Jefatura de Gabinete - Los Desafíos de La Coordinación y La Integralidad...

LOS DESAFOS DE LA COORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AMRICA LATINA
Publicacin del Proyecto de Modernizacin del Estado Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin Av. Julio A. Roca 781 - Piso 7 (C1067ABP) Ciudad Autnoma de Buenos Aires Repblica Argentina www.modernizacion.gov.ar modernizacion@jgm.gov.ar Edicin, correccin y composicin general: Proyecto de Modernizacin del Estado Ciudad Autnoma de Buenos Aires, marzo de 2010. Los editores no se responsabilizan por los conceptos, opiniones o armaciones vertidas en los textos de los colaboradores de esta publicacin, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores.
AUTORIDADES
Presidenta de la Nacin Dra. Cristina Fernndez de Kirchner Jefe de Gabinete de Ministros Dr. Anbal Fernndez Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del Estado Lic. Federico Semeria
ndice
Prlogo
LIC. FEDERICO CARLOS SEMERIA Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del Estado
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Los desafos de la Coordinacin y la Integralidad para las Polticas y la Gestin Pblica en Amrica Latina. Una Introduccin
DR. CARLOS H. ACUA Director. Maestra en Administracin y Polticas Pblicas. Departamento de Ciencias Sociales. Universidad de San Andrs (UdeSA)
La Coherencia y la Coordinacin de las Polticas Pblicas. Aspectos Conceptuales y Experiencias

DR. ROBERTO MARTNEZ NOGUEIRA Profesor. Maestra en Administracin y Polticas Pblicas. Universidad de San Andrs (UdeSA)
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Coordinacin de Polticas Sociales: Abordaje Conceptual y Revisin de Experiencias Latinoamericanas

DR. FABIN REPETTO CoDirector. Programa de Proteccin Social. Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC)
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Prlogo
Lic. Federico Carlos Semeria Desde 2003 la Argentina ha experimentado profundas transformaciones polticas, sociales y econmicas que estuvieron enmarcadas por la necesidad de construir un modelo de pas institucionalmente ms fuerte, y orientadas a promover el crecimiento econmico y una sociedad ms democrtica, inclusiva y equitativa. Este nuevo modelo requiri una fuerte conviccin poltica dirigida a revitalizar y poner en el centro de la escena pblica al Estado, puesto que es a travs del accionar estatal que se elaboran e implementan las polticas pblicas y se pueden alcanzar los objetivos all denidos. A partir de los importantes logros obtenidos en esta primera etapa, la Argentina ha comenzado a transitar desde 2007 un perodo de consolidacin y profundizacin de este modelo de pas que, respondiendo a la rme determinacin del actual gobierno, persigue la construccin de polticas de Estado, basadas en consensos que permitan garantizar su sustentabilidad en el tiempo. Es en este sentido que la Presidenta de la Nacin, Dra. Cristina Fernndez de Kirchner, ha denido como objetivos prioritarios el mejoramiento de la calidad institucional, la elaboracin e implementacin de polticas que promuevan la centralidad del ciudadano como sujeto de derecho y la plena insercin de Argentina en el mundo. Esto exige que la pluralidad de acciones del gobierno conuya en polticas integrales que se orienten hacia un desarrollo poltico, econmico y social sostenido e inclusivo. Lograr estas metas requiere no slo de decisin poltica sino tambin disponer de capacidad para gobernar. La experiencia ha demostrado que slo si se disponen de estas capacidades un gobierno puede jar sus objetivos, movilizar recursos y llevar adelante acciones coherentes y coordinadas, es decir, disear e implementar polticas pblicas de un modo cada vez ms ecaz, eciente y legtimo, que impacten de manera ms justa y equitativa sobre todos los ciudadanos. Para ello se necesita contar con un Estado con capacidad para articular y coordinar la diversidad de variables que inuyen en el cumplimiento del Plan de Gobierno, en el funcionamiento de la Administracin Pblica Nacional y en la calidad de los bienes y servicios brindados. El Proyecto de Modernizacin del Estado (PME) constituye, por la rme decisin del Jefe de Gabinete de Ministros de la Nacin, Dr. Anbal Fernndez, una pieza clave que contribuye a profundizar la democratizacin del Estado, generar ms espacios de participacin y transparencia y, fundamentalmente, promover una mayor calidad de gobierno. El PME busca impulsar la modernizacin de la Administracin Pblica Nacional, poniendo en marcha un conjunto de acciones de forma coordinada, y debidamente consensuada con los distintos actores, tanto en lo referido a la mejora de los procesos y sistemas de gestin, implementacin y evaluacin de polticas pblicas como a la denicin de los lineamientos rectores y generacin de capacidades organizacionales que permitan planicar, coordinar y monitorear la pluralidad de aspectos que comprende una estrategia integral de modernizacin del sector pblico.
Es por ello que el PME se propone profundizar y expandir el compromiso de los funcionarios pblicos con la intencin explcita de fortalecer las capacidades institucionales de la JGM para llevar a cabo su mandato en reas clave del sector pblico, mejorando las habilidades para la generacin y procesamiento de la informacin y para el seguimiento y evaluacin de las acciones, y promoviendo la implementacin de herramientas estratgicas que permitan hacer ms efectiva, eciente y gil la gestin en el sector pblico. Lo expuesto pone de maniesto que la implementacin de una estrategia de modernizacin estatal requiere superar aquellos desafos que surgen de la necesidad de coordinar el accionar estatal. La modernizacin del Estado debe concebirse, por tanto, como una estrategia de implementacin gradual, planicada, pero exible, que contribuya a abordar y procesar la incertidumbre y facilite la adaptacin organizacional a las nuevas dinmicas sociales, econmicas y tecnolgicas. Es en este contexto que desde el PME se ha procurado producir y difundir nuevos conocimientos que permitan incorporar en el desarrollo de la estrategia de modernizacin del Estado los aprendizajes que surgen del estudio de otras experiencias. En esta ocasin, el presente libro centra la atencin sobre importancia que tienen la coordinacin y la integralidad de las polticas pblicas para potenciar la eciencia y calidad de las intervenciones y acciones pblicas.
LIC. FEDERICO CARLOS SEMERIA Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del Estado
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Los desafos de la Coordinacin y la Integralidad para las Polticas y la Gestin Pblica en Amrica Latina. Una Introduccin
Dr. Carlos H. Acua
I. LA RELEVANCIA DE LA CUESTIN
Desde nes de los aos noventa la literatura y los procesos de modernizacin estatal han otorgado una creciente atencin y esfuerzo a los problemas de coordinacin del accionar pblico. La bsqueda de mayores capacidades de coordinacin persigui, primordialmente, alcanzar mayor eciencia en el uso de los recursos invertidos en programas y polticas pblicas. De esta forma, se desarrollaron una serie de experiencias institucionales con el objetivo de reducir los costos de intercambios (inecientes) entre jurisdicciones y organismos, cuya racionalidad y autonoma resultaban (y resultan) en superposiciones, ausencias, tensiones de enfoques y competencias intra e inter-burocrticas. En la actualidad, sin embargo, aunque se reconoce a esta mirada pro-eciencia de la coordinacin como necesaria, crecientemente se la considera insuciente, de patas cortas, para resolver problemas estructurales en nuestras sociedades. Problemas estratgicos (como por ejemplo la reduccin de la exclusin social o el alcance de procesos de desarrollo sostenidos e inclusivos) que enfrentan las polticas pblicas de nuestra regin, se caracterizan por una fuerte multicausalidad enraizada histricamente. Es por esta razn que este trabajo coloca su foco en la relacin entre coordinacin e integralidad, apuntando a aquellas lneas de accin pblica que, actual o potencialmente, enfrentan cuestiones complejas tanto por su multicausalidad como por la profundidad de sus races histricas. La multicausalidad frecuentemente remite a conjuntos de factores caracterizados por diversas propiedades y dinmicas, en los que se destacan los cortes tradicionales entre econmicos, sociales, polticos, ideolgico-culturales, organizacionales, etctera. Por ello, la integralidad que encara una multicausalidad implica, necesariamente, dos principios en su metodologa de anlisis y accin: en primer lugar, la toma de distancia de reduccionismos que, al imputar monocausalidades dominantes, reproducen la ineciencia e inecacia del entendimiento y el accionar pblico. En segundo lugar, las acciones integrales demandan coordinar aproximaciones multidisciplinarias, transversales, capaces de reconocer el cambiante mix entre la especicidad de una causa y su papel en el conjunto de determinantes intervinientes en una problemtica dada. Finalmente, las profundas races histricas que caracterizan a estos desafos remiten a la necesidad de un accionar coherente y sistemtico, sustentable temporalmente. Esta sustentabilidad intertemporal, por otra parte, exige no slo un eciente uso de recursos escasos sino, fundamentalmente, consistencia en la visin sobre la sociedad a la que se tiende, esto es, sobre las prioridades y el orden temporal que enhebran un accionar estratgico de mediano-largo plazo. En otras palabras, demanda una planicacin que contextualice, a partir de una visin futura de la sociedad, qu, para qu, quin y cmo se coordinan las acciones pblicas. De esta forma, como un primer punto podemos armar que el debate y las elaboraciones que se exponen a continuacin, apuntan a comprender la lgica de la necesidad de contar con una coordinacin de programas y polticas pblicas, que resulte en un accionar coherente, integral y sostenido en el tiempo sobre los problemas estructurales que minan la equidad y el desarrollo en nuestras sociedades.
II. LA FALTA DE INTEGRALIDAD: SITUACIN ACTUAL Y ORIGEN HISTRICO

Los reduccionismos que recortan el accionar estatal sobre problemticas complejas en lneas de accin paralelas, descoordinadas y hasta contradictorias en su atribucin de monocausalidad al problema de agenda pblica, encuentra su origen tanto en la lgica poltico-organizacional que otorga cuasi monopolios de accin temtica a reas ministeriales especializadas de manera discreta y angosta, como en la lgica de formacin disciplinar de los expertos y profesionales que las ocupan. La administracin de esta falta de integralidad en la mirada y el accionar pblico y de la tensin entre diversas reas temtico/disciplinares ha cobrado dos formatos histricos. Por un lado, la apropiacin de un tema complejo por parte de un rea estatal con capacidad de dominar al resto de las reas, imponiendo su comprensin y lgica de accin (ilustrado, por ejemplo, por Ministerios de Salud que logran colocar a la mortalidad infantil como una cuestin de su estricta y excluyente incumbencia). Por otro lado, y de factura ms reciente, las estrategias que apuntan a la coordinacin entre diversas reas cuyas funciones y actividades se ligan de diversa manera a un problema multicausado (gestando gabinetes sociales o fortaleciendo las funciones de coordinacin de algn espacio u organismo guberno-estatal como por ejemplo, Jefaturas de Gabinete, Consejos Federales, Direcciones de Planicacin multisectorial, etc.). Si bien es claramente positivo el avance observado de las formas de administracin de polticas y programas pblicos, desde la inicial dominacin de un rea sobre las otras hacia los actuales esfuerzos de coordinacin entre diversas reas y lgicas de intervencin, el estadio presente sigue resultando, en su esencia, insuciente para resolver el fondo de la cuestin. La principal razn para ello es que incluso los recientes acentos en la necesidad de coordinacin intersectoriales, se llevan en gran parte adelante asumiendo que la integralidad de las polticas pblicas resultar de la sumatoria de miradas diversas y discretas. Se concibe a la integralidad como un agregado de distintas lgicas de pensamiento, organizacionales y de comportamiento que conuyen en un punto de llegada, posterior a su maduracin como posturas, comprensiblemente, rgidas. De esta manera, la supuesta integralidad resultante de gran parte de los esfuerzos coordinadores del accionar pblico, ni es tal ni alcanza equilibrios estables (salvo, muestra la experiencia, que surja un actor dominante que fuerce estabilidad en el equilibrio coordinador, remitiendo, de hecho, a las viejas formas cuasi-autoritarias de resolucin de la tensin). En este contexto histrico, y por su efecto debilitante sobre los ncleos/estructuras institucionales de coordinacin para la forja de estrategias nacionales coherentes/integrales, es que al menos tres procesos han intensicado a partir de los aos noventa la magnitud de los obstculos para alcanzar una mejor coordinacin y generacin de integralidad de polticas. a) los de descentralizacin (particularmente aquellos llevados a cabo sin generar capacidades a niveles subnacionales ni tener en claro qu funciones se deben mantener centralizadas con el objetivo de asegurar coordinacin/integralidad entre diversas jurisdicciones y sectores de gobierno/gestin); b) por otra parte, y de la mano de las privatizaciones y la reduccin del papel del Estado, el debilitamiento de las capacidades de una planicacin estatal que permitiese proyectar y sostener intertemporalmente la generacin de coordinacin/integralidad de polticas; c) una tendencia hacia la evaluacin por resultados que, aunque de por s valiosa y necesaria, muchas veces por la necesidad de medicin/observacin cuanticable se ha planteado de manera angosta, acotada a una unidad de gestin, sin ponderar los efectos sistmicos que hacen a la coordinacin/integralidad del accionar entre sectores, jurisdicciones y organismos pblicos (evaluacin que podemos denominar por resultados angostos, que no slo mina un accionar integral
sino que tiende a obturar el reconocimiento de lo que falta cubrir con el accionar estatal en denitiva, el reconocimiento de lo ausente en los procesos de evaluacin por caer en los intersticios entre programas y polticas que s son objeto de la medicin de sus resultados). En denitiva, tanto el proceso histrico como la situacin actual exhiben Estados con serios dcits estratgicos en su capacidad/factibilidad de producir polticas pblicas coordinadas e integrales para responder a problemticas sociales multicausadas y rgidas en su conguracin.
III. ARTICULANDO LA COORDINACIN CON LA NECESIDAD DE INTEGRALIDAD EN LAS POLTICAS Y PROGRAMAS PBLICOS
La perspectiva que aqu se aborda, a partir de los trabajos de Roberto Martnez Nogueira y de Fabin Repetto, reconoce que la forja y coordinacin de polticas y programas integrales no slo es necesaria, sino que implica una nocin procesal que abarca desde el punto mismo de la formacin de la poltica (en el que se constituye a un problema como objeto de la accin pblica y se dene la lgica de intervencin con una mirada integral ya desde ese punto inicial), contina con su lgica de gestin y, nalmente, cubre la de su evaluacin as como la reformulacin estratgica a la que la misma lleva. De este modo, la propuesta es colocar al debate y esfuerzos de fortalecer las capacidades estatales ms all del paradigma dominante, ecientista, de la coordinacin: esta postura lo considera insuciente para resolver el problema de integralidad que se enfrenta; y lo trasciende al reconocer que una coordinacin que produzca integralidad de polticas implica integralidad de abordaje, integralidad de organizacin, e integralidad en la evaluacin del proceso desplegado y su impacto. Como argumenta Repetto al referirse a los diversos tipos y niveles de coordinacin que se observan, el foco acenta la necesidad y aprendizajes relacionados a los que Guy Peters 1 caracteriza como niveles intermedio avanzado y avanzado de la coordinacin, en los que surge integralidad a partir de concertaciones entre actores y sectores o, de mayor contundencia, de la alineacin estratgica de las polticas y los programas pblicos. Es dentro de este marco de debate que el Proyecto de Modernizacin del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Repblica Argentina, decidi llevar adelante los anlisis aqu publicados, a partir de dos supuestos de trabajo. En primer lugar, destacando la especicidad de dos temticas estratgicas para la coordinacin pro integralidad de polticas y programas pblicos: la de la coordinacin/coherencia de polticas y programas en el contexto de un renovado papel de la planicacin, y la de la coordinacin/integralidad de las polticas sociales. Esto se hace a travs del trabajo La coherencia y la coordinacin de las polticas pblicas. Aspectos conceptuales y experiencias de Roberto Martnez Nogueira y del estudio Coordinacin de polticas sociales: abordaje conceptual y revisin de experiencias latinoamericanas a cargo de Fabin Repetto. En segundo lugar, y para nalizar estas notas introductorias, es de destacar que la lgica de indagacin de estos trabajos apunt a desprovincializar el debate, maximizando el aprendizaje a partir del anlisis comparado de experiencias (fallidas y exitosas) en el resto de Amrica Latina.
En Managing Horizontal Government. The Politics of Coordination. CCMD, Research paper N 21, Canad; 1998: 7.
La Coherencia y la Coordinacin de las Polticas Pblicas. Aspectos Conceptuales y Experiencias

Dr. Roberto Martnez Nogueira
I. INTRODUCCIN
El objetivo de este trabajo es explorar dos problemticas de singular importancia para la calidad e impacto de la accin de gobierno: la coherencia y la coordinacin de polticas y programas pblicos. Para ello, se consideran los fundamentos tericos sobre el anlisis de estas cuestiones, se sealan los antecedentes internacionales y se hace referencia a los debates acadmicos y profesionales sobre las funciones del Estado, las polticas pblicas y los modelos de planeamiento, organizacin y gestin de gobierno. Se presentan experiencias exitosas y fallidas de pases de Amrica Latina, aventurndose juicios sobre los factores intervinientes para explicar sus atributos y las condiciones de viabilidad para su eventual transferencia a la realidad argentina. Esta intencionalidad responde a reconsiderar y revalorizar la nocin de planeacin, desplazada en las ltimas dcadas de la agenda pblica, sobre los modos y medios de organizacin estatal y estructuracin de su gestin, enriquecindola a partir del aprendizaje acumulado y de la constatacin de las consecuencias negativas de polticas pblicas segmentadas, aproximaciones fracturadas de la realidad y aparatos estatales inhbiles para alcanzar mayor integralidad en sus intervenciones e impactos. El trabajo parte del reconocimiento de la complejidad y el carcter poltico-tcnico de los procesos decisorios en torno a las polticas pblicas. El propsito no es indagar acerca de su naturaleza, contenidos o resultados; el anlisis se focaliza en los arreglos institucionales, organizacionales y metodolgicos dirigidos a dar coherencia a decisiones y acciones, de manera de alcanzar una mayor convergencia de los impactos de las polticas y una mayor correspondencia entre las aspiraciones a que responden y sus consecuencias efectivas. Se hacen observaciones histricas para ilustrar los fundamentos de estos arreglos, los desafos enfrentados y los aprendizajes derivados. La reexin transita por senderos muchas veces recorridos en la reexin y los debates en torno al perfeccionamiento de la efectividad gubernamental, sus posibilidades, lmites, logros y frustraciones. Se abordan las polticas pblicas a partir de una aproximacin general, colocndose el nfasis en los medios para asegurar que estas polticas y las asignaciones de recursos estn alineadas con los objetivos de gobierno, permitiendo un mayor control poltico y social a lo largo de la cadena de generacin de valor pblico. En este abordaje, algunas problemticas consideradas estn asociadas a medios y metodologas para alcanzar el alineamiento mencionado. En particular, el anlisis se centrar en la planeacin nacional y sus diferentes mbitos y horizontes, en la planeacin estratgica, en la programacin y en su asociacin con el presupuesto. Adicionalmente, se introducirn algunas reexiones sobre la incidencia de los diseos organizacionales en el mismo. El enfoque combina aproximaciones descriptivas, analticas y normativas. Se avanzan algunas conclusiones sobre estrategias posibles, y presumiblemente efectivas, para mejorar la coherencia y la coordinacin en los contenidos y en la implementacin de las polticas pblicas. La exposicin procura destacar las crecientes exigencias a que deben responder la formulacin y la ejecucin de las polticas pblicas, de manera que stas puedan impactar sobre sociedades ms segmentadas y caracterizadas por niveles mayores de incertidumbre y riesgo. El trasfondo de la exposicin est constituido por los giros de pensamiento producidos durante las ltimas dcadas con respecto a la organizacin y la gestin pblica, con sealamientos sobre sus suProyecto de Modernizacin del Estado | 13
puestos y limitaciones. La intencin es poner de maniesto necesidades an no satisfechas, tareas pendientes e interrogantes que permanecen sin respuesta. El argumento se desarrolla en cinco secciones. La primera es esta introduccin. La segunda justica muy brevemente la actualidad y relevancia de esta problemtica a travs de la presentacin del escenario en el que se despliegan los procesos en torno a las polticas pblicas, con sus desafos y las respuestas necesarias. Luego, el trabajo procura analizar las conceptualizaciones sobre las polticas pblicas, y su coherencia y coordinacin. Se hace una sntesis del modelo normativo de la planicacin tradicional y de los giros tericos y polticos de las ltimas dcadas, exponindose adems los instrumentos y recursos que se han propuesto y en algunos casos, adoptado para superar sus limitaciones. La cuarta seccin expone algunas experiencias latinoamericanas, identicando convergencias, divergencias y aprendizajes que pueden derivarse. Finalmente se presentan las conclusiones.
II. ACTUALIDAD Y RELEVANCIA DE LA CUESTIN 1. EL ESCENARIO

