Presupuesto y Gasto Pblico 41/2005: 127-144 Secretara General de Presupuestos y Gastos 2005, Instituto de Estudios Fiscales

Evaluacin y gestin del rendimiento laboral en las Administraciones Pblicas

FRANCISCO LONGO Director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica. ESADE Universitat Ramon Llull Recibido: Febrero 2006 Aceptado: Marzo 2006

Resumen
La importancia de la evaluacin del rendimiento es destacada en cuantos foros especializados u otros intercambios de expertos se dedican en nuestro pas al empleo pblico. Crear buenos sistemas de evaluacin del rendimiento no es una tarea fcil. Debe afrontar dificultades tcnicas, resistencias de los implicados y obstculos organizativos que la convierten en un empeo difcultoso. Escasean las buenas prcticas y abundan, por el contrario, las experiencias insatisfactorias. Este trabajo se propone reflexionar sobre ambas cosas, la relevancia y la dificultad de la materia, y extraer algunas consideraciones tiles para quienes se interesan por la modernizacin de nuestra gestin pblica. Palabras clave: evaluacin del rendimiento; gestin del rendimiento; polticas de recursos humanos; gestin pblica.

Introduccin
La evaluacin del rendimiento laboral de los empleados pblicos es una preocupacin patente en todos los procesos de reforma de la gestin del empleo pblico impulsados en el mundo a lo largo de los ltimos aos. En el mbito OCDE, la puesta en marcha de sistemas de evaluacin viene siendo, ms que un propsito autnomo, una consecuencia obligada de los intentos de articular otras polticas de gestin de recursos humanos (en adelante, GRH), como la eliminacin de la antigedad en los ascensos (OCDE, 1999, World Bank, 2000) o la retribucin por rendimiento (performance related pay). La actualidad del tema se ve ratificada en Espaa por el informe de la comisin de expertos del nuevo estatuto del empleado pblico (Ministerio de Administraciones Pblicas, 2005, p. 99), que sita la evaluacin del rendimiento como presupuesto indispensable para la modernizacin de la carrera administrativa. Un reciente libro blanco de la funcin pblica catalana (Generalitat de Catalunya, 2005, pp. 75 y ss.) dedica a la evaluacin un captulo completo, y la relaciona explcitamente con sus propuestas sobre desarrollo, carrera, provisin de puestos y retribuciones. En la esfera internacional, un informe, tambin reciente, de Naciones Unidas, sobre gestin de recursos humanos en el sector pblico (Naciones Unidas, 2005), incluye un captulo especficamente dedicado a la gestin y evaluacin del rendimiento laboral.

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La importancia de la evaluacin del rendimiento (en adelante, ER) es destacada, de forma coincidente, en cuantos foros especializados u otros intercambios de expertos se dedican en nuestro pas al empleo pblico. La coincidencia se extiende a la dificultad para ponerla en marcha, de la que da fe la alarmante escasez por no hablar de la casi total inexistencia de buenas prcticas conocidas al respecto. Sobre ambas cosas, la relevancia y la dificultad de la materia, se propone argumentar este trabajo, intentando formular algunas reflexiones tiles para quienes, desde diferentes perspectivas, se interesan por la modernizacin de nuestra gestin pblica.

Trascendencia de la evaluacin para el buen funcionamiento de las polticas de personal

Las polticas y prcticas de personal relacionadas con el rendimiento constituyen una pieza bsica en un sistema integrado de gestin de los recursos humanos de una organizacin. Como puede verse en la Figura 1, ocupan un espacio central, entre el subsistema de organizacin del trabajo, del que reciben las definiciones bsicas necesarias para poder operar, y los de compensacin y desarrollo, a los que traladan un conjunto de informaciones fundamentales para el cumplimiento de las finalidades propias de ambos.

Figura 1.

Un sistema integrado de GRH

ESTRATEGIA

Planificacin

Gestin de la compensacin Organizacin del trabajo

Diseo de puestos Definicin de perfiles

Gestin del empleo

Incorporacin Movilidad Desvinculacin

Gestin del rendimiento

Estandarizacin Evaluacin

Retribucin monetaria y no monetaria

Gestin del desarrollo

Promocin y carrera Aprendizaje individual y colectivo

Gestin de las relaciones humanas y sociales

Comunicacin Relaciones laborales Polticas sociales

Fuente: Longo (2004, p. 114).

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No resulta difcil, en efecto, percibir la necesidad de disponer de algun sistema de ER para poder disear e implementar con xito polticas y prcticas de: Retribucin, especialmente cuando sta tiene un carcter variable, ya se trate de incentivos a corto o largo plazo, o de mecanismos de progresin salarial u otras prcticas similares. Promocin, siempre que se pretende desvincular sta de la antigedad o de la constatacin de mritos puramente formales. Formacin, cuando se intenta fundamentarla en un diagnstico real de las necesidades de desarrollar determinadas competencias. Otras polticas y prcticas de personal, en campos como la planificacin de efectivos, la gestin de excedentes, las polticas disciplinarias, etc. Adems, la ER constituye una fuente imprescindible para medir el xito de las mismas polticas y prcticas de GRH, suministrando informaciones acerca del grado de acierto de aqullas en el diseo de puestos y perfiles, en los procesos de reclutamiento y seleccin, las medidas de promocin o las actividades formativas. Esa ubicacin central de la ER en los sistemas de GRH ha tenido dos consecuencias importantes. Por una parte, ha puesto de manifiesto la necesidad de disponer de sistemas efectivos de evaluacin del trabajo realizado por las personas. Por otra parte, ha facilitado una percepcin instrumental de la ER que ha sido vista, frecuentemente, ms que como un subsistema dotado de sustantividad y propsito propio, como un medio necesario para hacer operativas otras polticas de GRH. Esta doble percepcin ha centrado las iniciativas relacionadas con el rendimiento laboral de las personas en la bsqueda de los mecanismos ms adecuados para medir aqul, y ha conducido a la puesta en marcha de diversos tipos de instrumentos y sistemas de medicin. Estos sistemas se han dividido bsicamente entre los que han pretendido evaluar los resultados del trabajo (aquello que se consigue, lo que alcanza o produce el hacer del empleado), y los que se han centrado en el desempeo de las personas (la forma o modo de actuar en el trabajo). En lo que respecta a este segundo tipo de sistemas, los expertos han ido abandonando el uso de la evaluacin basada en rasgos de personalidad (cmo se es) 1 para orientarse a los comportamientos observables (cmo se acta), apreciados en general con la ayuda de escalas de conductas (De Quijano, 1992). Tanto la experimentacin interna de las empresas como la consultora de recursos humanos, a menudo retroalimentndose, han ido produciendo un amplio y variado instrumental que combina, frecuentemente, las dos orientaciones bsicas mencionadas. A pesar de estos desarrollos, la valoracin del funcionamiento real de los sistemas de ER por parte de sus protagonistas (tanto evaluadores como evaluados) viene siendo, con mucha frecuencia, negativa. En las organizaciones del sector pblico, donde las experiencias de evaluacin formal del rendimiento laboral se han extendido relativamente menos, las percepciones insatisfactorias son ampliamente mayoritarias. Parece necesario, por tanto, dedicar algun espacio a explorar las razones de esta insatisfaccin.

