O governo Lula da Silva e a construo da identidade sul-americana (2003-2010)

Leandro Gavio
Introduo: o Brasil no contexto sulamericano Em linhas gerais, pode-se classificar a conjuntura poltica nas Amricas, durante a dcada de 2000, a partir de dois grandes referenciais. O primeiro verifica-se na estruturao de uma estratgia de combate global ao terrorismo por parte dos Estados Unidos, aps o 11 de setembro, o que se tornou o principal tema de sua agenda de poltica externa, colaborando para deslocar o relacionamento com a Amrica do Sul para um plano secundrio. O segundo situa-se na emergncia de governos sul-americanos de matrizes ideolgicas tributrias da esquerda do espectro poltico, fato que embora desprovido de um marco cronolgico especfico, de uso comum referir-se s vitrias de Lula da Silva e Nstor Kirchner para situar o incio desse fenmeno. Conforme prenunciado no discurso de posse do presidente Lula, o regionalismo sul-americano ocupou parte fundamental da projeo externa brasileira 1 . No entanto, houve frustraes com relao s expectativas depositadas neste cenrio de confluncia de governos progressistas, contrariando os prognsticos mais otimistas, para os quais a orientao programtica antiliberal criaria consensos amplos e maior coeso entre os regimes de esquerda, que por sua vez transbordariam para o restante da regio. Na verdade, no que concerne ao Brasil, as principais reivindicaes econmicas oriundas das naes do entorno

Doutorando em Histria, Poltica e Bens Culturais pela Fundao Getlio Vargas (FGV-CPDOC). Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Pesquisador do Ncleo de Estudos Internacionais Brasil-Argentina (NEIBA-UERJ). Contato: l.gaviao13@gmail.com
1. A grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia social (Silva, 2003a, p. 40).

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geogrfico originavam-se de lideranas e governos alinhados ideologicamente com correntes de esquerda, destacandose as recorrentes desavenas comerciais no eixo Brasil-Argentina. Com o objetivo de recompor o parque industrial argentino, a administrao Kirchner aderiu a preceitos heterodoxos e nacionalistas no plano econmico, acarretando num modelo neodesenvolvimentista de feio cepalina. Todavia, as estratgias protecionistas adotadas pelo governo argentino ocorriam fora dos marcos legais do MERCOSUL, prejudicando as exportaes brasileiras para o pas. O propsito que fomentava tais medidas era bastante simples: impedir que o mercado nacional fosse invadido pelos produtos brasileiros. Em contrapartida, a diplomacia de Lula adotava um comportamento leniente ante os mecanismos defensivos estabelecidos por Buenos Aires, levando alguns especialistas a classificarem essa postura a partir do conceito de pacincia estratgica (Gonalves; Lyrio, 2003). Em reao s pretenses brasileiras de consolidar-se como lder regional na Amrica do Sul, Kirchner e Hugo Chvez ensaiaram uma maior aproximao diplomtica, de forma a compor uma espcie de aliana estratgica entre ambos os pases e, indiretamente, contrabalanar os anseios de Braslia (Saraiva, 2009, p. 82-83). Neste

contexto, a diplomacia de alto perfil da Venezuela revelara-se fundamental, tanto ao comprar ttulos da dvida argentina como ao manter a Aliana Bolivariana para as Amricas (ALBA)2 como alternativa paralela ao Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL). Autores como Bernardo Sorj e Sergio Fausto assimilam essa fragmentao das estratgias nacionais para a regio como uma peculiaridade intrnseca ao regionalismo ps-liberal que vigora na regio desde a dcada de 2000. exemplo dos constantes imbrglios no comrcio Brasil-Argentina, a liberalizao comercial encarada como impedimento para a adoo de polticas nacionais de desenvolvimento, ao mesmo tempo em que a conjuntura econmica reduz a importncia relativa da regio diante do crescimento vertiginoso do fluxo comercial com a sia (Sorj; Fausto, 2011, p. 13-14). Em resposta, o Brasil esforou-se por incorporar a Venezuela ao MERCOSUL, o que em certa medida colaboraria para situ-la em sua rbita de influncia, muito embora fatores de ordem econmica e geopoltica tenham contribudo decisivamente para este movimento de ampliao do rgo. Conquanto se furtasse da obrigao em assumir plenamente o papel de paymaster, o Brasil ensaiou alguns passos

2. Enquanto os projetos alicerados pelo Brasil delineiam uma identidade regional sul-americana, a ALBA revela-se como uma organizao de corte latino-americano, no obstante a adeso a posteriori de Estados do Caribe anglfono. A ALBA encontrou eco principalmente entre os pases que se autoproclamam socialistas e assumem uma postura de rivalidade aberta em relao a Washington.

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nesse sentido ao ceder s presses dos membros menores pela criao do Fundo para a Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM)3, instrumento financeiro que reconhecia a necessidade de atenuar as assimetrias estruturais entre os scios do bloco4 (Lima, 2006, p. 3). Podemos localizar, da mesma maneira, avanos institucionais pontuais, formalizados nas dimenses jurdica e societria, representados no Tribunal Permanente de Reviso (2004) e no Parlamento do MERCOSUL (2006), respectivamente. Na esfera da integrao fsica, o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a partir do governo Lula, promoveu o financiamento de uma srie de obras atravs de aes bilaterais, condicionadas participao de empresas brasileiras, seguindo as restries legais inerentes ao banco (Saraiva, 2009, p. 81). Se considerarmos que o BNDES possui patrimnio e oramento superiores aos das demais instituies que atuam na Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana ( I I R SA ) e x c e t u a n d o o B a n c o Interamericano de Desenvolvimento, torna-se claro que a sua presena refora a liderana brasileira na conduo da agenda de projetos regionais. relevante

ressaltarmos que, aps a era Cardoso, o papel do banco modificou-se sensivelmente, deixando de ser um instrumento direcionado para o processo de desestatizao, passando a destinar parte majoritria de seus desembolsos para projetos de infraestrutura. Segundo Luciano Coutinho, presidente do BNDES (2013), a instituio dever ser o principal indutor da integrao, financiando a: ampliao das relaes comerciais do Brasil com a Amrica Latina; internacionalizao das empresas brasileiras; implantao de projetos de infraestrutura regional (Coutinho, 2009, p. 25). Paralelamente, houve a absoro da IIRSA pelo COSIPLAN, em 2009. O foro composto por ministros substitura o Comit de Direo Executiva, tendo em vista obter respaldo poltico no mais alto nvel e assegurar maior articulao entre os esforos de integrao, embora herdando o arcabouo tcnico e metodolgico da IIRSA. Conjuntamente, a maior participao dos Tesouros Nacionais responsveis por mais de 60% dos recursos em detrimento do setor privado, indica um alargamento da margem de possibilidades para impulsionar uma integrao dentro de uma viso estratgica e autnoma, com planejamento consensuado dos gover-