Amrica Latina enfrenta una multiplicidad de desafos de carcter indito y gran complejidad. Por una parte, el contexto mundial est caracterizado por turbulencias en los mercados, brechas y asimetras sociales que, en vez de estrecharse, se agudizan, fallas de regulacin mltiples, carencias o limitaciones en los arreglos institucionales para afrontar una crisis de carcter sistmico y global, y evidencias mltiples de la conformacin de un orden internacional menos estructurado, con pluralidad de actores relevantes e imposibilidades e incapacidades para preservar las hegemonas largamente establecidas. En este escenario, la explosin de la incertidumbre hace que la anticipacin del futuro slo sea un ejercicio de imaginacin, ponindose de maniesto la caducidad de las proyecciones lineales y de los clculos estratgicos basados en la persistencia de los parmetros bsicos, que denieron convencionalmente las alternativas para la resolucin de los problemas sociales. En este escenario, los estados nacionales tienen que dar respuesta a retos de orgenes mltiples, con dicultades serias para la conversin en decisiones y acciones de valores, propsitos y conocimientos. Sus polticas no pueden ms que basarse en apuestas en base a evidencias limitadas. Los problemas actuales son multidimensionales y de muy baja estructuracin, no susceptibles de tratamientos segmentados o sectoriales, con relaciones causales operantes de naturaleza incierta. Por consiguiente, los instrumentos y las metodologas de intervencin, aunque estn rigurosamente construidos, tienen una efectividad ms que hipottica. Por otra parte, estas polticas movilizan la intervencin de un mayor nmero de actores, adoptando formatos ms complejos, con mltiples instancias de negociacin y reinterpretacin de sus contenidos. Varias son las manifestaciones particulares de estos fenmenos. Una es la participacin de diferentes jurisdicciones (estados nacionales, provinciales y locales) en la conformacin de las polticas y en su implementacin, consecuencia de reformas institucionales que tuvieron como ejes centrales tanto la descentralizacin como la regionalizacin. Otra, la importancia de los acuerdos de bloques y la necesidad de homogeneizar regulaciones en un paisaje cada vez ms competitivo de integracin regional y comercio. Las condicionalidades impuestas por el nanciamiento externo con frecuencia restringen las alternativas, los contenidos y los modos de implementacin de las polticas. Por ltimo, los compromisos internacionales en materia de armonizacin y cumplimiento de metas en cuestiones como las educativas, sanitarias, sociales o ambientales contribuyen a hacer menos lineales los procesos en torno a las polticas pblicas. Todo ello explica que los gobiernos deban operar en un campo de vectores fuerzas, orientados en direcciones a veces diametral14 | Proyecto de Modernizacin del Estado
mente opuestas, con factores internos y externos que inciden y hasta determinan sus decisiones, haciendo en extremo difcil la coherencia de su accionar (Peters y Savoie, 1996). Junto a estas cuestiones, una sociedad fragmentada y polarizada gana en capacidad de movilizacin y activacin. En un clima de poca que cuestiona nociones tradicionales, proliferan proyectos alternativos de vida, se agudizan fenmenos de individuacin y se arman aspiraciones por nuevos derechos en todos los planos. Los medios de comunicacin y la difusin y emulacin de modos de consumo hacen que las demandas sobre el estado proliferen. La deliberacin y la decisin poltica deben expresar y articular valores y exigencias de reivindicacin de identidades y especicidades culturales junto a la provisin de bienestar y proteccin social. Los estados confrontan as dilemas y tensiones entre derechos, criterios y polticas dirigidos o reconocidos en forma universal a toda la ciudadana, y las demandas de atencin particularizada o privilegiada a situaciones, grupos o territorios. Mandatos ticos imponen la erradicacin de la pobreza, objetivo que entra en competencia con otras temticas que tambin reclaman la atencin, recursos y capacidades estatales. Adems, la poltica est aquejada de una crisis de representacin con actores sociales con dicultades maniestas para adoptar e impulsar visiones compartidas sobre el futuro y los medios para construirlo. En el caso particular de Amrica Latina, estas problemticas tienen una renovada relevancia. Luego de crisis muy profundas, con manifestaciones econmicas, polticas, sociales e institucionales, nuevas orientaciones, alejadas del modelo hegemnico durante la dcada de los noventa, junto a circunstancias externas excepcionalmente favorables, dieron forma a un nuevo escenario para las polticas pblicas. Conjuntamente con las nuevas polticas y modos de intervencin para atacar la grave situacin social, el estado est retomando su papel activo en materia de regulacin, promocin de actividades y estmulo al empleo y al mercado interno, todo ello en el marco de una nueva insercin internacional. Recientemente, el desplome de los mercados iniciado en el 2008 exigi la adopcin de medidas en un clima anticipatorio de amenazas mayores, con consecuencias de gran importancia sobre los operadores econmicos, y con nuevas exigencias en relacin a las capacidades del Estado. En sntesis, varios pases de la regin iniciaron el siglo XXI en un marco indito de institucionalidad debilitada, gobernabilidad problemtica y un estado con capacidades extremadamente limitadas. A pesar de estas condiciones, los desafos para sus gobiernos son enormes en materia de denicin de prioridades y diseo e implementacin de polticas viables, legtimas, coherentes e innovadoras, con el respaldo de anlisis y evidencias sucientes para construir diagnsticos acordes con la nueva realidad. Este trabajo se propone brindar aportes para satisfacer estas exigencias y para que aquellas condiciones y capacidades puedan ser mejoradas y consolidadas.
2. LOS DESAFOS
Este escenario plantea a las polticas pblicas desafos mltiples. En este apartado se consideran tres de ellos: a) La inevitable tensin entre la diversidad de problemas a cuya resolucin se dirigen las polticas y la convergencia de sus contenidos e impactos. b) La difcil satisfaccin de sus exigencias de viabilidad en los planos institucionales, econmicos, tcnicos, sociales, polticos y de gestin cuando existen limitaciones signicativas en materia de poder y conocimiento de parte de los decisores polticos y de los mbitos tcnicos con funciones de anlisis, proposicin y evaluacin de alternativas.
c) La renuncia, en un contexto turbulento y lleno de conictos, a formular polticas ptimas sin desistir por ello a contar con polticas pblicas de calidad. a) La tensin entre la diversidad y la convergencia de las polticas pblicas Toda poltica pretende impactar la realidad. A su vez, de todo estado emana un conjunto extremadamente multifactico de polticas, las que utilizan un portafolio variado de instrumentos. Este trabajo utiliza una conceptualizacin de las polticas pblicas que trasciende la mera enunciacin de propsitos y su traduccin en instrumentos (normativos leyes, regulaciones y disposiciones administrativas, programas de accin, intervenciones varias, asignacin de recursos, etc.). Las polticas tambin son producto de las acciones de implementacin, ya sean stas directas por parte de las organizaciones pblicas, o inducidas, o delegadas para su ejecucin por otros niveles de gobierno u otros actores sociales. Los resultados e impactos son los que constituyen en denitiva los elementos crticos, que deben considerarse para evaluar el sentido, la calidad y la efectividad de las polticas. Estas polticas se reeren a cuestiones de gran diversidad y sus resultados e impactos pueden manifestarse en varios niveles de accin social y horizontes temporales. En conjunto: a) se dirigen a mbitos de la realidad muy diferenciados; b) sus propsitos consisten en superar problemas que, en general, son objeto de deniciones no compartidas, involucran a una pluralidad de actores con percepciones y aspiraciones particulares y requieren por parte de las organizaciones pblicas de relaciones mltiples, con inclusin en diversas redes de polticas y con activacin de diferentes redes de actores; c) con gran frecuencia, estas polticas tienen efectos transversales ms all de los mbitos especcos de la accin social o situaciones que pretenden impactar (Repetto, 2009). Adems, cada poltica responde a una particular economa poltica, con sujetos que avanzan sus intereses y perspectivas a travs de estrategias fundadas en valores, orientaciones cognitivas, capacidades, recursos e inercias institucionales. La multiplicidad y la diversidad de polticas y procesos sociales que desencadenan, explican que un problema mayor de gobierno sea lograr la convergencia de propsitos, contenidos e impactos, tanto recproca como intertemporalmente, es decir el alineamiento de las decisiones estratgicas, de gestin y operativas. Este problema involucra los nes y objetivos de gobierno, la armonizacin sectorial e intersectorial y las orientaciones y acciones de mltiples jurisdicciones, actores y organizaciones. Se expresa en la necesidad de producir impactos consistentes con las intencionalidades polticas, con consecuencias agregadas coherentes y con minimizacin de las posibilidades de neutralizacin mutua o de creacin de nuevos problemas (Garnier, 2000). Para ello, la toma de decisiones debe estar enmarcada en reglas de juego explcitas y consistentes, regida por prioridades sustantivas y temporales, con una asignacin de recursos y capacidades consistente con ellas, e incorporar los mecanismos y acuerdos que aseguren la adecuada coordinacin en la implementacin. b) Las crecientes limitaciones para el diseo de polticas ptimas Se indic que el escenario actual est caracterizado por tensiones y conictos mltiples, complejidad elevada y ambigedades y paradojas abundantes, que generan interrogantes legtimos sobre la potencialidad del conocimiento y del poder para informar, respaldar y brindar coherencia a las polticas pblicas. En primer lugar, el herramental analtico disponible para disear polticas ptimas, gobernadas por racionalidades sustantivas e instrumentales, no existe, o es muy limitado, siendo la aspiracin de alcanzar esos atributos ilusoria y falaz. No slo las teoras son insucientes, sino que se confrontan dcits maysculos en la disponibilidad, conabilidad y validez de la informacin acumulada sobre situaciones, actores y procesos. El poder est segmentado y su ejercicio, sometido a restricciones signicativas, impuestas por redes de actores con capacidades no slo para articular e impulsar sus perspectivas particulares, sino
tambin para vetar, anular, reinterpretar o incidir sobre las decisiones polticas y los procesos de implementacin. La democracia, con el pluralismo y las rigideces procedimentales que les son propias, hace que estas decisiones y procesos sean, por fuerza, el resultado de negociaciones mltiples, fragmentadas y localizadas, lo que impide la concrecin de la utopa de proyectos de gobierno y acciones estables y sustentables, totalmente consensuados y lgicamente articulados (Dahl y Lindblom, 1953, Martinez Nogueira, 1997). Las armaciones sobre la existencia de lmites y restricciones justican que el anlisis est guiado por la aspiracin de construir polticas razonables, con legitimidad y satisfaccin de requisitos sucientes de viabilidad. Este es un abordaje mesurado pero a la vez exigente en cuanto a la construccin y disponibilidad de capacidades estratgicas y analticas en los mbitos pblicos y en los actores sociales (Crozier, 1993). Esta mesura aconseja adoptar criterios de cautela para no repetir errores, con aprendizajes que deben ser identicados sistemticamente y sometidos a exmenes severos. Estos aprendizajes ponen en evidencia que la superacin de los problemas ms relevantes choca con insuciencias en los marcos y en los arreglos institucionales y organizacionales, que fracturan la realidad e impiden su consideracin totalizadora e integrada, que las capacidades disponibles no estn a la altura de las demandas de las polticas y de los procesos, y que los modos de operar suelen estar inspirados en concepciones extremadamente simplicadoras de la diversidad y signicacin de situaciones, contextos y acciones. c) La elaboracin de polticas de calidad La gravedad de los problemas confrontados por Amrica Latina hace, por otra parte, que las polticas a adoptar tengan por fuerza pocos antecedentes vlidos. Ellas requieren conocimientos actualizados, inteligencia, conviccin, carcter convocante y visin de largo plazo. La situacin exige simultneamente orientacin hacia un futuro cada vez ms borroso, reconciliacin de los objetivos de crecimiento, eciencia, justicia y armacin de derechos. Todo ello reclama polticas de elevada calidad, con aproximaciones analticas ms acordes con el carcter multidimensional y ambiguo de la realidad, y con las reales capacidades estratgicas, polticas y de gestin para transformarla. Entre estas capacidades estn las referidas al modo de pensar y estructurar el accionar estatal, a la elaboracin rigurosa de polticas, planes, programas y proyectos y al seguimiento sistemtico y la evaluacin constante de las polticas pblicas para su actualizacin permanente y escrutinio democrtico. Por consiguiente, aumentar la calidad de las polticas pblicas implica capacidad anticipatoria, adaptativa e innovadora. Cambios en el contexto internacional, variaciones en los ingresos scales, alteraciones en la tasa de crecimiento, y contingencias y perturbaciones sociales provocadas por los impactos sobre los niveles de distribucin de ingresos, de empleo y de pobreza, componen escenarios probables que requieren exibilidad en la accin de gobierno conforme a polticas de gasto y de inversin que respondan a prioridades claramente formuladas. Esa calidad tambin se maniesta en la agregacin e integralidad de los impactos de las diferentes polticas. En reas crticas como la proteccin social, la educacin, el aliento a la productividad, la salud, la investigacin y el desarrollo o la capacitacin laboral, el corto plazo y la visin de largo plazo deben compatibilizarse de manera de potenciar sinergias y efectos recprocos. Satisfacer estas exigencias implica reestructuraciones institucionales, reorientaciones polticas y una gestin pblica que permita una accin eciente, oportuna y ecaz. Por ello, la coherencia y la coordinacin de polticas son cuestiones que exceden arreglos estructurales, metodologas especcas y capacidades tcnicas. Las secciones siguientes, sin desconocer ni ignorar lo sealado, se concentran en estas ltimas cuestiones. Fundamenta esta opcin el supuesto de que la construccin de calidad en las polticas pblicas es un esfuerzo con avances progresivos, en senderos que, por fuerza de los reclaProyecto de Modernizacin del Estado | 17
mos sociales y de los imperativos histricos, tienen probabilidades de fructicar. Estas probabilidades aumentan a travs de la consolidacin de conquistas alcanzadas en algunos senderos y por su potencial para reforzar procesos dinamizadores en otros. La construccin de la calidad y de capacidades institucionales lleva tiempo y no obedece a un diseo nico, pues resulta de los hitos que se consolidan a lo largo de esos distintos senderos, que van conformando nuevas maneras de pensar y transformar la realidad.
III. ASPECTOS CONCEPTUALES 1. EL MARCO NORMATIVO La convergencia de resultados e impactos

La multiplicidad de polticas es debida a la diversidad de cuestiones que debe atender el Estado. Todas ellas deberan apuntar a generar resultados e impactos convergentes. Desde la perspectiva normativa, esta convergencia debe ser expresin de los propsitos ltimos perseguidos y de su traduccin en polticas, as como de las consecuencias de su implementacin. Por consiguiente, las polticas pblicas deberan satisfacer los criterios de coherencia y coordinacin. La coherencia es resultado de la subordinacin de las polticas a una concepcin estratgica de parte del Estado o de sus distintos niveles y mbitos. La coordinacin es un proceso que se despliega durante la ejecucin. (Cuadro 1). Estos son temas mayores de la accin colectiva y cuestiones centrales del anlisis poltico y de la teora de la organizacin. Si bien se reeren a problemticas con ciertas identidades, tienen atributos y exigencias diferenciales 1 . Tanto la coherencia como la coordinacin requieren rumbo, orientacin, reglas operativas y para la resolucin de conictos, incentivos, negociaciones y compromisos, aun cuando en diferentes planos de las polticas. Todo ello comprende diseos, metodologas, estructuras y comportamientos. Desde esta perspectiva, y tambin a partir de la evidencia emprica, los diseos y las reglas operacionales deben ser congruentes (McGregor, 1998) 2. Si bien la poltica no es el arte de construir congruencia, el perfeccionamiento de uno de sus productos, las polticas pblicas, s debe estar regido por esta aspiracin 3 (Franco, 2006). En esta seccin se plantean algunas precisiones conceptuales sobre las que se proyectarn los anlisis de las siguientes. Se seala que la coherencia y la coordinacin hacen referencia a planos de la decisin y accin gubernamental 4 que, si bien diferentes, se entrelazan y condicionan mutuamente 5 . Polticas coherentes en su diseo pueden resultar incoherentes por su implementacin. A su vez, la coordinacin durante la operacin puede chocar con obstculos derivados de
1 Como algn autor seala (Peters, 2006) una diversidad de problemas se denen como problemas de coordinacin. Ellos se reeren a los nes, a los nes y los medios, y la integracin sistmica. En el trabajo la coherencia se reere a las dos primeras posibilidades que comprenden la toma de decisiones polticas. La coordinacin tiene como referente los aspectos verticales y horizontales de la accin, es decir, los aspectos de produccin y entrega de los servicios estatales. 2
McGregor Jr. arma: ...el xito de la gestin pblica depende de lograr tres posiciones estratgicas: Primera, la intervencin propuesta no puede tener fallas tcnicas. Dada la factibilidad tcnica, la segunda prueba es de gobierno: una coalicin autorizada de intereses debe desear que ocurra una intervencin y estar dispuesta a sostener su fundamento para mantener unidos los diseos de programas estratgicos en condiciones de competencia. En tercer lugar, debe haber claridad y precisin de operaciones acerca de las tareas decisivas que deban desempearse. En conjunto, intervencin, gobierno y claridad de operaciones forman una tricotoma de normas que denen lo que funciona y lo que no funciona (McGregor, 1998, 245). Bobrow (2006) seala que el diseo de polticas responde a messy imperative (imperativo confuso o desprolijo).
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La literatura a veces diferencia entre policy coordination y administrative coordination (Painter, 1981). Segn este autor, la segunda se reere a que todos los participantes en la implementacin apunten en la misma direccin los esfuerzos. Policy coordination, por otra parte, se focaliza en nes ms que en medios, en estrategias, prioridades e impactos esperados.
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Algunos autores diferencian distintos niveles de accin de la gobernanza que coinciden con lo que aqu se plantea. Hupe y Hill (2006) identican la gobernanza constitutiva, la directiva y la operacional. La coherencia hara referencia a la segunda y la coordinacin a la tercera.
la incoherencia de las polticas (Lahera, 2006). Es necesario, por lo tanto, identicar estos planos integrados por distintos mbitos decisorios y organizacionales, que cuentan con competencias especcas, generan productos diferenciados y utilizan tecnologas especializadas.
La coherencia de las polticas

La cuestin de la coherencia se reere a los objetivos buscados por consiguiente, a los resultados e impactos de las polticas y a la capacidad para que stos sean sinrgicos, acumulables, no contradictorios o mutuamente neutralizadores. Esta coherencia se maniesta en las razones que gobiernan las intervenciones. Remite a la nocin de unidad e integracin entre los nes, las estrategias para alcanzarlos y los medios ms aptos para ello. Estos medios son las polticas (comprehensivas, transversales y sectoriales) junto a sus desagregaciones en programas, proyectos y actividades. Las ilusiones de coherencia absoluta estn asociadas a concepciones analticas o ideales de sociedades racionalizadas, planicadas autoritariamente, disciplinadas o plenamente consensuales, que fundamentan los modelos racional-deductivos de toma de decisiones. En stos, las acciones son deducidas de los nes, aplicando criterios de racionalidad instrumental. Consisten en la equiparacin de los procesos sociales con la estilizacin del tipo ideal burocrtico weberiano, en el que todo est previsto, la conformidad con una legitimidad legal-racional es plena, la coherencia est sustentada en valores y normas compartidos y la coordinacin se logra por imperio de la autoridad y por la correccin de los diseos institucionales. Tinbergen (1958) da expresin neta de esta aspiracin normativa: el diseo de las polticas debe, en su criterio, dejar de lado las decisiones fundadas en el ensayo y error y en ideas vagas, sustituyndolas por el clculo sistemtico. Los aportes de la tradicin pluralista de la ciencia poltica (Dahl, 1961) y de la teora de la organizacin (Simon, 1947) permitieron dar formulacin terica a las evidencias sobre los lmites de esta perspectiva. Limitaciones cognitivas de los actores, su diversidad, las tensiones y conictos entre ellos, la multiplicidad de arenas en que stos se dirimen y la especicidad de participantes, procesos y productos en torno a polticas pblicas particulares hacen que aquella aspiracin constituya la expresin de una utopa racionalista. Slo adoptando enfoques tributarios de estas ltimas tradiciones tiene sentido indagar las problemticas de la coherencia y la coordinacin. Desde estas tradiciones intelectuales, la coherencia es previa a la coordinacin, pues se dirige a los nes y orientaciones de las acciones. La coherencia es una cualidad vertical que se maProyecto de Modernizacin del Estado | 19
niesta en la articulacin lgica entre la visin de pas, la estrategia, los objetivos y los instrumentos de poltica 6 . La coordinacin tiene por objeto la consistencia en el plano horizontal, interno al universo de los medios que constituyen las polticas. Por cierto, las condiciones para la coherencia y la coordinacin se localizan tanto en el plano poltico (gobernabilidad, actores, liderazgos, capacidades, etc.) como en lo tcnico (movilizacin de conocimientos, existencia de dispositivos analticos, sistemas y procedimientos para la anticipacin y el clculo para la evaluacin de alternativas y para la acumulacin de aprendizajes, etc.) 7. Los problemas de coherencia y coordinacin se originan en distintos momentos: la coherencia se reere en mayor medida a la identicacin de los problemas a cuya resolucin se dirigen las polticas, a los conictos y tensiones a que da lugar su conceptualizacin y a los criterios que prevalecen en la seleccin de los medios. Es en la ejecucin y, por lo tanto, en la coordinacin, donde se maniestan prioritariamente las restricciones y defectos de los diseos adoptados.
La coordinacin de las polticas

