Cdigo de buenas prcticas en materia electoral. Una visin crtica.

Abel Hernndez Santos*

Conforme la democracia como forma de organizacin social se extiende en el mundo occidental, aparecen organismos, documentos o escuelas de pensamiento que pretenden dilucidar en qu consiste sta y cules son sus principios fundamentales.

Tan popularizada est la palabra que, salvo tericos del pensamiento, pocos tratan de dar una definicin de democracia.

As las cosas, no es casual que la Comisin Europea para la Democracia por el Derecho, en lo sucesivo Comisin de Venecia, no explique qu significa pero s afirme en su Cdigo de buenas prcticas en materia electoral que La democracia es uno de los pilares bsicos del Consejo de Europa, junto con el respeto a los derechos humanos y al Estado de Derecho, y no puede concebirse sin la celebracin de elecciones, el esqueleto procesal de todo sistema democrtico. 1

Eso s, aclara el redactor del prlogo de la edicin impresa por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, para que las elecciones sean la base de una autntica democracia, es necesario que respeten los principios Cdigo de buenas prcticas en materia electoral, Directrices e informe explicativo, Comisin Europea para la Democracia por el Derecho, Impreso por el Tribunal del Poder Judicial de la Federacin, Mxico, 2011, Primera edicin, Prlogo, Pgina 5, Recuperado el 01 de enero de 2014 de http://portal.te.gob.mx/sites/default/files/informacion_importante/2012/04/ codigo_buenas_practicas_pdf_18140.pdf ISBN 978-607-708-055-8
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1

bsicos del patrimonio electoral europeo 2, los cuales estn contenidos en el documento citado en el prrafo anterior. Por supuesto, el redactor es Gianni Buquicchio, Presidente de la Comisin de Venecia en 2011.

Y cules son los principios del patrimonio electoral europeo?

Segn la Comisin de Venecia, ste abarca dos aspectos:

El primero es el ncleo esencial del patrimonio electoral europeo, a saber, los principios constitucionales del derecho electoral como el sufragio universal, igual, libre, secreto y directo.

El segundo es el principio segn el cual no es posible organizar elecciones verdaderamente democrticas si no se respetan cierto nmero de condiciones bsicas de un Estado democrtico basado en la primaca del derecho, como los derechos fundamentales, la estabilidad del derecho electoral y las garantas del procedimiento. 3

Aproximaciones a una definicin de democracia

Desde la antigedad existen autores que han tratado de definir lo que es la democracia y no me referir a ellos en este ensayo.

No obstante lo anterior, se inserta dos definiciones que me parecen interesantes:

La democracia es un sistema poltico donde la libertad es el valor primero y esencial, que hace posible la alternancia del poder, a travs de un pluralismo respetuoso con el derecho a la libre expresin de todos. Esta democracia debe acompaarse de instituciones polticas
2

Op. cit. Op. cit. Pgina 26.

2

fuertes, especialmente de unos rganos legislativos elegidos, un poder judicial independiente, un gobierno sometido al control parlamentario y a la opinin pblica, y permitir la emergencia de partidos polticos independientes. Ella exige proteger toda forma de libertad de expresin, en particular la de la prensa, los medios de comunicacin y los medios modernos de informacin. Ella tambin necesita la organizacin de elecciones libres y peridicas, tanto a nivel nacional como local para asegurar la alternancia del poder, la soberana del pueblo y la puesta en marcha de la descentralizacin, permitir a las sociedades locales disponer de libertad de expresin y liberar las fuerzas creativas en el contexto de sus especificidades culturales. 4

La democracia no es un fin en s misma. En tanto que forma de gobierno basada en el consentimiento de los gobernados, la democracia es un medio para la realizacin de las vidas individuales y para la consecucin de objetivos comunes. Como tal, la democracia expresa las aspiraciones humanas que se consideran universales.

Aunque ningn modelo concreto de democracia se impone sobre los dems, s pueden definirse sus principales elementos positivos. Entre los ms sealados destacan: un gobierno elegido y sujeto a responsabilidad; un imperio de la ley transparente; unos medios de comunicacin social independientes, la proteccin de los derechos humanos y la libertad de expresin; y la igual participacin de todos en la eleccin de la representacin poltica. Estos valores democrticos constituyen ideales realizables que actualmente iluminan las culturas

Definiciones de democracia. Recuperado el 01 de enero de 2014 de http://www.ecoledelademocratie.org/es/definitionses.html

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polticas de la mayora de los pueblos del mundo y representan la aspiracin de muchos otros. 5

Y, a todo esto, qu es la Comisin de Venecia?