3. Em funcionamento desde 2006, o FOCEM um fundo destinado a financiar programas para promover a convergncia estrutural; desenvolver a competitividade; promover a coeso social, em particular das economias menores e regies menos desenvolvidas e apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integrao. Disponvel em: http://www.mercosur.int/focem (Acesso em: 25/04/2013). 4. O aporte e distribuio dos recursos do FOCEM so realizados seguindo uma lgica proporcional, levando-se em considerao o poderio econmico dos pases. Nesse caso, os maiores contribuintes so o Brasil (70%) e a Argentina (27%), ao passo que os maiores beneficirios so o Paraguai (48%) e o Uruguai (32%). O oramento inicial do FOCEM era da importncia de US$100 milhes.

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nos sul-americanos (Padula, 2011, p. 202-208). Na viso de autores geopolticos nacionalistas, a capacidade estatal de operacionalizao e financiamento ainda insuficiente, mesmo quando consideradas as mudanas verificadas ao longo da gesto Lula. Segundo Darc Costa, seria preciso reestruturar desde as concepes macroeconmicas dos Estados at o estilo de integrao regional, abandonando os resqucios do regionalismo aberto, cuja nfase recai nas exportaes. Em seu lugar, dever-seia promover a organizao do espao econmico com base nos mesmos princpios j apontados pelo economista alemo Friedrich List, em 1841 industrializao, comrcio estratgico, formao de um mercado amplo e seguro: poder (Costa, 2011, p. 24). Nos mbitos cultural e educacional, que experimentaram uma nova dinmica aps 2003, emblemtico o papel da Universidade Federal da Integrao Latino-Americana (UNILA), idealizada por Lula e sediada na cidade de Foz do Iguau, na fronteira trinacional entre Argentina, Brasil e Paraguai. Alm de carregar uma carga simblica notvel, a instituio evidencia os esforos para edificar uma identidade comum no nvel da sociedade civil, embora os principais vetores de articulao da identidade sulamericana estejam localizados no mbito da burocracia estatal. De acordo com as informaes disponibilizadas no

stio oficial da UNILA: Sua misso institucional a de formar recursos humanos aptos a contribuir com a integrao latino-americana, com o desenvolvimento regional e com o intercmbio cultural, cientfico e educacional da Amrica Latina, especialmente no Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). A vocao da UNILA o intercmbio acadmico e a cooperao solidria com pases integrantes do MERCOSUL e com os demais pases da Amrica Latina. Os cursos oferecidos so em reas de interesse mtuo dos pases da Amrica Latina, sobretudo dos membros do MERCOSUL, em reas consideradas estratgicas para o desenvolvimento e a integrao regionais5. Dessa forma, ainda que a Amrica Latina conste no nome da instituio, a nfase recai sobre a Amrica do Sul. O fato de ser uma instituio bilngue e a prpria composio dos quadros docente e discente da universidade, onde 50% das vagas so destinadas a alunos e professores de outros pases da Amrica Latina a maioria dos quais sulamericanos, demonstram que a principal incumbncia daquela universidade formar acadmicos que possam colaborar para dirimir desafios prementes da regio. Os dezesseis cursos de graduao disponveis coincidem com campos do saber prprios para impulsionar o aprofundamento da integrao, o desenvolvimento socioeconmico e a identidade comum

5. Disponvel em: http://www.unila.edu.br/conteudo/institucional (Acesso em: 25/04/2013). Grifos nossos.

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entre povos vizinhos. Outras instituies situadas no plano das relaes sociais e culturais entre os pases do MERCOSUL foram criadas ao longo da gesto Lula. O Foro Especializado Migratrio do MERCOSUL (2003), o Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do MERCOSUL (2004), a Secretaria Permanente do MERCOSUL Social (2005) e o Instituto Social do MERCOSUL (2009). Esse leque multidimensional de iniciativas articuladas em reas no necessariamente comerciais contribuiu para robustecer o processo de regionalizao na Amrica do Sul (Saraiva, 2012b, p. 97), assim como um sentimento de pertencimento comum. Tendo por base a apresentao acima, explicar-se-, nos pargrafos subsequentes, como o Brasil articula a construo da identidade sul-americana. A instrumentalizao da identidade sul-americana por meio do discurso da solidariedade Estamos profundamente empenhados na integrao da Amrica do Sul. Vemos essa integrao no s do ponto de vista econmico e comercial. Acreditamos em um amplo processo de aproximao poltica, social e cultural entre os pases da regio, processo no qual o MERCOSUL tem papel de destaque (Silva, 2003b, p. 15 Grifo nosso). A frase sobrejacente corresponde a um trecho do discurso de Lula da Silva ao National Press Club, em Washington, em 2002. As palavras do ento presidente
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eleito sintetizam com clareza a disposio do Brasil em ampliar as relaes com o subcontinente sulamericano, catalisando polticas abrangentes de integrao regional que buscassem superar a nfase que at ento recaia sobre o regionalismo de corte comercialista, desdobrando-o para outras esferas, embora houvesse o reconhecimento da importncia em se considerar como polticas de Estado a perpetuao de projetos pretritos, como a Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, assim como os dilogos visando o aprofundamento da agenda de integrao fsica e a conformao de uma rea de livre comrcio na regio. Para o Brasil, a construo de relaes econmicas internacionais mais equilibradas passa, necessariamente, pela unificao do espao sul-americano. Vamos continuar a apoiar a reunio de chefes de Estado da regio para dar seguimento aos projetos de integrao nos campos dos transportes, da energia e das comunicaes. Buscaremos concluir as negociaes entre o MERCOSUL e a Comunidade Andina de Naes para aproveitar, tambm na rea comercial, o extraordinrio potencial da vizinhana (Silva, 2003b, p. 22). A gesto de seu antecessor, Fernando Henrique Cardoso -membro do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB)-, notabilizou-se pelos esforos vultosos para costurar o continente com obras de infraestrutura via IIRSA, com nfase nos corredores de exportao. No obstante algumas modificaes, a administrao Lula deu continuidade a

