Manual/Gua del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP)

Agradecimientos..............................................................................
Contenido

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Agradecimientos............................................................................................................................................................ 7 Introduccin.................................................................................................................................................................. El propsito de este Manual .................................................................................................................................... 10 Los destinatarios del Manual................................................................................................................................... 11 Organizacin y usos del Manual ............................................................................................................................. 11 PARTE 1 El marco conceptual..................................................................................................................................... Captulo 1.1 Contexto de emergencia del PAPEP.................................................................................................. 14 Los valores y objetivos del PNUD .......................................................................................................................... 14 Gobernabilidad democrtica en Amrica Latina ..................................................................................................... 21 Captulo 1.2 Para qu se hace el PAPEP? ............................................................................................................ 35 Origen y evolucin del Proyecto ............................................................................................................................. 35 La interlocucin poltica estratgica como objetivo ................................................................................................ 38 Las demandas del PAPEP: No hay peor consejo que el que no se pide .................................................................. 39 Investigacin orientada a la accin.......................................................................................................................... 40 Captulo 1.3 Las precondiciones de aplicacin del PAPEP.................................................................................... 42 La democracia como meta compartida.................................................................................................................... 42 Las instituciones importan ...................................................................................................................................... 44 La poltica prctica tambin importa ....................................................................................................................... 45 La visin de los actores es crucial ........................................................................................................................... 47 El dilogo tiene capacidad transformadora.............................................................................................................. 47 Captulo 1.4 El enfoque de los PAPEP .................................................................................................................. 50 Neutralidad activa ................................................................................................................................................... 50 Visin prospectiva .................................................................................................................................................. 52 Lo especfico de los PAPEP.................................................................................................................................... 54 PARTE 2 De los conceptos a la prctica..................................................................................................................... Captulo 2.1 La metodologa PAPEP ..................................................................................................................... 58 Metodologa ............................................................................................................................................................ 58 Los conceptos: La perspectiva Agente/Estructura y los escenarios......................................................................... 60 Las proposiciones: La visin prospectiva................................................................................................................ 61 El diseo de Investigacin: La Caja de Herramientas.......................................................................................... 62 El objetivo: La interlocucin Poltica...................................................................................................................... 64 Captulo 2.2 Etapas de los estudios PAPEP ........................................................................................................... 65 ETAPA 1: El Diseo............................................................................................................................................... 66 ETAPA 2: Relevamiento......................................................................................................................................... 67 ETAPA 3: Anlisis.................................................................................................................................................. 68 ETAPA 4: Devolucin ............................................................................................................................................ 70 El proceso PAPEP................................................................................................................................................... 72

Captulo 2.3 Los estudios PAPEP .......................................................................................................................... 73 Informes y anlisis sobre procesos polticos para interactuar con actores clave...................................................... 73 Informes y anlisis sobre temas estratgicos de la agenda pblica para formular recomendaciones....................... 75 Observatorio regional.............................................................................................................................................. 76 Generacin de capacidades y transferencias de conocimiento ................................................................................ 77 Sumario ................................................................................................................................................................... 78 Parte 3 Las herramientas del PAPEP ..................................................................................................................... Captulo 3.1 Las voces ........................................................................................................................................... 83 Algo de historia ....................................................................................................................................................... 85 Definiciones y grandes etapas del proceso de recoleccin de datos ........................................................................ 86 Las agencias de investigacin ................................................................................................................................. 87 Las diferencias nacionales en Latinoamrica .......................................................................................................... 89 A modo de resumen ................................................................................................................................................ 89 Captulo 3.1.1 La voz de los lderes ....................................................................................................................... 90 La entrevista en profundidad................................................................................................................................... 91 El uso de las entrevistas en el PAPEP ..................................................................................................................... 95 La Red Delphi ....................................................................................................................................................... 101 A modo de resumen .............................................................................................................................................. 109 Captulo 3.1.2 La voz del soberano...................................................................................................................... 110 Recolectando la voz del soberano a travs de encuestas ....................................................................................... 110 Utilizacin de las encuestas en el PAPEP ............................................................................................................. 123 Encuestas realizadas en el PAPEP Nicaragua ....................................................................................................... 124 Encuestas realizadas en el PAPEP Bolivia............................................................................................................ 124 Recolectando la voz del soberano a travs de los grupos focales .......................................................................... 125 La experiencia de los grupos focales en el PAPEP Argentina............................................................................... 133 A modo de resumen ................................................................................................................................................ 95 Captulo 3.1.3 El saber experto ............................................................................................................................ 138 El diagnstico........................................................................................................................................................ 138 El anlisis del saber experto ................................................................................................................................. 139 Las mesas de conversacin con expertos .............................................................................................................. 142 El saber experto en el PAPEP Nicaragua ............................................................................................................. 142 Captulo 3.2 Los talleres prospectivos.................................................................................................................. 144 Los talleres prospectivos en el PAPEP.................................................................................................................. 145 Objetivos y tipos de talleres prospectivos ............................................................................................................. 146 Metodologa .......................................................................................................................................................... 150 Resultados ............................................................................................................................................................. 155 Experiencias de talleres prospectivos PAPEP ....................................................................................................... 155 Captulo 3.3 La construccin de escenarios ......................................................................................................... 160 Tcnicas para la construccin de escenarios ......................................................................................................... 162 La tcnica de construccin de escenarios en el PAPEP......................................................................................... 163 El contenido tpico de los escenarios..................................................................................................................... 173 Criterios de evaluacin de los escenarios .............................................................................................................. 174 Algunos consejos para la construccin de escenarios ........................................................................................... 175

Parte 4 Lecciones Aprendidas ................................................................................................................................. Captulo 4.1 Fases de Implementacin................................................................................................................. 180 Las fases de implementacin de los PAPEP ......................................................................................................... 180 Captulo 4.2 Estudios Nacionales......................................................................................................................... 185 Captulo 4.2.1 La experiencia Nicaragense........................................................................................................ 186 Contexto................................................................................................................................................................ 186 Propsito ............................................................................................................................................................... 187 Desarrollo del PAPEP ........................................................................................................................................... 188 Resultados e impacto............................................................................................................................................. 192 Obstculos y lecciones aprendidas ........................................................................................................................ 193 Captulo 4.2.2 La experiencia Panamea ............................................................................................................. 194 Contexto................................................................................................................................................................ 194 Propsito ............................................................................................................................................................... 195 Desarrollo del PAPEP ........................................................................................................................................... 196 Balance de los objetivos esperados ..................................................................................................................... 1150 Resultados e impacto........................................................................................................................................... 1150 Lecciones aprendidas ............................................................................................................................................ 202 Captulo 4.2.3 La experiencia Argentina.............................................................................................................. 204 Contexto................................................................................................................................................................ 204 Propsito ............................................................................................................................................................... 205 Desarrollo del PAPEP ........................................................................................................................................... 206 Resultados e impacto............................................................................................................................................. 209 Lecciones aprendidas ............................................................................................................................................ 211 Captulo 4.2.4 La experiencia Boliviana .............................................................................................................. 212 Contexto................................................................................................................................................................ 212 Propsito ............................................................................................................................................................... 213 Desarrollo del PAPEP ........................................................................................................................................... 214 Resultados e impacto............................................................................................................................................. 217 Lecciones aprendidas ............................................................................................................................................ 218 Fortalezas del PNUD para un proyecto como el PAPEP ...................................................................................... 219 Obstculos para un proyecto como el PAPEP ...................................................................................................... 219 Anexo 1.....220 Anexo 2.........232 Anexo 3.........236 Bibliografa..241

Grficos y Tablas

GRFICOS

Grfico 1.1.1 Actitudes autoritarias en Amrica Latina (porcentajes) .....22 Grfico 1.1.2 Confianza en las instituciones Amrica Latina (porcentajes) .....26 Grfico 1.1.3 ndice de Desarrollo Humano y coeficiente Gini .......29 Grfico 1.1.4 Evolucin de la pobreza (porcentajes) .......29 Grfico 1.3.1 Satisfaccin y apoyo a la Democracia en Amrica Latina .....43 Grfico 1.3.2. Confianza en las Instituciones Pases (porcentajes) .......45 Grfico 1.3.3. Las precondiciones de aplicacin del PAPEP .......49 Grfico 2.2.1 El proceso del PAPEP ........72 Grfico 3.1.2.1 Relacin entre universo y muestra ....112 Grfico 3.3.1 Ejemplo de matriz de 2x2. Escenarios de gobernabilidad democrtica en Amrica Latina ....167 Grfico 3.3.2 Escenarios de mediano plazo Panam ......168 Grfico 3.3.3 Escenarios de mediano plazo Honduras ...169 Grfico 3.3.4 Escenarios de mediano plazo Bolivia ...170 Grfico 3.3.5 Matriz de actores en los escenarios de Bolivia .....172 Grfico 3.3.6 La lgica de construccin de escenarios ...173 Grafico 3.3.7 Diagrama para la construccin de escenarios ...176

TABLAS

Tabla 1.1.1 Comparacin IDH 2009 y PBI Per Cpita .....20 Tabla 1.1.2 Crisis poltico-institucionales en Amrica Latina ......24 Tabla 2.3.1 Los productos de los estudios PAPEP .......79 Tabla 3.1.1 Tcnicas de recoleccin segn el problema de investigacin ........87 Tabla 3.1.1.1 Ventajas y desventajas de las entrevistas en profundidad ...92 Tabla 3.1.2.1 Tipos de encuesta ...119 Tabla. 3.1.2.2 Ventajas y desventajas de los Grupos Focales ....128 Tabla.3.1.2.3 Gua de observacin de los Grupos Focales ...132 Tabla. 3.1.2.4 Estructura de las entrevistas a grupos focales ...133 Tabla. 3.2.1 Tipos de talleres prospectivos ...149 Tabla. 3.2.2 Secuencia de contenidos de los talleres prospectivos .......151 Tabla 3.3.1 Resumen de escenarios realizados en los estudios nacionales ......177 Tabla 4.1.1 La red PAPEP en Diciembre de 2009 ....182

Agradecimientos

Este trabajo cristaliza una acumulacin de experiencias y prcticas que se han desarrollado a lo largo de los aos de existencia del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos, conocido por sus siglas como PAPEP. El proyecto fue creciendo, sumando estudios, involucrando investigadores, analsticas e intelectuales a lo largo y a lo ancho de Amrica Latina. En estos aos se produjeron documentos, estudios y diferentes anlisis que este manual-gua pretende resumir y en, cierto modo, sistematizar. En esta tarea se han involucrado muchas personas a las cuales quiero agradecer enfticamente. Antonio Aranibar es en muchos sentidos el dueo de la idea original de este manual. Con l fuimos delineando y discutiendo los diferentes contenidos de este manual gua. Desde un punto de vista conceptual y metodolgico el trabajo reconoce su origen en dos textos claves del proyecto: La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina de Fernando Caldern y Los proyectos de anlisis y escenarios posibles (PAPEP): mtodos, instrumentos y rasgos distintivos de Diego Achard y Luis Eduardo Gonzlez. A ellos les reconocemos la propiedad de las ideas ms fundamentales de este proyecto. Quiero agradecer a los miembros del equipo de investigacin de FLACSO Argentina, ngeles Arano, Julieta De San Flix, Damin Del Valle, Estefana Di Leo, Federico Moughty y Mara Isabel Nava, porque sin ellos este documento no se habra materializado. Ellos han contribuido con este estudio como autores en colaboracin en diferentes partes del mismo. Los captulos que integran la parte 1 fueron posibles por la contribucin y colaboracin de Julieta de San Felix y Angeles Arano, a partir de varios borradores. En la parte 2 Pablo Antezana orden y sistematiz los diferentes estudios que el PAPEP realiza y que han sido resumidos y presentados en el captulo 2.3. La parte 3 fue producto de una colaboracin interactiva entre varias personas. El captulo 3.1 fue producido casi en su totalidad por Federico Moughty, Estefania Di Leo y Mara Isabel Nava. Una mencin especial merece Mara Victoria Castilla, quien aport toda su experiencia vinculada con las entrevistas en profundidad, las cuales se recogen directamente de su puo y letra. Cecilia Alemany aport toda su experiencia y conocimiento en anlisis prospectivo y en la realizacin de los talleres, experiencia que tom forma en la redaccin del captulo 3.2. El captulo 3.3 fue escrito en colaboracin con Angeles Arano. Los miembros de las oficinas nacionales del PAPEP han contribuido en la redaccin de los captulos de las experiencias nacionales: Harry Brown (Panam), Maribel Gutirrez y Carlos Arroyo (Nicaragua), Armando Ortuo (Bolivia) y Manuela Thourte (Argentina). Un agradecimiento especial a la oficina del PAPEP Regional y los equipos nacionales del PAPEP que aportaron el material necesario para la elaboracin de este documento, en especial a Natasha Loayza, Pablo Antezana, Patricia Suarez, Erika Oropeza. Andrs Achard nos apoy en la informacin de los estudios de la red delphi. Por ltimo, pero no por ello en menor importancia, agradecemos profundamente a todos los participantes del taller de validacin del Manual, realizado en las oficinas del PNUD en Buenos Aires. Sus valiosos comentarios y aportes hicieron posible la revisin de la versin preliminar: Fernando Caldern, Jos Antonio Camacho, Isidoro Cheresky, Luis Eduardo Gonzlez, Maribel

Gutirrez, Gonzalo Kmaid, Armando Ortuo y Manuela Thourte compartieron sus conocimientos y experiencias para dar forma a la versin final de este Manual.

Diego Reynoso, Buenos Aires, Diciembre 2009.

INTRODUCCIN
INTRODUCCIN

tu

Introduccin
Amrica Latina vive un momento de crisis, inflexin y cambio poltico y cultural, en el que las relaciones entre institucionalidad y equidad son fundamentales para la gobernabilidad democrtica futura. De cmo se avance en ambos planos enmarcados en contextos internacionales y nacionales especficos- dependern en gran medida las posibilidades de que el momento de inflexin se transforme en una ruta renovadora para la democracia y el desarrollo. Fernando Caldern.

El propsito de este Manual El Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) se desarrolla en el marco del Programa de Gobernabilidad del PNUD con el objetivo de contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica en los pases de Amrica Latina, brindando herramientas para el desarrollo de capacidades de anlisis poltico estratgico y de la promocin de un debate informado sobre los desafos de las agendas pblicas nacionales. En contextos nacionales signados por recurrentes crisis, situaciones de riesgo poltico y elevada incertidumbre, el PAPEP surge como respuesta a un conjunto de demandas de los actores polticos (internos y externos) sobre la necesidad de contar con elementos que permitan interpretar los procesos polticos nacionales a fin de poder plantear opciones polticas estratgicas en el corto y mediano plazo. El PAPEP tiene su origen en un estudio de caso especfico realizado en Bolivia en el ao 2003, cuyos resultados constituyeron el punto de partida de un proyecto que fue desarrollndose de manera pragmtica y en forma inductiva, extendindose a otras experiencias nacionales y regionales y consolidando as una metodologa propia basada en el anlisis poltico prospectivo. Actualmente, el PAPEP es resultado de la acumulacin de diferentes experiencias nacionales realizadas en doce pases de la regin que comparten un marco conceptual y una caja de herramientas metodolgicas comunes, determinadas por los objetivos ltimos de la agenda de gobernabilidad democrtica del PNUD en la regin. El propsito del presente Manual del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) consiste en sistematizar, consolidar y transmitir el conjunto de experiencias prcticas, recomendaciones, lineamientos y lecciones aprendidas acerca del anlisis poltico estratgico promovido por el PAPEP. A partir de las experiencias nacionales y regionales desarrolladas en los doce pases de la regin donde opera el proyecto, el Manual constituye una herramienta de referencia que provee los lineamientos generales para la realizacin de los estudios de caso que se llevan a cabo en el marco del PAPEP. Este Manual se basa en la experiencia del PAPEP regional y de los diferentes equipos nacionales del PAPEP. El mismo constituye un recurso orientado a favorecer la prctica del PAPEP, proveyendo recomendaciones para la accin en base a un slido marco conceptual y analtico respaldado en la evidencia emprica.

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Los destinatarios del Manual Este Manual est dirigido a un pblico diverso, conformado principalmente por: Equipos nacionales del PAPEP PAPEP e integrantes del PAPEP regional. regional El Manual constituye un recurso esencial que establece los lineamientos generales para el desarrollo de los diferentes estudios PAPEP y ofrece una fuente de consulta de las diferentes experiencias nacionales. Oficinas del PNUD. PNUD El Manual representa una herramienta de gran utilidad para el desarrollo de los diferentes proyectos del Programa de Gobernabilidad. Personal del Sistema de Naciones Unidas. Unidas El Manual comparte las experiencias y lecciones aprendidas del PAPEP en la promocin del desarrollo y la gobernabilidad democrtica. Consultores del PAPEP. PAPEP El Manual brinda la informacin necesaria para conocer las experiencias desarrolladas y los instrumentos utilizados en cada una de ellas. Actores polticos relevantes. relevantes El Manual constituye una fuente de informacin a partir de la cual los actores relevantes pueden tomar decisiones.

Organizacin y usos del Manual Este manual est organizado en 4 Partes: Parte 1: El Marco Conceptual. Conceptual Se presenta el marco conceptual que Utilizamos reas sombreadas, desde el inicio del Proyecto es el sustento comn al conjunto de escritas en letra cursiva, como sta, cuando extraemos del experiencias de Anlisis Poltico y Construccin de Escenarios texto frases clave para destacar Prospectivos. En ella se presentan los valores que inspiran el trabajo su significado. del PAPEP y que contribuyeron al surgimiento del Proyecto en la regin, as como marco conceptual y analtico comn donde se inscribe el anlisis poltico que realiza el Proyecto. Esta seccin constituye el punto de partida del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos. Su lectura presenta una puerta de entrada al Proyecto que resulta de utilidad para todos los lectores involucrados en el mismo a fin de conocer la emergencia e importancia del mismo, as como el marco conceptual desde donde se desarrolla el Anlisis Poltico y los Escenarios Prospectivos. Parte 2: De los Conceptos a la Prctica. Prctica Se presenta en esta seccin la orientacin metodolgica que sustenta al Proyecto y que permite poner en prctica los conceptos presentados en la Parte 1. La idea central de esta parte radica en presentar el marco metodolgico, clarificando los fundamentos normativos y metodolgicos en los cuales se basa el trabajo que realiza el PAPEP para realizar el anlisis poltico estratgico y la construccin de escenarios Utilizamos reas sombreadas, como sta, para brindar recursos prospectivos. Asimismo, se presentan los diferentes estudios y etapas complementarios, tales como que lleva a cabo el Proyecto con el fin de presentarle al lector cmo sugerencias de lecturas adicionales y ejemplos. se hacen los estudios PAPEP y qu tipo de resultados produce.

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Parte 3: Las Herramientas del PAPEP. PAPEP En esta parte se presentan los diferentes instrumentos que conforman la caja de herramientas del Utilizamos este smbolo PAPEP. La meta del PAPEP consiste en ofrecerles a los actores una serie para alertar al lector respecto de referencias de herramientas para incrementar las capacidades de anlisis poltico cruzadas estratgico con el objetivo de contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica. Para ello, el PAPEP cuenta con una serie de instrumentos de recoleccin y anlisis de la informacin que permiten recoger las percepciones y preferencias de los actores polticos, sociales y econmicos relevantes, as como sus puntos de convergencia y desacuerdo, con el objetivo de elaborar una lectura estratgica sobre la posible evolucin de las diferentes realidades nacionales y regionales en el corto y mediano plazo. Esta seccin presenta una perspectiva prctica sobre la hechura de las experiencias realizadas en el marco del Proyecto. Su lectura resulta crucial para conocer las diferentes opciones metodolgicas disponibles para la elaboracin de los estudios PAPEP. Parte 4: Lecciones Aprendidas. Aprendidas La ltima parte del Manual est dedicada a las lecciones aprendidas de las experiencias desarrolladas por distintos equipos PAPEP Nacionales. En esta seccin se presentan las fases de implementacin de los proyectos de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos en Amrica Latina y los diferentes estudios de caso realizados a fin de extraer conclusiones sobre lo que se ha hecho en el marco del PAPEP y hacia donde se dirige el Proyecto. El Anexo 1 muestra una matriz de casos de anlisis poltico prospectivo que brinda informacin sobre la metodologa utilizada en cada uno. Los Anexos Anexo s 2 y 3 ofrecen encuestas y entrevistas realizadas en algunos estudios nacionales a fin de brindar ejemplos prcticos sobre los instrumentos de recoleccin utilizados en el PAPEP.

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Parte 1:
PARTE 1

Marco Conceptual
Captulo 1.1 Contexto de emergencia del PAPEP Captulo 1.2 Para qu se hace el PAPEP? Captulo 1.3 Las precondiciones de aplicacin del PAPEP Captulo 1.4 El enfoque de los PAPEP

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Captulo 1.1: Contexto de emergencia del PAPEP

Los valores y objetivos del PNUD El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es la red mundial de las Naciones Unidas en materia de desarrollo humano que promueve el progreso de los pueblos y conecta a los pases con los conocimientos, la experiencia y los recursos necesarios para ayudar a las personas a forjar una vida mejor. La principal contribucin del PNUD es el desarrollo de capacidades - el cmo del desarrollo. Dentro del marco de la apropiacin nacional, los esfuerzos del PNUD dan apoyo a los pases donde se ejecutan programas para desarrollar capacidades nacionales y locales para alcanzar el desarrollo humano, haciendo hincapi en una gestin eficaz de la ayuda y en soluciones Sur-Sur. El desarrollo de capacidades abarca todas las reas de trabajo del PNUD. Por conducto de sus programas, el PNUD acerca a las personas dentro de cada pas y en todo el mundo, fomentando alianzas y compartiendo formas de promover la participacin, la responsabilidad y la eficacia en todos los niveles. Una de las funciones ms importantes del PNUD es la de apoyar y enfatizar la gestin participativa y responsable del sistema de coordinadores residentes por medio de una mejor coordinacin, eficacia y eficiencia del sistema de la ONU y de la integracin estratgica de los esfuerzos en materia de desarrollo dentro del contexto de las prioridades del desarrollo nacional. En un mundo donde los recursos y las capacidades son limitadas, el PNUD, junto con sus asociados de la ONU y del rea del desarrollo, ayuda a apoyar el uso ms eficaz del Sistema de Naciones Unidas y de los recursos internacionales de ayuda. En Amrica Latina y el Caribe, el PNUD colabora con los pases en encontrar y compartir soluciones propias a los retos que presenta el desarrollo, a travs de asociaciones para el cambio, conectando a individuos e instituciones para que puedan compartir conocimientos, experiencias y recursos. Dentro de las reas de accin del PNUD en la regin, el equipo de Gobernabilidad Democrtica de la Direccin Regional de Amrica Latina y el Caribe (DRALC) busca contribuir a los esfuerzos regionales para fortalecer la democracia y sus instituciones, para consolidar el Estado de derecho y para promover la participacin de la sociedad. En suma, se trata de: Extender las oportunidades de las personas para que participen en la toma de decisiones polticas. Hacer que las instituciones democrticas sean ms responsables y sensibles a los ciudadanos. Promover los principios de gobernabilidad democrtica. Ayudar a las evaluaciones de los pases sobre sus gobernanzas democrticas. 14

Para ello, el PNUD lleva a cabo un conjunto de proyectos tendientes a trabajar en la gestin de conocimiento promoviendo la participacin con inclusin (en especial de mujeres, jvenes, personas con discapacidades, personas de ascendencia africana y grupos indgenas) y el fortalecimiento de las instituciones de los gobiernos para asegurar mejores condiciones para el desarrollo humano. El Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) se inscribe dentro del Programa de Gobernabilidad Democrtica para la regin y tiene como objetivo contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica a partir del desarrollo de capacidades de anlisis poltico prospectivo y de la promocin de un debate informado sobre los desafos estratgicos de las agendas pblicas nacionales.

Revalorizar la poltica para fortalecer la gobernabilidad democrtica En las ltimas dcadas, Amrica Latina ha experimentado cambios econmicos, polticos y sociales que han transformado las realidades nacionales de la regin. Por su parte, los cambios a escala global tambin han sido diversos y han tenido diferentes consecuencias en cada uno de los pases latinoamericanos. Comprender estas transformaciones resulta necesario a fin de enfrentar los desafos y las oportunidades que se presentan en el nuevo contexto global. En este contexto, el PNUD ha venido promoviendo una perspectiva diferente de los enfoques centrados exclusivamente en el mercado o en la economa para analizar los cambios en curso. La perspectiva analtica del PNUD pone el acento en los valores de la democracia de ciudadanos, en el desarrollo humano y en la gobernabilidad democrtica, as como en la revalorizacin de la poltica como eje del anlisis. Desde el Programa de Desarrollo Humano (PDH), el PNUD viene promoviendo un enfoque que coloca el acento en las capacidades de las personas como eje del desarrollo. Asimismo, el Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL) plantea la necesidad de impulsar una democracia de ciudadanos que fortalezca las capacidades polticas de la sociedad. Estos valores suponen el marco conceptual comn a partir del cual se encara el anlisis poltico que llevan adelante los Proyectos de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Esto no significa que todos los anlisis compartan la misma visin del mundo, pero s parten de una base conceptual comn definida por los valores que promueve el PNUD. De esta forma, el anlisis poltico que lleva a cabo el PNUD por medio del PAPEP revaloriza el rol de la poltica como la La poltica es concebida como el conjunto de acciones vinculadas a la formacin del capacidad de accin autnoma y deliberativa de los actores orden y la autoridad en contextos de para lograr acuerdos y consensos pblicos y plantear opciones mundializacin; se refiere a la capacidad de accin autnoma y deliberativa de los de desarrollo centradas en la ciudadana y el fortalecimiento actores (Caldern, 2002). de la democracia (Caldern, 2002). La poltica connota una cualidad integradora que resulta fundamental para la expansin de la ciudadana y el fortalecimiento de la democracia. La poltica genera espacios para la discusin de propuestas que posibilita lograr acuerdos, plantear soluciones a los problemas de la sociedad y reunir a los diversos actores polticos y sociales a fin de lograr consensos de Estado en torno a las prioridades de la sociedad. En esta lnea, el Informe La democracia en Amrica Latina: Hacia una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos del PRODDAL sostiene que [] la poltica encarna las opciones, agrupa las

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voluntades y crea poder. stas son tres condiciones inexcusables para el desarrollo de la democracia (PNUD, 2004: 177). En lnea con la revalorizacin de la poltica, la gobernabilidad democrtica constituye el horizonte normativo de los proyectos PAPEP en Amrica Latina. Segn el Informe de Desarrollo Humano 2002, la gobernabilidad democrtica es un elemento central del desarrollo humano, porque a travs de la poltica, y no slo de la economa, es posible generar condiciones ms equitativas y aumentar las opciones de las personas (PNUD, 2002). De esta forma, la poltica se encuentra en la base de la gobernabilidad democrtica y, por esta razn, el contenido sustantivo de los proyectos PAPEP es eminentemente poltico. Su especificidad consiste en resaltar la importancia de la poltica en los procesos de cambio para superar las situaciones de crisis y promover opciones de futuro que favorezcan la gobernabilidad democrtica. La gobernabilidad es entendida aqu como el estado de equilibrio dinmico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema poltico de responderlas de manera legtima y eficaz (Camou, 2001). Esta conceptualizacin entraa en s algunos factores que merecen ser explicitados. En primer lugar, esta conceptualizacin asume la centralidad del papel de los actores polticos y sociales estratgicos dotados de los recursos de poder necesarios para influir en la gobernabilidad de una sociedad. Es considerado actor estratgico todo aquel individuo, organizacin o grupo con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solucin de conflictos colectivos (Prats i Catal, 2001). Estos recursos de poder pueden consistir en el control de cargos pblicos, el control de factores de produccin, el control de informacin e ideas, la capacidad de movilizacin, cierta autoridad moral o ideolgica, etc. Estos actores polticos y sociales estratgicos pugnan por capitalizar sus recursos de poder, Lectura Adicional: procurando as aumentar o evitar ver disminuida su situacin PRATS I CATAL, Joan (2001), de relativa influencia en la sociedad. Asimismo, es menester Gobernabilidad democrtica para desarrollo humano. Marco destacar la existencia de grupos de inters que pugnan por acceder a el conceptual y analtico en Revista la condicin de actor estratgico (Prats i Catal, 2001), intentando Instituciones y Desarrollo N10, 103-148, Institut Internacional ver incrementado su poder relativo. Estos comportamientos pp. de Governabilitat de Catalunya, cristalizan una dimensin fundamental de la gobernabilidad: el Barcelona, Espaa conflicto, y en consecuencial, la cualidad dinmica del equilibrio entre demandas y respuestas.
Actor estratgico es todo individuo, organizacin o grupo con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solucin de conflictos colectivos (Prats i. Catal, 2001). Instituciones polticas son el conjunto de reglas y normas (formales e informales) que regulan el proceso poltico (Reynoso, 2007).

En segundo lugar, estos actores no disean sus estrategias libremente, sino que lo hacen constreidos por un marco poltico-institucional. Las demandas sociales son canalizadas al sistema poltico a travs de esas mismas instituciones. Este punto se relaciona con el anterior si tenemos en cuenta que las instituciones polticas son el conjunto de reglas y normas
Institucionalizacin es el proceso por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y procedimientos (Huntington, 1968).

(formales e informales) que regulan el proceso poltico y determinan el tipo de acciones y los recursos que se pueden utilizar (Reynoso, 2007). Las instituciones, en otras palabras, son las reglas del juego, comportamientos regularizados en el tiempo que otorgan un marco de predictibilidad a la interaccin social a la vez que hacen ms valiosos ciertos recursos en detrimento de otros. Por ejemplo, en regmenes burocrticos-autoritarios,

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el control del acceso a los cargos pblicos se tornar un recurso de poder que, en regmenes democrticos, ser cuanto menos inmanejable. Desde la perspectiva PAPEP, la gobernabilidad ser ms estable cuanto mayor sea el horizonte de duracin de las reglas y procedimientos, es decir, su institucionalizacin (Prats i Catal, 2001). La institucionalizacin, en palabras de Samuel Huntington, es el proceso por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y procedimientos (Huntington, 1968). Empricamente se podra medir el nivel de institucionalizacin de un sistema poltico por la adaptabilidad, complejidad, autonoma y coherencia de estas organizaciones y procedimientos. En otras palabras, en la medida en que una regla se convierte en algo conocido, valorado y aceptado por los actores, podemos hablar de institucionalizacin. Este factor entraa una segunda dimensin de la gobernabilidad: estabilidad y perdurabilidad en el tiempo. En tercer lugar, para que una democracia sea gobernable, el gobierno ha de responder a las demandas sociales de manera eficaz. Si entendemos a la eficacia como la actuacin concreta de un sistema poltico al momento de cumplir con las funciones bsicas de gobierno tal y como las definen las expectativas de la mayora de los miembros de una sociedad y de los actores polticos y sociales dotados con recursos de poder; y si entendemos a la legitimidad como la capacidad de un sistema poltico para generar y mantener la conviccin de que las instituciones polticas existentes son las ms convenientes o apropiadas para la sociedad, entonces concluiremos con Seymour Lipset (1966) que, la legitimidad se consolida a travs de la eficacia prolongada y la eficacia es la satisfaccin de las necesidades bsicas de la mayora de la poblacin, es decir, se vincula con el desempeo real del gobierno y de los grupos de poder claves. De este modo, eficacia gubernamental y legitimidad social se combinaran positivamente, garantizando la estabilidad de los sistemas polticos; mientras que la ineficacia gubernamental para el tratamiento de los problemas sociales y/o la erosin de la legitimidad poltica podran desembocar, por el contrario, en situaciones inestables o de franca ingobernabilidad.
Cuando pasamos a reconocer que existen unas formas de gobernabilidad capaces de producir desarrollo y otras que no, la aproximacin a la gobernabilidad cambia necesariamente (Prats i Catal, 2001).

Cuando en una coyuntura de crisis e incertidumbre, y con un marco institucional determinado, los lderes polticos no son capaces de gestionar adecuadamente el cambio a efectos de dar respuesta a las demandas sociales, procesar los conflictos de intereses y generar polticas pblicas legtimas, se genera una crisis de eficacia que redunda en una potencial prdida de legitimidad (no slo del gobierno sino que amenaza al rgimen en su conjunto) y atenta directamente contra la estabilidad del sistema (Lipset, 1966).
La legitimidad se consolida a travs de la eficacia prolongada y la eficacia es la satisfaccin de las necesidades bsicas de la mayora de la poblacin, es decir, se vincula con el desempeo real del gobierno y de los grupos de poder claves (Lipset, 1966).

La caracterizacin del concepto de gobernabilidad no ha incluido hasta ahora consideracin teleolgica alguna. En otras palabras, corresponde preguntarnos si la gobernabilidad constituye un fin en s mismo o si, en cuanto tal, es medio para la consecucin universal de elevados estndares de calidad de vida. El PNUD adhiere a este ltimo postulado. Desde esta perspectiva, una situacin de gobernabilidad con grandes bolsones de exclusin est condenada a la inestabilidad. Una slida situacin de gobernabilidad slo puede ser democrtica. Por ello, el horizonte normativo del PAPEP no es la gobernabilidad sin ms, sino la gobernabilidad democrtica. La democracia, adems de ser un valor per se es tambin concebida como un medio necesario para el desarrollo.

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En los ltimos aos -a la luz del debate desarrollado sobre la calidad de la democracia- se ha comenzado a considerar que el verdadero desafo que enfrenta la teora democrtica consiste en redefinir el contenido mismo de la democracia, as como repensar las dimensiones relevantes para su estudio. Esto constituye una tarea compleja si se tiene en cuanta que la democracia es un ideal y a la vez una realidad emprica (Prats i Catal, 2001).
El informe La Democracia en Amrica Latina: Hacia una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos fue elaborado en 2004 por el Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL) del PNUD con el objetivo de proveer un insumo para el anlisis y dilogo social. Su propsito consiste en evaluar la democracia en Amrica Latina, no como rgimen electoral, sino como democracia de ciudadanos y ciudadanas, es decir, como rgimen que garantiza el desarrollo de una ciudadana civil, poltica y social.

Desde la perspectiva del PNUD, reflejada en La Democracia en Amrica Latina, y partiendo de la concepcin etimolgica de democracia como gobierno del pueblo, se postula que las decisiones que nos afecten a todos sean tomadas por todos.

Sobre esta base, el desafo de la democracia consiste en ampliar la poltica, es decir, someter a debate y decisin colectiva todas las materias que afectan el El Informe valora los principales avances de la destino colectivo, lo cual a su vez implica ms democracia como rgimen poltico en Amrica Latina, e identifica la desigualdad y la pobreza como diversidad de opciones y ms poder al Estado para sus principales deficiencias. Plantea, adems, la que pueda cumplir los mandatos ciudadanos urgencia de una poltica generadora de poder democrtico, cuyo objetivo sea la ciudadana (PNUD, 2004). En definitiva, se trata de ampliar la integral. esfera de la poltica para lograr una ciudadana integral y un Estado que garantice el pleno reconocimiento de la ciudadana en sus mltiples dimensiones: poltica, civil y social. Ello se correlaciona con una concepcin integral de la democracia, en donde a los derechos polticos y civiles previstos por Robert Dahl en el concepto de poliarqua (1971), se le sume el pleno ejercicio de los derechos de ndole econmico y social, reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC). As, intentando superar concepciones de la democracia netamente electoralistas, la gobernabilidad democrtica se vincula a un mejor Lecturas Adicionales: funcionamiento de las instituciones estatales y a procesos electorales DAHL, Robert (1993): La limpios, pero tambin al fortalecimiento de las instituciones de modo democracia y sus crticos, Paids, Barcelona. de garantizar equidad y eficiencia en la distribucin econmica y en la Pacto internacional de derechos representacin social y poltica de las sociedades. Ello supone tanto la econmicos, sociales y participacin ciudadana a travs de organizaciones civiles, como culturales (1966) tambin y especialmente, a travs de partidos polticos que viabilicen una renovacin de la poltica. Implica mejores condiciones para generar espacios colectivos de debate ciudadano en los que, partiendo del reconocimiento de la diversidad de actores y demandas, y sin desconocer el conflicto y los enfrentamientos entre ellos, se logre un debate genuino en torno a las prioridades que se da cada sociedad (Caldern, 2008). En suma, esta concepcin revaloriza la gestin poltica al momento de transitar desde una democracia electoral hacia una democracia de los ciudadanos y las ciudadanas.
El PNUD postula que la democracia: democracia 1. Es una forma de organizacin del poder que implica la existencia y buen funcionamiento del Estado; 2. tiene en el sistema electoral un elemento fundamental, pero no se reduce a las elecciones; 3. supone una idea del ser humano y de la construccin de la ciudadana; 4. implica una ciudadana integral, esto es, el pleno reconocimiento de la ciudadana poltica, la ciudadana civil y la ciudadana social; 5. es una experiencia histrica particular en la regin, que debe ser entendida y evaluada en su especificidad.

Fuente: PNUD, 2004

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Dado que en la regin la democracia presenta una historia particular, el informe La Democracia en Amrica Latina advierte que no existe un nico modelo de democracia, sino que ste: debe adaptarse a las circunstancias o a la historia locales. La democracia tambin requiere un largo proceso de desarrollo poltico. Necesita instituciones bsicas [], pero no prosperar sin la difusin de una cultura democrtica de valores y principios que orienten la conducta de individuos y grupos. Las amenazas a la democracia no proceden nicamente de partidos polticos que representen intereses muy personalizados y que son incapaces de representar al pueblo, sino tambin de la intolerancia, el extremismo y la falta de respeto de los derechos humanos y de la dignidad humana (PNUD, 2004: 61). La incorporacin de derechos que va dando lugar a la constitucin de una ciudadana integral (poltica, civil y social) sirve de sustento a la gobernabilidad democrtica y es, a la vez, el propio fundamento del desarrollo humano. Elena Martnez, ex directora Regional del PNUD para Amrica Latina, realiza en la introduccin del Informe sobre La Democracia en Amrica Latina un paralelismo entre los conceptos de democracia y desarrollo humano al afirmar que si desarrollo humano, () es el aumento de las opciones para que las personas puedan mejorar su vida, () dira yo que democracia es desarrollo humano en la esfera de lo pblico, es aumentar las opciones de carcter colectivo que inciden sobre la calidad de nuestras vidas (PNUD, 2004). La gobernabilidad democrtica, en suma y segn la concepcin del PNUD, incorpora como dimensin fundamental la propensin a polticas pblicas de desarrollo humano inclusivas. El PNUD ha impulsado desde 1990 el concepto de desarrollo humano, humano basado en la ampliacin del conjunto de posibilidades y oportunidades que se le ofrecen a los ciudadanos en tres campos principales: esperanza de vida, nivel de educacin y acceso a los recursos necesarios para gozar de un nivel de vida adecuado; dejando de lado paradigmas basados en la ponderacin de indicadores de crecimiento como el Producto Bruto Interno. Si se analiza el PBI per cpita en los pases del mundo, se puede observar fcilmente que existen casos como Bostwana que poseen un PBI per cpita similar al de la Repblica Argentina pero graves dficits en torno a la disponibilidad efectiva de recursos para que toda su poblacin logre un nivel de vida adecuado. Mientras que en el IDH 2009 Argentina se encuentra en el puesto 49, lo que implica un desarrollo humano alto, Bostwana se encuentra en el puesto 125 (ver cuadro). Otro caso paradjico es el de Guinea Ecuatorial, pas que con 30.604 dlares de PBI per cpita supera los niveles de Nueva Zelandia (27.336 dlares de PBI per capita y puesto 20 del IDH, Grecia, Repblica de Corea o Israel, todos ellos pases con IDH muy alto).

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Tabla 1.1.1 Comparacin IDH 2009 y PBI Per Cpita

Pas Argentina Argelia Guinea Ecuatorial Botswana Sudfrica Marruecos India Swazilandia Angola IDH 0,866 0,754 0,719 0.694 0.683 0.654 0.612 0.572 0.564 Puesto 49 104 118 125 129 130 134 142 143 PBI per cpita $13.238 $15.167 $30.627 $13.604 $9.757 $4.108 $2.753 $4.789 $5.385 Fuente: IDH, 2009

La idea de desarrollo humano se erige tambin como una revisin crtica de la teora de la modernizacin, la cual sostena que para que las sociedades menos avanzadas alcanzaran un nivel de desarrollo similar al que poseen las ms avanzadas, deben pasar en forma acelerada por las mismas etapas vividas por aquellos pases ms evolucionados (o desarrollados) social, econmica, cultural y polticamente. Considerando entonces la existencia de pases con elevadsimo producto bruto pero con importantes bolsones de miseria y exclusin, se elabora desde 1990 el Informe anual de Desarrollo Humano. El primer informe, en 1990, explicitaba que, a diferencia de la El desarrollo humano, como enfoque, teora de la modernizacin, el paradigma del Desarrollo se ocupa de lo que yo considero la idea de desarrollo: concretamente, el Humano se centra en las personas y se interroga acerca de las bsica aumento de la riqueza de la vida posibilidades que tiene cada persona para alcanzar las ms humana en lugar de la riqueza de la en la que los seres humanos elementales capacidades (...), (que son) condiciones bsicas para economa viven, que es slo una parte de la vida que una persona pueda llevar una vida respetable y valorable misma (Sen, 2009). (PNUD, 2000). En palabras del Nobel Amartya Sen, el desarrollo humano, como enfoque, se ocupa de lo que yo considero la idea bsica de desarrollo: concretamente, el aumento de la riqueza de la vida humana en lugar de la riqueza de la economa en la que los seres humanos viven, que es slo una parte de la vida misma (Sen, 2009).
El enfoque que coloca al ser humano como fin real de todas las actividades puede remontarse a Aristteles, quien sealaba que el ingreso y la riqueza constituan simplemente medios para alcanzar objetivos ms importantes, sosteniendo as que no deba juzgarse a las sociedades a partir de los mismos. En efecto, "Aristteles arga que 'la diferencia entre un buen acto poltico y uno malo' deba verse en trminos de sus xitos y fracasos en desarrollar la capacidad de las personas de llevar una 'vida prospera". Estas ideas desarrolladas por Aristteles (y tambin presentes en el pensamiento de Immanuel Kant) fueron tomadas y readaptadas por el Paradigma de Desarrollo Humano. Ello se evidencia en que uno de los fundamentos ms importantes detrs del paradigma (y el concepto) del Desarrollo Humano consiste en considerar al ser humano como un fin y no como un medio y como el nico agente que es capaz de alcanzar colectivamente dicho desarrollo.

A partir de estos aportes conceptuales, coincidiremos con Fernando Caldern en sealar que la gobernabilidad puede definirse como la capacidad poltica de un gobierno y de un sistema poltico para resolver problemas de la sociedad de manera coherente y eficiente, manteniendo umbrales mnimos de funcionamiento de la economa y las instituciones. La gobernabilidad busca construir un estado de equilibrio dinmico entre demandas de la sociedad y la capacidad de respuesta del sistema poltico. Ello implica no slo desarrollo institucional sino tambin fortalecimiento de la cultura poltica

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democrtica (Caldern, 2008). Desde esta concepcin, los problemas de La gobernabilidad puede definirse como la capacidad gobernabilidad resultan de la debilidad de gestin poltica de un gobierno y un sistema poltico para poltica de los desafos que ocurren en las resolver problemas de la sociedad de manera coherente y eficiente, manteniendo umbrales mnimos de sociedades. En palabras de Fernando Caldern, los funcionamiento de la economa y las instituciones. La problemas de gobernabilidad que hoy en da gobernabilidad busca construir un estado de equilibrio dinmico entre demandas de la sociedad y la capacidad registra buena parte de los pases de la regin deben de respuesta del sistema poltico. Ello implica no slo ser abordados como ajustes polticos, lo cual desarrollo institucional sino tambin fortalecimiento de la cultura poltica democrtica (Caldern, 2008). implica establecer una relacin fecunda entre reforma poltica e invencin institucional, adecuadas al nuevo contexto social (Caldern, 2008). En suma, el objetivo ltimo de los PAPEP radica en favorecer el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica, otorgndoles a los actores las herramientas necesarias para alcanzar una democracia de ciudadanos que incluya al desarrollo humano.

Gobernabilidad democrtica en Amrica Latina En las ltimas dcadas el mundo ha experimentado transformaciones estructurales que tuvieron una incidencia particular en la regin latinoamericana y que crearon nuevos desafos para la gobernabilidad democrtica. Estos desafos se presentan en mltiples dimensiones y demandan que tanto el anlisis como la accin poltica se enmarquen en ese contexto de cambios y elevada incertidumbre. Por un lado, se produjo una transformacin de la economa desarrollista centrada en la creacin de mercados internos y en la sustitucin de importaciones hacia economas ms abiertas centradas en los mercados internacionales, fruto de polticas ortodoxas recetadas por el llamado Consenso de Washington. Por otro lado, se produjeron transformaciones polticas vinculadas a la liberalizacin de regmenes autoritarios y la transicin hacia regmenes democrticos. Los cambios en ambas dimensiones dieron lugar a un momento de inflexin socio-histrica que ha dotado de especificidad a la regin, ha reflejado nuevas dinmicas sociales y ha condicionado el futuro. Como factor elemental, aunque con resultados diferentes segn el pas, en general Amrica Latina avanz en trminos de logros democrticos (PNUD, 2004). Sin embargo, los logros polticos no se corresponden con los saldos econmicos y sociales, ya que los altos niveles de pobreza y desigualdad presentes en la regin condicionan el desarrollo y le ponen lmites a la propia democracia. En palabras de Gerardo Munck (2003), la realidad poltica de Amrica a comienzos del siglo XXI est configurada, fundamentalmente, por la coexistencia de regmenes democrticos al lado de una gama de factores polticos y socioeconmicos profundamente preocupantes: corrupcin desenfrenada, violencia generalizada y niveles de pobreza y desigualdad desgarradores. () En otras palabras, Amrica Latina es una regin de contrastes marcados, conquistas histricas y retos colosales. Por lo tanto, si bien el establecimiento y sostenimiento de regmenes democrticos en Amrica Latina constituye una conquista de proporciones realmente histricas, subsisten algunas amenazas al propio rgimen que implican que el estado actual de la regin en la materia no sea el ptimo posible. En esta misma lnea se expresa el Informe La democracia en Amrica Latina (PNUD, 2004) al sealar una serie de asignaturas pendientes que deben afrontar y superar las democracias en la

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regin. El origen de estas dificultades se encuentra, por un lado, en los datos desalentadores que presentan las democracias latinoamericanas tanto en trminos de su desempeo econmico como social; y, por otro, en las races "poco profundas" que las democracias han establecido en estos nuevos y breves recorridos. La democracia no ha logrado cimentar su eficacia en la satisfaccin de demandas de la sociedad, lo cual mina la legitimidad del rgimen (Lipset, 1966) y se traduce en actitudes de preferencia de otro tipo de rgimen si ello implicase un real progreso socioeconmico. En relacin con este ltimo aspecto, "la proporcin de latinoamericanos y latinoamericanas que estara dispuesto a sacrificar un gobierno democrtico en aras de un progreso real socioeconmico supera el cincuenta por ciento" (Latinobarmetro, 2008). De hecho, en Paraguay, ese porcentaje aumenta al 69%. En Honduras, pas con una crisis institucional reciente, el porcentaje de personas dispuestas a sacrificar la democracia es tambin elevado, el 63%.

Grfico 1.1.1 Actitudes autoritarias en Amrica Latina (porcentajes)

P. Est Ud. muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con las siguientes afirmaciones? No me importara que un gobierno no democrtico llegara al poder si pudiera resolver los problemas econmicos. *Aqu solo Muy de acuerdo ms De acuerdo
Paraguay Honduras El Salvador Nicaragua Mexico Guatemala Brasil Per Costa Rica Amrica Latina Ecuador Chile Colombia Panam Argentina Bolivia Venezuela Uruguay 0 10 20 30 31 40 50 60 70 80 39 39 43 46 50 49 49 54 53 57 56 59 63 62 62 61 69

Fuente: Latinobarmetro, 2008

Frente a este contexto de transformaciones y de democracias condicionadas a su eficacia en la esfera socio-econmica, nace por un lado la necesidad de hacer frente a los problemas polticoinstitucionales presentes en la regin; por otro lado, la necesidad de superar los problemas relacionados a la equidad y la pobreza. La esfera poltico-institucional constituye marco en el cual se llevan a cabo las relaciones sociales, se regulan los conflictos y tensiones inherentes a las diferentes visiones y objetivos de los actores, se procesan las demandas de la ciudadana y se elaboran polticas pblicas que, en un escenario deseable, promovern el bien comn y darn respuesta a las necesidades colectivas. As, el componente poltico-institucional se torna elemental al momento de dar respuesta a las demandas sociales en forma legtima y eficaz, adquiriendo una importancia estratgica a la hora de mejorar la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina.

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En el apartado anterior se introdujo la importancia de la poltica en la construccin de gobernabilidad democrtica y, en especial, como instrumento capaz de mejorar la calidad de la democracia, propendiendo a la construccin de consensos viables. La accin poltica se produce en un marco institucional legtimo que demarca el tipo de acciones y de recursos disponibles para los actores sociales y polticos, ofreciendo un marco de referencia y predictibilidad para dirimir conflictos, intercambiar opiniones y alcanzar los consensos necesarios en torno a las polticas pblicas. Los desafos en este sentido se vinculan con varios factores claves. El primer factor se refiere a la necesidad de superar los dficits o crisis de orden institucional que afectan al funcionamiento y la estructura de la democracia representativa. Desde comienzos de siglo XX, ms de diez pases de la regin han vivido crisis poltico-institucionales que afectaron a las instituciones centrales de la democracia, como la presidencia y la legislatura. La siguiente tabla ilustra las crisis polticas sufridas por los pases latinoamericanos desde el retorno de la democracia.

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Tabla 1.1.2 Crisis polticopoltico-institucionales en Amrica Latina

Pas Bolivia Ecuador Panam Argentina Bolivia Ecuador Presidente Hernn Siles Zuazo Len FebresCordero Eric Arturo del Valle Ral Alfonsn Jaime Paz Zamora Rodrigo Borja Cevallos Fernando Collor de Mello Violeta Chamorro Alberto Fujimori Carlos Andrs Prez Jorge Serrano Elas Carlos Andrs Prez Ernesto Samper Pizano Abdala Bucaram Ral Cubas Grau Jamil Mahuad Luis ngel Gonzlez Macchi Alberto Fujimori Fernando de la Rua Hugo Banzer Surez Hugo Chvez Eduardo Duhalde Gonzalo Snchez de Lozada Carlos Mesa Lucio Gutirrez Rafael Correa Manuel Zelaya Perodo 1982-1986 1984-1988 1985-1988 1983-1989 1989-1993 1988-1992 Ao 1985 1987 1988 1989 1990 1990 Causa Renuncia Secuestrado por la Fuerza Area Destituido del poder por el General Manuel Antonio Noriega. Renuncia Protestas sociales por firma de contrato de explotacin del Salar de Uyuni Orden de prisin contra el ex presidente Febres-Cordero y orden de captura contra para Bucaram por la Corte Suprema Renuncia Se corta la ayuda financiera de los Estados Unidos a Nicaragua Autogolpe de Estado Fallido golpe de Estado Fallido Autogolpe de Estado Destituido por la Corte Suprema Samper es acusado de recibir financiacin de parte del narcotrfico para su campaa presidencial Destituido por el Congreso Destituido Depuesto Fallido golpe de Estado Renuncia Renuncia Renuncia Fallido golpe de Estado Renuncia Renuncia Renuncia Destituido por la Corte Suprema

Brasil Nicaragua Per Venezuela Guatemala Venezuela Colombia

1990-1995 1990-1997 1990-1995 1989-1994 1991-1996 1989-1994 1994-1998

1992 1992 1992 1992 1993 1993 1996

Ecuador Paraguay Ecuador Paraguay Per Argentina Bolivia Venezuela Argentina Bolivia Bolivia Ecuador Ecuador Honduras

1996-2000 1998-2003 1998-2002 1999-2003 2000-2005 1999-2003 1997-2002 2002-2007 2002-2003 2002-2007 2003-2007 2003-2007 2007-2011 2006-2010

1997 1999 2000 2000 2000 2001 2001 2002 2003 2003 2005 2005 2007 2009

Cierre del Congreso Depuesto por el Congreso, la Corte Suprema y las FFAA Fuente: Elaboracin propia en base a Prez Lian, 2003

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El relevamiento emprico permite observar a lo largo de la historia tres fuentes de inestabilidad institucional producto de la pugna entre poderes del Estado: episodios en los cuales el Presidente desconoce la legitimidad del Congreso (por ejemplo, Ecuador 2007), episodios en los cuales el Congreso amenaza con destituir al Presidente o de hecho lo realiza (por caso, Ecuador en 1997 o los recientes episodios en Honduras, 2009), o uno de los dos poderes se inclina a una intervencin militar en contra de otro (Venezuela, 2002). En los ltimos aos, sin embargo, se observa cierta modificacin en los patrones del quiebre institucional: 1. Fortalecimiento de las prerrogativas del Congreso y el Poder Judicial para llevar a cabo acciones de destitucin del Presidente dentro del marco institucional vigente (Honduras 2009). 2. Convocatoria a reformas constitucionales que han tendido a consolidar estilos de gobierno personalistas (Ecuador, 2007/08). 3. Sostenido incremento de la protesta popular. As, el antiguo factor pretoriano con fuertes matices ideolgicos que marc las crisis de gobernabilidad de los aos sesenta y setenta ha sido reemplazado por una pauta de movilizacin popular con fuertes elementos de frustracin y anomia, confirmada por los eventos ocurridos en Argentina en 2001 y Venezuela en 2002. Este nuevo presidencialismo latinoamericano ha generado las condiciones para una mayor supervivencia de la democracia, pero noal menos hasta el momentopara la consecucin de una mayor estabilidad poltica que beneficie a los gobiernos electos (Prez Lin, 2003).
Proliferacin constitucional en Amrica Latina Pas Cantidad de constituciones Argentina 5 Bolivia 15 Brasil 7 ( 2 reformas) Colombia 9 (12 reformas) Chile 6 (5 reformas) Ecuador 25 (5 reformas) Mxico 3 (4 reformas) Paraguay 5 (1 reforma) Per 14 Repblica 6 (1 reforma) Dominicana Uruguay 6 (5 reformas) Venezuela 14

Las recurrentes crisis institucionales y situaciones de riesgo reflejan la fragilidad de las instituciones y la inestabilidad de las democracias latinoamericanas. Si bien las ltimas experiencias crticas no han puesto en cuestionamiento a la democracia en cuanto rgimen poltico, ha quedado en evidencia su fragilidad como elemento central de la gobernabilidad. Las situaciones enumeradas demuestran que, a ms de dos dcadas de construccin democrtica, el xito de las democracias latinoamericanas an no se halla garantizado.

Esta situacin no es novedosa. La constante inestabilidad institucional tambin puede graficarse con otro factor clave: la proliferacin constitucional en los pases de la regin. As, desde su fundacin, pases como Per, Bolivia, Ecuador o Venezuela han transitado por ms de una decena de constituciones diferentes, sin contar pases como Colombia que han reformado su Carta Magna tambin ms de diez veces. Un segundo factor clave de los desafos poltico-institucionales se refiere a la debilidad de los actores polticos para representar institucionalmente los intereses sociales, enfrentar los cambios y plantear una conduccin capaz de gestionar la poltica y proponer un horizonte de progreso democrtico. Como resultado, se produce una crisis de representacin e intermediacin poltica donde lo social
Lectura Adicional: ODonnell, Guillermo (1996), Otra institucionalizacin en Poltica y Gobierno, Vol. III, Nro. 2, segundo semestre de 1996).

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encuentra serias dificultades para ser representado en la arena poltica. Esto significa que los partidos polticos encuentran fuertes cuestionamientos a su capacidad de articular los cambios y de interpretar demandas, sospechndose que ms bien reproducen prcticas patrimoniales que generan altos grados de corrupcin. Los partidos polticos tampoco parecen haber logrado adecuarse a los cambios en las formas de representacin (Manin, 1992). En el Informe Latinobarmetro 2008 se observa que, aunque un 56% de los latinoamericanos considera que no puede existir democracia sin partidos polticos, slo el 21% confa en ellos, mientras que un 32% tiene confianza en el Congreso/Parlamento. Se advierte tambin una cada en las formas convencionales de participacin poltica, como asistir a manifestaciones organizadas. Mientras que en 1995 un 25% de la poblacin latinoamericana haba participado en manifestaciones autorizadas, este porcentaje cay al 12% en 2008 1. Estas expresiones dan pie a debates sobre los lmites de la democracia en la representacin poltica de los intereses sociales.

Grfico 1.1.2 Confianza en las instituciones Amrica Latina (porcentajes)

P. Cunta confianza tiene usted en ellas: mucha, algo, poca o ninguna confianza en? *Aqu El Congreso Nacional/ Parlamentoy los partidos polticos. **Aqu solo Muchams Algo

40 35 30 25 20 15 10 5 0 1996 1997 1998 2000 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 27 20 36 32 28 27 21 28 24 20 19 17 11 24 18 18 28 27 22 29 24 20 21 34

Parlamento/Congreso

Partidos Polticos

Fuente: Elaboracin propia en base a los datos del Informe Latinobarmetro 2004-2008

Lo que parece haberse institucionalizado, en suma, no es la universalidad e igualdad caractersticas de regmenes democrticos sino prcticas particularistas (ODonnell, 1996) que reprodujeron patrones de representacin individualistas. Adicionalmente, cabe referir a la mediatizacin de la poltica. Surge una democracia de lo pblico (Manin, 1992) donde la ciudadana y los actores estratgicos tienden a manifestarse con mayor frecuencia a travs de los medios de comunicacin de masas. La transicin de una esfera pblica centrada en las instituciones polticas, formales o clsicas, hacia una esfera pblica organizada por sistemas de comunicacin cada vez ms trasnacionalizados y globales impone un claro desafo a la
1

Vase Informe Latinobarmetro, 2008, pp. 97.

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gobernabilidad democrtica. Sin embargo, el patrn no se ha consolidado y los permanentes cambios que se producen en la tecnologa obligan a un reacondicionamiento permanente de la utilizacin poltica de estos soportes. A ello se le suma la expresin de fuertes demandas para favorecer una mayor participacin ciudadana, y all surge la cuestin de la rendicin de cuentas (accountability) referida a la transparencia, la informacin y a los mecanismos de control ciudadano de las polticas pblicas. Esta ltima cuestin, se problematiza si tenemos en cuenta la tensin entre la rendicin de cuentas y la efectividad del proceso de Lectura Adicional: toma de decisiones. Por un lado, Amrica Latina presenta serios Mainwaring y Welma (Comp.) (2003), Democratic dficits en materia de rendicin de cuentas, vertical y horizontal. Accountability in Latin America, Por otro lado, los gobiernos no pueden satisfacer las demandas de Oxford Studies on Democratization, Oxford los ciudadanos si se encuentran atados a mecanismos de supervisin University Press. y agencias de control que les impiden llevar a cabo nuevas iniciativas. Las crisis constitucionales entre poderes o los desafos a las decisiones gubernamentales por parte de los mecanismos de supervisin pueden minar la efectividad gubernamental. Los gobiernos que se encuentran inmovilizados por los mecanismos de control son percibidos por los votantes o grupos de inters como indecisos, inefectivos o ineptos. La cuestin fundamental entonces es detectar mecanismos para que los lderes democrticos mejoren la rendicin de cuentas al tiempo que optimicen la eficiencia de las polticas pblicas (Mainwaring y Welma, 2003). Un cuarto factor clave en la dimensin poltico-institucional es el de la debilidad de los sistemas institucionales de la democracia para procesar las demandas de las nuevas manifestaciones multiculturales, especialmente de los denominados pueblos originarios, indgenas o afro descendientes, e incluirlas en la agenda pblica. La corriente multiculturalista que se ha venido expandiendo por Amrica Latina desde la llegada de la democracia, cuestiona los Lectura Adicional: modelos homogenizadores del Estado-Nacin, reclamando derechos YASHAR, Deborah (2005) Contesting Citizenship in Latin culturales y poder poltico en el marco de las especificidades America, Cambridge culturales. Los pueblos originarias se han movilizado demandando University Press. reconocimiento, proteccin y autonoma subnacional. Se trata de un fenmeno destacable en una regin en la que los clivajes tnicos fueron alguna vez calificados como dbiles. Recientemente, sin embargo, lderes indgenas han configurado las deliberaciones polticas nacionales. Deborah Yashar (2005) ofrece una aproximacin al fenmeno basada en tres factores que se han ido modificando con la tercera ola de democracias en la regin: patrones de ciudadana en cambio, redes sociales y espacio poltico. Esto representa un verdadero desafo al pluralismo democrtico que radica, no slo en reconocer y aceptar a la regin como una realidad multicultural, sino en reconocer explcitamente estas nuevas identidades. Las demandas de participacin por parte de los pueblos originarios adquieren especial relevancia en los casos del movimiento indgena en Ecuador y Guatemala, as como la cuestin del multiculturalismo que se halla presente en el caso de Bolivia. Un nuevo factor clave se desprende de los cambios ocurridos en los ltimos veinte aos que afectaron las relaciones entre lo territorial (municipal o regional,) lo nacional y lo global. Surge un nuevo orden institucional a partir de las demandas regionales o de territorios que reclaman una legitimidad propia o, incluso, la autonoma. Estas demandas se manifiestan como tensiones que, en algunos casos, se traducen en fuertes crisis poltico-institucionales. Esto se observa claramente en

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Bolivia, donde los cambios ocurridos en la economa de las distintas regiones son considerados desafos para el funcionamiento tradicional de la poltica boliviana debido a la incapacidad de la poltica para responder adecuadamente a las demandas sociales. En Ecuador tambin se advierte una significativa fractura regional, dada por la presencia de tres voluntades diferenciadas: la de la Sierra Norte (Quito), la de la Sierra Sur (Cuenca) y la de la Costa (Guayaquil), donde la representacin poltica tampoco parece contar con una propuesta o identidad de carcter nacional. A los factores que representan desafos en la dimensin poltico-institucional se suma una segunda dimensin referida a los problemas de desigualdad y pobreza. Las transformaciones socioeconmicas provocadas por la huella de las reformas estructurales de las economas latinoamericanas y la incidencia de los procesos de globalizacin e interdependencia modificaron la dinmica de las diferentes sociedades nacionales. Los factores clave para la gobernabilidad democrtica en los pases de la regin se relacionan con la creciente complejizacin de los procesos de diferenciacin social. En los ltimos aos, Amrica Latina ha experimentado un ritmo de crecimiento econmico promisorio, pero esto no ha garantizado un avance en trminos de equidad, erradicacin de la pobreza o su disminucin. Al contrario, se ha extendido la brecha entre los pases en desarrollo y los pases industrializados. Amrica Latina contina siendo la segunda regin ms desigual del mundo y se han incrementando las disparidades entre los pases y al interior de los mismos (Caldern, 2008). Los problemas asociados a la equidad y la pobreza se refieren a los diferentes niveles de desigualdad social presentes en las sociedades latinoamericanas en relacin con nivel ingresos, empleo, acceso a servicios, nivel de consumo, participacin social, acceso a los sistemas de distribucin de poder y reconocimiento sociocultural. Pero tambin se vinculan con la desigualdad de acceso a oportunidades y al desarrollo de capacidades de los distintos grupos sociales para participar y reproducirse social y culturalmente con relacin a sus valores y aspiraciones especficas. As, la inequidad, la pobreza y la exclusin social pueden ser comprendidas como la ausencia de oportunidades y privacin de capacidades que perpetan la desigualdad social. En trminos generales, la regin ha conseguido logros notables en los indicadores de desarrollo humano2. Sin embargo, los indicadores de desigualdad no han manifestado el mismo avance. Si bien en algunos pases el Coeficiente de Gini3 disminuy (Argentina, Brasil, Chile, Mxico), en otros las disparidades se han incrementado (Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Paraguay)4. La proporcin de pobres e indigentes tambin ha disminuido en las ltimas dos dcadas, pero ha aumentado la heterogeneidad y la complejidad de la pobreza. Por lo tanto, los cambios en la estructura econmico-social han generado graves problemas de desigualdad y exclusin.
2 El ndice de Desarrollo Humano (IDH) mide el desarrollo mediante la combinacin de indicadores de esperanza de vida, logros educacionales e ingresos. A partir de estos indicadores se construyen los ndices que componen el IDH: ndice de esperanza de vida; ndice de educacin; ndice del PIB. El IDH define un valor mnimo y uno mximo para cada dimensin (denominados objetivos) y luego muestra la posicin de cada pas con relacin a estos valores objetivos, expresados mediante un valor entre 0 y 1. 3 El Coeficiente de Gini mide el grado en que la distribucin de los ingresos (o en algunos casos los gastos de consumo) entre individuos u hogares de un sistema econmico se desva con respecto a una distribucin en condiciones de perfecta igualdad. La curva de Lorenz traza los porcentajes acumulativos del ingreso total recibido contra el nmero acumulativo de receptores comenzando con los individuos u hogares ms pobres. El ndice de Gini mide el rea entre la curva de Lorenz y una hipottica lnea de absoluta equidad expresada como un porcentaje del rea bajo la lnea. El coeficiente va desde el valor 0 que representa igualdad absoluta hasta el 100 que representa desigualdad absoluta. Fuente: Measuring Human Development (PNUD 2007). 4 Vase CEPAL 2008b.

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Grfico 1.1.3 ndice de Desarrollo Humano y coeficiente Gini

1.000 0.900 0.800 0.7

0.604 0.524 0.54 0.522 0.449 0.478 0.427 0.506 0.526

0.584 0.539

0.605 0.565 0.532

0.585
0.6

0.700 0.600

0.5

0.505

0.493
0.4

0.500 0.3 0.400 0.300

0.2

0.200 0.1 0.100 0.000 0

IDH

Gini

Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de IDH (2007) y Cepal (2008b)

Grfico 1.1.4 Evolucin de la pobreza (porcentajes)

80 70 60 50
40 49 45 45 37 34 25 21 1 6 1 0 1 8 21 1 8 1 9 1 4 27 31 27 27 46 41 42 42 39 50 55 52 58 54 66 60 75

40 30 20 10 0
Ar ge nt in a U ru gu ay C os ta R ic a Pa na m

El hecho de que gran parte de la poblacin latinoamericana se encuentre bajo la lnea de pobreza indica que estas personas y el conjunto de las sociedades a las que pertenecen enfrentan lmites estructurales para el desarrollo humano. Estos lmites se refieren tanto al empleo, los ingresos y servicios sociales, como a la capacidad de actuar individual y colectivamente como actores sociales, es decir, a construir relaciones con la sociedad de pertenencia para transformar

Br as il C ol om bi El a Sa lv ad or G ua te m al a Pa ra gu ay Bo liv ia Ec ua do r N ic ar ag ua H on du ra s

hi le

Pe r

M ex ic o

1994-95

2007-08

om bi a Pa ra gu ay El Sa lv ad or Bo liv ia Ho nd ur as N ic ar ag ua G ua te m al a

R ic a M ex ic o

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Fuente: Cepal (2008b)

Mientras las sociedades no diseen e implementen polticas de inclusin y participacin para todos los grupos sociales, las posibilidades de consolidacin institucional y de una gobernabilidad democrtica sostenible inevitablemente van disminuyendo.

GINI

IDH

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necesidades en demandas que se expresen genuinamente en el rgimen poltico. Mientras las sociedades no diseen e implementen polticas de inclusin y participacin para todos los grupos sociales, las posibilidades de consolidacin institucional y de una gobernabilidad democrtica sostenible inevitablemente van disminuyendo. Los avances producidos en algunos de los indicadores de desarrollo humano y en los indicadores relativos a tecnologa y comunicacin en los ltimos aos dan como resultado una poblacin ms educada e integrada a la vida cultural moderna, pero excluida en trminos de ingresos y empleo. El saldo es una fuerte frustracin de expectativas por parte de la poblacin, que sin lugar a dudas, afecta la vida poltica de las personas. Como corolario, las sociedades se hallan ms expuestas al consumo cultural, pero sin los medios para satisfacer las demandas que tal exposicin provoca. Este proceso de frustracin de expectativas probablemente constituye una de las principales fuentes de conflicto y malestar que afectan de forma directa los niveles de gobernabilidad democrtica. En el ltimo tiempo, un nuevo factor clave ha emergido. Se trata del aumento de la intensidad de los conflictos sociales, pero tambin del cambio de su dinmica, conflictos de reaccin y protesta fragmentados que rara vez representan nuevas formas de opcin poltica. La expansin de La ciudadana busca expresar sus reclamos y al no los conflictos sociales polticamente encontrar los espacios demuestra la debilidad de las instituciones polticas y del Estado institucionales para hacerlos efectivos, se utilizan nuevos para contener las demandas, logrando la inclusin e integracin recursos y surgen as nuevas social. De alguna manera, se estn gestando sociedades policntricas formas de hacer poltica. que no tienen un nico referente de orientacin sino varios, intensos y limitados.
Las sociedades se hallan ms expuestas al consumo cultural, pero sin los medios para satisfacer las demandas que tal exposicin provoca. Este proceso de frustracin de expectativas probablemente constituye una de las principales fuentes de conflicto y malestar que afectan de forma directa los niveles de gobernabilidad democrtica.