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Los fallos comunes de la evaluacin del rendimiento

Algunas crticas al funcionamiento de los sistemas de evaluacin son comunes a toda clase de organizaciones y pases, y aparecen en forma recurrente, tanto en la literatura especializada como en los estudios de caso y los testimonios de los gestores. Entre ellas, cabe mencionar las siguientes: El objeto de la evaluacin aquello que se mide aparece frecuentemente desconectado de las prioridades estratgicas de la organizacin. Los objetivos de rendimiento individual se fijan sin que quede garantizada su conexin con los objetivos organizativos. La alta direccin no aparece implicada en el funcionamiento del sistema, que tiende a ser visto por los diferentes actores como un instrumento especializado del rea de RRHH. Los directivos, a quienes se asigna, en general, el papel de evaluadores, asumen ste, con ms o menos resignacin, como una carga burocrtica impuesta, que les detrae tiempo de sus ocupaciones principales. En la mayora de los casos, no han recibido una formacin especfica en las habilidades tcnicas y sociales necesarias para realizar esta actividad, lo que les crea dificultades y les resta estmulos para desempearla. Los directivos rehuyen habitualmente los conflictos interpersonales que pudieran derivarse de la realizacin de evaluaciones negativas, o simplemente de la apreciacin de diferencias significativas en el rendimiento de las sus colaboradores, por lo que tienden a minimizar tales diferencias y a realizar valoraciones promedio, de carcter homogneo. Para afrontar el problema de la indiferenciacin, los sistemas de ER utilizan a veces mecanismos de segmentacin obligatoria, asignando cupos o porcentajes de aplicacin al grupo evaluado, mediante el uso de tcnicas de jerarquizacin, escalas de distribucin forzada, etc., que crean con frecuencia problemas de encasillamiento, percepcin de arbitrariedad, rivalidad interpersonal o profeca autocumplida, mayores que los que pretendan resolver. En general, todas las percepciones negativas derivadas de estas disfunciones tienden a acentuarse cuando la ER tiene efectos directos sobre las retribuciones (Pollitt y Bouckaert, 2000; Horton y Farnham, 2000). En las organizaciones del sector pblico, a las patologas mencionadas cabra aadir otras, derivadas de sus propias peculiaridades: Las polticas de recursos humanos suelen hallarse fuertemente centralizadas, y la autonoma de los directivos para tomar decisiones en materia de personal es muy reducida. Ello acenta la tendencia de stos a considerar la ER como una imposicin que responde a prioridades ajenas, y a rehuir los conflictos que su aplicacin puede ocasionar. Las pautas de funcionamiento interno de las organizaciones pblicas responden a valores dominantes de regularidad e interdiccin de la arbitrariedad, lo que postula procedimientos altamente formalizados y mecanismos rgidos de constatacin que reducen el margen de apreciacin individual del evaluador que la ER requiere para ser razonablemente eficaz.

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Es constatable una mayor tendencia, tambin fundamentada en rasgos culturales propios de las organizaciones pblicas, hacia la uniformidad en la aplicacin de las polticas de personal. Los procedimientos de ER tienden a ser aplicados de manera homognea a grupos profesionales, estratos jerrquicos o sectores de actividad cuya heterogeneidad requerira enfoques diferentes o instrumentos diversificados 2. Con alguna frecuencia, los sistemas de ER aparecen en las administraciones pblicas directamente conectados con el devengo de retribuciones variables ligadas al rendimiento individual, y aplicadas con carcter general a todos los empleados, lo que acenta, como dijimos, el riesgo de aparicin de las disfunciones antes aludidas 3. La reiteracin, en la prctica de las organizaciones, de las disfunciones que hemos reseado ha conducido a los estudiosos de la GRH a proponer una manera diferente de abordar el tratamiento de las cuestiones relacionadas con el rendimiento de las personas en el trabajo. Dedicamos los prrafos que siguen a hablar de estos nuevos enfoques, de sus premisas y de sus exigencias.