La Comisin de Venecia es un rgano consultivo del Consejo de Europa, integrado por expertos independientes en materia de derecho constitucional y fue creada en 1990, despus de la cada del muro de Berln, en un momento de necesidad urgente de asistencia

constitucional en Europa Central y Oriental.

Su nombre oficial es Comisin Europea para la Democracia por el Derecho, pero debido a que su fundacin y lugar de encuentro es Venecia, Italia, donde sesiona cuatro veces al ao, se le conoce generalmente como la Comisin de Venecia.

La tarea principal de la Comisin de Venecia es ayudar y asesorar a los distintos pases en materia constitucional con el fin de mejorar el funcionamiento de las instituciones democrticas y la proteccin de los derechos humanos.

En 2009, la Comisin de Venecia atrajo la cobertura de noticias raras por su opinin de que la blasfemia no debera ser ilegal. 6

Pero ese patrimonio electoral europeo del que se ufana la Comisin de Venecia no es nuevo.

Manual del diplomtico para la ayuda al desarrollo de la democracia. Comunidad de Democracias. Pgina 5. Recuperado el 01 de enero de 2014 de http://www.diplomatshandbook.org/pdf/Diplomats_Handbook_Spanish.pdf
6

Artculo sobre la Comisin de Venecia. Recuperado el 01 de enero de 2014 de http://centrodeartigos.com/articulos-noticias-consejos/article_141332.html

4

Es ms, no puede afirmar que es patrimonio europeo. A decir verdad, se encuentra en el artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.

Dicho pacto fue adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas en su resolucin 2200 A (XXI) del 16 de diciembre de 1966, entrando en vigor el 23 de marzo de 1976. Mxico firm y ratific el documento el 23 de marzo de 1981.

El artculo que interesa para este estudio establece lo siguiente: Artculo 25 Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artculo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:

a) Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. 7

La disposicin anterior se liga con el artculo 21 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolucin 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948 en Pars, que seala: Artculo 21.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Recuperado el 01 de enero de 2014 de http://www2.ohchr.org/spanish/law/ccpr.htm
5

1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. 3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto. 8 Tras esta larga disertacin, parece poco sostenible el argumento de que los principios democrticos son patrimonio electoral europeo.

No obstante lo anterior, y sin perder de vista que hay otras organizaciones tan importantes como el Consejo de Europa y la Comisin de Venecia, el documento en s es un esfuerzo notable por diseminar la democracia en el mundo, pero no el primero, como se desprende de la lectura de la Declaracin universal sobre la democracia adoptada por el Consejo Interparlamentario en su 161 sesin efectuada en El Cairo, Egipto, en septiembre de 1997. 9 Por lo que hace a Mxico, los principios fundamentales del patrimonio electoral europeo estn en la Constitucin y el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales desde, al menos, 1990, 1994 y 1996, con algunas excepciones.

En el libro de texto denominado Proceso Electoral Federal, editado por el Tribunal Electoral, se explica, valga la redundancia, el proceso electoral federal en Mxico
8

Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Recuperada el 01 de enero de 2014 de http://www.un.org/es/documents/udhr/index_print.shtml

Declaracin Universal sobre la democracia. Recuperada el 01 de enero de 2014 de http://www.unesco.org/cpp/sp/declaraciones/democracia.htm

6

a partir de su regulacin en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) y los distintos precedentes sostenidos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) en la materia. 10

Lo que no contempla la legislacin mexicana es lo siguiente:

Derecho al sufragio pasivo de ciudadanos residentes en el extranjero. Por lo que hace al voto activo, ste es slo para la eleccin de presidente, va correo tradicional.

Reglas especiales que garanticen escaos reservados nacionales.

a las minoras

Determinacin, por parte de observadores electorales extranjeros, de la existencia de irregularidades antes, durante y despus de las elecciones. Las candidaturas individuales, aunque estn previstas en el artculo 35 constitucional, an no se especifican en la ley. La neutralidad de las autoridades pblicas se prev en el artculo 134 constitucional, pero no existe an alguna norma secundaria que haga aplicable el precepto.

En diciembre de 2011, y con miras al proceso electoral de 2012, Leonardo Valds Zurita, en ese entonces consejero presidente del Instituto Federal Electoral, solicit a la Comisin de Venecia una opinin sobre la legislacin electoral de Mxico.