Por otro lado, otro factor clave es la manifestacin de nuevas tendencias de fragmentacin social que generan incertidumbre en la vida cotidiana y limitan el espacio pblico. Como consecuencia, la ciudadana se halla cada vez ms excluida de los espacios de participacin poltica y social y se retrae hacia el espacio privado. Estas nuevas formas de expresin social que recorren la regin ponen de manifiesto la necesidad de fortalecer al espacio pblico. La ciudadana busca expresar polticamente sus reclamos y al no encontrar los espacios institucionales para hacerlos efectivos, se utilizan nuevos recursos y surgen as nuevas formas de hacer poltica. La expansin del alcance de los medios de comunicacin, los recursos electrnicos horizontales y el crecimiento de las ONG son expresin de este intento de la ciudadana por acceder al orden pblico. En suma, a raz de las transformaciones sufridas en la poltica y en la economa como consecuencia de los procesos de reforma estructural y transicin democrtica, se desencadenaron en la regin situaciones de crisis concretas, o prximas a ellas, ligadas a dos patrones comunes. Por un lado, la poltica presenta importantes saldos pendientes al momento de satisfacer las demandas ciudadanas. Por el otro, las demandas socio-econmicas insatisfechas agravan los problemas de tinte polticoinstitucional. La gestin de los problemas de la sociedad, particularmente aquellos referidos a la profundizacin de las desigualdades sociales y el aumento de la pobreza y la inseguridad humana, se torna imperante incluso al momento de resolver los problemas polticos institucionales. Al menos desde el ao 2000, se observa un aumento sostenido en el cuestionamiento ciudadano a la capacidad de los gobiernos de adoptar polticas pblicas adecuadas para lidiar con los desafos de

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tinte socioeconmico, lo cual se traduce en la identificacin de actitudes de dudoso apoyo al rgimen democrtico. As, el Latinobarmetro 2003 registraba que a poco ms de la mitad de la muestra (un 52%) no le importaba que un gobierno no democrtico llegara al poder si ste pudiera resolver los problemas econmicos y sociales. A su vez, la crisis econmica internacional desencadenada a fines de 2008 puede llegar a tener importantes efectos en la naturaleza de los conflictos y el modo en que se gestionen, repertutiendo as en la gobernabilidad democrtica de los pases de la regin. De acuerdo con el Panorama de Insercin Internacional 2008-2009 de la CEPAL el impacto de la crisis en la regin es de proporciones superiores al provocado por la crisis asitica y la crisis de la deuda externa. As, respecto de 2008, se esperaba para 2010 una cada de entre el 35% y el 45% en los flujos de inversin extranjera directa, entre el 5% y el 10% en las remesas, el 29% de los precios internacionales de los productos bsicos que exporta la regin y el 25% del valor de sus exportaciones. Llamativamente, la regin estara mejor preparada comparativamente a las crisis anteriores en lo que respecta a la gestin de la poltica econmica, cristalizada en la falta de repercusiones drsticas en trminos de producto y empleo, fruto del buen ciclo internacional precedente. Desde la irrupcin de la crisis, las corrientes comerciales de la regin experimentaron cadas sustanciales. La CEPAL estima que la cada del volumen del comercio regional ser del 13% y del 10% en 2009 en lo que refiere al comercio internacional. Asimismo, la contraccin de las exportaciones esconde una heterogeneidad importante entre regiones y pases. Se espera que Mxico y los pases sudamericanos y del Caribe vean decrecer el valor de sus exportaciones, mientras que el decrecimiento en Centroamrica se espera menos significativo. Por ltimo, la regin deber enfrentar un difcil contexto internacional de poscrisis y, en este contexto, se torna imperativo pensar nuevamente el patrn de insercin internacional. Para evitar polticas errneas, los gobiernos debern apuntar a respuestas de polticas que sean coordinadas, participativas e informadas. De lo contrario, se profundizarn las brechas de desigualdad y la pobreza. Y en este sentido, cabe preguntarse si la crisis econmica internacional devendr en el desarrollo de un nuevo perodo econmico en la regin donde se articulen polticas de desarrollo ms inclusivas.
Como resultado de la Crisis Econmica Internacional: 1. El choque externo sufrido por la regin es de proporciones superiores al provocado por la crisis asitica y la crisis de la deuda externa. 2. La reduccin del comercio regional no tiene precedentes en la historia reciente. 3. Desde la irrupcin de la crisis, las corrientes comerciales de la regin experimentaron cadas sustanciales y generalizadas, sin importar el destino o el origen. 4. La contraccin de las exportaciones regionales esconde una heterogeneidad importante entre subregiones y pases 5. Por categoras de productos, al igual que a nivel mundial, la desaceleracin de las exportaciones regionales es ms pronunciada en la minera, el petrleo y las manufacturas que en los productos agrcolas. 6. La regin deber enfrentar un difcil contexto internacional poscrisis. 7. Es preciso repensar nuevamente el patrn de insercin internacional de la regin y reconocer una vez ms que los pases de Amrica Latina y el Caribe no se han esforzado lo suficiente por aprovechar sus ventajas comparativas en sectores ligados a recursos naturales y ecosistemas aptos para el turismo, entre otros

Fuente: Panorama de la Insercin Internacional de Amrica Latina y el Caribe 2008-2009. Crisis y espacios de cooperacin regional.

En este contexto, las crisis (o su posibilidad) se presenta como la expresin del retraso de las capacidades del sistema poltico para procesar y responder a las dinmicas de las mutaciones sociales 31

en curso. La capacidad de la poltica para controlar los cambios sociales derivados de los procesos de globalizacin parece haberse erosionado y todas las certezas y certidumbres dan lugar a situaciones de incertidumbre. Los conflictos, problemas y desafos presentes en el actual contexto generan situaciones de incertidumbre que representan un riesgo poltico para la regin. La pregunta que surge en este punto es en qu medida los desafos aqu planteados estn erosionando la gobernabilidad democrtica o si, por el contrario, la estn renovando. Dado el actual contexto latinoamericano cmo es posible superar las coyunturas y aumentar el apoyo ciudadano a la democracia? La respuesta depender en gran medida en la capacidad de los actores polticos y sociales clave, los lderes y actores estratgicos, de comprender los cambios en curso a fin de poder plantear opciones posibles para el futuro. Este contexto, sin embargo, permite entender que en situaciones de crisis tambin se generan las condiciones necesarias para la Cuando los cambios que experimentan las sociedades no se adopcin de nuevas estrategias que favorecen las acciones tendientes correlacionan con cambios en la a reducir la incertidumbre generada por las mutaciones en curso. poltica, surgen situaciones de crisis o insatisfaccin con la En sentido literal, una crisis es un punto de inflexin (Wolin, democracia que redefinen los 2008). El cambio, aunque sea marginal, siempre implica parmetros mismos de la gobernabilidad. En este sentido, transformaciones en el ncleo de la organizacin social. Las crisis las transformaciones en la y en la poltica han demandan entonces la adopcin de decisiones que dan lugar a un economa afectado negativamente los proceso de cambio social cuyo destino no se halla predeterminado, niveles de igualdad social y, a la sino que depende de la capacidad de los actores de que estas consecuentemente, legitimidad poltica y la calidad decisiones sean tomadas de forma consensuada a partir del dilogo de la democracia (Caldern, acerca del futuro de la sociedad. La poltica, entendida como la 2008). capacidad de gestin autnoma y deliberativa de los actores, adquiere un rol fundamental para el futuro de la regin. La poltica es revalorizada como el elemento central en la construccin de opciones futuras que permitan superar las situaciones de crisis y conducir el momento de inflexin hacia un cambio que favorezca la gobernabilidad democrtica. La poltica ser la herramienta fundamental. Amartya Sen refera que la democracia es un sistema exigente, no una simple condicin 1. Un valor intrnseco para la vida de los ciudadanos en mecnica el gobierno de la mayora tomada tanto ejercicio de su libertad humana. aisladamente (Sen, 1999). La democracia, as 2. Un valor instrumental en cuanto el reforzamiento de la concebida enriquece la vida de los ciudadanos en respuesta obtenida por el pueblo cuando expresa y sostiene sus demandas. tres formas diferentes. Primero, el valor 3. Un valor constructivo al ofrecer a los ciudadanos la intrnseco que supone la participacin social y oportunidad de aprender unos de otros, ayudando a la poltica en cuanto ejercicio de la libertad sociedad a conformar sus valores y prioridades. humana. Segundo, el reforzamiento de la Fuente: Sen (1999) respuesta obtenida por el pueblo cuando expresa y sostiene sus demandas de atencin poltica incluidas las demandas econmicas. Tercero, la importancia del dilogo y el debate pblico en la idea de viabilidad y, sobre todo, de viabilidad social (Sen, 1999).
La participacin democrtica posee:

Para enfrentar los problemas asociados a la desigualdad social que afectan a la gobernabilidad democrtica no es suficiente con elaborar polticas sectoriales diferenciadas, sino que se debe potenciar la accin de los lderes polticos para generar polticas pblicas que fortalezcan las capacidades ciudadanas de los ms pobres y excluidos a fin de vincularlos a la ciudadana e incrementar sus niveles de libertad e igualdad.

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El desafo para la gobernabilidad democrtica consiste entonces en la ampliacin de la ciudadana civil y poltica al mbito social y en el logro de una ciudadana activa que incluya las expresiones de todos los ciudadanos en general y de los ms pobres en particular para que puedan formular sus demandas en el sistema poltico.
El desafo para la gobernabilidad democrtica consiste en la ampliacin de la ciudadana civil y poltica al mbito social y en el logro de una ciudadana activa que incluya las expresiones de todos los ciudadanos en general y de los ms pobres en particular para que puedan formular sus demandas en el sistema poltico.

El futuro de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina depende de cmo se logren articular las respuestas a los desafos que se presentan en el actual contexto de transformaciones en el plano poltico-institucional y socio-econmico en la regin. En un contexto de elevada incertidumbre acerca de la evolucin de la democracia y el desarrollo surge entonces la necesidad de contar con instrumentos que favorezcan un anlisis que promueva el fortalecimiento de la democracia desde la poltica. En contextos nacionales marcados por fragilidades institucionales diversas, altos ndices de conflictividad social, altos grados de polarizacin poltica y economas altamente vulnerables a cambios en el contexto externo, el principal desafo de la democracia radica en aumentar la capacidad de respuesta del sistema poltico para satisfacer las demandas, necesidades y expectativas de los ciudadanos. De esta forma, el principal objetivo del PAPEP es contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica desde la poltica.

Escenarios futuros Las incertidumbres sobre el futuro adquieren caractersticas particulares en cada uno de los pases de la regin. Los desafos para la profundizacin y el fortalecimiento de la democracia se manifiestan de diferente manera en cada contexto nacional, dependiendo en gran medida de cmo se hallen configuradas en cada uno las dimensiones poltico-institucionales y de desarrollo socio-econmico. De esta forma, el desafo en algunos pases se referir al incremento de la capacidad de las instituciones polticas de canalizar demandas sociales y representar intereses ciudadanos, mientras que en otros pases el desafo consistir en mejorar los niveles de empleo o promover la inclusin social. Por lo tanto, las opciones polticas futuras dependern de la capacidad de los actores polticos de gestionar el cambio hacia el futuro ms favorable en cada caso particular. En el actual contexto latinoamericano es posible visualizar tres tipos de escenarios para la regin. Una cuestin previa que no se puede soslayar al responder a la pregunta focal es que los cambios poltico-institucionales y econmico-sociales no han tenido las mismas consecuencias en todos los pases. En aquellos casos donde se mantuvo cierta coherencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolticos y donde se aplicaron las reformas de forma ms o menos heterodoxa y las condiciones econmicas e institucionales lo permitieron, los resultados en trminos de desarrollo y democracia fueron mejores. Pero en otros casos, donde las matrices sociopolticas fueron inestables, los recursos econmicos insuficientes y la aplicacin de las reformas estructurales se dio de forma ms o menos ortodoxa, los resultados en trminos de democracia y desarrollo no slo fueron precarios, sino que provocaron crisis institucionales muy graves (Caldern, 2008). Por lo tanto, no todos los pases enfrentan los mismos desafos. En un primer escenario, se lograra un crculo virtuoso entre reformas sociales y transformaciones institucionales, con una alta

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capacidad de anticipacin y de gestin del conflicto, cuyo resultado sera una gobernabilidad progresiva y sostenible. En un segundo escenario persistira un divorcio entre lo social y lo institucional. Se realizaran reformas polticas y sociales mnimas indispensables para mantener una gobernabilidad sistmica, las capacidades de anticipacin y gestin de conflictos seran irregulares. En un tercer escenario se generaran explosiones sociales, fragmentacin de conflictos y quiebres institucionales que pueden llegar incluso a situaciones de caos social y regresiones democrticas. La capacidad de gestin del conflicto y de anticipacin sera muy baja (Caldern, 2008). Los escenarios futuros se hallan condicionados por las capacidades de los actores polticos para articular los cambios en curso. El desarrollo de estas capacidades depende tanto de la habilidad de anlisis estratgico que tengan los actores para visualizar los diferentes futuros posibles, como de la capacidad de promover polticas orientadas a alcanzar los escenarios ms favorables para el fortalecimiento de la democracia. Se presentarn, en fin, diversas combinaciones posibles como resultado de las acciones y las orientaciones polticas que prevalezcan en cada caso nacional. El objetivo de la construccin de escenarios en los diferentes casos nacionales consiste entonces en prefigurar las tendencias probables que atraviesan los pases de la regin a fin de poder trazar un mapa poltico que otorgue mayores certezas sobre la evolucin de las democracias.

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Captulo 1.2: Para qu se hace el PAPEP?

Origen y evolucin del Proyecto El PNUD ha desarrollado algunas experiencias clave que constituyeron un importante antecedente para el proyecto PAPEP en trminos de la utilizacin del anlisis prospectivo. Como primer antecedente, el PNUD elabor en 1997, conjuntamente con el Center for Liberal Studies, un anlisis de escenarios de riesgo para Bulgaria en un contexto signado por los desafos de la transicin hacia la democracia luego de la cada del muro de Berln. Por esas fechas tambin se elaboraron escenarios para Chile en conjunto con la Corporacin Tiempo 2000 y, posteriormente, se llevaron a cabo otras experiencias prospectivas en informes sobre Venezuela, Repblica Dominicana y Hait. Luego de estos antecedentes, el punto de partida del proyecto PAPEP lo constituye el Informe de Desarrollo Humano en Bolivia del ao 2002 desarrollado por el equipo de Desarrollo Humano Aplicado de Bolivia (EDHA). Dicho Informe constituye el primer ejercicio prospectivo de largo plazo que involucr a distintos actores en un esfuerzo de reflexin y de crtica colectiva sobre los desafos del desarrollo humano en Bolivia. Los primeros ejercicios prospectivos desarrollados por el equipo de EDHA hacia fines del ao 2000 estaban destinados a facilitar el proceso de programacin del proyecto, en cuanto hace a sus actividades principales de trabajo de campo, como a evaluar la pertinencia del mensaje central del Informe a partir de la exploracin prospectiva del momento poltico de su difusin. En la medida en que la investigacin centrada en el anlisis de las capacidades polticas de los bolivianos en un ao electoral- acumul informacin valiosa para caracterizar la coyuntura particular de crisis, inflexin y cambio que viva Bolivia, se retrabajaron los hallazgos del Informe para presentar las conclusiones en forma de escenarios de largo plazo. Ello permiti iniciar una serie de debates con los principales candidatos a la presidencia posicionando el Informe al centro del panorama poltico nacional. Paralelamente, la crisis poltica desatada por un pedido de renuncia generalizado del Presidente Banzer hacia Abril de 2001 y el posicionamiento estratgico del PNUD como espacio privilegiado para la concertacin y el dilogo gener una segunda demanda sobre el EDHA: retrabajar la informacin generada por la investigacin para construir anlisis de coyuntura que sirvieran al trabajo de concertacin promovido por la Iglesia Catlica. Dichos anlisis incorporaron un componente prospectivo en la medida en que la evaluacin de la situacin de corto plazo se presentaba altamente sensible a los resultados del dilogo poltico. A esta primera experiencia en Bolivia se sum tambin un proyecto nacional desarrollado en situacin de pre-crisis y vinculado a demandas especficas de interlocucin tcnico-poltica y a procesos de dilogo entre actores polticos en Honduras (2002).

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A partir de ambas experiencias se dio inicio a un proceso de construccin de herramientas metodolgicas especficas para el anlisis de la coyuntura y la elaboracin de escenarios prospectivos de corto y mediano plazo. En sus orgenes, la meta de los PAPEP era bsicamente contextual: explorar las caractersticas de los escenarios futuros ms probables desde la perspectiva de las situaciones crticas que transitaban esos pases con el propsito de efectuar un aporte concreto a un debate plural sobre las prioridades nacionales y sobre las formas de enfrentar esas situaciones crticas a fin de fortalecer la gobernabilidad democrtica.
Lectura Adicional: PAPEP (2008): Cuaderno de gobernabilidad 3: Crisis y cambio en Amrica Latina, Escenarios polticos prospectivos, PNUD-Siglo XXI Editores, Buenos Aires.

Pero la relevancia conceptual y poltica de estos estudios dio origen a otros casos nacionales. En Argentina (2007) surgi en una situacin poscrisis cuya evolucin pareca necesario seguir de cerca; en Ecuador surgi en el marco de una crisis prolongada cuyo desenlace no se avizoraba; y en Per (2006) y Nicaragua (2007), porque muchos actores y observadores consideraban que a corto plazo poda ocurrir una crisis de consecuencias potencialmente graves (situacin de precrisis). Posteriormente, surgieron estudios de caso en Panam (2006), Uruguay (2005) y Brasil (2007). Los estudios prospectivos en estos pases fueron, en su mayora, estudios de caso, producto de una demanda tanto interna como externa. Los actores polticos, sociales y econmicos internos, as como *Crisis: Ecuador, Bolivia los organismos internacionales y de cooperacin internacional, estaban *Poscrisis: Argentina interesados en tener informacin confiable producida por anlisis polticos independientes, para definir sus proyectos y evaluar sus perspectivas.6 As fue como surgieron estudios orientados a la coyuntura, que en forma inductiva contribuyeron a iluminar el patrn general de los desafos que enfrentaba la regin.
*Precrisis: Bolivia, Honduras, Per, Nicaragua

A partir de un contexto signado por coyunturas crticas que dio origen al proyecto, el PAPEP ha avanzado en nuevas direcciones incluyendo pases que no se encuentran necesariamente ante momentos de inflexin y cambio, pero que buscan examinar las perspectivas de algn proyecto o poltica de consecuencias particularmente importantes o, sencillamente, que entienden la importancia del anlisis poltico estratgico para la toma de decisiones. Actualmente, en 12 pases de la regin se desarrollan misiones, estudios y equipos de anlisis poltico prospectivo PAPEP. Asimismo, estos estudios de caso nacionales permitieron generar una perspectiva regional acerca de los desafos de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, en forma comparada e inductiva. En la medida en que la evolucin de la situacin poltica de los pases objeto de estudio depende en gran medida- de decisiones tomadas por gobiernos o empresas de terceros pases con fuerte influencia, y por tanto del debate interno en esos pases, as como de las tendencias de evolucin poltica y econmica del conjunto de la regin, los estudios nacionales se alimentaron y enriquecieron con la visin regional.
Lectura Adicional: PAPEP (2008): Una brjula para la democracia: aportes para una agenda de gobernabilidad democrtica, PNUD-Siglo XXI Editores, Buenos Aires.

Lectura Adicional: PAPEP (2008): Cuaderno de gobernabilidad 2: Escenarios polticos en Amrica Latina: conceptos, mtodos y observatorio regional, PNUDSiglo XXI Editores, Buenos Aires.

De esta evolucin del proyecto naci el Observatorio Regional, cuyos primeros pasos se dirigieron a explorar la visin de algunas elites nacionales influyentes de Argentina, Brasil, Mxico y los Estados Unidos sobre la situacin actual de Amrica Latina y sus perspectivas futuras. Posteriormente, tres talleres sub-regionales y

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un taller regional realizado en Montevideo en Noviembre de 2007 permitieron reunir y constituir una red de actores polticos y acadmicos de alto nivel, cuyo principal aporte fue pensar un norte de manera pluralista y proponer una Brjula para explorar la situacin y las perspectivas de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina. En la actualidad, el Observatorio Regional profundiza su accionar con la constitucin de una red Delphi5 virtual de consulta permanente a las elites polticas, econmicas, sociales y acadmicas prcticamente en la totalidad de los pases de la regin. Y la serie de estudios La Brjula6 generan insumos para analizar y dar seguimiento a los posibles impactos de la crisis econmica internacional sobre los factores que favorecen la gobernabilidad democrtica en los pases de la regin en el corto y mediano plazo. Gracias al desarrollo y la experiencia adquirida a lo largo de los diferentes estudios realizados y experiencias vividas el PAPEP ha logrado constituirse en una red de conocimiento de alto nivel para la interlocucin poltica estratgica en Amrica Latina. Esta red est especializada en la produccin y discusin de diagnsticos poltico prospectivos, en el anlisis y el debate poltico de los temas estratgicos de las agendas pblicas y en el fortalecimiento de capacidades para el anlisis poltico prospectivo. La red PAPEP navega en distintas aguas: Se mueve entre la produccin de conocimiento sustantivo (investigacin aplicada) y la toma de decisiones polticas (el sistema poltico), entre los desafos estratgicos de los procesos polticos nacionales y las macro-tendencias regionales, y entre el anlisis de coyuntura poltica y la prospectiva poltica de corto/mediano plazo. La emergencia de esta red se debe a tres tipos de logros. En primer lugar, al desarrollo de un marco conceptual y de una caja de herramientas metodolgica, que son comunes a todos los estudios PAPEP pero cuya implementacin es flexible y adaptable a las necesidades de las contrapartes nacionales y a las condiciones particulares de los contextos nacionales en que son aplicadas. En segundo lugar, a la constitucin de un grupo de expertos (consultores, acadmicos y polticos de reconocido prestigio) que no slo conocen y manejan las herramientas que ha desarrollado el proyecto para el anlisis poltico estratgico, sino que han aportado a su desarrollo. Estos expertos provienen de los distintos trabajos de investigacin y de interlocucin a nivel nacional y regional pero tambin de un esfuerzo deliberado por construir capacidades de anlisis poltico estratgico a travs de cursos virtuales (FLACSO/Argentina, Escuela Virtual de Desarrollo Humano/Colombia) y talleres de formacin presenciales (IAEN/Ecuador, CESU/Bolivia). En tercer lugar, la red se alimenta de resultados concretos en materia de interlocucin poltica estratgica de alto nivel. Sin duda, el mbito de la decisin es de competencia exclusiva de los actores nacionales y los procesos polticos son lo suficientemente complejos como para reducir su devenir a la accin concreta de un solo actor, por importante que este sea. Por ello, lo importante para los PAPEP es producir anlisis de calidad, evaluar todas las opciones y construir

5 En realidad se trata de una red tipo Delphi, para subrayar que las rondas de consultas no son estudios Delphi. La diferencia ms visible es que los estudios Delphi, en su formato clsico, buscan construir estimaciones a partir de un procedimiento iterado en el que las opiniones suelen ser de alguna manera convergentes. En una primera etapa se pregunta a los entrevistados qu piensan sobre alguna cuestin; en la segunda etapa se vuelve a preguntar lo mismo, a los mismos entrevistados, pero antes se les muestran los resultados obtenidos en la primera etapa. Al responder por segunda vez, entonces, el entrevistado sabe cmo respondieron (en primera instancia) los dems. 6 Denominamos as a la serie de estudios que se desarrollan en el marco del PAPEP Regional con el objetivo de proveer instrumentos novedosos para la toma de decisiones. Esta metfora en cierta forma indica que estos estudios son una herramienta para orientarse en el mapa poltico regional, de ah la idea de la Brjula.

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recomendaciones pertinentes sobre EL tema relevante, en EL momento preciso y, sobre todo, discutirlas con LOS actores ms importantes. Por un lado, la capacidad de interlocucin del PAPEP ha buscado fortalecer espacios de dilogo y/o negociacin poltica en distintos contextos nacionales. Ello ha conducido a apoyar y/o acompaar procesos de dilogo poltico en Bolivia (2001, 2008) y Honduras (2002), pero tambin a multiplicar acercamientos con actores estratgicos que terminaron siendo infructuosos en esos mismos pases cuando las circunstancias mostraban claramente que ante la ausencia de un acuerdo poltico las circunstancias slo podan empeorar (Bolivia, 2003 y 2007; Honduras, 2009). Otros acercamientos en cambio, fueron exitosos pero escasamente visibles: como en el acuerdo congresal que dio paso a las elecciones presidenciales de 2005 en Bolivia, o en vsperas de las elecciones municipales y presidenciales en El Salvador en 2009. Por el otro, estos acercamientos han buscado visualizar determinados temas considerados estratgicos y fortalecer las capacidades de accin en distintos espacios de formulacin e implementacin de polticas pblicas. Desde apoyos puntuales para repensar los desafos estratgicos de la reforma educativa en Panam (2008) o para orientar la accin de organismos electorales en Bolivia (2008) y Hait (2009), hasta procesos de investigacin e interlocucin poltica ms sostenidos: En Honduras (2008) en torno a los desafos de la crisis energtica, en Paraguay (2009) en torno a las perspectivas de la reforma del Estado, y en Bolivia (2008/2009) en torno al proceso de autonomas departamentales y municipales. Por ltimo, los distintos estudios PAPEP han servido, en mayor o menor medida, para orientar el posicionamiento estratgico del Sistema de Naciones Unidas, y de su cartera de proyectos, en determinados pases.

La interlocucin poltica estratgica como objetivo El PAPEP opera en una dimensin estratgica, brindando herramientas para la navegacin en medio de la incertidumbre, procurando fortalecer las capacidades de anlisis poltico y de accin poltica estratgica de los actores del desarrollo. El Proyecto asume que quienes toman decisiones necesitan comprender mejor, de manera ms realista, plural y objetiva los procesos polticos en curso a fin de poder formular estrategias, programas y proyectos viables en el futuro cercano y mediano. Frente a contextos nacionales marcados por fragilidades institucionales diversas, altos ndices de conflictividad social, grados ms o menos elevados de polarizacin poltica y economas altamente vulnerables a cambios en el contexto externo se generan situaciones de crisis o riesgos polticos y elevada incertidumbre sobre el futuro de la democracia. As, el fin ltimo del PAPEP es contribuir al fortalecimiento de la democracia desde la poltica. Para ello, su principal contribucin consiste en la interlocucin poltica estratgica, estratgica la cual intenta acercar las instituciones democrticas a las demandas de los ciudadanos ampliando la capacidad de respuesta del sistema poltico. El tipo de interlocucin que ofrecen los PAPEP es eminentemente poltico. La poltica es considerada la herramienta capaz de encarnar opciones, agrupar voluntades y crear poder (PNUD, 2004). En tanto se orienta a fortalecer la capacidad de accin autnoma y deliberativa de los actores estratgicos o lderes, capaces de llegar a acuerdos y lograr consensos pblicos y de generar opciones de desarrollo (Caldern, 2002), la poltica es considerada la herramienta capaz de encarnar opciones, agrupar voluntades y crear
La poltica es concebida como el conjunto de acciones vinculadas a la formacin del orden y la autoridad en contextos de mundializacin; se refiere a la capacidad de accin autnoma y deliberativa de los actores. Caldern, 2002

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poder (PNUD, 2004). La cualidad integradora de la poltica resulta fundamental para la expansin de la ciudadana y el fortalecimiento de la democracia. La poltica genera espacios para la discusin de propuestas que posibilitan lograr acuerdos, plantear soluciones a los problemas de la sociedad y reunir a los diversos actores polticos y sociales a fin de lograr consensos inclusivos en torno a las prioridades de la sociedad, condiciones necesarias por dems para el desarrollo de la democracia (PNUD, 2004). La poltica tiene la capacidad de procesar los conflictos inherentes a las diferentes visiones presentes en una sociedad, integrndolas en un espacio que posibilita el logro de acuerdos y la construccin de consensos. La interlocucin poltica estratgica ofrecida por los PAPEP se orienta hoy en dos sentidos.
Confluyen en la actual coyuntura latinoamericana al menos tres tipos de tiempo poltico: el fin de un ciclo econmico y poltico vinculado al manejo de los resultados y consecuencias de las reformas estructurales y los procesos de democratizacin los climas electorales y las nuevas opciones en curso las capacidades de los actores polticos y sociales para plantear opciones que supongan nuevos tipos de relaciones entre la sociedad el estado y la economa (Caldern, 2008).

Por un lado, la interlocucin poltica busca reconstituir en los actores una cierta idea de futuro sobre los desafos de la democracia en la regin, reconociendo que no existe una sola va para la gobernabilidad democrtica y que las sociedades producen diversas opciones polticas que compiten y se entrelazan entre s. En muchas oportunidades, la aceleracin del tiempo producida por los avances tecnolgicos en el mundo globalizado desdibuja la concepcin del tiempo de la poltica debido a la necesidad de concentrarse en lo presente e inmediato. Estas urgencias muchas veces no se condicen con los tiempos que requiere la poltica para procesar los cambios sociales. Resulta necesario entonces comprender la complejizacin del tiempo a fin de llevar a cabo una gestin poltica capaz de reducir la incertidumbre para favorecer la gobernabilidad y mantener las democracias. Norbert Lechner (1996) refera en la dcada del 90 la configuracin de un nuevo clima cultural caracterizado por la aceleracin del tiempo, el predominio de la imagen y el consumo desechable, desafos que demandan una transformacin concreta de la accin poltica. Es crucial en este punto que la accin poltica no sea producto de intereses inmediatos (lo que a la larga termina minando la viabilidad poltica), sino que se construya a partir de un horizonte democrtico a mediano y largo plazo. Por el otro, la interlocucin ofrecida se orienta a proveer a los actores polticos y sociales estratgicos de elementos de anlisis conducentes a recuperar la poltica tanto Espacio Pblico: Lugar de encuentro en su capacidad de multiplicar espacios de deliberacin, dilogo y de los ciudadanos donde se debate y concertacin, como en su capacidad de concebir y articular se genera la opinin pblica y donde se crea lazo poltico entre los polticas pblicas centradas en los ciudadanos. Se destaca el ciudadanos y stos participan en componente espacial de la poltica, el espacio pblico como poltica. Lugar de posible encuentro entre las demandas de la sociedad y constituyente del espacio poltico, mbito en el que se generan los la elaboracin de opciones de cambio institucional consensos necesarios para la adopcin de polticas pblicas legtimas.

Las demandas del PAPEP: No hay peor consejo que el que no se pide Los PAPEP no surgen de forma espontnea o unilateral sino que son fruto de demandas concretas activadas (Achard y Gonzlez, 2008), principalmente, a travs de tres tipos de necesidades de los actores polticos:

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1. La necesidad de contar con claves interpretativas sobre la orientacin y el devenir de procesos polticos nacionales o locales complejos, en marcos donde la incertidumbre poltica es un dato central en el corto o mediano plazo. 2. La necesidad de construir una lectura poltica que sostenga la formulacin de una determinada poltica pblica y de una ruta crtica que sustente su implementacin. 3. La necesidad de construir una red de interlocucin poltica de alto nivel con los principales actores del desarrollo sobre los temas ms relevantes de las agendas nacionales.

Convergen en la formacin de estas demandas concretas dos orgenes diferentes, pero de naturaleza afn que permiten apreciar la percepcin de los anlisis provenientes de terceros en principio imparciales, como el PNUD, como un insumo til para la toma de decisiones. Por un lado, demandas de origen externo provenientes de la cooperacin internacional y de los organismos internacionales de desarrollo ansiosos de anlisis polticos independientes para definir sus proyectos y evaluar sus perspectivas.

Qu activa la demanda? *Incertidumbre poltica en el corto o mediano plazo. *Carencia de lectura poltica de formulacin implementacin de Poltica Pblica *Necesidad de interpretar la poltica en forma integral

Por otro lado, demandas internas provenientes de los actores polticos nacionales (gobiernos nacionales y estaduales, partidos polticos, etc.) que buscan herramientas para analizar la situacin poltica y las tendencias y escenarios posibles a futuro, a efectos de emprender acciones que faciliten el proceso de toma de decisiones e implementacin de polticas pblicas en contextos nacionales complejos. En suma, los PAPEP desarrollados a la fecha han respondido a demandas explcitas internas y externas y contribuyeron a iluminar el patrn general de los desafos comunes que enfrentaba la regin. Al momento de instrumentalizar los PAPEP, la demanda interna se torna fundamental debido a que diversos factores impiden a los demandantes externos actuar en forma unilateral para la ejecucin del proyecto. En primer lugar, una razn de ndole normativa. El respeto a la soberana de los estados y el principio de no injerencia en los asuntos internos de los pases. En segundo lugar, una razn pragmtica. Es imposible llevar a cabo el trabajo de campo sin la voluntad de los principales actores polticos. En tercer lugar, una razn de ndole teleolgica. Por qu la demanda interna es Los PAPEP presentan una finalidad poltica. Se trata de lograr una fundamental? interlocucin positiva en la toma de decisiones polticas a efectos de *Razones normativas incrementar los mrgenes de gobernabilidad democrtica de un pas. *Razones pragmticas Sin la aceptacin de los principales lderes polticos, la concrecin de *Razones teleolgicas esta meta a travs del proyecto es imposible.

Investigacin orientada a la accin La agenda de investigacin de los PAPEP aborda temas estratgicos, esto es, temas sobre los cuales los actores polticos tienen que tomar decisiones y stas pueden conducir a escenarios

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cualitativamente diferentes en trminos de democracia y desarrollo. El PAPEP ha transitado desde una agenda ms centrada a la gestin de perodos de crisis, inflexin y cambio al abordaje de asuntos polticos ms cotidianos, anlisis sectoriales, etc. El proyecto PAPEP despliega todo su potencial en la medida en que pasa de la elaboracin y discusin de estudios puntuales a la constitucin de pequeas unidades de anlisis poltico estratgico con capacidad permanente de produccin de informacin y de interlocucin poltica. As, el PAPEP enfatiza en los aspectos estrictamente polticos de un determinado tema, incluyendo informacin tcnica en la medida en que sta sea relevante para la construccin de la accin poltica y/o la configuracin de los escenarios posibles. El tipo de investigacin que realizan los equipos PAPEP est orientada a la accin y, en este punto, surgen tres precisiones. Primero, dado que el producto final es la interlocucin poltica, la investigacin debe ser pragmtica y lo suficientemente flexible para acomodar cambios que se dan en el debate poltico en torno a un respectivo tema y/o para dar respuesta a nuevas temticas en plazos relativamente breves. Asimismo, el proceso de implementacin de una poltica es tan importante como su calidad tcnica. Segundo, los formatos de presentacin deben ser los adecuados para los tomadores de decisin, esto es, documentos breves que condensan informacin relevante y ponen en claro las decisiones estratgicas que deben ser adoptadas. Se busca, a la vez, documentos concretos y oportunos. Tercero, la investigacin debe abordar y potenciar su conocimiento en los tiempos de la poltica, principalmente, el corto y mediano plazo. En el corto plazo, se realizan anlisis referidos a climas electorales y a las opciones polticas en curso, que inciden muchas veces allende las fronteras. Se trata de estudiar el modo en que las estrategias electorales y de gobierno de las diferentes fuerzas y coaliciones polticas en competencia influyen en los escenarios de corto plazo. En el mediano plazo, en cambio, la agenda es ms ambiciosa. Aqu, el anlisis prospectivo se interroga sobre cules son los escenarios ms deseables y posibles a partir de la coyuntura actual en pos de la gobernabilidad democrtica de nuestras sociedades. Se refiere a la capacidad de los actores polticos y sociales para, en las condiciones actuales y dadas determinadas restricciones, plantear opciones que supongan nuevos tipos de relaciones entre la sociedad, el Estado y la economa. En palabras de Jon Elster, la accin es producto de dos operaciones sucesivas de filtracin. Primero, todas las restricciones fsicas, econmicas, legales y psicolgicas que enfrenta el individuo y que conforman su conjunto de oportunidad. Segundo, un mecanismo que determina qu accin que est dentro de su conjunto de oportunidad ser realizada realmente (Elster, 1993). El PAPEP busca conocer el futuro para actuar de la mejor manera posible sobre el conjunto de oportunidad del presente. As, se entiende central el manejo de los tiempos para la gestin de la poltica (y muy particularmente la manera de gestionar la tensin transaccional entre costos y beneficios del corto y mediano plazo). Es en estos trminos temporales en los que se plantea la elaboracin de escenarios futuros mediante los cuales se trata de explorar la posibilidad de elaborar alternativas polticas que busquen articular el futuro actual con el presente venidero, en los trminos ms deseables. Se explora as la posibilidad de una genuina renovacin de una poltica que encarne las opciones, agrupe las voluntades y cree poder, para promover el desarrollo de la democracia y, bajo este rgimen, la mejor gestin del cambio y las coyunturas.

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Captulo 1.3 Las precondiciones de aplicacin del PAPEP

Los proyectos de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) no son aplicables en cualquier clase de contexto poltico y social. Se pueden presentar cinco precondiciones de aplicacin que delimitan el rea de Las condiciones de aplicacin de un PAPEP son: pertinencia de un proyecto PAPEP, es decir, que permiten 1.- La democracia como meta compartida identificar la clase de sociedades en la que un proyecto as 2.- Las instituciones importan puede aplicarse y producir resultados de alguna utilidad. Cabe referir que estas precondiciones de aplicacin guardan 3.- La poltica prctica tambin importa entre s una relacin de necesidad. La una conlleva a la otra y 4.- La visin de los actores es crucial si alguna falla, el proyecto encontrar serias dificultades para 5.- El dilogo tiene capacidad transformadora su viabilidad. Las precondiciones de aplicacin a las que nos referimos son las siguientes:

1. La democracia como meta compartida El punto de partida de los PAPEP es que las sociedades latinoamericanas estn embarcadas en algn proceso de construccin democrtica, y que la mayor parte de los actores polticos y sociales participan de ese proceso (o al menos no se oponen activamente a l). Ello implica que la mayor parte de los actores polticos y sociales conciben a la democracia como una meta compartida ms all de divergencias polticas. Este supuesto no afirma que todos los actores estn de acuerdo en torno al punto exacto de llegada que se busca alcanzar (una democracia plena), y que slo encuentran dificultades a la hora de construir caminos que conduzcan hasta ese destino. Por el contrario, se asume que habr discrepancias en relacin al punto de llegada, porque puede haber discrepancias acerca del significado de los trminos democracia y democratizacin. Pero un proyecto PAPEP ser pertinente en la medida en que las discrepancias no afecten un ncleo duro de convicciones compartidas que asocian la democratizacin con: (i) la subordinacin del poder militar al poder civil, (ii) la realizacin regular de elecciones competitivas que hagan posible la rotacin de partidos en el gobierno, y (iii) el respeto de las libertades fundamentales, de la estabilidad institucional y de la seguridad jurdica. En otras palabras, las convicciones compartidas no deben darse solamente en la forma de acceso de los actores polticos al control del Estado (puntos i, ii), sino tambin en los lmites del ejercicio del poder que les confiere el control del Estado (punto iii)7.
7 Sobre una definicin mnima de democracia puede consultarse el clsico de Dahl (1971). Para una discusin respecto de la calidad de la democracia en Amrica Latina, puede consultarse ODonnell, Iazzetta y Vargas Cullell (2004).

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Los proyectos PAPEP son viables y productivos en sociedades en las que estos componentes de la democracia son aceptados y compartidos por la mayora de los actores polticos y sociales, aunque haya discrepancias sobre sus alcances, ya que algunos pueden pensar que estos componentes son suficientes para definir a la democracia, mientras otros pensarn que son necesarios pero no suficientes. Los proyectos PAPEP son tambin viables y productivos en contextos de fuerte discrepancia sobre las condiciones que hacen viable a la propia democracia. Por ejemplo, pueden aplicarse en sociedades en las que existan posiciones encontradas sobre los requerimientos econmicos y sociales (Lipset, 1959) que deben ser satisfechos para hacer posible un ejercicio efectivo de la ciudadana. As, un proyecto PAPEP slo puede ejecutarse con provecho en una sociedad donde la mayora de los actores polticos y sociales (incluyendo los miembros de sus elites) valoren y deseen la democracia, al menos como objetivo de mediano y largo plazo. En el contexto actual, una amplia evidencia proveniente de diferentes fuentes confirma que ese supuesto emprico efectivamente se cumple: no ocurre que la democracia sea rechazada por un nmero significativo de latinoamericanos, ni ocurre que sea percibida como una exigencia impuesta desde afuera. Con diferencias de un pas a otro (en especial, relativas al tamao de las mayoras que respaldan el orden democrtico) el supuesto se verifica en todo el continente8. Y en el hipottico caso de la irrupcin de un bloqueo o externalidad que dificulte el proceso de democratizacin, los PAPEP aspiran a proporcionar insumos que permitan su superacin. Para ello, la democracia debe ser concebida por los actores como un valor (Sen, 1999).

Grfico 1.3.1. Satisfaccin y apoyo a la democracia en Amrica Latina

P. En general, dira Ud. que est muy satisfecho, ms bien satisfecho no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (pas)? Con cul de las siguientes frases est Ud. ms de acuerdo? La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrtico, A la gente como uno, nos da o mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico.
Venezuela Uruguay Costa Rica Bolivia El Salvador Panam Argent ina Chile Amrica Lat ina Brasil Nicaragua Honduras P er Colombia Paraguay Ecuador Guat emala Mexico 0 10 20 28 30 40 33 33 31 43 42 42 50 60 70 80 90 22 42 46 49 31 52 35 44 47 55 55 55 36 53 59 59 50 60 61 64 64 68 63 71 74 47 79 84 82

Satisfaccin Democracia

Apoyo Democracia

Fuente: Informe Latinobarmetro, 2009 8 Un anlisis reciente, incluyendo tendencias y contratendencias (especialmente en el corto plazo), es el de La Democracia en Amrica Latina (PNUD 2004).

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Razones empricas fundamentan tambin esta precondicin. Basta pensar en la dificultad para acceder a datos oficiales en buena parte de regmenes que no son democrticos. La democracia suele implicar una mayor transparencia y, por ende, un mayor acceso a la informacin que se precisa para llevar a cabo el estudio PAPEP.

2. Las instituciones importan Una segunda precondicin de aplicacin de los Proyectos de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos es que, cualesquiera sean las condiciones econmicas y sociales que deban cumplirse para que el rgimen democrtico pueda estabilizarse, las reglas, procedimientos y normas que regulan la actividad poltica son esenciales para el buen funcionamiento de la sociedad y el estado. En otras palabras, las instituciones importan (March y Olsen, 1984). Sin instituciones bien diseadas, equilibradas y aceptadas por sectores ampliamente mayoritarios de la poblacin, la democracia ser una quimera insostenible en el mediano y largo plazo.
Las Instituciones Polticas son patrones regularizados de interaccin que son conocidos, practicados y aceptados (si bien no necesariamente aprobados) por actores que tienen la expectativa de seguir interactuando bajo las reglas sancionadas y sostenidas por esos patrones. Guillermo ODonnell

Lo anterior no implica afirmar que los aspectos institucionales sean suficientes para asegurar el funcionamiento del orden democrtico. De hecho, existen buenas razones para pensar lo contrario. Lo que aqu se afirma es que la dimensin institucional no es un epifenmeno de lo que realmente importa, sino parte constitutiva de la democracia (PNUD, 2004: 176). Si esto es as, entonces hay razones para favorecer un diseo institucional que mejore las capacidades estatales y una mayor estabilidad de las reglas de juego fundamentales. El reconocimiento de la importancia de los aspectos institucionales refiere a una doble funcin en la justificacin de la pertinencia de un proyecto PAPEP. En primer lugar, desempea un papel conceptual: un supuesto de la lgica PAPEP es que, si se contribuye a que los actores encuentren caminos para fortalecer el orden institucional y para mejorar el funcionamiento de las instituciones, se estar contribuyendo al fortalecimiento de la democracia. Este nexo conceptual se da por bien fundado en la literatura politolgica reciente9. En segundo lugar, el reconocimiento de la importancia del orden institucional por parte de los principales actores es un prerrequisito emprico para que un proyecto PAPEP pueda avanzar. Un proyecto PAPEP slo es capaz de realizar aportes sobre los temas acerca de los cuales los principales actores efectivamente hablan (aunque con grados variables de acuerdos y desacuerdos en los detalles). Si la importancia de las instituciones slo es minoritariamente reconocida en una sociedad dada, un proyecto PAPEP podr registrar el hecho pero no podr contribuir mayormente al mejoramiento del tejido institucional. Al igual que en el caso del supuesto anterior, una abundante evidencia muestra que la importancia de las instituciones es efectivamente reconocida en la gran mayora de las sociedades latinoamericanas actuales. Tanto la opinin pblica como los miembros de las elites reconocen mayoritariamente su relevancia. Existe una fuerte demanda a favor de mejores instituciones (mejor

9 Ver Douglass North (1984), Jack Knight (1992).

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administracin de justicia, mejores leyes electorales, etc.) an cuando al mismo tiempo se afirme que la calidad de las instituciones no es suficiente para asegurar la calidad de la democracia10.

Grfico 1.3.2. Confianza en las i nstituciones Pases (porcentajes)

P. Cunta confianza tiene usted en ellas: mucha, algo, poca o ninguna confianza en? *Aqu El Congreso Nacional/ Parlamentoy los partidos polticos. **Aqu solo Muchams Algo
Urugua y El S alva do r P a ra gua y Ve nezuela Ec uado r B ra s il Am ric a La tina C hile Arge ntina M e xic o C o lo m bia C o s ta R ica Ho ndura s B o livia Nica ra gua Guate m ala P a na m P e r

36 39 23 32 15 20 21 16 14 17 20 20 20 12 23 24 22 23 16 12 11 0 10 20 Partidos polticos 30 40 18 25 26 28 27 32 32 31 31 34 36 41 41 48

50

50

60

Parlament o/Congreso

Fuente: Elaboracin propia en base a los datos del Informe Latinobarmetro (2008)

3. La poltica prctica tambin importa Una tercer precondicin de la lgica PAPEP ya fue adelantada: la viabilidad y el equilibrio del orden institucional no depende exclusivamente del buen diseo tcnico de las instituciones y de sus polticas pblicas, sino de la manera en la que se elabora ese diseo y del modo en que se pone en prctica. En este sentido, no importan nicamente las reglas del juego, sino en especial los jugadores y la forma en que stos interactan en vistas al resultado final. Los proyectos PAPEP participan del giro hacia la poltica que, en los ltimos aos, puso distancia con los enfoques ms o menos tecnocrticos tpicos de las dcadas anteriores. En particular, la lgica PAPEP asume como bien fundadas las siguientes afirmaciones: La capacidad de generar acuerdos polticos en torno a la necesidad de un cambio institucional tiene al menos tanto impacto sobre la viabilidad de la iniciativa como la calidad intrnseca del propio diseo tcnico.

10 Las encuestas de opinin de alcance continental, como el Latinobarmetro, aportan evidencia muy consistente a este respecto.

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 El proceso de instalacin de una solucin institucional (su capacidad de generar incentivos positivos, de dar alternativas a los perdedores, de neutralizar los riesgos de deslegitimacin) es tan importante como la calidad tcnica de la solucin diseada. El manejo de los tiempos en el proceso de introduccin de los cambios (y muy en particular: la manera de gestionar la tensin entre los costos de corto plazo y los beneficios de mediano y largo plazo) es esencial para la viabilidad de cualquier proceso de cambio institucional. A diferencia de las dos primeras precondiciones, no es necesario que, como una cuestin de hecho, la mayora de los actores polticos y sociales compartan estas convicciones sobre la importancia de la poltica prctica. En principio alcanzara con que las suscribieran los actores que se proponen impulsar los cambios (por ejemplo, los dirigentes de una coalicin de gobierno). De todas maneras, algunos indicios sugieren que estas ideas estn ampliamente difundidas entre los actores sociales y polticos latinoamericanos. De hecho, se puede sostener que sta no es una visin surgida en la academia o entre los tcnicos que ahora est fluyendo hacia los actores presentes en el terreno, sino ms bien una visin ya presente (y de larga data) entre los actores que ahora est fluyendo hacia la academia y los tcnicos que participan en el diseo de polticas pblicas. La revalorizacin de la importancia de la poltica implica que el papel de los actores polticos es central para el desarrollo de procesos y reformas que antes tendan a verse en trminos estrictamente tcnicos (por ejemplo, en trminos de las tcnicas vinculadas a la ejecucin de polticas concretas). El problema de estos enfoques resida en relegar el papel de la poltica nicamente a la decisin sobre una poltica u otra, sin mayor profundizacin dialgica o constructivista. Desde este enfoque el rol de la poltica terminaba en el momento en que se tomaban las decisiones relevantes; lo que vena despus era un proceso estrictamente tcnico y administrativo de gestin e implementacin, pero ya no poltico. Ms an, la persistencia de la poltica ms all de esa etapa tenda a ser interpretada como una interferencia no deseable. La persistencia de la poltica no solamente no estaba prevista, sino que se conceba ms bien como un defecto del proceso de implementacin de determinada poltica pblica. La poltica, de este modo, era un obstculo para la realizacin de los fines que fueron concebidos tcnicamente. As las habilidades apropiadas para esos escenarios eran las de los gerentes, administradores y tcnicos, no las de los polticos. Pero en los ltimos aos, la importancia crucial de la poltica ha sido revalorada por los actores nacionales e internacionales, -destacndose en particular las instituciones multilaterales de crdito-, para el logro de una gestin exitosa de la economa y de la propia democracia. La poltica constituye as una habilidad crucial a la hora de tomar decisiones tcnicas o institucionales. Esta precondicin se retroalimenta as con la primera: la democracia como meta compartida. La poltica democrtica supone un proceso dialgico y consensual, lo cual incide positivamente en la viabilidad de la poltica pblica y su estabilidad (Sen, 1999). Es pues fundamental recuperar el papel constructivo de la poltica como ordenadora de las decisiones en la sociedad y valorizar la relevancia de la poltica para el cambio econmico y social. Quizs el dficit de la poltica y la escasa capacidad para acumular poder democrtico sea una de las claves de explicacin de la crisis de las reformas en la mayora de los pases de la regin. Por ello, se potencia el impacto de instrumentos destinados a fortalecer las capacidades polticas de los actores sociales, -entre ellos el Gobierno y otros actores institucionales, lo cual constituye el objetivo primordial de este Proyecto.

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4. La visin de los actores es crucial Continuando con esta lnea e introduciendo la cuarta condicin de aplicacin, cabe referir que la visin de los actores importa porque los procesos de generacin de acuerdos y de instalacin de nuevas soluciones institucionales son cruciales. El conocimiento de las percepciones subjetivas (los temores y desconfianzas ms difundidas, la imagen subjetiva que se tiene de los otros actores, el modo en que se ordenan las preferencias) es decisivo para identificar riesgos de bloqueo y eventuales puntos de apoyo a ser aprovechados en el diseo e implementacin de soluciones institucionales de tinte formal. Ese conocimiento subjetivo es un complemento importante de la informacin ms objetiva que suelen proporcionar los estudios tcnicos (por ejemplo, el modo en que un cambio institucional modificar la distribucin del ingreso). A los efectos de validar la lgica PAPEP, no es necesario especificar cul es el impacto de esos factores subjetivos por comparacin con los factores objetivos. Alcanza con admitir que ambos importan, en el sentido de que ambos pueden generar actitudes de conflicto o de bloqueo, independientemente de la solidez o veracidad de la fundamentacin de esas percepciones. Que una decisin institucional afecte la renta o la capacidad de influencia de un actor especfico (por ejemplo, los productores rurales) es un dato que permite predecir algn grado de oposicin. Que los miembros de un grupo crean que una innovacin particular los perjudicar (an cuando eso no sea objetivamente cierto) es, al menos en el corto y mediano plazo, un predictor de resistencia igualmente bueno. Y lo decisivo es que los beneficios de largo plazo de una poltica no llegarn a producirse si se producen bloqueos en el corto o en el mediano plazo. La interpretacin restrictiva de este cuarto supuesto se aplica fundamentalmente, aunque no de manera exclusiva, a las elites: una conviccin subjetiva suficientemente difundida entre quienes tienen capacidad de decisin se convierte usualmente en una profeca autocumplida. Lo contrario es igualmente vlido. Las percepciones de quienes tienen recursos estratgicos para influir en las polticas pblicas pueden convertirse fcilmente en profecas autorrefutadas.
EJEMPLO: Si los principales agentes econmicos creen que habr un aumento de inflacin, las medidas que adoptarn para protegerse sern generadoras de inflacin. Si los principales actores polticos esperan un aumento a corto plazo de la violencia poltica, es probable que las medidas que cada uno tome confirme esa sospecha en los dems. Por lo tanto, conocer las visiones subjetivas ms extendidas (principalmente, aunque no de manera exclusiva, entre los miembros de las elites) es un insumo importante para la elaboracin de escenarios de corto y mediano plazo. Este y otros tantos casos ms constituyen lo que se suele conocer como profecas autorealizadoras o profecas autocumplidas. Por otro lado, son profecas autorrefutadas aquellas percepciones de los principales actores que terminan haciendo inviable su ocurrencia. Por ejemplo, cabe referir que si los principales actores polticos perciben la posibilidad de ocurrencia de un golpe de estado, tomen las previsiones del caso para que esto no ocurra.

Ya sea que se adopte la interpretacin general o la interpretacin restrictiva sobre la importancia de los actores, la lgica PAPEP asume la capacidad de la poltica de generar espacios donde estos actores pueden intercambiar argumentos y propuestas para lograr acuerdos o procesar diferencias. Tal intercambio slo puede darse en un marco de mutuo reconocimiento de las identidades, percepciones e intereses de los diferentes actores. Los proyectos PAPEP aspiran a generar insumos que faciliten ese proceso.

5. El dilogo tiene capacidad transformadora Una ltima precondicin de aplicacin de un proyecto PAPEP es la concepcin del dilogo como un mecanismo vlido de transformacin poltica.

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Los proyectos PAPEP se proponen producir insumos sustantivos para el dilogo entre los diferentes actores (agentes del gobierno, dirigentes polticos y sociales, actores econmicos, organismos de cooperacin), y promover efectivamente ese dilogo en las etapas finales de su ejecucin. El supuesto que subyace a esta pretensin es que el intercambio de ideas y puntos de vista no solamente permite transmitir informacin, sino que tiene una capacidad transformadora de las mentalidades y los comportamientos. Como refera Amartya Sen, el dilogo y el debate sustentado Lectura Adicional: ofrecen la posibilidad de aprender unos de otros y a formar valores Amartya (1999). La y prioridades. Hasta la idea de lo necesario requiere del debate SEN, democracia como valor universal pblico y el intercambio de informacin, opiniones y anlisis. El en Journal of Democracy, julio de vol. 10, nmero 3, pp. 3-17, debate pblico desempea un papel crucial en la formacin de 1999, The John Hopkins University nuestra idea de viabilidad y, sobre todo, de viabilidad social. Los Press and National Endowment for Democracy. derechos polticos, que incluyen la posibilidad de expresarse y discutir libremente, no slo resultan indispensables para la creacin de respuestas sociales a las necesidades econmicas sino que tambin son fundamentales a la hora de conceptualizar las mismas necesidades econmicas (Sen, 1999). En particular, se asume que el ejercicio constante, respetuoso y organizado de un dilogo bien informado, que considere las diferencias de opinin y los conflictos de inters como situaciones normales y no como anomalas, tiende producir al menos los siguientes efectos11: Fortalece en los actores la disposicin a resolver pacficamente los conflictos; Aumenta la capacidad de cooperar por encima de alineamientos polticos; Favorece el desarrollo de agendas inclusivas, que incorporen los intereses y necesidades de los interlocutores; Fomenta la participacin ciudadana; Desarrolla las capacidad intelectuales y comunicativas requeridas para lidiar con la complejidad; Estimula la bsqueda de soluciones innovadoras; Favorece una cultura de evaluacin de resultados; Facilita los aprendizajes colectivos; Mejora la calidad del discurso pblico; Reduce la distancia entre los expertos y los ciudadanos; Conduce a procesos de decisin ms racionales y mejor informados.

A continuacin se presenta un grfico que resume las cinco precondiciones de aplicacin de los proyectos PAPEP:

11 La siguiente lista recoge las elaboraciones de Pruit & Thomas 2008, pp. 10.

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Grfico 1.3.3 Las precondiciones de aplicacin del PAPEP

1 La democracia como meta compartida

Subordinacin del poder militar al poder civil Elecciones regulares competitivas que favorezcan la rotacin de los partidos en el gobierno Respeto de las libertades fundamentales, de la estabilidad institucional y de la seguridad jurdica

2 Las instituciones importan

No son suficientes, pero son parte esencial de la democracia. El fortalecimiento institucional conduce al fortalecimiento de la democracia. Requieren ser reconocidas y valoradas por todos los actores.

3 La poltica prctica tambin importa

La capacidad de generar acuerdos en torno a una decisin (cambio institucional), tiene al menos tanto impacto sobre la viabilidad de la misma, como la calidad intrnseca de la decisin (el diseo). El proceso de agenda de una solucin institucional, es tan importante como su calidad tcnica. El timing (la capacidad de gestionar la tensin entre los costos de corto plazo y los de mediano y largo) es esencial para la viabilidad de cualquier proceso de cambio institucional.

4 La visin de los actores es crucial

En general, la subjetividad de los actores en el corto plazo tiene impacto sobre sus estrategias (aunque la informacin objetiva lo contradiga) Restrictivamente, porque puede darse el caso, fundamentalmente en la elite, de que su percepcin subjetiva de lugar a profecas

5 El dilogo tiene capacidad transformadora

El dilogo puede tener capacidad transformadora de las mentalidades y los comportamientos

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Captulo 1.4 El enfoque de los PAPEP

El objetivo general de los Proyectos de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos es contribuir al fortalecimiento de la democracia en Amrica Latina aportando herramientas especficas para fortalecer las capacidades de anlisis poltico estratgico de los actores. Los tomadores de decisiones necesitan comprender los procesos polticos comprensivamente a fin de formular estrategias polticas viables. Asimismo, las opciones polticas que se planteen deben poder basarse en el dilogo y el consenso en torno al futuro democrtico de la sociedad para que sean duraderas y legtimas. Por esta razn, el PAPEP se propone contribuir al fortalecimiento de la democracia en la regin desde la poltica. Los PAPEP son un instrumento destinado a promover la interlocucin poltica estratgica entre los actores, buscando generar espacios de dilogo y consenso entre los mismos, fortaleciendo as su capacidad de accin en la formulacin e implementacin de polticas pblicas. El PAPEP se ofrece como un instrumento que puede ser puesto a disposicin de los propios actores para ayudarlos a comprender los procesos de cambio, identificar posibles trayectorias que eviten bloqueos y logren acuerdos, acordar agendas y objetivos comunes y, as, promover el consenso que posibilite la accin. Los proyectos PAPEP constituyen una herramienta de anlisis poltico estratgico que se pone al servicio de los actores para ayudarlos a comprender mejor el presente para as poder plantear opciones polticas futuras que fortalezcan la gobernabilidad democrtica. Pero en casi todos los pases de la regin, especialmente los medianos y grandes, existen equipos privados y pblicos de asesora y anlisis poltico que persiguen propsitos analticos similares. Sin embargo, los PAPEP se diferencian de otros tipos de anlisis poltico por su particular visin prospectiva, por sus objetivos, por su respaldo y por su impacto. Por estas cuatro razones los proyectos PAPEP son nicos en su tipo, razn por la cual, los actores, tanto internos como externos, requieren y demandan el tipo de anlisis poltico estratgico que ofrece el PAPEP. El anlisis poltico estratgico que proponen los proyectos PAPEP adopta un enfoque distintivo que lo diferencia de otros tipos de anlisis poltico. Este enfoque se halla determinado fundamentalmente por la neutralidad activa y la visin prospectiva.

Neutralidad activa La neutralidad activa constituye el ncleo central del enfoque del PAPEP y se refiere a cmo se sita polticamente, con qu ventajas comparativas cuenta en el plano metodolgico y, fundamentalmente, qu tipo de resultados busca obtener. En primer lugar, como qued establecido en las precondiciones de aplicacin, los proyectos PAPEP estn comprometidos con el fortalecimiento de la democracia y la promocin del desarrollo humano. Slo en este sentido, el PAPEP abandona la neutralidad y toma partido activamente. En el

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contexto actual, una amplia evidencia confirma que la democracia no es rechazada por un nmero significativo de latinoamericanos, ni percibida como una exigencia impuesta desde afuera, sino que con diferencias de un pas a otro, el orden democrtico es respaldado en todo el continente12. En segundo lugar, el PAPEP asume que existen diversas opciones polticas orientadas a la construccin y el fortalecimiento de la democracia que responden a diferentes inclinaciones ideolgicas de cada pas en particular. Los PAPEP son neutrales frente a estos signos ideolgicos, siempre y cuando los mismos persigan un objetivo comn de defensa de la democracia y fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica. Dado que la gobernabilidad es una cualidad de las sociedades o sistemas sociales, no de sus gobiernos (Prats i Catal, 2001), actuar en funcin de esas metas no implica, por lo tanto, discriminar entre actores. Este supuesto no afirma que todos los actores estn de acuerdo en torno al punto exacto de llegada que se busca alcanzar. Por el contrario, se asume que habr discrepancias a lo largo del proceso, pero acuerdo en torno al objetivo comn de alcanzar ms y mejor democracia. Asimismo, los proyectos PAPEP son neutrales porque asumen que esas metas compartidas pueden ser perseguidas con polticas de diferentes signos ideolgicos. Los proyectos PAPEP no son necesariamente neutrales frente a las diferentes propuestas de polticas a seguir (en circunstancias apropiadas pueden pronunciarse a favor o en contra de ellas), pero s lo son frente a los signos ideolgicos que stas exhiban. Los proyectos PAPEP no argumentan a favor o en contra de una poltica o familia de polticas porque son de centro derecha o de centro izquierda. En este plano, las decisiones son nacionales, y los PAPEP son imparciales. En tercer lugar, los PAPEP no toman partido por ningn actor poltico, econmico y social, sino que involucran en su anlisis una visin de conjunto que tiene en cuenta a todos los actores relevantes. En este sentido, el enfoque del PAPEP es metodolgicamente neutro porque desarrolla su anlisis a partir de la interaccin dinmica con distintos actores y promueve el dilogo y la bsqueda de consensos entre ellos. As, partiendo de las metas compartidas por todos los actores y la identificacin de objetivos comunes, el PAPEP se dedica a ayudar a los actores a detectar los puntos de acuerdo y los elementos de ruptura a fin de lograr alcanzar los consensos necesarios para la construccin de escenarios futuros. Por ltimo, el PAPEP desarrolla la interlocucin poltica estratgica entre todos los actores involucrados en la construccin del futuro de la sociedad. Esto se ve posibilitado por la identidad institucional PNUD, que le proporciona la base de credibilidad y confiabilidad que refuerzan la neutralidad de su anlisis y le permiten llegar a todos los actores polticos e interactuar con ellos al ms alto nivel.

La neutralidad activa del PAPEP: Busca activamente el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica; Asume que existen diversas opciones polticas de diferentes signos ideolgicos para fortalecer la democracia; Considera que las decisiones son nacionales y no toma partido por ningn actor poltico, econmico o social para desarrollar el anlisis poltico prospectivo; Facilita la interlocucin poltica entre todos los actores, proveyendo herramientas para el dilogo y la deliberacin en vistas de la construccin de los escenarios futuros.

12 Un anlisis reciente, incluyendo tendencias y contra tendencias (especialmente en el corto plazo), es el de La Democracia en Amrica Latina (PNUD 2004).

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Visin prospectiva La prospectiva suele ser entendida como una reflexin sobre el futuro en el marco de un anlisis de los procesos de decisin y de accin de las sociedades del presente. As, la visin prospectiva se refiere a la visualizacin de los efectos y opciones futuras de las decisiones que se tomen en el presente. La visin prospectiva rompe con diferentes formas de ver al futuro, desde las posturas deterministas (nada puede cambiar en el futuro), hasta las posturas fatalistas (todo est escrito) e inclusive las incrdulas (es imposible conocerlo). En comn, cada una de estas posturas resta importancia al esfuerzo de construir el futuro. De acuerdo con estas visiones, el presente no sera ms que el resultado de la materializacin de tendencias estructurales, pesadas e inevitables, que se habran gestado en algn momento en el pasado. El anlisis prospectivo se propone anticipar y analizar el impacto de los cambios sociales a travs del tiempo. En este sentido, hacer prospectiva implica explorar la incertidumbre, elaborar hiptesis razonadas, fuertemente sustentadas, con rigor en el mtodo, el proceso y el contenido. La esencia de la anticipacin es la elaboracin de hiptesis de futuros plausibles. El fundamento no es buscar el criterio de verdad en la correspondencia entre el futuro y la realidad, sino estimular la capacidad de los actores de responder oportuna y efectivamente a circunstancias cambiantes. La prospectiva no se propone predecir o acertar con precisin el futuro, sino lograr sugerencias acerca de las mejores decisiones que se podran tomar para conseguir ciertos futuros posibles y/o deseados, o para evitar situaciones que lleven a futuros no deseados. La prospectiva no trata de anticipar un solo futuro sino de investigar mltiples futuros de acuerdo con las diferentes contingencias y los distintos deseos, posibilidades y escogencias de las personas, grupos, organizaciones, culturas involucradas (Medina Vzquez y Ortegn, 2006). La visin prospectiva considera que siempre existe la posibilidad de cambio de las estructuras sociales, econmicas y tecnolgicas y que las tendencias precedentes pueden cambiar en direcciones insospechadas e inditas en la historia. El punto bsico es que la prospectiva le otorga relevancia al papel de los actores sociales para darle un sentido a la accin colectiva en el corto y mediano. La realizacin de un ejercicio exitoso supone convocar a la mesa a los actores sociales del desarrollo (el Estado, los sectores productivos, los centros que generan conocimiento y la sociedad civil) para formular varias alternativas o escenarios de futuro, escoger el mejor de ellos y entre todos construirlo desde el presente (Medina Vzquez y Ortegn, 2006).
Proyeccin: Sera la prolongacin en el futuro de una evolucin pasada, y no es una previsin salvo que se le adjudiquen valores probabilsticos. Previsin: Es la probabilidad de evolucin de una magnitud en un horizonte dado. Planificacin: Es la combinacin de un esfuerzo prospectivo ms los medios necesarios para lograr los escenarios deseados (tambin llamada prospectiva normativa).

Dentro del anlisis prospectivo, la construccin de escenarios futuros Prospectiva: Es la es una tcnica comnmente utilizada que se caracteriza por introducir identificacin de los escenarios una aproximacin sistmica e integral al anlisis de anticipacin, y posibles, teniendo en cuenta las del pasado y los por tomar en cuenta la existencia de mltiples futuros resultantes de condicionantes juegos de intereses de los la accin humana. Se trata de identificar cules son estos futuros actores. posibles, y cules de estos futuros posibles son relativamente ms probables. Estos futuros posibles y relativamente ms probables son los escenarios. La construccin de escenarios futuros posibilita la reduccin de la incertidumbre y favorece la bsqueda de consenso, ayudando a crear hiptesis de diferentes futuros especialmente diseados para resaltar los riesgos y oportunidades implicados en determinados cursos de accin posibles. As,

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los escenarios constituyen una herramienta que posibilita la proyeccin del devenir de la democracia teniendo en cuenta diferentes opciones o caminos posibles.

Qu es un escenario? Los escenarios son diferentes imgenes posibles de futuro que sintetizan trayectorias especficas (y diferentes) de eventos y evoluciones en las estrategias de los actores. Su elaboracin puede ser vista como un ejercicio de reflexin sobre las opciones futuras ya prefiguradas en el presente donde los actores son los protagonistas del cambio (Alemany, 2006). Los escenarios son hiptesis de diferentes futuros especialmente diseados para resaltar los riesgos y oportunidades implicados en asuntos estratgicos especficos (Schwartz, 1998).

El objetivo de la construccin de escenarios consiste en que los tomadores de decisin puedan plantear diferentes imgenes sobre el futuro a partir de los diversos cursos de accin posible para alcanzarlas; de manera de poder decidir estratgicamente cules son las opciones ms viables en el presente. Se trata de identificar los factores claves con incidencia potencial en el futuro poder actuar estratgicamente en el presente. A partir de la informacin disponible, se trata de poder identificar a los actores clave insertos en cada contexto singular y a aquellos factores que pueden provocar un cambio en el futuro, as como aquellos elementos determinantes que se mantienen constantes a lo largo del tiempo. Estos ejercicios de prospectiva o anticipacin poltica, pretenden adelantarse a algunos de los posibles escenarios de conflicto o inestabilidad reconociendo que es una modalidad ms de comprensin de los fenmenos sociales, que puede ayudar a perfilar mejores polticas y concientizar en la toma de decisiones. Asimismo, estos ejercicios buscan propiciar la construccin de cursos de accin que conduzcan a los escenarios ms deseables. Los proyectos PAPEP adoptan en sus anlisis polticos esta visin prospectiva que propone una reflexin sobre el futuro, con particular nfasis en la construccin de escenarios de gobernabilidad. Desde el enfoque de los PAPEP, la construccin de escenarios prospectivos se ofrece como instrumento puesto a disposicin de los actores para que puedan plantear diferentes opciones de futuros posibles a fin de definir estratgicamente las decisiones a tomar en el presente para alcanzar el escenario futuro ms deseable. El enfoque de los PAPEP se distingue de los anlisis polticos descriptivos o coyunturales en la medida en que la visin prospectiva permite conducir una investigacin y anlisis estratgicos orientados a la accin. El enfoque prospectivo permite trazar las rutas y escoger los instrumentos para la toma de decisiones teniendo en cuenta el corto y el mediano plazo, facilitando a los actores la visualizacin de los efectos de sus acciones. La visin prospectiva tamiza en el ejercicio cada una de las precondiciones de aplicacin que han sido presentadas en el captulo 1.3. As, el ejercicio prospectivo propuesto por el PAPEP es fundamentado en ciertas condiciones de aplicacin que, junto a la neutralidad activa, se convierten en caractersticos del enfoque de los Proyectos PAPEP.

Ver Captulo 1.3: Las Precondiciones de Aplicacin de los PAPEP

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El enfoque de los PAPEP se basa en dos principios fundamentales: Visin prospectiva: Los proyectos PAPEP adoptan en sus anlisis polticos una visin prospectiva que propone una reflexin sobre el futuro, con particular nfasis en la construccin de escenarios de gobernabilidad, a efectos de actuar en el presente. Neutralidad activa: Los proyectos PAPEP estn comprometidos con el fortalecimiento de la democracia y la promocin del desarrollo humano, pero en el cumplimiento de estas metas son neutrales porque no discriminan entre actores ni ideologas.

Lo especfico de los PAPEP Las precondiciones de aplicacin de los proyectos PAPEP y el enfoque desde el cual se desarrollan los mismos convierten al PAPEP en una herramienta de anlisis poltico estratgico nica en su tipo. Si bien en casi todos los pases de la regin, especialmente los medianos y grandes, existen equipos privados y pblicos de asesora y anlisis poltico que persiguen propsitos analticos similares, los proyectos PAPEP se diferencian de otros tipos de anlisis poltico por sus objetivos, por su respaldo y por su impacto y adquieren as una cualidad especfica.

Objetivos Los equipos PAPEP realizan anlisis poltico partiendo de un conjunto de metas compartidas referidas al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica- por todos los actores involucrados en el proceso poltico. As, los PAPEP no buscan fortalecer a un competidor frente a sus rivales, sino mejorar las capacidades de anlisis poltico estratgico de todos los actores para fortalecer la gobernabilidad democrtica. Las consultoras polticas, en cambio, no parten de objetivos comunes, sino que apuntan ms bien a las metas especficas de quienes financian los trabajos. Estas metas no necesariamente son contradictorias con las de los PAPEP, pero sus principales preocupaciones y sus nfasis enfocan los intereses de algunos de los actores, y el anlisis est diseado para ese fin. En los proyectos PAPEP, la devolucin y el aporte de ideas usualmente se hace a un destinatario colectivo, incluyendo a actores que tienen relaciones de rivalidad o de competencia. Esto no ocurre normalmente en las actividades de consultora, que se proponen asesorar a un actor especfico para fortalecerlo en relacin a sus rivales y competidores. Respaldo El anlisis que lleva acabo el PAPEP requiere de la aplicacin de instrumentos y de una red compleja de consultas construidas en base a la confianza mutua y la credibilidad que slo el respaldo institucional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) puede aportar. Es probable que en Latinoamrica el PNUD sea una de las pocas instituciones capaces de lograr esta meta, dado que: Posee las habilidades tcnicas requeridas;
Ver Captulo 1.1: Contexto de Emergencia de los PAPEP

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 ha desarrollado a travs de los aos una reputacin de confianza y transparencia y una relacin de trabajo muy cercana con los gobiernos y tambin con los principales actores de la sociedad civil; ha tenido algunas experiencias prcticas directas de este tipo que brindan precedentes tiles para impulsar con xito el proyecto. La identidad, reputacin y experiencia del PNUD en Amrica Latina brinda facilidades de acceso a las fuentes que ninguna otra institucin posee. Esto se refiere a la comunidad acadmica y de expertos, y especialmente a las elites nacionales. Este acceso diferencial permite resultados tambin diferenciales. Lo distintivo aqu no es la particular calidad de los equipos humanos a cargo de los PAPEP, sino que el respaldo institucional con el que cuentan los equipos PAPEP le otorga un acceso diferencial a la informacin que permite obtener resultados distintivos. As, el equipo que acta en el marco del PAPEP cuenta con ventajas a priori para el anlisis estratgico, resultantes de su mejor capacidad de acceso a la informacin. Asimismo, el enfoque de los PAPEP se sustenta en gran medida en los valores de la institucin que lo respalda. Impacto En cuanto a su impacto, la experiencia muestra que los PAPEP exitosos generan dos tipos de consecuencias. Por un lado, entre los actores nacionales y la cooperacin internacional, los PAPEP fortalecen an ms la imagen de la institucin que los desarrolla, dotndola de voz y generando un capital relacional muy valioso. Por otro lado, en el mbito nacional, normalmente se producen a su vez dos tipos de resultados positivos: Sus aproximaciones y aciertos analticos contribuyen a combatir las formas ms crudas de voluntarismo poltico y a facilitar el desarrollo de una cultura de debates polticos y sobre las polticas pblicas. Las instancias de devolucin contribuyen a fortalecer un estilo de debate ms plural y democrtico, y en ltima instancia ms favorable a la construccin colectiva de decisiones razonablemente fundadas y estables en el tiempo. La devolucin de los proyectos PAPEP es la etapa crucial que los diferencia de los trabajos puramente acadmicos o de consultora. Aqu es donde se trata de contribuir activamente al fortalecimiento de la democracia, aportando ideas tiles para tratar de evitar los escenarios no deseados, y de avanzar hacia los escenarios deseados. En relacin con polticas especficas o grandes proyectos, devolucin significa aportar ideas tiles para esquivar o minimizar los bloqueos u obstculos polticos anticipados en sus trayectorias. Esta devolucin no es una instancia acadmica porque no se limita a diagnsticos y anlisis, sino que requiere accin. Los aportes de los PAPEP se vierten a un proceso de toma de decisiones. La forma colectiva en que se efectan los aportes es ya una parte de ese proceso de construccin de decisiones. El aporte de los PAPEP no es una receta tcnica fija, puesto que el resultado del proceso es esencialmente incierto. Asimismo, el momento de la devolucin muchas veces recrea insumos para un estudio ulterior que se base en las necesidades manifestadas por los participantes de la ronda.

