las funciones administrativas en dicha entidad, siendo su gobernador un mero inferior jerrquico del Presidente. Aunque los ayuntamientos subsistieron en relacin con cada municipalidad y a pesar de que sus miembros eran elegibles popularmente mediante eleccin indirecta en primer grado, las atribuciones de dichos cuerpos edilicios se contrajeron a facultades de vigilancia sobre la actuacin de los correspondientes prefectos polticos, de consulta en determinados asuntos y de iniciativa para la adopcin de las medidas que stos deberan tomar en cada caso. Fue as como la citada Ley Orgnica, obedeciendo a la tendencia del porfiriato para eliminar el rgimen municipal, hizo del Distrito Federal, es decir, de la entidad ms poblada de la Repblica en proporcin territorial, una dependencia ms del Ejecutivo de la Unin sin posibilidad incruenta alguna para dejar de ser "el paria de la Federacin", como la calific don Francisco Zarco. Don Venustiano Carranza, en el proyecto que present en el Congreso Constituyente de Quertaro el primero de diciembre de 1916, propugn la restauracin del rgimen municipal para estructurar jurdica y polticamente al Distrito Federal considerando a esta entidad como "parte integrante de la Federacin" (Art. 43). Pretendi anexar al Distrito Federal "los Distritos de Chalco, de Amecameca, de Texcoco, de Otumba, de Zumpango y de Cuauhtitln y la .parte de Tlalnepantla que queda en el Valle de Mxico" a costa del territorio del Estado de Mxico (Arts. 44 y 45). Propuso que el Distrito Federal se dividiera en municipalidades gobernadas por ayuntamientos de eleccin popular, a excepcin de la de la ciudad de Mxico que estara "a cargo del nmero de comisionados que determinase la ley". Como mxima autoridad administrativa, Carranza trat de establecer a un gobernador que dependera directamente del Presidente de la Repblica, a quien incumbira, por 10 dems,' el nombramiento de tales comisionados, a cuyo cargo estara la administracin de la ciudad de Mxico ,(Art. 73, frac. VI, bases primera, segunda y tercera del proyecto consttuconal ), A pesar de que conserv6 la facultad del Congreso para "cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin" (Art.
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73, frac. V), no previ, como lo hizo la Constitucin de 57, que la traslacin
mencionada originaba la creacin del Estado del Valle de Mxico. Esta omisin sirvi a Herrera y Lasso para hacer notar una clara incongrue~ cia en que incurri el proyecto constitucional que "salta a la vista si se considera que, por una parte, en los artculos 43 y 44 suprime el nombre de Estado del Valle e incluye entre las partes integrantes de la Federacin al Distrito Federal, designndole como lmites los naturales del Valle de Mxico; y por otra, en el artculo 73 deja subsistente, como atribucin del Congreso, la de cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin", haciendo consistir dicha incongruencia en lo siguiente: "Supngase que en ejercicio de esta facultad el Congreso seala la mitad de Veracruz para residencia del Gobierno federal. .r En qu condiciones quedara el Valle de Mxico que no sera ya Distrito federal y que tampoco habra adquirido el carcter de Estado? .. Se requerira necesariamente, en tal caso, una reforma ,a los artculos 43 y 44 citados. "Y todava es mayor la incongruencia si se tiene en cuenta la fraccin VI del artculo 73 del proyecto, que previene que las municipalidades del Distrito Federal, excepcin hecha de la municipalidad de Mxico, estaran a cargo de un ayuntamiento de eleccin popular directa; porque una vez que se hubiere cambiado la residencia de los Poderes, se impondra tambin, necesariamente, la reforma de este artculo constitucional aplicable al Distrito federal instalado en el Valle de Mxico, pero no al Distrito federal establecido en otra parte del territorio nacional. "De este reproche quedara a salvo el proyecto del 'Primer Jefe' si hubiera subordinado la redaccin de todos los artculos relativos al propsito, muy razonable, que parece haber tenido de convertir el Valle de Mxico en la residencia definitiva del Gobierno federal, dejando nicamente al Congreso la facultad de variar esa residencia de modo extraordinario y transitorio; mas no hizo tal y por ello el proyecto resulta deficiente." 1197 .. La omisin a que aludimos fue subsanada por el Congreso Constituyente al decidir que "En caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigir (el Distrito Federal) en Estado del Valle de Mxico, con los lmites y extensin que le asigne el Congreso General" (Art. 55 const.): Esta ltima atribucin posibilita a este rgano legislativo para cercenar o mutilar el territorio
1197 Op. cit., pp. 79 y 80. El propsito de don Venustiano al que se refiere el invocado constitucionalista efectivamente emerge de las siguientes expresiones de la Comisin dictaminadora respectiva: "Los propsitos del C. Primer Jefe son militares, polticos y civiles: el Valle de Mxico es una extensin territorial que tiene defensas naturales propias, que lo hacen, en cierto modo, inaccesible, y debindose aprovechar estas fortificaciones naturales, es muy fcil defenderlas. Hacer de la ciudad de Mxico, comprendiendo toda esta circunscripcin, una formidable plaza fuerte que sera el ltimo reducto, la ltima lnea de defensa del pas, en el caso de una resistencia desesperada en alguna guerra extranjera." "Haciendo del Valle una circunscripcin distinta, independiente, esto es, una entidad con sus lmites propios, con sus recursos propios, con su administracin propia, se establece efectivamente la residencia de los poderes en un lugar especialmente adecuado para su objeto, y puede lograrse con esto, tambin, la mayor independencia de los Estados, que ya no tendrn ms ligas ni ms relaciones con el Poder del Centro que aquellas que correspondan propiamente a nuestra organi~ cin constitucional, esto es, aquellas que no son del rgimen interior de cada Estado" (Diario de los Debates. Tomo II, pp. 721 y 722).
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del Estado o de los Estados con el que se forme el nuevo Distrito Federal con la extensin territorial que seale para dicho Estado potencial, sin que se requiera en ninguno de los dos casos el consentimiento de las entidades afectadas, ya que el supuesto normativo que contempla el artculo 44 constitucional es distinto del que prev la fraccin tercera del artculo 73 de la misma Ley Suprema, o sea, del que estriba en la formacin de nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes. En efecto, en este ltimo caso, la formacin estatal se supedita a la satisfaccin de las condiciones demogrficas, polticas y econmicas que tal fraccin determina, en tanto que la ereccin del Estado del Valle de Mxico es constitucionalmente imperativa y automtica segn lo ordena el citado artculo 44, sin que este fenmeno quede sujeto a la existencia o surgimiento de dichas condiciones, toda vez que su causa determinante es la simple traslacin de los Poderes Federales a otro lugar distinto del Distrito Federal. El Congreso Constituyente de 1916-17 no aprob la organizacin que de esta entidad federativa propuso el proyecto de Carranza, habindole introducido una importante modificacin que recogi la fraccin VI primitiva del artculo 73 constitucional. Esta disposicin conserv, sin embargo, la divisin del Distrito Federal en municipalidades cuyo gobierno encomend a sendos ayuntamientos de eleccin popular directa, pero suprimi, en relacin con la de Mxico, a los comisionados que deba designar el Presidente de la Repblica en lugar de dichos cuerpos edilicios, mantenindose, por otra parte, la facultad de este alto funcionario para nombrar y remover libremente al gobernador de dicha entidad que dependa directamente del Ejecutivo de la Unin. Antes de que la Constitucin actual entrara en vigor (1 0 de mayo de 1917), don Venustiano Carranza, todava con el carcter de Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, expidi el 13 de abril de 1917 la Ley de Organizacin del Distrito y Territorios Federales, mientras el Congreso de la Unin ejercitara la facultad de legislar para estas entidades. Segn dicho ordenamiento, el gobierno del Distrito Federal estaba a cargo de un gobernador que dependa directamente del Presidente de la Repblica, quien lo poda nombrar y remover libremente. El mismo ordenamiento divida al Distrito Federal en municipios, cuyo gobierno corresponda a un ayuntamiento compuesto de miembros designados por eleccin popular directa, renovndose por mitad cada ao. El Ayuntamiento de la ciudad de Mxico se formaba de veinticinco concejales y el de las dems municipalidades de quince cada uno. En stas, la primera autoridad poltica local era el presidente municipal, a quien incumba la obligacin de hacer cumplir las leyes, decretos y bandos dentro de su circunscripcin territorial.v''" . Por reforma de 28 de agosto de 1928 practicada a la fraccin VI del artculo 73 constitucional se aboli el rgimen de municipalidades en el Distrito Federal, cuyo gobierno qued a cargo del Presidente de la Repblica para ejercitarlo "por conducto del rgano u rganos" que determinase la ley respectiva,
1198 Codificacin del Departamento del, Distrito' Federal. Introduccin, pp. 76 y Edicin 1943.
n.
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la cual se expidi el 31 de diciembre del mismo ao. En este ordenamiento, que se denomin Ley Orgnica del Distrito Federal, se implant un organismo complejo de gobierno llamado "Departamento del Distrito Federal", el que, encabezado por un jefe, deba desempear las funciones gubernativas encomendadas originalmente al Presidente por la Constitucin, con el auxilio de un Consejo Consultivo que deba representar a diversos sectores de la poblacin de dicha entidad federativa y "cuya intervencin en la marcha de los asuntos encomendados al Departamento del Distrito Federal quedaba limitativamente circunscrita a los casos especificados en la ley, revistiendo caractersticas fundamentalesvde asesoramiento, pues sus funciones, capitalmente, eran de opinin, consulta, denuncia, revisin e inspeccin.P'" En cuanto al Jefe del Departamento del Distrito Federal, que era nombrado y removido libremente por el Presidente de la Repblica, la Ley Orgnica de 1928 le encomend las facultades decisorias en todos los asuntos concernientes a la expresada entidad, la cual, para efectos administrativos, fue dividida en delegaciones y , subdelegaciones. El ordenamiento a que nos acabamos de referir fue sustituido por la Ley Orgnica del Gobierno del Distrito Federal expedida el 31 de diciembre de 1941, la cual sigui los lineamientos generales de la inmediata anterior y cuyo estudio pertenece al Derecho Administrativo, as como el de la que la reemplazo, expedida el 27 de diciembre de 1970/200 misma que, a su vez, fue abrogada por la vigente, publicada el 29 de diciembre de 1978.
C.
a)
Bases constitucionales de organizaci6n del Distrito Federal Ideas generales
El Distrito Federal no es lisa y llanamente el lugar donde residen los rganos primarios del Estado federal mexicano, sino que desde el punto de vista jurdico y poltico es una entidad que, segn el artculo 43 constitucional, forma parte integrante de l. Como entidad, el Distrito Federal tiene obviamente un territorio que delimita la legislacin orgnica respectiva.P'" una poblacin, un orden jurdico y un conjunto de 6rganos de autoridades que desempean, dentro de l, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. En cuanto al territorio, el artculo 44 de la Constitucin declara que los lmites del Distrito Federal son los que esta entidad tena en el momento de entrar en vigor nuestra actual Ley Fundamental, es decir, al primero de mayo de 1917, lmites que se establecieron por los decretos congresionales de 15 y 17 de diciembre de 1898 que ratificaron y aprobaron, respectivamente, los convenios con los Estados de Morelos y Mxico.P'" Por 10 que concierne a su
Op, cit., p. 78 de la Introduccin. La publicacin respectiva se efectu el da 29 de diciembre de 1970 en el Diario . Oficial de la Federacin.. 1201 La extensin territorial del Distrito Federal est demarcada en el artculo 9 de la actual Ley Orgnica del Departamento respectivo, as como en el artculo 7 de la Ley de 1941 que sustituy. 1102 Vase la nota inmediata anterior.
1199 1200
919
poblacin, la mencionada entidad es la de mayor densidad demogrfica, pues, como se sabe, dentro de ella se ubica la capital de la Repblica mexicana, o sea, la ciudad de Mxico, que es una de las ms densamente pobladas del mundo, careciendo no obstante y a pesar de su importancia histrica, cultural y econmica, de personalidad jurdica y poltica. En lo que respecta a los derechos polticos subjetivos de los ciudadanos que residen en el Distrito Federal, o sea, en lo que atae a lo que se llama "voto activo", su ejercicio slo es COnstitucionalmente posible tratndose de la integracin de las Cmaras que componen el Congreso de la Unin y de la designacin del Presidente de la Repblica, pero no de la nominacin del "gobernador delegado" de dicha entidad que se denomina "Jefe del Departamento del Distrito Federal", ya que su nombramiento proviene de dicho alto funcionario administrativo, quien asimismo puede removerlo libremente. A diferencia de lo que sucede con los Estados miembros, el Distrito Federal no tiene constitucin particular, pues su orden jurdico se forma con todas las leyes que como legislatura local expide dicho Congreso y cuyo estudio evidentemente no corresponde al contenido de esta obra. Es inconcuso que dentro del Distrito Federal se desempean las funciones legislatura, ejecutiira y judicial por los diferentes rganos que integran su gobierno en el amplio sentido del concepto, en los trminos a que brevemente nos referiremos a continuacin.
b)
Poder Legislativo
Ya hemos afirmado 1203 que dicho poder, como funcin pblica de creacin legislativa, se ejerce dentro del Distrito Federal por el mismo Congreso de la Unin, ya que ste acta como "legislatura" de esta entidad federativa y cuya competencia, en lo que a sta concierne, se integra con todas aquellas facultades que no corresponden a las materias normativas federales que seala la Constitucin, por aplicacin analgica del principio proclamado en su artculo 124. El doble carcter que tiene dicho Congreso propicia el fenmeno de que la legislacin del Distrito Federal provenga de -un rgano que no se compone .exclusivamente por representantes de su poblacin, o sea, del ncleo humano dernogrficamente ms denso del pas, sino por diputados y senadores procedentes de los Estados de la Repblica. La composicin de las Cmaras que forman el Congreso de la Unin provoca, a su vez, el hecho de que este rgano, al actuar como legislatura del Distrito Federal, no tenga la representatividad poltica de su poblacin, ya que en la produccin de las leyes locales respectivas intervienen legisladores individualizados procedentes de otras entidades que forman parte de la Federacin segn el artculo 43 constitucional. En otras palabras, al declarar la fraccin VI del articulo 73 de la Constitucin que al Congreso de la Unin corresponde legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, en el fondo auspicia que los diputados y senadores que no emanen de la voluntad de su elemento humano se injieran en al elaboracin y expedicin de los ordenamientos legales correspondientes, circunstancia que
1208
Capitulo sptimo. Pargrafo IV.
Apartad~
B. Inciso b) de esta misma obra.
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coloca a la poblacin de dicha entidad en una situacin ~e capitis dern,,nutio poltica frente a la de los Estados miembros, cuya hegemona en la CreaCl?n de leyes para el Distrito Federal no se neutraliza por el hecho de. que la diputacin de ste sea la ms numerosa dentro de la Cmara respectiva por razones demogrficas, pues en el Senado los representantes de dicha entidad implican indiscutiblemente una porcin muy reducida de su integracin humana.
c)
Poder Ejecutivo
La funcin administrativa dentro del Distrito Federal, o sea, el "gobierno" en su sentido estricto indebido, se deposita en el mismo Presidente de la Repblica segn lo ordena la fraccin VI, base primera, del artculo 73 constitucional. El ejercicio del gobierno, conforme a esta disposicin, lo despliega el presidente "por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva", cuyo conjunto forma la entidad gubernativa denominada "Departamento del Distrito Federal'P?" En consecuencia, no debe confundirse a este Departamento con el Distrito Federal propiamente dicho, pues aqul es la organizacin burocrtica que por prescripcin constitucional desempea el gobierno administrativo de ste y que originariamente incumbe al presidente. Por tanto, quedan fuera de la competencia del mencionado Departamento y de todos y cada uno de los rganos que lo integran, las funciones legislativa y jurisdiccional que dentro del Distrito Federal se despliegan respectivamente por el Congreso de la Unin y los tribunales a que despus nos referiremos. Fcilmente se advierte que en la designacin de los rganos de gobierno administrativo del Distrito Federal no interviene la voluntad popular, es decir, su ciudadana, a pesar de que sta sea la ms numerosa del pas, ya que los titulares de todos los rganos de autoridad que forman el Departamento respectivo reconocen como fuente de su investidura la decisin presidencial directa o indirecta. Por consiguiente, en la mencionada entidad federativa no opera uno de los signos del rgimen democrtico y que consiste en la participacin directa del pueblo en la eleccin de las personas que. encarnen los rganos primarios de gobierno. Bien es cierto que el Presidente de la Repblica es el gobernador "nato" del Distrito Federal por mandamiento constitucional y
120 La Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal vigente publicada en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 1978, divide a esta entidad federativa' en diecisis delegaciones, al frente de las cuales se encuentra un delegado, nombrado y removible por el Jefe del Depart~mento, previo ~cu.erdo del Presidente de I~ Repblica (Arts. 14 y 15). Las cit~ das delegaciones son las siguientes: 1. Alvaro bregon; 11. Azcapotzalco . III. Benito J uarez; IV. Coyoacn; V. Cuajimalpa de Morelos; VI. Cuauhtmoc; VII. G~stavo A. Madero; VIII. Iztacalco; IX. Iztapalapa; X. La Magdalena Contreras; XI. Miguel Hidalgo' XII. Milpa Alta; XIII. Tlhuac ; XIV. Talpan; XV. Venustiano Carranza y XVI. Xochimilco. Los rganos administrativos principales que integran el Departamento del Distrito Federal s0!l los Secretarios Generales, el Oficial Mayor, ~I Contralor General, el Tesorero y diversos DIrectores Generales, cuya respectiva competencia legal se establece en la mencionada ley (Arts. 16 a 21),. ordenamiento .que tam~in prev la existen~ia y el funcionamiento "de rganos de colaboracin vecmal y ciudadana", como son los ComIts de Manzana la Asociacin de Residentes, las Juntas de Vecinos y el Consejo Consultivo del Distrito Fede~al integrado por los presidentes de dichas juntas (Arts. 44 a 51). '
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q~e este alto funcionario es designable en eleccin popular directa, pero tam-
bin es verdad que en este acto no slo intervienen los ciudadanos de la citada entidad sino los del pas entero. En otras palabras, el gobernador del Distrito Federal es elegible en proporcin minoritaria por el pueblo de esta entidad y mayoritariamente por los ciudadanos que no pertenecen a ella, circunstancia que corrobora la capitis deminutio poltica de que adolece dicho Distrito frente a los Estados en el sistema democrtico de Mxico.
d)
Poder [udicial
.En ocasiones anteriores aseveramos que el "poder judicial", como actividad o dinmica, es la funcin jurisdiccional misma, o sea, la que tiene la finalidad esencial de dirimir controversias o conflictos jurdicos que se susciten entre dos o ms sujetos de muy diversa y variada ndole. Atendiendo a esta equivalencia conceptual, el "poder judicial" respecto del Distrito Federal es la funcin jurisdiccional que tiene como imperium. su territorio, sin que en puridad jurdica deba entenderse como el conjunto de "rganos judiciales" que en l existen y actan. Siguiendo este orden de ideas, el "poder judicial" de dicha entidad federativa no se deposita, como funcin, nicamente en la judicatura tr.adicional y clsica compuesta por los tribunales civiles y penales propiamente dichos, sino, adems, en otros rganos conforme a la naturaleza subjetiva y objetiva de los conflictos de que se trate. 1. Por lo. que concierne a las controversias civiles y penales, la funcin jurisdiccional en el Distrito Federal se confa a un Tribunal Superior de Justicia compuesto por magistrados que nombra el Presidente de la Repblica con aprobacin de la Cmara de Diputados, as como a jueces de primera instancia, menores y correccionales o de cualesquiera otra denominacin (como los familiares), segn lo indica la base cuarta de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, cuyas disposiciones, que transcribimos en la nota al calce,"?" contienen
1205 "Los nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del pistnto Federal v de los Territorios, sern hechos por el Presidente de la Repblica y sometidos a la. aprobacin de la Cmara de Diputados, la que otorgar o negar esa aprobacin defoltro del Improrrogable trmino de diez das. Si la Cmara no resolviera dentro de dicho trmino, se tendrn por aprobados los nombramientos. Sin la aprobacin de la Cmara no podrn tomar posesin los magistrados nombrados por el Presidente de la Repblica. En el caso de que la Cmara de Diputados no apruebe dos nombramientos sucesivos respecto de la misma vacante, el Presidente de la Repblica har un tercer nombramiento que surtir sus efect~s de~de luego, como provisional, y que ser sometido a la aprobacin de la Cmara en. el SIguiente periodo ordinario de sesiones. En este periodo de sesiones, dentro de los primeros diez das, la Cmara deber aprobar o reprobar el nombramiento, y si lo aprueba o nada resuelve, el magistrado nombrado provisionalmente continuar en sus funciones con el c~rc ter de definitivo. Si la Cmara desecha el nombramiento, cesar desde luego en sus. funCIOnes el magistrado provisional; y el Presidente de la Repblica someter nuevo nombramiento a la aprobacin de la Cmara, en los trminos sealados. "En los casos de faltas temporales por ms de tres meses de los magistrados, sern stos substituidos mediante nombramientos que el Presidente de la Repblica someter a la aprobacin de la Cmara de Diputados, y en sus recesos, a la de la Comisin Permanente, observndose, en su caso, lo dispuesto en las clusulas anteriores. "En. los casos de faltas temporales que no excedan de tres meses, la Ley Orgnica determinar la manera de hacer la substitucin. Si faltare un magistrado por defuncin, renuncia
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diferentes reglas sobre el acto aprobatorio mencionado, la suplencia de dichos funcionarios, la duracin del cargo correspondiente que es de seis aos, su remuneracin y su destitucin conforme al Ttulo Cuarto de la Constitucin que ya hemos comentado en relacin con el Poder Judicial Federal.P'" 2. Los conflictos laborales que surjan en el Distrito Federal y respecto de industrias que no sean de "jurisdiccin" federal" 1207 son de la competencia de la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje de dicha entidad federativa, segn 10 prescribe el artculo 123 de la Constitucin en sus fracciones XX y XXXI a cuyo texto nos remitimos, ya que su estudio corresponde al Derecho del Trabajo. 3. En cuanto a las controversias Que se susciten entre el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores, la funcin jurisdiccional respectiva se ejerce por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, segn lo establece el invocado precepto constitucional en su apartado "B", in capite, y fraccin XII. 4. El artculo 104 de la Constitucin, que en otra oportunidad comentarnos,1208 dispone que el Congreso de la Unin puede instituir tribunales de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, para dirimir controversias que se susciten no slo entre la Administracin Pblica Federal y los particulares, sino tambin entre stos y la Administracin Pblica del Distrito Federal (frac. 1, prrafo segundo). Ahora bien, en ejercicio de esta facultad, el mencionado Congreso expidi la Ley de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, 1209 creando el Tribunal correspondiente, cuyas Salas tienen competencia para conocer "de los juicios que se promuevan contra cualquier resolucin o acto administrativo de las autoridades dependientes del Departamento del Distrito Federal" (Art. 21 de dicha ley). Por consiguiente, el "poder judicial" del Distrito Federal, como funcin jurisdiccional, tambin se deposita en el mencionado Tribunal administrativo que acta como rgano de control de la legalidad de los actos de las autoridades del aludido Deparo incapacidad, el Presidente de la Repblica someter un nuevo nombramiento a la aprobacin de la Cmara de Diputados. Si la Cmara no estuviere en sesiones, la Comisin Permanente dar su aprobacin provisional, mientras se rene aqulla y da la aprobacin definitiva. "Los jueces de primera instancia, menores y correccionales y los que con cualquier otra denominacin se creen en el Distrito Federal y en los Territorios, sern nombrados por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal; debern tener los requisitos que la ley seale y sern substituidos, en sus faltas temporales, en los trminos que la misma ley determine. "La remuneracin que los magistrados y jueces perciban por sus servicios no podr ser disminuida durante su encargo. "Los magistrados y los jueces a que se refiere esta base durarn en sus encargos seis aos, pudiendo ser reelectos; en todo caso, podrn ser destitudos en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin." 1206 Es evidente que el anlisis del sistema competencia! de los aludidos rganos judiciales no nos corresponde formular en esta obra, ya que incwnbe al Derecho Adjetivo Civil y Penal. 1207 Las industrias de "jurisdiccin" federal son las que seala la fraccin XXXI del artculo 123 consittucional, cuyo texto damos por reproducido. 1.208 Captulo noveno. Pargrafo 1 de este libro. 1209 Este ordenamiento se public en el Diario Oficial el 17 de marzo de 1971 Y entr en vigor ciento veinte das despus.
LAS ENTIDADES FEDERATrvAS
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tamento que lesionen los intereses de los particulares, sean personas fsicas o morales.V'"
e)
Ministerio Pblico
Esta institucin, a la que incumbe por modo exclusivo y en umon de la Polica Judicial que de ella depende la persecucin de los delitos (Art. 21 const.), se compone, en el Distrito Federal, de un funcionario llamado Procurador General" que nombra y remueve libremente el Presidente de la Repblica, y del nmero de agentes que determine la ley (Art. 73, frac. VI, base quinta), ordenamiento cuyo estudio no nos corresponde en esta ocasin.V" bis
f)
Referndum
Como consecuencia de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se adicion la fraccin VI del artculo 73 constitucional, implantando el referndum y la iniciatioa popular en el Distrito Federal. El texto de dicha adicin es el siguiente: "Los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de la materia se determinen sern sometidos al referndum y podrn ser objeto de iniciativa popular conforme al procedimiento que la misma (la ley} seale." La exposicin de motivos de dicha iniciativa, para justificar la citada adicin, argumenta lo siguiente: "La iniciativa comprende tambin la posibilidad de mejorar la vida poltica en el Distrito Federal, a travs de la introduccin de dos formas de participacin ciudadana, que han probado su efectividad en estados que disponen de vigorosas instalaciones democrticas: 'el referndum y la iniciativa popular. "Estos constituyen medios complementarios que buscan el consenso y la expresin popular en los actos de gobierno; por ello, consideramos la importancia de establecerlos como instrumentos de expresin e interpretacin de la soberana del pueblo, que permitirn a los ciudadanos del Distrito Federal intervenir en la formacin de los ordenamientos relativos al gobierno local y a la administracin de lBS principales servicios pblicos que se prestan. "Por lo tanto, se propone la adicin de una base segunda a la fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin, de tal manera que dentro de las bases a que est sujeto el Congreso al legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, quede dispuesto que los ordenamientos legales determinados por ley secundaria sern sometidos al referndum y podrn ser objeto de iniciativa popular. "El Ejecutivo a mi cargo est convencido de que con estos mecanismos se alentarn las actividades cvicas y polticas de los habitantes del Distrito Federal, de tal forma que, tanto en la proposicin como en la aprobacin de los
1210 Debemos hacer la observacin de que de este control quedan excluidas las resoluciones fiscales provenientes de las autoridades del Departamento del Distrito Federal, ya que su impugnacin jurdica procede ante el Tribunal Fiscal de la Fede,aci6n. 1210 bis En la primera edicin de esta obra formulamos algunas breves consideraciones sobre los "Territorios Federales", pero como stos dejaron de ecistir para convertirse en los Estados de Quintana Roo y Baja California Sur, la referencia a aqullos resulta actualmente intil.
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diversos ordenamientos que les ataen, puedan intervenir de manera directa y hacer valer por estas vas sus aspiraciones. "En la ley secundaria se determinarn los ordenamientos y las materias que podrn ser objeto de referndum y de iniciativa popular y sus procedimientos especficos." La instauracin constitucional del referndum y de la iniciativa popular est subordinada, en tuanto a su procedencia y efectividad, a lo que determin el legislador ordinario, que en el caso del Distrito Federal es el Congreso de la Unin. Este cuerpo colegiado, en la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin con fecha 29 de diciembre de 1978, consign un captulo, el sexto, denominado "De la Participacin Poltica de los Ciudadanos". Los preceptos que integran este captulo hacen completamente nugatorios la iniciativa popular y el referndum, por lo que estas instituciones, caractersticas de los regmenes democrticos, se antojan meras declaraciones sin efectividad alguna en la realidad, puesto que su operancia queda totalmente supeditada a la voluntad de dicho Congreso y del Presidente de la Repblica. En efecto, el artculo 54 de dicha Ley dispone que la iniciacin del procedimiento legal del referndum sobre leyes corresponde exclusivamente a este alto funcionario y a las Cmaras que componen el aludido cuerpo legislativo; y por lo que atae a los reglamentos, tal procedimiento incumbe iniciarlo, tambin con exclusividad, al Ejecutivo Federal. Fcilmente se comprende que es suficiente que los rganos a quienes compete iniciar el procedimiento de referndum se abstengan de hacerlo, para que dicha institucin democrtica nunca funcione prcticamente. Por lo que concierne a la iniciativa popular se presenta el mismo fenmeno, pues el artculo 55 de dicha Ley previene que slo se tramitar tal iniciativa si queda fehacientemente comprobado que la misma se encuentra apoyada por un mnimo de cien mil ciudadanos, dentro de los que deben quedar comprendidos, al menos, cinco mil ciudadanos por cada una de las diecisis delegaciones en que est dividido el Distrito Federal. En consecuencia, basta que en concepto de las Cmaras legislativas o del Presidente de la Repblica no se hayan satisfecho los dos requisitos mencionados, para que a la iniciativa popular no se le de ningn trmite. De lo aue se ha expuesto con antelacin, se infiere que la participacin de los ciudadanos del Distrito Federal en la aprobacin de leyes y reglamentos, es prcticamente inoperante, por 10 que las dos instituciones democrticas previstas en la adicin que comentamos son totalmente nugatorias, nugatoriedad que deriva de las disposiciones ya sealadas de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal.
g)
El patrimonio del Distrito Federal
El Distrito Federal es una entidad federativa con personalidad jurdicopoltica propia y que integra, en unin de los Estados, a la Repblica Mexi-
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cana, segn lo declara el artculo 40 constitucional. Por virtud de dicha personalidad, tiene la titularidad del dominio de diversos bienes muebles e inmuebles que componen su patrimonio y que obviamente son distintos de los que pertenecen a la Federacin, a los particulares, a las entidades sociales o a los organismos paraestatales de diferente ndole. Los habitantes de la mencionada entidad federativa tienen el derecho de usar las vas terrestres, las plazas, calles, avenidas, viaductos, paseos, jardines y parques pblicos de la ciudad de Mxico conforme a la naturaleza y destino inherentes a estos bienes inmuebles. Tal derecho corresponde a la comunidad o a los grupos humanos que la integran como entes colectivos, as como a todos y cada uno de quienes componen a una y a otros, implicando, en sus respectivos casos, un uso universal y un uso singular concomitante, coincidente, simultneo e innescindible, o como dice la doctrina de Derecho Administrativo, un "usus omnibus" (uso para todos) y un "usus singulis" (uso para cada uno). Como no puede existir ningn derecho sin la obligacin correlativa, sta, tratndose del derecho colectivo o singular de usar los bienes de uso comn, consiste en el respeto, en la observancia coercible del propio derecho a cargo de todas las autoridades del Estado, y especficamente del Distrito Federal. El multicitado derecho es evidentemente por su propia ndole coercitivo,ya que las autoridades estatales tienen el deber ineludible de comportarse activa o pasivamente conforme a l, toda vez que est previsto en la ley, segn hemos afirmado. El respeto y la observancia coercible a que hemos aludido se traducen, a su vez, en que las mencionadas autoridades no deben impedir, imposibilitar, estorbar o alterar el uso pblico o singular de ningn bien de uso comn, y en conservarlo bajo las condiciones y con los atributos que su misma naturaleza y destino establezcan. Dicho de otra manera, ninguna autoridad puede, sin desacatar la mencionada obligacin, cambiar o variar tal naturaleza y destino, mxime 'cuando se manifiesten en objetivos simultneos respeto de ciertos bienes de uso comn. Por otra parte, es evidente que el mencionado derecho de uso colectivo y singular est sujeto a diferentes limitaciones en cuanto a su ejercicio y que los bienes de uso comn pueden ser cambiados de destino, segn lo exijan las necesidades pblicas de suyo tan variadas y variables. Sin embargo, toda limitacin o todo cambio deben tener como fuente exclusiva la ley o los reglamentos administrativos, segn lo determinan los principios jurdicos que hemos sealado. As lo ordenan el artculo 19 de la Ley General de Bienes Nacionales y el 768 del Cdigo Civil, preceptos que no hacen sino reiterar el principio de legalidad que se instituye en el artculo 16 de la Constitucin Federal, primordialmente. En otros trminos, ninguna limitacin al citado derecho de uso ni variacin alguna del destino de cualquier bien de uso comn deben obedecer a la sola decisin de las autoridades administrasioasP'" e
1210 e La Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal comete el ingente error de considerar a dicho Departamento con personalidad jurdica para adquirir bienes y de
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h)
Proyecto de Reestructuracin Constitucional del Distrito Federal
En el ao de 1982 elaboramos este Proyecto, al cual le dimos la publicidad conveniente. Con el objeto de que forme parte integrante de la presente obra, hemos estimado pertinente reproducirlo.P'" d
1. Introduccin
Entre las mltiples cuestiones de inters nacional que suelen plantearse en reuniones pblicas , discursos de candidatos presidenciales, juntas de trabajo y dems eventos similares, destacan dos fundamentales, a saber: la relativa a la democratizacin de nuestro pueblo y la concerniente al fortalecimiento del rgimen federal y municipal. Dicho planteamiento, que no ha rebasado los lmites de una desacreditada fraseoloza hueca, insustancial y tediosamente repetitiva, no puede formularse con sinceridad, honradez y decisin, sin abordar la situacin antidemocrtica en que est colocada la ciudadana del Distrito Federal desde hace ms de cincuenta aos merced a la reforma que en 1928 se practic a la fraccin VI del artculo 73 constitucional. Tal reforma suprimi el rgimen de municipalidades dentro del que el Constituyente de Quertaro organiz a dicha entidad federativa, para sustituirlo con una unidad gubernativa llamada "Departamento del Distrito Federal", subordinada directamente al Presidente de la Repblica. La subsistencia de la actual estructura del propio Distrito, cuyo elemento humano asciende a quince millones de habitantes, es decir, a la quinta parte, aproximadamente, de la poblacin total del pas, implica un permanente signo de antidemocracia y una notoria incongruencia con el sistema federal que, al menos formal y tericamente, se ha implantado en nuestra Constitucin vigente. Desde que en el ao de 1973 publicamos la primera edicin del presente libro, preconizamos la necesidad de reestructurar al Distrito Federal como medida especfica inaplazable de "justicia poltica" para su enorme y siempre creciente poblacin. Estamos conscientes de que los apologistas, por no decir aduladores, del absorbente y antidemocrtico presidencialismo mexicano se opondrn contumazmente a la reestructuracin constitucional del Distrito Federal que propugimputar stos, sean del dominio pblico o del dominio privado, al propio Departamento. E~ Dep!lrtamento del Distrito Federal no es una persona moral, sino un organismo de gobierno integrado por diferentes rganos que reciben distintas denominaciones y que encabeza su Jefe, el cual depende por modo directo constitucionalmente del Presidente de la Repblica. Un org~nismo de gobierno .no puede tener capacidad para tener en propiedad bienes, toda vez que es Simplemente su administrador, Los bienes del dominio pblico o del dominio privado que se encue~tran dentro ~el territorfo ~el Distrito Federal son de esta entidad federativa, que es la que tiene personalidad constitucional, por lo que el Departamento mencionado slo las administra. C0!1si~erar, como lo hace dicha Ley (Arts. 32, 33, 34- Y 35), que el Departamento. del Distrito Federal es propietano de tales bienes equivaldra a estimar que cada Secretano de Estado tambin fuese duea de los bienes nacionales que tiene bajo su manejo administrativo dentro del ramo que corresponda. 1210 d Dicho Proyecto fue aprobado en la Novena Asamblea General Ordinaria de la Federacin Nacional de Colegios de Abogados, celebrada en el Puerto de AcapuIco los das 28, 29 Y 30' de abril y 1'1 de mayo de 1982.
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namos. Sin embargo, tal oposicin no mermar nuestros esfuerzos por tratar de lograr, algn da, para su poblacin ciudadana la justicia democrtica que merece. Nos consuela y alienta en nuestros afanes la sentencia humana y de moral social del maestro Vasconcelos que afirma: "Propio es de pocas decadentes y de individuos menguados hacer eco a los que sonren con desdn ante el que quiere y no puede." Consideramos que el pueblo de Mxico est ahto de escuchar tantas promesas por parte de los funcionarios pblicos que no se cumplen, pues slo se formulan muchas veces demaggicamente por ellos para preservar su personal situacin poltica. No debemos olvidar la frase evanglica que ensea que "el buen rbol por sus frutos se conoce", y esta admonicin, proyectada al campo de la vasta problemtica nacional, debe traducirse inicial y prioritariamente en las reformas normativas de rango constitucional y legal que sean imprescindibles para poner en prctica las soluciones que en muchas ocasiones simplemente suelen esbozarse sin encuadrarlas sistematizadamente en un conjunto de nuevas disposiciones jurdicas. Las reformas a la Constitucin que proponemos para reestructurar al Distrito Federal se fundamentan en las consideraciones que apoyan esta ponencia, mismas que en su conjunto entraan la siguiente:
2. Exposicin de motivos
'a) Ideas generales. Hemos dicho anteriormente que el Distrito Federal no es lisa y llanamente el lugar donde residen los rganos primarios del Estado federal mexicano, sino que desde el punto de vista jurdico y poltico es una entidad que, segn el artculo 43 constitucional, forma parte integrante de l. Como entidad, el Distrito Federal tiene obviamente un territorio que delimita la legislacin orgnica respectiva, una poblacin, un orden jurdico y un conjunto ~e r~a nos de autoridad que desempean, dentro de l, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. En lo que respecta a los derechos polticos subjetivos de los ciudadanos que residen en el Distrito Federal, o sea, en lo que atae a lo que se llama "voto activo", su ejercicio slo es constitucionalmente posible tratndose de la integracin de las Cmaras que componen el Congreso de la Unin y de la designacin del "gobernador delegado" de dicha entidad que se denomina "Jefe del Departamento del Distrito Federal", ya que su nombramiento provien~ de dicho alto funcionario administrativo, quien asimismo puede remov~rlo. libremente. A diferencia de lo que sucede con los Estados miembros, el Distrito Federal no tiene constitucin particular, pues su orden jurdico se forma con todas las leyes que como legislatura local expide dicho Congreso. Es. inco~cuso. que ?entro del Distrito Federal se desempean las funciones legislativa, eJec~tlva y Judicial por los diferentes rganos que integran su gobierno en el amplio se~~ tido del concepto, en los trminos a que brevemente nos referiremos a continuacin. b) Poder Legislativo. Tambin hemos afirmado que este poder, como funcin pblica de creacin normativa, se ejerce dentro del Distrito Federal por ~l mismo Congreso de la Unin, ya que ste acta como "legislatura" de esta enn-
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dad federativa y cuya competencia, en lo que a sta concierne, se integra con todas aquellas facultades que no corresponden a las materias normativas federales que seala la Constitucin, por aplicacin analgica del principi~ J?roclam~do en su artculo 124. El doble carcter que tiene dicho Congreso propICIa el fenomeno de que la legislacin del Distrito Federal provenga de un rgano que no se compone exclusivamente por representantes de su poblacin, o sea,' del ncleo humano demogrficamente ms denso del pas, sino por diputados y senadores procedentes de los Estados de la Repblica. La composicin de las Cmaras que forman el Congreso de la Unin provoca, a su vez, el hecho de que este :g~no, al actuar como legislatura del Distrito Federal, no tenga la representatividad poltica de su poblacin, ya que en la produccin de las leyes locales respectivas intervienen legisladores individualizados procedentes de otras entidades que forman parte de la Federacin segn el artculo 43 constitucional. En otras palabras, al declarar la fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin que al Congrcso de la Unin corresponde legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, en el fondo auspicia que los diputados y senadores que no emanen de la voluntad de su elemento humano se injieran en la elaboracin y expedicin de los ordenamientos legales correspondientes, circunstancia que coloca a la poblacin de dicha entidad en una situacin de capitis deminutio poltica frente a la de los Estados miembros, cuya hegemona en la creacin de leyes para el Distrito Federal no se neutraliza por el hecho de que la diputacin de ste sea la ms numerosa dentro de la Cmara respectiva por razones demogrficas, pues en el Senado los representantes de dicha entidad implican indiscutiblemente una porcin muy reducida de su integracin humana. e) Poder Ejecutivo. Segn manifestamos en pginas anteriores, la funcin administrativa dentro del Distrito Federal, o sea, el "gobierno" en su sentido estricto indebido, se deposita en el mismo Presidente de la Repblica segn lo ordena la fraccin VI, base primera, del artculo 73 constitucional. El ejercicio del gobierno, conforme a esta disposicin, lo despliega el presidente "por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva", cuyo conjunto forma la entidad gubernativa denominada "Departamento del Distrito Federal". Fcilmente se advierte que en la designacin de los rganos de gobierno administrativo del Distrito Federal no interviene la voluntad popular, es decir, su ciudadana, a pesar de que sta sea la ms numerosa del pas, ya que los titulares de todos los rg-anos de autoridad Que forman el Departamento respectivo reconocen como fuente de su investidura la decisin presidencial unilateral, directa o indirecta. Por consiguiente, en la mencionada entidad federativa no opera uno de los signos del rgimen democrtico y que consiste en la participacin directa del pueblo en la eleccin de las personas que encarnen los rganos primarios de gobierno. Bien es cierto que el Presidente de la Repblica es el gobernador "nato" del Distrito Federal por mandamiento constitucional y que este alto funcionario es designable en eleccin popular directa, pero tambin es verdad que en este acto intervienen no slo los ciudadanos de la citada entidad, sino tambin los del pas entero. En otras palabras, el gobernador del Distrito Federal es elegible en proporcin minoritaria por el pueblo de esta entidad y mayo-
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ritariamente por los ciudadanos que no pertenecen a ella, circunstancia que corrobora la capitis deminutio poltica de que adolece dicho Distrito frente a los Estados en el sistema democrtico de Mxico. d) Poder Judicial. Este poder, o sea la funcin jurisdiccional en que se manifiesta, se deposita en el Tribunal Superior de Justicia y en jueces civiles, penales y de lo familiar que establece la Ley Orgnica respectiva. La designacin de los magistrados integrantes de dicho Tribunal proviene directa)" unilateralmente del Presidente de la Repblica, homologada por la Cmara de Diputados. En el Proyecto de Reforma Judicial Federal que elaboramos en 1980 y que fue aprobado en la Octava Asamblea General Ordinaria de la Federacin Nacional de Colegios de Abogados, A. C., mismo que reproducimos como, apndice en nuestro libro El Juicio de Amparo. proponemos que el Ejecutivo Federal nombre a los ministros de la Suprema Corte escogindolos de las listas que le deban presentar las Asociaciones de Abogados y Escuelas y Facultades de Derecho legalmente existentes en el pas, con el objeto de que la designacin que formule dicho alto funcionario recaiga en juristas que se hubiesen destacado en la postulancia, en la judicatura o en la docencia e investigacin jurdicas y con el propsito de que a nuestro Mximo Tribunal no vayan los improvisados y los polticos, quienes, por lo general, no ostentan dichas calidades. La misma exigencia debe" implantarse con motivo de la reestructuracin del Distrito Federal, en el sentido de que los magistrados componentes de S}1 Tribunal Superior de Justicia sean nombrados por el gobernador de esta entidad federativa de entre los individuos sealados en las listas que le presenten las Asociaciones y Colegios de Abogados que dentro de ella existan y operen normalmente. Creemos que a travs de esta forma designativa, dicho Alto <?uerpo Judicial Local se integrara con juristas que hiciesen honor a su investidura. e) Conclusiones finales. La reestructuracin constitucional del Distrito Federal debe comprender a los rganos en que se depositan las funciones l~gig.;. lativa, administrativa o ejecutiva y judicial o jurisdiccional. .As, dicha en!ldad debe tener un Congreso propio integrado por diputados elegibles por s~s ciudadanos en forma directa bajo los sistemas de eleccin de mayora relativa y de r:presentacin proporcional, con el objeto de que funcione como asamblea p~u ripartidista y pluriideolgica. El gobernador del Distrito Federal debe dejar de ser el Presidente de la Repblica es decir dicha entidad debe contar con un Gobernador propio elegible en vot~cin di;ecta por su poblacin ciudadana. C~msideramos, sobre este punto, que no surgira ninguna interferencia entr~ el Ejecutivo Federal y el Gobernador del Distrito Federal por lo que a las atribuciones y facultades de uno y de otro concierne, ya que, por aplicacin del artculo 124 constitucional, la esfera competencial entre ambos <J~edara pe:fectamente demarcada. Por ltimo en lo tocante al Poder JudICial, el Tribunal Superior de Justicia del Distrit~ Federal estara compuesto por magistrados designables en los trminos que brevemente hemos bosquejado.
59
930
3.
Reformas constitucionales
Es evidente que la reestructuracin que proponemos a la ac!ual or~aniza cin del Distrito Federal requiere reformas constitucionales esenciales e Importantes. Independientemente de los necesarios ajustes conceptuales y terminolgicos que deben practicarse a diferentes preceptos de nuestra Constitucin y de la supresin de la fraccin VI de su artculo 73, la citada reestructuracin debe contenerse en su artculo 115, el cual se dividira en dos apartados, el "A" y el "B", refirindose el primero de ellos a los Estados y el segundo al Distrito Federal. Tales apartados integraran el Ttulo Quinto de la Constitucin, actualmente denominado De los Estados de la Federacin, denominacin que se sustituira por la de De las Entidades Federativas. . El apartado "B", que se titulara Del Distrito Federal, involucrara las dISposiciones siguientes: 1. La funcin legislativa del Distrito Federal se deposita en un Congre.so cuyos miembros integrantes sern de eleccin popular directa conforme al SIStema de votacin mayoritaria relativa y al principio de representacin proporcional, en los trminos que seale la legislacin ordinaria respectiva. n. Los diputados debern ser mexicanos por nacimiento y nativos del Distrito Federal o con una residencia efectiva en l no menor de cinco aos anteriores al da de la eleccin y reunirn los dems requisitos que fije la ley. H'L Los diputados al Congreso del Distrito Federal durarn en su encargo tres aos y no podrn ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de propietarios, siempre que no hubiesen estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de suplentes. IV. El gobierno administrativo del Distrito Federal estar depositado en un Gobernador, cuyo cargo no exceder de seis aos, elegible por votacin popular directa, debiendo ser mexicano por nacimiento y nativo de esta entidad o con una residencia efectiva en ella no menor de cinco aos inmediatos anteriores al da de la eleccin. y. .El Gobernador del Distrito Federal, cuyo origen sea la eleccin popular, ordinaria o extraordinaria, en ningn caso y por ningn motivo podr volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carcter de interino, provisional, sustituto o encargado del despacho. Nunca podrn ser electos para el periodo inmediato:
a)
b)
El ~bernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el penodo en caso de falta absoluta del constitucional aun cuando tengan distinta denominacin. ' El . Gobernad~r ~terino, el provisional o el ciudadano que bajo cualquiera denomnacn supla las faltas temporales del Gobernador, siempre que desempee el cargo en los dos ltimos aos del periodo.
VI. Las facultades y obligaciones del Gobernador del Distrito Federal se fijarn en la legislacin orgnica correspondiente.
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VII. El Distrito Federal estar dividido poltica y administrativamente en las Delegaciones que determine dicha legislacin y estarn encabezadas por un delegado que ser nombrado por el Gobernador de entre una tema que le presente la Junta de Vecinos respectiva, en los trminos que marque la ley, misma que tambin deber prever su forma de integracin. VII. La funcin judicial en el Distrito Federal se deposita en un Tribunal Superior de Justicia y en los jueces de Primera Instancia que seale la Ley Orgnica correspondiente. IV. Los magistrados del Tribunal Superior sern nombrados por el Gobernador de entre las temas que le presenten los Colegios y Asociaciones de Abogados legalmente existentes y con funcionalidad efectiva no menor de cinco aos en el Distrito Federal, debindose ratificar los nombramientos por f:l Congreso de esta entidad federativa. El cargo de magistrado ser vitalicio y su titular slo podr ser privado de l previo juicio de responsabilidad en los trminos que marque la ley. X, Para ser propuesto magistrado se requiere, adems de otras condiciones que fije la ley, que la persona en quien deba recaer el nombramiento se hubiese destacado en la judicatura, en la docencia o investigacin jurdica, o en la postulancia, a juicio discrecional y responsable de los Colegios y Asociaciones profesionales que deban formular la proposicin. XI. Corresponder al Tribunal Superior, funcionando en Pleno, la designacin de jueces de Primera Instancia, debindose observar el requisito que establece la fraccin anterior y los dems que fije la ley. XII. Los magistrados del Tribunal Superior rendirn su protesta ante el Congreso del Distrito Federal o durante los recesos de ste ante su Diputacin Permanente. XIII. El Ministerio Pblico estar presidido por un Procurador General de Justicia que ser nombrado por el Gobernador del Distrito Federal y que durar en su encargo seis aos. Su nombramiento deber ser formulado de entre los individuos propuestos en una tema que presenten los Colegios y Asociaciones de Abogados legalmente existentes en el Distrito Federal y con una funcionalidad efectiva no inferior a cinco aos anteriores a la fecha de la proposicin, debiendo los propuestos reunir los requisitos de ley y, adems, la condicin a que se refiere la fraccin X de este precepto.
ARTCULOS TRANSITORIOS
1. Al entrar en vigor las citadas refoz:mas constituci.ona!es, el Presid.ente de la Repblica convocar a eleCCIones extraordmanas para la integracin del Congreso del Distrito Federal, en los trminos que se sealen en el decreto respectivo. 2. El Congreso debidamente instalado nombrar un Gobernador interino que convocar a elecciones para la nominacin del Gobernador Constitucional. 3. El Congreso dictar a la brevedad posible l~ Ley Orgni~ del Distr:!to Federal, su Ley Electoral y dems, ordenauuentos que estime necesanos para la estructuracin de esta entIdad.
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4.
Palabras finales
La funcin social del jurista consiste no slo en procurar la aplicacin del Derecho y en luchar por su respeto y observancia en todos los mbitos que comprende su vastsima normatividad, sino tambin en colaborar a su perfeccionamiento mediante la revisin permanente de las disposiciones de variadsima ndole que lo integran. Nadie debe mantenerse indiferente ante la situacin notoriamente inigualitaria que en materia democrtica ocupa la poblacin del Distrito Federal. Todos los ciudadanos de esta entidad federativa tenemos el derecho de tener un Congreso propio que nos represente y un Gobernador que libremente podamos elegir. Negar ese derecho implica cometer un grave atentado contra la democracia mexicana y truncar, en un aspecto muy importante, la reforma poltica de que tanto se ha hablado. Por ello, nos hemos permitido elaborar esta ponencia que sometemos a la alta consideracin de todos los abogados del pas y de los maestros del Derecho. Mxico, D. F., abril de 1982.
CAPTULO DECIMOPRIMERO
EL ESTADO Y LA IGLESIA
SUMARIO: I. Breves consideraciones previas.-Il. Semblanza de la Iglesia.-IlI. Bosquejo de la Iglesia en Mxico: A. El Patronato real: B. Las rdenes religiosas; C. La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades); D. La Iglesia en el Mxico independiente hasta las Leyes de Reforma.-IV. Las Leyes de Reforma: A. Consideracin previa; B. La supresin de los fueros; C. La intervencin de bienes eclesisticos; D. Votos monsticos; E. Desamortizacin de bienes; F. Nacionalizacin de los bienes del clero; G. Estado civil de las personas; H. Libertad de cultos.-V. Somero juicio crtico sobre la Reforma.-VI. Exgesis del artculo 130 constitucional: A. Reiteracin de la libertad religiosa; B. Intervencin del poder pblico en el culto religioso; C. Incapacidades y prohibiciones respecto de los ministros del culto; D. Agrupaciones religiosas; p. Estado civil de las personas; F. Disposiciones generales; G. Necesaria supervivencia del artculo 130 constitucional.
I.
BREVES CONSIDERACIONES PREVIAS
El artculo 130 de la Constitucin se desenvuelve preceptivamente en diversas disposiciones que, en su conjunto, destacan no la separacin de la Iglesia y el Estado como indebidamente suele afirmarse, sino la supeditacin de la Iglesia al Estado. Esta situacin, que ha sido el resultado la consecuencia de diferentes acontecimientos que registra la historia sociopoltica y econmica de Mxico, debe ser analizada desde distintos puntos de vista para justificar o rechazar la mencionada supeditacin al poder estatal. En ese anlisis deben concurrir varios criterios metodolgicos, pues debe dilucidarse, con pretensin de objetividad y eliminando en lo posible el subjetivismo, si las prescripciones constitucionales que forman el contexto de dicha subordinacin son nicamente trasunto de situaciones fcticas que pertenecen al pasado, o si, por lo contrario, deben necesariamente subsistir como normas jurdicas fundamentales para evitar la colisin, tan frecuente en la historia, entre la autoridad civil y. la autoridad eclesistica, as como para imposibilitar la hegemona de l~ Iglesia sobre el Estado que muchas veces ha impedido o frustrado la realizacin de principios ideolgicos de carcter econmico, poltico, cultural y social en beneficio de las grandes mayoras populares.
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La Constitucin no debe ser lisa y llanamente un simple documento jurdico que slo reconozca como fuente creativa la emotividad, imaginacin o ideacin de los miembros de una asamblea legislativa. Aunque en algunos aspectos la Constitucin ostente meros perfiles literarios que la presenten como un poema jurdico o exprese postulados ideolgicos y dogmticos en ocasiones inalcanzables por la realidad fenomnica de un pueblo o incompatibles con ella e inaplicables a ella, est, por lo general, estrecha e inextricablemente vinculada a la historia y a la polifactica facticidad de la que sta se nutre. Es la vida de un pueblo con todas sus vicisitudes, necesidades, problemas, sufrimientos y aspiraciones, la motivacin de los mandamientos constitucionales que proclaman las decisiones polticas, econmicas y sociales fundamentales que en un cierto momento histrico deriven de los factores reales de poder, as como, simultnea o concomitantemente, la teleologa de la misma produccin constitucional y la justificacin de los principios en que sta se sustenta. Por eso, cuando se medita sobre las disposiciones contenidas en .el artculo 130 de la Constitucin que no slo limitan a la Iglesia sino que autorizan a los rg-anos del Estado para intervenir en varias esferas de su actividad interna, surgen mltiples cuestiones de indispensable dilucidacin no nicamente para demarcar el alcance de tales disposiciones, sino tambin para valorarlas con sentido crtico a fin de propugnar su permanencia, modificacin ampliativa o disminutiva, su reforma esencial o, incluso, su abolicin. Y es que las normas involucradas en el citado precepto constitucional se revelan como diques o valladares para contener, dentro de un determinado cauce, la corriente impetuosa que la autoridad eclesistica suele desatar sobre la vida pblica del Estado provocando con su turbulencia crisis tan graves que frecuentemente desembocan en situaciones de rebelda y violencia. Si la Iglesia debe ser una entidad separada del Estado, una institucin sometida o coextensa a l o una sociedad hegemnica, son los tpicos que tal vez puedan esclarecerse y solucionarse atingentemente a travs de las consideraciones que formularemos en este captulo, sin olvidar, en esta pretensin, que las cuestiones que suscitan jams pierden actualidad, porque siempre se abordan en el terreno polmico mientras existan las dos entidades que por tradicin histrica han tenido la condicin de rivales, a saber, la Iglesia y el Estado, dispuestos a conquistar en lides ideolgicas y en luchas cruentas el triunfo y la supremaca en la direccin de los pueblos. Por ltimo, debemos hacer la observacin de que, si hemos hablado de la "Iglesia" en singular y no de las "iglesias" que sustentan diferentes credos religiosos, es porque en Mxico la primordial, por no decir la nica, que ha sido, es y ser ese rival del Estado no es otra que la Iglesia Cailica, Apostlica y Romana, toda vez que, al institucionalizar la unidad religiosa que ha sido signo invariable de nuestro pueblo, es la que se ha enfrentado, coludido, supeditado o dominado al poder civil dentro del Estado mexicano. . Huelga decir, por lo dems, que las ideas Que exponemos en esta ocasin pretenden despojarse de todo subjetivismo religioso y tratan de eludir cualquier prejuicio, pues estimamos que sin un anlisis objetivo que se esfuerce
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por ser imparcial, las cuestiones planteadas no podran estudiarse ni solucionarse con la serenidad de nimo que su importancia y trascendencia requieren.
n.
SEMBLANZA DE LA IGLESIA
Los autores profanos, griegos y latinos, consideraban que por "iglesia" deba entenderse todo gnero de asambleas pblicas, as como el lugar donde stas se reunan. Desde el punto de vista cristiano y segn el Nuevo Testamento, dicha palabra y el concepto que expresa significan tanto el sitio destinado a la oracin divina como el. conjunto o comunidad de personas que profesan la misma fe religiosa en Cristo, el Hombre-Dios, que practican sus enseanzas y participan del mismo culto. Sin embargo, a pesar de la formacin de varias iglesias o comunidades cristianas durante la expansin de la doctrina del Salvador expuesta por los apstoles o "Didach", la Iglesia fundada por el Redentor tuvo como signo esencial la unidad no slo entre sus miembros componentes sino tambin con el Mesas mismo, pues como dice Daniel Rops cuando invoca a San Pablo, "la Iglesia era, en la Tierra, la prueba mstica de la presencia de Cristo" .1211 Es ms, en la ltima plegaria que el Divino Crucificado eleva al Padre, el Hijo de Dios dice: "Que todos sean uno. Padre, como T eres uno en M y yo en TI", 1212 de donde se infiere el carcter de santidad de la Iglesia y cuya universalidad o catolicidad deriva de la exhortacin' de Cristo a sus discpulos para que fuesen a ensear su doctrina a todas las naciones. Como unidad de fe, de culto y de conducta, la Iglesia, desde su prirnitividad, tuvo necesariamente una organizacin que se proyect a las comunidades 'cristianas o "iglesias" que la integraban y que se establecieron en diversas regiones del mundo antiguo a consecuencia de la difusin del Evangelio por los discpulos y apstoles de CristO. 12 1 3 Conforme a dicha organizacin, haba dos clases de jefes, los obispos y diconos, y segn 10 indica Rops, cuya autoridad en la materia es indiscutible, "cada comunidad pareca dirigida por un colegio de episcopos o de presbteros bajo cuyas rdenes se hallaban los diconos", quienes tenan contacto inmediato con los fieles.F" Los obispos estaban investidos con atribuciones litrgicas, es decir, dirigan los ritos sacramentales, incumbndoles el deber de ensear la religin cristiana, de administrar los bienes de la comunidad y de vigilar .moral y espiritualmente la conducta de los feligreses.
La Iglesia de los Ap6stoles , de los Mrtires. Edicin 1955, p. 232. Op. cit. p. 234. En el Evangelio de San Juan, captulo XVII, pargrafo 21 y 22 se dice: "Para q~e sean todos una cosa, as como t, Padre, en m, y yo en ti, que tambin sean ellos una cosa en nosotros: para que el mundo crea que t me enviaste. Yo les he dado la gloria, que t me diste: para que sean una cosa, como tambin nosotros somos una cosa." (Biblia Sagrada. Vulgata Latina. Nuevo Testumento.) 1213 As Juan predic en Asia Menor; Andrs entre los escitas; Toms entre los partos; Bartolom llev las enseanzas cristianas de San Mateo hasta la India; Sim6n ejerci su apostolado en Persia: Matas en Etiopa y Pablo en Grecia y Espaa. San Pedro envi misioneros a Sicilia, Italia 'a las costas de Africa y a las Galias. Las iglesias principales fueron las de ]erusoUn y de 'Roma. cuyo primer jefe fue el apstol Pedro, quien, como se sabe, fue erucficado antes de que t ~ el reinado de ~er6n.. o ,sea, antes ~:l ao 68 de nuestra Era. (Cfr. Historia d. la IgleSll' Catl,ca por Daniel Olmedo S. l. EdiCl6n 1978.) 1214 Op. cit., p. 286.
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"Cada fiel tena su modesto puesto; cada sacerdote, cada dicono tenan su tarea que cumplir, segn su rango; pero el obispo, por su parte, las asuma todas; era responsable de todo. Velaba, pues, por la disciplina, por las buenas costumbres, por la armona entre los cristianos. Si uno de ellos flaqueaba, se portaba mal o apostataba, el obispo se resenta de estas faltas como de otras tantas heridas en el cuerpo mstico", afirma el autor citado, quien agrega: "Es evidente que el sistema episcopal fue uno de los elementos fundamentales del Cristianismo durante el decisivo periodo en que conquist el mundo. Debi a ese sistema su firme flexibilidad, su solidez doctrinal y su eficacia material. No conocemos a todos esos obispos de los primeros tiempos que fueron verdaderamente las piedras sillares con que se edific la Iglesia, pero cuntos entre los que conocemos se nos aparecen con un halo de genio y de santidad. Pensemos en Ignacio de Antioqua, en Policarpo de Esmirna, en Dionisia de Corinto, en Ireneo de Lyon; ms tarde en Cipriano de Cartago, en Hilario de Poitiers y en todos esos grandes obispos que, en el dramtico viraje de finales del siglo rv, aparecieron como los verdaderos jefes de la sociedad. Sin ese rgimen, sin esos hombres, el Cristianismo no habra podido desempear el papel que todos conocemos." 1215 El fundamento evanglico de la Iglesia radica en las mismas palabras que Cristo dirigi a Simn, llamado comnmente Pedro, dicindole: "Y yo te digo, que t eres Pedro, y sobre esta piedra edificar mi Iglesia, y las puertas del infierno no prevalecern contra ella." 1216 En este anuncio se advierte la unidad originaria entre el Salvador y la comunidad cristiana, es decir, entre El y
todos los hombres Que siguieran y cumplieran su doctrina sin distincin alguna.
Es evidente que dicha unidad mstica implica necesariamente la unidad de principios) pues sera absurdo que la Iglesia se apartara de ellos, los contraviniese en su conducta y en la de sus miembros y autoridades o los deformase. Es ms, ni siquiera puede aceptarse ortodoxamente que la Iglesia proclame principios distintos de los establecidos por el Mesas, pues por lo contrario, todas sus estructuras los deben respetar, desenvolvindolos preceptivamente y aplicndolos en la realidad humana. Tales principios, base y cspide del Cristianismo, se descubren en las enseanzas del Maestro Divino contenidas en sus diferentes actuaciones pblicas como Hombre-Dios, desde el Sermn de la Montaa hasta las Siete Palabras, as como en las conversaciones con sus discpulos y gente del pueblo y en las lacnicas p'ero sublimes y profundas contestaciones que dio durante sus dos procesos, a saber el judo ante el Sandedrin y el romano ante Pilato. Ahora bien, uno de esos principios, que en relacin con la temtica del presente captulo es el que ms nos interesa, es el de la separacin
entre el mbito religioso del Cristianismo .l' el mbito poltico de los Estados temporales. Esta separacin la proclama ntidamente Jess al responder al inI dem, pp. 238 Y 239. San Mateo. Capitulo XVI. Versiculo 18. "Pedro" denotaba "piedra", y con este nombre design Cristo a Simn y se conoce universalmente a este discpulo. Al ser ste la "piedra" o fundamento de la Iglesia cristiana, fue al mismo tiempo su cabeza, habindose disputado su legtima sucesin la Iglesia de Roma y la de Constantinopla, sin que la polmica entre ambas se haya decidido en favor de ninguna,pues los propugnadores de las tesis en contradiccin siguen sosteniendo histrica y teolgicamente sus respectivos puntos de vista.
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terrogatorio a que lo someti el procurador de Judea, Poncio Pilato, quien al haberle preguntado si era "rey de los judos", obtuvo del Salvador estas contestaciones: "Mi reino no es de este mundo. Si mi reino fuese de este mundo, mis ministros habran peleado para impedir que Yo fuera entregado a los judos; pero mi reino no es de aqu abajo", agregando "Yo nac y vine a este mundo para dar testimonio de la verdad. Cualquiera que es de la verdad escucha mi voz." 1211 Estas expresiones, cuya precisin y claridad a nadie escapan, son ms elocuentes para denotar dicho principio que las externadas por Cristo al eludir hbilmente el dilema que le plantearon los herodianos, o sea, los cortesanos de Herodes Antipas, y que encubrieron con la siguiente pregunta: Es lcito o no pagar el tributo al Csar? Segn sostiene el jesuita Ferdinand Pratt, autor de uno de los libros ms completos y bien documentados sobre la vida, doctrina y obra del Salvador, "Decir s (a esa pregunta) era, en la opinin pblica ---que soaba en un libertador nacional- renunciar a la calidad de Mesas. Decir no era, a los ojos de Roma, un llamado a la revolucin y un crimen de lesa majestad", aadiendo que "Los fariseos se esperaban una respuesta negativa, porque tenan la intencin de acusarlo ante la autoridad romana y de entregarla en manos del procurador como culpable de conspiracin." Jess, para dar la debida respuesta a la mencionada pregunta, pidi que le mostraran un denario, o sea, una moneda que tena grabada la efigie del emperador romano en turno e interrogando a su vez a sus interlocutores, dijo: "De quin son la imagen v la inscripcin"?, habiendo contestado stos: "De Csar." Con base en esta brevsima afirmacin, Cristo pronunci su clebre frase "Dad al Csar lo que es del Csar y a Dios lo que es de Dios", y comentndola, el autor citado asevera: "Jess no dice: 'Es necesario obedecer a Dios o a los hombres: no hay trmino medio', sino: 'Es necesario obedecer a Dios y a los hombres, sin que haya en esto oposicin.' Las dos autoridades son. legtimas, cada una en su esfera. Si la autoridad humana no usurpa los derechos de Dios, jams habr , conflicto." 1218 La separacin entre la Iglesia y el Estado y la no injerencia de las autoridades eclesisticas en los asuntos de la entidad estatal son, pues, dos principios que el mismo Jesucristo estableci. Durante los primeros siglos de su existencia y antes de que la religin cristiana fuese reconocida oficialmente por Constantino en el Edicto de Miln expedido el ao de 313, la Iglesia respet tales principios quiz forzadamente, ya que sus miembros fueron despiadadamente perseguidos y muchos de ellos sacrificados en el holocausto del martirio, no obstante lo cual aument su feligresa, primordialmente bajo los gobiernos de Vespasiano y Tito al cumplirse uno de los orculos escritos en los libros santos: la destruccin de Jerusaln, que origin la dispersin del pueblo judo, es decir, la dispora. El mencionado edicto, en cuya emisin tambin intervino Licinio, "colega de Oriente" de Constantino, decret la libertad religiosa y permiti a las iglesias cristianas establecidas en distintos lugares del imperio romano el ejercicio de su culto. As, en dicho documento, que
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Feminand Pratt. S. J. Jesucristo". Tomo 11, p. 337. Op. cit., p. 206.
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cambi el rumbo de la historia de la Humanidad, se declar por sus dos autores que "Queremos que cualquiera que desee seguir la religin cristiana pueda hacerlo sin el temor de ser perseguido", agregando que "Pero lo que oto:gamas a los cristianos lo concedemos tambin a todos los dems. Cada cual tiene derecho de escoger y de seguir el culto que prefiera, sin ser menoscabad~ en su honor o en sus convicciones. Va en ello la tranquilidad de nuestro tiempO.H 1219
Comentando el Edicto de Miln, el historiador Daniel Rops expresa en acertadas palabras que "La corriente general de la opinin, el conformismo de las masas, que tanto actuaron en contra de la expansin cristiana, trabajaron desde entonces en su favor. No haban reconocido oficialmente los emperadores que se haban equivocado al tratar de destruir al Cristianismo? No era eVIdente que el Dios de los cristianos era ms fuerte que las viejas divinidades paganas, puesto que haba hecho triunfar a su amigo? En vez de atribuir las calamidades de la poca a la impiedad de los cristianos, como se haba proclamado tan a menudo, no habra que buscar sus verdaderas causas en la negativa opuesta por Roma durante tan largo tiempo a la nueva fe? El mismo Constantino n.o deba distar mucho de pensar en tales cosas, y aun cuando en los medios tradicionales e intelectuales era frecuente considerar el cambio en curso como una espantosa regresin, el conjunto del pueblo, simplista y supersticioso, haba de convencerse muy de prisa de que la victoria de Cristo estaba inscrita en los arcanos del destino." 1220 El Edicto de Miln se ha calificado con toda razn como un documento de trascendencia universal, pues la libertad religiosa que proclam y el reconoci.. miento oficial de la religin cristiana que el emperador Constantino hizo a consecuencia de ella por conviccin ideolgica o por conveniencia poltica, fueron los factores que transformaron radicalmente las estructuras del Estado romano. El Cristianismo ejerci influencia directa y decisiva sobre el derecho, ya que determin la expedicin de varias leyes o edictos en que se recogieron sus enseanzas, admoniciones, exhortaciones y prcticas cultuales y litrgicas. 12 21 y 1221 bis La poltica tambin recibi el impacto cristiano, pues dicho clebre emperador, al abrazar la fe de Cristo, transform la sociedad de su poca
Daniel Rops. Op. cii., p. 427. Idem, p. 429. 1221 1?aniel Rops cita varios ejemplos de tal influencia. "El domingo, dice, da ya no del Sol, sino de la Resurreccin, fue desde entonces de descanso obhgatorio y situ6se en el mismo rango que las tradicionales ferias paganas. Dos .edictos, cuyas intenciones son particulannente conmovedoras, prohibieron, el uno, el suplicio de la cruz y el otro que se marcase a los condenados en el rostro con un hierro candente, pues, seg~ deca 'el texto 'la faz del hombre est hecha a semejanza de la belleza divina'." (Op. cit., pp. 43& Y 439:) 1221 bis Por su parte, Daniel Olmedo, al aludir a la repercusin trascendental de dicho edicto, asevera: "La victoria militar de Constantino en Italia y su alianza con Licinio en Miln al comenzar el ao 313 en que acordaron dar total libertad religiosa a los cristianos v~ a ten~r co~ecuencias ~~lc~Jables enton~es. A lo largo del siglo IV, despus de algunos anos de Inseguridad, el Cristianismo va dominando por completo en la sociedad ve con fre-cuencia a sus obispos reunidos .en concilios, bajo la protecci6n imperial y aun,'a veces, por orde~ del emperador., El pa~o subsiste pero ya sin apoyo imperial, y con positiva obstrucein, pues se prohben los sacrifiCIOS se toleran muchas destrucciones de idolos y santuarios." (HistO'fia d. la 19l.sia Catlica. p. 11.)
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sentando l~ bases de la Edad Media que iba a caracterizarse por el dominio de la Iglesia sobre el Estado, o, al menos, por la intervencin eclesistica directa e!1 los asuntos estatales. Esta situacin cambi esencialmente la teleologa crisnana tal ~omo.la expuso el mismo Salvador y la difundieron los evangelistas, al c~nvertlrse la Iglesia en una institucin poltica y la religin de Cristo en un medio para obtener y mantener su hegemona sobre el Estado. _ "Result infinitamente doloroso, dice Daniel Rops, ver que, unos cincuenta ~nos despus de Constantino, un Cristianismo todopoderoso se hizo a su vez mtoler.ante y perseguidor, acorral a los paganos, asimil al crimen a la hereja y al CIsma y los hizo castigar por el Estado. Adems, la fuerza expansiva del Cristianismo cambi al mismo tiempo de carcter, y, en cierta medida, disminuy. En lugar del entusiasmo individual y del contacto directo de ~)ombre a hombre que haban hecho triunfar a los primeros evangelistas, se procur sobre t?do, en el siglo v, el hacer bautizar a los jefes brbaros que, en seguida, impusieron su recin estrenada fe a sus sbditos, en bloque." 1222 Si a raz de su reconocimiento oficial por Constantino la Iglesia obtuvo la proteccin del Estado y sus autoridades estuvieron sometidas al emperador, con el tiempo esta situacin asumi perfiles opuestos, en el sentido de que la 1 222 Iglesia subordin a los Estados temporales de la Edad Media. bis Los medios utilizados para conseguir y conservar esta subordinacin fueron aparentemente religiosos, pero en el fondo esencialmente polticos. As, aunque el rey era considerado como representante de Dios en lo concerniente a los negocios terrenales de sus sbditos y de su reino, y a pesar del hipottico origen divino de la soberana con que estaba investido (omrtis potestas a Deo), requera de la coronacin que en su persona realizaban los. jerarcas eclesisticos para que tal consideracin y tal investidura fuesen legtimas ante el pueblo. El solo hecho de recibir la corona de manos del representante de la Iglesia simbolizaba el predominio de sta sobre el poder real, cuyo titular, por la misma circunstancia, quedaba supeditado a la autoridad eclesistica. Adems, los monarcas se hallaban siempre bajo la espada de Damocles de la excomunin que en cualquier momento y con razn o sin ella, poda fulminar el pontfice de Roma y mediante la cual se "revocaba" la legitimidad real, dando oportunidad a los grupos polticos que ambicionaban el trono para derrocar violentamente al rey. Fueron la "politizacin" de la Iglesia y suscon~cuencias en el rgimen interior de los Estados europeos durante la Edad Media y el Ren?-cimiento.los factores primordiales, aunque no nicos, de la ruptura de la uJ?ldad eclesistica representada por la Silla Apostlica de Roma. As, en los SIglos XlV Y xv los precursores de la reforma eclesistica, Wiclef y Juan Huss, exhortaron al retorno de la Iglesia y sus representan~ a la situacin primitiva de pureza Y
1222 op.Al cit., pp. 444 445. germnicos, ' 1.222 bis entrar los y pueblos llamados en con la cultura romana que se encontraba desde el siglo IV muy influenClada P?r el CnstW11SII!, adoptndolo como base .politico-re1igiosa de los. Estados que CODStltuyer..on ..a teparttr ..el 81glo v. Entre dichos pueblos figuran los francos y los irlaruUses. y pO,tenormen los f1fS&godos que establecieron en Espaa una importante monarquia, cuyo rgimen fUe, en su poca, ejemplo de democracia.
"br~aros",
con~sto.
~uero!1
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sencillez evanglicas en que se encontraba la comunidad cristiana, que deba reconstruirse conforme alas enseanzas de Cristo, tan olvidadas por el vicio y la corrupcin que se haban apoderado del bajo y alto clero. Por su parte, los doctores de la Universidad de Pars, en el siglo xv, iniciaron un movimiento reformista tendiente a sujetar la autoridad del Papa a los concilios, como suceda en los primeros tiempos de la Iglesia cristiana. Bien es sabido, adems, que en el siglo XVI la Iglesia romana sufre los embates de la reforma luterana, calvinista y anglicana. Lutero proclamaba sustancialmente que el Evangelio deba ser la nica ley de la Iglesia y que para salvarse era suficiente la fe en Jesucristo, ideas que provocaron su excomunin por parte de Len X y su condena penal por hereje decretada por la Dieta de Worms a que convoc Carlos V, al considerarse que mermaban la unidad de los Estados bajo su cetro. e alvino era enemigo de las jerarquas eclesisticas, habiendo propugnado su abolicin y su consiguiente reemplaw por simples pastores o ministros elegibles por los mismos feligreses, coincidiendo con Lutero en cuanto que las Santas Escrituras deban ser el nico cdigo del Cristianismo. Enrique VIII de Inglaterra, tan adicto al pontfice romano durante los primeros aos de su reinado, rompi con la Santa Sede porque sta se neg a anular su matrimonio con Catalina de Aragn, hija de los Reyes Catlicos, para casarse con Ana Bolena. Tal ruptura lo hizo proclamarse "jefe de la Iglesia en Inglaterra", y aunque el motivo no fue ideolgico sino egostamente personal, cre un cisma que origin, bajo el gobierno de Isabel, el anglicanismo, en el que se mezclaron el catolicismo y el calvinismo. Adems, no debe olvidarse que desde los albores del siglo XVI aparece en el mundo de las ideas cristianas Erasmo de Rotterdam, para quien la religin deba implicar una especie de moral excelsa y la creencia: en un Dios nico, cuya adoracin deba estar exenta de toda clase de dogmas. Para contrarrestar el oleaje reformista que produjo las llamadas "iglesias protestantes" dispersas y sin unidad, se convoc a un concilio que se reuni en Trento y que dur dieciocho aos, es decir, de 1545 a 1563, aunque no sin interrupciones. En este concilio se tomaron diversas medidas para proteger la autoridad de la Iglesia Catlica y tratar de restaurar su indivisin frente a los cismas y herejas que la amagaban. Entre esas medidas se encuentra la declaracin de que la nica biblia autntica es la Vulgata, o sea, la traduccin hecha al latn por San Jernimo en el siglo IV, y de que la Iglesia de Roma es superior a las dems, debiendo todo catlico obedecer al Papa, a quien se reiter como sucesor de San Pedro y vicario de Jesucristo. Antes de que se iniciara el mencionado concilio, la contrarreforma haba recibido un fuerte y decisivo impulso con la fundacin de la Sociedad de Jess por Ignacio de Loyola en 1540, la cual se organiz con cuadros de carcter militar, pues su establecimiento se inspir en difundir mundialmente el Cristianismo y fortalecer la Iglesia universal (catlica) mediante la educacin principalmente "ad maiorem gloriam Dei", es decir, "para mayor gloria de Dios", que era su lema. Sus miembros, los jesuitas, se consideraron "soldados de Cristo" y se' dispersaron por todo el orbe para cumplir su misin a travs de la
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creacin de colegios o centros de enseanza, habindose injerido en algunas ocasiones, no obstante, dentro del rgimen interior de los Estados en cuyo territorio establecieron sus organizaciones, lo que los hizo acreedores a la expulsin decretada por algunos gobiernos durante el siglo XVIII, entre ellos el de Carlos III de Espaa, el de Portugal y el de Francia. Sin el propsito de sealar siquiera los diferentes hechos histricos que revelan la intromisin de la Iglesia en los asuntos del Estado, es decir, en las cuestiones polticas que no corresponden al reino de Cristo, yue es el reino de Dios, nos es dable advertir, en una perspectiva general, que las relaciones entre ambas entidades han presentado los siguientes matices evolutivos: persecucin de los cristianos por las autoridades del Imperio Romano; libertad religiosa para los seguidores del Salvador; adopcin oficial de la religin cristiana por Constantino y sus sucesores; coextensin y unin entre los poderes civiles y eclesisticos; supremaca de la Iglesia frente al Estado; separacin entre ellos y subordinacin limitada y respetuosa de aqulla a ste en cuestiones no religiosas. Opinamos que la culminacin de este proceso histrico, que es esta subordinacin, no slo responde a la naturaleza esencial de la comunidad cristiana o "Iglesia" tal como la estableci su Divino Fundador, sino que es el resultado' lgico y poltico necesario del ser estatal. En efecto, el Estado es la persona moral suprema en que se organiza jurdica y polticamente un pueblo. Esa supremaca no existira si dentro del Estado y en los asuntos no religiosos que a l competen, interviniese en situacin de igualdad o hegemona otra entidad, que sera la Iglesia. Adems, el elemento humano del Estado es al mismo tiempo una colectividad que, entre otros factores de unidad que le adscriben el carcter de pueblo o nacin, tiene la misma profesin de fe, es decir, que representa una comunidad religiosa. Por consiguiente, si no existiera separacin entre las esferas de actividad del Estado y de la Iglesia, o sea, si ambas entidades se interfirieran en sus respectivos 'asuntos, los individuos componentes de dicho elemento humano tendran dos autoridades muchas veces excluyentes y rivales a quienes obedecer: las estatales y las eclesisticas. Por ello, cuando el orden jurdico de un Estado preconiza la libertad de creencias y de culto sin apoyar ni favorecer a ninguna religin, asume la nica actitud que se compagina con la referida separacin, cual es el laicismo, postura que por s misma es respetuosa del mbito estrictamente espiritual dentro del que debe moverse la Iglesia, la cual, en reciprocidad, debe ser apoltica, en el sentido de no injerirse en ninguna cuestin que incumba a la entidad estatal. Cuan?t? la Iglesia adopta y desempea actitudes polticas deja de ser comunidad religiosa en la acepcin prstina y acendrada del concepto "iglesia", para convertirse c? una organizacin jerrquica adversaria del Estado, pues es evidente que d~ chas actitudes no las asumen los feligreses que componen la citada comumdad, sino sus jefes o directores. Por otro lado, sera francamente inaceptab~e que en asuntos no religiosos los jerarcas eclesisticos escaparan de su condicin de gobernados frente al poder pUblico del Estado para obedecer al sumo pontfice de una Iglesia universal como la catlica, situacin que como lo demuestraprolijamente la historia, ha sido fuente fecunda de conflictos que des-
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ataron la violencia en varios pases, sin excluir a Mxico. Las iglesias y sus jefes, como grupos religiosos, independientemente de las creencias que profesen y del culto que practiquen, son indiscutiblemente destinatarios del imperium estatal que se desarrolla en actos de autoridad de diversa ndole. Por ello, no slo la Constitucin sino tambin las leyes del Estado deben subordinar, con carcter de normacin coercitiva, la conducta de dichas comunidades y de sus dirigentes, demarcndoles, sin embargo, una esfera, que es la estrictamente religiosa, dentro de la que, con respetable y respetuosa autonoma, realicen sus objetivos espirituales sin intervencin alguna de las autoridades estatales. Rechazar esa subordinacin equivaldra a proclamar el principio de extraterritorialidad dentro del Estado, en el sentido de que sus normas constitucionales y legales y los actos de autoridad que en aplicacin de ellas desempearan sus rganos de gobierno, no tuvieran observancia ni Vigencia para las iglesias y sus jefes. Entre la Iglesia y el Estado debe haber, pues, respeto mutuo que, a su vez, descansa en la demarcacin de los mbitos teleolgicos y dinmicos que corresponden a ambas entidades. La interferencia de stas convierte a la Iglesia en una organizacin ajena a su origen divino, prostituyendo su implicacin prstina y al Estado en opresor de la libertad religiosa, quebrantndose el equilibrio que necesariamente debe haber entre una y otro, producindose los consiguientes conflictos regresivos que tantos pueblos han padecido. La verdadera Iglesia de Cristo debe ser una comunidad como El la fund y en la que El est msticamente presente por todos los siglos, teniendo como finalidad suprema el perfeccionamiento moral y espiritual de los hombres. La Iglesia poltica y la actividad poltica de sus dirigentes cualquiera que sea su categora destruye la unidad con el Mesas al violar el principio que ensea que el reino del Salvador no es de este mundo. Mover a los feligreses, con el seuelo de la religiosidad, hacia objetivos de ndole poltica implica una conducta alejada del camino que traz Jesucristo, y la conversin de la Iglesia, como ha sucedido en la historia, en un grupo de presin sobre las autoridades del Estado. . Estas consideraciones no entraan, sin embargo, que los cristianos, cualqUIera que sea su credo especfico, no deban participar, como ciudadanos, en las actividades polticas, abstencin que, por 10 dems, sera absurda. Por 10 contrario, la conciencia cristiana, tan radicalmente distinta del fanatismo y la supersticin, es uno de los mejores vehculos que conducen al verdadero civismo, pues merced a ella y en cumplimiento de las enseanzas de Jesucristo, la persona puede cooperar al mantenimeinto del equilibrio entre la Iglesia y el Estado a que pertenezca, "dando a Dios 10 que es de Dios y al Csar 10 que es del Csar". La actitud cristiana no slo debe observarse en la vida subjetiva o inmanente del hombre ni nicamente se traduce en la mera intencin de cumplir las enseanzas y exhortaciones de Cristo, sino que esencialmente estriba en la adecuacin del comportamiento externo o trascendente a los postulados que integran su doctrina. La religin cristiana no es contemplativa, pasiva o esttica, sino eminentemente activa en cuanto que sus_profesantes tienen la obligaci6n de practicar sus mandamientos en los diStintos mbitos de
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su vida y en las diferentes relaciones que la configuran. Esta obligacin se manifiesta en el polifactico deber del cristiano de conducirse como tal en cualquier actividad que desempee y en cualquier posicin que ocupe. El Cristianismo no es una religin confinada en los claustros ni en los templos ni solamente observable en los ritos, en ceremonias litrgicas y en el culto. Por lo contrario, los principios cristianos, las ideas morales Que involucran y los valores espirituales que proclaman, deben ser la base de las estructuras sociales dentro de las que pretenda lograrse el mejoramiento y la superacin de los grandes sectores humanos de un pueblo. La esencia teleolgica cristiana no se traduce en una resignacin ante la adversidad, lo negativo e injusto que genera una estril consolacin, sino en un continuo combate y en una lucha incansable por obtener la realizacin objetiva de los postulados del Salvador. Amar al prjimo no implica nicamente no daarlo ni simplemente entraa el deseo por su bienestar, sino tambin actuar para favorecerlo, mejorarlo y defenderlo; y si ese "prjimo" est representado por una colectividad humana que sufre y padece pobreza y miseria, incultura e insalubridad, el amor cristiano impone el deber a todo el que lo sienta sin hipocresa ni falsedad para contribuir positiva y objetivamente a remediar esas lacras sociales. Este deber importa, a su vez,(la renunciacin al egosmo estrecho e individualista que degrada al hombre, es decir, la elevacin de ste al campo de la filantropa y el altruismo que son, en el fondo, actitudes autnticamente cristianas, aunque quienes las practiquen no confiesen su fe en Cristo, tengan una religin distinta o no profesen ninguna, pues no debe olvidarse que para la doctrina del Hombre-Dios la observancia de las formas sin el contenido sustancial de la conducta objetiva, es farisesmo y falsa, o sea, la negacin misma del Cristianismo. Sera contradictorio, por no decir absurdo, que solamente en el templo, en los ritos y ceremonias se observaran los postulados preconizados por Jesucristo y que en la vida pblica, en las relaciones sociales y. en cualquier otra actividad externa del hombre, tales postulados se violaran o dejaran de cumplirse. La condicin de cristiano es un imperativo que denota totalidad en el comportamiento. No debe haber "cristianos a medias" que, por la falacia que esta situacin implica, no son cristianos verdaderos aunque se ajusten estrictamente a las formas del culto. Merced a esa deontol6gica totalidad, el Cristianismo debe intervenir activamente en cualquier esfera para impedir que se quebranten los principios tico-sociales del Cristianismo, que son de validez universal, y para lograr que imperen en las conductas individuales y pblicas. Esta reflexi6n nos impele a corrobar la idea de que los cristianos, como sujetos individuales, tienen el deber de intervenir en la cosa pblica a ttulo de ciudadanos de un Estado. Tal deber no slo no se opone a su condicin religiosa, sino que deriva puntualmente de las exhortaciones de. J e8S y de las obligaciones que sus enseanzas imponen a los hombres. Pero debe advertirse que una cosa son las obligaciones individualizadas del cristiano .en relacin con la entidad estatal, y otra muy distinta la situacin de la Iglesia, como organizacin jerrquica, frente a sta. Cristo mismo, en su famosa afinnaci6n "Dad al Csar lo que es del Csar y a Dios lo que es de Dios", exhorta parab6licamente a la participacin: en
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la cosa pblica, es decir, en los asuntos del Estado (O del Csar); pero esta exhortacin debe entenderse dirigida a las personas en 10 individual, no a los jefes de la comunidad llamada "Iglesia". Esta conclusin es perfectamente lgica, puesto que la Iglesia no tiene "ciudadana" que es la calidad indispensable para actuar polticamente, mxime que tampoco, cuando es "universal" como la catlica, tiene nacionalidad. Es precisamente la universalidad de la Iglesia 10 que la posibilita para atentar contra la soberana exterior del Estado y su poder pblico de imperio que ejerce sobre su territorio y poblacin por conducto de sus rganos. En efecto, el Jefe da la Iglesia, llmese papa, patriarca o Sumo Pontfice, como autoridad mxima de su organizacin jerrquica, es, lgicamente, quien la dirige en todos los pases donde existan comunidades religiosas que reconozcan a dicha institucin y que pertenezcan a ella. En consecuencia, todos los eclesisticos deben obediencia a dicho jefe y tienen que cumplir las decisiones que dicta bajo diversas formas, y cuando estas decisiones se oponen a las leyes del Estado, inclusive a su Constitucin, los miembros del clero, so pena de excomunin o de otras sanciones, deben ajustar su actuacin a lo que les mande la autoridad suprema de la Iglesia, suscitndose as los conflictos poltico-religiosos que tan prolijamente registra la historia. Por ende, la catolicidad de la Iglesia entraa siempre un presupuesto conflictivo, o sea, la causa permanente de provocar contiendas entre las autoridades estatales y las eclesisticas, situacin que desaparecera si cada pas tuviese "su iglesia" con una org-anizacin que no dependiese de ninguna jerarqua internacional, es decir, si hubiese iglesias independientes entre s y que slo estuviesen unidas por una fe comn. La Iglesia slo se justifica, desde el punto de vista evanglico, como comunidad cristiana que sostiene y difunde los principios y las enseanzas de su Divino Fundador. El apartamiento del cauce teleolgico que le trazan estos principios y estas enseanzas la desnaturaliza y la intervencin de sus dirigentes nacionales e internacionales en los asuntos que competen a los Estados, la convierten en una institucin poltica ajena a la causa final que inspir su creacin. Por ende, los jerarcas eclesisticos, con el carcter de tales y en nombre de la Iglesia que representan, no pueden injerirse en cuestiones polticas sin adulterar la ndole esencial de la comunidad cristiana. Obviamente, este impedimento no afecta, segn dijimos, a los cristianos individualmente considerados, pues como nacionales y ciudadanos de un Estado tienen el derecho y la obligacin de actuar polticamente en los trminos que establezcan sus estructuras jurdicas. Y es que la persona humana, en su concreta individualidad, se mueve subjetiva y objetivamente en dos grandes esferas cuando profesa alguna creencia religiosa, a saber: en la que a sta y a su culto concierne y en la que atae al Estado al que pertenezca; y si bien es cierto que entre ambas no es posible demarcar una discriminacin tajante frente a la conciencia y al pensamiento, s es factible separar las cuestiones que a una y a otra correspondan estrictamente para asumir la conducta idnea respectiva, la cual debe tender a evitar su recproca interferencia mediante la aplicacin de la eterna exhortacin de Jess: "Dad a Dios lo que es de Dios, yal Csar lo que es del Csar." .
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III.
BoSQUEJO DE LA IGLESIA EN MXICO
A.
El patronato real
La Iglesia, durante la poca colonial, dependi en gran medida de los reyes de Espaa por virtud del patronato regio de que gozaban y segn el cual les corresponda el derecho de nombrar a las personas que cubriesen los oficios eclesisticos tanto en la Metrpoli como en las Indias. Se sostiene que ese derecho se concedi, respecto de las posesiones de ultramar, por el pontfice romano Julio II en la bula "Uniuersalis Ecclesiae" expedida el 28 de junio de 1508. 122 3 El otorgamiento de ese derecho obedeci a una especie de compensacin en favor de los reyes espaoles por la obligacin correlativa a su cargo consistente en evang-elizar a los naturales de las Indias y, en general, en defender a la Iglesia y proveer a todo lo que conviniese a su mejoramiento y al de sus miembros. El mencionado patronato o patronazgo real lo confirm para s y sus sucesores Felipe II por leyes de primero de junio de 1574, 21 de febrero de 1575 y 15 de junio de 1564, las cuales, refundidas en una sola, se incorporaron a la Recopilacin de Leyes de Indias. Las prescripciones respectivas establecan que "Por quanto el derecho de el Patronazgo Eclesistico nos pertenece en todo el Estado de las Indias, as por haberse descubierto y adquirido aquel Nuevo Mundo, edificado y dotado en l las Iglesias y Monasterios a nuestra costa, y de los Seores Reyes Catlicos nuestros antecesores, como por habrsenos concedido por Bulas de los Sumos Pontfices de su propio motu, para su conservacin y de la justicia que a l tenemos: Ordenamos y mandamos, que este derecho de Patronazgo de las Indias nico e in solidum siempre sea reservado a Nos y a nuestra Real Corona, y no pueda salir de ella en todo, ni en parte, y por gracia, merced, privilegio, o cualquier otra disposicin que Nos, o los Reyes nuestros Sucesores hiciremos, o concediremos no sea visto que concedemos derecho de Patronazgo a persona alguna, Iglesia ni Monasterio, ni perjudicarnos en el dicho nuestro derecho de Patronazgo. Otro por costumbre, prescripcin, ni otro ttulo ninguna persona o personas, Comunidad Eclesistica, ni Reglar, Iglesia ni Monasterio puedan usar de derecho de Patronazgo, si no fuere la persona que en nuestro nombre, y con nuestra autoridad y poder lo exerciere; y que ninguna persona Secular, ni Eclesistica, Orden, ni Convento, Religin, o Comunidad, de qualquier estado, condicin, calidad y preeminencia, judicial o extrajudicialmente, por cualquier ocasin o causa, sea osado a entrometerse en cosa tocante al dicho Patronazgo Real, ni Nos perjudicar en l, ni proveer Iglesia, ni Beneficio, ni Oficio Eclesistico, ni recibirlo, siendo proveido en todo el Estado de las Indias, sin nuestra presentacin, de la persona quien Nos por la ley, provisin patente lo cometiremos; y el que lo contrario hiciere, siendo persona Secular, incurra en perdimiento de las mercedes que de Nos tuviere en todo el Estado de las Indias, y sea inbil para tener y obtener otras, y desterrado perpetuamente de todos nuestros Reynos; y siendo Eclesistico sea habido y
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Cfr. Mariano Cuevas. "Historia de la Iglesia en M:Jtico". Tomo
n,
p. 48.
60
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tenido por extrao de ello, y no pueda tener ni obtener Beneficio, ni oficio Eclesistico en los dichos nuestros Reynos, y unos y otros incurran en las dems penas establecidas por leyes de estos Reynos; y nuestros Virreyes, Audiencias y Justicias Reales procedan con todo rigor contra los que faltaren a la observancia y firmeza de nuestro derecho de Patronazgo, Procediendo de oficio, pedimento de nuestros Fiscales, de cualquiera parte que lo pida, y en la execucin de ello pongan la diligencia necesaria." 1224 Claramente se advierte que el derecho comn, establecido en las leyes que expeda el monarca espaol, sujetaba a la Iglesia en la Nueva Espaa a la potestad real, convirtiendo al rey en un alto jerarca eclesistico de cuya voluntad provena la integracin humana de las categoras que formaban la organizacin del alto clero, pues el nombramiento de arzobispos, obispos y abades que haca el Papa deba ser propuesto por el soberano reaI. 1 2 2 5 La amplia intervencin que tena el rey en los asuntos eclesisticos conjuntaba en su autoridad las dos potestades, o sean, la llamada "espiritual" o religiosa y la "temporal" o civil y fue precisamente Felipe II quien hizo culminar esa conjuncin durante su largo reinado que abarc ms de cuatro dcadas.P'" E jerciendo el derecho de patronazgo, el emperador Carlos V propuso en diciembre de 1527 a la Santa Sede la designacin de fray Juan de Zumrraga para el obispado de Mxico, cuya consagracin se efectu en abril de 1533. Posteriormente, el mismo monarca espaol cre los obispados de Antequera (Oaxaca), de Michoacn cuyo primer titular fue el ilustre don Vasco de Quiroga, oidor de la Segunda Audiencia de la Nueva Espaa 1227 y de Nueva Galicia (Guadalajara), que tuvo como primer obispo .a Pedro Gmez de M arauer. La primera dicesis fue la de Mxico, teniendo como sufragneos a los obispos de Tlaxcala, Oaxaca, Michoacn, Nueva Galicia, Yucatn y Chiapas.
B. Las rdenes religiosas