De la evaluacin a la gestin del rendimiento

Las expresiones ms actuales en la literatura de la GRH hablan preferentemente de gestin del rendimiento (performance management), en vez de usar la denominacin ms tradicional de evaluacin del rendimiento (performance appraisal). No se trata de un cambio meramente nominal o debido, como otras veces, a la influencia de la moda. Detrs del mismo se manifiesta un verdadero cambio de paradigma en cuanto afecta a la manera en que la GRH debe ocuparse del rendimiento laboral de las personas en las organizaciones. La filosofa subyacente a este enfoque puede resumirse as: para la GRH, lo que debe contar prioritariamente es el rendimiento de las personas, y no la forma de medirlo (Spencer y Spencer, 1993, 264 y ss.). Dicho de otro modo, el rendimiento laboral es, sin duda, una fuente de informaciones tiles para disear planes de compensacin, formacin, carrera, etc., pero es, sobre todo, la forma en que se concreta la contribucin de las personas a las organizaciones en las que trabajan. Vistas as las cosas, la mejora del rendimiento, no slo forma parte de las finalidades de un sistema de GRH, sino que constituye su propsito central, su prioridad estratgica. Evaluar el rendimiento es necesario, pero slo cobra pleno sentido en el marco de un sistema de gestin orientado a promoverlo y maximizarlo. De esta filosofa se desprenden cuatro notas o prescripciones caractersticas del concepto de gestin del rendimiento, que comentamos a continuacin.

A.

El nfasis debe ponerse en la mejora del rendimiento de las personas

Lo importante para la organizacin es que las personas contribuyan, con su trabajo, en el mayor grado y en la mejor forma posible, al logro de las finalidades organizativas. Las polticas de recursos humanos deben orientarse, todas ellas, a este objetivo principal. Hay que

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actuar sobre el rendimiento pensando, fundamentalmente, en mejorarlo. Medir el rendimiento slo tiene sentido si contribuye al logro de ese propsito; no lo tendra, por ejemplo, en los casos en que la medicin pudiera, directa o indirectamente, perjudicarlo o reducirlo. Abordar las cuestiones relativas al rendimiento no es, por tanto, una tarea instrumental o de apoyo a otros subsistemas de la GRH. Desde luego, la evaluacin del rendimiento suministra, como se ha visto, un conjunto de datos acerca de las personas que resultan del mayor inters para el diseo, implementacin y validacin de otras polticas de personal. No obstante, la obtencin de estas informaciones no debe ser considerada como su finalidad principal, sino como un conjunto de utilidades colaterales, accesorias al propsito principal. El xito de las polticas vinculadas con el rendimiento laboral de las personas debe ser medido, por tanto, por el grado en que contribuyen a maximizar aqul.

B.

Para la GRH, el rendimiento individual debe entenderse como contribucin al rendimiento organizativo

En el trabajo de las personas, muchas cosas son susceptibles de ser evaluadas. Entre ellas, algunas pueden serlo con rigor, objetividad y equidad. Ahora bien, slo tiene sentido que tengamos por rendimiento laboral aquellos resultados o conductas que se vinculan de forma neta y directa con el logro de las finalidades estratgicas de la organizacin. Considerar y evaluar como rendimiento otras cosas sera ineficiente, y producira, adems, el efecto de estimular en las personas comportamientos desviados de las prioridades reales. As pues, la definicin de lo que en cada caso es rendimiento, los procesos de estandarizacin de aquellos logros que pasarn a ser considerados como rendimiento individual, slo adquieren significado en el marco de las metas definidas por y para el conjunto de la organizacin. La gestin del rendimiento puede ser vista, en este sentido, como un proceso de articulacin de los objetivos organizativos e individuales, puesto al servicio de la estrategia de la organizacin (Griffith y Orgera, 2002, p. 46). La Figura 2 nos muestra el funcionamiento terico de un modelo de planificacin de logros en cascada, donde la estrategia de la organizacin preside la definicin de los objetivos organizativos, y en el que la gestin del rendimiento se ocupa, por una parte, de la conversin de stos en metas de rendimiento individual y, por otra, de conseguir transformarlos en resultados efectivos y coherentes, que representen una contribucin real de las personas a los resultados de la organizacin.

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Figura 2
ESTRATEGIA

OBJETIVOS DE LA ORGANIZACIN

OBJETIVOS DE LA UNIDAD/DIRECTIVO

GESTIN DEL RENDIMIENTO

RESULTADOS DE RENDIMIENTO INDIVIDUAL RESULTADOS DE LA UNIDAD RESULTADOS DE LA ORGANIZACIN

Fuente: Elaboracin propia.

C.

Slo los directivos estn en condiciones de gestionar el rendimiento de las personas a su cargo

Esas operaciones de filtrado de los objetivos organizativos y su conversin en pautas de rendimiento individual slo pueden realizarse desde la proximidad, esto es, desde posiciones que garanticen el conocimiento de las personas y la capacidad para observar su actuacin. La forma en que los individuos pueden, en cada caso, contribuir mejor a la consecucin de las metas conjuntas de sus equipos o unidades de trabajo es una cuestin que exige un anlisis personalizado, por una parte, (esto es, que tiene en cuenta las caractersticas, expectativas, preferencias e intereses individuales en juego) y situacional, por otra (esto es, que est atento al entorno, momento y circunstancias que concurren). Nada de esto es posible desde la lejana de una instancia central especializada, llmese o no departamento de recursos humanos, ni subsumible en artefactos de manejo centralizado, por correctamente que hayan sido diseados, desde el punto de vista tcnico. Lo mismo puede decirse de las actividades destinadas a seguir y apoyar la actuacin de las personas a fin de promover el logro de los resultados esperados. Tambin aqu, la proximidad a las personas y a su tarea constituye un requisito de eficacia. Todo lo dicho pone de relieve la centralidad de los directivos teniendo por tales, en el sentido ms lato posible a todos los mandos dotados de autoridad formal con personas a su cargo en la realizacin de las actividades propias de la gestin del rendimiento. Se trata,

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simplemente, de protagonistas insustituibles, sin los cuales resulta imposible articular con eficacia esta parcela de la GRH. Ello plantea a las organizaciones exigencias de desarrollo directivo sobre las que volveremos ms adelante.

D.