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En suma, lo distintivo de los PAPEP en este punto es su impacto real para la interlocucin poltica estratgica en Amrica Latina tendiente a favorecer el anlisis y el debate poltico de los temas estratgicos de las agendas pblicas, promoviendo la identificacin de temas de consenso, la visualizacin de factores de ruptura y, principalmente, la facilitacin del dilogo entre los actores polticos.

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Parte 2:
PARTE 2

De los conceptos a la prctica

Captulo 2.1. Metodologa PAPEP Captulo 2.2. Etapas de los estudios PAPEP Captulo 2.3 Estudios PAPEP

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Captulo 2.1: La metodologa PAPEP

En este captulo, se ofrece una definicin de lo que significa la metodologa, adecuada al contexto de investigacin de los PAPEP, que incluye tres tareas interconectadas: a) la formacin de conceptos, b) la Ver Captulo 2.3: Los estudios PAPEP formacin de proposiciones y c) el diseo de investigacin. En segundo lugar, se presenta en general el enfoque adoptado en los estudios del PAPEP, que orientan la formacin y utilizacin de conceptos y proposiciones. En tercer lugar, se presenta la visin prospectiva distintiva del enfoque PAPEP y que afecta el tipo de objeto de estudio. Por ultimo, se presenta la Caja de Herramientas a modo de introduccin, la cual ser desarrollada en la parte 3 de este manual de introduccin. Los diferentes estudios del PAPEP son flexibles en cuanto a los objetivos especficos, la adopcin de tcnicas de recoleccin y los mtodos de anlisis utilizados. Si bien la flexibilidad y la innovacin de los PAPEP es un rasgo distintivo, y valorado positivamente por sus practicantes, ello no implica que no se pueda hablar de una metodologa propia con sello PAPEP.

Metodologa Generalmente el trmino metodologa suele confundirse con el trmino mtodo. Esta confusin frecuente es el origen de muchos malos entendidos. Para evitarlos podemos definir la metodologa (de las Ciencias Sociales), siguiendo a Gerring (2001), como un conjunto de actividades que incluye tres tareas interdependientes: la formacin de conceptos, la formacin de proposiciones y el diseo de investigacin. Formacin de conceptos: conceptos La formacin de conceptos refiere a la pregunta de investigacin de las Ciencias Sociales ms bsica: De qu estamos hablando? En este sentido, los conceptos responden al QUE. Siempre que queramos hablar de algo debemos llamar al objeto por su nombre. Los conceptos especficamente nos permiten hacer conexiones entre el mundo de los fenmenos sociales y polticos, el presunto objeto de la Ciencia Social, y el mundo lingstico del cual la Ciencia Social forma parte. Pero como algunos trminos y algunas definiciones son mejores que otras, o tienen mayor impacto, dependiendo de los supuestos y del contexto, tanto la forma en que los nombremos como la forma en que los definamos implican que enfrentaremos un problema de formacin del concepto. La seleccin de un concepto no es una tarea menor. La forma en que llamamos a un objeto, determina profundamente el tipo de preguntas que nos haremos acerca de ese objeto y a su vez el conjunto de herramientas que utilizaremos para observarlo. La formacin de conceptos exige seguir algunos criterios mnimos orientadores: coherencia, operacionalizacin, validez, utilidad de campo, resonancia, rango contextual, parsimonia y utilidad

analtica y emprica13. En el PAPEP, la formacin de los conceptos no est cerrada, y en cada estudio nacional surgen problemas especficos que dan origen a la formulacin de nuevos conceptos. No obstante, existen un conjunto de trminos y definiciones que ya son de uso compartido en el proyecto. Por ejemplo, la idea de gobernabilidad democrtica desarrollada previamente, la nocin de neutralidad activa, las nociones de problemas polticos institucionales y de equidad y pobreza, as como de crisis, pre-crisis y post crisis14, son ejemplos de los conceptos que han emergido en el marco del PAPEP. Formacin de proposiciones: proposiciones La segunda tarea en el campo de la metodologa consiste en la formacin o construccin de proposiciones sobre los objetos que nombramos. Las proposiciones involucran la formulacin de argumentos generales sobre el mundo emprico, conocidas tambin como hiptesis, predicciones, explicaciones o inferencias. En el marco del PAPEP, las conjeturas se hacen bajo una dimensin o mirada prospectiva lo cual implica tener en cuenta el horizonte temporal del corto y mediano plazo acerca del comportamiento de los actores o bien del efecto que ciertos factores estructurales ejercern sobre las decisiones de los actores. En este sentido, la observacin de los fenmenos sociales y polticos que consideramos relevantes est afectada por las proposiciones que construimos acerca de ellos. No cualquier proposicin es una buena proposicin, y para ello se deben seguir algunos criterios mnimos: especificacin, exactitud, precisin, amplitud, profundidad, parsimonia, utilidad analtica, innovacin, inteligibilidad y relevancia15. En cada estudio PAPEP se plantean diferentes proposiciones, dependiendo del objeto o foco de anlisis. No obstante, han emergido a partir de una lectura comparada algunas proposiciones comunes: por ejemplo, Caldern (2008) sostiene que los problemas de la gobernabilidad no sern solucionados si la poltica y las instituciones no logran dar respuesta a las demandas que la ciudadana plantea en materia de equidad y pobreza. He aqu una proposicin (hiptesis) acerca de los desafos que enfrenta la gobernabilidad democrtica en la regin en el mediano plazo. En especial, las proposiciones de los estudios PAPEP tienen una visin prospectiva y en ese sentido se refieren al corto o mediano plazo, es decir al futuro. As es como en el PAPEP las proposiciones se realizan con una mirada o visin prospectiva. Los escenarios, de este modo, son proposiciones acerca del futuro. Diseo de Investigacin: Investigacin La tercera tarea es el diseo de investigacin, el cual involucra las tcnicas de recoleccin de evidencia, la seleccin de casos, el tratamiento de los casos y, en especial, los mtodos de anlisis que se utilizan para demostrar la validez o no de una proposicin dada. En este sentido, es importante no confundir el diseo de investigacin y el mtodo con la metodologa. La metodologa, tal y como la estamos definiendo, constituye un proceso ms amplio que incluye la formacin de los conceptos, la formacin de las proposiciones y el diseo de investigacin. Mientras que el mtodo es tan slo un aspecto del diseo de la investigacin.

13 Esta lista est basada en John Gerring (2001). Para una ampliacin de cada uno de estos criterios, consltese Gerring (2001:35-64). 14 Para una ampliacin de estos conceptos regresar a la parte 1 del marco conceptual del PAPEP. Tambin se puede profundizar en Caldern (2008) y Achard y Gonzlez (2008). 15 Esta lista est basada en John Gerring (2001). Para una ampliacin de cada uno de estos criterios, consltese Gerring (2001:89-117).

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Todo diseo de investigacin debe ajustarse segn algunos criterios mnimos: plenitud, limitaciones, comparabilidad, independencia, representatividad, variacin, utilidad analtica, replicabilidad, mecanismos, comparacin causal16. El diseo de investigacin de los PAPEP est definido por el tipo de estudio (estudio de caso, informe flash, carta de navegacin, etc.)17 y el tipo de tcnicas y mtodos seleccionados de la caja de herramientas (la voz de los lderes, la voz del ciudadano, el saber experto, talleres prospectivos, talleres de validacin)18. La metodologa PAPEP, de este modo, es un proceso amplio de tareas interdependientes entre s que incluyen la formacin de los conceptos, la construccin de las proposiciones y el diseo de investigacin, el cual incluye puede incluir, diferentes tcnicas de recoleccin de evidencia e informacin y diferentes mtodos de anlisis para demostrar o no la validez de una proposicin y ayudar a construir los escenarios futuros. Las tcnicas de recoleccin y los mtodos de anlisis del PAPEP estn reunidos en lo que se ha dado en llamar la Caja de Herramientas.

Los conceptos: La perspectiva Agente/Estructura y los escenarios Los estudios que se realizan en el marco del PAPEP poseen una perspectiva terico-metodolgica que consiste en analizar las potenciales interacciones entre los actores, a partir de conocer sus intereses, preferencias y capacidades, y al mismo tiempo comprender la estructura que limita a estas interacciones y escenarios donde estas tienen lugar. Los estudios del PAPEP adoptan as un enfoque terico metodolgico que hace hincapi tanto en el comportamiento de los actores como en los lmites que la estructura les impone. Esta perspectiva implica, de este modo, identificar a los actores relevantes, al mismo tiempo, los elementos estructurales que condiciones o afectan el margen de accin de los actores. En este sentido, la formacin de conceptos en el mbito del PAPEP est afectada por esta mirada o perspectiva terico-metodolgica. Los estudios del PAPEP no poseen un enfoque determinista estructuralistas que asigna a la estructura social o econmica un peso tal que la poltica sea considerada tan slo un epifenmeno de aquellas y que el futuro sea visto como una simple proyeccin de las variables estructurales presentes. Al mismo tiempo, tampoco poseen un enfoque exclusivamente individualista de corte conductista centrado en la idea de que los actores tienen ante s infinitas opciones y alternativas, las cuales no estn limitadas por las condiciones materiales concretas. Para el PAPEP el futuro est abierto a las estrategias de los actores, pero si bien stos toman sus decisiones en contextos de alta incertidumbre, lo hacen tambin bajo una estructura de restricciones dadas. As los conceptos que identifican el QUE (actores, decisiones estratgicas, contexto, estructura) estn ntimamente relacionados y cobran sentido dentro de una perspectiva que combina tradiciones que en el pasado eran irreconciliables19.

16 Esta lista est basada en John Gerring (2001). Para una ampliacin de cada uno de estos criterios, consltese Gerring (2001:155-199). 17 En el Captulo 2.3 se describen las caractersticas generales de cada uno de los estudios PAPEP. 18 La caja de herramientas se describe al final de este captulo y cada una de las herramientas son analizadas en profundidad en la Parte 3. 19 Adam Przewosrki (1986) las define como enfoques macro-orientado y enfoques micro-orientados. Los primeros explican el cambio haciendo hincapi en conceptos estructurales, mientras que los segundos lo hacen

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La interaccin entre los actores va configurando el futuro, bajo restricciones que provienen de la estructura social y econmica. En este sentido todos los estudios del PAPEP ponen el acento en el corto y mediano plazo, construyendo escenarios respaldados en una slida investigacin emprica y una mirada del conjunto de los actores sociales, econmicos y polticos. Esta mirada prospectiva tiene como fin introducir preguntas sobre el futuro y evitar as las certezas parciales de los actores, consensuando escenarios mediante un proceso de discusin colectiva y movindolos a stos desde sus miradas parciales y coyunturales hacia visiones de mediano y largo plazo. La lgica de la construccin de escenarios futuros es particularmente importante en contextos de alta incertidumbre, pues permite ampliar la perspectiva y el horizonte de anlisis de los distintos actores, oponiendo una visin integral y de ms largo plazo a visiones particularistas ancladas en la coyuntura. Los escenarios, por un lado, permiten organizar la informacin de modo tal que se hagan explicitas las opciones estratgicas que enfrentan los actores, sealando las consecuencias de sus acciones; y por el otro, hacen inteligible el horizonte a construir, tanto como el horizonte a evitar, entendiendo el presente para construir el futuro. Es importante reconocer la diferencia que introduce un enfoque del tipo agente/estructura como el del PAPEP, ya que ello implica escoger conceptos que sean coherentes con esta visin y se eviten las proposiciones excesivamente determinista y/o exclusivamente voluntaristas. El acento puesto en las decisiones de los actores debe compensarse con un anlisis estructural de los lmites que ellos enfrentan.

Las proposiciones: La visin prospectiva El anlisis del PAPEP se distingue por su enfoque o mirada prospectiva, ello implica que el acento est puesto en el futuro y no exclusivamente en el presente o en el pasado, como en la mayora de las investigaciones empricas. La prospectiva se puede entender, entonces, como un ejercicio de visualizacin de los efectos y opciones futuras de las decisiones que se tomen en el presente. Sin embargo, es importante tener en cuenta que su objetivo no es pretender adivinar el futuro, ni hacer previsin detallada de hechos, sino generar proposiciones sobre procesos para identificar tendencias y acontecimientos claves que puedan desembocar en variaciones esperadas, o no, de la historia reciente (Alemany, 2006:2). As, la construccin de escenarios prospectivos consiste en formular proposiciones que permitan identificar y prever los escenarios que un sistema poltico podra enfrentar potencialmente a partir de la informacin disponible en el presente, con el objeto de sugerir cursos de accin de modo tal de poder impedir la emergencia de escenarios polticos no deseables y favorecer las probabilidad de ocurrencia de los deseables. As, una de sus funciones es trazar las rutas y escoger los instrumentos para la toma de decisiones teniendo en cuenta el corto y el mediano plazo, facilitando a los actores la visualizacin de los efectos de sus acciones. La visin prospectiva conlleva algunas proposiciones bsicas sobre los actores y sobre la poltica, en este sentido se puede afirmar que: 1. El futuro no sera solamente el resultado de las tendencias y dinmicas pasadas, puede tambin ser influenciado en parte por la accin y las elecciones de las personas.
en conceptos vinculados exclusivamente con los actores y sus estrategias. A estas dos perspectivas, Raymond Aron (1996) las denomina colectivismo metodolgico e individualismo metodolgico, respectivamente.

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2. El futuro puede que no sea susceptible de ser predecido, pero s es posible explorar el futuro de manera que ilumine las opciones y decisiones del presente. 3. No hay un solo futuro, la incertidumbre genera mltiples posibles futuros que conforman un espacio de posibilidades para la accin del ser humano. 4. El desarrollo de los escenarios implica un anlisis racional y un juicio subjetivo, por tanto debera combinar mtodos de investigacin cuantitativos y cualitativos, y podra requerir igualmente mtodos participativos y de interaccin de los actores involucrados.
Lectura Adicional: FRANCH, Marc-Andr, 2005, Note on experiences and models of political prospective analysis, Documento PAPEP.

Estas proposiciones acerca de los actores y, fundamentalmente, sobre las consecuencias de las acciones de stos en el corto y mediano Anexo: Matriz plazo, estn interrelacionadas con el diseo de investigacin que se Ver metodolgica de Intentos de adoptar. Los instrumentos de recoleccin de informacin anlisis poltico Prospectivo seleccionados para construir escenarios estn condicionados por los contextos y objetivos especficos en los cuales se quiere aplicar. En el PAPEP el mtodo de construccin de escenarios adoptado no implica procedimientos muy rgidos. Sin embargo esto no quiere decir que haya una flexibilidad ilimitada en su aplicacin concreta, existen un conjunto de reglas y principios que debern ser respetados durante su construccin. El diseo de Investigacin: La Caja de Herramientas El mtodo de construccin de escenarios es una de las herramientas ms comnmente utilizadas para realizar el tipo de ejercicio prospectivo que utilizan los estudios PAPEP. En gran medida muchos de los mtodos prospectivos pueden ser entendidos como instrumentos o maneras para promover una reflexin acerca de los retos del presente y de las posibles implicaciones de ciertas decisiones actuales sobre el devenir de nuestras sociedades, a partir de una discusin acerca de los futuros posibles y de las dinmicas que los podran generar o promover. El incentivo de prcticas prospectivas en el anlisis de fenmenos polticos ha venido de la mano de la consultora y asesora poltica, y de la definicin de instrumentos para la prevencin de crisis y conflictos. En ambos casos la fuerza que ha impulsado el desarrollo de instrumentos y mtodos ha sido la utilizacin de la prospectiva asociada a la accin o a la generacin de una mejor base informativa para decisiones concretas, ya sea desde el punto de vista del consejero o desde la lgica de la intervencin en situaciones de conflicto grave o de crisis humanitaria.
La Caja de Herramientas PAPEP consiste en un conjunto de tcnicas de recoleccin y mtodos de anlisis de informacin para la elaboracin de los estudios PAPEP.

Los estudios que se desarrollan en el marco del PAPEP siguen este sendero y echan mano a una serie de instrumentos contenidos en una caja de herramientas de investigacin para la accin. Pero el diseo de investigacin y el uso de la caja de herramientas son flexibles y no pueden ser considerados como un recetario fijo del tipo modelo para armar. Esta caja de herramientas se fue conformando a lo largo del desarrollo del PAPEP, desde los primeros estudios de casos hasta la actualidad. Cada instrumento que la Caja de Herramienta contiene puede ser utilizado Ver Captulo 2.2 y Parte 3. en diferentes etapas de la investigacin de manera flexible. Los

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investigadores que integran los equipos PAPEP deben ponderar con cuidado la necesidad de utilizar una u otra herramienta dependiendo del contexto, los recursos disponibles y el tiempo de ejecucin. La caja est integrada por cinco herramientas caractersticas: La voz de los liderazgos: liderazgos Por ello se entiende a la recoleccin de las percepciones, preferencias e intereses de las lites, mediante entrevistas en profundidad, la RED DELPHI de Consulta a Lideres, o mediante rondas de consultas. Este ltimo, es el instrumento caracterstico y ms importante de los estudios, ya que se encuentra directamente vinculado con el enfoque del PAPEP acerca de la visin de los actores. La voz de los ciudadanos: ciudadanos Con este nombre se designa a la recoleccin de las percepciones y demandas de la poblacin, la cual se registra usualmente a travs de tcnicas cuantitativas (encuestas de opinin) y/o tcnicas cualitativas (grupos focales). Al igual que el instrumento anterior, est vinculado con la idea de la importancia de la visin de los actores. El saber experto: experto Denominamos as al relevamiento de los estudios ya producidos acerca del contexto econmico, social y poltico. Es decir, a lo que ya se sabe. Para ello, se encargan un conjunto de ensayos resmenes (positional papers) a expertos nacionales en los temas relevantes, que frecuentemente vienen trabajando sobre el tema. De ah, proviene su nombre. Los talleres prospectivos: prospectivos Son modalidades de trabajo colectivo que asumen diferentes caractersticas segn los objetivos que se propongan. En estos talleres participan los principales expertos vinculados con el PAPEP (principalmente investigadores y consultores, personal del sistema de Naciones Unidas) y expertos nacionales o consultores externos y acadmicos. Los talleres pueden utilizarse para, de manera colectiva, recolectar informacin, validar resultados, construir escenarios y presentar o comunicar los productos finales de los estudios realizados. Existen diferentes tipos de talleres: las mesas de conversacin con expertos, los talleres prospectivos propiamente dichos, los talleres de validacin, los talleres conversatorios y las mesas de devolucin. Construccin de Escenarios: Escenarios Los escenarios son diferentes imgenes posibles de futuro que sintetizan trayectorias especficas (y diferentes) de eventos y evoluciones en las estrategias de los actores. Estn confeccionados mediante una cuidadosa narrativa dinmica. En la prctica cada escenario suele describir una interaccin especfica de eventos o variables crticas que han evolucionado de cierta manera en el tiempo. De algn modo, son hiptesis acerca del futuro posible (no exclusivamente del deseable).

La caja de herramientas PAPEP, tal y como se ha descrito, contiene un conjunto de tcnicas de recoleccin de la informacin y mtodos de anlisis de esa informacin que pueden ser utilizadas por los integrantes de los equipos PAPEP segn los objetivos del estudio, las restricciones del contexto poltico y social y, quizs fundamentalmente, los recursos materiales, humanos y econmicos del equipo. De este modo, la utilizacin de tal o cual tcnica de recoleccin o la implementacin de tal o cual mtodo de anlisis (por ejemplo, los conversatorios o los talleres de validacin) dependern de consideraciones especficas que slo el equipo puede realizar en situaciones concretas. En los captulos 3.1 y 3.2 se hacen algunas observaciones generales al respecto, pero no puede esperarse de Ver Captulo 3.1 y 3.2 todos modos una gua acerca de lo que hay que hacer bajo tales y cules

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condiciones y circunstancias.

El objetivo: La interlocucin poltica El principal producto conceptual del PAPEP es el conjunto de escenarios o los diferentes estudios de caso resultantes del proceso de anlisis, pero su principal producto prctico es la interlocucin poltica que se genera con la devolucin de los productos conceptuales. Los productos conceptuales carecen de valor intrnseco en el marco del PAPEP si no cristalizan en un proceso de interlocucin poltica con los actores del desarrollo. Si bien la interlocucin poltica se desarrolla a lo largo de todo el proceso, el momento de mayor impacto se da en la etapa de devolucin a los actores del desarrollo. El propsito de esta etapa es doble: por un lado comunicar a los actores nacionales relevantes (y a la cooperacin internacional) los resultados conceptuales de los PAPEP (los escenarios); por otro lado, impulsar con esos actores un debate sobre las prioridades nacionales y sobre los grandes rumbos capaces de acercar al pas a los escenarios deseables. La devolucin incluye la presentacin de un documento preliminar que resume las principales conclusiones del trabajo junto a la presentacin de los escenarios preliminares as como la discusin de los mismos para encontrar las rutas que permitan acercarse a los escenarios ms favorables. En este sentido, la devolucin de los resultados alcanzados por los estudios que se realizan en el marco del PAPEP tiene como objetivo provocar una mayor interlocucin poltica del PNUD con los actores del desarrollo. No obstante, el propsito de la devolucin no es solamente comunicar a los actores nacionales relevantes (y a la cooperacin internacional) los principales resultados conceptuales, sino comenzar con esos actores un debate sobre posibles cambios de rumbo. Se trata de promover activamente ciertos valores (fortalecimiento institucional, consolidacin democrtica y desarrollo humano), de aportar ideas tiles para evitar los escenarios no deseados, y de avanzar hacia los escenarios deseados. La devolucin no se limita a presentar un diagnstico y comunicar los escenarios, sino a involucrar a los actores en procesos de cambio a partir de una visin de mediano y largo plazo.

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Captulo 2.2: Etapas de los estudios PAPEP

Las etapas en que se organiza la investigacin en un estudio PAPEP deben ser comprendidas dentro de un proceso ms abarcativo definido por la Ver Parte 1: Investigacin idea de investigacin orientada a la accin. Es decir, un estudio PAPEP orientada a la accin. no genera solamente un producto conceptual (resultado de la investigacin) sino que apunta, dentro de este proceso, a la generacin de capacidades, tanto para los gobiernos nacionales, como para las oficinas del PNUD. Este proceso comienza con una demanda especfica y culmina con una instancia de devolucin que dispara una redefinicin de temas y que genera a su vez una nueva demanda. Enmarcados en este proceso, un estudio PAPEP se compone de 4 etapas que dan por resultado 2 productos centrales del Proyecto. Uno de estos productos es el que podemos definir como producto conceptual y suele ser el conjunto de estudios resultantes del anlisis poltico prospectivo. El segundo producto central del proyecto es el producto de interlocucin poltica, que incluye las reflexiones y debates del anlisis prospectivo en torno de los estudios, y que se materializa en la instancia de devolucin, sin la cual el proceso de investigacin para la accin queda trunco. Los estudios PAPEP se inician con una demanda especfica que dispara una pregunta de investigacin que va a guiar el anlisis poltico prospectivo. Una vez definida la pregunta inicial, un estudio PAPEP se compone de 4 etapas:

Etapa 1: Diseo Etapa 2:Relevamiento Etapa 3: Anlisis Etapa 4: Devolucin

En funcin de la demanda que da origen al anlisis PAPEP, e independientemente de los objetivos que la motivaron, se toman las primeras 3 decisiones importantes para el desarrollo del estudio: 1. La definicin del tema y las preguntas que motivan el estudio. 2. La asignacin de recursos necesarios. 3. La formacin del equipo. Teniendo como horizonte la pregunta y los temas que dan origen al proyecto, se da inicio a la etapa de Diseo del estudio PAPEP.

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ETAPA 1: El Diseo En la Etapa de Diseo resulta primordial comenzar por definir tres cuestiones claves que incidirn en el desarrollo del estudio: La definicin del horizonte temporal del anlisis prospectivo. Los recursos disponibles. Los instrumentos de la caja de herramientas a los que se podr recurrir.

En esta etapa se define l o los temas sobre los que se va a realizar el estudio. Por lo general, se identifican los principales temas de la agenda pblica en el momento en que se realiza el estudio y los procesos de decisin poltica ms significativos que estn en curso. Asimismo, para cada uno de estos temas y procesos, se identifican los actores considerados ms relevantes, que posiblemente sern luego entrevistados, as como los instrumentos que se emplearn para elaborar el estudio. Cabe destacar que todas estas cuestiones deben ser definidas a partir de los objetivos especficos del proyecto y de los recursos disponibles para su ejecucin. El punto de partida de la etapa de Diseo es el conjunto de interacciones informales en las que se registran las preocupaciones e intereses de los actores relevantes (internos y externos) que ponen en marcha el proyecto (Demanda) y la exploracin de los posibles cursos de accin apropiados para atender a esas preocupaciones. En esta primera instancia se define el objetivo especfico y el alcance del proyecto, donde debe quedar claro con qu unidad de anlisis se trabajar (regional, nacional, local, una poltica pblica especfica, etc.) y el horizonte temporal del anlisis prospectivo (corto, largo o mediano plazo). Los PAPEP poseen una perspectiva terico-metodolgica que consiste en analizar las potenciales interacciones entre los actores, a partir de conocer sus intereses, preferencias y capacidades, y al mismo tiempo comprender la estructura que limita a estas interacciones, donde stas tienen lugar. Es por ello que junto al registro de las preocupaciones e intereses de los actores relevantes que ponen en marcha el proyecto PAPEP, un insumo clave en esta instancia es la recopilacin y sistematizacin de informacin de carcter contextual y secundaria (es decir no generada por el propio Proyecto) a partir del cual se elabora un pre-diagnstico que debe ofrecer un panorama objetivo de la situacin del pas, regin o contexto, ms all de las percepciones de los actores. El pre-diagnstico debe dar cuenta bsicamente de los siguientes aspectos: Los procesos de discusin y de decisin poltica que estn en curso en la unidad territorial seleccionada La identidad de los principales actores polticos, econmicos y sociales que estn involucrados en esos procesos Los posibles motivos de conflicto entre esos actores, en trminos generales y particularmente en relacin a esos procesos Las situaciones potencialmente desestabilizadoras que podran generarse en el curso de esos procesos Los estados de opinin o percepciones particulares que ya han podido ser identificados en relacin a esos procesos.

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Por muchas razones ms o menos evidentes (incluyendo algunas muy prcticas, como los costos en tiempo y dinero), carece de sentido Ver Captulo 3.1.3: El saber desarrollar una investigacin original con el objetivo de producir este experto diagnstico preliminar. El procedimiento apropiado aqu es, ms bien, resumir directamente lo que ya se sabe, partiendo, si es posible, de lo que dicen los que han generado ese conocimiento (el saber experto). Para eso es suficiente hacer una recopilacin sistemtica de la literatura secundaria disponible, y eventualmente, si fuera necesario y posible, comisionar ensayos que resuman la situacin. En cuanto al primer camino (relevamiento de informacin secundaria), en su transcurso deben aplicarse los criterios metodolgicos usuales cuando se intenta conocer el estado del arte en un dominio especfico. Al final de esta fase se debera contar con los siguientes productos: a) La naturaleza de los eventuales documentos acerca del contexto o de algn aspecto clave del proyecto que debera profundizarse a partir de una revisin adicional de informacin secundara a partir del encargo a expertos de la redaccin de los positional papers econmicos, polticos y sociales. Y, segn la combinacin de tcnicas de relevamiento elegida, debera contarse con: b) Guas de entrevistas y listados de miembros de las elites (o informantes clave) a entrevistar. c) Pautas para la discusin de grupos focales y criterios para su reclutamiento d) Formularios de encuesta a ser utilizados y el diseo de la muestra en caso de realizarse esta actividad. e) Pautas para talleres de expertos y el listado de participantes.

ETAPA 2: Relevamiento Esta es la etapa de trabajo de campo destinada a la recoleccin de la informacin original o primaria, en la cual, mediante diferentes instrumentos de la caja de herramienta (encuestas, grupos focales, entrevistas a elites) se recogen las percepciones e intereses de los actores y se encargan estudios acerca del contexto poltico, econmico y social. Lo esencial en esta etapa es obtener las voces de los actores de manera que, junto al encargo de la redaccin de los positional papers, se realiza un relevamiento de las preferencias y percepciones de los ciudadanos acerca de los temas o procesos de los principales temas de la agenda, lo que en la jerga del Proyecto se denomina la voz del soberano. Del mismo modo, se produce un Ver Captulos 3.1.1 y 3.1.2: relevamiento de las preferencias y percepciones de los principales Las voces dirigentes econmicos, sociales y polticos, lo que denominamos la voz de los liderazgos.

Para relevar las diferentes voces, en esta etapa se recurre a un conjunto de herramientas: 1. La voz del soberano: soberano Se utilizan encuestas de opinin y se realizan grupos focales de discusin.

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2. La voz de los liderazgos: liderazgos Se recoge mediante rondas de consultas a dirigentes, entrevistas en profundidad y/o encuestas tipo Delphi20. Delphi 3. El saber experto: experto Ensayos y positional papers . Adicionalmente se pueden realizar las mesas de conversacin con expertos, expertos que consiste en un intercambio grupal donde se discuten las cuestiones ms relevantes del contexto.

Cabe enfatizar que el enfoque de un proyecto PAPEP consiste ante todo en relevar la perspectiva de los actores, ya que es a partir de sus percepciones que se podr priorizar y tener una idea del grado de incertidumbre en la evolucin futura de los temas o variables. De manera que, el objetivo de esta etapa consiste en reconstruir la percepcin del tema o proceso que tienen los actores relevantes, incluyendo su pronstico sobre la evolucin de corto y mediano plazo. De este modo, se trata de conocer la percepcin del actor sobre sus propias restricciones e identificar sus principales objetivos estratgicos.

ETAPA 3: Anlisis Una vez concluido el relevamiento de la voz de los ciudadanos, la voz de los liderazgos y el saber experto y, sobre la base de l o los informes de coyuntura producidos como pre-diagnstico en la etapa de Diseo, comienza la etapa de anlisis poltico prospectivo. El anlisis poltico es permanente y se inicia desde la etapa de Diseo en la cual se realiza el prediagnstico sobre la base de informacin secundaria. Sin embargo, la etapa de Anlisis se caracteriza por ser el momento en que se materializa el enfoque prospectivo y, por lo tanto, da lugar al principal producto conceptual del Proyecto: el anlisis poltico prospectivo. El anlisis del PAPEP se distingue por su enfoque o mirada prospectiva, es decir, que implica un ejercicio de visualizacin de los efectos y opciones futuras de las decisiones que se tomen en el presente. Sin embargo, es importante tener en cuenta que no se pretende adivinar el futuro, ni hacer previsin detallada de hechos, sino generar procesos para identificar tendencias y acontecimientos claves que puedan desembocar en variaciones esperadas o no de la historia reciente. En esta etapa, a partir de un trabajo colectivo en el marco de los talleres prospectivos, se estiman las trayectorias probables de los diferentes actores Captulo 3.2: Los en el corto y mediano plazo. A partir de la informacin y las percepciones Ver talleres prospectivos y opiniones relevadas, se procede a identificar la probabilidad de que emerjan factores de bloqueo, conflicto o de consenso, as como identificar los segmentos del debate poltico donde es esperable que se produzcan e identificar, dentro de ese conjunto, aquellos que puedan tener un mayor potencial desestabilizador o estabilizador para el sistema poltico.

Hay que subrayar que las rondas de consultas no son estudios Delphi en s mismos. La diferencia ms visible es que los estudios Delphi, en su formato clsico, buscan construir estimaciones a partir de un procedimiento iterado en el que las opiniones suelen ser de alguna manera convergentes. En una primera etapa se pregunta a los entrevistados qu piensan sobre X; en la segunda etapa se vuelve a preguntar lo mismo, a los mismos entrevistados, pero antes se les muestran los resultados obtenidos en la primera etapa. Al responder por segunda vez, entonces, el entrevistado sabe cmo respondieron (en primera instancia) los dems.

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Cualesquiera sean los instrumentos de la Caja de Herramientas a los que se recurra, el anlisis debera proponerse alcanzar los siguientes resultados: Descripcin de las percepciones predominantes en los actores polticos, econmicos y sociales (respecto de los temas en discusin, de los procesos de decisin en curso, de los dems actores y de los objetivos y restricciones propios); Exploracin de tendencias y mecanismos que puedan estar influyendo sobre esos procesos (por ejemplo, las lgicas de conflicto que estn dominando el comportamiento de los actores). Cuando se trata de procesos de decisin poltica o de aplicacin de decisiones, estimar la probabilidad de los bloqueos que podran ocurrir en sus distintas etapas o -segmentos-. Identificar posibles escenarios de corto y mediano plazo.

Explorar posibles cursos de accin que permitan esquivar los bloqueos o conflictos con mayor capacidad desestabilizadora.

Para lograr estas metas, se recurre a dos instrumentos de la Caja de Herramientas: 1. Los talleres prospectivos: prospectivos En el taller prospectivo se genera un proceso de discusin a partir de la informacin recolectada en la etapa anterior, as como del pre-diagnstico producido en la etapa Ver Captulo 3.2: Los talleres de Diseo. En este taller participan los principales expertos prospectivos vinculados con el PAPEP (principalmente investigadores y Ver Captulo 3.3: La construccin de escenarios. consultores, personal del sistema de naciones unidas). El taller es llevado adelante por un motivador experto y el objetivo central es detectar, a partir de la discusin, los principales elementos de anlisis que sern el material para la construccin de los escenarios futuros. Del taller debern surgir: Las principales tendencias estructurales. Las variables crticas de cambio. Los potenciales factores de ruptura.

Sin embargo, una vez que se obtiene un resultado preliminar del anlisis surgido del taller prospectivo, pueden implementarse los talleres conversatorios con el objetivo de obtener ms informacin sobre el tema que sirva para profundizar en el anlisis que se est llevando a cabo. Asimismo, pueden implementarse los talleres de validacin con el objetivo de validar los resultados preliminares del estudio y redefinir o reorientar el desarrollo del mismo.

2. La construccin de escenarios: escenarios Una vez que del taller prospectivo surgi un amplio listado de factores determinantes, distinguiendo las tendencias estructurales de los factores crticos, comienza el momento de la construccin de escenarios, que puede ser entendido como una fase de sntesis de lo trabajado hasta el momento. Los escenarios surgen de la interaccin de las variables crticas identificadas en el taller prospectivo, y son el resultado de una determinada combinacin de estados o evoluciones probables de tales variables. En esta etapa, el equipo PAPEP que lleva adelante el anlisis prospectivo, construye escenarios futuros a partir de la identificacin de los temas o variables

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centrales que determinan riesgos e incertidumbres para un determinado contexto poltico o de gobernabilidad y en la formulacin de posibles cursos de accin que permitan esquivar los bloqueos y conflictos que tienen mayor capacidad desestabilizadora. Al finalizar esta etapa, se debera contar con: Un conjunto de escenarios futuros construidos a partir de la identificacin de las variables ms crticas. Las narrativas de los escenarios que describan y expliquen la evolucin de cada uno de los futuros posibles. Un mapeo de actores que identifique los actores ms relevantes y describa su posicin y posible evolucin en cada uno de los escenarios.

ETAPA 4: Devolucin El propsito de esta etapa es doble. Por un lado, comunicar a los actores nacionales relevantes, al Sistema de Naciones Unidas y a la cooperacin internacional, los resultados conceptuales de los estudios PAPEP; por otro lado, impulsar con esos actores la interlocucin poltica estratgica en torno a la promocin de un debate sobre las prioridades nacionales y sobre los grandes rumbos capaces de acercar al pas a los escenarios deseables. La devolucin incluye la presentacin de un documento preliminar que resume las principales conclusiones del trabajo junto a la presentacin de los escenarios preliminares as como la discusin de los mismos para encontrar las rutas que permitan acercarse a los escenarios ms favorables. No obstante, en esta etapa no se trata exclusivamente de comunicar a los actores relevantes los principales resultados conceptuales, sino comenzar con esos actores un debate sobre posibles cambios de rumbo. La devolucin tiene en este sentido un componente dialgico: trata de promover activamente los valores de Naciones Unidas (fortalecimiento institucional, consolidacin democrtica y desarrollo humano), de aportar ideas tiles para evitar los escenarios no deseados, y de avanzar hacia los escenarios deseados. As, la devolucin no se limita a presentar un diagnstico y comunicar los escenarios, sino a involucrar a los actores en procesos de cambio a partir de una visin de mediano y largo plazo. La devolucin de un proyecto PAPEP usualmente Cuidar la Devolucin: La experiencia ha dejado como se hace a un destinatario colectivo con el objetivo resultado que los PAPEP ms exitosos fueron aquellos de favorecer y promover un proceso de donde el proceso de interlocucin poltica estratgica logr continuidad. Y ello fue posible gracias a un construccin de decisiones. Precisamente porque cuidadoso diseo de la etapa de devolucin. En cada contexto nacional existe una constelacin diferente de se trata de alimentar el proceso democrtico, el actores polticos, con percepciones e intereses distintos. aporte de un PAPEP no puede ser nunca una Por esa razn, es imperativo comprender en qu momento de la discusin estn y qu es relevante, y qu receta tcnica-, sino un insumo dirigido a no, comunicar. Es decisivo, para el xito del proyecto, alimentar un proceso de resultado incierto (la planear la devolucin teniendo en cuenta el mapa de actores polticos de ese contexto especfico. llamada -incertidumbre democrtica-). La devolucin es una etapa inicial o preliminar de un No es recomendable juntar a todos los actores para comunicar el resultado conceptual, ya que ello puede debate democrtico (necesariamente plural) sobre las prioridades colectivas; anclado en los diagnsticos, tendencias y escenarios resultantes de los proyectos PAPEP.

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Como consecuencia de la visin menos -tcnica- (o tecnocrtica-) y ms poltica de las polticas, para el PAPEP la meta consiste en ayudar a generar (y a desarrollar constructivamente) un debate sobre las urgencias y obstculos del desarrollo y de la construccin y consolidacin institucional en las circunstancias especficas de los pases involucrados. La devolucin es el momento en el que se presentan los resultados y al mismo tiempo se socializan. Esto significa que no es presentada como un diagnstico o una receta de accin en condiciones de ser aplicada, sino como objeto de discusin e interpretacin. Las consideraciones anteriores sugieren que la devolucin de los resultados obtenidos en la ejecucin de un proyecto PAPEP debe ser vista como un momento poltico. La concepcin correcta no consiste en decir que la ejecucin del proyecto termin y lleg el momento de presentar resultados. La presentacin de resultados es ms bien parte de la ejecucin del proyecto y abre una nueva etapa de trabajo. Por esa razn, la discusin de los resultados debera permitir: Confrontar interpretaciones diversas en los resultados del anlisis.

Que los actores vean desde nuevas perspectivas (en particular, desde la perspectiva de sus antagonistas) los conflictos en los que estn involucrados. Que los actores descubran oportunidades de cooperacin y confluencia que no haban sido detectados. Hacer explcita la discusin sobre objetivos estratgicos, estructuras de incentivos y restricciones, lo que equivale a generar una nueva cultura de discusin (en lugar de ocultar lo que yo quiero y dar la sensacin de que no percibo lo que quiere el otro, admitir pblicamente que todos queremos cosas diferentes, que es legtimo hacerlo, y que el desafo consiste en encontrar trayectorias y escenarios que permitan a todos maximizar su logros sin castigar a los dems con externalidades injustificables). En esta etapa se utiliza otro instrumento de la Caja de Herramientas PAPEP: Las mesas de devolucin: devolucin Las mesas de devolucin son la herramienta utilizada para presentar a los actores relevantes los Captulo 3.2: Los resultados conceptuales con el fin de abrir el proceso de dilogo y Ver talleres prospectivos discusin acerca de los horizontes deseables y los indeseables. Entre otros resultados, las mesas de devolucin permiten ubicar las posiciones de los actores en el espacio poltico y entender su juego de alianzas y relaciones. Para finalizar, por un lado, podemos decir que la instancia de devolucin, a travs de las mesas, es la ltima etapa del estudio, en la que se busca concretar el objetivo principal del proyecto: la interlocucin poltico estratgica. Pero por otro lado, a su vez, la devolucin es la etapa inicial del proceso de investigacin para la accin que lo caracteriza, puesto que retroalimenta al proyecto, dando origen a una nueva Demanda a travs de la re definicin de temas/problemas a estudiar. Es por ello que debe hablarse del proceso PAPEP y no slo del proyecto y los estudios.

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El proceso PAPEP Las etapas (diseo, relevamiento, anlisis y devolucin) en que se organiza la investigacin de un estudio PAPEP suele dar lugar a una imagen lineal del proyecto, que comienza con la demanda y culmina con la devolucin. Esta imagen frecuentemente extendida es errnea, ya que el desarrollo de un proyecto PAPEP es un proceso de investigacin para la accin, en donde la devolucin a su vez dispara la necesidad de una redefinicin de temas que conducen a una nueva demanda por parte de los actores, que reinicia una vez ms el proceso. A lo largo del proceso, y en cada una de las etapas, se van utilizando diferentes herramientas y se van obteniendo diferentes productos. El PAPEP genera diferentes tipos de estudios que responden al estilo de interlocucin poltica estratgica que promueve. El siguiente grfico ilustra este proceso:

Grfico 2.2.1 El proceso del PAPEP

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Captulo 2.3: Los estudios PAPEP

Cuando se dispara una demanda hacia el PAPEP para que se emprenda un estudio, no se debe perder de vista que hay dos tipos de productos que deben quedar como saldo. El primero es el estudio en s mismo, el cual se presenta en forma de documento escrito que contiene los resultados del anlisis prospectivo, al cual definimos como producto conceptual. El segundo, el ms importante desde el punto de vista de la interlocucin poltico estratgica del PAPEP, es la devolucin de los resultados con los actores claves del desarrollo, a los cuales se pretende informar sobre los hallazgos del estudio e iniciar un proceso de dilogo. En este captulo se caracterizan los diferentes tipos de estudios que produce el PAPEP. Esta caracterizacin contiene una definicin del estudio, una descripcin de sus contenidos, los instrumentos de la caja de herramientas que contiene, as como el objetivo que persigue. Un error frecuente es concebirlos como productos de una cartera vasta, que responden a una demanda puntual por parte de algn cliente o actor del desarrollo. En verdad, los estudios PAPEP no pueden entenderse como productos aislados, sino como parte de un proceso de interlocucin poltica estratgica en el marco del tipo de investigacin para la accin que distingue al PAPEP. Los diferentes estudios que produce el PAPEP se pueden agrupar en cuatro clases o categoras diferentes, pero fuertemente articuladas entre s. Estos son: 1. Informes y anlisis sobre procesos polticos para interactuar con actores clave. 2. Informes y anlisis sobre temas estratgicos de la agenda pblica para formular recomendaciones. 3. Observatorio regional. 4. Generacin de capacidades y transferencia de conocimientos.

1. Informes y anlisis sobre procesos polticos para interactuar con actores clave Los informes y anlisis sobre procesos polticos permiten posicionar al PAPEP dentro de cada pas, aunque sus posibilidades reales de incidencia e interlocucin dependen de cada contexto nacional. La experiencia muestra que, para su concrecin, son muy importantes las contrapartes nacionales, aunque siempre es posible buscar la interaccin con los actores claves por medio del sombrero institucional que brinda el sistema de Naciones Unidas.

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Esta clase de productos rene tres tipos de estudios: 1. Los estudios de caso (nacionales y subnacionales) 2. Los informes de coyuntura 3. Los informes flash Los estudios de casos nacionales/subnacionales, normalmente estn orientados hacia un mediano plazo, que tratan las temticas y los procesos sociopolticos macro que definen las perspectivas futuras de las agendas democrticas. Se nutren tanto de las caractersticas estructurales del contexto especfico como de un anlisis de las percepciones, intereses y demandas de los actores. Permiten contar con una mirada amplia de las condiciones generales de un pas/regin ya que para su construccin se realiza un esfuerzo significativo de relevamiento de informacin (comisin de ensayos a expertos, estudios de opinin pblica, entrevistas con lderes, talleres). A modo de ejemplo, el PAPEP ha desarrollado estudios de caso en: 1. Honduras (2006), con el objetivo de evaluar los escenarios posibles, de cara al ao 2009, examinando las principales tendencias polticas, econmicas y sociales del pas (Cmo sacar a Honduras de la zonda de riesgo?). 2. El Salvador (2008 2009), con el objetivo de analizar la viabilidad de un nuevo camino poltico en el pas, antes y despus de las elecciones nacionales de marzo de 2009. 3. Panam, escenarios socioeconmicos de mediano plazo (2006) y estudio prospectivo sobre gobernabilidad post-electoral (2009). Por otra parte, los informes de coyuntura poltica son tambin un instrumento clave del PAPEP para plantear alternativas a los gobiernos y a los actores. Lgicamente, el proceso de su elaboracin es ms breve y prescinde, en cierto grado, del anlisis estructural. En este caso, la atencin se centra en la configuracin de las fuerzas y los factores polticos internos del pas/regin, en el alineamiento de sus actores, en los temas clave de las agendas pblicas, en los procesos sociales en curso y otras temticas coyunturales. Tpicamente, los informes de coyuntura poltica se realizan a pedido de parte de algn actor del desarrollo. En el marco del PAPEP, algunos ejemplos de informes de coyuntura pueden encontrarse en: Bolivia (2003), con el objetivo de presentar tanto la situacin poltico-econmica actual del pas, como algunos lineamientos de polticas que permitan contribuir a la creacin de nuevas opciones polticas y econmicas de corto plazo. Per (2004), con el objetivo de hacer un balance de las posibilidades de consolidacin democrtica en un escenario que se calific como de deterioro progresivo, bloqueo, estancamiento crnico o equilibrio de baja intensidad. Nicaragua (2007), con el objetivo de evaluar la situacin y las perspectivas tras los primeros meses del gobierno sandinista.

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Un tercer tipo de estudios, como se seal ms arriba, son los informes flash en situaciones crticas. Estos son reportes rpidos que se presentan directamente a los actores involucrados, y cuya fuente de informacin primaria son las encuestas de opinin pblica tipo mnibus21 y las consultas a lderes. El objetivo es presentar el estado de situacin a los tomadores de decisin para que cuenten con los elementos necesarios para buscar las salidas. Ejemplos de estudios flash son: Bolivia, Consulta flash a lderes y elites nacionales de alto nivel acerca posibles de distribucin del Impuesto a los Hidrocarburos y de la (Ministerio de la Presidencia, 2006); 2) posibles salidas al bloque Constituyente en relacin a la capitalidad (Comisin Multipartidaria Vicepresidente de la Repblica, 2008) de: 1) esquemas Renta Dignidad de la Asamblea presidida por el

Honduras, Consulta flash a lderes y elites nacionales de alto nivel acerca de la posibilidad de incluir una consulta popular para la instalacin de una Asamblea Constituyente en el marco de las elecciones generales (2009)

2. Informes y anlisis sobre temas estratgicos de la agenda pblica para formular recomendaciones Los informes y anlisis sobre temas estratgicos de la agenda pblica, a diferencia de los anteriores, son esfuerzos que buscan articular la esfera poltica con la esfera de la programacin del desarrollo (humano, econmico, social, institucional) a travs de una formulacin de recomendaciones especficas. Existen tres tipos de estudios al respecto 1. Evaluacin poltica de polticas pblicas 2. Evaluacin poltica de programas y proyectos de desarrollo 3. Cartas de navegacin institucionales La evaluacin poltica de polticas pblicas estratgicas se realiza en funcin de cules son las condiciones de la gobernabilidad (el capital poltico), el grado de conflictividad social y polticoinstitucional, el mapa de actores polticos y los grupos de inters, incluidos los poderes fcticos. El objetivo es analizar quin gana y quin pierde con la programacin de determinadas polticas y, en primer trmino, cul es la viabilidad poltica de stas. La experiencia en esta lnea de trabajo muestra que existe una necesidad clara de entender la coyuntura poltica y el largo plazo, logrando la intermediacin entre los anlisis polticos y de poltica pblica especializados. Honduras, estudio poltico prospectivo sobre energa y gobernabilidad (2007) A diferencia de estos, la evaluacin poltica de programas y proyectos de desarrollo busca evaluar el impacto poltico ms all de los aspectos tcnicos y procedimentales de los proyectos de desarrollo. En ese sentido, resulta imprescindible indagar cul es la disputa de poder que se genera entre los beneficiarios de estos proyectos, el grado de conflictividad y/o de alineamientos
21 Las encuestas mnibus son encuestas coordinadas por una agencia con un cuestionario que contiene preguntas realizados por diferentes organizaciones. Estas pagan sus preguntas y reciben solo la informacin de estas ms los datos de clasificacin. La ventaja de esta modalidad es que para pocas preguntas tiene un costo menor que una encuesta especfica.

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interinstitucionales, la distancia entre las expectativas de los actores y los objetivos reales de los proyectos, el marco normativo existente en el pas/regin y otras. Normalmente, el punto de entrada suele ser los actores mismos, lderes polticos a nivel local con quienes se trabaja y a quienes se brinda capacitacin a travs de talleres y un proceso continuo de formacin. Se realizaron al respecto: Estudio de caso Bolivia (2008) Entrevistas a practitioners del desarrollo en Per y Ecuador (2008)

Finalmente, las cartas de navegacin institucionales estn mucho ms ancladas en la coyuntura. Identifican las fases fundamentales de elaboracin de una poltica pblica a travs del uso de instrumentos empricos de medicin y anlisis. Constituye, operacionalmente, un instrumento que estandariza el proceso de formacin de polticas, identificando, con base en conceptos y datos empricos, para cada fase, las dimensiones cruciales y el tipo de decisiones que son necesarias a tomar por parte de los actores. Por lo general, son documentos breves, giles y flexibles, que requieren de altos niveles de confianza entre las instituciones y los actores para su elaboracin. Panam, Ministerio de Educacin (2008). Evaluar las condiciones y el contexto poltico para avanzar en propuestas de cambio o de mejora del sistema educativo. Paraguay, Secretara de la Funcin Pblica (2008 2009). Propuesta de ruta crtica a seguir para el logro de los objetivos de la Reforma de la Administracin Pblica. Bolivia, Presidencia de la Repblica (marzo de 2005 y julio de 2005). Recomendaciones de accin poltica que permitan fortalecer la gestin de gobierno hacia las elecciones generales de Diciembre 2005.

3. Observatorio regional Los primeros estudios nacionales permitieron, a la vez, generar inductivamente una perspectiva regional acerca de los desafos que enfrentaba la regin y, al mismo tiempo, demandaban una visin comparativa ms amplia para comprender dentro de lo regional las situaciones nacionales especficas. De esta necesidad naci el observatorio regional, cuyos primeros pasos se dirigieron a examinar la regin desde el punto de vista de las elites influyentes de Argentina, Brasil, Mxico y los Estados Unidos22. Posteriormente frente al promisorio e indito crecimiento econmico que los pases de la regin experimentaban se realizaron una serie de seminarios y talleres con el objetivo de analizar el nuevo mapa poltico de la regin, de all surgi la necesidad de contar con una Brjula23 para la democracia que diera cuenta de una agenda para fortalecer la gobernabilidad democrtica. En la actualidad, ante la crisis econmica internacional, se desarrolla un estudio regional que tiene

22 Esta experiencia se plasm en Caldern, F. (2008): Escenarios polticos en Amrica Latina: conceptos, mtodos y observatorio regional, PNUD-Siglo XXI Editores, Buenos Aires. 23 Esta experiencia se plasm en PAPEP (2008): Una brjula para la democracia: aportes para una agenda de gobernabilidad democrtica, PNUD-Siglo XXI Editores, Buenos Aires.

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como objetivo analizar y dar seguimiento al impacto que la crisis podra producir en la gobernabilidad democrtica de los pases en el corto y mediano plazo. Fue as que, ante la tesis de que Amrica Latina vive una poca de inflexin y cambio, el PAPEP se propuso desarrollar estudios regionales. Los objetivos del Observatorio Regional son: 1. Producir informacin sistematizada sobre las tendencias y escenarios futuros de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, identificando los principales desafos 2. Generar debates para impulsar estrategias destinadas a fortalecer una gobernabilidad democrtica integral, mediante procesos de devolucin con actores relevantes de la regin. En ese marco, el PAPEP elabor Una brjula para la democracia. Aportes para una Agenda de Gobernabilidad que apunta a pensar los caminos posibles de manera pluralista, a partir de la deliberacin intensa entre actores y analistas. Otro instrumento central del Observatorio Regional son las entrevistas con lites en su versin presencial o virtual (Red Delphi)24. Por otra parte, el PAPEP est desarrollando un Sistema de Monitoreo y Alerta Temprana de Crisis de Gobernabilidad (SMAT) a partir de un marco conceptual que analiza la dinmica de las crisis de gobernabilidad en Amrica Latina. El objetivo es identificar tempranamente los signos de deterioro de las condiciones de gobernabilidad (cun seca est la pradera), para desarrollar acciones que impidan la llegada de los escenarios no deseados (el incendio de la pradera). Este sistema de monitoreo pretende generar una serie de indicadores que permitan detectar: i) Estados latentes de malestar ciudadano con la poltica y la democracia (monitoreo de opinin pblica); ii) La activacin poltica del malestar y su expresin en conflictos sociales con capacidad de afectar la gobernabilidad democrtica (conflictograma,); y iii) Signos de deterioro de las capacidades polticas e institucionales que sustentan la gobernabilidad democrtica (red delphi de lderes/elites).

4. Generacin de capacidades y transferencias de conocimiento Finalmente, aunque no en menor medida, el PAPEP ha trabajado en generacin de capacidades y transferencia de conocimientos desde hace mucho tiempo con resultados alentadores. Dentro de estos esfuerzos encontramos el diplomado virtual organizado de manera conjunta con FLACSO Argentina, Gobernabilidad y Construccin de Escenarios Prospectivos cuya finalidad es difundir el marco terico-conceptual y metodolgico del PAPEP. Tambin se han desarrollado una serie de talleres presenciales prospectivos conjuntamente el Instituto de Altos Estudios Nacionales de la Repblica del Ecuador (IAEN), orientados a difundir el conocimiento y las tcnicas aplicables en la prospectiva y el anlisis poltico.

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Consiste en un mecanismo peridico de consulta a lderes por intermedio de un cuestionario estructurado (preguntas cerradas) a travs de Internet y correo electrnico que permiten un relevamiento sistemtico de la posicin de los lderes sobre temas centrales de preocupacin. Ver Captulo 3.1.1: La voz de los lderes.

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Sumario El proceso de investigacin para la accin del PAPEP materializado en sus estudios tiene como objetivo, en primer lugar, orientar el posicionamiento estratgico del sistema de naciones unidas y, en segundo lugar, construir interlocucin poltica con los principales actores del desarrollo sobre los temas estratgicos del proceso poltico y de la agenda de poltica pblica.

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Tabla 2.3.1 Los productos de los estudios PAPEP Clase Informes y Anlisis sobre procesos polticos para interactuar con actores clave Producto Descripcin Ejemplo Honduras (2006): evaluacin de los escenarios posibles, de cara al ao 2009, examinando las principales tendencias polticas, econmicas y sociales del pas (cmo sacar a Honduras de la zonda de riesgo?). El Salvador (2008 2009): analizar la viabilidad de un nuevo camino poltico en el pas, antes y despus de las elecciones nacionales de marzo de 2009. Panam, escenarios socioeconmicos de mediano plazo (2006) y estudio prospectivo sobre gobernabilidad post-electoral (2009). Bolivia (2003): presentacin de la situacin poltico-econmica del pas; recomendacin de polticas que permitan contribuir a la creacin de nuevas opciones polticas y econmicas de corto plazo. Per (2004): balance de las posibilidades de consolidacin democrtica en un escenario que se calific como de deterioro progresivo, bloqueo, estancamiento crnico o equilibrio de baja intensidad. Nicaragua (2007): evaluacin del estado de situacin del pas y las perspectivas tras los primeros meses del gobierno sandinista.

Estudios de casos Estn normalmente orientados hacia un nacionales/subnacion mediano plazo, tratan las temticas y los ales procesos sociopolticos macro que definen las perspectivas futuras de las agendas democrticas. Se nutren tanto del anlisis de las caractersticas estructurales del contexto especfico como de un anlisis de las percepciones, intereses y demandas de los actores. Se realiza un esfuerzo significativo de relevamiento de informacin (comisin de ensayos a expertos, estudios de opinin pblica, entrevistas con lderes, talleres). Informes de Instrumento para plantear alternativas de coyuntura poltica corto plazo a los gobiernos y a los actores. Proceso de elaboracin breve y prescinde, en cierto grado, del anlisis estructural. L a atencin se centra en la configuracin de las fuerzas y los factores polticos internos del pas/regin, en el alineamiento de sus actores, en los temas clave de las agendas pblicas, en los procesos sociales en curso y otras temticas coyunturales.

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Informes flash en Reportes rpidos que se presentan situaciones crticas directamente a los actores involucrados, la fuente de informacin primaria son las encuestas tipo mnibus de opinin pblica y las consultas a lderes. El objetivo es presentar el estado de situacin a los tomadores de decisin para que cuenten con los elementos necesarios para buscar las salidas.

Bolivia (2006): consulta flash a lderes y elites nacionales de alto nivel acerca de esquemas posibles de distribucin del Impuesto a los Hidrocarburos y de la Renta Dignidad (Ministerio de la Presidencia) Bolivia (2008): consulta flash a lderes y elites nacionales de alto nivel acerca de posibles salidas al bloqueo de la Asamblea Constituyente en relacin al tema de la capitalidad (Comisin Multipartidaria presidida por el Vicepresidente de la Repblica) Honduras (2009): consulta flash a lderes y elites nacionales de alto nivel acerca de la posibilidad de incluir una consulta popular para la instalacin de una Asamblea Constituyente en el marco de las elecciones generales.

Informes y Anlisis sobre temas estratgicos de la agenda pblica para formular recomendaciones

Evaluacin poltica de Contiene un diagnstico de las condiciones Honduras (2007): estudio poltico prospectivo sobre energa y polticas pblicas de la gobernabilidad, del grado de gobernabilidad. estratgicas conflictividad social y polticoinstitucional, del mapa de actores polticos y de los grupos de inters, incluidos los Mxico (2008): agenda para una poltica nacional antidrogas. poderes fcticos. El objetivo es analizar quin gana y quin pierde con la programacin de determinadas polticas y, en primer trmino, cul es la viabilidad poltica de stas.

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Evaluacin poltica de Evala el impacto poltico ms all de Estudio de caso: Bolivia (2008) programas y los aspectos tcnicos y procedimentales de proyectos de los proyectos de desarrollo. Estudio de caso Per (2008) desarrollo Estudio de caso Ecuador (2008) Cartas de navegacin Identifica las fases fundamentales de institucionales elaboracin de una poltica pblica a travs del uso de instrumentos empricos de medicin y anlisis. Constituye, operacionalmente, un instrumento que estandariza el proceso de formacin de polticas, identificando, con base en conceptos y datos empricos, para cada fase, las dimensiones cruciales y el tipo de decisiones que son necesarias a tomar por parte de los actores Paraguay, Secretara de la Funcin Pblica (2008 2009): Carta de Navegacin y Hoja de ruta crtica para la poltica de transformacin de la administracin pblica. Panam, Ministerio de Educacin (2008): evaluar las condiciones y el contexto poltico para avanzar en propuestas de cambio o de mejora del sistema educativo; Bolivia, Presidencia de la Repblica (marzo y julio de 2005): recomendaciones de accin poltica que permitan fortalecer la gestin de gobierno hacia las elecciones generales de Diciembre 2005. Una brjula para la democracia. Aportes para una Agenda de Gobernabilidad Cuaderno de Gobernabilidad 1: Ciudadana y Desarrollo Humano Cuaderno de Gobernabilidad 2: Escenarios Polticos en Amrica Latina

Observatorio regional

Estudios de visin de El objetivo es: a) producir informacin las elites sistematizada sobre las tendencias y latinoamericanas escenarios futuros de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, identificando los principales desafos; b) generar debates para impulsar estrategias destinadas a fortalecer una gobernabilidad democrtica integral, mediante procesos de devolucin con actores relevantes de la regin.

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Sistema de Monitoreo y Alerta Temprana de Crisis de Gobernabilidad (SMAT):

Analiza la dinmica de las crisis de gobernabilidad en Amrica Latina. El objetivo es identificar tempranamente los signos de deterioro de las condiciones de gobernabilidad, para desarrollar acciones que impidan la llegada de los escenarios no deseados

Generacin de capacidades

Cursos de formacin Generacin de capacidades y transferencia Curso de Posgrado en Gobernabilidad y Construccin de Virtual de conocimientos en formato virtual para Escenarios Prospectivos (FLACSO Argentina) profesionales y funcionarios pblicos Curso de herramientas para la Accin Poltica (Escuela Virtual (Alcance regional) PNUD, Colombia) Cursos de Formacin Generacin de capacidades y transferencia Cursos sobre Anlisis Poltico y Escenarios (IAEN, Ecuador) Presencial de conocimientos para profesionales y Curso de Anlisis Poltico (CESU Cochabamba, Bolivia) funcionarios pblicos (Alcance Local)
Fuente: Elaboracin propia en base a documentos PAPEP-PNUD

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Parte 3:
PARTE 3

Las herramientas del PAPEP

Captulo 1: Las voces Capitulo 2: Los talleres Captulo 3: La construccin de escenarios

Captulo 1: Las voces

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Captulo 3.1: Las voces

En este captulo se desarrollan los instrumentos de la Caja de Herramientas utilizados en la Etapa de Relevamiento que permiten la recoleccin de la voz de los lderes y la voz del soberano, es decir, las fuentes primarias; as como tambin la recoleccin del saber experto, es decir, las fuentes secundarias. Las fuentes primarias son aquellas fuentes de informacin recolectadas especialmente para la elaboracin de los estudios PAPEP. Ellas constituyen las opiniones, visiones de los lderes y de los ciudadanos transmitidas a travs de sus respuestas que nos permiten obtener su percepcin sobre los eventos y situaciones del contexto en el cual se hallan insertos. Las fuentes secundarias son aquellas basadas en las fuentes primarias e implican un paso conceptual adelante en trminos de generalizacin, anlisis e interpretacin. En los estudios PAPEP ellas constituyen el saber experto conformado por estudios ya producidos, es decir, lo que ya se sabe sobre las situaciones que son objeto de nuestro anlisis. Con ello no se pretende obtener una opinin personal (aunque experta), sino una visin sobre las decisiones pasadas o futuras de los actores sociales por parte de los que ms saben del tema que es objeto de estudio. Estos mecanismos no descartan las fuentes cotidianas de recoleccin de informacin, ya sean los medios de comunicacin tradicionales (peridico, revistas, televisin, Las herramientas de radio), como aquellos novedosos y vinculados a la Internet (ie: blogs).
recoleccin son:

La Caja de Herramientas del PAPEP incluye diferentes instrumentos para recolectar la informacin primaria y secundaria. La voz del soberano se recolecta por medio de las encuestas de opinin y los grupos focales. focales La voz de los lderes se recoge por medio de las entrevistas en profundidad. profundidad El saber experto se recolecta por medio de la investigacin del estado del arte o los estudios ya producidos y, adicionalmente, por medio de los talleres o mesas de conversacin con expertos, utilizados como una instancia de conversacin donde la informacin fluye en ambos sentidos.

Las encuestas y los grupos focales para relevar la voz del soberano. Las entrevistas en profundidad para el relevamiento de la voz de los lderes. La construccin del estado del arte y las mesas de conversacin para conocer el saber experto

En la prctica del PAPEP, generalmente se utilizan las entrevistas en profundidad como tcnica de recoleccin particular para relevar la voz de los lderes y las encuestas y grupos focales para relevar la voz del soberano. Sin embargo, las diferentes tcnicas de recoleccin son aplicables independientemente del universo de referencia. Desde un punto de vista tcnico, podran realizarse entrevistas en profundidad para relevar la voz del soberano, as como las encuestas o grupos focales podran utilizarse para relevar la voz de los lderes. Pero la lgica PAPEP asume una prctica propia para el proceso de investigacin de los estudios que desarrolla. Por esta razn, se hace necesaria una primera mirada que describa los puntos comunes y los motivos ltimos para priorizar una u otra tcnica de recoleccin.

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El camino habitual del PAPEP es el recomendado para el proceso de investigacin que realiza, pero es importante comprender el por qu de este camino, y en ltima instancia, comprender cundo el camino habitual no es el ms conveniente y se debe buscar un camino alternativo. Resulta fundamental tener presente que la Caja de Herramientas es flexible. Cada equipo PAPEP debe utilizar la herramienta que est a Resulta fundamental tener presente que la Caja de su alcance en cada momento; siempre teniendo en cuenta los alcances Herramientas es flexible. Cada y los usos propios de cada herramienta. Si bien algunas herramientas equipo PAPEP debe utilizar la herramienta que est a su son de uso habitual del PAPEP y forman parte de la columna alcance vertebral de recoleccin de informacin; lo especfico del PAPEP es su flexibilidad, por lo que perfectamente un proyecto sigue siendo PAPEP aunque prescinda de por ejemplo consultas a los lderes.

Algo de historia La entrevista tal vez sea una de las primeras tcnicas de recoleccin de datos en Ciencias Sociales, y sin duda la primera de recoleccin de datos primarios. Se remite a la antigedad clsica y a los primeros historiadores. A finales del siglo XIX comenzaron a utilizarse las primeras encuestas junto con los primeros mecanismos de anlisis estadstico, lo que significa la aparicin de los primeros cuestionarios estructurados. La tcnica de encuestas se ha ido desarrollando a lo largo del todo el siglo XX. Dos de los hitos tal vez ms influyentes en la difusin de las encuestas polticas ocurrieron en 1936 y en 1945. En 1936 una encuesta profesional (Gallup) anticip correctamente los resultados de las elecciones presidenciales en los EEUU, contra lo sostenido por una publicacin entonces famosa que bas su pronstico en lo que decan sus lectores. El nmero de lectores que expres su preferencia fue dos rdenes de magnitud ms grande que la muestra profesional, pero a los efectos de esa eleccin los lectores de la revista formaban un grupo sesgado, que no representaba adecuadamente el electorado, y sus preferencias no coincidieron con las del conjunto de todos los votantes. En 1945, con tcnicas similares a las usadas en EEUU, una firma inglesa pronostic correctamente la victoria laborista, y la derrota (que en el momento muchos crean imposible) del gran lder de la guerra, Winston Churchill. Las encuestas profesionales de opinin pblica, se desarrollaron primero en todas las democracias prsperas, y luego, ms lentamente, en otras regiones. Aunque con errores ocasionales, incluso en los pases con ms experiencia y recursos, las encuestas polticas son hoy instrumentos razonablemente confiables. Lo ocurrido en las ltimas dcadas ha significado entonces un crecimiento en dos dimensiones: un refinamiento del instrumento a travs de nuevos mecanismos de relevamiento de datos (telfono, Internet) y de anlisis estadstico por un lado; y una extensin cada vez mayor en trminos geogrficos del uso de la tcnica, desde los pases ms prsperos hacia las regiones en desarrollo. La segunda mitad del siglo XX signific la reaparicin de la entrevista (que exista desde la antigedad pero que ahora se reformula desde el desarrollo de las Ciencias Sociales) como instrumento de recoleccin de datos. Los grupos focales comenzaron a tener una mayor influencia a partir de la dcada de 1950, entendidos bsicamente como una forma de entrevista grupal. Adems el siglo XX signific el surgimiento de una industria de relevamientos de opinin a travs de encuestas, entrevistas y grupos focales para fines empresariales: problemas de mercadeo, de

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evaluacin publicitaria, de satisfaccin de servicios, de evaluacin y uso de productos; y de organismos pblicos de estadstica que recolectan parte de sus datos a travs de encuestas. Esto ha significado un enorme desarrollo de nuevos mecanismos y asignacin de recursos a los relevamientos de opinin pero, en el caso de los relevamientos para fines empresariales, ms vinculados a la praxis cotidiana y a las necesidades de las empresas que a las Ciencias Sociales. Esto significa que existe una importante disponibilidad de recursos humanos y tcnicos para los relevamientos de datos primarios, pero que las prcticas habituales no siempre estn debidamente informadas desde las Ciencias Sociales.

Definiciones y grandes etapas del proceso de recoleccin de datos Un relevamiento de datos primarios tiene su propio proceso (similar al que tiene un estudio PAPEP). En primer lugar, se comienza con un diseo de la investigacin, en segundo lugar, se realiza la recoleccin de datos. En tercer lugar, se ordenan los datos recolectados, y por ltimo, se realiza el anlisis de la informacin. Para realizar un relevamiento de datos primarias (cualquiera sea la tcnica empleada) el primer paso consiste en especificar cules son los objetivos (el problema de investigacin), cul es el universo, la hiptesis y la unidad de anlisis que se pretende analizar. Box. Box. Algunas definiciones definiciones importantes
Problema de investigacin: investigacin Cual es la pregunta que remite a la necesidad de relevar datos. Por ejemplo Cual es la imagen que los ciudadanos tienen de la democracia?, Cules sern los principales temas de la agenda publica segn los lideres?. Poblacin: Poblacin Se designa con este trmino a cualquier conjunto de elementos que tienen caractersticas comunes. Segn la problemtica, la poblacin puede ser el conjunto de los hogares de un pas, el conjunto de los individuos que habitan en una determinada ciudad, el conjunto de los lderes, el conjunto de actores relevantes para la implementacin de una determinada poltica. Universo de anlisis: anlisis Esta conformado por el conjunto de unidades existentes a las que se le aplica la teora. En la prctica los trminos poblacin y universo se utilizan de manera indistinta. La distincin terica es que la poblacin viene determinada por las caractersticas que conforman el conjunto de elementos y por tanto es infinita (o indefinida) y el universo es el conjunto finito (definido) de elementos que tienen esas caractersticas comunes. Unidad de Anlisis: Anlisis Cada uno de los elementos que integran a la poblacin. En nuestros ejemplos de poblacin la unidad de anlisis son los hogares (de un pas), individuos (que habitan una determina ciudad), lderes, actores (relevantes para la implementacin de una determinada poltica). La unidad de anlisis puede coincidir con quien responde (en el caso de individuos o lderes por ejemplo) o puedo tener individuos que responden por la unidad de anlisis (el informante clave cuando la unidad de anlisis es hogares o sindicatos o partidos polticos). Muestra: Muestra Subconjunto de individuos (o unidades de anlisis) pertenecientes a una poblacin. Generalmente el universo de anlisis es muy amplio, en consecuencia los relevamientos de informacin se realizan sobre un subconjunto de unidades denominado muestra. Las muestras pueden o no ser representativas de la poblacin y dentro de las representativas pueden o no ser probabilsticas dependiendo cual sea el mecanismo que se utilice para seleccionar las unidades que componen la muestra.

