La primaca de las instituciones

(y lo que implica)
Dani Rodrik y Ar vind Subramanian

N problema crucial de la economa del desarrollo es explicar la enorme diferencia entre el ingreso promedio de las naciones ms pobres y las ms ricas. Cmo surgi? Es posible reducirla? Para responder, podemos seguir el rumbo de tres escuelas de pensamiento: primero, la antigua y reconocida teora que asigna un papel preponderante a la geografa, el determinante clave del clima y los recursos naturales, que tambin puede decidir las enfermedades que prevalecen, los costos de transporte y la difusin de la tecnologa de zonas ms adelantadas. Por ende, ejerce una fuerte influencia en la productividad agrcola y la calidad de los recursos humanos. Entre las obras ms destacadas que siguen esta tradicin figuran trabajos recientes de Diamond y Jeffrey Sachs (vase la pg. 38). La segunda teora destaca el papel del comercio internacional como promotor de la variacin de la productividad y el aumento del ingreso: se trata de la perspectiva de la integracin porque da a la participacin en la economa mundial y a sus impedimentos una funcin estelar propicia para la convergencia econmica entre las regiones pobres y las ricas. Los debates acerca de la globalizacin se refieren en buena medida a las virtudes de este concepto. La tercera se centra en las instituciones, sobre todo en la funcin de los derechos de propiedad y el estado de derecho: lo que importa son las reglas de juego de una sociedad, segn las definen las normas de conducta explcita e implcita que prevalecen y su poder para crear incentivos apropiados para un comportamiento econmico deseable. Este concepto, vinculado quiz en especial al Premio Nobel Douglass North, ha sido el tema de una serie de recientes estudios economtricos, en particular de Daron Acemoglu (vase la pg. 27), Johnson y Robinson. La idea de que uno de estos determinantes (o acaso todos) pueda explicar bien las grandes variaciones del ingreso entre los pases puede parecer absurda a primera vista. Pero los economistas se inclinan por la parsimonia, y queramos averiguar qu pasa cuando se prueba una de estas teoras frente a otra. El anlisis de regresin nos permiti obtener algunos resultados claros y asombrosos, con amplias repercusiones

para las condiciones del desarrollo, examinadas ms adelante, que indican que la calidad de las instituciones predomina sobre todo lo dems. Si se neutraliza el efecto de las instituciones, la geografa tiene, como mucho, un dbil efecto directo en el ingreso, aunque otro intenso pero indirecto a travs de ellas porque influye en su calidad. Anlogamente, el comercio internacional produce un efecto significativo en dicha calidad pero no uno positivo y directo en el ingreso.

Causalidad compleja
No es fcil formular una estrategia emprica razonable para determinar qu parte de la variacin internacional del nivel de ingreso puede explicar estos tres determinantes y si tiene la misma importancia: hay que desenmaraar la compleja red de causalidad que implican estos factores y niveles, como se ve en el grfico 1. La geografa es el nico determinante que puede considerarse exgeno, o sin influencia del ingreso. Como se observa, puede afectar al ingreso directamente (determinando, digamos, la productividad agrcola) e indirectamente, por su impacto en el grado de integracin del mercado o en la calidad de las instituciones. Pero la causalidad se da en ambos sentidos en el caso de la integracin del comercio y las instituciones: la integracin puede aumentar el ingreso pero es igualmente posible que el comercio sea resultado de la mayor productividad de una economa. Las mejores instituciones y la mayor proteccin de los derechos de propiedad aumentan la inversin y fomentan el progreso tecnolgico, incrementando as el nivel de ingreso, pero las primeras tambin pueden ser consecuencia del desarrollo econmico porque cuando los ciudadanos aumentan su riqueza exigen la mejora de la calidad institucional. Aqu adoptamos una estrategia sencilla pero general que nos permiti estimar los elementos del grfico 1 simultneamente y, a la vez, tener en cuenta la compleja estructura de la causalidad. En trminos economtricos, con un enfoque de variables instrumentales, estimamos una serie de regresiones que relacionan el nivel de ingreso con indicadores de geografa, integracin e instituciones. Empleamos, concretamente, instrumentos para los dos determinantes endgenos
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Grfico 1