Independientemente del clero seglar presidido por los obispos y arzobispos dentro de una organizacin jerrquica, exista y operaba en la Nueva Espaa i 122; Recopilaci~,,!. de Leyes de Indias. Libro I, ttulo VI, ley J. .
122~ Ibld. Ley 11J, cuyo texto era el siguiente: "Los Arzobispados Obispados y Abadas de nuestras Indias se provean por nuestra presentacin hecha nuestro muy Santo Padre, que por tiempo, fuere, como hasta ahora se ha hecho." 1226 "Si algn prncipe ha encarnado la total confusi6n entre el orden religioso y el orden poltico, de m.anera que el uno fije los principios de otro y al mismo tiempo le provea de medios de accin, ste fue el rey misterioso, nimbado de gloria y sealado al mismo tiempo con algunos grandes fracasos, que rein en Espaa durante la segunda mitad del siglo XVI, cuando se cumplan sus ms altos destinos: Felipe II (1556-1598)" (La Iglesia del Renacimiento y de la Reforma, p. 183). 1227 Don Vasco de Quiroga fue uno de los personajes que mayores beneficios realiz en favor de uno de nuestros pueblos a?orgenes, el tarasco. Foment6 la agricultura y el comercio, y. en cuanto a las artesanas .lIlJPulso el corte de madera, su labrado y pintura. La defensa que slC;mpre op~o a la explotacin de los indgenas por parte de los espaoles le vali el tratamiento carioso de "Tata Vasco". Mxico ha reconocido sus mritos y su cristiana labor. colocndolo con toda justicia entre los pr6ceres de la Colonia.
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lo que se co~~c.e como clero regular, constituido por diferentes rdenes religiosas cuya obra civilizadora fue un factor muy importante para la integracin de la nacin mexicana durante los tres siglos que comprende la poca colonial de nuestro pas. La labor desarrollada por dichas rdenes estaba generalmente ~entada por el acendrado espritu cristiano de incorporar a la cultura hispruca a los pueblos aborgenes mediante la enseanza y la educacin y de preservar a los naturales contra los abusos, desmanes y atropellos de que frecuentemente eran vctimas por parte de las autoridades civiles y de los e?-comenderos. Puede afirmarse Que si la espada consum la dominacin material de nuestras masas indgenas, la cruz Que simblicamente llevaban por delante los misioneros religiosos realiz su conquista espiritual como elemento indispensable para la formacin paulatina del pueblo mexicano.
a)
Franciscanos, dominicos y otras rdenes menores
1. Tres franciscanos fueron los primeros en arribar a la Nueva Espaa el 13 de agosto de 1522. Se trataba de fray Juan de Tecto, fray Juan de Aora y fray Pedro de Gante, flamenco de nacimiento. Primeramente residieron en Texcoco, donde Ixtlixchitl, aliado de los espaoles, los aposent en el palacio de Netzahualpilli. En la misma poblacin, Pedro de Gante fund la primera escuela de la Colonia donde se enseaba a los indios a hablar, leer y escribir el castellano, una vez que su preceptor hubo, por su parte, aprendido el nhuatl. . Despus; ya radicado en la ciudad de Mxico, estableci en 1527 el Colegio de San Jos de los Naturales en unin de otros doce franciscanos que llegaron en mayo de 1524 y entre los cuales figur fray Martn de Valencia. Adems de educador, Gante fue un celoso defensor de nuestros aborgenes, habindose dirigido en muchas ocasiones a la corte espaola impetrando justicia para ellos frente a los desmanes de los conquistadores y encomenderos. Durante cincuenta aos trabaj incansablemente y murien el ao de 1572, dando luminoso ejemplo del espritu cristiano que lo anim en todo momento como soldado de la fe que procur siempre el beneficio de los desvalidos, la proteccin de los naturales y la resistencia contra los atropellos de que eran vctimas. Respecto de los franciscanos, el historiador mexicano Vicente Riva Palacio afirma que buscaban "el alivio de los pueblos, de las familias y de los individuos, abrindoles las puertas del Cristianismo para ponerlos cubierto de los ultrajes y de la esclavitud' buscaban los desgraciados para llevarles el consuelo; los nios, para al~mbrar su inteligencia por I?e?io de la ~nstrucci?n;. quejbanse en nombre de los desvalidos y de los oprimidos; recogIan las lgrimas de los esclavos para mostrarlas los monarcas espaoles y supl~caban por ellos interponiendo todo el prestigio de su virtud y de su saber. A pl~, muchas veces sin alimento cruzaban en la Nueva Espaa las inmensas y ridas llanuras de Chihuahua, , de Texas y de Nuevo Mxico, lo mismo que las f ragosasmontanas de Michoacn y de Jalisco en demanda de pueblos adonde llevar el amparo de su religin y el blsamo de su caridad." 1228
1228
M:cico a Travs de los Siglos. Tomo H, pp. 286 Y 287.
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2. Los dominicos vinieron a la Nueva Espaa en el ao de 1526, habiendo instalado su orden fray Domingo de Betanzos. En opinin del historiador cita?o, "Los dominicos luchaban por la raza conquistada, en nombre de ella pedan los monarcas, ms que gracia y misericordia, justicia y respeto al derecho natural' en nombre de los vencidos lanzaban desde los plpitos, en los consejos, en las Juntas y en presencia de los reyes mismos, no el gemido, de la splica, sino el anatema de la religin y la amenaza bblica contra los opresores de los dbiles y contra la explotacin del hombre por el hombre." 1229 3. En 1533 llegaron los agustinos, habindose establecido en Michoacn, y en 1572 los primeros jesuitas, quienes, con otras rdenes religiosas llamadas '(menores" o secundarias" -carmelitas, mercedarios, benedictinos, betlemitas, hiplitos, etc.-, componan el cuadro, del clero regular en la Nueva Espaa.
b)
Los jesuitas
Los jesuitas se alojaron primeramente en el Hospital de Jess fundado por Hernn Corts y posteriormente residieron en el Colega de San Pedro y San Pablo que ellos mismos establecieron. Su afn por la enseanza y la cultura los determin a crear centros de educacin en Ptzcuaro, Zacatecas, Oaxaca, Puebla, Veracruz, Guada/ajara y Durango. En ellos impartan a la juventud lecciones sobre filosofa, ciencias naturales, teologa, latn, griego, hebreo y lenguas indgenas cuyo conocimiento era indispensable para quienes se consagraban al sacerdocio. Los jesuitas, adems, dirigieron durante dos siglos en la ciudad de Mxico el clebre Colegio de San Ilde[onso, institucin de la que egresaron hombres que dieron brillo a la cultura novohispnica, tales como, entre otros, don Carlos de Sigenza y Gngora, quien era poeta, filsofo, historiador y astrnomo; el padre Kino, evangelizador de las tribus de Sonora y Baja California y pacificador de esas regiones; yel padre Francisco ]. Clavijero, afamado historiador cuya obra "Historia Antigua de Mxico" hemos citado en pginas anteriores del presente libro. Como ya lo hemos recordado, los jesuitas fueron expulsados de Espaa y de sus dominios por orden de Carlos III contenida en el documento llamado Real Pragmtica Sancin" de 27 de febrero de 1767. La expulsin obedeci a que la orden ignaciana, segn el conde de Aranda, ministro de dicho monarca, intervena en la poltica interior del Estado espaol, imputndole cierta responsabilidad en diversos desrdenes y trastornos intestinos. El decreto expulsorio tambin dispuso que se confiscaran los bienes de los jesuitas, lo que trajo como consecuencia que en la Nueva Espaa todos los institutos de cultura que posean y dirigan pasaran a poder del gobierno virreinal presidido por el marqus de Croix, con grave mengua de la educacin y enseanza superiores de la poca.
La mencionada orden religiosa fue restituida en Mxico por decreto de 19 de septiembre de 1853 que expidi el gobierno santanista y bajo el refrendo de
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Ibi., p. 287.
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don Teodosio Lares, ministro de Justicia de "su Alteza Serensima't.v'" La abolicin de este decreto fue propuesta por la Comisin de negocios eclesisticos ante. el Congreso .C~mstituyente de 1856-57 a efecto de que en la Repblica mexicana se supnrmese absolutamente y para siempre la Compaa de Jess. ~~s argumentos que al efecto se esgrimieron giraron en torno a la consideraClan d~ que la orden de los jesuitas, a pretexto de su religiosidad y de la labor educativa Que nadie le escatima, intervena en la poltica interior de los Estados, proclamando que el pontfice romano es a quien se debe siempre obedecer por todas las naciones cristianas a despecho de los que las constituciones v leves temporales establezcan, alegando que el Papa "tiene suprema Y' amplsima potestad sobre todos los prncipes". La Comisin de referencia no desconoci que personajes eminentes en las letras, en la cultura y en la ciencia egresaron de los colegios jesuitas ni que hom~res ilustres pertenecieron a la citada Compaa, pero agreg que esta personalidades fueron excepciones que "no podrn nunca cotejarse ventajosamente con las extravagancias morales emitidas por los casuistas, ni con las escandalosas y sangrientas huellas que marcan la influencia de la Compaa, ya en plinto a la enseanzaa, y ya sobre todo en la direccin de los -negocios polticos, en qurlos societarios juzgaron ventajoso tomar participio, modificando as la venerada doctrina del Salvador, cuyo reino, deca a los apstoles, no es de este mundo". Despus de solidarizarse con la supresin de la orden de los jesuitas decretada por Carlos III, Napolen 1 e incluso "por la santidad del Pontfice Clemente XIV", la Comisin aduce que la subsistencia de la misma en Mxico traera consecuencias nefastas para su conquista y su servidumbre cuenta la influencia de los clrigos y de los frailes, combinada con las armas de Jos dominadores: una nacin en que incesantemente se ha predicado como principal virtud de los hombres .rio su ocupacin ordinaria, no su constante dedicacin al trabajo, que tambin debe hermanarse con las prcticas religiosas y con el culto debido Dios, sino un ecsajerado ascetismo, que raya en la holgazanera, que la reli- ' gin reprueba, y que es funestisimo la sociedad; una nacin en que el sentimiento religioso se esplota tan fcilmente, hacindosele servir bastardos intereses, porque un gran nmero de la clase indgena de nuestro pueblo no distingue an la verdadera aplicacin que debiera darse tales influencias: una nacin en que todava ecsisten muchas rdenes religiosas, cuya creacin si bien tuvo un fin laudable en otra poca, hoy son de todo punto innecesarias y
1230 El aludido Decreto ordenaba lo siguiente: "Art. 1'1 Se restablece en la Repblica la orden religiosa de la Compaa de Jess, c<;nforme su i~stituto y reglas aprobad~s. por la Iglesia, y con entera sujecin las leyes nacionales, 2'1 Seran en const;~uencla a~mlt1dos en la Repblica cualesquiera individuos de la Compaa de Jess y rmntras residan en el territorio nacional se considerarn como mexicanos, sin poder alegar derecho alguno de extranjera, pudiendo erigirse en comunidades, establecer colegios, hospicios, casas pr~fesas y de noviciado, residencias, misiones y congn;~aciones, en los l.~gares don~e ntes es~uYleron est~ blecidos, en los que juzgaren propsito, con aprobacin del. gobIerno. y noticia del ordinario respectivo; quedando, as los indi.viduos como las comurudades, sl!Jetos en todo .las leyes civiles y eclesisticas de la Repbhca. 39 S.e les devolver? sus antigua~ casas, colegios, templos y bienes que existan en poder del gobierno, . excepcin del. ~ole~~ de San Ildefonso y bienes que le pertenecen, y los que estn dedicados al servicio nul.ltar. 49 Se les urbanas, rent~s, pertenen.clas, ~erechos y devolvern igualmente todas' las fincas rsticas acciones que les fueron ocupadas y se conserven ,sm destmo aplicacin particular, (Dubln y Lozano. Colecci6n de Leye-s. Tomo VI, p. 67J.) ,
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aun perjudiciales, y sus severos estatutos no ecsisten sino en la crnica en l~ carcomidos archivos de los conventos; una nacin en que estas rdenes religiosas y toda la clase clerical han ejercido una influencia ms menos poderosa, ms menos directa en todos los acontecimientos polticos de nuestra infortunada patria; influencia que es un hecho notorio, un hecho jnnegable, que todos nos consta, porque creados y aleccionados nosotros en medio de ella, la hemos palpado, unas veces con ella, y otras contra ella, la hemos visto intervenir sucesivamente en la elevacin cada de la mayor parte de nuestros gobiernos; una nacin en que tal influencia ecsiste por intereses y por sistema? entra en parte en la educacin de los religiosos, y es ademas un hbito y C~I una necesidad; en esta nacin, repetimos, aumentar todava las rdenes religiosas, es reclutar un nuevo refuerzo a los elementos heterogneos que ya ecsisten, es desviar mas y mas la sociedad de su verdadero camino, ya se le considere bajo el aspecto religioso, ya bajo el poltico, que nada debiera tener que ver con el primero. Solamente un gobierno como el de Santa-Anna, tan inepto como tirnico, que soaba prestigiar su dominacin designando arabescos uniformes para los soldados y resucitando rdenes de caballera religiosas, pudo ocurrir como grande y saludable reforma para el pas, el restablecimiento de la Compaa de los jesuitas." 1231 Contra el parecer de la Comisin se manifestaron los diputados Manuel Buenrostro y M arcelino Castaeda. Este ltimo, en el discurso que pronunci con el propsito de que no se abrogara el decreto santanista de 19 de septiembre de 1853, dijo entre otras cosas: "Los jesuitas a mediados del siglo pasado eran dueos casi exclusivamente de la enseanza pblica: tenian su disposicin grandes riquezas: estaban perfectamente organizados: habia entre ellos hombres ilustres por su sabidura, por su nacimiento y su fortuna, y contaban por consiguiente con todos estos medios de influencia. Hoy no tienen su cargo la enseanza, carecen de riquezas, son poco numerosos, su organizacin se reside de la veleidad natural del siglo, y el positivismo de este ha alejado de su seno los hombres que en su primera poca se haban honrado con vestir la humilde sotana del jesuita. Hoy, pues, no son, ni pueden ser lo que fueron entnces. En cuanto las naciones, sabido es que su faz ha cambiado completamente despues de la revolucin francesa, de esa revolucin asombrosa por el contraste de grandes crmenes y de grandes virtudes, y porque destruy hasta sus cimientos la antigua sociedad, para edificar sobre sus ruinas una nueva en que haban de luchar constantemente la impiedad y la religin la anarqua y el rden, el espritu de innovacin con la marcha reposada de 'la sociedad. Natural era que inoculados tales elementos en las naciones, acabara se disminuyera notablemente la i~fIl;lencia del clero, que habia sido no solo vencido, sino completamente aniquilado por esa revolucin asoladora. La Compaa de Jesus en Mxico, recien establecida, compuesta todava de diez doce individuos, y vacilante desde el principio de su ecsistencia, por sola la circunstancia de haberla ~establecido p. . Antonio Lopez de Santa-Arma, no puede inspirar sospechas m temores, m disfrutar de esa influencia que tanto alarma sus contrarios: qu podrian hacer de funesto y perjudicial seis ancianos mexicanos y otros tantos jvenes, estrangeros, que son los que hoy forman la Compaa de Jesus? Poco satisfactoria debia ser la situacin de Mxico si esos hombres pudieran comprometerla y trastornarla. Era necesario que fJsemos muy pig1231
Zarco. Historia del Congreso Connituyente. Tomo 1, pp. 382 Y 383.
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ven~s otros, sin relaciones ni conocimiento del pais. Ahora, seores, no es el
meos para ver como gigantes doce religiosos viejos y valetudinarios unos, j-
partido liberal y sus principios los que rigen los destinos de nuestra patria? Cmo ese partido tan robusto, tan ecsuberante, tan lozano, ha de temer esos pobres religiosos, reducidos hoy en Mxico la humilde condicin de maestro de escuela? j Ah, Seor Tal temor seria una mancha, una deshonra para el partido liberal, y una cobarda indigna de los representantes del pueblo mexicano. Sancionada como est la estincin del fuero eclesistico y la libertad de la enseanza, desaparecen los motivos que hicieron temible, aun en la primera poca, la Compaa de Jesus. Ademas, los principios que rigen al pais no son los de una completa libertad? No es el programa del partido liberal la absoluta libertad de conciencia, la tolerancia de todos los cultos, y la estincion de todo monopolio en la enseanza pblica? Estos principios no estn en vsperas de sancionarse en la constitucin de la repblica? No s entnces con qu razn, ni con qu justicia se pueda prohibir la ecsistencia de la Compaa de Jesus, ni prohibirseles tampoco sus individuos que sirvan Dios como mas conveniente les parezca, ni que se dediquen la educacin de la juventud como puede hacerlo el protestante, el mahometano y el judio. Todos estos son libres para servir Dios segun el dictmen de su conciencia, mnos la Compaa de Jesus? El protestante puede erigir un templo, el mahometano una mezquita, y el israelita una sinagoga, slo la Compaa de .jesus no puede tributar un culto pblico la Divinidad? Todos pueden abrir sus establecimientos de , enseanza, y solo se le prohibe la Compaa de Jesus? Todos pueden reunirse para vivir juntos y dedicarse la ocupacin honesta que elijan, y esto no ha de ser dado la Compaa de Jesus? Qu especie de libertad es esta? . preguntar con razn un americano, un ingles, un aleman, un frances, y hasta un turco ... j Todo es sarcasmo en Mxico! dirn con amarga sonrisa los hombres verdaderamente liberales, los hombres verdaderamente tolerantes... j Seor por honor del pas, dejemos de estar ponindonos en evidencia ante las naciones civilizadas." 1232 Apoy el dictamen de la Comisin don Ignacio L. Vallarta, quien expuso: "Clemente XIV con valor de hroe y con energa de mrtir, espidi en 21 de julio de 1773, su clebre billa: 'Dominus de Redempter', y suprimi la Compaa. Esa bula, documento glorioso de un pontificado ilustre, testimonio autntico de un genio superior, es no ya un cargo fulminado por este aquel soberano, sino la reprobacin de una Orden de principios disolventes, de tendencias subversivas, de consecuencias lastimosas para la cristiandad. Y esa bula, que todo el mundo conoce en su originalidad elocuente, autoriza a todo hombre honrado, para maldecir los jesuitas en nombre de la humanidad que engaan, de la razon que entenebrecen, de la religion que ensucian, y de los gobiernos que destruyen! La obediencia ciega, profunda, sin lmite y sin restriceion que une los miembros de la Orden con su general, forma un .cuerpo tanto mas compacto, mas inteligente y mas invencible que la falange macednica, cuanto el espritu es superior la materia y cuanto el genio es mas potente que el acero. El jesuita francs, el mexicano, el trtaro etiope, siguen dciles los impulsos que el jesuita romano les imprime: secundan obedientes los proyectos de aquel, y en su sumisin y ?bediencia, ~ palabras. del general as atropellan la dependencia de las naciones, como Violan y pisotean sus fueros: el
nall
lbld., pp. 395 a 397.
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jesuita ntes de tener patria tiene su Orden, y ante las ecsigencias de sta desaparecen los derechos de aquella. Pirdase Mxico, diria un jesuita compatriota; domnemos la Espaa catlica la pontificia Italia; pero aumente el decoro, el poder y la influencia de la Orden! ... 1233 Tratando de que se adoptara una decisin intermedia entre la subsistencia y la supresin de la Compaa de Jess, los diputados Fuente, Ampudia, Castaeda, Villalobos y algunos otros, propusieron que, a pesar de la revocacin del decreto santanista, se declarase por el Congreso que los jesuitas podan continuar dedicndose a la enseanza, sugerencia que no prosper y la abolicin de dicha orden se aprob por sesenta y ocho votos contra catorce. A nuestro entender, la supresin de la orden jesuita y la prohibicin terminante para su restablecimiento pugnaron evidentemente con el principio de la libertad religiosa y de cuita que proclam la misma Constitucin de 57 Y de la que tan devoto fue el Congreso Constituyente respectivo, como bien lo dijo el diputado Castaeda. Si la Compaa de Jess, independientemente de los innegables servicios educativos que prest a Mxico durante la poca colonial, tuvo la proclividad anticristiana de intervenir abierta o subrepticiamente en los asuntos del Estado y en cuestiones polticas para mantener una influencia muchas veces contraria a la paz pblica, al progreso social y a la estabilidad de los gobiernos estatales, hubiese bastado, para contener su actuacin dentro de los lmites estrictamente religiosos y docentes, que se le sujetara enrgicamente al cumplimiento y observancia de las leyes, so pena de imponerse a sus miembros y directivos rigurosas sanciones jurdicas. Por otro lado, la eliminacin de la referida corporacin no pudo ni podra haber impedido el jesuitismo en sus aspectos contrarios a la fe de Cristo, ya que sus componentes, en lo personal, estaban siemore en la posibilidad de realizar su labor negativa sobre las conciencias en el terreno de la clandestinidad, sin poder desempear como contrapartida, pblicamente la actividad positiva de la que abundan elocuentes ejemplos en la historia. Habra sido ms conveniente, en vez de suprimir dicha orden, que el Congreso hubiese dictado una serie de medidas prohibitivas y de control para conservarla dentro de sus autnticos objetivos religiosos y educativos, sin haber auspiciado la posibilidad de que se convirtiese en un grupo acuito siempre dispuesto a actuar contra los intereses generales y en beneficio de los propios, los cuales, como bien lo dijo Vallarta, fueron muchas veces . ., contrarios a los de los pueblos en los que la mencionada Compaa
VIVIO.
C.
La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades)
Independientemente de los tribunales del fuero eclesistico, que era un fuero personal que aboli la Constituci6n de 1857,1234 en la Nueva Espaa funcion el Tribunal del Santo Oficio conocido comnmente con el nombre de
op. cit., pp, 399, 402 Y 403. Este tema la abordamos en el captulo cuarto, pargrafo III apartado D inciso e) de nuestra obra Las Garantas Individuales. ."
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Inquisicin. Este cuerpo se implant por cdula real expedida por Felipe II el 16 de agosto de 1570, habiendo sido el primer inquisidor general don Pedro ~M oya de C ontreras. El establecimiento de la Inquisicin fue motivado por mltiples y diversas herejas que convulsionaban constantemente a diferentes Estados europeos del medioevo y amagaban la autoridad de la Iglesia impugnando distintos dogmas que sta sostena; 1234 bis y con el objeto de frenar su p~opagacin, castigar a sus autores y seguidores y mantener la unidad religiosa, el Cuarto Concilio de Letrn, reunido el ao de 1215, acord la ere? cin de jueces pesquisidores para descubrir a los herejes e imponerles la'> sanciones a que se hubiesen hecho acreedores segn el derecho cannico y temporal, observando un procedimiento previo que se fij en un reglamento elaborado por el mismo Concilio en el que se adoptaron los principios acusatorio e inquisitivo para proceder contra los presuntos responsables, a quienes el mismo reglamento otorgaba el derecho de audiencia previa. El primer inquisidor o pesquisidor Que se design por el Papa Inocencia III en acatamiento del mencionado acuerdo conciliar, fue Domingo de Guzmn, quien implant el tribunal respectivo en Toulouse. Posteriormente, las funciones inquisitivas se confirieron por diferentes pontfices romanos a los dominicos y franciscanos, proliferando en Europa los rganos encargados de su. ejercicio, sin excluirse, evidentemente, a los Reinos espaoles de Aragn, Navarra, Len y Castilla. Los reyes catlicos nombraron como "inquisidor supremo" para Castilla y' Ara gn a fray Toms de Torquemada, quien fue el primero en organizar el Tribunal.del Santo Oficio dentro de un sistema procesal que se fue perfeccionando posteriormente y cuyo estudio no corresponde a la temtica del presente libro, y la cual tiene, por otra parte, una abundante bibliografa.P'" Mucho se ha polemizado sobre el Tribunal de la Inquisicin, que ha recibido ms vituperios que calificativos serenos y ponderados. Para poder analizarlo con justeza, altura intelectual y sindresis, es indispensable situarlo en el medio histrico, poltico y religioso en que se cre y desenvolvi, principalmente en Esoaa. Es verdad que actualmente y desde la proclamacin y adopcin de las teoras Que cantan justificados himnos a la libertad humana, ese Tribunal se antoja una institucin abominable como enemiga de la cultura y del derecho que tiene todo hombre para creer o no creer, a su modo muy personal, en Dios; pero tambin es cierto que su implantacin obedeci, en su
1234 bis Entre estas herejas destaca durante el siglo XII la llamada "catarismo", pra~~i. cada primordialmente por los habitantes de la ciudad de Albi, en Francia, por lo que tambin se le conoce como "Hereja de los albigenses". El catarismo sostena que el mundo terrenal estaba infestado de corrupcin y de vicios, por lo que se neg a admitir que fuese la obra de un Dios bueno, afirmando, por lo contrario, que era creacin de un ser muy poderoso llam~do Satn. Dios, decan los partidarios de esta hereja, es el que reina sob~e las almas en el CI,elo y el demonio gobierna a los hombres en la tierra. Par~ acercarse a DIOS, los hombres deban purificarse de todo vicio del cuerpo, llegando los catanstas hasta el ex~o de considerar la propagacin de la especie humana como un fenmeno vitando contrano a su naturaleza .y destino espiritual. Por consiguiente, execraban el acto sexual, dentro y fuera del matnmonio al cual consideraban como un "concubinato legal", afirmando que matrirr:onium e~t meretricium, rruztrimonium est lupanar" (Cfr. L'Inquisition Medieval. de Jean Gwraud. Edicin 1978. Pars). 1235 Cfr. Enciclopedia Universal IlUstrada. Espasa Ctllpe. Tmo LXIV, p., 3:74.
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poca, al imperativo de mantener la unidad poltica del Estado monr~uico espaol a base de la conservacin de la unidad religiosa expresada y Cl.mentada en el catolicismo, cuyos adalides, difusores y defensores eran los mismos reyes espaoles merced a la institucin del patronazgo del que ya he~~ hablado brevemente. Este designio implic primordialmente el ,estableclmle~to de dicho Tribunal en Espaa y sus colonias, y aunque desde un punto de VI~ta axiolgico su creacin no se pueda justificar, s se explica, por lo contrano, atendiendo a la realidad poltica y religiosa que lo vio nacer y en la cual tuvo que funcionar. Preservar una determinada fe ante los embates de las "herejas", cuando aqulla se estimaba como la "verdad" y stas como ~as "mentiras" desquiciantes del hombre, aniquiladoras de su alma y de su VIda terrenal y sobrenatural, era una postura perfectamente lgica y necesaria en pases, como la Madre Patria, en que el catolicismo era la ltima razn de la existencia individual y colectiva. Instaurar procesos contra los herejes que se manifestaban eidticamente de diversos modos, desde la impugnacin razonada de los dogmas eclesisticos hasta la superchera vulgar y fantica, era la consecuencia obligada de esa postura; y en cuanto al tormento que se aplicaba a los procesados para constreirlos a confesar una real o supuesta hereja, era. una prctica judicial que desde las ordalias se acostumbraba en los tribunales laicos, sin haber sido privativa de la Inqusicin.P" Su establecimiento en la Nueva Espaa fue la medida institucional que impona el objetivo de proteger la unidad poltico-religiosa que con tanto celo pretendieron conservar los reyes hispanos mientras los hechos que la amenazaban pudieron ser contenidos ycontrarrestadas las ideas que esos hechos denotaban. Por otra parte, es de justicia recalcar que la Inquisicin no persegua a los judos autnticos ni a los moros verdaderos, es decir, a quienes de buena fe
1236 Sobre este punto, don Vicente Riva Palacio, distinguido historiador liberal, comenta que "Si se estudia y se juzga la instituci6n del Santo Oficio por sus reglamentos, sus instrucciones y sus formularios, seguramente que poco habr de tachrsele, pues excepcin del riguroso secreto que exiga en todos sus trabajos, apenas podr encontrarse en su manera de sustanciar los procesos algo que difiera de lo que, por el derecho comn, los jueces ordinarios practicaban en aquella poca. Lo que ms horroriza de la Inquisici6n es sin duda la cuesti6n de tormento y el suplicio de la hoguera' pero en primer lugar el Santo Oficio cuid6 bien de que sus sentencias jams declararan, si~o que el. reo como relajado sera entregado al brazo secular, y no que deba morir y menos la clase de muerte que deba aplicrsele; es verdad que relajar a un reo era tanto como dictar contra l la sentencia de muerte y entregarle al poder temporal que la ejecutara; pero la Inquisicin quiso siempre salvar la forma, y los jueces civiles sentenciaban a muerte conforme al derecho comn y as la ejecutaban. Por otra parte, el poder civil no s6lo conden6 a morir en las llamas a los herejes que la Inquisici6n le entregaba; reos haba tambin que sin pasar por la Inquisici6n eran quemados vivos, por ejemplo, los convictos del delito que la Biblia atribuye a los habitantes de la antigua y perdida Pentpolis, En Mxico era muy comn esta clase de ejecuciones: en los diarios que algunos hombres curiosos escriban de los sucesos de sus tiempos y que despus se han publicado, a cada paso se encuentran la noticia de uno, de dos y hasta de siete hombres quemados vivos el mismo da. El tormento como medio de prueba y aun de purgacin de falta leve, se aplicaba por los tribunales del fuero comn. En Madrid, bajo el gobierno del ilustre monarca Carlos IlI, en el decenio de 1770 a 1780, todava se empeaban hombres eminentes como don Manuel Lardizbal y Uribe don Alonso Macla de Acevedo,en arrancar una ley que extinguiera en los tribunales civiles y aun en los eclesisticos, la inhumana pri.etica del tormento, que ya los alcaldes, de hecho, habfan dejado do aplicar desde el ao de 1777." (Misico a Travs de los SiglDs. Tomo 11, p. 4-11.)
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p~ofesa~an y pra~tica~an una creencia religiosa y un culto distintos del CristiaSIlla a los Judazzantes y moriscos, o sea, a los que con hipocresa y falacia hubiesen abrazado la fe cristiana aparentemente persistiendo sin embargo judai , , ' en el JU aISmO e islamismo.
msn:l.O,
El respeto a estas religiones y a su ejercicio limpio, claro y sin engaos, que fue uno de los signos del Tribunal del Santo Oficio, se proclam en el monumento jurdico del siglo XII, como designa con toda razn a las Siete Partidas don Alfonso Junco, y en cuyas leyes sexta y segunda de la sptima partida, tul~s XXIV y XXV, se declaraba que "Fuerza nin premia non deben facer en n~nguna man~ra a ningn judo para que se torne cristiano; mas por buenos ejemplos e con los dichos de las Santas Escripturas e con los falagos los deben los cristianos convertir a la fe de Nuestro Seor Jesucristo: ca el no quiere nin ama servicio que le sea fecho por premia"; y que "Por buenas palabras e convenibles predicaciones, deben trabajar los cristianos de convertir a los moros para facerles creer la nuestra fe e aducirlos a ella, e non por fuerza nin por premia; ca si voluntad de Nuestro Seor, fuese de los aducir a ella e de gela facer en creer por fuerza, E los apremiara si quisiese, que ha acabado podero de lo facer; ms El non se paga del servicio quel facen los homes a miedo, mas de aquel que se face de grado e sin premia ninguna; e pues En non los quiere apremiar nin facer fuerza, por esto defendemos que ninguno non 19s apremie nin los faga fuerza, sobre esta razn.". . La situacin que propici y oblig a la implantacin de dicho Tribunal en Amrica la describe objetivamente don Julio Jimnez Rueda con palabras que no podemos dejar de transcribir. "Coincide la conquista, dice, con el auge del protestamiento en las naciones anglogermnicas. El mundo se ha dividido en dos. Espaa defiende el dogma de la libertad humana y de la responsabilidad moral, frente a la predistinacin que inscriben los calvinistas al frente de su programa y al poder decisivo que para los protestantes tiene la fe. Crimen de lesa majestad es atentar contra la vida o la ley dictada por el Emperador; crimen de lesa mejestad es romper la unidad poltica que hace fuerte al imperio. Traicin es la hereja y se procede en consecuencia. El Concilio de Trento ha establecido el canon de la fe. El Santo Oficio deber juzgar a los que quebrantan estos principios. Santo Toms haba dicho: 'Es ms grave corromper la fe, vida del alma, que alterar el valor de la moneda con que se provee al sustento del cuerpo'. No slo lo entiende as Espaa. El mundo protestante es intransigente y levanta cadalsos y prende hogueras para ajusticiar a los que pecan contra la fe. Los anabaptistas ahogan a Fliz Manz a instancias de Zwinglio; Calvino no perdona a Servet su doctrina sobre la Trinidad; el canciller Crell es atormentado y ejecutado por adoptar el calvinismo. Trescientas ~ cuenta y seis personas sospechosas de hereja o sortilegio perecen en el peq~eno territorio anejo a Nuremberg de 1577 a 1677 y trescientas cuarenta y cinco son condenadas a mutilacin o a azotes. Arden las brujas en territorio alemn y setenta mil calvinistas emigran de Francia con motivo del edicto de Nantes en 1685. De IJerena y Sevilla llegaban a Mxico las primeras semillas de 'ilu_ sin' y 'alumbramiento' que haban de florecer en Mxi~o y. en Pue~la ~ las postrimerlas del siglo XVI y, para rema~, un FPO de mgleses se ~emtnab.a por todo el territorio de la Nueva Espana, haceadc labor de proselitismo religioso y poltico entre todos los que tenan relacin con cUos. Exaltaban a' la
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reina Isabel y practicaban el ritual anglicano, mientras los j~do~, conv.e~sos y judaizantes, venidos desde los primeros tiempos de la colonizacin, vI.aJaban por los caminos, se establecan en las ciudades, pretendan fundar colomas, celebraban ayunos, negaban la venida del Mesas, improvisaban sinagogas y practicaban todos los ritos de su ley. Si se piensa que la casi totalidad de ellos eran de origen portugus y enemigos del rgimen espaol, es decir, no solamente fautores de hereja, sino reos de lesa majestad por combatir al Rey y conspirar contra el rgimen de los Austrias, pretendiendo la Independencia del Portugal, incorporado a la sazn a la Corona de Espaa, se comprender el empeo de Felipe II de establecer el Santo Oficio y encomendar su fundacin a una persona de su entera y absoluta confianza, como lo era don Pedro Moya de Contreras, Inquisidor primero y despus Arzobispo, Visitador de la Audiencia, Virrey de la Nueva Espaa, Presidente del Consejo y Patriarca de las Indias." 1231 Cuando las situaciones fcticas cambian en la vida de un pas y cuando se transforman y evolucionan las ideas que en determinadas pocas sustentan la organizacin poltica y jurdica del Estado, las instituciones tienen necesariamente que experimentar mutaciones para adaptarse a las nuevas realidades y a los principios que stas proclaman, so pena de recibir la sentencia histrica que las condene inexorablemente a su extincin. El Tribunal del Santo Oficio, por su propia motivacin y teleologa, no era susceptible de variar al impulso de las tendencias ideolgicas que proclamaron la libertad de profesin religiosa y la tolerancia de cultos. Por consiguiente, estaba fatalmente destinado a desaparecer, mxime que el progresista Carlos nI introdujo previamente importantes reformas eclesisticas 1238 que prepararon el terreno para que el ,12 de febrero de 1813 las Cortes de Cdiz expidieran el decreto que orden su abolicin, mismo que se promulg en Mxico el 8 de junio siguiente: "Al final de la poca colonial y durante la guerra de independencia, dice don T oribio Esquiuel Obregn, el tribunal de la Inquisicin haba cado primero en el desprestigio, y despus en el odio de las gentes, principalmente por su participacin en los asuntos de la agitada poltica de entonces", agregando que "Esto explica que se definiera 'un Santo Cristo, dos candeleros y tres majade' h abi jba a acab ar oscuramente d esros, " 1239 y que " S u tiempo la conc luido Ul o e 1 pus de desnaturalizarse." 1240 Por ltimo, debe recordarse que Fernando VII, el dspota no ilustrado, reimplant la Inquisicin al abjurar de la Constitucin gaditana de 1812, pero fue definitivamente suprimida al restablecerse sta en mayo de 1820.
Herejas.y Supersticiones en la Nueva Espaa, pp. X, XI Y XII de su Introduccin. Entre dlcha~ .reform~ figuran la reduccin del nmero de eclesisticos, la prohiblcl~ de que los religiosos salieran de sus conventos para pedir limosnas, la orden para que los tnbunales usaran papel sellado y la obligaci6n para los miembros del clero de pagar los mismos tributos que los civiles. ' , 1209 El contenido de esta frase lo presenta don Artemio de Valle Arizpe en un verso brotado del estro burl6n del pueblo y que dice: "Qu cosa es Inquisicin? un Cristo dos candeleros" y tres grandes m.aja~eros, esta es su de1hiici6n." (La Ga' Rodrguez, p. 164-.) 1.240 Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo 11, pp. 692 y~93 ..
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D.
La Iglesia en el Mxico independiente hasta las Leyes de Reforma
Por virtud del patronato regio, la Iglesia estuvo sometida a la voluntad del monarca durante toda la poca colonial, ya que ste adunaba en su persona el poder temporal y el eclesistico, pudindose afirmar que era al mismo tiempo rey y jefe espiritual de sus sbditos en todo el vasto territorio del Estado espaol.P" Las querellas entre autoridades civiles y el clero en la Nueva Espaa no pasaban de ser meras diferencias intrascendentes y casusticas que el soberano o sus delegados zanjaban sin mayor dificultad, por no haber tenido nunca las dimensiones de discrepancias ideolgicas, como suceda a la sazn en diversos pases europeos. La unidad poltica de Espaa y sus colonias se fundaba en la unidad religiosa y ambas convergan en la persona del monarca gracias d. la institucin del patronazgo, que impidi el fenmeno de la separacin de la Iglesia y el Estado. . La proclamacin de la independencia mexicana y su precursin provocaron una escisin ideolgica y poltica en la Iglesia. El alto clero, cuyos jerarcas gozaban de diferentes privilegios, al ver amenazada su situacin como consecuencia. de la posible emancipacin de la Nueva Espaa, era evidentemente partidario de la dominacin espaola, pues consideraba, no sin razn lgica, que sin ella y sin la represin que ejerca, las transformaciones polticas, efecto de la evolucin de las ideas dogmticas sobre las que dicha situacin se asentaba, significaran un grave impacto a su hegemona. Por 10 contrario, el bajo clero, -cuyos componentes vivan en condiciones precarias desde la poca colonial pero que estaba ms cerca de los principios cristianos que los obispos y arzobispos, .no slo simpatizaba con el movimiento insurgente, sino que varios de sus miembros se convirtieron en sus precursores y dirigentes, figurando en la lista de los hroes nacionales.P" En el terreno de las ideas polticas, jurdicas y filosficas ambos cleros eran adversarios. La Iglesia, por motivos meramente jerrquicos, estaba representada en el alto clero, pero el espritu cristiano
