Libro Monitoreoparaweb 15 Feb

Monitoreo de derechos de la niez y la adolescencia.
Reexiones sobre lo aprendido

ERNeSTO DURN STRAUCH ELIZABeTH VALOYeS BeJARANO
Editores
Instituto Iberoamericano para el Desarrollo y la Innovacin Educativa - IDIE

Primera Infancia y Derechos de la Niez
Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Humanas
Centro de Estudios Sociales - CES

Observatorio sobre Infancia
Lecturas CES
Monitoreo de derechos de la niez y la adolescencia. Reexiones sobre lo aprendido
LECTURAS CES
ERNeSTO DURN STRAUCH ELIZABeTH VALOYeS BeJARANO

Editores
Instituto Iberoamericano para el Desarrollo y la Innovacin Educativa -IDIEPrimera Infancia y Derechos de la Niez Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Humanas Centro de Estudios Sociales - CES Observatorio sobre Infancia Bogot, agosto de 2010
Catalogacin en la publicacin Universidad Nacional de Colombia

Monitoreo de derechos de la niez y la adolescencia : reflexiones sobre lo aprendido / eds. Ernesto Durn Strauch, Elizabeth Valoyes Bejarano. Bogot : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Humanas. Observatorio sobre Infancia : Organizacin de los Estados Iberoamericanos - OEI. Instituto Iberoamericano de Primera Infancia y Derechos de la Niez, 2010 158 p. (Lecturas CES) Incluye referencias bibliogrficas ISBN : 978-958-8063-74-4 1. Derechos del nio 2. Poltica pblica - Colombia I. Durn Strauch, Ernesto Julio Roberto, 1957- II. Valoyes Bejarano, Elizabeth III. Serie CDD-21 323.352 / 2010

Ernesto Durn Strauch y Elizabeth Valoyes Bejarano, editores y coautores Norberto Liwski, Gerardo Sauri, Margarita Velasco, Martha Ariza, Mara Cristina Torrado, Diana Carolina Bejarano, Astrid Rendn Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Humanas, Observatorio sobre Infancia Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI), Instituto Iberoamericano de Primera Infancia y Derechos de la Niez Isbn: 978-958-8063-74-4 Primera edicin: Bogot, Colombia, agosto de 2010 FACUlTAD DE CIENCIAS HUMANAS SeRGIO BOLAOs CULLAR Decano CENTRO DE ESTUDIOS SOCIAlES - CES CARLO TOGNAtO Director ORGANIZACIN DE ESTADOS IBEROAMERICANOS - OEI NGeL MARtN PeccIs Director Regional INSTITUTO DE INNOVACIN Y DESARROllO EDUCATIVO - IDIE INSTITUTO IBEROAMERICANO DE PRIMERA INfANCIA Y DEREChOS DE lA NIEZ ELsA CAstAeDA BeRNAL Directora |4| AstRID VeRNIcA BeRmDeZ DAZ Coordinadora editorial MARA CRIstINA RUeDA TRAsLAvIA WILsON MARtNeZ MONtOYA Realizacin grfica OLGA LUcA RIAO Correccin de estilo CARLOs ORLANDO ARIAs Fotgrafas Banco de imgenes Grupo observatorio sobre infancia CORcAs EDItORes LtDA. Impresin
Contenido
Presentacin 7
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ELsA CAstAeDA BeRNAL
PRIMERA pARTE Reflexiones generales
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Reflexiones sobre el seguimiento a los derechos de nios, nias y adolescentes

ERNestO DURN StRAUcH
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Monitoreo de la situacin y polticas pblicas de infancia y adolescencia desde la perspectiva de derechos

NORbeRtO LIwsKI
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Realizaciones y retos del monitoreo de derechos en Latinoamrica. Reflexiones desde la experiencia de Mxico
GeRARDO SAURI SUReZ
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SEGUNDA pARTE Reflexiones sobre la prctica
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Reflexiones sobre la experiencia del Observatorio de los Derechos de la Niez y la Adolescencia del Ecuador
MARGARItA VeLAscO AbAD
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La estrategia Hechos y Derechos

MARtHA IsAbeL ARIZA LpeZ
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Aportes al seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas para la primera infancia 101
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MARA CRIstINA TORRADO PAcHecO Y DIANA CAROLINA BeJARANO NOvOA
La construccin de diagnsticos departamentales de infancia y adolescencia. reflexiones a partir de una experiencia 115
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ELIZAbetH VALOYes BeJARANO
El monitoreo y su articulacin con las polticas pblicas de niez. Experiencia del Observatorio de Niez de Medelln y la Red Antioquea de Niez 133
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Autores
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ndice analtico
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Presentacin
veinte aos de la promulgacin de la Convencin sobre los derechos del nio, los Estados y la sociedad latinoamericana an enfrentan un gran desafo: materializar en acciones concretas el cumplimiento de los derechos de los nios y las nias en un mundo que vive profundas y vertiginosas transformaciones y en una regin reconocida como la ms desigual del planeta. Aunque si bien se reportan avances significativos en trminos discursivos y normativos en reas de derechos como la educacin y la salud, en las que existe una tradicin institucional y poltica, el goce efectivo de los derechos, as como la puesta en marcha de estrategias y herramientas para el monitoreo, el seguimiento y la evaluacin de los avances y logros alcanzados, dista de ser una realidad. En tal sentido, podra afirmarse que el desarrollo de los sistemas de monitoreo de los derechos de la niez y adolescencia son un reflejo de las diversas maneras en que los pases han ido implementando la Convencin sobre los derechos del nio y del progreso de los mecanismos establecidos por la misma Convencin para el seguimiento a los avances peridicos presentados al Comit de los derechos del nio. La multiplicidad de concepciones y enfoques, as como los diversos modelos puestos en marcha para monitorear los derechos, son objeto de profundas discusiones, en especial en el mbito acadmico. Sin embargo, los reportes oficiales se centran usualmente en los mecanismos de gestin, pues hacen nfasis en informacin basada, por lo general, en indicadores universales de carcter cuantitativo que la mayora de las veces, como lo afirma Durn en el captulo titulado Reflexiones sobre el seguimiento a los derechos de nios, nias y adolescentes, no fueron construidos desde la pregunta por los derechos, sino desde la pregunta por la satisfaccin de necesidades; por tanto, no responden directamente al interrogante sobre la garanta universal de los derechos planteada desde la Convencin.
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Precisamente los captulos que conforman el libro Monitoreo de derechos de la niez y la adolescencia. Reflexiones sobre lo aprendido, dan cuenta de los avances conceptuales, metodolgicos y operativos los vacos, acuerdos, tensiones, desafos y caminos an por recorrer en relacin con el monitoreo de los derechos de los nios y las nias. Tanto en las reflexiones generales como en las reflexiones sobre la prctica se enfatiza y argumenta, crticamente y desde diferentes perspectivas, en el andamiaje institucional, legal y normativo puesto al servicio de la garanta de los derechos, junto con los anlisis sobre los mecanismos tcnicos y polticos para su monitoreo y seguimiento. La primera parte del libro aborda las reflexiones generales sobre el monitoreo de los derechos. Inicia con el captulo de Ernesto Durn Strauch, que recoge los argumentos producto de los debates nacionales e internacionales sobre el monitoreo de los derechos de los nios, las nias y los adolescentes, as como las reflexiones del grupo de monitoreo del Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia y las discusiones adelantadas por la mesa de monitoreo de la Alianza por la Niez Colombiana. El texto hace un recorrido de los antecedentes que, desde la Convencin, delimitan el monitoreo de los derechos para abordar los desarrollos en materia de seguimiento y evaluacin de los derechos humanos en general y los derechos de nios, nias y adolescentes, en particular; seala tambin los avances y los vacos existentes. En las reflexiones finales, adems de sealar los dobles discursos, invita a grupos de expertos e interesados en el tema y comunidades acadmicas nacionales e internacionales a continuar profundizando en esta materia. El siguiente captulo, Monitoreo de la situacin y polticas pblicas de infancia y adolescencia desde la perspectiva de derechos, escrito por Norberto Liwski, como complemento de lo anterior se postula que:
La construccin de las polticas pblicas de niez y adolescencia, fundadas e implementadas desde la perspectiva de los derechos humanos, requiere establecer un campo integrado por diversos componentes, entre los cuales el monitoreo y seguimiento de dichas polticas constituyen una piedra angular para el efectivo cumplimiento de los derechos de los nios, nias y adolescentes.
A partir de dicha postulacin, Liwski ilustra ampliamente sobre los contextos sociales y polticos en los que tiene lugar el monitoreo de las polticas pblicas, as como sobre la necesidad de construir herramientas, instrumentos y procesos tcnicos que lleven a:
realizar un mayor esfuerzo en la construccin de datos e indicadores desagregados que permitan visibilizar la desigualdad y la discriminacin; construir
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indicadores que crucen y articulen los sistemas de proteccin universal con los sistemas de proteccin especial; trabajar sobre indicadores ms especficos como los relacionados con la participacin, la inversin, el monitoreo independiente y la cooperacin Estado-sociedad civil; fortalecer la cooperacin de los organismos internacionales que interactan en la regin con la sociedad civil y, por ltimo, una mayor incidencia de la sociedad civil en las polticas pblicas de los Estados, a travs de la utilizacin de datos.
Como intersticio entre las reflexiones generales y las reflexiones sobre las prcticas Gerardo Sauri, a partir de la experiencia en Mxico, los anlisis de enfoques y las precisiones conceptuales logradas, plantea la necesidad de aumentar en Latinoamrica la visibilidad estadstica de la infancia, especialmente de las poblaciones en situaciones especiales, tal y como se ha realizado en el proyecto La infancia cuenta. Afirma que una estrategia general de monitoreo tendra que incluir varios aspectos:
fuentes de informacin, situacin de la infancia y sus derechos, polticas pblicas y marcos jurdicos. Este sera el escenario deseable. Sin embargo, cada pas, de acuerdo con sus recursos, tendra que valorar sus posibilidades y decidir sobre la mejor estrategia para un buen proceso de monitoreo de derechos de la infancia.
La segunda parte, centrada en las reflexiones sobre las prcticas, ilustra sobre los diferentes esfuerzos de carcter nacional y local que desde la sociedad civil, la gestin pblica y la academia se adelantan sobre el tema del monitoreo de los derechos y las polticas pblicas y sobre las luces y sombras que se proyectan cuando se trata de construir conocimiento in situ. Los casos levantados a partir de experiencias situadas son: Reflexiones sobre la experiencia del Observatorio de los Derechos de la Niez y la Adolescencia del Ecuador, escrita por Margarita Velasco; La estrategia Hechos y Derechos, recogida por Martha Isabel Ariza; los Aportes al seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas para la primera infancia, planteados por Mara Cristina Torrado y Diana Bejarano; La construccin de diagnsticos departamentales de infancia y adolescencia. Reflexiones a partir de una experiencia, analizados por Elizabeth Valoyes Bejarano, y la experiencia del Observatorio de Niez de Medelln y la Red Antioquea de Niez, levantada por Astrid Rendn Santamara. Las reflexiones y retos que propone la publicacin no pueden reducirse de ninguna manera a discusiones y acuerdos entre expertos. Es imprescindible movilizar y convocar un amplio debate y reflexin social que permita enriquecer los avances alcanzados con otras voces, especialmente de los nios, nias y adolescentes.
Directora Instituto Iberoamericano de Primera Infancia-OEI
ELSA CASTAeDA BeRNAL
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PRIMERA pARTE
reflexiones generales
Reflexiones sobre el seguimiento a los derechos de nios, nias y adolescentes

ERNeSTO DURN STRAUcH
Los derechos de los nios estn muy, muuuuy torcidos*

ste escrito recoge elementos de los debates realizados en los ltimos aos en torno al tema del monitoreo de los derechos de nios, nias y adolescentes en el mbito nacional e internacional, as como las reflexiones hechas por el grupo de monitoreo del Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia y los planteamientos realizados en el marco de la discusin adelantada por la mesa de monitoreo de la Alianza por la Niez Colombiana.
Antecedentes
En el ao 2009 se cumplieron 20 aos de la firma de la Convencin de los Derechos del Nio. Durante este tiempo, una generacin entera de nios, nias y adolescentes naci y vivi su infancia y adolescencia, tericamente protegida por este marco tico y jurdico. Los redactores de la Convencin, conocedores de la experiencia de otros documentos internacionales sobre derechos humanos y, seguramente, previendo lo que posteriormente ocurri (grandes acuerdos discursivos, pocos compromisos reales y mnimos logros), establecieron un mecanismo de seguimiento a los avances en los derechos en los diferentes pases, consistente en la presentacin de informes peridicos al Comit de los Derechos del Nio para su evaluacin.
* Nio entrevistado. Ctedra Manuel Anczar sobre Derechos de nios y nias.
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La elaboracin de estos informes por parte de los Estados y los informes alternos o complementarios realizados por organizaciones de la sociedad civil, ayudaron a posicionar el tema del seguimiento a los derechos de nios, nias y adolescentes en el debate pblico nacional e internacional. Situacin similar ha ocurrido con los informes sobre otros aspectos de derechos humanos que se presentan a diferentes instancias internacionales. Una mirada a los primeros informes presentados al Comit, a comienzos de la dcada de los aos noventa, da cuenta de una serie de problemas en el seguimiento a los derechos por parte de los Estados, varios de los cuales han persistido durante las dos dcadas de vigencia de la Convencin: Los Estados reportan aquello en lo que tienen logros y callan u ocultan aquello en lo cual no hay avances o sobre lo que no hay polticas ni acciones. Existe un gran problema de invisibilidad de muchos derechos, sobre los que tampoco hay acciones. Los problemas que no se nombran, no entran en la agenda poltica; no existen para los gobernantes. Los informes recogen la informacin de carcter sectorial que cada sector maneja desde su perspectiva, cada sector recolecta y procesa la informacin que considera necesaria, segn sus prioridades. Dado que los temas de salud y educacin han estado en la agenda pblica desde hace varios aos, existe investigacin acumulada sobre ellos. Adems, la tradicin sectorial hace posible acopiar informacin que permite conocer datos sobre el acceso a los servicios y el impacto derivado de algunos de ellos. Los Estados disponen principalmente de informacin sobre los ms pobres y sobre los beneficiarios actuales o potenciales de las polticas sociales. La informacin no se desagrega; se trabaja bsicamente sobre datos nacionales y, en algunos casos, sobre regiones geogrficas (departamentos o municipios); los datos no registran las diferencias. La informacin cuantitativa se presenta en trminos de promedios, sin mostrar las variaciones. La informacin cualitativa es poco utilizada. Por otra parte, un anlisis realizado por el Instituto Interamericano del Nio en el ao 2002 (IIN, 2004: 25) sobre los informes latinoamericanos presentados al Comit de los Derechos del Nio, identific las siguientes debilidades:
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rEflEXIONES GENERAlES
Falta seguimiento a las observaciones y recomendaciones hechas por el Comit. Hay deficiencia en la sistematizacin de la informacin contenida; esto impide un anlisis comparativo que abarque perodos de tiempo diferentes. La extensin de los informes presentados vara de manera considerable. Se hace nfasis excesivo en aspectos jurdicos. Se encuentran inconsistencias de los datos debido a que provenan de distintas fuentes, se refieren a diferentes universos, se miden con mtodos dismiles y no se desagregan de acuerdo con un mismo criterio. Se carece de un conjunto de indicadores que reflejen fielmente la situacin de la infancia en los distintos pases. Hay ausencia total de algunos temas (en especial los referidos a los derechos de proteccin). Falta unificacin de criterios por parte de los pases para la definicin de indicadores que midan los avances y dificultades en el cumplimiento de la Convencin. Este panorama planteaba grandes retos a las instituciones nacionales e internacionales que se ocupan del tema y habra ameritado una reflexin profunda sobre el nuevo marco conceptual y sus implicaciones para los sistemas de informacin. Sin embargo, ese debate no se dio en su momento y solo en aos recientes, ante la evidencia de que existen todava importantes vacos de conocimiento sobre la aplicacin de la Convencin y el cumplimiento de las responsabilidades establecidas, se plantean preguntas sobre el sentido y contenido del monitoreo de los derechos. Uno de los primeros cambios que se observ con la consolidacin gradual de la perspectiva de derechos fue el paso progresivo del inters exclusivo por las condiciones de vida de los nios, nias y adolescentes ms pobres, a la preocupacin por las condiciones de los derechos de esta poblacin en su conjunto, tal como lo establece la Convencin. Es importante resaltar que el inters, tanto de los investigadores como de los ejecutores de poltica, se haba orientado fundamentalmente hacia los nios y nias, y no hacia los y las adolescentes. Ante el cambio del paradigma del que consideraba a nios y nias como portadores de necesidades (sobre todo los ms pobres), al que reafirma a nios,
REflEXIONES SOBRE El SEGUIMIENTO A lOS DEREChOS DE NIOS, NIAS Y ADOlESCENTES
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nias y adolescentes como sujetos activos de derechos, surgen preguntas que an hoy no han sido resueltas en el debate conceptual. Una de ellas es si la informacin que se vena recogiendo sobre la satisfaccin de las necesidades se puede utilizar para plantear la garanta de los derechos. Otra, si las polticas asistenciales que se venan aplicando desde la ptica de nios y nias receptores pasivos de la oferta pblica o privada de servicios que satisfacan necesidades, deban transformarse sustancialmente y si esas transformaciones eran de forma o de fondo (Cillero, 1999: 1-13).
Desarrollos en materia de seguimiento y evaluacin

Para analizar hoy el tema del monitoreo de derechos es necesario considerar que en la temtica de seguimiento y evaluacin se han producido desarrollos significativos en los ltimos aos. Instituciones multilaterales de financiacin como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han impulsado la investigacin en el tema y han incorporado la exigencia del monitoreo y la evaluacin en los diferentes proyectos que financian o apoyan. Igual ha ocurrido con otras entidades de cooperacin que impulsan o patrocinan proyectos sociales y polticas pblicas. Diferentes pases han incorporado modelos de seguimiento y evaluacin de la gestin pblica; han surgido mltiples observatorios de poltica social (pblicos, privados o mixtos), y se han consolidado grupos de profesionales dedicados al seguimiento y evaluacin de polticas, programas y proyectos, tanto pblicos como privados. Un documento del grupo de evaluacin independiente apoyado por el Banco Mundial afirma que:
El seguimiento y la evaluacin son parte central de los acuerdos para una buena gobernabilidad y son necesarios para lograr la formulacin de polticas basadas en la evidencia, la toma de decisiones presupuestarias, la administracin y la rendicin de cuentas (Mackay, 2007: 7).
En la actualidad, estos desarrollos en materia de seguimiento y evaluacin se han centrado en la gestin, y sus preguntas centrales son por el cumplimiento de las metas planteadas y su relacin con los recursos invertidos: El monitoreo o seguimiento es el examen continuo y peridico de la ejecucin de una actividad, para asegurar que [] los productos esperados y otras acciones necesarias progresen de acuerdo con el plan trazado (BID, 2004: 41). Se interroga entonces sobre la eficiencia y eficacia de las intervenciones realizadas y no sobre los intereses de los receptores de las acciones. Si bien en estos desarrollos los derechos de los ciudadanos no son la pregunta central, s aportan herramientas y conocimientos que pueden ser tiles en el marco del monitoreo de derechos.
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Otro impulso que ha recibido el tema de seguimiento y evaluacin ha sido el monitoreo a metas o compromisos internacionales para el desarrollo, de los cuales los ms difundidos han sido los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En torno al monitoreo de los avances en el cumplimiento de estas metas, se ha construido un sistema de indicadores y se han elaborado varios informes sobre los avances logrados. Si bien los ODM responden ms a la lgica de las necesidades que a la de los derechos, la sistematizacin de informacin que ha desarrollado es significativa y es una prueba de que cuando hay decisin poltica es posible generar un sistema de seguimiento a metas sociales comunes. Por otra parte, el hecho de fijar objetivos especficos en tiempos predefinidos ha permitido dar concrecin a planteamientos tericos sobre el desarrollo y los derechos. Con los procesos citados se ha generado una cultura de la informacin que, si bien es an incipiente en nuestro medio, ha ido posicionando, frente a los que elaboran y administran las polticas, la necesidad de fundamentar sus decisiones en el anlisis de la realidad, usando informacin sustentada que trascienda las opiniones. Como producto de estos cambios, la opinin es, cada vez, ms informada.
El seguimiento a los derechos humanos

El seguimiento al respeto por los derechos humanos se ha efectuado desde su proclamacin en 1948, principalmente mediante la denuncia y monitoreo de casos especficos de vulneraciones de derechos de individuos o de grupos poblacionales. Multitud de casos individuales de violaciones han sido identificados y presentados ante tribunales nacionales e internacionales; esas denuncias se han constituido en situaciones emblemticas que generan transformaciones en las sociedades. En los ltimos aos se ha ampliado la perspectiva y se ha planteado un seguimiento sistemtico al cumplimiento de las responsabilidades por parte de los Estados y de otros actores de la sociedad en torno al respeto por los derechos humanos en sus respectivos territorios. Para ello se han utilizado modelos similares a los empleados para vigilar el alcance de las metas y los compromisos de desa rrollo econmico y social. Esta situacin no excluye, sino que complementa y enriquece, el monitoreo a travs de casos individuales. Dos grandes aspectos comprende el monitoreo sistemtico de derechos humanos: nivel de acatamiento del conjunto de libertades que abarcan los derechos humanos (hasta qu punto las personas viven con dignidad y libertad) y nivel de desempeo de los actores responsables (estatales y no estatales) en
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cuanto a la obligacin de crear y mantener mecanismos sociales justos que garanticen que los seres humanos vivan con la dignidad y libertad esperadas. En el primer aspecto es importante analizar, adems, el grado en que los seres humanos son privados de esas condiciones, y, en el segundo, el grado de cumplimiento de las obligaciones de los responsables. Se han definido unos principios orientadores que son el sustento de todos los derechos humanos: universalidad, irrenunciabilidad, indivisibilidad, interdependencia, interrelacin, co-realizacin, no discriminacin, participacin, progresividad y existencia de recursos administrativos y legales para denuncia y reparacin (Malhotra & Fasel, citado en Ferrer, 2007: 13). Estos principios deben verse expresados en la informacin que se recoja, lo que implica que ella: a) se debe referir a todos los derechos, b) debe estar desagregada por condiciones geogrficas, de gnero, etnia, ingreso econmico, grupo etario y todas aquellas que permitan analizar diferencias, c) debe ser acopiada y analizada con la participacin de las personas interesadas, y d) debe ser objeto de seguimiento en un periodo de tiempo y contemplar no solo el registro de las situaciones, sino tambin las denuncias hechas sobre violacin de derechos ante organismos de vigilancia y las reparaciones que se han realizado al respecto. El tema de la progresividad en los derechos es un aspecto crtico, ya que puede prestarse para incumplimiento o aplazamiento de las obligaciones por parte de los responsables (han pasado ms de 60 aos de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y en muchos lugares del mundo los avances han sido muy pocos). Se ha planteado que hay derechos que son de aplicacin inmediata y otros que, dado que requieren recursos econmicos o transformaciones en la estructura social y poltica, necesitan un tiempo para que se logre su ejercicio pleno por parte de todas las personas; por ello, se acepta que el avance hacia su cumplimiento sea progresivo. Desde el punto de vista de la informacin, lo anterior se plasma en la evaluacin del progreso en el respeto por los derechos y en medir si el grado de progreso es o no el esperado. Cuando ese grado no es el pretendido, la situacin se atribuye a la falta de decisiones polticas por parte de los responsables o a la insuficiencia de recursos. La desagregacin de los datos es uno de los aspectos considerados centrales en la informacin sobre derechos humanos. Se sugiere que, de ser viable, todos los datos pertinentes se desglosen, con el fin de que sea posible vigilar la situacin de los grupos vulnerables mujeres que viven en la pobreza, pueblos indgenas, minoras, migrantes y otros para formular polticas que aborden concretamente sus desventajas (Naciones Unidas, 2006). La informacin desagregada sirve tanto para evidenciar las diferencias y hacer visibles los grupos ms postergados, como para empoderar a esos grupos como sujetos activos de derechos.
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La evaluacin del cumplimiento de la responsabilidad de los Estados en cuanto a los derechos humanos abarca por lo menos tres aspectos: respeto, proteccin y garanta de los derechos. El respeto se refiere a la responsabilidad de abstenerse de cometer acciones que vulneren los derechos (abstenerse de hacer), la proteccin hace alusin a la prevencin de las violaciones por parte de los diferentes actores y a la sancin de las mismas (obligacin de vigilar, di suadir y castigar), y la garanta constituye la adopcin de medidas que aseguren el disfrute efectivo de los derechos (obligacin de hacer) (Ferrer, 2007). Si bien los derechos humanos se refieren a todas las personas aunque hay grupos particularmente ms vulnerables a las violaciones, la informacin debe mostrar el panorama general, los datos agregados y los promedios, pero tambin debe evidenciar las desigualdades y permitir hacer comparaciones (entre los ms pudientes y los menos pudientes, entre los ms incluidos y los menos incluidos, entre los que viven en los estratos ms altos de las grandes ciudades y los que viven en estratos pobres a grandes distancias de los ncleos urbanos). Con este espectro de desigualdades, la informacin se debe centrar en los ms desamparados, en aquellos que se encuentran ante un riesgo y/o en una situacin de acentuada vulneracin de los derechos humanos. Es necesario tambin considerar las tasas de variacin de las diferencias entre unos y otros grupos (Ferrer, 2007). Se ha presentado un debate acerca de si el monitoreo de los derechos civiles y polticos necesita criterios y herramientas diferentes de los que requiere el monitoreo de los derechos econmicos, sociales y culturales. Con base en afirmaciones hechas a partir de la generalizacin de apreciaciones puntuales como que los derechos civiles y polticos son ms cualitativos, y los derechos econmicos, sociales y culturales ms cuantitativos se plantea que proteger y respetar los primeros cuesta menos que hacer lo mismo por los segundos, que los primeros son en su mayora de cumplimiento inmediato y los segundos de cumpli miento progresivo, que los primeros son en mayor medida de tipo negativo (obligacin de no hacer) y los segundos de tipo positivo (obligacin de hacer). El hecho es que, si bien son complementarios, se refieren a situaciones cualitativamente diferentes, lo que no quiere decir que la forma de analizarlos sea radicalmente diferente (Bolvar, 1996). En los ltimos aos se ha ido desarrollando una interesante discusin sobre el papel de los indicadores en el seguimiento a los derechos humanos. El Informe sobre el Desarrollo Humano 2000 (PNUD, 2000) cuyo tema central fue la promocin de los derechos en el desarrollo humano parta de reconocer que el tema de los indicadores en derechos humanos haba sido poco desarrollado
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y sealaba que Ha llegado la hora de pasar de la retrica del compromiso universal a la realidad del logro universal. Planteaba que el uso sistemtico de indicadores en derechos humanos permitira advertir de antemano sobre posibles violaciones, generar informacin que enviara seales de poltica sobre la forma de mejorar la realizacin de las libertades humanas, sacar a la luz cosas que haban sido desatendidas, determinar qu actores estn influyendo en la realizacin de los derechos, fortalecer el consenso social en torno al tema, formular mejores polticas y vigilar los progresos alcanzados. Con la recopilacin de los resultados del proceso de discusin adelantado, una reunin de presidentes de los rganos de Naciones Unidas encargados del seguimiento a diferentes pactos de derechos, plante utilizar la combinacin de tres tipos de indicadores para evaluar el avance de un Estado en el cumplimiento de sus compromisos en materia de derechos humanos (Naciones Unidas, 2006): 1. Indicadores estructurales: se refieren a aspectos normativos y meca nismos institucionales que promueven y protegen normas de derechos humanos. Abarcan aspectos como la ratificacin y aprobacin de tratados, la expedicin de normas nacionales y la generacin de estrategias por parte de los Estados, tanto para los derechos humanos en general, como para algn o algunos de ellos. 2. Indicadores de proceso: corresponden a las medidas efectivamente adoptadas por los Estados para garantizar la proteccin y realizacin de un derecho o grupo de derechos. 3. Indicadores de resultado: reflejan logros individuales y colectivos; indican el nivel de cumplimiento de un derecho en determinado contexto. Al considerar las fuentes de las que proviene la informacin, Malhotra y Fasel (citado en Ferrer, 2007: 12) distinguen cuatro tipos de indicadores: a. Indicadores basados en hechos de violaciones de derechos humanos. b. Indicadores socioeconmicos y otras estadsticas. c. Encuestas de opinin y percepcin. d. Indicadores basados en juicio de expertos, los cuales se refieren a un ranking internacional sobre el comportamiento de los gobiernos con respecto a los derechos humanos. Otros temas relevantes en el seguimiento y evaluacin de los desarrollos en derechos humanos son los relacionados con la promocin y difusin de los
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derechos obligacin de los Estados, y la apropiacin y conocimiento de los mismos por parte de la sociedad, as como las capacidades y posibilidades que tienen los ciudadanos y ciudadanas para reivindicarlos y defenderlos. Quin tiene acceso a la informacin es una pregunta absolutamente relevante desde la perspectiva de los derechos humanos. El cumplimiento del derecho a la informacin requiere la existencia de legislaciones nacionales claras sobre el acceso a la misma; los datos deben estar a disposicin de toda la ciudadana, el acceso a ellos debe ser libre, sin limitaciones de orden econmico, tcnico o poltico; la informacin debe ser difundida a travs de medios de fcil acceso y estar disponible para los periodistas y medios de comunicacin. Es necesario preguntar para qu y para quines es la informacin sobre derechos humanos. Como ya se ha expresado, existe una slida estructura internacional, compuesta por diferentes organismos multilaterales de carcter mundial o regional, que hace seguimiento a la situacin de los derechos humanos en los diferentes pases. Estas organizaciones son las que ms han avanzado en el tema de la informacin necesaria y pertinente. Cada pas, por inters nacional, debera hacer un seguimiento permanente a la situacin de los derechos humanos en su territorio. Tericamente, el inters nacional e internacional es compatible, y supone la existencia de sistemas de informacin sobre los derechos humanos que produjeran informacin tanto para la realizacin de anlisis nacionales, como para la presentacin de informes internacionales. Desafortunadamente, esto no es lo que ha ocurrido, por lo menos no en todos los pases. Estados como el colombiano, que son objeto de vigilancia internacional permanente por las mltiples violaciones a los derechos humanos que en l ocurren, tienen una actitud de aprensin hacia la informacin relacionada con ellos: el tema se ha politizado, los defensores de derechos humanos son vistos como potenciales enemigos del Estado y cualquier informacin que ellos generen se cataloga como sospechosa. La informacin tambin debera producirse y estar disponible en las regiones, departamentos y municipios, que es donde ocurren las violaciones a los derechos humanos y es donde se aplican polticas pblicas orientadas hacia la prevencin, proteccin activa y restablecimiento de tales derechos. Los principales usuarios de la informacin deberan ser las comunidades, los ciudadanos, a quienes, en primera instancia, deben rendir cuentas los gobernantes. Pero esto no es lo que ocurre hoy: la informacin circula entre los tcnicos y polticos de los mbitos nacional e internacional, as como entre los
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acadmicos, las ONG nacionales e internacionales y las agencias de cooperacin. Es una informacin que no llega al ciudadano comn, y, de acceder a ella, no es fcilmente comprensible para l. Segn Mokhiber (2001), la rendicin de cuentas que deben hacer los Estados sobre el cumplimiento de sus obligaciones con respecto a los derechos humanos necesita la definicin de cuatro aspectos: a) un estndar respecto del cual evaluar el desempeo, b) una institucin o persona especfica responsable por ese derecho, c) el titular de los derechos, y d) mecanismos de reparacin, entrega y rendicin de cuentas. Al estar definidos estos aspectos, queda ms claro quin y de qu se deben rendir cuentas; de lo contrario, se corre el riesgo de la dilucin de las responsabilidades en una categora tan general como res ponsabilidades del Estado. La informacin sobre los derechos humanos puede ser un instrumento importante para la formulacin de polticas pblicas y el seguimiento de las mismas, as como para la adopcin de medidas preventivas que anticipen nuevas vulneraciones de los derechos. Igualmente es til para hacer pblicas aquellas situaciones que han sido desatendidas u ocultadas y para consolidar un consenso social en torno a la prioridad de las acciones dirigidas a la garanta integral de los derechos.
El seguimiento a los derechos de nios, nias y adolescentes