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El diseo de la investigacin definir que tcnica o tcnicas se emplearn para la recoleccin de informacin. Segn cual sea el problema de investigacin, cual el universo (y unidad de anlisis) y cual la hiptesis, deber elegirse la tcnica ms idnea (encuestas, grupos focales, entrevistas). La tcnica elegida definir las caractersticas de la recoleccin de datos y cual es la manera en la cual estos datos se organizan para el anlisis. Es decir que el problema de investigacin ayuda a elegir la tcnica, cada una de las cuales tiene caractersticas propias en cuanto a la recoleccin de los datos. Este tema ser detallado en captulos posteriores. Finalmente el anlisis de la informacin ser especfico segn la tcnica (entrevistas, grupos focales o encuestas), aunque existen ciertos elementos del anlisis que son comunes entre las diferentes tcnicas. Se necesita entonces de aproximaciones cualitativas para realmente escuchar la voz del soberano y de los lderes. Por otro lado se precisa de las encuestas para poder medir y extrapolar tendencias, en particular en el caso del soberano. No hay que descartar aproximaciones cuantitativas a la voz de los lderes, pero aqu existen lmites en cuanto a la posibilidad de recolectar casos suficientes y de hacerlo con tcnicas de muestreo que admitan inferencia estadstica. Sin embargo, podra ser posible por ejemplo si se realizara una encuesta entre todos (o casi) los miembros del Poder Legislativo. A continuacin, algunos ejemplos para utilizar la tcnica ms apropiada segn el problema a investigar.

Tabla 3.1.1 3.1 .1Tcnicas .1Tcnicas de recoleccin segn el problema de investigacin inves tigacin Problema Tcnica/Universo Comprender las motivaciones de diferentes Grupos focales entre ciudadanos de los segmentos sociales para su adhesin o no a la segmentos relevantes democracia. Relevar la intencin de voto legisladores respecto de una ley de los Encuesta entre los legisladores

Entender la visin que los lderes tienen de la Entrevistas en profundidad a los lderes coyuntura Medir cual es el grado de satisfaccin que la Encuesta entre la ciudadana ciudadana tiene con la democracia en su pas

Las agencias de investigacin Existen en todos los pases -o al menos en la mayora- agencias de investigacin capaces de conducir relevamientos de datos de encuestas, grupos focales o entrevistas. Es recomendable recurrir a estas agencias ya que cuentan con el msculo de la prctica cotidiana. En cada caso se deber evaluar que tanto pedirles a estas agencias dependiendo del tipo de relevamiento, de la adecuacin de las agencias disponibles a las necesidades del caso y de los recursos con los que cuente el PAPEP.

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Para ello es importante un criterio de comprador inteligente. Los equipos PAPEP suelen contar con un pequeo conjunto de agencias a las que recurren alternativamente segn el caso y en las que confan por la reputacin de cada agencia y por experiencia de trabajo conjunto. De esta manera no es necesario para cada necesidad puntual tener que realizar una evaluacin de posibles proveedores ni tampoco tener que aprender a trabajar con una agencia distinta en cada proyecto. A priori hay que definir que se requiere de la agencia y una vez definido esto procurar una interaccin constructiva con la agencia elegida o las potenciales agencias si se est en una etapa de diseo y cotizacin. En el caso de encuestas es casi inevitable recurrir a las agencias para la realizacin del campo (y el procesamiento), pudiendo el diseo quedar en manos del PAPEP o ser planteando conjuntamente con la agencia. Lo mismo ocurre al momento del anlisis de la informacin (puede ser realizado exclusivamente por el equipo PAPEP o en colaboracin con la agencia). Para el caso de los grupos focales, las agencias suelen tener la logstica necesaria para la realizacin de los grupos (Sala Gesell o similar, equipamiento para filmar y grabar los grupos, capacidad de reclutamiento, etc) que sin una agencia puede volverse complicado. En cuanto a la moderacin si la agencia cuenta con un moderador con experiencia que sea adecuado a las necesidades de la investigacin y al equipo PAPEP, puede ser conveniente dejar la moderacin y tal vez una primera etapa de anlisis en sus manos. Esto es conveniente si la agencia cuenta con un moderador con entrenamiento especfico y experiencia. En caso de que el PAPEP se haga cargo de la moderacin hay que tener en cuenta que se pierde expertise en gestin de grupos mientras se gana un mayor control sobre los grupos y tal vez un mayor conocimiento de la temtica especfica que se busca relevar. Finalmente en el caso de entrevistas a lderes, la necesidad de una agencia es menor. Si bien puede ser til contar con una agencia que colabore en el reclutamiento, no es indispensable .En este caso, la presencia del PAPEP es relevante al momento de reclutar (aclarando que es el PNUD quin precisa la informacin) y aqu la presencia y el conocimiento de causa sobre el tema a tratar puede ser ms importante al momento de la entrevistas que los conocimientos tcnicos sobre la toma de entrevistas. Adems, la centralidad del carcter confidencial de las entrevistas a los lderes refuerza la necesidad de la interaccin directa con el PNUD (muchas veces representado por un entrevistador extranjero), las sucesivas rondas permiten generar contactos que simplifican el reclutamiento y otros programas pueden a su vez ser fuentes de contactos. Al trabajar con agencias de investigacin, as se trate de agencias que solo hagan opinin pblica o agencias que hagan adems investigacin para empresas, hay que considerar que la investigacin para empresas ha sido el motor del desarrollo de la industria de la investigacin. Esto es importante porque a la vez que se desarrollaba el msculo de las agencias desde la investigacin para empresas, tambin las tcnicas se han ido desarrollando en trminos de dinmicas de grupos, mecanismos indirectos de medicin en encuestas para mediciones muchas veces de mercado que pueden ser tiles para el PAPEP y que tal vez hoy no se utilizan (a veces por desconocimiento ya que no son utilizadas en opinin publica y no siempre estn reseadas en los textos de metodologa de las Ciencias Sociales). Es importante estar en permanente contacto con la agencia. Por lo tanto es aconsejable contar con un interlocutor dentro del equipo del PAPEP que conozca y evale las prcticas realizadas por la agencia y eventualmente (aunque no es as en todos los equipos PAPEP) tener una persona en el equipo que pueda realizar el anlisis final de la informacin provista por la agencia. 88

Las diferencias nacionales en Latinoamrica Cada pas latinoamericano tiene una identidad propia, una situacin poltica propia y una historia de desarrollo propia. La existencia de grupos PAPEP nacionales evidencian esta diferencia en la necesidad de realizar investigaciones muchas veces al interior de las fronteras para comprender cada realidad poltica de manera independiente, aunque luego puedan hacerse a partir de estos anlisis nacionales diagnsticos y prospecciones regionales. Pero estas diferencias entre pases adems de explicar el anlisis a nivel nacional, tambin deben reflejarse en formas de relevar la informacin que pueden cambiar de pas en pas. Si bien la colaboracin regional tiene que ser una forma de sinergia que permita mejorar la prctica en general y en cada pas, desde el compartir cuestionarios, guas, diseos, etc.; hay que tener muy presente que lo que sirve en un pas puede no servir en otro o al menos implica una revisin y una adaptacin.

A modo de resumen Premisa 1: Cada voz es importante y hay que escucharla directamente Los estudios de situacin son tiles e importantes, pero el relevamiento a travs de tcnicas primarias de cada voz (es decir de los lderes y del soberano entendiendo la multiplicidad que contiene cada uno de estos universos) hace posible el diagnostico de la realidad. Premisa 2: Cada tcnica tiene su espacio de aplicacin y su potencia propia Cada tcnica utilizada por el PAPEP para recoleccin primaria de las voces de los actores tiene su espacio de validez, su potencia y su capacidad propia. Hay que utilizarlas debidamente dentro de las limitaciones de cada caso y no considerarlas intercambiables. Premisa 3: 3: Sumar en la relacin con la agencia Es recomendable la contratacin de una agencia de relevamiento de opinin pblica para la obtencin de informacin de fuentes primarias (especialmente con la voz del soberano). Esa relacin con la agencia debe tener presente los lmites y la colaboracin. El PAPEP debe colaborar con la agencia sin olvidar la supervisin de lo que la agencia haga. La supervisin debe realizarse sin entorpecer el trabajo realizado por la agencia. Premisa 4: 4: Estar atentos a aprender de tcnicas desarrolladas para otras actividades El desarrollo de la industria de las encuestas, grupos focales y entrevistas est motorizado en el mundo y en la regin en mayor medida por investigacin de las empresas que por la investigacin de opinin pblica. Eso hace que existan muchas tcnicas desarrolladas para estudios de marketing o de publicidad que pueden ser utilizadas para determinados problemas de opinin pblica por lo que es importante estar atentos a las propuestas de nuevas herramientas que pueda realizar la agencia. Premisa 5: 5: Algunos pases son ms iguales que otros Es importante aprender de lo realizado en otros pases en trminos de relevamiento de informacin (muestras, guas cuestionarios) pero hay que tener presente que lo que sirve en un pas puede no servir en otro y hay que revisar las herramientas antes de aplicarlas en un pas nuevo. Por ello, es sumamente importante la autonoma de los equipos PAPEP nacionales a los efectos de elegir el camino a utilizar en la recoleccin de informacin y disear herramientas adecuadas para la situacin local.

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Captulo 3.1.1: La voz de los lderes

El anlisis prospectivo llevado a cabo por los estudios PAPEP requiere no slo escuchar la voz del soberano, sino que adems los equipos PAPEP deben or la voz de los lderes, aquellas personas con alta capacidad de decisin en lo poltico, econmico y social. Si bien conocer la voz del soberano resulta central, conocer las opiniones de los lderes es un camino sumamente efectivo para comprender la prospectiva de los escenarios polticos. Cuando hablamos de lderes nos referimos a personas con la capacidad de, por virtud de su posicin estratgica en organizaciones y movimientos poderosos, regular y seriamente afectar los resultados de las polticas y el trabajo de las instituciones polticas. Son personas que estn cerca de la cima de la pirmide de poder (Putnam, 1976:14). Esto aplica a polticos de tiempo completo en gabinetes, legisladores importantes, lderes partidarios y sus asesores inmediatos, administradores estatales de alto nivel, dueos o CEOs de grandes firmas y corporaciones, lderes de organizaciones de masas como sindicatos, organizaciones agrarias y otros grupos de presin, altos mandos militares, destacados abogados, economistas, periodistas u otros tipos de profesionales, lderes religiosos clave y personas a la cabeza de grupos cvicos tnicos / raciales u organizados en torno a algn otro tema central. Esta definicin y especificacin subsume figuras y grupos establecidos con aquellos a los que se etiqueta habitualmente como contra-lites (Best y Higley, 2009: 323-344). Conocer las opiniones y percepciones que los lderes poseen sobre los factores crticos de la sociedad estudiada, sea sta de carcter nacional, supranacional o subnacional, es central en el anlisis poltico debido a la influencia que las mismas poseen en la formacin de las polticas (policies). Sobre todo, a medida que la atencin se concentra en el corto y mediano plazo, las ideas y comportamientos de los liderazgos se vuelven importantes. Este juicio no implica una visin elitista de la poltica, sino que marca un factor especfico de influencia que es especialmente relevante en cierto horizonte temporal. De esta manera, las demandas y presiones surgidas de la poblacin y de los electorados son influencias ms poderosas que las provenientes de las elites, pero esto es correcto a mediano y largo plazo, en ltima instancia. [Adems,]... aunque sea poderosa, la influencia popular marca los grandes rumbos, pero muy raramente define las estrategias y los detalles de las polticas. Este ltimo es el trabajo tpico de los liderazgos: dar forma a las distintas demandas y presiones, usualmente asumiendo la representacin de distintos sectores, incluyendo a las elites (en sentido amplio) de las que forman parte. Los liderazgos expresan esas demandas y negocian entre s con grados variables de polarizacin y conflicto (Achard y Gonzlez, 2004:87). Las conductas pasadas y las ideas generales de los lderes estn normalmente registradas y forman parte del registro histrico. No obstante, las implicaciones de sus ideas para el presente y el futuro, sus expectativas y sus planes, no estn documentados o slo lo estn parcialmente. Sin esta informacin sobre las ideas, expectativas y planes que condicionan las decisiones de las lites, se

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dificulta la elaboracin de escenarios futuros. Por lo tanto, es esencial para los objetivos de un proyecto PAPEP este tipo de informacin, a travs de la realizacin de entrevistas en profundidad a las lites polticas. Las entrevistas a las lites confeccionadas ad hoc a los fines del proyecto, se emplean en todos los PAPEP debido a su orientacin hacia el futuro y a la informacin que brindan para la elaboracin de los escenarios prospectivos. De esta manera, las entrevistas en profundidad llevadas a cabo en las rondas de consulta, son el ms bsico de todos los instrumentos de generacin de informacin original que requiere la lgica PAPEP. El prximo apartado se dedica al desarrollo de las tcnicas de las entrevistas en profundidad para luego centrarse en el uso de sta tcnica por parte de los equipos PAPEP.

La entrevista en profundidad La conversacin (la entrevista) es presumiblemente el ms antiguo y tradicional de los instrumentos de investigacin social y poltica. No obstante, es desde la dcada de 1960 que se produce en las Ciencias Sociales una verdadera explosin en los mtodos cualitativos. Este proceso, se ha nutrido en gran medida de obras fundacionales de la Ciencia Poltica y la Sociologa como son Economa y Sociedad de Max Weber y Fenomenologa del mundo social de Alfred Schtz25. En Alemania y posteriormente tambin en el mundo anglosajn, es donde se produce esta especie de revolucin en la metodologa de investigacin cualitativa, en parte influenciada por la docencia de Schtz en universidades de los EEUU durante la dcada de 1950. Los mtodos de investigacin cualitativa, recuperan al sujeto como protagonista en la construccin de la realidad y no slo como objeto de determinaciones estructurantes. Estos mtodos, buscan comprender y dar a conocer el sentido intersubjetivo a travs del cual se crean y reproducen las estructuras de significacin social. Al hacerlo, se convierten ellos mismos en formas interpretativas de la realidad, en una doble hermenutica que consiste en la interpretacin de las interpretaciones sociales de la realidad. Permiten acercarse a la compresin de las estructuras de sentido contenida en la palabra de los actores y, para ello, no slo emplean un conjunto de tcnicas de recoleccin de datos, sino que tambin implican el uso de metodologas especiales para el anlisis de los mismos (por ejemplo, anlisis del discurso, anlisis de contenido, interpretativismo, entre otros). Como todo tipo de investigaciones, en las basadas en mtodos cualitativos, el planteamiento del problema o la formulacin de la(s) pregunta(s) de investigacin son cruciales y constituyen el basamento sobre el que se erige toda la investigacin y, consiguientemente, la calidad de sus resultados y conclusiones. Adems, deben seleccionarse cuidadosamente las tcnicas de recoleccin de informacin a emplear y los mtodos de anlisis adecuados para el tipo de datos y preguntas que se poseen.

25 Garfinkel y su Etnometodologa, Glasser y Strauss y la Teora Fundamentada, Blummer y el interaccionismo simblico o Geertz y la "descripcin densa" son ejemplos del desarrollo de escuelas en investigacin cualitativa que aportaron una importante riqueza conceptual y metodolgica a la investigacin social, as como una gran complejizacin de estos mtodos.

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Tabla 3.1.1.1 3.1.1.1 Ventajas y desventajas de las entrevistas en profundidad Entrevistas en Profundidad Ventajas Capacidad de obtencin de una riqueza informativa contextualizada y holstitca, elaborada por los entrevistados, en sus palabras y posturas Facilita la comodidad e intimidad de los entrevistados, favoreciendo la transmisin de informacin no superficial, pudiendo acceder a informacin que con otras tcnicas no se obtendran. La existencia de un contexto de interaccin ms directo, flexible y espontneo da al investigador la posibilidad de clarificacin y seguimiento de preguntas y respuestas. De esta manera, permite generar enfoques e hiptesis que complementan los intereses de la investigacin y la demanda de los entrevistados. Desventajas El factor tiempo se constituye en un elemento crucial a la hora de definir las limitaciones de esta tcnica. La entrevista en profundidad consume ms tiempo por entrevistado, tanto en su realizacin como en el tratamiento de la informacin obtenida. Se circunscribe en la rememoracin y transmisin diferida del entrevistado de las situaciones o experiencias por las que se pregunta. Al basarse en una interaccin comunicativa entre personas, presenta los problemas potenciales de reactividad, fiabilidad y validez. La informacin producida depende de la situacin de la entrevista, de las caractersticas personales y actuacin de ambos participantes.
Fuente: Elaboracin propia.

La tcnica de la entrevista en profundidad, puede ser diferenciada de acuerdo al grado de control que el entrevistador ejercita sobre las respuestas de los informantes: desde las entrevistas informales no estandarizadas caracterizadas por una total ausencia de control, hasta las estructuradas estandarizadas (Canales Cern, 2006; Vela Pen, 2004; Tarrs, 2004). Las primeras, se caracterizan por la ausencia de un listado prefijado de preguntas abiertas a utilizar con todos los entrevistados. Las ltimas, estn caracterizadas por la exactitud en el orden y redaccin de todas las preguntas para cada encuestado, lo que permite atribuir las variaciones entre los encuestados a diferencias reales de respuesta y no al instrumento. Para la realizacin de las entrevistas, es aconsejable tener en cuenta una serie de aspectos que pueden servir para que el entrevistado brinde la informacin deseada para la investigacin: 1. Es imprescindible obtener la voluntad del entrevistado para hablar con el investigador sobre el tema en cuestin. 2. Asegurarle la confidencialidad al informante, hacindole saber que: a) Su identidad ser resguardada, no exponiendo en el informe datos o aspectos en los relatos que puedan dar cuenta de la misma. b) La informacin brindada, slo se utilizar en el marco de la investigacin que se est desarrollando. c) Puede interrumpir la entrevista en el momento que desee y abstenerse a contestar preguntas

3. Es preciso explicarle al entrevistado brevemente el marco institucional en el que se desarrolla la investigacin de la que va a ser parte. Esto, se expresa en el consentimiento informado que se

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presenta por el entrevistador al inicio de la entrevista. El mismo puede presentarse por escrito u oral, as como puede registrase a travs de la firma del entrevistado como por grabacin. Parte de la eficacia en la realizacin de las entrevista, se deben al rol que le otorgamos al informante. Para ello, resulta de utilidad dejar que el informante conduzca. Es decir, el informante debe comprender las preguntas, debe tener la informacin que se busca y estar dispuesto a invertir tiempo y energa suficientes para sentarse y conversar. La regla consiste en darle al informante un tpico de inters y salirse del camino. Dejar que el informante nos de la informacin que l o ella cree que es importante. Una de las formas de estimular al informante a producir ms informacin sin mucha intervencin del entrevistador en la interaccin, incluye las siguientes tcnicas (Cabtree y Miller, 1999): 1. Quedarse quieto y en silencio, esperando que el informante continu (el silencio puede estar acompaado por un asentimiento con la cabeza o un aha). 2. Repetir lo ltimo que el informante ha dicho y solicitar que contine (esto es particularmente til cuando el informante est describiendo un proceso). 3. Se puede fomentar que el informante continu con la narrativa slo haciendo sonidos afirmativos como aha o si, comprendo o ah, si; actuar como si supiera para lograr que la gente se abra ms. Una vez que el investigador se encuentra frente al entrevistado, la calidad de la informacin que recabe, tambin depender en gran medida de la calidad de las preguntas que sean planteadas en la gua de entrevistas. Esta ltima, puede ser un punteo de los temas principales a abordar en el encuentro (entrevista focalizada) o puede basarse en un cuestionario cuya finalidad es la obtencin de los datos a partir de preguntas abiertas y/o cerradas. Para la elaboracin del mismo, hay dos criterios a cumplir. El primero, es evaluar la eficacia para la investigacin de cada pregunta (si la posible respuesta a la misma, aporta datos de inters para el estudio que se est realizando). El segundo, analizar si el nmero de preguntas que se hace para cada tema es el suficiente (no conviene que el cuestionario sea tan largo que canse al encuestado, ni tan corto que no aporte datos suficientes al estudio). Una vez establecida la batera de preguntas, conviene realizar un anlisis del contenido de las preguntas, como de su colocacin en el cuestionario. Asimismo, revisar: a) b) c) d) e) Que las preguntas no sean excesivas; Que estn redactadas de forma concreta, sin ambigedades y en un lenguaje sencillo Que las preguntas abiertas no tengan ninguna opcin alternativa, ni que requieran la consulta de archivos o de clculos numricos complicados Que las preguntas no levanten prejuicios en los encuestados Que no se estimule una respuesta condicionada. Es decir, que en el caso de preguntas que presentan varias respuestas alternativas y una de ellas va unida a una posicin polticamente correcta y consensuada. Que las preguntas sean excluyentes y exhaustivas.

f)

El inicio del cuestionario tiene que ser motivador para el encuestado, por lo tanto deben realizarse preguntas atractivas, interesantes y fciles de contestar. A continuacin, es aconsejable que se

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realicen las preguntas de aproximacin al tema, seguidas de las ms complejas o con carga emocional (ideolgicas, familiares, etc), para finalizar con preguntas relajantes (datos de identificacin). Los enunciados no deben ser muy largos, para evitar que se tengan que releer. Se aconseja que no se superen las 25 palabras. Las preguntas generales deben ir delante de las especficas. Las preguntas comprometedoras debern ir seguidas de preguntas aliviadoras (preguntas simples que no pongan en tensin al encuestado). Se deben evitar las preguntas que emplean negaciones. Existe un conjunto de efectos no deseados que pueden surgir con las entrevistas y que afectan la informacin recogida y sus interpretaciones. Algunos son: 1. 2. Cuando el informante dice lo que piensa que el Cap 3.2 Tipos de Preguntas entrevistador quiere saber. y Elaboracin del Cuestionario. Los informantes reportan lo que ellos suponen que pas en lugar de lo que en realidad vieron. Pueden distorsionar lo que vieron para conformar sus propios prejuicios. A veces los informantes aceptan la entrevista antes de saber las preguntas, incluso sin recordar qu pas, no querer decirlo o no saber. A veces los informantes mienten. La memoria falla: (Sudmab and Bradburn ,1974). distinguen dos tipos de errores de Memoria: a. Uno es simplemente olvidarse de cosas. b. El segundo es el llamado forward telescoping en el que un informante reporta que algo pas hace un mes (por ejemplo) cuando en realidad pas hace dos.

3. 4. 5. 6.

Una forma de enfrentar las limitaciones antes sealadas es a travs de la triangulacin metodolgica, esto es, la complementacin de la informacin a travs del uso de dos o ms teoras, fuentes de datos y mtodos en el estudio de un fenmeno singular (Denzin, 1970; Cowman, 1993; Morse, 1991). Cuando un mtodo singular de investigacin es inadecuado, la triangulacin se usa para asegurar que se toma una aproximacin ms comprensiva en la solucin del problema de investigacin. Realizada la elaboracin del cuestionario, se procede a la recoleccin de los datos. Las actividades incluidas en el proceso de recoleccin de datos cualitativos son: 1. La entrada al campo, seleccin de informantes claves (porteros). La tcnica del informante clave consiste en seleccionar a pocos entrevistados cuyo rol en la comunidad/espacio de socializacin debe brindar al entrevistador un acceso privilegiado a la informacin buscada. Es preciso que stos tengan una buena disposicin para cooperar con la investigacin y deben poder brindar informacin inteligible y lo ms imparcial posible. Testeo del instrumento. Corroborar que el cuestionario funciona correctamente. Seleccin de la muestra, (la que requiere de conocimientos previos de esas mismas personas). Actividades del proceso de recoleccin de datos cualitativos. La elaboracin de las muestras en las investigaciones cualitativas se utiliza un muestreo de tipo terico o intencionado utilizando la tcnica de muestreo bola de nieve (Frey, Botan y Kreps ,2000:133), definen esta tcnica de muestreo como aquella en la que los sujetos participantes de un estudio refieren a otros individuos, que a su vez refieren a otros que son

2. 3.

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tambin incluidos en la muestra hasta lograr un punto de saturacin. Este ltimo se establece cuando el investigador considera que ha captado todas las dimensiones de inters de manera tal, que los resultados provenientes de una nueva entrevista no aportan informacin de relevancia a la investigacin. 4. Realizacin de las entrevistas: Pueden llevarse a cabo en un solo encuentro, pero ello depende del tema a ser tratado en las entrevistas y de cmo se desarroll el intercambio. 5. Desgravacin o transcripcin del material recogido.

Finalizada la recoleccin de datos se deber realizar la codificacin del material (a partir de la carga de los resultados en un programa). El proceso de codificacin consiste en estudiar el total de respuestas obtenidas y clasificarlas de forma tal que respuestas semejantes entre s queden en la misma categora. Es un proceso por el cual se dota de sentido a la realidad y est fuertemente relacionado con los valores, las normas, las percepciones y las ideas de quien realiza el proceso. Las entrevistas en profundidad culminan con el anlisis de los datos, el cual se realiza de forma integral con toda la informacin recolectada (entrevistas, notas de campo, documentos) durante las distintas etapas de la investigacin para integrar el conjunto. El anlisis de los datos cualitativos es un proceso cclico, reflexivo, riguroso y metdico, en el cual los datos son divididos en unidades de anlisis manteniendo su relacin como el sentido del todo y son organizados de acuerdo con un sistema derivado de los propios datos (Coffey y Atkinson, 1996). Implica una incansable bsqueda de respuestas a las hiptesis; un proceso de convertir lo invisible en obvio, de unir y atribuir consecuencias a los antecedentes; y, por ltimo, conjeturar, corregir, corroborar o refutar las hiptesis delineadas. Por ltimo, es preciso sealar que el anlisis de datos cualitativos implica la representacin y reconstruccin del fenmeno social. No es slo un procedimiento de clasificar, categorizar, codificar o recolectar datos, sino de creacin de consideraciones de la vida social y de construccin de versiones de los mundos sociales y de los actores sociales (Coffey & Atkinson, 1996).

El uso de las entrevistas en el PAPEP El acercamiento al mundo de la investigacin cualitativa y a las entrevistas en profundidad desde el PAPEP, se ha realizado en los distintos pases a travs de entrevistas a las elites, lideres polticos y sociales y, en menor medida, a travs de grupos de discusin. En s existen tres mecanismos principales: Ronda Elite: Elite Consiste en un conjunto de 25 a 50 entrevistas personales a lderes que suelen constituir parte de la columna vertebral de los estudios PAPEP. Ronde Elite Eventual: Eventual Consiste ante una situacin puntual que requiere una evaluacin urgente en un conjunto de unas 5 entrevistas personales a lderes particularmente relevantes (en general o en referencia al tema de referencia). RED Delphi: Delphi Consiste en un mecanismo peridico de consulta a lderes por intermedio de un cuestionario estructurado (preguntas cerradas) a travs de Internet y correo electrnico que

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permiten un relevamiento sistemtico de la posicin de los lderes sobre temas centrales de preocupacin. Las Rondas de Consulta que los PAPEP realizan son un conjunto de conversaciones que comparten ciertas caractersticas comunes. La Ronda de Consulta es la nica herramienta empleada en la mayora de los PAPEP (los estudios nacionales y el regional, los PAPEP histricos y los actuales). En parte por eso, y en parte porque estos proyectos estn orientados hacia el futuro (a corto y mediano plazo), las rondas de consultas son el ms bsico de todos los instrumentos de generacin de informacin original de los PAPEP. Es sumamente importante tener en cuenta en base a la experiencia PAPEP que la confidencialidad debe atravesar todo el proceso de entrevistas a lderes. Debe existir de parte de estos la absoluta confianza de que la informacin que vuelcan en la entrevista ser citada de manera annima, que se va a utilizar dentro de la neutralidad propia del PAPEP y que la devolucin de los resultados se realizar dentro de un marco adecuado. La utilizacin de las entrevistas en profundidad para la recoleccin de la voz de los lderes ha sido la principal fuente de informacin original en los equipos PAPEP de Bolivia, Nicaragua, Honduras, Per, Panam y Uruguay. La utilizacin de este instrumento por parte de los PAPEP ha permitido la elaboracin de escenarios de corto y mediano plazo en cada uno de los pases mencionados, en algunos de ellos tambin se ha recurrido a instrumentos de recoleccin de la voz del soberano.

Box. Lista de Estudios de Casos PAPEP que utilizaron las entrevistas a los lderes como instrumento de recoleccin de informacin.
Bolivia: de la crisis y la inflexin a la gestin del cambio (Aranibar Antonio) Honduras: Los escenarios posibles (2006-2009). (Achard Diego y Gonzalez Luis E.) Nicaragua: Escenarios de corto y mediano plazo (Vega Juan Enrique) Panama: Escenarios sociopolticos de mediano plazo (Ortuo Armando) Peru: A seis meses de ka segunda presidencia de Alan Garcia: marco poltico y perspectivas de corto y mediano plazo (Achard Diego, Aranibar Anotonio, Calderon Fernando, Gonzalez Luis E.) Uruguay: De la Suiza de Amrica a el Paisito: Escenarios y prospectivas de Uruguay en la tercer ola de la democracia. ( Moreira Contanza)

Los estudios de casos pueden ser consultados en Crisis y cambio en Amrica Latina. Escenarios Polticos Prospectivos. Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica.

El hecho de que sea un mecanismo ya utilizado en mltiples oportunidades en algunos pases (por ejemplo Bolivia) hace que con el tiempo los mecanismos de seleccin y de entrevista se hayan ido flexibilizando para no agotar a los entrevistados ni desgastar el contacto. Por ello muchas veces se utilizan otros programas del PNUD para la realizacin de entrevistas a veces de modo grupal y muchas veces de modo ms informal que en el comienzo. Si bien cada PAPEP deber elaborar su propio cuestionario dado que los temas a ser consultados responden directamente con los objetivos especficos de cada equipo de trabajo. Existen un conjunto de caractersticas que deben ser tenidas en cuenta por todos los equipos PAPEP. Los elementos comunes y principales de las rondas son:

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a) La muestra con la que se trabaja es de tipo intencional y se conforma por individuos pertenecientes a la cpula superior de las lites nacionales (usualmente, cuarenta a sesenta personas). b) Debido a la naturaleza de las metas de los proyectos, la muestra presta especial atencin a las elites polticas. Su composicin precisa y la proporcin de miembros de otras elites incluidos en ella (como empresarios o lderes de opinin), depende de los objetivos especficos de cada PAPEP. c) Las personalidades seleccionadas deben surgir de la experiencia y conocimientos de varios expertos, para minimizar la posibilidad de invitaciones inapropiadas u omisiones especialmente graves. Asimismo, la muestra debe incluir miembros de todas las corrientes principales de opinin (partidaria, ideolgica). Este pluralismo polticoideolgico es crucial desde el punto de vista de los objetivos de los PAPEP, debido a que de lo contrario pueden sesgarse los resultados del estudio y las conclusiones elaboradas. Por otra parte, esta pluralidad tambin es crucial para la imagen y reputacin de la institucin responsable del proyecto. d) Los entrevistadores deben ser siempre personas con experiencia en la interaccin personal directa con figuras de primera lnea como los miembros de las lites, con buenas credenciales intelectuales o profesionales y, sobre todo, con experiencia en consultora en participacin poltica. e) Si bien no es un requisito obligatorio para la realizacin de entrevistas se recomienda, en aquellos casos que sea posible, la realizacin de las entrevistas por extranjeros. Esto ayuda a moderar las desconfianzas que suelen surgir en conversaciones de esta naturaleza. Si el entrevistador es un compatriota, es ms probable que el entrevistado adopte un papel estereotipado (polticamente correcto o, simplemente, desconfiado), disminuyendo la calidad de la informacin resultante. f) La entrevista en s misma nunca es fcil de concertar porque las personalidades que se desea entrevistar tienen agendas muy cargadas (si no las tuvieran, tal vez no deberan ser entrevistadas). Esto significa que la concertacin de las entrevistas debe ser bien planificada: debe incluir cartas de solicitud de entrevista adecuadamente explicativas y llamadas telefnicas (del responsable de la Oficina a cargo del proyecto) a los actores claves. g) Previo a la realizacin de la entrevista, es preciso que al entrevistado le quede en claro la naturaleza de su temtica a tratar, los fines del proyecto y la identidad institucional del que lleva adelante el proyecto, el PNUD. Todo eso debe formar parte del consentimiento informado junto con la expresa aclaracin de la confidencialidad de la informacin recogido. Estos son elementos centrales de la realizacin de la entrevista, debido a la naturaleza de las preguntas y a lo delicado de las temticas a abordar. h) La entrevista debe seguir una gua de preguntas, cuya preparacin requiere experiencia profesional y el contenido de las mismas depende de los objetivos especficos de cada PAPEP. Las guas que han resultado ms apropiadas tienen dos partes: 1. La primera y ms extensa es semi-estrucutrada, incluyendo slo preguntas abiertas que no tienen alternativas prefijadas de respuesta. 2. La segunda parte (ms breve), es estructurada con preguntas cerradas tipo DelphiLas respuestas a esta segunda parte de la entrevista, permiten analizar las expectativas de los entrevistados y las tendencias esperadas para diversos factores (variables). Asimismo, permiten elaborar conclusiones sobre la probabilidad de ocurrencia de los distintos escenarios construidos por el proyecto.

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i) Las preguntas incluidas son el casco mnimo de la conversacin, si las circunstancias lo aconsejan, el entrevistador pueda incorporar otras preguntas. Box. Box. Elementos a tener en cuenta a la hora de hacer una ronda de consultas
Conformacin de la muestra
1. 2. 3. Los entrevistados son una muestra de la cpula superior de las elites nacionales. La muestra es intencional y pequea. Se debe prestar especial atencin a las elites polticas (la composicin precisa de la muestra varia segn los objetivos de cada PAPEP). La muestra debe incluir miembros de todas las principales corrientes de opinin (pluralidad poltica).

Los entrevistadores:
1. 2. Deben ser personas con experiencia. Convendra que los entrevistadores sean extranjeros para evitar que el entrevistador adopte un papel estereotipado, pero no es un requisito obligatorio.

Las entrevistas:
1. 2. Deben estar bien planificadas Debe seguir una buena gua cuya preparacin requiere experiencia profesional.

La Gua:
1. 2. Su contenido depende de los objetivos especficos de cada PAPEP. Las ms apropiadas suelen tener dos partes. a. En la primera slo se incluyen preguntas abiertas b. En la segunda parte son slo cerradas y estructuradas. 3. Se debe tener cuidado en la redaccin de las preguntas y las palabras empleadas, recordando que se entrevistar a los lderes polticos pero tambin sociales y econmicos

Debido a las caractersticas de la muestra en estudios de carcter cualitativo, no se espera que los datos resultantes tengan representatividad estadstica, es decir que no se permite emplear las tcnicas cuantitativas usuales en las encuestas, sin embargo, algunos de sus principales resultados puedan ser resumidos con cifras, siempre entendiendo y teniendo presente que estas cifras son tendenciales ya que solo reflejan los resultados de un estudio no reproducible dado que la muestra no es probabilstica. Siempre es posible calcular el porcentaje de entrevistados que expresan tales o cuales opiniones sobre el total de consultados, pero la mayora de esos porcentajes aisladamente considerados son perfectamente intiles. Aunque la mayora de los consultados piense X, como la muestra es intencional (y el nmero de consultados pequeo), bien podra ocurrir que la mayora de los entrevistados en otra muestra de tamao y criterios de seleccin similares piense algo distinto a X, y puede ocurrir que el conjunto de todas las elites relevantes para el estudio (el universo) tambin piense algo distinto a X. La mayora en una muestra, bien podra ser minora en otra (y en el universo, que es lo que importa a los efectos de esta discusin). Sin embargo, si la mayora de los consultados opina X, y si tambin piensan X, separadamente, La mayora de los consultados partidarios del gobierno La mayora de los consultados partidarios de la oposicin

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La mayora de los polticos entrevistados La mayora de los empresarios entrevistados.

Y, si adems, estas opiniones son convergentes (o al menos consistentes) con lo sugerido por otras fuentes confiables de informacin, entonces es bastante ms probable que la mayora de las elites consideradas efectivamente piense X. La probabilidad de que esta convergencia de opiniones ocurra por azar en esta muestra pero no en el universo, no es nula pero es aceptablemente modesta. Junto con esta capacidad de marcar tendencias confiables, las entrevistas permiten recoger juicios, matices y calificaciones con un alto grado de sensibilidad. Los datos cualitativos, son analizados considerando las categoras e indicadores que se establecen en cada uno de los proyectos PAPEP. Esto se lleva a cabo a travs de la discriminacin y diferenciacin del contenido de las entrevistas, establecidos en las guas elaboradas. Una vez realizado esto, se analiza y utiliza la informacin recogida con el fin de entrelazar todas las dimensiones en un anlisis crtico comprehensivo. Este tipo de anlisis se caracteriza por una gran sensibilidad, la que es mayor en la primera parte de la entrevista estndar de un proyecto PAPEP, en la que se trabaja con preguntas abiertas y, por consiguiente es menor en la segunda parte en la que se incluyen slo preguntas cerradas. No obstante, la segunda parte permite detectar tendencias de maneras relativamente ms confiables. La presentacin de las conclusiones obtenidas en la ronda de consulta consta de la elaboracin de un informe que releva la opinin de la elite consultada. En primer lugar, se da cuenta de la opinin de las elites de cada uno de los pases (en caso de tratarse de un observatorio regional) en funcin de cada una de las dimensiones consultadas. Aqu, se pueden incluir frases realizadas por los entrevistados durante las entrevistas y grficos que ilustren los resultados obtenidos.

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Box. Box. Ejemplo de Presentacin de Resultados

La persistencia de la pobreza El principal problema de la regin (el ms mencionado de manera espontnea por los consultados de tres de los cuatro pases) es la pobreza, en sentido amplio (pobreza, desigualdad, desempleo). En Mxico es donde se percibe con ms fuerza este problema, ya que casi la mitad de los consultados lo considera el principal problema. Cuadro 1: Principales problemas de Amrica Latina Estados Unidos * Pobreza Desigualdad, Desempleo Crecimiento Econmico Poltico Institucionales Falta de Proyecto Educacin Otros Ns/ Nc Total Total de Preguntas Formuladas (N) Total de Preguntas no formuladas Total de Consultas 44 10 47 0 0 0 0 100 30 0 30 Mxico * 49 18 13 9 4 7 0 100 45 0 45 Brasil * 33 30 21 0 2 14 0 100 43 0 43 Argentina * 45

0 32 6 2 11 4
100 47 7 54

Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (segn se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinin de la mayora de las elites consideradas.

En segundo lugar, y a modo de conclusin, se realiza un resumen de los datos obtenidos en cada una de los temas/preguntas consultados.

Box. Box. Presentacin de las Principales Conclusiones

1.La situacin social y poltica de la regin 1.1 Para las elites de los tres pases latinoamericanos donde se llevaron a cabo las consultas, el principal problema de la regin, (el ms mencionado de manera espontnea por los consultados) es la pobreza en sentido amplio (pobreza, desigualdad, desempleo). Detrs de la pobreza sigue (en Mxico y Brasil) el crecimiento econmico, y luego los problemas poltico-institucionales (tambin en sentido amplio, incluyendo la cultura poltica). En Argentina, aparece en segundo lugar lo poltico-institucional. Los consultados estadounidenses, en cambio, asignan casi el mismo peso a la pobreza y a lo poltico-institucional ventajas parase el segundo Estade es la principal la diferencia respuestasrealizadas de los cuatro pases. A(con continuacin incluye factor). a modo ejemplo ronda en delas consultas en Argentina,

Mxico, Brasil y EE. UU

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Box. Box. Ejemplo de Observatorio Observatorio Regional: Ronda de consultas en Argentina, Mxico, Brasil y EE.UU.
El objetivo de las consultas: Explorar la visin de algunas de las elites nacionales ms influyentes de la regin (las de los tres pases mayores, Brasil, Mxico y Argentina), y de las elites latinoamericanistas de los EEUU, sobre la situacin actual de Amrica Latina y sobre sus perspectivas futuras. Los consultados: Fueron entrevistadas ciento setenta y seis personalidades en los cuatro pases. Aunque las Guas tenan mucho en comn, varias preguntas se formularon slo en algunos pases. Las muestras: En los tres pases latinos (Mxico, Brasil, Argentina) los consultados pertenecen, en su gran mayora, a las elites polticas (de todos los sectores y orientaciones) y empresarias. Los consultados en los EEUU son parte de una sub-elite altamente especializada, de caractersticas muy diferentes a las de los consultados en los tres pases latinos. Las cuatro muestras son intencionales; los consultados forman parte de las cpulas superiores de las elites consideradas. Por lo tanto, adems de ser muestras relativamente pequeas, no son estadsticamente representativas de sus respectivos universos. Los resultados: aspectos cualitativos - En este resumen de las principales conclusiones se describen y analizan los juicios de los consultados. En particular, se examinan algunos de los contenidos y formas de los juicios ms frecuentes (sobre los temas ms importantes). En el Anexo se incluyen ejemplos de preguntas realizadas en la ronda de consultas

La Red Delphi La evolucin de los PAPEP no fue planificada a priori, sino que son el resultado de la experiencia. Se puede decir que esta nueva herramienta de recoleccin de informacin ha sido concebida como parte del desarrollo de herramientas anteriores de los PAPEP. Por esta razn se puede decir que la RED DELPHI de Consulta a Lideres es un complemento de las Rondas de consultas a Lderes basadas en entrevistas en profundidad que se realizaron en el pasado y que si bien no busca suplantarlas, s intenta ser un complemento ms til y eficaz en la etapa de relevamiento de informacin de cada PAPEP. El hecho ms notable de este tipo de experiencia es que al utilizar todas las potencialidad del correo electrnico, permite que el trabajo que antes tomaba unos cuantos meses y varios miles de dlares, en este momento se pueda utilizar para conseguir respuestas en espacios de tiempo ms reducidos y con un costo bastante menor que los mtodos de entrevista personal, siendo especialmente til para el monitoreo de temas altamente sensibles a la coyuntura poltica, esto es a la accin de determinados liderazgos en el corto plazo. Las experiencias anteriores de la RED DELPHI de Consulta a Lideres fueron realizadas en Octubre de 2007 y Mayo de 2008. Estas experiencias han diferido en el lapso de tiempo y la cobertura muestral que cada una tom para su implementacin y efectiva realizacin, lo que ha llevado a que se pueda hablar de la existencia de dos modalidades de la Consulta (una llamada normal que involucra unos 2 meses de trabajo, y otra llamada flash que puede tener una duracin de 15 das).

Elementos necesarios La RED DELPHI de Consulta a Lideres est estructurada actualmente por 4 etapas bien diferenciadas en el proceso global. Esta son: 1) la preparacin del cuestionario 2) el trabajo de campo 3) el anlisis de los datos 4) la devolucin.

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Preparacin del cuestionario Es necesario que esta herramienta permita -idealmente- conocer el comportamiento y opinin de los lderes de la forma lo ms clara posible, y con la limitacin propia de un cuestionario que ser mayormente cerrado y de una muestra que ser totalmente intencional y no representativa. El cuestionario se caracteriza por ser muy breve, con no ms de 10 preguntas, y siendo el 90% de ellas cerradas, dejando muy poco margen para que el entrevistado pueda salirse de las opciones que de antemano se eligen. La ventaja principal de que el encuestado pueda llenarlo en no ms de 6 o 7 minutos, es justamente que lo hace atendible por parte de gente que quizs como regla general no tiene 6 o 7 minutos de sobra. De ah la importancia de no crear nunca un cuestionario sobrecargado que intimide o canse a quien se consulta, ya que de lo contrario se corre el riesgo de terminar perdiendo la respuesta. Las preguntas del cuestionario son cerradas (i.e., con alternativas fijas de respuesta), buena parte de ellas tipo Delphi. Estas alternativas de respuesta no reflejan el juicio subjetivo de los diseadores del cuestionario; sino que deben surgir directamente de los resultados de los estudios PAPEP realizados durante los ltimos aos, incluyendo, en ocasiones, alternativas adicionales (para asegurar cierta completitud lgica a las posibles respuestas). Las respuestas a este tipo de preguntas permiten analizar las expectativas de los entrevistados y las tendencias esperadas para diversos factores (variables). Estas respuestas tambin permiten conjeturas gruesas (pero ancladas en las opiniones de los consultados y no en las ideas de los analistas y por eso mismo ms plausibles) sobre la probabilidad de ocurrencia de los distintos escenarios construidos por el proyecto. Al mismo tiempo que se formula el cuestionario es conveniente aprovechar para redactar, no slo la carta de presentacin que acompaa al mismo (y que explica en que consiste la investigacin, que es el PAPEP, etc), sino tambin las cartas de recordatorio del envo del mail (previo a la fecha limite para la devolucin) y de agradecimiento en su caso. Si en las lista de entrevistados se piensa incluir personas que ya han participado en esta clase de estudios, es necesario entonces prepara una versin diferente, donde se destaque y agradezca su anterior participacin.

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Box. Ejemplo de carta de presentacin

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Box. Ejemplo de pregunta

1. Para la mayora de los observadores, los cambios en los precios de los alimentos (que invierten tendencias de tres dcadas de
duracin) tienen caractersticas desconocidas hasta el presente. A su juicio, cul de las siguientes sera la causa principal de estos aumentos? (marcar slo una respuesta)

a.

Buenos Aires, 7 de Mayo de 2008 El estancamiento de la productividad agrcola y los dficits acumulados en tecnologas de produccin de

alimentos, que han limitado el crecimiento de la oferta alimentaria Estimado Sr. b. El aumento y sobre todo los cambios (ms cereales para ms produccin de carnes) de la demanda Queremos agradecerle por habernos apoyado en la ronda de consultas del Observatorio Regional del Proyecto Regional alimentaria de los pases en vas de desarrollo (como China, India) de Anlisis Poltico y Escenarios Probables (PAPEP) del PNUD que se realiz el ao pasado y del cual oportunamente le c. El aumento de la demanda de bio combustibles resultante del crecimiento de los precios del petrleo y enviamos el documento producido. derivados Por considerar importante su opinin, nos dirigimos Usted nuevamente para pedirle cinco minutos de su d. Las nuevas polticas de los pases ricos que subsidian la produccin de bio combustibles tiempo. Como parte de una investigacin que alimentar el debate del Bureau Regional para Amrica Latina del PNUD el prximo 19 de Mayo, el PAPEP est solicitando a 150 lderes y expertos que respondan un cuestionario muy breve e. Disminucin de la rentabilidad de la agricultura resultante de combustibles e insumos ms caros sobre los posibles impactos del incremento de los precios de los alimentos en la gobernabilidad democrtica de la regin. f. Disminucin de la produccin agrcola por el impacto de shocks climticos Para contestar el cuestionario se necesitan, en promedio 5 minutos. Como usted sabe, el Observatorio

Regional del PAPEP es una herramienta validada por investigaciones previas. Los temas de las preguntas y las posibles respuestas son los surgidos ms frecuentemente en consultas realizadas con lderes y expertos latinoamericanos y extra regionales. Por favor responda al ee- mail y marque con una X en cada caso. caso Las respuestas no necesariamente son exhaustivas. Por ello, le pedimos a Usted que, si es posible, elija la respuesta ms cercana a sus propias ideas. Como forma de agradecer su tiempo y sus respuestas, prximamente usted recibir un documento del PAPEP con los resultados de esta consulta y un anlisis preliminar. Dada la proximidad de la fecha en la que se producir el debate del Bureau Regional del PNUD, mucho agradeceramos que nos enviara el cuestionario hasta el martes 13 de mayo. mayo Para cualquier informacin adicional sobre el PAPEP en general o este estudio en particular le rogamos contactarnos a travs de la pgina www.papep.org o por telfono a cualquiera de las dos direcciones en Buenos Aires o La Paz. Agradeciendo desde ya la atencin que pueda brindarnos, lo saluda muy atentamente.

Seleccin de la muestra

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La muestra sobre la cual se va a plantear el cuestionario y que determinara luego el listado de envo se gua por los mismos criterios que se utilizan para determinar la muestra en la ronda de consulta de las entrevistas personales.

Trabajo de Campo Consiste en la preparacin de los listados, la traduccin de los materiales, conversin a formato informtico del cuestionario, preparacin de un cronograma de llamados, etapa de envo, creacin de una planilla Excel por cada pas para control, llamadas por los agentes de seguimiento.

Anlisis de los Datos Una vez recibidas todas las respuestas en el plazo estipulado (prorrogas incluidas) y la planilla Excel actualizada por el coordinador del trabajo de campo, los datos sern manejados con posterioridad por el equipo de anlisis quien junto al equipo PAPEP- confeccionar luego el informe escrito con los resultados obtenidos.

La recepcin de datos y la tasa de respuestas han variado con cada pas. As por ejemplo entre Mxico, Brasil y Argentina, los mexicanos se han destacados por ser los que responden ms rpido y en mayor cantidad. La misma situacin se ha sucedido con EEUU y Europa en su conjunto, donde los encuestados parecen ms interesados en responder al cuestionario y en recibir el informe. Este hecho debe ser valorado cuando se crean las listas de envo, ya que en los pases donde normalmente se tiene una tasa menor de respuesta y como forma de neutralizar ese hecho- es conveniente aumentar el nmero de personas a quienes se enva el cuestionario.

Como las muestras son intencionales y relativamente pequeas, sus resultados no son estadsticamente representativos de sus respectivos universos. A esta circunstancia se agrega que generalmente la experiencia indica que no todos los consultados contestaron efectivamente el cuestionario (por ejemplo en el primer estudio de octubre de 2007 fueron enviados 763 cuestionarios pero slo se recibieron 205 cuestionarios contestados). Por lo tanto, podra haber efectos de auto seleccin de los entrevistados, efectos capaces de afectar, de maneras desconocidas, las orientaciones generales de las respuestas. A esto se debe agregar que en el caso de la Unin Europea en el primer estudio, aproximadamente la mitad de los consultados (31 en 58) eran espaoles. Esta elevada participacin espaola (buscada deliberadamente) es en principio razonable, teniendo en cuenta la densidad de los vnculos econmicos y culturales de Espaa con Amrica Latina. Pero en la prctica no hay forma sencilla de saber si la mitad de los latinoamericanistas (en el sentido anterior) de la UE son efectivamente espaoles, lo que agrega incertidumbres adicionales. Por ejemplo, en el estudio realizado sobre la situacin actual y las perspectivas de Amrica Latina segn las elites de influyentes de la regin, EEUU y UE realizado a fines del 2007, sobre el tema de los principales problemas socio econmicos de la regin, los resultados dejaron claro que para las

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elites el principal problema era la desigualdad. Pero fue en cuanto a determinar el segundo gran problema de la regin donde se notaron las diferencias, ya que para la mayora de las elites de los pases consultados el tema fue la pobreza, mientras que para las elites brasileas lo fue el crecimiento econmico.

Devolucin

La devolucin de la RED DELPHI de Consulta a lderes como herramienta de recoleccin de datos, tiene en comn con la devolucin de cada proyecto PAPEP, que se trata del momento en que cual se presentan los resultados y al mismo tiempo se socializan. Es decir que su presentacin no pretende (y tampoco podra) dar recetas en cuanto a cursos de accin, sino que por el contrario su utilidad radica en servir como objetos de discusin e interpretacin.

Normalmente, los hallazgos de la RED DELPHI se suman a otras herramientas PAPEP como insumos para la elaboracin de un diagnstico sobre procesos polticos especficos (subregionales, nacionales, subnacionales) o sobre temas prioritarios/estratgicos de la agenda pblica. En ese sentido, la etapa de devolucin puede incluir o no dependiendo del diseo del estudio- el envo formal del informe final.

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Conclusin

En base a las 2 experiencias pasadas se puede decir que este mtodo de recoleccin de informacin en tiempos muy breves es un mtodo muy valioso y efectivo para el futuro del PAPEP. De todas formas, tal y como lo pone de manifiesto la gua que forma este documento, son muchas las cosas que pueden salir ms sino se planifican con tiempo y paciencia, razn por la cual este documento terminara poniendo nfasis en los 4 elementos claves para el xito de esta empresa:

1) Cuestionario con un tema interesante y escrito con facilidad para la lectura rpida y su posterior contestacin. 2) Listas de entrevistados muy actualizadas y balanceadas segn las necesidades de la muestras. 3) Tiempo suficiente para hacer un seguimiento correcto, atendiendo adems a la idiosincrasia de los pases y su tasa de respuesta en base a los 2 ejercicios pasados. 4) Seguimiento telefnico a cargo de personas con suficiente conocimiento y buenas cualidades comunicativas.

Gua para completar la base de datos de la Red Delphi de consulta a lderes La idea es formar un Banco de Datos de posibles consultados para distintas consultas o proyectos especficos. Ese Banco de consultados est formado por fichas individuales en formato Excel. Lo que sigue indica la informacin a incluir en cada ficha individual: a) Nombre: Apellido y nombre completos

b) Fecha: Fecha la de preparacin o actualizacin de la fecha

c) Referencia: La ocupacin principal del consultado en la actualidad, o bien la que ocup en el pasado. Muchas personalidades en principio no activas mantienen un nivel de conocimiento, vinculacin y eventualmente influencia con las situaciones relevantes para el PAPEP y para las Oficinas que hacen que su opinin sea muy importante

d) Pas: El pas sobre el cual la opinin del consultado es importante. No necesariamente es su pas de nacimiento; usualmente es su pas de residencia, o incluso (para alguna clase de expertos) el pas sobre el cual son (profesionalmente) especialistas

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e) Sector: Al menos cinco sectores o mbitos en los cuales es posible situar a un consultado. En la ficha debe constar primero el sector, y luego los detalles especficos:

Polticos/Funcionarios: Polticos/Funcionarios se trata de aquellas personas que o bien son polticos de alto nivel (en cargos electos, cargos de confianza poltica o posiciones de influencia partidaria), o bien son funcionarios pblicos de carrera, pero relevantes en la toma de decisiones y/o en la conformacin de polticas pblicas. Ejemplos de polticos de alto nivel: legisladores, autoridades partidarias, ministros o vice ministros; asesores influyentes. Ejemplos de funcionarios de carrera: altos funcionarios de Bancos Centrales y Ministerios.

Acadmicos e intelectuales: Figuras establecidas, con reputaciones consolidadas, independientes o ms frecuentemente con vnculos partidarios. Generalmente profesores de diferentes reas (socilogos, politlogos, economistas), expertos, consultores en los sectores pblico y privado. Suelen escribir en revistas especializadas y en la prensa; tambin suelen participar en foros de debate pblico, particularmente en los medios de comunicacin.

Sociedad Civil, actores colectivos ms tradicionales: lderes sindicales y campesinos, lderes de movimientos sociales, figuras afines

Sociedad Civil, actores ms nuevos y no tradicionales: lderes de ONGs, comunicadores, lderes de opinin (intelectuales y artistas, religiosos) figuras afines

Empresarios: propietarios de empresas (incluyendo medios de comunicacin), integrantes de cmaras de comercio, directores ejecutivos, gerentes

f) Cercana al gobierno / oposicin: oposicin cuando la posicin general del consultado es conocida: si est ms cerca del gobierno o de un partido coaligado al de gobierno; si est ms cerca de la oposicin; oposicin si se encuentra en una posicin aproximadamente equidistante del gobierno y la oposicin; o si esa posicin es desconocida

g) Partido: es el partido poltico al que adhiere el consultado, cuando esa adhesin es conocida (y usualmente pblica). Es una informacin ms rica que la de (f), pero no siempre es conocida, especialmente para las figuras no polticas

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h) Iden Identificacin tificacin Ideolgica: en el eje tradicional izquierda derecha, solamente cuando es pblicamente conocida: izquierda, centro izquierda, centro, centro derecha, derecha (y posicin desconocida). Tambin es una informacin potencialmente rica, pero no siempre es conocida

i) Direccin de E Mail: el mail al que ser enviado el cuestionario. De existir ms de uno es conveniente dejar la constancia del caso. Es comn que los polticos y funcionarios de alto nivel tengan personas a cargo de ciertos asuntos. En esos casos es conveniente obtener tambin su mail. Por lo general suelen ser sus asistentes o secretarios(as) particulares.

j) Telfono: Ser el telfono al cual se lo contactar en un determinado momento para llevar a cabo una llamada de contacto o recordatoria (de seguimiento). En la mayora de los casos puede ser el telfono de la asistente personal, informacin que luego debe ser detallada en la seccin comentarios.

k) Comentarios: Incluye toda informacin adicional relevante sobre el consultado que no est comprendida en ninguna de las categoras anteriormente mencionadas, o que se refiere a sus asistentes o secretarios (a los efectos del seguimiento).

A modo de resumen Premisa 1: La voz de los lderes es central para comprender la formacin de pol polticas ticas Conocer las opiniones y percepciones que los lderes poseen sobre los factores crticos de la sociedad estudiada, es central debido a la influencia que las mismas poseen en la formacin de las polticas (policies). Premisa 2: La Ronda Elite tiene una presencia casi universal en los PAPEP Las entrevistas a las lites confeccionadas ad hoc a los fines de proyecto, se emplean en todos los PAPEP debido a su orientacin hacia el futuro y a la informacin que brindan para la elaboracin de los escenarios prospectivos. Premisa 3: La La RED Delphi es un mecanismo rpido y complementario de consulta Fue concebida como una herramienta electrnica para poder analizar las opiniones de las elites (polticas, empresariales y de la sociedad civil). Su aplicacin genera datos que pueden ser un producto especfico del PAPEP, o sobre todo insumos centrales para la preparacin de informes territoriales o sectoriales PAPEP.

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Captulo 3.1.2: La voz del soberano

Recolectando la voz del soberano a travs de encuestas En la bsqueda de la voz del soberano las encuestas son una tcnica de suma importancia dado que son el mecanismo que permite percibir directamente las opiniones de los ciudadanos y al mismo tiempo obtener informacin desde una muestra que permite ser extrapolada (va inferencia estadstica). No hay que olvidar adems que as como sin duda son un mecanismo de recoleccin de suma importancia son tambin un gran mecanismo de comunicacin de anlisis y resultados. Por la contundencia que suelen tener los resultados estadsticos a nivel comunicacional pero adems porque la objetividad de una encuesta bien realizada permite contar opiniones del soberano manteniendo un lugar de neutralidad respecto de tales opiniones lo que sin duda refuerza la posicin de neutralidad activa de los equipos PAPEP. La tcnica de recoleccin de encuestas es entonces el mecanismo fundamental para poder conocer lo que opina el soberano. Pero por esto mismo, para poder afirmar que es lo que el soberano opina, es central que la recoleccin de datos se realice de una manera tal que el error estadstico est controlado y que no existan otro tipo de sesgos no estadsticos que invaliden los resultados. Las encuestas a la ciudadana son parte de la columna vertebral de la recoleccin de datos de los proyectos PAPEP. Esto no significa que siempre deban utilizarse, pero s que es un mecanismo que debe ser habitual, sobre todo por que permiten la construccin de series histricas de datos. La construccin de series histricas de datos tiene la particularidad de poner en perspectiva el valor y alcance de cada medicin. La encuesta La realizacin de una encuesta es un proceso complejo que incluye llevar a cabo determinados pasos especficos. De modo que el objetivo de este apartado es desarrollar el procedimiento (los pasos y los elementos a tener en cuenta) para la utilizacin de este mtodo de investigacin por parte de los distintos investigadores. En primer lugar se enumeran (y luego se desarrollaran en profundidad) una serie de pasos, que van desde el proceso de preparacin de una encuesta (hiptesis, cuestionario y muestreo), realizacin de la misma, hasta el procesamiento de los datos obtenidos. En primer lugar, se realiza la orientacin en el campo de investigacin y formulacin de un sistema de hiptesis. En segundo lugar, se construye el cuestionario y el muestreo. En tercer lugar, se realiza

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la recoleccin de datos. En cuarto lugar, se realiza el procesamiento de datos. Por ltimo, el proceso culmina con el anlisis de los datos y su presentacin final. El cumplimiento de cada uno de estos pasos es fundamental para la obtencin de buenos resultados por parte del equipo de investigacin, por lo cual se proceder a la explicacin de cada uno de ellos con suma claridad. Por otro lado en la mayora de los casos se va a contratar a una agencia para la realizacin - al menos - del campo de la investigacin; por lo que saber que pedirle a la agencia y que realizar internamente por parte de equipo PAPEP es central para llegar a un resultado que maximice la calidad de los resultados con los recursos que se cuentan y siempre dentro de los tiempos con que se cuenta. Las agencias locales no escapan a estas diferencias nacionales. Hay pases donde hay mayores opciones que en otros y hay pases donde la confiabilidad de las agencias es mayor que en otros. Es importante conocer esto al momento de elegir una agencia porque adems esta tiene que ser una aliada fundamental al momento de determinar una estrategia de recoleccin de datos y de ajustar las herramientas.

Paso Formulacin de la hiptesis

Realiza PAPEP

Definicin de muestra, PAPEP con la agencia mecanismo de muestreo y cuestionario Recoleccin de datos Agencia Procesamiento Anlisis de datos Presentacin final Agencia PAPEP o PAPEP con la agencia PAPEP

Primer Paso: Formulacin de la hiptesis El primer paso que el investigador debe realizar para la elaboracin de una encuesta es especificar cules son los objetivos de la encuesta (problema de investigacin), cul es el universo, la hiptesis y la unidad de anlisis que se pretende analizar, para lo cual es fundamental la revisin de la bibliografa existente sobre el tema. Hay que entender muy claramente que es lo que se quiere averiguar para poder definir la muestra, el mecanismo de muestreo y el cuestionario. Los ajustes de diseo son centrales no solo para evitar sesgos sino adems porque siempre se cuenta con recursos limitados por lo que saber que se quiere averiguar antes de comenzar a disear es necesario para disear de la manera ms eficiente posible la herramienta a utilizar.

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La hiptesis debe estar vinculada a los escenarios a analizar (que pueden conocerse o no al momento de realizar la encuesta) pero no definir cuales son o cual es su probabilidad. La hiptesis debe estar centrada en que opina el soberano sobre uno o varios temas vinculados a los escenarios o cual sera la potencial conducta de los ciudadanos (en conjunto o en sus segmentos) ante la emergencia de aquellas situaciones que conduzcan a los escenarios analizados. Segundo Paso: Eleccin de la muestra y diseo del cuestionario La muestra El universo de anlisis esta conformado por el conjunto de unidades existentes a las que se le aplica la teora. Puesto que en la mayora de las investigaciones el universo es muy amplio y el presupuesto del investigador limitado, debe efectuarse una representacin al azar de la poblacin (muestra). La muestra es un subconjunto del conjunto total que es el universo o poblacin (Padua, 1993: 63). La eleccin de la muestra tiene como objeto el establecer los procedimientos a travs de los cuales sea posible realizar generalizaciones sobre la poblacin a partir de un subconjunto de la misma, con un grado mnimo de error (Padua, 1993:63). El tipo de diseo de la muestra que debe utilizarse depende principalmente del objetivo de estudio y de la unidad de anlisis. El siguiente diagrama ilustra grficamente la relacin que existe entre Universo (prcticamente infinito), Poblacin (unidades que podran haber sido observadas) y Muestra (unidades a observar).

Grfico 3.1.2.1 Relacin entre universo y muestra

Universo Hipottico (Prcticamente infinito)

Poblacin (finito)

Muestra Unidades a observar

Unidades que podran haber sido observadas

Conjunto de unidades existente a las que se aplica la teora

Fuente: Mora y Araujo, 1973, pp. 12

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Los elementos principales de la muestra son: la base y la unidad de la misma. El primer elemento refiere a la poblacin de la que se obtiene o determina la muestra mientras que la unidad de la muestra es cada uno de los elementos que figuran, numerados e individualizados, en el registro de la misma cuando existe. Las unidades de la muestra no slo pueden ser simples sino tambin colectivas, como cuando estn constituidas por familias, grupos, sectores de ciudades, pueblos, etc. El nmero de individuos que comprende la unidad de la muestra cuando es colectiva se llama talla de la muestra (Sierra Bravo, 1995: 178).

Eleccin de la muestra Las muestras pueden clasificarse en: muestras probabilsticas y muestras no probabilsticas. Las muestras probabilsticas se caracterizan por que todos los elementos de la poblacin tienen la misma posibilidad de ser escogidos (Hernndez Sampieri, 1991). Generalmente el proceso de seleccin de las muestras probabilsticas se realiza de manera aleatoria. Una de las ventajeas de este tipo de muestreo es que evita los sesgos en la seleccin de elementos. Otra ventaja es que puede realizar estimaciones a cerca del error de muestreo. Dentro de las muestras probabilsticas se encuentran: las muestra aleatoria simple (se toma en cuenta todo el universo y se realiza al azar de modo que todos tienen la misma probabilidad de ser elegido), de conglomerados (son unidades elementales, individuos, viviendas, etc. que se encuentran en una determinada rea geogrfica) y estratificada (se clasifican a los individuos en distintas categoras ya sea por edad, clase social, etc, de este modo la muestra logra una mayor representatividad). En la prctica muchas veces se combinan estos elementos. Se puede ser probabilstico en la eleccin por sorteo de los conglomerados (para asegurar dispersin geogrfica de la muestra) y luego hacerla estratificada dentro de estos conglomerados. Las muestras no probabilsticas no dependen de la probabilidad, se utiliza este tipo de muestras cuando el investigador desea hacer una seleccin de elementos en base a su conocimiento de la poblacin. El elegir entre una muestra probabilstica o una no probabilstica, depende de los objetivos del estudio, del esquema de investigacin y de la contribucin que se piensa hacer con dicho estudio (Hernndez Sampieri, 1991). Las muestras no probabilsticas se dividen en: Accidentales Accidentales: cidentales Se seleccionan a los individuos que tienen a mano; por ejemplo, cuando se eligen a las primeras personas que pasan por el lugar de la encuesta. Intencionadas: Intencionadas (Best y Higley, 2009: 323-344) Cuando se eligen a especialistas en un tema determinado intencionalmente. Este tipo de muestras se encuentra sesgado y es poco confiable y representativo. Por cuotas: cuotas Se establecen parmetros tales como la edad, sexo y se fijan las cuotas de los individuos que tengan esos atributos Ej.: mujeres entre 30 y 40aos, 10 hombres entre 30 y 40 aos.

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Para poder realizar muestras probabilsticas de precisa conocer datos sobre el universo que no siempre estn disponibles o no son confiables segn el pas en el que se realice un estudio. Si, por ejemplo, se desconoce la poblacin por conglomerado urbano no se puede al momento de sortearlos definir la probabilidad de que sean electos (un conglomerado con mayor poblacin debera tener mayor probabilidad de ser electo). Adems las muestras probabilsticas puras requieren muchos recursos y por ende tienen un alto costo de realizacin, muchas veces los mecanismos de cuotas (estratificacin) permiten controlar la calidad de una muestra sin hacerla probabilstica. En consecuencia, al momentos de elegir un muestra hay que considerar costos y la calidad real de una muestra probabilstica. Si se trata de predecir el resultado de una eleccin 2% de error puede ser relevante (ya sea error muestral o algn tipo de sesgo). Si se trata de entender las preocupaciones centrales de la ciudadana en un pas, no es tanto el orden (donde 2% de error puede ser relevante) sino la relevancia en s de las preocupaciones lo que importa, por lo que a veces mecanismos de muestreo de menores costos y menores tiempos de realizacin pueden ser ms eficientes.

El error muestral y el tamao de la muestra Se pueden diferenciar dos tipos de errores. El primero de ellos es el sesgo, el cual incluye los errores que se pueden presentar debido a la falta de representatividad de la muestra. Tambin se incluyen aqu los errores de observacin (como pueden ser los que provienen de una mala definicin de los elementos de la poblacin, las caractersticas a estudiar, las respuestas mal dadas o preguntas mal formuladas, etc). El segundo es el error de muestreo, el cual es inevitable en toda muestra representativa ya que ninguna muestra obtiene idnticos resultados que una observacin exhaustiva. El error muestral es la divergencia entre los valores medios obtenidos de las muestras y los valores medios del universo (Sierra Bravo, 1995:206). Este concepto no refiere a un error muestral real sino a un error muestral determinado estadsticamente, vlido para todas las muestras posibles del mismo tamao. Es decir que el error muestral estadstico no indica un error especfico sino que sirve nicamente para establecer el intervalo de confianza (IC) que existe en la muestra. Por ejemplo si se establece que la investigacin trabajar con un ndice de confianza del 95%, el investigador sabr que los resultados de la muestra pueden presentar desviacin de hasta el 5% respecto a los valores del universo y que existe un 95% de probabilidades de que la muestra sea representativa del universo que ha sido extrada. El error muestral depende de tres factores: 4. La amplitud del universo: finitos -100.000 unidades o menos- o infinitos ms de 100.000.

5. El tamao de la muestra: El investigador tiene dos opciones puede calcular el tamao de la muestra aplicando una formula o bien establecer el tamao de la muestra y luego calcular el error muestral. El tamao de la muestra est relacionado directamente con la precisin de los resultados que se obtendrn. Cuanto mayor sea el tamao de la muestra mayor precisin tendrn los resultados, pues el tamao de la muestra estar ms cerca del tamao de la poblacin y cuanto ms pequea sea el tamao de la muestra, los resultados sern menos precisos.

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6. El Intervalo de confianza: implica el porcentaje de seguridad o probabilidad que se desea obtener de la muestra, el mismo puede establecerse antes o despus de la eleccin del tamao de la muestra. Cuando se trabaja con universos infinitos (es decir, ms de 100.000 unidades) que es lo habitual el elemento central para conocer el error es el tamao de la muestra. En la prctica el error como funcin de la cantidad de casos se aplana despus de los 400 casos, es decir que 400 casos suelen ser suficientes para obtener resultados confiables para un universo determinado. Por otro lado muchas veces es importante observar las respuestas para segmentos al interior del universo (por ciudad, por gnero, por edad, etc). Si parto de 400 casos es posible que para segmentos determinados por valores de esas variables la cantidad de casos haga que el error muestral sea muy alto y los resultados solo sean pendnciales. En ese caso al momento de incrementar la cantidad de casos hay dos caminos: Incrementar la cantidad total de casos manteniendo la proporcin. Incrementar la cantidad de casos incrementando desproporcionadamente los casos del el o los segmentos en los que se quiere hacer foco. Luego al momento de procesar hay que hacer lo que se llama ponderar, es decir que los casos individuales de los segmentos sobre representados en la muestra pesen menos para que en los totales el peso de cada segmento sea acorde con la proporcin real en el universo.