1241 A este respecto, Mariano Cuevas S. J., no sin pasin, refirindose a las leyes indianas procedentes del monarca, dice: "Pero no se crea que en ellas se encerraba todo 10 que est.aba prescrito por la corona a la iglesia y a sus instituciones. Todos los veinticuatro ttulos del libro primero, con un conjunto de seiscientas noventa leyes, con su innumerable prole de re~les cdulas, decretos virreinales o de las audiencias e interpretaciones de los gobernantes, teman, desde al Patriarca de las Indias hasta el ms triste sacristn, desde los Concilios provinciales hasta los hospitalejos de indios, completamente atados, en forma que, queriendo abusar el monarca o sus subalternos, podan tener a la Iglesia, y de hecho la tuvi~ron en muchos casos, en bien dura y humillante condicin" (Historia de la Iglesia en MXICO. Tomo II, pp. 52 'y 53). . 1242 Entre los precursores de la independencia destaca fray Melchor de Talaman~es, peruano de origen, que elabor un plan para organizar autnomamente a la Nueva E~pana, y habiendo sido vctima de la Inquisicin, muri en la fortaleza de San Juan de Ulua, en abril de 1809. Tampoco debe dejarse de hacer alusin al inquieto y dignC?Jray Serva,!do Teresa de Mier ni a fray Gregorio de la Concepci6n (Gregorio Melel'? y Pia}, ca~ehta, que era entusiasta partidario de la independencia y corresponsal de Hidalgo; m.olV1dar:se a los religiosos y clrigos que junto con ste fueron aprehendidos en Acatita de Bajn, Chihuahua, el 21 de marzo de 1811, tales como Bernardo Conde, franciscano, Pedro ~ustamante,. merc~ dario, Mariano Belleza, Francisco Olmedo, Nicols Nava, Jos Maria Salcido, AntoniO Rui, Antonio Beln e Ignacio Hidalgo.
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alentaba al bajo clero para propugnar un cambio radical del estado de cosas El primero reiteraba en proclamas, anatemas y condenas inquisit~riales la sujecin al rey de Espaa, la radicacin en su persona de la soberana del Estado y el mantenimiento de sus fueros y privilegios clasistas.P" El .segundo,. por contrapartida, preconizaba la emancipacin poltica de la Coloma por VIrtud de que su pueblo deba reivindicar el poder soberano y estructurar al nuevo Estado sobre leyes justas e igualitarias. Segn afirma el historiador Vicente Riva Palacio, "la independencia de Mxico tuvo en su contra, desde el instante de su proclamacin, a los ricos y a los grandes propietarios; a la aristocracia que se haba formado en la colonia entre los descendientes de los conquistadores o por las ddivas y mercedes de los reyes en el transcurso de los siglos; a los empleados que haban vivido en medio de los abusos de una administracin complicada y exenta hasta entonces de eficaz inspeccin; al alto clero, finalmente, que recibi con el rayo en las manos y la maldicin en las manos el anuncio de que la patria alentaba, de que la patria viva y que se alzaba a reivindicar derechos olvidados y a conquistar libres y como tales mejores destinos", aadiendo que " ... el ltimo (el alto clero) se alzaba tremendo a defender su vieja prepotencia amenazada de muerte, adhirindose ms que nunca al trono de los reyes, predicando ardiente cruzada contra las nuevas ideas que asomaban como astro radiante en los tristes horizontes de la patria, fulminando excomuniones contra los autores de la revolucin y arrebatado de ira, contribuyendo al desprestigio de la religin misma, porque el pueblo vea que los caudillos de la independencia tambin la invocaban con ardor y que muchos de los humildes miembros del clero corran a afiliarse bajo las nuevas banderas, de todo lo cual hubo de deducir sin violencia que intereses puramente temporales y profanos impulsaban al alto clero en su encono y resuelta hostilidad".1244 "A la accin de las armas virreinales, contina Riva Palacio, uni la Iglesia sus anatemas, su inmenso y hasta entonces indisputable influjo, su vivsimo celo y sus tesoros. Sobre cada cabeza de las que altivas se irguieron clamando libertad y patria descarg el estallante rayo de la excomunin; y antes de que las balas destrozaran los nobles corazones de los caudillos sacerdotes, la degradacin eclesistica pretendi marcar sus frentes con un sello de reprobacin y de infamia. Al primer rumor de indepe~d~n~ia la Inquisicin atiz la hoguera y conden como herticos todos los pnncipios que invocaban los que abogaron por la autonoma mexicana ... " 12411 1243 As, el Tribunal de la Inquisicin consider hertico el principio de la soberana popular. "Sabed, deca a los fieles, que los soberanos pontfices, entre ellos Clemente XI, han encargado. al Santo Oficio de la Inquisicin de Espaa celar y velar sobre la fidelidad que a sus catlicos mo~rcas deben guardar todos sus vasallos de cualquier grado y condicin que sean... As '" estimulados de nuestra obligacin de procurar que se solide el trono de nuestrl:? .augustc monar<;a Fernando VII, establecemos por regla a que debeis retocar las proposi~iones que leyere~ .u oyereis, que el rey recibe su potestad y autoridad de Dios, y que l? debis creex: ~o~ fe divma... Para la. ms .exacta observancia de estos principios reprodu?IDos la prohibicin de tod?s y cualquiera Iibros y papeles, y de cualquiera doctrina que influya o coopere de cualquier modo a la independencia o insubordinacin a las legtimas potesta~es, ya sea r:novando la hereja rr:anifiesta de la soberana del pueblo, segn han dogmatizado y ensenado algunos filsofos' (Mxico a TrQ.1ls de los Siglos. Tomo III, p.53). 1244 Mxic~ a Travs de los Siglos. Tomo 111, pp. 127 Y 128. 12411 os. cat., p. 226.
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Pero la fuerza poltica de la Iglesia, o sea, del alto clero, no de la autntica comunidad cristiana, las presiones que bajo una aparente e hipcrita religiosidad ejerca sobre las conciencias ignorantes y fanticas, su tenaz oposicin a la libertad del pueblo de la Nueva Espaa, su porfa en el mantenimiento de privilegios contrarios a la doctrina del Salvador y su alianza con las autoridades virreinales v los partidarios de la dominacin y del coloniaje, fueron impotentes para atajar y contener el movimiento insurgente que precisamente en la persona de dos curas tuvo a sus ms relevantes adalides: don Miguel Hidalgo y Costilla y don Jos Mara Morelos y Paon, cuya respectiva condena y las excomuniones, anatemas y denuestos que contra ellos lanzaron los jerarcas de la Iglesia no lograron impedir la independencia de Mxico.P'" Al crearse el Estado mexicano en la Constitucin Federal de 1824 bajo la forma, republicana de gobierno, era natural y lgico que desapareciera la concentracin de la autoridad civil y eclesistica que durante la poca colonial se deposit en la persona del monarca espaol como efecto directo, inherente e inmediato del patronazgo real. Es a partir de ese momento histrico cuando surge la muchas veces irreversible escisin entre la Iglesia y el Estado que iba a ser la fuente de las tenaces y sangrientas luchas que sumieron a Mxico en la agitacin, el desorden, la inestabilidad poltica y la ruina econmica,impidiendo la formacin del ambiente propicio para el progreso del pueblo, la satisfaccin de sus ms apremiantes necesidades y la solucin de sus graves problemas. . La implantacin del rgimen republicanoque se anunci en el Acta Federativa de 31 de enero de ese mismo ao provoc la nada sorpresiva reaccin .contraria de la jerarqua eclesistica, la cual, en acatamiento de una encclica de Len XII expedida en Roma el 24 de septiembre de 1824, se aprest a luchar contra todo sistema .que no fuera el monrquico, pues segn el mencionado pontfice, el non grato Fernando VII era exponente de tal "sublime y slida virtud" que le haca "anteponer al esplendor de su grandeza el lustre de la religin y la felicidad de sus sbditos". Dicha encclica, que fue dirigida al episcopado de la Amrica Meridional, involucra la ms injusta y absurda condena a la independencia de los pases iberoamericanos y demuestra la intromisin patente del jefe de la Iglesia catlica en sus asuntos y problemas polticos interiores, ya que a travs de ella dio instrucciones a los "venerables hermanos", los obispos, para que "con la ayuda de Dios" (sic) se dedicaran a "esclarecer" ante "su grey" "las augustas y distinguidas cualidades que caracterizan a nuestro muy amado .hijo Fernando, Rey Catlico de las Espaas",
1246 Las excomuniones de Hidalgo y Morelos las decret el obispo de Micho~ Manuel Abad y Queipo, quien, por no haber sido designado por el rey SlI~O por l~ Regencia, no fue confirmado en su cargo por el Papa, teniendo que regresar a Espana.. Los insurgentes, dice Riva Palacio, "No olvidaban que este prelado fue el primero en ~oJar los anat~ de la religin sobre los caudillos de la independencia, siguiendo i~~~ente su ejemplo los. dems obispos de Nueva Espaa, y recordaban con ara patri~t1ca el Incansable ~o que haba desplegado durante cinco aos para contrariar el levantamiento por ~a emancipacin con todos los recursos que el fanatismo .y la ignorancia. de las masas. haban puesto a , . disposicin de la Iglesia" (Op. cit., p. 470).
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deducindose lgicamente que tal "esclarecimiento" no era sino la propugnacin de la restauracin de la monarquia.Y" La extincin del patronato regio por efecto automtico de la consumacin de la independencia suscit en Mxico una grave crisis en la Igl~sia por 10 q,:e concierne a la provisin de los altos puestos jerrquicos, es decir, de los obispados y arzobispados, ya que, al haber reasumido el pontfice romano .la potestad de hacer las designaciones correspondientes, mientras no reconociese ?' los nuevos Estados y sus gobiernos no poda formularse, ningn nombramiento vlido.'?" Previendo la nulidad de las designaciones respectivas, los obispos se reunieron en una junta interdiocesana que tuvo lugar el 4- de marzo de 1822 para informar a la Regencia del Imperio mexicano que por la independencia de ste "ces el uso del patronato que en sus iglesias se concedi por la Silla Apostlica a los Reyes de Espaa, como reyes de Castilla y Len: que para que lo haya en el Supremo Gobierno del Imperio sin peligro de nulidad de . . . , de esperar igua1 concesion e Ia a rni misma Santa S ed e... " .1240 1os actos, es necesario Segn afirma Cuevas, durante los primeros aos de la independencia de Mxico, los jerarcas eclesisticos fueron desapareciendo sin que se hubiese podido proveer el nombramiento de altos prelados, concluyendo que en el ao de 1829 la Repblica se qued sin ninguno, pues "Fernando VII, por medio de sus embajadores en Roma, opuso tenaz resistencia al nombramiento de obispos para toda la Amrica, a ttulo de patrono lesionado en sus derechos, y porque segn l, dar pastores a los fieles era reconocer la independencia." 1250 Esta acefalia eclesistica dur hasta 1831 en que, por gestiones del cannigo ange1opolitano Francisco Pablo Vzquez, la Sede romana cubri, libre del patronato regio que no pudo transmitirse a los gobiernos de los pases iberoamericanos, los vacantes obispados de Guadalajara, Puebla, Michoacn, Durango, Linares y Chiapas. Restablecida la alta jerarqua eclesistica, su principal tarea consisti en intervenir directamente en los asuntos polticos del Estado mexicano. U no de sus primeros actos estrib .en oponerse a las medidas progresistas, precursoras
1247 Tal encclica la transcribe el jesuita Mariano Cuevas en su obra "Historia de la Iglesia en Mxico", tomo V, pp. 184 a 187, y quien, por cierto, atribuye su expedicin a "maquinaciones diplomticas espaolas", pretendiendo vanamente exculpar al Papa de su tan anticristiano contenido. (Op. cit., pp. 165 a 169.) 12.18. La validez de las nominaciones para cargos eclesisticos hechas por la Junta de la Regencia espaola en favor de varias personas durante la invasin napolenica en Espaa, fue cuestionada en virtud de que dicho cuerpo careca de facultades para formularlas toda vez que .stas.slo correspondan a los reyes con base en el patronato de que gozaban. Una de esas nommaciones fue la de Manuel Abad y Queipo, quien como obispo de Michoacn excomulg a Hidalgo y Morelos. Sobre este punto, Mariano C~evas sostiene que "Hidalgo onoca ms .que los ~ufici.entes cnones (sic) para cerciorarse desde el principio de que aquella e:cco.mum~ era invlida, porque Abad y Queipo no era su obispo, ni obispo de nadie, ni SIqUIera. ObISPO electo legitimamente. La Junta de Regencia que se deca haberle elegido no tena ningn derecho a hacer tal, ni siquiera el previo derecho. de presentacin por eso ni Fernando VII cuando volvi al trono, ni menos la Santa Sede quisieron reconocer a Abad y Queipo como obispo de Michoacn, ni su nombre figura en los registros vaticanos ni por. ende su retrato debe figurar entre los de los seores obispos de Michoacn" (Op. cit. Tomo V, p. 65). 1249 Parte del acta correspondiente que inserta Mariano Cuevas en su ya invocada obra. 12110 Op. cit., p. 156.
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de la Reforma, que tom el gobierno de don Valentn Gmez Faras en el ao de 1833 que en otra obra comentamos.V'" considerndolas inspiradas por la masonera. Tal oposicin se tradujo no slo en meras protestas, sino tambin en el patrocinio del movimiento armado que se conoce en nuestra historia con el nombre de "Religin y Fueros" y que estuvo encabezado por los obispos Portugal y BelaunzarnP" respectivamente de Michoacn y Linares, habiendo sido dirigido por los generales Ignacio Escalada y Gabriel Durn. Los sublevados no tuvieron que porfiar mucho en "convencer" a Santa Anna, a la sazn retirado del gobierno en su hacienda "Manga de Clavo", para que, dando por terminado este retiro estratgico, reasumiese la presidencia y derogase en 1834 las medidas legales de don Valentn. No figura en nuestro propsito relatar ni comentar las mltiples vicisitudes que caracterizaron las relaciones entre la Iglesia y el Estado durante los gobiernos (centralistas que, mutatis mutandis, pretendieron congraciarse con la Silla Apostlica manteniendo en Mxico el rgimen clasista y conservador de los privilegios y fueros eclesisticos. Uno de los aspectos de la contienda poltica entre las facciones que se disputaban el poder estribaba en la conservacin o la supresin de ese rgimen que el alto clero mexicano defendi con todo ahnco y tenacidad, promoviendo toda clase de revueltas y trastornos para evitar que se mermara, valindose de las condiciones econmicas en que se hallaba. En efecto, como dice Jan Bazant,1253 "al-Iado de una Iglesia rica se encontraba un Estado pobre", siendo su respectiva economa muy diferente. El clero regular era dueo y poseedor de bienes races y titular activo de crditos hipotecarios que gravaban la propiedad inmobiliaria. Los monasterios, dice dicho autor, "reciban tambin cantidades variables por concepto de limosnas y obvenciones", adems de las aportaciones que las novicias hacan en favor de sus conventos por concepto de dote. "En cuanto al clero secular, afirma, los obispos y los cannigos vivan principalmente de los diezmos, las primicias y los "aniversarios" (fiestas para conmemorar a los mrtires); los curas de los derechos parroquiales y misas. Determinados grupos tenan ingresos especiales como, por ejemplo, la Colegiata de Guadalupe, que tena 25 loteras anuales de $13,000
Cfr. "Las Garantlas Individuales." Captulo primero, pargrafo XIII. Este ltimo, en su protesta, invoc no muy ortodoxamente el principio de la s~pa' racin de la Iglesia y el Estado diciendo que "Los magistrados civiles, que son los que presiden y gobiernan civilmente, en lo'que es puramente temporal, las repblicas y todos los reinos, reciben su autoridad de los pueblos, para" regirlos y gobernarlos nada ms que temporalmente: pero jams se les confiere por stos autoridad alguna espiritual, ni tampoco anexa a la espl: ritual." ''Ni los emperadores, ni los prncipes entre nosotros, n! el .Congreso Q;ne;ral.. ro menos los de los Estados, pueden tomar medidas en esta matena, ro en otras diSCiplinas, intimamente conexas Con el dogma sin incurrir en excomunin reservada al Papa; y slo.precediendo un concordato con la cabe~ Suprema de la Ig)esia, que es la nica que.puede digamos as, quitar esta parte de autoridad a los obispos, para que seanrt:gu!ares, y ~ustos sus proc~ deres, podrn hacerlo, pues no habiendo tal concordato! es p~pl0 y excl~vamen~p,o del .obispo, como prelado de su Iglesia, puesto ~.el mllmo !>os pararegu: a y go ar ~ y ciertamente los que por cualquier ttulo, y ba,o de eualqwe1'tl pre~~o se ~~me~ e sto, estn como he dicho, excomu1gados"(9~Historia d,la JIHfS"! na _lIneo. amo V, pp. 200 y 201). . . ..:< . -..... -=d 1l.1L-J! 1910 1253 Los Binaes de la Iglesia en MI.Ii__;;M1bcincle-BtCol...o e '-l:lUCO, . , pgina 9 .
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cada una y el capital de $ 621,900 que le deba el gobierno. El clero secular tena relativamente pocos inmuebles; normalmente las fincas de las catedrales y las parroquias sostenan los gastos llamados de "Fbrica" para el culto. En 1856, los regulares tenan en la capital de la Repblica fincas valuad~s en $ 1l.65,769; los seculares, inmuebles por valor de $ 1.322,839. En la CIUdad de Mxico, el sector regular de la Iglesia, aun cuando igualmente numeroso, ,. , " 1254 era por 1 o menos och o veces mas neo en bi lenes ralees que e1 secu1 aro Respecto del valor a que ascendan los bienes eclesisticos antes de la Reforma hay opiniones encontradas.?" sin que sea nuestra intencin exponerlas ni analizarlas ni mucho menos intervenir en el zanjamientode las discrepancias a que conducen. Nos conformamos con subrayar la idea de que, como sostiene Bazant, la Iglesia era rica y el Estado pobre, situacin que otorgaba al clero mexicano el poder econmico y poltico suficiente para auspiciar cualquier levantamiento militar que tuviese como objetivo el derrocamiento de un gobierno, o inclusive de un sistema gubernativo, que hubiese osado eliminar, o al menos mermar, su posicin hegemnica en la vida pblica del pas, no faltando en nuestra historia elocuentes ejemplos que corroboran estos asertos. Independientemente de su desahogada situacin econmica, que lejos de debilitarse se fortaleca por la amortizacin que sustraa del comercio jurdico los bienes de la Iglesia, el clero regular tena a su cargo casi toda la funcin educativa Que se imparta en monasterios y conventos llamados "colegios", As, los agustinos dirigan el Colegio de San Pablo en la ciudad de Mxico; "los carmelitas el de San Angel; los dominicos el de Porta Coeli; los franciscanos el de Santiago Tlatelolco y los mercedarios el Colegio de Beln", como lo asevera el autor ya mencionado, quien agrega que tambin .la asistencia pblica, a travs de instituciones de beneficencia, estaba generalmente en manos de distintas rdenes religiosas.P" Igualmente corresponda a las autoridades eclesisticas, como es bien sabido, la intervencin en los diferentes actos del estado civil de las personas, incumbindoles la certificacin y la solemnizacin de los mismos. Los documentos que expedan para acreditar los nacimientos, las defunciones y los matrimonios --estos ltimos como sacramentos-- tenan fuerza probatoria plena ante cualquier particular y todo rgano del Estado; y en cuanto a los cementerios, su administracin tambin les competa. Era, pues, lgico que la Iglesia defendiese de diversos modos y con distintos medios una situacin que le permita injerirse en muy importantes mbitos de la vida pblica de Mxico, y en la privada de sus habitantes, tremolando muhas veces con disimulo y solapadamente la bandera del Cristianismo, cuyos principios no legitiman el podero econmico ni la fuerza poltica en la autntica y verdadera Iglesia fundada por Jesucristo. Congruentemente con esa lgica actitud, el alto clero mexicano siempre fue regresivo y conservador. Lo primero, para restaurar posiciones que los gobiernos reformistas alteraron en su detrimento, y lo segundo, para
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ni.
Consltese, entre otros autores, Josi Ma. Luis Mora (Obras Sueltas); Mariano Cuevas (Obra yacitda); y Jan Bazant (lm). 12116 Bazant. op. cit., p. 11.
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impedir esta alteracin. As se explica que los jerarcas de la Iglesia catlica se hayan opuesto a la independencia de Mxico y luchado al lado de las fuerzas virreinales; que hayan sido enemigos del Estado mexicano nacido en la Constitucin de 1824; que se hubieran aliado a los conservadores para mantener los privilegios clasistas de que su casta gozaba; que hayan sido partidarios de la implantacin del rgimen monrquico y que hayan odiado nuestra Ley Fundamental de 1857 lanzando anatemas y fulminando excomuniones contra todo aquel Que la jurara y prestara obediencia a pretexto de que atentaba contra la religin y con la falacia de que era contraria a la doctrina de Cristo. Este odio a la citada Constitucin, a sus ilustres forjadores que con todo patriotismo y egregia buena fe la elaboraron para Mxico, al gobierno liberal que la sostena en la tribuna, la prensa y los campos de batalla, y a toda persona que simpatizara con .sus principios y acogiera sus tesis, destila como amarga hiel de los labios y pluma de Po IX, romano pontfice en 1859, y por sarcasmo "vicario de Cristo". Este tristemente clebre Papa lanz anticristianas invectivas a los constituyentes de 1856-57 en una "alocucin" plagada de falsedades y calumnias, y cuya parte conducente dice: " ... que aquella cmara de diputados (el Congreso Constituyente), entre otros muchos insultos que ha prodigado a nuestra santsima Religin, sus ministros y pastores, como al Vicario de Cristo sobre la Tierra, propuso una nueva constitucin, compuesta de muchos artculos, no pocos de los cuales estn en oposicin abierta con la misma divina religin, con su saludable doctrina, con sus santsimos preceptos y sus derechos. Entre otras cosas, se proscribe en esta propuesta constitucional el privilegio del fuero eclesistico; se establece que nadie pueda gozar de emolumento alguno oneroso a la sociedad; se prohbe, por punto general, que nadie pueda obligarse, sea por contrato, o por mera promesa, o por voto religioso; y a fin de corromper ms fcilmente las costumbres, y propagar ms y ms la funesta peste del indiferentismo, y arrancar de los nimos nuestra santsima religin, se admite el libre ejercicio de todos los cultos, y se concede la facultad de emitir libremente cualquier gnero de opiniones y pensamientos. As es que, para que los fieles que all residen sepan, y el universo catlico conozca que Nos, reprobamos enrgicamente todo lo que el gobierno mexicano ha hecho, contra la religin catlica, y contra la Iglesia y sus sagrados ministros y pastores, contra sus leyes, derechos y propiedades, as como contra la autoridad de esta Santa Sede, levantamos nuestra voz pontificia con libertad apostlica en esta vuestra respetabilsima reunin; para condenar y reprobar y declarar irritas y de ningn valor los enunciados decretos Y todo lo dems que all ha practicado la autoridad civil con tanto desprecio de la autoridad eclesistica y con tanto perjuicio de la religin, de los sagrados pastores, y de los varones eclesisticos. Por lo tanto, amonestamos gravsimamente a todos aquellos que han contribuido a los citados hechos, sea de obra, por consejo o por mandato, que mediten seriamente sobre las penas y censuras que las constituciones apostlicas y los sagrados cnones de los Concilios tienen decretados contra los violadores de las personas y cosas sagradas y de la potestad y libertad eclesistica, y contra los usurpadores de los derechos de esta Santa Sede. "Pero no podemos dejar de congratularnos ni de tributar grandes y merecdas alabanzas a los .venerables hermanosobispos de aquella Repblica, que teniendo presente el deber de su ministerio, han defendido con singular firmeza
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e invicta constancia la causa de la Iglesia, y se han gloriado de padecer por ella duros trabajos. Alabamos igualmente, como lo merecen, a los eclesistico~ como a los seglares, que animados de sentimientos catlicos y siguiendo los Ilustres ejemplos de sus pastores, han contribuido, segn sus fuerzas, a aquel~a defensa, corriendo iguales peligros. Tambin alabamos mucho al pueblo fIel. ~e la Repblica, que profundamente afligido e indignado por tan tristes como InICUOS hechos contra su religin y sus pastores, nada le es ms grato que confesar su antigua fe catlica, amar y venerar a sus obispos, y adherirse firme y co~stan:e mente a esta ctedra de S. Pedro. Todo esto nos hace esperar que DlOS, rico en misericordia, se dignar usarlas con aquella via, librndola en fin de los acerbos males que tanto la afligen." 1257
La "alocucin" cuyas partes conducentes acaban de transcribirse contiene expresiones a travs de las cuales Po IX o sus consejeros ulicos revelan no slo su desconocimiento respecto de la Constitucin de 57, sino su dolo y mala fe. No es verdad que esta Ley Fundamental atacase religin alguna, a no ser que en la mente del "infalible" pontfice la libertad de creencias y de cultos y la de emisin del pensamiento tuviese esta implicacin. Lo que pretendieron los constituyentes al proclamar tales libertades 1.258 era manumitir al ser humano de toda intolerancia y opresin, lo cual de ninguna manera contrariaba la religin cristiana que tiene como medios de difusin y proselitismo la persuasin y el convencimiento, no la coaccin sobre las conciencias. La supresin del fuero eclesistico era una medida indispensable para implantar la igualdad jurdica entre todos los habitantes de la Repblica, o sea, para proscribir la injusticia que dicho fuero entraaba frente a quienes no pertenecan al clero, cuyos miembros no estaban sujetos a la jurisdiccin comn, y es obvio que esa supresin tampoco violaba ningn principio cristiano. La prohibicin para que la ley autorizase contratos en los que la persona humana renunciase a su libertad, como los que implican los votos monsticos, es una garanta para la libertad, que es uno de los valores ms excelsos del individuo. Por otro lado, no debe confundirse la religin con el clero ni las autoridades eclesisticas con la Iglesia misma en su prstino y evanglico sentido de comunidad de fieles o 'creyentes en una sola fe. La Reforma establecida fundamentalmente en la Constitucin de 57 afect al clero catlico y a sus integrantes, pero no a la religin ni al pueblo de Mxico en sus creencias y culto religioso. Es ms, las severas' crticas que contra los eclesisticos se enfocaron en el Congreso Constituyente tuvieron como punto de apoyo las enseanzas mismas de Jesucristo expuestas en los Evangelios, por lo que nos atrevemos a sostener convencidamente que la Constitucin de 57 eman de una asamblea que fue anticlerical precisamente por haber alentado en ella el espritu cristiano. Para confirmar estas aserciones, sanos permitido reproducir las palabras de algunos de nuestros constituyentes. Asi, don Jos Mara Mata expuso: "Recur, 12t11 El texto de dicha "alocuci6n" se inserta en la. obra de (tomo V,pp.S$l a 336)., . ..
Mariano Cuevas ya aludida
1218 wmencionacw Ji~ las ~Os en elcap{tuf quinto det nuestra. obra. 1At e.t_JIt 1ndiflitltUll. '. . '. .
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dese. que ~uando el benemrito cura de Dolores proclam la independencia, fu~ ~?medIat~ente combatido con los gritos destemplados de enemigo de la religin, fue Juzgado y condenado por el santo tribunal de la Inquisicin. y ql~. !ena que hacer.la independencia en la religin? Nada en verdad, con la religin santa y subhme de Jesucristo; pero mucho con los que abusando de esa religin divina, manchaban sus inmundos labios invocndola para hacerla servir como un medio de dominacin, como el elemento ms eficaz de que podan servirse para tener al pueblo sumergido en la mas abyecta servidumbre. La proclamacin de ste principio (el de la libertad religiosa) no slo ha~. conocer al mundo civilizado que acab para Mxico la poca luctuosa de tinieblas, en que ha estado sumergido por espacio de tantos aos, segregado de. las dems porciones de la gran familia humana; sino que nos traer la ventala de que por este medio, millares de individuos vengan a poblar nuestras ardientes costas, nuestras desiertas fronteras, y sacar de las entraas de nuestro suelo las inagotables riquezas que en l deposit prdiga la mano del Creador, y que nosotros tenernos obligacin de partir con nuestros semejantes, que en otros climas padecen de miseria, por carecer absolutamente de elementos de trabajo. Este solo resultado, consecuencia inmediata de la prctica del sublime precepto de Jesucristo: 'Amaos los unos a los otros', sera suficiente para que los mexicanos todos que tenemos una religin en el corazn, la nica, la verdadera religin de Jesucristo, que establece la caridad como la primera de las virtudes; nos apresurramos .a establecer la libertad religiosa, porque el beneficio que por su medio haramos nuestros semejantes desgraciados, sera la obligacin mas agradable, la ofrenda mas pura que podramos consagrar Dios." . Gamboa dijo: "Pero se nos dice, seor, que el establecimiento de la tolerancia religiosa producira graves males en Mxico. Veamos cules son esos males. Empezaremos por la mas grave y la mas torpe de las razones. i Se perder la religin de nuestros padres! Y qu catlico puede formular tal pensamiento? Si es la verdadera religin la que profesamos, sacerdotes de Jesucristo, por qu temis? Y si no es la verdadera, por qu nos engais? i Cundo la verdad ha temido la luz ni la discusin! i Cundo la verdad ha sido recelosa y tmida! No vis buscar al salvaje, al incrdulo, para convertirlo, verdad? ; Pues por qu temis que los incrdulos impos vengan aqu, los podis convertir? ;Qu temis, si defendeis la verdad? Temis que vue~ tras fieles sean dbiles y se pierdan sus almas? Y no estis vosotros para reammarlos en la f? No vis que vuestros hermanos de Francia y vuestros hermanos de los Estados Unidos, en medio de todas las creencias, sostienen la f de sus creyentes. y en lugar de perder almas, conquistan nuevas todos los das? No os acordis de que la religin de Jesucristo naci en un pas de paganos, Y que 'Se . levant pura y hermosa en medio de las persecuciones que le haca!?, los sacerdotes del politesmo y los emperadores que no podan tolerar las~ ldea~ de libertad que promulgaban los apstoles del Cristianismo? Adems, senor, SI los sacerdotes han cumplido con su deber, si los sacerdotes han llenado su santa misin, el pueblo debe conocer la religin que profesa, 'Y debe amarla, porque a la catlica es bella y el que la crry decorozn una vez, jams l~ .aban.tla:n ." Castillo V elasco manifest: "Educado en e1seno de una f~llia cristiana, de la cual recib sietnpre ejemplos de virtud tanslidacomosen?lia, .~pued~ nunca considerar una. cuestin religiosa, sin recotd-.r)Cittan~dias -de IDl infancia, en que cubrindome con sus cariciasme~- padre a leer en
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los libros sagrados. En ellos aprend esos conceptos de infinita ternura" que son la esencia del Cristianismo: 'Amaos los unos a los otros: no hagas a otro lo que no quieras para ti" y desde entnces germinaron en mi corazn las id,e~s democrticas. Despus, cuando mi corazn comenz a desarrollarse, esas maximas santas decidieron en mis opiniones en poltica. Comprend y am al pueblo como mi hennano; comprend la esencia de la democracia, y en asuntos religiosos fui tolerante. Por qu? Porque es imposible obedecer ese prec:epto: 'Amaos los unos a los otros' si hemos de proscribir a todos los que no ejerzan nuestro culto, porque sera inj~sto decretar esa pro~cri~cin cuando :par~ nosotros y para nuestro culto exigimos la mas amplia libertad y su inviolable respeto. Con qu derecho hemos de prohibir esos hombres, quienes Dios nos manda amar, que vengan a vivir b~jo nuestro hermoso cielo y. ~ gozar. ,de las riquezas de nuestro suelo? . Con que derecho hemos de proscribir, hacindanos mas severos que el mismo Dios, si El les concede todos sus dones? Cmo si El consiente que vivamos nosotros, sepulcros blanqueados, llenos de pecado y maldad, nos hemos de erigir en censores de la Divinidad misma, fulmin~do anatemas para todo el que no ejerza el culto que nosotros ejercemos? Sin la libertad que proclama el artculo que se discute, seores, el templo se convierte en un lugar de hipocresa, adonde el hombre concurre por. obedec~r un precepto y no para tributar Dios su culto. Para amar es preCISO ser libre: el amor v la coaccin producen un absurdo ... " Zarco asevera: "Ya que en este recinto, que no es un templo, ni un santuario; ya que aqu donde solo debemos ocuparnos de los intereses temporales del pueblo, varios seores diputados han creido conveniente exponer cules son sus convicciones religiosas, same permitido tambin hacer mi profesin de f. Soy catlico, apostlico, romano, y me jacto de serlo; tengo f en Dios, encuentro la fuente de todo consuelo en las verdades augustas de la revelacin, y no puedo concebir no solo un ateo, pero ni siquiera a un deista. El sentimiento religioso es inherente al hombre. La aspiracin otra vida mejor est en lo ms ntimo del corazn. Los que aqu venimos a decir que somos catlicos, 10 somos en efecto; si no lo fueramos, tendramos valor de decirlo. Para qu habamos de engaar a la sociedad, al pueblo, nuestras familias? S, seores, no puedo olvidar jamas que los labios de una madre querida me ensearon las verdades del catolicismo; que tuve el ejemplo de la virtud en un padre venerable; y que la religin, seores, con sus consuelos y con sus esperanzas, daba serenidad al hogar domstico en los das de mi infancia. Si no tuuieramos f en Dios, si no creyramos en las palabras de Cristo, como podramos haber pasado por tantos sufrimientos y por tantos martirios? Cuando la tirana mas opresora p:saba so~re nuestro pas, cuando los gobernantes eran verdugos, cuando no habla ultraje que no cayera sobre este pueblo, solo la f en Dios pudo darnos aliento para sobrellevar tantas penas y tantas amarguras. S, en medio de todos nuestros males, nuestra esperanza estaba en el cielo, tenamos f en Dios que proteje la justicia y condena la iniquidad, en el Dios que hecho hombre conquist con su sangre la emancipacin del gnero humano, Como catlico, rechazo esa proteccin que se ofrece la religi6n que profeso. El catolicismo, la revelacin, la verdad eterna, no necesita de la proteccin de las potestades de la tierra, no necesita del favor de los reyes, ni de las repblicas: por el contrario, la verdad catlica es la que protege al gnero humano. Si ayer de~a el seor Ramrez que la imprenta no necesita. de ser protegida porque sali ya armada de manos de Gutenberg, con muchamas razn puede decirse
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esto del dogma del Cristianismo. Su poder viene del cielo, no necesita del favor d~ los hombres. Desde que Cristo espir en la cumbre del Calvario, el Cristiarnsmo es fuerte por s mismo y la verdad cristiana va disipando todos los errores. Quin protegi a los apstoles? Quin protegi los mrtires para darles fuerza en medio de sus tormentos? j Proteccin al catolicismo, sin perjudicar al pueblo, sin atacar la soberana nacional! [Es acaso el catolicismo en toda su pureza enemigo de los pueblos, adversario de la libertad, instrumento de opresora dominacin? No: por el contrario, el catolicismo no se mezcla en las formas de gobierno, se aviene a todos los sistemas polticos, y la verdad cristiana es conforme con la Repblica y con la democracia, porque la verdad cristiana proclama la libertad, la igualdad y la fraternidad de todos los hombres. Nada tiene, pues, que temer la soberana del pueblo de parte de la religili catlica. Si esta precaucin se dirige al clero, la cosa cambia de aspecto, porque entre la religin y el clero, hay una distancia inmensa, porque entre la religin y el clero, yo contemplo un abismo profundo. Si se teme protegerlo sobra razn, porque ha desnaturalizado la religin del Crucificado, porque se ha declarado enemigo de la libertad, porque ha acumulado tesoros empobreciendo al pas, porque ha engaado los pueblos, porque nos ha puesto las armas en la mano encendiendo luchas fratricidas, porque ahora lanza excomuniones traidoras como libelos, porque defiende el privilegio y el dinero, desentendindose de la verdad catlica y profanando sacrlego la ctedra del Espritu Santo. Si hablis de proteccin a esta clase, os sobra razn para alarmaros, porque protegerla es proteger el fuero y el privilegio, el fanatismo y el retroceso, la ignorancia y la supersticin, seguir esclavizando al pueblo y acabar con la soberana nacio-
IV.
A.
LAs
LEYES DE REFORMA
'La Reforma fue un movimiento de carcter ideolgico, poltico y jurdico que cambi importantes aspectos de la situacin dentro de cuyas estructuras se desarrollaba el Estado mexicano. Sus objetivos desembocaron normativamente en la Constitucin Federal de 1857 y en diversas leyes y decretos que durante un cierto periodo de nuestra historia se expidieron con un criterio emprico, obedeciendo al imperativo de las circunstancias que formaban el contexto de la realidad nacional, sin haber integrado un coherente sistema de derecho. El punto de partida de dicho movimiento fue el Plan de Ayutla de primero de marzo de 1854, modificado en Acapulco el 11 del mismo mes y ao,1200 y segn el cual, el.presidente interino que eligiesen "los representantes de cada Departamento y territorio y del Distrito de la capital", deba qu~d~ investido "de amplias facultades para reformar todos los ramos de la a~mJS tracin pblica, para atender a la seguridad e ind~encia de la nacin, y para promover cuanto conduzca a su prosperidad, engrandecimiento y prol2li9 D.recho Pblico Me:cit:tmo. Tomo IV, pp. 246, 249, 254, 2591 2(it.~ M. . tiel 1Duarte. ..'..' ..". ' 1:160 A este documentohacetllOll alusin couta.nteeaJa,~""
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greso", facultades cuya nica limitacin consista en "respetar inviolablemente las garantas individuales". Esta restriccin era inoperante y sola~ente p~ede explicarse como la expresin de una de las prin,cipales tendencias ~? d~ch,o Plan, consistente en crear para el gobernado un regimen .de preservaclOn. Jundica frente al poder pblico, toda vez que al proclamarse contra el gobIerno autocrtico de Santa Arma, no existan g-arantas individuales, ya que el Acta de Reformas de 1847 y la Constitucin de 1824 que restaur, no tuvieron ninguna vigencia efectiva durante la dictadura de "su Alteza Serensima" .121>1 Por consiguiente, el presidente interino no poda "respetar inviolablemente", ni de ninguna otra manera, garantas individuales inexistentes, mxime que dicha Acta slo previ su institucin dejando auna ley orgnica, que nunca se expidi, su establecimiento y regulacin normativos. La extensin de las facultades presidenciales que otorg el Plan de Ayuda y la falta del orden constitucional que quebrant "el estratega de Manga de Clavo", fueron los factores, positivo y negativo, respectivamente, que posibilitaron, desde un punto de vista jurdico, la expedicin de las leyes y decretos de la Reforma anteriores a la Constitucin de 1857. En efecto, al proclamarse dicho Plan, Mxico se encontraba sin orden constitucional, pues el tericamente implantado por la Constitucin de 1824 y el Acta que la restituy fue sustituido por la autocracia santanista contra la que estall el movimiento de Ayuda, uno de cuyos objetivos estrib precisamente en "constituir a la nacin bajo la forma de repblica representativa y popular" (Art. 5 del mencionado Plan). Por ende, el movimiento aludido no se dirigi contra ningn orden jurdico, sino que brot con la primordial finalidad de crearlo a travs de un Congreso Constituyente que debera ser convocado por el presidente interino "a los quince das de haber entrado a ejercer funciones" (dem). Esta circunstancia excluye el planteamiento de la cuestin de si la legislacin reformista que se expidi por el presidente interino en uso de las facultades con que lo invisti el Plan de Ayuda, fue o no insconstitucional, suscitndose este problema, por lo contrario, respecto a las leyes y decretos de Reforma posteriores al momento en que la Constitucin de 57 entr en vigor, o sea, al 16 de septiembre de 1857, segn lo dispuso su artculo transitorio, pues no debe olvidarse que, desde el punto de vista legislativo, la Reforma abarca dos periodos, a saber: el que comprende el lapso que se inicia con el Plan de Ayuda y concluye hasta que dicha Ley Fundamental adquiri vigencia, y el que se desarrolla a partir de este ltimo fenmeno jurdico. Para precisar esa dualidad cronolgica es pertinente recordar los hechos ms sobresalient~s que se registraron dentro de ambos periodos. El 4 de octubre de 1855 la Junta de representantes, cumpliendo lo prevenido en el citado Plan, nombr a don Juan Alvarez Presidente interino de la Repblica.P'" quien mediante decreto fechado el da 17 siguiente expidi la convocatoria para la eleccin de un Congreso Constituyente. Don Ignacio Oomonjon fue designado