En un artculo para El Universal, publicado el 05 de agosto de 2013, Valds Zurita explicaba:

10

Proceso electoral Federal. Libro de texto. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Mxico, 2011. Recuperado el 01 de enero de 2014 de http://www.te.gob.mx/ccje/Archivos/libro_proceso_electoral.pdf
7

convencido de que la opinin de expertos en materia electoral siempre contribuye al desarrollo de las instituciones democrticas, es que en diciembre de 2011 solicit a esa Comisin su opinin sobre tres aspectos que se haban convertido en centrales para la preparacin del proceso electoral y que, ya en ese momento, se apreciaba seran claves en la evaluacin objetiva de la eleccin ms grande en la historia de Mxico: el acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin; las funciones de arbitraje electoral relacionadas con las quejas administrativas y sanciones por violaciones a la normatividad electoral, as como las disposiciones legales y reglamentarias para llevar a cabo la fiscalizacin de los recursos ejercidos por los partidos polticos. 11

La opinin, de 32 pginas, fue entregada en junio de 2013. En ella se destaca que la legislacin electoral es excesivamente compleja. El gran nmero de disposiciones en la legislacin y su carcter tan complejo intentan cubrir cualquier posible situacin, la cual debe ser descrita y regulada por escrito. Esto parece implicar, a contrario, un enfoque formalista, que da la impresin de que cualquier comportamiento que no est expresamente cubierto por la legislacin electoral, est permitido. 12

La opinin concluye con diez recomendaciones:

Simplificar la legislacin, que es muy compleja. Podra mejorarse hacindola ms clara y concisa, de manera que resulte ms

11

Valds Zurita, Leonardo, artculo Comisin de Venecia: visin de expertos, El Universal, 05 de agosto de 2013. Recuperado el 01 de enero de 2014 de http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2013/08/65868.php
12

Opinin sobre la legislacin electoral de Mxico. Comisin de Venecia. Pgina 8. Recuperada el 01 de enero de 2014 de http://www.ife.org.mx/docs/IFEv2/CNCS/CNCSInformesCG/estaticos/2013/Opinion_Comision_de_Venecia_2013.pdf
8

comprensible para todas las instancias electorales interesadas. La gran extensin de la legislacin implica, por el contrario, que se mantiene un enfoque formalista y existe la constante necesidad de revisar la legislacin. Reconsiderar la prohibicin de reelegir a los parlamentarios. Establecer, de una manera ms clara y concisa, los lmites de gastos de los partidos polticos, evitando las listas largas y las diferentes categoras en el tipo de gastos a considerar. Debe tomarse en cuenta la introduccin de un criterio objetivo para establecer lmites de los gastos de los partidos polticos, por ejemplo en cuanto a los tiempos en que los gastos se llevan a cabo, lo cual podra ayudar para asegurar tanto a la supervisin como a la igualdad de condiciones. Las sanciones

correspondientes deben ser eficaces. Definir claramente el alcance de las prohibiciones en campaas electorales y la posicin de individuos que no son candidatos ni miembros de los partidos polticos. Revisar las disposiciones relativas a la prohibicin de la denigracin de partidos polticos y candidatos, ya que pueden conducir a la censura de las declaraciones de los crticos del gobierno o de aqullos que solicitan un cambio constitucional, pues esta es la verdadera esencia del debate democrtico. Regular el derecho de rplica. Mejorar an ms el pluralismo de los medios de comunicacin. Promover la participacin electoral de las minoras. Reformar los porcentajes necesarios para anular las elecciones al Congreso y para senadores de forma que sean coherentes, adems de introducir la posibilidad de anular la eleccin presidencial en caso de violaciones graves el da de la eleccin.

Reforzar la efectividad de las medidas contra la compra de votos. 13

Contrario sensu de lo expresado por Leonardo Valds y la Comisin de Venecia, opino que la postura de IDEA Internacional es ms respetuosa de las mediciones de la democracia:

Slo los ciudadanos y dems personas que viven en el pas que se est evaluando deben llevar a cabo una evaluacin de la democracia, ya que son los nicos que conocen, por experiencia propia, cmo la historia y la cultura de su pas determinan su enfoque de los principios democrticos.

La evaluacin de la democracia por parte de los ciudadanos y residentes de un pas puede ser impulsada por organismos de gobierno o externos slo si se toman estrictas medidas preventivas para garantizar la independencia de la evaluacin.

El propsito principal de evaluar una democracia es contribuir al debate pblico y a la concientizacin, y el ejercicio debe permitir la expresin del entendimiento popular, as como el consenso de los grupos de lite.