A modo de ejemplo, una encuesta en Repblica Dominicana podra concentrarse en Santo Domingo y Santiago de los Caballeros. Si realizamos 500 encuestas haciendo la cantidad de casos proporcional por ciudad, haramos unos 400 en Santo Domingo y 100 en Santiago. Es decir, tendramos resultados confiables para el total y para Santo Domingo, pero solo pendnciales para Santiago. Si queremos tener una base confiable para Santiago (400 casos) podemos hacer 2000 casos totales manteniendo la proporcin (1600 en Santo Domingo y 400 en Santiago) o directamente 400 por ciudad. En este ltimo caso luego al ponderar cada caso de Santiago ser considerado con un valor de 0,25 de manera tal que en los totales sea como si tuviramos 400 casos de Santo Domingo y 100 de Santiago (que es la proporcin en el universo) pero al hacer foco en Santiago tendremos nuestros 400 casos. Ir por un camino o el otro depender esencialmente del costo. En casos en los que lo que se quiere es hacer foco en ciudades o regiones sobre representarlas suele ser el mejor mecanismo (en nuestro ejemplo nos ahorramos 1200 casos en Santo Domingo). En otros casos puede no ser igualmente conveniente, sobre todo si la desproporcin es baja. Si por ejemplo hacemos 800 casos y queremos abrir los resultados por gnero pero la proporcin en el universo es 48% hombres y 52% mujeres lo mejor es presentar 384 casos de hombres y 416 casos de mujeres, as mantenemos en la muestra las proporciones del universo siendo que la diferencia en el error muestral entre 384 y 400 es poco significativa.

Cuestionario El cuestionario es la herramienta bsica para la elaboracin de una encuesta. Consta de un grupo de preguntas, que son elaboradas de acuerdo al objetivo de la investigacin, con el objeto de recavar informacin proveniente de la unidad de anlisis seleccionada sobre las variables utilizadas en la investigacin. Es importante, que las preguntas tengan relacin con los objetivos y la hiptesis de investigacin, para lograr una coherencia lgica a lo largo del proceso de investigacin.

Ver Anexo: se incluyen un listado de los elementos a tener en cuenta en el diseo del Cuestionario

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En la prctica se utilizan dos tipos de cuestionarios: aquellos que son autos administrados donde el encuestado lee el cuestionario y registra sus respuestas y los cuestionarios para entrevistados donde un entrevistador (encuestador) pregunta y registra las respuestas. El uso de uno u otro depender de la complejidad de la indagacin, de las caractersticas del universo y del mecanismo de recoleccin de datos.

Tipos de preguntas preguntas Las preguntas, son un instrumento esencial a la hora de elaborar un cuestionario. Es por este motivo que la formulacin y redaccin de cada una es uno de los pasos ms relevantes. Las preguntas se transforman en respuestas, y se convierten en categoras de la variable que contiene la pregunta.

Ver Anexo: Se incluye un listado de elementos a tener en cuenta al momento de redactar las preguntas

Es imprescindible, que las respuestas que contestan a las preguntas sean de carcter exhaustivo y excluyente. Son exhaustivas las respuestas que contienen todas las opciones de respuesta posibles, y son excluyentes las respuestas que no contienen dos respuestas en la misma pregunta. Lo correcto es que el encuestado pueda elegir solamente una respuesta a cada una de las preguntas que le son realizadas en el cuestionario. Las preguntas se pueden agrupar segn varias categoras, tres de ellas particularmente relevantes: 1) Segn la cantidad de respuestas que se admiten las preguntas pueden ser de respuesta simple y de respuesta mltiple. En las de respuesta simple se admite una sola respuesta posible, en las de respuesta mltiple se admiten una o ms. Como ejemplos: Respuesta simple: Est usted satisfecho con el funcionamiento de la democracia en su pas? Si No 1 2

Los nmeros que figuran en la columna de la derecha en este ejemplo y en los prximos son una pre codificacin que ser explicada ms adelante. Respuesta mltiple: A cual o cuales de las siguientes organizaciones que voy a leerle le tiene usted confianza? La Iglesia Los sindicatos La polica Los partidos polticos El Congreso Nacional La prensa escrita 1 2 3 4 5 6

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2) Segn el tipo de respuesta/s que se admiten las preguntas pueden ser: cerradas (incluyendo el caso particular de las ordinales), semi-cerradas o abiertas. En las abiertas no hay respuestas predeterminadas y el encuestado puede responder lo que quiera, en las semi-cerradas tambin el encuestado puede responder lo que quiera pero se pre-codifican las que se asumen que son las respuestas ms probables (y se le pueden presentar las opciones al entrevistado) y en las cerradas solo son posibles las respuestas que se pre-codifican. Dentro de las cerradas se encuentran las que son ordinales, es decir que las respuestas estn contenidas en una escala (las ordinales adems siempre son de respuesta simple). Como ejemplos: Pregunta Abierta Cual es su opinin sobre el funcionamiento de la democracia en su pas?

Pregunta semi-cerrada Respuesta mltiple: A cual o cuales de las siguientes organizaciones que voy a leerle le tiene usted confianza? La Iglesia Los sindicatos La polica Los partidos polticos El Congreso Nacional La prensa escrita Otra (Cul?): Pregunta cerrada (no ordinal) A cual de las siguientes organizaciones que voy a leerle le tiene usted ms confianza? La Iglesia Los sindicatos La polica Los partidos polticos El Congreso Nacional La prensa escrita 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6

Pregunta cerrada (ordinal) Usted dira que la diferencia entre ricos y pobres en el pas han aumentado mucho, poco, se han mantenido igual, o ha disminuido en los ltimos cinco aos? Ha aumentado mucho Ha aumentado poco Se ha mantenido igual Ha disminuido 4 3 2 1

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Adems en los casos en los que las respuestas (todas o parte) estn pre codificadas puede (o a veces debe) presentarse las opciones al encuestado en una tarjeta para las lea o siendo ledas por el encuestador. 3) Por objetivo: preguntas de filtro y clasificacin y preguntas especficas. Las preguntas de filtro y de clasificacin son aquellas que nos permiten clasificar a quien responde mientras que las preguntas especficas son aquellas que estamos relevando. En el caso de las de filtro quiere decir que determinadas respuestas harn que la persona no sea parte del universo y en consecuencia no se realice la entrevista. Adems algunas preguntas de clasificacin (como gnero o ciudad de residencia) muchas veces se registran por parte del entrevistador sin efectivamente vocalizar la pregunta). Como ejemplo: Pregunta filtro Cual es su edad? SI ES MENOR DE 18 AOS, TERMINAR LA ENTREVISTA

Pregunta de clasificacin Gnero (ANOTAR SIN PREGUNTAR) Femenino Masculino 1 2

Es importante remarcar que la eleccin del tipo de preguntas que se utilizarn en un cuestionario depende del objetivo de la investigacin. En muchos cuestionarios existe un uso combinado de los distintos tipos de pregunta, lo cual no presenta ninguna dificultad para la recoleccin y anlisis de datos siempre y cuando la implementacin de esta estrategia responda a los objetivo del estudio. Tercer Paso: Recoleccin de datos La encuesta, el instrumento de medicin sobre el cual se refiere este apartado pero que no es el nico, permite la recoleccin de datos de diferentes formas. Para el momento de la recoleccin de datos se debe contar con encuestadores con experiencia en la realizacin de las mismas o en caso contrario que hayan sido formados previamente en la ejecucin de este trabajo. Es importante que el encuestador conozca las formas y los elementos fundamentales (mantenerse neutral durante la encuesta, no improvisar, leer las preguntas tal como estn formuladas y registrar las preguntas con las mismas palabras utilizadas por el encuestado, entre las ms importantes) para llevar a cabo cada una de las encuestas. Existen diferentes procedimientos de obtencin de informacin que se traducen en diversas modalidades de encuestas, segn el procedimiento de administracin del cuestionario podemos distinguir entre:

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Tabla 3.1.2.1 3. 1.2.1Tipos 1.2.1Tipos de encuesta Tipo de encuesta Ventajas Desventajas Desventajas Personal en Hogares Permiten muestras probabilsticas o an Costo sin ser probabilsticas mejor representatividad. Tiempo de realizacin del campo Limitaciones en ciertas ciudades Permiten establecer una conexin latinoamericanas para acceder a emptica con el encuestador que los segmentos conduce a respuestas ms detalladas y socioeconmicamente ms altos y profundas ms bajos de la poblacin Pueden extenderse en el tiempo (eventualmente hasta las 2 horas) Permiten presentar estmulos (fotos, tarjetas, etc) Tiempos cortos de levantamiento de datos Permiten establecer una conexin emptica con el encuestador que conduce a respuestas ms detalladas y profundas Permiten presentar estmulos (fotos, tarjetas, etc) Acceso indiferenciado a todos los niveles socioeconmicos Tiempos cortos de levantamiento de datos Alta confidencialidad

Personales por intercepcin en sitios pblicos o en locaciones centrales

Baja calidad de la muestra (aunque se controlen cuotas nunca ser probabilstica) Cierta complicacin en ciudades donde no es habitual que la gente camine por la calle.

Encuestas Telefnicas

Baja calidad de la muestra (no siempre puede asegurarse la adecuada llegada a todos los niveles socio econmicos) No permiten presentar estmulos bajo costo (aunque esto depende de los costos telefnicos segn pas)

Por Internet

Bajo costo (siempre y cuando exista Baja calidad de la muestra (por lo panel o base de datos) general la poblacin en Internet Permiten presentar estmulos. tiene un sesgo hacia menor edad y mayor nivel socio econmico) Sesgo (notable) en cuanto a la poblacin entrevistable Autoadministradas
Fuente: Elaboracin propia.

Las encuestas por Internet siempre utilizan un mecanismo electrnico de registro, las telefnicas o personales puede registrarse en papel o tambin en un mecanismo electrnico (se llama CATI Computer Assisted Telephone Interview - si es telefnica y CAPI Computer Assisted Personal Interview - si es personal).

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La ventaja de que la encuesta sea administrada por un mecanismo electrnico (computadora, PDA, etc) es que luego de la encuesta los datos ya estn cargados y que los programas que se utilizan chequean que no haya incorrecciones en la encuesta (preguntas sin respuesta, etc.). Hoy por hoy el CATI es sumamente comn, es decir que no es habitual realizar encuestas por telfono y registrar las respuestas en papel. En el caso del CAPI en Latinoamrica es menos comn. De todas maneras existen importantes diferencias dependiendo del pas, sobre los riesgos o ventajas de cada mtodo de recoleccin de datos .Hay que comprender la realidad del pas de realizacin de una encuesta para entender cual es el mejor camino. Existen adems otras dos modalidades de encuestas cuya clasificacin no refieren a la administracin del cuestionario como son: Encuesta mnibus: Son encuestas coordinadas por una agencia con un cuestionario que contiene preguntas realizados por diferentes organizaciones. Estas pagan sus preguntas y reciben solo la informacin de estas ms los datos de clasificacin. La ventaja de esta modalidad es que para pocas preguntas tiene un costo menor que una encuesta especfica. Encuesta Panel: Panel Implica la aplicacin de un mismo cuestionario a una misma muestra, es decir la mismas personas, en diferentes perodos de tiempo. Este tipo de encuestas busca realizar un seguimiento que permita detectar cambios de opiniones y tendencias en el tiempo. Es un mecanismo complicado y costoso generalmente gestionado por agencias que mantienen el panel.

Cuarto Paso: Procesamiento Procesamient o de Datos En procesamiento de datos contiene las siguientes 5 etapas: edicin, codificacin, ingreso de datos (data entry), limpieza de la base de datos (cleaning) y finalmente el procesamiento propiamente dicho. En caso de trabajar con una agencia por lo general esta va a encargarse de todos los pasos del procesamiento de forma independiente; aunque puede ser importante revisar el libro de cdigos e indicar debidamente que se quiere obtener durante el procesamiento. Edicin Es el control de la integridad de los cuestionarios, chequeando que no haya respuestas faltantes, incoherentes, etc. Se realiza sobre encuestas en papel, en los casos electrnicos el programa informtico chequea la coherencia durante la misma realizacin de la encuesta. Codificacin La codificacin consiste en el traslado de categoras de respuestas a un lenguaje simplificado (cifras) con el objeto de efectuar el proceso de anlisis de los datos obtenidos. La codificacin permite concretar en nmeros y signos todos y cada uno de los datos del cuestionario lo cual implica el armado de un libro o lista de cdigos, donde se especifique el cdigo o categora que se le ha asignado a cada respuesta.

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La mayor parte de las preguntas cerradas pueden codificarse muy fcilmente, dado que a cada una de las respuestas dadas se les asigna un valor numrico. Por lo general las preguntas cerradas son precodificadas en el cuestionario, es decir que cada respuesta verbal tiene su correspondiente cdigo numrico. Las preguntas abiertas presentan una dificultad mayor, ya que las respuestas dadas por los encuestados pueden variar considerablemente, de modo que las respuestas debern ser traducidas en categoras. Ingreso de datos Una vez que los datos estn codificados se procede a ingresar los cdigos a travs de un programa para generar la base de datos. En el caso de que las encuestas se releven a travs de medios electrnicos no es necesaria esta etapa, solamente un reemplazo en la base de datos de los verbatims de las preguntas abiertas por sus cdigos correspondientes. Limpieza de la base de datos El procesamiento de datos incluye, tambin, la limpieza de los datos obtenidos con el objeto de corregir errores que pudiesen existir por una codificacin incorrecta, por una interpretacin errnea de cdigos, por una interpretacin incorrecta de marcas anotadas, por errores de tipeo al momento de ingresar los datos, etc. La limpieza de contingencia consiste en la observacin de la estructura lgica del cuestionario, el cual pone limites a las respuestas de los interrogados. Por ejemplo si se especifica en la encuesta que determinada pregunta debe ser respondida slo por encuestados de nacionalidad mexicana, y figura respondida en el cuestionario de un encuestado argentino esto es un error que es posible de encontrar con la limpieza de contingencia. De esta forma el cruzamiento de distintas variables permite al investigador observar la lgica y coherencia de las respuestas de las variables analizadas, y reflejando as la existencia de posibles errores de los datos obtenidos. La limpieza de datos es un paso importante en el procesamiento de datos, ya que la presencia de errores en el procesamiento de los datos puede conducir a errores en el anlisis de los datos. Procesamiento El procesamiento de datos consiste en transformar la informacin de la base de datos de la encuesta en conteos de frecuencia, tablas multivariadas y anlisis estadsticos (correlaciones, regresiones, etc.). El anlisis estadstico de datos de encuestas proporciona innumerables beneficios a la investigacin cientfica. La estadstica descriptiva se entiende como el conjunto de mtodos para procesar informacin en trminos cuantitativos de tal forma que se les de un significado. La estadstica inferencial estudia la confiabilidad de las inferencias de que los fenmenos observados en la muestra son extensivos a la poblacin de donde se obtuvo la muestra, es decir, facilita el establecimiento de inferencias de la muestra analizada hacia la poblacin de origen. No hay que confundir este anlisis a nivel estadstico que es una parte del procesamiento de los datos con la etapa de anlisis posterior que consiste en contrastar los datos obtenidos con las hiptesis y un nivel de interpretacin (que depender de nuestro marco terico). De todas maneras

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esta ltima etapa de procesamiento y el anlisis de los datos puede ser un ida y vuelta, ya que al revisar los datos puede surgir la necesidad de nuevos procesamientos. Aqu lo central es tener presente cules son los objetivos del estudio y que es lo que se pretende obtener de cada pregunta para que el procesamiento brinde la informacin adecuada. Al momento de generar tablas bivariadas hay que tener presente cuales eran las variables a presentar en las cabeceras. En el caso de trabajar con una agencia estas tienen los elementos para generar el trabajo pero no deja de ser importante acordar con la agencia que es exactamente lo que se quiere ver. Quinto Paso: Anlisis Finalizado el procesamiento de datos, el investigador deber luego trabajar sobre el anlisis e interpretacin de los datos obtenidos. El anlisis de los resultados es un paso fundamental ya que consiste en confrontar los resultados hipotticos con los hallazgos empricos, por lo que el anlisis permitir comprobar la presencia o ausencia de correlacin entre las variables de las hiptesis. Lo central es una vez que se tiene la informacin numrica contrastarla contra las hiptesis iniciales, detectar nuevas hiptesis y en general interpretar los datos para darle sentido a los resultados. Convertir nmeros (frecuencias, correlaciones, medias) en un relato que de cuenta de un diagnstico de la situacin respecto de que es lo que la voz del soberano dice. Desde ciertas posiciones tericas puede adems requerirse que este relato contenga un grado mayor o menor de interpretacin.

Sexto Paso: Presentacin Final La presentacin final de los datos debe ser realizada de forma tal que se muestre sus hallazgos en forma sistemtica y compacta. La presentacin debe incluir un apndice metodolgico donde se explicite el proceso de recoleccin de datos as como tambin el cuestionario que se utilizo para la investigacin. Elementos propios de cada pas a considerar al realizar una encuesta Lo primero que hay que tener muy en cuenta tiene que ver con el fraseo y el tono de las preguntas (en una encuesta, pero tambin en entrevistas o grupos focales). Muchos trminos no tienen el mismo sentido en un pas y en otro; a veces esta diferencia es evidente (guagua es un beb en Chile y parte de la regin Andina pero un vehculo automotor en parte del Caribe y Centroamrica) y a veces no tanto. Es en este ltimo caso donde hay que tener mayor cuidado y revisar lo que se pregunta con personas locales o que tengan experiencia en el pas. Puede ser que un trmino signifique lo mismo en diferentes pases pero no sea igualmente habitual Se debe cuidar el fraseo su uso en uno u otro, esto es importante sobre todo cuando se indaga de las preguntas, dado que entre personas con bajo nivel educativo donde no utilizar trminos de uso no en todos los pases las palabras tienen el mismo habitual puede conducir a malos entendidos. De la misma manera el significado. tono de la entrevista puede variar entre pases ms formales o ms informales en el trato. Hay que tener en cuenta adems que desde esta mayor o menor formalidad y mayor o menor costumbre de discutir ciertos temas pblicamente, el discurso puede ser ms fcilmente accesible en

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unos pases que en otros. En ese sentido, en preguntas directas la misma escala igualmente comprensible puede dar resultados con medias diferentes en diferentes pases no porque la realidad o la evaluacin que los ciudadanos hacen de esta sea distinta, sino porque el tono de lenguaje y de comunicacin procura evitar ms o menos el conflicto y la divergencia de opiniones. Tambin hay que considerar la realidad de cada pas al momento de establecer una estrategia de recoleccin de datos. La calidad y el tipo de informacin del tipo paramtrico y censal al alcance no es la misma en todos los pases. Conocer por ejemplo la distribucin por ingreso o nivel socioeconmico en algunos pases no es sencillo y no todos tienen bateras de preguntas estandarizadas que permitan este tipo de clasificacin. Esto es relevante al momento de determinar una aproximacin estadstica en una encuesta. Conocer el grado incidencia y el perfil de quienes tienen Internet o telfono delimita cuando y como usar encuestas telefnicas o por Internet. Otro tema importante, ya no tanto a nivel nacional como a nivel metropolitano, es la dinmica propia de la ciudad. Hay ciudades donde todo el mundo camina por la calle (aunque no necesariamente las mismas calles dependiendo del segmento social) como es el caso de Buenos Aires y ciudades donde las clases medias y altas por lo general cuando estn en la calle lo hace en carro (Mxico D.F., Santo Domingo). En general en las grandes metrpolis lo ms complejo es el acceso a los segmentos ms altos (que viajan en carro, que viven en urbanizaciones cerradas) y a veces a los ms bajos (que viven en zonas altamente inseguras). Esto implica ajustar muy bien los mecanismos de muestreo o reclutamiento o a veces utilizar estrategias mixtas (combinar por ejemplo encuestas telefnicas con cara a cara).

Utilizacin de las encuestas en los anlisis PAPEP Como comentbamos al principio de esta seccin, los diversos equipos PAPEP han intentado en la medida de lo posible la construccin de series histricas de datos sobre las principales preguntas (indicadores) que suelen ser relevantes para su trabajo. Esto se debe a dos grandes motivos: primero la posibilidad de comparacin que permiten las series histricas que suelen ser superior a la comparacin entre pases (Cundo un porcentaje es alto? Cundo un tema es relevante en la opinin pblica) y segundo porque adems las series histricas permiten observar la dinmica de la opinin pblica y detectar tendencias. En la medida que el trabajo del PAPEP es eminentemente prospectivo esta capacidad de detectar tendencias es altamente funcional. En general esta recoleccin de datos se ha dado a travs de encuestas amplias de cobertura nacional y en papel (muchas veces a travs de estudios del tipo mnibus disponibles en algunos pases) pero tambin a travs de lo que se llama encuestas flash: muestras menores (200 o 400 casos), telefnicas, con menor cobertura geogrfica y generalmente encargadas especficamente para el PAPEP. Son flash porque permiten la recoleccin de datos en el momento en el que se necesitan de forma urgente (sin esperar una ola de un estudio mnibus) y en pocos das. La experiencia en la utilizacin de las encuestas de opinin por parte de los equipos PAPEP demuestra que las mismas han servido para recolectar informacin acerca de cuatro grandes temticas: 1. Percepciones y evaluaciones acerca de temas de coyuntura poltica.

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2. Percepciones sobre las visiones prospectivas de la poblacin acerca de la evolucin de la pobreza, la desigualdad, la economa o la democracia en el corto y mediano plazo. 3. Percepciones, actitudes y opiniones acerca del "desarrollo institucional y el funcionamiento de la democracia": confianza en las instituciones, percepciones y actitudes frente a la corrupcin o al funcionamiento institucional, evaluacin de instituciones, etc. 4. Percepciones, actitudes y opiniones en relacin a problemas de movilidad social, desigualdad y pobreza. Adems el empleo de las encuestas ha dejado ciertas enseanzas como ser la necesidad de combinarla con otros instrumentos de recoleccin de informacin. La necesidad de combinarla con otros instrumentos de recoleccin de informacin (grupos de discusin y entrevistas) La diferenciacin clara entre factores o situaciones de cambio coyuntural, y los procesos de cambio estructural en la evolucin de la opinin pblica. La necesidad de analizar series temporales de opinin pblica en la medida de lo posible, de manera que se pueda pasar de un mero anlisis de "estados de opinin" a identificar ciertas "corrientes de opinin" que recin podran informarnos acerca de algunos rasgos de la evolucin de la llamada "opinin pblica". Para esto se ha recurrido a informacin del Latinobarometro y otras fuentes. Con el objetivo de generar informacin comparable se ha tendido a recoger y utilizar preguntas estndar utilizadas en otros estudios de cobertura regional (por ejemplo en el Latinobarmetro, el LAPOP o la Encuestas sobre la Democracia del PNUD).

En el anexo se incluye como ejemplo el cuestionario de la encuesta aplicada en Panam, la cual fue utilizada para recabar la informacin que luego se utiliz en la construccin de escenarios.

Encuestas realizadas en el PAPEP Nicaragua El PAPEP Nicaragua ha utilizado para la recoleccin de la voz del soberano mtodos cualitativos (grupos focales) y cuantitativos (encuestas). Respecto a los mtodos cuantitativos la realizacin de las encuestas de opinin se llevo a cabo en los meses de Agosto y Octubre de 2006 y un tercer estudio en Mayo de 2007.

Ver Parte 4: La experiencia Nicaragense

Las encuestas fueron realizadas bajo la modalidad mnibus y encargadas a una firma local. Estos estudios de opinin abarcaron una diversidad de temas del mbito electoral, social y econmico del pas, entre ellos: condiciones y calidad de vida de los nicaragenses, evolucin de la sociedad y la economa en los ltimos aos, tendencias socio-econmicas recientes, expectativas en materia econmica y social, satisfaccin con la democracia y confianza en las instituciones, y preferencias partidarias. Los resultados de los trabajos de campo se entregaban a los consultores regionales y eran utilizados como herramienta importante para el anlisis

Encuestas realizadas en el PAPEP Bolivia El PAPEP Bolivia realiza, desde Abril del ao 2003, encuestas mensuales de opinin pblica, realizadas en las cuatro ciudades principales del eje central

Ver Parte 4: La experiencia boliviana

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a una muestra representativa de 1050 personas. Las encuestas realizadas se contrastan de forma peridica con informes de opinin pblica provenientes de otras dos empresas de carcter nacional. El PAPEP ha logrado, as consolidar una alianza estratgica que permite obtener encuestas flash de las cinco ciudades principales del pas en tres das y a relativamente bajo costo. A corto plazo, el PAPEP Bolivia espera consolidar una encuesta mensual en las nueve ciudades capitales del pas con una muestra de 2000 personas.

Box. Box. Elementos para tener en cuenta a la hora de realizar las preguntas
1. Las preguntas deben redactarse y plantearse de manera directa, clara y con un lenguaje sencillo no rebuscado ni ambiguo. Esto facilita que el entrevistado pueda leer o entender fcilmente el cuestionamiento evitando as las posibles distorsiones. 1. Las preguntas no deben ser formuladas de forma ambigua 2. Las preguntas deben estar ordenadas de modo tal que exista una progresin lgica en la encuesta. 3. Las preguntas introductorias del cuestionario debern ser atrayentes sin provocar controversias. 4. Las preguntas ms cruciales o estratgicas del instrumento no debern aparecer al principio de la entrevista. 5. Evitar el uso de estereotipos o de palabras cargadas emocionalmente. 6. Se recomienda que las preguntas dentro de un batera vayan desde los tpicos ms generales a los ms especficos. 7. Para los temas principales de la investigacin, planear, incluir preguntas que ubiquen el mismo contenido en diferentes contextos, con el fin de poder luego comparar las respuestas. 8. Las preguntas estructuradas deben ser ledas en el lenguaje exacto con que figura en el cuestionario. 9. Se recomienda no redactar preguntas en forma negativa 10. Evitar preguntas que requieren mucho trabajo de parte del informante, como por ejemplo pedirle al entrevistado que realice clculos complejos. A la hora de realizar un cuestionario: 1. Se sugiere comenzar el cuestionario con un mensaje de presentacin (objetivos de la encuesta, instituciones involucradas, garantas de confidencialidad) 2. Reservar un espacio para datos de control (cdigos del cuestionario, fecha de la entrevista, nombre del encuestador, etc). 3. Una parte introductoria de manera de crear complicidad con el entrevistado. Por lo general las preguntas iniciales deberan ser fciles de manera de interesar al entrevistado. 4. Una parte central en la cual se plantean las preguntas clave del estudio, organizada en bloques temticos homogneos si la investigacin considera varios temas o dimensiones diferentes. 5. Una parte final donde se suelen colocar las preguntas ms delicadas donde ya existe presumiblemente mayor confianza entre encuestador y encuestado. 6. Una parte final donde se levantan preguntas u observaciones sobre las caractersticas socio-demogrficas del encuestado (edad, nivel de estudios, ingresos, ocupacin, calificacin del encuestador sobre la situacin socioeconmica del entrevistado, etc)

Recolectando la voz del soberano a travs de grupos focales Aproximaciones cuantitativas y cualitativas: no alternativas, sino complementarias Para entender cuando y como utilizar grupos focales es importante tener en cuenta que los relevamientos primarios de informacin cuantitativa (encuestas) y cualitativa (entrevistas y grupos focales) no son alternativas. Ambos conducen a resultados diferentes y complementarios.
Las encuestas, los grupos focales y las entrevistas en profundidad no son tcnicas alternativas sino que son herramientas complementarias.

La eleccin de un camino u otro debe decidirse en base al tipo de informacin que se necesite y no considerarlos lo mismo con diferentes rangos de precio-calidad o simplemente con mayor facilidad de realizacin en el caso de entrevistas a lderes.

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Las aproximaciones cualitativas entrevistas y grupos focales permiten una indagacin ms profunda en el discurso y las motivaciones de quienes queremos escuchar a la vez que son adecuadas en momentos donde no se cuenta con buena informacin previa. Lo que no permiten es la inferencia estadstica y por ende no pueden medir. La articulacin de estas tcnicas suele ser primero grupos focales (o entrevistas) y despus encuestas pero llegado el caso puede ser inverso o incluirse tres etapas (grupos focales encuesta grupos focales) si el problema lo requiere y si se cuenta con el tiempo y los recursos necesarios. Por tanto, no hay que regirse por lo tradicional o lo que pueda simplemente sugerir una agencia desde la automaticidad sino pensar en cada caso segn la informacin que se quiera relevar, el tiempo y los recursos con que se cuente, cual es el mejor camino a seguir.

Los grupos focales Al momento de relevar la voz del soberano, los grupos focales son el Los grupos focales estn mecanismo ms directo para escuchar a los ciudadanos. En este sentido, basados en entrevistas semiestructuradas son un excelente mecanismo para relevar lo que los ciudadanos dicen, colectivas que se aplican a grupos piensan o quieren decir (en un sentido de saber cuales son estos temas homogneos de personas. aunque sin medir su incidencia) y a la vez un mecanismo para profundizar en las interacciones sociales, las motivaciones de los ciudadanos para accin u opinin y para la comprensin que estos hacen de la realidad social. Comprender las motivaciones de los ciudadanos es central al momento de (en el extremo) poder predecirlos. Saber cmo piensan (y no que piensan) permite inducir como van a comportarse los ciudadanos ante nuevas situaciones y en esto reside la potencia de los grupos focales como herramienta de los proyectos PAPEP. Es una tcnica de recoleccin de informacin que tiene un valor de profundidad y no de alcance. Los resultados de los grupos focales realizados en una investigacin no son generalizables a toda la poblacin, son tendencias, corrientes de opinin que recorren a la sociedad o poblacin bajo estudio. Sin embargo, su riqueza est dada por los matices que permite percibir respecto al estado de la opinin pblica, y las distintas posturas que tiene la sociedad sobre determinados temas.
La dinmica grupal permite que surjan y se presenten las diferentes posturas que existen en la sociedad sobre determinado tema.

Los participantes en estos grupos son usualmente entre ocho y doce personas, no deben conocerse entre s y tampoco deben conocer el tema que se va a tratar. Los grupos discuten durante 60 a 90 minutos los temas propuestos por un moderador profesional, que cuenta con experiencia en dinmicas de grupo. El moderador ordena el debate (es rbitro en el uso de la palabra, presenta temas), pero no dirige. Esta distincin es muy importante: dados los temas, la direccin en la que se encamina la conversacin / debate tiene que surgir del mismo grupo, no del moderador. Al momento de seleccionar los participantes de los grupos focales debe considerarse que no se conozcan (personalmente) pero si que se reconozcan entre s como parte de un mismo colectivo (ciudadanos, jvenes de clase media, piqueteros, etc). La opinin (o lo opinable dentro de) este colectivo es lo que va a relevarse en un grupo focal.
Los participantes del grupo no se limitan a brindar respuestas aisladamente, sino que reaccionan a lo que dicen los dems.

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Los participantes del grupo no se limitan a brindar respuestas aisladamente, sino que reaccionan a lo que dicen los dems. Los participantes se expresan en su propio lenguaje, se interrumpen y dejan ver los mecanismos y situaciones que los inhiben, estimulan o los hacen entrar en conflicto. El proceso refleja de este modo algunas de las interacciones de la vida cotidiana. La terminologa y la forma de expresarse en s mismas aportan informacin valiosa, ms all del contenido sustantivo de lo dicho. Para captar y analizar estos aspectos es necesario que las sesiones sean grabadas (sonido e imagen). Segn los lugares y las firmas que hacen el trabajo, las sesiones tambin pueden ser presenciadas en vivo a travs de ventanas espejadas o circuitos cerrados de TV. El grupo focal debe ser una herramienta para que emerjan relatos o discursos. La homogeneidad de los grupos (reconocimiento de los participantes en tanto pares) contribuye a bajar el horizonte de lo que no puede ser dicho, en tanto reconozcan a los dems participantes como pares. El tema de la homogeneidad versus heterogeneidad de los grupos es polmico dentro de la literatura temtica. La tradicin ms vinculada al empirismo - en parte porque en su origen los grupos focales buscaban experimentar con la interaccin social suele adherir a la idea de grupos heterogneos. La tradicin ms psicoanaltica porque busca interpretar discursos, suele en cambio adherir a la idea de que al interior de los grupos debe buscarse la homogeneidad y que la heterogeneidad se registre entre grupo y grupo. Sin embargo, y an siendo polmico el tema, la literatura ms reciente (Stewart, Shamdasani y Rook, 2006), tras analizar las corrientes tericas detrs del desarrollo de los grupos focales, tiende en base a la experiencia a recomendar el camino de la homogeneidad al interior de los grupos. De este modo, hay que tener presente que los grupos focales permiten profundizar y enriquecer datos cuantitativos, pero no los sustituye. Las encuestas de opinin, que por lo general son proveedoras de una gran cantidad de informacin cuantitativa, pueden complementarse con la informacin que se obtiene en los grupos focales, o a la inversa, los grupos pueden darnos orientaciones sobre qu preguntas hacer, qu lenguaje utilizar, o cmo encarar determinados temas en las encuestas de opinin. Tambin hay que tener en cuenta que ms all de la homogeneidad en la constitucin de los grupos siempre hay un lmite a lo que se dice pblicamente. Si bien a veces pueden sacarse conclusiones a partir de lo no dicho, tambin puede ser que ciertos temas muy sensibles requieran que para relevarlos en profundidad se utilicen entrevistas individuales.

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Tabla 3.1. 3. 1.2 1.2.2 Ventajas y desventajas de los Grupos Focales Ventajas Desventajas - La flexibilidad, y la profundidad que - Los resultados no pueden generalizarse puede dar al anlisis de ciertos temas - Los participantes pueden no sentirse cmodos al discutir determinados temas - Las palabras que se emplean tienen una riqueza informativa y las frente a personas que no conocen interpretaciones que los entrevistados dan a esas palabras, tambin. - Existe el riesgo de que una o dos personas monopolicen la discusin y - Se obtiene en un periodo de tiempo que algunos participantes no corto una amplia gama de intervengan. informacin. - Existe el riesgo que las opiniones - El ambiente grupal permite que los minoritarias no sean expresadas participantes no se sientan presionados a responder cada una de las preguntas formuladas, de esta manera la expresin es ms espontnea.
Fuente: Elaboracin propia

Si el equipo a cargo de un PAPEP incluye profesionales con experiencia, la tcnica puede emplearse con muy pocas limitaciones. En toda Amrica Latina, incluso en los pases ms pequeos y menos prsperos, existen consultoras que emplean este instrumento regularmente (aunque slo sea con fines comerciales). En esas condiciones el PAPEP puede disear el trabajo, moderar las sesiones y analizar los resultados, mientras que los detalles prcticos y la logstica quedan a cargo de una consultora. Como parte de la contratacin de una agencia externa de investigacin, el PAPEP puede por otra parte contratar la moderacin. Aqu entra en cuestin el conocer el tema vs. el conocer como moderar. Es ms fcil explicar lo que se quiere relevar (informacin) que explicar como se debe moderar (experiencia). Existiendo moderadores capaces de interpretar la problemtica es mejor descansar en su expertise de manejo de grupo que poner un experto en el tema en cuestin que no sabe moderar grupos al frente de uno de estos. Obviamente a ms motivacional y ms hermenutico sea el objetivo, ms importa la expertise del moderador. A ms cerrada la gua de preguntas y ms fuerte la exhibicin de estmulos esta se vuelve menos relevante. Lo central es tener en cuenta que no toda reunin de varias personas es un grupo focal y no cualquier persona puede coordinarlos. Si bien existen mecanismos ms informales como son la reunin / entrevista estos pueden ser utilizados en ciertas instancias, pero para que una entrevista grupal pueda ser considerada un grupo focal deben cumplirse ciertas reglas formales. De la misma forma, quien modere o analice un grupo focal, debe ser alguien con la formacin y la experiencia adecuada para que la recoleccin de informacin tenga las caractersticas de profundidad y calidad necesarias.

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La implementacin de los Grupos Focales La organizacin de un grupo focal conlleva una serie de actividades y procesos que son importantes considerar. Podemos dividir la realizacin de un grupo focal en tres etapas: diseo, campo y anlisis. La etapa de diseo incluye la elaboracin de la gua de pautas, as como la definicin de los criterios de reclutamiento, definicin de la cantidad de grupos y localidades donde se realizarn los grupos. Por supuesto en la etapa de diseo la restriccin ms importante es la econmica, y la de tiempo. Se debe ajustar la cantidad de grupos y localidades al presupuesto y al cronograma. El primer paso en esta etapa, es definir los criterios de reclutamiento de los grupos que formarn parte de la Diseo: Debe ser acorde a los objetivos del estudio. Es muy importante tener una gua de muestra. Los criterios de reclutamiento estn ntimamente pautas que contenga preguntas disparadoras relacionados con los objetivos del estudio o investigacin para promover el intercambio grupal y que sea exhaustiva. En general, la gua de pautas tiene que se est desarrollando. Si, por ejemplo, se desea saber preguntas orientadoras y sub-preguntas para el moderador se gue en el desarrollo del qu piensa la poblacin sobre una reforma educativa que se que grupo. Esta etapa incluye la elaboracin de la est llevando a cabo en una regin, ser mejor que los gua de pautas, as como la definicin de los de reclutamiento, definicin de la participantes tengan hijas/os en edad escolar. De lo criterios cantidad de grupos y localidades donde se contrario, es altamente probable que las opiniones realizarn los grupos. impartidas no revelen la informacin que estamos buscando acerca de los procesos y prcticas afectados por las reformas. Partiendo de la idea de que los grupos deben definirse segn la mayor homogeneidad posible en el sentido de que los participantes se reconozcan en el otro para bajar el horizonte de lo que no debe decirse en pblico, existen un grupo de variables centrales: 1) Gnero: Gnero Obviamente que cuando se habla de temas especficos de gnero (Ej.: violencia de gnero) esta es la variable central, pero siempre, an en temas no propios de gnero la divisin de los grupos por gnero ayuda al reconocimiento de los participantes entre s. La experiencia demuestra adems que en los grupos mixtos es la voz de las mujeres la que ms probablemente se pierda. 2) Generacional: Generacional Hay que tratar de evitar dentro de los grupos la presencia de personas que entre s por edad pudieran pertenecer a generaciones diferentes en el sentido estricto del trmino (que haya participantes que vean a otros como padres / hijos). Pero igualmente hay que evitar la presencia intergeneracional cuando esta significa momentos vitales diferentes. En favor de la homogeneidad de los grupos puede trabajarse con solo algunos segmentos (por ejemplo jvenes de 18 a 22 aos, jvenes adultos de 30 a 40 aos y adultos mayores de 50 a 60 aos). 3) De nivel socio econmico o clase: clase Las problemticas de clase o nivel socio econmico son diferentes, el lenguaje puede ser distinto, el nivel de educacin sin duda, y el odio de clase puede marcar los lmites al discurso desde la autoridad de las clases altas o ms educadas. El elegir un criterio u otro de segmentacin depender del objetivo. Si se trata de una problemtica ms ciudadana bastar con una segmentacin por nivel socio econmico. Si es una problemtica ms de relaciones econmicas puede ser necesario un corte de clase (ej: las votaciones pueden leerse desde cortes por ingreso, es decir nivel socio econmico; los conflictos obreros requieren obreros y empresarios, no lumpen y profesionales). Stewart, Shamdasani y Rock (2006) mencionan otras dos variables relevantes: etnia y religin. Dependiendo del lugar geogrfico, de la temtica y los objetivos del estudio deber pensarse al

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momento de definir la muestra cuales son las variables ms importantes para segmentar los grupos en la bsqueda de homogeneidad en estos. Si una variable importante no se utiliza para segmentar los grupos, conviene controlarla. Por ejemplo si se hacen grupos mixtos es conveniente que la mitad de los participantes sean mujeres y la otra mitad hombres. O si se trabaja con gente de 30 a 40 aos controlar el porcentaje de gente con y sin hijos. El reclutamiento, en s mismo, es una etapa crucial de la investigacin. En general, se contratan agencias para realizar el reclutamiento y el campo. El peligro que se corre en esta etapa es que la consultora subcontrate a lo que se conoce como "gruperos" que disponen de un elenco estable de participantes en grupos focales y que, de este modo, conduzca a sesgar los resultados obtenidos. La presencia de gruperos puede conducir a que las opiniones que se expresan en l pierdan autenticidad, por lo que siempre es mejor que los participantes no hayan participado en grupos anteriormente. Del mismo modo, es preferible que no haya entre los participantes de un grupo, expertos en los temas que se tratarn, debido a que pueden inhibir la participacin del resto por su condicin de "no experto". Por lo general se utiliza un cuestionario de filtro para seleccionar a los participantes. Se trata de un cuestionario similar a las primeras hojas de un cuestionario de encuestas. De hecho esta etapa previa a los grupos es una pequea encuesta donde se relevan de los participantes datos de clasificacin y de filtro. Este cuestionario de filtro (o screening) debe acordarse entre la agencia que recluta y el PAPEP. A veces conviene adems replicar el cuestionario justo antes del grupo para asegurarse que el reclutamiento es correcto o eventualmente para relevar algunos ms que ayuden a comprender quienes son los participantes. A modo de corroborar la representatividad de la informacin recolectada en la muestra, se sugiere realizar dos grupos focales por grupo poblacional. Esta estrategia de grupo y contragrupo a veces no se realiza cuando los grupos pueden organizarse desde dos variables, por ejemplo:

Grupo 1 2 3 3

Participantes Mujeres de 25 a 30 aos Mujeres de 40 a 50 aos Hombres de 25 a 30 aos Hombres de 25 a 30 aos

En este ejemplo los grupos 2 y 3 funcionan como contragrupo del 1 y del 4 a la vez que los grupos 1 y 4 funcionan como contragrupo del 2 y del 3. No es lo ms correcto desde el punto de vista metodolgico pero puede un camino para relevar varios segmentos de poblacin sin realizar una investigacin muy larga y costosa. Por eso si se trabaja sin grupo y contragrupo es recomendable que las muestras sean completas. Si en nuestro ejemplo el grupo 2 no existiera los grupos 1 y 4 no tendran un contragrupo. Si el 3 porque se podra controlar lo de hombres contra y el 4 y lo de jvenes con el 1.

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El diseo debe ser acorde a los objetivos del estudio, de modo que se debe tener claro qu informacin se quiere obtener. Esta informacin se debe conseguir mediante la aplicacin de la gua de pautas por parte del moderador y la posterior discusin e intercambio de ideas y opiniones entre los participantes de los grupos. Por ello, es muy importante que la gua tenga preguntas disparadoras para el intercambio grupal y que sea exhaustiva y excluyente. En general, la gua de pautas tiene preguntas orientadoras y sub-preguntas para que el moderador se gue en el desarrollo del grupo, aunque estas sub-preguntas no las lea como tales a los participantes. En realidad, ninguna pregunta se "lee", sino que el moderador las plantea como cuestiones a Campo: En esta etapa los aspectos logsticos discutir. Por lo general, se abre el tema con una deben ser tenidos en cuenta. Es importante una persona que los reclutados ya introduccin, pero no se efecta una pregunta puntual. Sin que conozcan sea quien los reciba al llegar al embargo, en determinados momentos en que la discusin lugar donde se realizar el grupo y que se encargue de darles los incentivos (dinero u est trabada, el moderador puede preguntar especficamente obsequio). Usualmente se convoca a ms algo, sobre todo para confirmar una informacin que surge cantidad de participantes de los que finalmente se requerirn para el grupo. Esto del grupo. Se recomienda redactar las preguntas en forma es as porque es muy comn que existan clara, corta y en un lenguaje sencillo accesible a todos los personas que no se presenten en la fecha y hora estipulada para el desarrollo del grupo. participantes. Las preguntas deben estar formuladas en forma Los grupos deben tener un registro positiva y deben seguir una secuencia desde las ms fciles audiovisual, esto es, ser grabados y filmados. hasta las ms difciles. Un buen moderador debe permitir el surgimiento del discurso y manejar la gua a partir de esto. Si una pregunta que era inicial dispara respuestas a una pregunta ms tarda en la gua debe permitir el discurso y no preguntar ms tarde lo que ya ha sido respondido. En general, a los participantes de estos grupos se les regala un obsequio, o se les retribuye en trminos monetarios por el tiempo que destinan a su participacin en el grupo. Antes de iniciar el reclutamiento debe definirse el obsequio o monto a entregar a los participantes. Lo recomendable es que no sea excesivo, pero tampoco que est fuera del valor de mercado. Usualmente se convoca a ms cantidad de participantes de los que finalmente se requerirn para el grupo. Esto es as porque es muy comn que existan "bajas", es decir personas que fueron convocadas o reclutadas no se presenten en la fecha y hora estipulada para el desarrollo del grupo. Tambin puede suceder que algunos de los asistentes al momento del segundo screening o por su aspecto personal no sean lo que se buscaba, por lo que se les solicita que se retiren (pagando el incentivo). La moderacin es clave. Sin una buena moderacin, informacin valiosa puede perderse o puede mal interpretarse. En primer Moderador: Es importante que est familiarizado con la gua de lugar, es importante que el moderador est familiarizado con la pautas, y que tenga en claro la gua de pautas, y que tenga en claro qu informacin se quiere informacin a obtener. Es importante que no formule las preguntas de obtener del grupo. Cunto ms familiar le sea la gua de pautas al manera que sugiera o induzca una moderador, cunto mejor maneje los temas presentes en la gua, respuesta determinada. Ni tampoco que apruebe o desapruebe una opinin, sea mejor ser la dinmica grupal que se logre, y mejor uso podr mediante palabras, o gestos. hacer el moderador de los temas emergentes, inesperados, espontneos que aparecen en el grupo. En segundo lugar, y esto resulta de vital importancia, es necesario que el moderador nunca formule las preguntas de manera que sugiera o induzca una respuesta determinada. Ni tampoco que apruebe o desapruebe una opinin, sea mediante palabras o mediante gestos. Es recomendable que el moderador cuente con un observador asistente que tome nota de los nombres, caractersticas de los participantes y otros aspectos relevantes que se lleven a cabo en el

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proceso de la entrevista. El observador asistente debe permanecer atento durante la entrevista para recordar alguna pregunta de la gua al moderador, puede sugerir algn tema nuevo que salga en el transcurso de la entrevista, y puede colaborar a retomar el orden en caso de que ocurra algn conflicto. Se recomienda que el observador asistente complete una gua de observacin como la siguiente: Tabla 3.1.2.3 Gua de o bservacin de los Grupos Focales Gua de Observacin de los Grupos Focales Fecha:_______________ Hora:__________________ Inicia___________________ Finaliza_________________ Duracin________________ 1.- Nombre de la Comunidad____________________ Breve descripcin__________________________________ 2.- Lugar de la reunin______________________________________ Breve descripcin___________________________________________________ 3.- Nombre de los participantes Nombres y caractersticas (edad, sexo, etc) a)______________________________________________________________ _ b)______________________________________________________________ _ c)______________________________________________________________ _ 4.- Dinmica de grupo Nivel de participacin Inters, cansancio, aburrimiento Lo que hace rer a los asistentes Opiniones generales Vocabulario local Sociograma
Fuente: Toro Jaramillo, 2006, pp. 192

Se recomienda, durante esta etapa tomar en cuenta los siguientes puntos: 1. El lugar en el que se realice el grupo focal debe estar aislado de factores que puedan perturbar a los participantes y de esta forma perjudique la dinmica de la entrevista. 2. Es recomendable que el moderador site a los participantes en forma de crculo, de modo que se facilite la interaccin y comunicacin. 3. Es importante cumplir con los tiempos de duracin establecidos ( Los grupos focales suelen durar entre 60 y 90 minutos)

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Tabla 3.1.2.4 Estructura de las entrevistas a grupos focales Estructura de las entrevistas a grupos focales Iniciacin : Presentacin del entrevistador del observador asistente y de los entrevistados. Explicacin de los objetivos de la entrevista la utilidad de la informacin, el destino de los datos, y su confidencia. Instrucciones de la dinmica por seguir , justificar la razn de grabar la discusin y enfatizar la importancia de expresar abiertamente sus opiniones Desarrollo de la entrevista : Comenzar con temas generales y neutros relacionados con la vida cotidiana del grupo para incluir ms fcilmente la participacin de todos desde el comienzo. Ir focalizando los temas hasta indagar aquellos especficamente relevantes para el estudio. Resumir brevemente la discusin y pedir a los entrevistado, reflexiones sobre puntos que no se hayan abordado. Cierre de la entrevista : Indicar que la entrevista ha finalizado y dar tiempo a responder preguntas o inquietudes del grupo Agradecer la participacin, recordar el valor de la informacin reportada y su confidencialidad, despedir al grupo. Revisar y completar las notas realizadas durante la entrevista.
Fuente: Toro Jaramillo, 2006, pp. 192

Finalmente, la etapa de anlisis, consiste en leer e interpretar la Anlisis: Consiste en leer e interpretar informacin obtenida en los grupos. Es muy comn que al la informacin obtenida en los grupos. importante realizar un grillado de procesar la masa de informacin que se obtiene por esta Es cada uno de los grupos. Este grillado es tcnica, la informacin rica, para el objetivo del estudio, est un cuadro que contiene temas definidos, en lnea con la mezclada con mucha informacin adicional, que puede no ser previamente gua de pautas utilizada. importante para el estudio. Por eso es importante realizar un grillado de cada uno de los grupos. Este grillado es un cuadro que contiene temas previamente definidos, en lnea con la gua de pautas utilizada .Las desgravaciones y los registros audiovisuales deben servir de insumo para detectar nuevos temas que aparecen en los grupos y pueden servir para ulteriores estudios o investigaciones. Como lo que suele hacerse es encargar a la consultora que hace el reclutamiento y la logstica la desgravacin de los grupos y el grillado, es importante que supervisemos que las desgravaciones se realicen y se utilicen como insumos. Puede suceder que no estemos conformes con el grillado y tener las desgravaciones de cada grupo disponibles es, en este caso, fundamental para poder revisarla y hacer nuestro propio grillado.

La experiencia de los grupos focales en el PAPEP Argentina El estudio nacional argentino del proyecto PAPEP en 2006 se propuso indagar las percepciones y expectativas ciudadanas sobre las instituciones, el espacio pblico y la comunicacin poltica. Junto con la realizacin de una encuesta nacional e informes de expertos, se emple el mtodo de grupos focales en una estrategia de triangulacin que permitiera complementar y profundizar el anlisis.

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Esta estrategia de triangulacin permiti una riqueza en el anlisis y una deteccin de temas que no hubiera sido posible con mtodos aislados. Se realizaron doce grupos focales en tres provincias argentinas. Cuatro grupos se realizaron en el rea Metropolitana de Buenos Aires (incluye la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano bonaerense), cuatro grupos se realizaron en la Provincia de Santa Fe, y cuatro grupos en la Provincia de Mendoza. En estas dos provincias, se seleccionaron dos ciudades pequeas (Carcara y La Paz, respectivamente) en las cuales se realizaron dos grupos en cada una; y otros dos grupos en las capitales provinciales (Ciudad de Santa Fe y Ciudad de Mendoza). Se eligieron pequeas localidades dentro de estas provincias porque son localidades en las cuales no suelen hacerse estudios de este tipo y porque estbamos interesados en sondear la opinin en localidades pequeas, de contextos rurales, alejados de los grandes centros urbanos, donde la realidad local suele pesar ms que el contexto nacional. La segmentacin de los grupos, de acuerdo a los objetivos del estudio, estuvo dada por el nivel socioeconmico, la edad, y el sexo. La muestra qued conformada de la siguiente manera. GRUPO 1 Localidad GRUPO 2 GRUPO 3 GRUPO 4 AMBA Capital y Zona norte GBA)

AMBA AMBA AMBA (Zona Sur y (Capital y (Zona Sur y Oeste GBA) Zona norte Oeste GBA) GBA)

Sexo Nivel socioeconmic o Edad

50% mujeres y 50% varones en todos los grupos Bajo superior Medio alto Bajo superior Medio alto Bajo inferior Medio tpico Bajo inferior Medio tpico 18-35 aos 18-35 aos 36-64 aos 36-64 aos

GRUPO 5 Localidad Sexo Nivel socioeconmic o Edad Santa Fe

GRUPO 6 Santa Fe

GRUPO 7 Carcara

GRUPO 8 Carcara

50% mujeres y 50% varones en todos los grupos Medio alto Medio alto Bajo superior Bajo superior Medio tpico Medio tpico Bajo inferior Bajo inferior 18-35 aos 36-64 aos 18-35 aos 36-64 aos

GRUPO 9

GRUPO 10

GRUPO 11

GRUPO 12

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Localid ad Sexo Nivel socioec onmic o Edad

La Paz 50% mujeres y 50% varones en todos los grupos Bajo superior Bajo inferior

La Paz

Mendoza

Mendoza

Bajo superior Bajo inferior 36-64 aos

Medio alto Medio tpico 18-35 aos

Medio alto Medio tpico 36-64 aos

18-35 aos

Se contrat una consultora para que se encargara del reclutamiento, la moderacin de los grupos y los aspectos logsticos. Para el diseo del estudio, se parta de la idea que existan tres tensiones en la opinin pblica, que se tradujeron en ejes de discusin en la gua de pautas (adjunta). Las tres tensiones eran: Tensin entre preocupacin por la vigencia de las instituciones polticas y la mejora en las condiciones de vida de la poblacin. Tensin en el espacio pblico entre la protesta social y el derecho a expresarse, por un lado, y la demanda de orden pblico y paz social, por el otro. Tensin en el espacio pblico entre el reclamo de informacin poltica y la desconfianza hacia los medios de comunicacin por considerarlos dominados por intereses.

Con la realizacin de los grupos focales, de lo que se trataba era de constatar que efectivamente existieran estas tensiones y de analizar las mltiples formas en que se expresaban. Adems de explorar estos ejes, surgieron nuevos temas que no habamos previsto al momento de pensar la gua de pautas y de encarar el estudio. Un claro ejemplo es la referencia a los mecanismos de democracia directa. Este tema surgi en prcticamente todos los grupos focales de manera espontnea. Adems de estos 12 grupos de poblacin en general, y por la importancia que revisten los movimientos de desocupados (piqueteros) en el escenario poltico argentino actual, se realiz un grupo especial, cuyo criterio de reclutamiento era que los potenciales participantes pertenecieran a un movimiento piquetero. Como el grupo se realiz en la Ciudad de Buenos Aires, los participantes eran del rea Metropolitana de Buenos Aires (la Ciudad y el Gran Buenos Aires). Este grupo result de una riqueza informativa muy importante. En la mayora de los casos eran jvenes los participantes en el grupo, y fueron notables las diferencias con otros jvenes de los 12 grupos restantes realizados. En 2007, en cambio, se parti de criterios diferentes por el tema en estudio. Ese ao el estudio nacional del PAPEP se concentr en las expectativas ciudadanas sobre el rol y funcionamiento del Estado. Para ello, se contrataron expertos sectoriales y se encargaron dos encuestas nacionales., adems de la realizacin de 13 grupos focales. A diferencia del ao anterior, no se parti de tensiones o ejes de discusin que se presuponan existentes en la opinin pblica, sino que se trat de indagar sobre las representaciones que los participantes tenan sobre el Estado, la evaluacin sobre su funcionamiento y sus empleados, y las demandas existentes en relacin a la garanta de

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derechos y la provisin de servicios pblicos. A causa de ello, si bien se mantuvo la segmentacin por nivel socioeconmico y por edad, los criterios de reclutamiento variaron respecto de 2006. Al dividir conceptualmente el estudio del Estado en reas (educacin, salud, justicia, servicios pblicos en general), el reclutamiento se pens para convocar participantes que pudieran tener algn conocimiento mnimo, en el sentido de haber tenido contacto o experiencia con alguna de esas reas funcionales del Estado. Asimismo se realizaron grupos diferenciados para cada rea, con una gua de pautas comn (la primera parte) y una segunda parte de la gua especfica para cada rea. De modo que para los grupos de salud, se reclut a personas que hubieran utilizado en los ltimos dos aos algn servicio pblico de salud. Para los grupos de educacin se reclutaron adultos que tuvieran hijos en edad escolar (nios y nias que asisten a establecimientos pblicos a los ciclos inicial, primario y/o secundario). Para los grupos de justicia, los participantes deban tener o haber tenido en los ltimos dos aos un proceso judicial, en cualquiera de los fueros, como vctima/querellante o como imputado/demandado. Por ltimo para los grupos de servicios generales, dos de los temas ms importantes a tratar eran transporte y seguridad, dada la relevancia que tuvieron en los ltimos tiempos estos dos temas por la percepcin de empeoramiento de sus condiciones. Por ello, el 50% de los participantes en los grupos generales, deba ser usuario de medios pblicos de transporte. El tema seguridad, en cambio, no tena ninguna pauta de reclutamiento especfica. La segmentacin de los grupos finalmente fue de la siguiente manera: Localidad rea temtica Grupo etario AMBA Adultos (36 a 2 64 aos) General Jvenes (18 a 1 35 aos) Adultos (36 a 2 64 aos) Mendoza 1 Neuqun 1 Ro Gallegos 1 Total

3 3

Salud

Justicia

Adultos (36 a 1 64 aos)

Educacin

Adultos (con hijos en edad 1 escolar) 7

Total

13

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Se decidi realizar grupos de educacin en las provincias de Neuqun y Ro Gallegos porque eran de especial inters dado que en los ltimos tiempos tuvieron conflictos muy importantes en relacin a la educacin: reclamos gremiales, huelgas prolongadas, el asesinato de un maestro en una manifestacin, etc. En los anexos se pueden consultar las guas y pautas de estos estudios.

A modo de resumen Premisa 1: 1: Lo que importa es la calidad de la informacin y no la cantidad Lo importante es conseguir informacin adecuada para los objetivos, relevante y confiable. 1.200 encuestas probabilsticas no son ms que 4 grupos focales, depende de que es lo que se quiere relevar. Premisa 2: 2: Respetar las reglas de la metodologa Los estudios a travs de encuestas tienen una cualidad emprica y contrastable que los hace diferentes de otras tcnicas en el sentido de ser ms fcilmente replicables y permiten afirmaciones ms contundentes. Por eso es particularmente importante que se realicen dentro de reglas metodolgicas que permitan su validacin. Premisa 3: 3: El fraseo es fundamental Es central entender que el lenguaje con el que se le habla a lderes y al soberano es propio de cada pas. Por ello es ms importante al preguntar (en una gua, en un cuestionario) de una manera adecuada para el pas que buscar una comparabilidad absoluta entre pases Premisa 4: 4: Analizar no es contar (casos) (casos) Hacer un anlisis de la informacin es ir ms all de la informacin que emerge del discurso (en grupos focales y entrevistas) y de la estadstica (encuestas). Tratar de evitar contar casos en grupos focales y entrevistas a riesgo de que se confunda una tendencia con un valor que posee inferencia estadstica y en todos los casos procurar ir ms all que simplemente organizar los datos. Premisa 5: 5: Analizar es contar (historias) Hacer un anlisis de la informacin es construir un relato coherente con la informacin, que permita articularla, explicar (con las limitaciones del caso) el objeto de estudio y predecir (nuevamente con las limitaciones del caso). Si los escenarios a construir deben ser relatados y llenados de sentido, lo mismo sucede con el diagnstico que emerja parcialmente del relevamiento de datos de las fuentes primarias.

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Captulo 3.1.3: El saber experto

El objetivo principal de la recoleccin del saber experto es obtener y analizar lo que ya se sabe sobre el contexto y la situacin del pas en el que se desarrolla el PAPEP o, en particular, sobre los aspectos relevantes para los proyectos o polticas consideradas. Esto es lo que habitualmente denominamos el estado de la cuestin o estado del arte. El producto de esta recopilacin es la elaboracin de un diagnstico o

possitional paper, el cual consiste en resumir lo que ya se sabe

partiendo de lo que dicen los que han generado ese conocimiento, sino reconstruir el estado de precisamente, los expertos o los que saben. El PAPEP no tiene como la cuestin. propsito desarrollar una investigacin original ni poner a prueba los resultados ya existentes, sino simplemente, resumir lo que se sabe hasta el momento sobre los temas en cuestin y de este modo reconstruir el estado del debate. Para asegurar la utilidad de los materiales, es crtico que stos distingan entre lo que parece ser conocimiento aceptado, por el grueso de la comunidad acadmica y de la comunidad profesional, de los asuntos sobre los que no hay consenso. La experiencia de los proyectos PAPEP muestra que la recoleccin del saber experto es eficiente, ya que permite avanzar empleando una parte relativamente modesta de los recursos disponibles. Puesto que, como ya se ha explicado, el objetivo no es innovar, sino resumir aquello que ya se sabe (conocimiento que con frecuencia los mismos consultores y expertos han contribuido a generar), los tiempos de redaccin pueden ser muy breves. Muy frecuentemente los consultores y expertos ya han escrito textos que persiguen fines similares, y por lo tanto slo deben actualizarlos y acondicionarlos para los propsitos especficos del PAPEP. Esto, a su vez, ayuda a reducir los costos de redaccin de los ensayos.

El objetivo no es innovar

El diagnstico El diagnstico implica reunir un conjunto de ensayos que resuman e identifiquen cules son los elementos determinantes, las caractersticas de Ver Captulo 2.2: Etapa los actores y los factores crticos. Los temas de estos ensayos se seleccionan Diseo de acuerdo a los objetivos especficos, unidades de anlisis y del horizonte temporal del PAPEP en cuestin. Durante el transcurso del relevamiento de la informacin secundaria deben aplicarse los criterios metodolgicos usuales para cuando se desea conocer el estado del arte en un dominio especfico. La elaboracin del diagnstico sobre lo que ya se sabe comprende mnimamente el relevamiento de: Los materiales recientes publicados sobre el tema en las revistas acadmicas de mayor prestigio en el rea correspondiente.

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El conjunto de libros publicados dentro y fuera del pas, siguiendo un doble criterio de: o Relevancia (que va generalmente asociada al prestigio del sello editorial); y de o Pluralidad de enfoques (para lo cual es necesario realizar una seleccin que incluya puntos de vista divergentes).

Los informes de empresas consultoras y de analistas polticos independientes que sean de acceso pblico. Los resultados de encuestas de opinin pblica, estadsticas econmicas y resultados electorales recientes. La elaboracin de este diagnstico incluye la posibilidad de recurrir a informantes calificados o consultores expertos en las temticas requeridas, usualmente en las tres reas claves: econmica, sociolgica y politolgica. Al momento de recurrir a ellos es importante remarcar que existen dos criterios esenciales para la seleccin quienes sern los encargados de la redaccin de estos informes: Un criterio de solvencia profesional (deben ser expertos reconocidos en sus respectivos temas) Un criterio de equilibrio poltico - ideolgico (el conjunto de expertos debe ser ideolgicamente amplio, abarcando, en lo posible, a intelectuales respetados de las distintas corrientes de pensamiento).

Asimismo, debe tenerse en cuenta que en los asuntos contemporneos, cada partido o grupo de opinin tendr sus expertos preferidos, y a la inversa, los expertos tendrn sus preferencias polticas, partidarias o al menos ideolgicas (en sentido amplio). Por lo cual resulta imprescindible que, durante la ejecucin de un proyecto PAPEP, se escuchen desde el principio todas las campanas o al menos las ms importantes. Las sorderas selectivas en este plano, aunque no sean deliberadas, comprometen equilibrios esenciales para la viabilidad poltica de las propuestas que resultan de los PAPEP e impiden o dificultan que esas propuestas tengan la flexibilidad adecuada para ser protagonistas de un debate abierto y democrtico.

Anlisis del saber experto El anlisis de la informacin recolectada suele ser la base sobre la que se tomarn las decisiones centrales para los futuros pasos del proyecto en la etapa de la recoleccin de la informacin: cules son los temas relevantes, cules estn en la agenda de los tomadores de decisiones y cules en la agenda de la opinin pblica, qu actores son claves en el desenvolvimiento de estos temas, cules sus intereses, preferencias y opiniones, etc. Fundamentalmente, estas decisiones se pueden resumir sintticamente:

Cules sern los temas/variables especficas sobre los que se recogern opiniones, percepciones e informaciones Quines sern los actores a los que se les solicitar opinin o de los cuales se recolectara informacin

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A partir de todo lo anterior: cules sern los principales instrumentos/tcnicas de recoleccin de datos que se utilizarn durante el trabajo de campo.

De esta forma, el anlisis del saber experto, junto a la informacin general de carcter contextual y secundaria (es decir, no generada por el propio proyecto), debe aportar 1) la identificacin de los temas claves o factores determinantes; 2) identificar las caractersticas de los actores; y, junto con la informacin primaria, 3) identificar los factores crticos. 1) Identificar temas claves y factores determinantes La recoleccin del saber experto tiene como objetivo primordial, pero no nico, el determinar cules son los temas claves y los factores determinantes sobre las que se recogern las opiniones y percepciones en la etapa de relevamiento. Los temas clave o factores determinantes refieren a aquellos temas que se encuentran en el centro de la escena social y poltica, son los temas de principal importancia y debate dentro de la unidad de anlisis. El objetivo de su identificacin es la interpretacin por parte del equipo PAPEP de la estructura social, econmica y poltica del pas o regin en el momento en que se esta estudiando, de forma tal de poseer una imagen de los temas principales de su estructura. El producto final de este pre-diagnstico (luego complementado en la etapa de relevamiento) consiste en conocer la coyuntura social, econmica y poltica de la sociedad en estudio. Para ello se requiere analizar y examinar estudios referidos a la estructura poltica, econmica y social (por ejemplo existe en Bolivia una relacin entre el PAPEP y la agenda de investigacin del informe de desarrollo humano respecto a los temas estructurales), los temas centrales en los medios de comunicacin y los centros de investigacin. 2) Identificar las caractersticas de los actores Otro objetivo central de la etapa de diagnstico, que tambin tiene consecuencias inmediatas para la etapa de recoleccin, es la identificacin de los actores relevantes. Para ello es fundamental explorar, registrar e identificar: La informacin secundaria e instrumentos de recoleccin de informacin primaria.

Las preocupaciones e intereses de los actores relevantes del proceso (locales, nacionales o extra nacionales) y evaluar los posibles cursos de accin apropiados para atender esas preocupaciones. Los procesos de discusin y de decisin poltica que estn en curso en la unidad territorial seleccionada. Los principales actores polticos, econmicos y sociales que estn involucrados en esos procesos. Los posibles motivos de conflicto entre esos actores, en trminos generales y particularmente en relacin a esos procesos. Las situaciones potencialmente desestabilizadoras que podran generarse en el curso de esos procesos.

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 Los estados de opinin o percepciones particulares que ya han podido ser identificados en relacin a esos procesos. Al finalizar esta primera fase exploratoria se debera contar con los siguientes productos: Documentos acerca del contexto o de algn aspecto clave del proyecto que debera profundizarse a partir de una revisin adicional de informacin secundara. Y, segn la combinacin de tcnicas de recoleccin de informacin elegida, se debera contar con: Guas de entrevistas y listados de miembros de las elites (o informantes clave) a entrevistar Pautas para la discusin de grupos focales y criterios para su reclutamiento

Formularios de encuesta a ser utilizados y el diseo de la muestra en caso de realizarse esta actividad Pautas para talleres prospectivos con expertos y el listado de participantes

Una vez concluido el relevamiento, las tareas de anlisis deberan proponerse alcanzar los siguientes resultados: Describir las percepciones predominantes en los actores polticos, econmicos y sociales (respecto de los temas en discusin, de los procesos de decisin en curso, de los dems actores, y de los objetivos estratgicos y restricciones propios). Explorar tendencias y mecanismos que pueden estar influyendo sobre esos procesos (por ejemplo, las lgicas de conflicto que estn dominando el comportamiento de los actores). A partir de los anteriores elementos, se puede estimar las trayectorias y comportamientos probables de los diferentes actores en el corto y mediano plazo. Cuando se trata de analizar procesos de decisin poltica o de aplicacin de ciertas decisiones, se puede evaluar la probabilidad de los bloqueos o conflictos que podran ocurrir en las distintas etapas o "segmentos" de la decisin y durante la implementacin de la misma. 3) Identificar los factores crticos Adems de la caracterizacin de los actores y de los temas ms relevantes, el relevamiento y anlisis del saber experto nos permite identificar (o priorizar) aquellos factores que son centrales o estratgicos para la evolucin futura del problema investigado porque tienen la capacidad de modificar el presente de tal manera que influyen en el desarrollo de los diferentes futuros posibles. La sistematizacin de la informacin secundaria debe llevarse a cabo de forma tal que permita la identificacin de posibles bloqueos, conflictos u opciones que podran tener un mayor potencial desestabilizador del sistema o de generacin de cambio en esos factores crticos detectados. De esta

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manera finalmente se puede obtener y precisar las diferentes evoluciones probables ("estados") de estos factores en el perodo de tiempo establecido para la prospectiva segn el comportamiento y las perspectivas de los actores.

Las mesas de conversacin con expertos El ltimo paso para reunir la informacin sobre lo que ya se sabe es la realizacin de un taller de expertos o mesas de conversacin con distintos actores relevantes (acadmicos, elite polticas, sociales y econmicas) en la Etapa de Anlisis, cuyo objetivo consiste en el anlisis y la exposicin de los resultados obtenidos en el pre-diagnstico a fin de identificar los desafos que se enfrentan en el corto o mediano plazo y definir hiptesis en torno a su naturaleza y los factores que condicionan su evolucin a futuro. El taller de expertos promueve la conversacin con los expertos sobre los temas identificados por el equipo PAPEP con el objetivo de lograr un consenso acerca de los factores ms crticos que presenta la coyuntura del los diferentes pases para la posterior elaboracin del anlisis prospectivo.

El saber experto en el PAPEP Nicaragua A modo de ejemplo se describe la construccin del estado del arte por parte del PAPEP Nicaragua, realizada para la construccin de Escenarios Prospectivos. En la primera fase de desarrollo 2006-2007, se encomend la preparacin de un conjunto de ensayos que expertos nacionales elaboraron en cada uno de los temas identificados como prioritarios para el anlisis de la realidad nicaragense. Al respecto, se realizaron los siguientes ensayos: 1. Deuda Interna del Sector Pblico de Nicaragua en 2005: Las Liquidaciones y Quiebras bancarias. 2. Remesas Familiares en Nicaragua. 3. Rgimen de Pensiones en el Sistema Nicaragense de Seguridad Social. 4. Proceso de Descentralizacin Poltica y Fiscal en Nicaragua. 5. Medios de Comunicacin en Nicaragua 6. Iglesias en Nicaragua 7. Grupos Empresariales en Nicaragua

Se incorporaron tambin, como parte de los trabajos del PAPEP Nicaragua, una serie de ensayos realizados por consultores nacionales durante el periodo 2005-2006, los cuales estaban vinculados directamente con los temas de investigacin del equipo regional.

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Se incluyeron adems una serie de ensayos realizados por consultores nacionales, durante el periodo 2005-2006, los cuales estaban vinculados directamente con los temas de investigacin del equipo regional. Entre otros se encuentra los Pactos e Institucionalidad en Nicaragua, Vds. y Nicaragua, El futuro de Nicaragua.

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Captulo 3.2: Los talleres prospectivos

La lgica prospectiva que caracteriza a los proyectos PAPEP brinda una serie de instrumentos relevantes para la toma de decisiones con visin de mediano y largo plazo, facilitando a los actores la visualizacin de los efectos de sus acciones. Los talleres prospectivos constituyen uno de los instrumentos ampliamente utilizados en el anlisis prospectivo para la anticipacin intuitiva conducida (Alemany, 2009b: 8). Los talleres prospectivos son sesiones intensivas de trabajo de dos das de duracin, conformados por un grupo diverso de participantes y moderados por un experto (Schwartz, 1998:2). Son instancias de discusin y anlisis colectivo cuya caracterstica consiste en potenciar un espacio de reflexin que permita integrar a los actores polticos, sociales, econmicos y culturales en el proceso de anlisis poltico prospectivo. La implementacin de talleres prospectivos en el anlisis poltico tiene como objetivo favorecer la visualizacin del futuro por medio de la puesta en comn de las percepciones de actores diversos a fin de vislumbrar las implicancias de las decisiones que los actores toman en el presente. Los talleres constituyen un ejercicio colectivo destinado a propiciar el anlisis prospectivo. De esta forma, la participacin de los actores en el anlisis poltico prospectivo no se limita nicamente a la recoleccin de sus opiniones y percepciones a travs de entrevistas o encuestas, sino que tambin consiste en su involucramiento activo en el ejercicio prospectivo. Los talleres son el espacio de encuentro entre los actores claves y el equipo tcnico que est llevando adelante el esfuerzo prospectivo. La innovacin y la combinacin de herramientas de anticipacin es un factor clave para la adaptabilidad y relevancia de cualquier ejercicio prospectivo debido a que la realidad social es ms creativa que cualquier ejercicio de prospectiva. Por lo tanto, todo investigador o tomador de decisin debe tener un conocimiento profundo de las herramientas PAPEP, as como un extremo cuidado en el manejo de grupos e interaccin de actores en el marco de los talleres prospectivos. En lneas generales, las caractersticas de los talleres prospectivos son: Proponen un trabajo conjunto de los actores y el equipo tcnico a cargo del anlisis prospectivo a fin de determinar los elementos y situaciones relevantes para la toma de decisiones en el presente con el objetivo de incidir en el futuro. Promueven la participacin de los actores en el ejercicio prospectivo a fin de conformar un grupo de trabajo variado e interactivo y con alta capacidad creativa. Para ello es necesario que se evite la generacin de espacios de poder entre los participantes; es decir que cuando estos talleres se realizan en organizaciones muy estructuradas o con cadenas de mando muy marcadas, la presencia de superiores puede inhibir la libre expresin de los participantes y as empobrecer la capacidad de trabajo del conjunto.