1.381 Sobre este punto, vase nuestro libro Las GarantltJS Individ1Ulles, capitulo primero, parigrafo XIII. 1282 Dicha Junta estaba compuesta por don Yal-ntita Gnuz FtIriu, don Benito ulwd. don Francisco de P. CMUl6jtJS, don Di6go "ufJ41'z. y don jotlCfluln Mor,tao,
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por el ministro Alvarez "Presidente sustituto" de la Repblica en ejercicio de las facultades que le otorg dicho Plan, disponiendo, adems, que las faltas temporales de tal funcionario deberan ser suplidas por "el presidente de_la Suprema Corte de Justicia con dos asociados nombrados por el mismo presidente sustituto't.P'" El 17 de febrero de 1856 se instal en la ciudad de Mxico el "Soberano Congreso Constituyente" y abri sus sesiones al da siguiente, habiendo dirigido el ministro de Justicia a los obispos de las dicesis de la Repblica y a los prelados de las rdenes religiosas una comunicacin petitoria para que se hiciesen "rogativas solemnes en la Santa Iglesia Catedral, en las parroquiales y en las de los conventos de ambos sexos para implorar de Dios Todopoderoso, por quien los legisladores decretan lo justo, el acierto del soberano congreso, el restablecimiento de la paz y la felicidad de la nacin" .1264 Cumpliendo las prevenciones del Plan de Ayuda, Comonfort emiti con fecha 15 de mayo del mismo ao y con acuerdo de su consejo de ministros, el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana que con cierta frecuencia hemos comentado en esta obra, el cual fue reemplazado por la onstitucin Federal de 5 de febrero de 1857 que se jur solemnemente el 19 de marzo del mismo ao 1265 para entrar en vigor, segn dijimos, el 16 de septiembre siguiente, aniversario de la proclamacin de la independencia mexicana. Bajo el imperio normativo de dicha Ley Fundamental qued instalado el Primer Congreso Constitucional el da 8 de octubre de 1857. Este rgano legislativo ordinario expidi el 5 de noviembre del mismo ao un decreto de suspensin de garantas individuales a propuesta del Ejecutivo Federal, es decir, del 'presidente Comonfort, medida que debera subsistir hasta el 30 de abril de 1858. Las garantas suspendidas fueron las contenidas en los artculos 7, 9, 10, 11, primera parte del 13, 16, primera y segunda parte del 19, 21 y 26 constitucionales, o sean, las concernientes a la libertad de emisin del pensamiento por medios escritos, de asociacin y reunin, de posesin y portacin de armas, de trnsito, as como a la de que nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales, a la del mandamiento escrito, de competencia constitucional y de legalidad, a la de seguridad jurdica en materia penal en cuanto que ninguna detencin puede exceder de tres das sin que se justifique con un auto de formal prisin, a la que prescribe que la aplicacin de las penas es exclusiva de la autoridad judicial y a la de que en tiempo de paz ningn militar puede exigir alojamiento, bagaje u otro servicio real o personal "sin el consentimiento del propietario" (sic). La suspensin de las garantas sealadas tuvo por objeto que el Ejecutivo Federal proveyese "al restablecimiento del orden pblico,a la defensa de la independencia. y de las instituciones", pudiendo dictar "los r~amentos y rdenes relativos a dicha suspensin en todos los casos. en que de~.1:eJler efecto".
.Artculos 2 r 3 .del ~o 408 clodiciembte de,!855. Circular de 19 de febrero ~ 1856. La f6nnula del jura:mea.,. ~ ,. ~eate: ~'1.dia .~.. ., Constitucin Poltica ."il~ltle.Jti~~~"~f;' 5 de f~ de l~nSl. ~.'.'$i'-lp{~~,..,.\1~,~~.~, 10 demanden!' '. . .,'. '. ',' .~' " ,.:",".. ,' ", ~:;,'<' .>~1
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El primer Congreso constitucional fue disuelto el 17 de diciembre de 1857 a consecuencia del pronunciamiento de la guarnicin de T acubaya que proclam el Plan que lleva su nombre desconociendo la Constitucin. "Este plan fue adoptado por el Presidente don Ignacio Comonfort el 19 ~el propio mes. Preso en palacio el presidente de la Suprema Corte don Benzto [urez, por haberse opuesto al golpe de Estado, el Presidente Comonfort tuvo que declarar el estado de sitio, disponiendo que la autoridad militar asumiera todo el poder para el restablecimiento del orden pblico. Desconocido el Presidente Comonfort por los mismos soldados que haban proclamado el Plan de Tacubaya, tuvo que sucumbir, saliendo para los Estados Unidos por el Puerto de Veracruz. El 22 de enero de 1858 el general don Flix Zuloaga fue nombrado por la junta de notables, Presidente de la Repblica, quedando as establecido en la ciudad de Mxico el gobierno llamado de la reaccin. El presidente de la Suprema Corte, don Benito Jurez, que obtuvo su libertad en los primeros das del mes de enero, instal su gobierno constitucional en Guanajuato. Poco tiempo pudo permanecer en esta ciudad, pues iniciada la guerra civil, se vio en la necesidad de ir retirndose hasta el Puerto de Manzanillo, en donde Se embarc el da 11 de abril; y despus de haber tocado Panam, Aspinwal o Coln, Habana y Nueva Orleans, lleg el da 4 de mayo al Puerto de Veraeruz y all qued instalado el gobierno constitucional hasta la terminacin de la guerra de Reforma" (Nota en la pgina 653 del tomo VIII de la "Coleccin de Leyes" de Dubln y Lozano). Ya prxima a terminar dicha guerra, llamada tambin "de los Tres Aos", mediante la derrota infligida a los conservadores enemigos de la Constitucin de 5 7 en la batalla de Calpulalpan, el Presidente interino de la Repblica, don Benito Jurez, expidi en Veracruz el 6 de noviembre de 1860 un decreto convocando a elecciones de diputados y presidente. En la exposicin de motivos de este decreto se afirma "que es conveniente que el congreso nacional exista para que haga uso de sus facultades en las cuestiones que afectan el presente y el porvenir de la Repblica", "que podr obtenerse ya esa conveniencia por estar prxima la guerra civil a terminar, triunfando el principio de la soberana del pueblo" y "que aspira el gobierno constitucional a deponer ante el Congreso de la Unin la suma de facultades extraordinarias con que la Constitucin provee a las emergencias graves del pas; y deseando transmitir cuanto antes el poder Ejecutivo al ciudadano a quien la nacin honrase con el nombramiento de Presidente ... ". El Congreso no funcion sino a partir del 9 de abril de 1861 y el 7 de junio del mismo ao expidi un decreto suspendiendo algunas garantas constitucionales durante el trmino de seis meses.1266 Por decreto de 11 de diciembre de 1861, esta suspensin se ratific y ampli adems a las garantas concedidas por los artculos 11 y 27 de la Constitucin que se refieren, respectivamente, a
'12~ .Esta suspensin ab~c6 las garant~ de li~e:&;tad de trabajo, de imprenta, de reuni6n ,. asoctaa6n en asuntos pclticos y de segundad jurdica a que se refieren los -artculos 13. 16 Y 21 constitucionales. .
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la libertad de trnsito y a la seguridad para la propiedad privada, en cuanto que sta no debera ser ocupada sino por causa de utilidad pblica y previa indemnizacin. En su artculo 2 el mencionado decreto congresional facult u 0rl":nmodamente al Ejecutivo" para dictar cuantas providencias juzgara convenientes en las circunstancias que a la sazn prevalecan, es decir, ante la amenaza de invasin extranjera de la Repblica por las fuerzas armadas de Francia, Espaa e Inglaterra. Dichas facultades slo deberan tener como limitacin la salvacin de la independencia e integridad del territorio nacional, la forma de gobierno "y los principios y Leyes de Reforma". El 3 de mayo de 1862 se expidi un tercer decreto suspensivo de garantas, corroborando los anteriores, y cuya vigencia deba durar hasta el 16 de septiembre del mismo ao, agregndose que "si para entonces no fuese posible su reunin (del Congreso), por causa de la guerra extranjera o por no haber habido elecciones", la suspensin se prolongara "hasta la primera reunin del congreso nacional inmediato" (Art. 3). Nuevamente, por decreto de 27 de octubre de 1862 se prorrog el estado suspensivo de garantas y se reiteraron las autorizaciones amplias dadas al Ejecutivo por el trmino de seis meses "siempre que antes no se restableciese la paz con Francia" (Art. 2). Al Presidente se impuso como nica restriccin, sin embargo, la de que "no poda intervenir ni decidir en los negocios civiles entre particulares o criminales en que slo se versare ofensa al derecho privado" (Art. 4). Por ensima vez, mediante decreto de 27 de mayo de 1863 se ampli la situacin suspensiva de garantas sin lmite cronolgico preciso, ya que deba continuar "hasta treinta das despus de la prxima reunin del Congreso en sesiones ordinarias o antes si termina la guerra con Francia" (Art. 1). Habindose visto obligado el Congreso de la Unin a trasladarse a la ciudad de San Luis Potos por las presiones blicas de la intervencin francesa, en esta capital provinciana lanz el 27 de noviembre de 1863 un manifiesto al pueblo de Mxico en el que, dentro del fervor patrio que lo inflam, ratific las extensas facultades que haba concedido al Ejecutivo Federal, personificado en don Benito ]urez, para tomar las medidas convenientes y necesarias a efecto de hacer frente a la gravsima situacin por la que nuestro pas atravesaba. En su parte conducente ese mensaje declar que "Dicho poder (el Ejecutiva) ha aceptado tan inmensa responsabilidad, y por lo mismo corresponde a los mexicanos, leales a las tradiciones de nuestros padres, y consecuentes siquier.a con la parte que todos han tenido en el malestar pblico, ayudar eficaz y decididamente al gobierno legtimo en la empresa que slo con el esfuerzo de to~os puede sostener. La amplia autorizacin concedida al Presidente de la Rep~hca tiene, como es natural, sus necesarias taxativas, que de ningn modo se refIe~en al ciudadano que desempea en la actualidad la primera magistratura, qu~en ha dado y sigue dando toda clase de garantas a la causa que sostene~os, smo para evitar' que se creyese por nadie que la indepen~encia de Mxico '>: sus leyes constitutivas pueden depender de otra personalidad que l~ del mismo pueblo que las ha creado y las sostiene. Por esto se han~ .pre~emdo en la ley de autorizaci6n referida, que. no podr el gobiernoadmitlr nInguna clase de
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intervencin, ni obligacin alguna que afecte la integridad ?el territ?ri?,. el cambio de sus instituciones o sus leyes de Reforma. Estos han sido los pnncipios de los legtimos representantes de Mxico, y puede~ protestar los actu~l:~, que son los mismos que normaran su conducta, cualquiera que sea la poslclon en que los coloquen las vicisitudes de la presente contienda." 126: Hemos hecho la resea incompleta que antecede sobre el punto central relativo a la suspensin de garantas individuales y a las autorizaciones que en varias ocasiones concedi el Congreso de la Unin al Presidente de la Repblica durante la etapa trgica de la intervencin francesa en nuestro pas, con el propsito de subrayar el dato cronolgico de que los decretos suspensivos y concesorios respectivos fueron posteriores a las principales leyes de Reforma que expidi Jurez. Tal circunstancia nos induce a sostener que estas leyes, desde el punto de vista de la ortodoxia constitucional, carecieron de soporte jurdico independientemente de su justificacin poltica, econmica y social. En efecto, la suspensin de garantas ordenada por el primer Congreso constitucional subsisti hasta el 30 de abril de 1858, segn dijimos, sin que se haya podido prorrogar su vigencia en virtud de que dicho cuerpo legislativo fue disuelto el 17 de diciembre de 1857 a consecuencia del nefasto. Plan de Tacu~aya, habindose vuelto a instalar hasta el 9 de abril de 1861. Por ende, . cuando J urez expidi las leyes de Reforma comnmente conocidas y a las cuales vamos a hacer somera referencia, ya haba concluido el estado suspensivO de garantas decretado el 5 de noviembre de 1857, lo que signific la restauracin de la plena vigencia de la Constitucin que no conceda facuItades legislativas al Presidente. Sin embargo, si las leyes de Reforma tuvieron un vicio formal originario de inconstitucionalidad por este motivo, e independientemente de que en su sustancia normativa pudieron haber pugnado con nuestra Ley Suprema de 1857, se legitimaron por el Congreso de la Unin a travs de los diferentes decretos suspensivos de garantas que expidi desde el 7 de junio de 1861 y del mensaje de 27 de noviembre de 1863 que ya quedaron esbozados. No obstante, esa legitimacin no se antoja muy ortodoxa, pues la constitucionalidad de las citadas leyes no dej de cuestionarse, habiendo motivado esta circunstancia que algunos de los ms destacados principios de la Reforma en lo que concierne a la Iglesia y al Estado se incorporasen como adiciones y modificaciones a la Constitucin mediante decreto congresional de 25 de septiembre de 1873, una vez que se observ el procedimiento establecido por su artculo 127.12G8
Coleccin de Leyes. Dubln y Lozano. Tomo IX, p. 672. Dichas adiciones y modificaciones establecan: "A rt, 1. El Estado y la Iglesia son independientes entre si. El Congreso no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo religin alguna. Art. 2. El matrimonio es un contrato civil. Este y los dems actos del estado civil de las personas, son de la exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades del orden civil, en los trminos prevenidos por las leyes y tendrn la fuerza y validez que las mismas atribuyen. Art. 3. Ninguna institucin religiosa puede adquirir bienes rafees ni capitales impuestos sobre stos, con la sola excepci6n establecida en el articulo 27 de la Constituci6n. ir'. 4. La simple promesa de decir verdad y decumpll' las ob1igaciona que se contraen, sustituir al juramento. re1..igt.:OSO c.<!n Na efe~tos.,y. .p~. Art. 5,. Nadi. 'e pu~~ ser obligado a prestar traba.J.os personales lU1 la J\Uta retribucl6n y sin su pleno consentin1iento. El Estado no puedep'ermitit que se lleve a fectoning6n contrato, pa.c:tooc:onvDio Qlie tenga por
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L~ teleologa de la Reforma se manifest en los siguientes objetivos pnmordiales y a los que brevemente aludiremos: la supresin de los fueros, la intervencin de los bienes eclesisticos, la abolicin de la coaccin civil para el mantenimiento de los votos monsticos la desamortizacin de bienes, la nacionalizacin de los bienes del clero, la r~gulacin no religiosa del estado civil de las personas y la libertad de cultos.
La supresin de los fueros Los .fueros, como conjunto de privilegios en favor de ciertas clases sociales, caracterizaron al derecho novohispnico y al de Mxico independiente durante la primera mitad del siglo XIX. Entre ellos se destacaron el militar y el ecLesistico, habiendo sido una de sus peculiaridades ms relevantes la consistente en que los individuos pertenecientes al Ejrcito y a la Iglesia no podan ser enjuiciados civil o criminalmente sino ante tribunales integrados por sujetos de su misma co?dicin. 1 2 69 Dichos dos fueros se respetaron, slo en lo concerniente a los negocios penales, por Ley sobre Administracin de Justicia expedida el 23 de noviembre de 1855 por don Juan Aluarez, Presidente interino de la Repblica, en ejercicio de las facultades que le confiri el Plan de Ayuda. El artculo 4.2 del mencionado ordenamiento suprimi los tribunales especiales "con e:X:~:P cin de los eclesisticos y militares", excluyendo de su competencia los JUICIOS civiles. Segn afirma don Lucio Mendieta y Nez, dicha supresin fue una medida "realmente reformista", habiendo significado "una gran novedad en u~ pas en el que el ejrcito y el clero constituan verdadera aristocracia poco dispuesta a dejarse arrebatar privilegios fundados en tradiciones que remontaban a la poca colonial"."?' El Congreso Constituyente de 1856-57, considerando con toda razn que la existencia de fueros personales era un atentado a la igualdad jurdica que deba haber entre todos los hombres sujetos a un mismo orden de de~echo, los aboli, declarando nicamente subsistente el de guerra "para los delitos Y faltas que tengan exacta conexin con la disciplina militar", declaracin que se insert en el artculo 13 de la Constitucin de 57 que estudiamos en nuestra respectiva obra. 1 2 71
B.
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La intervenci6n de bienes eclesisticos Don Ignacio Comonfort, en su arcter de Presidente sustituto de la Repblica, expidi el 31 de marzo de 1856, en uso de las amplias facultades que le
objeto el menoscabo, la prdida o el irrevocable .Sl!crificio de la libertad del ~ombre, ya sea por causa de trabajo, de educaci6n o de voto rellg1OS0. La ley, en consecueneta, no ~on?6e naet -rdenes monsticas, ni puede permitir su establecimiento, cualquiera que sea la denomt n u objeto con que pretendan erigirse. 'tampoco puede admitirse convenio en que el hombre .pacte su proscripcin o destierro." tt 1 d' 1269 De estos fueros que eran ,.-rsonales, tratamos en nuestra obra Las Gerantias n ,-
;vid.ales", capitulo quin~.. . . .: ..' . .. .. Nmero 3 " . lagosUfO "Las 'J41 .R6/omui' en lalleviltaJuridiQa Veracruzana. ]uliO"\. \to-Septiembre. AJo de 1972. p.119. . ' .. .: .... .;' ... . '. 1271 Cfr. ~r:;", ~,. 11lWi4~. Cip&lo~ ~1l.Jl.I, apu"tldoJ>.
r.' '. .. '
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otorg el Plan de Ayutla, un decreto ordenando la intervencin de "los bienes eclesisticos de la dicesis de Puebla" y cuya ejecucin encomend a los gobernadores de los Estados de Puebla y Veracruz y al jefe poltico del territorio de Tlaxcala (Art. 1). Los productos de la intervencin deban destinarse a indemnizar "a la Repblica de los gastos hechos para reprimir la reaccin" que en la ciudad de Puebla se desat por el clero para fomentar la oposicin al movimiento revolucionario que, emanado de dicho Plan, derroc al gobierno de Santa Anna, as como al resarcimiento de "los perjuicios y menoscabos" 1272 que los habitantes de dicha ciudad resintieron con motivo de la guerra civil.
D.
Votos monsticos
Debemos recordar que por circular de la Secretara de Justicia de 6 de noviembre de 1833 y bajo el gobierno de don Valentn Gmez Faras como vicepresidente de la Repblica, se derogaron las leyes civiles que imponan coaccin para el cumplimiento de los votos monsticos, disponindose que los religiosos de ambos sexos quedaban en libertad absoluta para conservarlos y permanecer en sus conventos o monasterios. Por su parte, el gobierno santanista derog la citada circular mediante decreto de 26 de julio de 1854, reimplantando la coaccin civil mencionada. Pues bien, Comonfort restaur la circular de 6 de noviembre de 1833 dejando sin efecto este ltimo decreto, ratificando la medida libertaria que Gmez Faras tom como precursor de la Reforma y que provoc las protestas airadas del clero y uno de tantos movimientos armados que registra nuestra historia.'!"
E.
Desamortizacin de bienes
Por virtud de la amortizacin, los bienes que ingresan al patrimonio de una persona fsica o moral quedan perennemente en l sin poder ser objeto de ninguna enajenacin. De esta manera, el patrimonio que se llama de "manos muertas" tiende a acrecentarse por la incorporacin constante de muebles e inmuebles provenientes de actos de diversa ndole, tales como la donacin, el legado, la herencia o la compraventa. Los bienes amortizados, al permanecer indefinidamente dentro de la esfera patrimonial de un sujeto, se sustraen del comercio jurdico y como su nmero propende a aumentar, este aumento merma considerablemente la actividad econmica, llegando hasta paralizarla. Por su carcter francamente antisocial, la amortizacin crea paulatinamente castas plutocrticas de enriquecimiento progresivo con detrimento notorio de los sectores mayoritarios de la poblacin de un Estado y del mismo erario pblico. La potencialidad econmica de dichas castas las convierte simultneamente, en el terreno poltico, en factores negativos de poder y en grupos conservadores de presin que natural y lgicamente pugnan por mantener su
U72 Para la debida ejecucin del mencionado decreto se estableci una d8positarfa en virtud . ., que "el.venerable clero de: la di6cesis de Puebla se neg a cumplirlo" (Decreto de 20 de junio de 1 8 5 6 ) . . . . la'l8Sobre la. j\lStifi~cin de dicha medida . . . n1.lC8tra ya. ci~da obra,
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privilegiada situacin ante toda clase de medidas enfocadas hacia la obtencin de mejores condiciones sociales, econmicas y culturales para las grandes mayoras que componen al pueblo. Estos fenmenos se registraron en la historia de Mxico en relacin con el clero principalmente, el cual, merced a la amortizacin, lleg a ser una casta de indudable podero econmico y poltico cuya fortuna se fue amasando durante ms de tres siglos. A este respecto Mendieta y Nez sostiene que ante este podero "la situacin econmica de la Repblica era lamentable y estaba fuera de duda que se deba, en gran parte, a la amortizacin de los bienes de la Iglesia Catlica", agregando que "Las traslaciones de dominio, fuente de ingresos m~y importante para el gobierno, eran cada vez ms escasas porque el clero concentraba en sus manos gran parte de la .propiedad raz de la Repblica y raras veces haca ventas a los particulares", concluyendo que "El comercio y la industria se vean igualmente afectados porque la amortizacin traa como consecuencia el estancamiento de capitales't.Y" La amortizacin de los bienes eclesisticos se remonta al Fuero Real en que Alfonso IX, rey de Castilla, dispuso que "Si nos somos tenidos de dar galardon de los bienes deste mundo a los que nos sirven en l: mucho ms debemos dar al nuestro Seor jesu-Cristo de las cosas terrenales, por nuestras almas, de que habemos la vida en este mundo; todos los otros bienes, que l habemos, e esperamos haber galardon en el otro; vida perdurable; e non tan solamente debemos guardar las que son dadas: por ende mandamos, que todas las cosas que fueren dadas a las Iglesias, o sern dadas de aqu adelante por los Reyes, por los otros Fieles de Dios, de cosas que son dadas derechamente, que siempre sean guardadas, y firmadas en su juro de la Iglesia, y en su poder." 1275 Se prohibi por dicho ordenamiento, adems, que los obispos; abades y prelados enajenasen cosa alguna que para su iglesia hubieren recibido, salvo que la "ganaren o heredaren por razn de s mismos't.Y" No solamente los bienes eclesisticos no podan alienarse, sino que tampoco estaban sujetos a los impuestos comunes, lo que contribuy a. empobrecer el erario. Para aliviar esta situacin, en el concordato celebrado el 26 de septiembre de 1737 entre la Santa Sede y la corona de Espaa representada por Felipe V (Art. 8), se estipul que dichos bienes deberan quedar sometidos a las mismas cargas que los de los legos, estipulacin que dio origen a diferentes instrucciones reales que para su debida ejecucin fueron expedidas no slo por ese monarca, sino tambin por Carlos III en junio de 1760 y Carlos IV en agosto de 1793. Dichas 'linstrucciones" eran verdaderas leyes fiscales y contenan el procedimiento q1,le deba observarse para que "Las Iglesias, lugares pos y comunidades eclesisticas" pagasen los tributos regios.P" Es ms, el progresista rey Carlos JII, mediante cdula de 10 de marzo de 1763, prohibi el acrecentamiento del patrimonio que se llamaba de "manos muertas", ordenando que las corporaciones eclesisticas ya no pudiesen adquirir ms bienes, aunque las
1274 1275 1216 1217
Op. cit., p. 119. Libro l. Ttulo V. bid. Ley 111. . . . .. Cfr. Novsima Recopilacin de las 'Leyes de Espaa. LibroI. 'I'ttulo V.
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instancias que elevasen al Consejo Real de Hacienda "viniesen vestidas de la mayor piedad y necesidadv.P" El mismo Carlos IV, a su vez, dispuso por real cdula de 19 de septiembre de 1789 que se vendiesen los bienes de hospitales, hospicios, casas de misericordia, cofradas, obras pas y patronatos de legos, a efecto de destinar los productos de las operaciones respectivas a la satisfaccin de las urgencias de la Corona.Y" Como se ve, la desamortizacin, que comprende diversas medidas legislativas y administrativas para hacer circular los bienes de "manos muertas" y volverlos productivos en beneficio de la economa pblica, se inici en Espaa, teniendo diversos precedentes en Mxico con antelacin a la Reforma. As, la Secretara de Hacienda, mediante providencia de 10 de mayo de 1829, orden que se pusieran "en almoneda pblica todas las fincas y bienes" pertenecientes a la Inquisicin y las temporalidades de ex-jesuitas, con apoyo en que "en estos bienes tena la Federacin un cuantioso capital muerto", acordndose por decreto de 18 de abril de 1837 que los que no hubiesen sido vendidos se entregaran al Banco de Amortizacin "para que los administre y cumpla con todas las cargas de justicia a que estn afectos, aplicando a sus fondos el sobrante libre". Sin embargo, el Presidente interino de la Repblica, don Jos Joaqun de Herrera, por "ley" de 5 de marzo de 1845, orden que los bienes de temporalidades y cualesquiera otros no vendidos que hubiesen estado destinados "a favor de hospitales, hospicios, casas de cuna y dems establecimientos de beneficencia e instruccin pblica" se devolvieran a las corporaciones que los administraban, entregndoseles, adems, "el valor insoluto de los bienes enajenados por el gobierno". Por su parte, Santa Anna dispuso por decreto de 24 de octubre de 1842 que "Las fincas rsticas y urbanas, los crditos activos y dems bienes pertenecientes al fondo piadoso de Californias" quedasen incorporados al erario nacional. Segn el licenciado don Luis G. Labastida, "El doctor Mora fue el que, a instancias del gobernador de Zacatecas, don Francisco Garca, lanz en el ao de 1831 la primera idea sobre ocupacin de los bienes eclesisticos en una elocuente disertacin, que concluy con el siguiente resumen: 'Hemos llegado al fin de este escrito en el cual se ha intentado dar a conocer la naturaleza de los bienes eclesisticos, y se ha procurado probar que son ~r su esencia temporales, lo mismo antes que despus de haber pasado al dominio de la Iglesia: que sta considerada como un cuerpo mstico, no tiene derecho ninguno a poseerlos ni pedirlos, ni mucho menos a exigirlos de los Gobiernos civiles: que como comunidad poltica puede adquirir tener y conservar bienes temporales, pero por solo el derecho que corresponde a la de su clase, es decir, el civil: que a virtud de este derecho la autoridad poltica pue~e af10ra, y ha podido si~mpre dictar por s misma, y sin concurso de la eclesistica, las leyes que tuviese por convenientes sobre adquisicin administracin e inversin de bienes de la Iglesia, etc., etc.' " El mismo autor agrega que Lorenzo de ZtrI)ala propuso a la Cmara de Diputados, en sesin de 17 de noviembre de 1833, que se incorporaran a la hacienda pblica "todas las fincas rsticas y urbanas pertenecientes a los conventos y comunidades de religiosos de ambos sexos existentes en toda la Repblica, y los capitales impuestos
1218 U'flI
LiQfDl. Ttulo V. LeyXVlI. l1tJ. Ley' un. .".".".
nu.
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en favor de dichas comunidades, o que les pertenezcan por cualquier ttulo, aunque sea de patronato, obra pa o reserva." 1280
Sera demasiado prolijo y aun tedioso hacer alusin a los diversos decretos que sobre desamortizacin de bienes eclesisticos se emitieron con anteort rioridad a la Ley de 25 de junio de 1856 expedida por don Ignacio Comont como Presidente interino de la Repblica y en ejercicio de las facultades con que lo invisti el Plan de Ayutla.
Esta ley, que fue ratificada por el Congreso Constituyente el 28 del mismo mes y ao y reglamentada el 30 de julio siguiente, se debe a la iniciativa de don Miguel Lerdo de Tejada "despus de trazar en su memoria relativa el triste cuadro que ofreca la Hacienda pblica en los momentos en que se encarg de su despacho, la absoluta falta de recursos para llenar las exigencias del servicio pblico, y la imposibilidad de seguir por la funesta senda de los contrc.toS usurari?s, asegurando que aquel era el momento histrico de la ocupacin de los cauoales de la mano muerta, con tanta ms razn cuanto que el Presidente de la Repblica estaba investido de amplsimas facultaues que nunca seran tan bien aprovechadas como entonces: que las grandes reformas econmicosociales sacaran a la Repblica del abatimiento en que se encontraba, puesto que adems de crearse con ellas multitudes de pequeos intereses que se identificaran con la marcha de un Gobierno progresista, se dara un grande impulso a los principales elementos de la riqueza pblica, se haran nacer nuevas empresas que proporcionasen ocupacin y medios de subsistencia a toda esa parte del pueblo que por falta de recursos trafica con los trastornos del orden pblico, y procuraran al Gobierno con arbitrios extraordinarios, el nico cimiento sobre el que puede establecerse slidamente." 1281 . Esta ley, comenta el licenciado Labastida, "no fue el resultado de los odi~ y rencores engendrados por la guerra civil, ni se procur por su medio destrUir esa palanca poderosa con que el clericalismo remova. constantemente las masas turbulentas y sediciosas, y las mejores pruebas de ello, son: que en dicha ley se respetaba el principio de propiedad, asegurando en favor de las corporaciones el precio de las fincas; y que la desamortizacin no se limit exclusivamente a los bienes de la iglesia, sino que comprendi tambin los de todas las corporaciones civiles", aadiendo que "buscaba la solucin de un problema puramente econmico, creando una multitud de pequeas fortunas cuyos poseedores, adems de mejorar la condicin general de la Repblica, tuviesen inters muy personal en sostener las instituciones establecidas" .1282 .
Es muy importante observar que el artculo 25 de la citada ley, cuyo texto damos por sabido, fue elevado a la. categora de precepto constitucional por el Congreso Constituyente, incorporndose al artculO 27 de la Ley Fundamental de 1857 la prohibicin en l contenid~ consistente en que "Ninguna corporacin civil eclesistica, cualquira que sea su carcter, denominacin u objeto,
1280
Coleccin de Leyes
1D~~"t!t.p!'
XVlly XVIII de
su Infroduccin.
Edi-
cin 1893.. 1281 Labastida.
~1~,m:tis"r;''''fr~:''~;Z'':'"' 1 .....
. . .
en
, . ... O,. tif., pp. . XXI_y)OtJ/k.
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tendr capacidad legal para adquirir en propiedad. o ad~nistra: por s !:>ienes races, con la nica excepcin de los edificios destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la institucin".
F.
Nacionalizacin de los bienes del clero
Este acto y la situacin que cre implican uno de los objetivos ms importantes y trascendentales de la Reforma en la historia jurdica, poltica y econmica de Mxico. Su importancia radica en que, mediante la nacionalizacin, se pretendi debilitar el podero poltico del clero que se nutra del considerable patrimonio que conserv interpsitamente a pesar de la desamortizacin, estribando su trascendencia en que la incapacitacin de las comunidades religiosas para adquirir bienes inmuebles, inherente al acto nacionalizador, se plasm como declaracin poltico-econmica fundamental en la Constitucin de 1917, imposibilitando jurdicamente a la Iglesia para reivindicar su otrora potencialidad material. La Ley de Nacionalizacin de Bienes Eclesisticos expedida por Benito J urez en el Puerto de Veracruz el 12 de julio de 1859 y en su carcter de Presidente interino constitucional de la Repblica, tiene como antecedente la cdula real de Carlos III, el monarca liberal, por medio de la que, en febrero de 1767, suprimi la Compaa de Jess y orden la ocupacin de sus ternporalidades, o sea, de sus bienes, en favor de la Corona, cdula que se cumpliment en la Nueva Espaa por instrucciones que el presidente del Consejo de Castilla, conde de Aranda, dio al virrey marqus de Croix, quien a su vez comision al. visitador Jos de Glvez para que comunicase a los jesuitas la desocupacin y entrega del convento conocido con el nombre de Colegio de San Pedro y San Pablo. Por cdula de 2 de mayo de 1767 se cre una depositaria general encargada de resguardar y administrar los bienes que pertenecieron a dicha orden religiosa,'?" y para venderlos se establecieron juntas provinciales y municipales dependientes de una Junta Superior de Enajenaciones por disposicin real de 9 de julio de 1769. . . Otro importante antecedente de la mencionada ley fue el decreto expedido por Comonfort el 17 de septiembre de 1856 que declar bienes nacionales los que pertenecan a los franciscanos en. cuyo convento de la ciudad de Mxico estall una sedicin, habindose sorprendido "infraganti delito y en los claustros y celdas del mismo convento muchos conspiradores, y entre ellos varios religiosos... " .1284 De dicha nacionalizacin se exceptu "la iglesia principal y las capillas, que con sus vasos sagrados, paramentos sacerdotales, reliquias e imgenes, se pondran a disposicin del ilustrsimo seor Arzobispo,
1283
tas eran los siguientes: en ~xico los de San Pedro y San Pablo, San Andrs, La Profesa, San Ildefonso y San Gregorio; en Puebla, los del Espritu Santo, San Ildefonso y San Fran-
Los edificios que en la poca de su expulsin de la Nueva Espaa tenan los jesui-
cisco Javier, as como los Colegios de TepotzotIn, Quertaro, Celaya, San Luis de la Paz, / Le6n, Guanajuato, Morelia,. Guadalajara, Zacatecas,Chihuahua, Parras, Parral, Veraeruz, Ptzcuaro, Durango y San LUIS Potos. . 12M Exposici6n de motivos de dicho decreto.
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para que siguieran destinados al culto divino" (Art, 1), mandndose que el producto de los bienes nacionalizados se repartiese "entre el orfanatorio, casas de dementes, hospicio, colegio de educacin secundaria para nias y escuela de artes y oficios de esta capital" (Art. 3). . La L~y de Nacionalizacin de Bienes Eclesisticos es un ordenamiento plurinormatioo, ya que habiendo sido su teleologa no estrictamente econmica sino tambin poltica, en sus diversas prescripciones proclama disu-itos objetivos de la Reforma, diferencindose, a travs de este ltimo aspecto, de la Ley de Desamortizacin de 25 de junio de 1856, cuya finalidad s era eminentemente econmica. En efecto, la Ley de Nacionalizacin no slo declara que "Entran al dominio de la N acin todos los bienes que el clero secular y regular ha estado administrando con diversos ttulos" (Art. 1), estableciendo varias medidas para el aseguramiento y eficacia de la nacionalizacin, sino que proclama la independencia entre "los negocios del Estado y los negocios puramente eclesisticos Art. 3),1285 suprime en toda la Repblica las rdenes de los religiosos regulares con excepcin de los conventos de religiosas existentes (Arts. 5 Y 14) (que se declararon extinguidos por decreto posterior de febrero de 1863) y prohbe la fundacin y ereccin de nuevos conventos de regulares (Art. 6). Estas disposiciones imperiosas y tajantes, cuya violacin se castigaba con sanciones drsticas, injustas e inhumanas como la expulsin del territorio nacional, la incursin en responsabilidad penal por el delito de conspiracin y la privacin de la libertad (Arts. 22, 23 y 24), se explican y pretenden justificar por una apasionada y brillante exposicin de motivos elaborada por don M anuel Ruiz, ministro de Justicia de Comonfort y Jurez y de la que reproducimos algunos fragmentos. "De todos estos males terribles (los que aquejaban a Mxico), de todos estos fnebres sucesos, que no han permitido la estabilidad de ningn gobierno, que han empobrecido y han empeado la nacin, que la han detenido en el camino de su progreso, y que mas de una vez la han humillado ante las naciones del mundo, hay un responsable, y este responsable es el clero de la Repblica. El ha fomentado este constante malestar con el gran elemento de los tesoros que la sociedad confi a su cuidado, y que ha malversado en la serie de tantos aos, con el fin de subreponerse y aun de oprimir a la nacin y a los legtimos
1285 Como consecuencias de esta proclamacin, Jurez orden el retiro de la legacin mexicana de la Corte Papal. La comunicacin respectiva, de 3 de agosto de 1859 b;rmada por don Melchor Ocampo y dirigida a don Manuel Castilla}' Portugal, estaba .cO?Cebl~a. en los siguientes trminos: "Habiendo dispuesto el artculo 3 de la Ley de 12 de julio proxuno pasado, que haya perfecta independencia entre los negocios del Estado y los que s.ea? puramente eclesisticos, al mismo tiempo que impuso al Gobierno la oblig!lcin de limitarse a proteger en su autoridad el ejercicio del culto, as de la religin ctllca como el de cualquiera otra, y proponindose el excelentsimo seor Presidente no intervenir. de modo alguno en los negocios espirituales de la 19iesia, juzga S. E. excusado que la Repblica ~tenga '!IDa legacin cerca de la Santa Sede como centro y cabeza visible de la comumon cat6lIca. Como adems son muy pocas y de~asiado lnguidas las >relaciones diplomti~ p1e ligan a la R~pblica con el Santo Padre, como .soberano temporal de los Estados. PO?ltiflC1OS, e~ excmo. Sr. Presidente ha tenido' a bien disponer que se retire la Legacin que Mxico ha tenido acreditadaen Roma que sus" archivos se trasladen a la Re~blica para que se. guarden en los de este IniiiiJteii~" {C6tliRo la Reforma. Bias ]o 'Qutilrru. Tomo In. T.erc:era parte, pp. 5-71 Y 572).
ae
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DERECHO -CONSTITUCIONAL MEXICANO
depositarios de su poder. Ha sido inquieto, constantemen~e. ha maquinado .en favor de sus privilegios, porque ha contado con recursos sU1cIente~ para prenua;" la traicin y el perjuicio, para sostener la fuerza armada y seducir algunos ~ serables que se han dado a si mismos el derecho de gobernar la Repblica. Es, pues, evidente y de todo punto incuestionable, que cegando la fuente de los males, stos desaparecern, como desaparece el efecto luego que ce~a. la causa que lo produce. Cuando el clero, siguiendo la~ huellas de su l?IVI?O Maestro, no tenga en sus manos los tesoros de que ha sido tan mal depositario ; cuando por su conducta evanglica tenga que distinguirse en la sociedad, entonces y solo entonces imitar las virtudes de Aquel y ser lo que conforme a su elevado carcter debe sr; es decir, el Padre de los creyentes, y la personificacin de su Providencia en la tierra. "Es tan innegable esta verdad, Sr. Excelentsimo, que las naciones mas dispuestas a favorecer los intereses temporales del clero, se han visto obligadas por la necesidad de su propia conservacin, a reprimir sus abusos, quitando de sus manos los bienes con que los sostenan. La Espaa misma se puede citar como un perentorio ejemplo. Tuvo un tiempo de revueltas intestinas, acaso menos aciago que el que nosotros atravesamos, y solo alcanz los beneficios de la paz cuando fue bastante enrgica para reprimir los avances de su clero y el despilfarro de los bienes que administraba. Entre nosotros est demostrado por una bien larga y dolorosa experiencia, que mintras no adoptemos el mismo remedio, nos aquejarn constantemente las cruentas desgracias que ya nos precipitan al abismo. "Sensible es que nada haya bastado para satisfacer las exigencias del clero de la Repblica, y que por el solo deseo de preponderar y de deprimir al poder supremo de la nacin, haya comprendido y puesto en inminente riesgo hasta los principios de la religin que predica con la palabra, pero que nunca ha enseado con el ejemplo. "Cuando la autoridad suprema de la nacin ha dictado algunas providencias en beneficio del clero, la circunstancia solo de emanar de la autoridad civil ha bastado para que las resista, ha sido suficiente para que se ponga en contradiccin abierta con ellas, aun cuando solo se haya tratado de estrecharlo a cumplir los cnones y determinaciones dadas por la Iglesia; y como si nada debiera esperar de la razn, de la justicia y aun del buen sentido, en vez de seguir la senda trazada por el Divino Maestro, se ha lanzado con infraccin de su propia doctrina al campo de las revoluciones. Esta conducta antievanglica, este comportamiento. indi~o de los ministros de Cristo obediente y humilde, los ha puesto en evidencia ante los ojos de todos los hombres." 12~
G. Estado civil de las personas