Los determinantes del ingreso

El desarrollo y sus determinantes estn ligados por una multitud de vnculos complejos; por eso es difcil aislar y cuantificar la causalidad.

su PIB se aproximara a US$18.000 en lugar de los US$2.700 actuales. No es coincidencia que esa sea ms o menos la diferencia de ingreso entre ambos pases.

Funciones de las instituciones

Los ltimos trabajos sobre las instituciones y el crecimiento econmico se han centrado en la importancia de las que protegen los derechos de propiedad y garantizan el cumplimiento de los Eficiencia y contratos. Podramos llamarlas creadoras de merdifusin de cado puesto que, en su ausencia, los mercados no la tecnologa existen o funcionan muy mal. Pero el desarrollo econmico a largo plazo exige algo ms que imApertura y transparencia pulsar la inversin y la empresa; habr que tratar Integracin Instituciones Capacidad para el de construir otros tres tipos de instituciones para comercio exterior mantener el mpetu del desarrollo, lograr flexibis o d lidad ante las conmociones y facilitar una distria s erc turale sm a bucin socialmente aceptable de la carga frente a o n l s e urso ia d y rec c s dichas conmociones, a saber: n e n ta ucio Dis Instit Reguladoras de mercado; es decir, las que se ocupan de las externalidades, las economas de Geografa escala y la informacin imperfecta; por ejemplo, las entidades reguladoras de las telecomunicaciones, el transporte y los servicios financieros. instituciones e integracin basndonos en el trabajo de Estabilizadoras de mercado; es decir, las que aseguran una 2001 de Acemoglu, Johnson y Robinson y el de 1999 de inflacin baja, minimizan la volatilidad macroeconmica y eviFrankel y Romer, respectivamente, que nos permitieron tan las crisis financieras; por ejemplo, los bancos centrales, los captar la variacin del determinante exgeno. regmenes cambiarios y las normas presupuestarias y fiscales. Los resultados (grfico 2) muestran que la calidad de las ins Legitimadoras de mercado; es decir, las que proporcionan tituciones (medida por un indicador compuesto de varios eleseguro y proteccin social, se ocupan de la redistribucin y mentos que captan la proteccin brindada a los derechos de controlan el conflicto; por ejemplo, los sistemas de pensiones, propiedad y la solidez del estado de derecho) es el nico deterlos planes de seguro de desempleo y otros fondos sociales. minante positivo y significativo del nivel de ingreso. Cuando Algunas de las funciones de estabilizacin y legitimacin se neutralizan las instituciones, la integracin no tiene un se han comprobado en un estudio de Rodrik de 1999 sobre efecto directo en el ingreso, mientras que la geografa tiene, varios pases subsaharianos: 15 alcanzaron tasas de crecicomo mximo, dbiles efectos directos. Los resultados son miento de ms del 2,5% al ao antes de 1973, pero en razn muy slidos y no se modifican dentro de una gama grande de de la debilidad de las instituciones, pocos o ninguno pudo alteraciones razonables de nuestra especificacin economtrica resistir los efectos del alza del petrleo y otras conmociones bsica (muestras distintas, otros indicadores de geografa e macroeconmicas de los aos setenta y, en el perodo siintegracin, diferentes instrumentos y otras covariables, etc.). guiente, el crecimiento disminuy marcadamente. Las resEn cuanto a la relacin entre los determinantes, compropuestas macroeconmicas a tales conmociones tienen graves bamos que la calidad institucional siempre tiene un efecto repercusiones en la distribucin. Por ejemplo, ante una crisis positivo y significativo sobre la integracin, mientras que de balanza de pagos, los pases tienen que reducir la demanda sta tambin tiene un efecto (positivo) en dicha calidad, lo agregada por medio de polticas fiscales ms restrictivas. que sugiere que el comercio puede tener una repercusin inPero cules y cmo? En forma de aumento de los impuesdirecta en el ingreso al mejorar las instituciones. Los resultatos o de reduccin del gasto? En este ltimo caso, debe el redos tambin tienden a confirmar los de Easterly y Levine de corte hacerse en defensa, capital, salud o educacin? Unas 2002; a saber, que la geografa es un determinante importante instituciones slidas, en especial las que facilitan una amplia de la calidad institucional. participacin, permiten manejar estas disyuntivas con el Cunto pueden hacer subir el ingreso unas buenas institumnimo costo posible y prevenir que los dilemas sociales y ciones? Nuestras estimaciones indican que un aumento de su polticos magnifiquen el golpe econmico inicial. calidad puede producir un gran incremento del ingreso per La funcin no determina la forma cpita. Por ejemplo, en trminos estadsticos, la diferencia entre esta calidad medida en Bolivia y en Corea equivale a una Las instituciones son decisivas para el desarrollo, pero cada desviacin estndar, o una diferencia de 6,4 veces. Es decir, si una de las funciones que cumplen tiene una multitud de opBolivia consiguiese instituciones de la calidad de las de Corea, ciones en cuanto a su forma especfica Qu tipo de sistema
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Sal ud de la pob lac in