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 Favorecen la lluvia de ideas sobre los elementos relevantes que son objeto del anlisis prospectivo para luego definir los desafos ms crticos a enfrentar en el futuro. Ninguna idea que surge en los talleres es inmediatamente desvirtuada o descartada, sino que se sugiere registrar todas las ideas en un papelgrafo y luego pegar las hojas en las paredes para que los participantes puedan referirse a los contenidos como los progresos del taller, y que ante dudas o cuestionamientos se pueda volver sobre lo ya conversado. Proponen una dinmica de trabajo interactivo e intensivo donde se definen los principales elementos del anlisis prospectivo. Los talleres tienen una duracin de no ms de un da y medio o dos, ya que las jornadas de trabajo pueden ser muy intensas y los talleres de tres das de duracin corren el riesgo de ser menos productivos por la dificultad de absorber tantos conceptos, lgicas y dinmicas nuevas de trabajo y pensamiento. Cuando los participantes son expertos en prospectiva la situacin es diferente, ya que ms que talleres se trata de reuniones de trabajo entre expertos del rea. Al inicio de cada taller se explicita claramente: - Las reglas de juego para el taller. - Los objetivos planteados. - La secuencia del pensamiento, simulando el ejercicio prospectivo que se est proponiendo para el taller. En los casos en que esto no se hace se ha comprobado en la experiencia PAPEP que se genera cierta angustia entre los participantes por no saber hacia dnde se los est embarcando en el ejercicio colectivo del taller. - Los resultados esperados y qu tipo de formato tendrn. Asimismo, al inicio del taller se toma el tiempo necesario para compartir una serie de conceptos bsicos, no slo para una socializacin de conceptos prospectivos que sern recurrentes durante la jornada de trabajo, sino para iniciar un proceso de reingeniera mental.26 Este ejercicio pretende superar los pre-conceptos o ideas pre-concebidas sobre el futuro, y este se plantea como un paso necesario para pasar a la accin. No existe, sin embargo, un mtodo nico para la organizacin de los talleres prospectivos. Su objetivo, contenido, dinmica y duracin depende del objeto del anlisis prospectivo. En general, los talleres prospectivos son una instancia de participacin de los actores en juego, de apropiacin del ejercicio prospectivo y, por lo tanto, de sus resultados. Pero tambin se pueden concebir como instancias de exploracin y definicin de los contenidos del anlisis, redefinicin o validacin de los resultados preliminares o devolucin de los resultados finales (Alemany, 2009b: 22).

Lectura Adicional: GODET, Michel (2007), Manuel de Prospective Stratgique (Tomos 1 y 2), DUNOD, 3a Edicin, Pars. BERGER, Gaston (1959), Lattitude prospective (disponible en: http://www.prospective.fr/Bibliothequ e/Attitude_prospective.htm).

Los talleres prospectivos en el PAPEP Desde el ao 2008 la Caja de Herramientas del PAPEP se ampli con la puesta en marcha de los talleres prospectivos. Desde entonces, los talleres implementados en los proyectos PAPEP han ido
26 Concepto propuesto por Michel Godet en Manuel de Prospective Stratgique (Tomo 2), DUNOD, 3a Edicin, Pars, p. 36.

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evolucionando y adaptndose a cada demanda concreta y situacin particular. Tradicionalmente el enfoque PAPEP ha sido inspirado en la metodologa para la construccin de escenarios propuesta por Peter Schwartz27, pero en los talleres realizados en algunos pases se han ido incorporando elementos provenientes de diversos enfoques prospectivos, como el anlisis estructural propuesto por Michel Godet28 (Alemany, 2009b). Asimismo, en algunos estudios PAPEP se ha integrado el anlisis en profundidad de los actores y se ha realizado un cruce de los mapas de poder de actores claves con los escenarios, dando como resultado un mapa de actores-escenarios dinmico. Hasta la fecha, los talleres prospectivos se han implementado bajo diferentes modalidades y con diferentes objetivos. En Panam, El Salvador y Nicaragua se han realizado talleres para la construccin colectiva de escenarios entre los equipos PAPEP nacionales y el equipo PAPEP Regional y algunos informantes clave del sistema de Naciones Unidas y externos. En el caso de Bolivia se han realizado talleres con actores clave para instancias intermedias de ejercicios polticos prospectivos. En Colombia se realizaron talleres prospectivos a nivel gerencial en algunas oficinas del PNUD. En suma, el PAPEP ha desarrollado un enfoque propio para la realizacin de los talleres prospectivos que logra adaptarse a la demanda de cada caso particular. La implementacin de los talleres en el PAPEP ha asumido una amplia flexibilidad, conforme a los objetivos de cada investigacin, a las posibilidades de implementacin y a las necesidades concretas de cada estudio.

Objetivos y tipos de talleres prospectivos Los talleres prospectivos en el PAPEP adquieren diferentes modalidades de implementacin segn los objetivos que se plantean de acuerdo a las necesidades del estudio que se lleve a cabo, la etapa del estudio en la cual se implementan, y los actores que participan en ellos. En lneas generales, los talleres PAPEP involucran la participacin de entre 10 y 15 personas que incluyen a los miembros del equipo PAPEP, a representantes de algunos sectores o reas de experticias relevantes al pas y al caso, e integrantes de diversos equipos de las oficinas nacionales del Sistema de Naciones Unidas. Su duracin estimada es de un da y medio o dos das y su principal caracterstica consiste en propiciar un espacio de encuentro inter-disciplinario entre los diferentes actores donde se promueva la reflexin y anlisis prospectivo. Para ello, los contenidos de los talleres abordan los conceptos y alcances de la prospectiva a fin de elaborar un diagnstico compartido de la situacin del pas a partir de datos, tendencias, variables o indicadores clave, e identificando rupturas e inercias posibles En sntesis, los talleres PAPEP pueden alcanzar los siguientes objetivos: Sensibilizacin de los actores clave sobre el uso de la prospectiva.

27 Para ms informacin sobre la Escuela Norteamericana, vase: SCHWARTZ, Peter (1993), La planificacin estratgica por escenarios, Futuribles, Pars; y SCHWARTZ, Peter (1991), The art of the long view, Doubleday Currency, Londres. 28 Para ms informacin sobre el anlisis estructural, vase: GODET, Michel (2007), Manuel de Prospective Stratgique (Tomos 1 y 2), DUNOD, 3a Edicin, Pars; GODET, Michel (2000), La Caja de Herramientas de la Prospectiva Estratgica, Cuadernos de LIPS, Abril.

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 Construccin de los escenarios futuros de forma participativa con actores clave de la realidad poltica, econmica o social del pas; con expertos nacionales en los temas relevantes; o con equipos y expertos del Sistema de Naciones Unidas. Como instancia de devolucin y/o validacin de los resultados de los estudios PAPEP con integrantes del sistema de Naciones Unidas, o con actores claves de la realidad nacional. Para la integracin de la prospectiva y la construccin de escenarios en los propios equipos nacionales de PNUD.

En funcin de los objetivos que se propongan para la realizacin de los talleres prospectivos, pueden distinguirse diferentes tipos de talleres. Cabe destacar que la tipologa propuesta responde a fines analticos, ya que en la prctica los talleres pueden asumir dinmicas diversas, no discernibles entre s. No obstante, de la experiencia PAPEP es posible diferenciar cinco modalidades de talleres:

1. Mesas de Conversacin con Expertos Las mesas de conversacin con expertos constituyen una instancia de anlisis de la realidad actual de los distintos pases a partir de las diferentes visiones y perspectivas de los expertos ms destacados en diversas reas y disciplinas (acadmicos, elites polticas, sociales y econmicas). El propsito del taller de expertos consiste en realizar un anlisis exploratorio de manera colectiva acerca de la informacin recolectada por medio de los estudios expertos sobre coyuntura, entrevistas a lderes, encuestas de opinin y anlisis de la informacin secundaria. Para ello, en el taller se exponen los datos y principales hallazgos obtenidos con las diferentes tcnicas de recoleccin de informacin a fin de poder determinar los temas relevantes, las caractersticas de los actores y los factores crticos. Adicionalmente, se busca realizar un anlisis preliminar o exploratorio en el que sea posible distinguir el horizonte temporal del anlisis prospectivo.

2. Talleres Prospectivos Son aquellos talleres prospectivos, propiamente dichos, en los que se plantea un ejercicio prospectivo con los participantes, tendiente a la construccin de escenarios futuros y un mapa de actores en forma participativa, dinmica e interactiva. En ellos se realizan diversas dinmicas de trabajo participativas que conducen al surgimiento del material necesario para la construccin de escenarios y el mapa de actores. A partir de la informacin relevada en la etapa de relevamiento se elabora un diagnstico compartido sobre la situacin actual del pas. Este diagnstico sirve como punto de partida para el proceso de discusin, llevado adelante por un motivador experto, donde se va decantando la informacin hasta arribar a la identificacin de factores determinantes y variables crticas o fuerzas motrices que definen conjuntos de escenarios posibles. Adicionalmente, se suele complementar el anlisis de escenarios con un anlisis de los actores clave del contexto que se analiza. Estos talleres pueden adquirir dos modalidades:

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 Interno: Interno con los equipos PAPEP y otros actores del sistema del Naciones Unidas. Abierto: Abierto con actores clave de la realidad poltica, econmica y social del pas y/o consultores y expertos nacionales que hayan colaborado o colaboren con la oficina nacional de Naciones Unidas.

3. Talleres de Validacin Son aquellos talleres en los que se presentan los resultados preliminares de los estudios PAPEP (escenarios, estudios de caso, mapas de actores, por ejemplo) para ser validados desde un punto de vista tcnico y poltico con actores locales claves o expertos nacionales a los efectos de afinar o redefinir su formato o contenido final. En el caso de la construccin de escenarios, es aqu donde se discuten integralmente las variables crticas que configuran y dan forma a los escenarios y las estrategias de los actores que conducen a cada uno de ellos. Los escenarios no se evalan tanto por su capacidad para describir de forma precisa y acertada el futuro, sino ms bien por su capacidad para generar un debate amplio que identifique los aspectos centrales sobre los cuales una sociedad o una organizacin deben tomar decisiones y adoptar acciones. Por ello, el principal objetivo de los talleres de validacin consiste en el intercambio de informacin y la interaccin entre el equipo PAPEP y los distintos tomadores de decisin en un proceso donde la informacin fluye en ambos sentidos. Toda presentacin de escenarios constituye un buen momento para conocer y profundizar distintas miradas y para intercambiar opiniones sobre los desafos presentes que tendrn una incidencia en la configuracin del futuro a corto plazo. El taller de validacin puede ser pensado como el momento bisagra con la etapa de devolucin.

4. Conversatorios Son aquellos talleres en los que se propicia una instancia de discusin informal e intercambio de opiniones entre el equipo PAPEP y 4 o 5 actores y/o expertos locales sobre algunos de los resultados parciales obtenidos. No es necesariamente una devolucin, sino que tiene un carcter informal donde se incorporan elementos para la reflexin, que sirven a la vez como una nueva instancia de recoleccin de informacin para continuar con los estudios. Este tipo de talleres adquieren una modalidad hbrida entre las mesas de conversacin con expertos, la instancia de validacin y de devolucin de resultados.

5. Mesas de Devolucin Son aquellas instancias en las que se realiza la devolucin del resultado final del ejercicio prospectivo a los actores clave locales, y en las que se trasmite el mensaje poltico que surge del anlisis prospectivo (propuestas o desafos para promover el escenario deseable en trminos de gobernabilidad) con el fin de abrir un proceso de dilogo y discusin acerca de los horizontes deseables y los indeseables. Asimismo, las mesas de devolucin constituyen una instancia que permite ubicar las posiciones de los actores en el espacio poltico y entender su juego de alianzas y relaciones. Es la herramienta de incidencia poltica por excelencia.

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Las mesas de devolucin permiten comunicar los resultados conceptuales a los que el estudio ha arribado y tienen como propsito alcanzar los siguientes objetivos: Aumentar el conocimiento ayudando a ver qu futuros podran ser posibles, y cmo y por qu ellos podran producirse. Generar innovaciones y nuevas decisiones a partir de interpretaciones frescas acerca de la complejidad de ciertos problemas o situaciones. Rediscutir ciertas decisiones u orientaciones proveyendo nuevas informaciones acerca del contexto en el cual se toman estas decisiones. Identificar decisiones contingentes explorando lo que las organizaciones o actores deberan hacer si ciertas circunstancias suceden. Crear condiciones para el desarrollo de visiones compartidas sobre el futuro que puedan influir el comportamiento de organizaciones e individuos.

Tabla 3.2.1 Tipos de talleres prospectivos Taller Mesas de conversacin con Expertos Prospectivos Objetivo Exploracin y reflexin sobre la realidad del pas Construccin de escenarios y mapa de actores Validacin de resultados Discusin y reflexin en torno a resultados parciales y recoleccin de mayor informacin Etapa Relevamiento Participantes Expertos nacionales

Anlisis

Expertos nacionales Actores clave Miembros de NNUU Expertos nacionales Actores clave Expertos nacionales

Validacin Conversatorios

Anlisis Anlisis

Mesas de devolucin Comunicacin y presentacin de resultados

Devolucin

Actores clave
Fuente: Elaboracin propia.

En suma, los talleres prospectivos han sido implementados en el PAPEP bajo diversas modalidades conforme a los objetivos y necesidades de cada estudio. A continuacin se sistematizan las prcticas y metodologas utilizadas en los diferentes talleres prospectivos realizados por el PAPEP en las diversas experiencias nacionales.

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Metodologa 1. Construccin de la agenda y preparacin de documentos de base Para la construccin de escenarios el PAPEP se basa en la Lectura Adicional: informacin recolectada en la etapa de relevamiento por estudios de da Silveira y Luis E. expertos sobre temas especficos de alta relevancia para el pas en Pablo Gonzlez (2007), La Caja de cuestin, mapas de actores, entrevistas en profundidad a actores clave Herramientas PAPEP, PAPEP(tomadores de decisin-elites), y anlisis de encuestas de opinin. PNUD, Agosto, Montevideo. Toda esta informacin se acompaa tambin por estudios temticos definidos por los equipos nacionales PAPEP que aseguran un anlisis y sistematizacin previos al taller prospectivo sobre temas como: estado de derecho y sistema de partidos, economa, indicadores sociales, medios y comunicacin, relaciones externas y cooperacin internacional, entre otros. Con base en estos documentos previos, lo idea es que el equipo PAPEP nacional elabore una Nota Conceptual que retome los principales hallazgos de los documentos de base (componentes del anlisis estructural o base de los escenarios que se construirn en el taller). En algunos casos estas Notas Conceptuales tambin contienen un ejercicio inicial de construccin de escenarios que se puede utilizar como base para el trabajo del taller prospectivo. Box. Ejemplo de lista de Documentos de base e Informes para el Taller Prospectivo
Nota conceptual (Harry Brown Araz - PAPEP Panam). Dinmica y trayectoria de la Opinin Pblica en Panam. (Milton Henrquez) Evolucin de las relaciones internacionales y la geopoltica de Panam (Carla Pousa Caride). Evolucin, transformacin y tendencias del sistema constitucional y legal panameo (Ariel Prez Price). Sistema poltico panameo 1998-2008 (Harry Brown Araz - PAPEP Panam). Situacin y tendencias socio-econmicas de Panam (Aram Cisneros Naylor). Ronda de entrevistas a lites o actores claves empresariales, polticos, econmicos, sindicales, acadmicos y ONGs. Esta ronda cont con la participacin de 32 miembros de los sectores mencionados y tuvo lugar en la Ciudad de Panam, entre el 3 y el 17 de Febrero de 2009. Encuesta nacional de gobernabilidad 2009-2014, que fue solicitada por PAPEP- Panam (el trabajo de campo tuvo lugar el da 28 de Febrero de 2009 y el anlisis estuvo a cargo de Daniel E.Moreno Morales). Encuesta mnibus de Gobernabilidad, solicitada por PAPEP-Panam (llevada a cabo del 8 al 10 de Mayo de 2009). Anlisis de coyuntura, Expectativas de la ciudadana y perspectivas de gobernabilidad de Panam, PAPEP-Panam, Julio 2009.

Fuente: PAPEP Panam.

La agenda de los talleres se construye entre los facilitadores y los equipos PAPEP nacionales de forma de que todas las perspectivas se cristalicen en el programa del taller. Por lo general la secuencia es similar al siguiente esquema de contenidos:

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Tabla 3.2.2 Secuencia de contenidos de los talleres talleres prospectivos Sesin 1 Sesin 2 Sesin 3 Sesin 4 Sesin 5 Sesin 6 Sesin 7 Discusin de la agenda y la metodologa del taller y conceptos bsicos para la construccin de escenarios Presentacin y discusin de los principales hallazgos de los documentos de base econmico y social Presentacin y discusin de los principales hallazgos de los documentos de base sobre estado de derecho y sistema de partidos Presentacin y discusin de los principales hallazgos del documento de base sobre medios y prensa Presentacin y discusin de los principales hallazgos de las encuestas de opinin Presentacin y discusin de los resultados de las rondas de entrevistas de elites o actores claves Identificacin de las variables claves: socio-econmicas, poltico-institucionales, de la agenda externa (por lo general en sub-grupos formados por la expertise de los participantes, donde cada subgrupo realiza una matriz para su rea identificando las variables claves y desarrollando posibles tendencias -3- y rupturas -3- de cada una de ellas). Otra opcin es que los facilitadores sistematicen todos los elementos de escenarios que se hayan desarrollado en los documentos de base, y organicen en una matriz los elementos de continuidad y ruptura por reas temticas, o bien organicen los elementos para escenarios intuitivos realizados por los autores de los documentos de base en escenarios de continuidad, deseable y no deseable; como base para la discusin de las preguntas claves. Identificacin de las preguntas claves o sistema de variables claves que delimitaran el conjunto de escenarios (esto se puede hacer en sub-grupos, o con una dinmica en la que cada participante escribe una pregunta clave para cada rea en un cartn, y de forma colectiva se revisan todos los aportes para identificar o construir las preguntas claves por consenso). Construccin y discusin colectiva de la matriz de escenarios (segn las caractersticas del grupo, la calidad de la Nota Conceptual inicial, y los tiempos del taller, esto puede realizarse en sesin plenaria, o sistematizarse por los facilitadores y presentarse un esquema al grupo que retome todo lo desarrollado en las sesiones anteriores y lo consolide en un esquema o matriz para su reelaboracin colectiva). Realizacin del mapa de actores (esta sesin contiene una parte de trabajo en subgrupos por tipo de actores y el mapa se construye de forma colectiva en sesin plenaria).
Fuente: Elaboracin propia.

Sesin 8

Sesin 9

Sesin 10

2. Definicin de los participantes Talleres Prospectivos Internos: Int ernos: con equipos del Sistema de Naciones Unidas y expertos nacionales Estos talleres generalmente se realizan con miembros de los equipos PAPEP nacionales, de otras agencias del sistema de Naciones Unidas y algunos actores externos que aporten experiencias especficas o visiones complementarias a las capacidades disponibles en el equipo. Lo ideal es que el

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equipo sea multi-disciplinario y que al menos haya capacidades para un anlisis en profundidad de los temas socio-econmicos, poltico-institucionales y de relaciones internacionales. En la medida en que se integren capacidades para anlisis sub-regionales (o de las diferencias locales o sub-nacionales de los pases sobre los que se trabaja) o multi-tnicos, con perspectiva de gnero, medioambiente, tecnologa e innovacin, medios de comunicacin, etc., mejor ser la calidad de un resultado transdisciplinario del taller. Talleres Prospectivos Abiertos: con actores clave Cuando se trata de talleres con actores clave o de prospectiva participativa, estos actores tendrn que representar diferentes tipos de instituciones (estado, sociedad civil, sector privado), distintos grupos sociales (movimientos sociales, comunidades, etc.), distintas regiones o dimensiones del territorio (representacin geogrfica), y respetar ciertos balances (origen, edad, gnero, etc.). Los participantes debern actuar a ttulo personal y se debera aplicar la regla por la cual nada de lo que se plantee y diga en los talleres podr ser adjudicado a ninguno de los participantes en particular. La informacin compartida en el seno de los talleres no podr ser utilizada fuera de ese mbito. Por lo general se sugiere que se aplique la confidencialidad ya que de esa manera los actores se sentirn menos comprometidos y podrn concentrarse ms en el ejercicio prospectivo. Pero para ello se requiere construir confianza entre todos los actores, esto depende de varias variables: el hecho de que algunos de ellos se conozcan desde antes y las historias previas entre los mismos, la capacidad de los convocantes de articular visiones diversas y ser un espacio de encuentro neutro o que de ciertas garantas a las voces disidentes o innovadoras (Alemany, 2009a: 23). Mesas de devolucin Los receptores por excelencia de este tipo de esfuerzos de anlisis prospectivo y de recomendaciones de poltica son los actores polticos. Pero dada la emergencia de nuevos actores sociales en la regin y la implicancia e involucramiento de stos en las disputas de poder, o en los conflictos propiamente dichos, es necesario integrar las percepciones y juegos de intereses de estos actores en cualquier ejercicio de prospectiva poltica.

3. Dinmicas para la conversacin con expertos El taller con expertos comienza con una exposicin de los miembros del equipo PAPEP acerca de los principales hallazgos y resultados obtenidos con las diferentes tcnicas de relevamiento de informacin utilizados. A partir de la presentacin de la informacin relevada se da inicio a un proceso de discusin y anlisis colectivo con los expertos de diferentes reas temticas sobre los temas ms relevantes de la coyuntura actual del pas en cuestin. Dadas las diferentes percepciones y exposiciones de cada experto se elabora un anlisis preliminar de la coyuntura que concluye con la identificacin colectiva de los elementos y factores ms determinantes para el futuro y se distingue as el horizonte temporal del anlisis prospectivo.

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4. Dinmicas para la construccin de escenarios El punto de partida para la construccin de escenarios consiste en la construccin de la estructura o del esqueleto de los escenarios; es decir, una imagen de la situacin presente del sistema social, econmico y poltico y su entorno a partir de la cual el anlisis prospectivo se lleva a cabo. La construccin del esqueleto de los escenarios tiene un propsito doble: por una parte, construir una representacin razonable del sistema a analizar y sus sub-sistemas y por otra, permitir el manejo de su complejidad a travs del anlisis de sus variables esenciales y los intereses, conflictos y relaciones de fuerza entre los actores que tienen influencia sobre dichas variables (Alemany, 2009a: 14). La construccin del esqueleto de los escenarios se realiza de forma colectiva en base a los documentos temticos y los informes de encuestas, entrevistas a elites, etc., y en el caso de que haya tiempo para realizarla en profundidad, se pueden realizar varias dinmicas o trabajos en sub-grupos. La idea es que en el trabajo en grupo (organizados por rea temtica) los participantes puedan: 1. Revisar y redefinir variables crticas. 2. Definir palabras claves que definan la situacin o configuracin actual de cada una de esas variables. 3. Identificar al menos 3 tendencias estructurales y 3 factores crticos o de ruptura posibles para cada variable. 4. Definir descriptores para cada una de esas tendencias o rupturas. 5. Construir el esqueleto de los escenarios a partir de las variables identificadas.

5. Dinmicas para el anlisis de actores El mapa de actores que se realiza en los talleres PAPEP permite valorar las relaciones de fuerza entre los actores, estudiar sus convergencias y divergencias con respecto a cierto nmero de posturas y de objetivos asociados. Este ejercicio por lo general se plantea a travs de los siguientes pasos: a) elaborar la lista de actores claves internos, b) elaborar lista de actores claves externos de la regin y el mundo -, c) identificar los objetivos estratgicos de los actores con mayor peso relativo, d) hacer un mapa de actores inicial (para la base de los escenarios, es decir dnde se ubican los actores afinidades- en el presente, las relaciones o alianzas entre stos y su peso relativo en el panorama nacional o regional para los actores externos. Este ejercicio por lo general incita al debate y a la discusin y problematizacin conjunta sobre la percepcin de las cercanas, alianzas e intereses de los actores y entre stos, y por lo general es uno de los momentos de ms energa del taller, por lo que se recomienda terminar el taller con este ejercicio ya que a pesar del cansancio de dos jornadas intensas de trabajo prospectivo levanta el nimo y permite el involucramiento activo de todos los participantes.

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6. Dinmicas para la validacin Los talleres de validacin pueden asumir una dinmica similar a las mesas de conversacin con expertos, pero con la nica diferencia de que aqu no se trata slo de reunir informacin, sino que ya se cuenta con un resultado preliminar que se quiere validar para definir o redefinir los contenidos intermedios de los estudios con el objeto de elaborar el producto final.

7. Dinmicas para la devolucin La mesas de devolucin son las instancias de interlocucin poltica por excelencia debido a que, no slo se proponen comunicar y presentar los resultados obtenidos, sino tambin generar un proceso de dilogo entro los distintos actores involucrados. Por esta razn, las mesas de devolucin deben realizarse con especial cuidado. No se trata de presentar resultados a todos los actores relevantes simultneamente, sino de distinguir y ubicar las posiciones de los actores para realizar devoluciones diferenciadas con cada uno de ellos. De lo contrario la comunicacin del mensaje poltico se vera limitada por las diferentes posturas e intereses de los actores calve. As, la dinmica propuesta en la etapa de devolucin consiste en reunir a grupos homogneos de entre diez y quince personas; es decir, representantes de un mismo partido poltico, de un gremio empresarial, de la cooperacin internacional o de la Iglesia Catlica, por ejemplo, a fin de testear la robustez del anlisis realizado y verificar el grado de identificacin de los distintos grupos con los escenarios y propiciar el debate interno a cada organizacin.

8. Sistematizacin de los resultados y facilitacin de los talleres prospectivos La facilitacin del taller debe de estar a cargo de un equipo (entre 2 y 4 personas) que conozca las metodologas prospectivas que se implementarn y que tenga capacidades de moderacin de grupos. La facilitacin debe generar las condiciones de confianza y comodidad de los participantes para poder hacer planteos fuera de lo establecido, que se atrevan a arriesgar opiniones sobre los futuros posibles y que se desprendan del futuro oficial (Alemany, 2009b) que es el ms paralizante y que es contra-productivo en un ejercicio prospectivo29. La facilitacin de los talleres deber de asegurar que todas las voces sean odas, y que se utilicen los tiempos de forma eficiente. El logro de los resultados esperados para cada taller dependen tanto del compromiso y grado de compenetracin de los participantes como de la calidad de la facilitacin. La capacidad de escucha de los facilitadores es tan importante como su capacidad prospectiva, ya que es contraproducente que los facilitadores promuevan su propia visin de los escenarios futuros sin escuchar a los participantes, porque eso genera un sentimiento de frustracin e instrumentalizacin de los participantes que atenta contra el buen desarrollo del taller. La documentacin de las discusiones debe de ser tomada muy seriamente, no slo por parte de los facilitadores, sino tambin por al menos una persona ms que tome notas sistemticas durante las jornadas del taller. Lo ideal es que esas notas se tomen en formato electrnico de forma tal que los facilitadores puedan utilizar esos contenidos al final de cada da y consolidarlos en los aportes del da
29 El futuro oficial es el futuro que los tomadores de decisiones realmente creen que ocurrir, tanto explicitacomo implcitamente. Este es un escenario normalmente plausible y relativamente no amenazante, con ningn cambio sorpresivo al ambiente actual y un crecimiento sostenible continuado

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siguiente. El rol de sistematizacin o relatora no deber de subestimarse, ya que un tracking pobre o incompleto de las discusiones y definiciones debilitar la calidad de los productos y avances de cada taller. La sistematizacin no debe de concebirse en el formato tradicional de relatoras de talleres o debates, sino como parte del equipo de facilitacin, asegurando que quienes sistematizan, puedan contribuir al orden de la discusin, y consoliden visualmente los contenidos de las discusiones (papelgrafos, proyecciones, etc.).

Resultados Los resultados tipo de los talleres prospectivos PAPEP consisten en: a) un diagnstico compartido de la situacin presente del pas o sector sobre el que se trabaje (reforma del estado, reforma electoral); b) una serie de escenarios de corto plazo cuando se trata de escenarios electorales, o de mediano plazo cuando se trata de escenarios de gobernabilidad, elaborados por los participantes (presentados en formato de matriz); y c) un mapa de actores (graficado utilizando tcnicas de diagrama de Venn). Al final de cada taller se deber de explicar claramente cmo se sistematizar lo avanzado en el taller, y cmo y cundo se dar una devolucin de esos productos a los participantes. Resulta fundamental que al final de cada taller haya resultados claros y visibles y que los participantes puedan identificar y evaluar el tiempo, recursos y energas con los que contribuyeron al taller. Un taller sin movilizacin de ideas, conceptos y emociones no atraer a los actores a una segunda instancia. De igual manera, un taller sin resultados claros (aunque sean resultados intermedios) ser percibido como una prdida de tiempo.

Experiencias de talleres prospectivos PAPEP Talleres PAPEP Bolivia El PNUD ha incentivado la organizacin de esta compleja red de anlisis en pases seleccionados a travs del Proyecto Regional de Anlisis de Coyuntura Poltica y Escenarios Prospectivos para Fortalecer la Gobernabilidad Democrtica- y ha contribuido para apoyar la realizacin en Bolivia de diagnsticos poltico-estratgicos y la formulacin de escenarios prospectivos con el objetivo de mejorar la gobernabilidad democrtica. En Bolivia, pas que ha atravesado profundas crisis institucionales durante los ltimos aos que en el marco de amplias movilizaciones y descontento popular han llevado a la renuncia de tres presidentes- , la aplicacin de instrumentos de anlisis de coyuntura y construccin de escenarios prospectivos han contribuido a la prevencin, manejo y superacin de las crisis con el objetivo de preservar y consolidar la gobernabilidad democrtica. Segn los propios actores involucrados en el ejercicio, los anlisis polticos prospectivos producidos por el PAPEP-Bolivia (Aranbar, Noto, Meja; 2005) han contribuido en logros parciales de gobernabilidad democrtica al: Cualificar el proceso de toma de decisiones, en la medida en que los actores poseen un marco analtico adecuado para comprender los desafos estratgicos del presente y el posible impacto de sus acciones.

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Detectar y diagnosticar tendencias y eventos portadores de situaciones crticas de ingobernabilidad. Sobre esa base se han formulado recomendaciones generales para distintos actores clave del sistema poltico. Promover mesas de discusin, haciendo nfasis en la necesidad de que distintos actores subordinen sus demandas y sus estrategias para viabilizar una agenda de gobernabilidad democrtica. Promover marcos de dilogo y entendimiento, asesorando a actores clave del proceso de mediacin en situaciones de pre-crisis (Abril-Junio 2001), y contribuyendo a encontrar salidas institucionales en situaciones de crisis de gobernabilidad (Marzo/Mayo2005).

Talleres PAPEP El Salvador Salvador En el proyecto Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos para Fortalecer la Gobernabilidad Democrtica en El Salvador realizado por PAPEP PNUD durante el ao 2008, se defini como prioritario: a) brindar elementos sobre los escenarios de mediano plazo (2009-2010); b) identificar desafos y propuestas para el debate con diversos actores sobre las implicancias del fin del mandato del gobierno, en particular los desafos de gestin de la prxima administracin; y, c) analizar implicancias de la crisis financiera internacional sobre los escenarios nacionales de El Salvador. Dicha experiencia se sustent en una serie de esfuerzos realizados por el equipo regional PAPEP y la oficina de PNUD de El Salvador, que comenzaran con una serie de entrevistas en profundidad realizadas a actores calificados de la realidad salvadorea en Abril de 2008. Se realiz el seguimiento sistemtico de medios y encuestas de opinin pblica, as como cinco estudios temticos, culminando con en el anlisis de estrategias e intereses de actores y escenarios posibles, realizados por varios informantes calificados de la esfera nacional salvadorea en el mes de Noviembre de 2008. A partir de estos estudios, y de los resultados de dicho taller prospectivo PAPEP-PNUD, denominado El Salvador 2009-2010, se identificaron las variables econmicas, sociales, polticoinstitucionales y las variables externas que delimitan los escenarios de mediano plazo, as como las estrategias de diversos actores clave y su relacin con los escenarios posibles. As se construyeron: una serie de escenarios estructurales de mediano plazo; sub-escenarios de mediano plazo en trminos de gobernabilidad; y un mapa de actores dinmico a mediano plazo. En este proceso se seleccion como una variable clave la intensidad del cambio que se estara propugnando implementar desde los principales partidos involucrados en la contienda electoral de 2009. La intensidad del cambio integra la posicin o preferencia de los actores empresariales, polticos, medios y organizaciones de la sociedad civil respecto al grado de cambios y transformaciones esperadas en temas tan concretos como la des-dolarizacin, los Tratados de Libre Comercio, la poltica fiscal o las privatizaciones. Estas consideraciones se conglomeraron en la variable de Gestin econmica, integrando la dimensin del modelo econmico (utilizada como eje de los escenarios de actores para las elecciones), y la capacidad de gestin econmica del nuevo

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gobierno. Una de las claves de la gestin econmica es la capacidad de la prxima administracin de generar las bases para un plan de reactivacin econmica. Luego de analizar varias dimensiones del mbito poltico-institucional, el sistema de partidos, las tendencias de encuestas y resultados de entrevistas en profundidad, se identificaron varios elementos clave relacionados con la cultura poltica y la institucionalidad democrtica, que se resumen en la Gestin Poltica. La gestin poltica est compuesta por la capacidad de concertacin y dilogo que tendra el nuevo gobierno en la etapa de transicin luego del paso de mando, integrando aqu tambin su capacidad para lograr acuerdos sostenibles con los dems actores polticos, econmicos y sociales. Los mapas de actores dinmicos, se realizaron por primera vez en este taller, y permitieron cruzar el mapa de actores tradicional con los escenarios, para testear la ubicacin de los actores, el equipo PAPEP El Salvador innov en la realizacin de unas matrices de ubicacin de actores, que se testearon con varios actores calificados para validar as los mapas de actores dinmicos que se haban elaborado en el Taller.

Taller PAPEP Panam El taller prospectivo PAPEP-PANAM, celebrado en Abril del ao 2009, tuvo la finalidad de trabajar sobre los escenarios de la gobernabilidad post-electoral e Identificar juegos e intereses de actores clave en estos escenarios (mapa de actores dinmico). Los resultados del taller PAPEP Panam resultados fueron: Revisin de la Nota Conceptual en funcin de los aportes de los participantes del taller.

Construccin de escenarios de gobernabilidad post-electoral en Panam testeados, definidos y detallados. Un documento de escenarios 2009-2014. Una lista completa de actores claves, un mapa de actores para el escenario post-electoral.

Capacidades en el equipo nacional para la organizacin de futuros talleres prospectivos con actores clave a nivel nacional. Los escenarios a mediano plazo (2009-2014) (Alemany, 2009c) elaborados a partir de una serie de documentos y el taller prospectivo, presentan cuatro caminos posibles definidos en funcin de la robustez del modelo socio-econmico, el desarrollo institucional y la revalorizacin del pacto social. A partir del anlisis estructural simplificado que se hizo de Panam se definieron las fuerzas motrices para los mbitos socio-econmico, poltico-institucionales y externo. Una vez identificadas, se procedi a combinar las diferentes variables dando como resultado la configuracin de dos ejes estructurales sobre los cuales se delimit la matriz de escenarios que se desarrollar ms adelante en el presente documento. En el mbito econmico se analizaron los indicadores macroeconmicos y microeconmicos, y se identificaron las siguientes tendencias:

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a) desempeo econmico positivo especialmente en el ltimo lustro; b) posicionamiento de Panam como plataforma logstica para el desarrollo del comercio internacional; c) consolidacin del Centro Bancario Internacional; d) dependencia a la importacin de commodities, manufacturas y energa, e) importancia de las relaciones econmicas con Sistema de Integracin Centroamericano (SICA); f) el relacionamiento estratgico con Estados Unidos. Y por el lado de las tendencias que afectan la gobernabilidad y a la geo-economa de la regin la utilizacin de la plataforma logstica y las facilidades del trnsito para el impulso de actividades delictivas tales como el lavado de capitales, el trfico de armas, y narcotrfico. Adicionalmente, se pudo constatar que junto al gran avance macroeconmico que se ha venido presentando en el pas, tambin se ha desarrollado una fuerte tendencia paralela hacia la concentracin de la riqueza acompaada de un nivel mnimo de descentralizacin fiscal y administrativa. Por tal motivo, en el mbito social se trabaj sobre los temas de pobreza, desigualdad, inseguridad, y flujos migratorios. En el mbito poltico-institucional se abordaron las siguientes variables: a) Estado de Derecho; b) sistema electoral, c) sistema de partidos: d) calidad de las instituciones; e) calidad de la representacin; f) sistema de justicia y su mediatizacin; g) percepcin de la ciudadana sobre las instituciones, los polticos y la modalidad de gobernar (movimiento de la confianza de lo pblico a lo privado: por la percepcin de que en el pasado se ha gobernado para unos pocos), etc. Como resultado del proceso anterior, los ejes estructurales que se emplearon para el anlisis prospectivo son: la dimensin socio-econmica, la robustez o fragilidad del modelo en funcin de su capacidad para gestionar la crisis internacional, la mitigacin de sus impactos en la economa y la distribucin del ingreso. El equipo PAPEP Panam utiliz los resultados del taller como base para un estudio prospectivo ms profundo de escenarios electorales de Panam, e innov en un anlisis ms fino del mapa de actores inicial realizado en el marco del taller, elaborando mapas de actores dinmicos en funcin de escenarios relativos a la reforma electoral y construyendo las narrativas correspondientes.

Talleres prospectivos Agenda Ecuador 2022 En el ao 2022 se conmemoran 200 aos de la independencia ecuatoriana, contempornea al movimiento libertario de toda la regin que se inicia en 1808-1809. 2022 es una fecha emblemtica que la Secretara de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES) y el Centro de Prospectiva Estratgica (CEPROEC) del Instituto de Altos Estudios Nacionales Escuela de Gobierno (IAEN), definieron como un horizonte comn para reflexionar sobre el futuro de Ecuador y sobre qu pas quieren construir los ciudadanos y ciudadanas ecuatorianos. En la experiencia de PAPEP se estn utilizando herramientas diversas e innovando para adaptarlas, compatibilizarlas y generar nuevas, en este contexto PAPEP y PNUD Ecuador se han comprometido a apoyar al CEPROEC-IAEN en la puesta en marcha de la Agenda 2022.

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La construccin de una agenda de desarrollo hacia el ao 2022, la Agenda 2022, es una propuesta participativa, prospectiva y proactiva, que se fundamenta en la acumulacin de los Planes de Desarrollo Nacionales pero que pretende generar acuerdos y lneas de accin ms all de los horizontes temporales definidos por la gestin gubernamental y los perodos de gobierno. El Plan de Desarrollo en curso (Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010) busca operar como un instrumento para orientar una nueva estrategia de desarrollo efectivamente incluyente y empoderadora, que permita al pas imaginarse hacia futuro como una nacin justa, democrtica y soberana (Senplades, 2007). La Agenda 2022 es participativa, ya que se construir en dos etapas, una primera etapa de Talleres Prospectivos en la que participarn actores y actoras del desarrollo de todo el pas, y una segunda etapa de amplia Consulta ciudadana en la que se debatir pblicamente sobre las prioridades de la Agenda 2022 y se acordarn las lneas fuerzas de esa agenda comn. La Agenda 2022 es prospectiva porque supone adelantarse en el tiempo y visualizar de forma compartida no slo los escenarios posibles del Ecuador en 2022 sino cules son los escenarios deseables a promover de forma colectiva. La Agenda 2022 es proactiva ya que supone que en base a los escenarios 2022 construidos en la Fase 1, se identifiquen las estrategias nacionales que hagan posible el escenario ms deseable. La Fase 2, de consulta ciudadana comprende un ejercicio de priorizacin de cul es el escenario ms deseable para todos y todas las ciudadanas de Ecuador al 2022, y de identificacin de caminos posibles (polticas) para construir o potenciar ese escenario. Este ejercicio no est siendo llevado adelante por PAPEP sino por el CEPROEC, pero fue un desafo importante ya que PAPEP apoy en la realizacin de la propuesta metodolgica de los Talleres 2022 (que an no se han implementado) utilizando el concepto de una serie de 4 talleres, y recurriendo a un ejercicio de largo plazo que hasta entonces no se haba planteado en el seno del trabajo de PAPEP.

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Captulo 3.3: La construccin de escenarios

La construccin de escenarios es una tcnica comnmente utilizada en el anlisis prospectivo. Su caracterstica principal consiste en introducir una aproximacin sistmica e integral al anlisis de anticipacin que toma en cuenta la existencia de mltiples futuros resultantes de la accin humana. La aplicacin de la tcnica de construccin de escenarios al anlisis poltico estratgico en Amrica Latina tiene que ver con la posibilidad de contar con un instrumento que favorezca el anlisis y la discusin de las transformaciones y retos de nuestras sociedades a fin de poder comprender la complejidad y la incertidumbre de los contextos econmicos, sociales y polticos en los cuales se desenvuelven los diferentes actores de la regin. En lneas generales, los escenarios suelen ser utilizados con dos objetivos interrelacionados. En primer lugar, para testear estrategias en el marco de diferentes escenarios de futuro posibles, debiendo estos diferentes futuros ser construidos en base a evidencias robustas y un anlisis de los actores, procesos e incertidumbres a los cuales estn expuestos. En segundo lugar, la reflexin sobre el futuro mediante la construccin de escenarios suele ser tambin un medio o instrumento para construir interpretaciones, maneras de entender y opciones que puedan ser compartidas por el grupo de actores involucrados en tal proceso. Para muchos autores, los escenarios suelen ser ms tiles como proceso de reflexin colectiva acerca de los retos y opciones de un grupo en relacin al futuro, que como resultado especfico (un juego de escenarios). De cualquier manera, el resultado final de los escenarios no es lograr proyecciones precisas de lo que pasar en el futuro, sino sugerencias acerca de las mejores decisiones que se podran tomar para conseguir ciertos futuros posibles y/o deseados, o para evitar situaciones que lleven a futuros no deseados. El propsito de los escenarios no consiste en definir cuantitativamente las probabilidades de que ocurra determinada situacin futura, sino ms bien de generar una reflexin acerca de los diferentes futuros posibles para tomar decisiones en el presente. Este proceso no implica la implementacin de una metodologa rgida, sin embargo, esto no quiere decir que haya una flexibilidad ilimitada en su aplicacin concreta, sino que existen un grupo de reglas y principios que deban ser respetados durante su construccin. Algunos principios o hiptesis bsicas que guan la lgica de construccin de escenarios son: El futuro no sera solamente el resultado de las tendencias y dinmicas pasadas, puede tambin ser influenciado en parte por la accin y las elecciones de las personas. El futuro puede que no sea susceptible de ser predecido, pero s es posible explorar el futuro de manera que ilumine las opciones y decisiones del presente. No hay un slo futuro, la incertidumbre genera mltiples posibles futuros que conforman un espacio de posibilidades para la accin del ser humano.

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 El desarrollo de los escenarios implica un anlisis racional y un juicio subjetivo, por tanto debera combinar mtodos de investigacin cuantitativos y cualitativos, y podra requerir igualmente mtodos participativos y de interaccin de los actores involucrados. A partir de estas hiptesis, los escenarios pueden ser definidos como diferentes imgenes posibles de futuro que sintetizan trayectorias especficas (y diferentes) de eventos y evoluciones en las estrategias de los actores. actores En la prctica, cada escenario suele describir una interaccin especfica de eventos o variables crticas que han evolucionado de cierta manera en el tiempo. Otras definiciones que pueden ayudarnos a entender el concepto indican que:

Los escenarios son hiptesis de diferentes futuros especialmente diseados para resaltar los riesgos y oportunidades implicados en asuntos estratgicos especficos (Peter Schwartz, 1998). Los escenarios son descripciones narrativas de los posibles estados de ciertos temas o desarrollos en el tiempo. Pueden ser muy tiles para comunicar pensamientos especulativos acerca del futuro, para generar debate y retroalimentacin, y para estimular la imaginacin (Warfield, 1996). La construccin de escenarios significa especular acerca de la incertidumbre que caracteriza el futuro, e implica reflexionar acerca de algunos resultados futuros posibles de situaciones que nos interesan; de crear una suerte de memorias del futuro (Ingvar, 1985). El propsito de los escenarios es crear imgenes integrales y holsticas de cmo el futuro podra desenvolverse. Estas imgenes serviran a su vez para la planificacin, para testear y discutir ideas, o para estimular innovaciones o nuevos desarrollos (Ratcliffe, 1999).

Dadas estas definiciones, se puede afirmar que el propsito de los escenarios consiste en:

Generar innovaciones y nuevas decisiones a partir de interpretaciones frescas acerca de la complejidad de ciertos problemas o situaciones. Rediscutir ciertas decisiones u orientaciones proveyendo nuevas informaciones acerca del contexto en el cual se toman estas decisiones. Identificar decisiones contingentes explorando lo que las organizaciones o actores deberan hacer si ciertas circunstancias suceden. Crear condiciones para el desarrollo de visiones compartidas sobre el futuro que puedan influir el comportamiento de organizaciones e individuos.

Los escenarios tienen como supuesto fundamental que en los asuntos humanos, el futuro no est determinado, sino que es abierto. Es decir que en cierta medida el futuro es construible, al menos parcialmente. As, la construccin de escenarios prospectivos es una tcnica del anlisis prospectivo que consiste en identificar y prever los escenarios que un sistema poltico podra enfrentar potencialmente a partir de la informacin disponible en el presente con el objeto de sugerir cursos

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de accin de modo tal de poder impedir la emergencia de escenarios polticos no deseables y favorecer las probabilidad de ocurrencia de los deseables. A pesar de su nombre, se podra decir que el objetivo real del anlisis prospectivo desde esta perspectiva no es el futuro, sino el presente, porque reflexiona sobre el futuro para actuar en el presente. No ignora la existencia de tendencias profundas que constrien la evolucin de los acontecimientos, sino que se preocupa justamente por identificar esas tendencias. Y asume que siempre existen ciertos mrgenes de libertad. Se trata entonces de identificar -desde la perspectiva o problemtica que se quiere analizar- cules son estos futuros posibles, y cules de estos futuros posibles son relativamente ms probables. Estos futuros posibles y relativamente ms probables son los escenarios; el mismo anlisis que los produce debera mostrar los caminos que pueden conducir a ellos. La meta consiste en tratar de construir alguno de los escenarios ms atractivos y evitar los menos deseables, independientemente de sus probabilidades relativas.

Box. Conceptos relacionados30 elacionados

VARIABLES CLAVE O FACTORES FACTORES CRITICOS: CRITICOS Son aquellas variables o factores que por su peso relativo son variables de peso ya que influyen de forma significativa sobre otras variables del sistema o subsistemas estudiados. Preguntas relacionadas con el concepto: Qu fuerzas claves parecen inevitables y predeterminadas?Qu fuerzas son ms probables de definir o cambiar significativamente la naturaleza o direccin de los escenarios? RUPTURAS: RUPTURAS Son aquellas situaciones de cambio brusco de las tendencias de las variables analizadas, situaciones en las que hay quiebres de cualquier tipo ya que no contiene ningn juicio de valor, no pretende ser positivo ni negativo. Preguntas relacionadas con el concepto: Qu evoluciones no esperadas puede tener tal o cual variable? Cmo describir esa ruptura? Cmo influye esa ruptura en las variables dependientes? TENDENCIAS: TENDENCIAS Por lo general son las proyecciones intuitivas de una variable en un perodo dado (horizonte) y suelen ser positivas, negativas o una continuacin lineal o de statu quo. Son las continuaciones ms obvias de las variables analizadas en el corto y mediano plazo. Se sugiere interpretar al menos 3 tendencias posibles y 3 rupturas posibles para cada variable clave retenida en el anlisis estructural.

Tcnicas para la construccin de escenarios

La metodologa utilizada para construir escenarios se caracteriza por ser altamente flexible y adaptable al contexto de cada investigacin. Sin embargo, existen ciertas pautas y reglas bsicas a seguir en el proceso de construccin de escenarios que deben complementarse con la creatividad y la interaccin del equipo involucrado en la construccin.

30 PAPEP- PNUD (2009), Cecilia Alemany, Agenda 2022 Propuesta Metodolgica, junio, pp. 12-13.

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La construccin de escenarios utiliza tcnicas que son bien conocidas, pero que no son exactamente las mismas que las utilizadas en investigaciones cientficas corrientes. Los escenarios deben estar basados en evidencias y anlisis lo ms slidas posibles, pero tambin en la imaginacin y reflexiones a veces atpicas sobre el posible sentido del cambio. El propsito consiste en establecer una plataforma para testear rigurosamente las estrategias de los actores, de manera abierta y consistente. Es decir, esta tcnica complementa modelos de investigacin cientfica ms formalizada y por supuesto que no las reemplaza en ningn caso. Existen dos tipos de tcnicas de construccin de escenarios segn las aproximaciones metodolgicas para su construccin: Lgicas de construccin con alta formalizacin: formalizacin Se trata de metodologas que aplican mtodos formales y con alta sistematizacin. Tienden a buscar obtener escenarios para los cuales se pueda estimar la probabilidad de su ocurrencia, adems de formalizar (o modelizar) cuantitativamente la lgica e interaccin de los eventos que los determinan. Sin embargo, requieren gran cantidad de informacin cuantitativa, tienen dificultades para su aplicacin en la prospectiva de procesos complejos como los polticos, y muchas veces tienen una capacidad limitada de generar un debate o una reflexin pues generan productos o anlisis extremadamente complejos. Estos mtodos han sido desarrollados por el Trend Impact Anlisis que usa el Future Group (1994), al igual que los mtodos de Michel Godet y su grupo del Instituto Batelle. Y los mbitos donde ms se han aplicado estas orientaciones tienen que ver con la prospectiva tecnolgica, econmica e industrial.
Lectura adicional: Godet, M. La caja de herramientas de la prospectiva estratgica, pp. 132; Cecilia Alemany 2006 (pp. 1-13).

Lgicas de construccin intuitivas: intuitivas Los escenarios suelen surgir de la consulta de expertos combinada con diversos mtodos cuantitativos y cualitativos de recoleccin de informacin. Estas informaciones y datos son ensamblados por equipos de anlisis en procesos interactivos de evaluacin y discusin de hiptesis. Estos mtodos surgieron de la prctica de construccin de escenarios para la planificacin estratgica en empresas, por ejemplo en la Shell o en grupos como el Global Business Network de Peter Schwartz, y son los que mejor se adecuan al anlisis de situaciones de cambio poltico o crisis, en las cuales mltiples variables intervienen, los contextos socio-culturales importan, y los espacios de incertidumbre son mltiples.

La tcnica de construccin de escenarios en el PAPEP La construccin de escenarios prospectivos es un instrumento de la caja de herramientas que se implementa en la etapa de anlisis de los estudios PAPEP. La tcnica de construccin de escenarios desarrollada por el PAPEP se identifica con la lgica de construccin intuitiva y se basa principalmente en una adaptacin del mtodo desarrollado por Peter Schwartz en la Global Business Network. Esta tcnica adoptada por el PAPEP no implica procedimientos muy rgidos, sino que tiene mucho que ver con los contextos y objetivos especficos en los cuales se quiere aplicar. Sin Lectura adicional: embargo, esto no quiere decir que haya una flexibilidad ilimitada en su Peter Schwartz (1998), Plotting Your Scenarios, aplicacin concreta, sino que existen un grupo de reglas y principios Global Business Network. que deben ser respetados durante su construccin a fin de no caer en 163

estudios de futurologa sin consistencia metodolgica. Previo al inicio del proceso de construccin de escenarios, existen dos condiciones a tomar en cuenta: Diversidad: Diversidad Para construir escenarios es fundamental conformar un equipo de trabajo altamente interactivo e imaginativo pero sobre todo diverso, es decir, los participantes deben provenir de diferentes disciplinas, sectores, culturas o creencias y deben tener diferentes especialidades. En los equipos PAPEP interactan economistas, socilogos, politlogos y antroplogos; todos ellos con una visin amplia de las realidades nacionales desde el mbito que les compete. Informacin: Informacin Es necesario que el equipo PAPEP cuente con la informacin recolectada en la etapa de relevamiento, ya que esta constituye el insumo bsico sobre la realidad poltica, econmica y social donde se va a operar. As, la informacin disponible permite que el equipo PAPEP realice una evaluacin y un seguimiento de la coyuntura poltica orientado a conocer ms sobre los desafos que el pas enfrenta en el corto plazo y definir hiptesis en torno a su naturaleza y los factores que condicionan su evolucin a futuro. Una vez que estn dadas estas condiciones preliminares se puede dar inicio al proceso de construccin de escenarios, que consta de diferentes pasos: 1. 2. 3. 4. 5. Determinar el foco de los escenarios Lluvia de ideas de factores determinantes Distinguir entre las tendencias estructurales y los factores de ruptura Identificar la lgica de los escenarios Rellenar y redactar los escenarios

1. Determinar el foco de los escenarios Una vez que se ha llevado a cabo un anlisis preliminar de la informacin recolectada de la voz del soberano, la voz de los lderes y el saber experto realizada en la fase de relevamiento, el equipo PAPEP debe determinar cul ser el foco de los escenarios; es decir, cul ser la pregunta exploratoria que va a guiar el ejercicio prospectivo. Los escenarios prospectivos constituyen herramientas de planificacin y previsin, por lo tanto, deben enfocarse en aquellas cuestiones relevantes para la toma de decisin. Partiendo del anlisis de coyuntura, se trata de discutir e identificar el problema (o los problemas) crucial a enfrentar por los tomadores de decisin. Muchas veces la discusin en torno a esta cuestin puede provocar el surgimiento de nuevas preguntas exploratorias que terminan cambiando el foco de los escenarios. Por esta razn, es importante que el equipo PAPEP pueda discutir desde diferentes perspectivas hasta determinar el foco principal. Una vez identificado el foco, resulta fundamental en esta fase distinguir el horizonte temporal de los escenarios. El marco temporal en el que se proyectan los escenarios determina la capacidad de movimiento y creatividad dentro de cada escenario. En este sentido, no es igual proyectar un escenario de largo, mediano o corto plazo, ya que algunos factores que son cruciales para el anlisis pueden cambiar a lo largo del tiempo. Por ejemplo, en contextos de elevada incertidumbre y/o crisis poltica el foco de los escenarios se orientar principalmente en un horizonte temporal de corto

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plazo, dado que presumiblemente las incertidumbres son tales que no se cuenta con la capacidad de proyectar un foco de anlisis que vaya ms all de la coyuntura crtica. 2. Lluvia de ideas de factores determinantes Cuando se ha identificado el foco de los escenarios, el equipo PAPEP realiza un ejercicio de lluvia de ideas para identificar una serie de factores determinantes acerca del foco o pregunta exploratoria que van a conducir el desarrollo de los escenarios y a determinar sus resultados. El objetivo de este ejercicio consiste en identificar aquellos factores que representan las tendencias generales o las fuerzas de cambio cuya evolucin puede configurar realidades distintas a futuro. Resulta til para el desarrollo del ejercicio considerar algunas categoras generales donde poder identificar estos factores, por ejemplo: tendencias sociales, econmicas, ambientales o fuerzas polticas que interactan entre s. La lluvia de ideas se lleva a cabo en una sesin donde participan todos los miembros del equipo a cargo de la construccin de los escenarios. Usualmente, este ejercicio es dirigido por una persona con experiencia en este tipo de dinmicas, encargado de guiar el proceso creativo del grupo. A lo largo del ejercicio el equipo debe mantenerse enfocado en torno a la pregunta y atenerse al horizonte temporal definido previamente para evitar desviaciones del foco del anlisis. El aspecto central de la lluvia de ideas radica en abarcar todo el espectro de factores posibles y no slo deseables- que puedan darse en torno al foco de los escenarios. 3. Distinguir entre las tendencias estructurales y los factores factores de ruptura Una vez que el equipo ha realizado un listado amplio de factores determinantes que permitan generar consensos sobre algunas hiptesis clave, deben diferenciarse los factores identificados entre las tendencias estructurales y los factores de ruptura o crticos. Para ello, resulta pertinente preguntarse, por un lado, cules son los factores que parecen inevitables o predeterminados y, por otro lado, cules podran ser los factores que definen o cambian significativamente la naturaleza o direccin de los escenarios. Los primeros factores constituyen las tendencias que, dado el horizonte temporal considerado, difcilmente variarn en cualquier escenario. Estas fuerzas deberan estar reflejadas, implcita o explcitamente en el diseo de cada escenario, ya que conforman el contexto de la reflexin prospectiva y, en cierta medida, no estn al alcance de la decisin de los actores. Un claro ejemplo lo constituye la globalizacin, que define el contexto en el cual se desarrollarn los escenarios, pero que no se halla definido por la accin de los actores. Los factores crticos o de ruptura son aquellos que pueden ser modificados por las decisiones de los actores, y cuyo avance es fundamental para determinar la evolucin a futuro de la situacin actual. Por ejemplo, la poltica econmica llevada adelante por un gobierno puede acarrear resultados inciertos en el futuro. Estos factores, una vez priorizados y definidos sus distintos estados posibles, son los que determinan el esquema de construccin de escenarios. 4. Identificar la lgica de los escenarios Cuando se ha realizado un amplio listado de factores determinantes, distinguiendo las tendencias estructurales de los factores crticos o de ruptura, el equipo PAPEP debe llegar a un consenso para determinar cules son los factores crticos que representan las incertidumbres ms relevantes para el ejercicio prospectivo.

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El ejercicio consiste en determinar, a partir de la lista de factores crticos, una serie de variables crticas. Para ello, se identifican ciertas interrelaciones clave entre los distintos factores crticos y luego se formulan hiptesis que permitan subordinar la realizacin de ciertos factores a otros. Este proceso permitir elaborar una lista de variables crticas independientes entre s. Luego, se hacen explcitos los distintos estados posibles (dos o tres) de cada una de las variables crticas retenidas. Cada estado posible permitir describir de forma parcial situaciones posibles y cualitativamente distintas en el futuro. En algunos casos, resulta preferible no hacer referencia a estados puros de las variables sino ms bien describir un continuum de posibilidades entre dos estados cualitativamente distintos y dependiendo de ello describir una situacin social ms o menos convulsa. Finalmente, la combinacin de los distintos estados posibles de las variables crticas debe describir una serie de situaciones posibles y cualitativamente distintas en el futuro que en conjunto definen en forma consistente el espectro de lo posible. A estas alturas del ejercicio resulta importante aplicar nombres creativos y evocativos que rpidamente transmitan la esencia de los distintos escenarios. En la prctica, los ejercicios prospectivos muy rara vez derivan en la definicin de ms de tres o cuatro futuros posibles (futuribles): la reflexin analtica sobre el futuro slo llega a estilizar situaciones tipo y la realidad suele situarse en algn punto intermedio. De hecho, la proliferacin de escenarios usualmente significa que muchos son meras variaciones del tema o planes de contingencia. La experiencia pone en evidencia que cuatro escenarios abarcan lo esencialmente necesario y que es el nmero ptimo ms all del cual los grupos de trabajo tienen gran dificultad para discutir o simplemente recordar las cualidades distintas a las que hace referencia cada situacin. Esta metodologa para construir escenarios sugiere priorizar slo dos variables crticas, definiendo segn convenga dos estados posibles para cada variable o un continuum de posibilidades entre dos estados cualitativamente distintos de cada variable. Para ello, se utiliza un mtodo conocido como deductivo, aplicando tcnicas simples de priorizacin a la lista de factores crticos elaborada previamente, para definir dos variables o ejes centrales cuya combinacin resulta en la definicin de una matriz de escenarios 2x2. Algunas veces en la prctica, las variables crticas retenidas resultan no ser estrictamente independientes, por lo que es posible que algn cuadrante de la matriz se encuentre vaco. A modo de ejemplo, el siguiente grfico retoma los escenarios de gobernabilidad democrtica en Amrica Latina planteados en el captulo 1 en una matriz de 2x2:

166

Grfico 3.3.1 Ejemplo de matriz de 2x2. Escenarios de gobernabilidad democrtica democrtica en Amrica Latina.
Variable 1: Desafos poltico - institucionales

+
Escenario 1: Gobernabilidad Progresiva y sostenible Variable 2: Desafos de equidad y pobreza Escenario 2: Persistencia del divorcio entre lo social y lo institucional

+
Caos social y regresiones

Escenario 3:

Fuente: Elaboracin propia en base a Schwartz (1998) y Caldern (2008).

Existen al menos dos ventajas derivadas de construir escenarios en una matriz. Por un lado, el usar la matriz asegura que los escenarios son cualitativamente diferentes en una forma deductiva y lgica. Por el otro, asegura que los dos factores crticos priorizados sern las variables crticas correlacionadas en todos los escenarios. Ello permite hacer altamente visible la lgica de los escenarios y las dos decisiones clave que deben tomarse en el presente y que son decisivas para la configuracin del futuro. En la prctica resulta muy importante mantener la simplicidad en el diseo de los escenarios. El ejercicio prospectivo sirve en la medida en que permite discutir las opciones que se plantean en el presente, no en la medida en que se acercan ms a describir el futuro. Por otra parte, pretender realizar una descripcin intensiva acerca del futuro es un ejercicio que cae fuera de toda posibilidad de materializacin. Siguiendo esta misma lgica, en los estudios de caso realizados en el PAPEP, los escenarios surgen del cruce de las variables crticas y del anlisis que se haga acerca de cmo podrn evolucionar las mismas de Ver Parte 4: Experiencias acuerdo al comportamiento de los actores. Los escenarios aparecen as Nacionales como tipologas de eventos futuros, es decir, a partir de un conjunto de variables, de la forma peculiar y caractersticas en que estas se combinen, emergen los tipos. En este caso en particular, a estos tipos los denominamos escenarios.

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La siguiente tabla ilustra los escenarios prospectivos que se construyeron en Panam31. All, las variables crticas identificadas se refieren al desarrollo institucional, por un lado, y al econmicosocial, por otro lado, en el mediano plazo. En materia econmico-social, se presenta un dilema entre poner el nfasis en el crecimiento econmico o en los equilibrios sociales y territoriales. Mientras que en la dimensin institucional, se hace presente el dilema entre mejorar la calidad institucional por medio de reformas consensuadas que pongan control respecto de los mecanismos de acceso y de ejercicio del poder o bien por el deterioro creciente de las reglas del juego poltico. El siguiente cuadro ilustra los escenarios propuestos para Panam.

Grfico 3.3.2 Escenarios de mediano plazo Panam

Gestin de la dualidad econmica nfasis en el crecimiento econmico Escenario 1 Institucionalidad Mayor El nodo de distribucin global nfasis en los equilibrios sociales y territoriales Escenario 3 Reformismo progresista (crecimiento econmico para un equilibrio social) Escenario 4 Nuevo nacionalismo popular

Escenario 2 Menor Ms de lo mismo

Fuente: Ortuo, 2009

Otro ejemplo que ilustra al igual que el caso anterior la forma especfica que las dimensiones generales adquieren en un pas en concreto es Honduras32. Los escenarios prospectivos construidos para este pas consideran a la satisfaccin de las expectativas despertadas, como la especificidad concreta de la dimensin econmico social o de la inclusin. Y, del mismo modo, la dimensin institucional adquiere la forma de un dilema entre avanzar o mantener el status quo. En este caso, se estim la probabilidad de ocurrencia de cada uno de los escenarios a partir de las respuestas obtenidas en las entrevistas a lderes. La problemtica de la institucionalizacin fue explorada con dos preguntas: expectativas de evolucin de la violencia en la sociedad hondurea durante los prximos cuatro aos e imagen de los acontecimientos de los das siguientes a las elecciones nacionales de noviembre pasado. Los porcentajes arrojan que un tercio de los consultados (34%) piensa que la situacin en este plano mejorar, mientras que los dos tercios restantes creen que las cosas seguirn igual o empeorarn. La problemtica de la satisfaccin de las expectativas de los
31 Vase Ortuo, A. (2009), Panam: Escenarios sociopolticos de mediano plazo, en Cuadernos de

Gobernabilidad Democrtica 3, PNUD.

32 Vase Achard, D. y Gonzalez, L. (2009), Honduras: los escenarios posibles (2006-2009), en Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica 3, PNUD.

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hondureos fue estudiada tambin mediante dos preguntas acerca de si la pobreza y si los conflictos sociales y las huelgas disminuiran, seguiran igual o aumentaran durante los prximos cuatro aos. Del mismo modo que en el caso anterior, un tercio de los consultados opin que (en promedio) la pobreza y la conflictividad disminuiran, y los dos tercios restantes consideraron que la situacin seguira igual o empeorara. Del cruce de las respuestas para cada una de las variables surgen las probabilidades para cada uno de los escenarios. En la siguiente tabla se ven reflejados los escenarios y sus probabilidades.

Grfico 3.3.3 Escenarios de mediano plazo Honduras Satisfaccin de expectativas Contina igual o retrocede Mejora 20% El escenario ms favorable

Institucionalizacin

Avanza

14%

52% Contina igual o retrocede El escenario menos favorable (y ms probable) 14%

Fuente: Achard y Gonzlez, 2009

Como ltimo ejemplo se presentan los escenarios construidos en Bolivia33 en el contexto de crisis poltica dada la renuncia del Presidente Mesa. En un proceso de discusin sustentado esencialmente en datos derivados de una encuesta flash a 800 personas en las cinco ciudades principales del pas y de una serie de 12 entrevistas a los principales lderes polticos y sociales del pas, incluyendo al propio Presidente, se defini como hiptesis central la necesaria resolucin de dos factores crticos como condicin necesaria y suficiente para garantizar la estabilidad sociopoltica a corto plazo. Por un lado, la paradoja de la gobernabilidad34, que luego de la renuncia del Presidente Mesa pasaba por la eleccin de un nuevo congreso previa aprobacin de una ley- o por la firma de un acuerdo entre Ejecutivo y Legislativo para viabilizar los temas de la agenda poltica. Por el otro, la concertacin de agendas (Octubre 2003 y Enero 2005)35, que pasaba por una postergacin de los
33

Vase Aranbar, A. (2009), Bolivia: de la crisis y la inflexin a la gestin del cambio, en Cuadernos de

Gobernabilidad Democrtica 3, PNUD.

34 La paradoja de la gobernabilidad hace referencia a la brecha que existe entre un Presidente con alta legitimidad y apoyo pero con escasa capacidad de decisin institucional sobre su agenda poltica (igualmente legtima) y un Congreso con elevada capacidad de decisin institucional sobre la agenda pero con bajos niveles de legitimidad y aprobacin en la opinin pblica y poca capacidad de representacin. 35 La agenda de Octubre de 2003 impulsada por el MAS y la Federacin de Juntas Vecinales de El Alto, hace referencia a la nacionalizacin de los hidrocarburos y la convocatoria a la Asamblea Constituyente. La agenda de Enero de 2005 impulsada por el Comit Cvico de Santa Cruz y la casi totalidad de las brigadas regionales de Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija en el Congreso, hace referencia a la eleccin de Prefectos y la convocatoria a un referndum por las autonomas.

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temas hasta despus de la renovacin del sistema poltico o por la aprobacin de ciertas leyes clave36. Se trabajaron dos variables crticas: La primera concierne la factibilidad de llegar o no a un acuerdo poltico en un contexto de elevada desconfianza y fuerte legitimidad de las agendas planteadas por los actores polares. Frente a ello, la potestad del Presidente de convocar a un proceso electoral simple de Presidente y Vice-Presidente por dos aos, sin renovacin del Congreso y por lo tanto, sin capacidad de resolver el tema central de la paradoja de la gobernabilidad. La segunda variable, hace nfasis en las caractersticas del acuerdo poltico o en su defecto, de la decisin presidencial- segn este contemple: i) la realizacin de un proceso electoral simple que postergue las demandas centrales de las agendas de Octubre y Enero y por lo tanto, que hace necesaria la promulgacin de decretos que generen seales en relacin a los temas de las agendas polticas; y ii) la realizacin de un proceso electoral mltiple que permite concertar las demandas centrales de ambas agendas y, por lo tanto, hace necesaria la promulgacin de las leyes de convocatoria a la Asamblea Constituyente y al referndum autonmico. Finalmente, los escenarios se construyeron sobre el cruce de ambas variables. El cuadrante vaco se explica porque la promulgacin de las leyes necesarias para convocar la asamblea constituyente y el referndum autonmico depende del Congreso, y en ningn caso de una decisin presidencial. Dada la complejidad de ambas agendas, encarar este proceso para construir el escenario electoral mltiple en tiempo rcord y con implicancias directas sobre la reproduccin del sistema de partidos y los actores representados en el Parlamento supona una ruta accidentada (escenario 2) que poda derivar en un escenario de bloqueo y fracaso (escenario 3). En la medida en que la decisin unilateral del Presidente no permita cerrar el dilema de la gobernabilidad y menos lograr la concertacin de agendas, este escenario llevaba al bloqueo y, en un contexto de presiones cruzadas y un ambiente de polarizacin creciente, muy posiblemente al fracaso. Slo la materializacin de un acuerdo que rebajara el rol del Congreso y pospusiera el debate para despus de un proceso de renovacin del sistema poltico por la va de las elecciones generales permita vislumbrar un horizonte de desbloqueo y tregua (escenario 1).

Grfico 3.3.4 Escenarios de mediano plazo Bolivia Eleccin simple + Decretos Escenario 1 Acuerdo poltico Desbloqueo y tregua Escenario 3 Bloqueo y fracaso
Fuente: Aranbar, Noto, Meja, 2005

Eleccin mltiple + leyes Escenario 2 Ruta Accidentada

Decisin presidencial

Los casos anteriores constituyen un claro ejemplo donde se ve plasmada de manera concreta la lgica de los escenarios de gobernabilidad democrtica en Panam, Honduras y Bolivia. Arribar a los escenarios requiere de un proceso metodolgico especfico para su construccin, pero tambin de la intuicin y la experiencia del equipo para identificar las variables relevantes que estructuran el
36 Ley de convocatoria a la Asamblea Constituyente y ley de convocatoria al referndum autonmico.