ecl~sticos q.u~ decret la Ley ~e Nacionalizacin a que nos acabamos de refenr, se expidi por Jurez tambin en Veracruz la Ley de Matrimonio Civil, fechada el 23 de julio de 1859. Conforme a este ordenamiento y para los efectos jurdicos civiles, el matrimonio se consider6, y as se. le reputa desde
de ~~ln~~.Werta en el.tnoVIlI, pp. 676 Y 677, de
Como consecuencia necesaria de la separacin de los negocios estatales de los
entonces, como un contrato que se celebra "licita y vlidamente" ante las auto..
.
la. obra CoIHciP,.d.Li,,,
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ridades del Estado, entre un solo hombre y una sola mujer (monogamia), siendo de naturaleza indisoluble, pues nicamente con la muerte de uno de los cnyuges termina (Arts. 1, 2, 3 y 4) .1281 . Las razones para convertir el matrimonio en un acto jurdico civil, independientemente de que como sacramento se contraiga o no ante las autoridades eclesisticas, y en contrato nicamente eficaz bajo las leyes del Estado, se expresan por don Manuel Ruiz, en su carcter de secretario de Justicia, en la exposicin de motivos correspondiente, que en su parte conducente establece: "El matrimonio, en su calidad de sacramento, ha llegado a ser en los pueblos oprimidos por la reaccin, uno de los fuertes resortes que el clero ha desplegado para procurar la inobediencia las leyes de la Repblica. Mediante pretextos punibles ha negado las bendiciones de la Iglesia a muchas personas, por el solo hecho de mostrarse fieles al juramento que prestaron a la Constitucin y las leyes. Sus exigencias han sido tan perentorias, que ya era preciso olvidar el deber, faltarse a s mismos y hasta cometer el delito de infidelidad, retractando un juramento para hacerse digno de recibir la gracia sacramental del matrimonio, no obstante que la Iglesia aconseja el estado de pureza. "Con semejante doctrina, tan nueva como perniciosa en el sentido catlico, tan funesta como ruinosa para el bien de la sociedad, se ha profanado la virtud espiritual del matrimonio por los mismos que estn destinados procurarla: se ha impedido la unin de los esposos por los mismos quienes el soberano dio misin de testificarla, y se ha minado la sociedad en su parte mas esencial, que es la organizacin de las familias, por los mismos que tienen el estricto deber de predicar la moral y de procurar que los creyentes vivan en la santidad y en la justicia." 1288 Por otra parte, como los actos del estado civil de las personas estaban sujetos a la autoridad eclesistica en cuanto a su autenticacin y eficacia jurdica, por efecto de la separacin entre la Iglesia y el Estado que proclam la Ley de Nacionalizacin quedaron ya sometidos a los rganos estatales competentes. As el 28 de julio de 1859, se expidi la Ley sobre el Estado Civil de las Personas 1 2 8 9 que previ la creacin de jueces del estado civil que se encargaran de sustituir en sus funciones a los prrocos en lo que a la documentacin de los nacimiento, adopciones, arrogaciones, reconocimiento, matrimonios y fallecimientos concierne. Asimismo, por decreto de 31 de julio del propio ao, Jurez determin que cesara toda intervencin del clero en los cementerios, camposantos, panteones y bvedas o criptas mortuorias y en todos los lu~es que la costumbre destinaba a sepulturas, tales como los tempIosy ~on~enos. El control administrativo de todos estos sitios se .encomend a los mismos Jueces .
1287 Dicha Ley regula en sus dems disposicio~es la eap~ci.dadpara contra.er rn.-atrffi,lC?" nio, los impedimentos para celebrarlo y dems .clleStiones relat1~ a esta fi~ Jurdica Clvil que no nos corrsponde abordar en la.:p~1e Obra. En su a.rtfewo 15 se inserta el IDeDllaje que la autoridad del relstro civil dirige a los contrayentes y que se a~tun:lbfa 1ee.r. en todas las bodas civiles. Su auto)' no' es ~~ QODlQ se <:reeQOlt.inmJ).te, 8U1O ..c:lon MatUl Ruiz, ministro de Justicia.de J~ a : '.' . . . . ' . . 1288 Dubla,. Lqzmo. OJ! .(l#.p. 689 de1~toQlC)V1n--: "; ... >/.. ........ . . ." 12811 Esta Ley tiene eODlO aateeedente ~.,e ~".IIi""'."'~'~
don .1g1tflri(lC~ri"' 2~..,.-.0 Civil de ltu P'rs~.
.~. ,'.7"""~'~~~;tf~()'t4"'f~/~Blltd .. 'y,., ':,,'
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del estado civil, sin perjuicio de los oficios religiosos que se realizasen con motivo de los decesos e inhumaciones.
H.
Libertad de cultos
Benito Jurez, mediante la Ley de 4 de diciembre de 1860, preconiz la libertad de cultos como consecuencia de la libertad religiosa 1290 y de la separacin de la Ig-lesia y el Estado. As, el artculo primero de este ordenamiento dispuso que: "Las leyes protegen el ejercicio del culto catlico y de los dems que se establezcan en el pas, como la expresin, y efecto de la libertad religi~ sa, que siendo un derecho natural del hombre, no tiene ni puede tener ms lmites que el derecho de tercero y las exigencias del orden pblico. En todo lo dems, la independencia entre el Estado por una parte, y las creencias y prcticas religiosas por otra, es y ser perfecta inviolable. Para la aplicacin de esos principios se observar lo que por las leyes de la Reforma y por la presente se declara y determina." Reitera dicha ley uno de los logros de la Reforma consistente en la abolicin de la coaccin civil en materia de asuntos meramente religiosos, estableciendo al efecto su artculo 5 que "En el orden civil no hay obligacin, penas, ni coaccin de ninguna especie con respecto a los asuntos, faltas y delitos simplemente religiosos... " La propia ley suprimi el derecho de asilo en los templos (Art. 8), sustituy el juramento por la promesa explcita de decir verdad (Art. 9), prohibi que los aetas del culto pblico se celebrasen fuera de los templos "sin permiso escrito concedido en cada caso por la autoridad poltica local" (Art, 11) y ratific al matrimonio civil como el nico que surte efectos jurdicos, declarando nulos los que se contrajesen sin observar las leyes del Estado (Art. 20). Estas primordiales disposiciones de la Ley sobre Libertad de Cultos se explican prolijamente en la exposicin de motivos que la precede, 1291 debindose recordar que al declarar dicha libertad rebas la barrera que los constituyentes del partido moderado opusieron a la proclamacin de la libertad religiosa en la Constitucin de 1857.1 2 9 2
V.
SOMERO JUICIO SOBRE LA REFORMA
La legislacin de la Reforma, manifestada primordialmente en los ordenamientos reseados, tradujo, no sin imperfecciones y defectos inherentes a toda obra humana, un movimiento progresista y justo que proyect sus tendencias hacia la situacin poltica y econmica en que viva la sociedad mexicana en prosecucin del designio de modificar sus estructuras bsicas. Ese movimiento tuvo necesariamente que dirigirse contra el sistema clasista mantenido por gobiernos conservadores y reaccionarios que preservaba la posicin hege. 1290 Sobre esta libertad tratamos en nuestro libro Las GarantEas Individuales a cuyo captulo quinto, pargrafo H, nos remitimos. . . ' 1291 Dicha exposicin de motivos se contiene en el tomo VIII, pp, 766 a 777 de la obra ColeccWn d. Lrves de Dublin y Lozano. ' 1 $ . Este tema lo estudi8ms en nuestra obra ya invocada, reiterando las eonsideraclonfll que en ella exponemos. .
983
mnica que secularmente ocupaba el alto clero en la vida de Mxico. Las luch~s ideolgicas y polticas que la Reforma desat para lograr sus objetivos t~~eron que emprenderse contra la jerarqua eclesistica, la cual, como es lgico, pugn por proteger y consolidar su situacin privilegiada de fueros y preponderancia econmica a travs de su intromisin en los asuntos del Estado. Atendiendo a sus propsitos, nadie, con espritu justiciero y equilibrado, pue~e .calificar peyorativamente a la Reforma ni a sus leyes, pues cualquier movirmento que en la dinmica de un pueblo persigue la justicia t, igualdad merece los adjetivos ms encomiosos por parte de quienes creen en estos v~lores culturales. La Reforma no se manifest en ninguna actitud antirreligtosa y mucho menos anticristiana, aunque s anticlerical. Se desarroll para destruir un sistema econmico cada vez ms opresivo y poderoso y para eliminar la influencia poltica determinante que de l derivaba en favor de su usufructuario que era el clero, a efecto de que la actividad de ste se ajustase a la prstina condicin espiritual de la verdadera iglesia de Cristo como comunidad autnticamente religiosa. Por ello, de la Reforma emanaron dos importantes c~>nsecuencias paralelas, a saber: la destruccin de un clero poltico y plutocrtICO y la construccin de un rgimen jurdico respetuoso y garante de la fe religiosa del pueblo de Mxico. . . Si se ponderan valorativamente las leyes de Reforma, la conclusin que acerca de ellas se obtiene es indiscutiblemente positiva, aun desde el punto de vista cristiano. As, la desamortizacin de los bienes de las comunidades religiosas, es decir, la manumisin del estancamiento econmico en que se encontraban para posibilitar su comercio y circulacin, en nada afect los prinpicios preconizados por Jesucristo, en cuya sublime doctrina alienta un noble y elevado menosprecio por las cosas materiales. Una Iglesia rica y polticamente poderosa que impide todo progreso en favor de las masas desvalidas del pueblo, que es refractaria a la sustitucin de regmenes de privilegio y enemiga de la igualacin jurdica entre los miembros de una comunidad poltica, pugna contra la esencia espiritual del Cristianismo, pues el mismo Salvador exalt a la pobreza al nacer en un pesebre, fue defensor de los desvalidos y paladn de todas las virtudes humanas, frontalmente reidas con los vicios que suelen emanar de la riqueza material; Por ende, las leyes sobre desamortizacin no denotaron ataque alguno contra la religin de Cristo, sino medidas normativas para movilizar el patrimonio del clero constituido por bienes que procedan directa o indirectamente del/pueblo mismo o de la expoliacin que en su detrimento realizaban sus constantes explotadores. Por ello, la nacionalizacin de los bienes eclesisticos no signific sino la reivindicacin de los bienes que en ltima instancia pertenecan al pueblo mexicano y que el clero, su poseedor, no utilizaba generalmente para fines religiosos, sociales O humanitarios, sino eminentemente polticos para apoyar econ6micamente la rebeJi6n que tendiera a derrocar gobiernos y abolir regmenes cOJ;ltr~ a SUS intereses materiales tan alejados de las ensefiauzas ~v~1icas. .... ,~/ . . . . . . . . ... . . Por otra parte, es iJ;lnepb1eq~! ..tma.dc;1Mf~~~att ..... /<Jd
Estado
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ancias de la vida civil de las personas. Las leyes que la Reforma produjo bre esta materia no hicieron sino adscribir a la entidad estatal las facultades ndispensables parfL el desempeo de dicha funcin, cuyo ejercicio estaba enomendado exclusivamente a las autoridades eclesisticas. Es evidente que la easuncin de la citada funcin administrativa por el Estado en nada lesion la religin cristiana, aunque s apart de la rbita de la Iglesia atribuciones urdico-civiles que no le correspondan. Adems, al considerarse como conrato civil al matrimonio y al tener ste slo validez legal merced a dicho cacter, no impidi Que se le siguiera reputando como sacramento en el mbito estrictamente eclesistico ni se prohibi que como tal se solemnizara litrgicamente su celebracin. Es muy importante subrayar, para justificar la libertad de Profesin de fe religiosa y de cultos, que Cristo no impuso su divino pensamiento coactivamente. Por lo contrario, la persuasin y el convencimiento fueron los medios que emple para preconizar y predicar su doctrina y los mtodos que sus discpulos y apstoles utilizaron en su labor de proselitismo durante los primeros tiempos de la expansin cristiana o "didache", El Cristianismo, en su ms pura esencia y en sus rasgos ms acendrados, no es dogmtico sino dialctico; y desde el punto de vista tico se traduce en un conjunto de obligaciones que el hombre debe cumplir para con Dios, en favor de la sociedad a que pertenece, frente a su prjimo y para consigno mismo sobre la base inconmovible de los postulados Que integran la sustancia de la doctrina evanglica. Sin ese cumplimiento, el que se dice cristiano porque slo observa las formas del culto y del ritual, se asemeja a los hipcritas y fariseos o a los "sepulcros blanqueados" que fustig parablicamente el divino Mrtir del Calvario. No merece ser cristiano quien nicamente confiesa a Cristo sin realizar en su conducta objetiva las enseanzas del Maestro por antonomasia. El Salvador no slo lanz el mensaje del amor universal como mera postura eidtica, sino la exhortacin para actuar conforme a l. Desde este ltimo punto de vista, es ms cristiano quien se comporta segn la doctrina del Seor que quien 10 invoca sin observar sus enseanzas. Por ello, el Cristianismo no es una religin intolerante sino atrayente y como tal, en la. esfera eidtica ms excelsa, no es adversario de ninguna otra religin, como tampoco excluye de su seno a los pecadores, pues les tiende los brazos y les brinda el corazn por medio del perdn. Bajo esta tesitura, la libertad religiosa y de cultos que declar la Reforma, aunque haya repugnado al clero catlico, es coherente con la tesis cristiana y recoge la condicin natural del hombre como ser deontolgicamente libre. Pero independientemente de su valoracin cristiana, o al menos de su carcter no anticristiano, la Reforma desenvuelve una etapa progresiva en la his-toria poltica de Mxico. Al triunfar como movimiento ideolgico contra la desigualdad jurdica, contra los fueros y privilegios clasistas que la. sostenan) contra el monopolio clerical creciente de los bienes de riqueza econmica, contra la intolerancia religiosa y, en' general, contra todo aquello que era adverso a la libertad humana, se convirden, faetol' de- integracin de la nacionalidad mexicana, pues dio M' pueblo, aunque 'dramticamente, 'para. defendet sus' printipios contlaenemigos itrt~os y .~, consolidando la
oportunidad.
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iIl;dep~ndencia
y la soberana nacional y preparando el terreno, como eslabn histrico, para que ms tarde estallara la Revolucin social de 1910, la cual, como afirma Osear Castaeda Batres, "se nutre del espritu de la Reforma: es la continuacin de ella, en cuanto vino a dar solucin a otro gran problema me?ular que las circunstancias, primero, y despus la dictadura de los terratementes y extranjeros, impidieron atacar: el de la tierra".1293
VI.
EXGESIS DEL ARTCULO
130
CONSTITUCIONAL
~emos afirmado anteriormente que por Decreto Congresional de 25 de septiembre de 1873 se introdujeron diversas adiciones y reformas a la Constitucin de 1857 incorporando a su texto los principios bsicos de la Reforma co~cernientes a la materia eclesistica.1294 Ahora bien, segn lo hace notar Miguel Gonzlez A velar, pese a las incapacidades Y prohibiciones que tales reformas y adiciones establecieron para la Iglesia y sus ministros, el poder del clero recobr cierta preponderancia en la vida poltica de Mxico durante ti largo periodo gubernamental del general Porfirio Daz, al extremo de que trat de influir "en el curso de la Revolucin", habindose mezclado "en el rgimen de Victoriano Huerta, responsable del asesinato del Presidente Francisco I. Madero". Agrega dicho jurista que esa influencia y la citada intromisin "determinaron una actitud claramente vigilante hacia la Iglesia por parte de los grupos revolucionarios" Y que "Cuando stos triunfan definitivamente y convocan al pueblo paar formular una nueva Constitucin, el tema de la regulacin jurdica de la Iglesia vuelve a ser materia del debate." 1295 As, en el artculo 129 del Proyecto constitucional presentado por don Venustiano Carranza a la consideracin del Congreso Constituyente de Quertaro, se acogen algunas de las prescripciones contenidas en las adiciones y reformas de 1873 a que hemos aludido y se reproduce el artculo 123 de la Constitucin de 1857 que ordenaba que "Corresponde exclusivamente a los poderes Federales ejercer;~n materia de culto religioso y disciplina externa, la intervencin que designen las leyes". Conforme a dicho Proyecto, se declar que "El Estado y la Iglesia son independientes entre s"; que "El Congreso no puede dictar leyes establecien~o o prohibiendo religin alguna"; que el matrimonio es un contrato civil y que ste y los dems actos del estado civil de las personas son de la exclusiva competencia de las autoridades estatales; y que "La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo' establece la ley". La Comisin congresional encargada de dictaminar sobre el artculo 129 propuesto, estim que las normas en -l involucradas eran tibias y poco eficaces,
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Lrjes de Reforma y Etapas de. p .282. Ed.Ci6n 1960. Dichas refor.r:aaa y adiciones las tranaeribbnos en la nota. 1268. EsttMIo-IgZ,14 en Mxieo. ArtIculo publicado en JI,. VIII Cfl,f'flso Imlf'MCiontlS d. 1).j,"1ao ., C~IIiW!J' 11:'71.
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pues permitan a la Iglesia recuperar la hegemona en la vida econmica. y poltica de Mxico que la Reforma trat de menoscabar, toda vez que la legISlacin que de ella eman no desconoci la personalidad jurdica de las agrupaciones religiosas ni consign importantes limitaciones a la conducta de sus ministros sin haberles impedido intervenir en los asuntos ataaderos al Estado. Se sostuvo que entre la Iglesia y el Estado no debe haber independencia, sino franca supeditacin de aqulla al poder pblico estatal, aduciendo la Comisin al respecto que "Una nueva corriente de ideas trae ahora el artculo 129, tendiendo no ya a proclamar la simple independencia del Estado, como hicieron las leyes de Reforma, que parece se sintieron satisfechas de sacudir el yugo que hasta all haban soportado los poderes pblicos, sino a establecer marcadamente la supremaca del Poder civil sobre los elementos religiosos, en lo que ve naturalmente, a lo que sta toca la vida pblica. Por tal motivo desaparece de' nuestras leyes el principio de que el Estado y la Iglesia son independientes entre s, porque esto fue re:onocer, ,por las leyes de Refor~a, la person~lidad de la Iglesia, lo cual no tiene razon de ser, y se le sustituye por la SImple negativa de personalidad a las agrupaciones religiosas, con el fin de que, ante el Estado, no tengan carcter colectivo." "Es una teora reconocida por los jurisconsultos que la personalidad moral de las agrupaciones, no solamente del carcter de las religiosas, sino aun de las sociedades mercantiles, es una ficcin legal, y que, como tal, la ley dispone de ella a su arbitrio. Si a este respecto se estudian las legislaciones de pases de distintas tendencias jurdicas, como Francia e Inglaterra, se encontrar confirmado tal principio. No es, pues, una aberracin jurdica bas~rse en semejantes teoras para negar a las agrupaciones religiosas la personalIdad moral. Consecuencia del referido principio es que los ministros de los cultos son considerados no como miembros de un clero o iglesia, sino como particulares que prestan a los adictos a la religin respectiva ciertos servicios. De all el pleno derecho del Poder pblico para legislar con relacin a estos ministros, que renen en s dos caracteres: por una parte, el mencionado de prestar servicios a los adictos a una religin y, por la otra, un poder moral tan grande, que el Estado necesita velar de continuo para que no llegue a constituir un peligro para el mismo. Se ha procurado suprimir de un modo absoluto el ejercicio del ministerio de un culto con todos los aCtos de la vida poltica de la nacin, a fin de que los referidos ministros no puedan hacer del poder moral de la creencia el apoyo de una tendencia poltica. A esto obedecen las prohibiciones y restricciones sobre manifestacin de ideas, voto y deIT,ls, as como tambin l? referente a las publicaciones perdicas religiosas o SImplemente de tendencias marcadas en favor de determinada creencia religiosa, Y la relativa a la formacin de partidos polticos con denominaciones religiosas. Con el fin de prevenir el peligro de la acumulacin de bienes races en poder de los ministros de los cultos, se establecen incapacidad y restriccion~s al derecho.de heredar ~e los ~inistros de los cultos. Y por razones que son obVIas ~ pre~nbe que las infracciones sobre cultos no sean vistas en jurado, pues salIendo. e,ste de la masa social, lo ms probable es que el jurado, en su mayora, participar de las creencias del ministro a quien se juzga, y que no se aplicar debidamente la ley." 1296
12M
Diario de los Debates. Tomo 11, pp. 704 Y705.
987
Fundndose en las anteriores consideraciones, la Comisin 1297 present un nuevo proyecto de artculo 129 constitucional que, al ser aprobado por el Congreso, se convirti en el artculo 130 de la Ley Fundamental. de 1917. ~ste precept? se desen,,:ue1ve desordenadamente en varias disposiciones de distmto. con~emdo normativo y cuyas prescripciones procuraremos sistematizar a continuacin para facilitar su anlisis y comentario.
A.
Reiteracin de la libertad religiosa
En perfecta congruencia con esta libertad, que se proclama como derecho pblico subjetivo de todo gobernado en el artculo 24 de la Constitucin ,1298 ' e1 parrato segundo de su artculo 130 establece una absoluta prohibicin para el Congreso federal, y por extensin lgica para las legislaturas de los Estados, en el sentido de que no se pueden expedir leyes implantando ni vedando ninguna religin.' A travs de esta prohibicin constitucional, el Estado mexicano asume un carcter franca y totalmente laico no slo porque no se inclina a favor ni en contra de ningn credo religioso, sino en virtud de que reitera la separacin entre los asuntos temporales cuya atencin le incumbe y los que pertenecen a la esfera eclesistica. Si no se preconizara el laicismo, dicha separacin no podra existir, ya que la proclamacin oficial de alguna religin necesariamente obligara al Estado y sus autoridades a tutelarla, a fomentarla y a prohibir la profesin y el culto de cualquiera otra, circunstancia que evidentemente eliminara la libertad religiosa y cuya justificacin filosfica exponemos en nuestra obra "Las Garantas Indioiduales", remitindonos a las con1 sideraciones que sobre este tpico formulamos en ella. 2$ 9
B.
Intervencin del poder pblico en el culto religioso
En diversas ocasiones afirmamos que si existiese una verdadera separacin entreel Estado y la Iglesia, ambas entidades actuaran autnomamente, sin interferencias recprocas, en las respectivas cuestiones que segn su naturaleza les incumben. Ahora bien, el artculo 130 constitucional no consigna dicha separacin sino la supeditacin de la Iglesia al Estado, es decir, la intervencin del poder pblico estatal en diversos aspectos del culto religioso por conducto .de las autoridades federales con el auxilio de las locales, conforme lo prescnbe el primer prrafo del mencionado precepto, el cual ~orrespon.de al artc~lo ~ 23 de la Constitucin de 1857 propuesto por don Poncumo Arnaga en sustItUCin compensatoria del rechazo de la ibertad de cultos que sugiri el artculo 15 del proyecto r e s p e c t i v o . . . En aras del principio de legalidad, caracterstico de todo rgimen de dereoeho, el prrafo invocado dispone que la intervencin de los "poderes federa'y Heriberto Jflf'c.
Sus nte8!'llDtes fueron Paulino Machorro Nflf'v4'z .A.rluro MI.d~z. Hilrio M.dina . 1298 Dicha libertad la estudiamos en nuestra obra lAs Gtl1'"",,"I.t~. capitulo quinto, pari.grafo 111, apartado H. 1298 1bft/.
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les" en el culto religioso y disciplina externa deber realizarse en los trminos que "designen las leyes" 1300 obviamente dentro del mbito normativo que el mismo artculo 130 constitucional demarca. As, respecto de los locales destinados al culto, es decir, los templos, este precepto ordena que se requiere "permiso de la Secretara de Gobernacin, oyendo previamente al gobierno del Estado" de que se trate, para abrirlos al pblico, y que al frente de ellos debe haber un "encargado" que responda ante la autoridad "del cumplimiento de lasxleyes sobre disciplina religiosa y de los objetos pertenecientes al culto" .1301 El control gubernamental de los templos, o sea, de los sitios donde se ejerce el culto religioso se justifica si se toma en cuenta que estos bienes inmuebles pertenecen a la N acin por disposicin del artculo 27 constitucional (frac. II) que en otra ocasin comentamos, siendo ilgico que las comunidades religiosas o sus ministros, que no ejercen el dominio jurdico sobre ellos, pudieran usarlos y disfrutarlos sin la autorizacin oficial que 'exige el artculo 130 de la Constitucin. Debe observarse, por otra parte, que nicamente ese control traduce la intervencin del poder del Estado en el culto religioso conforme a este precepto, pues fuera de l, las actividades culturales se pueden desempear sin la intromisin de las autoridades estatales, circunstancia que demuestra la autonoma de las iglesias en cuanto al ejercicio estricto de sus funciones inherentes a su propia ndole. El multicitado precepto, en lo que concierne a la intervencin del poder pblico en el culto religioso, debe relacionarse con lo que establece el segundo prrafo del artculo 24 constitucional que reconoce la libertad religiosa,"?' bis Dicho prrafo ordena que "Todo acto religioso de culto pblico deber celebrarse precisamente dentro de los templos, los cuales estarn siempre bajo la vigilancia de la autoridad", Esta prevencin, que no contena la Constitucin de 1857, provino del artculo 5 de la Ley de Cultos expedida el 14 de diciembre de 1874 por don Sebastin Lerdo de Tejada, a la sazn Presidente de la Repblica. Tal artculo 5 estableca que "ningn acto religioso poda verificarse pblicamente si no era en el interior de los templos". La expresin "ningn acto religioso" fue sustituida en el proyecto de don Venustiano Carranza
1300 En acatamiento de esta prevencin, con fecha 4- de enero de 1927 se expidi la Ley Re!!lamentaria del Artculo 130 Constitucional, a cuyas disposiciones nos remitimos, no sin advertir aue la intervencin de referencia la encomienda al Poder Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Gobernaci6n (Art. 1). 1301 Prrafo dcimo del artculo 130, precepto que en su prrafo undl'imo complemen ta las anteriores disposiciones con los mandamientos siguientes: "El encargado de cada templo, en unin de diez vecinos ms, avisar desde luego a la autoridad municipal, quien es la persona que est a cargo del referido templo. Todo cambio se avisar por el ministro que cese acompaando al entrante y diez vecinos ms. La autoridad municipal, bajo la pena de destitucin y multa hasta de mil pesos por cada caso, cuidar del cumplimiento de esta disposicin; bajo la misma pena llevar un libro de registro de los templos, y otro de los encargados. De todo permiso p.ara abrir .a! pblico un ?1!evo templo, o ~e1 relativo al~ bio de un encargado, la autondad mumclpal dar notica a la de Gobemacin, por conducto d~l G,?bemador del Estado. En el interior de los templos podrn recaudarse donativos en objetos muebles." , , 1801 bis Esta libertad la estudiamos en nuestra obra lAs GaramlS ltidivirl_er. captulo quinto, 111, apartado H. .
secretara
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y en el actual artculo 24 constitucional por la de a acto religioso de culto pblico" habindose restringido as la limitacin respectiva. Por consiguiente, la disposicin transcrita debe demarcarse en atencin a lo que se entiende por "culto pblico", toda vez que cualquier conducta religiosa quena se comprenda en su connotacin est fuera del correspondiente mandamiento imperativo. El culto religioso puede ser interno y externo y ste, a su vez, se divide en privado y pblico, segn la clasificacin tradicional que los canonistas han establecido. El culto pblico se traduce en la liturgia, o sea, en el "ritual aprobado por la Iglesia para celebrar los oficios divinos, y especialmente, l santo sacrificio de la misa."?' e Dicho de otra manera, el culto pblico se desarrolla en actos litrgicos que slo pueden realizar los ministros eclesisticos segn los estatutos correspondientes."?' d Puntualizado as el concepto de "culto pblico" se deduce que solamente los actos litrgicos deben celebrarse dentro de los templos conforme al artculo 24 constitucional, sin que esta limitacin abarque, por consiguiente, las manifestaciones relig-iosas de ndole diferente, tales como las peregrinaciones y cualquiera otra demostracin de la fe popular, actos que inclusive estn protegidos por el artculo 9'? de la Constitucin.
C.
Incapacidades y prohibiciones respecto a los ministros del culto
a) En el prrafo sexto del tantas veces citado precepto constitucional se dispone que "Los ministros de los cultos sern considerados como personas que ejercen una profesin y estarn directamente sujetos a las leyes que sobre la materia se dicten". Esta prevencin encierra un grave despropsito, pues
independientemente de que, en rigor, la actividad sacerdotal no puede equipararse a las profesiones llamadas "liberales", la sujecin de sus ejercitantes a la normacin jurdica que rige el desempeo de stas, conduce a conclusiones absurdas. As, si las leyes en materia de profesiones exigen el ttulo respectivo para su ejercicio, si este documento debe expedirse por instituciones legalmente autorizadas y ser registrado ante las autoridades que corresponda, resulta que el ministro de algn culto religioso debe satisfacer tales exigencias, lo que se antoja aberrativo. En efecto, ninguna institucin universitaria o tecnolgica expedira el "ttulo de sacerdote", cuyo otorgamiento requerira los estudios correspondientes que se cursaran en ella, ni tampoco la autoridad civil l~ registrara ni extendera la "patente" o "cdula profesional" respeftiva, mxime que el mismo artculo 130 de la Constitucin, en su prrafo de(;moseft!J'n:Jo, prescribe que carecen de validez total los "estudios hechos en los establecimientos destinados a la enseanza profesional de los ministros de los cultos". De esta terminante disposicin se infiere que para obtener el "ttulo profesional de sacerdote", el interesado tendra que realizar sus estudios en planteles que no
Ent:iclop_4i" del] diomtz.Martin Alomo. Cfr.lrutia&i6n11 d_ JJ....cko Qz,uh,o noso y Juan B. Fetre~, respectivamente. /
1801
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se dedicaran a la enseanza correspondiente, lo que es francamente contradictorio, revelando la disposicin contenida en el mencionado prrafo sexto ligereza, falta de previsin y grave descuido por parte de la Comisin redactora de dicho artculq 130 y del Congreso de Quertaro que lo aprob. b) El Prra.fo sptimo de este precepto faculta a las legislaturas de los Estados "nicamente" para "determinar, segn las necesidades locales, el nmero mximo de ministros de los cultos". Esta disposicin autoriza una indudable intromisin de dichos rganos estatales en cuestiones que estrictamente corresponden a la esfera eclesistica, como son las concernientes a la determinacin de las necesidades religiosas de una comunidad y a la provisin de sacerdotes para su satisfaccin, problemas stos que son ajenos al poder pblico, sin que para Su solucin. atingente, adems, tengan las aludidas' legislaturas la aptitud reqtlerida. Uno de los que se opusieron al otorgamiento de la indicada facultad fue el diputado Flix F. Palavicini, quien por cierto predic en el desierto como Juan el Bautista, pues la disposicin que la establece fue aprobada sin el menor escollo. Dijo al respecto dicho constituyente que no se puede sealar "qu cantidad de oraciones necesita cada individuo", formulando con irona estas preguntas: "Qu legislatura puede medir, qu legislatura va a poder saber con cuntas oraciones, con cuntos credos y con cuntas salves va a tener un creyente? Glho va a repartir (la legislatura) la dosis de la religin?", y concluye sarcsticamente que la consabida facultad convertira a las legislaturas de los Estados en cCcabildosde cannigos".lso2 e) En lo que concierne a la nacionalidad de los ministros del culto, stos de~n ser mexicanos por nacimiento segn lo di~J?One el prrat() octavo del artlcu~o I~O, reiterando, por nuestra parte, la critica que formulamos contra esta dISPOSicin constitucional en esta misma obra."?" . d) El derecho pblico subjetivo que tiene todo gobernado para emitir libremente Sus ideas por medios orales o escritos y que se consagra en los artcul~s 6 y de la Constitucin/3'04 se encuentra restringido en lo que atae a dlCh~s J?lnistros en cuanto que stos "no. pueden en reunin pblica o privada CO,~ltUlda en junta, ni en actos del c~lto o de prop3;ganda religiosa, hacer critica de las leyes fundamentales del palS, de las autoridades en particular, o en. g~n.eral del gobierno" (prrafo noveno del artculo 130). Aplicando el pnnclpIO jUrdico contenido en el artculo primero constitucional, en el sentido de que las garantas del gobernado slo pueden restringirse por la Ley Suprema, se. COncluye que nicamente en los casos a que se refiere la disposicin transcnta los ministros de los cultos no son titulares del mencionado derecho pblico Subjetivo. En otras palabras, 108 sacerdotes, cualquiera que sea su categora y el credo religioso a que pertenezcan, s gozan de tal derecho para criticar la legislacin mexicana y los funcionarios pblicos conforme a los artculos 6 y 7 constitucionales, siempre que la crtica no se formule "en reunin
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Capitulo segundo. Pargrafo lI. Apartado B, inciso 1. . _ '1~ Esta libertad la. estudiamos el). el captulo quinto, pargrafo III. apartado B y de nuestro libro Las Garantias IndividU4les. .
:l30S
piano de los Debates. Tomo lI, pp. 763 y 764.
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pblica o privada constituida en junta", sino aislada e individualmente, ni durante las ceremonias culturales o con motivo de ellas o con l propsito de propagar o difundir la religin de que se trate. Las limitaciones a tan preciada libertad de manifestacin del pensamiento que establece el artculo 130 constitucional en su noveno prrafo, demuestran, atendiendo a su especfico alcance y operatividad, que la Ley Fundamental de Mxico es la expresin jurdica suprema del respeto a la propia libertad que siempre ha sido la tnica que ha caracterizado su historia poltica, no obstante las justificadas tendencias anticlericales de la Reforma que perviven en las normas involucradas en dicho precepto. e) En materia poltica los ministros del culto estn marginados de la ciudadana, pues no tienen voto activo ni pasivo "ni derecho para asociarse con fines polticos" (Pdrra[o noueno, in fine, del artculo 130). Esta prohibicin, que tambin debe interpretarse restrictivamente, no impide que tales ministros, dentro de una hiptesis que se antoja quimrica, puedan desempear cargos pblicos que no sean de eleccin popular 1305 ni formar asociaciones que no persigan objetivos polticos, ya que slo atendiendo a la ndole de stos debe entenderse restringido el derecho pblico subjetivo que proclama el artculo 9 de la Constitucin. f) La libertad de imprenta se limita en relacin con los ministros del culto en cuanto que stos en "publicaciones peridicas de carcter confesional, ya sea por su programa, por su ttulo o simplemente por sus tendencias ordinarias", no pueden "comentar asuntos polticos nacionales, ni informar sobre actos de las autoridades del pas, o de particulares que se relacionen directamente con el funcionamiento de las instituciones pblicas" .1306 Huelga decir que cuando no se trata de ninguna publicacin peridica, sino aislada, la mencionada limitacin no rige, segn el principio jurdico preconizado en el artculo primero de la Constitucin que analizamos en nuestra obra "Las Garantas Individuales" .1307 g) En materia sucesoria existen importantes limitaciones e incapacidades para ,los ministros de los cultos. As, no tienen capacidad para heredar por testamento, a no ser que sean parientes por consanguinidad del testador dentro del cuarto grado en lnea recta o transversal, es decir, directa o colateral, establecindose, el parentesco respectivo por aplicacin de las reglas consignadas en la ley civil,l308 no siendo incapaces, en cambio, para ser herederos legtimos, siempre que los bienes sucesorios no sean inmuebles ocupados "por cualquier asociacin de propaganda religiosa, o de fines religiosos o de beneficencia", en cuyo caso dichos ministros tampoco pueden recibirlos "por ningn ttulo"
1305 Esta observacin se entiende, evidentemente, con la salvedad de que ni la Constitucin ni la Iegislacn ordinaria exijan la condicin de no ser ministro de ningn culto para obtener el nombramiento respectivo., 1006 Prrafo decimotercero del artculo 130 constitucional. 1307 Cfr. Capitulo segundo. ' . . . . ta08 Estas reglas las enuncian los artculos 2916, 297, 299 Y 300 del C6dgo Civil para el Distrito Federal, aplicable en toda li Repbl1ca en materia civil federal, como. ~ .la concerniente a la incapacidad para heredar testamentariamente de que 'adolecen los mimstros de los cultos,
992
(Art. 130 const., prrato decimoquinto). Estas incapacidades obedecen a la finalidad de evitar que, a travs de sus ministros, las comunidades religiosas recuperen su poder econmico y, por ende, el poltico que antes de la Reforma tuvieron como grupos de presin en la vida del Estado mexicano, as como la reaparicin de la situacin de "manos muertas" en lo referente a la propiedad inmobiliaria.
D.
Agrupaciones religiosas
a) En relacin con stas, el artculo 130 constitucional, en su prrafo quinto, previene que la ley no les reconoce personalidad alguna. Este desconocimiento se traduce en que ninguna comunidad religiosa, aunque exista y acte en la realidad, tiene capacidad para adquirir ningn derecho ni contraer obligacin alguna, puesto que no es persona moral, no pudiendo tampoco, consiguientemente, ser sujeto de ninguna relacin jurdica sustantiva ni comparecer en juicio de ninguna especie como actora o demandada, sin que, asimismo, est legitimada para ejercitar la accin de amparo ni para interponer ningn recurso ordinario. La falta de personalidad jurdica de dichas agrupaciones entraa lgicamente que entre la Iglesia o iglesias y el Estado no puede haber ninguna relacin de derecho, y tan es as que la Ley Reglamentaria del mencionado precepto constitucional ordena que el gobierno estatal "no reconoce jerarquas dentro de las iglesias", debiendo entenderse directamente "para el cumplimiento de las leyes y dems disposiciones sobre culto y disciplina externa, con los ministros mismos o con las personas que sea necesario" (Art. 5). Atendiendo, pues, al rgimen jurdico constitucional y legal que el Estado ha impuesto a las iglesias y, especficamente, a la Iglesia Catlica, no puede haber entre aqullas y sta, por una parte, y la entidad estatal, por la otra, ninguna relacin diplomtica, ya que el solo hecho de aceptar a algn representante eclesistico implicara el reconocimiento de una personalidad que niega enfticamente la Constitucin. b) En puntual congruencia con el desconocimiento de la personalidad jurdica de las comunidades religiosas llamadas iglesias, el mismo artculo 130 constitucional, en su' prrafo decimocuarto, prohbe estrictamente "la formacin de toda clase de agrupaciones polticas cuyo ttulo tenga alguna palabra o indicacin cualquiera que las relacione con alguna confesin religiosa". Debe advertirse que esta prohibicin no alcanza a la creacin de agrupaciones polticas, en s misma considerada, por parte de personas que profesen determinada religin, lo cual sera monstruosamente injusto,' antidemocrtico y opresivo, sino a que en su denominacin se empleen vocablos que denoten su vinculacin religiosa. Vedar este empleo nos parece pueril, pues la significacin e influencia que pueda tener en la conciencia popular una agrupacin poltica no depende de su nombre, sino de sus objetivos, programa de accin y prestigio de sus dirigentes. Adems, con o sin prohibicin constitucional, el clero siempre ha actuado o tendido a actuar a trav6t de asociaciones. o partidos politicos en cuya denominaci6n no se utilizan las palabras ingenuamente pro-
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hibidas por el artculo 130, el cual, en este aspecto, carece de toda justificacin y vigencia real, proclamando su prrafo decimocuarto, que tan intil prohibicin contiene, la torpeza con que fue incluido en dicho precepto. e) Las mencionadas asociaciones religiosas, como lo hemos recordado insistentemente, no tienen capacidad "para adquirir, poseer o administrar bienes races ni capitales impuestos sobre ellos", segn lo determina el artculo 27 constitucional, en su fraccin I1, la cual prev, adems, la figura jurdica de la nacionalizacin de los bienes que el clero tenga por s o por interpsita persona. Ahora bien, el prrafo decimosexto del artculo 130 de la Ley Suprema prescribe que "los bienes muebles e inmuebles del clero o de asociaciones religiosas se regirn para su adquisicin por particulares (sic), conforme al artculo 27 de esta Constitucin". Esta prescripcin contiene una grave aberracin fruto de la irreflexin con que se introdujo al citado artculo 130, pues de acuerdo con el artculo 27 ningn particular puede adquirir bienes eelesisticos directamente, toda vez que stos son del dominio de la nacin, cuya propiedad se extiende a todos los templos ya erigidos o por erigirse. E. Estado civil de las personas
La declaracin de que el matrimonio es un contrato civil que formula el prrafo tercero del artculo 130 encierra uno de los objetivos ms destacados de la Reforma que recoge la Constitucin de 1917 y que proclamaron las adiciones y modificaciones que en 1873 se introdujeron a la Ley Fundamental de 1857. Tanto el acto matrimonial como los dems del estado civil de las personas "son de la exclusiva competencia de los funcionarios. y autoridades del orden civil, en los trminos prescritos por las leyes, y tendrn la fuerza y validez que las mismas les atribuyan", segn lo indica el mismo prrafo tercero, cuyas' disposiciones tienen la trascendencia de que los referidos actos slo pueden celebrarse ante los rganos estatales competentes y certificarse por ellos para que tengan ejectos jurdicos en la Repblica. Por consiguiente, el matrimonio que no. se haya celebrado ante dichos rganos y las. constancias no oficiales que acreditan algn acto del estado civil de las personas, no tienen eficacia jurdica,. pudiendo, en todo caso, servir nicamente como indicios probatorios ante las autoridades administrativas y judiciales, siempre que su contenido est adminiculado con otros elementos de prueba.
F.
Disposiciones generales
a) En su prrafo cuarto, el artculo 130 consttiucional declara que "la simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace; en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley". A primera vista, la disposicin transcrita podra J>:lfecer ajena al contexto del mencionado precepto, pues aparentemente D~. tiene relacin alguna con la situacin Estado-Ig1esia que ste demarca, antojndose una prescripcin de derecho privado y nop,?lico". ~ embargo, la anteoe63
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dencia histrica del aludido prrafo tercero revela que el anticlericalismo desarrollado por la Reforma y que desemboc en el Congreso Constituyente de Quertaro lleg al extremo de sustituir el juramento como compromiso solemne ante Dios de cumplir una ley o una obligacin 1309 por la cepromesa de decir verdad!' o la ((protesta" de cumplimiento para eliminar del lenguaje . jurdico todo vestigio que tuviese vinculacin con cuestiones y autoridades religiosas. No obstante, se dej de advertir que el trmino "juramento" es equivalente a las palabras "promesa" y "protesta" o "protestacin" y que estas ltimas tambin se emplean en el vocabulario eclesistico, respectivamente, como "ofrecimiento que se hace a Dios para ejecutar una obra piadosa" y "confesin pblica de la fe" .1310 b) Con el objeto de proscribir toda posible influencia del clero.en los procesos susceptibles de incoarse por infraccin a las bases contenidas en el artculo 130, este mismo precepto prev en su prrafo decimosptimo que "nunca sern vistos en jurado", ya que, "saliendo ste de la masa social", lo ms probable es que sus miembros, en mayora, "participarn de las creencias del ministro a quien se Juzga, y que no se aplicar debidamente la ley".1311 En otras palabras, la prohibicin del jurado en el caso mencionado tiende a evitar el conflicto de conciencia de sus integrantes consistente en el dilema de acatar los mandamientos constitucionales que ataen al clero u obedecer sus convicciones religiosas en cuanto que stas, sin radicar en cuestiones puras de fe, pudiesen extenderse a considerar que los ministros del culto son tratados injustamente por el artculo 130 de la Constitucin. G. Necesaria supervivencia del artculo 130 constitucional
Este ha sido uno de los preceptos de la Ley Fundamental vigente ms duramente atacados. Sus impugnadores, vinculados ideolgicamente a los crculos eclesisticos, aducen que sus disposiciones, independientemente de su injusticia intrnseca, son en la actualidad obsoletas, ya que responden a una situacin conflictiva entre la Iglesia y el Estado que pertenece al pasado histrico de Mxico. Abogan porque la supeditacin del clero a la entidad estatal se reemplace por la independencia entre ambos, que era una de las preconizaciones ms sobresalientes de la Reforma desvirtuada por el Congreso Constituyente de Quertaro. Desde que la Constitucin de 1917 entr en vigor, la jerarqua eclesistica se lanz contra la subordinacin de la Iglesia al Estado, y cuestionando su validez formal con anlogos argumentos que los esgrimidos por Vera Estaol que ya hemos comentado.P" trat durante los primeros aos de su vigencia de reconquistar la situacin que prevaleca antes del aludido
1809 Dbase recordar que la Constitucin de 1857, como documento bsico de la Reforma, fue "jurada" por los diputados, el. Presidente de la Rep-blicay el del Congreso Constituyente, q?e lo era don Valent~ GOTMzF41'U, q,uie~ fu; conducido por varios diputados" y se arrodill de~an.te de~ Evan~o. (Dnecho ft1bl.co ~~,"no. Tomo.IV. Montiel y Duarte.) IN.. . Cfr. Daccw1UU'1O d, Legislcc. 'Y fl.T4#Jf..ud. Joaquin Bscriche. 1311 Diario de los Debates. Tomo tI, p; 705., . . 131. Capitulo cuarto, pargrafo 111, partadoO.
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''''CIa.
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precepto, el cual, por otra parte, no consigui conjurar la efervescencia que ~~ra.cteriza~a las tensas relaciones en~re las autoridades estatales y las ecIeSI~t1Cas, mismas que en 1926 se rompieron cruentamente provocando un conflicto que dur ms de tres aos, durante el que se suspendi el culto religioso en t~dos los templos catlicos de la Repblica. Como se sabe, este conflicto se solucion hasta agosto de 1929 mediante un acuerdo que origin una circular de la Secretara de Gobernacin publicada el 14 de septiembre de ese mismo ao . 1313 reafirmando las disposiciones del artculo 130 constitucional , es decir, sm que el clero hubiere logrado que se reformaran segn proyecto redactado por don Manuel Herrera y Lasso, proponiendo que las asociaciones religiosas tuvieran capacidad para tener en propiedad los bienes inmuebles directa e inmediatamente destinados a su objeto y que se proclamara la independencia entre la Iglesia y el Estado.Y" Para poder justificar cualesquiera disposiciones jurdicas desde el punto de vista de su permanencia, hay que determinar si la causa final que produjo su expedicin subsiste en el momento histrico respecto del cual se plantee esa permanencia. En otras palabras, si los motivos que originaron la creacin de un orden de derecho y los fines que ste persigue no han desaparecido del escenario vital de un pas, las normas que integran a dicho orden no' deben suprimirse. Esta hiptesis se registra en lo que concierne a la motivacin y teleologa del artculo 130 constitucional, que recoge en sus ms importantes prescripciones los primordiales principios jurdico-polticos de la Reforma iniciada en la Constitucin de 1857. Aunque tales principios hayan obedecido a la situacin en CWe la Iglesia se encontraba en la poca de su proclamacin, la operatividad de los mismos, y no a ttulo de remedio sino de prevencin, no ha dejado de tener actualidad, pues la facticidad histrica posterior a la promulgacin de la Constitucin de 1917 revela la permanente. inconformidad del clero para funcionar dentro del rgimen establecido por dicho precepto y la constantetendencia de sus ministros para que la Iglesia recupere la hegemona poltica y econmica que en mltiples etapas de la vida de Mxico ha tenido. Esa tendencia se manifiesta en las reiteradas violaciones a diferentes disposiciones del artculo 130 constitucional, primordialmente en 10 que atae a las prohibiciones contenidas en su prrafo noveno que ya examinamos y las cuales tienen como finalidad constreir a los eclesisticos para actuar dentro
1313 A propsito de este acuerdo, Herrera 'Y Lasso relata que "El Episcopado mexicano, representado por los seores Arzobispo don Leopoldo Ruiz y Flores y Obispo don Pascual Daz, S. J. acord la reanudacin del culto catlico suspendido desde 1926, t~as de obtener del Presidente Portes Gil las siguientes declaraciones solemnes que fueron publicadas por todos los diarios de la ciudad el 22 de junio de 1929: 'Gustoso aprovecho esta oportunidad para declarar pblicamente con toda claridad, que no es el nimo de la Constituci6n, ni del Gobierno de la Repbli~a, destruir la identidad de. l~ Igl~ Catlica, ni de nin~una ~tra, ni intervenir en manera alguna en sus fun~ones espirituales, CC?n tal motivo, el senor ~c. Don Fernando Noriega V el autor de este libro ocurneron a la Secretaria de Gobernaca, por encargo y representacin del Episcopado, y obtuvieron la expedicin de la Circular que aquI se publica y cuyos trminos fueron dcutidos en una larga serie entrevista$ con el Subsecretario encargado del despa<:ho, ftlCtO funcionario de amplio criterio y patri6t.ico espfritu de concordia" (Estudios C~4tJr:1t.'t:$, p. 113).. . ..llh.t.._.:.I... _~_~...... ~ I!....... 1Jl1. Com61tese dicho ~o.t!h.. el libn> ya citado de tIl _ ....._ ~JlJl.lL'""'"I&IU.... (pp. 105 Y 106).
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de los lmites estrictos de su tarea religiosa impidindoles inmiscuirse en los asuntos del Estado. La inperatividad del citado precepto parece derivar de una especie de "pacto tcito de inobservancia" concertado entre las autoridades eclesisticas y los rganos del Estado encargados de su aplicacin, provocando una situacin fctica dentro de la que el clero se mueve sin las limitaciones y prohibiciones constitucionales que someramente hemos comentado. Merced a dicho "pacto", la Iglesia, o mejor dicho, sus jerarcas y sacerdotes, despliegan en Mxico una amplia libertad cuyo ejercicio, por fortuna y desde hace algunos lustros, no ha desembocado en un franco ataque a las instituciones jurdicas, polticas, econmicas y sociales que se cimentan en las declaraciones fundamentales que forman el contexto de la Constitucin vigente, circunstancia que ha permitido, por contrapartida, que el gobierno estatal tolere conscientemente la marginacin parcial del artculo 130. La mencionada situacin la describe con bastante veracidad el sagaz jurista mexicano Francisco V enegas Treja, quien afirma: "La libertad actual de la Iglesia no es de ninguna manera peligrosa; permite, por lo contrario, el apego a los principios y prcticas religiosos, rindiendo as homenaje a las libertades fundamentales y naturales del hombre." Agrega dicho autor que "Tampoco la Iglesia est controlada por el Estado; a despecho de la prohibicin formal, hay numerosos prelados extranjeros; la Iglesia sostiene una gran parte de establecimientos de enseanza elemental en los que se ensea a los escolares el catecismo y la moral cristiana. Las ceremonias religiosas tienen lugar fuera del recinto de los templos, extramuros por as decirlo. Las publicaciones eclesisticas no se limitan a comentar los Evangelios ni a difundir noticias sobre la Iglesia, sino que se extienden a comentar temas de poltica general. Con ocasin de ciertos acontecimientos (elecciones gubernamentales, por ejemplo), la Iglesia despliega una discreta intervencin poltica exhortando a los electores a no abstenerse de votar y a hacerlo segn su conciencia y convicciones. Pero es sobre todo en provincia, en el campo, y en pequeos poblados donde los sacerdotes gozan de un prestigio muy grande y donde, por consiguiente, su influencia es ms evidente; y sucede algunas veces que realizan gestiones ante las autoridades municipales para obtener la administracin de diferentes servicios en beneficio de sus feligreses. Por lo dems, la Iglesia dispone y controla buen nmero de organizaciones 'laicas' que tienen como funcin la difusin de los Evangelios y la observancia de los principios de la moral cristiana; ante todo, debe mencionarse la Accin Catlica, sometida a la 'jerarqua' y compuesta por cuatro ramas: la de los jvenes varones, la de las mujeres jvenes, la de damas y la de hombres adultos; la Unin Nacional de Padres de Familia (con medio milln de adeptos) ; los Caballeros de Coln (orden sumamente aristocrtica) ; la Federacin de Colegios Particulares (establecimientos de enseanza elemental); la Liga Mexicana de la Decencia; la Asociacin Nacional de la Buena Prensa (casa editorial de obras catlicas), habiendo muchas congregaciones avocadas a un santo en particular. "La Iglesia, prosigue Venegas, guarda relaciones y lazos estrechos (aunque ocultos y no manifiestos) con un partido poltico de derecha: el Partido de Accin Nacional (PAN), partido que precisamente recluta la mayor parte
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de sus miembros entre los afiliados y asociados a las organizaciones 'laicas' arriba mencionadas. Adems, todos o casi todos los candidatos que este partido ha presentado como candidatos a la Presidencia de la Repblica, haban sido ya presidentes de Accin Catlica o al menos de la 'Accin Catlica de la Juventud Mexicana'. "En razn de las consideraciones precedentes, concluye el autor sealado, se compr~nde claramente que la Iglesia no tenga ningn inters de romper este modus oioendi, esta lig-a tcita con el gobierno; ni el Estado el de daar las libertades individuales", agregando que "es evidente que ante las leyes anticlericales, la Iglesia permanece como una fuerza poltica insatisfecha y por consiguiente como un peligro latente" y que "Ms vale observar frente a ella un comportamiento no intransigente sino de tolerancia." 1315
Con vista a los hechos que resea Venegas y cuya realidad compartimos mutatis mutandis, se suele afirmar que las contravenciones que entraan al artculo 130 constitucional, han originado que ste haya dejado de tener actualidad y que la frecuente e impune inobservancia del mismo precepto haya demostrado su carcter obsoleto. Sin embargo, la tolerancia oficial frente a su marginacin por parte del clero no justifica su abolicin, como no legitima -valga el smil- la proclamacin de la invalidez moral de la virtud, la proclividad pecaminosa del hombre. Independientemente de que en algunas de sus disposiciones el artculo 130 constitucional no slo es defectuoso sino absurdo, como lo hemos pretendido demostrar al examinar los prrafos respectivos, su motivacin y teleologa esenciales acreditan su permanencia, ~ ya que su causa final estriba no en atacar la religin cristiana ni en impedir su ejercicio y culto, sino en mantener al clero, en el mbito jurdico al menos, dentro del cuadro que su propia misin le demarca y que con toda claridad delimit, frente al Estado, el Divino Salvador, Jesucristo. En resumen, atendiendo a su motivacin y teleologa, el mencionado precepto debe conservarse en su esencia normativa, depurndolo, sin embargo, de las disposiciones que se antojan actualmente anacrnicas y absurdas, mismas a las que ya hemos aludido, y cuya supresin no alterara su causa final.
18111 L'Histoir et le Rgime Politique du Mexique. Tesis doctoral. Universidad de Ciencias Sociales de Toulouse, 1971, pp. 393 Y 394.
EPILOGO
LA CONSTITUCION MEXICANA DE 1917 Y EL CAMBIO SOCIAL
I
No hemos querido dejar de tratar, a modo de eplogo, es decir, como comentario conclusivo de los diferentes temas estudiados en esta obra, una cuestin que peridicamente se suscita en Mxico y que estriba en la confrontacin entre lo que suele llamarse "cambio social" y nuestra Constitucin vigente. No faltan quienes, al impulso de arrebatos demaggicos y despechados, claman en todos los tonos, adoptando actitudes oportunistas, que la Ley Fundamental de 1917 es obsoleta, que ya no responde a las transformaciones sociales que ha experimentado el pueblo en nuestro pas, que implica un valladar para que stas se sigan realizando y que, en suma, debe sustituirse por un nuevo ordenamiento que est en consonancia con las tendencias y proyecciones evolutivas de Mxico. Es curioso observar que los que as se expresan lo nico que revelan es su desconocimiento respecto de nuestra Constitucin osu perversidad propendente a engaar a las masas ignorantes de nuestro pueblo con el seuelo de una "liberacin" con que dolosamente encubren la implantacin de una dictadura poltica y, lo que es peor, de un totalitarismo estatal. Como la actual Ley Suprema de Mxico es un obstculo para el logro de tan proclives y antirrevolucionarios propsitos, sus obstinados adversarios se empecinan en abolirla o, al menos, en deteriorarla a tal extremo, que deje de ser el insuperable .valladar normativo a sus designios antimexicanos. Los enemigos ms encarnizados de nuestra Constitucin se localizan en las posiciones que por derivacin histrica se conocen corno de "izquierda extrema" 1316 o a ultranza, es decir, en los grupos o facciones que dicen sustentar una ideologa marx-leninista que distorsionadamente invocan para pretender apoyar sus objetivos antipopulares y aduearse del poder poltico a travs de la ficcin absurda de la "dictadura del proletarado't.'?" Su actitud es eviden1316 "La izquierda" tiene como origen el hecho de que Jos jacobinos, es decir, los grupos .revolucionarios franceses avanzados y hasta extremistas, se olocaban el} el lado ~quz.r~o de la Asamblea Nacional, ocupando el lado derecho de la IDJl,Ina las facciones antirrevolucionarias integradas por el alto clero y la nobleza, de cuya circunstanciaderiva su denOl11inacin (Cfr. Historia d. los Girondinos d. A. de Lamartine. Libro PrimerO; pp. 15 Y 22. Edicin Espaola, Madrid, 1877). . 161'1' La critica a esta expresin y al concepto que envuelve la formulamos en el apartado k) del pargrafo 1 del capitulo tercero de esta IDisma obra.
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temente contradictoria y, por ende, engaosa, pues por una parte proclaman la liberacin del pueblo mediante la supresin de la clase explotadora y, por la otra, preconizan la instauracin de dicha dictadura, que en el fondo no es la del proletariado, sino la de una oligarqua o de un autcrata en cuya irrestricta e incontrolable voluntad se centra el supremo gobierno del Estado. Libertad y dictadura, independientemente de la ideologa en que sta se sustente o de las tendencias que persiga, son conceptos irreconciliables, por lo que no pueden coexistir en la vida social, ya que mutuamente se excluyen. Por esta razn, para quienes tratan de aherrojar al pueblo, convirtindolo en un dcil rebao, nuestra Constitucin de 1917 es un muro que pretenden derribar para sepultar en sus escombros la libertad humana, cuya implicacin axiolgica es la adversaria indoblegable de toda dictadura, aunque sea la "del proletariado".
II
La izquierda tiranizante y liberticida no es, sin embargo, la nica enemiga de nuestra Ley Fundamental vigente. Grupos y sectores de la llamada "extrema derecha" son tambin sus adversarios no menos peligrosos, colocados en posiciones contrarias, aunque coincidentes con los "izquierdizantes" en una finalidad genrica consistente en sujetar a las masas populares a una servidumbre con distintos amos. En la proyeccin izquierdista, al pueblo se le pretende someter al rgimen de "dictadura del proletariado", que es supresor de libertades individuales, y las tendencias derechistas tratan de constreir a los obreros y campesinos a vivir en una situacin de esclavitud econmica. La primera, segn dijimos, pugna por abolir la Constitucin o por introducirle reformas radicales que propicien el camino para el establecimiento de dicha dictadura; las segundas se empean en que no tengan vigencia real sus declaraciones socioeconmicas fundamentales, impidiendo su ampliacin y mejoramiento en beneficio de las clases populares. La extrema derecha, ante la imposibilidad de modificar la Constitucin con la tendencia de que sta tutele sus privilegios y su hegemona econmica restaurando viejos y desaparecidos fueros, se obceca en que no se aplique o en que no se supere socialmente; la izquierda marx-leninista, a su vez, trata de eliminar el obstculo que le opone a su propsito de implantar la "dictadura del proletariado" para sustituir la "explotacin del hombre por el hombre" con la "explotacin del hombre por el gobierno del Estado" en que consiste dicha dictadura sustancialmente. Una y otra son enemigas de la COnstitucin y, por tanto, contrarias a las esencias teleolgicas de nuestro pueblo que quiere vivir dentro de un verdadero sistema de justicia social en que se equilibren y conjuguen armoniosamente los autnticos intereses sociales y la libertad y dignidad humanas.Y" La llamada "extrema derecha" mexicana es descendiente de aquellos grupos enemigos del progreso y del avance poltico que pretendieron establecer en nuestro pas
, 13U Sobre la idea de justicia social, nos remitimos a las consideraciones que formulamos' en el captulo sexto, pargrafo IV, apartado g) de la presente obra.
EPLOGO
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una postiza monarqua para conservar sus privilegios a pretexto de la pacificacin de la turbulenta vida de Mxico, siendo en la actualidad vocera del imperialismo econmico de los Estados Unidos. El izquierdismo marx-leninista, por su parte, representa un apndice de regmenes extranjeros cuyo sistema 10 proclama como base de sus estructuras polticas y econmicas y cuya ideologa proscribe toda disensin como elemento esencial de la libertad de expresin del pensamiento. A quienes defendemos y admiramos nuestra Constitucin de 1917, los paladines de dicha tendencia delirante nos lanzan inconsu1tamente los eptetos de "reaccionarios" y "burgueses", como si estos adjetivos denotasen la adhesin consciente a los principios sociales que caracterizan a la Ley Suprema mexicana y a la libertad que preconiza en favor de todos los habitantes del pas, donde, a travs de ella, se preserva su dignidad como seres humanos.
III
El pueblo de Mxico repudia los extremismos de izquierda y de derecha pese a los esfuerws que despliegan los grupos de presin que respectivamente representan, anhelando que su vida, en todos sus aspectos, se rija por la Constitucin, en cuya observancia, por parte de gobernantes y gobernados, radica . el impulso de su mejoramiento social, econmico y cultural. La nacin mexicana, sin radicalismo "chauvinista" alguno, quiere conservar su individualidad esencial dentro del mundo internacional. Por eso ama a su Constitucin que recoge normativamente las esencias de su ser colectivo, pues est consciente que sin ella y sin su efectivo cumplimiento se la arrojara a la servidumbre que,en posiciones antagnicas, preconizan el izquierdismo marx-leninista liberticida y degradante de la persona humana y el derechismo reaccionario enemigo de todo progreso social.
IV
Las crticas contra el Derecho en general se explican, aunque no se justifican, por la ignorancia jurdica, histrica, filosfica y social de sus impugnadores, pero 10 que es lamentablemente sorprendente es que sean algunos abogados, quienes se conviertan en sus apasionados enemigos. Entre ellos se encuentra el chileno Eduardo Novoa Monreal, quien fue profesor de la Universidad de Chile y asesor del extinto Presidente Salvador Allende.
En su libro intitulado "El Derecho como Obstculo al Cambio Social" expone ideas francamente insostenibles y contrarias a la verdad, sin que resistan el menor anlisis desde el punto de vista de la Constitucin mexicana de 1917. Mirma dicho autor en trminos categricos y contundentes, por no d~cir. desaprensivos e inconsultos, que el Derecho presenta cada vez mayor alejamiento de la realidad social y que "su renuencia a satisfacer lo que toda sociedad alerta a sus propios fines espera de l, no es, sin embargo, su aspecto negativo ms saliente". Agrega que la nota "mas deprimente" del Derecho "reside en que los
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preceptos, esquemas y principios jurdicos en boga se van convirtiendo gradualmenten no slo en un pesado lastre que frena el progreso social, sino que llega en muchas ocasiones a levantarse como un verdadero obstculo para ste". Asevera, asimismo, que "Desde hace aos nos inquieta comprobar que el Derecho ha perdido la vitalidad que deba serle propia y que empieza a cargar con un peso muerto sobre el desarrollo y avance de las estructuras sociales".1319 Las anteriores aseveraciones y otra ms que formula Novoa Monreal en su itado libro revelan que desconoce en lo absoluto el Derecho Positivo Mexiano y especficamente nuestra Ley Fundamental. La Constitucin de 1917, en fecto, no slo no ha frenado el cambio social, sino que ha establecido los rincipios y las normas bsicas para su operatividad, sealando los caminos or donde han funcionado y seguirn verificndose las transformaciones soiales en los diferentes mbitos de la vida del pueblo de Mxico. Slo un ciego ntelectual o un malvolo o despechado puede atreverse a negar la trascenental significacin positiva que ha tenido, tiene y tendr la Ley Suprema 1 9 bis exicana para la existencia dinmica de nuestro pas. 13 A lo largo del estudio que hemos emprendido sobre el Derecho Constitucional Mexicano y especialmente por lo que concierne a la Constitucin de 1917, hemos refrendado y subrayado dicha significacin a travs de la poneracin de diversas instituciones que integran el contexto preceptivo y espiriual de nuestro Cdigo fundamental. En esta ocasin y a manera de eplogo, ondensaremos los diferentes aspectos de nuestro orden constitucional que demuestran que ste no slo no ha sido ningn obstculo para el cambio soial, sino que lo ha propiciado, impulsado y alentado. . Por "cambio social" debe entenderse la mutacin, variacin o alteracin ue experimenta toda sociedad humana. Dentro de esta idea, el cambio social puede denotar evolucin o involucin, implicar progreso o regresin, involucrar mejoramiento o empeoramiento de las condiciones vitales en que se encuentren los sectores mayoritarios de la poblacin, traducir revolucin o contrarrevolucin u operar beneficios colectivos o restauracin de privilegios clasistas. Frente a todos estos dilemas que sugiere la idea de cambio social, es lgico que debemos aceptar nicamente las acepciones positivas y rechazar las negativas. Demarcado as el concepto de cambio social, debe concluirse que nuestra Constitucin de 1917, como ya hemos sostendio, no slo no lo impide sino que lo ha impulsado y lo proyectar hacia el futuro de Mxico. El cambio social en su sentido amplio que, segn acabamos de indicar, se manifiesta en diversas transformaciones ascendentes, evolucionistas o revolucionarias, puede operar en diferentes mbitos de la vida popular, a saber: el poltico, el socioeconmico, el humano y el cultural. Esta operatividad debe funcionar equilibradamente en todos ellos, de tal manera que produzca un verdadero desarrollo para los sectores mayoritarios de la sociedad. Sin dicho
1819 Op. cit., p. 11. 18111 bl. Sobre la trascendencia
Rodolfo Ihe.ring "En fm en el Derecho", tomo 1, p. 276.
del Dereehoen la vida social. cons1tese la obra . de
EPILOGO
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equilibrio, las transformaciones sociales, lato sensu, se concentraran en uno solo de dichos mbitos vitales, en detrimento de los dems que permaneceran sin mutacin, e involucionaran o experimentaran una regresin. Por consiguiente, los principios constitucionales que preconicen, posilibiten o incrementen el cambio social, deben referirse a todos ellos dentro de una normacin sistematizada y armoniosa. Adems, si dichos principios se contrajeran a un slo mbito vital, sin abarcar los dems, la Constitucin no slo no sera el instrumento jurdico idneo para la realizacin de todas las transformaciones sociales que el pueblo requiera, sino que estara condenada a desaparecer si n~. le introdujeran las reformas sustanciales que el cambio social integral
exija,
En el terreno poltico nuestra Constitucin preconiza como declaracin fundamental la democracia, cuya forma de gobierno hemos estudiado en esta misma obra. 1 3 20 Hemos afirmado, sin temor a equivocarnos, que el sistema democrtico no ha sido superado por ningn otro rgimen, pues en aqul se coordinan los intereses sociales y los individuales en un ideal que se denomina "justicia social". Sin el equilibrio entre ambos tipos de intereses, que es signo vital de la democracia, se incide fcilmente en las autocracias de derecha o de izquierda y, lo que es peor, en el totalitarismo estatal que degrada al hombre y despoja a los pueblos de su condicin de sociedades humanas. En el mbito socio-econmico, nuestra Ley Fundamental de 1917 instituye no slo garantas sociales en favor de las clases obrera y campesina, sino que considera a la propiedad privada como funcin social y, por ende, susceptible de ser objeto de las modalidades que dicte el inters pblico, haciendo prevalecer los derechos de los sectores mayoritarios de la poblacin sobre los derechos individuales. Adems, los recursos naturales, indispensables para el desarrollo econmico del pas, los estima categricamente como bienes de la nacin, o sea, del mismo Estado mexicano, a travs de cuyos rganos gubernamentales, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, el pueblo de Mxico realiza su explotacin. En otras palabras, desde hace varios lustros en nuestro pas se ha implantado la socializacin o "estatalizacin" de dichos recursos, considerndose que stos no deben ser objeto de propiedad privada ni materia de explotacin para satisfacer intereses particulares. En resumen, es en la esfera socioeconmica en la que nuestra Constitucin de 1917 presenta gallardamente el aspecto social y no meramente poltico. Nuestra Ley Fundamental vigente, por otra parte, es esencialmente humanista, carcter que se revela en que exalta la personalidad del hombre, su libertad y su dignidad. Por ello, dicho ordenamiento constitucional es un implacable adversario de todo rgimen dictatorial, sea autocrtico o totalitario, ya que, al establecer garantas en lavar de! gobernado, impide que el poder pblico del Estado se desarrolle arbitrariamente, ~ decir, sin sujecin a ninguna norma jurdica. Adems, sus declaraciones fundamentales estiman al ser humano como un fin de si mismo para evitar, de esta guisa, su encuadramiento dentro de grupos o masas serviles en los cuales slo representara un nmero
1810
Cfr. Capitulo sexto, pargrafo IV.
1004
como sucede en los sistemas polticos y econmicos fundados sobre la base de la absurda "dictadura del proletariado". Correlativamente a los derechos subjetivos pblicos emanados de la relacin jurdica de supraordinacin a subordinar cin que entraa la garanta del gobernado, impone a ste obligaciones pblicas y deberes sociales, constrindolo al cumplimiento de unas y de otros en beneficio del Estado y de los sectores mayoritarios de su poblacin y evitando, de este modo, la reincidencia en el liberal-individualismo clsico que fue semilla de la agravacin de las desigualdades sociales. En el mbito cultural, la Constitucin mexicana de 1917 es el instrumento que favorece y fomenta todas las actividades del pensamiento, del saber humano, de la ciencia y de la tecnologa, al preconizar la libertad de expresin eidtica, que es la condicin sine qua non de la cultura. Dicha preciada libertad no est reida con la obligacin a cargo del Estado consistente en desempear la importante funcin social educativa dentro de principios y lineamientos generales constitucionalmente establecidos y cuya observancia exalta y consolida las esencias tradicionales del ser, del modo de ser y del querer ser del pueblo mexicano. Fcilmente se comprende, por la breve semblanza que hemos reseado acerca de los aspectos teleolgicos fundamentales de nuestra Constitucin actual, que quienes no estn conformes con ellos son los enemigos del pueblo mexicano. As, en materia poltica quisieran destruir el principio democrtico por reglas inherentes a los regmenes dictatoriales de izquierda o de derecha; en el mbito socioeconmico pretenden restaurar privilegios clasistas o convertir al gobierno del Estado en el nico rbitro que encauce las relaciones econmicas sin posibilidad de mejoramiento de las condiciones vitales de los sectores obrero y agrario; en cuanto al ser humano, tratan de convertirlo en un simple instrumento al servicio de una oligarqua o de un autcrata que le ordene cmo debe desplegar su actividad intelectual y artstica; y en lo que atae al aspecto cultural, anhelan que se eduque al pueblo dentro de los moldes de un servilismo que lo incapaciten para la disensin o la discrepancia de lo que se le ordene. Ninguna obra humana es perfecta, aunque s perfectible y superable. Nuestra Constitucin Federal vigente, obviamente, participa de estos atributos. Pero una cosa es mejorar nuestra Ley Suprema actual y otra deteriorarla o distorsionarla para despus destruirla. El pueblo de Mxico y los juristas que en una importante dimensin de su vida somos sus adalides, tenemos el ingente deber patritico de preservar nuestra Constitucin, advirtiendo desde la ctedra, en la conferencia o en la obra escrita los peligros que se ciernen sobre nuestro pas y que provienen de quienes tratan de subvertir el contexto de las declaraciones fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional para entronizar un rgimen dictatorial en Mxico. De nosotros depende que esta traidora propensin no sea sino un irrealizable. propsito perverso y maligno de los enemigos de nuestro pueblo.
Finis O peris
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SAYEG HELU, JORGE:
li\DICE
.,
PREFACIO A LA SEGUND<\. EDICIN
.,
..
'
.,
..
9
10
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA TERCERA EDICIN PREFACIo A LA CUARTA EDICIN
ooo. o
o. . . . . . . o. o. . . . . . . . .
11 12 13
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICIN PRLOGO DEL AUTOR
o. o. o.. o
oo
o....................... o
INTRODUCGION
La comprensin didctica del Derecho Constitucional
., ., o.' '
19
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTORICO-POLITICA DEL ESTADO MEXIOANO 1. Someras consideraciones terminolgicas o. .. o.. o. . . . . . . . . . . o.. o. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lIo La formacin del Estado en general, lII. La gestacin del Estado mexicano ." o o oo..... oo.. o. : .. o.. o
A. Epoca ,prehispnica . oo.......................... o. . . . . . . . . B. Epoca colonial .' C, Etapa de la independizacin
o o
31 39 42 43 53 76
CAPTULO SEGUNDO
lo Observaciones crticas -sobre el concepto general del Estado o, 11. La poblacin oo., o. oo. oooo o.. o.. o..... , . , . o. o o.... o . . . A. Consideraciones generales ., oo oo.. o.......... o.... o. o B. La poblacin como elemento del Estado mexicano. oo' ooo.. oo. o a) b)
Observaciones previas . o.... o oo. o oo. oo. oo' oo. o... o ,La nacionalidad mexicana . ooo o. -, oo o oo.,
1. Concepto de nacionalidad . o , o. ,. oo. o. o 2. Los nacionales mexicanos ..... o , o , oo
93 98 98 100 100 104 104107
1018
NDICE
3. 4.
Prerrogativas de los mexicanos Obligaciones educativa y tributaria de los mexicanos (a) La obligacin educativa .. . .. . (b) La obligacin tributaria 5. Prdida de la nacionalidad
111 117 117 118 131