La evaluacin debe ser considerada como una parte de un ciclo integrado de gestin del rendimiento, orientado principalmente a la mejora de ste

La Figura 3 nos muestra al rendimiento laboral, desde el ngulo de las percepciones de los actores en presencia, como un proceso de ajuste entre dos papeles: un papel esperado (aquello que la organizacin espera que la persona haga bien, y con arreglo a lo cual su trabajo ser valorado) y un papel realizado o desempeado (aquello que la persona acaba haciendo o consiguiendo de forma efectiva). Ahora bien, la consecucin de este ajuste global, en su mximo grado posible, nos obliga a gestionar otros ajustes intermedios. Si miramos stos desde la pespectiva de los protagonistas, esto es, del directivo y de su colaborador, es decir, de la persona que forma parte de su unidad o equipo, bajo su dependencia inmediata, no nos resultar difcil derivar algunos requerimientos de gestin.

Figura 3.

El ciclo de gestin del rendimiento

Planificacin

PAPEL ESPERADO

COMUNICACIN diseo del puesto objetivos COMPROMISO dilogo liderazgo incentivos DIRECCIN observacin orientacin apoyo

PAPEL PERCIBIDO

PAPEL ACEPTADO Seguimiento

PAPEL REALIZADO Evaluacin

Fuente: Elaboracin propia.

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a)

Gestionar la comunicacin

El ajuste entre el papel esperado, tal como lo definamos, y el papel percibido (aquello que la persona considera importante, lo que percibe como clave de su xito) exige del directivo una correcta gestin de la comunicacin interpersonal. Un diseo adecuado del puesto de trabajo ser un primer instrumento disponible para una comunicacin efectiva. Pero la descripcin del puesto informa acerca de lo que se espera de la persona con carcter genrico y estable, en general para largos perodos, y por tanto con un cierto grado de abstraccin. Nada dice de lo que es, ahora y aqu, en este momento y circunstancias, prioritario, la clave del xito, all donde debe concentrarse el esfuerzo. Para informar sobre esto, el directivo necesitar definir y comunicar metas u objetivos, esto es, pautar el rendimiento esperado de las personas durante un perodo determinado, y hacerlo en forma coherente, como vimos, con las prioridades organizativas, ya sea estandarizando resultados, comportamientos o ambos. b) Gestionar el compromiso

La conversin del papel percibido en papel aceptado (aquello que la persona se compromete a intentar conseguir) exige del directivo la gestin del compromiso de su colaborador. El compromiso transforma la relacin entre ambos, en lo tocante al rendimiento del segundo, en un acuerdo o contrato, que va ms all del mero conocimiento o asentimiento, y constituye un importante predictor de alto rendimiento. El compromiso nace de un dilogo entre ambos sobre los objetivos, que puede adoptar formas muy diferentes, atendiendo a las caractersticas de los actores, de la organizacin, el momento o el entorno. Las habilidades personales y sociales del directivo desempearn, para el xito de este dilogo, un papel relevante. El liderazgo, entendido aqu como capacidad de persuadir, inspirar e ilusionar a otros, es puesto a prueba. Puede ser, por otra parte, el momento de utilizar los incentivos disponibles, ya se trate de incentivos monetarios o, lo que es ms frecuente, de estmulos no directamente econmicos a disposicin del directivo. El dilogo sobre los objetivos no acaba, necesariamente, en una nica entrevista, sino que puede prolongarse y tomar la forma de una conversacin recurrente entre ambos actores, en la que se pasa revista al estado de la cuestin, lo que nos conduce directamente al siguiente punto. c) Observar, seguir y apoyar el rendimiento

Si el objetivo principal fuera medir bien el rendimiento laboral de sus colaboradores, un directivo podra, llegados a este punto, entender completada, por el momento, su tarea, y esperar al final del ciclo de gestin para evaluar aqul. Dispondra para ello de una base slida: objetivos previamente definidos y comunicados, y un compromiso sobre el logro asumido por cada implicado; es bastante ms de lo que se dispone, normalmente, cuando se realizan evaluaciones de rendimiento. Pero ya dijimos que la finalidad primordial no era medir, sino maximizar el rendimiento. Ello obliga al directivo, a lo largo del ciclo de gestin, a mantenerse beligerante, a asumir su tarea de dirigir personas, lo que significa ante todo observar y seguir el

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rendimiento, analizar y tratar las posibles desviaciones, atender a los cambios que pudieran aconsejar un replanteamiento de los objetivos o estndares acordados, ser receptivo a las necesidades de apoyo de sus colaboradores ante resistencias u obstculos sobrevenidos, atender requerimientos de formacin, recursos, etc. En definitiva, el ajuste entre papel aceptado y papel realizado exige del directivo que se implique abiertamente en el logro de las metas asumidas por las personas a su cargo, lo que en definitiva redundar, como es obvio, en su propio rendimiento como responsable de su unidad y en la valoracin que se haga del mismo. d) Evaluar para mejorar

Slo despus de este itinerario llegamos ahora, s a la evaluacin. Transcurrido el perodo para el que se fijaron los objetivos o estndares de rendimiento, ser necesario valorar los logros. La entrevista de evaluacin aparece, en este marco, como un episodio importante, pero no excepcional dentro de un proceso de relacin continuada entre directivo y colaborador que tiene el rendimiento como objeto. Lo normal ser, por tanto, que el resultado de la entrevista no plantee demasiadas sorpresas, ya que a estas alturas se habr hablado ms de una vez sobre el asunto. Esto resta a la entrevista de evaluacin al menos una parte de la carga de aprensin con la que a menudo es abordada por los directivos, y evita un reproche frecuente y fundado de los receptores de evaluaciones negativas: por qu nadie me dijo nada en su momento?. Tambin la evaluacin del rendimiento se orienta fundamentalmente a la mejora de ste. Sin perjuicio de dar traslado de los resultados obtenidos a los fines que cada organizacin tenga establecidos, la conversacin sostenida entre ambos actores del proceso de gestin del rendimiento se dirige aqu fundamentalmente hacia el futuro: qu conclusiones extraer de lo evaluado, qu aprendizajes incorporar, cmo plantearse mejoras de rendimiento en el ciclo de gestin siguiente. La elaboracin de planes de desarrollo del rendimiento se nutre de las conclusiones extradas, por ambas partes, de la evaluacin (Griffith y Orgera, 2002, p. 58). Como se deriva de lo anterior, y se visualiza en la Figura 3, la ER es aqu parte de un proceso de gestin ms amplio, de carcter cclico, en el que se ve precedida de una primera fase de planificacin del rendimiento, y de una segunda fase de seguimiento y apoyo, y enlaza con la fase de planificacin del perodo siguiente (Mabey et al., 1999, p. 127).