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anlisis. Por esta razn, la informacin recabada en la etapa de relevamiento, el conocimiento previo sobre el objeto de estudio y la creatividad e innovacin del equipo resultan fundamentales en esta etapa. 5. Rellenar y redactar los los escenarios Luego de haber definido el esqueleto de los escenarios, debe rellenarse su contendido sustantivo, es decir, la combinacin de los distintos estados posibles de las variables crticas de la matriz debe describir una serie de situaciones posibles y cualitativamente distintas en el futuro. Aunque cabe destacar que no hay una nica manera para desarrollar la narrativa de los escenarios. Mientras que la interrelacin entre los factores crticos determina la lgica de los escenarios, las tendencias estructurales identificadas en la lluvia de ideas deben utilizarse en este paso para componer la narrativa de los escenarios. Algunos consejos para rellenar y dar forma a los escenarios: Sistemas y patrones: patrones Se trata de estudiar la forma en la que interactan las partes de un sistema para explorar la lgica de un escenario. Consiste en explorar los patrones subyacentes a determinados eventos, ya que debajo de estos patrones se encuentran los cambios estructurales que pueden afectar significativamente la lgica de los escenarios. Por ejemplo, la eleccin de determinado poltico es un evento que puede traer aparejados determinados cambios en la evolucin de las polticas sociales y provocar as un cambio estructural en el sistema de seguridad social. Construir Construir narrativas: narrativas Consiste en transformar la lgica del escenario en una narrativa con un principio, desarrollo y fin. Las narrativas describen detalladamente cmo se va desde el presente hacia el futuro delineado en el escenario. As se obtiene una descripcin dinmica que considera cmo se mueven los diferentes elementos a lo largo del tiempo y cmo interactan entre s. Un buen ejercicio consiste en escribir los eventos a desarrollarse en el horizonte temporal del escenario en forma de ttulos periodsticos para ir luego profundizando colectivamente en la narracin de los titulares. Mapa de actores: actores Se trata de realizar un mapeo de las posiciones de los diferentes actores estratgicos en torno a las variables crticas que estructuran los escenarios. En primer lugar, ello supone distinguir actores estratgicos de aquellos que no lo son en relacin a los temas considerados clave. Luego, a fin de simplificar el anlisis se pueden realizar reagrupaciones analticas de actores que permitan distinguir intereses comunes en torno a los temas analizados. Para completar el mapeo de actores se puede proceder de dos formas. Por un lado, se puede graficar el mapa de actores vs. Temas distinguiendo distintos escenarios. Una segunda opcin consiste en construir una matriz de actores vs. temas distinguiendo distintos intereses en juego. Siguiendo con el ejemplo de Bolivia, luego de la construccin de escenarios, se realiz un mapeo de las posiciones de los diferentes actores estratgicos en torno a las variables crticas en una matriz de actores vs. temas. El diseo de la matriz permiti sealar algunos elementos clave a tomar en cuenta en la ruta crtica de negociacin. La matriz consider seis grupos de actores clave (el gobierno, los partidos polticos tradicionales, el MAS, las nuevas fuerzas polticas, la Federacin de Juntas Vecinales de El Alto y el Comit Cvico de Santa Cruz) y tres temas clave para el acuerdo poltico (referndum de autonomas/eleccin de Prefectos, Asamblea Constituyente y elecciones generales).

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Grfico 3.3.5 Matriz de actores en los escenarios de Bolivia

Fuente: Aranbar, Noto, Meja, 2005

Situaciones imprevistas (wild cards): cards) Aunque los escenarios son algo que uno planea, las situaciones imprevistas son eventos de alto impacto que tienen el poder de cambiar completamente el desarrollo del juego. Algunos ejemplos son los desastres naturales o asesinatos, situaciones que pueden anticiparse pero que tienen consecuencias que no se pretenden o descubrimientos con consecuencias muy importantes, etc. A los escenarios 2X2 descritos anteriormente, se podra tambin incluir un 5to escenario que considere una dramtica pero relevante sorpresa que no se encuentra dentro de la matriz. Las wild cards pueden reforzar la importancia de pensar continuamente fuera del contexto de la matriz.

A continuacin, se presenta un diagrama que sintetiza todos los pasos aqu enunciados de la lgica de la construccin de escenarios:

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Grfico 3.3.6 La lgica de construccin de escenarios escenari os

Factores determinantes

Factores crticos

Tendencias estructurales

Variables crticas

Variables crticas

Ejes de la matriz

Relacin entre variables

Relacin entre variables

ESCENARIOS
Relacin entre variables Relacin entre variables

Fuente: Elaboracin propia en base a Schwartz (1998)

El contenido tpico de los escenarios Cada lgica de los escenarios debe ser diferente, pero relevante para el foco de la cuestin. Existen, sin embargo, algunas lneas argumentativas tpicas que surgen una y otra vez. Estas narrativas se derivan de observar los cambios en la economa y en los sistemas polticos, as como los cambios en las percepciones de la sociedad. Para que sean efectivos, los escenarios deben hacer pensar y repensar a los tomadores de decisin sobre sus presunciones acerca del futuro. Pero por otro lado, las tramas que no son plausibles tienden a debilitar el valor de todo el proceso de construccin de escenarios. Algunos escenarios plausibles pueden contener: Ganadores y perdedores: perdedores Se basa en el concepto del juego de suma cero: si una compaa, pas o institucin gana, los otros pierden. En esta trama el conflicto es inevitable. Pero a veces, luego de una explosin inicial del conflicto, este suele reducirse a un balance de poder inestable. Otras veces, el conflicto escala hacia la guerra, militar o econmica.

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Crisis y respuesta: respuesta Esta es la tpica trama de aventuras. Primero, surgen uno o ms desafos y luego se produce una adaptacin. Si la adaptacin es inefectiva puede generar nuevos ganadores y perdedores, y en ltima instancia, cambiar las reglas del juego. Buenas noticias/Malas noticias: noticias Es importante incorporar elementos tanto deseables como indeseables para no caer en el error de no considerar todos los elementos por temor a generar escenarios que vislumbren malas noticias.

Rellenados los escenarios y construidas las narrativas, el equipo PAPEP debe dedicarse a la redaccin de los escenarios. Es recomendable que se tomen algunos das para reflexionar acerca de las posibles implicancias de los escenarios y para investigar ms extensivamente cualitativa y cuantitativamentelas tendencias y factores relevantes. Cuanto mejor entienda el equipo la naturaleza, magnitud y posibles interacciones entre los factores y variables crticas, ms plausible ser el escenario que se construya. La redaccin de los escenarios debe narrar y describir los futuros previstos, as como tambin considerar sus posibles implicancias. No se trata de describir de forma precisa y acertada el futuro, sino ms bien de identificar los aspectos centrales sobre los cuales una sociedad o una organizacin deben tomar decisiones y adoptar acciones.

Criterios de evaluacin de los escenarios Los escenarios deben contar con calidad conceptual y comunicacional y para ello deben poder ser evaluados a partir de los siguientes criterios: Plausibilidad: Plausibilidad Los escenarios seleccionados deberan tener posibilidades de realizarse. Y por tanto los actores involucrados deberan identificarse con las imgenes y narrativas de futuro que los escenarios proponen, ellos deberan reconocerlas como alternativas y resultados posibles en los periodos elegidos para la prospectiva. Para ello se deben tomado en cuenta todos los posibles impactos de los factores que impulsan o inhiben el cambio, identificar los cambios que son los ms factibles de ocurrir y esclarecer los aspectos del futuro menos probables de suceder. Diferenciacin: Diferenciacin Cada uno de los escenarios debera describir diversas combinaciones de la evolucin de las variables estructurales, as como del comportamiento de los actores ms relevantes, y no simples variaciones ligeras o al margen de un mismo tema. Consistencia interna: interna Cada escenario debe describir una imagen diferente del futuro que resulte de combinaciones plausibles de variables estructurales y que de como resultado narrativas que no sean irreales considerando las lgicas de los actores y las restricciones de los contextos que intervienen en la prospectiva. Innovacin: Innovacin Los escenarios deben desafiar en la medida de lo posible las visiones convencionales y habituales de los actores sobre ciertas decisiones o problemas. Podra haber evidentemente una tensin entre la plausibilidad y el deseo de que el ejercicio desafe la imaginacin de los actores involucrados, por eso se trata de encontrar un equilibrio entre

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ambas cualidades. Esta caracterstica es la que diferencia esta tcnica de otras metodologas de prospectiva basadas en proyecciones o anlisis de tendencias. Utilidad: Utilidad Los escenarios deben ser tiles como instrumentos de planificacin estratgica, favoreciendo el aumento de las capacidades de los actores involucrados para entender su realidad y las decisiones que deben encarar. Por esta razn, deben expresar cuestiones relevantes para la toma de decisin.

Algunos consejos para la construccin de escenarios Finalmente, algunas cuestiones a tener en cuenta a la hora de construir escenarios prospectivos: Mantenerse enfocado: enfocado Los escenarios deben desarrollarse en torno al foco o pregunta crucial: una decisin especifica a tomar o una situacin crtica o incertidumbre de gran importancia. Ser simple: simple Las narrativas simples permiten comprender mejor, utilizar y comunicar los escenarios. Ser interactivo: interactivo Los escenarios deben ser el producto del esfuerzo de un equipo interactivo, variado y dinmico para incluir en el anlisis diferentes puntos de vista y perspectivas. Planificar el tiempo necesario: necesario Considerar el tiempo necesario para seguir todos los pasos del proceso y permitir tambin contar con algunos das extra para la redaccin de los escenarios. No conformarse con un bajo, medio, alto: alto Aunque cada escenario se desarrolle en torno a las mismas preguntas organizativas, cada escenario debe contar con una lgica diferente. El objetivo del equipo debe ser construir escenarios que sean plausibles, pero que no contengan las mismas presunciones sobre el entorno. Evitar las tramas ms favorables: favorables Los escenarios deben ilustrar diferentes futuros, con dimensiones positivas y negativas. Seleccionar un escenario favorito pude cegar la capacidad de ver otras posibilidades y desarrollos diferentes. Evitar delinear muchos escenarios: escenarios Una proliferacin de escenarios usualmente significa que son variaciones de un mismo tema. Cuatro escenarios son suficientes. Inventar nombres atractivos para los escenarios: escenarios Aplicar creatividad para nombrar a los escenarios de forma que puedan ser evocados rpidamente. Hacer que los tomadores de decisin se adueen de los escenarios: escenarios Una de las contribuciones ms poderosas para un buen escenario es que los tomadores de decisiones se involucren directamente en el proceso, ya que ellos sern los responsables de usar y comunicar los escenarios. Reservar recursos suficientes para comunicar los escenarios: escenarios Comunicar los escenarios y sus implicancias es una parte crtica del planeamiento del proceso de los escenarios. Los escenarios deben convertirse en el impulsor de la estrategia de conversacin y dilogo entre los diferentes actores implicados.

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El diagrama que se presenta a continuacin resume en forma esquemtica la posicin tericometodolgica, junto a las tcnicas de recoleccin y la lgica de construccin de escenarios que adopta el PAPEP. Grfico 3.3.7 Diagrama construccin de escenarios
Informacin secundaria Entrevistas Red Delphi Consultas a expertos Encuestas

Estudios Temticos

La voz del soberano

Expectativas, percepciones, orientaciones, de los actores polticos, econmicos y sociales

En el diagrama se puede apreciar los bloques de informacin que vinculan a los actores con la estructura en donde estos estn insertos. A su vez, las diferentes fuentes de informacin que los alimentan que provienen de la etapa de diseo (1) y recoleccin de la informacin (2). Una vez en posicin de informacin sobre actores y estructuras, se pasa a la etapa de anlisis (3) que deriva en la confeccin de los escenarios, los cuales son presentados y modificados en una etapa de devolucin (4). Para concluir este apartado, se presenta a modo de ejemplo un cuadro que resume los escenarios construidos por el PAPEP en los diferentes estudios nacionales. En el mismo se indica el horizonte temporal con el que se estiman los escenarios; las variables crticas que definen los escenarios construidos en cada caso en particular; las principales fuentes de informacin que permitieron identificar las variables en juego; la estimacin sobre las probabilidades de ocurrencia de cada uno

Grupos Focales Actores Relevantes

La voz de los lderes

Saber Experto

Actores Estructura

Contextos y restricciones estructurales para el cambio poltico

ESCENARIOS:
Taller prospectivo Construccin de escenarios Taller de validacin

Dimensiones y Variables Estructurales

DEVOLUCIN:
Mesas de devolucin

Fuente: Elaboracin propia

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de los escenarios; los actores ms relevantes en cada uno de ellos y; por ltimo, se enumeran los escenarios elaborados en cada caso.

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Tabla 3.3.1 Resumen de escenarios realizados en los estudios nacionales.

Pas Argentina Plazo Horizonte Variable 1 Variable 2 Fuentes utilizadas Probabilidades Perodo Actores Escenarios 1: Presidente con legitimidad decisionista /Oposicin dividida. 2: Presidente con legitimidad decisionista /Oposicin unificada. 3: Presidente popular con mejor perfil institucional/Oposicin dividida. 4: Presidente popular con mejor perfil institucional /Oposicin unida. Optimismo moderado.Mejora en la capacidad de gestin del cambio del nuevo gobierno. 2007-2008 Corto plazo Poltica Institucionalidad (cohesin opositora) (equilibrios de poder) Encuestas de opinin No Fuentes secundarias Poscrisis Coalicin oficialista Lderes de la oposicin

Bolivia

2006 +

Mediano plazo

Intensidad del cambio

Capacidad de gestin

Entrevistas elites Relevamiento de medios

No

Crisis

Brasil

2007-2010 Mediano plazo

Agenda social Institucionalidad (continuidad-cambio) (continuidad-cambio)

Fuentes secundarias No

---

Pases vecinos Dirigentes sindicales y campesinos Pueblos indgenas Empresas (hidrocarburos) Clase poltica Actores sociales

El Salvador 2009-2010 Mediano plazo

Gestin econmica

Gestin poltica

Entrevistas elites No Monitoreo de medios Fuentes secundarias Entrevistas elites S

Honduras

2006-2009 Mediano plazo

Satisfaccin de expectativas

Institucionalidad (avanza-retrocede)

Poscrisis Nuevas lites y liderazgos polticos Partidos polticos Medios de comunicacin Precrisis Partidos polticos Actores externos

1: Continuidad; baja expansin econmica e inclusin social, ineficacia del sistema poltico. 2: Crisis de gobernabilidad; contraccin del crecimiento econmico y aumento del descontento social. 3: Optimista; nuevo pacto social y crecimiento econmico, reforma del sistema poltico. 1: Polarizacin y recesin econmica. 2: Acuerdos polticos sin reactivacin econmica. 3: Dilogo y recuperacin econmica. 1: Deterioro de la calidad institucional e insatisfaccin de las expectativas econmicas de la sociedad. 2: Mejoras en ambas dimensiones. 3 y 4: Mejoras en una de las dimensiones y deterioro en la otra. 1: Gobernabilidad compartida o sustentable. 2: Gobernabilidad por acuerdos pragmticos. 3: Gobernabilidad precaria. 4: Gobernabilidad en la zona de riesgo de crisis. 1: nfasis en crecimiento econmico y mayor institucionalidad. 2: nfasis en equilibrios sociales y territoriales y mayor institucionalidad. 3: nfasis en crecimiento econmico y menor institucionalidad. 4: nfasis en equilibrios sociales y territoriales y menor institucionalidad. 1: Crecimiento sin mejoras sociales y acuerdos intraelites. 2: Sin acuerdos intraelites y situacin econmica y social deteriorada. 3: Crecimiento econmico con mejoras sociales y acuerdos de construccin institucional. 4: Crecimiento econmico sin mejoras sociales y acuerdos institucionales. 5: Crecimiento econmico con mejoras sociales y sin acuerdos institucionales. 1: Consolidacin del partido en el gobierno y mejoras econmicas. 2: Pesimista; incremento del conflicto poltico y estancamiento econmico. 3: xito del gobierno y fracaso del partido de gobierno.

Nicaragua

2007-2008 Corto plazo Gobernabilidad

Institucionalidad Entrevistas elites (fragmentacin y relacin interpartidaria)

No

Panam

2006-2009 Mediano plazo

Gestin econmica

Institucionalidad (avance-retroceso)

Entrevistas elites No Fuentes secundarias Encuestas de opinin Entrevistas elites S Fuentes secundarias

Precrisis Gobierno y partidos pol. Medios de comunicacin Actores externos Sociedad civil Empresarios y sindicatos --Lderes polticos y econmicos

Per

2006-2007 Corto plazo Crecimiento econmico

Institucionalidad (acuerdos polticos)

Poscrisis Gobierno Elites empresarias Lderes polticos

Uruguay

2005-2009 Mediano plazo

Reformas econmicosociales

Poltica (cohesin del partido de gobierno)

Entrevistas elites No Fuentes secundarias

Poscrisis Gobierno Partidos polticos Empresarios

178

Parte 4:
PARTE 4

Lecciones Aprendidas
Captulo 1: Fases de Implementacin Captulo 2: Estudios Nacionales

179

Captulo 4.1: Fases de Implementacin

La ltima Parte del Manual presenta en el primer Captulo las fases de implementacin de los proyectos de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos en Amrica Latina con el objeto de introducir, en el captulo final, estudios de caso realizados por las oficinas PAPEP. Las fases de implementacin de los PAPEP Los proyectos de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos no surgen de un diseo ex - ante sino que son fruto del propio devenir emprico. Los proyectos PAPEP han sido implementados en cuatro modalidades diferentes, que pueden ser traducidas en cuatro fases-estadios. La primera fase ha consistido en la formacin de Misiones PAPEP. El segundo estadio ha sido la elaboracin de los Fases de Implementacin de los PAPEP Estudios PAPEP. La tercera fase ha consistido en la 1. Misiones PAPEP 2. Estudios PAPEP elaboracin de una agenda de investigacin y el ltimo 3. Agenda PAPEP estadio ha sido la constitucin y consolidacin de un equipo 4. Equipos PAPEP PAPEP in situ. El trnsito por cada una de estas fases supone la densificacin tanto de la capacidad de produccin de anlisis sustantivos como de la capacidad de interlocucin poltica y de relacionamiento con los actores.

Fase 1: Misiones PAPEP Se trata de misiones expertos del proyecto regional. Las Misiones PAPEP son activadas por una demanda del coordinador residente del Sistema de Naciones Unidas en un determinado pas en funcin de una necesidad especfica de la oficina nacional acompaada de una expresin de inters por parte de una contraparte nacional. En la actualidad, se desarrollan Misiones de Expertos en Colombia, Guatemala y Honduras. Existen dos tipos de Misiones de Expertos: las misiones de diseo y las misiones de apoyo. Las misiones de diseo buscan definir con precisin las necesidades y los intereses centrales de la contraparte nacional, presentar las potencialidades del proyecto y recabar informacin clave del contexto poltico, todos ellos elementos necesarios para elaborar una propuesta de lneas de trabajo futuras de PAPEP en el pas. A ttulo de ejemplo, se puede citar el apoyo al diseo de un programa integral para el organismo electoral (Hait, Septiembre 2009) y de anlisis poltico al tribunal electoral (Mxico, Octubre 2009). Las misiones de apoyo generan actividades concretas que buscan dar una respuesta puntual y en tiempos cortos a temas polticos relativamente sensibles. Estas son ms efectivas en contextos donde PAPEP ha tenido experiencias de trabajo previas (o mejor an donde tiene equipos instalados, y por tanto, tiene claves interpretativas y redes de expertos que permiten comprender con mayor precisin el contexto poltico en el cual se desarrollan. A ttulo de ejemplo, se puede citar la

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facilitacin de un taller de planificacin estratgica del Sistema de Naciones Unidas (Colombia, Marzo 2009), dos talleres de formacin en anlisis poltico prospectivo para el equipo de asesores de la Presidencia de la Repblica (Guatemala, Octubre 2009), la devolucin a actores polticos de alto nivel de un informe flash sobre la cuarta urna y el proceso electoral (Honduras, Mayo 2009). Fase 2: Estudios PAPEP Los Estudios PAPEP son los productos de un plan de trabajo previamente concertado entre la contraparte nacional y la oficina del PNUD nacional para lo cual se designa un investigador PAPEP que reporta directamente al proyecto regional, como responsable. Este plan de trabajo se encuentra generalmente inserto en un proyecto en marcha promovido o ejecutado directamente por la oficina nacional de PNUD en el pas, tiene una duracin de seis meses a un ao y contempla un esquema de financiacin que puede o no contemplar recursos del proyecto regional. Para la ejecucin del plan de trabajo, el investigador PAPEP cuenta con el apoyo de la oficina nacional de PNUD (de un asistente de programa, encargado del apoyo administrativo y operativo; y de un oficial nacional de programas, encargado del apoyo sustantivo y formalmente, punto focal de PAPEP) y de la red de expertos del proyecto regional (un asesor poltico senior de alto nivel, un asistente de investigacin, y expertos en materia de realizacin de grupos focales, anlisis de encuestas de opinin pblica y facilitacin de talleres prospectivos). En esta fase, la realizacin de un estudio de caso nacional (consistente en la construccin de escenarios de mediano plazo) es central para la ulterior produccin de otro tipo de productos PAPEP. En este sentido, el grado de involucramiento de la oficina nacional, incluido el propio representante residente, es una variable crtica para definir el nivel y la calidad de la interlocucin poltica. Fase 3: Agendas PAPEP El estadio de realizacin de una agenda PAPEP se sita tambin en el plano nacional y consiste fundamentalmente en: i) la definicin de la agenda de investigacin y la elaboracin de notas conceptuales para todos los productos PAPEP; ii) el anlisis del trabajo de campo y la informacin primaria generada por el proyecto; iii) la construccin de escenarios en el marco de talleres prospectivos; y de manera central iv) en el diseo y ejecucin del proceso de devolucin as como en la articulacin concreta y oportuna de los mensajes polticos de estos productos. En lo que respecta a su dinmica, se asigna un investigador que reporta directamente a un oficial de programas senior de la oficina nacional (el coordinador nacional de PAPEP), como responsable de implementar la agenda de investigacin PAPEP con la asesora tcnica del proyecto regional. En los diferentes pases, la constitucin de una agenda PAPEP es posterior a la generacin de productos especficos del proyecto en la medida en que: i) la elaboracin del estudio de caso base y su devolucin a los actores nacionales permite identificar temas relevantes y actores contraparte para el cometido de armar una agenda de investigacin estratgica;

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ii) la constitucin de una pequea red de expertos en el pas permite identificar a un investigador nacional que conozca la lgica de investigacin PAPEP y que est relativamente familiarizado con el marco conceptual y las herramientas metodolgicas del proyecto; y iii) el involucramiento de la oficina nacional permite identificar el mejor espacio de trabajo para el proyecto PAPEP (la representacin, el programa de gobernabilidad democrtica, el informe de desarrollo humano, o incluso el rea de paz y desarrollo), y la forma ms adecuada de articular alianzas internas para aprovechar los mejores recursos humanos disponibles en la oficina, y el conjunto de informacin relevante que es producida por distintas reas y proyectos. Fase 4: Equipos PAPEP. Este ltimo estadio implica la constitucin y consolidacin de un equipo nacional de anlisis poltico prospectivo coordinado por un investigador nacional senior que reporta directamente al coordinador residente del Sistema de Naciones Unidas y que ejerce funciones de asesor poltico. Dentro de esta fase se encuentran los equipos PAPEP de Bolivia y de Argentina. La labor de coordinacin de PAPEP debe combinar dos aptitudes centrales: i) capacidad de gerencia de proyectos de investigacin producidos por el equipo en articulacin con una red de consultores/especialistas para encarar la agenda temtica; y ii) capacidad de interlocucin e incidencia poltica de alto nivel. De alguna forma, los proyectos PAPEP son ensambladores de informacin para producir anlisis poltico estratgicos, por lo que no resulta necesario contar con un equipo amplio in-house pero s con una densa red de expertos. Lo central para definir la agenda de investigacin, es que los productos deben ir articulados a la generacin de espacios concretos de devolucin e interaccin con gobiernos y actores clave, y los formatos y tiempos de presentacin deben adaptarse a la audiencia. Dentro de las lneas de investigacin priorizadas, los anlisis e informes deben responder ya sea a una demanda concreta de espacios polticos e institucionales que se busca priorizar, ya sea a un tema estratgico susceptible de generar demanda por su relevancia estratgica y su sentido de oportunidad. A modo de resumen se incluye a continuacin un cuadro que refleja el estadio en el que se encontraban los PAPEP Nacionales hacia diciembre de 2009, los resultados obtenidos por cada uno de ellos y sus respectivos socios.

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Box. La red PAPEP en Diciembre de 2009

Fase Misiones PAPEP Pas Colombia Resultados Facilitacin taller SNU; Apoyo al programa acompaamiento a elecciones 2010/2011 Guatemala de las Socio SNU Colombia; PNUD Colombia / Gobernabilidad SNU/PNUD Guatemala Presidencia Repblica PNUD/Hait USAID CIDA CEP/Hait Estudios PAPEP Ecuador Generacin de capacidades de anlisis poltico estratgico para funcionarios pblicos. Ciudadana, instituciones democrticas y gobernabilidad en Mxico Escenarios polticos de corto y mediano plazo y Carta de navegacin para la reforma del Estado en Paraguay. SENPLADES IAEN/CEPROEC PNUD/Ecuador Mxico DGTTF/BDP TRIFE/Mxico PNUD/Mxico Paraguay Secretaria de Funcin Pblica/Paraguay PNUD/Paraguay JICA/Paraguay Agendas PAPEP Honduras Escenarios polticos de corto y mediano plazo; estudios sectoriales de poltica pblica; estudio sobre la reforma poltica. Escenarios polticos de mediano plazo; talleres prospectivos SNU. Escenarios polticos de corto y mediano plazo; estudio sobre la reforma electoral. Escenarios polticos de mediano plazo: los acuerdos necesarios. PNUD Honduras/ Gobernabilidad Partidos Polticos la de la

Talleres de formacin en anlisis poltico prospectivo para la Presidencia.

Hait

Diseo de un programa integral de apoyo al consejo electoral permanente para el ciclo electoral 2010.

Nicaragua

PNUD Nicaragua

Panam

PNUD Panama Gobernabilidad

El Salvador

PNUD El Salvador / Gobernabilidad UCA, Fundaungo, FLACSO.

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Equipos PAPEP

Bolivia

Documentos de coyuntura poltica y construccin de escenarios. Apoyo a procesos de dilogo. Apoyo al Ministerio de Autonomas; evaluacin poltica de proyectos de desarrollo

PNUD/SNU Bolivia Min. Autonomas Min. Obras Pblicas Partidos Polticos Organizaciones Sociales

Argentina

Documentos de coyuntura. Diagnsticos polticos a nivel nacional y subnacional (Santa Fe y Tucumn).

PNUD/SNU Argentina Unidad del Jefe de Gabinete Gobernadores de Tucumn y Santa Fe.

Fuente: Elaboracin propia en base a documentos PAPEP-PNUD.

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Captulo 4.2 Estudios Nacionales

En el presente apartado se introduce el testimonio de las experiencias de algunos equipos en la construccin de proyectos de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivo (PAPEP). En cada una de las experiencias nacionales se desarrolla, en primer lugar, el contexto en el cual han emergido, sus propsitos, el desarrollo de las distintas actividades realizadas por el equipo (instrumentos utilizados, recoleccin y anlisis de datos), la presentacin de los escenarios prospectivos a los cuales arribaron al finalizar los Estudios PAPEP y, por ltimo, los obstculos y lecciones aprendidas en el transcurso de este camino. En los estudios nacionales llevados a cabo por el PAPEP se encuentran plasmados de manera prctica todos los contenidos de este Manual. El propsito de este captulo consiste en presentar algunas de las experiencias del PAPEP a fin de ilustrar con ejemplos concretos todo el proceso de implementacin de los proyectos PAPEP en cada caso, as como los estudios realizados y los resultados obtenidos. Asimismo, de las diferentes experiencias aqu presentadas pueden extraerse algunas conclusiones acerca del camino recorrido y el potencial de desarrollo futuro del Proyecto, tanto en Amrica Latina como en otras regiones del mundo.

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Captulo 4.2.1 La experiencia Nicaragense

Contexto El Proyecto Anlisis poltico y escenarios de corto y mediano plazo para fortalecer la Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina (PAPEP) nace, en Nicaragua, tanto como consecuencia de los resultados, lmites y problemas especficos de los procesos de reforma estructural y democratizacin poltica que han vivido el pas en los ltimos 15 aos, como tambin por la necesidad de perfilar horizontes polticos que favorezcan la democracia y el desarrollo. Las recurrentes dificultades de gobernabilidad y parlisis institucional, expresadas en la continua confrontacin entre Poderes del Estado que experiment Nicaragua durante la administracin del presidente Enrique Bolaos (2002-2006)37 como resultado de las posiciones antagnicas irreconciliables y la imposibilidad de los actores polticos de alcanzar acuerdos polticos a travs del dilogo y la negociacin directa, dieron lugar a visitas exploratorias y estudios preliminares en funcin de desarrollar en Nicaragua el proyecto PAPEP. Para distintos actores nacionales y observadores internacionales estas condiciones podan, en el corto plazo, desembocar en una crisis de consecuencias potencialmente graves para la gobernabilidad democrtica del pas. En este contexto particularmente complejo, los anlisis sobre la situacin poltica provenientes de terceros en principio imparciales, como PNUD, eran vistos como un insumo til para la toma de decisiones. Adicionalmente, 2006 era un ao importante para el futuro inmediato de Nicaragua ya que la realizacin de elecciones nacionales planteaba, esta vez con mayores posibilidades que en el pasado, el posible retorno al poder del Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) y de su candidato, Daniel Ortega Saavedra. En ese sentido, las demandas internas (actores polticos nacionales), externas (cooperacin internacional) y de la propia Gerencia de PNUD Nicaragua, en relacin a las caractersticas de los escenarios ms probables a partir del contexto electoral imperante, proporcionaban al PAPEP la posibilidad de aportar a un debate plural sobre las prioridades nacionales y sobre las maneras de enfrentar situaciones crticas en el futuro (ver cuadro).

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Desde fines de 2004 y con ms fuerza a partir de principios de 2005, se hizo evidente una crisis poltica aguda en el escenario nicaragense. El Presidente de la nacin qued en una frgil condicin al no tener todo el apoyo de su propio partido y al pasar a desempear un papel beligerantemente opositor los dos partidos mayoritarios y sus principales lderes. Esta situacin se estabiliz temporalmente con la aprobacin de la Ley Marco firmada en Octubre de 2005. Pero todo el 2005 fue un ao de desencuentros en la arena poltica que resultaron en una situacin de equilibrio inestable

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Demandas PAPEP Nicaragua

Demanda Institucional PAPEP PNUD Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional (DFID) Demandas Externas Banco Interamericano Desarrollo (BID) Banco Mundial (BM) Poder Ejecutivo Demandas Internas Partidos Polticos Sociedad Civil Sector Privado de

En ese sentido, a juicio del equipo PNUD Nicaragua, el anlisis de la situacin poltica, la construccin de escenarios prospectivos y su amplia discusin con los actores vinculados al desarrollo y la gobernabilidad nicaragense coadyuvan a definir los rumbos sobre los que se podran construir acuerdos amplios y sustentables que apunten a atender los principales problemas que enfrenta Nicaragua con relacin al desarrollo y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica, la reduccin de la pobreza y el crecimiento nacional. De esta forma, este proyecto ofrecera un producto de interlocucin poltica que complementara otras iniciativas institucionales orientadas a la toma de decisiones, como por ejemplo, los Informes de Desarrollo Humano y la realizacin de seminarios de apoyo a la Reforma Poltica, entre otros.

Propsito Desde sus inicios, el objetivo fundamental del proyecto ha sido contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica a travs del anlisis poltico y socio econmico del pas de coyuntura y estratgico-, explorar los escenarios ms probables de corto y/o mediano plazo, aportar y discutir las ideas y sugerencias obtenidas del intercambio con actores claves (gobierno, partidos polticos, sociedad civil, sector privado, cooperacin internacional). La construccin de escenarios prospectivos se realiza con el objeto de contribuir a la toma de decisiones de los principales actores polticos, econmicos y sociales del pas, pero especialmente para la Gerencia nacional de PNUD, agencias del SNU y socios de la cooperacin internacional. El primer ejercicio de PAPEP Nicaragua tena como finalidad especfica el anlisis pre y post electoral de la coyuntura poltica, econmica y social del pas en el marco de los comicios presidenciales de noviembre de 2006 y, a partir de sus resultados, identificar tambin escenarios posibles de corto plazo.

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Desarrollo del PAPEP En la experiencia nicaragense, el proyecto PAPEP se ha desarrollado, hasta la fecha, en dos fases que forman parte de un mismo proceso:

Fase I (2006(2006- 2007) Durante esta fase, el Proyecto Regional de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos dirigi la implementacin de los instrumentos metodolgicos (relevamiento de informacin, anlisis y procesamiento), la elaboracin del informe de los escenarios ms probables a corto y mediano plazo, y los talleres de devolucin y retroalimentacin. La oficina nacional, con un pequeo equipo de seguimiento, se encarg de realizar las contrataciones correspondientes para llevar a cabo el proyecto, garantizar el cumplimiento de los tiempos establecidos en el POA y asegurar los aspectos logsticos relativos a las misiones del equipo tcnico externo y la organizacin de las distintas actividades con los actores nacionales que participaron en diferentes momentos del proceso. En cuanto al desarrollo del proyecto y las herramientas utilizadas, en esta fase se encomend la preparacin de un conjunto de ensayos (saber experto), que especialistas nacionales elaboraron en cada uno de los temas identificados como prioritarios para el anlisis de la realidad nicaragense. Al respecto, se realizaron los siguientes ensayos: 1. Deuda Interna del Sector Pblico de Nicaragua en 2005: Las Liquidaciones y Quiebras bancarias. 2. Remesas Familiares en Nicaragua. 3. Rgimen de Pensiones en el Sistema Nicaragense de Seguridad Social. 4. Proceso de Descentralizacin Poltica y Fiscal en Nicaragua. 5. Medios de Comunicacin en Nicaragua 6. Iglesias en Nicaragua 7. Grupos Empresariales en Nicaragua Se incorporaron tambin, como parte de los trabajos del PAPEP Nicaragua, una serie de ensayos realizados por consultores nacionales durante el periodo 2005-2006, los cuales estaban vinculados directamente con los temas de investigacin del equipo regional. A continuacin se detallan, 1. Pactos e Institucionalidad en Nicaragua 2. Bush y Nicaragua 3. Qu ocurri con Nicaragua? 4. El futuro de Nicaragua 5. Economa y Bienestar en Nicaragua: 1990-2005

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6. El carcter oligrquico de la burguesa nicaragense Por otra parte, la voz del soberano qued reflejada a travs de mtodos cualitativos (grupos focales) y cuantitativos (encuestas). Se realizaron ocho grupos focales en total, uno de ellos en la Costa Caribe de Nicaragua y los otros en Managua y sus municipios. Estos ejercicios fueron ante todo, un grupo de trabajo, tenan como tarea especfica conocer las opiniones de las personas sobre los problemas que inquietaban a la sociedad nicaragense y sus expectativas a mediano plazo. Asimismo, se realizaron dos estudios de opinin en los meses de agosto y octubre 2006 y un tercer estudio en Mayo 2007. Los resultados de los trabajos de campo se entregaban a los consultores regionales y eran utilizados como herramienta importante para el anlisis. Las encuestas fueron realizadas bajo la modalidad mnibus y encargadas a una firma local. Estos estudios de opinin abarcaban una diversidad de temas del mbito electoral, social y econmico del pas, entre ellos: condiciones y calidad de vida de los nicaragenses, evolucin de la sociedad y la economa en los ltimos aos, tendencias socio-econmicas recientes, expectativas en materia econmica y social, satisfaccin con la democracia y confianza en las instituciones, y preferencias partidarias. En cuanto a la voz de los lderes esta se recolect a travs de tres rondas de entrevistas a nivel nacional (2 llevadas a cabo en 2006 y 1 en 2007). De igual manera, se efectuaron dos rondas de consulta en los Estados Unidos, en Octubre de 2006 y en Mayo de 2007 respectivamente, entrevistndose cada vez a cuarenta expertos relacionados a temas como comercio, integracin, democracia y derechos humanos en Amrica Central, provenientes de distintos sectores de la sociedad norteamericana. El objetivo de las rondas de consulta en Estados Unidos era conocer de primera mano la visin y expectativas de influyentes personalidades estadounidenses en relacin al presente y futuro de Centroamrica en general y Nicaragua en particular. En el marco de la contienda electoral presidencial celebrada en Nicaragua en 2006 y de sus resultados, el equipo tcnico del PAPEP Regional se dio a la tarea de elaborar una serie de documentos de anlisis. En ese sentido, adicionalmente se prepararon los siguientes trabajos: I. II. III. IV. V. VI. Informe de Encuestas de Opinin Pblica Anlisis de Coyuntura Pre-electoral Anlisis de Coyuntura Post-electoral Documento reseando el punto de partida del nuevo gobierno, desde la perspectiva de la poblacin Anlisis poltico sobre los primeros meses del gobierno del Presidente Ortega Anlisis econmico sobre los primeros meses de gobierno del Presidente Ortega

La devolucin de los escenarios de corto y mediano plazo se realiz en octubre de 2007. Al evento de devolucin se hicieron presentes personalidades procedentes de diferentes sectores sociales, polticos y econmicos del pas, quienes, como parte de la metodologa de relevamiento de la informacin, haban sido entrevistados.

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El 2008 sirvi para realizar la labor preparatoria de cara a planificar una nueva fase del proyecto PAPEP Nicaragua. Entre otras cosas, una misin del PAPEP regional visit el pas en septiembre como parte de un ejercicio de validacin de hiptesis para el trabajo que posteriormente se iniciara.

La Fase II (2009) Durante esta segunda fase, se conform un equipo nacional multidisciplinario para conducir los trabajos de anlisis poltico y construccin de escenarios prospectivos a partir de las metodologas e instrumentos de relevamiento y procesamiento de informacin utilizadas por PAPEP. Dicho equipo ha contado con la asesora tcnica del equipo regional en materia de revisin de documentos, generacin de insumos, elaboracin de informes (ronda elite de consulta) y facilitacin del taller prospectivo. Esto ha significado un cambio sustantivo en cuanto a la institucionalizacin del PAPEP Nicaragua, el cual ha dejado de ser una plataforma de la iniciativa regional para ser interiorizado por la Gerencia y el rea de Gobernabilidad Democrtica de la oficina nacional de PNUD. La segunda fase se inici con la elaboracin de una nota conceptual sobre el estado del arte o coyuntura que atravesaba Nicaragua en mayo de 2009. Los insumos fundamentales para la realizacin de este documento base, provinieron del anlisis de resultados de encuestas de opinin pblica (SISMO XX) y los aportes brindados por informantes claves consultados a tal efecto. La informacin recopilada fue procesada y reflejada por el equipo nacional en un documento que cont con la revisin y aportes del asesor tcnico de PAPEP regional. Posteriormente, se recolect nuevamente el estado de la cuestin o saber experto por lo cual se encomend la preparacin de una serie de ensayos especializados en diferentes temticas vinculadas a la realidad nicaragense, los cuales fueron encomendados a expertos nacionales. Los positional papers resultantes incluyeron el estudio de aspectos tales como: VII. VIII. IX. X. XI. XII. XIII. Situacin y perspectivas de la economa nicaragense, Nicaragua rumbo al 2015: Anlisis de indicadores sociales y programas sociales del gobierno de Nicaragua, Estado de Derecho y gobernabilidad democrtica en Nicaragua: El problema de la configuracin jurdica del sistema electoral vigente, entre otros. La cooperacin internacional en Nicaragua: balance perspectivas 2009-2011 Medios de Comunicacin, agenda pblica y gobernabilidad democrtica en Nicaragua Seguridad Ciudadana y gobernabilidad democrtica en Nicaragua Costa Caribe: autonoma, gobernabilidad democrtica y desarrollo humano.

La voz del soberano, en esta segunda fase, fue analizada a travs de un ejercicio comparativo de encuestas de opinin pblica (SISMO XX y SISMO XXI), cuyos resultados fueron plasmados en un informe elaborado por un consultor nacional, previas sesiones de trabajo y discusin con el equipo nacional (agosto 2009). En la encuesta SISMO XXI, bajo la modalidad mnibus, se incorpor un set de 6 preguntas diseadas por el equipo nacional con asesora tcnica del consultor internacional, 190

las cuales intentaban indagar sobre las percepciones de la poblacin alrededor de temas vinculados con sus expectativas poltico-institucionales, econmicas y sociales en el corto plazo. Se realiz tambin una ronda de consulta elite a destacadas personalidades de la vida poltica, econmica, social y acadmica de Nicaragua. La ronda incluy 35 entrevistas con el objetivo de explorar la visin del liderazgo nicaragense sobre la situacin actual del pas y sus perspectivas futuras. Dichas entrevistas fueron realizadas en Nicaragua a principios del mes de julio del ao 2009 y estuvieron a cargo de un consultor Senior no nicaragense, no residente en Nicaragua. Cada entrevista se ajust a una pauta preestablecida que inclua un conjunto de preguntas abiertas (es decir, de respuesta libre) y una batera de preguntas cerradas (es decir, con opciones de respuesta predeterminadas). El anlisis de los resultados recolectados a travs de las diversas herramientas utilizadas por el equipo PAPEP de Nicaragua fueron utilizadas para la elaboracin de la nota conceptual de coyuntura y propuesta de escenarios de corto plazo que se someti posteriormente a validacin en un taller prospectivo realizado en Nicaragua en septiembre de 2009. En este evento participaron funcionarios de la oficina nacional de PNUD, representantes de algunas de las agencias del SNU radicadas en el pas e informantes nacionales claves. La retroalimentacin y resultados obtenidos en el taller sern incorporados en la versin final de la nota conceptual y escenarios posibles de corto plazo, documento que a su vez representar el punto de partida para la redaccin del estudio de caso Nicaragua 2009. Actualmente, el equipo PAPEP trabaja en la organizacin de una misin que permita al equipo nacional, con la asistencia tcnica de miembros de PAPEP regional: I. II. Finalizar la nota conceptual incorporando antecedentes de estudios previos realizados en Nicaragua Culminar el documento de escenarios de corto plazo, agregando los aportes del taller prospectivo y las discusiones de las sesiones de trabajo sostenidas posteriormente por el equipo Definir una estructura tentativa del documento final de pas (estudio de caso) y discutir tiempos. Puntualizar fechas, metodologa y alcance del proceso de devolucin, entendido no como un solo momento, sino como una serie de encuentros con diferentes actores de la sociedad nicaragenses. Visualizar posibles reas de intervencin y actividades que se puedan realizar a lo inmediato, utilizando la metodologa PAPEP, para futuros trabajos sobre Costa Caribe. Esto en atencin a los requerimientos de la Gerencia de PNUD Nicaragua.

III. IV.

V.

Durante ambas fases del proyecto PAPEP Nicaragua, el equipo nacional ha prestado estrecha colaboracin a iniciativas vinculadas al PAPEP regional, como las encuestas Delphi. Al respecto, la oficina nacional brind su apoyo en la identificacin de los liderazgos y acadmicos nicaragenses que forman parte de la muestra, as como en la recopilacin de su respectiva informacin de contacto y en el seguimiento al proceso de respuesta al cuestionario enviado electrnicamente.

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Resultados e impacto En el mbito estrictamente conceptual, a partir de los resultados de las elecciones presidenciales y legislativas, el estudio realizado en la primera fase del proyecto identificaba cuatro escenarios posibles: Gobernabilidad compartida sustentable: compartida o sustentable : El triunfo de cualquiera de los cuatro candidatos es acompaado de una distribucin de cargos en la Asamblea Nacional que permite una presencia importante de las cuatro fuerzas. Ello exigira un acuerdo de gobernabilidad de todas las organizaciones y alianzas, o al menos de tres de ellas. Estas bancadas no necesariamente tendran que ser equivalentes sino suficientemente significativas. El pacto de gobernabilidad tampoco tendra que incluir un pacto de gobierno (gobernanza) sino un sistema de reglas para el establecimiento de las relaciones entre gobierno y oposicin, adems de un conjunto de orientaciones sobre las polticas de Estado. En la actual situacin, es un escenario de difcil ocurrencia. Constituye, en todo caso, un escenario deseable. Gobernabilidad por acuerdos pragmticos: pragmticos: Este escenario es posible a partir de cualquiera de los dos candidatos de pacto, Ortega o Rizo, cuyas fuerzas parlamentarias constituyan los qurum necesarios para que el presidente pueda ejercer su mandato eficientemente. Implica mantener la reparticin de las instituciones estatales entre liberales de Alemn y sandinistas de Ortega, ratificada por la voluntad ciudadana. Un escenario de cierta probabilidad encabezado por Ortega, y de baja probabilidad encabezado por Rizo. Gobernabilidad precaria: precaria: Escenario posible a partir del triunfo de Montealegre o de Jarqun, y la presencia mayoritaria de los representantes en el Parlamento. Este cuadro tiende a reproducir la situacin institucional del gobierno de Bolaos, de modo que la mayor o menor capacidad de gestin del presidente depender de la reactivacin de las reformas congeladas, as como de la capacidad del primer mandatario para construir nuevas alianzas con las fuerzas del pacto. Se produciran estados de precrisis en forma reiterada. Es un escenario de cierta probabilidad con cualquiera de los candidatos, aunque en mayor grado con Montealegre. Gobernabilidad en la zona de riesgo de crisis: crisis: Escenario factible a partir de la eleccin sin acuerdo o ilegitimada de cualquiera de los candidatos, sin un caudal de votos sustancial y sin una mayora legislativa que lo sustente, surgido de una crisis del proceso electoral. Segn qu candidato sea elegido, dar lugar a la intervencin decidida de actores externos y a la movilizacin de sus adherentes. Es un escenario de gran probabilidad. El proceso de devolucin estuvo en buena forma condicionado en su alcance por el cambio de autoridades nacionales electas en los comicios generales de noviembre 2006, quienes interpretaron que los resultados del trabajo realizado respondan mayormente a la realidad pre electoral y al contexto en que desarroll su gestin el gobierno anterior. El estudio de caso y la propuesta de escenarios correspondiente a la segunda fase del proyecto, se encuentra en desarrollo y su culminacin se prev para el primer trimestre de 2010.

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Obstculos y lecciones aprendidas En proyectos de esta naturaleza siempre existe la posibilidad de que se encuentren obstculos a lo largo de su implementacin, particularmente en temas tan complejos relacionados con actores polticos. En ese sentido, las principales dificultades hasta ahora encontradas pueden resumirse en: Falta de apropiacin de los diferentes actores polticos, econmicos y sociales del pas acerca de la necesidad, utilidad y metodologa de los anlisis polticos y la prospectiva como un insumo para la toma de decisiones y la seleccin de las opciones polticas que ms convengan a los intereses de Nicaragua. Limitado inters del partido de gobierno y de las autoridades del Ejecutivo en la devolucin y los resultados del proyecto en su primera fase. Ausencia de un proceso de seguimiento que permita, a partir de la devolucin, un dilogo amplio entre los diferentes actores de la sociedad nicaragense en inters de definir estrategias necesarias para consolidar la gobernabilidad democrtica del pas. Insuficientes recursos financieros para desarrollar algunos de los instrumentos de relevamiento de informacin, realizar estudios adicionales sobre temas especficos de gran impacto para la gobernabilidad democrtica del pas y poner en prctica iniciativas complementarias y vinculantes a los trabajos que efecta PAPEP, como por ejemplo el Observatorio Nacional de la Conflictividad Social. Excesiva politizacin de la sociedad nicaragense, lo cual impide una aproximacin imparcial y objetiva a la metodologa PAPEP y sus resultados por parte de las distintas fuerzas polticas del pas. Falta de un proceso de capacitacin sistemtico a los puntos focales de las oficinas nacionales encargados de coordinar operativamente el PAPEP, que permita el desarrollo de capacidades tcnicas para el dominio de la metodologa y los instrumentos de relevamiento y anlisis de informacin utilizados por el proyecto.

En cuanto a las lecciones aprendidas, es preciso destacar la importancia que tiene para la durabilidad del PAPEP, la construccin de capacidades en las diferentes oficinas de campo que de lugar a la conformacin de equipos nacionales multidisciplinarios que, con la debida asistencia tcnica del nivel regional, puedan desarrollar los estudios de casos de sus respectivos pases. Ello requiere una dedicacin exclusiva a tiempo completo que garantice un seguimiento cotidiano y efectivo a las diferentes actividades en marcha. Asimismo, la apropiacin de la metodologa e importancia que tiene para la toma de decisiones por parte de la Gerencia de PNUD y dems agencias del SNU y de la cooperacin internacional, convierte la labor de sensibilizacin en una tarea prioritaria tanto para la sostenibilidad de esta iniciativa como para la utilidad prctica de sus resultados. Asimismo, la conformacin de una red de informantes claves y colaboradores provenientes de diferentes sectores de la sociedad nicaragense, es una tarea estratgica para dotar a los anlisis de una mirada intermedia entre las necesidades ms generales y los detalles y formas de las polticas concretas, es decir, asegurar una visin menos tecnocrtica y ms de poltica.

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Captulo 4.2.2 La experiencia Panamea

Navegando a Puerto Seguro Ad portas del primer aniversario de haberse iniciado la implementacin del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Posibles para el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica en Panam, resulta gratificante poner a disposicin del Proyecto Regional del PAPEP la presente memoria. En ella se rescatan los aspectos ms relevantes del proceso que se ha venido adelantando, algunos de los productos finales obtenidos, y en general, las percepciones y opiniones de este interesante quehacer. Esperamos que las reflexiones contenidas en el presente documento sirvan de gua para la implementacin de futuros proyectos PAPEP en la regin. Harry Brown Araz, Coordinador Equipo PAPEP-Panam

Contexto En el ao 2006, el gobierno nacional someti a referendo la decisin de expandir el canal de Panam. Las implicaciones que tal decisin traera para el futuro econmico y social del pas justificaron la necesidad de preparar un estudio PAPEP ante altos niveles de incertidumbre. Una vez culminado el estudio, la informacin proveniente de los hallazgos ms relevantes fue utilizada como apoyo en la elaboracin del II Informe Nacional de Desarrollo Humano de Panam. Cabe destacar que este primer trabajo fue conducido enteramente por especialistas del proyecto PAPEP regional y no cont con la participacin de ningn experto local. Esta experiencia marc el que sera el primer antecedente de inters por desarrollar estudios de dicha naturaleza en el pas. Aprovechando que el Proyecto de Fortalecimiento de los Partidos Polticos del PNUD-Panam tambin apunta a la generacin de insumos analticos que son puestos a disposicin de importantes actores sociopolticos, de tiempo atrs ya se vena pensando en estrategias y actividades que pudieran contribuir al fortalecimiento de las capacidades locales de anlisis poltico. Bajo esta lgica, se determin que uno de los caminos ms adecuados para lograrlo consistira en desarrollar un proyecto PAPEP local. La oficina del pas ya contaba para ese entonces con un asesor nacional experto en temas polticos, le que facilit la aprobacin de un proyecto que hiciera anlisis poltico siguiendo la metodologa prospectiva. Estas fueron las motivaciones y el contexto interno, pero Cul fue el contexto socio-poltico motiv el nuevo estudio PAPEP? En medio de las tensiones y la incertidumbre que generan las pocas pre-electorales en cualquier pas, el sistema poltico panameo comenz a presentar algunas seales inquietantes. En primer lugar, llamaba la atencin la debilidad de fuerzas polticas de oposicin que pudieran contrarrestar la fortaleza de los partidos tradicionales, dado que estas no estaban demostrando organizacin, disciplina ni cohesin. Por primera vez desde la instauracin de la democracia, se evidenciaron posibilidades reales de quiebre en la alternancia del poder, puesto que el PRD, partido que ocup la

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presidencia entre 2004 y 2009, contaba en ese entonces con opciones reales de mantenerse para el periodo 2009-2014. A ello tambin se sum el hecho de que un partido poltico no tradicional (Cambio Democrtico) figuraba entre las fuerzas polticas con mayor probabilidad de alcanzar la victoria en los comicios de mayo de 2009. Adems se vislumbraba una posibilidad de ruptura en el cambio de los patrones de competencia partidista. Por otro lado, el sistema electoral de Panam ha jugado un rol fundamental en la organizacin de las elecciones generales garantizado as su transparencia, competitividad y libertad. Los ndices de abstencin registrados en Panam desde el retorno a la democracia siempre han rondado el 24%, lo cual demuestra el compromiso e inters de la ciudadana en estas actividades. Sin embargo, la estructura legislativa y las reglas del juego dificultan la participacin poltica de todos los sectores, lo cual ha generado discusiones y protestas particularmente de algunos grupos que se sienten marginados, pero que son conscientes de su alto nivel de influencia.

Propsito El PAPEP-Panam naci con el nimo de dar cumplimiento a dos tipos de objetivos: uno de corto plazo, y otros de largo plazo. El objetivo de corto plazo se relaciona con la finalidad de los escenarios prospectivos, y los objetivos de largo plazo responden a la necesidad de subsanar dficits en el anlisis y la produccin de conocimiento en ciertas reas de las ciencias sociales. As, los objetivos esperados de largo plazo con los cuales se dio inicio al proyecto PAPEP en Panam fueron los siguientes: Proveer anlisis poltico de primera calidad, aprovechando que en el pas no se adelantan suficientes estudios en la materia y los que se llevaban a cabo carecen de profundidad. Facilitar la evaluacin de factibilidad poltica de las estrategias de Desarrollo, dado que al ser una necesidad desatendida, la formulacin de polticas pblicas responde a contextos sociopolticos especficos, lo cual condiciona fuertemente la sostenibilidad de las mismas a travs del tiempo. Monitorear el cambio socio-poltico de Panam, a partir de la construccin de una base de datos multi-variable que se alimente del anlisis prospectivo PAPEP e informacin estadstica, para analizar desde una perspectiva multi-sectorial, todos los factores relevantes que inciden en la estabilidad de la gobernabilidad de un pas, a fin de detectar posibles amenazas, y advertir sobre eventuales rupturas. Con respecto al objetivo de corto plazo que se propuso para la construccin de los escenarios prospectivos de Panam fue: explorar las repercusiones que los resultados electorales de los comicios de Mayo de 2009 podran generar sobre la gobernabilidad democrtica, dentro del contexto post-electoral 2009-2014.

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Desarrollo del PAPEP-Panam Frente a la falta de experiencia del equipo del pas en la aplicacin de la metodologa PAPEP, desde un inicio se cont con la estrecha colaboracin de la coordinacin del proyecto en Bolivia. La etapa de diseo tuvo sin embargo, dos momentos, los cuales se describen a continuacin: Etapa de pre-diseo: en ella participaron miembros del PNUD-Panam con la colaboracin del PNUD-RBLAC. Se defini la metodologa, los socios implementadores, colaboradores, beneficiarios, los productos esperados, las variables motrices, y el cronograma de actividades. Por razones de espacio, no se incluyen mayores de talles de esta etapa, puesto que a raz del viaje del equipo PAPEP-Panam a Bolivia, se recibieron instrucciones metodolgicas que obligaron a una revisin sustantiva de la propuesta inicial. Uno de los principales hallazgos por parte del equipo de Panam fue percatarse del error metodolgico que implica definir las variables motrices de los escenarios prospectivos sin que exista un trabajo de campo previo y un revelamiento de informacin con su respectivo anlisis a profundidad. Etapa de diseo: sobre la propuesta intuitiva formulada por el equipo de Panam, el coordinador regional, Antonio Aranibar y el coordinador del PAPEP-Bolivia, Armando Ortuo orientaron a Panam en la seleccin de los instrumentos de recoleccin de informacin. Aunque ya se haban incluido algunos de los instrumentos clsicos PAPEP como las encuestas, el asesoramiento recibido permiti elegir el resto de instrumentos. Fue as como se incluyeron los ensayos de diagnstico sectorial, ms conocidos como Positional Papers, el desarrollo de una nota conceptual, base para el diseo de la Encuesta Nacional y del cuestionario de orientacin para la ronda de entrevistas con lites. Adicionalmente, se ratific el objetivo de los escenarios prospectivos de Panam, as como una serie de consideraciones metodolgicas que resultaron fundamentales para el proceso de construccin de dichos escenarios. Etapa de revelamiento: se inici en Diciembre de 2008 con la contratacin de 5 consultores expertos a quienes se les encarg la preparacin de un ensayo de diagnstico sectorial en 5 temticas diferentes: a) Relaciones Internacionales y Geopoltica; Contexto socio-econmico; Tendencias y evolucin del sistema legal y constitucional de Panam; Dinmica y Trayectoria de la Opinin Pblica; y evolucin y transformacin del sistema poltico panameo. La idea de estos documentos era presentar las tendencias histricas desde 1990 hasta 2009, e intuir posibles rupturas en dichas tendencias de cara al futuro y al proceso electoral por el que atravesaba Panam a finales del ao 2008. A partir de los positional papers se procedi a elaborar una nota conceptual, la cual condens los principales hallazgos y conclusiones que se diagnosticaron en dichos papers. La nota conceptual como se dijo anteriormente, sirvi como orientacin para la elaboracin de la Gran Encuesta Nacional, pero adems, de ella se desprendi la gua de preguntas que se aplic en la ronda de entrevistas con lites. El diseo de la Encuesta Nacional tuvo la participacin de varios miembros del PNUD-Panam y la colaboracin de un consultor del PNUD-RBLAC. El cuestionario planteado abarc 3 grandes reas temticas a saber: 1) economa y movilidad social; 2) Gobernabilidad e Instituciones; y 3) Democracia y Derechos Humanos. En total se formularon 88 preguntas para medir la opinin pblica en diferentes temas, entre los que cabe rescatar cuestiones tales como: las expectativas de la ciudadana sobre su situacin econmica, la situacin poltica, la confianza en las instituciones, los principales problemas del pas, la intencin de voto (aprovechando que las elecciones generales estaban a unos cuantos meses de ser realizadas cuando el trabajo de campo se llev a cabo, en el mes de febrero de 2009). Tambin se evalu la opinin de la ciudadana con respecto al posicionamiento 196

de la democracia, el rol de los partidos polticos, la percepcin de la Asamblea Nacional de Diputados, entre otros. Casi de manera simultnea se elabor la gua de entrevistas con lites y se llev a cabo la ronda. Para ello se contrat a un consultor internacional, quien asumi el rol de entrevistador. En total se realizaron 33 entrevistas a destacadas personalidades del mbito poltico, empresarial, gremial, sindical, acadmico y de ONGs. El trabajo de campo del entrevistador se llev a cabo por un espacio de aproximadamente 2 semanas entre el mes de febrero y el mes de marzo. Se le solicit a la firma encuestadora la transcripcin de las entrevistas, as como la elaboracin de un informe que facilit la sistematizacin de la informacin, los hallazgos, conclusiones y las diferentes posturas de los diferentes grupos con relacin a cada una de las preguntas. Desafortunadamente, el entrevistador no sigui al pie de la letra las instrucciones consignadas en sus trminos de referencia, al no aplicar el cuestionario gua al pie de la letra, lo cual dificult mucho la homogeneidad de los temas que fueron preguntados. Ello sin duda alguna rest la calidad potencial del insumo informativo que producen las entrevistas con lites, pero hubo importantes descubrimientos que jugaron un rol central para la construccin de los escenarios prospectivos. Etapa de Anlisis: a principios de Abril de 2009 se llev a cabo el taller para la construccin de escenarios prospectivos, el cual cont con la colaboracin de Antonio Aranibar, Cecilia Alemany, y los colegas de los equipos nacionales de PAPEP Honduras y Nicaragua, as como algunos miembros del PNUD y otros colaboradores externos. El taller tuvo una duracin de 2 das, en los cuales se puso a disposicin de los participantes los insumos provenientes de los positional papers, la nota conceptual, los resultados de la encuesta nacional, y del informe de entrevistas con lites. La facilitadora, Cecilia Alemany, fue la encarga de guiar al grupo en la aplicacin de la metodologa de construccin de escenarios prospectivos. Al finalizar el primer da, slo se logr culminar la presentacin colectiva de los insumos. En el segundo da se hizo la presentacin de los ejes estructurantes que haban sido intuidos por el equipo de PAPEP-Panam, y adicionalmente se dio inicio al procesamiento colectivo de la informacin, y fue as como se comenzaron a identificar las variables clave, las cuales una vez priorizadas, dieron paso a la definicin de los ejes estructurantes. Asimismo se construy un mapa de poder, que sirvi como referente para la construccin de un mapa de actores, cuya asignacin de ejes solo fue posible una vez se definieron y construyeron los escenarios prospectivos. Es decir, el mapa de actores fue uno de los insumos finales que se logr armar 2 semanas posteriores a la realizacin del taller. Finalizado el taller, se procedi a construir los escenarios prospectivos en una sesin extraordinaria, la cual cont una vez ms, con la colaboracin de Antonio Aranibar, Cecilia Alemany y el equipo de PAPEP-Panam. En dicha sesin se definieron los trminos extremos de cada eje estructurante, se asignaron los nombres para cada escenario y se precisaron los elementos centrales que fueron utilizados para desarrollar la respectiva narrativa preliminar de cada escenario. Se precisaron los contextos desde sus respectivos elementos coyunturales, polticos y macro-econmicos. El resultado final de estos 3 das de trabajo fue la produccin del esquema general y el borrador de los escenarios de gobernabilidad post-electoral de Panam 2009-2014. Por otro lado el trabajo de afinar y pulir tanto la presentacin como los escenarios prospectivos tom aproximadamente un mes, lapso de tiempo en el que se desarroll la narrativa a profundidad, se definieron y precisaron los nombres finales, los mapas de poder, el mapa de actores, el orden y la consistencia de los argumentos. Tambin se adelant la revisin y actualizacin de los datos (en 197

especial aquellos datos de monitoreo del impacto de la crisis econmica internacional) y la forma como se present la narrativa general. Los productos obtenidos fueron la presentacin de Power Point, y un documento preparado por Cecilia Alemany cuya revisin constante y sistemtica por parte de diferentes participantes del proyecto PAPEP-Panam, permitieron elaborar una versin final que recoge los principales aspectos metodolgicos, la explicacin del camino que condujo a los escenarios prospectivos, y la narrativa final de los mismos. Etapa de devolucin: aunque no se ha realizado una sesin formal de devolucin, se han presentado apartes de los escenarios y una somera descripcin de la narrativa que sustenta cada uno de ellos. El equipo PAPEP-Panam est a la espera de poder presentar el documento final y las diapositivas al equipo de asesores del presidente de la Repblica de Panam, pero todava no se ha podido concretar la reunin. En todo caso, es menester poder elevar los hallazgos de este trabajo a la luz de la opinin pblica, y a todos los interesados, pero todo ha estado sujeto la imposibilidad de encontrar un tiempo poltico adecuado. Sin una devolucin consensuada entre las diferentes partes es claro que esta iniciativa PAPEP no puede producir los efectos esperados, aunque el equipo de PAPEP Panam est esperando el momento adecuado para llevarla a cabo.

Balance de los objetivos esperados Si bien la construccin de los escenarios es una realidad y se cumpli con el objetivo temtico del PAPEP en Panam, la inconclusa instancia de devolucin ha impedido que los elementos analticos y los hallazgos encontrados sean puestos al servicio de los diferentes actores socio-polticos. Por lo tanto, el impacto del trabajo ha sido realmente nulo no por la ausencia de calidad y contundencia de la informacin revelada, sino por la imposibilidad, o ms bien, la dificultad que se ha encontrado en materializar la etapa de divulgacin (devolucin). Con respecto a los objetivos de largo plazo, los resultados alcanzados han sido bastante ms positivos. En primer lugar, se han logrado consolidar las capacidades de anlisis poltico bajo el sello PAPEP. Prueba de tal afirmacin es el cmulo de conocimientos y experiencia que est adquiriendo el equipo del Panam. Adems, el inters que han manifestado diferentes miembros de la Gerencia de la oficina de pas con respecto a las actividades que adelanta el equipo brindar oportunidades de que ha futuro se puedan adelantar ms actividades de esta ndole, bajo el auspicio del PNUDPanam. En este orden de ideas, se est trabajando en una publicacin que ser puesta a disposicin de la Comisin de Reformas Electorales la cual ser instalada en enero de 2010 en cabeza del Tribunal Electoral. Aunque el tema central del documento apunta hacia las propuestas de reforma, que desde un enfoque tcnico, buscan subsanar algunos de los principales problemas evidenciados por el sistema electoral, tambin se hace un anlisis sobre el proceso poltico de dichas reformas y su relacin con los escenarios post-electorales que fueron producidos para Panam por parte del equipo PAPEP. Aunque queda mucho camino por recorrer, tambin se est comenzando a abordar el tema de la factibilidad poltica en la formulacin de las polticas pblicas. Realmente, este objetivo de largo plazo no ha sido propuesto como un objetivo aislado. Por el contrario, la evaluacin de la factibilidad poltica es un resultado conexo de la metodologa PAPEP. Por tanto, si se siguen

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adelantando estudios de anlisis prospectivo, se estarn llevando a cabo anlisis de factibilidad poltica. En ese sentido, el cumplimiento de dicho objetivo tambin va por buen camino. Por ltimo, la construccin de la base de datos SESOP (monitoreo de los cambios socio-polticos para dar cuenta de amenazas a la estabilidad de la gobernabilidad del pas) que ya se inici desde el pasado mes de junio, se sirve y lo continuar haciendo enormemente de la informacin que se produce a travs del anlisis prospectivo adelantando por el proyecto PAPEP. En efecto, su objetivo primordial, que es el de constituirse como un sistema de alerta temprana, tambin mira al futuro y responde a las incertidumbres del futuro, en perfecta alineacin con la filosofa PAPEP. Tal vez, por dicha razn los anlisis PAPEP resultan bastante compatibles y tiles para los fines de la base de datos SESOP

Resultados e impacto Reiterando una vez ms lo dicho, los resultados alcanzados por el trabajo que adelantaron en conjunto el equipo PAPEP-Panam, y los colaboradores tanto del PNUD-Panam, como del PNUD-RBLAC y el PAPEP Regional, ha sido bastante positivo. El impacto sin embargo, todava no ha podido generarse y menos evaluarse- debido a una serie de dificultades que han impedido la ejecucin de la fase de devolucin. En ese sentido, la presente memoria slo abordar los resultados conceptuales alcanzados, esto es, la descripcin de la base que da sustento a los escenarios, y de igual forma, la descripcin de la narrativa de los 4 escenarios que fueron formulados. Con relacin a la base que dio origen a los escenarios, se debe aclarar que esta ha sido producto del anlisis de las tendencias estructurales en 3 campos diferentes: a) mbito socio-econmico; b) aspectos poltico-institucionales; y c) desafos de la crisis econmica internacional. Sobre la dimensin socio-econmica, el diagnstico realizado hace eco y replica las conclusiones de otros trabajos: Panam ha venido registrando un positivo desempeo macroeconmico, pero el crecimiento no ha venido acompaado de una mejor distribucin de la riqueza, ni en la diversificacin de actividades o la posibilidad de abrir nuevos polos geogrficos de desarrollo. En consecuencia, los indicadores sociales, aunque han mostrado mejoras, siguen estando rezagados con relacin a la dinmica econmica. Desde la dimensin poltico-institucional, se percibe que la corrupcin, las relaciones clientelares y la impronta cortoplacista en la gestin pblica, poltica y administrativa han impedido la formulacin polticas pblicas bien estructuradas y sostenibles, o la institucionalizacin de programas no asistencialistas- suficientemente eficaces para reducir la pobreza y mejorar las condiciones de acceso a servicios bsicos por parte de las clases sociales marginadas y ms pobres. Dentro de esta misma dimensin, se perciben fallas institucionales en la administracin de la justicia, y aunque las instituciones polticas se han consolidado bajo un rgimen democrtico, su desempeo no ha logrado repercutir en mejores condiciones de vida de los ciudadanos. Y finalmente, el advenimiento de la crisis econmica mundial, el cual trajo consigo un componente de expectativas negativas, sobretodo porque no haba claridad sobre la profundidad del impacto que sta podra para la economa panamea. En todo caso, la evidencia recolectada demuestra que no hay consenso entre el pueblo y las lites sobre el impacto que tendra dicha crisis en el pas. No obstante, en trminos comparados con el desempeo macroeconmico de los aos anteriores, habr un impacto, pero mucho menos fuerte del que darn cuenta los pases vecinos, e incluso sostienen que Panam podra ser una de las economas menos afectadas en toda la regin.

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A partir de esta base que se ha descrita de someramente, se priorizaron las variables tanto para el eje poltico-institucional como para el eje socio-econmico, dando como resultado la combinacin de dos ejes estructurantes que se describen de la siguiente manera: eje vertical: tendencias del modelo socio-econmico (robustez en su extremo superior y fragilidad en su extremo inferior). Eje horizontal: tendencias de la institucionalidad y el pacto social (revalorizacin, o deterioro) El cruce de ambos ejes da como resultado una matriz de tipo cartesiano, en la cual se identifican 4 escenarios posibles. De igual forma, para cada escenario se escogieron 4 variables clave, las cuales asumen un rol ms o menos relevante, dependiendo del escenario estudiado. Las variables clave seleccionadas son: modelo econmico; inclusin social; fortalecimiento institucional; y pacto social. Una versin completa sobre el trabajo realizado en Panam se puede encontrar en los documentos Panam: Escenarios de Gobernabilidad 2009-2014 (Alemany: 2009) y la presentacin Navegando a Puerto Seguro (equipo PAPEP-Panam: 2009). Escenario I: A todo vapor sin timonel Se trata de un escenario que recoge las caractersticas, o el estado del arte actual de Panam. Por un lado, la gestin exitosa del modelo econmico cuyos rditos se concentran en las clases ms pudientes, sin que el efecto derrame beneficie a la poblacin en general. Habra una especie de blindaje frente a los embates de la crisis internacional, haciendo que el pas sufra ligeramente las consecuencias de la desaceleracin de la economa internacional en el 2009, viendo repuntar los indicadores entre 2010 y 2011 y luego recuperar el ritmo que se traa. No obstante, este es un escenario de alto riesgo para la gobernabilidad del pas porque ante una mala gestin de las polticas pblicas, y frente a la crisis econmica internacional, la sostenibilidad del modelo se puede agotar. Adems los esfuerzos gubernamentales traern beneficios parciales pues slo cubrira a ciertos sectores sociales, manteniendo o propiciando la existencia de desigualdades. Frente a dicha situacin no se prev que disminuya la conflictividad social. Adems la excesiva centralizacin del estado restara mrgenes de maniobra para combatir la desigualdad. Escenario II: Navegando a puerto seguro Esta es la apuesta normativa en lo que se refiere a los escenarios de gobernabilidad de Panam. Dicho escenario combinara una adecuada gestin que permitir el robustecimiento del modelo econmico, y al mismo tiempo propendera por una revalorizacin de la institucionalidad y el pacto social. Se mantienen y consolidan los pilares clsicos de la economa panamea (plataforma logstica, servicios financieros, turismo y construccin) y se instalan las bases para diversificar los polos de desarrollo. Gracias al crecimiento econmico que se espera asegurar con inversiones masivas como la ampliacin del canal y otras mega-obras de infraestructura, se institucionalizan polticas pblicas, dando mejora a la calidad de la representacin. El gobierno formula y ejecuta polticas a favor de la equidad y en contra de la pobreza. Se da privilegio a las prcticas de transparencia, la rendicin de cuentas horizontal y vertical de la gestin pblica. Escenario III: Motn y naufragio en la tormenta Contrario a las hiptesis que se presentan en el escenario II, este escenario es el menos deseable de todos porque junto a un severo debilitamiento del modelo econmico, tambin se descuidan los pilares sociales y la capacidad de gestionar adecuados niveles de inversin social. La crisis mundial

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impacta al pas, lo cual trae consigo un gran periodo de contraccin y escasez, seguida por un incremento considerable en los niveles de dficit, deuda as como un acelerado deterioro de los indicadores sociales. Frente a esta debilidad, los distintos sectores polticos se polarizan y se generan grandes focos de inestabilidad. Se pide replantear el modelo econmico vigente, y en el peor de los casos, se propone instalar una Asamblea Constituyente originaria. La ineficiencia del gobierno se traduce en una prdida inminente en los niveles de gobernabilidad, los cuales se deterioran an ms como consecuencia de inexorables bloqueos entre los miembros de la Asamblea de Diputados, y el gobierno. Escenario IV: Navegando en la tormenta Aunque este ltimo escenario no es tcnicamente el ms deseable, si posee elementos positivos que de ser configurados, podran situar al pas en una posicin de mejorar sustancialmente, y dar el salto al Escenario II. Desde su dimensin socio-econmica, este se caracteriza por un desempeo que ha sido fuertemente condicionado por el impacto de la crisis econmica mundial. No obstante, se aprovechan estas condiciones para fortalecer la institucionalidad y revalorizar las polticas pblicas. Precisamente este impulso de fortalecimiento institucional permite minimizar el impacto de la crisis, pese a que las buenas decisiones y la gestin profesional y eficiente de las polticas y programas no logran contener los embates de la crisis externa. En todo caso, resulta positivo el mantenimiento del consenso poltico, y se fortalece el pacto social a travs de la inclusin de todos los segmentos polticos dentro de las instituciones de representacin. Los sectores diversos reconocen los esfuerzos del gobierno por mantener el rumbo de la economa, y ello facilita el pacto de un acuerdo nacional, que sobre la base de los esfuerzos colectivos como la Concertacin Nacional, promueven polticas para favorecer y proteger principalmente a los sectores ms desfavorecidos. Aunque es el escenario menos plausible, trae consigo un importante mensaje y es que, ante las crisis, los acuerdos institucionales de largo aliento pueden facilitarle al pas la preparacin del terreno para dar el salto al desarrollo. Mapas de poder y de actores El mapa de poder que se elabor durante el taller de construccin de escenarios prospectivos, revel un importante hallazgo. Si bien se perciba que el nuevo gobierno no tendra mayores problemas para lograr una coalicin mayoritaria en la asamblea, que sumada a los rasgos personales del presidente daran como resultado un estilo de gestin marcado por la ausencia de dilogo, negociacin y consenso en la toma de decisiones, se puede evidenciar que su gobierno tendra algunas limitantes y no necesariamente podra actuar como una rueda suelta. En efecto, la estructura de mltiples polos de poder que lo rodean sugiere que en algunas circunstancias podra haber posibles bloqueos, dado el peso relativo y el nivel de influencia de dichos polos obligar a la negociacin y al consenso. En otras palabras, este mapa advierte que lejos de ser una autarqua democrticamente electa, el nuevo gobierno tendr que negociar procesos polticos con lo cual el proceso democrtico e institucional encuentra un importante respaldo. Con relacin al mapa de actores, la seleccin de los ejes permite ver el posicionamiento relativo de los mismos con relacin al apoyo que cada uno le estara dando o bien a una agenda de Desarrollo Humano, o a una agenda de Desarrollo econmico. Se parte de la premisa de que el gobierno ser un defensor natural de una agenda de desarrollo econmico, mientras que la oposicin ser la fuerza que promueva una posicin hacia la promocin del desarrollo humano. Adjunto, se anexan ambos mapas, los cuales resultan bastante ilustrativos a la hora de comprender algunos de los temas que

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aunque no se discuten abierta y directamente, se pueden analizar a partir de los anlisis estructurales que realizan los estudios PAPEP.