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esse projeto, somando-o a alternativas direcionadas para arranjos mais abrangentes de cooperao, sobretudo nas reas poltica e social. Inserido nesse alargamento de temas, situa-se o objeto central deste artigo: a identidade sulamericana. O elemento identitrio emerge como instrumento estratgico para fortalecer os vnculos interestatais, motivo pelo qual o governo Lula ficou marcado por tentativas perenes de desenvolver uma identidade sulamericana que legitimasse seu respectivo processo de integrao. Na viso do ministro das relaes exteriores, Celso Amorim, parte da fora internacional do Brasil decorre da boa relao que temos na Amrica do Sul, e uma integrao sul-americana vai fortalecer a todos ns num processo internacional6. A regio perpetua seu papel de esteio para obteno de uma maior margem de manobra na insero internacional do Brasil. Todavia, o modelo adotado na conduo da integrao sul-americana fez com que o governo Lula tivesse de rebater as crticas dos adversrios de seu projeto. A poltica externa estabelecida pelo Partido dos Trabalhadores (PT) representa, para inmeros autores, uma mudana de paradigma na diplomacia brasileira (Cervo, 2008). O PSDB governou o Brasil entre 1995 e 2002 com

uma coalizo de centro-direita, da qual fazia parte o Partido da Frente Liberal, poca uma das mais fortes agremiaes partidrias; o PT chegou ao poder com uma coalizo de centro-esquerda. No que concerne ao Ministrio das Relaes Exteriores, o PSDB nomeou para os principais cargos os setores de tendncia liberal tambm chamados de institucionalistas pragmticos, com o avento da gesto petista, h um retorno da corrente de vis desenvolvimentista tambm chamados de autonomistas7 aos postos-chave do ministrio. A polarizao partidria interna, protagonizada pelo PT e pelo PSDB, inseriu a poltica externa nos debates eleitorais posteriores. A oposio, protagonizada pelos peessedebistas, teve como alvo constante as linhas gerais da poltica externa adotada pelo PT, enfatizando as relaes bilaterais no plano sulamericano. Destacaremos, a seguir, alguns contra-argumentos dos principais agentes decisrios de poltica externa brasileira nesse perodo, para que possamos compreender a maneira como o governo Lula inseriu a agenda sul-americana nas diretrizes diplomticas, o que nos ajuda a perceber as razes pelas quais o pas adotou uma postura condescendente em litgios com Estados vizinhos. De fato, houve uma nova orientao de poltica exterior em relao insero brasileira na Amrica do Sul. Na viso do

6. Roda Viva. So Paulo, TV Brasil, 22/06/2009. Programa de TV. 7. Para maiores informaes sobre as diferenas entre os institucionalistas pragmticos e os autonomistas, ver: Saraiva (2010).

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embaixador Antonio Jos Ferreira Simes8, a relao com a vizinhana sulamericana visa a integrao e a solidariedade. preciso que todas as partes sintam que ganham algo (Simes, 2011, p. 13). O tema da solidariedade para com a regio , no raro, interpretado de forma enviesada, sendo apresentado ora como generosidade despropositada, ora como mero ideologismo. Na verdade, vivenciamos a coexistncia de concepes dicotmicas relativas aos meios necessrios para alcanarmos os interesses nacionais do Brasil. Quando Lula afirmou que o Brasil, como a maior economia do continente e com a maior populao do continente, tem que ter a responsabilidade de ajudar os pases mais pobres da Amrica do Sul a se desenvolverem9, estava, na realidade, pensando a regio a partir de todo um arcabouo estratgico estruturado na geografia econmica e nos indicadores quantitativos de poder que o bloco sul-americano apresenta, especialmente no que tange aos recursos naturais. H uma lgica de atuao dotada de objetivos bem definidos por trs da articulao solidria com a vizinhana sul-americana. O senso de compromisso do Brasil face ao desenvolvimento da regio possui um fundamento pragmtico, ao contrrio do suposto ideologismo que os adversrios e setores da imprensa

tentam repetidamente imprimir gesto do PT. Antes de qualquer coisa, preciso enfatizar que uma falcia epistemolgica sustentar que as aes polticas podem ser no-ideolgicas. Parafraseando o cientista poltico Norberto Bobbio, podemos dizer que no h nada mais ideolgico do que afirmar que uma determinada poltica no se vincula a nenhuma ideologia (Bobbio, 2001, p. 51). A posio do Brasil em relao aos Estados do subcontinente decorre da percepo de uma identidade comum de interesses, cabendo a Braslia assumir parte da responsabilidade do desenvolvimento daqueles que compartilham fronteiras e projetos de integrao regional conosco, visando amenizar as assimetrias. Isto se evidencia principalmente se constatarmos que a presumida generosidade no ocorre em relao aos pases perifricos considerados de reduzida importncia estratgica para o Brasil, por exemplo. Nas palavras do ministro Celso Amorim, o Brasil no pode ser uma potncia no meio de pases 10 pobres e miserveis . Ou seja, a estabilidade e o desenvolvimento da vizinhana tambm fazem parte do repertrio dos interesses nacionais brasileiros, especialmente se levarmos em considerao argumentos tangveis, como a contribuio desses pases para a internacionalizao de empresas brasi-

8. Simes foi embaixador na Venezuela e assumiu, em 2010, a Subsecretaria-Geral da Amrica do Sul, Central e do Caribe. 9. Disponvel em: http://www.youtube.com/watch?v=CoLZCDuTqgA (Acesso em: 01/08/2013). 10. Roda Viva. So Paulo, TV Brasil, 18/10/2010. Programa de TV.