Nivel de ingreso

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yp rod uct ivid ad agr co la

De ma nd De a rec es ho de in tad s d s o d e p tituc io e d rop Demanda de ere ied nes s ch ad li bienes y servicios o y da s extranjeros

jurdico debe adoptar un pas: anglosajn, romano o una combinacin de ambos? Cul es el punto de equilibrio entre competencia y regulacin para superar algunas de las fallas corrientes de mercado? Cul es el tamao apropiado del sector pblico? Cunta discrecin y cunta flexibilidad debe haber en los mecanismos de conduccin de las polticas fiscal, monetaria y cambiaria? Lamentable y llamativamente, el anlisis econmico no sirve mucho de gua. Es verdad que se acumulan las pruebas de que en la combinacin institucional deseable hay un elemento grande de especificidad del contexto que surge de las diferencias histricas, geogrficas, de economa poltica u otras condiciones iniciales, lo que ayudara a explicar por qu los pases en desarrollo que lograron el xito casi siempre han incorporado elementos poco ortodoxos en las polticas ortodoxas. En Asia Oriental se combin la orientacin al exterior con la intervencin industrial. China injert un sistema de mercado en una economa planificada en lugar de eliminar por completo la planificacin centralizada. Mauricio cre zonas francas para las exportaciones en lugar de aplicar una liberalizacin general. Hasta Chile combin los controles de capital con otras medidas econmicas bastante ortodoxas. Estas variaciones tambin podran explicar por qu persisten importantes diferencias institucionales en la funcin del sector pblico, la ndole del sistema jurdico, el gobierno de las empresas, los mercados financieros y laborales, y los mecanismos del seguro social, entre otros entre los pases avanzados de Amrica del Norte, Europa Occidental y Japn. Adems, las soluciones institucionales que sirven en determinado mbito pueden ser inapropiadas en otro que carezca de las normas y las instituciones complementarias. En otras palabras, las innovaciones institucionales no siempre se transplantan bien. Entonces, en qu forma deben escogerse las opciones institucionales? El anlisis econmico puede ayudar identificando los incentivos de las distintas combinaciones as como las ventajas y desventajas del caso, pero en las sociedades la deliberacin pblica y la eleccin colectiva tienen un papel muy importante. De hecho, la democracia poltica sirve de metainstitucin que ayuda a las sociedades a elegir las institu-

ciones. Aunque los indicadores de la democracia no siempre explican cules pases crecen con mayor o menor lentitud en ciertos perodos, s explican el nivel de ingreso a largo plazo. Es decir, es posible lograr rachas de crecimiento con distintas combinaciones de instituciones polticas, como lo confirma lo sucedido despus de la segunda guerra mundial, pero al parecer la democracia hace ms fcil sostenerlas y transformarlas en niveles de vida ms altos.