Las condiciones organizativas exigidas para el buen funcionamiento de sistemas de gestin del rendimiento
El nfasis en el acierto de la medicin conduca, como antes se dijo, a los expertos y estudiosos, a considerar prioritariamente los problemas relacionados con los instrumentos y tcnicas ms adecuados para garantizar el rigor, fiabilidad y validez de las evaluaciones. Los enfoques que se orientan a la gestin del rendimiento cambian el foco de estas preocupaciones, que pasa a dirigirse sobre todo hacia las condiciones que deben darse en las organizaciones para que esta clase de sistemas arraiguen y se desarrollen eficazmente. Estas condiciones

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tienen que ver con la existencia de un grado adecuado de maduracin y desarrollo de capacidades internas, que se concentra fundamentalmente en tres campos, interrelacionados pero que pueden distinguirse a efectos de sistematizar la reflexin.

Primera condicin. Desarrollo de la direccin estratgica

Si el rendimiento laboral debe ser visto como contribucin de las personas al logro de las prioridades organizativas, parece claro que la definicin y concrecin de tales prioridades constituye un requisito ineludible para poder identificar y promover aqul en cada caso. En este sentido, aquellas organizaciones que tengan incorporados a sus pautas de funcionamiento sistemas e instrumentos de planificacin estratgica, gestin por resultados, direccin por objetivos, etc., capaces de facilitar la conexin de las metas organizativas e individuales, en lnea con lo representado en la Figura 2, tendrn sin duda una parte del camino recorrido. En las organizaciones pblicas, esta condicin plantea obstculos adicionales, que deben sumarse a las dificultades propias del desarrollo de estos enfoques de gestin. En otro lugar (Longo, 2004, p. 96) hemos llamado dilema de la estrategia a este problema caracterstico de la gestin pblica, que obliga a actuar estratgicamente al tiempo que dificulta, a veces extraordinariamente, la identificacin del proyecto estratgico. Esta oscuridad y fluidez del referente, ya derive de la ambigedad (a veces polticamente deliberada) del propsito, de la confusin entre prioridad y retrica, de la existencia de finalidades contradictorias, de la volatilidad de las preferencias, de la reactividad de stas a mudables presiones externas, o de la brevedad de los ciclos poltico-electorales, constituye uno de los problemas principales que afrontan los gestores pblicos, en todas las latitudes, aunque sus manifestaciones pueden revestir una intensidad muy diferente en distintas organizaciones y entornos. Hablamos, en definitiva, de una dificultad propia de la gestin pblica, con la que en mayor o menor medida debe contarse. La existencia de esta dificultad no justificara la renuncia a afrontarla. No hay atajos que permitan valorar positivamente la gestin de las personas ni en este campo, ni en ningn otro cuando sus polticas no se hallan vinculadas y al servicio de la estrategia organizativa. Cmo afrontar el problema? Sin duda alguna, la existencia de liderazgos conscientes de la necesidad de dotar de orientacin estratgica explcita a sus organizaciones favorecer el desarrollo de estas capacidades internas. Adems, los esfuerzos por reforzar internamente las funciones de planificacin y programacin, la inversin en sistemas de informacin y control de gestin, las medidas de contractualizacin de la gestin mediante contratos-programa, convenios de gestin e instrumentos similares, son iniciativas que apuntan en la direccin adecuada. Por otra parte, el dilema de la estrategia exige directivos pblicos especialmente proactivos, capaces de identificar, e incluso, cuando es necesario, construir referentes estratgicos en escenarios de ambigedad e incertidumbre, y manejarse con acierto en entornos polticos complejos. En este sentido, el desarrollo de las capacidades que presentamos en tercer lugar puede contrarrestar los obstculos para la construccin de esta primera condicin organizativa.

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Segunda condicin. Desarrollo de la funcin de Recursos Humanos

En muchas organizaciones, la funcin de Recursos Humanos presenta todava grandes carencias. En las organizaciones pblicas espaolas, estos dficit son, salvo excepciones, notorios e importantes 4. En algunos casos, la funcin sigue identificndose sobre todo con las tareas de mera administracin de personal: trmite, formalizacin y constancia de procesos, contratos, pagos, beneficios, incidencias diversas. Los grandes subsistemas, o no se han desarrollado del todo (planificacin, diseo de tareas y perfiles, evaluacin) o lo han hecho de manera inercial y rutinaria (seleccin, promocin, formacin), sin responder a prioridades precisas ni incorporar innovaciones significativas. La modernizacin de los procedimientos se ha producido, las ms de las veces, como consecuencia de la implantacin de nuevas tecnologas de la informacin. La cualificacin de los integrantes de las unidades de recursos humanos sigue basndose en muchos casos en forma coherente con todo lo anterior en conocimientos de tipo jurdico y administrativo. Por otra parte, la mayor parte de las decisiones y medidas que tienen que ver con el personal se prefiguran y adoptan de un modo uniforme y centralizado, sin que los gestores de lnea dispongan de atribuciones significativas al respecto. Entre stos, la imagen dominante de los departamentos y unidades especializadas de personal acostumbra a ser la de rganos burocrticos, alejados de los problemas de la gestin cotidiana, preocupados prioritariamente de la regularidad de los procedimientos y poco capacitados para aportar valor a la organizacin. Estas carencias limitan, obviamente, las posibilidades de implementar en las organizaciones pblicas sistemas de gestin del rendimiento laboral. Para que el funcionamiento de tales sistemas sea efectivo, es imprescindible que la funcin de Recursos Humanos haya alcanzado un grado de desarrollo que le permita presentar algunos atributos o caractersticas bsicas:

a)