La necesidad de coordinacin resulta de la diferenciacin de actores por su insercin en esquemas de divisin del trabajo, ya sea al interior de organizaciones, entre conjuntos organizaciones o entre actores diversos en el plano social. Este trmino es equvoco, pero puede denirse como el proceso de creacin o utilizacin de reglas de decisin con el que dos o ms actores se ocupan de un entorno de trabajo compartido (Echebarra, 2008). Comprende reglas, diseos y procedimientos de tareas dirigidos a lograr la complementariedad y/o la agregabilidad intencionadas de contribuciones y comportamientos de participantes en arreglos sociales multiactorales. En el mbito pblico, la coordinacin es permanentemente planteada como necesidad, como consecuencia de asignacin de competencias especcas a diferentes niveles y mbitos de gobierno 8 . Tambin es resultado de la intervencin en los procesos de polticas pblicas de otros actores, como las organizaciones no gubernamentales, el sector privado o agencias de la cooperacin internacional, etc. Su sentido es lograr la convergencia de acciones para la produccin de valor pblico y el logro de los objetivos de poltica. La coordinacin es invocada como solucin cuando deben abordarse cuestiones complejas que requieren aportes diversos, aun cuando con notable frecuencia se maniestan evidencias de sus enormes dicultades y de mltiples problemas creados por los intentos de alcanzarla. Los esfuerzos por lograr una mayor coordinacin confrontan enormes obstculos, con fracasos no slo frecuentes sino previsibles y reiterados, con causas y consecuencias recurrentes. Pueden citarse as algunos factores que participan en la generacin de estos problemas. En primer lugar, los actores involucrados responden a lgicas e inercias institucionales y organizacionales con tendencias a la compartimentalizacin y a la autosuciencia, con prcticas y rutinas asociadas a concepciones gobernadas por intereses corporativos, por orientaciones cognitivas y profesionales con interpretaciones de la realidad sesgadas, y estrategias de acomodacin, supervivencia y preservacin de posiciones en redes complejas de interdependencias. En segundo lugar, la coordinacin debe darse con frecuencia en escenarios llenos de ambigedades, incertidumbres,
En este sentido, la matriz lgica es un instrumento que procura sistematizar el anlisis de esa coherencia para un programa o proyecto. Por cierto, tiene limitaciones cuando se trata de explorar la coherencia entre varios programas y proyectos.
7 La problemtica de la coherencia ha sido estudiada con mayor profundidad en el contexto europeo con referencia a la convergencia entre los miembros de la UE (ver Bennet, 1998). Se trata de convergencia en diferentes dimensiones: objetivos frente a determinados problemas, contenidos, instrumentos, productos y estilos. Estas categoras podran ser utilizadas para analizar las convergencias entre polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales. 8 Podra plantearse la situacin hipottica de una poltica que tuviese un solo ejecutor, que respondiese a una sola racionalidad, la de la poltica. En ese caso no se planteara el problema de la coordinacin.
tensiones y disputas de poder (Boston, 1992), convirtindola en un proceso tcnico y poltico en el que se maniestan diferenciaciones de intereses, determinaciones contextuales y una economa poltica especca a confrontar. La literatura plantea distintas alternativas para la coordinacin. Max Weber, referencia inevitable en la sociologa de las organizaciones, estableci las bases para la comprensin de sus requerimientos. En primer lugar, la posibilidad ms simple es la coordinacin a travs de la jerarqua. Supone baja complejidad, control de los comportamientos por la autoridad, rdenes especcas, clara identicacin de las contribuciones y centralizacin en la toma de decisiones. Al avanzar la complejidad de las tareas, una solucin posible es la coordinacin mediante rutinas, procedimientos, planes o programas. Cada parte realiza acciones predenidas, explicitadas y formalizadas, contribuyentes al objetivo planteado. El control de los operadores no se realiza de manera inmediata, sino por evidencias de cumplimiento de la programacin denida. La discrecionalidad es limitada por rutinas, procesos de trabajo y asignacin de tareas. Existe una separacin radical entre quien programa y quien ejecuta, con el supuesto de que el que planica puede anticipar contingencias y disear cursos de accin para superarlas. Una tercera solucin pasa por la internalizacin de los nes y criterios por parte de los operadores: la convergencia de comportamientos es producto de comprensiones y orientaciones compartidas, de una doctrina que articula medios, productos y resultados. Por ltimo, otro mecanismo est basado en la interaccin directa entre los operadores frente a cada cuestin a resolver o tarea a realizar, acordndose entre los decisores y ejecutores las contribuciones recprocas y las complementariedades a desplegar. La coordinacin no resulta en este caso de un diseo, sino de un proceso incremental interactivo (Dahl y Lindblom, 1953, Majone, 1985). Orden, programa, doctrina y ajuste mutuo son as cuatro modos alternativos de coordinacin. Estos modos no son incompatibles sino complementarios: su utilizacin depende de la naturaleza de las polticas, las condiciones contextuales, los recursos susceptibles de movilizacin y las demandas de las circunstancias. En otro trabajo, por ejemplo, se explor la asociacin entre las demandas de tareas de distintos tipos de programas sociales y los modelos de coordinacin adoptados (Martnez Nogueira, 2006). Esa hiptesis puede ser utilizada cuando la unidad de anlisis no es un programa social, sino un conjunto diferenciado de polticas. Esta enumeracin de modos y medios para la coordinacin permite extraer conclusiones tentativas. La complejizacin y la diversidad de intervenciones y regulaciones estatales, junto a las incertidumbres a enfrentar y superar, imponen limitaciones a la jerarqua para coordinar, con asimetras de informacin mltiples. De igual manera, la coordinacin por rutinas, procedimientos y programas tambin se ve dicultada en este escenario, imponiendo obstculos insalvables para construir una racionalidad totalizadora que asegure la convergencia de actores y comportamientos. Adicionalmente, los problemas de diseo de las polticas fundadas en diagnsticos insucientes, imprecisiones con respecto a los estados nales deseados y previsiones escasas con respecto a sus implicancias, instrumentacin e implementacin, determinan que la incoherencia forme parte de la misma denicin de las polticas y de sus instrumentos, y que la coordinacin quede librada a las iniciativas locales y a la bondad de respuestas a problemas contingentes. En sntesis, la coordinacin (lo mismo vale para la coherencia) raramente puede alcanzarse a travs de la jerarqua del poder, mecanismos de cpulas organizacionales o arreglos formales. A esos recursos, hay que agregar, con abundantes evidencias de su efectividad, la coordinacin al interior de redes sustentadas en liderazgos, relaciones regulares y reciprocidades, con actores que comparten concepciones sobre el sentido y las orientaciones de las contribuciones particulares. Por otra parte, la coherencia y la coordinacin requieren una demanda social que las
precipite y sostenga. Esta demanda suele ser ms clara frente a cuestiones de elevada prioridad, intermitentes y selectivas, que demandan reacciones de conjuntos de actores pblicos movilizados para dar respuesta a problemas emergentes de alta visibilidad social (Wright y Hayward, 2000). Pero, a la vez, esta evidencia hace ms necesario disponer de diseos y orientaciones que atiendan a la calidad institucional al interior del aparato estatal y den cabida al involucramiento social en la gestin. A estas cuestiones se dirige la prxima seccin.
2. LA PLANIFICACIN NORMATIVA
La aspiracin normativa de coherencia y coordinacin tuvo su expresin mxima en distintas experiencias de planicacin comprehensiva de la accin de gobierno. En esta seccin se discuten los debates sobre esta cuestin y se pasa revista brevemente a la evolucin registrada en las expectativas por ella generada y su impacto efectivo sobre las polticas pblicas.
El debate en torno a la planicacin

La discusin en torno a los modos de alcanzar la coordinacin social forma parte de la tradicin de la losofa poltica, de los debates institucionales, de las especulaciones acadmicas sobre el buen gobierno y de las tribulaciones tcnicas generadas por los intentos de disponer de marcos, metodologas y tecnologas que la hagan posible. En las ltimas dcadas oreci un renovado entusiasmo por esta temtica, con abordajes creativos y con soporte en distintas disciplinas, como la economa, la ciencia poltica y la gestin. Viejas conceptualizaciones fueron renovadas: se parti de dos posibilidades extremas, la jerarqua y el mercado (ajuste mutuo entre operadores econmicos). En la primera alternativa es la potestad de la autoridad (en este caso, el Estado) la que brinda el marco y eventualmente asegura la coherencia y la coordinacin, con la planicacin de gobierno como un instrumento central para ello. El plan sera un conjunto de nes y reglas para denir las contribuciones esperadas de cada actor en una cadena de acciones para alcanzar productos o resultados esperados o, en otros trminos, una proyeccin regimentada de la accin colectiva, versin macrosocial del modelo burocrtico (Kaufmann, 1986). En la segunda, son los comportamientos libres y autnomos de agentes sociales que, a travs de sus transacciones y buscando satisfacer sus funciones objetivo, alcanzan esa convergencia. Estas categoras infunden los debates y las prcticas hegemnicas hasta comienzos de este siglo. Ellas pueden servir de gua para registrar los giros tericos sobre las polticas pblicas de las ltimas dcadas, sus orientaciones, formatos y contenidos, sobre el papel del estado, su grado y modalidades de intervencin y sobre las relaciones entre el estado, los mercados y la sociedad. Los estados modernos experimentaron la progresiva ampliacin de sus funciones, consecuencia de la proliferacin de demandas a partir de lo que Karl Mannheim denomin la democratizacin fundamental de la sociedad, generalizacin de aspiraciones y derechos, y multiplicacin de participantes en la esfera pblica. Ese proceso explica la emergencia de estados transformadores, desarrollistas y de bienestar, y la inuencia del keynesianismo en las polticas macroeconmicas. La planicacin para el desarrollo fue as parte de un proyecto secular de racionalizacin social y de modernizacin, en el que el estado era concebido como el cerebro y el motor del cambio. Este estado requiri maquinarias organizacionales estructuradas segn el modelo centralista que, en vez de representar la racionalidad instrumental, en muchos casos fueron arenas de conicto, desplegando lgicas locales y siendo objeto de capturas diversas y, por consiguiente, deformando o reinterpretando las directivas de polticas y potenciando las incongruencias al interior de los gobiernos.
Por cierto, la planicacin estatal en Amrica Latina tiene una larga tradicin de debates y cuestionamientos 9. Aun cuando se pueden rememorar experiencias previas, su institucionalizacin comienza a nes de la dcada de los cincuenta y se consolida bajo la inuencia de la CEPAL durante la siguiente. Con el trasfondo de la Alianza para el Progreso, se crearon mbitos y mecanismos para la elaboracin de planes de desarrollo. Expresaron la creencia de que el cambio puede ser promovido por la aplicacin de una ingeniera social y se convirtieron en una manifestacin vicaria del progreso. La identicacin de los sectores a privilegiar, los criterios para la priorizacin de las inversiones y la bsqueda de un crecimiento que preservara los equilibrios macroeconmicos, constituyeron sus elementos esenciales. Esta planicacin tuvo un sesgo determinista, lineal, imperativa para el sector pblico e indicativa para el privado, sin atencin a las problemticas institucionales. Su sesgo economicista llev a ignorar cuestiones vinculadas a la viabilidad social y poltica, as como a las capacidades efectivas para la implementacin. Sus metodologas no incorporaban ni los contextos polticos ni los medios institucionales. Sus supuestos en materia de informacin plena y de poder suciente para la impulsin, y la coordinacin de las actividades sociales para alcanzar los objetivos adoptados revelaban su inspiracin tecnocrtica y su apuesta por un gobierno benvolo, inspirado en el inters pblico que opera en un escenario consensual. No solamente en los diseos se manifestaron las limitaciones de esta planicacin. Los recursos para la ejecucin de los planes raramente se concretaron, la inestabilidad macroeconmica y las turbulencias polticas no permitieron la articulacin debida entre las aspiraciones de largo plazo y las decisiones de corto plazo. Este divorcio se manifest en trminos organizacionales. En muchos pases, los Consejos o Ministerios de Planicacin no tuvieron intervencin en los procesos presupuestarios, o esa intervencin se refera a los planes de inversin, pero sin relacin con las asignaciones para funcionamiento o con las orientaciones para la operacin cotidiana de los servicios. Es as como se multiplicaron los casos de escuelas u hospitales construidos sin maestros, mdicos o recursos para gastos corrientes, infraestructuras costosas y de muy bajo impacto, objetivos enunciados sin sustento en anlisis de factibilidad rigurosos ni traducibles en metas y actividades para alcanzarlos, ambigedades que no permitan el monitoreo o la evaluacin rigurosos, etc. Esta situacin explica dos procesos que se dieron con cierta regularidad: o el Ministerio de Finanzas asumi el papel de ordenador de las prioridades a travs de la asignacin de recursos, o se fundieron ambas funciones, con predominio de hecho de lo scal y nanciero. De igual manera, explica que haya habido persistentes intentos de modicar los procedimientos de formulacin presupuestaria, introduciendo primero de manera precaria y luego ms elaborada referencias a objetivos y metas de la asignacin de recursos. No solamente los cambios en el contexto poltico y en las concepciones del papel del estado ya mencionados determinaron la crisis de la planicacin tradicional. En el campo tcnico, tasas crecientes de activacin social y modicaciones sustanciales en lo productivo y tecnolgico provocaron el reconocimiento de sus lmites institucionales, polticos y cognitivos, y la emergencia de aproximaciones estratgicas para la planicacin de gobierno. Todo ello condujo a convertir esta planicacin en un ritual y al plan, en una prctica tecnocrtica formalista y sin arraigo o receptividad social. No obstante, a pesar de estas crticas y limitaciones, esa poca fue rica en experimentos tcnicos e institucionales que dejaron un notable aprendizaje. Este, si bien raramente recordado, contribuy a una mejor comprensin de los problemas y de la naturaleza de los procesos desencadenados en torno a las polticas pblicas. La conformacin dentro del
9 Desde nes de la dcada del veinte hasta los ochenta, ciento treinta y cinco pases adoptaron al menos un plan de desarrollo. En los cincuenta y los sesenta, treinta y nueve y cincuenta y tres pases en desarrollo adoptaron planes respectivamente (Hwang, 2006).
estado de grupos de elevada capacidad tcnica, la formulacin de propuestas de poltica en base a diagnsticos rigurosos, la elaboracin y evaluacin de programas y proyectos en base a metodologas sistemticas y la articulacin entre la programacin y la presupuestacin, son parte de las contribuciones positivas del perodo.
Los programas, los proyectos y el presupuesto como sustitutos de la planicacin

Desde los ochenta, los pases de Amrica Latina atravesaron por procesos con rasgos comunes. Un nuevo contexto internacional y regional, con crisis scales generalizadas, dio lugar a programas de ajuste y de reformas de polticas que otorgaron nueva relevancia a las polticas coyunturales y a los mecanismos de nanciamiento multilateral. Si la aspiracin de la planicacin fue una consecuencia de un estado que pretenda ser desarrollista y de bienestar, cuando se produjeron revisiones radicales en las concepciones sobre las relaciones entre el estado y los mercados, los mecanismos establecidos fueron desmantelados o debilitados, abandonndose o redenindose las funciones de planicacin. Los fallos del estado, junto al reconocimiento de la imperfeccin de la informacin, de la existencia de mercados incompletos y de costos de transaccin, fundamentaron propuestas para limitar las acciones gubernamentales a la produccin de bienes pblicos clsicos, con procesos de produccin homogneos de servicios homogneos para ciudadanos supuestamente homogneos (defensa, seguridad, justicia). El ptimo social sera alcanzado a travs del automatismo de los mercados, reduciendo las polticas pblicas a aquellas que denen y preservan el marco institucional de transacciones y comportamientos. La consecuencia fue una reestructuracin profunda de los aparatos estatales, proceso que se dio en toda regin, aunque, por cierto, con variaciones nacionales. Slo unos pocos pases mantuvieron sus estructuras formales de planicacin, y son excepcin los que preservaron la prctica de la planicacin nacional de mediano o largo plazo. El abandono de la mirada comprehensiva condujo a que la demanda por estos planes fuese sustituida por el desarrollo de otros medios, que supuestamente introduciran coherencia y reduciran los costos de coordinacin de las decisiones pblicas (Meier, 2000). As, los programas y proyectos se convirtieron en instrumentos ms modestos en sus alcances que la planicacin tradicional para dar racionalidad y estructurar la accin de gobierno. Se fundaron en urgencias de gobierno, en cuestiones tpicas prioritarias, en oportunidades institucionales o en la utilizacin del nanciamiento externo. Raramente respondieron a planes integrados de gobierno, y muchas veces su carcter de expresin de polticas pblicas se trastoc, ocupando su lugar o sustituyndolas, aun cuando con frecuencia tuvieran una lgica sustentada en apreciaciones y estrategias globales y sectoriales. Su ejecucin estuvo a cargo de unidades ejecutoras que dieron lugar a la construccin de verdaderas administraciones pblicas paralelas (Martnez Nogueira, 2002), conformndose en forma progresiva un estado fracturado. Esos programas y proyectos tuvieron en general una fuerte coherencia interna, pero sin articulaciones claras con otros programas y polticas. Sus impactos muchas veces fueron contradictorios o se anularon mutuamente, poniendo de maniesto problemas mltiples de coherencia y coordinacin, que pasaron a constituirse en un tema prioritario para la discusin acadmica y profesional, y para la asistencia tcnica internacional. Su sustentabilidad temporal en muchos casos fue reducida por su aislamiento y por la carencia de soportes institucionales adecuados para su apropiacin por los gobiernos y las sociedades. Estos programas no fueron herederos de las innovaciones inauguradas en la dcada de los aos setenta, que procuraron estructurar el presupuesto en trminos de programas. Si bien la base terica para este desarrollo estaba en los sistemas de planicacin, programacin y presupuestacin (PPBS en la sigla inglesa), fueron objeto de importantes esfuerzos de adaptacin local 10.
10
Las contribuciones de Gonzalo Martner deben ser subrayadas, no slo por sus aportes sino por la difusin que dio a la metodologa.
Su implementacin choc y todava choca con la debilidad o inexistencia de estructuras de planicacin y programacin y con las rigideces y debilidades de las capacidades analticas puestas en juego durante el proceso de formulacin presupuestaria. Esta modalidad logr establecerse en algunos pases, con contribuciones que sin duda fueron importantes para el ordenamiento pblico y la mejor comprensin de las acciones de gobierno. No obstante, en muchos casos, los ejercicios realizados tuvieron un carcter meramente simblico, ya que se adjudic el carcter de programa a acciones que de ninguna manera respondan a una adecuada sistematizacin y caracterizacin como tales. Los criterios usuales de clasicacin del gasto (institucional, funcional, por objeto), necesarios pero no sucientes, persistieron como dominantes, sin que la enunciacin de objetivos sirviese para orientar o evaluar la accin. Iguales fracasos a nivel nacional e institucional se obtuvieron cuando se pretendi utilizar el mtodo de presupuestacin de base cero: sus requerimientos de informacin, anlisis, construccin de escenarios y anticipacin fueron excesivamente elevados como para erradicar las prcticas incrementales por aspiraciones racional-deductivas. Con una larga tradicin en algunos pases y en mbitos del sector privado, la gestin orientada por resultados es una prctica comn que comenz a desarrollarse en los noventa, expandindose en la actualidad a muchos pases de la regin. Esta prctica tiene antecedentes, algunos exitosos y muchos no. Como consecuencia de las abundantes evidencias de segmentacin de las polticas y de sus disfuncionalidades, en los ltimos aos vuelven a tener actualidad las cuestiones de ordenamiento de la actividad estatal. Las expectativas en materia de coordinacin y de mayor efectividad recayeron sobre el presupuesto y la gestin basada en resultados, con experiencias cuyas evidencias de xito estn todava en construccin. Esta gestin exige la disponibilidad de elevadas capacidades analticas y la adopcin de horizontes temporales sucientes, de manera de poder diferenciar lo circunstancial, transitorio o estacional de las tendencias y rumbos, con consideracin sistemtica de las condiciones en que se desenvuelve la implementacin.
La resignicacin de la planeacin
En los prrafos anteriores se recorri el proceso de auge y abandono de la planicacin comprehensiva y su progresiva sustitucin por otros medios para alcanzar la coherencia y la coordinacin. Aqu se trata con mayor detenimiento la emergencia de enfoques de planicacin ms modestos en sus requerimientos y ms realistas en cuando a las condiciones de incertidumbre, complejidad y conicto enfrentadas por las polticas pblicas. Estos enfoques, por lo tanto, estn asociados a comprensiones ms maduras de los procesos sociales, abandonando las posturas estadocntricas que constituyeron en teln de fondo de aquella planicacin. Las consecuencias de las polticas pblicas son construcciones colectivas que requieren, obviamente, orientacin y regulacin estatal, pero a la vez la canalizacin y la resolucin de problemas, acuerdos entre intereses encontrados, convergencia de conductas y existencia y acatamiento de ciertas reglas del juego. Con la crisis de la planicacin tradicional y las evidencias de las limitaciones de los mercados, cuestiones como la calidad institucional, la gobernabilidad, el buen gobierno y la gobernanza fueron incorporadas a los debates. La nocin de gobernanza subraya los aspectos no imperativos de la coordinacin social, permitiendo colocar a la planicacin como una forma de ordenacin de acciones en el contexto del conicto y de la cooperacin que es propio de toda sociedad. La gobernanza, como suma de organizaciones, instrumentos de poltica, mecanismos de nanciamiento, instituciones (reglas, procedimientos y normas), y recursos que regulan, guan y orientan el proceso de desarrollo, incluye los arreglos para la articulacin, coordinacin y regulacin de distintos actores (unidades jurisdiccionales, organizaciones pblicas y privadas, etc.). La gobernanza excede las relaciones jerrquicas, verticales, en las que el estado ejerce su imperio sobre las decisiones de rganos
pblicos, as como sus medios y decisiones para regular y orientar el comportamiento de los privados; es una capacidad, un proceso que se maniesta en acuerdos y convergencias en una diversidad de redes (de actores sociales, de problemticas, de polticas, de organizaciones, etc.) en las que se ponen de maniesto mltiples objetivos, estrategias, lgicas organizacionales y recursos movilizables (Schick, 2003). El estado, por lo tanto, participa en ese entramado de redes. Algunos autores han utilizado la metfora de estado relacional para denotar un modelo de actuacin en el marco de este entramado de capacidades, aportes y relaciones entre distintos mbitos y niveles de gobierno y otros actores sociales. Se trata de un estado dialogante, constructor de acuerdos, promotor de la organizacin de la comunidad y estimulador de capacidades e iniciativas sociales. Para el ejercicio de esta capacidad relacional, el estado requiere recursos analticos, informacin rigurosa y conable, capacidades prospectivas y poder de convocatoria asentado en la legitimidad y en la conabilidad que puedan generar sus decisiones (Mendoza y Varnis, 2008). Este estado se expresa a travs de la coherencia y la coordinacin de sus intervenciones. Y ello requiere planicacin pero, obviamente, una planicacin de signo diferente a aquel que gobern los intentos a que se hizo referencia. Esta es una planicacin que debe ser estratgica. La gobernanza exige articular esfuerzos tras objetivos o valores, con visiones compartidas de largo plazo, polticas con horizontes temporales amplios, acciones para la construccin y preservacin de capital humano, econmico y natural, proyectos con perodos relativamente largos de maduracin, estrategias para la promocin, la construccin de capacidades, acciones de erradicacin de la pobreza y de la desigualdad, y la persistencia para la conquista y consolidacin de mercados. Por consiguiente, las redes de acciones en torno a problemticas especcas deberan compartir los ejes centrales de esa visin que ilumine las polticas y el planeamiento de los actores privados. Pueden rastrearse las circunstancias y los modelos tericos que fundaron estos intentos. Primero, lgicamente y, tal vez, empricamente, estuvieron los esfuerzos por incorporar la incertidumbre con respecto al futuro, ensayndose con los ejercicios prospectivos y de estimacin de escenarios alternativos ya mencionados. Luego, se sum la incertidumbre provocada por los comportamientos de los actores, dando lugar a aproximaciones llamadas estratgico-situacionales,11 que incorporan el conicto y las tensiones en la conduccin de procesos y en la gestin de las operaciones 12. Su aplicacin en las agencias pblicas tuvo difusin inmediata y constituye una prctica que fue expandindose, con frecuencia, junto a la programacin institucional y sectorial. En tercer lugar, se produjo una maduracin en la nocin de desarrollo, incorporndose dimensiones ms elusivas como justicia, equidad en la distribucin, bienestar y felicidad, proteccin social, participacin, libertades y calidad institucional (Arndt, 1987, Ferguson, 1994, Leftwitch, 2000, Sen, 2000). Se avanz de este modo hacia enfoques unicados o integrados, que fueron ganando adhesiones entre especialistas en desarrollo, organismos internacionales y gobiernos. No obstante, esta maduracin enfrenta inconvenientes serios para traducirse en arreglos institucionales y en instrumentos de poltica que pudieran alcanzar tal variedad de objetivos. En todo este proceso fue consolidndose una conviccin con respecto a la planicacin y los planicadores. Como arman Brown y Crosby, en un mundo de poder compartido, los planicadores rara vez prescriben acciones y dictan condiciones a otros actores... No obstante, los planicadores pueden inuir de manera signicativa sobre ideas, reglas, modos, medios de comunicacin y mtodos utilizados para vincular la accin con la estructura social fundamental. Y ste es un papel poltico.
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Carlos Matus realiz aportes de inuencia en Amrica Latina con su planeamiento estratgico-situacional. Su gran capacidad de seduccin intelectual no alcanz para impactar signi cativamente los procesos decisorios de los estados. Como ejemplo corresponde citar el caso de la cooperacin internacional. En sus propuestas de plani cacin, introduce como recomendacin el anlisis de las condiciones de gobernanza y los niveles de conicto (DFID, 1008).
12
3. LOS INSTRUMENTOS PARA LA COHERENCIA Y LA COORDINACIN