Estn predeterminados los resultados del desarrollo?

El fuerte papel que tienen la historia y la geografa en perfilar las instituciones, significa que las polticas de hoy tienen escaso impacto y que la trayectoria del desarrollo humano est predeterminada? Algunos dicen que s. Easterly y Levine, por ejemplo, insisten en que las polticas no tienen efecto en el nivel de ingreso cuando se neutralizan las instituciones. Pero nada en nuestro trabajo apoya esta idea de predestinacin, sino que sostenemos que el marco utilizado en publicaciones recientes no es apropiado para probar si las polticas tienen efecto. Lo que se explica el nivel de ingreso es un fenmeno a muy largo plazo, resultado de acciones acumuladas durante siglos. No es razonable suponer que las polticas, medidas en un plazo ms corto, puedan explicar un fenmeno de tan larga data. Adems, las instituciones cambian, aunque con lentitud. Por ejemplo, entre los aos setenta y los noventa hubo algunos cambios notables en la calidad de las instituciones, uno de cuyos indicadores es el ndice que mide la limitacin del poder ejecutivo. Veinte pases aumentaron su calificacin en ms del 40%. Por supuesto, la forma en que puede concretarse el cambio institucional es un tema difcil, quizs central en muchas de las discusiones actuales sobre crecimiento y desarrollo, pero no debe dudarse de que s pueden cambiar ni de que tienen un efecto perdurable en el desarrollo.

Implicaciones para los prstamos en pro del desarrollo

Los resultados a que hemos llegado deberan plantear serios interrogantes sobre la forma en que el FMI y el Banco Mundial

Grfico 2

La calidad institucional realmente importa

La calidad institucional puede incrementar sustancialmente el ingreso, algo que no logran por s solas la integracin mundial ni la geografa
El ingreso aumenta con una mejor calidad institucional . . .
2,65 Log. PIB per cpita1 0,57 Log. PIB per cpita1

pero no con una mayor integracin

. . . ni con una ubicacin geogrfica ms propicia.

1,65 Log. PIB per cpita1 2,69 0 Geografa

3,47 1,8

4,08 Calidad institucional 1,26 2,98 Integracin 5,14

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Fuente: Autores. Nota: Los diagramas reflejan el efecto causal de cada determinante sobre el ingreso una vez neutralizado el efecto de las dems. Los indicadores de la integracin y la geografa son la relacin comercio exterior/PIB y distancia del ecuador, respectivamente. Para ms detalles, vase Rodrik, Subramanian y Trebbi (2002). 1Expresado en trminos de la PPA: paridad del poder adquisitivo.

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establecen las condiciones para los prstamos; es decir, la condicionalidad. Si el cambio institucional es lento, los plazos de los programas de ajuste estructural deben reflejar ese hecho. El ajuste que mejorara en forma sostenible las perspectivas de desarrollo no puede realizarse en tres o cinco aos, duracin tpica de estos programas. Creer y pensar de otro modo prcticamente garantiza el fracaso de las expectativas. Menos evidente es que, si las instituciones son realmente determinantes del desarrollo, no podemos evaluar las polticas tradicionales fiscal, monetaria, cambiaria o reforma estructural mirando meramente los efectos previstos. Cuando no se modifican en forma apropiada las instituciones en que se basan, la condicionalidad de las polticas suele ser ineficaz. Por lo tanto, hay que repensar la concentracin exclusiva de la condicionalidad en formular las polticas adecuadas. Considrese Nigeria: la exhortacin a ahorrar con prudencia los ingresos petroleros se ha ignorado sistemticamente Era realista esperar que Nigeria se atuviera a las polticas fiscales fijadas como meta si para lograrlo tena que reordenar el gasto de esos ingresos? En la condicionalidad, la norma durante aos ha sido fijar lo que podra denominarse micrometas relativas a las polticas y a los resultados. Pero en los pases donde faltaban los requisitos institucionales, haba menos probabilidad de que la condicionalidad tuviera xito y, si no faltaban, la microcondicionalidad era, en principio, superflua. En este reconocimiento de la necesidad de encontrar las precondiciones institucionales correctas en lugar de microadministrar resultados se basa la tendencia de explorar nuevas formas de lograr la eficacia de la ayuda, ilustrada por la Cuenta para el Desafo del Milenio