Una funcin inteligente

La existencia de una inteligencia central capaz de definir las pautas bsicas de gestin del capital humano es la primera de las exigencias de una organizacin que pretenda desarrollar polticas avanzadas de GRH. Donde esta capacidad bsica se ha construido, encontramos a menudo unidades centrales de tamao relativamente reducido, centradas en la definicin de estrategias de recursos humanos adecuadas para hacer viables las prioridades de la organizacin, y capaces de utilizar los recursos, internos y externos, necesarios para implementarlas. Estas instancias rectoras pueden automatizar o externalizar sin mayores problemas numerosas actividades secundarias cuya compra en el mercado implica bajos costes de transaccin (como lo son buena parte de las tareas de trmite que, paradjicamente, saturan hoy, como veamos, las horas de quienes trabajan en las unidades de personal). Tambin pueden, en caso necesario, contratar en el exterior servicios especializados de valor aadido en el campo de los recursos humanos (reclutamiento, seleccin, formacin), a condicin de que sean capaces de tener claras las prioridades estratgicas, definir con precisin la demanda, seleccionar eficazmente al proveedor y controlar con rigor el suministro. A partir de un cierto tamao, las organizaciones pblicas necesitan dotarse de este ncleo rector capaz de impulsar las

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polticas de GRH y ponerlas al servicio de la estrategia organizativa, y sta es una tendencia constatable en el anlisis comparado de las reformas del sector pblico (OCDE, 2005, p. 170). En el campo de la gestin del rendimiento, la inteligencia estratgica de recursos humanos tiene el papel de asegurar que el rendimiento laboral es identificado, promovido, evaluado y maximizado en el marco, como vimos, de las verdaderas prioridades y metas de la organizacin en su conjunto. b) Una funcin tcnicamente cualificada

Ya sea mediante recursos propios o por medio del aprovisionamiento inteligente de servicios especializados en el mercado 5, la funcin de Recursos Humanos debe incorporar un conjunto de capacidades tcnicas que le permitan utilizar con eficacia los instrumentos propios de la gestin de las personas. La actualizacin y puesta al da de estas capacidades, el seguimiento de las innovaciones y buenas prcticas, la exploracin y contraste de experiencias, el conocimiento del mercado, forman parte de estas exigencias. En realidad, muchas organizaciones pblicas estn acostumbradas a disponer de estas capacidades, por ejemplo, en los departamentos que gestionan los sistemas y tecnologas de la informacin y las comunicaciones. En cambio, los requerimientos de cualificacin de las personas que trabajan en las unidades de personal se circunscriben, muchas veces, como vimos, a la posesin de los conocimientos que habilitan para el mero trmite formal de expedientes administrativos, y no exigen ms puesta al da que el seguimiento de los cambios legales o reglamentarios de aplicacin. Para la puesta en marcha de sistemas de gestin del rendimiento, el conocimiento del instrumental tcnico disponible, la aptitud para seleccionar aqul que resulte ms aconsejable para la organizacin, o para parte concretas de sta, la capacidad para ponerlo en funcionamiento, seguir su aplicacin, introducir correcciones en caso necesario, apoyar a los gestores en su utilizacin... son exigencias cruciales para el xito. c) Una funcin descentralizada Todas las tendencias contemporneas de la GRH, tanto en el mundo empresarial como, especificamente, en la esfera pblica (Waintrop et al., 2005, p. 13), apuntan a un diseo organizativo en el que las unidades especializadas de recursos humanos asumen, sin perjuicio de su funcin estratgica, ya mencionada, un papel fundamental de apoyo a los gestores de personas, entendiendo por tales a los directivos situados al frente de equipos humanos 6. Descentralizar la funcin de RH implica asumir que las capacidades tcnicas que hemos mencionado ms arriba no existen, en general, para ser utilizadas y aplicadas directamente, mediante decisiones adoptadas de forma autnoma por una instancia central competente en las cuestiones de personal. Por el contrario, debieran, las ms de las veces, ponerse al servicio de los objetivos de gestin asumidos por los directivos, apoyando las iniciativas de stos y ayudndoles a resolver los problemas de gestin de personas que se ven obligados a afrontar, interiorizando para ello un papel de asesores o consultores internos en estas materias. Si en un campo de la GRH la necesidad de esta orientacin resulta evidente, es precisamente en el de la gestin del rendimiento laboral. Como hemos visto, el conjunto de tareas

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que sta implica slo pueden ser desarrolladas desde la proximidad, y en el marco de la relacin entre el directivo y las personas a su cargo. Ahora bien, por tratarse de tareas nada fciles de desempear con calidad y eficacia, y que no forman parte, en general, de los aprendizajes exigidos con carcter previo al desempeo del cargo directivo, necesitan especialmente el apoyo tcnico sostenido de los especialistas de recursos humanos.