En esta seccin se pasa revista a recursos e instrumentos de gobierno para alcanzar la coherencia y la coordinacin. Se sigue el ordenamiento que sera propio de un estilo de decisiones estratgico en el marco de un estado relacional. Las consideraciones que se formulan intentan sealar sus potencialidades y limitaciones. El tratamiento es amplio y se comienza por los temas o cuestiones ms generales, que conforman el marco que da sentido a la coherencia y a la coordinacin. La nocin implcita es que no puede construirse coherencia en la base de las polticas pblicas (programas, proyectos, actividades) a travs de mecanismos de coordinacin organizacional u operacional si no se dispone de coherencia en los planos superiores de valores, sentido y orientacin. En el cuadro 2 se identican los recursos que sern considerados:
La visin de futuro y la estrategia nacional

A veces se denomina visin a una apuesta estratgica de largo plazo que da sentido a los objetivos de las polticas (World Bank, 2004). Esta apuesta excede a la mera enumeracin de objetivos. Su construccin es un proceso complejo, con participacin, compromiso y construccin de acuerdos. Su verdadero valor consiste en su aceptacin e internalizacin por los principales actores de la sociedad y no necesariamente debe estar formalizada y contenida en un documento. Reeja el nivel de aspiracin de una sociedad sobre la calidad de la convivencia, su bienestar y su insercin en el mundo. Se funda en valores y apreciaciones, experiencias histricas, identidades nacionales fuertemente establecidas y aspiraciones colectivas compartidas, que dan consistencia y continuidad a las polticas ms all de los gobiernos y de las contingencias. La estrategia nacional se deriva de esta visin. Supone identicar cualidades duraderas como matrices bsicas para las polticas que permitan dar sentido a los criterios de decisin, combinando el cambio y la continuidad, articulando el futuro con el presente, los valores con las acciones, y los aportes de la sociedad y del estado. Campos de continuidad y de consistencia en las polticas en poltica exterior, ocupacin territorial, proteccin de los recursos nacionales, construccin de recursos humanos y de capacidades, desarrollo de fuentes de innovacin, insercin en el mundo y en los mercados, son sus dimensiones bsicas. La estrategia debera desagregarse en estrategias integradoras, tanto a nivel territorial como social, con objetivos productivos y de inclusin y promocin social. Si est expresada en un documento, permite convertirla en referencia para la evaluacin los avances.
Esta estrategia responde a apreciaciones sobre los escenarios futuros y a posicionamientos deseados en ellos. Aun cuando la incertidumbre y la complejidad sistmica hacen muy difcil la anticipacin del futuro, estas condiciones la vuelven, paradjicamente, ms necesaria. La anticipacin de los riesgos crticos y las eventuales oportunidades es el punto de partida para la construccin de las capacidades para superarlos y aprovecharlos. Ello requiere institucionalizar prcticas de anlisis prospectivos y de indagacin sistemtica de las condiciones posibles y probables que el tomador de decisiones deber confrontar. Incluye, tambin, la estimacin y evaluacin de los cambios que la implementacin de decisiones y acciones puede llegar a producir, de manera de brindar un sustento ms informado a los intentos de modicar las tendencias y los contextos 13. Si bien es cierto que los ejercicios prospectivos en muchas oportunidades han demostrado limitaciones y falencias serias, son medios insustituibles para dar un mejor fundamento a las orientaciones de largo plazo de las polticas de gobierno. Estos ejercicios, por cierto, no fueron demasiado fructferos cuando tuvieron por objetivo la anticipacin de condiciones globales, pero manifestaron su riqueza en temticas ms restringidas. En particular, estudios prospectivos en materia de disponibilidad de recursos, desarrollos tecnolgicos y demogrcos, problemticas sanitarias y educativas, etc., deben ser realizados en forma constante, contrastando sus resultados con las hiptesis y escenarios construidos por otros actores signicativos a nivel mundial, regional y nacional (gobiernos, empresas, centros de estudios, entre otros). Sus resultados deberan constituir insumos para la denicin de estrategias y polticas pblicas 14. Para que tengan incidencia sobre la conduccin de gobierno y los posicionamientos de los actores sociales, es preciso que las condiciones institucionales y los conictos sociales permitan la atencin a cuestiones que exceden las urgencias de las demandas coyunturales. Adems de estas condiciones bsicas, su adecuada absorcin requiere capacidades analticas adecuadas, deliberacin pblica y receptividad social. Son obvias las dicultades para acordar en forma explcita sobre esta visin y la estrategia para alcanzarla. Circunstancias crticas o especiales en la vida de la sociedad pueden establecer un marco adecuado para que estos ejercicios den lugar a acuerdos sobre polticas pblicas. Europa fue construida a partir de una visin global y un deseo compartido de dejar atrs siglos de enfrentamientos. Espaa cont con pactos que sirvieron como puntos de partida de su proceso de democratizacin que, ms all de sus contenidos especcos, dieron sentido y ecacia a las transformaciones necesarias para impedir un retroceso histrico y acelerar su integracin con Europa. En cuanto a las experiencias nacionales de formulacin explcita de estas visiones, Finlandia constituye una referencia muy sugerente por el grado de formalizacin que adopta el proceso. Consecuencia de su particular trayectoria histrica, su insercin geopoltica y su esfuerzo para colocar a su economa y su sociedad en elevados niveles de competitividad y bienestar, este pas adopt la prctica sistemtica de denir y actualizar su estrategia de largo plazo. Emite un documento que dene los medios disponibles para promover, impulsar y monitorear la implementacin del Programa de Gobierno en materias que requieren cooperacin intersectorial 15, con indicadores para el monitoreo de la implementacin de prioridades de largo plazo. Finlandia, adems, estableci una comisin parlamentaria permanente concernida con el futuro y el anlisis de las polticas pblicas desde esta perspectiva.
El Proyecto Millenium consiste en un esfuerzo sistemtico de identicacin de escenarios futuros patrocinado por las Naciones Unidas. Si bien su alcance es global, sus implicancias en materias como el desarrollo de las tecnologas, los cambios en los valores, las modicaciones demogrcas y los modos de relacionamiento entre pases son extremadamente sugerentes. De igual manera, esta tarea es habitual en los Consejos de Estrategia Nacional de los pases de la OECD y de think tanks concernidos con el anlisis de polticas pblicas.
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Algunos mbitos del sector pblico argentino han avanzado en la realizacin de estudios prospectivos, como es el caso de aquellos con competencia en materia cientca y tecnolgica. Esos estudios han servido de base para identi car reas de desarrollo estratgico y de vacancia, as como para orientar inversiones en materia de construccin de capacidades y apoyo institucional.
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Incluye temticas como las referidas a empleo, desarrollo empresarial y vida laboral, salud, bienestar de los nios, jvenes y familias, etc., junto a otras como innovacin, cambio climtico, cambio administrativo, gobiernos locales y posicin internacional del pas.
En Amrica Latina, algunos pases muestran una signicativa continuidad en sus polticas asentadas en una visin de largo plazo relativamente compartida y en una estrategia nacional consistente. En la seccin sobre las experiencias nacionales, se hace mencin a algunos casos que sirven como ilustracin. Chile, por ejemplo, ha construido luego del periodo dictatorial una visin consensuada y un marco de convivencia competitivo entre partidos con valores y bases programticas bien diferenciados. Esa visin est centrada en la consolidacin de la democracia, el perfeccionamiento de sus instituciones, la apertura econmica y la competitividad internacional, la celebracin de acuerdos generalizados de libre comercio y el crecimiento sostenido con reduccin sistemtica de la pobreza. Brasil, que ha establecido un Ministerio para la elaboracin formal de esta estrategia, puede mostrar continuidad en materia de insercin y protagonismo internacional, polticas de crecimiento, estabilidad y orientacin exportadora, junto con profundizacin de la democracia y esfuerzos de inclusin social 16 . Mxico realiza sistemticamente esfuerzos para contar con una visin de largo plazo, con deliberacin poltica y social, que se expresa en documentos que denen los atributos bsicos de competitividad y calidad de vida que deben caracterizar a la sociedad y a su insercin en el mundo. Los procesos democrticos pueden contribuir a ir generando y consolidando esta visin. La deliberacin como forma de identicar reas de convergencia de intereses es un mecanismo que lleva tiempo y que, si bien no garantiza resultados de corto plazo, es la nica forma de alcanzar una mejor nocin de lo compartido. Esa deliberacin tambin supone conictos y tensiones sobre modos particulares de alcanzar esa visin, pero cuando se la comparte el debate se hace ms instrumental, centrado en los medios, con mayor peso de los argumentos sustentados en evidencias.
Los objetivos de gobierno y de las polticas pblicas

Junto a la visin y a la denicin estratgica, los objetivos de gobierno constituyen los parmetros crticos para la evaluacin de la coherencia de las polticas. Su denicin es una de las responsabilidades primeras de toda conduccin de gobierno, junto a la construccin y preservacin de la calidad institucional. Para la traduccin de las aspiraciones doctrinarias y polticas del elenco gubernamental en orientaciones y contenidos de polticas pblicas, los gobiernos suelen contar con el auxilio de mbitos de la planicacin nacional a los que ya se hizo referencia, los que en primer lugar operacionalizan la visin y la estrategia a travs de la elaboracin de planes de desarrollo y de gobierno. Estos mbitos pueden tener distinta institucionalizacin y sus productos asumen muy diversos grados de explicitacin y formalizacin. Lo constante es el alcance de sus competencias con proyeccin hacia el largo y el mediano plazo y su funcin supervisora de la coherencia de las polticas. Procuran, en sus versiones ms ambiciosas, su consistencia intertemporal, intersectorial e interregional, la articulacin entre las problemticas internas y los escenarios externos y la correspondencia entre objetivos, medios y restricciones. Estas polticas constituyen orientaciones, reglas, marcos y criterios para la toma de decisiones sobre las actividades de gobierno. Su alcance diere (nacional, sectorial, intersectorial, regional o interregional), as como su horizonte temporal. La funcin de coherencia se reere, por ejemplo, al anlisis y seguimiento de los modos en que las polticas sectoriales responden a objetivos convergentes y referidos a la solucin de problemas crticos, a cmo las polticas econmicas y sociales se complementan para alcanzar metas de crecimiento y equidad y, a la vez, contribuyen a fortalecer la democracia, a cmo la poltica macroeconmica incide sobre los procesos microeconmicos o cmo las polticas de inversiones tienen en cuenta el equilibrio scal, la
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En algunos pases de Amrica Latina, los planes de mediano plazo requieren acuerdo parlamentario, aun cuando esos acuerdos muchas veces encuentran problemas para traducirse en convergencias con respecto a decisiones legislativas particulares.
integracin territorial y social, y la competitividad, incluyendo la denicin de grupos o problemticas de atencin prioritaria en las polticas sociales. El desempeo de esta funcin requiere rganos tcnicos con fuertes entramados organizacionales, sectoriales y regionales. En muchos pases existen, adicionalmente, mecanismos de consulta con actores sociales para enriquecer con sus aportes los contenidos de las polticas, legitimarlas e incrementar su viabilidad social.
Las estrategias sectoriales y organizacionales

Las polticas pblicas se expresan en instrumentos. Constituyen ordenamientos o actividades dirigidas a gobernar, regular o inuenciar procesos sociales (Peters y Van Nispen, 1998). Esos instrumentos son muy diversos y la literatura ofrece distintas deniciones y tipologas de ellos. Los trabajos en torno al anlisis de polticas pblicas especcas dejan interesantes enseanzas sobre las relaciones entre sus contenidos y los mecanismos organizacionales de formulacin y ejecucin. Esas relaciones exceden la especicacin de sus mandatos, responsabilidades y programas operativos. Estos son medios para reglar las acciones de cada institucin y para asegurar su convergencia o complementariedad con los de otras agencias o instituciones. Ms all de los diseos formales, se desencadenan procesos en los que las organizaciones de gobierno desempean diversos roles con cierta autonoma y discrecionalidad de comportamientos. La identicacin de estas relaciones, procesos y roles pasa a ser, entonces, un elemento indispensable a tener en cuenta para el anlisis de coherencia de las polticas. Cada tipo de poltica enfrenta distintos grupos y patrones de demandas, tiene distinto contenido simblico y es susceptible de evaluacin a partir de criterios variados e indicadores especcos. Los compartimientos organizacionales estn, obviamente, condicionados por estos fenmenos. Si la coherencia se expresa en mandatos claros a los sectores y a las organizaciones pblicas, conforme a la desagregacin de estrategias y objetivos, y en desempeos efectivos, contribuyentes a la satisfaccin de los mismos, la denicin del modelo organizacional y de gestin y la efectividad de los incentivos utilizados pasan a ser cuestiones fundamentales. La necesaria delegacin de atribuciones para suministrar exibilidad a la operacin, cercana con la poblacin receptora de servicios y disponer de mayor capacidad de respuesta a nuevas demandas, hace que la gestin organizacional se aleje del modelo centrado en procedimientos de la administracin clsica, con mayores riesgos para la preservacin de la coherencia a lo largo de la implementacin. El planeamiento estratgico a nivel sectorial y organizacional es un medio para fortalecer el alineamiento de la accin con los objetivos de las polticas, preservando la coherencia. A un nivel operacional, la gestin por resultados es consecuencia de este alineamiento, dando articulacin lgica a lo estratgico y operacional (Bryson y Roering, 1996, Arellano Gault, 2004). Este planeamiento es un conjunto de conceptos, procedimientos y herramientas para el anlisis sistemtico y la revisin de la orientacin, contexto y modos de accin. Si bien puede hacer uso de diversos mtodos y adaptarse a diferentes circunstancias, tiene algunas condiciones que deben satisfacerse para contribuir a la coherencia. En primer lugar, el planeamiento sectorial debe permitir el alineamiento organizacional, dando sentido a las polticas a implementar y a las misiones a cumplir. Por consiguiente, este planeamiento tiene estas contribuciones si reejan polticas explcitas y mandatos claros. Sin una denicin precisa de los objetivos de poltica pblica en materia sectorial, la incorporacin de innovaciones de gestin organizacional es meramente simblica (Roberts, 1993). Es de sealar que esta condicin de subordinacin a las polticas muchas veces es incumplida, producindose como consecuencia que las organizaciones pblicas desarrollen sus planteos estratgicos, pero sin satisfacer la coherencia vertical. A la vez, este fenmeno pone de maniesto, diculta o hace ilusorias las esperanzas de compatibilidad y de coordinacin con las acciones de otras organizaciones pblicas.
Adicionalmente, este planeamiento debe satisfacer otra condicin: su articulacin con el presupuesto y con los programas operativos. Con frecuencia, el planeamiento estratgico es un ejercicio gerencial, til por el proceso de reexin sistemtica que exige, pero relegado en la conduccin cotidiana de las actividades. La independencia de su formulacin con respecto a la preparacin o anlisis presupuestario acenta esta disyuncin entre el ejercicio y la gestin. Aun en pases con elevadas capacidades administrativas, como es el caso de Gran Bretaa, los rganos subordinados de la administracin denen sus objetivos y estrategias, sustituyendo la inercia institucional, la carencia de capacidades analticas y de decisin en los mbitos polticos que tendran que denir los rumbos en cada mbito de poltica. Adems, los objetivos del planeamiento estratgico deben formularse como aspiraciones sobre estados a alcanzar en tiempos denidos, de manera de permitir la evaluacin de la gestin. Por ltimo, dadas las interdependencias entre organizaciones pblicas para alcanzar impactos integrados, este planeamiento no puede elaborarse en aislamiento, sino que debera ser una tarea compartida por aquellos que participan en una determinada red de polticas. Por consiguiente, este instrumento de enorme potencial para provocar el alineamiento poltico-organizacional pasa a ser intrascendente y redundante cuando no existe un marco previo de coherencia y coordinacin de polticas con objetivos claramente explicitados que la posibiliten.
Los modelos organizacionales y de gestin

La coordinacin de polticas debe satisfacer en primer lugar un principio elemental: la clara delimitacin de competencias. Ello hace que la estructura del gobierno pase a ser una cuestin que si bien tiene elevados componentes tcnicos, es de naturaleza estratgica. Por cierto, esta estructura (unidades que la componen y sus relaciones, lneas de autoridad, misiones y funciones asignadas, planteles predenidos, etc.) suele ser el resultado de decisiones discretas, cristaliza modos de atencin, conceptualizacin, decisin y resolucin de problemas, conforma inercias institucionales, genera sus propias clientelas y tiene una capacidad de supervivencia ms all de la vigencia de gobiernos y polticas. En pases como Gran Bretaa y Holanda, por ejemplo, se ha intentado claricar esta estructura a travs de la generalizacin del criterio de que un objetivo de poltica tiene mayores posibilidades de ser alcanzado si es atribuida la responsabilidad para su ejecucin a una agencia y, en particular, si se evita que sta maneje ms de un instrumento. Si bien esta agencializacin ha sido denunciada por la fractura del aparato gubernamental que puede conllevar, el principio de precisin en las responsabilidades es, sin duda, adecuado. A su vez, esa precisin de competencias y responsabilidades debe resultar del plexo de polticas adoptadas y de la evaluacin de los requerimientos que stas tienen en materia de actividades y tareas. Es decir, los objetivos y contenidos de las polticas deberan determinar los modelos de organizacin y de gestin, superando las rigideces propias de las inercias e inmovilizaciones institucionales 17.
17 En Gran Bretaa, en 1998, se produjeron importantes reformas scales y presupuestarias, adoptndose un planeamiento presupuestario multianual, con revisiones sistemticas y una modalidad de gestin orientada para resultados. El objetivo de estas reformas fue facilitar el planeamiento de mediano y largo plazo de la accin de los departamentos, as como introducir requisitos de anlisis de las peticiones de recursos de las diferentes reas de poltica, de las evidencias que las sustentan y de su prioridad, costo y oportunidad. Si bien ese anlisis comienza en los organismos de ejecucin, se hace en el marco de lineamientos generales que re ejan las orientaciones de poltica de erogaciones que son presentadas al Parlamento como compromisos asumidos por el Gobierno. Holanda introdujo un sistema de presupuestacin basado en resultados en 1997. La formulacin se inicia con la determinacin de la poltica y logros previstos. Las agencias departamentales que estn bajo control directo de ministerios realizan sus acciones conforme a contratos. En ambos casos nacionales, los procesos fueron lentos, con requerimientos de cambios normativos, de prcticas y conductales.
El presupuesto en base a resultados