La evaluacin debe ayudar a identificar prioridades para la reforma y monitorear su progreso. Los criterios de evaluacin deben surgir de principios

democrticos claramente definidos y contemplar el espectro ms amplio posible de temas sobre la democracia y, al mismo tiempo, deben permitir a los evaluadores elegir los temas prioritarios para el anlisis segn las necesidades locales. Las evaluaciones deben consistir en juicios cualitativos sobre las fortalezas y debilidades en cada rea, reforzados por mediciones cuantitativas cuando corresponda.
13

dem. Pgina 32.

10

Los evaluadores deben elegir puntos de referencia o estndares para la evaluacin en base a la historia del pas, las prcticas regionales apropiadas. y las normas internacionales que consideren

El proceso de evaluacin debe incluir amplias consultas pblicas, incluido un seminario nacional para validar las conclusiones. Se debe implementar un marco de trabajo similar para evaluar democracias antiguas y nuevas. 14

IDEA Internacional sostiene que: La democratizacin es un proceso que requiere tiempo y paciencia. La democracia no se logra slo mediante las elecciones. Las prcticas democrticas se pueden comparar pero no prescribir. La democracia se construye desde el interior de las sociedades. La democracia no se puede importar ni exportar, pero s apoyar.

Toda persona tiene derecho a una vida digna y libre de temor, con una participacin justa en el aprovechamiento de los recursos de su pas e igualdad para expresarse sobre la forma en que es gobernada. 15 No obstante, reconoce que no existe la democracia perfecta y que la democracia no se da en trminos absolutos sino que est en continuo cambio.

Por otra parte, y hablando de organismos multinacionales que se identifican con la promocin de la democracia, el 27 de junio de 2000 apareci la Declaracin de

14

Evaluar la calidad de la democracia, Gua prctica, Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral 2009, Recuperada el 01 de enero de 2014 de http://www.idea.int/publications/aqd/upload/Assessing-Guia-esp-web.pdf dem. Pgina 17
11

15

Varsovia, emitida por la Comunidad de Democracias (en ella se integran ms de un centenar de pases, incluido Mxico) en la que se acordaba respetar y proteger los siguientes principios y prcticas democrticas esenciales:

La voluntad del pueblo ser la base de la autoridad de gobierno, segn se exprese por el ejercicio del derecho y deberes cvicos de los ciudadanos a elegir a sus representantes a travs de elecciones peridicas, libres y justas con sufragio universal e igual, abiertas a mltiples partidos, realizadas por votacin secreta, vigiladas por autoridades intimidacin. electorales independientes y libres de fraude e

El derecho de toda persona al acceso igual al servicio pblico y a tomar parte en el manejo de los asuntos pblicos, directamente o a travs de representantes elegidos libremente.

El derecho de toda persona a la proteccin igual de la ley, sin discriminacin en cuanto a raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra clase, origen nacional o social, propiedad, nacimiento o cualquier otra condicin.

El derecho de toda persona a la libertad de opinin y de expresin, en particular a intercambiar y recibir ideas e informacin a travs de cualquier medio, sin tener en cuenta las fronteras.

El derecho de toda persona a la libertad de pensamiento, conciencia y religin.

El derecho de toda persona al acceso igual a la educacin. El derecho de la prensa a recopilar, comunicar y divulgar informacin, noticias y opiniones, sujeto solamente a las restricciones necesarias en una sociedad democrtica y prescritas por la ley, al mismo tiempo que se tienen en cuenta la evolucin de las prcticas internacionales en este campo.

12

El derecho de toda persona al respeto a la vida privada y familiar, el hogar, la correspondencia y las comunicaciones electrnicas, sin interferencia arbitraria o ilcita.

El derecho de toda persona a la libertad de reunin y asociacin pacficas, incluido el establecimiento de sus propios partidos polticos, grupos cvicos, sindicatos u otros organismos, o de afiliarse a ellos, con las garantas jurdicas necesarias para permitirles funcionar libremente en condiciones de igualdad de trato ante la ley.

El derecho de los que pertenecen a grupos minoritarios o desfavorecidos a la proteccin igual de la ley y la libertad de disfrutar de su propia cultura, manifestar y practicar su propia religin, y usar su propio idioma.

Nadie ser objeto de arresto o detencin arbitraria, ni sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, ni se le denegarn las garantas procesales, entre ellas, la presuncin de inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad en un tribunal.

Que los derechos mencionados supra, que son esenciales para la participacin plena y eficaz en una sociedad democrtica, los haga cumplir una judicatura competente, independiente e imparcial, abierta al pblico y establecida y protegida por la ley.