134 134 135
e)
Los extranjeros 1. Consideraciones generales 2. Situacin constitucional de los extranjeros 3. Sinopsis histrica
14D
144
'
144 146 150 151 152 154 158 158 160 160
d)
La ciudadana mexicana 1. 2. 3. 4. 5. 6. Concepto de ciudadana Los ciudadanos mexicanos Las prerrogativas del ciudadano Las obligaciones del ciudadano Prdida de la ciudadana Suspensin de la ciudadana
;........
111. .El territorio

A. B. Consideraciones generales El territorio del Estado mexicano
a) Observaciones previas b) Su comprensin. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Breve referencia histrica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
161
166
C.
El dominio del Estado mexicano

a) Consideraciones previas b) La propiedad originaria e) El dominio o la propiedad nacional o estatal . . . . . . . . . . . . . . d) Concesibilidad de los bienes del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
170
170 171 177 180
185
IV.
Breve alusin a los dems elementos del Estado mexicano. . . . . . . . . . .
CAPTULO TERCERO
LA SOBERANIA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PUBLICO

l. Introduccin ................................................. A.. Consideraciones previas ................................... B. Algunas teoras sobre el Estado .............. . .
187 187 191
1019
NDICE
a) De Platn b) De Aristteles e) De San Agustn ....................... d) De Santo Toms de Aquino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) De Francisco Surez f) De Toms Robbes g) De John Locke h) De Montesquieu i) De Juan Jacobo Rousseau j) De Regel k) De Marx y Lenin ;......................... 1) De Jellinek m) De Duguit n) De Kelsen o) De (jarr de Malberg p) De Maritain q) De Adolfo posada r) De Heller s) De Burdeau t) Observacin final
191 192 193 195 197 198 200 200 203 208 210 219 222 224 225 226 229 230 233 235 236
236 241 244 253 253 255
lI.
La soberana y el 'poder constituyente
:.
A. Equivocidad del tnnino "soberana" B. La soberana C. El poder constituyente D. El poder pblico ....... ............ ...................
a) Su implicacin b) Su ejercicio. Los rganos del Estado y sus titulares .' . . . . . . .
lII.
La soberana y el poder pblico en el constitucionalismo mexicano .. , .A. Exgesis de los artculos 39 y 41 de la Constitucin de 1917 B. Consideraciones histricas
260 260 268
CAPTULO
Cu ARTO
.TEORIA DE LA CN5TlTUCION
1. Introduccin
A. El Derecho Fundamental como elemento del Estado B. La finalidad del Estado C. La. justificacin del &tado D. Los fines y la justificaci6n del Estado mexicano. Sntesis hist6rica.
279
280 285 297
3<Yl
316 325
11. Concepto y especies de Constiutci6n 111. La l~timidad constitucional
"................
1020
A. C. IV. V.
NDICE
Exposicin del principio ,................................ La legitimidad de la Constitucin mexicana de 1917
B. La legitimidad de la Constitucin mexicana de 1857
325 329 334 339 345
La deontologa constitucional Los factores reales de poder y la" decisiones fundamentales
A. Los factores reales de poder ...................... , ' B. Las decisiones fundamentales. . ' .' . ' . '
VI. La fundamentalidad Y la supremacia de la Constitucin
. .
345 350 354 354 359 364 364 370 374 374
A. B.
VII.
Consideraciones generales El principio de supremaca en el constitucionaHsmo mexicano.. . .
El principio de rigidez constitucional ., . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A.
Exposicin del principio
B. Gestacin parlamentaria del artculo 135 constitucional