El modelo de organizacin debe corresponderse con el modelo de gestin. Una estructura organizacional congruente con los planes y objetivos de gobierno debe ser operada con criterios que atiendan, en primer lugar, a las consecuencias e impactos. Los perfeccionamientos en materia de administracin scal que muchos pases emprendieron, sirvieron para dar un nuevo sentido a la presupuestacin, articulndola en mayor medida con la programacin y la gestin. En los aos ochenta, el Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia y Canad enriquecieron, con variantes, el presupuesto con indicadores de resultados. A comienzos de los noventa, la mayora de los pases de la OECE introdujo diferentes mediciones de performance y, en los ltimos aos, las incorporaron a los presupuestos, como es el caso de Francia en el 2001. Existen experiencias exitosas, que se registran en este documento, con contribuciones importantes en varias dimensiones: la priorizacin de las acciones pblicas, la ms adecuada asignacin de recursos, el mejor seguimiento y evaluacin, y la mayor transparencia y la apertura de posibilidades de control social son algunas de ellas 18. No existe un modelo nico de presupuestacin en base a resultados, ya que los procesos de diseo e implementacin estn inmersos en marcos institucionales y culturales espec cos y requieren modicaciones de prcticas y comportamientos. Por consiguiente, las experiencias son diversas. Si bien el presupuesto por performance o resultados se ha impuesto en muchos pases, deben advertirse diferencias en sus alcances. Schick (2008) identica experiencias informacionales y decisionales. Las primeras slo presentan datos sobre intenciones y propsitos, pero sin una clara articulacin con las asignaciones presupuestarias. Las segundas vinculan recursos con resultados, orientando las decisiones a lo largo del ciclo de decisin e implementacin. Esta segunda posibilidad del presupuesto en base a resultados es la que realmente expresa el sentido de esta innovacin, la que se justica si tiene las implicancias sustantivas ya sealadas en materia de visin, estrategia y polticas. Por eso, la prctica de la presupuestacin en base a resultados no tiene sentido si no se completa con las instancias de evaluacin que determinen la relacin efectiva entre costos incurridos, resultados e impactos. Ese autor seala, adems, las inercias que llevan a interpretar como resultados e impactos los que son simplemente productos. As ha sido en las primeras experiencias (Nueva Zelanda en los ochenta) y los esfuerzos para pasar verdaderamente a medir la performance fueron difciles y en muchos casos, inconclusos. La programacin, la presupuestacin y la gestin por resultados han dado lugar a un debate acadmico y profesional. Se sostiene que la retrica es difcil de convertir en prctica. Por un lado, el nfasis en los outcomes sirve apenas para un conjunto no del todo abarcativo de actividades pblicas, ya que stos son, en muchos casos, consecuencia de la operacin de factores diversos que escapan al control de una agencia pblica o del conjunto de agencias. Adems, se ha ritualizado el indicador y la medicin a expensas de la comprensin de los procesos (Radin, 2008). Por otro lado, como expresa Graham Scott (Scott, 2008), esta presupuestacin promueve el mejoramiento de la performance en todos los componentes del sistema. Como tal, debe evaluarse por sus contribuciones y stas, en gran medida y como se anticip, dependen de contexto de aplicacin y de los compromisos de los agentes pblicos. Este debate conduce a concluir que un elemento crtico est constituido por las capacidades. As, se considera que la reforma del sistema civil es fundamental para mejorar los rendimientos y resultados, independientemente del sistema presupuestario. Las experiencias ms exitosas tuvieron un rme liderazgo ejercido por los Ministerios de Finanzas, pero sin que ello desdibuje
18 En los aos ochenta, el Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia y Canad enriquecieron, con variantes, el presupuesto con indicadores de resultados.
el carcter sistmico de las reformas requeridas: la mejora de la performance sector por sector requiere un anlisis del sistema que identiquen las causas de los problemas y las soluciones ms ecientes, entre las que pueden estar o no las de ndole presupuestaria (Scott, 2008: 7). La planicacin o las versiones menos exigentes en materia de capacidades polticas y tcnicas, a las que se hizo referencia, fueron desarrolladas para aportar elementos para mejores decisiones pblicas y una gestin ms eciente y efectiva. Pero, a la vez, la evidencia indica que tienen mayor aplicacin (o menos dicultades de implementacin) justamente en aquellas situaciones en que la gestin era ya de calidad antes de la introduccin de estas innovaciones. Casos exitosos que se citan como Nueva Zelanda, Australia, Holanda y Suecia (an Chile) no construyeron sus sistemas y mecanismos por clarividencia de expertos, sino que instalaron las innovaciones sobre sistemas que ya funcionaban. Esto plantea un problema mayor: cmo se construyen capacidades y mecanismos que, a su vez, puedan consolidar y perfeccionar esas mismas capacidades.
El monitoreo y la evaluacin
Otros cuatro desarrollos apuntan tambin a la problemtica de la coherencia y la coordinacin. Su carcter es diferente, pero todos pretenden un mayor anlisis y sustento en las decisiones pblicas y en su evaluacin. Los cuatro implican aproximaciones sistemticas y metodologas rigurosas. Aun cuando no son sucedneos ni compiten con la planicacin, permiten un mayor y mejor uso del conocimiento para el perfeccionamiento de la accin de gobierno. En primer lugar, se est imponiendo la exigencia de que las polticas y asignaciones presupuestarias estn respaldadas por evidencias. Estas evidencias procuran la adecuada fundamentacin de las propuestas en trminos tericos, clara y explcita delimitacin de los problemas, referencias a aprendizajes de acciones ya realizadas e informacin de sustento para la ejecucin y seguimiento de las acciones 19. Esta prctica supone la movilizacin de recursos analticos en distintos mbitos del estado, con uso de informacin estadstica, tcnicas de diagnstico y utilizacin sistemtica de los instrumentos provistos por las ciencias sociales. En particular, demanda unidades centrales que establezcan los estndares, orienten las prcticas para la presentacin de estas evidencias y evalen su pertinencia y relevancia. Segundo, debe sealarse la extensin de la prctica de utilizar indicadores para el seguimiento de la gestin y para determinar su eciencia y ecacia. Por cierto, los indicadores sobre diversos aspectos de la realidad fueron siempre utilizados para la apreciacin de situaciones y el seguimiento de la gestin 20 . No obstante, su incorporacin sistemtica para la supervisin, el monitoreo y la toma de decisiones en los mbitos pblicos es relativamente reciente, al igual que los intentos de incorporarlos en instrumentos que aseguren la correspondencia entre nes, productos y acciones, como es el caso del marco lgico 21 . Tercero, una condicin para asegurar la coherencia y la coordinacin es la disponibilidad de sistemas de informacin sobre productos, resultados e impactos. Las administraciones pblicas
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En Gran Bretaa se impuso esta prctica del evidence based policy making, establecindose requisitos que deben ser satisfechos antes de la toma de decisiones y que permiten el anlisis de alternativas y de viabilidades.
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Es obvio que el desarrollo de las ciencias sociales empricas est asociado a la intencin de medir distintos aspectos de la realidad, as como el establecimiento de metas para la accin de gobierno debe necesariamente hacer uso de indicadores. Tanto la planeacin como la formulacin de programas y proyectos no puede concebirse sin mediciones y, por lo tanto, indicadores. De lo que aqu se trata es el uso del indicador como elemento regular, constante y sistemtico que gobierna la gestin.
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De utilizacin en primer lugar en el mundo de las ONG, este instrumento junto a sus variantes es utilizado en algunos pases en los procesos de formulacin presupuestaria para programas y proyectos, como es el caso de Mxico.
suelen estructurar sus tareas en funcin de los recursos asignados presupuestariamente. Esto es en trminos de los insumos de la accin. Es muy frecuente que esos insumos no estn relacionados con las consecuencias buscadas, debido a que los requerimientos de la administracin nanciera y de las auditoras no estn articulados con los mecanismos de seguimiento y evaluacin de las operaciones gubernamentales. El trnsito debido es hacia resultados y, adicionalmente, hacia resultados interagenciales 22. Adicionalmente, la informacin sigue un sendero de ida y vuelta. Es el decisor poltico quien dene objetivos y prioridades. Es, por otra parte, el responsable de la implementacin quien suministra la informacin sobre su logro y acatamiento. Esta situacin es una de asimetra que requiere no slo diseos sino calidades institucionales y controles sociales, de manera que los sistemas que se establezcan superen el plano de lo ritual o simblico, para constituirse en auxiliares de buen gobierno. Por ltimo, los mecanismos para alcanzar una mayor coherencia en las polticas pblicas no pueden por limitaciones institucionales, polticas y cognitivas pretender abarcar todas las eventuales consecuencias de las decisiones adoptadas y la implementacin de todas las polticas. Ello exige focalizar la atencin, poniendo en juego criterios de prioridad y relevancia. Centrar la formulacin y el seguimiento de muy numerosos objetivos y metas es, de este modo, un sntoma de ausencia de prioridades ciertas y de baja comprensin de las articulaciones estratgicas entre las diversas acciones de gobierno. Demasiadas metas tambin desvan a los decisores polticos de las cuestiones ms crticas y estratgicas. Esto no facilita la labor de planicacin sino que, por el contrario, la hace ms exigente, ya que la sntesis slo puede ser el resultado de una elevada capacidad analtica. Adicionalmente, como muchos de los objetivos y metas pasan a ser responsabilidades de distintos actores gubernamentales, esto exige mecanismos de formulacin conjunta de polticas y de coordinacin entre agencias. Sin la disponibilidad de los cuatro elementos sealados, no es posible la institucionalizacin sistemtica de la evaluacin de la gestin de gobierno y del grado efectivo en que la coherencia y la coordinacin se alcanzan. La rigurosidad de las metodologas de evaluacin (tanto de las evaluaciones ex ante como ex post) tiene un efecto altamente positivo sobre los procesos sociales de decisin por la necesidad de precisar conceptos, operacionalizarlos y construir indicadores vlidos, superando los juicios basados en apreciaciones escasamente fundadas en informacin conable y sin armadura terica que les otorgue sustento 23. Cuando esa evaluacin es anticipatoria, las metodologas disponibles consisten en extensiones de las utilizadas para el anlisis de proyectos, con las correcciones necesarias y ya anticipadas para procesar informacin referida a objetivos de muy distinta naturaleza, a su vez enriquecidas por anlisis de viabilidad social e institucional, a travs de la identicacin de los actores relevantes y sus estrategias de accin, as como la explicitacin de escenarios alternativos para la accin. Cuando se pretende analizar los impactos y consecuencias, las metodologas hacen uso de la indagacin propia de las ciencias sociales, complementada por informacin cualitativa y por apreciaciones de los participantes y de los pblicos vinculados a esas decisiones y polticas.
22 Algunas cuestiones han sido planteadas con respecto a la informacin (Schick, 2008): a) la sobrecarga informativa lleva a dejar de lado datos y elementos de juicio, con la mala informacin ocupando el lugar de la relevante, o a confundir lo deseable con lo exigible o utilizable; b) el riesgo de sobreimponer a los viejos sistemas otros nuevos, generando confusiones y redundancias; c) los costos de la captura, procesamiento y anlisis, teniendo en cuenta que el trnsito del presupuesto tradicional a otros basados en resultados exige nueva informacin que no slo debe ser recolectada, sino producida; d) los problemas de conceptualizacin para asegurar la validez y relevancia de las mediciones e indicadores, diferenciando, por ejemplo, productos y resultados; e) su utilizacin efectiva, desechando aquella que, aun siendo de inters, no es incorporable en los procesos de anlisis o decisorios; f) su efectiva disponibilidad, evitando indicadores que requieren desmesuradas inversiones para su construccin. 23 Cuando el inters es la evaluacin posterior de los resultados de las polticas pblicas, la identicacin de los actores relevantes, sus estrategias de accin, las consecuencias no previstas, las relaciones estructurales, etc. son los elementos buscados. En este caso, se apela a la indagacin propia de las ciencias sociales, con sus metodologas especcas. Si el inters anterior lleva a recurrir al instrumental econmico y a la teora formal de las decisiones, este hace uso de diversos mecanismos para encontrar, a partir de informacin bsicamente cualitativa y de las evaluaciones de los participantes y de los pblicos vinculados a esas decisiones y polticas, los verdaderos y los impactos reales.
Ambos intereses y enfoques, como se observa, tienen distinto origen y sus contribuciones se dan en diferentes momentos de los procesos de formulacin, ejecucin y evaluacin. La aplicacin de los dos tipos de perspectivas se generaliz en el sector pblico y en los mbitos acadmicos y profesionales de los Estados Unidos. Luego de casi una dcada de experiencias, creci el inters por evitar la simplicacin excesiva que, muchas veces, requiere el anlisis formal y econmico. Las metodologas disponibles han ganado en renamiento y en aptitud para el procesamiento de datos sobre aspectos tan difciles, elusivos y complejos como los valores a los que las polticas deben servir o sobre la armonizacin de aspectos conictivos o contradictorios de las etapas de ejecucin. Su utilizacin es posible slo en presencia de condiciones organizacionales muy particulares, as como de una rigurosa actitud con respecto a la adquisicin y uso del conocimiento cientco y la informacin. Es por esta va que se identicaron cuestiones institucionales que deben tambin ser objeto de evaluacin, como los diseos organizacionales, las capacidades para captar y aprovechar informacin y la disposicin de cada organizacin para acumular experiencia e introducir correctivos en su funcionamiento. En algunos pases se han establecido unidades autnomas para la evaluacin de polticas, programas y proyectos. Espaa la ha creado recientemente, estando ya constituida y en operacin. Chile est en la fase de diseo. Francia tiene montados sistemas de evaluacin, en particular para los programas de la Unin Europea y los vinculados a contratos entre el estado central y las regiones. En Gran Bretaa, desde la llegada al poder del nuevo laborismo el nfasis se coloc en los resultados y, por consiguiente, en la evaluacin. Los pases escandinavos han establecido sistemas de evaluacin, aun cuando Suecia opt por la coordinacin de sistemas en lugar de tener un sistema integrado. Australia y Nueva Zelanda cuentan con prcticas establecidas en forma paralela, aunque con diferencias, pues la primera pone nfasis en los efectos y la segunda en los productos. En los Estados Unidos, la ms abundante experiencia nacional y estadual en evaluacin de programas, existen mbitos con atribuciones especcas, como la OBM (Of ce of Budget and Management) en la rama ejecutiva y el GAO (Government Accountability Of ce) en el Congreso. En todos los casos se pretende satisfacer ciertos requerimientos: rigurosidad, asociacin con el proceso de planeamiento, comunicacin amplia de sus resultados y utilizacin para el perfeccionamiento de polticas y de la gestin.
IV. LAS EXPERIENCIAS NACIONALES