Los derechos de nios, nias y adolescentes se ubican en el marco general de los derechos humanos y son un desarrollo de los mismos; por tanto, el concepto fundamental en el que se sustentan es la dignidad de cada uno de los seres humanos. Parten de la consideracin de que, adems de los derechos reconocidos para todos los seres humanos independientemente de su edad, los menores de 18 aos, por su condicin particular de vivir un proceso de maduracin fsica y mental, necesitan proteccin y cuidados especiales que garanticen el desarrollo de sus capacidades fsicas, intelectuales, espirituales, morales y sociales (Durn, 2007). As mismo, comprenden y desarrollan los derechos definidos en los pactos y convenciones de derechos humanos tanto los derechos econmicos, sociales y culturales como los civiles y polticos, e incorporan adems derechos especficos de este grupo etario, como los derechos a la proteccin, al desarrollo, a la familia, a la crianza respetuosa, al juego y a la recreacin. Abarcan entonces mltiples dimensiones, lo cual hace ms complejo el seguimiento al respeto integral de los mismos. Adems de los principios orientadores de los derechos humanos ya mencionados, los derechos de nios, nias y adolescentes se sustentan en el principio
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del inters superior del nio, el cual consiste en que lo que debe predominar en cualquier decisin que ataa a nios, nias o adolescentes, como individuos o como grupo, es la vigencia efectiva de sus derechos. Un aspecto en el que los derechos de nios, nias y adolescentes tienen algunas diferencias con el marco general de derechos humanos es en lo refe rente a los garantes de los mismos. Si bien el Estado es el principal responsable del cumplimiento de los derechos humanos, para el caso de los nios, nias y adolescentes se establece la corresponsabilidad de la familia y la sociedad, lo cual genera retos para el seguimiento de su aplicacin. Los derechos de nios, nias y adolescentes han sido descritos como un puente entre el desarrollo humano y el desarrollo de los derechos (Himes, citado en Cillero, 1999: 223), dado que plantean tanto la proteccin jurdica de los menores de 18 aos, como unas condiciones de desarrollo social y econmico que incluyan unos mnimos de calidad de vida para todos los seres humanos en su infancia y adolescencia. El marco normativo que los sustenta comprende, adems de la Convencin sobre los Derechos del Nio, una serie de desarrollos anteriores y posteriores dentro de los que se encuentran el convenio de La Haya sobre adopciones, los convenios 138 y 182 de la Organizacin Internacional del Trabajo, OIT, los protocolos facultativos de la Convencin relativos a la venta de nios, la prostitucin infantil y la utilizacin de nios en la pornografa y a la participacin en los conflictos armados; el protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas especialmente mujeres y nios, las reglas de Beijing para la administracin de justicia de menores y las directrices de Riyadh para la prevencin de la delincuencia juvenil. Como ya se mencion, el monitoreo de los derechos de nios, nias y adolescentes est planteado desde la Convencin a travs del mecanismo de los informes peridicos al Comit de Derechos del Nio. Por ello, el Comit y diferentes entidades de Naciones Unidas han venido discutiendo y proponiendo desarrollos sobre el tema, con la participacin de expertos e investigadores. En reunin internacional para el desarrollo de indicadores para el monitoreo global de los derechos de la infancia (Unicef, 1998) se propusieron como reas propias para el seguimiento al cumplimiento de los derechos en los pases las que aparecen a continuacin: a) las medidas generales de implementacin de la Convencin, b) los derechos y libertades civiles, c) el ambiente o entorno familiar y los cuidados alternativos, d) la salud y el bienestar bsicos, e) la educacin, recreacin y actividades culturales y f) las medidas especiales de proteccin.
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Los informes que los Estados presentan al Comit de Derechos del Nio siguen un esquema similar al citado, y segn las orientaciones generales del mismo (1996) deben incluir los siguientes aspectos: a. Las medidas adoptadas por el Estado, incluyendo desarrollos normativos, pactos bilaterales y multilaterales, mecanismos de supervisin y polticas, programas y servicios elaborados para aplicar la Convencin. b. El progreso logrado en el disfrute de los derechos. c. Las circunstancias y dificultades surgidas en la aplicacin de la Convencin y las medidas adoptadas para superarlas. d. Los planes concebidos para mejorar an ms la realizacin de los derechos. e. Las medidas tomadas para difundir y cumplir las recomendaciones hechas previamente por el Comit. Desarrollos posteriores han enriquecido la discusin sobre el tema. El manual de aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio (Hodgkin & Newell, 2001), propone una lista de control sobre 42 aspectos relacionados con los artculos de la Convencin. En 2005 se public una gua regional de Amrica Latina y el Caribe para la elaboracin de informes ante el Comit (Save the Children e Instituto Interamericano del nio, 2005), la cual propone una forma de organizar y presentar la informacin pertinente para el seguimiento de la situacin de los derechos, los avances logrados y el cumplimiento de sus responsabilidades por parte de los Estados. Recientemente se han desarrollado eventos nacionales e internacionales de discusin sobre el tema, que han permitido analizar tanto los desarrollos, como las limitaciones y problemas encontrados; se ha constituido una red internacional sobre indicadores de situacin de la infancia y se han ejecutado proyectos de seguimiento a la situacin de los derechos de la infancia y la adolescencia en diferentes pases y regiones del mundo. El Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia realiz en el ao 2007, con el apoyo de Plan Internacional, una investigacin sobre experiencias significativas de seguimiento a derechos de nios, nias y adolescentes (Durn & Valoyes, 2008). Los principales hallazgos de la misma se presentan a continuacin. Hay dos grandes temticas en el monitoreo de los derechos de nios, nias y adolescentes: el monitoreo de la garanta de los derechos expresado en informacin sobre condiciones socioeconmicas, vulneraciones de los derechos y acceso a servicios que garantizan derechos y el monitoreo del cumplimiento
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de las responsabilidades de los Estados expresado en el diseo, implemen tacin, garanta de cobertura y calidad de polticas pblicas, proyectos, planes, programas, estrategias y acciones especficas. La informacin disponible en relacin con los derechos ha sido construida desde marcos tericos e ideolgicos distintos, proviene de miradas disciplinares diferentes y responde a intereses y prioridades polticas diversas; no es, por tanto, una informacin neutra, as se exprese en fros datos numricos. Igualmente, los procesos de monitoreo y los sistemas de informacin no son neutrales, sino que responden a las concepciones, ideologas e intereses de los que participan en ellos, quienes adems observan, miden e interpretan la realidad de acuerdo con su forma particular de ver el mundo, al comparar esa realidad con estndares explcitos o implcitos derivados de su marco conceptual. Se han planteado varias pticas desde las cuales se organiza y analiza la informacin sobre derechos de nios, nias y adolescentes. En primer lugar, la llamada perspectiva de derechos, que responde a unos mnimos comunes derivados de la Convencin sobre los Derechos del Nio y las declaraciones complementarias, y que retoma los principios de universalidad, equidad, no discriminacin e inters superior del nio. Por otra parte, se encuentra la perspectiva de ciclo de vida, desde la cual se plantean diferentes momentos de la vida de nios, nias y adolescentes primera infancia, edad escolar y adolescencia, cada uno con sus caractersticas particulares en torno a los cules se organiza la informacin disponible. En adicin, la perspectiva de gnero, desde la cual se considera que, dado que hombres y mujeres viven su ciclo vital de manera diferente y que se presentan para ellos y ellas oportunidades distintas, toda la informacin disponible se debe presentar de modo diferente para cada sexo. Para hacer seguimiento a la situacin de los derechos de nios, nias y adolescentes se cuenta con informacin tanto sistematizada que generalmente es la que se utiliza como no sistematizada, que es ms cercana a la vida cotidiana de las comunidades, corresponde a la descripcin de situaciones y a percepciones, opiniones y conceptos de los y las ciudadanas de todas las edades, incluyendo, desde luego, nios, nias y adolescentes. La informacin sistematizada puede ser peridica u ocasional: la primera corresponde a registros continuos, encuestas, censos y estadsticas vitales, y atae generalmente a toda la poblacin de referencia (en este caso todos los nios, nias y adolescentes), mientras que la ocasional corresponde a estudios o investigaciones que no se repiten en el tiempo, que pueden contener informacin cuantitativa, cualitativa o ambas sobre una parte de la poblacin de referencia, casi siempre a poblaciones especficas, ubicadas en alguna o algunas localidades.
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En general, el seguimiento a la situacin de los derechos de nios, nias y adolescentes se hace con informacin sistematizada peridica, la cual es producida casi siempre por instituciones estatales como los departamentos de estadsticas y los ministerios. Esta informacin se complementa, segn los derechos a que se refiera, con informacin sistematizada de tipo ocasional (estudios, investigaciones, encuestas de opinin), dejando de lado la informacin sistematizada de tipo ocasional y la informacin no sistematizada. Generalmente la informacin se ve expresada en indicadores, los cuales se pueden presentar aislados o agrupados en ndices o indicadores compuestos. En los ltimos aos, con la intencin de simplificar la presentacin de la informacin y hacerla ms entendible y manejable para los no expertos, ha aumentado el uso de ndices agregados. No se pretende que stos reemplacen a los indicadores simples, sino que sean un complemento que facilite el manejo y comparacin de la informacin. Aunque se cuenta con indicadores definidos para la gran mayora de situaciones relacionadas con la vigencia de los derechos de nios, nias y adolescentes, se presenta el problema de que el nmero total de indicadores es muy alto, por lo que generalmente se trabaja con un grupo de los que se consideran como los ms representativos del cumplimiento de cada derecho. La estructura general de los indicadores de seguimiento a los derechos de los nios, nias y adolescentes tiene forma piramidal, estando en la base un nmero amplio de indicadores. En los otros niveles de la pirmide el nmero de indicadores utilizado va disminuyendo, y en el pice se encuentran los ndices construidos con solo unos pocos indicadores. Se presentan asimetras importantes en la disponibilidad de informacin debidas a que hay reas de derechos como educacin y salud en las cuales existe una tradicin, internacional y nacional, de generacin continuada de informacin. En cuanto a los derechos de proteccin, la situacin es diversa, dado que en algunas temticas se encuentran desarrollos importantes, mientras que en otras apenas se tiene informacin. En derechos de participacin, as como de recreacin y respeto a la cultura, la informacin disponible es muy poca, sin que haya seguimiento en el tiempo sobre la misma. La informacin disponible sobre la situacin de los derechos se refiere, en su mayora, a situaciones de incumplimiento (maltrato, explotacin, enfermedad, muerte, desnutricin) y no a su garanta efectiva. La mayor parte de los indicadores utilizados no fueron construidos desde la pregunta por los derechos, sino desde la pregunta por la satisfaccin de necesidades; por tanto, no responden directamente al interrogante sobre la garanta universal de los derechos planteada desde la Convencin.
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Si bien se dispone de informacin sistematizada y no sistematizada para hacer seguimiento al cumplimiento de las responsabilidades por parte del Estado, el escenario es algo diferente. Como en el caso del anlisis de situacin, la informacin no sistematizada que correspondera a la vivencia y opinin de ciudadanos, ciudadanas y comunidades sobre las polticas pblicas, planes, programas, estrategias y acciones del Estado relacionadas con el cumplimiento de sus responsabilidades con respecto a los derechos generalmente no se recoge ni se registra. La informacin sistematizada que se utiliza se encuentra consignada en reportes hechos por las mismas instituciones pblicas sobre su quehacer, as como en procesos de seguimiento y evaluacin realizados por organismos de control interno y externo tambin por entidades pblicas como defensoras o procuraduras, dando lugar a problemas de confiabilidad de la misma, en tanto que el evaluado es, a la vez, evaluador. Esta informacin sistematizada puede ser peridica u ocasional y contiene informacin de dife rente tipo, segn el propsito con el que se ha recogido: descripcin de acciones o informacin sobre demanda de derechos al Estado, nmero de personas beneficiarias, cantidad de acciones realizadas, acceso a servicios o coberturas de los mismos (calculadas, a su turno, de diferente manera: sobre la poblacin demandante, potencialmente demandante o total). La informacin sobre la calidad de las acciones es poca y generalmente proviene del mismo prestador y no de los usuarios. Hay, entonces, asimetras entre la informacin sobre la situacin de derechos y la informacin sobre el cumplimiento de las responsabilidades del Estado, que se reflejan en el mayor desarrollo de la primera. Hace falta construir indicadores para el seguimiento de polticas, planes, programas y acciones que no sean solamente descripciones del nmero de acciones realizadas, sino que permitan evaluar cobertura, calidad, pertinencia e impacto. En nuestro medio se presentan tambin asimetras en la dispo nibilidad y acceso a la informacin entre los niveles nacional, departamental, municipal y local, e igualmente entre unos y otros departamentos y municipios. Los departamentos con ms recursos econmicos y las ciudades capitales cuentan con equipos tcnicos, recursos e informacin disponible que no tienen los departamentos menos desarrollados, las ciudades intermedias o los municipios pequeos. La forma de desglosar la informacin es variable, lo cual dificulta el anlisis del cumplimiento de un principio fundamental de los derechos humanos: la no discriminacin. Es poca la informacin que se presenta desglosada por minoras tnicas y gnero; una mayor cantidad se presenta clasificada por zona geogrfica
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(rural, urbana o cabecera municipal-resto), la discriminacin de la informacin por edades no es constante y se usan diferentes lmites para los grupos etarios, el desglose por espacio geogrfico (comuna, localidad, vereda, municipio, departamento, regin, pas) es diferente segn la encuesta o investigacin a que haga referencia, pues entre ms pequeo es el espacio geogrfico, es ms difcil conseguir la informacin referente a l. Los indicadores (simples o compuestos) e ndices se agrupan en lo que se ha llamado canastas de indicadores o en procesos ms organizados que son los sistemas de indicadores, que pueden tener distintos niveles de complejidad. Los sistemas de indicadores pueden, a su vez, alimentar sistemas de informacin, que tienen la pretensin de hacer un seguimiento de la informacin en el tiempo y producir reportes sobre ella. Existe un nivel de organizacin ms complejo constituido por los procesos de monitoreo, basados en el uso de sistemas de informacin (ya sea que diseen o adapten su propio sistema, o que trabajen con la informacin producida por otros sistemas). En los procesos de monitoreo, los actores sociales participantes realizan un anlisis en profundidad de la informacin; la contextualizan en la realidad econmica, social y poltica, y la complementan con resultados de estudios temticos en profundidad y con la recoleccin de la opinin de ciudadanos y ciudadanas. Existen ms sistemas de informacin que procesos de monitoreo, pero hay una tendencia a que esto cambie. Hay varios actores que participan en los procesos de monitoreo y en los sistemas de informacin instituciones del Estado, organizaciones de la sociedad civil, grupos acadmicos y entidades de cooperacin internacional, los cuales, con frecuencia, realizan acciones similares, lo que da lugar a la duplicacin de trabajo. Entre estos actores sociales se presentan diferentes grados de interaccin, con una tendencia a una articulacin y cooperacin cada vez mayor, as como a la construccin de sistemas de informacin y procesos de monitoreo colaborativos en los que participan varios de ellos. Los procesos de monitoreo y sistemas de informacin son, en su mayora, de carcter nacional, algunos con referentes departamentales o municipales. Hay tambin algunas experiencias locales significativas en grandes ciudades y una tendencia al desarrollo de nuevos sistemas y procesos locales, departamentales o regionales. Un problema no resuelto es la falta de articulacin de los procesos y sistemas locales con los departamentales y nacionales, y la definicin del flujo de informacin entre ellos. Los procesos de monitoreo trabajan en cinco lneas de accin: recopilacin de datos cuantitativos y cualitativos; procesamiento de los datos para generar informacin; anlisis e interpretacin de la informacin para la produccin
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de conocimientos; discusin y difusin del conocimiento, e injerencia en las decisiones y la accin social y poltica. De esta manera dichos procesos permiten enlazar el anlisis de la realidad con la construccin y seguimiento de las polticas pblicas. Los procesos de monitoreo y sistemas de informacin sobre derechos de los nios, nias y adolescentes demandan informacin de diferentes fuentes, provenientes de distintos sectores e instituciones, lo que complejiza la armonizacin de los datos, dado que con frecuencia corresponden a marcos conceptuales diferentes, con clasificaciones y definiciones estadsticas que no siempre son comunes. La mayora de ellos incorporan, adems de la informacin sobre situa cin y cumplimiento de la responsabilidad del Estado, informacin y anlisis del contexto general (aspectos demogrficos, econmicos, polticos y culturales); este anlisis de contexto permite entender e interpretar ms adecuadamente la informacin relacionada con los derechos. Muy pocos procesos de monitoreo se han planteado el reto de la participacin ciudadana en la recoleccin, procesamiento y anlisis de la informacin. Estos procesos son desarrollados generalmente por tcnicos, y manejan informacin especializada y un lenguaje que no es comprensible para la mayor parte de ciudadanos y ciudadanas. Solo algunos realizan o retoman consultas hechas a diferentes actores sociales, incluidos nios, nias y adolescentes. El derecho a la participacin sigue siendo entonces un discurso aceptado pero no incorporado en el monitoreo de derechos, lo que contribuye a que se pierda la capacidad movilizadora de la informacin, en tanto que los actores sociales a los que se refiere estn alejados de la gestin de la misma y no la conocen. Una limitante para el desarrollo de sistemas de informacin y de procesos de seguimiento de los derechos de los nios, nias y adolescentes es la falta de una cultura de la informacin por parte de los decisores y ejecutores de las polticas y de los diferentes actores sociales interesados. La informacin se ve ms como algo necesario para sustentar programas y decisiones que como una herramienta fundamental en la comprensin y anlisis de la realidad, en la construccin de polticas pblicas y en la vigilancia del cumplimiento de las funciones del Estado. Por otra parte, no hay una apropiacin social de la informacin existente y sta se ve ms como un tema de los tcnicos. En nuestro medio, otra limitante es la falta de recursos econmicos suficientes tanto al interior de cada una de las instituciones generadoras de informacin, como para el desarrollo continuo de sistemas y procesos articulados de seguimienREflEXIONES SOBRE El SEGUIMIENTO A lOS DEREChOS DE NIOS, NIAS Y ADOlESCENTES
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to. La asignacin de estos recursos depende ms de la voluntad poltica de los funcionarios del momento que de una poltica institucional mantenida en el tiempo. Los recursos asignados para procesos independientes originados en la sociedad civil son escasos y carecen de continuidad. En Colombia existen en este momento varios procesos de monitoreo y sistemas de informacin activos que manejan y producen informacin y anlisis sobre diferentes aspectos relacionados con el respeto por los derechos de los nios, nias y adolescentes, as como sobre las polticas pblicas dirigidas a infancia y adolescencia. Muchos de ellos son sectoriales o temticos, otros pretenden abarcar varios aspectos o todos los contenidos de la Convencin. Desafortunadamente, existen pocas articulaciones entre estos procesos y sistemas y, como se mencion atrs, con frecuencia repiten acciones. Si bien en el pas hay una cantidad aceptable de informacin disponible, se encuentran temas en los cuales existe subregistro o falta informacin confiable debido a la dificultad de acceder a la misma; entre esos temas estn la explotacin sexual, el conflicto armado y la participacin en produccin y trfico de estupefacientes. En temas relacionados con derechos de proteccin, una parte importante de la informacin disponible corresponde a los casos que se denuncian o se presentan ante el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, lo cual da cuenta solo de una pequea parte de la problemtica. Hay temas en los que no se han desarrollado indicadores ni metodologas definidas de recoleccin de informacin, como recreacin, participacin, acceso a la informacin y acceso a la cultura. Si bien en otros temas (educacin inicial, VIH-SIDA, discapacidad) se han definido posibles indicadores, hace falta recolectar informacin. En temas objeto de limitaciones judiciales, la informacin es restringida (adopciones, comisin de delitos, secuestro). Existe adems informacin que se recoge pero no se procesa completamente, como algunos resultados de las pruebas del ICFES (Instituto Colombiano para el fomento de la Educacin), del SISVAN (Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional) o de la Encuesta de Calidad de Vida. En Colombia hay problemas en la calidad y representatividad de algunos de los indicadores empleados como los siguientes: hay datos que se presentan en cifras y no en porcentajes, se usan denominadores que no tienen una re lacin clara con el numerador, los grupos de edad no corresponden al lmite de 18 aos con el que se define nio en la Convencin y se usan datos que no dicen mucho del cumplimiento de un derecho, como el nmero de servicios existentes o de acciones realizadas sin mencionar cul es su cobertura o su impacto.
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Reflexiones finales
Los derechos de los nios, nias y adolescentes se han instituido como un discurso social y polticamente aceptado, pero eso no se ha visto reflejado en suficientes decisiones y acciones dirigidas a su garanta efectiva. El balance de 20 aos de la Convencin muestra muchos pactos y acuerdos internacionales, muchas normas y leyes, muchos marcos de poltica pblica, muchos consensos e intenciones, y pocos logros. Se ha demostrado hasta la saciedad que solo con la promulgacin de disposiciones otorgantes de derechos no se cambian las realidades, ya que el verdadero reconocimiento de los derechos requiere una instrumentacin en la prctica; es necesario entrar en una nueva etapa en que la preocupacin central sobre los derechos de nias, nios y adolescentes no sean los compromisos sino las realidades. El monitoreo continuo del cumplimiento de las responsabilidades de los garantes y la garanta efectiva de los derechos puede cumplir en esta nueva etapa un papel fundamental. Para avanzar en la garanta efectiva de los derechos de nios, nias y adolescentes es necesario develar el doble discurso que ha existido alrededor del tema, tanto por parte de los Estados como de los organismos internacionales: por un lado el universalismo tico de los derechos y, por el otro, una despiadada competencia econmica en la que los ms fuertes destruyen a los ms dbiles; por una parte un discurso de equidad y, por la otra, una organizacin social y poltica basada en la competencia y la desigualdad; por un lado la obligacin de cumplir con los compromisos establecidos en el respeto a los derechos y por el otro, la obligacin de cumplir los compromisos con la banca multilateral de disminuir el tamao de los Estados, limitar la inversin social o pagar la deuda con las entidades internacionales antes que la deuda acumulada con la infancia y la adolescencia de cada pas. La promulgacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio se da en un momento de expansin mundial del modelo neoliberal, en el que cualquier derecho o necesidad puede ser aplazado con el fin de lograr el crecimiento econmico, fin central de las polticas del Estado. El modelo planteaba que para lograr ese crecimiento era recomendable, incluso, restringir derechos fundamentales adquiridos. Esto ayuda a explicar por qu la promulgacin de los derechos de nios, nias y adolescentes en ese momento histrico tuvo ms de acto simblico que de compromiso real. Lo anterior demuestra que la informacin sobre derechos humanos y en particular sobre derechos de nios, nias y adolescentes, solo se puede analizar
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y entender en contexto. Este anlisis de contexto incluye por lo menos los aspectos sociopoltico, demogrfico y socioeconmico. Los datos cuantitativos o cualitativos sobre derechos ponen permanentemente de manifiesto problemas polticos y sociales ms amplios, que son los que explican por qu finalmente los derechos de nios, nias y adolescentes siguen siendo un discurso sin rea lizaciones, as como quines son los responsables de que esto ocurra. El anlisis de los llamados datos blandos (cobertura de vacunacin, cobertura educativa, entre otros) no es suficiente para entender qu est pasando con los derechos; es necesario relacionarlos con el anlisis de los datos duros (inequidad, pobre za, &c). Este tipo de anlisis contribuye a rescatar el carcter poltico de los derechos humanos, perdido hoy en un discurso light sobre los mismos. Como ya se afirm anteriormente, la informacin no es neutral; todo dato, medida o indicador est ubicado en un marco conceptual (Sarmiento, 2008) y responde a unas preguntas. En el caso de la informacin sobre derechos humanos, el sustento corresponde a un ideal tico y poltico. El significado que tienen los diferentes grupos humanos sobre las diversas concepciones polticas de los derechos a la salud, a la informacin, a la participacin, a la cultura, responde a las miradas que se tienen sobre cada uno de ellos, as como a la nocin que se tiene sobre conceptos como equidad y justicia, que son consustanciales a una visin actual de los derechos humanos. La forma en la que se califican los logros en derechos humanos responde entonces a criterios valorativos, que no son universales. Los diferentes derechos recogidos en la Convencin de Derechos del Nio tienen niveles de complejidad distintos; mientras que el derecho a un nombre o una nacionalidad es sencillo en su comprensin, el derecho a la salud es complejo y contempla diversos aspectos como el derecho a conservarse sano, a crecer en un ambiente saludable, a recuperar la salud, a la rehabilitacin, etc. La variada complejidad plantea necesidades distintas en el seguimiento al cumplimiento de cada uno de los derechos. Se presenta el problema de cmo traducir el texto de normas jurdicas como la Convencin o las leyes nacionales de infancia y adolescencia en atributos especficos que permitan su evaluacin, cuando la mayora de los derechos estn planteados como enunciados generales (Llovet & Rodrguez, 2007). Puede haber un consenso universal sobre el derecho de nios, nias y adolescentes al juego y a la recreacin, o al acceso a la informacin, pero es difcil operativizar tales derechos, establecer para ellos definiciones estndar de las que se deriven responsabilidades especficas para los Estados, o evaluar si efectivamente esos derechos han sido garantizados para cada nio, nia o adolescente.
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En la bsqueda de criterios globalmente unificados para el seguimiento al cumplimiento de los derechos de nios, nias y adolescentes se ha planteado la idea de contenidos mnimos universales de cada uno de los derechos principalmente de los econmicos, sociales y culturales (Sarmiento, 2008). La definicin de estos mnimos permitira identificar las obligaciones concretas de los garantes, empezando por el Estado. Sin embargo, se corre el riesgo de restringir el derecho, como lo ha anotado el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales con respecto a la salud (1993), lo cual se sustenta en la idea de que si el ideal del ser humano es llegar al nivel ms alto posible de salud, no es factible fijar un lmite mnimo uniforme por debajo del cual se considere que un determinado Estado no est cumpliendo con sus obligaciones en esta materia. Para saber si un pas est garantizando a su poblacin una calidad de vida acorde con el nivel de riquezas, lo ideal es compararlo con pases que posean condiciones similares y de la misma regin. Dado que por una tendencia histrica los pases tienden a mejorar en determinados indicadores como mortalidad infantil o tasa de escolarizacin, la pregunta para el monitoreo es si ese nivel de progreso es el esperado o es superior al esperado. Los gobiernos son hbiles para sobredimensionar los avances logrados y atriburselos a sus acciones, el problema es cmo llevar a cabo una ponderacin real de tales avances en un contexto determinado. Una opcin que se ha desarrollado de forma importante en los ltimos aos es colocar metas o puntos de referencia con plazos precisos, como lo hizo la Cumbre del Milenio o la Segunda Cumbre Mundial por la Infancia. Estas metas se pueden plantear como universales por cuanto no son respecto a una cifra nica, sino respecto a la realidad actual de cada pas (disminuir a la mitad, aumentar en un 20%, etc.). Esta forma de abordaje presenta algunos problemas: a) un ritmo esperado para un pas puede ser lento para otro, b) dada la diversidad de aspectos que comprenden los derechos de los nios, nias y adolescentes, es muy difcil establecer metas para cada uno de ellos, y c) hay varios derechos para los que hoy es muy difcil definir metas comunes. La ventaja ms clara de esta forma de planificar para el seguimiento es que si hay acuerdo sobre las metas y los tiempos se puede plantear un ritmo de progreso esperado, que puede ser objeto de evaluacin. La informacin disponible para cualquiera de estos abordajes, en su mayora, no ha sido construida desde una perspectiva de derechos; son datos con una trayectoria de recoleccin y anlisis de varios aos (anteriores a la Convencin) que fueron planteados para el seguimiento de necesidades sociales
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definidas como prioritarias o para la evaluacin de los modelos de desarrollo o de la ejecucin de las intervenciones estatales. Surge entonces el dilema de procurar la recoleccin de nueva informacin desde una perspectiva de derechos, o trabajar con la informacin disponible la cual ha sido planteada con las perspectivas citadas y conferirle una perspectiva de derechos en su interpretacin y anlisis. Si se escoge la segunda opcin, que ha sido la ms empleada, se encuentran limitaciones, dado que, si bien hay derechos en los cuales se puede hacer seguimiento con los datos disponibles, enriquecidos hoy con criterios de desagregacin, tambin hay derechos como los relacionados con ciudadana y participacin infantil de los que la informacin tradicional no da cuenta alguna. Existen tres grandes potenciales usuarios de la informacin sobre derechos de nios, nias y adolescentes: la sociedad civil, los gobiernos y las organizaciones internacionales. Han sido hasta ahora las organizaciones internacionales, en particular las de Naciones Unidas, las que han jalonado el desarrollo en el tema y han definido los parmetros para este seguimiento. Hoy parece ser ms importante para los pases presentar un completo informe al Comit de Derechos del Nio que a sus ciudadanos y ciudadanas. El monitoreo internacional ha sido importante, pero es indispensable desarrollar un monitoreo nacional acorde con las necesidades, desarrollos y problemas de cada pas. Los sistemas de informacin y procesos de monitoreo deberan ser cada vez ms multifuncionales y producir una informacin que sea til para sus diferentes usuarios. El tema de los usuarios, tiene un trasfondo muy importante: la democratizacin de la informacin. Si bien se han desarrollado en los ltimos aos estrategias de comunicacin novedosas principalmente por medio de la Internet que permiten que la informacin llegue a ms personas, el hecho es que estamos muy lejos de una real democratizacin de la misma, tanto por el tipo de lenguaje tcnico que se utiliza, como porque el acceso a ella es limitado. Los potenciales usuarios, que adems podran ser fuente importante de informacin, no conocen aquella que se produce sobre sus derechos. La vinculacin entre informacin y toma de decisiones es fundamental. Es necesario monitorear no solo los derechos sino tambin el cumplimiento de los deberes, as como que la informacin sobre derechos y cumplimiento de deberes llegue a sus respectivos titulares e incida en las decisiones que tomen ellos. Los deberes deben plasmarse en servicios, acciones, decisiones y recursos econmicos suficientes. A la informacin hay que darle vida, convertirla en una herramienta de transformacin social. Existe una tensin entre la cantidad de informacin necesaria para evidenciar la situacin con respecto a todos los derechos dada la diversidad y
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complejidad de los mismos y la necesidad de tener una informacin clara y sencilla que sea comprensible por los tomadores de decisiones y por la comunidad en general. Si se simplifica la informacin, se corre el riesgo de mostrar solo una parte del problema, pero si se ampla mucho, se corre el riesgo de que no sea comprendida y utilizada por quienes la necesitan. Es prudente buscar un punto medio, dado que, como se anot atrs, los sistemas de informacin y procesos de monitoreo pueden manejar varios niveles de profundidad en la informacin que utilizan y producen. Los promedios en la informacin cuantitativa ocultan lo que ocurre en los extremos y suministran informacin definitivamente insuficiente desde una perspectiva de derechos, ya que no permiten ver las diferencias; sin embargo, la mayor parte de informacin sobre derechos de nios, nias y adolescentes se presenta hoy como promedios. Es necesario un cambio de metodologa, en virtud de que se debe generar informacin que haga visibles las desigualdades y refleje a la poblacin que se encuentra en situacin ms crtica. La discusin en los sistemas de informacin y procesos de monitoreo no se puede centrar solamente en la cantidad y calidad de la informacin disponible. La informacin por s sola describe una realidad, pero el problema radica en cmo entenderla, por lo cual entra en juego el tema del anlisis de la informacin y adquiere un papel clave la perspectiva de derechos. Puede ser que una zona geogrfica tenga una cobertura en educacin del 97%, pero si el 3% restante est conformado bsicamente por poblacin con alguna discapacidad, se est ante una grave vulneracin del derecho universal a la educacin y se est discriminando a una poblacin. El anlisis de datos fros o de descripciones es el que permite ponerlos en contexto y ubicar las intervenciones que se deban realizar. Un ltimo aspecto que es importante analizar es la integralidad. Los derechos de los nios, nias y adolescentes son interdependientes, y la garanta de los mismos debera ser integral. Esto plantea para el seguimiento el reto de hacer un anlisis conjunto de los derechos. Debido a que la garanta integral de los derechos se da en los individuos, la informacin sobre la integralidad de los derechos sera mucho ms que la suma de las informaciones sobre cada uno de los derechos. Hasta hoy no se dispone de una metodologa que permita observar esta integralidad: su desarrollo es un reto para el futuro. El disfrute integral de los derechos se da en los microespacios donde transcurre la vida de nios, nias y adolescentes; all entran a actuar, adems del Estado, representado en instituciones como la escuela, el jardn o el centro de proteccin los otros garantes, que son la familia y la sociedad. El disfrute
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integral de los derechos se da entonces en los microespacios pblicos y privados, y all es muy difcil monitorear. La informacin disponible no da cuenta de esos otros garantes, de sus prcticas y del cumplimiento de sus responsabilidades. Es necesario continuar profundizando en la discusin sobre cmo avanzar en el monitoreo de los derechos de nios, nias y adolescentes, retomar las lecciones aprendidas y reconocer y analizar los obstculos y limitaciones. Los investigadores y la academia pueden jugar en esto un papel muy importante. Invitamos a los diferentes grupos del pas y del mundo que estn interesados en el tema a profundizar en el debate.
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Monitoreo de la situacin y polticas pblicas de infancia y adolescencia desde la perspectiva de derechos