La necesidad de encontrar las precondiciones institucionales correctas en lugar de microadministrar resultados.

creada por Estados Unidos y, en cierta medida los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza del FMI. Alejarse de la microcondicionalidad basada en los resultados tendra otras ventajas porque no se corresponde con la idea de identificacin que, debidamente definida, implica dejar a los pases cierta libertad para que encuentren sus propias soluciones institucionales y de poltica para los problemas de desarrollo. Identificar las precondiciones institucionales apropiadas para asegurar la eficacia de la asistencia para el desarrollo es tarea difcil. Una posibilidad es crear una lista de pases que podran recibir esta ayuda con arreglo al cumplimiento de los requisitos de un marco institucional bsico: estado de derecho, poder judicial independiente, prensa libre y participacin poltica, pero la lista planteara una serie de preguntas complicadas. Cmo medir estos requisitos? Pueden tener objetividad? Qu pasa con los pases que no cumplen algunos, como sin duda hicieron al principio Chile, China, Corea y Uganda? Tambin est el problema inverso. En la actualidad, habra garanta de que Nigeria e Indonesia, que oficialmente cumplen con los requisitos, utilizaran bien la asistencia para el desarrollo? Los recientes estudios comparativos de pases sobre los determinantes del desarrollo son solo el comienzo que nos indica la direccin correcta; queda por delante un campo abierto y fascinante para la investigacin.

Dani Rodrik es profesor de Economa Poltica Internacional en la Universidad de Harvard y Arvind Subramanian es Asesor del Departamento de Estudios del FMI.

El artculo se basa en Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development, de Dani Rodrik, Arvind Subramanian y Francesco Trebbi, NBER Working Paper 9305, octubre de 2002 (Cambridge, Massachusetts: National Bureau of Economic Research). Bibliografa: Acemoglu, Daron, Simon Johnson y James A. Robinson, 2001, The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation, American Economic Review, vol. 91 (diciembre), pgs. 13691401. Diamond, Jared, 1997, Guns, Germs y Steel (Nueva York: W.W. Norton & Co). Easterly, William y Ross Levine, 2002, Tropics, Germs, and Crops: How Endowments Influence Economic Development (indito; Washington: Centro para el Desarrollo Mundial e Instituto de Economa Internacional).

Frankel, Jeffrey y David Romer, 1999, Does Trade Cause Growth? American Economic Review, vol. 89 (junio), pgs. 37999. North, Douglass C., 1990, Institutions, Institutional Change and Economic Performance (Nueva York: Cambridge University Press). Rodrik, Dani, 1999, Where Did All the Growth Go? External Shocks, Social Conflict, and Growth Collapses, Journal of Economic Growth, vol. 4, No. 4, pgs. 385412. , 2003, Institutions, Integration, and Geography: In Search of the Deep Determinants of Economic Growth, en In Search of Prosperity: Analytic Country Studies on Growth, edicin a cargo de Dani Rodrik, de prxima publicacin (Princeton, Nueva Jersey: Princeton University Press). Sachs, Jeffrey D., 2001, Tropical Underdevelopment, NBER Working Paper 8119 (Cambridge, Massachusetts: National Bureau of Economic Research).

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