El trnsito conceptual y el desarrollo de los instrumentos para alcanzar la coherencia y la coordinacin de las polticas pblicas descriptos en la seccin anterior se dieron, a pesar de compartir en todos los casos ciertas notas comunes, de manera diferente en los contextos nacionales. En esta seccin se hace un muy breve repaso a algunas experiencias nacionales. El anlisis no es exhaustivo, slo procura identicar senderos recorridos. Ellos sirven para reconocer distintos paisajes institucionales y polticos, que explican los avances, retrocesos y las condiciones previsibles que debern ser abordados para aumentar la gobernanza, la gobernabilidad y el buen gobierno de nuestras sociedades. Las referencias comparadas se reeren bsicamente a cuatro pases de Amrica Latina: Colombia, Chile, Mxico y Brasil. Referencias menos circunstanciadas se harn a otros casos con propsitos ilustrativos o para iluminar posibilidades y condiciones de aplicabilidad. Brasil y Mxico son pases de gran tamao y poblacin, compartiendo con la Argentina la forma federal de organizacin. Colombia y Chile son pases unitarios, con dos niveles de gobierno crticos para las polticas pblicas, el central y el municipal, con procesos de importancia en curso en materia de descentralizacin. Por su parte, en Brasil y Mxico el Congreso tiene un papel importante en las decisiones presupuestarias, exigiendo un elevado nivel de coordinacin y acuerdo para asegurar la coherencia en los planes y prioridades. Chile es un caso particular, con mecanismos de evaluacin ya plenamente institucionalizados y con un Congreso activo en el seguimiento de las acciones de gobierno.
Adems de estas dimensiones, los cuatro pases han seguido caminos propios en la construccin de sus capacidades de anlisis, planicacin, presupuestacin y seguimiento de la gestin. Brasil, Colombia y Mxico, por mandato constitucional, deben articular los presupuestos y los indicadores de desempeo con los planes nacionales de desarrollo. Chile ha abandonado los ejercicios formales de planicacin con ejercicios que denen prioridades con objetivos y metas sujetos a revisin sistemtica. Los cuatro preservan Ministerios de Planicacin, aunque cada uno fue asumiendo una institucionalidad diferencial. En Mxico persiste la prctica de explicitar visiones de largo plazo y formular planes de desarrollo y de gobierno, tanto en el nivel federal como en los estados que constituyen la Unin. En Chile, el Ministerio de Plani cacin tiene a su cargo la priorizacin de las inversiones y la ejecucin de acciones dirigidas a los ncleos duros de la pobreza, constituyendo esto ltimo un eje de las polticas pblicas desde el retorno a la democracia. Colombia cuenta con un Departamento de Planeacin de larga trayectoria.
Chile
Chile es un caso particularmente interesante. Su administracin pblica es citada con frecuencia como la de mayor avance en materia de sistematizacin, modernizacin, e informacin sobre desempeo y transparencia. Respaldada por una economa que ha preservado por largo tiempo sus equilibrios fundamentales, con tasas elevadas y estables de crecimiento y polticas anticclicas, cuenta con una gestin nanciera rigurosa y de muy elevada calidad. Los avances realizados desde 1990, por otra parte, estuvieron ms centrados en las modalidades de gestin que en las reformas legales, dado el ordenamiento institucional que an prevalece en el pas. La institucionalizacin de la planicacin en Chile data de nes de la dcada de los aos sesenta, con la Ocina de Planicacin Nacional (ODEPLAN) como organismo de servicio pblico descentralizado cuya funcin principal era la formulacin del Plan de Desarrollo. ODEPLAN adquiri gran prestigio y form parte de un complejo estatal en el que algunas organizaciones desempearon un papel central, como fue la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), en una estrategia desarrollista, con tonos reformistas primero y profundamente transformadores ms tarde. Luego, durante la dictadura militar se produjo una reestructuracin radical del aparato del estado, pero manteniendo algunos mecanismos estratgicos, entre ellos CORFO y CODELCO (Corporacin Nacional del Cobre), que dan la evidencia de que, a diferencia de otros pases, como es el caso de la Argentina, el desmantelamiento del estado promotor y empresario no fue total sino selectivo. Por ley de 1990, ODEPLAN pasa a denominarse Ministerio de Planicacin y Cooperacin (MIDEPLAN) con funciones de promocin del desarrollo del pas con integracin y proteccin social de las personas, articulando acciones con las autoridades polticas, rganos del Estado y sociedad civil, a nivel nacional, regional y local, mediante el anlisis, diseo, coordinacin, ejecucin y evaluacin de polticas sociales, planes y programas, la evaluacin de las iniciativas de inversin pblica; la provisin de informacin y anlisis acerca de la realidad social y econmica y la elaboracin de instrumentos y metodologas para la gestin y toma de decisiones de polticas pblicas. A pesar de estas funciones tan amplias, la coordinacin de polticas no es realizada por este Ministerio, el que retiene a su cargo lo referido a la programacin de la inversin. Dentro del Ministerio, la Divisin de Planicacin, Estudios e Inversin tiene la tarea de asegurar que la inversin pblica sea pertinente y eciente, de acuerdo con las polticas pblicas, interviniendo en la totalidad del proceso de formulacin, aprobacin y evaluacin de las iniciativas de inversin. El Ministerio tiene conformados el Sistema Nacional de Inversiones, administrado conjuntamente por los ministerios de Planicacin y Hacienda, y el Banco Integrado de Proyectos. Chile comienza en 1993 el programa de modernizacin administrativa. El Comit Interministerial de Modernizacin est integrado por los Ministerios de Hacienda e Interior y por la Secreta36 | Proyecto de Modernizacin del Estado
ra General de la Presidencia. El programa ha introducido nociones y prcticas vinculadas a la Nueva Gerencia Pblica, implantndose con el tiempo mecanismos de medicin de resultados y desempeos, y de planeacin estratgica. Se ha implantado en el marco de este programa el presupuesto basado en resultados y el sistema de control de la gestin. Un mbito central para asegurar la consistencia de las polticas es la Direccin de Presupuesto (DIPRES) del Ministerio de Hacienda, organismo tcnico encargado de proponer la asignacin de los recursos nancieros del Estado, orientar y regular el proceso de formulacin presupuestaria, y regular y supervisar la ejecucin del gasto pblico. Esta Direccin cumple asimismo una serie de tareas permanentes, entre las que destacan el asesoramiento al Ministro de Hacienda en el anlisis de proyectos de concesin de infraestructura pblica y negociaciones salariales del sector pblico; el anlisis de consistencia y coherencia de las iniciativas legales y normativas con la disponibilidad de recursos y la supervisin de que dichas iniciativas aseguren la ecacia del gasto. Tiene competencias adems en las reas de institucionalidad pblica y recursos humanos. Esta Direccin es la responsable por el desarrollo de la Evaluacin Comprehensiva del Gasto, cuyo objetivo es analizar y evaluar el conjunto de procedimientos, programas y polticas que administra cada Ministerio, lo que implica abrir juicio sobre la racionalidad de la estructura institucional y la distribucin de funciones entre los distintos servicios que componen cada Ministerio, as como sobre la ecacia, eciencia y economa en el uso de los recursos institucionales. En estos procesos se parte de la denicin de las misiones institucionales, los objetivos estratgicos y su desagregacin para los servicios o agencias de los productos, identicando y evaluando los beneciarios/usuarios/clientes; los indicadores y los gastos asociados a la provisin de dichos productos. La evaluacin comprende el anlisis de consistencia, los resultados y uso de recursos, las capacidades institucionales, incluyendo los mecanismos de coordinacin y asignacin de responsabilidades. Como se observa, en Chile estn presentes y son utilizados los instrumentos o recursos para la coherencia y la coordinacin de las polticas a que se hizo referencia en la seccin anterior. Tal como fue anticipado, las polticas pblicas responden a una visin de pas que, si bien no est formalmente explicitada, forma parte de las referencias constantes de los principales actores institucionales. De igual manera, aun cuando la planeacin no preserv los mecanismos y atributos de las dcadas del sesenta y comienzos de los setenta cuenta con mecanismos de anlisis y con procesos decisorios dirigidos a la validacin de la correspondencia estratgica de polticas, programas y presupuestos a nivel central y sectorial. Por su parte, la planeacin sectorial y organizacional tiene un correlato en los compromisos de gestin que denen los resultados a alcanzar, los que a su vez son objeto de evaluacin a travs de un sistema ya institucionalizado y que opera con regularidad. Algunos aspectos de la economa poltica de las polticas pblicas y del marco institucional deben ser considerados para dar razn de los logros alcanzados. Entre ellos estn: a) la Constitucin que exige mayoras especiales para la aprobacin de algunas leyes, lo que introduce cierta rigidez al marco normativo; b) la persistencia de una organizacin de gobierno altamente centralizada y presidencialista; c) la estabilidad de las polticas pblicas, en particular las polticas econmicas y de manejo de los recursos pblicos, a pesar de los cambios de rgimen y gobiernos; d) la inhibicin a que el Parlamento pueda aprobar iniciativas sobre erogaciones si no estn debidamente respaldadas por ingresos ciertos; e) el manejo anticclico de las nanzas pblicas; f) la fortaleza tcnica y la legitimidad poltica del Ministerio de Hacienda y, en particular, de la DIPRES; g) la rigurosidad de los procesos de evaluacin de proyectos y acciones; h) la elevada intervencin del Congreso y de sus comisiones en el anlisis y seguimiento de los presupuestos de ministerios, servicios y agencias; i) los organismos de control prestigiados y ecientes. La condicin de posibilidad de estos aspectos es un conjunto de actores sociales que comparten objetivos en materia de insercin del pas en el
mundo, crecimiento, competitividad creciente y mayores indicadores de equidad distributiva en un sistema poltico con competencia altamente regulada.
Brasil
Este es un caso de una gran complejidad. Su tamao, el carcter federal, las desigualdades internas, la tradicin poltica de estados con capacidad negociadora ante el Centro, la negociacin permanente entre los actores sociales, la necesidad de acuerdos entre partidos para alcanzar mayoras parlamentarias y asegurar la gobernabilidad, conforman un contexto muy especial. Una estructura gubernamental nacional, caracterizada por un nmero relativamente elevado de Ministerios, y una Constitucin reformada en 1988, que da amplia participacin al Congreso en la discusin presupuestaria, multiplican las instancias de deliberacin, negociacin y acuerdo. Brasil dispone de una programacin de mediano plazo para las variables agregadas con correspondencia con el plan plurianual y los presupuestos anuales. El plan plurianual tiene un horizonte temporal de cuatro aos para el que establece las principales lneas de accin. Su diseo se ha ido modicando, concentrndose en las prioridades nacionales. Si bien la intencin enunciada es que sirva para consensuar acciones de gobierno, no funcionan adecuadamente los mecanismos para ello, aun cuando un sistema poltico caracterizado por la exibilidad y por la negociacin permanente hace que esos acuerdos se alcancen con frecuencia fuera de los marcos formales especcamente establecidos con ese propsito. La planicacin ha preservado los atributos institucionales de una tarea conada a un Ministerio, aun cuando la coordinacin de polticas, como se anticip, se realiza a travs de complejos mecanismos de negociacin entre Ministerios y actores polticos. La Casa Civil de la Presidencia desempea un papel de liderazgo y promotor en esos procesos, con cercana a la institucin presidencial suciente para explicitar los rumbos polticos a adoptar. El Ministerio cuenta con siete secretaras, entre ellas la de Gestin, la de Planeamiento e inversiones estratgicas y la de Presupuesto Federal. Tericamente, esta organizacin permitira una adecuada correspondencia de polticas por la articulacin de tres funciones bsicas. No obstante, otro gran actor de importancia es el Ministerio de Hacienda, en particular por la relevancia histrica de las problemticas de la inacin, las relaciones scales con los estados, el dcit y el endeudamiento. En los ltimos aos se han logrado xitos importantes en algunas de estas cuestiones, habindose encauzado las relaciones entre la Unin y los estados a partir de la sancin de la Ley de Responsabilidad Fiscal. . El Ministerio elabora las directrices presupuestarias, las que son aprobadas por ley. Con esa ley, se comienza efectivamente la formulacin en el marco de los techos denidos, con negociaciones entre cada Ministerio y Planeamiento, en un proceso poltico en el que tambin intervienen la Presidencia y los legisladores. En materia de gestin pblica, durante la presidencia de Fernando Henrique Cardoso se puso en marcha, bajo la conduccin de Bresser-Pereira, una reforma gerencial, procurando dar ms responsabilidad a los gerentes pblicos, implantndose el control por contrato de resultados, adems de mecanismos competitivos para la adjudicacin de recursos y la participacin social. En los ltimos aos, algunas cuestiones merecen mencin especial en el contexto de este trabajo. En primer lugar, el gobierno del Presidente Lula instal un estilo gubernamental sustentado en un pacto informal, que busc reproducir las bases de la poltica macroeconmica y, al mismo tiempo, promover la inclusin social, la distribucin de la renta y la adhesin de los sectores populares (Nogueira, 2009). En lo institucional se cre un mbito para la reexin y la planicacin de largo plazo, el Ministerio de Asuntos Estratgicos, a cargo de un intelectual de enorme prestigio, cuyo papel es formular un nuevo modelo de desarrollo, superador del tradicional, acompaado por
una reconstruccin institucional. Su primer cargo fue como Ministro Jefe de la Secretara de Planeamiento a Largo Plazo, asumiendo en julio de 2008 con la nueva denominacin. Si bien carece de funciones operativas, constituye una explicitacin de algo que estuvo presente y latente en la tradicin poltica y gubernamental de Brasil: una visin de pas ambiciosa y que, en sus trazos ms esenciales y estratgicos, cuenta con consenso nacional. Sus funciones se concentran en el asesoramiento al Presidente, con ejes en las oportunidades econmicas y educativas, Amazona y defensa. Por otro lado, la Casa Civil de la Presidencia, de gran centralidad en la estructura de gobierno, participa en la formulacin de polticas y programas estratgicos, coordina e integra las polticas de gobierno, realiza el seguimiento y la evaluacin de la accin gubernamental conforme a la estrategia denida, y tiene la conduccin de algunos programas federales, en algunos casos con recursos signicativos, como es el Programa de Aceleracin del Crecimiento. Brasil presenta algunas caractersticas singulares que ponen en segundo plano los arreglos formales. Una cultura de negociacin, una concepcin de la insercin en el mundo que ha persistido a travs de regmenes y gobiernos, un pluralismo poltico con reejos regionales importantes, actores sociales fuertemente estructurados y con inuencia en la elaboracin de alternativas de poltica, con proyectos propios pero a la vez sometidos a la deliberacin de la poblacin, una clara articulacin entre la sociedad civil, los mbitos acadmicos y los partidos polticos, son factores que contribuyen a explicar la visin estratgica relativamente compartida y, por consiguiente, ciertas polticas de estado. Por cierto, la dimensin del pas, la diversidad de problemticas y las complejidades regionales y locales hacen que los esfuerzos por una mayor coherencia y una mejor coordinacin no siempre sean exitosos, en particular aquellos que dependen de las estructuras formales vigentes. No obstante, dimensiones implcitas referidas al desarrollo nacional y la convivencia poltica explican las continuidades y las coherencias de fondo. Brasil cuenta, en sntesis, con mecanismos formales e informales para la formulacin de la visin y la estrategia nacional, con mbitos para el planeamiento nacional y con esfuerzos de articulacin de los modelos de organizacin central con la diversidad nacional y regional. Es decir, combina un fuerte poder federal con modos de descentralizacin de creciente importancia, a la vez que ha introducido innovaciones que hacen uso de nociones de la nueva gestin pblica en el marco de polticas que preservan continuidad y sentido estratgico.
Colombia
La planeacin en Colombia tuvo una aparicin temprana. En 1958 se cre el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Planeacin, as como el Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos, entidades que tuvieron funciones de estudio y recomendacin de la poltica econmica, transformndose en 1968 en el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES) y en el Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Desde esa poca el planeamiento tuvo estatus constitucional, con modicaciones subsiguientes que preservan este carcter imperativo de la Ley Orgnica de Planeacin. El DNP adquiri capacidad decisoria, y a partir de la dcada del cincuenta se comenzaron a elaborar planes y programas generales para el pas con la colaboracin de misiones tcnicas internacionales. En la dcada del setenta, se inici la elaboracin de planes de desarrollo ms estructurados. En 1979 se entroniz el Plan General de Desarrollo que deba englobar a la totalidad de la obra de gobierno (Trujillo Alfaro, 2007). El Departamento Nacional de Planeacin depende directamente de la Presidencia. Es una entidad tcnica con funciones de diseo, orientacin y evaluacin de polticas pblicas, manejo y asignacin de la inversin pblica y concrecin de las estrategias y polticas en planes, programas y proyectos del Gobierno. Desempea las funciones de Secretara Ejecutiva del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES) y del CONPES Social. El CONPES, creado en 1958, es la
mxima autoridad nacional de planeacin, y coordina y orienta a los organismos encargados de la direccin econmica y social en el Gobierno a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales. Acta bajo la direccin del Presidente de la Repblica24 y tiene entre sus funciones la de presentar la programacin macroeconmica anual, preparar el Plan Nacional de Desarrollo 25 , en los trminos sealados en la Ley orgnica del Plan, y presentar para su aprobacin las polticas, estrategias, planes, programas y proyectos del gobierno nacional y los estudios sobre la ejecucin. El Departamento Nacional de Planeacin tiene a su cargo la preparacin del presupuesto de inversin, mientras que el Ministerio de Hacienda prepara el presupuesto de Gastos. El Plan Nacional de Desarrollo incorpora el Plan de Inversiones. Pas unitario y caracterizado por la paradoja de un gran centralismo en el gobierno y fuertes diferenciaciones regionales, en las ltimas dcadas ha avanzado en materia de descentralizacin, con procesos que han puesto en evidencia una bsqueda progresiva de esquemas que aseguren la coherencia al mismo tiempo que se avanza en una administracin ms cercana a lo local. Por la reforma constitucional de 1991 se introdujo un sistema de evaluacin de las polticas y proyectos de gobierno. En 1994 se cre el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (SINERGIA) al interior del DNP: El estatuto orgnico del presupuesto de 1995 dispone que el Presupuesto General deber guardar concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo, del Plan de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones. En 2002 se avanz en la integracin de esta informacin de resultados con los procesos presupuestarios y se cre un comit intersectorial de evaluacin de resultados como mbito de coordinacin tcnica y de vinculacin entre la presupuestacin y la evaluacin. Por una ley del ao 2003 se plante formalmente la intencin de vincular los recursos a metas y resultados. El aprendizaje acumulado indica que, a pesar de la acumulacin de aprendizaje y la evidente maduracin de las capacidades tcnicas, existe an un uso limitado de la informacin, en particular la resultante de las evaluaciones y, especialmente, en las instancias parlamentarias de tratamiento de planes y presupuestos. Adems, esa debilidad pone de maniesto la existencia de rigideces institucionales no superadas y que produce que el ciclo de polticas no alcance la integracin y articulacin contemplada en los cuerpos legales existentes. No obstante lo sealado en el prrafo anterior, el caso de Colombia ilustra la continuidad institucional del planeamiento y los constantes esfuerzos por perfeccionarlo y entrelazarlo con la asignacin de recursos. Dado el carcter largamente convulsionado de la sociedad colombiana, esta sorprendente persistencia est asociada a las orientaciones predominantes en sus grupos poltico-tcnicos y acadmicos y a las capacidades de un aparato de formulacin de polticas que se conservaron a pesar de los conictos sociales y de las coyunturas econmicas enfrentadas.
Mxico
La experiencia de Mxico es particularmente interesante. Luego de dcadas de hegemona del Partido Revolucionario Institucional (PRI), se ha iniciado un perodo, que an puede calicarse de transicin, hacia un rgimen poltico pluralista y competitivo, y en el que las reformas de la institucionalidad han avanzado, no sin tropiezos pero sin detenerse. Un estado fuertemente
24 Lo componen los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Agricultura, Desarrollo, Trabajo, Transporte, Comercio Exterior, Medio Ambiente y Cultura, el Director del DNP, los gerentes del Banco de la Repblica y de la Federacin Nacional de Cafeteros, as como el Director de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del Interior y el Director para la Equidad de la Mujer. El CONPES Social lo integran los ministros de Hacienda, Salud, Educacin, Trabajo, Agricultura, Transporte, Desarrollo, el Secretario General de la Presidencia y el Director del DNP. 25
Existen leyes orgnicas del Plan Nacional de Desarrollo y del Presupuesto que establecen los requisitos para la preparacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin.
centralista, a pesar del carcter federal de su Constitucin, con un peso de la Federacin extremadamente importante en la scalidad pblica, y con mecanismos que homogeneizan las polticas centrales con las dbiles capacidades autonmicas de los estados, ha contado con mecanismos consolidados de planicacin a nivel central y de orientacin presupuestal, con una tradicin de formulacin de planes de larga data y una Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tradicionalmente poderosa. Mxico cuenta con una legislacin que obliga a elaborar planes de desarrollo en los distintos niveles de gobierno con mecanismos de convalidacin social, por supuesto de incidencia a veces muy relativa. En 1995 se inici un proceso de reforma administrativa, con cambios legales y normativos, y en el sistema integral de planeacin, programacin y presupuestacin. En los ltimos aos se han realizado esfuerzos en materia de administracin nanciera, planeacin estratgica e implantacin en todas las dependencias y entidades de una nueva estructura programtica y un sistema de evaluacin del desempeo a travs de indicadores, procurando superar la fragmentacin del ciclo presupuestario desde la planeacin hasta la evaluacin. Mxico ha avanzado tambin en materia de transparencia y control ciudadano, as como en dar mayor voz a los estados en la asignacin de los recursos transferidos por la Federacin. La ltima reforma constitucional establece el presupuesto basado en resultados, el que est comenzando a establecerse conforme a las capacidades disponibles para la denicin de metas y en materia de informacin e indicadores para la medicin de desempeos e impactos. De igual manera, se ha establecido el requisito de constituir unidades con autonoma tcnica para la evaluacin de polticas y programas. Los instrumentos para la coherencia y la coordinacin sealados en la seccin anterior estn, por lo tanto, presentes en Mxico. La elaboracin de visiones de largo plazo, la prctica de la planeacin, los esfuerzos actuales de institucionalizacin de la gestin basada en resultados y de la evaluacin, indican un camino que parecera se est transitando lenta pero efectivamente. En los esfuerzos en curso, los avances se explican por la intencin de los gobiernos de Mxico de convertir al pas en un interlocutor de peso en la esfera regional e internacional. Muchas de las iniciativas adoptadas tienen por orientacin emular otras experiencias, especialmente las de los pases de la OECD, contando adems con un muy activo involucramiento de entidades multilaterales de crdito para apoyarlas y para motorizar reformas de la gestin que permitan brindar ms ecacia a los programas estatales (en particular los sociales, como Oportunidades) y fortalezcan el proceso de consolidacin democrtica.
V. CONCLUSIONES
Las conclusiones ya fueron parcial y asistemticamente anticipadas en las distintas secciones que integran este trabajo. Su rpido repaso aqu tiene por propsito sintetizar las principales argumentaciones presentadas y las sugerencias que de ellas se derivan. 1. Puede parecer una aparente paradoja o eventual contradiccin la armacin de crecientes incertidumbres y turbulencias de los contextos internacional y nacional y, simultneamente, la necesidad de prestar atencin ms sistemtica al futuro y, por consiguiente, a una planeacin de nuevo estilo. Por cierto, la aproximacin ingenua sera que aquellas condiciones inhiben o hacen ociosa la orientacin hacia la anticipacin y el diseo de planes. No obstante, la accin de gobierno no puede consistir en respuestas aleatorias a desafos coyunturales, sino que debe estar guiada por visiones, estrategias y acuerdos sostenibles en el tiempo. Desde ya, ello implica condiciones institucionales y orientaciones de actores sociales que
exceden los arreglos tcnicos y organizacionales que puedan adoptarse. Lo que el trabajo asume es que una reexin sobre exigencias y modos de resolverlas puede alimentar la capacidad de la sociedad para deliberar sobre su futuro y para darse instituciones ms acordes con las aspiraciones colectivas. 2. Esa planeacin de nuevo estilo debe ser resultante de las condiciones y desafos enfrentados. Debe procurar construir capacidades, impulsar la racionalidad sustantiva y atender a los nuevos fracasos del mercado. Tiene, adems, que incorporar la economa poltica de las decisiones y orientarse hacia cambios institucionales que hagan sostenibles los objetivos de poltica (Grindle, 1991). 3. El trabajo presenta una reivindicacin del planeamiento como actividad sistemtica de evaluacin de objetivos y medios para alcanzarlos, de sealamiento de prioridades y como proceso racionalizador de la accin estatal. Esta reivindicacin no implica reproducir experiencias del pasado que han demostrado sobradamente sus carencias y limitaciones; pero s la necesidad de alcanzar una mayor consistencia entre nes, objetivos, actividades, capacidades y recursos, de manera de alcanzar una mayor efectividad y eciencia, con impactos signicativos en aquellas cuestiones de mayor relevancia social. 4. Esa consistencia se maniesta en dos dimensiones. La primera es la coherencia de las polticas pblicas en sus aspectos sustantivos, lo que implica orientaciones compartidas, contribuciones a nes explicitados, complementariedades de impactos e integracin a estrategias convalidadas socialmente. Este es un problema de calidad institucional, poltica apoyada en la cohesin social y capacidades tcnico-polticas que permitan utilizar el mejor conocimiento disponible y convocar apoyos colectivos. Son estas capacidades tcnico-polticas las que deben respaldar los esfuerzos de planeamiento y brindar el marco y los lineamientos para la accin de las agencias gubernamentales. 5. La segunda dimensin es la coordinacin. Si bien esta cuestin tambin es de naturaleza poltica, es ms manipulable a travs de diseos e incentivos. La reduccin de las excesivas diferenciaciones de competencias entre las organizaciones pblicas, las deniciones de programas, proyectos y lneas de accin pensadas en mayor medida desde el ciudadano receptor que desde el aparato de produccin estatal, la construccin de visiones y doctrinas operacionales compartidas y la existencia de mbitos y modalidades de trabajo con interaccin de los operadores y participacin de los receptores son algunos de los recursos a los que puede apelarse para superar la fragmentacin de la accin estatal y el predominio de perspectivas corporativas u organizacionales en la implementacin. 6. La experiencia comparada muestra que el camino hacia la mejor coherencia y ms eciente coordinacin depende de condiciones institucionales y polticas propias de cada pas. Dependencias de sendero, culturas polticas, persistencia de los proyectos sociales, calidad de las conducciones estatales, etc., determinan el grado de viabilidad de las innovaciones en materia de polticas y de modelos de organizacin y gestin estatal. A pesar de esta armacin, tambin puede observarse una trayectoria compartida: intentos sistemticos por aumentar las capacidades de anticipacin y previsin, dar mayor relevancia a la orientacin por resultados e impactos, introducir la evidencia como requisito para la fundamentacin de polticas y decisiones, articular de mejor manera la planeacin nacional con los procesos presupuestarios, institucionalizacin de la evaluacin como medio para perfeccionar las polticas, mejorar la gestin y transparentar la actividad estatal. 7. Los casos analizados permiten inferir que los arreglos formales pueden ser contribuyentes, pero nunca condicin necesaria. Identidad de visiones, reglas compartidas, redes de actores, cultura de la negociacin, memorias institucionales y orientaciones innovadoras parecen jugar un papel crtico tanto para la coherencia como para la coordinacin. Estas son
cuestiones institucionales ms que de diseo organizacional, construcciones sociales ms que planes que exteriorizan intenciones de algunos actores sociales. 8. Esa experiencia permite armar que se requiere perfeccionar el uso de instrumentos de traduccin de intencionalidades polticas en impactos. Entre esos instrumentos estn nuevas modalidades de planeacin, programacin y presupuestacin, la institucionalizacin plena de los mecanismos de evaluacin de polticas y programas, la reformulacin de estructuras de manera de alcanzar un mejor acople entre objetivos de poltica y modos operativos, el desarrollo de sistemas que brinden informacin relevante y conable para la conceptualizacin de los problemas y para medir las consecuencias de las acciones y el desarrollo de sistemas de incentivos organizacionales que estimulen los cambios de orientaciones y conductas. 9. Argentina, junto a otros pases que sufren debilidades de institucionalidad y que deben afrontar exigentes desafos en materia de crecimiento, insercin internacional, superacin de la pobreza y construccin de una sociedad ms justa en todas las dimensiones, tambin presenta intentos de sumarse a esa trayectoria. La incorporacin sistemtica del futuro en la toma de decisiones, el fortalecimiento de mbitos que tengan una mirada hacia adelante e integradora de las problemticas nacionales, la construccin de involucramiento social en las cuestiones ms relevantes a atacar y la construccin de capacidades tcnicas son condiciones para el trnsito exitoso a lo largo de esa trayectoria.
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Coordinacin de Polticas Sociales: Abordaje Conceptual y Revisin de Experiencias Latinoamericanas