Tercera condicin. Desarrollo de la funcin directiva

La existencia de un grado adecuado de desarrollo directivo, especficamente concretado en la faceta de dirigir personas, es probablemente la ms importante de las condiciones organizativas exigibles para el xito de los sistemas de gestin del rendimiento. Aun existiendo las dos condiciones expuestas anteriormente, la carencia de sta hara virtualmente imposible el funcionamiento de aqul. Por el contrario, de concurrir esta tercera y ltima condicin, los dficit de las dos anteriores dificultaran sensiblemente, pero no impediran por completo, la aplicacin, cuando menos en determinadas partes de la organizacin, de estos enfoques de gestin. A qu nos referimos cuando hablamos, en este punto, de desarrollo directivo? Bsicamente, apuntamos a la concurrencia, en los directivos de la organizacin, de dos caracteristicas o atributos, que se relacionan con su motivacin y con su cualificacin. La implicacin directiva La gestin del rendimiento laboral de las personas presupone la interiorizacin, por parte de los directivos al frente de las unidades y equipos humanos, de la funcin de gestionar personas. En las expresivas palabras utilizadas por el informe, antes citado, de Naciones Unidas, ...la gestin del rendimiento es una manera de decir a los directivos del sector pblico algo que quiz no haban odo antes: que son responsables del rendimiento del personal que trabaja con ellos (Naciones Unidas, 2005, p. 90). El ocuparse de concretar, orientar, promover y evaluar el rendimiento de los colaboradores debe dejar, por tanto, de ser visto como una tarea impuesta por terceros o aadida burocrticamente a las actividades prioritarias propias, para convertirse en un eje central de la agenda directiva. Puesto que los resultados de la unidad, de cuyo logro el directivo es responsable, dependen del rendimiento agregado de las personas que trabajan en ella, ocuparse del mismo no es sino poner el foco en las verdaderas prioridades. Este cambio de foco supondr en muchos casos alterar el marco en que se desenvuelven las relaciones entre el directivo y las personas a su cargo, incorporndoles, ms all del tratamiento de las incidencias del da a da, la reflexin conjunta sobre las metas, la visin de medio plazo, la revisin de lo realizado, la identificacin de aprendizajes que deben ser incorporados a la tarea comn, y en general el conjunto de los elementos que antes se apuntaron. El conseguir que los directivos se impliquen en la gestin del rendimiento laboral tiene que ver, con una parte, con los valores, normas y pautas de comportamiento que integran la percepcin de su misma identidad como directivos, y, por otra parte, con los incentivos que perci-

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ben para ello. El grado en que se d lo primero ser consecuencia tanto de la formacin gerencial recibida y de las pautas de su proceso de socializacin en la organizacin, como de los mensajes internos que reciban por parte de la direccin. En cuanto a lo segundo, exigir sobre todo que los mecanismos por los que se valora la prctica directiva incorporen los elementos que pueden operar como estmulos para implicarse en la gestin de personas. En buena medida, estos cambios debern nacer de una interiorizacin, por los directivos pblicos, de su propia necesidad de responsabilizacin (accountability) por los resultados, que debe dejar de ser vista como un conjunto engorroso de trmites que entorpecen la gestin, para asumirse como un desafo irrenunciable, para sus organizaciones y para ellos mismos (Longo, 2005, p. 79). La capacitacin directiva No es suficiente tener directivos implicados; es necesario, adems, que dispongan de la preparacin y las cualidades adecuadas para afrontar las tareas que implica la gestin del rendimiento laboral. Hablamos aqu de competencias personales (asertividad, sensibilidad interpersonal), capacidades gerenciales (liderazgo, gestin de conflictos), habilidades sociales (comunicacin), y tambien de dominio de determinados instrumentos o tcnicas (fijacin de objetivos, conduccin de entrevistas) que las actividades que hemos descrito exigen en un mnimo grado comn, aunque diferentes situaciones especficas puedan aconsejar el desarrollo especial de algunas de ellas. En algun caso (especialmente, si hablamos de las competencias ms prximas a la estructura de personalidad), estamos ante cualidades que debieran formar parte del perfil del directivo ya en el momento en que es seleccionado para el cargo. No obstante, en su mayor parte nos hallamos ante competencias que pueden ser aprendidas y desarrolladas pero que no puede darse por hecho que lo sean espontneamente. Por ello, el esfuerzo en formacin gerencial es inseparable de los intentos de promover estos enfoques de gestin. Debe tenerse en cuenta, adems, que parte de las resistencias de los gestores a asumir estas tareas deriva de una percepcin de escasa autoeficacia, esto es, de una baja valoracin de sus propias capacidades para afrontarlas adecuadamente, en especial cuando intuyen riesgos significativos de conflicto interpersonal (De Quijano, 1992, p. 32). La formacin para el desarrollo de estas competencias parece el camino ms apropiado para reducir estas resistencias, y redundar, por tanto, en un incremento de la implicacin de los directivos.

Conclusin
Evaluar el rendimiento laboral es una parte irrenunciable de la gestin de las personas, que las organizaciones del sector pblico necesitan incorporar a sus pautas de funcionamiento. Dicho esto, hay que aadir que disear y aplicar buenos sistemas de ER no es una tarea fcil. Por el contrario, debe afrontar dificultades tcnicas, resistencias de los implicados y obstculos organizativos que la convierten en un empeo difcultoso. Escasean las buenas prcticas y abundan, en cambio, las experiencias insatisfactorias.