Que los dirigentes elegidos apoyen la ley y funcionen estrictamente de acuerdo con la constitucin de cada pas y los procedimientos establecidos por la ley.

El derecho de los elegidos debidamente a formar gobierno, asumir sus cargos y cumplir el mandato segn se establezca por la ley.

La obligacin del gobierno elegido de abstenerse de medidas extraconstitucionales, de permitir la celebracin de elecciones peridicas y de respetar sus resultados, y de entregar el poder cuando finalice su mandato legal.

13

Que las instituciones pblicas sean transparentes y participatorias, y rindan cuenta plenamente a los ciudadanos del pas, y den pasos para combatir la corrupcin, que corroe la democracia.

Que

la

legislatura

sea

elegida

debidamente,

transparente

responsable ante el pueblo.

Que se establezca y conserve el control civil y democrtico sobre los militares.

Que todos los derechos humanos - civiles, culturales, econmicos, polticos y sociales - sean promovidos y protegidos segn se estipula en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y en otros instrumentos pertinentes de derechos humanos. 16

Como dato curioso, slo uno de los participantes se neg a firmar esa declaracin: Francia.

Segn la informacin de aquellos das, en la negativa a firmar subyace la resistencia de Francia a dejarse uncir bajo el yugo de Estados Unidos, sobre todo con la secretaria de Estado Madeleine Albright como arriera. 17

La conferencia de Varsovia tena el tufo casi palpable de un montaje cuyos hilos ha movido Washington. Algn diplomtico supone detrs de la organizacin de esta conferencia un intento de Estados Unidos de comerle al terreno a la Unin Europea, sobre todo en el este de Europa. La reaccin de Francia equivale a un golpe en los nudillos a Estados

16

La declaracin de Varsovia. Texto en espaol tomado de Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina. Recuperado el 02 de enero de 2014 de http://www.resdal.org/Archivo/d0000188.htm Francia se niega a firmar la Declaracin de Varsovia de apoyo a la democracia, Diario El Pas, 28 de junio de 2000, Recuperado el 02 de enero de 2014 de http://elpais.com/diario/2000/06/28/internacional/962143211_850215.html
14

17

Unidos

Albright,

que

pronto

dejar

su

cargo,

pero

deja

institucionalizada para el futuro la conferencia Hacia las democracias. 18

CONCLUSIONES

Si bien es cierto que un cdigo de buenas prcticas pretende ser una hoja de ruta para la realizacin exitosa de acciones en un determinado mbito del quehacer humano, no menos cierto es que ese tipo de documentos no puede ser ofrecido como una receta de cocina que funcionar en cualquier lugar de la tierra tal como lo hacen las leyes naturales, lase ley de la gravedad.

Cualquier documento emitido por organismos nacionales o internacionales, gubernamentales o no, lleva implcito un sesgo ideolgico determinado. No debe sorprender, entonces, que escritos con un fin en apariencia similar presenten visiones contradictorias entre s.

As las cosas, Estados Unidos y Europa se proclaman, cada uno por su lado y en atencin a sus propios intereses, como paladines de la democracia. Lo ms sensato para Mxico, en consecuencia, es quitarse el espritu malinchista de buscar en el extranjero la solucin a los problemas nacionales.

Finalmente, concuerdo en que el trmino buenas prcticas es una traduccin deficiente del vocablo ingls best practices. 19

* Alumno de la maestra en Derecho Electoral de la Universidad de Xalapa. Enero de 2014.

18

dem.

19

Buenas prcticas, artculo de Wikipedia, Recuperado el 02 de enero de 2014 de http://es.wikipedia.org/wiki/Buenas_pr%C3%A1cticas

15

BIBLIOGRAFA

Artculo sobre la Comisin de Venecia. Recuperado el 01 de enero de 2014 de http://centrodeartigos.com/articulos-noticias-consejos/article_141332.html Buenas prcticas, artculo de Wikipedia, Recuperado el 02 de enero de 2014 de http://es.wikipedia.org/wiki/Buenas_pr%C3%A1cticas
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Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Recuperado el 01 de enero de 2014 de http://www2.ohchr.org/spanish/law/ccpr.htm Proceso electoral Federal. Libro de texto. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Mxico, 2011. Recuperado el 01 de enero de 2014 de http://www.te.gob.mx/ccje/Archivos/libro_proceso_electoral.pdf Valds Zurita, Leonardo, artculo Comisin de Venecia: visin de expertos, El Universal, 05 de agosto de 2013. Recuperado el 01 de enero de 2014 de http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2013/08/65868.php

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