NORbeRTO LiWSKi
a construccin de las polticas pblicas de niez y adolescencia, fundadas e implementadas desde la perspectiva de los derechos humanos, requiere establecer un campo integrado por diversos componentes, entre los cuales el monitoreo y seguimiento de dichas polticas constituyen una piedra angular para el efectivo cumplimiento de los derechos de los nios, nias y adolescentes. Cuando partimos del concepto de monitoreo, nos orientamos enfticamente en las diversas dimensiones que lo componen, entre ellas, la calidad, la historicidad y los contextos de los procesos. Resulta necesario reconocer, en el examen de los mismos, las caractersticas que nos proporcionan elementos para efectuar ajustes programticos sobre el diseo y obtener las enseanzas que se deriven de ello. Aunque con frecuencia utilizamos indistintamente los trminos monitoreo y seguimiento, es preciso establecer una distincin entre uno y otro, habitualmente, de necesaria complementariedad operativa y metodolgica. Debemos recordar que el seguimiento se relaciona con modalidades cuantitativas tales como recoleccin, anlisis, procesamiento y utilizacin de datos. Desde esta perspectiva se pueden establecer plataformas sobre las cuales las polticas pblicas no se vean en un continuo estado de improvisacin o de transmutacin.
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Para desarrollar la propuesta de monitoreo de manera integral y estratgica, es necesario advertir que se est frente a la necesidad de construir instrumentos tcnicos para el examen de la actualidad y no limitarse a la recoleccin de datos, aunque estos son muy importantes. Es fundamental ingresar en los escenarios polticos y de las polticas pblicas, y reconocer en su interior, como mnimo, dos tipos de anlisis: por un lado, el referente a los contextos en los que se construyen las polticas pblicas de manera predominante en la actualidad y, por otro, aquel que detecta en qu medida estas polticas pblicas se definen bajo el enfoque de derechos. Esta situacin se puede presentar tanto para un operador de programa de caractersticas locales en una comunidad concreta, sea urbana o rural, y con estructura institucional determinada, como para quien tiene la responsabilidad de facilitar los procesos de integracin regional o nacional de dicha experiencia. El resultado de este ejercicio es la posibilidad de situar el monitoreo en un plano ms amplio, que permita reconocer que se est frente a una estrategia y no solo frente a una experiencia, y, en consecuencia, que se tiene la responsabilidad de construir desde ese lugar los esfuerzos necesarios para evitar la fragmentacin de los programas y acciones. Este es uno de los grandes problemas que las polticas pblicas no han podido resolver: el enorme esfuerzo que implica cada experiencia, incluso desde la valoracin de los resultados y los aprendizajes. La experiencia es ms valiosa cuando tiene capacidad de integracin, cuando se sita en un plano de reconocimiento global y se incorpora a estrategias mucho ms amplias. Desde esa perspectiva, es posible que el examen de ideas y experiencias locales brinde la oportunidad de una mayor profundizacin y que, en esta lgica, la experiencia local sea susceptible de incluir los elementos ms sensibles de los procesos y estrategias nacionales. Por tanto, corregir la separacin entre los niveles nacionales y locales como si se tratara de escenarios divorciados, o de jerarquas tcnicas y polticas diferenciadas, es parte del esfuerzo y del reto que tenemos por cumplir. En ese sentido, es necesario analizar primero los contextos y luego examinar en qu medida el monitoreo est previsto en la perspectiva de derechos. El contexto en el cual fijamos el monitoreo de la situacin de las polticas pblicas de niez desde el enfoque de derechos tiene varias dimensiones, de las cuales la relacin entre formas y contenidos es de vital importancia, especialmente en un tiempo en el que es fcil incorporar lenguajes modernos en la poltica pblica. Muchas veces, este tipo de lenguajes dejan en crisis los esfuerzos de transformacin con respecto al diseo, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas. Un ejemplo de ello es el avance que propuso la Convencin sobre los
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Derechos del Nio en cuanto a la terminologa. Muy pocos en Amrica Latina hablaran hoy de menores y, menos an, de polticas basadas en los principios de la doctrina del menor irregular, lo cual no implica, necesariamente, haber abandonado la conceptualizacin y metodologa de planificacin producto de dichas tradiciones dominantes. Se debe asumir con honestidad poltica e intelectual el hecho de que todava estamos lejos de abandonar la prctica que se representaba en las visiones del nio objeto de asistencia; el riesgo es que se genere confusin al utilizar un nuevo lenguaje para prcticas que an no se han modificado sustancialmente. Por tanto, incorporar un lenguaje actualizado implica interpelarnos sobre la calidad de dicho lenguaje en trminos de lo que l representa en materia de los cambios que se requieren para lograr coherencia entre el decir y el hacer. La complejidad que implica esta transicin no se resuelve apelando exclusivamente a un nuevo orden semntico; se requiere una redefinicin de los fundamentos de las polticas pblicas. El tratamiento de este tema presenta singular importancia si se refiere a la adolescencia. As, en adicin, la elaboracin, desarrollo e implementacin de las polticas pblicas con respecto a la construccin de ciudadana para los adolescentes plantea algunos desafos que merecen tenerse en cuenta. Por otra parte, las diferentes realidades nacionales de nuestros pases nos demandan necesariamente una aproximacin al reconocimiento del contexto latinoamericano, sobre el cual se debe destacar un conjunto de indicadores producidos por la Cepal (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) y el Banco Mundial. El contexto econmico y social de Amrica Latina tiene ciertas particularidades propias de la regin. De acuerdo con un estudio del Banco Mundial, en promedio, el 10% ms rico de la poblacin recibe entre el 40% y 47% del ingreso total de cada pas, mientras que el 20% ms pobre solo recibe entre el 2% y 4%. Este perfil de distribucin del ingreso se puede corroborar en el estudio de la Cepal que muestra que el 20% ms pobre de la poblacin recibe el 4,71% del PIB, mientras que el 20% ms rico, se apropia del 54,24% (Cepal: 2002):
La profundizacin de la brecha entre ricos y pobres es el signo ms evidente de la desigualdad en Amrica Latina, mucho ms pronunciada que en cualquier otro rincn del planeta. Segn el Banco Mundial, 80 millones de personas en Latinoamrica vive con menos de un dlar por da y segn el Banco Interamericano de Desarrollo hay 150 millones de pobres en el continente.
MONITOREO DE lA SITUACIN Y pOlTICAS pBlICAS DE INfANCIA Y ADOlESCENCIA...
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El informe Estado de la regin, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Unin Europea, indica que hay casi 35 millones de pobres, ms del 60% de la poblacin total. La pobreza deja en estado de vulnerabilidad a millones de personas en el continente, es decir, en riesgo de que un hogar o individuo atraviese en algn momento un perodo de dificultad por problemas de ingreso o salud. Esta vulnerabilidad tambin implica la probabilidad de estar expuesto a muchos otros riesgos, entre ellos: violencia, consumo abusivo de droga y alcohol, desastres naturales, interrupcin de los estudios.
Pero aparece ntidamente otro factor que condiciona la pobreza: la mala distribucin de la riqueza:
En este sentido, el reciente informe del PNUD sobre Desarrollo Humano indica que para reducir la pobreza de ingresos, la distribucin importa tanto como el crecimiento. Especial preocupacin reconoce la situacin de los sectores adolescentes, que suman a las condiciones adversas de la exclusin social, la victimizacin que sobre ellos produce el accionar del crimen organizado tanto nacional como transnacional. Las polticas pblicas de combate y eficaz penalizacin contra los responsables del crimen organizado, implica al mismo tiempo un esfuerzo de proteccin a la seguridad ciudadana y de resguardo de los derechos humanos de los nios, nias y adolescentes.
La franja adolescente pobre es invisibilizada en las polticas pblicas y suele reaparecer, en general, cuando se la vincula con la transgresin a la ley si se tiene presente que este sector se caracteriza por la pobreza, la desescolarizacin y diferentes grados de exclusin social como tendencia predominante (Liwski, 2007). Estos contextos generales, en la medida en que son ms que una referencia, contribuyen a ver de otra manera la realidad que se monitorea, permiten comprender los datos actuales sobre infancia y adolescencia, y su historia. Las cifras representan historias individuales (de gnero, etnia, &c.) y colectivas (contexto cultural y geogrfico, construccin de sistemas polticos, organizaciones y movimientos sociales). La incursin en cada uno de estos mbitos no puede limitarse a obtener informaciones cuantitativas, y, menos an, pretender la homogeneidad estadstica que, con los denominados ndices medios, suele ocultar la diversidad. La valoracin de la informacin cuantitativa vara de una comunidad a otra, pues existen caractersticas, costumbres, hbitos y creencias que la definen y
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le dan determinada identidad. Por tanto, la valoracin de datos debe estar enmarcada en el contexto cualitativo de la historia. La concepcin del monitoreo como un proceso de examen continuo de reconocimiento, disponibilidad y combinacin de datos con el uso de modalidades metodolgicas adecuadas constituye un avance en el enfoque y un valor trascendente en la relacin de la construccin poltica del tema, los proyectos que la animan y el rigor metodolgico que vincula y dinamiza los aspectos locales con la universalizacin de los mismos. No hay duda de que son los pueblos los que construyen su verdadera historia y que los procesos democrticos necesitan fortaleza institucional y poltica para reconocer su identidad y su diversidad. La construccin de la justicia social se relaciona estrechamente con la participacin activa de los ciudadanos y ciudadanas y de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos polticos. El Estado democrtico se fortalece cuando puede asumir el liderazgo de los procesos polticos que tienen lugar en los mbitos de participacin ciudadana dedicados a la construccin de las polticas pblicas. En este contexto, el monitoreo de las polticas pblicas adquiere mayor jerarqua cuando se instala en los principios de la libertad, el estado de derecho y la justicia social (Liwski, 2008). Sobre esta lnea de razonamiento es posible afirmar que tanto el monitoreo como el seguimiento constituyen instrumentos presentes en las polticas pblicas. Por ello, los mejores niveles tcnicos garantizan el correcto liderazgo de los procesos en los cuales el Estado afirma su autntico rol, pues los estados que asumen el principio de la transparencia y el acceso pblico a la informacin, legitiman su liderazgo ante la sociedad y contribuyen al mejoramiento de la calidad institucional. La Convencin sobre los Derechos del Nio ha establecido, en sus propias disposiciones, los mecanismos inherentes al monitoreo de las polticas pblicas de los Estados que ratificaron el Tratado, lo cual representa un sustancial estmulo al desarrollo y al mejoramiento de los sistemas nacionales. Durante el transcurso del ao 2009 se cumplieron dos decenios desde la aprobacin de la Convencin, una fecha emblemtica que implica una oportunidad para reflexionar sobre los avances, para observar y analizar crticamente los aprendizajes producto de los logros, las debilidades y los desafos. En este sentido, deberamos darnos la oportunidad de relacionar los abordajes sobre el monitoreo de las polticas pblicas de niez y adolescencia con la reflexin sobre los 20 aos de la Convencin.
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En una primera aproximacin al anlisis crtico de este perodo, recogemos uno de los diversos conceptos aportados en el Encuentro de Conmemoracin Latinoamericana por los XX Aos de la Convencin sobre los Derechos del Nio, realizado en Buenos Aires los das 24 y 25 de agosto del ao 2009, con la participacin de representantes de 12 pases y de un nmero significativo de adolescentes. El carcter de la reunin, por su diseo y estructura de funcionamiento, adopt en gran medida la modalidad de un monitoreo regional focalizado sobre la adolescencia. En tal sentido se expres en la relatora del evento lo siguiente:
La focalizacin con respecto a la franja adolescente no fue casual y tuvo un gran acierto, ya que trat sobre un grupo de poblacin que no ha contado con todas las condiciones necesarias y oportunidades para que se les garantice su desarrollo integral y el goce y ejercicio pleno de sus derechos humanos. Esta focalizacin permiti establecer los alcances y las articulaciones entre los principios y disposiciones de la Convencin sobre los Derechos del Nio y evidenci que, pese a la inclusin de dicha franja etaria en este Tratado Internacional de derechos humanos, se desdibuja e invisibiliza con excesiva frecuencia el reconocimiento y ejercicio de los derechos humanos en los diferentes pases de la regin. [] Se record el amplio debate que la sociedad civil de Amrica Latina y el Caribe protagoniz en el perodo previo a la aprobacin de la Convencin, el cual contribuy activamente a su posterior difusin y ratificacin por parte de los Estados de la regin. El encuentro reconoci los avances que se han dado en los primeros XX aos de aplicacin de la Convencin, en particular en la aprobacin y reforma de leyes y el impulso de programas destinados a promover y brindar proteccin integral a las personas menores de edad en la regin. Fue posible adems mostrar que se ha logrado reducir progresivamente la mortalidad infantil y que se ha logrado un aumento en la matrcula escolar en primaria particularmente, sin eso significar que se han resuelto aspectos crticos del sistema educativo que hacen que la educacin no sea de calidad, que no sea accesible para todos y todas y que sea expulsora. Pese a esos avances, se evidencia que an existen muchos desafos por enfrentar, en particular, los relacionados con los contextos polticos, sociales y econmicos de los pases, los cuales representan un reto y a veces muestran retrocesos en los avances logrados, por lo que requieren intervenirse de inmediato con propuestas integrales, transformadoras, respetuosas y solidarias para lograr crear las condiciones necesarias para que se garanticen los derechos y libertades civiles, los polticos, econmicos, sociales y culturales de los nios, nias y adolescentes.
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En esa misma lnea de consideraciones, expertos y adolescentes sealaron las siguientes reflexiones y preocupaciones: El derecho a la educacin no es real para todas las poblaciones en particular para las personas adolescentes. La inversin social no logra atender todos los derechos humanos y deja desprovisto a un gran porcentaje de la poblacin menor de edad. La relacin entre Estado y organizaciones sociales debe revisarse y debe replantearse para dar respuestas a los nuevos contextos y retos. Los Estados deben garantizar el derecho que tienen los nios, nias y adolescentes a ser escuchados y ser tomados en cuenta, ya sean individuos o colectivos, y deben crear los mecanismos necesarios para que este derecho se ejerza bajo las condiciones ptimas. Pese a los avances y a la incorporacin del enfoque basado en los derechos humanos, tanto en el discurso como en la implementacin de algunas polticas programas y acciones, en los ltimos aos se ha sentido por parte de los Estados una respuesta punitiva y represiva a las problemticas sociales que afectan y estigmatizan, en particular, a las personas adolescentes, las cuales han sido desarrolladas bajo los susodichos Sistemas Nacionales de Proteccin y bajo la lnea de garantizar la seguridad ciudadana. [] ha habido una transformacin en el imaginario de las sociedades pero no ha sido total, ya que no ha transformado los contextos sociales, polticos y econmicos en donde se desarrollan y socializan los nios, nias y adolescentes y sus familias. El trabajo en Comisiones, tanto de personas adolescentes como de personas adultas, permiti profundizar sobre cuatro escenarios que ponen en tensin y en vulnerabilidad el goce y el ejercicio de los derechos humanos de las personas adolescentes. En ese sentido se reflejaron coincidencias entre ambos grupos poblacionales en un dilogo que sostuvieron durante la segunda jornada de la Conmemoracin.
La Convencin sobre los Derechos del Nio constituye para Amrica Latina una experiencia singular, pues se asume que, durante el proceso de elaboracin del Tratado que le compete, iniciado en 1979, buena parte de los pases de la regin viva situaciones de dictaduras militares o conflictos armados que generaron, a su vez, gigantescos movimientos de resistencia basados en la defensa de los derechos humanos. Segn estas caractersticas, en el periodo de tiempo previo a la aprobacin por la Asamblea General de
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Naciones Unidas en 1989, los pases de Amrica Latina lograron incidir sobre algunos aspectos especficos del texto. Fueron los pases de Amrica Latina los que, con posterioridad a dicha aprobacin, se incorporaron con mayor celeridad al proceso de ratificacin. La ratificacin de la Convencin crea un mecanismo vinculante del Estado que tiene distintas formas de expresarse; una de ellas es, precisamente, la de rendir exmenes de aplicacin del Tratado mediante informes peridicos al Comit de los Derechos del Nio, que es el rgano de monitoreo del cumplimiento de lo establecido en la Convencin. Es decir, la Convencin cre un sistema que institucionaliz, mediante pautas vinculantes, el monitoreo a los Estados Partes. La dcada de los aos ochenta marc importantes debates en Amrica Latina. En ese sentido, encontramos enormes contribuciones del campo de las ciencias jurdicas, de las ciencias de la educacin, de la pedagoga, incluso, importantes aportes de la educacin popular. Valga expresar un especial reconocimiento a quienes desde Colombia han brindado aportes en el mbito de la investigacin, la promocin y la proteccin de derechos, particularmente a Mara Cristina Salazar y a Orlando Fals Borda, quienes desde sus respectivos roles favorecieron el desarrollo de los movimientos de incidencia, no solo en Colombia sino en el conjunto de Amrica Latina. Est visto que la ratificacin de la Convencin ha entregado a los Estados compromisos jurdicamente imposibles de desconocer, y si bien es cierto que el carcter vinculante no se expresa en mecanismos de exigibilidad imperativa en el marco de los compromisos jurdicos, los Estados estn obligados a asumir, a travs de los informes peridicos, la retroalimentacin con el Comit y dar cuenta cada cinco aos de lo que han realizado. Cuando el Comit define la importancia de la recoleccin de datos, lo hace desde el enfoque de derechos, lo cual responde a la aplicacin misma de la Convencin. Este enfoque de derechos tiene componentes especficos. En relacin con la adecuacin legislativa, en casi todos los pases de Amrica Latina se han efectuado reformas normativas en armona con los principios y disposiciones de la Convencin sobre los Derechos del Nio. Este dato relevante, en oportunidades, ha expresado sus debilidades en la medida en que los procesos legislativos no se acompaaron del debate pblico y ms an sin recoger la opinin de los titulares de derechos nios, nias y adolescentes. A partir de esas adecuaciones legislativas, debera existir una nueva institucionalidad que promoviera la coordinacin en los niveles ms altos de la estructura del Estado para posibilitar el desarrollo de polticas pblicas garantes de derechos. Alcanzar el objetivo de una institucionalidad con estas caracte| 48 |
rsticas es asegurar que la organizacin supere la fragmentacin existente y adquiera coherencia, consistencia, sustentabilidad y articulacin. Otro elemento del enfoque de derechos es su definicin en trminos concretos, es decir, segn los criterios y alcances de las inversiones y modelos presupuestales. Es preciso promover debates amplios al interior de la sociedad frente a la inversin para la infancia y la adolescencia, con base en el artculo 4 de la Convencin de los Derechos del Nio (1989), que expresa:
Los Estados Partes adoptarn todas las medidas administrativas, legislativas y de otra ndole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convencin. En lo que respecta a los derechos econmicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarn esas medidas hasta el mximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperacin internacional.
En este sentido, en la Observacin General N 5 del Comit de los Derechos del Nio (2003), Medidas generales de aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio (artculos 4 y 42 y prrafo 6 del artculo 44), se expresa que:
El Comit seala a los Estados Partes que la Convencin debe constituir el marco de la asistencia internacional para el desarrollo relacionada directa o indirectamente con los nios y que los programas de los Estados donantes deben basarse en los derechos. El Comit insta a los Estados a que alcancen las metas acordadas internacionalmente, incluida la meta de la asistencia internacional para el desarrollo fijada por las Naciones Unidas en el 0,7% del producto interno bruto. Se reiter ese objetivo, junto con otras metas, en el Consenso de Monterrey de la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo celebrada en 2002. El Comit alienta a los Estados Partes que reciban ayuda y asistencia internacionales a que destinen una parte considerable de esa ayuda especficamente a los nios. El Comit espera que los Estados Partes puedan determinar anualmente la cuanta y la proporcin del apoyo internacional que se destina a la realizacin de los derechos del nio.
Otro elemento del enfoque de derechos en la planificacin de las polticas pblicas de niez y adolescencia es la inclusin de un plan nacional de accin. Precisamente la Observacin General N 5 destaca al respecto:
La administracin pblica, en su conjunto y en todos sus niveles, si se quiere que promueva y respete los derechos del nio, debe trabajar sobre la base de una estrategia nacional unificadora, amplia, fundada en los derechos y basada en la Convencin.
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El Comit encomia la elaboracin de una amplia estrategia nacional, o plan nacional de accin en favor de los nios, basada en la Convencin. El Comit espera que los Estados Partes tengan en cuenta las recomendaciones formuladas en sus observaciones finales sobre los informes peridicos cuando elaboren y revisen sus estrategias nacionales. Esa estrategia, si se quiere que sea eficaz, ha de guardar relacin con la situacin de todos los nios y con todos los derechos reconocidos en la Convencin. La estrategia deber elaborarse mediante un proceso de consulta, incluso con los nios y los jvenes y con las personas que viven y trabajan con ellos. Para celebrar consultas serias con los nios es necesario que haya una documentacin y unos procesos especiales que tengan en cuenta la sensibilidad del nio; no se trata simplemente de hacer extensivo a los nios el acceso a los procesos de los adultos. La estrategia no debe ser simplemente una lista de buenas intenciones, sino que debe comprender una descripcin de un proceso sostenible destinado a dar efectividad a los derechos de los nios en todo el Estado y debe ir ms all de las declaraciones de poltica y de principio para fijar unos objetivos reales y asequibles en relacin con toda la gama de derechos econmicos, sociales, culturales, civiles y polticos para todos los nios. La amplia estrategia nacional puede traducirse en planes nacionales de accin sectoriales, por ejemplo para la educacin y la salud, en los que se establezcan objetivos especficos, se prevean medidas de aplicacin selectivas y se asignen recursos financieros y humanos. La estrategia establecer inevitablemente prioridades, pero no se deben descuidar ni diluir en modo alguno las obligaciones concretas que los Estados Partes han asumido en virtud de la Convencin. Para aplicar la estrategia se debe disponer de los fondos necesarios, tanto humanos como financieros.
El enfoque de derechos requiere instituciones nacionales independientes de promocin y proteccin de los derechos que, a su vez, tengan un rol activo dentro del monitoreo de los derechos de la niez. As lo destaca la ya mencionada Observacin General N 5:
() Las instituciones independientes de derechos humanos complementan las estructuras estatales efectivas que se ocupan de la infancia; el elemento esencial es la independencia: el papel de las instituciones nacionales de derechos humanos es vigilar de manera independiente el cumplimiento por el Estado de las obligaciones contradas en virtud de la Convencin y los progresos logrados en la aplicacin de la Convencin y hacer todo lo posible para que se respeten plenamente los derechos del nio. Si bien ello puede requerir que la institucin elabore proyectos para mejorar la promocin y proteccin de los derechos del nio, no debe dar lugar a que el gobierno delegue
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sus obligaciones de vigilancia en la institucin nacional. Es esencial que las instituciones se mantengan totalmente libres de establecer su propio programa y determinar sus propias actividades (Naciones Unidas, 2003: 19).
Uno de los requisitos para el ptimo funcionamiento de la institucionalidad es la formacin de profesionales de diferentes disciplinas, an de las ms clsicas, desde la perspectiva de derechos, como la salud, la pedagoga y el derecho; por ello, la academia cumple un papel importante. Nuevamente en el Comit de los Derechos del Nio encontramos el respaldo a esta tarea, cuando menciona en el Artculo 53 de la Observacin General N 5:
El Comit pone de relieve la obligacin de los Estados de promover la formacin y el fomento de la capacidad de todos los que participan en el proceso de aplicacin (funcionarios del Estado, parlamentarios y miembros de la judicatura) y de todos los que trabajan con los nios y para los nios. Entre ellos figuran, por ejemplo, los dirigentes comunitarios y religiosos, los maestros, los trabajadores sociales y otros profesionales, incluidos los que trabajan con nios en instituciones y lugares de detencin, la polica y las fuerzas armadas, incluidas las fuerzas de mantenimiento de la paz, las personas que trabajan en los medios de difusin y otros muchos. La formacin tiene que ser sistemtica y continua e incluir la capacitacin inicial y el reciclaje. La formacin tiene por objeto destacar la situacin del nio como titular de derechos humanos, hacer que se conozca y se comprenda mejor la Convencin y fomentar el respeto activo de todas sus disposiciones. El Comit espera que la Convencin se vea reflejada en los programas de formacin profesional, en los cdigos de conducta y en los programas de estudio en todos los niveles. Por supuesto, se debe promover la comprensin y el conocimiento de los derechos humanos entre los propios nios, mediante el programa de estudios en la escuela y de otras maneras.
De acuerdo con la lnea argumental planteada, es posible afirmar que no puede haber enfoque de derechos sin que se establezcan las reglas de coope racin entre el Estado y la sociedad civil. Estas reglas deben ser claras y deben reconocer los roles diferenciados; en ellas, la sociedad civil, en el marco de la independencia y de la autonoma que requiere su propia condicin organizativa, tendr la oportunidad de incidir y contribuir en el desarrollo de polticas pblicas y, fundamentalmente, en lo concerniente a su monitoreo. Pero un sistema de monitoreo universal no se basa en un documento que solo cumple funciones protocolarias. La riqueza de este proceso radica en garantizar que cada uno de los espacios que constituyen dicho sistema se construya con una visin participativa, transparente y de alta calidad tcnica.
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Una de las acciones de mayor importancia para monitorear la aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio es la preparacin del informe por parte de los Estados, a lo cual se suman los informes alternativos elaborados por organizaciones independientes, que representan un valiossimo aporte al mecanismo de monitoreo universal. Sin embargo, uno de los riesgos de estos procesos es que se construyan informes peridicos sin convocar al dilogo a las organizaciones de la sociedad civil, con lo cual se refleja una mirada que, en muchos casos, puede estar sesgada por las propias necesidades polticas del Estado. Por otra parte, y continuando con los riesgos eventuales, se debe sealar lo inconveniente que resulta que la recepcin de las Observaciones y Recomendaciones del Comit se restrinja a un pequeo circuito de la administracin pblica. El esfuerzo de un monitoreo internacional es una de los acciones ms importantes para examinar las polticas pblicas y revisar, en consecuencia, el futuro de las mismas. Hace pocos aos el Comit record al Estado colombiano, como lo haba hecho tambin con otros Estados, que no haba atendido suficientemente las recomendaciones efectuadas con motivo del segundo informe que haba presentado Colombia cinco aos antes. Lo que ha sido muy grave es que, de manera sucesiva, el Comit les recuerda a los Estados Parte que todava no han cumplido con aquello a lo que se han comprometido una dcada atrs. Un punto fundamental es la voz de los nios, las nias y los adolescentes en los procesos de monitoreo. En el mbito del Comit de los Derechos del Nio, durante el periodo 2003 - 2007, reflexionamos sobre el significado de los artculos 12 al 17, es decir, sobre los que renen el derecho a la participacin, a ser escuchado y tenido en cuenta en los asuntos administrativos y judiciales, as como en aquellos en los que se adopten decisiones de todo orden que involucren a los nios, junto con el artculo 15, en el que se define el derecho a la libertad de asociacin. Este tema es tan importante que el Comit de Derechos del Nio estableci que era preciso convocar a un Da de Debate General sobre el derecho del nio a ser odo. Con base en ese importante evento, realizado en el ao 2006 y que logr una amplia convocatoria, el Comit efectu recomendaciones a los Estados con respecto al derecho a la participacin de los nios. Se desatacan algunas de esas recomendaciones (Comit de Derechos del Nio, 2006):
Hablar, participar, que las opiniones de una/o se tomen en cuenta. Estas tres frases secuencian el goce del derecho a participar desde un punto de vista funcional. Lo que significa este derecho, con un cariz nuevo y ms profundo, es que se debe establecer un nuevo contrato social. Un contrato por el cual se reconoce plenamente que la niez est endilgada de derechos, que no
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solamente tiene derecho a ser protegida sino tambin a participar en todo asunto que le afecta; un derecho que puede considerarse simblico del reconocimiento de que la niez est dotada de derechos. A la larga, esto conlleva cambios en las estructuras polticas, sociales, institucionales y culturales. El Comit reconoce que una estructura familiar participativa, en la que la nia y el nio pueden expresar sus puntos de vista libremente, proporciona un modelo significativo para estimular la participacin infantil en la sociedad en su conjunto. Ms an, tiene una funcin preventiva en la proteccin contra la violencia domstica y el abuso. El Comit fomenta la consulta activa a nias y nios sobre el desarrollo y la evaluacin del programa escolar, incluyendo el desarrollo de la metodologa, puesto que cuanto ms participa la niez, ms se involucra en su proceso de aprendizaje. La educacin que se brinda debe girar en torno a la niez, dando consideracin especial a la niez vulnerable. El Comit emplaza a los Estados Partes a capacitar profesoras/es en metodologas participativas de enseanza y en sus beneficios, y en la atencin especial que requieren las necesidades de la niez vulnerable, cuya difcil situacin les puede llevar a abandonar la escuela. La niez debe disfrutar de atencin especial y contar con la oportunidad de expresar sus puntos de vista sin intimidacin. El Comit urge a los Estados Partes a trascender la tendencia a basarse en eventos para enfocar el derecho a la participacin y, ms bien, a abocarse a la inclusin sistemtica en materia de polticas, asegurando as que la niez pueda expresar su opinin y participar efectivamente en todo tema que le afecta. El Comit pide a los Estados Partes cumplir con su obligacin de cerciorarse que se toma en cuenta la participacin infantil en la asignacin de recursos y que los mecanismos que facilitan la participacin infantil se institucionalizan como herramientas de implementacin. El Comit solicita a los Estados Partes designar claramente a las autoridades que tienen la responsabilidad clave de implementar los derechos de la niez y a asegurarse que estas entidades establezcan contacto directo con organizaciones dirigidas por nias, nios y jvenes para poder comprometerlas. El Comit recomienda a las instituciones nacionales independientes de derechos humanos y o las defensoras o comisiones de la niez que se aseguren de facilitar a la niez la expresin de sus inquietudes y que se cercioren de que se dedica recursos adecuados para involucrar a la niez en monitorear la implementacin de sus derechos.
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El Comit recomienda que se incluya directamente a la niez y la juventud en la planificacin, el diseo, la implementacin y la evaluacin de los Planes Nacionales de Accin relativos a los derechos de la niez, en reconocimiento a su rol de partes interesadas centrales en el proceso. Una consulta as de abierta puede asegurar que los Planes Nacionales de Accin para implementar los derechos de la niez les son totalmente relevantes a nias y nios. El Comit recuerda a los Estados Partes que es necesario capacitar en derechos de la niez a todo funcionaria/o pblica/o que tiene influencia en la poltica gubernamental y que implementa programas en problemticas infantiles; de esta forma se promover conciencia sobre los derechos de la niez y sobre la obligacin de tomar en cuenta sus opiniones. El Comit estimula la participacin directa de nias y nios en monitorear la implementacin de todos los derechos englobados en la Convencin. El Comit recomienda a los Estados Partes involucrar activamente a la niez en el proceso de revisin peridica de la Convencin. Asimismo, exhorta a la niez a jugar un rol activo en identificar aspectos de los derechos humanos que necesitan ms atencin y a monitorear la implementacin de las observaciones sumarias a nivel nacional. En particular, el Comit convoca a la niez a comprometerse activamente en temas de polticas locales que lidian con las asignaciones presupuestarias, por ejemplo, en las reas de educacin, salud, condiciones de trabajo para la juventud y prevencin de la violencia. El Comit reconoce y aprecia la notable funcin que tienen las organizaciones no gubernamentales en facilitar la participacin activa y la organizacin de la niez y la juventud, tanto a nivel nacional como internacional. Es ms, el Comit acoge con entusiasmo la creciente cantidad de organizaciones dirigidas por jvenes en varios lugares del mundo. En este contexto, el Comit recuerda a los Estados Partes el derecho de la niez a la libertad de asociacin, segn estipula el artculo 15 de la Convencin. d) Recomendaciones a las que el Comit har seguimiento: El Comit reconoce la importancia de la participacin infantil en su trabajo y estimula a la niez y a la juventud a presentar informacin en el contexto de revisiones peridicas y recalca, en especial, la importancia de su funcin en abogar por la implementacin de las observaciones sumarias a nivel nacional y en monitorear dichas observaciones. El Comit sigue comprometido a explorar medios de acrecentar la participacin infantil en el trabajo del Comit y, en particular, estimula la mayor participacin de nias y nios durante las sesiones informativas previas de pas ante representantes de la sociedad civil.
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En la perspectiva de la implementacin de las medidas generales, segn un enfoque de derechos humanos, la recoleccin de datos constituye uno de los componentes de mayor importancia. Dicha recoleccin debe garantizar la desagregacin, la combinacin, el entrecruzamiento y el debido procesamiento de los datos. Precisamente, la desagregacin de datos es un seguro contra los mecanismos indirectos de la discriminacin, si se tiene presente que aquella estadstica que se construye sin la adecuada desagregacin, generalmente oculta los niveles de mayor vulnerabilidad del problema que se est examinando. Por tanto, colectar informacin es reunirla con procesamiento, con capacidad de combinar la informacin para garantizar su utilizacin en la elaboracin de los programas y para realizar monitoreo de los mismos (Durn & Valoyes, 2008). Desde el enfoque de derechos se plantea como preocupacin que los indicadores universales no son suficientes para satisfacer la expectativa en materia de construccin de indicadores y registros de datos. En el caso de Amrica Latina, el modelo de recoleccin de datos debe tener presentes los marcados ndices de desigualdad que caracterizan a la regin. Es necesario que los datos universales reconozcan la desigualdad y la discriminacin y que comiencen a cruzarse y articularse con mayor seriedad al registro de datos desagregados. En las recomendaciones y observaciones a los Estados Partes, el Comit contempla la necesidad de crear nuevos campos de desarrollo en materia de recoleccin y articulacin de datos, de acuerdo con el enfoque de derechos. Finalmente, a partir de los anteriores elementos de anlisis, es posible considerar las siguientes tendencias regionales en cuanto al monitoreo de derechos: 1. La recoleccin de datos no considera claramente a la adolescencia latinoamericana. Es una ausencia que genera mayor nivel de precariedad a las de por s debilsimas polticas pblicas destinadas a los jvenes. 2. Falta de desagregacin de datos, lo que no permite determinar si existe discriminacin o disparidad en la aplicacin de los derechos; adems, impide una visin completa de la realidad, oculta la desigualdad. 3. La recoleccin de datos en la regin no tiene una referencia territorial adecuada. En los pases se generan datos que colocan un reflector que ilumina, generalmente bien, lo urbano central y deja en las sombras lo perifrico, lo rural, los grupos tnicos, las poblaciones de localizaciones remotas y otros sectores marginados de la sociedad.
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4. La ausencia de mecanismos de colaboracin entre los mbitos rectores de las polticas e instituciones pblicas y la sociedad civil e instituciones de investigacin, aun cuando existe una marcada necesidad de cooperacin entre los mismos. 5. Los datos que se recopilan no se utilizan en la definicin de programacin o reprogramacin de aquellas instancias de aplicacin de las cuales devinieron; es decir, interrumpen el mecanismo de retroalimentacin que permite redefinir y hacer ajustes, y actan como circuitos separados, por lo que se limita el mejoramiento efectivo de los programas y de su implementacin. 6. No se identifican los problemas existentes, sino que la informacin se limita a la evolucin de las polticas pblicas. 7. La construccin de indicadores es sumamente restringida a un pequeo grupo consagrado de derechos ya alcanzados, mas no se extiende a todos aquellos consagrados en la Convencin sobre los Derechos del Nio. Existe el riesgo de que los Estados no reaccionen por s mismos ante la necesidad de ampliar el men de indicadores respecto de la integralidad de la Convencin y es un gran desafo para la sociedad civil hacer evidente a los Estados que estn en un dficit en esta materia. 8. Baja difusin o devolucin del proceso de recoleccin de datos; incluso, cuando se difunde, adquiere una categora de presentacin tcnica excesivamente sofisticada, destinada a especialistas, casi inalcanzable para el comn de la sociedad y mucho menos para las organizaciones de nios y nias. 9. La infancia, prcticamente, no es considerada como fuente de informacin e investigacin en la construccin de indicadores. 10. Por ltimo, hay una tendencia a la falta de articulacin entre el discurso que se ha instalado con respecto al enfoque de derechos y la ausencia de mecanismos concretos de construccin de indicadores con metodologas acordes. Como conclusin, es necesario realizar un mayor esfuerzo en la construccin de datos e indicadores desagregados que permitan visibilizar la desigualdad y la discriminacin; construir indicadores que crucen y articulen los sistemas de proteccin universal con los sistemas de proteccin especial; trabajar sobre indicadores ms especficos como los relacionados con la participacin, la inversin, el monitoreo independiente y la cooperacin Estado-sociedad civil; fortalecer la cooperacin de los organismos internacionales que interactan en la regin con la sociedad civil y, por ltimo, una mayor incidencia de la sociedad civil en las polticas pblicas de los Estados, a travs de la utilizacin de datos.
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Bibliografa
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Realizaciones y retos del monitoreo de derechos en Latinoamrica. Reflexiones desde la experiencia de Mxico
GeRARDO SAURi SUReZ
n Amrica Latina, organizaciones de la sociedad civil han desplegado diversas iniciativas relacionadas con el monitoreo de los derechos de la infancia. En el presente texto se abordan algunas de las ideas fundamentales que sustentan estas iniciativas, las cuales contemplan tanto el monitoreo de polticas pblicas como el estado de los derechos. Por ltimo, se presenta la experiencia, llevada a cabo en Mxico, de monitoreo de derechos de la infancia desde el modelo de incidencia basada en datos. Uno de los retos actuales en los pases latinoamericanos es aumentar la visibilidad estadstica de la infancia. De acuerdo con Judith Ennew (1994), nios y nias enfrentan una doble desigualdad, primero, porque no cuentan con todos los conocimientos y herramientas para exigir el cumplimiento de sus derechos y, segundo, porque, en algunos casos, son miembros de grupos sociales excluidos: nios y nias indgenas, afrodescendientes, en condicin de discapacidad, habitantes de la calle, trabajadores, &c. Nios y nias enfrentan una discriminacin que se conjuga con formas diversas de exclusin. Las poblaciones altamente discriminadas no son visibles para el conocimiento formal, no aparecen en los estudios ni en las estadsticas. Por ejemplo, no se conoce cuntos nios y nias estn involucrados en las redes de explotacin sexual comercial porque las dinmicas son, obviamente, muy difciles. Tambin se desconoce el nmero de nios habitantes de la calle o que trabajan como jornaleros agrcolas, por citar algunos casos. Las consideraciones
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sobre estos nios todava son incipientes en los sistemas de informacin. Esto significa que para obtener datos ms amplios sobre infancia, hay que buscar fuentes adicionales a la informacin tradicional. Actualmente, y contrario a lo que suceda hace algunos aos, una gran cantidad de pases de Amrica Latina tiene sistemas de informacin sobre la infancia, pero tal informacin no se procesa adecuadamente, incluso, a veces se desperdicia la oportunidad de utilizarla. Como caso ejemplar puede sealarse el registro del total de la poblacin de nios y nias de un pas. En el caso de Mxico, hasta hace muy poco una de las grandes dificultades radicaba en que los datos nunca estaban disponibles para todo el pblico en forma desagregada, lo que impeda saber con exactitud la poblacin de personas menores de dieciocho aos, debido a que los datos se encontraban agrupados por quintiles. El problema fundamental es que la informacin existente pocas veces se traduce en anlisis de la situacin de los nios y nias, y, cuando se utiliza, brinda una panormica general con datos vlidos para el mbito nacional, mas no permite visibilizar lo que ocurre en los municipios. Con el fin de contrarrestar este escenario surge el monitoreo, un tema que adquiere cada vez mayor presencia en la agenda internacional. El Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas en sus ms recientes recomendaciones sugiere a los Estados Partes la necesidad de fortalecer los sistemas de informacin para el monitoreo. El tema de los sistemas de informacin tambin se contempla dentro de los acuerdos logrados por otros mecanismos regionales. Tal es el caso de las declaraciones de ministros y ministras de infancia de Iberoamrica quienes, incluso en las declaraciones temticas, incluyen el compromiso de producir informacin especfica en temas como migraciones o nios y nias no acompaados. En adicin, hay una comunidad que desde la sociedad civil procura exigir a sus Estados que cumplan con los acuerdos que suscriben en los escenarios internacionales. Adems del fortalecimiento de sistemas de informacin, otra accin de monitoreo consiste en el seguimiento a las polticas pblicas y a los marcos jurdicos. La existencia de planes nacionales de accin y programas derivados de los mismos obliga a monitorear la forma en la que se coordinan, el tamao de la inversin pblica con que cuentan y su eficacia. Actualmente en Amrica Latina la inversin pblica dirigida a la infancia es uno de los temas estratgicos relacionados con los procesos de monitoreo. Sin embargo, uno de los grandes obstculos radica en la dificultad de observar el
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impacto integral de las inversiones y la eficiencia de dicha inversin en trminos del cumplimiento y respeto por los derechos de la infancia. Otra accin de monitoreo tiene que ver con la documentacin del estado de los derechos de la infancia y de los hechos y acciones violatorias de los mismos; no obstante, esta es una tarea que no se ha desarrollado de manera contundente. A diferencia de otros mbitos relacionados con los derechos humanos, en los que diversas organizaciones y entidades hacen seguimiento a las acciones cometidas contra determinadas poblaciones, se observa que no en todos los pases se realizan registros significativos del tipo de violaciones a los derechos de la infancia y que no existe una articulacin de los casos tramitados a travs de los sistemas jurisdiccionales con los tratados por sistemas alternativos, a fin de demandar la restitucin de los derechos afectados. Esto deriva en que, muchas veces, no sea significativo el nmero de casos denunciados por violaciones a los derechos de la infancia en instancias internacionales como el Sistema Interamericano la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Norberto Liwski, ex vicepresidente del Comit de los Derechos del Nio de la ONU, seala que si bien en las dos dcadas de vigencia de la Convencin sobre los Derechos del Nio se ha ido construyendo un discurso sobre los derechos de la infancia, esto no se ha correspondido necesariamente con la generacin de nuevas institucionalidades, las cuales son necesarias para dar cuenta de estos derechos. A este respecto, los esfuerzos por realizar en materia de monitoreo tienen que ver con el despliegue de estrategias de diseminacin, movilizacin y participacin para reclamar con mayor contundencia a los Estados el cumplimiento de los derechos. Los mecanismos de monitoreo empleados en las acciones sealadas anteriormente corresponden a sistemas de informacin de tipo cuantitativo y/o cualitativo, que culminan casi siempre con la produccin de reportes. Paralelamente, se han ido fortaleciendo instancias y espacios para el monitoreo tales como los consejos de derechos de la infancia, consejos promotores, observatorios de derechos de la infancia e instancias de seguimiento. Hay un debate cada vez ms profundo sobre la importancia de la creacin de contraloras ciudadanas sobre los derechos de la infancia, y tambin de lo que se llamaran sistemas de movilizacin, legitimidad y participacin para la construccin de las nuevas institucionalidades basadas en los derechos. Aunque se han hecho esfuerzos al respecto, hay preguntas importantes que es necesario realizar: se estn monitoreando efectivamente los derechos de
REAlIZACIONES Y RETOS DEl MONITOREO DE DEREChOS EN LATINOAMRICA...
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la infancia?, qu es lo que se monitorea desde una mirada de derechos en las polticas dirigidas a esta poblacin? Desafortunadamente, las experiencias no siempre evidencian con claridad el marco conceptual del monitoreo. Los esfuerzos realizados en esta materia durante la primera dcada de la Convencin, que estuvieron muy relacionados con el seguimiento a las metas de la Cumbre Mundial sobre Infancia de 1990, no proporcionaban una visin poltica del estado de los derechos; de hecho, el monitoreo permiti hacer seguimiento a las metas que estaban establecidas en la Cumbre, que eran mucho ms reducidas que los compromisos adquiridos con la firma de la Convencin. Reflexiones similares se han hecho en torno a la injerencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el desarrollo eficaz de las acciones de monitoreo. Se evidenci por parte de varias organizaciones nacionales, en un encuentro reciente de la Red Latinoamericana y Caribea de Derechos de Infancia, el hecho de que el monitoreo de las metas del milenio hace seguimiento a aspectos muy especficos en los que se excluye gran parte de los derechos sociales, polticos, econmicos y culturales de nios y nias. Este tipo de reflexiones son importantes porque no siempre se dan a conocer los planteamientos tericos desde los cuales se desarrollan las experiencias de monitoreo. A veces, el seguimiento a dos o tres indicadores bsicos se plantea como monitoreo de los derechos de la infancia, en detrimento del fortalecimiento real de los sistemas de informacin desde una perspectiva integral. En cuanto al abordaje del monitoreo de la situacin de nios y nias, se tienen diversas perspectivas. Algunos miembros de la Sociedad Internacional de Indicadores sobre Infancia plantean que los derechos humanos, incluidos los derechos de la infancia, hacen parte del enfoque de bienestar. Otras posturas afirman que el bienestar es tan solo un aspecto ms del enfoque de derechos. Por ltimo, otras miradas plantean la separacin del monitoreo de derechos de la infancia del monitoreo del desarrollo infantil y del desarrollo social (Kammerman, 2009). Desde nuestra perspectiva, el monitoreo de los derechos de la infancia tiene que ver con el seguimiento a la forma en que los Estados cumplen los compromisos adquiridos en materia de derechos, a travs de la medicin de los avances logrados. Algunas experiencias de Amrica Latina (Brasil, Argentina, entre otras) han priorizado el monitoreo de las medidas de proteccin de los derechos y los desarrollos polticos empleados para ello. Se encargan directamente del monitoreo de todo el proceso de las polticas pblicas: formulacin, ejecucin y evaluacin. Adems, desarrollan tcnicas de monitoreo que permiten un
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seguimiento ms estricto de lo que sucede con las polticas pblicas: quines las disean, desde qu perspectiva y cules son sus contenidos. Desde esta ptica, el monitoreo de las polticas pblicas tambin permite observar la forma en que se desarrollan los procesos de deliberacin, adopcin y ejecucin de planes y programas nacionales, regionales y locales, lo cual ofrece una visin mucho ms comprehensiva sobre el proceso y resultados de las polticas pblicas. Sin embargo, est visto que no todos los pases cuentan con las condiciones para evidenciar de manera detallada las polticas pblicas dirigidas a nios y nias. Se encuentran tambin experiencias de monitoreo sostenidas sobre el estado de los derechos de la infancia. Este tipo de experiencias ofrece ciertas ventajas, como, por ejemplo, proporcionar fotografas de momentos exactos de la vida de nios y nias y del conjunto de sus derechos, establecer lneas de tiempo y lneas de base para el monitoreo sistemtico y permanente (por ejemplo con periodicidad anual), lo cual permite observar las tendencias, los cambios positivos, negativos o el estancamiento de las polticas pblicas dirigidas a nios y nias. Este tipo de estrategia de monitoreo permite establecer parmetros de medicin del estado de la situacin, documentarla y generar otras polticas pblicas. No obstante, el problema radica en que las fuentes de informacin que son necesarias para este tipo de monitoreo no siempre son accesibles, o la informacin se encuentra fragmentada y dispersa en distintos lugares. A partir de este anlisis queda claro que una estrategia general de monitoreo tendra que incluir varios aspectos: fuentes de informacin, situacin de la infancia y sus derechos, polticas pblicas y marcos jurdicos. Este sera el escenario deseable. Sin embargo, cada pas, de acuerdo con sus recursos, tendr que valorar sus posibilidades y decidir sobre la mejor estrategia para un buen proceso de monitoreo de derechos de la infancia. Por otro lado, adems del anlisis correspondiente a los procesos de monitoreo sobre los derechos de la infancia, es necesario considerar el tipo de herramientas de monitoreo que se utiliza para dar cuenta de los avances en el cumplimiento de la Convencin. En este sentido, los informes se han constituido en la herramienta ms importante de incidencia para el monitoreo. Para el caso de Amrica Latina, la mayor parte de los esfuerzos se ha centrado en la elaboracin de informes para el Comit de los Derechos del Nio. Adems de los informes estatales, tambin se est produciendo un creciente nmero de informes temticos regionales, nacionales y locales que tienen como
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fin identificar agendas generales o especficas y evaluar y proponer polticas pblicas. En Amrica Latina son pocos los reportes basados en datos con las caractersticas ya referidas, entre ellas la posibilidad de observar, con base en la informacin que registran, los cambios acaecidos durante un periodo de tiempo; esto es algo que apenas comienza a desarrollarse en la lnea de una cultura de toma de decisiones basada en datos. Es comn que un reporte sea diferente del que le precedi, que no utilicen los mismos indicadores y que, por tanto, no sea posible establecer comparaciones cronolgicas entre sus resultados. Los informes al Comit de los Derechos del Nio de la ONU son una excelente estrategia para el monitoreo, pero no necesariamente son la mejor herramienta para el seguimiento de los derechos de infancia en el mbito nacional. En ese sentido, es necesario crear estrategias nacionales de monitoreo inspiradas en la perspectiva de informacin orientada a la incidencia en polticas pblicas de infancia, pues existen algunos reportes que cumplen fundamentalmente con propsitos investigativos, pero no estn elaborados para dar cuenta de la condicin de la infancia, ni tienen el objetivo de incidir en las polticas pblicas. De igual manera, una ruta recomendable para garantizar una injerencia real en las polticas pblicas relacionadas con derechos de la infancia es conocer cmo se producen y aprovechan los datos ya generados por sistemas de informacin en los pases. Igualmente, es importante desarrollar estrategias de comunicacin para difundir y transmitir la informacin a audiencias amplias y no solo a un pequeo grupo de personas. Experiencias como la que se est desarrollando en Mxico a partir del proyecto La infancia cuenta se caracterizan, entre otros, por el hecho de que los datos utilizados no recogen toda la informacin disponible sino que se selecciona de acuerdo con los objetivos de la incidencia, con el fin de persuadir a su favor a los tomadores de decisin y a quienes influyen en ellos. Se trata de dar cuenta tanto de la situacin de la infancia, como de establecer cules son las condiciones ms importantes que deberan atender las personas que estn tomando decisiones que afectan esta poblacin. En los escenarios de deliberacin poltica, algunas decisiones no se toman con base en datos confiables. A veces se crean polticas para problemas que no existen o para los cuales no hay un diagnstico situacional, ni datos que permitan hacer un adecuado seguimiento al impacto que se deriva de su implementacin. Debido a ello, la carencia de sustento suele generar perversiones en las polticas pblicas.
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El Comit de Derechos del Nio ha sealado en varias de sus recomendaciones que la informacin debe ser una base fundamental para la supervisin del cumplimiento de las obligaciones de los Estados. Esto se puede hacer por medio de codificadores prcticos, basados en mtodos estadsticos, con datos confiables y, lo ms importante, aplicados de manera sistemtica en periodos menores a cinco aos, tomando en cuenta que se trata de herramientas para la incidencia en el mbito nacional y no solo para influir en las recomendaciones que el Comit producir. Es necesario, para tal propsito, contar con una lnea de base estadstica que defina la situacin inicial y, a partir de ella, realizar un seguimiento de su dinmica a mediano y largo plazo. Desde esta perspectiva, a continuacin se presenta la experiencia de La infancia cuenta en Mxico, la cual lleva cuatro aos documentando la situacin de nias y nios con base en la informacin recogida desde el primer reporte hecho para el efecto que se estableci como la lnea base documentada, y en el seguimiento anual de la evolucin de dicha informacin.
La experiencia de La infancia cuenta en Mxico