Dr. Fabin Repetto
INTRODUCCIN
La poltica social latinoamericana ha experimentado cambios signicativos en el ltimo cuarto de siglo. No slo se ha puesto en entredicho su alcance y contenido, algo evidente sobre todo en los momentos de reformas estructurales por los que atraves la regin en la dcada de los noventa, sino tambin han mutado (con especicidades segn los pases) sus modos de organizacin, la divisin de responsabilidades y las prcticas de intervencin. Un aspecto crtico al respecto se vincula con que dichos cambios no siempre acompaaron favorable y positivamente las mutaciones que experiment tambin la estructura social de la regin. Observado el asunto desde la perspectiva de la situacin social y cmo enfrentarla, el nuevo escenario de la regin coloc en evidencia una vez ms la multidimensionalidad de los problemas sociales, cuyas causalidades interrelacionadas no parecen posibles de ser enfrentadas exclusivamente con intervenciones de carcter sectorial. A su vez, este reconocimiento ha comenzado a asociarse con la idea de que afrontar estas problemticas requiere ir ms all de acciones centradas en el individuo para dar lugar a una concepcin que pone el nfasis en dos tipos de abordajes potencialmente complementarios: la familia y el territorio. Ubicando a las polticas sociales en el entramado ms amplio de la institucionalidad social, cabe sealar que del conjunto de cuestiones institucionales relevantes, en el sentido que afecta el peso relativo de los actores involucrados y transforma las reglas de juego formales e informales que enmarcan a la poltica social y sus expresiones en servicios, polticas y programas concretos, aqu se habr de colocar el acento en dos de ellas: la descentralizacin y la intersectorialidad. La emergencia de ambos conceptos en la historia reciente de la institucionalidad y la poltica social no aconteci al mismo tiempo. Podra armarse que la descentralizacin cobr fuerza en Amrica Latina, regin tradicionalmente centralista, a partir de tres impulsos basados en motivos diversos, en tres dcadas diferentes (secuencia que encuentra obvios matices en cada caso nacional): en los setenta, bajo gobiernos militares, como un modo para intentar diluir los focos neurlgicos de conictividad social, o al menos alejarlos de los centros de poder econmico y poltico; en los ochenta, en los inicios de la transicin democrtica, bajo la expectativa de que permitira sentar las bases de una democracia desde lo local y la participacin social; nalmente, en los noventa, guiada en lo fundamental por las urgencias scales de gobiernos nacionales preocupados casi exclusivamente por el ajuste estructural y la apertura de los mercados. Por otro lado, si bien el problema de la ausencia de sinergias y complementariedades entre los diversos sectores responsables de las polticas pblicas (y en particular de las polticas sociales) tena importantes antecedentes, la preocupacin por la intersectorialidad emerge ms recientemente, cerca de mediados de la dcada de los noventa. Y surge primordialmente como una preocupacin de racionalidad administrativa-scal, resultante de la errtica y catica expansin de programas focalizados en la pobreza, fenmeno que haba sido, en los aos previos, la seal de identidad de una poltica social neoliberal que estaba quedando limitada, casi como sinnimo, al combate a la pobreza. Slo ms recientemente, pero an de modo incipiente, comienza a cobrar fuerza el argumento de que la intersectorialidad es necesaria no slo por razones de
eciencia, sino tambin porque las caractersticas de los problemas sociales se maniestan cada vez ms complejos e interrelacionados. Ya sea en trminos de los retos derivados de la descentralizacin y las consiguientes relaciones intergubernamentales, o de la tensin sectorialidad-intersectorialidad, lo cierto es que en materia de poltica social una cuestin crtica cuando se habla de coordinacin reere al alcance de la misma, es decir, qu tanto de lo que suele denominarse poltica social es efectivamente materia de esfuerzos de coordinacin. Esto implica, a su vez, una cuestin de carcter ms general de las polticas pblicas de un pas, en tanto implica preguntarse por el grado de coherencia que tiene esa poltica social (o porcin de la misma) coordinable respecto a: i) el conjunto de intervenciones estatales; ii) lo que podra vislumbrarse como algo similar a un proyecto de pas. De acuerdo a lo antedicho, asistimos a la combinacin de diversos reconocimientos: a) los problemas que afectan a la poblacin no responden a una nica causa o carencia/necesidad, sino que se trata de problemas multidimensionales; b) se requieren abordajes que superen la atencin individual, para pasar a intervenciones que centren su atencin no slo en la familia como un todo (incluyendo las implicancias asociadas a las propias mutaciones del concepto familia), sino en el mbito territorial en el cual viven los grupos sociales con problemas de bienestar y desarrollo social; c) la descentralizacin experimentada en gran parte de la regin, y en particular en sus sectores y servicios sociales, conduce a repensar las relaciones intergubernamentales; d) los marcados lmites que tienen las acciones de un Estado que interviene en lo social a travs de su organizacin sectorial requieren cambios de modo tal de generar sinergias entre sus ministerios, polticas y programas sociales; y e) cuando se habla de coordinacin de poltica social debe observarse atentamente el alcance de lo que se coordina, tanto dentro del propio campo de la poltica social como en lo ms general de las intervenciones de poltica pblica. Esta multiplicidad de reconocimientos se asocia a los denominados efectos transversales de la institucionalidad social sobre la gestin social (Repetto, 2009). Se arma all: Respecto a los efectos transversales, es indudable que sern diferentes los retos de gestin social si se trata de una decisin propiamente sectorial (por ejemplo, la denicin del per l epidemiolgico de una poblacin o el cambio de la currcula escolar) que de cuestiones que afectan a varios sectores del Estado (por ejemplo, la gestin de un programa de transferencias condicionadas, que requiere no slo de la transferencia monetaria y el control de quien la recibe desde el lado de la demanda, sino tambin de prestaciones de salud, educacin y otros aspectos, ms asociadas a la oferta de servicios, cuya responsabilidad no recae en la misma organizacin responsable del mencionado programa). En estos ltimos casos importan tanto las normas escritas que dan las pautas para la coordinacin, como las prcticas no escritas que facilitan u obstaculizan una gestin intersectorial. Otro ejemplo donde la institucionalidad social genera efectos transversales sobre la gestin social es aquel donde el contenido concreto a gestionar (un servicio, una poltica, un programa) implica la intervencin de diversas jurisdicciones estatales, por ejemplo el nivel central, el subnacional (provincias, departamentos o como se denomine en cada caso) y/o el municipal, lo cual remite tanto a interpretar el alcance de las normas formales vigentes para regular estas relaciones, como al tipo de prcticas de cultura poltica que afectan dichos vnculos. Aquellos reconocimientos y estos efectos transversales llevan a plantear que uno de los mayores retos que enfrenta la institucionalidad social latinoamericana es avanzar hacia decisiones, diseos e implementaciones de sistemas de poltica social ms integrales, capaces de hacer frente tanto al crtico escenario social como a los desafos que afectan a las intervenciones destinadas a enfrentarlo. Lo que s resulta evidente es que esos sistemas integrales de poltica social (y su vnculo con el conjunto de polticas pblicas del pas) habrn de ser muy diferentes pas por pas, no slo en razones de grados diversos de desarrollo socio-econmico, sino tambin por diversidades en los escenarios poltico-institucionales.
Es en este punto del planteo, relacionado con las necesidades de avanzar hacia sistemas integrales de polticas sociales, que cobra sentido resaltar la importancia de la coordinacin (sea sta acotada o amplia dentro del conjunto de esas polticas sociales). Esta emerge como un medio fundamental seguramente no el nico para conformar abordajes, prcticas de gestin y movilizacin de recursos capaces de dar cuerpo a intervenciones ms integrales en la poltica social latinoamericana. Este trabajo se propone presentar conceptos y experiencias prcticas que sustenten esta lnea argumental. El documento se desarrolla en cuatro secciones, adems de esta introduccin. En la primera se presentan aspectos generales de la situacin social de la regin a efectos de sustentar la complejidad y heterogeneidad de la cuestin social, a la vez que se pasa revista a qu ha acontecido (tambin en trminos panormicos) con las polticas sociales en el ltimo cuarto de siglo. En la segunda el nfasis se coloca en presentar elementos analticos para revisar las distintas concepciones de polticas sociales, los cambios en la institucionalidad estatal que afectan a dicho campo de gestin pblica, los elementos crticos de un sistema integral y, con particular nfasis, cuestiones crticas de la coordinacin. En la tercera se ofrecen algunas experiencias latinoamericanas de coordinacin de polticas sociales, como ejemplos posibles que ayuden a entender alcances y diseos institucionales diferentes. Finalmente, en las conclusiones se esbozan aprendizajes en dos planos, destinados ambos a sugerir lneas de investigacin futuras: por un lado, aquellos relacionados con el enfoque conceptual propuesto; por el otro, aquellos derivados de las experiencias nacionales presentadas.
1) BREVE MIRADA SOBRE EL ESCENARIO SOCIAL LATINOAMERICANO Y LAS POLTICAS SOCIALES DESTINADAS A ENFRENTARLO
Una rpida mirada a aspectos fundamentales de la cuestin social latinoamericana, slo a efectos de enmarcar la complejidad y diversidad de la problemtica a la cual se debe enfrentar la poltica social en cada uno de los pases de la regin, muestra que los mismos no se limitan a una nica dimensin (pongamos por caso el ingreso) sino que presenten mltiples aristas, que responden a causas diversas y que generan variadas consecuencias. En trminos de pobreza, los datos indican que en 2007 un 34,1% de la poblacin se encontraba en dicha situacin, mientras que la extrema pobreza o indigencia abarcaba a un 12,6% de la poblacin. As, el total de pobres alcanzaba los 184 millones de personas, de los cuales 68 millones eran indigentes. Sin embargo, gracias a que en el quinquenio pasado (2003-2007) se registr el mayor crecimiento del PIB por habitante desde los aos setenta en Amrica Latina, superando el 3% anual, los niveles de pobreza mostraron una tendencia descendente desde el ao 2002 al menos hasta el 2007 (CEPAL, 2008). En cuanto al desempleo, el mismo ha seguido siendo elevado en consonancia con la tendencia creciente desde el momento de las reformas estructurales. Hacia 2006 superaba por 2,4 puntos porcentuales el nivel de 1990. A pesar de las mejoras producidas desde el ao 2002 en la gran mayora de las reas urbanas de los pases de la regin, persisten an fuertes inequidades, que se expresan en mayores tasas de desempleo entre los pobres, las mujeres y los jvenes. Al mismo tiempo, la precariedad en los mercados de trabajo est altamente correlacionada con el empleo en sectores de baja productividad, que es por lo general de mala calidad y se caracteriza por la inestabilidad laboral, las bajas remuneraciones y la falta de acceso a la seguridad social, lo que se denomina informalidad laboral. En las reas urbanas de Amrica Latina, en 2006, el porcentaje de trabajadores informales era de un 44,9% (CEPAL, 2008).
Si la pobreza mostr una evolucin favorable hasta tiempos recientes, y el desempleo y precariedad laboral resultan asuntos de importancia crtica, sin duda un problema ms serio y de complejidad superior lo constituye el de la desigualdad. Segn el ltimo Panorama Social de la CEPAL (2008), Amrica Latina sigue siendo la regin ms desigual del mundo, en la cual persiste una notable disparidad distributiva. El ingreso medio por persona de los hogares ubicados en el dcimo decil supera cerca de 17 veces al del 40% de los hogares ms pobres. Ms all de ahondar en cifras que complementen este dato, lo importante es remarcar que la desigualdad constituye, en sntesis, el problema ms crucial de la estructura social latinoamericana. Asimismo, en los ltimos aos, una serie de problemas sociales han ido cobrando renovando protagonismo en toda Amrica Latina, etapa en la cual las tendencias de desigualdad no cambiaron en trminos signicativos. Se trata de cuestiones que, de una u otra manera y an siendo de larga data en ciertos casos, parecen estar resignicndose segn los avances o retrocesos en el desarrollo socio-econmico y poltico, dando forma a un nuevo escenario social en la regin en general y en cada pas en particular. Al respecto, Hardy (2004) resalt oportunamente algunos muy signicativos: 1) En primer lugar, la coexistencia de una pobreza tradicional con una nueva pobreza asociada al trabajo y las inequidades distributivas, en la cual esta ltima est asociada a poblacin con mayores niveles de escolaridad e histricas mejores condiciones de vida, pero que, en los ltimos aos, han visto condicionado su bienestar por la dinmica excluyente del mercado de trabajo, los bajos ingresos, la regresividad distributiva y la desproteccin en las condiciones laborales. 2) En segundo trmino, la mayor participacin de las mujeres en el mercado de trabajo no ha estado acompaada de una ruptura signicativa en los patrones socio-culturales de discriminacin de gnero, lo cual se reeja de modo signicativo en la menor remuneracin recibida por las mujeres a igual trabajo que los hombres, lo que afecta fuertemente la creciente tendencia de que sean las mujeres las jefas de hogar o el primer sostn econmico de los mismos. 3) Como tercer fenmeno a destacar, cabe sealar el envejecimiento de las sociedades, el cual se asocia en la regin a las carencias en la cobertura de salud cuando se trata de enfermedades catastrcas de los adultos mayores y a la baja cobertura de la seguridad social, fenmenos ambos que estn resignicando de modo acelerado (en algunos pases ms que en otros, por supuesto) el rol de la familia y la comunidad en los patrones bsicos de bienestar individual y colectivo. 4) En cuarto lugar, el impacto que genera la masicacin de las comunicaciones sobre los modelos aspiracionales de la poblacin (en particular la juventud) resignica el sentido de necesidades y aumenta la brecha entre lo que se aspira como patrn cultural para ser parte de la sociedad y la posibilidad real de acceder a ciertos bienes y servicios, a la par que fenmenos como la brecha digital segmentan an ms las sociedades de la regin. 5) Un quinto fenmeno se asocia a los problemas sociales emergentes de la urbanizacin catica y por lo general no planicada, que afecta las relaciones interpersonales, expande la demanda de servicios pblicos y promueve sensaciones colectivas de inseguridad, fenmenos todos asociados de una u otra manera a la explosin de los niveles de violencia pblica y privada. 6) Finalmente, debe destacarse como otra problemtica que afecta el futuro de la poltica social el tema de las migraciones, ya no slo internas en un pas sino hacia nuevos mercados en los pases desarrollados, fenmeno que si bien tiene el efecto momentneo de aumentar los recursos internos de los pases expulsores va las remesas, a largo plazo produce importantes prdidas en trminos de capital humano para el pas que perdi esa poblacin.
En este contexto de temticas crticas que se van sumando al modo ms tradicional de revisar e interpretar los problemas sociales regionales, el tema de la exclusin resulta ms elusivo que el de desigualdad, pero igualmente algunas aproximaciones ayudan a entender de qu se est hablando cuando se hace referencia a dicho fenmeno en estos tiempos latinoamericanos. Minujin (1998) remarc oportunamente dos dimensiones de la exclusin: por un lado, la de carcter socio-econmica, asociada al problema del asalariamiento; por el otro, la de carcter socio-cultural, vinculada a la desincorporacin de las redes institucionales y de los planes de accin de las personas como sujetos activos y dueos de sus propias vidas. Por su lado, Sojo remarca la necesidad de no confundir la naturaleza unidimensional y cuantitativa de la ponderacin de condiciones de pobreza (que se reere a privaciones derivadas de la insuciencia de ingresos o de acceso a la satisfaccin de necesidades bsicas) con la cuestin heterognea, multidimensional y cualitativa a la que alude la nocin de exclusin social (2008:143). Otras voces han resaltado los avances conceptuales sobre la exclusin, en particular por su potencial para ser operacionalizado, destacando las siguientes cuatro caractersticas: La primera es el hecho de que algunos grupos son excluidos, a travs de formas no econmicas, del acceso a los bienes bsicos y a los servicios que determinan el capital humano (). La segunda caracterstica es el acceso desigual a los mercados de trabajo y a los mecanismos de proteccin social de las instituciones tanto formales como informales. An para las personas con similares niveles de capital humano y calicacin parece haber un importante elemento de discriminacin que debemos considerar como parte de lo que uno denira como exclusin social, ms all de consideraciones puramente econmicas. La tercera caracterstica se reere a la exclusin de los mecanismos participativos, mecanismos que por medio de la participacin de diversos grupos sociales afectan el diseo, la implementacin y la evaluacin de programas y proyectos del sector pblico. Finalmente, la cuarta, y la ms general de las caractersticas, es la exclusin en el sentido del desigual acceso en la prctica al ejercicio completo y proteccin de los derechos polticos y las libertades civiles, incluyendo la negacin de derechos humanos bsicos (Perry, 2000:10). Como perspectiva complementaria es importante reconocer las transformaciones en la estructura familiar en la regin, en tanto lo que acontezca en dicho mbito afecta el bienestar de sus miembros ms all de lo que suceda en el mercado laboral o con las polticas pblicas (en particular sociales). Al respecto, Martnez Franzoni da cuenta de la tendencia latinoamericana hacia familias ms diversas y proveedoras pero no ms cuidadoras, e indica: Producto de diferencias importantes entre pases en su organizacin, las familias despliegan diversas estrategias para generar ingresos y simultneamente lidiar con el trabajo no remunerado (2008: 69) 1 . Esta somera e incompleta aproximacin al escenario social de Amrica Latina muestra la permanencia de problemas histricos y asociados a causas estructurales, a la vez que la emergencia de nuevos desafos propios de los cambios econmicos, sociales y demogrcos de tiempos recientes. Ahora bien, qu ha acontecido con la poltica social en tanto decisiones y acciones destinadas precisamente a afrontar la cuestin social, en el ltimo cuarto de siglo? Las reformas de los aos ochenta y noventa ayudaron a conformar un escenario de poltica pblica en el cual, en situaciones de crecimiento econmico relativamente alto, se registraron
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Esta cuestin es sin duda ms general y no afecta slo a Amrica Latina. Esping-Andersen (2000) revisa su clsica tipologa de regmenes de bienestar y reintroduce con fuerza la importancia de los cambios en el vnculo entre familia y bienestar.
tendencias a la diferenciacin de las condiciones de vida que derivaron en fuertes aumentos de las ya indicadas desigualdades. Al mismo tiempo, en situaciones de recesin o de crecimiento econmico restringido a pocos sectores (circunstancias que la vulnerabilidad externa convierte en latentes), esto se traduce en un fuerte empeoramiento de las condiciones de vida de los sectores ms precariamente ligados a los mecanismos de mercado y a la proteccin social. El modelo de poltica social que se ha ido conformando en los ltimos aos en Amrica Latina no logr afectar esta situacin de manera lo sucientemente sustantiva, an con marcadas diferencias entre pases que han seguido algunos caminos ms o menos alternativos. No sorprende entonces que una gran parte de los imperativos de las reformas de las mencionadas dcadas se encuentren, pues, en discusin. Cabe destacar tres elementos clave de las reformas de poltica social de las ltimas dcadas: la desestatizacin, la descentralizacin y la focalizacin. La desestatizacin implic la transferencia parcial o total de responsabilidades del Estado a actores privados (empresas y organizaciones no gubernamentales y comunitarias); la descentralizacin produjo una reorganizacin de los servicios pblicos y sociales que favorece el crecimiento de la responsabilidad relativa de los Estados subnacionales; y la focalizacin, por ltimo, implic un cambio de objetivo de la poltica social, del ciudadano como receptor por derecho, al grupo o zona de riesgo como receptor estratgico (Andrenacci y Repetto, 2006). La desestatizacin conllev una prdida sistmica de la capacidad estatal para regular a los actores del mercado, a la vez que, tal lo esbozado, implic el creciente activismo de estos (y de las organizaciones no gubernamentales) como protagonistas de muchos mbitos de las polticas sociales. En referencia al interior del aparato estatal central, se acentuaron las asimetras a favor de los ministerios de Economa (o Hacienda o Finanzas, segn nomenclatura de cada pas), a la vez que creci la puja distributiva entre los ministerios sociales, tanto los clsicos como Educacin y Salud, como los renovados del rea de Trabajo o los nuevos de Desarrollo Social). Entre las diversas expresiones de capacidades que fueron perdiendo los Estados centrales, sobresale lo referido a sus capacidades de planeacin de mediano/largo plazo, lo que conllev un deterioro ms o menos directo de las capacidades de coordinacin de las polticas pblicas estratgicas, an cuando la cuestin como tal fue ganando paulatino protagonismo en los discursos de la nueva gerencia pblica. Respecto a la descentralizacin, sus principales efectos en materia de polticas sociales se vinculan a la reformulacin del papel a ocupar por cada nivel de gobierno, con un creciente protagonismo del nivel subnacional en algunos de los pases de organizacin federal (tales los casos de Mxico y la Argentina, en menor medida Brasil), as como mayor papel de los municipios (como qued en evidencia en Colombia y Chile, y tambin en Brasil, por citar slo tres ejemplos). Esto conllev un aumento de los actores involucrados, potenciando por ende las pujas distributivas y los intereses polticos propios de la dinmica del juego democrtico, a la vez que no abundaron los esfuerzos por generar diseos institucionales de calidad que regulasen, desde un prisma de relaciones intergubernamentales, estas novedosas interacciones en reas de por s tan complejas como la educacin, la salud, la vivienda o el desarrollo social. En relacin a la focalizacin, la misma se expres de modo emblemtico en mltiples programas contra la pobreza, llevados adelante no slo desde los amantes ministerios de desarrollo social (o equivalentes) sino tambin desde los ministerios sociales ms tradicionales e, incluso, desde la propia Presidencia (como fue el caso pionero de los Fondos Sociales). Los aspectos crticos son mltiples en este caso, pero resultan notorios dos en particular: a) la segmentacin, bajo ciertos fundamentalismos tecnicistas, de la cuestin social que afecta a individuos, familias y
territorios, y b) la dispersin de esfuerzos y atomizacin de miradas entre los muchos organismos con algn grado de responsabilidad directa en este tipo de intervenciones por programas. En el marco de estas transformaciones de la institucionalidad social y an con la supervivencia de algunas intervenciones universales y de seguridad social, la tendencia dominante que recorri la regin hasta los aos noventa (casi sin oposiciones capaces de revertir la direccionalidad de dichas intervenciones y que profundizaban los rasgos negativos de la situacin social), pareci estar asociada a la conformacin de lo que Prez Baltodano (1997) dio en llamar poltica social como alternativa a la ciudadana, entendida sta como aquel tipo de intervencin estatal en materia social que se formula e implementa en ausencia de derechos sociales. En una historia reciente, donde la tendencia de las polticas sociales latinoamericanas no ha sido neutral respecto a la cristalizacin de ciudadanas duales (Fleury, 2000) y ciudadanas asistidas (Bustelo, 2000), resulta pertinente remarcar los lmites que las mutaciones de las polticas sociales tuvieron respecto a su declarado objetivo de mejorar el escenario social latinoamericano. La nueva estructura de riesgos sociales a los que se estn enfrentando las sociedades latinoamericanas (con sus especicidades segn pases y subregiones) no est siendo apropiadamente atendida por los sistemas de poltica y proteccin social (Filgueira, 2007). El resultado global del proceso de reforma de la poltica social latinoamericana implic una fragmentacin de derechos sociales desde una perspectiva nunca del todo alcanzada en la regin de ciudadana plena (basada en el derecho a un mnimo de condiciones de vida socialmente aceptables por ttulo de ciudadano) hacia una perspectiva en la cual ciertos sectores con carencias tenan titularidades coyunturales sobre servicios, las cuales estaban condicionadas a la continuidad de dichas carencias (Andrenacci y Repetto, 2006). El conjunto de mutaciones de las polticas sociales se expresaron, por ejemplo, en que pasaron a ser materia de decisin individual numerosos asuntos que previamente (y en algunos pases ms que en otros) venan de la mano de la insercin laboral del trabajador: el sistema de aseguramiento y previsin, la salud, la administracin de los tiempos de trabajo y ocio, el acceso a la vivienda y otros benecios. Desde nales de los noventa, la poltica social apunt a reforzar el capital humano, fortaleciendo una mayor demanda por educacin y salud, ofreciendo mecanismos compensatorios para aquellos que quedasen fuera del mercado (Serrano, 2005). Los programas de transferencias condicionadas (PTC), creados a lo largo y a lo ancho de Amrica Latina y que reconocen sus principales experiencias en el Bolsa Familia (Brasil) y el Oportunidades (Mxico) (y en otra escala ejemplos como el de Chile Solidario y el cada vez ms masivo Familias en Accin en Colombia), los que se han propuesto enfrentar algunos de los principales dcits de la poltica social de la regin, por lo menos en materia de atencin a los sectores en situacin de pobreza. La escala masiva de los mismos y sus avances en trminos de colocar el nfasis en intentar disminuir la reproduccin intergeneracional de la pobreza, constituyen dos elementos destacados de este tipo de experiencia, cada vez ms visible y reconocida. En el ltimo lustro, en el marco de un rpido agotamiento de algunos principios asociados al llamado Consenso de Washington, fue retomando fuerza la idea de recuperar un rol activo del Estado en general, y en la poltica social en particular. Ayud a ello la llegada al gobierno de lderes asociados de un modo u otro al espacio poltico-ideolgico de centroizquierda. Este movimiento del pndulo no implic, necesariamente, resultados espectaculares e impactos inmediatos en cuanto a enfrentar problemas tan estructurales como la desigualdad o tan complejos de abordar como la exclusin. El presente escenario, que combina una revitalizacin del rol activo del Estado para enfrentar los problemas sociales y la permanencia de mltiples asignaturas pendientes, expresa entonces la necesidad de seguir avanzando en una mejor poltica social latinoamericana. Entre las alterProyecto de Modernizacin del Estado | 53
nativas para avanzar en esa direccin se encuentra el reto de construir sistemas integrales de polticas sociales, acordes al tipo de problemtica que cada pas debe enfrentar en trminos de sus respectivas estructuras sociales. La siguiente seccin brinda elementos analticos para entender el mencionado desafo.
2) NOTAS CONCEPTUALES SOBRE LA COOORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE POLTICAS SOCIALES Qu se entiende por polticas sociales?
Lo primero que debe claricarse desde el punto de vista conceptual se relaciona con los posibles alcances de las polticas sociales, de cuyas mutaciones recientes acaba de hablarse. Estas constituyen un subconjunto de las polticas pblicas y no tiene un lmite preciso, como bien lo expresa Titmuss. Primero cuando seala, siguiendo la obra de Marshall: El trmino poltica social no es una expresin tcnica con signicado exacto (...), se utiliza para hacer referencia a la poltica de los gobiernos respecto a aquellas actuaciones que tienen impacto directo en el bienestar de los ciudadanos a travs de proporcionarles servicios o ingresos. Por lo tanto, la parte ms importante est formada por la seguridad social, la asistencia pblica (o nacional), los servicios sanitarios y de bienestar, la poltica de vivienda (1981, 37). Luego, va ms all en su ligazn con otras reas de accin pblica y la considera como un sistema redistribuidor de ingresos, por lo cual incorpora aspectos tales como la poltica scal, la poltica de empleo e ingresos, as como la administracin de los sectores sociales (cfr. Bustelo y Minujin, 1997). Un aspecto fundamental a reconocer es que se trata de un campo en permanente construccin y/o reconguracin. Las relaciones de fuerza, las cosmovisiones ideolgicas, los avances tecnolgicos y los renovados saberes disciplinarios son cuatro aspectos que, combinados, ayudan a entender los cambios que histricamente transforman el alcance y contenido de la poltica social. Como la otra cara de una misma moneda, tambin ayuda a entender dichas transformaciones lo que acontece propiamente en la estructura social, las mutaciones en sus estructuras de riesgos y vulnerabilidades, la aparicin de nuevos problemas o la reformulacin de viejas cuestiones irresueltas o resueltas slo de modo parcial. Con base en la tipologa de regmenes de bienestar propuesta por Esping-Andersen (1993), la literatura especializada ha denido tres reas fundamentales de poltica social, cuya dinmica impacta en forma directa sobre los problemas y necesidades de determinados sectores de la sociedad: en primer trmino, aquellas de cobertura universal; en segundo lugar, las asociadas a la seguridad social; nalmente, las destinadas a enfrentar la pobreza. El conjunto de acciones pblicas denidas como polticas sociales universales se expresa paradigmticamente en los sectores de educacin (sobre todo en los niveles bsicos) y salud (en especial, de atencin primaria). Aun cuando el origen de las mismas puede hallarse en las etapas iniciales del capitalismo (o vinculado a la consolidacin de algunos Estados nacionales en el caso de Amrica Latina de nales del siglo XIX), su extensin en trminos amplios y benecios relativamente homogneos brindados en forma centralizada y nanciados por los recursos pblicos del sco, recin se produce a partir de la segunda posguerra. Result as la expresin cabal de los nuevos derechos sociales. Este tipo de polticas pretende cubrir a toda la poblacin contra las contingencias sociales, independientemente de la actividad que realice el ciudadano y de su capacidad contraprestadora (Lo Vuolo, 1990:39). Las polticas de la seguridad social limitan por lo general su cobertura a individuos (y su grupo familiar) que integrasen la fuerza laboral formalmente organizada, a la par que se nancian en
forma tripartita entre asegurados, empleadores y el Estado. Al decir de Lo Vuolo: Los benecios que otorga estn, al menos parcialmente, vinculados con los aportes (ya sea en forma directa o indirectamente utilizando a los salarios como base comn de clculo). Se organiza en diferentes programas (usualmente separados), cada uno de los cuales se identica con una particular contingencia o riesgo social que motiva la cobertura (1990:39). En lo que reere a las polticas frente a la pobreza, y aun cuando su gnesis se remonta a los orgenes mismos del Estado, el lugar que ha ocupado histricamente en el conjunto de acciones pblicas permite descubrir un recorrido singular. Mientras en gran parte de los pases con mayores niveles de industrializacin fue desapareciendo como tal, ms all de acciones aisladas (con la notoria excepcin de Estados Unidos y otros pases anglosajones), en mbitos como Amrica Latina tuvo una triple manifestacin histrica: la benecencia, la asistencia pblica y las ms recientes modalidades de programas focalizados. Un modo algo diferente pero en general complementario de interpretar analticamente las polticas sociales es introduciendo el concepto de proteccin social. En este momento histrico, una de las novedades ms sugerentes en el campo de la poltica social es que las recientes acciones (dispersas, atomizadas y muchas veces irrelevantes) destinadas a enfrentar la pobreza comienzan a dar paso a enfoques ms amplios, relacionados con lo que ha dado en llamarse la proteccin social. Esto se da en un marco donde los gobiernos latinoamericanos, los organismos multilaterales, la comunidad acadmica y las organizaciones sociales, entre otros actores relevantes, comienzan a avanzar hacia dos nuevos consensos, an incipientes: por un lado, se empieza a reconocer que la poltica social es bastante ms que acciones dirigidas exclusivamente a la poblacin en situacin de pobreza; por otro lado, se va tomando mayor conciencia de que, en tanto una de las claves fundamentales para mejorar la situacin social est relacionada con lo que acontezca con el mercado de trabajo, es importante incorporar esta dimensin como parte relevante de las preocupaciones estatales en lo social. Justamente la proteccin social emerge con fuerza en el cruce de ambos consensos en construccin. Dicho de otro modo, la proteccin social (al ir ms all de la reciente historia de lucha frente a la pobreza y aun con problemas evidentes sobre su alcance prctico) engloba un conjunto de aspectos crticos anteriormente dispersos en el debate de poltica pblica en materia social: el capital humano, los riesgos individuales y colectivos, la reproduccin intergeneracional de los problemas y necesidades sociales, el vnculo entre lo econmico y lo social, etc. Y lo hace, al menos en el plano conceptual, enfatizando una perspectiva de derechos (y responsabilidades), aspecto novedoso cuando se trata de polticas pblicas relacionadas con poblacin con bajo nivel de organizacin e incidencia poltica y social. As planteado el horizonte de retos y desafos de la proteccin social, es evidente que la misma emerge como un complemento apropiado de otras reas de la poltica social, por ejemplo la salud y la educacin, a la vez que establece vasos comunicantes con otras reas estratgicas de gestin pblica. Las aproximaciones previas implican que el alcance de la poltica social no constituye un dato ya dado y homogneo para cualquier tiempo y lugar. Por el contrario, qu dene cada Estado en cada pas respecto a sus contenidos y componentes (y por ende sus potenciales impactos) variar dinmicamente en funcin de aspectos tan diversos como el grado relativo de desarrollo econmico y social, las caractersticas y actores del sistema poltico, el lugar del pas en el escenario internacional, etc. Por ende, segn el sistema de poltica social que cada pas conforme en un cierto momento de su historia sern los retos de coordinacin destinados a promover un sistema integral. Aqu se hacen presentes dos supuestos: por un lado, cuanto ms extenso y complejo es el conjunto de intervenciones que un Estado decide llevar adelante como poltica social (incorProyecto de Modernizacin del Estado | 55
porando servicios e instituciones con fuertes componentes meritocrticos y universales), ms difcil ser avanzar en coordinaciones pro-integralidad dado el peso e intereses de los actores que en dichos campos se conforman; por el otro, las posibilidades de avanzar hacia mejores coordinaciones pro-integralidad estarn fuertemente asociadas a contar con coaliciones sociopolticas progresistas, con fuerte inters en materia social y con aparatos tcnico-burocrticos con capacidad de adoptar comportamientos y prcticas exibles de gestin pblica. Ambos supuestos se entrelazan, adems, con renovadas cuestiones que hacen al accionar estatal, aspecto a abordar a continuacin.
Los nuevos retos del Estado y su impacto en las polticas sociales