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La manera correcta de abordar la cuestin no es obsesionarse con los problemas de la medicin ni enfrascarse en la bsqueda del instrumento ms certero y contundente para valorar con acierto. La va que propone este trabajo implica adoptar como objeto de atencin el rendimiento mismo, y como objetivo su mejora. En esta misma lnea apunta el informe de la OCDE recientemente dedicado a este tema: ... los sistemas de gestin del rendimiento han evolucionado. Hace diez o quince aos, los pases ms avanzados en este campo trataban de implementar una aproximacin cientfica a la gestin del rendimiento individual del personal, con detallados y cientficos sistemas de clasificacin orientados, las ms de las veces, a la medicin de lo producido. Hoy, las evaluaciones tienden a confiar ms en la valoracin de metas previamente identificadas y en el dilogo con los directivos de lnea, que en indicadores estrictamente cuantificables (OCDE, 2005, p. 174). De la bsqueda del instrumento al desarrollo de las capacidades. As podra sintetizarse el cambio de itinerario que se propone. La nica manera eficaz de abordar los problemas del rendimiento laboral es creando las condiciones organizativas necesarias para su gestin pueda fructificar. Son condiciones que afectan fundamentalmente al desarrollo de los sistemas de direccin de la organizacin, tanto en el nivel estratgico, como en el especializado de RH, como, en general, en el de la direccin inmediata de las unidades y equipos humanos. Ciertamente, puede parecer un camino largo, pero no existen atajos conocidos para eludirlo. Desde luego, podra recurrirse a adoptar el medio como finalidad, y optar por construir un instrumental de evaluacin a corto plazo. Bastara con utilizar algunas capacidades existentes, estas s, en todas las organizaciones pblicas: las de elaborar detallados procedimientos de actuacin apoyados por normas y reglamentos. No sera la primera vez, y, como en muchos precedentes, el resultado ms probable sera el de disponer de un nuevo artefacto burocrtico que administrar de forma rutinaria. En nuestra opinin, plantearse seriamente la evaluacin y gestin del rendimiento laboral en las administraciones pblicas supone, por el contrario, invertir en el desarrollo de capacidades organizativas y personales, mejorar la calidad de la funcin de dirigir y cambiar, en algunos aspectos fundamentales, la forma en que se desarrolla la relacin entre las organizaciones y las personas que forman parte de ellas.

Notas
1. La evaluacin basada en rasgos se halla hoy ampliamente desacreditada entre los acadmicos que se han ocupado de estos temas (v. por todos Goodale, 1992, pgs. 91 y ss.), bsicamente por: a) su escasa fiabilidad y validez; b) su carcter descriptivo de la persona, y no de su rendimiento; c) su difcil aceptacin; y d) su escasa utilidad a fines de retroalimentacin y mejora. No obstante, sigue presente, a veces combinada con otros mtodos, en numerosos artefactos de evaluacin utilizados por empresas y difundidos por consultores, contaminando de subjetivismo y contribuyendo al descrdito de los procesos evaluativos. El especial peso y las caractersticas del sindicalismo en las organizaciones del sector pblico pueden ser considerados asimismo entre los factores que refuerzan esta caracterstica. En las administraciones pblicas espaolas, la experiencia acumulada sobre la aplicacin de los complementos de productividad, introducidos por la reforma legal de 1984, constituira un buen ejemplo de los peligros mencionados.

2. 3.

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Conviene puntualizar que esta caracterizacin genrica no debe desconocer desarrollos importantes de la funcin de Recursos Humanos en algunas organizaciones del sector pblico espaol. En general, este tipo de desarrollos ha sido ms frecuente en las empresas pblicas y entidades funcionalmente descentralizadas, algunas de las cuales disponen de departamentos especializados de alto nivel profesional. La internalizacin o externalizacin de estas capacidades son opciones dependientes de determinadas variables de contingencia. La estrategia de la organizacin, su tamao, el tipo de entorno que afronta, son factores de los que derivarn circunstancias como el grado de control exigido por determinados procesos de personal, la frecuencia de stos, las interdependencias internas, las economas de escala y otras cuestiones que deban ser consideradas. Un informe reciente constata que en la mayor parte de los pases miembros de la OCDE se han registrado cambios hacia una mayor descentralizacin de la funcin de RH. Estos cambios utilizan tres tipos de mtodos: 1) la transferencia directa de responsabilidades de gestin de personas a las direcciones de lnea; 2) la simplificacin de reglas y procedimientos; y 3) el desarrollo de polticas de RH ms flexibles (OCDE, 2005, p. 167).

5.

6.

Bibliografa
De Quijano, S. (1992): Sistemas efectivos de evaluacin del rendimiento: resultados y desempeos, PPU, Barcelona. Generalitat de Catalunya (2005): Llibre Blanc de la Funci Pblica Catalana, EAPC, Barcelona. Goodale, J.G. (1992): La Entrevista, Pirmide, Madrid. Griffith, L.J. y Orgera, A.C. (2002): Performance Management: Mapping Out the Process, en: Chingos, P.T. (ed.): Paying for Performance. A Guide to Compensation Management, John Wiley, New York. Horton, S., y Farnham, D. (2000): Evaluating Human Resources Flexibilities: a Comparative Perspective, en Farnham, D. y Horton, S. (ed.) Human Resources Flexibilities in the Public Services, Macmillan Business. Longo, F. (2004): Mrito y Flexibilidad. La gestin de las personas en las organizaciones del sector pblico, Paids, Barcelona. Longo, F. (2005): La responsabilizacin por el rendimiento en la gestin pblica: problemas y desafos, en Echebarria, K. et al.: Responsabilizacin y evaluacin de la gestin pblica, CLAD, Caracas. Mabey, C., Salaman, G., y Storey, J. (1999): Human Resource Management. A Strategic Introduction, Oxford, Blackwell Publishers. Ministerio de Administraciones Pblicas (2005): Estatuto Bsico del Empleado Pblico. Informe de la Comisin, INAP, Madrid. Naciones Unidas (2005): Unlocking the Human Potential for Public Sector Performance. World Public Sector Report 2005, UN Department of Economic and Social Affairs, New York. OCDE (1999a): Evolution de la Gestion des Ressources Humaines dans les Administrations Publiques, OECD, Paris. OCDE (2005): Modernising Government. The Way Forward, OECD, Paris.

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The importance of performance evaluation is highlighted in the specialized fora and other expert exchanges devoted to public employment in our country. The establishment of adequate systems for performance evaluation is not an easy task. It has to confront technical difficulties, resistance from involved stakeholders and organizational hindrances that turn it into a difficult undertaking. Best practices are scarce, and on the contrary, unsatisfactory experiences are plentiful. This paper proposes to think about both topics, the relevance and difficulty of the subject, and to draw some useful considerations to those who are concerned about the modernization of our public management. Key words: performance appraisal, performance management, human resources policies, public management.