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leiras e para obteno de saldos positivos em nossa balana comercial. Nesse contexto, a lenincia de Braslia perante o pedido de reviso do Tratado de Itaipu por parte do Paraguai11, constituiu-se em um dos episdios de maior comoo naqueles grupos da opinio pblica identificados com a oposio. Entretanto, quando impelido a comentar sobre a justificativa da posio adotada nos dilogos bilaterais entre Braslia e Assuno, Celso Amorim traou consideraes que inserem os resultados daquela negociao dentro de uma viso estratgica da regio, pensando, inclusive, no papel do mercado paraguaio para os produtos industriais brasileiros: Acho que ns temos que partir de alguns princpios. O Paraguai um vizinho do Brasil; o Paraguai uma economia do MERCOSUL. A mais pobre. o pas que tem o maior percentual de pobres, que tem a renda per capta mais baixa, e um pas para quem Itaipu algo extremamente importante. (...) Ns procuramos ter uma certa compreenso para encontrar formas pelas quais o Paraguai se sinta mais bem retribudo. (...) [A reviso do Tratado de Itaipu] no pode ser um tabu, ela tem que ser discutida.(...) Ns temos um supervit [com o Paraguai] que tem atingido, fora esse ano de crise [2009], quatro bilhes de dlares por ano. Ento ns temos que ter tambm uma viso cuidadosa. No

adianta a gente ter s uma poltica de retaliao ou uma poltica de dureza comercial e perder um mercado que tem sido importante para os industriais brasileiros12. Na mesma entrevista, realizada pelo programa Roda Viva, da TV Brasil, Celso Amorim respondeu as crticas elencadas pelo embaixador Rubens Barbosa que, na esteira dos demais insatisfeitos, discorreu sobre a posio passiva do Brasil ante as diversas exigncias dos Estados sul-americanos. S uma pessoa que no v a realidade pensa que a atitude brasileira cria problemas. (...) Ns no vivemos mais na poca do neoliberalismo, ns no vivemos mais na poca em que todos seguiam a receita de Washington, ou qualquer outra receita. Os pases querem ser independentes, os povos querem ser independentes, os povos esto se afirmando e ns temos que ter uma poltica externa que preserve o interesse brasileiro, mas que reconhea esse fato. Porque se ns quisermos fazer uma poltica de taco, de pura confrontao com esses pases, ns iremos certamente ter maus resultados para o Brasil, alm de, naturalmente, criar situaes de instabilidade nesses pases, o que tambm no nos interessa13. O caso da nacionalizao dos hidrocarbonetos por Evo Morales e os prejuzos causados Petrobras, assunto que polarizou as posies do PT e do

11. A reviso acarretou na elevao do pagamento anual de Braslia para Assuno, referente cesso de energia, passando de US$ 120 milhes para US$ 360 milhes. 12. Roda Viva. So Paulo, TV Brasil, 18/10/2010. Programa de TV. 13. Roda Viva. So Paulo, TV Brasil, 18/10/2010. Programa de TV.

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PSDB nas eleies de 2006, levou Lula a respaldar a posio do Brasil como agente que colabora para o desenvolvimento dos pases vizinhos, como parte da estratgia brasileira para a regio. O trecho subjacente uma resposta formulada por Lula ao ento presidencivel Geraldo Alckmin (PSDB): [No achamos] que ns precisamos bater na Bolvia, precisamos bater na Venezuela, precisamos bater na Argentina, e s podemos aceitar o que os Estados Unidos querem. Esse pas [Brasil] conquistou autoridade moral. A Bolvia fez com o gs dela o que todos os pases do mundo fizeram com o petrleo. O que acontece que ns temos que negociar, porque eu sei como uma pessoa autoritria: pega o mais fraco e se puder vai pra cima e invade. Eu, no. Eu vou conversar com o Evo Morales, vou conversar com o governo da Bolvia, porque eu sei que aquele povo passa muita necessidade e o nico patrimnio que eles tm aquele gs. Portanto, o Brasil tem que ser justo com eles na negociao. Eu acho que j houve tempo em que a bravata contra os pases pobres predominava. Agora, no. Agora parceria. (...) Possivelmente, ele [Alckmin] no saiba que ns temos com a Bolvia, com o Uruguai e com o Paraguai, a responsabilidade de ajudar a economia desses pases a 14 se desenvolver . O governo brasileiro esforou-se em digerir as tenses originadas das reivindicaes dos pases vizinhos sem

enfrentamentos que pudessem azedar a to desejada coeso sul-americana. Simultaneamente, tornava-se necessrio convencer a opinio pblica domstica de que a posio adotada embasava-se em preceitos pragmticos, por mais que os setores oposicionistas almejassem convenc-la justamente do contrrio. Em resumo, podemos dizer que a soluo das crises regionais estruturouse nos marcos do princpio da noindiferena, que tem por base a solidariedade (Saraiva, 2007b, p. 49). Os esforos pela criao de uma sinergia de interesses com as naes da Amrica do Sul, ao se posicionar favoravelmente conciliao frente s concesses demandadas pela vizinhana, insere-se no processo de construo de uma identidade regional pautada na ideia de uma camaradagem horizontal (Anderson, 2011), ancorada no princpio da superao das assimetrias no subcontinente. Objetivo, este, classificado como prioritrio, conforme destaca a Declarao de Cochabamba. A instrumentalizao da identidade sul-americana por meio das organizaes internacionais A estruturao de um sentimento de comunidade ultrapassou os limites das boas relaes com os pases da Amrica do Sul, transbordando para a criao de organismos internacionais capazes de alavancar a identidade sul-americana e o emperrado regionalismo no subcontinente.