El proyecto La infancia cuenta en Mxico tiene como caracterstica particular la necesidad de contar con informacin para documentar la situacin de la infancia en el mbito nacional, a su vez, integrante de una comunidad ms amplia: como pas latinoamericano y de la regin de Amrica del Norte. En un contexto derivado del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, colegas de Estados Unidos y Canad se interesaron en iniciar un debate que permitiera colocar en la agenda poltica de esta regin los temas relacionados con la infancia en una comunidad que est creciendo no solo en dinmicas migratorias, sino tambin en una gran diversidad de interacciones, incluyendo las culturales. En este contexto, el proyecto La infancia cuenta en Mxico inici con el propsito de generar un sistema de informacin para documentar la situacin de la infancia en el mbito nacional, pero tambin como una posibilidad para establecer comparaciones con la situacin de nias y nios de Canad y los Estados Unidos, por lo que el proceso de aprendizaje previo dio cuenta de algunas de las acciones que se desarrollaban en los tres pases en esta materia. En Estados Unidos existe una experiencia muy amplia con respecto al uso de datos para la incidencia poltica en temas especficos de infancia en los mbitos nacional, estatal, municipal o en los condados. Kidscount es un proyecto
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realizado por la Fundacin Annie E. Casey (FAEC), que desde hace veinte aos publica anualmente datos nacionales y de cada uno de los 50 estados de la Unin Americana, a partir de los cuales se abordan temas tan especficos como la situacin de la infancia hispana o la infancia afrodescendiente (Annie Casey Foundation, 2009). Gracias a la FAEC tuvimos la oportunidad de conocer numerosas experiencias basadas en datos, en distintos niveles y temticas, desarrolladas en Estados Unidos. Por ejemplo, encontramos que en Nueva York se producen informes sobre la situacin de la infancia en el mbito estatal, pero tambin reportes especficos elaborados por otras organizaciones sobre la situacin de la infancia en determinadas comunidades como el Bronx, que es un barrio de extrema complejidad. Otro ejemplo es el estado de Vermont, que ocupa frecuentemente el segundo lugar en la medicin nacional sobre mejores condiciones de vida para la infancia. Las entidades involucradas en ese proyecto estatal podran haberse planteado como meta ascender al primer lugar nacional, pero en sus condiciones tal meta pareca poco retadora. De ah que en su plan local establecieron la posibilidad de que la infancia en Vermont alcanzara los niveles de vida de Noruega, que estn por encima de las condiciones de los Estados Unidos. Muchas de estas experiencias estadounidenses estn relacionadas con la gestin de polticas pblicas y, fundamentalmente, con la bsqueda de recursos pblicos para los problemas locales o estatales, en el contexto de una sociedad que invierte muchsimos recursos, tanto pblicos como privados, en produccin de informacin. Canad tambin es un pas que tiene una trayectoria importante en el uso de informacin. All hay experiencias interesantes en distintos niveles, aunque la cuanta de los recursos no es comparable con la que disponen las organizaciones en los Estados Unidos para la incidencia basada en datos. En el proceso de diagnstico de fuentes de informacin y experiencias se encontr que en Mxico tambin hay experiencias de recoleccin y uso de informacin basada en datos en los mbitos estatales, pero concentradas en pocas regiones. Por ejemplo, se registran reportes de la frontera norte en temas como migracin, nios devueltos, explotacin sexual comercial, es decir, aspectos puntuales, pero casi siempre generados en los mismos estados, que son aquellos que registran problemticas relevantes. Sin embargo, en Chihuahua, estado fronterizo con los Estados Unidos, encontramos que no se realiza prcticamente ningn estudio estatal, pero que a raz de la visibilizacin de Ciudad Jurez ciudad fronteriza donde han ocurrido mltiples asesinatos sistemticos de mujeres, organizaciones
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de la sociedad civil han elaborado diversos reportes sobre temas sociales y como fruto de ello realizaron uno denominado Infancia cuenta en Ciudad Jurez. No obstante, uno de los problemas identificados es que los informes de estos estudios son poco conocidos ms all del mbito local, lo que reduce su visibilidad e impacto. Fue posible tambin ubicar regiones fronterizas en donde se realizan proyectos binacionales muy interesantes. Por ejemplo, en el rea San Diego-Tijuana, organizaciones de la zona elaboraron un informe denominado Fronteras borrosas, que describe detalladamente las condiciones de vida de la poblacin en general, y, adems, incluye la situacin de la infancia en las ciudades de ambos lados de la frontera. Los anteriores casos corresponden a algunos de los referentes analizados. De esas experiencias se deriv la toma de varias decisiones para construir el modelo de La infancia cuenta en Mxico (Red por los derechos de la Infancia, 2008 y 2009). En el proceso de bsqueda y capacitacin que hizo parte de la construccin del proyecto se identificaron actores importantes que estudian el tema de los indicadores en esfuerzos internacionales. Es importante sealar que diversas opiniones se expresaban en el sentido de evitar crear un almacn de datos propio (dataware house), debido a lo costoso que puede resultar y a la dificultad para sostenerlo en lo que atae a lo tcnico, sobre todo por los volmenes de informacin que se manejan. No obstante, fue necesario tomar la decisin de crearlo, porque se encontr que a pesar de que exista informacin, ella no estaba disponible en la forma en requerida; es decir, con desagregaciones para documentar el estado de la infancia. Fue a partir de esta realidad que se hizo indispensable crear un sistema de indicadores desde una perspectiva de derechos de la infancia. Para ello fue necesario reconocer lo que implicaba el hecho de que los datos no fueran construidos desde una perspectiva de derechos, pero que an as era factible aprovecharlos para obtener una panormica ms cercana a la situacin de tales derechos. Ese ejercicio deriv en el reconocimiento de la importancia de determinar el tipo de fuentes de informacin que se deban utilizar, privilegiando aquellas que cumplieron los mejores estndares de calidad. Este proceso estuvo siempre vinculado a la forma en que eran concebidas las estrategias polticas que se pretendan desarrollar en el futuro: no
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se trataba simplemente de realizar un reporte y presentarlo en un evento pblico, sino que todos y cada uno de los reportes que se realizaran tuvieran intencionalidades polticas especficas. Desde este marco, compilamos los datos sistemticos procedentes de fuentes confiables: desde censos hasta encuestas de salud o de juventud y de otras fuentes que cumplan con los parmetros internacionales en materia de calidad. Se contemplaron todas las fuentes confiables, y se incluyeron tambin los datos no sistemticos. Se encontr que en ocasiones, aunque existe la informacin, no es posible establecer lneas de base sobre las cuales, ao por ao, o peridicamente, se puedan observar tendencias que reflejen cambios en las condiciones de vida de nios y nias. Se hall informacin muy buena, pero no desagregada. Por ejemplo, exista una encuesta nacional sobre violencia que no desagrega la informacin por estados y, menos an, por municipios. Esa informacin no pudo ser utilizada porque se estableci como criterio que todos los datos del sistema de indicadores estuvieran desagregados estado por estado. Una de las caractersticas propias de este proyecto en Mxico es que, aunque de manera incipiente, se ha logrado recoger la voz de de nias y nios. Cada ao se lleva a cabo un pequeo estudio de opinin que no podra catalogarse siquiera como encuesta (a veces son grupos focales con nios de distintas regiones, con el fin de que todas las regiones del pas estn representadas). En estos escenarios participan otras organizaciones integrantes de la red por los derechos de la infancia, donde se les consulta sobre temas especficos, que despus sern desarrollados en cualquiera de los reportes objeto de construccin. Tambin se cuenta con un monitoreo de casos a travs del seguimiento a denuncias presentadas. Con la revisin de estudios, ensayos y otros documentos fue posible construir un banco de datos. Toda la informacin recogida sirve de base para la elaboracin de los reportes y para el anlisis cualitativo que forma parte de los reportes de La infancia cuenta en Mxico. La infancia cuenta en Mxico desarrolla un reporte nacional de periodicidad anual, y tambin reportes regionales y estatales. Los regionales son aquellos que ubican a ms de un estado de la Repblica, como La infancia cuenta en la frontera norte. Los estatales son aquellos que hablan de un solo estado en particular. Se tienen, adems, reportes especficos por temticas. El reporte de La infancia cuenta en Mxico se dividi en tres secciones, basadas en la forma en la que Kidscount organiza los informes: un libro de datos
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sistemticos que muestran tendencias de orden nacional (Annie Casey Foundation, 2009). Posteriormente, una seccin de datos desagregados, estado por estado. La tercera parte, que siempre es un ensayo introductorio, aborda temas especficos y permite la utilizacin de datos menos sistemticos o de fuentes cualitativas. Algunos de los temas abordados han sido primera infancia e inversin en infancia. El libro de datos se organiza en ocho mbitos denominados dominios, todos ellos referidos a los derechos de la infancia. En el ao 2005, con el primer reporte, se cre una lnea base a partir de la cual se pueden establecer, ao tras ao, las tendencias de cada uno de los indicadores en los mbitos estatal y nacional, lo cual permite, adems, hacer comparaciones entre los estados. En el caso de La infancia cuenta en Mxico del ao 2007, con motivo del da de consulta general sobre inversin en infancia organizado por el Comit de Derechos del Nio, el ensayo abord como tema los niveles, contradicciones y sectores en los que se ubica la inversin pblica en nios y nias. Se ha observado que para efectos de monitoreo es importante desarrollar productos dirigidos a audiencias y propsitos especficos. Por ejemplo, el informe alternativo al Comit del ao 2004 fue elaborado con la base de datos cuantitativos y cualitativos que hasta ese momento se haban compilado. Tambin se realiza un seguimiento y difusin de aquellas recomendaciones del Comit de Derechos del Nio que se consideran tiles en todos los mbitos. Tales recomendaciones las empleamos de manera prctica en los productos y estrategias de incidencia poltica porque consideramos que es necesario darles vida, que hay que lograr que el informe no sea solamente un documento general publicado; por el contrario, cada una de las recomendaciones debe estar presente en todo momento y recordar al Estado la obligacin que tiene de cumplirlas. La infancia cuenta nacional tiene como objetivo influir en polticas nacionales a travs del monitoreo sistemtico. La infancia cuenta en fronteras (hemos hecho frontera norte y estamos preparando frontera sur), as como La infancia cuenta estatal, tienen el propsito de incidir en las polticas en los mbitos regional y local. Como ya se mencion, este proyecto surgi ligado a un proceso ms amplio que posteriormente fue denominado Creciendo en Amrica del Norte, con el inters de influir en la agenda de los sistemas regionales. Desde esta experiencia se han producido tres reportes sobre la infancia en los tres pases: uno de descripcin general, otro sobre salud y seguridad y el ltimo sobre economa.
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Los datos desagregados regional o localmente son una herramienta poderosa para visibilizar la situacin de la infancia en contextos ms especficos de los que suelen mostrarse en reportes generales. Por ejemplo, en la frontera norte hemos advertido sistemticamente los altos niveles de poblacin adolescente que no tiene acceso a educacin ni a trabajo, as como preocupantes tasas de mortalidad por asesinato en este grupo una de las ms altas del pas, un nmero importante de suicidios y de embarazos adolescentes, y un alto nmero de adolescentes en centros de detencin. En suma, los datos muestran que los estados de dicha regin comparten problemticas comunes, las cuales ameritaran acciones regionales e, incluso, binacionales. El modelo de incidencia poltica basada en datos construido por la FAEC hace nfasis en la diseminacin de la informacin. El objetivo es brindar informacin a las entidades gubernamentales, a los tomadores de decisin y a los alcaldes, tambin a organizaciones de la sociedad civil y a organizaciones comunitarias. Uno de los retos es que esta informacin tambin sea de inters para nios y nias, pero esa es una tarea en la que an no se ha avanzado de manera adecuada. En cuanto a los reportes estatales, la forma en que se encuentra la informacin no permite que todos los indicadores puedan ser desagregados en el contexto municipal, lo que provoca que de los sesenta indicadores que se utilizan con informacin estatal menos de la mitad (29) se desagreguen en el mbito municipal. Ello nos ha incentivado a procurar incidir en que la recoleccin de datos se desagregue por municipios. El reporte sobre la infancia en Zacatecas, el primer ejercicio de este tipo en el mbito estatal, surge de una iniciativa entre miembros de la red del Estado, el gobierno local, incluso, de la participacin de otras entidades. All se ha logrado acceder a informacin de carcter municipal que nosotros no conocamos y que el gobierno produjo pero que no estaba utilizando. As, en Zacatecas hubo un aument de indicadores de aproximadamente 21 se ascendi a 35 gracias a los datos municipales que ofreci el gobierno del estado y las propias organizaciones parte de este proyecto. Nuestra idea consiste en que, adems de que esta informacin sea presentada en seminarios y enviada a audiencias especficas, pueda ser difundida a travs de la pgina web. Buscamos que esta informacin fortalezca las capacidades de operar de la gente y nos interesa mucho que esta labor se pueda realizar desde una perspectiva de derechos de la infancia. Basados en lo anterior, hemos venido trabajando, en los estados de la Repblica, en la realizacin de talleres de capacitacin sobre el uso de datos
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desde un enfoque de derechos. La perspectiva de diseminacin va ms all de distribuir la informacin; tiene que ver con hacerla accesible, comprensible e, incluso visible, por medio de talleres, eventos o cualquier otro tipo de estrategia de capacitacin, as como con la ayuda el diseo de materiales de difusin que permitan desarrollar el conocimiento y uso de datos desde el enfoque de derechos. El libro de datos tiene una capacidad que no ha sido aprovechada de manera suficiente. Desde nuestra perspectiva, este proyecto est en el inicio de una etapa que tiene que ver con el aumento de la capacidad de explotar los datos de forma ms estratgica, ya que los tres primeros aos de esta experiencia se concentraron fundamentalmente en la produccin del reporte y en la difusin del mismo entre las instancias ms importantes del mbito nacional. En la actualidad cobra importancia el desarrollo de estrategias de comunicacin que permitan la consolidacin de un centro de informacin no solo en cuanto a lo meditico, sino tambin para todo tipo de actores polticos y sociales. Es importante que el efecto que ha tenido el desarrollo de los talleres en el escenario estatal tambin se logre con las organizaciones locales; que stas se apropien de la informacin y se conviertan en actores importantes de la misma, en trminos del desarrollo de estrategias de incidencia poltica ms poderosas. La experiencia mexicana y las diferentes experiencias de la regin han evidenciado la gran importancia que tiene el monitoreo continuo de la situacin de los derechos y de la accin del Estado como herramienta para el diseo, formulacin y ejecucin de polticas pblicas, as como para el seguimiento de las mismas por parte de los diferentes actores sociales. La informacin es un arma fundamental en la defensa de los derechos de los nios, pues permite saber el grado en que el discurso gubernamental de respeto de derechos se ve reflejado en la garanta efectiva de los mismos.
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Bibliografa
Annie Casey Foundation. (2009). The 2009 Kids Count Data Book. State profiles of child well-being. Baltimore: Annie Casey Foundation. Ennew, J. (1994). Nios de la calle y nios trabajadores. Una gua de planificacin. Lima: Save the Children. Kamerman, S., Ben-Arieh, A. & Phipps, S. (2009). From Child Welfare to Child Well-Being: An International Perspective on Knowledge in the Service of Policy Making (Childrens Well-being: Indicators and Research). Nueva York: Springer Sciense+Business Media. Red por los Derechos de la Infancia en Mxico. (2008). La infancia cuenta en Mxico 2008. Mxico: Red por los Derechos de la infancia. Red por los Derechos de la Infancia en Mxico. (2009). La infancia cuenta en Mxico 2009: Las nias mexicanas, una poblacin altamente discriminada. Mxico: Red por los Derechos de la infancia.
SEGUNDA pARTE
reflexiones sobre la prctica
Reflexiones sobre la experiencia del Observatorio de los Derechos de la Niez y la Adolescencia del Ecuador
MARgARiTA VeLAScO AbAD
Realizaciones y desafos
El Observatorio de los Derechos de la Niez y la Adolescencia -ODNA-, es un organismo no gubernamental sin nimo de lucro, conformado por un Consejo de Ciudadanos y una Secretara Tcnica. El Consejo est compuesto por veinte lderes del pas que fueron convocados en el ao 2000 por Unicef, dada la premisa de que Ecuador, para ese momento, era un pas que padeca debilidad institucional y problemas para empoderar el tema de lo social. La composicin del grupo ciudadano retrata la diversidad del pas a travs de la presencia de lderes sociales, polticos, indgenas, banqueros, artistas, rectores de universidades, empresarios, jvenes progresistas, trabajadores de derechos humanos y obispos. Todos ellos y ellas, personas emblemticas que gozan de reconocimiento social. Estos ciudadanos que para ese momento no tenan antecedentes como activistas a favor de la niez y la adolescencia debieron aprender a concertar sus diversas posiciones ideolgicas, procedencias profesionales y geogrficas, y, sobre todo, superar la nocin, comn en toda la sociedad, de que los nios y las nias son un problema que adquiere vigencia en Navidad o en los das del nio, y que la solucin para enfrentar su situacin es desarrollar algunas actividades puntuales centradas en los ms pobres. Este grupo transit de una concepcin asistencialista de la niez y la adolescencia, hacia el enfoque de derechos en la poltica pblica.
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Varios elementos facilitaron la conformacin y consolidacin del Observatorio. Uno de ellos fue el contexto favorable que logr el movimiento a favor de la niez y la adolescencia. Su trabajo sostenido durante veinte aos se vio reflejado en los avances en el marco legal de la niez, tanto en la Constitucin ecuatoriana de 1998, como en la del 2008. Este marco legal permiti integrar la nocin del nio y la nia como sujetos de derechos y cambiar las pautas sobre participacin, al ofrecer mayores oportunidades a la sociedad civil para incidir en la formulacin y monitoreo de la poltica pblica. El Observatorio comprendi con prontitud que la nica manera de que su voz fuera escuchada era mediante la formulacin de exigencias que se acompaaran con datos que evidenciaran la situacin sobre la que alertaban. Esta expectativa encontr eco en el Ministerio de Finanzas, al cual le pareca cohe rente la exigencia del Observatorio para incluir partidas en los presupuestos a favor de los nios y las nias, y a la vez contar con informacin que demostrara el impacto de las inversiones. El modelo de accin del Observatorio en sus primeros seis aos fue la veedura e incidencia de ciudadanos con gran liderazgo, con el respaldo de un fuerte equipo tcnico que influa, a travs de sus datos, en los espacios decisorios, en un proceso apoyado por Unicef y la Fundacin Observatorio Social del Ecuador. El Observatorio se constituy en una suerte de mediador entre el Estado y la sociedad civil, que adems de la informacin, emple como estrategia fundamental la comunicacin. Para cumplir esta doble funcin se crearon ndices de cumplimiento atinentes a los derechos que permitieron monitorear y comunicar cmo se encontraban los nios, nias y adolescentes ecuatorianos con la intencin, a la vez, de que a partir de tales ndices se activara un sistema de alarma y se realizaran anlisis tcnicos ms profundos. El tema de los nios y las nias no era prioritario; no haba sido un tema de reflexin exhaustiva por parte de las instancias estatales ni de los medios de comunicacin, tampoco haba sido objeto de estudio en los espacios acadmicos. Por tal razn, se desarroll un componente comunicacional a travs del diseo y ejecucin de estrategias de educacin hacia los medios masivos, con el fin de que se modificara la visin que ellos tenan sobre la niez. Por otro lado, el artculo 7 de la Constitucin ecuatoriana del 2008 promulga que cualquier ciudadano o ciudadana puede exigir ser vigilante de las acciones del Estado. El Observatorio retom la letra de la Constitucin para hacerla realidad. Estas acciones permitieron comprender que, si bien no existen recetas ni modelos nicos para la vigilancia social, la reflexin debe partir de un marco conceptual y tico claramente definido. Para el Observatorio, el punto de anlisis lo constituyen la Convencin de los Derechos del Nio y el Cdigo de
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rEflEXIONES SOBRE lA pRCTICA
Niez y Adolescencia. Los dos documentos reflejan lo que la sociedad quiere y se compromete a hacer en favor de nios, nias y adolescentes. La vigilancia social es una forma de defender los derechos de la ciudadana. No se trata de una vigilancia contestataria dedicada a la crtica de las iniciativas estatales, sino que busca movilizar y proyectarse a las instituciones del Estado, e incidir en su transformacin a favor de los derechos de los ciudadanos. El Observatorio tiene dos objetivos estratgicos: velar por el cumplimiento universal y sin exclusiones de los derechos de nios, nias y adolescentes, y construir una sociedad equitativa y participativa. Nos referimos, para el caso de Ecuador, a los derechos de 3.800.000 nios, nias y adolescentes. Divulgar el total de esta poblacin es una estrategia que empleamos cada vez que visitamos una localidad, con el fin de que se visibilice cul es el campo de accin de cada una de las intervenciones del Estado y de la sociedad. Para el logro de los mencionados objetivos, el Observatorio se plantea cuatro acciones: 1. vigilar el cumplimiento de los derechos de la niez y la adolescencia a travs de una estrategia comunicacional que puede ser utilizada incluso por nios, nias y adolescentes; 2. facilitar procesos para la formulacin de las polticas y la asignacin de recursos a favor de la niez y la adolescencia, para lo cual los indicadores y los datos tienen que servir como herramientas; 3. abogar ante las instituciones pblicas y privadas por el cumplimiento de los derechos de la niez y la adolescencia; y 4. promover la educacin de todos los ecuatorianos y ecuatorianas sobre el ejercicio de los derechos de la niez y adolescencia. Como fruto de la alianza entre los medios de comunicacin y el Observatorio hemos logrado convertir esto ltimo en un referente de informacin sobre cualquier aspecto de la situacin de la niez del que se desee dar cuenta. Con el uso sistemtico de la informacin por parte del Observatorio y su consecuente aparicin en los medios de comunicacin, se evidencia la importancia de que la sociedad civil acceda a la informacin que produce el Instituto Nacional de Estadstica para hacer seguimiento al cumplimiento de derechos, lo cual representa un valor agregado del trabajo que realiza esta institucin. Inicialmente, el Observatorio se vea obligado a comprar los datos, puesto que era la nica forma de llegar a ellos. Una de las primeras medidas que tom el gobierno de Rafael Correa, en cumplimiento de la Constitucin, fue declarar la informacin como un derecho del ciudadano y, por ende, de acceso pblico. Como resultado, todas las bases de datos de las que dispona el gobierno fueron puestas a disposicin del pblico a travs de la pgina web.
REflEXIONES SOBRE lA EXpERIENCIA DEl OBSERVATORIO DE lOS DEREChOS DE lA NIEZ...
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Con respecto a la presentacin de los datos, se acogi favorablemente la sugerencia del Observatorio frente a la necesidad de que la informacin fuese incluida en bases de datos generales, de manera que cualquier ciudadano pudiese consultarla y procesarla. Otro propsito del Observatorio fue profundizar en ciertas reas en las que los ndices de cumplimiento de los derechos de la niez y adolescencia nos alertaban. Por ejemplo qu suceda con la adolescencia de la frontera norte del pas, o con la migracin de nias y nios colombianos en situacin de refugio, o qu ocurre con las desigualdades e inequidades de nuestras nias y nios indgenas y afro. Es decir, llamar la atencin, a travs de las evidencias, sobre todo de aquellas que configuraran la exclusin de nios y nias. Esto nos ha permitido explicar con mayor profundidad cules son las causas de las diferencias en los ndices de cumplimiento de los derechos. Los resultados de las investigaciones que realiza el Observatorio son entregados pblicamente al Estado para comprometerlo en la formulacin de polticas. De igual manera, los indicadores derivados del trabajo del observatorio estn en el sistema de informacin nacional, denominado Sistema integrado de indicadores sociales del Ecuador, SIISE. El trabajo del Observatorio se ha desarrollado de acuerdo con tres frentes: 1. Monitoreo de los derechos con el ndice de cumplimiento de los mismos, desde el ao 2002 hasta la actualidad. 2. Desarrollo de investigaciones para alertar sobre situaciones emergentes y no visibilizadas. 3. Diseo e implementacin de un mtodo de vigilancia de la poltica pblica, especialmente de polticas pblicas especficas. El ndice de cumplimiento de los derechos es una medida que permite calificar el desempeo de las provincias del pas. En un principio, la idea era que tuviese periodicidad anual, pero la produccin de la informacin tanto la del Estado como la privada no siempre se realiza en este lapso de tiempo. El ndice ha logrado generar preocupacin por parte de los prefectos y alcaldes respecto de si cumplen su responsabilidad en lo atinente a derechos y qu hacer para lograrlo. La calificacin del desempeo permite demostrar las desigualdades que afectan a la niez en el mbito nacional y en los distintos espacios geogrficos. El ndice est compuesto por tres subndices, los cuales, a su vez, integran diferentes indicadores que miden el derecho a la supervivencia, al desarrollo,
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a la proteccin y a la participacin. La seleccin de tales derechos result bastante difcil, pues corramos el riesgo de ser catalogados como reduccionistas, aunque el objetivo no fuera este, sino el de desarrollar unas medidas comprensibles y aplicables. El primer ndice, IDN-1, abarca el primer momento del ciclo vital que va de cero a cinco aos; el segundo ndice, IDN-2 da cuenta sobre lo que pasa con los nios y nias en edad escolar de 6 a 11 aos; y el tercer ndice, IDN-3 hace lo propio con los y las adolescentes de 12 a 17 aos. Cada uno se compone de tres datos sobre los derechos que reflejan responsabilidades sociales urgentes y prioritarias. Por su parte, cada uno de los derechos analizados se refleja en un indicador. Las definiciones de los indicadores, as como las fuentes de datos primarios son las mismas que emplea el sistema estadstico nacional e internacional. Este proceso se facilit gracias a que, desde el ao 1999, Unicef promovi una poltica de cambio en los sistemas de informacin de Ecuador con el fin de que se recogieran y procesaran datos sobre la niez y la adolescencia. A manera de ejemplo, a continuacin se presentan los indicadores que constituyen el ndice de los menores de 6 aos: Componentes IDN-1
Derecho Indicador social Mortalidad en la niez Definicin Fuente primaria de datos
A vivir
Nmero de muertes de INEC, estadsticas vitales, nios/as de hasta 59 meses nacimientos y cumplidos, en relacin con defunciones cada mil nacidos. % de nios/as menores de cinco aos que muestran INEC, encuestas diferencias significativas de hogares de talla respecto a los otros/as de su edad. 1) % de mujeres analfabetas (15 a 49 aos); 2) % de nios/as de 4 y 5 aos no matriculados en preescolar. (1) INEC, censo de poblacin, encuestas de hogares. (2) Ministerio de Educacin, Sistema de Estadsticas Educativas
A crecer Desnutricin saludablemente crnica
A desarrollar la inteligencia
(1) Madres sin educacin; (2) Inasistencia a educacin preescolar
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El valor del ndice se calcula en una escala de uno a diez, por asociacin con la escala de calificaciones del sistema escolar. Diez es la mejor nota. Quien obtiene menos de siete, tiene un rendimiento regular y debe mejorar. Una nota inferior a cinco es deficiente. Luego de 5 aos de trabajo, se ha logrado superar el ndice de 3,9 que arrojaban los indicadores referidos a la primera infancia. En la actualidad este ndice registra un valor de 6,5 sobre 10. Tal incremento en el ndice responde a la disminucin de la mortalidad de la niez (de 8.000 nios y nias muertos en el ao 2002, en la primera medicin, a 4.000 en 2008). Un comportamiento similar se present con la desnutricin crnica (que cay del 34% al 18%) y con el analfabetismo de las mujeres. As las cosas, la mejora sustancial se reflej en la disminucin de la pobreza. En cuanto al ndice de cumplimiento de los derechos de la niez entre 6 y 11 aos, se registra una evolucin lenta. La primera medicin del 2002, con un valor de 3.8, present un ligero incremento a 4.5 en 2008. Si se observan los indicadores que componen este ndice, se tiene que el maltrato que infligen padres y madres a los hijos e hijas no vara. El cmo cran las familias a sus hijos e hijas y la relacin adulto-nio/a es un tema que atae tanto a la sociedad como al Estado. El desafo est en cambiar comportamientos sociales que se perpetan a travs de la escuela y las diversas instituciones. Los dems indicadores que componen este ndice evidencian que el 35% de los padres no comparte el tiempo libre con sus hijos/as y que el 22% de los nios y nias abandonan la escuela al terminar la primaria. En el grupo de los adolescentes la mejora es an menor, pues hubo un incremento de 0.5 en el ndice (de 4,2 a 4,7). Los datos de los indicadores que lo componen son preocupantes: el 45% de las causas de muerte de los y las adolescentes estn asociadas a la violencia (suicidio, homicidio, accidentes), el 9% de las adolescentes son madres y el 35% de las y los adolescentes no accede a la secundaria. Todo lo anterior no tiene como nico objetivo evidenciar cifras, sino profundizar en los impactos. No se trata simplemente de un sistema de alerta que activa una luz roja, sino de convocar a la sociedad y al Estado a que reflexionen sobre los resultados de lo medido. Todas las acciones realizadas por el Observatorio han pretendido facilitar la formulacin de polticas pblicas de amplia injerencia para enfrentar los problemas de la niez y la adolescencia. Los resultados que ha arrojado el segundo frente de trabajo, la investigacin, han sido presentados ante el Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia y ante diferentes ministerios, plantendoles la necesidad de definir polticas. La tercera y ltima rea de accin del Observatorio, la veedura a las polticas pblicas especficas, se deriv de la alerta realizada a propsito del
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estancamiento en el descenso de la mortalidad neonatal. Un elemento importante para adquirir injerencia en las polticas pblicas especficas fue la misin que el Ministerio de Salud encomend al Observatorio: realizar la veedura de la poltica de reduccin de la mortalidad neonatal. Esta coyuntura oblig al equipo del Observatorio a crear, con la participacin del Estado, instrumentos de seguimiento a la mortalidad neonatal y otras herramientas que, desde la ciudadana, permitieran monitorear los servicios de neonatologa y sugerir acciones para su mejoramiento, as como hacer seguimiento de los compromisos acordados. En este escenario, el Observatorio ha definido cuatro estrategias de trabajo que operan hasta la actualidad: 1. Fortalecer el sistema de proteccin de la niez, liderado por el Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia, a travs del despliegue de acciones simultneas en los mbitos nacional y local. 2. Generar informacin propia para apoyar la vigilancia ciudadana. Cuando el Estado no genera informacin, el Observatorio la produce. 3. Establecer alianzas con diferentes actores (estatales, locales y sociales) incluidos, por ejemplo, los ministerios y los representantes de otras propuestas de participacin ciudadana como la del Contrato social por la educacin. 4. Desarrollar vnculos con los medios de comunicacin; capacitar a los comunicadores para que sepan interpretar adecuadamente los datos y comprendan el enfoque de derechos. Cabe sealar que es a travs de las reuniones con los medios que el Observatorio difunde sus hallazgos. Los resultados del accionar del Observatorio en el transcurso de sus primeros seis aos (2002-2008) se pueden apreciar en diversas publicaciones: veintids boletines provinciales sobre el ndice de cumplimiento de derechos; nueve boletines sobre ndices nacionales; seis boletines sobre cantones especficos; tres boletines de la serie Alerta; dos libros sobre la situacin de la niez y tres sobre situaciones crticas de la niez: Ser adolescente en la frontera norte, Caar: niez y migracin, y Niez esmeraldea: retrato de la diversidad. De igual manera, el Observatorio ha desarrollado una importante labor de capacitacin para fortalecer las habilidades tcnicas de actores nacionales tales como el Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia, y de actores
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locales como los funcionarios de veinticuatro alcaldas, especficamente en el uso de la informacin para la formulacin y seguimiento de las polticas de niez y adolescencia. El resultado ms importante de la experiencia del Observatorio fue contribuir a que se materializara el artculo 95 de la Constitucin, segn el cual la participacin ciudadana en todos los asuntos de inters pblico es un derecho para cuyo ejercicio es necesario organizar, desde la ciudadana, instancias como veeduras, observatorios, etc. Dentro de los desafos que se plantea el Observatorio hacia el futuro cercano estn: a) producir informacin con una periodicidad definida, b) enfocar la informacin hacia los cambios polticos, c) garantizar la sostenibilidad econmica y d) lograr una participacin ms activa por parte de los lderes que integran nuestro Consejo nacional.
El monitoreo en el mbito provincial y municipal