Lecciones aprendidas Cuando se est definiendo el objetivo principal del estudio, es indispensable recurrir a las discusiones y debates entre pares y observadores externos de tal suerte que entre varios ojos crticos se trabaje conjuntamente para lograr una acertada definicin del qu y el para qu. La asesora que brindan los colegas del PAPEP regional es vital dado su nivel de experticia. No obstante, creemos que la creacin de capacidades locales debera ser un complemento entre formacin acadmica y experiencia laboral. De momento, la curva de aprendizaje se super, al menos en nuestro caso a travs del ensayo y error, o como diran los angloparlantes, a partir del learning by doing. Sin embargo, esta situacin particular implic mantener una elevada dependencia de los conceptos que emite el PAPEP Regional, lo cual, ante una eventual ruptura o situacin de emergencia, restara flexibilidad y capacidad de respuesta al trabajo de los equipos nacionales. Con respecto al diseo de los instrumentos, es fundamental que se elija una firma encuestadora que acredite y adems demuestre experiencia en el procesamiento de informacin de tipo sociopoltico. Muchas veces, la calidad final de los insumos no depende exclusivamente del esmero y el cuidado que se le otorgue al diseo de los mismos, sino al desarrollo que la firme logre darles. Para citar un ejemplo concreto, la encuesta nacional que dise el equipo de Panam produjo una gran cantidad de informacin, pero el anlisis y el procesamiento fue una tarea que la firma encuestadora no pudo llevar a cabo con la calidad esperada. Como resultado de lo anterior, hubo necesidad de contratar a un consultor para que realizara un anlisis pormenorizado la sistematizacin de la informacin recolectada. La duplicidad de esfuerzos y el doble gasto siempre sern factores de desgaste que deben ser evitados a toda costa. Sin duda alguna, la colaboracin del proyecto regional ha jugado un papel angular en el desarrollo de las actividades realizadas en Panam. No podramos menos que agradecer el tiempo y esfuerzo que nos han dedicado sus miembros, pero tampoco podemos desconocer que todava existe mucho camino por recorrer en la consolidacin de la red PAPEP. Este debera ser uno de los puntos centrales a mejorar y discutir, porque la sensacin que queda de todo esto es que cada equipo nacional trabaja aislado, y la asesora que se le pide al proyecto regional es muy puntual e individualizada y bilateral. Lo anterior significa que no se estn creando ni fomentando las condiciones para que el trabajo est orientado a la colaboracin constante y en tiempo real de todos los participantes del proyecto. En ese sentido, consideramos que se est desperdiciando una gran oportunidad para elevar todava ms la calidad del trabajo que se est haciendo, pues no hay duda de que hoy en da existe un nutrido grupo de colaboradores y expertos que se encuentran adelantando estudios PAPEP en diferentes pases. La cooperacin es sin duda, una gran oportunidad para sumar conocimientos, ideas y experiencias, por lo que debemos trabajar en estimularla. Finalmente, conviene aclarar que un proyecto PAPEP carece de todo sentido si los resultados, los escenarios, mapas de actores y hallazgos relevantes no son dados a conocer a los actores polticos relevantes. Sin la divulgacin de la informacin relevada (devolucin), difcilmente ser posible ejercer algn grado de influencia en los procesos de reflexin y de toma consensuada de decisiones. No obstante, tambin creemos que para esta etapa es necesario el acompaamiento del proyecto

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regional, puesto que en el caso particular de Panam, consideramos que hubo cierto grado de abandono en este momento tan crucial. Sin conocimientos previos o experiencia, es muy difcil poder llevar a cabo las acciones.

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Captulo 4.2.3 La experiencia Argentina

Contexto Desde la posguerra y durante mucho tiempo el peronismo y el radicalismo eran partidosmovimiento que no se reconocan el uno al otro. En 1983 con el retiro de los militares y la primavera democrtica, el sistema poltico pareci evolucionar hacia un bipartidismo similar al existente en algunas democracias de antigua data. Pero a partir de los aos noventa se verific un proceso de desagregacin de los partidos polticos que se acentu en 2001. El estallido del cacerolazo presidido por la consigna Que se vayan todos dirigida a los lderes polticos, pudo ser vista como circunstancial, pero actualmente se puede decir que se instal una distancia duradera entre los ciudadanos y la representacin poltica en general y que es improbable que los partidos tradicionales se reconstituyan, al menos tal como eran en el pasado. Desde la normalizacin institucional del pas, al celebrarse las elecciones presidenciales de 2003 y asumir un presidente elegido por voto popular el 25 de mayo de ese ao38, la Argentina ingres en un ciclo de recuperacin poltica y econmico social. Nstor Kirchner fue elegido presidente luego de sucesiones presidenciales fallidas que intentaban encauzar el conflicto poltico y social abierto con la crisis de 2001 y la salida anticipada de la Alianza del gobierno. Entre 2003 y 2005 la economa creci a tasas rcord39 y super el nivel ms alto anterior a la cada. Esa recuperacin fue ms acelerada de lo que los analistas, y los actores polticos y sociales esperaban en su momento, desmintiendo incluso los pronsticos pesimistas que se haban formulado en el periodo posterior a la debacle de fines de 2001. En trminos de la situacin social, el deterioro sin precedentes sufrido luego de la crisis de 2001, con tasas de pobreza e indigencia superiores respectivamente al 50% y 25%, en un contexto en el que ms de un tercio de la poblacin tena problemas de desempleo o subempleo, comenz a revertirse a partir de 2003. Sin embargo, y a pesar de que esta mejora en la condicin social de los argentinos fue notable, no sigui el mismo ritmo de crecimiento de los indicadores econmicos. Esta recuperacin econmica y social fue posible gracias a la notable rehabilitacin de la credibilidad poltica y de la eficacia del Estado experimentada desde 2003. En el periodo 2003-2005 se dio una progresiva reconstitucin de la autoridad presidencial merced a una accin de gobierno muy activa y a ciertas reformas encaradas cuya realizacin pareca antes
38 La primera vuelta de las elecciones presidenciales se realiz el 27 de abril de 2003 resultando primero el ex Presidente C. Menem con el 24.4% de los votos y segundo N. Kirchner con el 22.4%; la segunda vuelta no se llev a cabo porque C. Menem ante un masivo voto adverso que pronosticaban las encuestas prefiri renunciar a su postulacin. 39 La economa creci a un promedio de entre el 8% y 9% anual entre 2003 y 2007.

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inviable: renovacin de la Corte Suprema, renovacin parcial de la justicia federal, reestructuracin de la deuda pblica40, derogacin de las leyes de amnista por crmenes de derechos humanos y reapertura de los procesos correspondientes. Esta accin de gobierno estuvo legitimada durante este periodo por una situacin de excepcionalidad que fue la salida de la crisis41. En octubre de 2005 se llevaron a cabo elecciones legislativas. Si bien el gobierno convalid su legitimidad, comenzaron a surgir nuevos desafos. El modo de gobernar que se haba tolerado y hasta respaldado por la situacin de excepcionalidad empezaba a ser cuestionado. Estas elecciones legitimaron la figura presidencial y tambin, en menor medida, la de otros lderes, y al mismo tiempo confirmaron el proceso de desagregacin de los partidos polticos tradicionales, as como la persistencia del abstencionismo y del voto en blanco. En esas circunstancias, desde el punto de vista institucional, el pas y en particular el presidente se hallaban ante una encrucijada. En un contexto de instituciones y actores polticos opacados por un presidente exitoso, ste haba afirmado su legitimidad basndose en un contacto directo con la opinin pblica. La continuidad de ese formato poda desestimar la oportunidad de constituir una comunidad poltica que tuviera en cuenta tanto la pluralidad de actores polticos como los requerimientos de argumentacin y deliberacin de una ciudadana atenta a los asuntos pblicos. Por otra parte un poder poco institucionalizado conllevaba riesgos de inestabilidad, por su vulnerabilidad frente a los vaivenes de popularidad. En este contexto de requerimiento de una progresiva estabilizacin institucional surge, a pedido del gobierno argentino, el PAPEP.

Propsito En el marco del giro estratgico encarado por la oficina del PNUD en Argentina a partir de 200542, el propsito del proyecto es el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica mediante la generacin y discusin con actores clave del desarrollo de anlisis estratgicos de los procesos polticos nacionales.
40 La Argentina logr cambiar sus ttulos por otros cuyo valor nominal era ms del 65% inferior al original, alcanzando esta oferta una aceptacin por ms de las tres cuartas partes de los tenedores de los ttulos originales. Como adems las nuevas emisiones estaban escalonadas en el tiempo, desde que esta reestructuracin se concret, en febrero de 2005, el pas experiment un extraordinario alivio en su situacin de pagos. 41 La concentracin de poder y el decisionismo fueron aceptados y an apreciados por las circunstancias de excepcionalidad que justificaba la premura en las decisiones y porque la recuperacin de la autoridad poltica presidencial no estaba acompaada por una recuperacin del prestigio del conjunto de los representantes polticos y de las instituciones pblicas de modo que el liderazgo presidencial careca de contrapesos a ese nivel. En marzo de 2004 el Presidente Kirchner tena una imagen positiva del 82%, segn datos de Poliarqua. 42 Respondiendo a la evolucin en la cooperacin para el desarrollo y los cambios en las tendencias y oportunidades de intervencin del PNUD, se inici un proceso de cambio estratgico del trabajo de cooperacin del PNUD en la Argentina, apuntando a un balance entre el, hasta el momento, predominante papel de prestacin de apoyo a la implementacin de programas de desarrollo, con el de ofrecer una cooperacin de carcter sustantivo que fortalezca y desarrolle capacidades nacionales y genere conocimiento e informacin. En este sentido se propone que las intervenciones del PNUD agreguen valor brindando servicios de asesora, conocimiento e informacin para el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica y el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

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En particular sus objetivos han sido la provisin de informes y escenarios prospectivos al gobierno nacional y desde hace dos aos a los gobiernos de Tucumn y Santa Fe y la provisin de informes polticos al Representante Residente, a los principales responsables de la oficina y circunstancialmente a la sede del PNUD en New York.

Desarrollo del PAPEP El principal interlocutor del proyecto es el Poder Ejecutivo, quien recibe los informes confidenciales y participa de reuniones de discusin sobre los principales resultados de los estudios. En particular se han mantenido asiduos contactos con la Presidencia de la Nacin a travs de la Secretara General de la Presidencia, primero, y luego a travs de la Unidad Presidente. En 2005 el primer informe del proyecto fue entregado al Presidente de la Nacin. En diversas reuniones se han presentado los resultados del proyecto al Secretario Legal y Tcnico y al Secretario General de la Presidencia. Adems han participado de las reuniones de devolucin y han sido interlocutores del proyecto el Ministro de Trabajo, el Secretario General de la Presidencia, el Secretario Legal y Tcnico, el Vicejefe de Gabinete, el titular de la ANSES43 y de la AFIP44, entre otros. Las reuniones de presentacin de informes fueron en algunos casos individuales y en otros se realizaron reuniones en la Casa de Gobierno de las cuales participaron funcionarios gubernamentales de varios ministerios. A su vez el proyecto estableci contactos con otros poderes institucionales, con la Corte Suprema de Justicia de la Nacin a travs de su Presidente y otros dos Ministros, con el Congreso de la Nacin, a travs del presidente de la Comisin de Asuntos Constitucionales, y con varios diputados y senadores que participaron de un taller que se realiz en el palacio legislativo. A partir de 2008 el proyecto inici acciones en dos provincias: Santa Fe y Tucumn. Los interlocutores han sido la Secretara de Gobierno y la Secretara de Relaciones Internacionales, respectivamente. En Tucumn se realizaron presentaciones con asistencia del gobernador y el gabinete y un seminario del cual participaron ministros, legisladores y acadmicos. En Santa Fe se efectuaron reuniones con el gobernador y un seminario al cual asistieron todos los ministros del gabinete. La relacin con el proyecto regional ha sido muy fructfera y de gran intercambio. En los primeros aos del proyecto la coordinacin del proyecto estaba en la Argentina y luego cuando se traslad a Bolivia, se mantuvieron los contactos e intercambios. A solicitud del Coordinador Residente se han realizado presentaciones a los jefes de agencia del Sistema de las Naciones Unidas y a los funcionarios del PNUD.

Herramientas utilizadas en cada etapa del trabajo 1. Diseo En la etapa de diseo se usaron como insumos para definir las lneas de investigacin reuniones con especialistas e informantes clave (decisores de poltica pblica, analistas polticos, funcionarios de
43 Administracin Nacional de la Seguridad Social 44 Administracin Federal de Ingresos Pblicos

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Naciones Unidas, etc.). Adems cada ao, las reuniones de devolucin con el gobierno se convirtieron en momentos de intercambio y de definicin de lneas de investigacin para el ao siguiente. El proyecto estuvo en permanente dilogo con el Representante Residente y con el proyecto regional PAPEP para consensuar estas lneas de investigacin.

2. Relevamiento de datos Para el relevamiento se emplearon principalmente las tcnicas de encuestas, grupos focales, estudios de tipo Delphi y entrevistas en profundidad. Adems se encargaron estudios a especialistas sobre determinados temas relevantes para el proyecto. a) La voz del soberano Encuestas de opinin Las encuestas han sido el mtodo ms utilizado por el proyecto. En general se realiza una combinacin de encuestas ad hoc (que son especficas del proyecto) y la inclusin de preguntas en encuestas de tipo mnibus, ambas de alcance nacional. Se han realizado tambin encuestas provinciales en Santa Fe y Tucumn, provincias en las que se desarrolla el proyecto, para indagar sobre la coyuntura poltica provincial y nacional. Grupos focales Los grupos focales se han utilizado como complemento de las encuestas y para profundizar sobre ciertos temas. La tcnica de grupos focales permite conocer e indagar sobre las distintas corrientes de pensamiento que recorren a la sociedad. No pretenden ser representativos sino que son instancias en las cuales la dinmica grupal y la presentacin de distintas posturas por parte de los participantes en el grupo permiten apreciar las ideas que sobre determinados temas estn presentes en la opinin pblica. As cada participante trae y presenta posturas no slo personales sino del mbito en el cual desarrolla su vida cotidiana, la informacin que recibe de los medios de comunicacin, etc. Adems los grupos permiten apreciar cmo se pueden ir modificando algunas opiniones en base a la discusin e intercambio con los otros. El Proyecto ha realizado 38 grupos focales nacionales y 10 grupos focales provinciales (6 en Santa Fe y 4 en Tucumn) hasta 2009. Adems se llev a cabo un grupo especial con representantes de movimientos sociales (piqueteros). Este grupo se realiz dada la necesidad de realizar un grupo focal especfico con personas pertenecientes a grupos de desocupados porque es un sector de la sociedad al que no se alcanzaba con el reclutamiento ordinario de los dems grupos realizados hasta ese momento. b) La voz de las elites Entrevistas

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La tcnica de entrevistas en profundidad se utiliz en el primer ao del proyecto, en conjunto con el PAPEP Regional. Las entrevistas se realizaron a lderes y dirigentes polticos, sociales y empresariales. Encuesta Delphi a dirigentes En los aos subsiguientes el relevamiento de la opinin de las elites o grupos dirigentes se dio a travs de estudios de tipo Delphi. Este mtodo consiste en encuestas autoadministradas que los dirigentes seleccionados deben responder por correo electrnico. En base a sus respuestas y a los dems inputs del proyecto se delinean escenarios prospectivos. En 2008 el estudio se realiz con 42 lderes econmicos, sociales y polticos y en 2009 con 52 lderes. c) La voz de los expertos Informes de expertos -Los temas tratados por los informes fueron los siguientes: -El espacio pblico y los medios de comunicacin. -Transformaciones en la representacin y en el marco institucional. -Medios y poltica en Argentina. -La escena poltica e institucional tras la resolucin parlamentaria del conflicto agropecuario. -Crisis global y errores de poltica locales: problemas y virtudes de la macroeconoma argentina actual. -Anlisis constitucional del ejercicio de competencias materialmente legislativas por parte del Poder Ejecutivo en la Argentina. -La lnea de investigacin sobre capacidades estatales y expectativas de la ciudadana respecto de su rol incluy los siguientes informes de expertos: -Gobernabilidad, gobernanza y educacin en la Argentina. -Caractersticas institucionales del sistema de salud en la Argentina y limitaciones de la capacidad del estado para garantizar el derecho a la salud de la poblacin. -Estado y sociedad. El caso de los servicios pblicos privatizados en los aos noventa. -Distribucin del ingreso, crecimiento econmico y reduccin de la pobreza en la Argentina. -La situacin de la justicia argentina. Problemas y oportunidades del sistema de justicia argentino. -Condiciones institucionales de la seguridad pblica en la Argentina. Estos informes y los documentos elaborados por el equipo del proyecto sobre las percepciones ciudadanas sobre el rol de Estado formaron parte de una publicacin (Las capacidades del Estado y las demandas ciudadanas) que se present en 2009 en la Feria Internacional del Libro de Buenos Aires.

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3. Devolucin El principal mtodo de devolucin del proyecto han sido las reuniones peridicas con el gobierno nacional. En una oportunidad con el Presidente de la Repblica y en sucesivas oportunidades con parte del gabinete nacional. Estas reuniones han sido en la Casa de Gobierno y tambin en las oficinas del PNUD. La frecuencia de las reuniones de devolucin ha ido en aumento con el transcurso de los aos, elevndose a una periodicidad quincenal en 2009 (para discutir orientaciones del proyecto y la coyuntura poltica) y reuniones bimensuales o trimestrales para presentacin de resultados y discusin de escenarios prospectivos. Con la intencin de abrir el proyecto a nuevos actores e interlocutores de peso en la vida poltica, en 2008 se llev a cabo un seminario de discusin en el Congreso de la Nacin que cont con la participacin de legisladores, acadmicos, representantes de la sociedad civil, jueces, ministros y secretarios. En esta misma lnea se establecieron contactos con la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, con la Direccin de Asuntos Polticos del Ministerio del Interior y con la Comisin de Asuntos Constitucionales del Congreso. En relacin con la estrategia comunicacional del proyecto, si bien los informes son en su mayora confidenciales, se desarroll una lnea editorial con una primera publicacin en 2008 que recoga las investigaciones en torno al rol del Estado y las expectativas de la ciudadana sobre su funcionamiento. En 2010 el proyecto tendr una nueva publicacin sobre instituciones, medios de comunicacin y ciudadana. Este primer libro se present en la Feria del Libro de 2009. Participaron como comentadores de la publicacin el Ministro de Trabajo y el Vicejefe de Gabinete. Adems, en la misma Feria, se organiz una mesa redonda con la participacin de un consultor y del coordinador del proyecto para discutir las perspectivas econmicas y polticas de la Argentina en el corto plazo. En el mbito provincial se han realizado reuniones cerradas con los gobernadores y ministros provinciales. Adems en las dos provincias se desarrollaron seminarios ms amplios (con participacin de expertos, acadmicos y sociedad civil) para presentar y discutir los resultados del proyecto.

Resultados e impacto Desde el inicio del proyecto se parti de la idea de que existan tres tensiones en la ciudadana en torno a la poltica. El diseo de investigacin se realiz en base a estas tensiones, para intentar profundizar en ellas, corroborarlas e indagar sobre otras percepciones de los ciudadanos sobre la poltica y las instituciones pblicas. La primera tensin es la que se da entre la preocupacin por la vigencia de las instituciones polticas y la expectativa de mejora en las condiciones de vida de la poblacin. La segunda tiene que ver con el espacio pblico y es la que existe entre el derecho a reclamar y expresarse y la demanda de orden pblico. La ltima tensin es la que se perciba entre la desconfianza hacia los medios de comunicacin y al mismo tiempo la demanda por ms informacin. Algunas de las conclusiones a las que se lleg en el proyecto se resumen en la siguiente sntesis:

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La salida exitosa de la crisis de 2001 y el alto crecimiento econmico que le sigui definieron en la opinin ciudadana una expectativa de liderazgo presidencial efectivo, pero institucional y con requerimientos de argumentacin pblica de la accin de gobierno. (Informe 2005: Argentina en la encrucijada: coyuntura poltica y opciones polticas) En particular, se registra una tensin entre dos demandas, que incluso suelen coexistir en los mismos individuos: la de un presidente ejecutivo y que preserve los intereses de los sectores socialmente menos favorecidos, pero que a la vez sea garante de los derechos para todos. Se advierten, con mayor intensidad en los sectores urbanos y ms vinculados con la comunicacin poltica, demandas por mayor argumentacin pblica y debate, antes de llegar a las decisiones de gobierno. La mayor parte de la ciudadana contina una vez superado el punto lgido de la crisis de representacin fluctuando en sus identificaciones polticas, manifestando desconfianza hacia la representacin legal a la que sin embargo reconoce. La protesta ciudadana y popular se han afirmado como un componente de la vida poltica que no suele seguir canales institucionales y encuadres corporativos preexistentes. (Informe 2006: Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre sobre el futuro institucional) Esta fluctuacin ciudadana se expresa electoralmente. En las ltimas elecciones, el voto ha presentado importantes diferencias en cuanto a las pertenencias socioculturales. Esto plantea problemas sobre cmo considerar sensibilidades y aspiraciones ciudadanas diferenciadas y sus respectivas expresiones polticas. Como consecuencia de la acentuada fluctuacin ciudadana, la representacin poltica no ha logrado estabilizarse. Predominan los liderazgos personalistas y en torno a ellos se constituyen coaliciones polticas con fragmentos de los partidos tradicionales o de nuevos actores (Informe 2007: Informe de coyuntura para el fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica). Los medios de comunicacin, en particular la TV, desempean un rol central y novedoso en la comunicacin poltica. Aunque tambin generan tensiones: por una parte, demandas de ampliacin y mayor inclusin de voces en la comunicacin poltica; por otra parte, desconfianza en quienes detentan la gestin de los medios y de la comunicacin y sospechas sobre las condiciones de produccin de la informacin. La recuperacin econmica despus de la crisis as como las movilizaciones ciudadanas y populares han puesto en un lugar central de la agenda pblica los temas de la desigualdad y de la exclusin45. En 2007, y dada la experiencia acumulada en los aos previos, se abri una nueva lnea de investigacin que empez a indagar sobre las relaciones entre la ciudadana y el Estado. El contexto en que se inici esta lnea era el de un giro en el rol del Estado. La crisis de fines de 2001 constituy un hito. En esa oportunidad se produjo una quiebra institucional que afect la responsabilidad del Estado y que tuvo su expresin mayor en la incapacidad de garantizar la paridad cambiaria que estaba sancionada por ley, con las conocidas consecuencias para los ahorristas. Pero la crisis institucional tuvo una expresin ms amplia y llev a que el descrdito de las instituciones pblicas y la desconfianza ciudadana se hiciesen durables.

45 Informe PAPEP Regional: Aportes para una agenda de gobernabilidad democrtica en Amrica Latina. PNUD, 2007.

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En este sentido se indag sobre la percepcin que los ciudadanos tienen acerca de las funciones del Estado y en general sobre la capacidad de la democracia para hacer cumplir los derechos de los habitantes. Algunas de las dimensiones analizadas tuvieron que ver con la cercana/lejana del Estado, con la provisin de bienes y servicios pblicos y con su rol redistributivo. Algunas de las conclusiones de esta lnea de trabajo fueron: Existe una concepcin amplia favorable a los derechos ciudadanos y una demanda respecto del rol de garante del Estado. Se registra un predominio de opiniones reformistas, favorables a polticas redistributivas de ingresos y de garantas en la provisin de bienes bsicos (salud, educacin) asegurando un umbral de igualdad ciudadana (ciudadana social). Se percibe un Estado deficitario en garantizar la provisin de bienes bsicos de calidad para todos y en asegurar la calidad de los servicios.

Lecciones aprendidas Algunos de los obstculos a los que se enfrent el proyecto desde sus inicios tuvieron que ver con cierta reticencia por parte del gobierno nacional hacia los organismos internacionales por existir una actitud de desconfianza sobre posibles injerencias indebidas46. En este sentido, se presentaron dificultades para hacer comprender el principio de neutralidad activa que rige las intervenciones del PAPEP. Especficamente se intent transmitir, y finalmente se logr, que el objetivo del proyecto no es convertirse en una auditora de las acciones gubernamentales, ni es tampoco ser una consultora y responder a demandas de informacin del gobierno, sino que el proyecto tiene una agenda de investigacin propia que busca desplegar para contribuir a la toma de decisiones. Un desafo pendiente para el proyecto es articular con otras reas, programas y proyectos del PNUD de manera de encontrar sinergias, sobre todo en las provincias. En este sentido el PAPEP puede contribuir a los programas y proyectos con anlisis sustantivos (especficamente en la lnea de investigacin sobre las percepciones ciudadanas respecto del rol del Estado) as como tambin analizar la factibilidad poltica de la implementacin de esos programas y proyectos. La articulacin interna con el resto de las reas programticas del PNUD debe ser reforzada a futura.

46 A esto se suma que la Argentina es un pas considerado de renta media, y el rol de las Naciones Unidas es significativamente diferente al que tiene en otros pases de la regin.

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Captulo 4.2.4 La experiencia Boliviana

Contexto El PAPEP Bolivia surge en la coyuntura de conflicto social, crisis e inestabilidad poltica que vivi Bolivia en el periodo 2000-2005. Bolivia hasta el ao 2000 era un pas que haba tenido una notable estabilidad poltica desde 1985, en esos aos se fue estableciendo un rgimen poltico basado en coaliciones slidas de partidos que le aportaron una alta gobernabilidad a los gobiernos de ese periodo. Desde 1985 se implementaron significativas reformas econmicas liberales, que estabilizaron la macroeconoma transformando profundamente la estructura econmica del pas. Se realizaron adems importantes reformas sociales, algunas de ellas de signo progresista, como la descentralizacin municipal, la reforma educativa y el establecimiento de un sistema de seguro universal para madres y nios menores de 5 aos. La combinacin de los efectos negativos en el pas de la crisis econmica regional del 2000 con los escasos resultados en trminos de empleo de las reformas liberales y un notable deterioro de la confianza ciudadana en los liderazgos polticos y en el sistema tradicional de partidos, desencadenaron una serie de movilizaciones sociales y conflictos que poco a poco fueron minando la capacidad del estado de gestionarlos eficazmente. Entre 2000 y 2005 gobernaron el pas el Gral. (r) Hugo Banzer (1997-2001), Jorge Quiroga (20012002), Gonzalo Sanchez de Lozada (2002-2003), Carlos Mesa (2003-2005) y Eduardo Rodriguez (2005), Sanchez de Lozada tuvo que renunciar antes de acabar su mandato en medio de una revuelta popular y Carlos Mesa dej su cargo en manos del Presidente de la Corte Suprema de Justicia en medio de una grave crisis poltica que fue resuelta mediante el adelantamiento de las elecciones generales en diciembre de 2005, en las cuales se impuso Evo Morales con el 52% de los votos. En esos aos se sucedieron varios conflictos sociales graves, con altos costos humanos, y se hizo evidente la incapacidad del estado de responder a las demandas ciudadana, el desacato de significativos grupos sociales a las decisiones del gobierno y una creciente debilidad de regulacin del conflicto por parte de todas las instituciones estatales. Adems el pas enfrentaba una situacin fiscal dramtica que lo puso al borde del colapso econmico: en 2002 el dficit fiscal llego casi al 9% del PIB. El proyecto PAPEP surge en un entorno altamente conflicto e inestable, de crisis estatal como algunos le denominan, y sus primeras tareas fueron de orientar a los tomadores de decisin del PNUD y Naciones Unidas de Bolivia en un entorno tan complejo. Posteriormente sus informaciones y anlisis tambin fueron compartidos con otros actores que deban trabajar en tal escenario.

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Al inicio las tareas de lo que posteriormente sera conocido como PAPEP fueron simplemente una actividad complementaria de parte del equipo del Informe de Desarrollo Humano (IDH) de Bolivia, el cual justamente por esos aos vena trabajando un reporte relacionado con los efectos de la poltica en el desarrollo humano de Bolivia. Muchos de los anlisis e instrumentos de investigacin de lo que sera el PAPEP surgieron de la experiencia de este equipo. Se debe mencionar que por lo general los IDH realizan anlisis estructurales sobre las tendencias de desarrollo de un pas, no suelen analizar la coyuntura especficamente, en eso el equipo del IDH de Bolivia avanz ms lejos de lo que usualmente se esperaba de esa instancia. Durante esos aos, los actores involucrados en estas actividades fueron esencialmente internos: la Representacin Residente del PNUD y la Coordinacin del Sistema de Naciones Unidas (SNU) en Bolivia, y la coordinacin y equipo del IDH. Su financiamiento fue tambin bsicamente interno y enmarcado en el presupuesto del equipo del IDH. En ese momento el IDH tena como su contraparte estatal a la oficina de la Vicepresidencia de la Repblica, pero la misma tena solo un papel de supervisin global y no de involucramiento directo en los procesos de investigacin.

Propsito Como se dijo, al inicio el proyecto no tena objetivos especficos, su trabajo estaba enmarcado en los objetivos del equipo del IDH Bolivia, pero en retrospectiva se pueden mencionar algunos propsitos que motivaron el impulso de este tipo de actividades: Generar informacin y conocimiento sobre las percepciones de la opinin pblica y de ciertos actores poltico-sociales clave acerca de la coyuntura nacional Apoyar con informacin al SNU y a los actores nacionales involucrados en procesos de concertacin y de dialogo poltico Promover espacios de debate pblico en los cuales se analicen y conversen los factores que generaban la crisis y las opciones de resolucin democrtica de la misma Estas actividades estaban dirigidas fundamentalmente a los responsables de Naciones Unidas en Bolivia, a tomadores de decisin de organizaciones internacionales y de la cooperacin para el desarrollo, y a algunos tomadores de decisin importantes del gobierno y de la sociedad civil. En aos posteriores, el PAPEP fue evolucionando y se estableci como una estructura de apoyo al Programa de Gobernabilidad del PNUD Bolivia, sus objetivos en esta fase se modificaron y enriquecieron, en concordancia con los cambios en el contexto poltico del pas. Actualmente el proyecto tiene los siguientes objetivos: Generar informacin y conocimiento sobre el contexto poltico en el cual se desenvuelven los procesos de desarrollo y las polticas pblicas Promover procesos de resolucin dialogada de conflictos y prestar apoyo a las instancias gubernamentales y de la sociedad civil especializadas en estas tareas Apoyar a las iniciativas de dilogo y concertacin de polticas pblicas y de reforma institucional

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 Apoyar a las actividades de incidencia y de asistencia tcnica que brinda el rea de gobernabilidad del PNUD mediante informacin actualizada, evaluaciones de riesgo poltico y asesora sobre el contexto poltico-social.

Desarrollo del PAPEP El aporte conceptual y metodolgico del IDH Bolivia al PAPEP En su fase inicial el PAPEP Bolivia experimento con diversas metodologas de investigacin social, que correspondan en gran medida a las que se utilizaban en la elaboracin de un Informe de Desarrollo Humano: Realizacin de encuestas de opinin pblica para recoger percepciones y evaluaciones sobre situaciones de coyuntura, pero tambin acerca de temticas relevantes del contexto poltico de crisis Realizacin de grupos focales para precisar las percepciones de la sociedad sobre la situacin de crisis que atravesaba el pas o ciertas temticas relevantes en ese contexto Realizacin de entrevistas a actores polticos y sociales clave

Todos estos instrumentos fueron aplicados en la mayora de investigaciones de los Informes de Desarrollo Humano de Bolivia del 2000, 2002 y 2004. El Informe de DH de 2002 denominado Capacidades Polticas para el Desarrollo Humano fue el que aporto el marco conceptual y metodolgico para las tareas de lo que despus sera el PAPEP. Hay que resaltar que fue este documento el que oriento conceptualmente los trabajos de anlisis de coyuntura y contexto poltico a lo largo de la primera etapa de desarrollo del PAPEP (2001-2005). En este informe se analizaban justamente los factores estructurales que estaban generando una crisis en la poltica, se planteo la hiptesis de que el pas estaba entrando en un momento de inflexin, es decir de agotamiento de las grandes orientaciones del desarrollo poltico-institucional y de poltica econmico que fueron hegemnicas en la dcada de los 90. Este diagnstico resulto ser exacto y muchas de las tendencias identificadas en el informe fueron amplificndose en los siguientes aos. El otro gran aporte metodolgico del IDH al PAPEP fueron los escenarios y el anlisis prospectivo. En el Informe de DH del 2002 por primera vez se utilizaron los escenarios como instrumento para sintetizar los hallazgos del Informe y plantear ciertas conclusiones sobre lo que poda pasar en el futuro asumiendo la incertidumbre del momento y lo delicado que era polticamente proponer conclusiones definitivas sobre los eventuales desenlaces de la crisis. Es decir, se apelo a los escenarios por razones metodolgicas, polticas y de comunicacin. De hecho, cuando el IDH 2002 se presento a la opinin pblica nacional y a los actores polticos, fueron los escenarios los que ms llamaron la atencin, y los que generaron debate y reflexin. Se verifico exitosamente la premisa de la prospectiva que dice que estos instrumentos son en realidad una excusa para hablar y pensar sobre el presente y las decisiones que debemos tomar, por la va de la reflexin sobre los mltiples futuros que tales decisiones pueden ir generando. En sntesis, la apuesta por un anlisis de contexto poltico con fuerte contenido emprico (utilizando encuestas, grupos focales y entrevistas sistematizadas) y con un enfoque prospectivo, que

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posteriormente fueron asumidos por varias de las iniciativas PAPEP en la regin, fue obtenida de la experiencia del equipo del IDH de Bolivia en esos aos. Un mtodo de anlisis de coyuntura poltica A lo largo de esos primeros aos el equipo de investigadores del IDH empez a asumir como una ms de sus tareas el anlisis de la coyuntura poltica y econmica, debido a la gran demanda y necesidad de informacin en un contexto de agravamiento de la crisis poltica y por tanto de la incertidumbre. Se empezaron a realizar reportes permanentes de coyuntura y algunos otros a demanda en situaciones de crisis grave (por ejemplo, despus de los sucesos de violencia de febrero del 2003 o de la renuncia del Presidente Sanchez de Lozada en octubre de 2003). Por lo general estos reportes eran realizados en las siguientes fases: Primera fase. Anlisis de los eventos coyunturales a la luz del marco conceptual y la informacin sobre el contexto poltico y econmico estructural del pas (utilizando el Informe de DH del 2002). Esto permita afinar la investigacin y sus objetivos: las temticas y actores a investigar solan salir de esta primera fase. Segunda fase. Levantamiento de datos de opinin pblica en las temticas identificadas. Por su facilidad y rapidez se empez a utilizar con mucha frecuencia encuestas de opinin como el principal instrumento de investigacin. Las preguntas eran diseadas por el equipo de investigacin, el levantamiento de informacin era encargado a una empresa especializada y el anlisis era siempre realizado por el mismo equipo de investigacin. A veces se complementaba estos estudios con grupos focales, pero esto no siempre era la norma.

Tercera fase. Al mismo tiempo que se realizaba la encuesta, se recolectaba informacin sobre percepciones de los actores polticos o sociales relevantes en la temtica o coyuntura evaluada. Esto se realizaba mediante dos mtodos: (i) entrevistas sistemticas con un cuestionario nico a al menos una veintena de personas seleccionadas, o (ii) mesas de debate y/o conversatorios con actores polticos. Cuarta fase. El equipo procesaba la informacin recolectada y proceda a realizar un anlisis prospectivo de la misma. No siempre estos anlisis acababan en escenarios, muchas veces se limitaban a identificar riesgos o temas/eventos crticos que se deba vigilar por su potencial de generar conflictos o nuevos eventos polticos. Quinta fase. Se realizaba una devolucin de los reportes a los actores involucrados y a otros pblicos (como los tomadores de decisin de Naciones Unidas, de la cooperacin, etc). Por su carcter, la mayora de estos reportes no tenan difusin masiva y tenan una circulacin muy restringida. Estos reportes solan elaborarse en un mximo de cuatro o cinco semanas y algunas veces en menor tiempo cuando haba necesidades de informacin urgente. El enfoque del anlisis era fuertemente coyuntural, como no poda ser de otra manera en un entorno de alta incertidumbre y mucha volatilidad poltica. Del anlisis coyuntural a la evaluacin del impacto de la poltica en polticas pblicas

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Como se dijo anteriormente, en el periodo 2005-2009 el PAPEP evoluciona y modifica su aproximacin a los temas y sus objetivos. En primer lugar se conforma un equipo separado de la oficina del Informe de DH, el cual trabaja bajo la coordinacin del Equipo de Gobernabilidad del PNUD Bolivia, cumpliendo tareas de asesora y apoyo a los proyectos e intervenciones en esta rea. Si bien los niveles de conflictividad social y poltica permanecen altos, el contexto poltico del periodo es mucho ms estable, hay una mayor demanda por comprender las dinmicas y posibles desarrollos del proyecto de cambio poltico impulsado por el MAS desde el 2005. Por tanto las demandas de informacin y asistencia tcnica al PAPEP van cambiando paulatinamente de naturaleza: El PAPEP contina produciendo anlisis de coyuntura poltica regularmente, utilizando las mismas herramientas y procedimientos metodolgicos anteriormente descritos. Como la experiencia en encuestas ya es grande, se han ido mejorando y ampliando los anlisis de opinin pblica. Por otra parte, se realizan rondas de entrevistas a actores solo para reportes especiales, para los anlisis coyunturales regulares se est consolidando eventos de anlisis y conversatorios permanentes con actores polticos y sociales en alianza con los proyectos del PNUD de fortalecimiento de partidos polticos o de apoyo a movimientos sociales. Se est produciendo evaluaciones de riesgo poltico y de anlisis de los factores polticos que inciden en ciertas decisiones pblicas, los cuales son solicitadas por el PNUD, por otras agencias del Sistema de Naciones Unidas o por entidades de gobierno. Estas iniciativas recuperan la metodologa de los anlisis de coyuntura, pero aplicndolas a evaluaciones de tomas de decisin o acciones de desarrollo especficas: o Evaluacin de las percepciones de los actores clave y de la opinin pblica sobre alguna poltica pblica, proyecto de desarrollo o decisin poltica, mediante encuestas, rondas de entrevistas y eventualmente estudios cualitativos como grupos focales. o Elaboracin de mapas de actores e informes de opinin pblica, los cuales a veces se sistematizan en escenarios de viabilidad poltica, o en la identificacin y discusin de las decisiones crticas que se deben asumir o Anlisis de las implicaciones polticas de diferentes opciones de polticas pblicas o decisiones, mediante talleres con expertos, talleres de planificacin prospectiva, etc. o En estos casos, por tratarse de trabajos a demanda, la fase de devolucin suele ser algo ms compleja: se realizan talleres y eventos con las instancias a las que se esta apoyando para que a partir de la informacin recolectado puedan identificar lneas de accin estratgicas para lograr sus objetivos o discutir las decisiones sujetas a evaluacin.

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Resultados e impacto En la primera fase del PAPEP (2000(2000-2005) La conceptualizacin de la situacin de crisis poltica que experimentaba Bolivia en esos aos a partir de la idea de inflexin histrica o la caracterizacin del conflicto a partir de la tensin entre lgicas institucionalistas y otras de orientacin comunitarista, fueron ampliamente asumidos por los analistas sociales y actores polticos como herramienta de comprensin de los procesos de cambio poltico de esos aos. La utilizacin en los anlisis del PAPEP de abundantes datos empricos y de un enfoque prospectivo (escenarios) fue tambin una novedad y explica la particular atencin que despertaron en ciertos segmentos de tomadores de decisin. En un entorno tan inestable y de difcil lectura de lo que estaba pasando en el pas por su aparente imprevisibilidad y anormalidad, los datos y la informacin emprica ayudaban a precisar tendencias y orientaciones, aportando al menos algunas certezas. Hoy en da no solo el PAPEP, sino otras entidades de investigacin y de asesoramiento poltico construyen escenarios, indicadores de gobernabilidad, mapas de conflictos, etc, todas herramientas que de una u otra forma se utilizaron por primera vez en los anlisis de la crisis del 2000-2005. El trabajo del PAPEP fue particularmente til para orientar la accin de los responsables en Bolivia de Naciones Unidas durante la mayora de los momentos de conflicto y crisis poltica de esos aos. En varios episodios conflictivos las entidades que realizaban tareas de mediacin poltica como la Iglesia Catlica o el Defensor del Pueblo solicitaron el apoyo de Naciones Unidas en esas tareas, el PAPEP facilito la informacin y anlisis para este acompaamiento. El mejor indicador de xito fue el papel relevante que tuvo la Oficina de NNUU en Bolivia en esos aos y su contribucin al logro de salidas pacficas a varios conflictos apoyando a los mediadores y facilitadores nacionales. El impacto en los tomadores de decisin nacionales es difcil de medir. Un resultado intermedio es el inters y credibilidad que consiguieron los anlisis de coyuntura del PAPEP en ciertos actores polticos. Cuanto est informacin influyo en decisiones importantes en esos aos o cuanto aporto en la resolucin pacfica de la crisis poltica es difcil de estimar pues los factores que interactan en tales procesos son mltiples y complejos. El aporte de un proyecto como el PAPEP puede ser valioso a cierto nivel pero hay que ser conscientes de sus limitaciones y no exigirle ms de lo que puede aportar. En la segunda fase del PAPEP (2006(2006-2009) El PAPEP se ha transformado en una fuente primordial de anlisis sobre el contexto poltico para los responsables del Sistema de Naciones Unidas: se realizan informes regulares a la coordinacin del SNU y al UNCT. Ha sido un instrumento muy requerido por ejemplo para apoyar la participacin del SNU en la observacin del dilogo poltico de Octubre 2008 que viabilizo el proceso constituyente. Las evaluaciones del PAPEP sobre el contexto poltico estn tendiendo a preocuparse menos de la conflictividad poltica y mucho ms de la prospectiva de cambios poltico-institucionales y en las polticas pblicas en curso. En ese sentido han contribuido a mejorar la lectura y adaptacin del SNU y de la cooperacin internacional al nuevo contexto poltico boliviano.

217

 Los informes de opinin pblica y de anlisis de coyuntura son muy apreciados por su objetividad y por la informacin novedosa que suelen aportar, son muy requeridos en los debates promovidos por los diferentes proyectos de fortalecimiento institucional del PNUD Bolivia a partidos polticos y sociedad civil. La capacidad del PAPEP de orientar la accin del rea de gobernabilidad del PNUD Bolivia ha contribuido al diseo de nuevos proyectos con partidos polticos, movimientos sociales y apoyo institucional a entidades de gobierno en temas relevantes como el desarrollo legislativo de la nueva CPE o el proceso autonmico. La metodologa de anlisis poltico de polticas pblicas del PAPEP est permitiendo ampliar la incidencia del PNUD en ciertos procesos de reforma institucional importantes y brindar nuevos servicios de asistencia tcnica a entidades de gobierno encargadas de reformas institucionales complejas.

Lecciones aprendidas La calidad de los anlisis de coyuntura y de prospectiva no solamente depende de una gran recoleccin de informacin y datos. Es crucial contar con un marco conceptual bsico sobre los procesos polticos en curso en el pas que ayude a estructurar y leer adecuadamente la informacin. Se sugiere utilizar de manera pragmtica diferentes combinaciones de metodologas de recoleccin de informacin, hay que ser flexibles y adecuarse a los tiempos y necesidades de cada investigacin. En ese sentido, la misma metodologa de construccin de escenarios que se utiliza en Bolivia no corresponde exactamente a alguna de las escuelas tradicionales de la prospectiva (como la francesa de Godet) que suelen ser bastante formalizadas, se aplican preferentemente metodologas intuitivas, de menor costo y relativamente rpidas. Quizs se pierde algo en trminos de robustez del mtodo, pero se gana en oportunidad e incidencia del anlisis. Es crucial que el diseo de las evaluaciones considere las necesidades concretas de informacin del decidor al cual se est apoyando. Los productos PAPEP en Bolivia son fuertemente orientados al cliente, garantizan cierta solidez metodolgica pero al mismo tiempo deben ser claros, breves y diseados en su forma y contenido para tomadores de decisin. Considerando que la temtica poltica es siempre delicada para cualquier oficina de Naciones Unidas, se precisan criterios y protocolos muy precisos sobre el uso de la informacin, la manera de presentar sus resultados y los niveles de decisin que supervisan el trabajo del equipo PAPEP. En particular es necesario que la oficina nacional del PNUD y sus responsables principales tengan claridad sobre los objetivos y niveles de incidencia que se buscan promover con un ejercicio PAPEP: A quienes est destinado? Qu se busca promover? No siempre un producto PAPEP tiene que ser difundido, puede que simplemente sirva para orientar el trabajo de algunos decidores del PNUD y del SNU. A veces los mayores xitos y utilidad del instrumento suelen darse a ese nivel.

218

 Cada vez hay mayor consciencia en el SNU y en la cooperacin internacional sobre la importancia de los factores polticos como determinantes del diseo de sus programas en diversos mbitos (pobreza, medio ambiente y por supuesto gobernabilidad democrtica). La poltica importa y mucho, no solo como potencial problema sino tambin como oportunidad para hacer avanzar objetivos de desarrollo. Pero eso implica contar con instrumentos eficientes para informarse al respecto. El PAPEP es una opcin interesante para responder a estas nuevas demandas. Es crucial tener claridad sobre el papel de un proyecto como el PAPEP: debe ser un apoyo eficiente y creble pero de muy bajo perfil, con un mandato y supervisin claros, que sobretodo evite cualquier protagonismo o sobre-exposicin. Tampoco hay que sobredimensionar sus posibilidades de impacto o incidencia en las decisiones, hay que ser muy modestos y realistas en este aspecto.

Fortalezas del PNUD para un proyecto como el PAPEP Naciones Unidas y el PNUD en particular son de las pocas instituciones de la cooperacin internacional que tienen un mandato claro en temas de gobernabilidad democrtica, lo cual les permite desarrollar iniciativas como el PAPEP con mayor facilidad. Naciones Unidas tiene un importante capital de credibilidad y confianza en la mayora de los pases, que puede permitirle jugar un papel en ciertos procesos de mediacin de conflictos o de crisis poltica. Pero para ser efectivos en su apoyo precisan de informacin y conocimiento especfico sobre las dinmicas polticas a la base de estos conflictos. Gracias a iniciativas como los Informes de DH y otros, el PNUD suele contar con una masa crtica de analistas e investigadores de buen nivel que pueden adecuarse a los requerimientos de un proyecto como el PAPEP. Al iniciar un proyecto PAPEP se puede aprovechar esas redes de investigadores y los equipos de anlisis sustantivos ya existentes en la institucin.

Obstculos para un proyecto como el PAPEP Si bien ha habido avances en los ltimos aos, sigue muy presente una percepcin estrictamente tecnocrtica del papel del PNUD en las polticas de desarrollo. Muchos decidores no tienen consciencia que la poltica importa y siguen creyendo que mientras ms se alejen de estos temas se preservan y evitan los problemas, lo cual obviamente no es posible. Hay un mnimo de capacidad de investigacin y anlisis que se precisa construir para que el proyecto funcione, no todas las oficinas del PNUD pueden hacerlo permanentemente. Se precisa un liderazgo en la oficina nacional del PNUD con claridad de objetivos para que oriente este tipo de trabajos. Hay que asumir que a veces los resultados de un anlisis PAPEP son para pocas personas o para uso estrictamente interno, o que su utilizacin sea frecuentemente muy efmera: un anlisis de coyuntura para tomadores de decisin suele tener siempre una vida til muy corta.

219

Anexo 1 : Matriz Metodolgico de intentos de Analisis Poltico Prospectivo Anexo 1: Matriz Metodolgica de intentos de Anlisis Poltico Prospectivo

ORGANIZATI ON/ INITIATIVES African Union Continental Early Warning System

CLIENTS

Type of provided

service

Level/ TIMEFRAME On demand. Provides information on current or potential conflicts

QUALITATIVE METHOD The Panel of Wise, composed of highly respected African personalities will meet regularly to discuss potential threats to peace

QUANTITATI VE METHOD The Situation Room collects and Analyzes Data

Peace and Security Council of the African Union

Production of reports and recommendations on potential conflicts in Africa. Report presented at the Council and serves as basis of discussion

American International Group AIG AON Corporation

Commercial, Institutional and Individual Customers Businesses Political and Economy Risk Map

On Demand

Once a year, release of the Risk Map On Clients Demand Weekly earlywarning services and alerts 2 monthly reviews and special reports

Political Economy Map

and Risk

Client-tailored risk assessment Asian Intelligence Service Political decisionmakers Scholars Reports Data

Experts across the world: locallybased advice Maintenance of the Research Center and Database: political, strategic and economic analysis on a country-specific basis Experts Multistakeholder s dialogue

Bertelsmann Foundation

Political Decision-makers and policy makers Companies

Develops solutions for social problems

Business Environment Risk IntelligenceBERI

Comparative country forecasts

Regular risk

Qualitative approaches (retrieval and analysis of events by experts)

Quantitative approaches (country rating based on quantitative data)

220

Business Monitor International

Online publishing of business information on global emerging markets

Daily briefs Weekly financial reports Monthly regional reports Quarterly Forecast reports

News analysis

Central Intelligence Agency (US CIA)

US Government

Collects foreign intelligence information Provides analysis objective

Constant

Fact-finding missions

Analysis of data

Clingendael Institute

Policy Makers Decision-Makers and Practitioners

Reference document

On demand

Stability Assessment Framework Analysis consultants by

Based on indicators: lead to the writing of a Draft Reference Document Workshop discussion the Draft Reference Document to finalize it

Scenariobuilding activities into groups

Conflict Prevention Center - OSCE

Operations Planning UnitMission

Provides information for the planning of

Regular, on OSCE demand

Analytical team

221

Programme section Control Group Country Risk.com Courcys Intelligence Service Risks Business

operations by the OSCE Business projections Online briefings, daily updates Regular, clients demand on Analysis

Business

Business Risk (specialized in Asia) Risk assessment

Consultants

database

Weekly early warning report Monthly Publication Intelligence Review

Global early warning intelligence service Access to archives Economist Intelligence Unit (EIU) Eurasia Group Business executives Investors Advisor Businesses Research analysis investments for

Peer interchange, conference Eurasia Analysts Group

Database

and for

Regional outlooks on impact of policies The World at Risk in Fortune Magazine

Direct with leaders

dialogue political

Private bilateral meetings between governments, foreign leaders and business leaders

European Union

Political leaders

Constant

Checklist for root causes of conflict

Commission

DGHealth

Public

On demand

Consultations/ex change on views

222

EWRS (Early Warning and Response System) Fitch Businesses Ratings research for countries Annual report Conferences seminars and and 180 Annual Fugi Global Modeling System

Fugi Global Modeling System Toda Institute for Global Peace and Policy Research - Japan

Public

Genocide Watch

Scholars, NGOs

Classification of alerts in three different levels Articles Advocacy

Constant update

Surveys

Accelerators of Genocide (Harff)

Global Risk Assessments

Business

Research, consulting, publishing, training Constant, context-based

Network of practitioners, researchers and scholars Expert analysis

High Commissioner on National Minorities OSCE Humanitarian Early Warning Service (HEWS) IHS Energy

OSCE decisionmakers

Managers and decision-makers Businesses

Display information on Natural disasters Information and consulting services

constant

Displaying of information from Multiple agencies Softwares to compare, rank and analyze the economic impact of political, fiscal and environmental risks Databases

On demand

Intellibridge Corporation

Corporations and US Military

Customized analysis based on unclassified

On demand

Experts Global scenarios

223

resources Provides information audits and advice International BusinessGovernment Counselors International Crisis Group National governments and international organizations Scholars, public Decision-makers Weekly update on the website and newsletter International Legal and Political Risk Consultancy International Organization for Migration - IOM Companies Risk information brokerage Solutions advice Government, IGOs, NGOs and migrants and Constant Humanitarian help analysis Strategic advice, research, analysis monitoring and direct representation Research Advocacy and On demand Trade and government relations professionals Experts GEDS Event System) (global Data

Monthly bulletin

Direct assistance to migrants

International Risk Kreller Business Information Group Latin American Newsletters

OECD

Ethical, legal and political risk Corporate profiles and Market reports Database political economic reports countries) of and analysis (33

regular

Local associates provide macro level information analysis

Business executives Public, scholars and decisionmakers in the Latin America region

constant

Daily service

news

analysis

Research and intelligence database

Weekly country reports, monthly regional reports, bimonthly analysis of key regional issues Plus 6 special reports per year

Life

Integrity

Scholars

Study

of

Analysis

of

Indicators

224

Violations Approach (LIVA): the Good Enough Model, Cambridge University, UK

government response genocide politicide phenomenon

reports to and

(accelerators)

Marvin Zonis & Associates, Inc.

International Investors, traders and lenders North Africa oil and Gas investors Banks Investors and

Analysis, tools and solution for political risk management Insight and analysis of market development Ratings information markets and on

On demand

Analysis/consulta nts

Mediterranean Energy Political Risk Consultancy Moodys corporation Morris Morris and

On demand, regular On demand, regular regular

consultants

plausible scenarios

crisis

Quarterly earning reports

Short-term analysis of critical issues in the Middle East and Greater Islamic World

Partnership with experienced researchers and analysts who have academic, commercial and military experience Possible scenario of future world developments Up-to-date information Analysis and claims data from credit insurers

National Intelligence Council Organization for Economic Cooperation and Development OECD consensus OSCE

US intelligence Community Credit around World insurers the

Foreign intelligence

On demand, regular On demand

Minimum risk ratings for markets

OSCE Memberstates

Risk assessment reports for decisionmakers

On demand

The Vienna Mechanism States provide information on Humanitarian matters within ten days of request

225

The Moscow Mechanism Dispatch of international experts or rapporteurs (with or without the will of the state upon study) Overseas Private Investment Corporation Oxford Analytica US Investor Political insurance risk

Corporations, Banks, Governments, International Institutions

On demand

Expert judgment

Petroleum Economist, Ltd.

Global Energy Industries Banks Investors

Analysis training

and

On demand, regular

Global and regional maps

PFC Energy

Oil Companies Businesses

Analysis in 50 oilproducing countries

On demand

Risk models that can be adjusted weighting and assumptions

Petroleum Risk Manager: online analytical tool

Market Service Intelligence (MIS)

Political and Economic Risk Consultancy Ltd. PERC Political Services Risk

Businesses

Risk reports

regular

consultants

Global Companies

Country reports and report services

On demand Regular

experts

International Country Risk Guide (ICRG) 22 variables

Political

Risk

226

index Program on Nonviolence Sanctions and Cultural Survival (PONSACS) Scholars Public Decision-Makers

PANDA

Regular

KEDS and then TABARI: automated coding tools to monitor global news reports Dynamic Model

IDEA

Regular More Extensible event framework The Progressive Response The Rand Corporation Public letters Weekly product Constant update by different groups/commit tees regular Network analysts activists Qualitative approaches surveys) of and Quantitative approaches (statistics) Database Independent judgment and forecasts Source information of

US Decisionmakers

(i.e.

S.J. Rundt and Associates

Multinational companies, exporters, importers, banks and investors International decision-makers Investigative services SBI Intelligence White Papers

Smith Brandon International Inc.

On demand regular

Global, regional or local investigations Experts

Standard Poors

and

Businesses, banks

Credit service

Ratings

On demand regular

Network of credit rating analysts

Database

Equity research

227

Summit Analytical Associates, Ltd.

Political assessment public analysis Political decision makers

risk and policy

regular

International network of analysts, researchers and scholars FAST Local Information Network, Expert Network and Fact-Finding Missions FAST, quantitative forecasting model combining event data with structural data, within the IDEA Framework

Swisspeace (FAST)

Updates report Consultancy training

FAST Update (semi-annual) FAST special updates, depending on context FAST Analytical Framework (constant update with new indicators)

United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA)

Public Political decisionmakers

Assessment policy

for

Constant

Constant contact and work with UN departments, NGOs, think tanks, civil society groups and regional organizations

Early Warning for Refugees

Monthly West Africa Network for Peacebuilding (WARN) Policy and decision makers Political Advice Constant

Consultations between specialized agencies Work with the network of civil society peacebuilding organizations in Africa experts put current news and events into context and interpret their implications for business.

World Market Research Center

Businesses

Reports Country Ratings Risk

Same-day analysis Special reports Country reports

228

five-year forecasts Data and Trend Analysis Accelerators of Genocide Project Pilot Project University of Maryland Humanitarian agencies Peace organizations Research project Development based on the pilot project Identify background conditions, intervening conditions and accelerators/decel erators 6 full time country and theme experts Computerized history-based conflict analysis system

African Security Analysis Program (ASAP) Cascon System for Analyzing International Conflict Center for International Development and Conflict Management (CIDCM)

African/ international decision-makers Scholars/students Professional analysts Scholars Public

Political Advisor

Ongoing

book

Update of the book

Publications/ collection update

data and

Constant

The integrated Network for Societal Conflict Research

Explanatorystructural Model focusing on structural root causes of conflict. Retrospective Analysis

State Task Project

Failure Force

List of comparative information on cases of total and partial state failure, open source

229

information Lacks accelerators to be used as forecast.

Minorities Risk

at

Database (Risk Index) created with the work of academics, journalists, interested individuals

Retrospective model using statistical analysis to develop a wide range of structural indicators (excluding accelerators and trigger events) International Crisis Behaviour Center for Systemic Peace Scholars Public publications Annual or biannual Tracking of general levels of armed conflict, ethnopolitical rebellion and regime characteristics collect information and data using specific indicators and standardized reporting Update of quantitative data

Conflict Early Warning and Response Mechanism (CEWARN)

African Political decision-makers IGAD states member

Reports on early warning information on cross-border pastoral conflicts

Constant

Correlates War

of

Public

Use website source of data

as

Regular

230

Country Indicators for Foreign Policy (CIFP) Carleton University Dialog Profound

Scholars Policy decisionmakers

Risk assessment briefs and reports Training Country table ranking

Regular

Use of indicators

Researchers Businesses/ industries

Provide alerts through emails or on the desktop

daily, weekly, biweekly, and monthly frequencies available Constant

900 database

Facts on International Relations and Security Trends (FIRST) Global Information and Early Warning System- FAO LSE Center for Analysis of Risk and Regulation (CARR)

politicians, journalists, researchers and the interested public FAO

Updated database

Integrated database from research institute worldwide Regular Field missions Software package for the display and analysis of satellite images

Reports Update website of the

Regular

Scholars Businesses

Publications

Regular

Exchanges with academia, business and government as well as young scholars Expert assessment Monitoring of checklists on human rights violation (databank) Monitoring Signals statistical indicators of by

Program of Research on Root Causes of Human Rights Violation Leiden University (Netherlands)(PIOMM)

Scholars Interested public

database

Regular

Programme for Promoting Conflict Prevention in the Mediterranean and the Middle East (CP Med) IAI

Policy makers Scholars

Newsletters, database

Bimonthly electronic newsletter

Country Conflict Profile Database

231

Reuters AlertNet The Issues Correlates of War (ICOW) University Michigan Global Edge of

NGOs Citizens

Update database

Constant update Constant

Analysts datasets

database

Constant

Database with links for regional and countrybased information Database for comparative use (time and space) Satellite and Data Maps

Uppsala Conflict Data base USAID Famine Early Warning System (CEWS)

Scholars Public Emergency managers Planners Forecasters Public

database

Constant update

Briefs, assessment

Alerts

Bi-monthly executive briefs Constantly updated Alerts Weekly Weather Hazards Assessments Monthly Reports on Country

World Handbook of Political and Social Indicators Series

Students, scholars, interested public

database

Constant

Historic database

Fuente: Franche, 2005.

232

Anexo 2: Gua de Encuesta

233

234

235

Anexo 3: Gua de Entrevista

GUA DE LA ENTREVISTA UTILIZADA EN LA RONDA DE CONSULTA DE AMERICA LATINA A continuacin se enumeran las preguntas comunes a todas las guas, y se intercalan entre ellas (sin numerar), en sus correspondientes lugares, las preguntas efectuadas slo en algunos pases. Preguntas abiertas (sin alternativas preestablecidas de respuesta) 1. A su juicio, cules son los principales problemas de Amrica Latina? La poltica de los EEUU hacia Amrica Latina toma en cuenta apropiadamente esos problemas, o debera cambiar en algunos aspectos? [ si debera cambiar ] en cules aspectos? por qu? (Pregunta especfica para Estados Unidos) 2. Hay problemas generales que afectan el conjunto de las relaciones entre Amrica Latina y los EEUU, o los problemas son ms bien bilaterales, especficos a los distintos pases? [ si existen problemas que afectan al conjunto de la regin ] y de esos problemas generales, cules seran los ms importantes? La poltica de Brasil hacia los Estados Unidos y hacia Amrica Latina, en su opinin toma en cuenta adecuadamente todos esos problemas o debera cambiar en algunos aspectos? (Pregunta especfica para Brasil) [si debera cambiar] en cules aspectos? por qu? La poltica de Mxico hacia los EEUU y hacia Amrica Latina, en su opinin, toma en cuenta adecuadamente todos esos problemas, o debera cambiar en algunos aspectos? [ si debera cambiar ] en cules aspectos? por qu? (Pregunta especfica para Mxico) 3. La OEA podra involucrarse ms activamente en los problemas de la democracia en sus estados miembros, pero muchos pases latinoamericanos temen que esto podra facilitar una intervencin indebida en los asuntos internos de estados soberanos. A su juicio, qu debera tratar de hacer la OEA? Cmo valora en esta nueva etapa el rol de la OEA? (Pregunta especfica para Argentina) 4. Entre los temas importantes para la regin algunos son relativamente consensuales, y otros son polmicos y potencialmente conflictivos. Cules dira Ud. que son los temas ms importantes, aproximadamente consensuales, sobre los que la OEA podra actuar con firmeza y ambicin? 5. Y a la inversa: cules seran los temas ms importantes sobre los que la OEA no podra actuar con firmeza y ambicin, porque son polmicos y potencialmente conflictivos? 6. Luego de varios aos de experiencia en materia de reformas, muchos observadores latinoamericanos piensan que el llamado Consenso de Washington, en sus trminos originales, tena aspectos positivos, pero en conjunto no era (ni es) un camino adecuado para 236

enfrentar los problemas de la regin. En su opinin, este juicio crtico es correcto? [ en cualquiera de los dos casos, correcto o no ]Por qu? 7. En Amrica Latina, cules son las democracias que hoy estn claramente consolidadas? Por qu? 8. En qu pases latinoamericanos la democracia es an muy frgil? Por qu? Cules son los desafos ms importantes a la consolidacin democrtica en Brasil? Por qu? (Pregunta especfica para Brasil) 9. En varios pases de la regin hay fuertes tensiones tnico culturales que ya estn politizadas o se estn politizando. Estos conflictos, en su opinin, son una amenaza, o son oportunidades para consolidar la democracia? Por qu? [ si no menciona explcitamente a Mxico ] qu se podra decir de Mxico, y de Chiapas en particular? (Pregunta especfica para Mxico y Argentina) 10. Cmo cree Ud. que evolucionarn los problemas de la inmigracin ilegal desde Amrica Latina (y desde Mxico en particular) hacia los EEUU? 11. En Amrica Central, en particular, cules son, actualmente, los pases que enfrentan ms problemas? Por qu? 12. Y en Amrica del Sur? 13. Bolivia ha experimentado una larga y compleja sucesin de crisis. Cules seran sus causas, y qu enseanzas podran derivarse para el conjunto de la regin? 14. Cmo ve las perspectivas polticas y econmicas de Argentina, luego de superada la fase ms aguda de la crisis del default? 15. En Amrica Latina, en su opinin, hay pases que estn asumiendo liderazgos? [ si los hay ] Cules seran, por qu? [ si no menciona a Brasil ] y Brasil? No ha intentado asumir un liderazgo regional, o lo ha intentado pero no lo ha logrado? Cmo juzga Ud., hoy, al MERCOSUR? Cmo piensa que evolucionar en el futuro prximo? Pregunta especfica para Brasil) En la reciente Cumbre de Estados Americanos los pases del MERCOSUR y Venezuela declararon que actualmente no estn dadas las condiciones para avanzar en las negociaciones hacia el ALCA. Ud. comparte ese juicio? (Pregunta especfica para Brasil) 16. En los prximos cinco a diez aos, cules son los pases de la regin con mejores perspectivas de crecimiento econmico? Por qu?

Preguntas con alternativas de respuesta preestablecidas:

237

17. Pensando en la problemtica de la inmigracin ilegal en la regin, Los problemas de la inmigracin ilegal desde Amrica Latina hacia los EEUU estn aumentando, disminuyendo, o se mantendrn estables? (Pregunta cerrada slo en Brasil) a. aumentarn b. se mantendrn estables c. disminuirn d. no opina 18. Pensando en la regin en general, los problemas vinculados al trfico de drogas estaran aumentando, disminuyendo, o se mantendran estables? a. aumentando b. estables c. disminuyendo d. no opina 19. Pensando en la integracin hemisfrica (desde Canad hasta Argentina y Chile), no necesariamente a corto plazo, sino en un horizonte de diez aos, cul de las siguientes ideas sobre sus eventuales ventajas est ms cerca de su pensamiento? a. sera ventajosa para todos los pases de la regin b. podra ser ventajosa para todos los pases de la regin, pero no es seguro que lo sea c. podra ser ventajosa solamente para alguno o algunos de los pases de la regin d. en general, no sera ventajosa para los pases de la regin e. no opina 20. Independientemente de las virtudes y defectos de la integracin hemisfrica, Ud. piensa que a corto plazo (cuatro aos o menos) llegar a existir alguna clase de integracin hemisfrica? a. casi seguramente s b. probablemente s c. probablemente no d. casi seguramente no e. no opina 21. [ si la respuesta en 19. es (c.), (d.) o (e.), negativa o dudosa ] Y en un plazo de cinco a diez aos, llegar a existir? a. casi seguramente s b. probablemente s e. no corresponde [ en 20. es (a.) o (b.) ] c. probablemente no d. casi seguramente no f. no opina 22. En un horizonte de cinco aos, cul es la mejor conjetura que puede hacerse sobre la evolucin de las relaciones entre los EEUU y Amrica Latina? a. casi seguramente mejorarn b. probablemente mejorarn c. seguirn como hasta ahora d. probablemente se deteriorarn e. casi seguramente se deteriorarn f. no opina

Perfil del entrevistado (llenado por el entrevistador) Esta informacin fue registrada por los entrevistadores (consultando, cuando era necesario, con los expertos apropiados). 238

Nombre del entrevistado:_________________________________________________________ Edad aproximada del entrevistado: _________________________________________________ Lugar y fecha de la entrevista: _____________________________________________________ Ocupacin principal del entrevistado: a. poltico / legislador b. poltico / funcionario c. acadmico / consultor d. otros (especificar):_____________________________________________________ Organizacin a la que __________________________________________________ Si la organizacin tiene inclinacin o afiliacin partidaria, ____________________ Preferencia partidaria del entrevistado: (Mxico) a. PAN (o aliado) b. PRI (o aliado) c. PRD (o aliado) d. otros e. independiente f. preferencia partidaria desconocida (Estados Unidos) a. republicano b. independiente c. demcrata d. Preferencia desconocida (Argentina) Preferencia poltico-partidaria del entrevistado. A estos efectos peronista, peronismo, son sinnimos de PJ; las alianzas se refieren a las elecciones legislativas de 2005: a. No peronista, aliado del Presidente b. Peronista Kirchnerista c. Peronista, no clasificable claramente frente al presidente d. Peronista no Kirchnerista e. No peronista, no clasificable claramente frente al presidente f. No peronista, no aliado del Presidente g. independiente h. preferencia partidaria desconocida (Brasil) Preferencia partidaria del entrevistado: a. Partido de los Trabajadores (PT) b. Partido Liberal c. Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (PMDB) d. Partido de la Social Democracia Brasilea (PSDB) e. Partido Demcrata Trabalhista (PDT) f. Otro partido 239 pertenece: especificarla:

g. Independiente h. Preferencia desconocida Inclinacin poltico - ideolgica del entrevistado (slo si se trata de una reputacin generalmente aceptada): a. izquierda b. centro - izquierda c. centro / moderado d. centro - derecha e. derecha f. inclinacin desconocida Otras caractersticas del consultado que a juicio del entrevistador sean importantes para contextualizar sus respuestas.

240

Bibliografa

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