14. Eleies 2006. Debate, Rio de Janeiro, Rede Record, 23/10/2006. Programa de TV. Grifos nossos.

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A Declarao de Cusco (2005), da qual so signatrios os doze Estados sulamericanos, delineou as bases necessrias para a fundao da Comunidade SulAmericana de Naes (CASA), visando contemplar todos os pases independentes daquela rea. Os princpios dessa comunidade estruturar-se-iam tendo por base o entendimento poltico e a integrao econmica e social de seus povos. Nesse processo, destaca-se o papel da organizao em consolidar a identidade sul-americana, conforme previsto no segundo pargrafo do documento: A Comunidade Sulamericana de Naes fortalecer a identidade da Amrica do Sul e contribuir, em coordenao com outras experincias de articulao regional e subregional, para o fortalecimento da integrao dos povos da Amrica Latina e do Caribe15. Em 2007, durante a I Cpula Energtica Sul-Americana, os chefes de Estado da regio aprovaram a alterao do nome do bloco para Unio de Naes Sul-Americanas. Em seguida, criou-se uma Secretaria Permanente do rgo, sediada em Quito, e definiram-se as bases do processo de integrao, assim como sua natureza, alcance e estrutura institucional. Importante lembrarmos que tanto a Declarao de Cusco como a Declarao de Ayacucho, textos que originaram a CASA, foram aprovados na III Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, ocorrida pouco mais de um ms

aps a IV Cpula das Amricas, que ficou marcada pelo sepultamento das negociaes em torno da rea de Livre Comrcio das Amricas (Vizentini, 2008). Tratando-se da UNASUL, principal organizao internacional criada na gesto Lula para impulsionar o processo de regionalizao na Amrica do Sul e sua respectiva identidade regional, sintomtico o fato de que seu Tratado Constitutivo traceje uma organizao de expressiva vocao poltica. Embora possa ser considerada uma decorrncia da I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, seus princpios e objetivos a distancia dos preceitos presentes no Comunicado de Braslia, aprofundando a abordagem relacionada a temas atinentes identidade sul-americana. No plano das diferenas, saltam aos olhos a inexistncia de referncias Associao Latino-Americana de Integrao e a meno solitria da palavra comercial, citada apenas uma vez em todo o texto do Tratado, ao passo que no Comunicado de Braslia, as palavras comercial e comrcio aparecem exatamente trinta e uma vezes. Isso nos ajuda a compreender a inclinao poltica da UNASUL, cujos propsitos primordiais direcionam-se para a catalisao da cooperao para alm da esfera comercial, embora sem negligenci-la in totum. Na viso da esfera decisria de poltica externa do governo Lula, a integrao econmica

15. Declarao de Cusco. Cusco, 8 de dezembro de 2005.

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sul-americana sucederia mediante dilogos entre os organismos preexistentes e/ou atravs de negociaes visando a ampliao gradual do MERCOSUL, como afirmou Samuel Pinheiro Guimares16. Em julho de 2013, a Guiana e o Suriname se associaram ao MERCOSUL, fazendo com que todo o subcontinente sul-americano esteja de algum modo representado no bloco. A UNASUL caracteriza-se por sua vocao multidimensional e pela preocupao em estabelecer instituies formais, embora preserve uma feio intergovernamental, de forma a assegurar os preceitos autonomistas da poltica externa brasileira, evitando excessos no que se refere partilha de soberania com os demais Estados-membros (Vigevani, 2009). A confor-mao desse novo bloco sul-americano ocorreu em simultaneidade com o declnio relativo de poder dos Estados Unidos fenmeno que Fareed Zakaria denomina transbordamento da taa (Zakaria, 2008, p. 16), o que repercutiu na reduo progressiva de sua capacidade de influir diretamente na agenda dos pases da regio, alargando as margens de atuao de Braslia, que se valeu da vacncia norte-americana. Samuel Pinheiro Guimares argumenta que somos o nico pas, devido s suas dimenses e ao seu potencial, que pode competir poltica e economicamente com os Estados Unidos na Amrica do Sul

(Guimares, 1999, p. 120-121). Caberia ao Brasil, portanto, aproveitar tal capacidade de polarizao atravs da integrao sul-americana. O primeiro pargrafo do prembulo do Tratado assevera que o projeto sulamericano proposto pela UNASUL apoia-se em um conjunto de caractersticas caras regio, a saber: a histria, o multiculturalismo, o pensamen-to integracionista dos homens que forjaram a independncia poltica e a perspectiva de um porvir compartilhado. No trecho sobrejacente, h certo exagero ao se referir constatao de um sentimento de comunho lastreado em passado, presente e futuro comuns. No entanto, sabe-se que as semelhanas histrico-culturais funcionam como suporte primordial nos processos de construo identitria. Dessa forma, compreendemos que o relevo recebido por tais temas tem colaborado para o objetivo de edificar uma identidade e cidadania sul-americanas17. Tal retrica fundamental para estimular a conscincia de um destino conjunto. No mesmo sentido, o organismo inclui em seus princpios basilares a solidariedade e a reduo das assimetrias, temas que tocam nas experincias de tenso pelas quais a articulao com a vizinhana esteve sustentada. A consolidao da identidade sul-

16. Disponvel em: http://www.cartacapital.com.br/internacional/unasul-nao-e-base-para-um-bloco-economicoda-america-do-sul-diz-samuel-pinheiro-guimaraes (Acesso em: 03/04/2013). 17. Cf. prembulo do Tratado Constitutivo da Unio de Naes Sul-Americanas (2008).