Para ilustrar la experiencia del monitoreo en provincias y municipios conviene utilizar una ancdota: Avelina Morocho, alcaldesa de Suscal en la provincia del Azuay, al sur del pas, recibi un informe del Observatorio en el que se demostraba que el 56% de los hogares de su comunidad maltrataba fsicamente a los nios y nias. Al ao siguiente, el Observatorio hizo presencia en la alcalda para hacer seguimiento a tal circunstancia. La alcaldesa explic que una de las causas del maltrato era la inexistencia de un sistema de acueducto en el municipio, pues los nios eran castigados con frecuencia por regar el agua que deban transportar desde la llave comunitaria hasta sus casas. Ese porcentaje disminuy cuando se construy un sistema de distribucin de agua en las viviendas. Esta ancdota da cuenta de dos cosas: por un lado cmo la informacin en el mbito local cobra un particular sentido, y por otro, que el enfoque de derechos se adapta a las peculiaridades de la vida. Ecuador es un pas descentralizado al igual que la gran mayora de pases latinoamericanos en el que los municipios son las entidades administrativas ms pequeas. Los municipios son los responsables de invertir los recursos en las comunidades y tienen, por tanto, la posibilidad de promover en las familias, escuelas y comunidades los cambios necesarios para implantar una cultura protectora de los derechos, as como de crear un ambiente propicio para el crecimiento y desarrollo de nios, nias y adolescentes. Por ejemplo, en el sector educativo, en los ltimos cincuenta aos, aument paulatinamente la cobertura en educacin primaria hasta llegar al 96%, gracias a que todos los gobiernos locales del pas le apostaron a esta meta. El trabajo
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en los ncleos mnimos de organizacin de la sociedad, como es el caso de los municipios, es fundamental para garantizar el xito de la poltica pblica y, en el caso que nos convoca, para aquella dirigida al cumplimiento efectivo de los derechos de nios, nias y adolescentes. Otra potencialidad de los gobiernos locales es su capacidad para enfrentar las desigualdades que sufren miles de nios y nias en nuestro pas en materia de inclusin. Las alcaldas municipales estn llamadas a divulgar las necesidades, plantear cambios en las acciones que se ejecutan y negociar los recursos necesarios para el beneficio de nios, nias y adolescentes. Sin embargo, un problema para ello es la poca atencin que presta el Estado a las demandas originadas desde lo local. En Ecuador hay doscientos diecinueve municipios con distintos grados de autonoma; 26 de ellos son dirigidos por indgenas, quienes han posicionado nuevas visiones. A pesar de las diferencias, muchos de estos municipios han avanzado en el camino del cumplimiento de los derechos. Este avance est relacionado con el cambio que ha tenido lugar en los ltimos aos con respecto a la valoracin de lo que se considera como una buena gestin de los gobiernos locales. Antes, la construccin de aceras, de parques y zonas arborizadas era el centro de la evaluacin. En los aos recientes, los alcaldes y alcaldesas han ido transformndose de constructores de infraestructura, a gestores de desarrollo humano. El reto es lograr que todos los gobiernos locales asuman el desarrollo humano como perspectiva de accin en sus municipios. Esta transformacin requiere cambios en la esfera poltica, especialmente en la poltica general de cumplimiento de derechos por parte de la sociedad en su conjunto. Para ello ha sido muy til hacer visible la situacin de los nios, nias y adolescentes.
El papel de los concejos cantonales

Teniendo en cuenta que las polticas locales no han sido concebidas de acuerdo con el enfoque de derechos, los gobiernos locales deben asumir un papel protagnico en la proteccin de los derechos de la niez y de la adolescencia, y enfrentar el desafo que tal cambio implica. En el caso de Ecuador, se tiene una serie de oportunidades para lograrlo. La primera, contar con un movimiento que comienza en los aos ochenta y que tiene ya ms de veinticinco aos. La segunda, que el movimiento ha logrado que el pas tenga un Cdigo de la niez y la adolescencia (Ley # 100, publicada en Registro Oficial 737 de 3 de enero del 2003 y vigente desde el 3 de julio de ese
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mismo ao), con el cual se crea una herramienta para los gobiernos locales: el Sistema nacional descentralizado de proteccin integral de la niez y adolescencia. El adecuado funcionamiento del Sistema implica construir Concejos cantonales de niez y adolescencia en cada uno de los doscientos diecinueve municipios. El Concejo Cantonal es un organismo presidido por el alcalde municipal, encargado de velar por la construccin y desarrollo de polticas pblicas en el escenario local. La composicin de los concejos cantonales es equitativa: 50% de representacin de la sociedad civil y el mismo porcentaje para el Estado. Hasta la fecha, doscientos municipios ya han organizado sus concejos cantonales. Cada concejo cantonal cuenta con un secretario tcnico, encargado de movilizar al alcalde y a la sociedad civil para la elaboracin de planes y acciones en favor de nios, nias y adolescentes. En cada comunidad las familias, adems, pueden organizar defensoras comunitarias de derechos. El Cdigo es un instrumento esencial para el diseo de las polticas sociales con enfoque de derechos, en tanto que retoma la Convencin y la adapta a las especificidades del pas. Contempla cuatro ejes de derechos: a la supervivencia, al desarrollo, a la proteccin especial y a la participacin de nios, nias y adolescentes. Uno de los mandatos del Cdigo de la niez y adolescencia ecuatoriano es la construccin del Sistema nacional descentralizado de proteccin integral a la niez y adolescencia. Este sistema integra diferentes niveles de vigilancia y garanta de los derechos de la niez y adolescencia. Tiene presencia local a travs de los concejos cantonales de niez y adolescencia liderados por los alcaldes en cada uno de los municipios del pas. Tiene una Junta Protectora de Derechos y debe organizar las defensoras comunitarias, instancias nucleares de la sociedad civil. Este sistema funciona liderado por el Consejo Nacional de Niez y Adolescencia, y est presidido por el Ministro de Inclusin Social e integrado por representantes de los ministerios del Frente Social y de la Sociedad Civil; sin embargo, estos ltimos son elegidos por votacin. De esta manera, los concejos cantonales de la niez se convierten en el espacio local de mayor interrelacin entre los ciudadanos y el Estado. En esta instancia es posible construir una agenda de poltica pblica local que recoja el Plan Decenal de Niez y Adolescencia formulado en el ao 2005 por el Estado y la sociedad civil, cuya vigencia como poltica de Estado abarca hasta el ao 2015 que se ajuste a las especificidades de los diferentes municipios. El gobierno del presidente Rafael Correa, que asumi el poder en 2006, recogi 29 de los 52 objetivos de esta agenda nacional de poltica pblica.
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El Consejo Nacional de Niez y Adolescencia defini que uno de los retos de cada municipio ecuatoriano con sus nios y nias era que, liderados por los concejos cantonales de niez y adolescencia, construyeran agendas sociales coherentes con la agenda nacional. Ante la inexistencia de datos locales, y solo a partir de los promedios nacionales que ocultan la desigualdad, se convoca a los actores locales, precisamente, a construir datos desagregados, descubrir las desigualdades y a construir propuestas de solucin. En la actualidad, ciento cincuenta municipios cuentan con su Concejo cantonal de niez y adolescencia, de los cuales cuarenta y cuatro, motivados por los representantes de la sociedad civil local y por los secretarios ejecutivos de los concejos, iniciaron la gestin del acceso a la informacin y solicitaron al Observatorio el levantamiento de las lneas base. Sobre tal solicitud, la oportunidad tcnica fue convertida en una oportunidad poltica. Los concejos cantonales, por lo general, acostumbraban invertir dinero en acciones de tipo asistencialista, ms que en aquellas inspiradas en el enfoque de derechos. De esta manera, los concejos cantonales se vieron obligados a desembolsar recursos para adquirir la informacin y, por otro lado, los datos les llevaron a reflexionar sobre la importancia del enfoque de derechos y la situacin concreta de los mismos en sus localidades, as como a formular acciones dirigidas a su cumplimiento. A travs de la capacitacin que realiz el Observatorio al equipo tcnico del Consejo nacional de la niez y adolescencia se logr, adems de levantar la informacin, hacer viable el uso de los datos para la formulacin y posterior monitoreo de la poltica local para los nios, nias y adolescentes. Las comunidades que participaron en la formulacin de los planes locales se convirtieron en las veedoras de la gestin de alcaldes y alcaldesas frente al cumplimiento de los compromisos adquiridos. Las acciones llevadas a cabo por el Observatorio de los derechos de la niez y adolescencia no habran sido posibles sin la existencia, desde 1997, de un sistema de informacin armado por el Frente Social y que se denomina Sistema de indicadores sociales del Ecuador, SIISE, uno de cuyos subsistemas es el SIIE. Este ltimo creado en el 2000 compila informacin desde el enfoque de derechos sobre la situacin de la niez y adolescencia. En la actualidad, este sistema incluye una unidad denominada Observatorio de los derechos de los nios, en el que se encuentra el resultado de los estudios del Observatorio y su concepcin sobre los indicadores de la vigilancia ciudadana.
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La situacin de la informacin
En lo que concierne a la generacin de informacin especfica para niez y adolescencia, en Ecuador se han realizado dos encuestas de carcter nacional: la primera en el ao 2000 y la segunda en el ao 2004. No obstante, hay datos especficos sobre la niez y la adolescencia que no pueden ser medidos ni estudiados por el sistema oficial. Las principales dificultades que presentan los sistemas de informacin son: 1. No reportan datos desagregados por municipio. 2. No contemplan informacin sobre todos los aspectos de la vida de los nios, nias y adolescentes en relacin con el respeto de sus derechos, por lo que es necesario complementar con investigaciones especficas en temas como abuso sexual, trabajo infantil, trata de nios y nias, migracin y su impacto en la niez. 3. No estn diseados para monitorear las polticas pblicas. 4. La informacin es costosa y escasa, especialmente aquella referida a los Cantones que solo es posible conseguir a travs de los censos que se realizan cada decenio. Es necesario que los estados se convenzan de la necesidad de invertir en el levantamiento de la informacin y en generar acciones que permitan que la gente la entienda y se apropie de ella, que comprenda qu significa cada dato, qu representa y qu utilidad tiene en trminos de la distribucin de recursos para mejorar la situacin de la niez y adolescencia; esto va mediado por procesos de capacitacin. Para concluir, a continuacin se presenta un ejemplo de las estrategias de operacin del Observatorio, particularmente en el cantn Esmeraldas: Adems de captar y difundir informacin sobre lo que all ocurre, el equipo del Observatorio se propuso detectar las diferencias en el cumplimiento de los derechos de nios y nias afro y no afro. La nica forma de evidenciar la desigualdad segn la etnia es producir informacin coherente con este tipo de desagregacin. Se gener tal informacin a travs de una encuesta local, en la que particip la gente del cantn Esmeraldas. Una vez procesada, el alcalde fue convocado por la Secretaria Tcnica del Consejo a la reunin de presentacin de los resultados, a la que tambin concurrieron las organizaciones barriales, las organizaciones de mujeres, funcionarios del sector pblico y los adolescentes que integran el Consejo Consultivo de Niez y Adolescencia. En tal espacio se analiz cada uno de los 29 indicadores investigados, desagregados por etnia.
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Como resultado del proceso, se construy la agenda social. Con este ejemplo se constata cmo la informacin es una herramienta que, adems de poner de manifiesto la situacin del cumplimiento de los derechos de la niez y la adolescencia, estimula la participacin efectiva de los ciudadanos en la construccin de evidencias y en su uso como generadora de alertas y testimonio de compromisos. Esa es una de las tantas lecciones aprendidas en el transcurso de estos aos de trabajo a favor del cumplimiento de los derechos de la niez y adolescencia desde el espacio de la sociedad civil.
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La estrategia Hechos y Derechos
MARTHA ISAbeL ARiZA LpeZ
a estrategia Hechos y Derechos, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF), ha logrado articular intereses y convocar organizaciones pblicas, privadas y de cooperacin internacional con el nico objetivo de colaborar y participar efectivamente, con un sentido tico y poltico, en las condiciones de vida de nios, nias, adolescentes y jvenes de Colombia. Esta estrategia, adems, ha evitado la tendencia hacia protagonismos institucionales y la defensa de intereses particulares, que son problemas que aquejan a quienes ejecutamos polticas pblicas. El presente texto parte de la presentacin de la estrategia Hechos y Derechos y de un anlisis acerca de la forma en que ella comienza a constituirse en un vehculo de gestin de las polticas pblicas de infancia y adolescencia. Finalmente, se plantean algunas observaciones sobre cmo se proyecta la realizacin de su evaluacin y seguimiento. La estrategia Hechos y Derechos es una herramienta que surge como respuesta a un gran metaobjetivo compartido por las entidades encargadas del ciclo de las polticas pblicas: mejorar las condiciones de vida de los nios, nias y adolescentes del pas. Los objetivos fundamentales de la estrategia son impulsar la accin coordinada de la totalidad del Estado colombiano, sumar esfuerzos para lograr el fortalecimiento de las capacidades de todas las entidades territoriales, y desarrollar el control y la evaluacin en los resultados de la gestin pblica frente a asuntos de infancia, adolescencia y juventud. La iniciativa comienza con la denominacin Municipios y departamentos por la infancia y adolescencia, con el propsito de obtener conocimiento sobre el
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grado de inclusin de la infancia y la adolescencia en los planes de desarrollo del mbito municipal y departamental. El despliegue de esta iniciativa respondi a dos razones: en primer lugar a que la planeacin es el momento en el que se evidencian los propsitos frente a la garanta y restitucin de los derechos de la poblacin en los territorios. En segunda instancia, porque es en tal fase cuando se establece la voluntad poltica nacional y territorial de los mandatarios y del conjunto del Estado colombiano para que los nios, las nias y los adolescentes sean vistos como prioritarios de toda la accin pblica que es una de las tesis orientadoras del trabajo que se realiza desde la estrategia. En tal sentido, surge con base en un marco tico, filosfico y conceptual proporcionado por la Constitucin Poltica de Colombia y como una posibilidad de realizar seguimiento y evaluacin permanente al mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de nuestros nios y nias. As mismo, la estrategia parte del principio de la corresponsabilidad sealado en la Constitucin, que establece que la familia, la comunidad y el Estado tienen obligaciones concurrentes, simultneas e interrelacionadas, frente a la garanta de los derechos de nios, nias y adolescentes en el pas. Desde este enfoque, Hechos y Derechos pretende hacer nfasis en las responsabilidades de la sociedad civil organizada, del sector privado y de los medios de comunicacin, para aumentar paulatinamente el nmero de actores que se unen a este ejercicio de corresponsabilidad. En adicin, se busca la articulacin, la complementariedad y la generacin de sinergias, fundamentalmente en los aspectos programticos y reglamentarios.
Momentos de la estrategia
A continuacin se realiza un breve recorrido cronolgico por los diferentes momentos que ha atravesado la estrategia en su propsito de convocar a los diversos actores, y, de esta manera, alcanzar su estado actual. La estrategia surgi en el ao 2004 gracias a dos instancias que tenan un propsito comn: Unicef entidad de cooperacin internacional y la Procuradura General de la Nacin encargada de la vigilancia y el control a la gestin pblica. La iniciativa parti de una preocupacin de la Procuradura por evidenciar los compromisos reales de los gobiernos territoriales frente a la niez colombiana, razn por la cual propuso centrar la mirada en el alcance de las decisiones polticas de los mandatarios locales, y hacer seguimiento a las evidencias y resultados de sus propuestas. Con este inters se identific un actor que goza de una clara presencia y un importante componente de cooperacin tcnica desde el escenario inter| 90 |
nacional: Unicef. Posteriormente, el ICBF, como ente coordinador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se uni con desarrollos tcnicos a la estrategia, al igual que la Vicepresidencia de la Repblica y la Federacin Nacional de Departamentos. Sin embargo, aunque estas son las entidades fundadoras de la estrategia, poco a poco se han sumado otras del orden internacional, nacional y territorial (municipios, distritos y departamentos). En el primer ao de la estrategia (2004), las acciones consistieron en capacitaciones sobre el tema de poltica pblica, problemtica que surga con mucha fuerza en aquel momento. Conceptualmente, se present un esfuerzo por parte de las entidades para fortalecerse frente a dicho asunto, al tiempo que se fue configurando la propuesta de incluirlo en los planes de desarrollo. Para el ao 2005 se present un importante resultado, fruto de la lectura de todos los planes de desarrollo del pas (alrededor de 1.000, entre departamentales y municipales). A partir de este ejercicio se observa que el tema de la infancia y la adolescencia estaba presente en algunos de los documentos analizados, pero no era lo suficientemente importante desde el punto de vista de la planeacin. Esto se debi a que la planeacin que se realiza en el pas obedece al criterio sectorial, no al poblacional. En este sentido, se dio inicio a la generacin de una propuesta consistente, que permitiera articular los sectores encargados de pautar la planeacin y los recursos que cada departamento destina a las distintas poblaciones etarias. De este modo, se dio origen a un proceso de sensibilizacin dirigido a todos los actores polticos, con el fin de ajustar, en trminos de temas y en esfuerzos, el ejercicio de su inclusin en los planes de desarrollo. Es as como, para el ao 2006, la estrategia comenz a tener incidencia en instrumentos normativos y tcnicos. Durante el ao 2007 se trabaj con nfasis en el impulso de la sostenibilidad poltica de las acciones realizadas, debido, en esencia, al inicio del proceso electoral, por cuanto implicaba el cambio de mandatarios locales, y, en consecuencia, la repeticin del ciclo de formacin emprendido con anterioridad. Para ese momento, el reto consisti en buscar una estrategia tcnica y metodolgica que hiciera posible posicionar el tema de infancia y adolescencia en los nuevos planes de desarrollo y, adems, generar una movilizacin social en torno a la garanta y restablecimiento de derechos, para asegurar el compromiso poltico. En el ao 2008 inicio de las nuevas administraciones la estrategia se ubic en el ciclo de planeacin de la poltica pblica. El trabajo se centr en brindar asesora tcnica a los equipos territoriales en la construccin de diagLA ESTRATEGIA HEChOS Y DEREChOS
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nsticos situacionales de los derechos y, a partir de sus resultados, establecer las prioridades, estrategias y presupuestos que se destinaran a infancia, adolescencia y juventud. Es importante aclarar que la estrategia Hechos y Derechos est inscrita en la lgica de gestin de lo territorial, y por ello su ejecucin est orientada a resultados; sus propuestas estratgicas deben responder a tal racionalidad y los planteamientos que de ella emanen deben tener asidero en el espacio territorial en tanto que en el territorio es el lugar en el que transcurren las vidas de los nios y las nias. En este sentido, es posible sealar dos incidencias de la estrategia en el mbito nacional. La primera, lograr que el Plan Nacional de Desarrollo 20062010, Estado comunitario: desarrollo para todos, estableciera el impulso de la estrategia Hechos y Derechos en todos los departamentos y municipios del pas. La segunda, que ella se ubicara como una posibilidad de hacer seguimiento a la gestin pblica y al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a travs de indicadores que dieran cuenta de las condiciones de vida de la infancia en Colombia.
Cdigo de la Infancia y la Adolescencia

Hacia finales del ao 2006, aunque con una concrecin jurdica en el 2007, surge la Ley 1098 de 2006, el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia. Esta Ley fue el resultado de un intenso trabajo de acompaamiento tcnico y poltico para que Colombia entrara en consonancia con lo que estaba ocurriendo en todo el resto del continente latinoamericano: la adopcin de una lectura diferente de la ley que trascendiera de una intervencin estatal limitada a situaciones irregulares y de carencia a favor de algunos pocos, a una ley que proclamara la garanta de derechos para la totalidad de los colombianos menores de 18 aos (15.5 millones, aproximadamente). Si bien desde la Constitucin se promulga el principio de corresponsabilidad recogido en el Cdigo del Menor, el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia seala que existen tambin unos corresponsables que deben actuar interdependientemente, al tiempo que concurrir para hacer efectiva la garanta de los derechos. As mismo, all se establece que el Estado es el garante del derecho, por lo que deja de tener una competencia de carcter subsidiario y pasa a ordenar y liderar la garanta de los derechos. Otro elemento fundamental que caracteriza la concrecin jurdica del cdigo es que plantea un claro enfoque de derechos, por cuanto seala la universalidad,
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la interrelacin y la exigibilidad de los derechos para la totalidad de nios, nias y adolescentes del pas. En general, en el Cdigo se establecen las disposiciones relacionadas con la financiacin, la poltica social, el enfoque poblacional para la poblacin menor de edad, y la perspectiva territorial para que los gobiernos locales estn ms cerca de la gente. El Cdigo de la Infancia y la Adolescencia consta de tres libros. En el primero de ellos se esboza el escenario de la proteccin integral a los nios, nias y adolescentes. En el segundo se sealan los aspectos que tienen que ver con el sistema de responsabilidad penal para adolescentes. El tercero hace referencia a las polticas pblicas, el Sistema Nacional de Bienestar Familiar y la vigilancia y el control que tales temas demandan. En ese sentido, la existencia de este tercer libro se fundamenta en que no es suficiente un planteamiento de proteccin integral de los derechos de nios, nias y adolescentes sin un asidero en las polticas pblicas. En otras palabras, no basta con un cdigo; tambin es necesario plantear una propuesta de gestin del mismo. Como es de dominio pblico, las leyes se deben gestionar y tutelar para que sea posible obtener resultados positivos, y dicha gestin se realiza desde la poltica pblica. Por tanto, el tercer libro fija las directrices para el diseo, la ejecucin y la evaluacin de la poltica pblica, establece su responsabilidad indelegable en el Presidente, gobernadores y alcaldes, y seala que su incumplimiento ser sancionado como causal de mala conducta. En el momento en que se hace necesario tomar una decisin poltica acerca de la aplicacin de la Ley de la Infancia y la Adolescencia y de las estrategias a travs de las cuales se logre el resultado de los enfoques propuestos, se define a la estrategia Hechos y Derechos como la encargada de tal labor. Por tal razn, resulta importante tener en cuenta que dicha estrategia puede ir ms all del escenario nacional y convertirse en un soporte de lo territorial que logre articular las prioridades locales con las decisiones nacionales, y que apoye tcnicamente a los municipios y departamentos con herramientas y metodologas que faciliten la gestin en materia de infancia y adolescencia. Uno de los artculos que hace mayor nfasis en trminos de gestin de la poltica es el 204 del Cdigo, que plantea que el primer paso que se debe llevar a cabo en un territorio es el levantamiento de un diagnstico de la situacin de derechos de los nios, nias y adolescentes, el cual servir como insumo para fijar las prioridades de poltica pblica y afinar los presupuestos (porque la poltica pblica sin recursos no tiene ningn sentido). Adems, seala un control poltico a la accin del Estado, consistente en que las asambleas departamentales y los
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consejos municipales elegidos popularmente deben cumplir con la funcin de aprobar los planes de desarrollo y de garantizar la inclusin de la infancia y la adolescencia, de acuerdo con lo que ordena la Ley. Sobre este particular cabe sealar que, inicialmente, el control poltico realizado por las asambleas departamentales, los consejos municipales y la Procuradura, ha sido de tipo preventivo, de tal forma que los gobernantes y sus administraciones no acten solo por el temor a la sancin, sino que sus acciones respondan a la conviccin real de que priorizar los derechos de los nios, nias y adolescentes es un compromiso tico y un factor de desarrollo para sus territorios. El Estado, de acuerdo con lo que plantea el artculo 204 del Cdigo fijar las directrices de poltica para los planes de desarrollo ha optado por trabajar en torno a cuatro categoras de derechos: existencia, desarrollo, ciudadana y proteccin; y doce objetivos de poltica, a saber: Todos vivos Todos saludables Ninguno sin familia Ninguno desnutrido Todos con educacin Todos jugando Todos capaces de manejar afectos, emociones y sexualidad Todos registrados Todos participando de espacios sociales Ninguno sometido a maltratos y abusos Ninguno en una actividad perjudicial Los adolescentes acusados de violar la ley deben contar con el debido proceso y con sanciones educativas proporcionales a la falta que hayan cometido. Para el planteamiento de estos objetivos se utilizan los cuantificadores todos o ninguno, en virtud de que los derechos son universales, exigibles e interdependientes. Con base en lo anterior, se exige a los gobernantes garantizar el ejercicio pleno de sus derechos a la totalidad de nios, nias y adolescentes de su territorio, y no solo una parte.
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La accin del Estado frente al tema de las garantas universales se debe sustentar en el despliegue de dos estrategias cuya aplicacin debe ir menguando, a medida que se ample el ejercicio de las garantas como eje central de la actuacin poltica. La primera accin consiste en la superacin de las limitaciones personales, familiares y geogrficas que impiden el acceso a estas garantas. El segundo frente de accin del Estado es el restablecimiento inmediato de los derechos cuando estos hayan sido violados, por ejemplo en situaciones de maltrato, abuso, desplazamiento, acciones de grupos armados y conflicto con la ley. El objetivo es que estas medidas que resultan altamente costosas para el Estado disminuyan paulatinamente como fruto de las acciones preventivas y el goce pleno de las garantas universales. Existe una condicin que es importante tener en cuenta dentro del proceso de anlisis de la gestin de la poltica en el mbito local. A los municipios se les exige la inclusin del tema de infancia y adolescencia en sus planes de desarrollo. No obstante, y de acuerdo con la Constitucin y la ley, estas entidades territoriales tienen libertad para escoger sus prioridades de poltica, sus objetivos bsicos de administracin y las herramientas para su cumplimiento. En ese caso, al gobierno le corresponde vigilar los resultados de los procesos de naturaleza local, y, a la vez su relacin con los resultados de inters nacional. En otras palabras, si bien el mbito local est dotado de un grado de autonoma, tambin tiene que contribuir a los resultados de inters nacional en materia de mejoramiento de las condiciones de vida. Por esta razn, se plantea la necesidad de un sistema de monitoreo. Hechos y Derechos, desde el momento de la planeacin, privilegia la inclusin del tema de infancia y adolescencia en los planes de desarrollo, apoya la elaboracin de diagnsticos sociales, promueve la formulacin de planes sectoriales e institucionales y el ejercicio del control poltico, as como la armonizacin de los presupuestos. Con el inicio de la fase de ejecucin, que tuvo lugar con la puesta en marcha de los planes de desarrollo por parte de las administraciones, la estrategia desplaz sus nfasis hacia el reconocimiento y valoracin de las prcticas que tienen lugar en los municipios, la evaluacin de resultados e intervenciones, la actualizacin de los diagnsticos situacionales, el fortalecimiento de los procesos de poltica social, la concrecin de la corresponsabilidad y la legitimizacin de la participacin de la infancia, la adolescencia y la juventud en el tema de la gestin pblica.
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Evaluacin y seguimiento
La evaluacin hace parte del ciclo de la gestin de la poltica. Con respecto a este ciclo, se reconoce que los tres momentos que lo componen (planeacin, ejecucin y evaluacin) no son secuenciales sino iterativos. Sin embargo, se intenta que la fase de evaluacin se ubique dentro de una temporalidad, de tal manera que sea posible seguir de cerca el cumplimiento de los doce objetivos de la poltica. Para ello, se emplea la rendicin pblica de cuentas, la sistematizacin del estado y los resultados de las polticas pblicas locales, as como la observacin de la forma como se desarrolla el conjunto de las polticas pblicas. El proceso de gestin pblica para el tema de infancia y adolescencia ha presentado una serie de dificultades. Por una parte, no hay contundencia en las propuestas y los compromisos polticos por parte de las administraciones; an se presentan intereses particulares de cada uno de los mandatarios. Para el ao 2008 se contaba aproximadamente con 850 municipios (de categora 5 y 6) de un total de 1.098 que tenan recursos asignados por parte del Departamento Nacional de Planeacin. Sin embargo, esos municipios posean infraestructuras institucionales muy precarias, debido a que varios gobernantes no tenan formacin para administrar o para la gerencia y a que el nivel de escolaridad de la mayora de funcionarios de los equipos administrativos municipales se limitaba a la secundaria pues el monto del salario no facilita la vinculacin de profesionales. En adicin, existen otros elementos de orden estructural que, en muchos casos, dificultan la operacin de esta propuesta. No obstante, se considera que la continuidad del proceso de articulacin de acciones entre las diferentes entidades permitir actuar con respecto a estas problemticas. En relacin con el seguimiento y la evaluacin, es preciso resaltar que el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia constituye una plataforma de reconocimiento, garanta, cumplimiento, decisin y restablecimiento de los derechos en Colombia. Adems, reafirma la articulacin de acciones, esfuerzos y recursos que se deben regir por los principios de corresponsabilidad y de concurrencia. Por tanto, el modelo de seguimiento desde la perspectiva de derechos se debe orientar a la verificacin del ejercicio efectivo de los mismos desde la formulacin de polticas pblicas, a la luz de los principios rectores, que son de obligatorio cumplimiento. Desde la estrategia, se plantea realizar el seguimiento y la evaluacin a travs de los mismos indicadores construidos para la medicin de cumplimiento de los doce objetivos. Tales indicadores son verificados y elaborados desde la perspectiva de la lgica tcnica propia de quienes trabajan en la planeacin de
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poltica pblica que es el punto al que se tiene que llegar. Sin embargo, se necesario reconocer el contexto real de cada municipio (dado que lo deseable es que la fuente del indicador sea la entidad territorial), y en muchos casos tal realidad se traduce en la inexistencia de informacin. Cuando se elaboraron los lineamientos para planes de desarrollo, se hizo necesario reconocer esta situacin y buscar la forma en que se hiciera posible plantear, inicialmente, unos indicadores simples. En consecuencia, si bien la propuesta consiste en que sea factible llegar al planteamiento de indicadores fuertes, por el momento la inexistencia de fuentes de informacin no permite llegar a este punto. Por ejemplo, en muchos municipios la informacin disponible no permite establecer las tasas de mortalidad, sino simplemente saber cuntas personas murieron en un determinado perodo de tiempo. Es necesario trabajar a partir de ese dato con el fin de poder calcular el indicador. Los lineamientos para los planes de desarrollo proponen unos indicadores de servicio que dan cuenta de las garantas y las prcticas positivas para el ejercicio de los derechos. En todo caso, la meta es construir indicadores de situacin de la poblacin que lleven a hacer visible el impacto de tales prcticas sobre el cumplimiento de los derechos de las nias, nios y adolescentes. Por ello, se considera que la estrategia no representa una novedad en s misma, sino que intenta establecer la forma en que se debe realizar la consecucin de informacin por parte de los entes territoriales, al tiempo que se les apoya tcnicamente para lograrlo. En estricto sentido, esta es la forma en la que se ha llevado a cabo el seguimiento y evaluacin. En ese orden de ideas, el trabajo consiste, inicialmente, en la capacitacin a las entidades en el concepto de indicadores, con el fin de que conozcan y manejen efectivamente los indicadores sociales, elaboren un diagnstico sobre el estado de la informacin que permita establecer las fuentes existentes y determinen los ajustes que se requieran. Alcanzados tales objetivos, posteriormente se requerir: Establecer la organizacin de la informacin para que sea posible observar las condiciones en que se encuentra y las labores que se deban realizar para garantizar su adecuado tratamiento. Llevar a cabo un anlisis de la informacin que permita la comprensin de la situacin de derechos y el ajuste de las intervenciones realizadas en el seguimiento de los planes, programas y proyectos, as como de la supervisin a la que se deben someter los ejercicios con los que se gesta la poltica pblica.
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Incluir un elemento de divulgacin que permita observar que la comunidad se encuentra efectivamente informada, toma posiciones crticas y participa en el mejoramiento de las condiciones de vida de nios y nias. Esto tiende hacia el objetivo de involucrar efectivamente a las comunidades en el tema del seguimiento y la evaluacin. Para finalizar, es importante sealar que la estrategia ha realizado trabajos articulados importantes en materia de produccin tcnica, a partir de la organizacin de mesas de trabajo. En primer trmino, se han conformado mesas de seguimiento sobre la implementacin de la Ley de Infancia y Adolescencia en los departamentos, las cuales incluyen a todos los actores territoriales e institucionales y estn lideradas por la Procuradura General de la Nacin. Se instituy, tambin, una mesa tcnica en la que participan el Departamento Nacional de Planeacin, los ministerios de la Proteccin Social y de Educacin Nacional, el ICBF que se encarga de la secretara tcnica y cinco agencias de cooperacin internacional, con el propsito de delinear los contenidos y los marcos de poltica que se van a trabajar. En tercer lugar, se organiz una mesa de inversin social en la que se incluyen las entidades que conforman la estrategia Hechos y Derechos, coordinada por la Contralora General de la Nacin, que busca evidenciar si el Estado efectivamente realiza gasto pblico social requerido para una adecuada ejecucin de polticas pblicas. De igual modo, en consideracin a lo ordenado por el Cdigo en materia de participacin de los nios, nias y adolescentes, se cre una mesa nacional de participacin, liderada por Plan Internacional, cuyo objetivo es establecer polticas pblicas que posicionen la participacin de la infancia y la adolescencia frente a los temas que les competen y en las decisiones polticas que los afectan. En quinto lugar, una mesa de seguimiento impulsada por la Alianza por la Niez, en la que participan activamente Plan Internacional, el Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia y todas las agencias de cooperacin internacional y organizaciones de la sociedad civil que estn involucrados con el tema. Por ltimo, la mesa nacional de seguimiento y evaluacin coordinada por el Departamento Nacional de Planeacin en tanto que su finalidad es evaluar la gestin pblica. Su objetivo es generar un sistema de informacin con indicadores que permitan evidenciar el mejoramiento de las condiciones de vida de los nios, nias y adolescentes. Colombia vive un momento histrico en el escenario de lo normativo, en el que todas las fuerzas del Estado reconocen la importancia de garantizar
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los derechos de los nios, nias y adolescentes. Por tal razn, ser servidor pblico del Estado en este momento es un privilegio, ya que permite proponer y construir nuevas formas de gestionar las polticas desde la perspectiva de los derechos humanos, lo que facilitar la evaluacin posterior acerca de si las acciones estatales tienen incidencia en el mejoramiento de las condiciones de vida de toda la poblacin y, primordialmente, de los nios, nias y adolescentes.
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Aportes al seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas para la primera infancia