VIII. La reformabilidad constitucional A. Las reformas en general B. Las reformas a los principios fundamentales La inviolabilidad de la Constitucin .. , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
377
38-3 383 384 388 390 390 391 391 392 392 393 394 394 395 396
IX.
A.
Explicacin previa ., El "derecho" a la revolucin B. C. Interpretacin Y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana de 1917 (128 de la Constituci6n de 1857) La interpretacin constitucional
X.
A.
B.
Generalidades Mtodos de interpretacin
a) b) e) d)
C.
Mtodo Mtodo Mtodo Mtodo
gramatical lgico sistemtico causal-teleolgico
Organos estatales de interpretacin constitucional
a) Interpretacin legislativa b) Interpretacin jurisdiccional

D. Observaciones finales ..................................
1021
NDICE
CAPTULO QUINTO
LAS FORMAS DE ESTADO lo Las formas de Estado y las formas de gobierno oo. o oo. o. ooo no El Estado unitario y el Estado federal o' o: oo ooo' o. o.. o o In. El Estado federal oo.. oo. o.. o. o. o oo o oo. ooooo. o. o A. Su concepcin jurdico-poltica ." ooooo. o. o. oo ooo. oo.... o Bo El problema de la secesin o' o. oooooooo. o. o. ooo. ooooo. o.. oo. C. Resea histrica sobre el federalismo en Mxico o o. o. . . . . D. El hombre del Estado mexicano . oooo o o. o.. ooo.. oo E. Exgesis bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana de 1917 .. , o' o" o' ooooooooooooooooooooo' o' oo' oo. ooo' o F. Realidad del federalismo en Mxico . ooooooo. ooo. . . . . . . . . . . . 397 401 403 403 412 7 41 450 453 461
CAPTULO SEXTO
1. Las formas de gobierno en general oo. oo. ooooo oo. oooo. o. no La monarqua oo. o. ooo.. oo. o. ooooo. o.. ooo. ooooo. oo. oo. o.. oo. oo
A. B. Ideas generales o" ooo.. oo.. ooooo. o. o. oo. o. oooo, ooo. oo El monarquismo en Mxico .. ,' ooo. ooo.. o. oo. o. ooo o ooo
463 465 465 466
a) Epoca colonial ooo o' o. oo o. o. ooo o. oo. oo. .., b) La Constitucin eSJiaola de 1812 o. o.. o. oo' . o. . . . . . . e) El imperio de Itui bide . ooooo. o... ooo.. , ooooo. oo. o d) Persistencia de las tendencias monarquistas ooo.. o. oo. . . . e) El imperio de Maximiliano .' ooo. ooo. o. oo.. o. oo... , . oo f) Observaciones conclusivas oo.... o. o. o... o.. , o. . . . . . . . .
'0
"166 467 468 469 478 486

488
In.
La repblica o' o. oo... oo. o. o. o' .. o... oooooo..... ooooooooo... o. A. B. Ideas generales ooo. oooo. oo. oooooo. ooo.. o. o' oo. o. oooo.. oo. . Bosquejo' histrico de algunos regmenes republicanos o" o.. o. o a) Esparta o' ooo. oooo. oooo. o. oo. oo. oo.. oo. o. o. o.. oo. o. oo b) Atenas o' ooo. o. o... o. o... o. o... oo. oooo. oo. o o.. oo e) Roma . o.... o. oooooo. o. oo. oo. oo. ooo.. ooo. oo; oooo. d) Edad Media. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
488 492 492 493 494 497
C.
1. Venecia ooooo. oooo. o. ooo. oo. ooooo. o. oo. oo. ooo.. oo. 2. Gnova .. ooo.. o.. o.. o. o.. oo. o.. ooo. ooo.. ooo. ooooo 3. Florencia .' o.. o. o. o.... o.. oooo. oo.. ooooo.. o. oo. o e) La revolucin francesa y los Unidos de Amrica ... , El republicanismo en Mxico
Es~os
497 497 498 498 501
1022
IV.
.' o'
NDICE
La democracia A. Ideas generales . B. Primer elemento: Declaracin dogmtica sobre la radicacin popular de la soberana . C. Segundo elemento: Origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado. La reprerentacin poltica . D. Tercer elemento: Control popular sobre la actuacin de los rganos del Estado .\ .
o' ' o
507 507 512 514 525 525 530 530 535
a) b)
La libertad Los partidos polticos 1. Ideas generales 2. Los partidos polticos en Mxico
. (a) VA nteced entes h" stoncos (b) Estructura normativa
. . . .
. .535 546 .
E.
Cuarto elemento: La responsabilidad de los funcionarios pblicos
549 549 549 552 553 554 557 559 560 561 561 561 563 563
564-
I.
Situacin anterior a las reformas de diciembre de 1982

a) b)
Consideraciones generales . Diversos tipos de responsabilidad jurdica . e) El fuero constitucional . (a) El fuero-inmunidad . (b) El fuero de no procesabilidad . (e) Situacin de los gobernadores y diputados locales . d) El juicio poltico . (a) Delitos comunes . (b) Delitos oficiales . . (c) Accin popular (d) Situacin de los gobernadores de los Estados . (e y Situacin de los funcionarios judiciales federales y del Distri to Federal .
,
'
n.
Reformas de diciembre de 1982 ......
.
. . . . . . . .
a) Consideraciones generales b) Los servidores pblicos e)El juicio poltico d) Gobernadores y otros funcionarios locales e) Enriquecimiento ilcito tJ Sanciones administrativas g) Desafuero y responsabilidad penal comn
564
565 566. 567 567 567

568 569
h)
La situacin del Presidente de la Repblica
NDICE
1023
570
, " o'
III.
Breve nota histrica F. Quinto elemento: El referndum .. "" .. ".""" " , . G. Sexto elemento: La juridicidad .. """"" .... ".. "" "."".,,."" H. Sptimo elemento: La divisin o separacin de poderes . 1. Octavo elemento: La justicia social ".. ".""" "" .. ,,.
a) Su implicacin ".""." "".""" ".,," ,,.""""". b) Grupos de presin y de inters ." ""."."" .. " """" Observacin final """"" .. ""."" .. ""."."."." ".. , .. "".
571
573 577
586 586
591 597 597 597 600 603
J.
V.
La autocracia " "" .. "." .. """." ""."." " A. Idea general B. Autocracia, autoritarismo y totalitarismo C. El usurpador y los funcionarios de hecho
" "."."
"".,,...... ".. " ".. "".".".
CAPTULO SPTIMO
EL PODER LEGISLATIVO Implicacin de "poder legislativo" ." ... " " ".. ".......... Breve referencia histrica general .. """"""." """""" .. ".. , III. El poder legislativo en Mxico hasta la Constitucin de 1917 (Generalidades) .. " ".. """".,,."""""""""" """" . IV. El Congreso de la Unin ." .... """""." .. """."." .. ,,.,, .. ""..... . A. Breves consideraciones previas """." .. "."." B. Facultades legislativas ." ... """" ... ""." .. "" "." "."" .. ". """".,,. ".. ,,". ". "..
l. II.
607 610 617 640

64{l
641 641
a) b)
El Congreso de la Unin como legislatura local El Congreso de la Unin como legislatura federal
1. Competencia tributaria " " . "."."." 2. Competencia legislativa no tributaria " 3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos . " "" .. 4. Facultades de auto-estructuracin " 5. Facultades en materia econmica """ "" " 6. Las facultades implcitas "" "".". 7. C~eacin de entidades paraestatales ".. "
C. D. V. Facultades poltico-administrativas .' " ". . . . Facultades politico-jurisdiccionales ." ". ". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
642 642 646

656
662
663 663 666

668 669 671
La ~ara de Diputados
. A. La representacin poltica en general B. La representacin mayoritaria yla proporcional. Ideas generales C. La composicin de la Cmara ' .
671 673 677
1024
a)
NDICE
D. VI.
Sistema vigente hasta 1977: Los Diputados de eleccin mayoritaria y los de partido b) Sistema vigente desde 1978: Los Diputados de eleccin mayoritaria y los de representacin proporcional Las facultades exclusivas de la Cmara
7
67 681 685 691 691 693 704 704 705 706
V.
El Senado A. Su composicin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Sus facultades exclusivas Reglas comunes a ambas Cmaras y a sus integrantes. . . . . . . . . . . . A. Irreelegibilidad relativa de los diputados y senadores B. Su inviolabilidad C. Exclusividad en el desempeo del cargo D. Inatacabilidad jurdica de las decisiones electorales E. Casos de sesiones conjuntas F. Cambio de residencia de las Cmaras G. Interdependencia de ambas H. Terminologa de actos de las Cmaras l. Potestad de iniciar leyes J. Qurum La A. B. C. Comisin Permanente Consideraciones previas Su composicin Sus facultades . . . .
VII.
707
707 708 709 709 709 710
VIII.
710 710 713 713
VI. VII.
VIII.
CAPTULO OCTAVO
EL PODER EJECUTIVO Su implicacin Los sistemas parlamentario y presidencial. Ideas generales A. Sistema parlamentario B. Sistema presidencial Hf. Breve resea del Poder Ejecutivo en Mxico hasta la Constitucin de 1917 IV. El Presidente de la Repblica A. Unipersonalidad del Ejecutivo B. Requisitos para ser Presidente C. La No reeleccin D. Diversas clases de presidente
n.
1.
719 722 722 728 735 747 747 752 757 763 763 764 764
l.
n.
a) b) e)
Faltas absolutas Faltas temporales Breve explicacin de los distintos caracteres de presidente ..
026
e) d) e) f)
NDICE
La suplencia ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ,........ Renuncias y licencias Exclusividad en el desempeo del cargo Juicio poltico ((inamovilidad)
817 818 819 819 820 820 820 825 826 830
B. Su competencia
a) b) e) d) e)
En cuanto a la funcin judicial propiamente dicha En cuanto a la funcin jurisdiccional de control constitucional Actos administrativos diversos Su intervencin en materia poltica .. ,.................. Capacitacin de la Corte para iniciar leyes .......
III. Los Tribunales de Circuito (ideas generales) IV. Los Jueces de Distrito ., . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Funcin judicial propiamente dicha
a) b) e) d)
831 832
832 832 833 833 835 836 836 853
Juicios civiles y penales federales Juicios sobre derecho martimo Casos concernientes a miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular Controversias entre un Estado y uno o ms vecinos de otro . .
B. Funcin jurisdiccional de control constitucional. V. La inamovilidad judicial VI. Breve referencia histrica ., . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPTULO DCIMO
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS I. Los Estados . . . . . . . . ~ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Su naturaleza jurdica y sus elementos , . 863 863 864 865 868 869
.'
o'
-
a) Poblacin b) Territorio e) Orden jurdico d) Poder pblico

B. C. Forma de gobierno Rgimen municipal
'
'
869 870 870 875 875
a) b)
Consideraciones generales sobre el municipio .' El municipio en Mxico. Generalidades
. .
1. Sinopsis histrica .................:.................
NDICE
1027
886 893 895
897
901
2. Bases constitucionales del municipio anteriores a las reformas de 3 de febrero de 1983 . . 3. Las reformas publicadas el 3 de febrero de 1983 4. Observaciones finales . D. El Poder Legislativo . E. El Poder Ejecutivo . F. El Poder Judicial . . G. Relaciones laborales . H. Convenios entre la Federacin, los Estados y Municipios
907
. . . . . . . 908 909
n.
El Distrito Federal A. Consideraciones previas B. Resea histrica C. Bases constitucionales de su organizacin
909
909 910 918 918 919 920 921 923 923 924 926
a) b)
e) d) e)
f)
g) h)
Ideas generales Poder Legislativo Poder Ejecutivo Poder Judicial Ministerio Pblico ,.................. Referndum '. . . . . . . . . . . . El patrimonio del Distrito Federal ................... Proyecto de Reestructuracin Constitucional del Distrito Fe:............ deral
CAPTULO DECIMOPRIMERO
EL ESTADO Y LA IGLESIA Breves consideraciones previas . Semblanza de la Iglesia 11. 111. Bosquejo de la Iglesia en Mxico .. , A. El patronato real . B. Las rdenes religiosas
I.
.
....
.
. .
......
. .
.
'
.
.
.
'
. .
'
933 935 945 945 946
.,
"
.' ..
. . .
a) b)
C. D. IV.
Franciscanos, dominicos y otras rdenes menores Los jesuitas
947
948 952 957 967
La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades) . La Iglesia en el Mxico independiente hasta las Leyes de Reforma
Las Leyes de Reforma A. Consideraciones previas B. La supresin de los fueros
967 973
028
C. D. E. F. G. H.
NDICE
La intervencin de bienes eclesisticos Votos monsticos Desamortizacin de bienes Nacionalizacin de los bienes del clero ., . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .................... Estado civil de las personas ., . . . . . . . Libertad de cultos ...................
973 974 974 978 980 982 982 985 987 987 989
V. Somero juicio crtico sobre la Reforma . 1. Exgesis del artculo 130 constitucional ., A. Reiteracin de la libertad religiosa ." ' . B. Intervencin del poder pblico en el culto religioso . C. Incapacidades Y prohibiciones respecto de los ministros del culto .. D. Agrupaciones religiosas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. E. Estado civil de las personas .' . F. Disposiciones generales . G. Necesaria supervivencia del artculo 130 constitucional
EpLOGO.
992
993 993 994 999
. .
La Constitucin Mexicana de 1917 y el cambio social

..
-
1005 1017
BIBLIOGRAFA.
INDlCE.
. .
.... . .
. . .
SE ACAB DE IMPRIMIR ESTA OBRA EL DA 10 DE FEBRERO DE 1984, EN LOS TALLERES DE

Av.
UNIN GRAFIeA, S. A. Ao de [urez; 177, Granjas San Antonio Mxico 13, D. F.
LA EDICIN CONSTA DE 3,000 EJEMPLARES MS SOBRANTES PARA REPOSICIN.

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