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americana figura entre os objetivos especficos da UNASUL18, almejando, por um lado, o estabelecimento da cidadania sul-americana e, por outro, a sua instrumentalizao como fonte de dilogo poltico na dinmica das relaes internacionais 19 . A despeito dessa constatao, o documento reconhece a possibilidade da coexistncia de identidades, traando como objetivo a manuteno da diversidade cultural dos povos do subcontinente, o que se traduziria no fortalecimento de suas identidades particulares. interessante perceber que os homens de Estado responsveis pela elaborao do Tratado se preocuparam em arquitetar uma estrutura identitria bifurcada que viabilizasse o desenvolvimento da identidade regional sul-americana ao mesmo tempo em que assegurasse as singularidades identitrias dos povos. No mesmo sentido, a UNASUL restringe a participao, na qualidade de Estado associado, aos pases da Amrica Latina e do Caribe20, validando a tese de Thomas Risse sobre a existncia simultnea de identidades no plano regional (Risse, 2000). Neste caso, devese assinalar a influncia histrica do latino-americanismo. A coeso regional pde ser colocada em prtica em alguns momentos de tenso desde a criao da UNASUL. A participao conjunta dos representantes dos Estados sul-americanos, o

dilogo poltico e a soluo de controvrsias, revelaram-se como eficientes mecanismos para assegurar a normalidade institucional e assegurar a paz regional, tornando desnecessria a ao de terceiros pases ou organizaes exgenas. A UNASUL tem se revelado particularmente til nesse sentido. Mesmo antes de entrar em vigor o que s ocorreria trinta dias aps a data de recepo da nona ratificao domstica do Tratado, os primeiros movimentos da organizao foram bastante positivos. Por meio de uma comisso ad hoc, colaborou para adensar os anseios separatistas do Pando, na Bolvia, em 2008. A UNASUL foi igualmente importante ao constranger as hostilidades recprocas entre a Venezuela de Hugo Chvez e a Colmbia de lvaro Uribe, em 2010. No mesmo ano, a ameaa de ruptura da ordem constitucional no Equador resultou na incorporao de um Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo da UNASUL, estabelecendo medidas concretas a serem adotadas em casos semelhantes. Ancorada neste Protocolo Adicional, a organizao suspendeu o Paraguai do bloco, aps a constatao de violao da ordem democrtica, manifesta atravs do impeachment relmpago sofrido pelo presidente Fernando Lugo, em 2012. Recentemente, o repdio coletivo dos membros da UNASUL ao

18. Cf. artigo 3 do Tratado Constitutivo da Unio de Naes Sul-Americanas (2008). 19. Cf. artigo 14 do Tratado Constitutivo da Unio de Naes Sul-Americanas (2008). 20. Cf. artigo 19 do Tratado Constitutivo da Unio de Naes Sul-Americanas (2008).

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lamentvel episdio do fechamento do espao areo de quatro pases europeus ao avio do presidente Evo Morales, mais uma vez trouxe tona a convergncia sul-americana em prol de uma posio conjunta perante terceiros pases. Conforme ressaltamos, em todas as situaes descritas no pargrafo anterior no houve necessidade de recorrer a agentes externos para lograr resultados positivos no que tange manuteno da democracia, da paz e da ordem constitucional. A UNASUL, at o presente momento, tem protagonizado as diversas aes que garantem a normalidade institucional na regio e arquiteta, progressivamente, o sentimento de um destino comum entre seus membros. Quaisquer problemas no mbito regional so rapidamente convertidos em pauta de discusso em reunies ordinrias ou emergenciais. Se, por um lado, a ascenso de governos alinhados s variaes de esquerda no acarretou no aprofundamento da integrao econmica formal, as divergncias poltico-ideolgicas no inviabilizaram a construo de um sentimento identitrio comum e autnomo, demonstrando que a regio tem conseguido desenvolver um sentimento de camaradagem horizontal que ultrapassa os personalismos e as preferncias de cunho partidrio ou ideolgico.

Para alm do semblante poltico, h importantes avanos no que concerne s reas de energia e integrao fsica do continente. No mesmo sentido, destaca-se a expanso dos fluxos comerciais com terceiros pases e blocos. Por intermdio da Cpula Amrica do Sul-Pases rabes (ASPA), o intercmbio comercial entre naes sul-americanas e rabes cresceu 101,7%, passando de US$ 13,6 bilhes para US$ 27,4 bilhes, entre 2005 e 201121. Nesse perodo, o crescimento do comrcio total entre o Brasil e os Pases rabes foi de 138,9%, evoluindo de US$ 10,5 bilhes para US$ 25,1 bilhes. Embora a ASPA seja muitas vezes examinada por um vis interpretativo focado em tais ndices comerciais ascendentes, podemos analisar a contribuio da Cpula para o processo de consolidao da identidade sul-americana. A cooperao bi-regional contemplada pela ASPA abrange um leque multidimensional que toca principalmente em temas comerciais e de coordenao poltica, com nfase na soluo pacfica de controvrsias, tanto entre os pases rabes como na Amrica do Sul. Embora a Cpula normalmente seja, com a devida razo, considerada um instrumento para fortalecer o multilateralismo com base na cooperao Sul-Sul e para diversificar as parcerias comerciais de ambas as regies22, deve-se ressaltar que sua concepo deu-se em

21. Disponvel em: http://www.itamaraty.gov.br/temas/mecanismos-inter-regionais/cupula-america-do-sulpaises-arabes-aspa (Acesso em: 12/11/2013). 22. Amrica do Sul e Pases rabes apresentam PIB agregado de US$ 5,4 trilhes e populao total estimada em 750

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simultaneidade com as negociaes da CASA, que redundariam na UNASUL. A ASPA, portanto, reafirma a identidade sul-americana ao estabelecer um mecanismo de negociao centrado na reunio de mandatrios sul-americanos e rabes. Sendo uma proposta de iniciativa do prprio presidente Lula, significativo que a composio da ASPA no tenha se restringido ao Cone Sul ou contemplado a Amrica Latina como um todo. A opo sul-americana mais uma vez evidenciada em detrimento das demais. Levando em considerao suas especificidades, a mesma orientao analtica pode ser aplicada na Cpula frica-Amrica do Sul. Em 2005, a Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) instituiu o Prmio Amrica do Sul, com o objetivo de colaborar para o desenvolvimento de pesquisas e instrumentos analticos sobre questes envolvendo o subcontinente sul-americano, de modo a suprir a lacuna existente na produo intelectual referente integrao regional com a vizinhana. Aps seleo realizada por uma comisso julgadora, os trabalhos premiados foram publicados e incorporaram a Coleo Amrica do Sul. Em n o m e d a F U N AG , i n s t i t u i o umbilicalmente ligada ao Itamaraty, a embaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota, argumenta no prefcio do primeiro volume da coleo que a Amrica do Sul uma prioridade da poltica externa brasileira. Contudo,