MARA CRiSTiNA TORRADO PAcHecO DiANA CAROLiNA BeJARANO NOvOA
i bien el pas cuenta con ms de cuatro dcadas de experiencia en la implementacin de programas de atencin y educacin para los nios y nias menores de seis aos, en la actualidad la expresin poltica nacional de primera infancia remite al documento Conpes 109 Colombia por la Primera Infancia, aprobado a finales del ao 2007 y derivado de un proceso de movilizacin nacional iniciado en el 2002. De acuerdo con lo establecido, la elaboracin de estos documentos es responsabilidad del Gobierno nacional y en particular del Departamento Nacional de Planeacin.
La aprobacin de este documento1 marca un punto de corte en el desarrollo de la poltica nacional de primera infancia, pues constituye un esfuerzo por integrar las acciones de diferentes sectores de la institucionalidad pblica orientadas a promover la realizacin de los derechos de los nios y nias durante los primeros aos de vida y, de esta manera, asegurar las condiciones necesarias para su adecuado desarrollo. En efecto, salvo por el tema de educacin inicial, el documento propuso, principalmente, la agrupacin y fortalecimiento de las acciones existentes.
1 Los documentos aprobados por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes) son herramientas de planeacin de la intervencin del Estado y deben contribuir a una mejor gestin pblica al facilitar la coordinacin de las acciones ejecutadas por diversas entidades, mejorar la eficiencia del gasto y la consecucin de metas. Vase http://sisconpes.dnp.gov.co/, (revisado el 12 de Julio de 2009).
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La poltica nacional de primera infancia tiene como propsito promover el desarrollo integral de los nios y nias desde la gestacin hasta los 6 aos de edad; respondiendo a sus necesidades y caractersticas especficas, y contribuyendo as al logro de la equidad e inclusin social en Colombia (DNP, 2007: 28). De este objetivo general se derivan siete especficos que tienen que ver con el cuidado y la proteccin de los nios y nias durante la primera infancia, as como con la consolidacin de la poltica misma. As, adems de proponer acciones especficas de promocin de los derechos de nios y nias en relacin con la crianza familiar, la educacin inicial, la nutricin y los ambientes sanos, la salud, y el restablecimiento en caso de vulneracin la poltica busca desarrollar mecanismos de seguimiento a su implementacin y de evaluacin de sus resultados e impactos. En este sentido, reconoce la importancia de contar con informacin para que tanto el Estado como la sociedad puedan realizar anlisis peridicos para garantizar una eficiente y eficaz gestin de la poltica (DNP, 2007: 28). Para desarrollar este componente de la poltica, entre los meses de marzo y agosto de 2009, un equipo de investigadores del Observatorio sobre Infancia del Centro de Estudios Sociales (CES) y del grupo acadmico Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo de la Facultad de Ciencias Econmicas (Cesde) de la Universidad Nacional de Colombia, trabaj en la construccin de una propuesta para el Diseo del sistema de seguimiento y evaluacin a la poltica nacional de primera infancia (SSEPPI)2. Como insumos para el diseo de dicho sistema, se elaboraron: 1) un mapeo de las acciones que adelantan las diferentes instituciones pblicas del orden nacional, dirigidas a la primera infancia, con el fin de identificar el objeto de seguimiento y evaluacin del sistema; 2) la valoracin y anlisis crtico de los sistemas de informacin que procesan datos sobre la primera infancia en el mbito nacional, para establecer las fuentes que podran alimentar tales sistemas; 3) un muestreo de experiencias relevantes de atencin a la primera infancia que permitiera conocer el proceso de implementacin de la poltica y el desarrollo de experiencias locales de seguimiento y evaluacin. Durante el proceso de diseo del SSEPPI, el equipo enfrent algunos retos en relacin con tres puntos: la dificultad en la definicin y delimitacin del objeto de seguimiento y evaluacin del sistema, la apropiacin de las corrientes
2 El proyecto se desarroll en el marco del Contrato de Servicios de Consultora del 12 de Marzo de 2009, celebrado entre la Universidad Nacional de Colombia y la Fundacin Antonio Restrepo Barco. Para su ejecucin cont con la orientacin tcnica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. El equipo investigador estuvo conformado por los profesores Mara Cristina Torrado, Ernesto Durn, Csar Giraldo y Elizabeth Valoyes; y los profesionales Marisol Perilla, Julin Cuellar y Diana Bejarano.
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y enfoques actuales para el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas, y los problemas relacionados con la disponibilidad y la calidad de la informacin sobre la primera infancia que producen los distintos sistemas nacionales. Este artculo, recoge algunas reflexiones en torno a estos puntos de debate, y en ese sentido se estructura a partir de los mismos3. 1. Poltica nacional de primera infancia como objeto de seguimiento y evaluacin Aunque el documento Conpes 109 constituye el principal referente al momento de definir la poltica objeto de seguimiento y evaluacin, tambin se deben considerar los acuerdos internacionales y las normas nacionales sobre los derechos de la primera infancia, pues en esa normatividad se hacen explcitos los compromisos del Estado colombiano con los nios y nias menores de seis aos. Por ello, la poltica de primera infancia se debe entender como un esfuerzo a largo plazo para alcanzar, de manera progresiva, unos ideales de bienestar para la niez. En este sentido, una poltica pblica orientada a garantizar el disfrute de los derechos sociales desde los primeros aos de vida debe asegurar a los nios y nias ms pequeos la alimentacin, la salud, un entorno familiar seguro, proteccin frente a la violencia, condiciones de vida digna y educacin inicial; en otras palabras, una situacin de bienestar derivada del ejercicio de la ciudadana social en esa etapa de la vida. Sin embargo, la poltica, tal como se consigna en dicho documento, es una suma de acciones que no parecen estar vinculadas a la consecucin de un objetivo comn, sino que suponen intervenciones dispersas, lideradas por distintos sectores e instituciones pblicas. Una poltica de primera infancia exige superar esta fragmentacin sectorial para avanzar hacia una perspectiva poblacional, esto es, centrada en una mirada integral de la calidad de vida y de las particularidades del bienestar de los nios y nias ms pequeos. As mismo, el documento no define con claridad cules son las metas esperadas y carece de correspondencia entre los objetivos especficos y las lneas estratgicas. Por ejemplo, el objetivo que busca potenciar a las familias y cuidadores primarios para relacionarse con los nios y las nias de manera ms equitativa e inclusiva, e igualmente a los centros de desarrollo
3 Las reflexiones que aqu se presentan se apoyan, principalmente, en los documentos producidos para la consultora como insumo para el diseo del SSEPPI, as como en la propuesta final que construy el equipo de trabajo.
ApORTES Al SEGUIMIENTO Y EVAlUACIN DE lAS pOlTICAS pBlICAS pARA lA pRIMERA INfANCIA
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infantil y la comunidad, partiendo del respeto por la diversidad cultural en las pautas de crianza, no cuenta con alguna lnea estratgica para su implementacin; a su vez, la lnea estratgica Fomentar la participacin de los nios, no se relaciona con alguno de los objetivos de la poltica. Por otra parte, la poltica solo recoge algunas de las acciones sectoriales dirigidas a los nios y nias menores de seis aos (salud, educacin y bienestar social), que vienen desarrollndose con anterioridad, y que por su grado de institucionalizacin tiene asignados recursos para su sostenibilidad. De igual manera, incorpora nuevas iniciativas incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, las cuales se han puesto en marcha con recursos definidos para la consecucin de metas especficas, y otras cuyo diseo e implementacin an no han tenido inicio. Como consecuencia de esta estructura, no son del todo claros los lmites temporales e institucionales de la Poltica nacional de primera infancia, pues la mayor parte de las acciones que la integran no se hacen efectivas con la aprobacin del documento Conpes y, en algunos casos, no se definen los actores institucionales responsables de su implementacin, ni se establece cul es el ente coordinador de la poltica en el orden nacional. Por otra parte, el Conpes 109 no hace referencia a la totalidad de proyectos y programas dirigidos a la primera infancia que integran las diversas polticas sectoriales del pas4; tampoco plantea cules seran las nuevas acciones necesarias para garantizar el conjunto de derechos a los nios y nias colombianos menores de seis aos. Sumado a lo anterior, existe una tendencia a privilegiar los resultados de corto plazo sobre el impacto en el ejercicio efectivo de los derechos de los nios y nias en la primera infancia. Tal es el caso de algunas de las lneas estratgicas a travs de las cuales se busca hacer operativos los objetivos de la poltica, como aquella que propone Ofrecer atencin integral a la primera infancia, mediante tres modalidades para lo cual se asignaron recursos y se definieron metas para los cuatro aos del perodo de gobierno, generando incertidumbre sobre su sostenibilidad. En sntesis, se identificaron cuatro limitaciones del Conpes 109 como referente para definir el objeto del SSEPPI: 1) Una compleja estructura que presenta de manera desarticulada las acciones y genera inconsistencias en la definicin de metas y estrategias; 2) un conjunto de acciones restringido frente a lo que
4 Este desequilibrio se evidenci a partir del anlisis del Conpes 109 y de los resultados del mapeo de las acciones dirigidas a la primera infancia (Torrado & l., 2009b).
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sera una mirada integral de los derechos de nios y nias; 3) la imprecisin en los lmites temporales e institucionales para la implementacin de la poltica, y 4) la tendencia a privilegiar los resultados de corto plazo. En consecuencia, se hizo evidente la necesidad de ampliar los lmites del objeto de seguimiento y evaluacin del sistema e incluir todas las acciones pblicas que contribuyen a la realizacin de los derechos de la primera infancia en Colombia, con el fin de promover una mirada integral de las acciones que se deben monitorear, identificar los resultados e impactos de la poltica y realizar una aproximacin al avance o retroceso en el cumplimiento de los derechos de este grupo poblacional. Para ello se decidi utilizar como marco de referencia las orientaciones plasmadas en acuerdos internacionales como la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio, en la Constitucin Nacional y en el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, en especial el Artculo 29. A partir de los lineamientos que unos y otros contienen, se reconoce a los nios y nias menores de 6 aos como titulares de derechos y merecedores de un conjunto de bienes y servicios esenciales para su bienestar y desarrollo. Esta perspectiva es coherente con el planteamiento de Abramovich, quien seala que un acercamiento al enfoque de derechos en las polticas pblicas pasa por la aceptacin del derecho internacional y de los derechos humanos como marco conceptual orientador del proceso de formulacin, implementacin y evaluacin de polticas en el campo del desarrollo, que debe involucrar la participacin social y los mecanismos de control y responsabilidad que se necesitan en los mbitos local e internacional (2006: 35). Posiblemente resulte ms sencillo hacer seguimiento y evaluacin a los planes sectoriales y a los proyectos delimitados en el tiempo; sin embargo, el reto es avanzar hacia el monitoreo de las obligaciones del Estado en materia de derechos de la primera infancia. Por esta va, el diseo del sistema se enfrent con un segundo debate al momento de definir el enfoque del seguimiento y la evaluacin: si deba estar centrado en la gestin o en el monitoreo de los derechos de la primera infancia. 2. Seguimiento y la evaluacin de la gestin frente a la realizacin de derechos La definicin de los referentes conceptuales del SSEPI se apoy en la revisin de experiencias similares en Colombia y en otros pases de la regin, lo que permiti identificar dos tendencias en los actuales enfoques sobre el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas: por una parte, experiencias
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consolidadas que enfatizan el desempeo y la gestin de las instituciones responsables; por otra, algunas iniciativas poco desarrolladas que proponen hacer seguimiento a la realizacin de los derechos de los ciudadanos. En el primer enfoque se inscriben los procesos de seguimiento y evaluacin de las polticas, impulsados y financiados por la banca multilateral, con el fin de contribuir al aumento de la eficacia, eficiencia y efectividad de la gestin y la inversin pblica. En este sentido, se privilegia el examen del cumplimiento de las obligaciones del Estado, estimado segn los resultados y metas de la gestin, a partir de indicadores asociados al logro de los objetivos y a la ejecucin de las acciones programadas, ms que por el impacto que unos y otras pueden tener en la calidad de vida de las personas. Con el segundo enfoque se asume que el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas debe estar dirigido a promover, proteger y hacer efectivos los derechos humanos (Artigas, 2003: 21); lo que supone enfatizar en las condiciones de vida y el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. Para el caso del seguimiento a los derechos de los nios:
[] se debe posibilitar la recopilacin, anlisis, interpretacin y difusin de informacin permanente sobre la evolucin de la situacin de los derechos de la niez, los derechos que no estn siendo protegidos por omisin o que son vulnerados, visibilizar problemas y situaciones que afectan a la primera infancia, con el fin de generar que las instituciones del Estado cumplan con sus obligaciones y compromisos de promover, proteger y respetar los derechos de los nios y nias (Torrado & l., 2009: 26).
Tanto uno como otro enfoque presentan retos importantes a la hora de disear un sistema para el seguimiento y la evaluacin de la poltica nacional de primera infancia. El primero supone establecer una relacin precisa y directa entre los objetivos, las acciones, las metas y los resultados, as como contar con una lnea de base a partir de la cual se valore su progreso, en funcin de la asignacin presupuestal y de la contribucin de las instituciones del Estado a la eficacia y eficiencia de la poltica. Por su parte, el seguimiento a la realizacin de los derechos ampla los lmites de la poltica y plantea la necesidad de abordar no solo los resultados, sino de realizar un anlisis permanente sobre las condiciones en que viven los nios y nias menores de seis aos, y que favorecen u obstaculizan la realizacin de sus derechos. La construccin de un sistema de indicadores cuya pretensin es la de monitorear y evaluar la realizacin de los derechos de la primera infancia, lleva implcita la necesidad de ser un sistema integral unificado que permita dar una
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visin de cmo el Estado est cumpliendo con la garanta de los derechos de los nios y nias (Torrado & l. 2009: 26). En ambos casos, es claro que el seguimiento implica () la permanente recoleccin y anlisis de informacin, realizados con regularidad, para contribuir a la adopcin oportuna de decisiones, garantizar la responsabilidad y sentar las bases de la evaluacin (Durn & Valoyes, 2008: 17). Sin embargo, cada enfoque supone un nfasis, y en ocasiones, estrategias distintas, en el momento de definir los indicadores relevantes y su interpretacin. Adems de las diferencias en las orientaciones conceptuales, la revisin de las experiencias actuales de seguimiento y monitoreo de las polticas pblicas muestra una clara tendencia a privilegiar el enfoque de gestin por resultados, sobre aquel orientado desde la perspectiva de derechos. Por esta razn, la mayor parte de la informacin sobre la primera infancia, nacional e internacional, proviene de sistemas de informacin institucionales que buscan contribuir al seguimiento de las metas de los Gobiernos y a la evaluacin del desempeo de los actores involucrados. Este enfoque se ha fortalecido gracias al impulso de instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que han planteado a los pases la necesidad de contar con metodologas sistemticas de recopilacin y anlisis de informacin que orienten la toma de decisiones en materia de polticas pblicas. As mismo, han promovido la difusin de materiales y el intercambio de experiencias para reforzar los sistemas de seguimiento y evaluacin que vienen operando de manera rutinaria: Hoy en da, los resultados de la aplicacin de estrategias de seguimiento y evaluacin han contribuido no solo a apoyar la formulacin y direccionamiento de programas y polticas sociales en un pas determinado, sino tambin a que las experiencias que de all se derivan sean replicadas en otros pases (Torrado & l., 2009: 26). Por su parte, las experiencias de seguimiento y evaluacin de polticas pblicas desde la perspectiva de derechos, no alcanzan an el carcter de sistemas. Estas iniciativas se han concentrado en la definicin de bateras de indicadores e ndices en los que se integran datos sobre las condiciones socioeconmicas y sociodemogrficas de los pases, as como informacin sobre los servicios ofrecidos para los nios y nias. En relacin con el seguimiento de los derechos de la primera infancia se reconoce que, de manera paralela a la definicin de acciones de promocin del
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desarrollo para los nios pequeos, desde el ao 2000, en Amrica Latina y en el mundo, cobr impulso un movimiento hacia la adecuacin y el diseo de estrategias de seguimiento y evaluacin para orientar la planeacin y permitieran [] tomar las decisiones correctas en materia de extensin de cobertura, modalidad de atencin, necesidad de recursos que se deben asignar y en qu periodo de tiempo [] (Red del grupo consultivo para la primera infancia en Amrica Latina y el Caribe, 2004: 3). Estas propuestas han estado respaldadas por las orientaciones de acuerdos internacionales como la Declaracin de objetivos de desarrollo del milenio, la Declaracin de educacin para todos y, de manera reciente, por la Observacin General No. 7 del Comit Internacional de los Derechos del Nio de las Naciones Unidas: Realizacin de los derechos del nio en la primera infancia, que seala la importancia de contar con datos cuantitativos y cualitativos actualizados sobre todos los aspectos de la primera infancia para la formulacin, supervisin y evaluacin de los logros conseguidos, y para evaluar la repercusin de las polticas (Comit de los Derechos de los nios y nias de las Naciones Unidas, 2007: 29). De este modo, si bien se reconocen las fortalezas de una propuesta de seguimiento y evaluacin de la poltica nacional de primera infancia basada en la perspectiva de derechos, es claro que los desarrollos al respecto son incipientes y que su implementacin requerir un importante nmero de adecuaciones no solo a los sistemas de informacin con que cuenta el pas, sino de la propia formulacin e implementacin de la poltica. 3. Viabilidad de un sistema de seguimiento y evaluacin basado en la perspectiva de derechos Como se ha mencionado, la apuesta por disear un sistema de seguimiento y evaluacin basado en la perspectiva de derechos plantea un doble reto: ampliar la definicin de la poltica nacional de primera infancia y modificar los indicadores y las estrategias de recoleccin y anlisis de la informacin. Esto supone un cambio tanto en las instituciones que producen informacin sobre la primera infancia como en la concepcin del seguimiento para superar la rendicin de cuentas y la evaluacin de la gestin pblica.
a. Adopcin de una perspectiva de derechos en la definicin de los indicadores y en el procesamiento y anlisis de la informacin.
Tal como sucede en otros pases de la regin, en Colombia los indicadores utilizados para hacer seguimiento a la situacin de la primera infancia no han
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sufrido modificaciones de acuerdo con las conceptualizaciones ms recientes sobre los derechos de los nios y nias menores de seis aos. La informacin disponible no permite realizar clculos desagregados para este grupo de poblacin que indiquen los avances o retrocesos en trminos de equidad. Tampoco se han desarrollado indicadores y mecanismos de captura de informacin para situaciones como la participacin e intervencin de las familias y de su impacto en el desarrollo y aprendizaje de sus hijos, el cuidado y la crianza de los nios, y la atencin a la primera infancia (Red del grupo consultivo para la primera infancia en Amrica Latina y el Caribe, 2004). Conforme con el proceso de valoracin crtica de los sistemas de informacin desarrollado por el equipo investigador, la informacin que se produce sobre la primera infancia no se enmarca en una perspectiva poblacional ni diferencial, con lo cual se impide, en la mayora de los casos, contar con estimaciones segn desagregaciones como la edad de los nios y nias y su pertenencia a grupos poblacionales particulares. En este sentido, las desagregaciones por rangos de edad empleados por cada sistema varan de acuerdo con el objeto misional de las instituciones. As, en la prctica, se encuentran reportes en concordancia con segmentos distintos de la poblacin, que en ningn caso permiten hablar de la primera infancia como grupo poblacional. Por otra parte,
() la desagregacin por otras variables como gnero, etnia o situaciones especiales como discapacidad o desplazamiento, prcticamente no se utiliza en los sistemas y operaciones estadsticas consultadas, sea porque la informacin no se registra, porque el registro es insuficiente, o porque no se procesa (Torrado & l., 2009a).
La revisin de los sistemas de informacin puso en evidencia la asimetra en los datos disponibles, debido al marcado nfasis en las acciones lideradas por los sectores de salud y educacin principalmente en lo que respecta a la educacin preescolar y a la poca relevancia de situaciones como la proteccin y la vulneracin de los derechos, as como de la atencin integral de los nios y nias. Por su parte, derechos como la participacin y la recreacin no aparecen registrados en ninguno de los sistemas consultados. Finalmente, no se reconoce una dinmica que permita contar con informacin peridica sobre la situacin de la primera infancia:
() la periodicidad con la cual se presenta la informacin es variable, ya sea porque se recoge con una periodicidad distinta, como es el caso de
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las encuestas nacionales o los censos, o porque los procesos implcitos en la captura, crtica y anlisis de la informacin, tardan tiempos diferentes (Torrado & l., 2009a).
b. Superacin del enfoque de evaluacin de gestin como base para el desarrollo de estrategias de seguimiento a las polticas pblicas
Como se ha mencionado, la mayora de las experiencias de seguimiento a polticas pblicas en la regin ha estado orientada por el enfoque de evaluacin de la gestin pblica. Colombia no ha escapado a tales influencias y durante los ltimos diez aos se ha hecho una inversin importante en el fortalecimiento de sistemas de este tipo, en particular al interior del DNP. En este sentido, en el pas existe informacin de distintos sistemas de seguimiento y evaluacin que, si bien se han planteado desde la perspectiva de rendicin de cuentas, podran aportar al monitoreo de algunos compromisos definidos en la poltica de primera infancia5; sin embargo, queda pendiente establecer unos acuerdos mnimos sobre las unidades de observacin, los niveles de agregacin, la periodicidad, y otros parmetros para la recopilacin y anlisis, de modo que se garantice la calidad, coherencia y pertinencia de la informacin que procesa y analiza cada institucin. As mismo, este trabajo requiere considerar que, a pesar de la creciente consolidacin en la definicin de aspectos tcnicos y tecnolgicos de los sistemas de informacin, con frecuencia estos aparecen como entidades independientes del trabajo desarrollado por cada institucin o sector, es decir, en general su operacin no logra inscribirse en la dinmica de trabajo de las instituciones y de los usuarios que tienen acceso a ella.
c. Poca relevancia y apropiacin de la informacin con que cuenta el pas
Ligado al punto anterior, se encuentra el limitado uso y la escasa valoracin de la informacin como una herramienta til para la toma de decisiones, ya que a pesar de los avances mencionados en la consolidacin de los sistemas, solo una mnima parte de la informacin procesada se utiliza adecuadamente, incluso por parte de las mismas instituciones que la producen. As mismo, no se generan anlisis en profundidad de la informacin:
5 En efecto, casi todas las acciones y metas sectoriales integradas a la poltica nacional de primera infancia son objeto de seguimiento y evaluacin por parte del sector o institucin responsable, en el marco del monitoreo a las metas del Plan Nacional de Desarrollo (Sigob) y/o de compromisos de largo plazo, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
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[] con frecuencia este anlisis llega hasta el nivel descriptivo, el cual permite solo afirmar si una situacin ha mejorado o empeorado y en qu proporcin, pero no acercarse a las causas de por qu han ocurrido estos cambios, o qu tanto estos cambios se relacionan con las intervenciones hechas desde el Estado o la sociedad (Torrado & l., 2009: 183).
Por otra parte, muy poca informacin es de acceso pblico a la ciudadana y a otros actores distintos de los funcionarios de las instituciones que la producen.
d. Baja participacin y vinculacin de los actores locales en los procesos de seguimiento y evaluacin a las polticas
Tanto la valoracin crtica de los sistemas como el muestreo de experiencias relevantes de atencin para la primera infancia, pusieron en evidencia la verticalidad en la organizacin de los sistemas de informacin en el pas: aun cuando esos sistemas se alimentan de las fuentes municipales y locales, la informacin se procesa en el centro; as mismo, en ocasiones, la informacin proviene de estudios nacionales que reflejan en diferente proporcin, segn su representatividad, lo que ocurre en las regiones y municipios. Sumado a lo anterior, aunque aparece como mandato para los municipios y departamentos brindar la informacin necesaria para mantener actualizados los sistemas de informacin, en algunos casos no se cuenta con datos de algunas regiones del pas o estos no alcanzan los mnimos de calidad requeridos. Por otra parte, debe sealarse que existen importantes diferencias en las capacidades tcnicas de los municipios y departamentos que soportan los desiguales desarrollos en materia de seguimiento y evaluacin a las polticas para la primera infancia.
A manera de conclusin
El desarrollo de estrategias de seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas en la regin y en Colombia han puesto en el centro del debate la gestin pblica de los sectores e instituciones del Estado, a travs del desarrollo de procesos para el monitoreo de la eficiencia y eficacia en el desempeo y el cumplimiento de metas. Si bien la consolidacin de estas estrategias brinda algunos elementos de base para el desarrollo de procesos de seguimiento y evaluacin desde la perspectiva de derechos, an se deben considerar como apuestas esenciales a este proceso: 1) la redefinicin de los indicadores tradicionales de acuerdo con los
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marcos nacionales e internacionales que promueven una mirada de los nios y nias menores de seis aos como sujetos de derechos; 2) la vinculacin de informacin que permita establecer hiptesis sobre los factores asociados a los resultados e impactos de las polticas; 3) la promocin de estrategias participativas de construccin de conocimiento en torno a la realizacin de los derechos de la primera infancia, con un fuerte nfasis en el trabajo mancomunado con los actores locales, y 4) la generacin de propuestas para consolidar una cultura de la informacin que promueva su uso como una herramienta que aporta a la toma de decisiones. Por otra parte, a pesar de los reconocidos avances en la consolidacin de los sistemas de gestin, an es necesario establecer un dilogo que permita determinar criterios mnimos comunes para la recopilacin y el anlisis de la informacin (Torrado & l., 2009b).
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Bibliografa
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La construccin de diagnsticos departamentales de infancia y adolescencia. Reflexiones a partir de una experiencia
ELiZAbeTH VALOYeS BeJARANO
l artculo 204 del Cdigo de la Infancia y la Adolescencia establece la responsabilidad de los entes territoriales frente al diseo e implementacin de polticas pblicas dirigidas a la proteccin integral de la infancia y la adolescencia; manifiesta explcitamente que, con el fin de facilitar la toma de decisiones a favor de este grupo etario, cada ente territorial debe realizar diagnsticos situacionales sobre los derechos de nios, nias y adolescentes. Para quienes han trabajado en la construccin de diagnsticos o lneas de base sobre niez y adolescencia en el nivel nacional, es evidente la existencia de un importante nmero de datos relacionados con las variables que tradicionalmente se usan para dar cuenta de los derechos que estn establecidos en el Cdigo y en la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio. Estos datos se pueden encontrar ya sea en operaciones estadsticas, o en sistemas de informacin de las entidades responsables de la ejecucin de acciones de inters pblico o de la prestacin de servicios consagrados constitucionalmente1.
1 Es el caso de los sistemas de informacin del Ministerio de Educacin: Sistema de matrcula estudiantil de educacin bsica y media (Simat), Sistema de informacin nacional de educacin bsica y media (Sineb) y del Ministerio de Proteccin Social: Sistema integral de informacin de la proteccin social (Sispro), Sistema de vigilancia epidemiolgico (Sivigila), Sistema de operacin del rgimen subsidiado (Sisub), entre otros.
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Cuando la aproximacin es de carcter nacional, parece que se cuenta de un significativo nmero de datos e informacin. No obstante, cuando se trata de los mbitos departamental y/o municipal, la disponibilidad de datos se hace bastante limitada, aun cuando se supone la existencia de una lnea ascendente de informacin que se genera en el mbito municipal y/o departamental para agregarse, finalmente, en el nivel nacional. Surge entonces la pregunta sobre cmo puede un departamento o municipio elaborar un diagnstico integral de la situacin de la niez y la adolescencia, utilizando los sistemas de informacin existentes.
Consideraciones sobre los sistemas de informacin