verifica-se srio dficit de reflexes e de textos sobre a Amrica do Sul e sobre os pases da regio (Frota, 2005, p. 9). Das trs monografias que constituem a obra, cabe destacarmos aquela de autoria de ngela Maria Carrato Diniz, professora da Universidade Federal de Minas Gerais. O texto da autora atenta para o tema da identidade sul-americana, destacando a importncia do elemento identitrio no atual processo de articulao entre os Estados sul-americanos. O fato da comisso julgadora ter selecionado a monografia de Diniz um dado revelador para compreendermos como a construo da identidade sulamericana transformou-se em parte dos fundamentos da poltica externa brasileira para o entorno geogrfico. A unio sul-americana insere-se no arco multifacetado da cooperao SulSul e, por desdobramento, colabora para a consecuo do intento brasileiro de atuar com vistas a influenciar nas definies de temas da poltica internacional e construir um cenrio global alicerado no multilateralismo23(Saraiva, 2007b). Nesse sentido, o Brasil sente-se desconfortvel com o surgimento de arranjos concorrenciais, como a Aliana do Pacfico (AP). Mesmo que o Chile, o Peru e a Colmbia estejam apenas ratificando sua vocao comercial para o Pacfico, a consolidao da AP pode contribuir para o enfraquecimento do poder gravitacional de Braslia no longo

milhes de habitantes. 23. Cf. prembulo do Tratado Constitutivo da Unio de Naes Sul-Americanas (2008).

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prazo, sem falarmos nos problemas originados pelo desvio de comrcio que certamente impactar o restante da Amrica do Sul. Isso demonstra que os arranjos estabelecidos a partir da viso brasileira da regio, assim como a identidade sul-americana, no so capazes de frear a sobreposio de blocos no subcontinente, nem a dupla insero de alguns pases. Verifica-se que a combinao de atributos que outrora definiam a identidade latino-americana perde expressividade para o conjunto que define a sul-americana. Perpetua-se o sentimento de pertencimento periferia do sistema internacional, da mesma forma que se reconhece o passado colonial compartilhado por prticas de explorao semelhantes. Todavia, o reconhecimento da oficialidade dos idiomas ingls e neerlands por parte da UNASUL, medida necessria para abarcar em seu seio a Guiana e o Suriname, sugere que a identidade comum centrada no legado lingustico latino no mais se adequa atual conjuntura. Em seu lugar, ganha relevo o que poderamos definir como percepo geogrfica pragmtica. Ou seja, ao invs de sustentar a identidade regional em preceitos quase que exclusivamente intangveis, incorpora-se uma vertente materialista, alicerada nas caractersticas territoriais, demogrficas, econmicas e geopolticas da Amrica do Sul. Em outras palavras, d-se maior ateno aos

indicadores quantitativos de poder da rea em questo. Para corroborar tal tese, as palavras de Marco Aurlio Garcia, Assessor Especial da Presidncia da Repblica para Assuntos Internacionais nos governos Lula da Silva e Dilma Rousseff, so bastante elucidativas: A despeito de muitas narrativas que buscavam filiar o projeto de uma integrao sul-americana gesta dos Libertadores, quase dois sculos antes, havia razes mais atuais para sustentar essa iniciativa. Independentemente dessa retrica de conotaes histrico-ideolgicas que esteve (e est) presente no discurso integracionista, predominavam consideraes de ordem econmica e poltica que refletiam uma aguda percepo da evoluo da situao internacional e do papel que a Amrica do Sul poderia desempenhar em um mundo multipolar em formao (Garcia, 2013, p. 57). Dessa maneira, a diplomacia brasileira prioriza erigir a identidade sulamericana, de vis sobretudo poltico, opo mais apropriada para uma potncia mdia revisionista interessada em uma ordem internacional multilateral. O latino-americanismo, por sua vez, desloca-se para uma dimenso indelevelmente cultural24, perdendo a condio de referencial analtico para apreciaes mais abrangentes dos meandros das relaes interamericanas a partir de uma viso brasileira.

24. Fala-se em cinema latino-americano e literatura latino-americana, por exemplo.

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Concluso semelhana do que ocorrera com o conceito de Amrica Latina na virada do sculo XIX para o XX, hodiernamente, a Amrica do Sul vivencia a multiplicao de obras que fazem referncia s suas especificidades econmicas, geogrficas, demogrficas e polticas. Alguns autores ensaiam esforos direcionados para a elaborao de uma nova identidade regional, respondendo a uma srie de fatores estruturados na ressignificao social, poltica e econmica que a regio experimentara na virada do sculo XX para o XXI. Nunca antes na histria houve um nmero to expressivo de intelectuais, instituies e burocratas dedicando-se produo de artigos, ensaios e teses que objetivassem contribuir para uma melhor compreenso da recente aproximao estabelecida entre o Brasil e seus congneres sulamericanos. Em suma, o sul-americanismo concorre principalmente com dois paradigmas identitrios de forte sustentao histrica: o latino-americanismo, cujo lastro de permanncia encontra-se particularmente arraigado em setores da esquerda radical, saudosos do sonho de uma Amrica Latina integrada e dotada de capacidade para rivalizar com o imprio norte-americano; e o pan-americanismo, concepo identitria de maior receptividade entre as correntes polticas de direita, que apregoam uma maior aproximao com os Estados Unidos por meio da formalizao de uma rea de livre comrcio de abrangncia continental.

Apesar da Amrica Latina no representar a prioridade da poltica externa brasileira no perodo abordado, o Brasil no abdicou de assegurar seus interesses na faixa central e caribenha do continente. Nesse sentido, essencial que recordemos os preceitos estabelecidos por Thomas Risse, para quem as identidades coletivas no seguem a lgica excludente de um jogo de soma zero. O marble cake de identidades, em que outrora se enfatizava o latinoamericanismo, passa por um movimento de transio, reduzindo-se a sua significncia, ao passo que abre brechas para a ascenso do sul-americanismo. Outrossim, torna-se relevante ressaltar que enquanto Braslia opta por consolidar a identidade sul-americana estruturada a partir da percepo geogrfica pragmtica, abordagem mais conveniente para a estratgia de insero internacional do governo Lula, a identidade latino-americana permanece presente nas estruturas mentais, muito embora centrando-se em uma dimenso basicamente cultural; sem, todavia, abandonar completamente o vis poltico. A Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos, a despeito do declnio do discurso latinoamericanista, colabora para a consecuo de um canal de poder simblico que rivaliza com a Organizao dos Estados Americanos, reduzindo a influncia norte-americana nas decises para o continente e estimulando o adensamento do multilateralismo no nvel regional. Evita-se, dessa maneira, o abandono negligente da Amrica Latina. Mesmo

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que a prioridade do Brasil seja a construo do paradigma identitrio sul-americano, sabemos que uma postura drstica no necessria, considerando que ambas as identidades so passveis de coexistncia. Simultaneamente, outros desafios ocorrem no nvel regional, mais precisamente no contexto de fragmentao das estratgias de insero internacional dos Estados sul-americanos. Embora a influncia brasileira seja fundamental quando tratamos dos pases do Cone Sul, deve-se considerar que a fora gravitacional brasileira relativamente mais branda ao observarmos as naes da costa do Pacfico. O reflexo deste fato pode ser verificado na conformao da Aliana do Pacfico, organizao que pode, futuramente, rivalizar com o MERCOSUL, considerando os prognsticos de incremento dos fluxos comerciais com a sia e com os Estados Unidos, o que poderia provocar desvios de comrcio e a consequente perda de competitividade dos produtos manufaturados brasileiros nos mercados da AP . Outro tipo de inquietao ocorre proporo que se elevam os investimentos brasileiros na vizinhana. Os pases dotados de ressentimento histrico em relao ao Brasil, sobretudo a Bolvia e o Paraguai, assim como as correntes polticas de esquerda da regio, muitas vezes consideram a expanso brasileira nas atividades produtivas e comerciais como uma manifestao subimperialista. O espectro do anti-imperialismo ronda a Amrica do Sul mesmo aps o constante recurso da pacincia
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estratgica nas relaes bilaterais com Buenos Aires, e das concesses por parte da diplomacia brasileira para com as exigncias setoriais de La Paz e Assuno, ocorridas ao longo da gesto Lula da Silva. A identidade sul-americana tambm no garante a composio de uma viso consensual sobre a insero brasileira na dimenso internacional. A desconfiana que paira sobre o papel de liderana do Brasil na regio ocorre, em grande medida, devido negligncia de Braslia com relao aos interesses do conjunto de pases do subcontinente quando realiza seus movimentos globais. A tendncia, nesse caso, a perpetuao das frustaes originadas da falta de apoio unnime s candidaturas brasileiras em postos de comando em instituies internacionais e fruns multilaterais, alm de movimentos espordicos de reao contra a consolidao da hegemonia brasileira na Amrica do Sul, especialmente em perodos de recrudescimento do perfil diplomtico dos governos da regio. H de considerar, ainda, a perspectiva brasileira sobre a integrao regional, normalmente considerada como uma plataforma necessria para tornar a insero internacional do pas mais competitiva. Dessa maneira, os modelos de regionalismos disponveis so estruturados com cautela, considerando que esses podem implicar em acordos que inviabilizem o alto grau de autonomia vindicado por Braslia. luz deste problema, h um desinteresse tcito no que tange ao aprofundamento

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dos mecanismos integracionistas na Amrica do Sul, o que contradiz a retrica oficial, pois, ao mesmo tempo em que deseja engajar-se na instrumentalizao de uma identidade comum, hesita quando necessrio trabalhar polticas de integrao mais ousadas e concretas.

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diciembre 2013

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Sumario 9 13 33 53
A modo de presentacin O governo Lula da Silva e a construo da identidade sul-americana (2003-2010)

Leandro Gavio
Los regionalismos y la difusin de polticas: La educacin superior en el MERCOSUR

Mercedes Botto
La CELAC: Entre la aoranza bolivariana y la falta de concrecin latinoamericana

Mariana Laura Cvolo y Mara Lorena Rodrguez de Mesa

67

Os Direitos Humanos dos imigrantes: Reconfiguraes normativas dos debates sobre imigraes no Brasil contemporneo

Denise Fagundes Jardim

87 101 111 123 141

Los mltiples derechos y obligaciones del ciudadano en el MERCOSUR. Significados y alcance de la ciudadana

Alejandra Daz
Poltica arancelaria e integracin regional: algunas reflexiones sobre la situacin del MERCOSUR y su incidencia en Uruguay

Magdalena Bas Vilizzio

La industrializao substitutiva de importaes e algumas de suas crticas

Gustavo Tonon Lopes

Reflexiones perifricas: la Unin Europea a la deriva

Toms Bontempo y Nicols M. Comini

CULTURAS Museu Nacional de Arqueologia, Antropologia e Histria do Peru. Memria e narrativa de uma Identidade

Sandra Martins Farias

153

DEBATES Los desafos geopolticos para la Suramrica del Siglo XXI Celso Amorim

163

DEBATES Solicitud de Opinin Consultiva sobre niez migrante presentada por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Jornada de reflexin en el marco de la audiencia ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos Luis Hiplito Aln, Vctor Ernesto Abramovich, Federico Luis Agusti, Victoria Martnez, Daniela Vetere, Alejandro Morlachetti y Pablo Asa LECTURAS En el ojo de la tormenta. La economa poltica argentina y mundial frente a la crisis, de Mario Rapoport Alfredo Zaiat, Leopoldo Moreau, Jorge Taiana, Aldo Ferrer y Mario Rapoport ACADEMIAS Especializacin en Negociaciones y Comercio Internacional en Agroindustrias
Facultad de Agronoma de la Universidad de Buenos Aires

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221 223

DOCUMENTOS Declaracin de Cartagena de Indias

Dcimo Tercera Conferencia Suramericana sobre Migraciones, Cartagena de Indias, 5 de diciembre de 2013

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DOCUMENTOS Comunicado Conjunto de los Estados Partes del MERCOSUR

6 de diciembre de 2013

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