Un sistema de informacin requiere de una plataforma tecnolgica cuantitativa-cualitativa que complemente y fortalezca el dato para configurar un sistema integrado desde donde sea posible la identificacin de contextos, realidades, expresiones culturales y simblicas que permitan la realizacin de lecturas abiertas, concertadas y sobre todo diferenciadas, adems que contribuyan a mejorar las prcticas sociales, cualificando los procesos de sistematizacin, evaluacin y coordinacin interinstitucional e intersectorial2.
Una de las consideraciones iniciales sobre este tpico es que en Colombia, en la actualidad, no existen sistemas nacionales de informacin cuyo objeto motivador sea la niez3. Los aspectos a los que se refieren los sistemas existentes son la educacin, la salud, la recreacin, la violencia, la desnutricin, el acceso y cobertura a servicios de diversa ndole, entre otros. Los objetivos de los sistemas estn ligados a la misin de la organizacin en la cual se establecen y en ellos no se contempla dar cuenta del cumplimiento de un derecho, aunque recientemente se han hecho nuevas incorporaciones al desarrollo de los mismos4, como resultado de la normatividad actual y de la presin y abogaca de fuerzas sociales interesadas en los derechos de la niez. Son incipientes los esfuerzos por construir un sistema de informacin con enfoque de derechos que permita una
2 Tomado de la exposicin hecha por Luis Fernando Atehorta durante la inauguracin del Seminario taller sistemas de informacin a favor de la niez y la adolescencia organizado por el Observatorio de Niez de Medelln al hablar de la cultura de la informacin. Medelln, noviembre de 2006. 3 El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Programa Presidencial Colombia Joven, con el apoyo de organismos internacionales con presencia en el pas, desarrollaron el Sistema Nacional de Informacin sobre la Situacin y la Prospectiva de la Infancia y la Juventud en Colombia (SIJU) que es, tal vez, el nico sistema que incorpora la niez y sus derechos como uno de sus ejes articuladores. Su objetivo es disponer y facilitar informacin acerca de las condiciones de la poblacin infantil y juvenil que sirva como insumo para la toma de decisiones con respecto a las polticas, planes, programas y proyectos dirigidos a la infancia y la adolescencia. 4 Es el caso de las plataformas y sistemas Devinfo y Colombiainfo y las modificaciones hechas al instrumento de Estadsticas Vitales y Sivigila que incorporan variables que permiten acercarse diferencialmente a la niez.
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mirada integral de los sujetos, y el inters por tenerlo se deriva con frecuencia de iniciativas locales5. Es con posterioridad a la entrada en vigor del Cdigo de la Infancia y la Adolescencia cuando se empieza a dimensionar la necesidad de dar un vuelco en la interpretacin de la informacin proveniente de los sistemas institucionales, en relacin con los derechos de los nios, nias y adolescentes. Otra consideracin es que los cambios en los sistemas de informacin se han apoyado en el acelerado mejoramiento de los elementos tecnolgicos, representados en el hardware y software; no obstante, dichos sistemas presentan una muy lenta capacidad de adaptacin a las exigencias de nueva informacin que conduzca a comprender de forma integral la situacin de nios, nias y adolescentes; ellos no han logrado incorporar la situacin cambiante de los espacios en los que discurre la vida de esta poblacin como fruto de los cambios en las condiciones polticas, econmicas, sociales y ambientales. La disponibilidad de informacin vlida y continua de las nuevas situaciones y contextos que rodean la vida de nios, nias y adolescentes representa un reto inminente para las organizaciones con inters en la infancia y la adolescencia y para quienes intentan realizar procesos de seguimiento (o monitoreo) y evaluacin, puesto que demandan datos o informacin que los sistemas an no proveen. Para el desarrollo de procesos de monitoreo y evaluacin es prioritario que los sistemas de informacin que en gran medida les sirven como base, realicen un seguimiento peridico a las mismas variables y procesos, con el fin de identificar los cambios generados con la implementacin de las polticas sociales a partir de tcnicas de comparacin, anlisis y proyeccin. Tambin, es necesario que los sistemas puedan ser flexibles, de manera que permitan incorporar nuevas variables o desagregaciones, sin detrimento de las ya existentes. En el informe de Colombia al Comit de los Derechos del Nio (1998 - 2003) se sealan como debilidades que se tuvieron para su elaboracin, la persistencia en la dispersin de las fuentes de informacin y la disparidad entre aquellas de carcter estatal y las no oficiales, la diversidad de metodologas de registro, reporte y estimacin de los datos, y, por ende, la carencia de un sistema nico de informacin sobre la situacin de la niez. En relacin con la infancia y la adolescencia, estas debilidades continan presentes a pesar del rpido posicionamiento que han tenido en los ltimos aos, desde diferentes enfoques y marcos conceptuales, el monitoreo y el seguimiento como estrategias de planeacin; ms an, cuando dentro del proceso
5 Tal es el caso del Observatorio de Niez de Medelln, cuya experiencia se encuentra documentada en este libro.
LA CONSTRUCCIN DE DIAGNSTICOS DEpARTAMENTAlES DE INfANCIA Y ADOlESCENCIA, REflEXIONES A pARTIR...
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de renovacin administrativa realizado en Colombia la gestin basada en resultados comienza a adquirir importancia en tanto mecanismo que evidencia la transparencia y la rendicin de cuentas por parte de los gobernantes. El modelo de gestin por resultados hace nfasis en el cumplimiento de las acciones estratgicas contempladas en las diferentes polticas pblicas que se implementa en un plan de gobierno, desde los diferentes sectores del Estado y durante perodos de tiempo especficos. Dicho modelo parte de considerar que los organismos pblicos utilizan recursos fsicos, financieros y humanos para la produccin de bienes y servicios (productos) y para la consecucin de los objetivos y metas de las polticas pblicas plasmadas en los programas gubernamentales (resultados). En ese sentido, lo anterior se traduce en un desarrollo de sistemas de informacin con una nueva centralidad: hacer seguimiento a la gestin de los gobernantes y medir el desempeo de la gestin pblica. En Colombia, el Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno (sigob)6 responde al modelo descrito anteriormente y tiene entre sus objetivos7, los siguientes: 1. Servir como herramienta de informacin y control de la gestin de las entidades por parte del Presidente, para la toma de decisiones gerenciales, con datos veraces y oportunos sobre la gestin y resultados obtenidos en cumplimiento de las metas fijadas por el Gobierno. 2. Brindar a la ciudadana y a todas las instancias y ramas del poder pblico un acceso simultneo y transparente sobre los resultados del Gobierno, en trminos cualitativos y cuantitativos. 3. Concentrar la informacin bsica para el anlisis ex-post de las principales polticas pblicas, en aras de fortalecer los ejercicios prospectivos futuros. 4. Fortalecer los sistemas de planeacin y seguimiento a metas y tareas en el nivel central de la administracin pblica nacional y profundizar en la cultura de programacin y gestin orientada a resultados. 5. Visualizar los principales resultados obtenidos por el Gobierno Nacional, en cumplimiento de sus compromisos programticos.
6 El SIGOB es una iniciativa del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) implementado en algunos pases de Amrica Latina; en Colombia inici a partir del ao 2002. El SIGOB, es uno de los componentes del Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (Sinergia), adscrito al Departamento Nacional de Planeacin (DNP). 7 Departamento Nacional de Planeacin. Sistema de Seguimiento a Metas del Gobierno. Bogot. Consultado en http:// www.dnp.gov.co, marzo de 2010. Documento en lnea.
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6. Facilitar el control de la gestin de las entidades responsables del cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y de los compromisos del Gobierno. 7. Mantener informacin veraz y actualizada para la elaboracin de informes de monitoreo a las polticas pblicas y para el control social y la rendicin de cuentas. En los objetivos anteriores se evidencia una funcin del Sistema estrictamente gerencial, expresada en trminos de control de la gestin y de los resultados de los principales programas de gobierno; su finalidad es contribuir al desempeo de las acciones que realiza un gobernante o entidad, con el objeto de y hacer seguimiento a la gestin en el uso de los recursos en trminos de cobertura, eficiencia, eficacia y efectividad. Es as como estos sistemas soportan y avalan los procesos de planeacin y anlisis de la gestin institucional, a partir de la continua sistematizacin y automatizacin de datos para construir variables que den cuenta de la dinmica de los programas y acciones efectuados. As mismo, estos sistemas permiten a las instituciones contar con un flujo de informacin permanente que deriva en estadsticas confiables para la entidad, lo cual posibilita la deteccin de dificultades que afectan el desempeo de los programas; consolidar informacin, a travs del tiempo, para analizar y comparar; revelar los cambios ocurridos con la implementacin de los programas y acciones y, finalmente, apoyar la elaboracin de polticas, el monitoreo regulatorio y la gestin de servicios. Tanto el sigob como los sistemas que lo alimentan, contienen indicadores que brindan informacin relacionada con programas dirigidos a la niez; dado que no se trata de una planeacin basada en derechos, es difcil hacer una lectura de la misma desde esta perspectiva. En todo caso, tales sistemas se utilizan como fuente de informacin en la construccin de diagnsticos e informes sobre la niez. Un estudio realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Dane: 2004), reafirma la existencia de un enorme potencial en la generacin y aprovechamiento de la informacin estadstica en Colombia. Seala que, a partir de los registros rutinarios, es cada vez ms creciente la produccin de informacin en cada uno de los sectores, temas o instituciones, pero que debido a la diversidad de los patrones o parmetros utilizados para su generacin, solo satisfacen necesidades muy puntuales y particulares, sin poder resolver aquellas de carcter sectorial y menos an las de carcter general del Estado colombiano.
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En este sentido, los diagnsticos sobre calidad y disponibilidad de informacin que se han realizado en las entidades del sector pblico y, en particular, los estudios sobre la situacin de la informacin estadstica, sealan dos problemas centrales que el pas debe resolver: las deficiencias en la produccin, organizacin, uso y aprovechamiento de la informacin, y los bajos niveles de coordinacin entre entidades y entre sistemas de informacin. En general, los sistemas de informacin cumplen la funcin para la cual fueron diseados, pues permiten la administracin y control eficiente de los diferentes procesos y recursos organizacionales, y optimizan el manejo operativo de la informacin necesaria para la construccin de los indicadores y reportes utilizados en la formulacin de polticas y programas basados en informacin (en algunos de estos es posible hacer un anlisis desde el enfoque de derechos). Un ejemplo8 de estas dos situaciones es el papel que cumple el Sistema de Informacin Nacional de Educacin Bsica y Media (Sineb), que apoya los procesos de planeacin, formulacin, anlisis sectorial, evaluacin y seguimiento de las polticas, a travs de estadsticas confiables que den cuenta del desempeo del sector educativo en todos sus niveles. Este sistema comprende varios componentes (matrcula, infraestructura, calidad y nmina) que permiten la recoleccin de informacin del sector oficial y no oficial en relacin con establecimientos educativos, estudiantes, situacin acadmica de los estudiantes, resultados de calidad, docentes de establecimientos privados, etc. Los formatos utilizados por este sistema contemplan ms de cuarenta variables que hacen posible el seguimiento a los nios, nias y adolescentes que se encuentran en el sistema, gracias a que generan informacin discriminada de acuerdo con caractersticas de la poblacin tales como rea geogrfica, sexo, etnia, condicin de discapacidad, desplazamiento, &c. En este caso, aunque las estadsticas oficiales emanadas del sector entregan informacin agregada con nfasis en las coberturas logradas dentro de un programa, la manera en la que se recoge la informacin hace posible un anlisis riguroso del derecho a la educacin, que visibilice las desigualdades y diferencias, los avances y retrocesos en la garanta de este derecho. Un caso que contrasta con el anterior es el del Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (Sisvan) que a pesar de haber tenido un amplio desarrollo en las dcadas de 1970 y 1980, an no ha logrado contribuir a la
8 Otro ejemplo es la inclusin de las variables de etnia, desplazamiento, discapacidad y edades simples en los instrumentos de recoleccin de las Estadsticas Vitales y del Sivigila.
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formulacin de polticas pblicas relacionadas con el derecho a la alimentacin. Este sistema ha sido poco referenciado y consultado para conocer los problemas alimentarios y nutricionales del pas y de las regiones en donde opera debido, en parte, a la carencia de un organismo encargado de su coordinacin, a la falta de voluntad poltica y al gran nmero de variables e informacin que desde su inicio intent manejar. Pensar un sistema de informacin de la infancia y la adolescencia implica, entonces, asegurar un suministro continuo de informacin capaz de adaptarse a las nuevas realidades y cambios en la situacin de nios, nias y adolescentes y garantizar el uso efectivo, eficiente y eficaz de la informacin que provee en la formulacin, implementacin, ejecucin y evaluacin de las polticas.
La Convencin y la importancia de la informacin

La Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio hace referencia a la informacin sobre la promocin del bienestar de la niez y la garanta de sus derechos. Es as como en el artculo 17 se explicita el papel de los medios de comunicacin en la difusin de informacin de inters social y cultural para el nio, pero no de aquella que le permita conocer la situacin que rodea a otros nios y nias, es decir, la concerniente al cumplimiento de los derechos por parte de los Estados. Aunque se exalta la participacin de los nios y nias, no se menciona su papel en el seguimiento de la informacin sobre el ejercicio efectivo de los derechos. En el artculo 44 se determina el compromiso de los Estados Partes frente a la elaboracin de informes al Comit de Derechos del Nio, como herramienta para conocer el progreso de la aplicacin de la Convencin en un pas y los avances en cuanto al goce de los derechos reconocidos en ella. De esta manera, la realizacin de los informes presupondra la existencia de fuentes confiables de informacin, en tanto insumo bsico para hacer seguimiento a la manera en la que los Estados garantizan el ejercicio de los derechos de nios, nias y adolescentes, y facilitara, tanto al Estado como a la sociedad, el monitoreo de las acciones pblicas orientadas a dar solucin a las situaciones negativas que aquejan a la niez y la adolescencia por incumplimiento de los Estados partes frente a su obligacin de respetar, proteger, facilitar y satisfacer la vigencia de los derechos. El Instituto Interamericano del Nio (iin), realiz un anlisis sobre los informes enviados por los Estados Partes al Comit, en el que se evidencian
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falencias relacionadas, en especial, con la sistematizacin de la informacin para realizar anlisis comparativos, la consistencia de los datos y la carencia de un conjunto de indicadores que reflejen fielmente la situacin de la infancia de los distintos pases. Como respuesta a estos hallazgos, en los inicios del nuevo milenio el iin promovi la construccin de sistemas de datos confiables, que adems de generar informacin actualizada y de cubrir las distintas reas de la Convencin sobre los Derechos del Nio, permitieran monitorear y vigilar permanentemente el avance en el cumplimiento de los derechos consagrados por la Convencin, con la expectativa de que la informacin de los pases fuera la base de la planificacin, evaluacin de resultados y medicin del impacto de las polticas. Estas directrices han sido acogidas en la elaboracin de algunos reportes al Comit como en el caso del ltimo informe del Estado colombiano, permitiendo a este organismo tener una mirada ms crtica de la aplicacin de la Convencin y de la situacin de los derechos en el pas analizado. No obstante, la metodologa est basada en un complejo conjunto de indicadores y es bastante ambiciosa para la capacidad tcnica y el nivel de desarrollo de los pases cuyos sistemas nacionales de estadstica e informacin no disponen de toda la informacin necesaria y esta no est desagregada por etnia, lugar de residencia, grupos vulnerables y situaciones especiales para todas las variables correspondientes a los diferentes derechos, lo que no permite hacer evidente la exclusin social y las inequidades estructurales.
El caso Tolima
A finales del ao 2007, el Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia fue invitado a apoyar la construccin del diagnstico situacional sobre los derechos de nios, nias y adolescentes del departamento del Tolima, como insumo para la formulacin de la poltica pblica departamental de infancia y adolescencia. El gobierno departamental planteaba como prioridad de su agenda pblica a los nios y las nias, y as se plasm en el plan de desarrollo y en las acciones realizadas para posicionar el tema de infancia y adolescencia a travs de encuentros realizados en los mbitos departamental y municipal. Como estrategia para el acercamiento a la informacin sobre la niez se definieron una serie de enfoques que sirvieran como lentes para observar y analizar los datos que se buscaba obtener, estos fueron:
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El enfoque de derechos: marco conceptual que integra los principios de derechos humanos con el fin de desarrollar las capacidades de los ciudadanos y ciudadanas para la realizacin de sus derechos. Este enfoque parte del reconocimiento de nios y nias como titulares de derechos, y del Estado, la familia y la sociedad como garantes de los mismos9. Abramovich (2004) afirma que, desde el enfoque de derechos, el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que son titulares de derechos. Este reconocimiento transforma la lgica de los procesos de elaboracin de polticas, puesto que el punto de partida ya no es la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas. Por tanto, las acciones del Estado deben dar cumplimiento a las obligaciones jurdicas, imperativas y exigibles, impuestas por los tratados de derechos humanos. El enfoque diferencial: parte de considerar el reconocimiento de algunas categoras particulares de los seres humanos, en este caso de los nios, nias y adolescentes, que permiten avanzar en el logro de la equidad durante el desarrollo de las polticas pblicas, al proponer e implementar estrategias y acciones diferenciadas, dirigidas a los distintos grupos humanos. Sobre el grupo que aqu nos ocupa, se consideraron las siguientes: a. Ciclo de vida. Tiene en cuenta las distintas etapas que caracterizan el desarrollo del grupo poblacional en cuestin: primera infancia, infancia y adolescencia. b. Condicin. Parte del reconocimiento de las diferencias sociales, biolgicas y psicolgicas en las relaciones entre las personas segn el sexo, la edad, la etnia y el rol que desempean en la familia y en el grupo social (Art. 12 Ley 1098 de 2006). En esta categora se incluyen dos aspectos muy importantes: etnia y gnero. c. Situacin . Reconoce aquellos grupos de la poblacin que se encuentran en situaciones particulares, para los que la garanta de sus derechos puede requerir acciones diferenciadas respecto al conjunto de la poblacin. En este caso se incluy la dife-
9 Desde este enfoque todas las acciones que emprendan los garantes para mejorar la calidad de vida de los nios y las nias, deber responder al inters superior del nio o la nia (Art. 3. Convencin Internacional de los Derechos del Nio; Art. 8 Ley 1098 de 2006), ya que se parte del reconocimiento de la prevalencia de sus derechos sobre los de los dems (Art. 44, Constitucin Poltica de Colombia; Art. 9 Ley 1098 de 2006).
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renciacin de la poblacin infantil y adolescente en situaciones de desplazamiento y discapacidad. Otra de las perspectivas que se tuvo en cuenta fue el enfoque territorial, que reconoce el espacio geogrfico como el lugar de concrecin y realizacin de los derechos; por ello, en el sistema se incluyeron las diferencias existentes en la situacin de los derechos tanto entre los sectores rural y urbano como entre los municipios. Estos enfoques fueron empleados en la interpretacin de la informacin y los datos recolectados a travs de la desagregacin y anlisis de los indicadores, que se realiz de acuerdo con cuatro reas de agrupacin de los derechos, propuestas por el Departamento Nacional de Planeacin en el documento Marco para las polticas pblicas y lineamientos para la planeacin del desarrollo de la infancia y la adolescencia en el municipio: Los derechos a la existencia: relacionados con las condiciones esenciales para preservar la vida. Los derechos al desarrollo: referentes a las condiciones bsicas para pro gresar en la condicin y dignidad humanas. Los derechos a la ciudadana: relativos al hecho de ser tratados como ciudadanos (es decir, como personas participantes y con todos los derechos) que tienen las condiciones necesarias para la vida en sociedad y para ejercer la libertad. Los derechos a la proteccin: aquellos que contrarrestan factores perjudiciales para la integridad humana. La construccin del diagnstico sobre la situacin de los derechos de nios, nias y adolescentes en el departamento tuvo como punto de partida la recoleccin de informacin, tanto general (aspectos sociodemogrficos) como particular (de cada uno de los grupos de derechos). Adems, se incluy un anlisis de las condiciones con las que cuenta el departamento para la garanta de derechos. La utilizacin de indicadores sociodemogrficos tuvo como principal objetivo ayudar a configurar las causas estructurales del incumplimiento de los derechos de la niez e identificar la interdependencia de los mismos, de manera que los formuladores de la poltica lograran caracterizar y analizar los problemas centrales que limitaban el cumplimiento de la obligacin de las autoridades departamentales y municipales de satisfacer un derecho o grupo de derechos. De esta manera, se buscaba contribuir a una distribucin equitativa de los recursos de acuerdo con
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las necesidades de los municipios cuya poblacin fuese ms vulnerable (indgenas, personas en situacin de desplazamiento, pobres y pobres extremos, nios ms pequeos, etc.). A partir de la revisin de marcos legales e institucionales, de carcter nacional y local, sobre diversas problemticas (salud sexual y reproductiva, discapacidad, violencia intrafamiliar, desplazamiento, conflicto armado, entre otros) se identificaron las obligaciones existentes que tienen las entidades departamentales y municipales de reportar peridicamente, a travs de instrumentos y/o sistemas de informacin, la situacin y los avances de los municipios y del departamento en la solucin de dichas problemticas. Por otra parte, la identificacin de los programas departamentales implementados para mejorar el cumplimiento de derechos relativos a la niez aunque estuviesen centrados en la satisfaccin de las necesidades, ms que en el ejercicio efectivo de los derechos permiti conocer cules eran las metas departamentales en materia de fortalecimiento de las capacidades y potencialidades, tanto de las comunidades y familias como de los individuos, as como las de proteccin a nios y nias frente a las privaciones del entorno social. De esta forma, las principales fuentes de recoleccin fueron los sistemas rutinarios de informacin, manejados por las instituciones estatales presentes en el nivel departamental. Esta informacin se organiz de acuerdo con los indicadores propuestos para facilitar el anlisis y permitir la comparacin en diferentes periodos de tiempo y entre distintas poblaciones y niveles territoriales. En el estado de la informacin se encontraron dos niveles. Por un lado, datos recogidos por las entidades que, a pesar de su potencial, no son utilizados suficientemente para describir, explicar y predecir acerca de las situaciones de la niez y la adolescencia, y por otro, indicadores construidos a partir de datos consolidados por las instituciones, los cuales, en general, correspondan con los propuestos por la estrategia Hechos y Derechos, iniciativa con gran fuerza en el departamento. Se identificaron, adems, una serie de indicadores cuya informacin no estaba consolidada en sistemas de informacin rutinaria, aunque los instrumentos de recoleccin contaban con variables que permitan realizar un anlisis detallado de los diferentes fenmenos. Como ya se mencion, formular y monitorear, en un departamento o municipio, polticas pblicas basadas en informacin para la infancia y la adolescencia desde los enfoques planteados, requiere en principio, reconocer de manera objetiva la situacin de los derechos de nios, nias y adolescentes en el respectivo
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ente territorial, as como las acciones gubernamentales que propenden por garantizar su ejercicio pleno. Es importante precisar que la forma en la que los sistemas rutinarios de informacin recogen y organizan sus datos responde a requerimientos particulares; por tanto, en algunos casos, fue necesario reestructurar los indicadores de acuerdo con la informacin necesaria para formular y monitorear, especficamente, la poltica pblica de infancia y adolescencia. Teniendo en cuenta las recomendaciones de expertos del orden nacional en el tema de infancia, de actores claves en lo departamental y de la experiencia del Observatorio, se estableci un conjunto mnimo de indicadores de factible recoleccin, que reflejaran la situacin de la niez. Cabe anotar que no todos los indicadores propuestos correspondan directamente a aquellos manejados por los sistemas rutinarios de informacin, aunque su clculo implicaba el uso de datos bsicos manejados por los mismos. En ese sentido, como los sistemas rutinarios no producen la totalidad de la informacin requerida para la construccin de un diagnstico base para formular y monitorear la poltica pblica, se propusieron una serie de indicadores fundamentales para los fines propuestos, para los cuales, en el momento, no haban datos sistematizados, pero que eran viables de obtener a partir de los formularios de captura de datos. Asimismo, algunos de los indicadores propuestos solicitaban informacin desagregada que permitiera dar cuenta de la situacin de grupos particulares de la poblacin, con lo cual se hara posible generar directrices polticas ms precisas. Muchas de estas desagregaciones tampoco se manejaban rutinariamente, aunque es factible obtener los datos si se toma como base la informacin que utilizan los sistemas de esta naturaleza. Dado que la informacin requerida es de diversa ndole, se realiz una tipificacin de los indicadores en tres clases, de acuerdo con el aspecto del que dan cuenta: 1. Indicadores sociodemogrficos, econmicos y de calidad de vida: permiten tener un panorama general sobre las condiciones de la poblacin del departamento y/o municipio y sirven como denominador para otros tipos de indicadores. Estos indicadores son de fcil consecucin, pues su principal fuente es el censo poblacional que realiza el Dane. Con estos datos fue posible observar fenmenos como la distribucin porcentual de la poblacin infantil por reas geogrficas, municipios del departamento, sexo y etrEflEXIONES SOBRE lA pRCTICA
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nia, entre otros. Tales aspectos son de gran utilidad en la identificacin y priorizacin de problemticas para la formulacin e implementacin de programas y para enfocar la inversin de las acciones sociales dirigidas a garantizar los derechos de nios, nias y adolescentes. 2. Indicadores sobre la situacin de los derechos de los nios, nias y adolescentes: son indicadores de carcter estructural que pretenden dar cuenta de situaciones concretas en el ejercicio de los derechos de la infancia y la adolescencia, en el ente territorial que se analice. Los sistemas rutinarios de informacin que manejan las distintas dependencias de la Gobernacin son las principales fuentes, al igual que los informes presentados a la Procuradura en el marco de la estrategia Hechos y Derechos. Para los indicadores que no tienen la tradicin de ser levantados, fue necesario calcular la informacin que exige el indicador y seleccionar la fuente de informacin ms confiable. 3. Indicadores sobre oferta institucional o servicios: estos procuran identificar las condiciones del departamento para garantizar los derechos. Consideran, adems, el conjunto de acciones dirigidas a mejorar el bienestar de nios, nias y adolescentes. La informacin que se buscaba obtener a travs de estos indicadores no es cuantitativa en su totalidad; proviene de las entidades y organismos que realizan estas acciones y requiere, para su anlisis, ser complementada con informacin cualitativa resultado de investigaciones o informes. En el Tolima se encontr que en el flujo de informacin del mbito municipal al departamental, y de este ltimo al nacional, se presentan disparidades, explicadas, en parte, por la dependencia de los municipios en materia de asistencia tcnica para el anlisis e interpretacin de la informacin, y por la organizacin de algunos sistemas de informacin que son de un nivel superior al departamental (zonal o regional). Por lo anterior, el manejo de la informacin no tiene lugar en el departamento, sino que se hace necesario acoger los tiempos propios del proceso de verificacin de la calidad de los datos por parte del organismo de mayor jerarqua para producir consolidados. Esto afecta no solo la disponibilidad de la informacin; tambin provoca diferencias en los valores arrojados para el departamento, frente a los obtenidos en el nivel nacional. Es necesario resaltar que los datos recopilados en las entidades de carcter municipal, no siempre son utilizados para describir y explicar las situaciones
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propias de un municipio, sino que se remiten al nivel departamental casi siempre sin dejar copia de la informacin en el propio municipio para que sean analizados, agregados y/o comparados con la informacin proveniente de otros municipios similares. Muchas veces, los resultados de estos procedimientos no son devueltos oportunamente a los municipios, lo cual limita su utilizacin en el seguimiento continuo a los derechos de la infancia y adolescencia, as como su uso para mejorar, guiar o fortalecer las acciones municipales. A su vez, el departamento del Tolima enva datos a los organismos o sistemas del orden nacional, los cuales estn en la obligacin de devolverlos convertidos en informacin til para las diferentes entidades territoriales. Sin embargo, se encontr informacin que no estaba disponible o no era conocida en el nivel departamental, pero que se encontraba en las fuentes y sistemas nacionales, lo cual da cuenta de fallas en los procesos de retroalimentacin de la informacin. La sistematizacin de la informacin suministrada por las instituciones departamentales, provenientes de los sistemas internos, no fue suficiente para dar cuenta de los derechos de la infancia y adolescencia. Por tanto, fue necesario recurrir a la informacin disponible en medios escritos y electrnicos para acercarse a la construccin de un diagnstico situacional que diera cuenta de la situacin de los nios, nias y adolescentes y la garanta de sus derechos. A pesar de los esfuerzos, no se logr recolectar toda la informacin propuesta sobre niez y adolescencia, puesto que los datos disponibles eran insuficientes y no permitan calcular los indicadores con sus respectivas desagregaciones en especial por edades, sexo, rural/urbana y grupos tnicos. Hubo entonces la necesidad de utilizar otros insumos para acercarse a informacin sobre procesos relacionados con los derechos de participacin y proteccin, especficamente, y a algunos derechos de existencia y desarrollo, para los cuales no existe tradicin de recolectar y consolidar datos. La informacin disponible sobre la vigencia de los derechos, al igual que ocurre en el pas y en el mundo, se refera ms a la vulneracin que al respeto de los derechos; haba ms informacin sobre lo negativo que sobre lo positivo en esta materia, lo cual, si bien permite hacer nfasis en los problemas, no ayuda a hacer visibles los avances y los logros. La elaboracin del diagnstico exigi la utilizacin de sistemas que se superponen y de mecanismos complementarios de informacin de distinto alcance y propsito, tales como los sistemas exclusivos para el seguimiento y/o evaluacin de programas de
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infancia, y los sistemas de evaluacin de programas sociales o de programas de niez y adolescencia. En el ejercicio de construccin del diagnstico se hizo evidente la necesidad de que los gobiernos locales lideren procesos que fortalezcan una cultura de la informacin en las instituciones, la familia y la sociedad, orientada a optimizar la eficacia del accionar del Estado, al hacer uso de informacin que les permita reconocer los cambios en la situacin de nios, nias y adolescentes, ajustar las estrategias de los programas sociales y, finalmente, tomar decisiones basadas en evidencias.
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Bibliografa
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Pginas Web consultadas

Dane: http://www.dane.gov.co/ Dnp: http://www.dnp.gov.co Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: http://www.icbf.gov.co/ Ministerio de Educacin: http://www.mineducacion.gov.co Ministerio de la Proteccin Social: http://www.minproteccionsocial.gov.co Registradura Nacional del Estado Civil: http://www.registraduria.gov.co/ Instituto Interamericano del Nio: http://www.iin.oea.org
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El monitoreo y su articulacin con las polticas pblicas de niez. Experiencia del Observatorio de Niez de Medelln y la Red Antioquea de Niez
ASTRiD ReNDN SANTAmARA
ste escrito se ha hecho posible gracias a la invitacin que extendi el Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia, en asocio con las organizaciones que conforman la Mesa de Monitoreo de la Alianza por la Niez Colombiana, al Observatorio de Niez de Medelln y a la Red Antioquea de Niez (Redani), ambos proyectos liderados por la Fundacin Centro Internacional de Educacin y Desarrollo Humano (Cinde), para participar en la discusin de un tema central en torno a los derechos de nios, nias y adolescentes en el pas y en el continente: el monitoreo del cumplimiento de sus derechos, temtica esencial para la construccin de polticas pblicas, programas y proyectos acertados, y asunto de discusin actual de los espacios que represento. En el texto se comparten los avances en el monitoreo de derechos de los nios, nias y adolescentes, y los aportes para el desarrollo de la poltica pblica de niez desarrollados por el Observatorio de Niez de Medelln como experiencia local, y la participacin de Redani como experiencia departamental. Se describe la evolucin de estos procesos, se proponen algunas recomendaciones y retos para la continuidad. El texto se estructura de acuerdo con los siguientes ejes: 1. Ubicacin del Observatorio de Niez de Medelln como proyecto local que aporta una base de conocimiento para la construccin y desarrollo de polticas pblicas que favorezcan las condiciones de vida de nios, nias y adolescentes de la ciudad.
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2 Avances en el desarrollo de la poltica pblica de niez del departamento de Antioquia y la participacin de Redani en este proceso. 3. Retos para el desarrollo de las polticas pblicas de niez y adolescencia en los mbitos local y departamental.
El Observatorio de Niez de Medelln como proyecto de ciudad

El Observatorio de Niez de Medelln es un proyecto de ciudad ejecutado desde el ao 2005 por el Cinde e implementado en sus dos primeras etapas con la participacin de la Alcalda de Medelln, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Universidad de Antioquia y el Fondo para la Accin Ambiental y la Niez. Cont con el respaldo y la participacin de Unicef y de Redani en su calidad de captulo regional de la Alianza por la Niez Colombiana. El Observatorio es un espacio de intercambio y de construccin colectiva de conocimientos e informacin sobre la situacin de los derechos de los nios, nias y adolescentes para contribuir a la formulacin de polticas pblicas, planes, programas y proyectos que favorezcan las condiciones de vida de esta poblacin. Su trabajo se desarroll en 3 fases: 1. Gestin y diseo de los componentes: sistema de informacin, investigacin, formacin y comunicacin. 2. Implementacin: operacin de los componentes 3. Consolidacin: apropiacin de los componentes por parte de los distintos actores de la ciudad. Durante las dos primeras fases, desde el sistema de investigacin, se estructur una base de conocimientos sobre los siguientes elementos: Ley de Infancia y Adolescencia, perspectiva de derechos, ejes de la proteccin, anlisis de gnero y ciclo de vida. Con estas referencias se ha construido una matriz categorial para el cruce de informacin de carcter cuantitativo y cualitativo en el mbito relacional. Dicha matriz facilita la consulta por categoras temticas para los procesos de lectura y anlisis de informacin. Con el fin de que el sistema de informacin del Observatorio no pierda vigencia, la estructura del sistema categorial debe ser dinmica y flexible, con el propsito de adaptarse a las condiciones cambiantes del medio en el cual se encuentra inmerso. De este modo, desde el Observatorio se realiza una reflexin y evaluacin permanente sobre las relaciones registradas en la matriz categorial, los indicadores explorados y seleccionados (en la actualidad se realiza una ex| 134 |
ploracin sobre el potencial de informacin que las diversas secretaras, dependencias e instituciones descentralizadas generan para Medelln, por comunas y corregimientos), las variables seleccionadas para las diferentes bases de datos y los modelos de recopilacin y generacin de informacin. Estudios desarrollados El Estado de la informacin sobre la niez y la adolescencia es una investigacin que da cuenta de la gestin de indicadores sociales generados por catorce organizaciones fuente. Los indicadores describen la situacin de los nios, nias y adolescentes frente a dinmicas y problemticas sociales. Tal descripcin pretenda cuantificar la situacin de derechos de esta poblacin. En qu estamos con los derechos de la niez? Dilogos y compromisos. Una visin desde las prcticas y las concepciones es una investigacin cualitativa que permiti identificar entre nios, nias, adolescentes, madres y padres de familia, docentes y lderes comunitarios, las prcticas y concepciones sobre la situacin de nios, nias y adolescentes en los mbitos familiar, escolar y comunitario. La investigacin se realiz durante el ao 2006 y el primer semestre del 2007, y cont con 3.774 participantes de las diecisis comunas y cinco corregimientos de la ciudad. El Mapeo organizacional de atencin a la niez de Medelln describe y analiza la estructura de cuidado a la niez segn las formas y reas temticas de atencin y cobertura geogrfica; contempla las relaciones entre organizaciones, los recursos disponibles y la accin colectiva que se promueve para la ejecucin de los programas. Adems, proporciona informacin de inters para el fortalecimiento y perfeccionamiento de las intervenciones desde el aspecto tcnico, metodolgico y conceptual. El mapeo se desarroll durante el ao 2005 y el primer semestre del 2006 en ciento veintiocho organizaciones de la sociedad civil y doce gubernamentales. Desde el sistema de informacin se desarrollaron y administraron cinco bases de datos, cada una con la siguiente informacin: Descripcin de las comunas y corregimientos, que da cuenta del equipamiento urbano del municipio de Medelln para nios, nias y adolescentes. Datos acerca de las concepciones y prcticas alrededor de los derechos de los nios y nias de Medelln. Informacin creada y entregada al Observatorio por las siguientes fuentes oficiales: Ministerio de la Proteccin Social, secretaras municipales de Salud, Educacin, Gobierno, Bienestar Social y Desarrollo Social, Programa
El MONITOREO Y SU ARTICUlACIN CON lAS pOlTICAS pBlICAS DE NIEZ...
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de Convivencia Ciudadana, Proyecto Buen Comienzo de la Alcalda de Medelln, Metroinformacin, Instituto Nacional del Deporte y la Recreacin (inder), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icbf), Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (dane) y Registradura Nacional del Estado Civil, acerca de algunos indicadores definidos sobre la situacin de la niez en Medelln. Informacin sobre las organizaciones que componen el sistema de atencin a la niez y adolescencia de Medelln. Directorio de contactos del Observatorio de Niez de Medelln. Algunos de los hallazgos encontrados por el sistema de informacin del Observatorio y que posibilitan la continuidad en el ejercicio del monitoreo de derechos de los nios, nias y adolescentes de la ciudad se presentan a continuacin. En primer trmino, se identific que los sistemas de informacin en Medelln han tenido un desarrollo continuo pero disperso, dado que, en todos los casos, se da respuesta a necesidades puntuales y se acude a modelos conceptuales, sistemas informticos y metodologas de diverso tipo. En la medida en que se han desarrollado estos sistemas, se ha detectado la necesidad de integrarlos para posibilitar el cruce de variables y el intercambio entre las entidades o instituciones, pues, en teora, dicho intercambio no debera presentar mayores complicaciones, pero esto no se cumple en la prctica. Debido a que dichos sistemas han sido desarrollados con bases conceptuales, metodologas y plataformas tecnolgicas propias, se ha generado un macrosistema conformado por sistemas de informacin que funcionan de manera aislada, a manera de torre de Babel: todos quieren intercambiar o necesitan intercambiar informacin, pero carecen de un lenguaje unificado. Los desarrollos tcnicos en relacin con la programacin de software han permitido superar el problema de la incompatibilidad de plataformas de informacin de manera satisfactoria. El problema radica en los campos o variables con las que cada sistema cuenta y la forma en la que los datos son ingresados a fin de poder cruzarlos; por ejemplo, un sistema desagrega en cuatro campos todos los componentes del nombre de una persona: primer nombre, segundo nombre, primer apellido, segundo apellido, y otro sistema almacena en una sola variable el nombre completo de dicha persona. A medida que todas las dependencias del sector pblico y privado fueron identificando esta problemtica en la estructuracin de la informacin, se hizo evidente la necesidad de trabajar en un proceso conjunto denominado cultura del dato, que busca generar una conciencia comn para visibilizar el potencial que tiene el cruce de informacin intersectorial y concertar procesos de estan| 136 |
darizacin de la informacin en relacin con modelos conceptuales unificados, modelos categoriales o indicadores estandarizados, terminologas compartidas y variables mnimas comunes. El consenso sobre los procesos de estandarizacin de la informacin se ha logrado en seminarios y talleres grupales liderados por el Observatorio. A travs de estas actividades se pretende incidir en los integrantes y operadores de los sistemas de informacin que manejan datos sobre nuestro territorio; as mismo, se procura discutir y reflexionar sobre las maneras como se pueden solucionar las problemticas comunes. En el proceso de formacin se han desarrollado capacitaciones con el siguiente contenido:
Referentes conceptuales y epistemolgicos Niez en perspectiva de derechos. Niez en perspectiva de gneromasculinidad. Ciclo de vida. Planeacin y desarrollo de la ciudad (encuesta de calidad de vida) pensando la niez. Poltica pblica de niez. Representaciones sociales de niez. Pedagoga de trabajo con nios y nias. Grupo de derechos vida y salud de nios y nias. Grupo de derechos proteccin de nios y nias. Grupo de derechos educacin y desarrollo de nios y nias. Grupo de derechos participacin de nios y nias. mbito de familia, comunidad y escuela. Referentes metodolgicos Enfoque de investigacin cualitativa y cuantitativa. Tcnicas e instrumentos de investigacin cualitativa y cuantitativa. Conceptualizacin de indicadores y dimensiones. Sistematizacin y anlisis de informacin. Presentacin de informes de investigacin. Tcnicas de trabajo para la formacin. Redes sociales. tica en la investigacin.
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Soporte a los procesos y sistemas Qu es un diagnstico social situacional de niez? Qu es un mapeo interorganizacional-anlisis de redes? Qu es un estado de conocimiento-estado de la informacin de niez? Qu es un sistema de informacin: tcnicas y manejo de Access?
La puesta en marcha del Observatorio implic un anlisis del estado de la informacin sobre niez, lo cual evidenci la necesidad de abrir espacios de discusin. Para ello se desarrollaron eventos con organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil local y departamental, nacional e internacional que cuentan con sistemas de informacin, para reflexionar sobre intereses y posibilidades de unificar y estandarizar criterios para la clasificacin y el anlisis de datos, el intercambio de informacin til y confiable y la consolidacin de un sistema en red unificado de la informacin producida sobre la niez. Desde el proceso de comunicacin se difundi la informacin en medios de comunicacin regionales y comunitarios. A su vez, se disearon diferentes piezas comunicativas tales como boletines electrnicos y pgina web, con el propsito de divulgar y promover el inters sobre el conocimiento construido por el Observatorio. Como fruto de este proceso se editaron dos publicaciones: Construyendo un observatorio de niez: gua para la primera fase gestin y diseo y Gua para la segunda fase: implementacin, dirigidas a gobernadores, alcaldes, consejos municipales de poltica social y a las redes, organizaciones y personas interesadas en el desarrollo integral de la niez y en la promocin, cumplimiento y restitucin de sus derechos. La implementacin del componente de investigacin tuvo como resultado una serie de hallazgos por reas de derecho y ciclo vital, organizados por ejes estratgicos que pueden facilitar la implementacin de las polticas pblicas en las regiones, a saber: Ambiente sano, natural y construido para nias, nios y adolescentes de la ciudad. Estilos de vida saludable para el pleno ejercicio de los derechos de nios, nias y adolescentes. Educacin inicial: condiciones propicias para el desarrollo de nias y nios. Educacin escolar y adolescente: trazos para la formacin de ciudadanas. Maestras y maestros: la tarea de una educacin con calidad y equidad para nias, nios y adolescentes de la ciudad. Atencin a la poblacin infantil en situacin de vulnerabilidad: elemento bsico para la restitucin de los derechos de nias, nios y adolescentes violentados sexualmente en la ciudad.
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Acciones educativas de tipo preventivo y promocional: deconstruccin de creencias y actitudes acerca de la violencia sexual hacia nias, nios y adolescentes. Dispositivos para la recreacin. Jugando aprendo. Entornos constructores de relaciones democrticas: fortalecimiento de la participacin de nios, nias y jvenes. A partir de los mencionados ejes se propusieron lneas de accin para la ciudad, a fin de mejorar las condiciones actuales de la situacin de derechos de los nios y nias del municipio de Medelln. Las recomendaciones parten de la informacin generada para cada eje estratgico, a travs de una ruta metodolgica que coadyuva al anlisis de los datos desde una comprensin relacional que parte de la sistematizacin y la comparacin de resultados de las investigaciones. Para ejemplificar cmo el Observatorio, a partir de sus hallazgos y del seguimiento de los ejes estratgicos, aporta a la poltica pblica, se presentan algunas restricciones y recomendaciones que se plantean a la ciudad de Medelln: Restricciones y recomendaciones de ciudad frente a la estructura de atencin a la niez En la bsqueda de informacin sobre atencin a la niez se encontraron problemas propios del desarrollo de las polticas, como son: Poca correspondencia entre polticas organizacionales, principios de la proteccin integral, trabajo desde la perspectiva de derechos y discriminacin positiva por gnero en la planeacin e implementacin de programas y proyectos de intervencin. Dificultades de orden tcnico en la lgica de formulacin y ejecucin de los proyectos para la atencin de la niez en la ciudad, tales como no determinacin de las comunas y corregimientos en los que las organizaciones brindan atencin, ausencia de clasificacin por edades o ciclos de vida, poca capacidad instalada frente al aspecto comunicacional y una cultura del dato an incipiente. Concentracin de la informacin en algunas organizaciones, baja produccin e intercambio de conocimiento a partir de las praxis y escasa interlocucin de las organizaciones con actores acadmicos.
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Incidencia limitada de las organizaciones que atienden a la niez en la formulacin de polticas o escenarios de decisin pblica. Las organizaciones gubernamentales como corresponsables de los procesos de articulacin, no logran su jalonamiento. Dado lo anterior, se dedujeron una serie de recomendaciones que se pueden agrupar en las siguientes dimensiones: Sentido de la intervencin con y para la niez. Formulacin de los proyectos: aspectos tcnicos y de gestin. Intercambio de informacin y produccin de conocimiento. Accin colectiva y su incidencia en la ciudad. El Observatorio es consciente de que para todos los municipios es un reto aplicar la Ley de Infancia y Adolescencia y tener las herramientas para el diseo, implementacin y seguimiento de las polticas pblicas que favorezcan a la poblacin en cuestin desde una perspectiva de derechos. Para ello, es fundamental conocer el estado de los derechos de dicha poblacin, lo que es posible a travs de la creacin de observatorios de niez que cuenten con informacin cualitativa y cuantitativa, actualizada y contrastable. As mismo, se requieren acuerdos interinstitucionales que posibiliten la construccin y generacin de indicadores de carcter territorial, que den cuenta de la situacin de los derechos de los nios, nias y adolescentes de forma homologable. En la actualidad es necesario que el Estado construya indicadores y vincule a ese proceso a todas sus dependencias, de manera que sea posible una mirada integral de la situacin de los derechos de los nios, nias y adolescentes. Adems, es importante que dichos indicadores sean contrastables con los construidos por las organizaciones de la sociedad civil; deben tener presente la participacin de los nios, nias y adolescentes y darles el reconocimiento que les merece su calidad de sujetos de derechos. Reflexiones frente al proceso y resultados Varios aspectos posibilitaron la accin del Observatorio en la primera fase: La informacin en algunas organizaciones tiene carcter de bien pblico, lo que permiti su fcil acceso. La percepcin de un trabajo articulado de las organizaciones de la ciudad que manejan el tema de los nios y nias, lo cual ha permitido avanzar en hacerlos visibles. Sin embargo, esto no implica coordinacin.
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Las alianzas identificadas entre las organizaciones que trabajan con y para la niez son significativas, buscan el mejoramiento continuo y la interrelacin de conocimientos y experiencias; esto fomenta la posibilidad de cualificacin, mediante la comn aplicacin de procesos revisados a la luz de los nuevos requerimientos sociales y operativos. Por otro lado, algunas caractersticas de las organizaciones frente al manejo de la informacin, tales como la ausencia de criterios unificados con respecto al registro de informacin, clasificacin de datos sobre unidad territorial y nominacin de indicadores, carencia de recursos tecnolgicos y dispersin de la informacin, han dificultado la accin propuesta desde el Observatorio y han generado diversas implicaciones: La falta de criterios homogneos para registrar la informacin en las organizaciones dificulta los anlisis comparativos y la visin de conjunto sobre la situacin de la niez. Al encontrar que cada organizacin clasifica los datos sobre la unidad territorial de manera diferente, se limita la posibilidad de anlisis de aspectos desde el mbito comunal, barrial y del corregimiento en el proceso de diagnstico social situacional. La manera de nombrar los indicadores en las diversas fuentes es distinta, por tanto, en algunos casos, se hizo necesario hacer seguimiento a la fuente e indagar sobre lo expresado en los archivos. La falta de recursos tecnolgicos para el manejo o administracin de la informacin en las fuentes, dificult la labor de rastreo y limit la lectura del estado del dato. Esta carencia puede generar vacos e inconsistencias en la informacin y arrojar datos poco confiables sobre la situacin de los nios y nias. El manejo de la informacin en algunas de las organizaciones visitadas evidenci una gran dispersin, lo cual puede incidir en que la informacin entregada no est completa. Los resultados en el balance de la informacin cuantitativa y cualitativa han permitido identificar y describir vacos, limitaciones y alcances de la informacin existente sobre la niez en el municipio, lo que ha llevado a plantear la necesidad de generar una cultura del dato para que la gestin y administracin de la informacin sea un proceso eficiente que posibilite el acceso, difusin y produccin de conocimiento y visibilice la situacin real de la niez en el municipio.
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En la primera fase del Observatorio de Niez de Medelln se procur la construccin de un modelo de estudio inexistente en el contexto local que permitiera hacer visibles a los nios y las nias. Para ello fue necesaria la consecucin de informacin exploratoria. Consideraciones y aprendizajes generales Durante la ejecucin de la fase de implementacin se presentaron varias circunstancias que facilitaron las acciones, as como otras que dificultaron el desarrollo del proyecto. Entre los aspectos que facilitaron la implementacin estn: Las acciones llevadas a cabo en continuo dilogo e interaccin con las personas y organizaciones que aportaron a la construccin colectiva de conocimiento sobre la niez de Medelln desde diferentes puntos de vista. Las actividades de formacin especializada en el tema de niez y sus derechos, dirigidas a profesionales del equipo ejecutor y a los practicantes universitarios que permitieron contar con un grupo humano sensibilizado y capacitado para poner sus conocimientos al servicio de los nios y las nias. Los procesos de reflexin y discusin con los expertos y con la comunidad acadmica sobre niez que hicieron posible actualizar permanentemente los conocimientos y avances logrados en el tema desde distintas disciplinas. Las acciones formativas sobre derechos dirigidas a la comunidad que facilitaron el desarrollo de las actividades de las investigaciones, puesto que en la medida en que se fortaleca el conocimiento del tema, se generaron opiniones ms crticas, concretas y contextualizadas. El diseo de metodologas de trabajo que pudieron ser reproducidas y adaptadas para distintas zonas de la ciudad y con diferentes actores. El desarrollo de aspectos innovadores de investigacin segn los criterios y perspectivas del ciclo de vida, gnero, redes sociales; estrategias de participacin de nios y nias, docentes, organizaciones gubernamentales, sociedad civil y agentes comunitarios. El compromiso de algunos representantes del comit coordinador para participar en diferentes acciones decisivas para el Observatorio; por ejemplo, los encuentros para discutir los temas prioritarios o para validar la informacin obtenida.
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Contar con un grupo asesor especializado en distintas temticas y procedimientos, por ejemplo, en investigacin, niez y sistemas de informacin. Tener un coordinador con conocimiento sobre niez y relacionado con las organizaciones que trabajan por los nios y las nias en la ciudad. El acompaamiento del personal especializado de la Fundacin Cinde, con conocimiento y trayectoria en trabajo comunitario, investigacin y temas de niez. La participacin activa de instituciones como Redani, la Corporacin Regin, la Federacin Antioquea de Organizaciones no Gubernamentales, la Caja de Compensacin Familiar de Antioquia Comfama, la Universidad de Medelln y la Gobernacin de Antioquia, entre otras. La constitucin de alianzas interinstitucionales mixtas (pblicas y privadas) y el trabajo conjunto entre la sociedad civil y las organizaciones gubernamentales. La disponibilidad y compromiso de los medios masivos de comunicacin, y de los comunitarios y alternativos para difundir informacin sobre niez. El programa Kosmo como herramienta estructurada para el sistema de informacin que posibilit la administracin de grandes volmenes de informacin, lo cual optimiz y facilit el anlisis de los datos y la realizacin de cruces de informacin de acuerdo con las necesidades especficas del Observatorio y de sus investigaciones. Entre los aspectos que dificultaron la implementacin estn: Los mtodos tan variados empleados por las organizaciones para el manejo y administracin de la informacin. Las diferentes denominaciones aplicadas a un mismo indicador por las organizaciones consultadas y la no coincidencia con las definidas por el Observatorio. La inexistencia de un procedimiento unificado para clasificar y brindar informacin de la situacin de niez en el municipio de Medelln. La dificultad en el proceso de entrega de informacin cuantitativa debido a las mltiples ocupaciones de los servidores pblicos o a la falta de datos actuales y reales en las organizaciones.
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El problema para contactar a las personas que haban suministrado informacin durante la primera fase, pues algunos haban cambiado de cargo o no estaban disponibles. Especficamente para el estudio de prcticas y concepciones, se encontraron las siguientes dificultades: La convocatoria en las comunidades fue compleja debido a la inversin de tiempo y recursos requeridos para motivar la participacin; sin embargo, acudir a organizaciones clave de cada zona y propiciar su compromiso con el estudio fue una estrategia que facilit el desarrollo de las actividades. Dificultades en el procesamiento, la definicin de categoras, el anlisis y la validacin de la informacin, ocasionadas, en parte, por las grandes cantidades de informacin cualitativa. La obtencin de la informacin se complic, en ocasiones, debido a los distintos niveles de conocimiento de las personas convocadas y a la lejana de algunas veredas. La asistencia a los eventos masivos para la devolucin de informacin, debido a que se convoc tambin a nios y nias, y a personas de diferentes zonas de la ciudad, lo cual ocasion inconvenientes en el desplazamiento de los convocados. Fue complicado sensibilizar a los lderes y actores sociales para que se comprometieran con las actividades de la investigacin, puesto que algunos tienen el supuesto de que ya hay suficiente informacin y que los nios y las nias necesitan ms intervencin que investigacin. La ausencia de profesionales con conocimiento y experiencia en procesos investigativos y en sistemas de informacin cualitativos. El desconocimiento generalizado del tema de niez y sus derechos, as como del nuevo Cdigo de la Infancia y la Adolescencia. Esto dificult que los participantes expresaran sus prcticas en relacin con los derechos de nios y nias puesto que hasta ahora comienzan a modificarse las concepciones de las personas sobre el tema. Los cruces de informacin fueron complejos debido a la poca informacin cuantitativa entregada por las organizaciones, al desconocimiento de la comunidad del tema de derechos y a la informacin incompleta suministrada para el mapa en cuanto a cobertura de los programas y discriminacin por ciclo de vida y gnero.
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En cuanto a la construccin del mapa de relaciones entre las organizaciones, se reportaron las siguientes dificultades: Contactar en cada organizacin a personas que tuvieran un conocimiento profundo de la misma y contaran con el tiempo suficiente para ser entrevistados. Conseguir en la ciudad profesionales capacitados para el anlisis de redes para que hicieran parte de la investigacin. Otras dificultades encontradas durante la fase de implementacin fueron: El momento crtico de cambio del Cdigo del Menor a la Ley de la Infancia y la Adolescencia, que implic la actualizacin del sistema categorial y dificult la validacin del mismo con los expertos. Los limitados recursos econmicos y de talento humano al servicio del proceso de comunicacin. La dificultad para comprender que el Observatorio es un proyecto de ciudad y no un proyecto al servicio de las organizaciones que lo apoyaron. La solicitud de realizar informes con diversos formatos y metodologas acordes con los requerimientos de las organizaciones que apoyaron el desarrollo de la fase de implementacin. Algunas organizaciones gubernamentales no contaban con el talento humano y la tecnologa apropiada para la lectura de los informes y resultados, puesto que estos se presentan en mapas, grficos o bases de datos elaboradas en Microsoft Access. Por lo anterior, se requiere la voluntad poltica de las instancias gubernamentales para suministrar informacin, apoyar e impulsar las investigaciones, garantizar la continuidad del Observatorio y participar activamente en las acciones que se desprendan de lo encontrado en relacin con la situacin de nios y nias.
Avances en el desarrollo de la poltica pblica de niez del departamento de Antioquia y la participacin de Redani
La Red Antioquea de Niez (Redani) es una propuesta de movilizacin social por y con la infancia, concebida como una estrategia de articulacin departamental, interdisciplinaria e intersectorial de distintas organizaciones que trabajan con la niez en distintos campos: investigacin, generacin o aplicacin de innovaciones de atencin, proteccin de derechos, medios de
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comunicacin, entre otros. Esta red enlaza a sus integrantes con otras redes del contexto latinoamericano y mundial. Desde el aspecto de participacin y difusin, Redani participa activa y comprometidamente en el proceso de construccin de la poltica pblica para la atencin de la niez de Antioquia. Dicho proceso fue promovido desde varios entes gubernamentales y de la sociedad civil y cont con las siguientes caractersticas: La iniciativa de un pequeo grupo de organizaciones vinculadas con la niez. El apoyo de una instancia gubernamental llamado Grupo por una nueva niez, liderado por la Gobernacin de Antioquia. El apoyo del proyecto de Polticas pblicas de salud. La identificacin del macro problema y de ocho nudos crticos en relacin con la situacin de derechos de la niez. La participacin activa y constante en el proceso de varios grupos de organizaciones del rea de atencin a la niez. La estructuracin simultnea de la red de organizaciones que trabajan con y por la niez, el fortalecimiento de las mesas por reas de derecho y la creacin de la Mesa de participacin. La articulacin con otras instancias de las subregiones y del mbito nacional, como la Alianza por la Niez Colombiana. La consulta y socializacin con las dems organizaciones municipales del departamento vinculadas con el tema de niez. La participacin y movilizacin de los nios, nias y adolescentes en varios momentos del proceso. Las aproximaciones de articulacin a otras polticas poblacionales y sectoriales del departamento. La labor de lobby para la aprobacin de la Ordenanza 029 de 10 de diciembre de 2009 La aprobacin de la poltica y el respaldo por parte del gobernador del departamento. En este recorrido ha sido de gran relevancia para Redani la identificacin del macroproblema y de los ocho nudos crticos de la situacin de la niez antioquea pues, a partir de esto, se dise un plan estratgico para el desarrollo de
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la niez que se ha convertido en una carta de navegacin de las mesas y grupos que conforman la Red. A partir de dicho plan se han realizado eventos acadmicos como los siguientes: I Foro regional: encuentro intersectorial para el desarrollo de una poltica pblica a favor de la niez. II Foro de poltica: comprometmonos todos. III Foro de poltica: experiencias y lecciones aprendidas sobre construccin participativa de poltica pblica para la niez de Antioquia: Sonrisas y sueos de nias, nios, jvenes, adolescentes y jvenes de Medelln y Antioquia. En el aspecto de la participacin en la poltica pblica, es importante resaltar cmo en Redani un grupo de organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil, se articulan para llevar a cabo iniciativas a favor de la niez y participar en la construccin de la poltica pblica de niez y adolescencia en Antioquia. En la actualidad, gracias al ejercicio del gobierno y de la sociedad civil, por lo menos 63 municipios antioqueos cuentan con acuerdos municipales y poltica pblica sobre niez, en los que se considera a la infancia y la adolescencia como un grupo prioritario. Adems, se avanza en el compromiso y la elaboracin de diagnsticos participativos de la situacin de la infancia y la adolescencia y la conformacin de mesas de trabajo y redes subregionales en zonas como Urab, Magdalena Medio y Oriente.
Algunos retos para el desarrollo de las polticas pblicas de niez y adolescencia

A partir de las reflexiones, dilogos y el ejercicio investigativo del Observatorio de Niez y de los desarrollos de Redani, para dar continuidad en la construccin de los datos y al desarrollo de las polticas pblicas de niez y adolescencia, se plantea tener presente: La convocatoria y real participacin de los nios y nias como protagonistas principales de estos procesos de infancia. El compromiso de las organizaciones de la sociedad civil organizada, la academia y el sector privado. El compromiso del gobierno para la continuidad y financiacin de los planes de accin generados a partir de la poltica de infancia.
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La difusin de experiencias exitosas para generar procesos de democratizacin del conocimiento y de fortalecimiento interinstitucional del trabajo por la niez. La veedura de las polticas pblicas con la participacin de la sociedad civil para evaluar, innovar y exigir el cumplimiento de la poltica. La articulacin del trabajo para encontrar las coincidencias de los proyectos, sumar fortalezas y ahorrar recursos. Los avances de esta experiencia local de articulacin para la construccin de conocimiento y de formulacin de polticas pblicas de niez y adolescencia permiten concluir que la sociedad civil y el Estado pueden trabajar conjuntamente en polticas pblicas, con la participacin de la comunidad. De igual manera, da cuenta de que para lograrlo se requiere, en principio, la voluntad poltica de todos los actores a travs del ejercicio de la corresponsabilidad a la que nos invita la Ley de Infancia y Adolescencia. La poltica pblica para la garanta de derechos requiere pasar de lo legal a la legalidad. Es decir, superar las metas del papel y el activismo acelerado para cumplirlas, por acciones pensadas y creadas segn el estado de vulneracin o garanta de los derechos de nios, nias y adolescentes. Esto implica tener claros los indicadores de derechos y contar con informacin actualizada y contrastable que permita crear una lnea de base para la evaluacin y seguimiento de los derechos y de las polticas pblicas de niez y adolescencia
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Bibliografa
Unicef & l. (2006). Observatorio de Niez del municipio de Medelln: Un proyecto de ciudad. El inters superior del nio y la nia. Construyendo un Observatorio de Niez. Gua para la primera fase: gestin y diseo. Medelln: Unicef. Unicef, Centro Internacional de Educacin y Desarrollo Humano - Cinde. (2008). Observatorio de Niez del Municipio de Medelln: Un proyecto de ciudad. El inters superior del nio y la nia. Construyendo un Observatorio de Niez. Gua para la segunda fase: implementacin. Medelln: Unicef. Unicef & l. (2006). Observatorio de Niez del Municipio de Medelln: Un proyecto de ciudad. El inters superior del nio y la nia. Sistema Organizacional de Atencin a la Niez de Medelln: Estructura relacional de 128 organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil. Medelln: Unicef.
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Autores
MARThA ISABEl ARIZA LpEZ Trabajadora Social, especialista en Instituciones jurdico-familiares y en Anlisis de Polticas Pblicas de la Universidad Nacional de Colombia. Especialista en Gerencia Social de la Escuela Superior de Administracin Pblica. Actualmente se desempea como profesional de la Direccin del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. DIANA CAROlINA BEJARANO NOVOA Psicloga de la Universidad Nacional de Colombia e investigadora del Observatorio sobre Infancia de la misma Universidad. ERNESTO DURN STRAUCh Mdico Cirujano, Especialista en Pediatra, Mgister en Psicologa Comunitaria y Mgister en Salud Pblica con Estudios de Doctorado en Ciencias Sociales Niez y Juventud. Profesor Asociado de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Colombia y Coordinador del Observatorio sobre Infancia del Centro de Estudios Sociales de la misma Universidad. NORBERTO LIWSKI Mdico Pediatra Social de la Universidad Nacional de La Plata con posgrados en Pediatra Social de la Organizacin Panamericana de la Salud, Desarrollo Sustentable y Democracia de la Universidad Catalua y Planificacin estratgica de la Universidad Georgetown. Actualmente es el Director del Observatorio Social Legislativo, provincia de Buenos Aires, Argentina y profesor en la Universidad Nacional de Buenos Aires, con destacadas actuaciones en el campo de los derechos humanos en general y de los nios en particular, a nivel internacional, regional y nacional.
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ASTRID RENDN SANTAMARA Mgister en Educacin y Desarrollo Humano Cinde - Universidad de Manizales. Actualmente se desempea como Coordinadora del Observatorio de Niez de Medelln, hace parte del campo de Diseminacin, incidencia y trabajo en red del Centro Internacional de Educacin y Desarrollo Humano - Cinde. GERARDO SAURI SUREZ Pedagogo egresado de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico con Estudios superiores en la Universidad Iberoamericana y la Universidad de Chicago. Es miembro del Consejo Ciudadano del Observatorio de Poltica Social y Derechos Humanos, titular del Comit Coordinador para la Elaboracin del Diagnstico y Programa de Derechos Humanos del D.F., Mxico, y miembro del Consejo Directivo del Instituto de Estudios y Divulgacin sobre Migracin A.C., - Inedim. MARA CRISTINA TORRADO PAChECO Psicloga de la Universidad Nacional de Colombia, Mgister en Psicologa de la Universidad del Valle y Especialista en Ciencias de la Educacin de la Universidad de Pars. Actualmente se desempea como profesora asociada del Departamento de Psicologa de la Universidad Nacional de Colombia y como coordinadora del Observatorio sobre Infancia del Centro de Estudios Sociales de la misma Universidad. ElIZABETh VAlOYES BEJARANO Licenciada en Historia de la Universidad del Valle, Nutricionista Dietista y candidata a Mgister en Salud Pblica, ambos de la Universidad Nacional de Colombia. Actualmente es docente del Departamento de Nutricin e investigadora de los Observatorios Sobre Infancia y de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Universidad Nacional de Colombia. MARGARITA VElASCO ABAD Licenciada en enfermera de la Universidad Central del Ecuador y Mgister en Administracin Pblica, especialista en Polticas Pblicas por la Fundacin Gtulio Vargas de Rio de Janeiro, Brasil. Es profesora universitaria de las Universidades Central del Ecuador y Escuela Politcnica del Litoral. Desde el 2003 se desempea como Secretaria Ejecutiva del Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia. Ha participado en mltiples investigaciones sobre Estado y polticas de salud, Derechos de la Niez y Adolescencia. Ha publicado como autora y co-autora cerca de 43 estudios sobre la situacin de los derechos de niez y adolescencia ecuatoriana.
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ndice analtico
A
Actores sociales, 28, 29, 71, 144 Adolescencia, 7, 8, 9, 13, 23, 24, 25, 30, 31, 32, 41, 43, 44, 45, 46, 47, 49, 55, 75 a 87, 89 a 96, 98, 105, 115 a 117, 121 a 129, 134 a 136, 140, 144, 145, 147, 148, 152 Alianza por la Niez Colombiana, 8, 13, 133, 134, 146 Articulacin, 28, 30, 46, 49, 55, 56, 61, 90, 96, 140, 145, 146, 148
C
Cdigo de la infancia y la adolescencia, 92, 93, 96, 105, 115, 117, 144 Comit de los Derechos del Nio, 14, 15, 23, 24, 33, 34, 48 a 55, 60 a 65, 69, 108, 117, 121, 122 recomendaciones del, 15, 24, 50, 52, 54, 55, 60, 65, 69 informes al, 7, 13, 14, 48, 63, 64
Convencin de los derechos del nio, 7, 8, 13, 14, 15, 23 a 26, 30 a 33, 42, 45 a 52, 54, 56, 61, 62, 63, 76, 84, 105, 115, 121, 122 Corresponsabilidad, 23, 90, 92, 95, 96, 148 Cumbre mundial sobre infancia, 33, 62
D
Derechos a la participacin, 29, 32, 52, 53, 79, 84
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de nios, nias y adolescentes, 8, 13, 14, 22 a 26, 31 a 36, 77, 83, 90, 93, 115, 121, 122, 124, 125, 127, 133, 148 de proteccin, 15, 26, 30 garanta de, 92, 124, 148 humanos, 8, 13, 14, 17 a 23, 27, 31, 32, 41, 44, 46, 47, 50, 51, 53 a 55, 61, 62, 75, 99, 105, 106, 123, 151, 152 marco normativo de los, 23 principios orientadores de, 22 progresividad de los, 18 promocin y difusin de los, 20 violacin de, 17 a 21, 61
Desarrollo, 7, 8, 16, 17, 19, 20, 22, 23, 43, 44, 49, 62, 78, 83, 84, 90, 92, 94, 102, 104, 105, 107, 108, 122 a 124, 133, 135, 137 Diagnstico situacional, 64, 92, 95, 115,122, 128, 137, 141
E
Enfoque diferencial, 109, 123 territorial, 93, 124 basada en metas, 17, 106 de la gestin pblica, 16, 89, 90, 92, 98, 108, 110, 118 de seguimiento y evaluacin, 8, 9, 16, 17, 20, 27, 90, 97, 98, 101 a 103, 105 a 111
Evaluacin
Exclusin, 44, 59, 77, 78, 122 Exigibilidad, 48, 93, 94, 123
F
Fuentes, 9, 15, 20, 29, 60, 63, 66 a 69, 79, 97, 102, 117, 121, 125, 127, 128, 135, 141
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G
Gestin de gobernantes, 83, 85, 118 de la poltica, 66, 89, 93, 95, 96, 102 por resultados, 107, 118
I
Indicadores de calidad de vida, 30, 126, 137 econmicos, 20, 126 sistemas de, 17, 67, 68, 85, 98, 106 sobre oferta institucional o servicios, 127 Sociodemogrficos, 124, 126
ndices, 26, 28, 44, 55, 76, 78 a 81, 107 Informacin cualitativa, 14, 25, 69, 127, 140, 141, 144 cuantitativa, 14, 25, 35, 41, 44, 127, 140, 141, 143, 144 cultura de la, 17, 29, 64, 112, 118, 129, 136, 139, 141 de carcter sectorial, 14, 30, 136 desagregacin de la, 8, 14, 15, 18, 34, 55, 56, 60, 67 a 70, 85, 86, 109, 117, 122, 124, 126, 128, 136 sistemas de, 15, 21, 25, 28 a 30, 34, 35, 60 a 62, 64, 78, 79, 85, 86, 98, 102, 107 a 111, 115 a 118, 120, 121, 125 a 128, 134 a 138, 143, 144
Informes peridicos, 7, 13, 23, 48, 50, 52 Instituto Interamericano del nio, 14, 24, 121 Interrelacin, 18, 84, 90, 93, 141 Inversin, 9, 31, 47, 49, 56, 60, 61, 69, 76, 98, 106, 110, 127, 144
M
Marco jurdico, 9, 13, 22, 23, 48, 49, 60, 63, 76, 123, 125
NDICE ANAlTICO
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Monitoreo Internacional, 14, 23, 28, 34, 52, 61, 62 procesos de, 25, 28 a 30, 34, 35, 52, 60, 63, 117
O
Objetivos de desarrollo del milenio ODM, 17, 62, 92, 108 Observatorios de poltica social, 16
P
Participacin ciudadana, 18, 29, 45, 81, 82, 87, 146, 148 de nios y adolescentes, 52 a 54, 84, 95, 98, 104, 121, 139, 140, 142, 146, 147 de derechos, 8, 15, 25, 33 a 35, 41, 42, 48 a 51, 55, 56, 62, 67, 70, 71, 81 a 85, 9296, 105, 107, 108, 111, 116, 120, 123, 134, 137, 139, 140 de gnero, 25, 134, 137, 142
Perspectiva/enfoque
Poltica Nacional de Primera Infancia, 101 a 104, 106, 108 Primera infancia, 9, 25, 69, 80, 101 a 112, 123
R
Recoleccin de informacin, 29, 30, 33, 34, 41, 42, 48, 55, 56, 66, 70, 107, 108, 120, 124 a 126 Rendicin de cuentas, 16, 22, 96, 108, 110, 118, 119 Restitucin, 61, 90, 138
S
Seguimiento sistema de, 17, 51, 95, 102, 108, 118, 137
| 156 |
Sistema de seguimiento y evaluacin a la poltica nacional de primera infancia, 102 Sistematizacin, 15, 17, 96, 116, 119, 122, 128, 137, 139 Situacin de la infancia, 9, 15, 24 a 26, 50, 51, 60, 62 a 67, 70, 77, 81, 83, 85, 86, 93, 108, 109, 116, 117, 121, 122, 124, 126, 128, 129, 135, 136, 140, 141, 143, 145 a 147 Sociedad civil, 9, 14, 28, 34, 45, 46, 51, 52, 54, 56, 59, 60, 67, 70, 76, 77, 84, 85, 87, 90, 98, 135, 138, 140, 142, 143, 146, 147, 148
U
Universalidad, 7, 9, 18, 25, 26, 32, 45, 77, 92, 94, 95
NDICE ANAlTICO
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Este libro se compuso con fuentes de las familias Goudy Old St, Alexa Std, Avenir Lt Std, Candara, Optima Lt Std Primera edicin, 500 ejemplares. Impreso en Bogot por Corcas Editores Ltda.
ada vez es ms evidente la necesidad creciente del Estado y de la sociedad entera, de contar con informacin oportuna, pertinente y veraz que permita la realizacin de una lectura peridica, sistemtica y reexiva tanto de la situacin de los derechos de nios, nias y adolescentes, como del cumplimiento de las obligaciones del Estado, reejado en las polticas pblicas correspondientes. A partir de la entrada en vigencia en Colombia del Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, alcaldes y gobernadores deben realizar un diagnstico de la situacin de la infancia y la adolescencia en cada uno de los municipios y departamentos, como base para la inclusin del tema en el Plan de Desarrollo y para el diseo e implementacin de polticas pblicas, lo que requiere de procesos de monitoreo locales, departamentales y nacionales. Colombia y los dems pases latinoamericanos tienen una deuda pendiente con sus nuevas generaciones, se han comprometido a proteger sus derechos y garantizar unas condiciones de vida dignas, pero no han cumplido; el monitoreo permite ubicar estas falencias y contribuye a la bsqueda de alternativas. La discusin sobre el monitoreo trasciende la pregunta tcnica sobre cul es el mejor grupo de indicadores que representa una realidad o problema, por lo que requiere una reexin sobre los marcos conceptuales desde los cules se observa la situacin de la infancia y la adolescencia y la respuesta social organizada ante los problemas que le afectan. El Observatorio sobre Infancia del Centro de Estudios Sociales y la Mesa de Monitoreo de la Alianza por la Niez Colombiana han promovido un amplio debate sobre el tema; esta publicacin recoge algunas reexiones generales sobre el monitoreo, as como el anlisis y balance de algunos procesos en curso.
CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES - CES OBSERVATORIO SOBRE INFANCIA

Libro Monitoreoparaweb 15 Feb

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Monitoreo de derechos de la niez y la adolescencia.

Reexiones sobre lo aprendido

Instituto Iberoamericano para el Desarrollo y la Innovacin Educativa - IDIE

Universidad Nacional de Colombia

Centro de Estudios Sociales - CES

Monitoreo de derechos de la niez y la adolescencia. Reexiones sobre lo aprendido

Monitoreo de derechos de la niez y la adolescencia.

Reexiones sobre lo aprendido

ERNeSTO DURN STRAUCH ELIZABeTH VALOYeS BeJARANO

Catalogacin en la publicacin Universidad Nacional de Colombia

Monitoreo de derechos de la niez y la adolescencia.

ELsA CAstAeDA BeRNAL

PRIMERA pARTE Reflexiones generales

Reflexiones sobre el seguimiento a los derechos de nios, nias y adolescentes

Monitoreo de la situacin y polticas pblicas de infancia y adolescencia desde la perspectiva de derechos

SEGUNDA pARTE Reflexiones sobre la prctica

La estrategia Hechos y Derechos

MARA CRIstINA TORRADO PAcHecO Y DIANA CAROLINA BeJARANO NOvOA

ELIZAbetH VALOYes BeJARANO

ELSA CASTAeDA BeRNAL

Reflexiones sobre el seguimiento a los derechos de nios, nias y adolescentes

Los derechos de los nios estn muy, muuuuy torcidos*

Desarrollos en materia de seguimiento y evaluacin

El seguimiento a los derechos humanos

El seguimiento a los derechos de nios, nias y adolescentes

REflEXIONES SOBRE El SEGUIMIENTO A lOS DEREChOS DE NIOS, NIAS Y ADOlESCENTES

Monitoreo de la situacin y polticas pblicas de infancia y adolescencia desde la perspectiva de derechos

La experiencia de La infancia cuenta en Mxico

REAlIZACIONES Y RETOS DEl MONITOREO DE DEREChOS EN LATINOAMRICA...

reflexiones sobre la prctica

A crecer Desnutricin saludablemente crnica

(1) Madres sin educacin; (2) Inasistencia a educacin preescolar

REflEXIONES SOBRE lA EXpERIENCIA DEl OBSERVATORIO DE lOS DEREChOS DE lA NIEZ...

El monitoreo en el mbito provincial y municipal

El papel de los concejos cantonales

REflEXIONES SOBRE lA EXpERIENCIA DEl OBSERVATORIO DE lOS DEREChOS DE lA NIEZ...

La estrategia Hechos y Derechos

MARTHA ISAbeL ARiZA LpeZ

Cdigo de la Infancia y la Adolescencia

LA ESTRATEGIA HEChOS Y DEREChOS

LA ESTRATEGIA HEChOS Y DEREChOS

Aportes al seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas para la primera infancia

rEflEXIONES SOBRE lA pRCTICA

rEflEXIONES SOBRE lA pRCTICA

rEflEXIONES SOBRE lA pRCTICA

rEflEXIONES SOBRE lA pRCTICA

La construccin de diagnsticos departamentales de infancia y adolescencia. Reflexiones a partir de una experiencia

ELiZAbeTH VALOYeS BeJARANO

Consideraciones sobre los sistemas de informacin

rEflEXIONES SOBRE lA pRCTICA

rEflEXIONES SOBRE lA pRCTICA

rEflEXIONES SOBRE lA pRCTICA

La Convencin y la importancia de la informacin

LA CONSTRUCCIN DE DIAGNSTICOS DEpARTAMENTAlES DE INfANCIA Y ADOlESCENCIA, REflEXIONES A pARTIR...

Pginas Web consultadas

LA CONSTRUCCIN DE DIAGNSTICOS DEpARTAMENTAlES DE INfANCIA Y ADOlESCENCIA, REflEXIONES A pARTIR...

El Observatorio de Niez de Medelln como proyecto de ciudad

El MONITOREO Y SU ARTICUlACIN CON lAS pOlTICAS pBlICAS DE NIEZ...

rEflEXIONES SOBRE lA pRCTICA

Algunos retos para el desarrollo de las polticas pblicas de niez y adolescencia

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CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES - CES OBSERVATORIO SOBRE INFANCIA