Las ltimas dcadas han dejado al descubierto la necesidad de promover transformaciones importantes en los Estados latinoamericanos. Si los aos de auge neoliberal plasmaron la propia visin de la coalicin dominante por entonces respecto a esta necesidad en una retraccin estatal amparada en la crisis scal y la deslegitimidad del aparato administrativo pblico, los aos recientes han comenzado a mover el pndulo en otra direccin. Gobiernos ms abiertos a reconocer la importancia de aumentar capacidades estatales tienen por delante la tarea de promover mejores relaciones intergubernamentales (cuestin esencialemente crtica en aquellos pases con organizacin federal) as como virtuosas intervenciones intersectoriales. Ambos desafos resultan particularmente relevantes en materia de polticas sociales. En cuanto a las relaciones intergubernamentales, las mismas potencian su relevancia en tanto se ha avanzado mucho en los procesos descentralizadores. Filmus (1998) diferenci oportunamente entre cuatro lgicas que han predominado al momento de avanzar en reformas institucionales de descentralizacin 2: a) Lgicas scalistas: se enfatiza la necesidad de ahorro del gasto pblico; b) Lgicas tecnocrticas: se propone controlar y hacer ms eciente el proceso de toma de decisiones e implementacin; c) Lgicas de mejora de la calidad: se busca adaptar las acciones pblicas a las realidades subnacionales, regionales y locales; y d) Lgica democrtica participativa: se propone, va ms poder local, comprometer a la comunidad para que asuma un mayor compromiso y control sobre los procesos pblicos. Para el caso de cmo se decide, disea y gestiona la poltica social (incluyendo su evaluacin) en el marco de la descentralizacin, es importante determinar, tomando en cuenta las reglas formales e informales de la institucionalidad social: a) si la capacidad de decisin est distribuida entre autoridades de distinta escala territorial; b) qu atribuciones le cabe a cada autoridad; c) qu mecanismos existen para coordinar la actividad entre autoridades de distinta jurisdiccin; y d) en qu medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferencias reales en el entorno social y la ecacia de los sistemas de accin social subnacionales y si existen mecanismos para compensar esas diferencias (Acua y Repetto, 2009). Sintetizando lo acontecido con la descentralizacin en materia social, Fizbein arm: Durante las dos dcadas pasadas, la mayora de los pases de la regin atraves por un proceso de descentralizacin de las responsabilidades de prestacin de servicios. Prcticamente todos los pases han emprendido alguna forma de descentralizacin de su sistema de enseanza primaria y secundaria, lo que implic la transferencia de los poderes de decisin a actores externos a la estructura burocrtica de los ministerios de educacin. En muchos pases, el sector del agua cambi de un nico proveedor nacional, controlado por el gobierno central, a una estructura
2 Estas pueden ser ledas en trminos de objetivos fundamentales que son comunes a diversos campos de gestin pblica aun cuando su formulacin original se reriese al caso del sector educativo.
sumamente descentralizada donde el servicio se delega a cientos de servicios pblicos municipales nuevos. Adems, los gobiernos locales y regionales asumieron cada vez ms responsabilidades sobre los establecimientos y programas de salud pblica y tambin se llev a cabo un proceso descentralizador en el sector transporte, donde se produjo un aumento gradual de la participacin de municipios y gobiernos regionales en la gestin de caminos secundarios y terciarios. Con el tiempo, algunos pases tambin han delegado responsabilidades en cuanto a programas de ayuda social a los gobiernos subnacionales (2005:23). Serrano y Fernndez dieren parcialmente con Fiszbein respecto a los programas frente a la pobreza, sobre todo en tiempos recientes donde han emergido con fuerza los ya mencionados programas de transferencias condicionadas. Arman: El discurso sobre la reforma y modernizacin del Estado en Amrica Latina menciona entre sus pilares la descentralizacin de la poltica social y el fortalecimiento de los niveles descentralizados para la gestin de lo social, siendo el mayor ejemplo de estos procesos la descentralizacin de las polticas sectoriales de educacin y salud. Pero la materia sobre la cual se generan traspasos, en el caso social, es diversa. Por un lado, se encuentran las conocidas y grandes polticas sectoriales, pero por otro, una vasta gama de acciones que opera con lgica de programas. Estas distinciones permiten comprender por qu existen grandes diferencias entre la descentralizacin que se produce de los servicios de educacin y salud y la descentralizacin de las polticas de superacin de la pobreza, las que no forman parte explcita de la agenda descentralizadora en los distintos pases, aunque su ejecucin es innegablemente de mbito local (2005:1). Es importante reconocer que la descentralizacin implica nuevas y mayores complejidades para la gestin estatal. En ese sentido, es pertinente colocar el acento en los distintos tipos de relaciones intergubernamentales que derivan de la descentralizacin. Al respecto, Jordana (2001) presenta una sugerente clasicacin de posibles diseos institucionales de dichas relaciones entre niveles de gobierno. Reere, por un lado, a la idea de monopolio institucional, en el cual el gobierno central maneja de modo exclusivo determinadas reas. Por otra parte, denomina monopolio institucional distribuido al manejo de determinadas reas de forma exclusiva por parte de los gobiernos subnacionales. Finalmente, habla de pluralismo institucional cuando se trata de reas donde distintos niveles de gobierno comparten responsabilidades. El mismo autor seala: Actualmente, en la mayor parte de los pases se encuentran en buena parte mezcladas las tres modalidades mencionadas, con mayor o menor presencia de una u otra, segn su estructura poltica y administrativa, su tradicin centralista y los avances realizados en las ltimas dcadas en materia de descentralizacin. Adems, en cada mbito sectorial de polticas pblicas pueden surgir conguraciones relativamente distintas (Ibdem:29). El otro asunto crtico a abordar aqu reere a los marcados lmites que tiene el Estado para afrontar de un modo sectorial (con tendencia a actuar en trminos de compartimentos estancos) problemas que requieren fuertes interrelaciones, enfoques e intervenciones comunes. Esto conduce a la cuestin de la intersectorialidad. Al respecto, Serra propone una aproximacin que resulta sugerente como punto de partida: La transversalidad es, al mismo tiempo, un concepto y un instrumento organizativo cuya funcin es aportar capacidades de actuacin a las organizaciones en relacin con algunos temas para los que la organizacin clsica resulta inadecuada. En este sentido, responde tanto a necesidades de diseo de la organizacin como a necesidades de gestin. La transversalidad intenta dar respuestas organizativas a la necesidad de incorporar temas, visiones, enfoques, problemas pblicos, objetivos, etc., y a las tareas de la organizacin que no encajan en una sola de las estructuras organizativas verticales. Asimismo, intenta que esas estructuras verticales compartan sinrgicamente la consecucin de un objetivo comn, que no es especco a cada una de ellas (2005:3).
La intersectorialidad conlleva claramente aspectos polticos y tcnicos. En un sugerente estudio sobre la temtica, Cunill Grau (2005) da cuenta de dos premisas que encuadran desde esta ptica el debate sobre intersectorialidad: 1) la integracin entre sectores posibilita la bsqueda de soluciones integrales. Esta premisa le asigna un fundamento expresamente poltico a la intersectorialidad y se traduce en la asuncin de que todas las polticas pblicas que persigan soluciones integrales, tales como la modicacin de la calidad de vida de la poblacin, deben ser planicadas y ejecutadas intersectorialmente; y 2) la integracin entre sectores permite que las diferencias entre ellos puedan ser usadas productivamente para resolver problemas sociales. Esta premisa remite a un fundamento tcnico de la intersectorialidad, consistente con la idea de que crea mejores soluciones (que la sectorialidad) porque permite compartir los recursos que son propios de cada sector. La poltica social no resulta materia exclusiva del Estado nacional, como ya se observ al atender a las reformas descentralizadoras y sus impactos en las relaciones intergubernamentales. Por ende, en pases con dos o tres niveles de gobierno, sea el caso de pases unitarios o federales (y sus matices), pueden existir diferentes organizaciones pblicas que a un mismo nivel de gobierno gestionen la poltica social, dando lugar por ende a relaciones de intersectorialidad (horizontales). Indicado esto, aqu se enfatizar el anlisis en las interacciones entre sectores del Estado nacional, an cuando muchos de sus aspectos crticos tambin sean comunes a la gestin intersectorial horizontal en un gobierno subnacional y/o local. Debe tenerse presente que el tipo de intersectorialidad que aqu se propone analizar, concentrado en lo que sucede con las intervenciones sociales del Poder Ejecutivo de la estructura estatal central, implica colocar la atencin en la dinmica que acontece al interior de dicha instancia. All, ms all de los discursos pblicos que resaltan la coherencia de enfoques, perspectivas y estrategias de un gobierno (al n de cuentas un conjunto de mujeres y hombres con responsabilidad de administrar el Estado durante un cierto perodo de tiempo), muchas veces suceden otras cosas. Y es que en la prctica lo que predomina es la multiplicidad y entrelazamiento de interacciones entre actores con intereses e ideologas diversas, donde las dotaciones de recursos, las expectativas personales o grupales, las relaciones informales y los marcos normativos, hacen muy compleja la conformacin de coaliciones para generar avances en la intersectorialidad, coaliciones que sean slidas y que acten con un horizonte de largo plazo, es decir, que vayan ms all de acuerdos tcticos coyunturales. Veiga y Bronzo destacan tres patrones a travs de los cuales podra pensarse la intersectorialidad de la poltica social: 1) la poltica es diseada, ejecutada, acompaada y evaluada de manera intersectorial; hay una estrecha y constante colaboracin a lo largo de todo el ciclo de la poltica; 2) la poltica es formulada intersectorialmente, pero es ejecutada de manera sectorial, siguiendo algn nivel de coordinacin, cada sector ejecuta parte de la poltica concebida intersectorialmente; y 3) la poltica establece objetivos y metas consistentes entre sectores. Las metas generales son desdobladas en polticas consistentes, pero formuladas y ejecutadas de manera sectorial y autnoma (2005:10). Al decir de Prates Junqueira (2004), la calidad de vida demanda una visin integrada de los problemas sociales y la accin intersectorial surge como una nueva posibilidad para resolver esos problemas que inciden sobre una poblacin que ocupa un determinado territorio. Es una visin importante, seala el autor, porque aporta una visin integrada de los problemas sociales y de sus soluciones. En sntesis, las consecuencias de la descentralizacin y los lmites de las intervenciones sectoriales afectan fuertemente el rol del Estado. Sabido es que el Estado (en este caso, enfatizando los Poderes Ejecutivos), en tanto expresin materializada de una relacin social enmarcada histricamente, es heterogneo a su interior. Y tal diferenciacin se expresa de modo muy clara
en las pujas y diferencias de criterios en los organismos que a su interior tienen la responsabilidad de afrontar los problemas sociales. Otro tanto sucede en los espacios que al interior del aparato estatal se crean con el declarado objetivo de articular organismos con responsabilidad en materia social, sea en trminos de relaciones intergubernamentales, sea en lo referido a las cuestiones de intersectorialidad. Una clave interpretativa para entender la complejidad que afecta al Estado cuando el propsito es avanzar va la coordinacin en la construccin de sistemas integrales de gestin pblica, por ejemplo en materia social, es preguntarse: qu est en juego?, o de otro modo, qu intereses e ideologas compiten por la jacin de prioridades de la agenda gubernamental? En situaciones de restricciones como las que permanentemente afectan el accionar estatal, la lucha distributiva adquiere una importancia singular. A modo de ejemplo, privilegiar una agenda centrada en un sector social en particular podra ser visualizado, por algunos organismos (y sus funcionarios polticos) de otras reas claves de la poltica social, como un potencial debilitamiento de sus agendas especcas, lo cual obviamente generar conictos muy fuertes. Lo mismo habra de suceder cuando la denicin de un liderazgo en la tarea de avanzar en sistemas integrales redundase en prdida de inuencia y poder poltico por parte de los otros actores involucrados. A esto se suma los propios retos que cada organizacin tiene a su interior 3. Coordinar, como lo veremos con ms detalle adelante, constituye a la vez un proceso tcnico y poltico. Los mejores instrumentos burocrtico-administrativos pocos resultados generarn si falta una direccionalidad poltica-estratgica. A su vez, cualquier hoja de ruta de prioridades que pueda establecerse desde los mbitos de decisin del sistema poltico y la alta direccin estatal habr de quedarse a mitad de camino de no contar con funcionarios bien entrenados, motivados y con recursos cognitivos y tecnolgicos sucientes como para plasmar en la prctica esos rumbos polticos jados como parte del juego poltico democrtico. Es precisamente la dicultad de lograr esta conjuncin virtuosa entre lo tcnico y lo poltico uno de los elementos que explican los problemas de coordinacin que afectan a las polticas sociales en cualquier tiempo y lugar pero ms an en contextos de baja calidad institucional. Muchas veces los bienvenidos recambios de gobierno, fruto de la dinmica democrtica, afectan la posibilidad de consolidar burocracias meritocrticas capaces de sentar las bases administrativas de polticas de largo plazo. Complementario a lo anterior, la fragilidad que suele existir en materia de institucionalidad poltica afecta la construccin de consensos amplios a favor de estrategias de sistemas integrales, en tanto suele ser importante el grado de volatilidad de las polticas, y ms an de los programas y proyectos. Por ende, lo que la nueva etapa histrica de Amrica Latina reclama no slo es fortalecer la capacidad estatal en general, sino la capacidad de coordinacin en particular. En ese sentido, es apropiado recordar que los mbitos destinados a promover coordinacin pro-integralidad se caracterizan, por denicin y tal lo indicado, por nuclear a numerosos agentes, lo cual torna muy compleja la negociacin de los acuerdos. En esta lnea, Shepsle se reere a la discrecionalidad ex post, en tanto en mbitos complejos (y el campo de las polticas sociales sin duda lo es) resulta casi imposible eliminar dicha discrecionalidad ya sea porque es intil pretender prever cada margen de posibilidad (con lo cual los acuerdos resultan contratos inevitablemente incompletos, en el mejor de los casos) o debido a que existen dicultades para supervisar su cumplimiento. Por una o
3
Es evidente que cada actor por s mismo, en su dimensin organizacional, tiene problemas internos de coordinacin. Sea entre direcciones de un ministerio, departamentos de una empresa o reas de trabajo en una organizacin de la sociedad civil, el logro de acciones colectivas suele ser difcil de cumplir. En esos casos de bsqueda de coordinacin dentro de una organizacin especca, la forma ms usual de resolver los problemas de coordinacin (o al menos intentar resolverlos) suele ser el uso de la jerarqua (Martnez Nogueira, 2005).
por otra razn, cuando se anticipa el ejercicio de la discrecionalidad, los acuerdos pueden fracasar desde su concepcin (2003:286). Un complemento analtico adicional al respecto lo representa el aporte de North (1998) cuando ste referencia, bajo el concepto de costos de transaccin, la dicultad de lograr la materializacin de los pagos en procesos polticos donde prima la interaccin estratgica, no necesariamente cooperativa. Bajo el supuesto de que la informacin es costosa, los actores usan modelos subjetivos para explicar su entorno y los acuerdos se cumplen imperfectamente debido a la dicultad de controlar lo que suceder en futuras interacciones.
Coordinacin: camino hacia la integralidad

Planteados los nuevos retos de la gestin estatal en trminos de relaciones intergubernamentales e intersectorialidad, emerge con fuerza el argumento acerca de la necesidad de la coordinacin como camino para afrontar dichos desafos. Aqu se avanzar en la idea de que si bien la coordinacin es importante, lo es (fundamentalmente) en tanto medio para avanzar en la conformacin y gestin de un sistema integral, por ejemplo en materia de poltica social. Es posible sugerir, a esta altura, una denicin (que sin duda deja fuera mltiples aristas de la problemtica) de coordinacin pro-integralidad. Aqu se entender por sta al proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestin pblica, al mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo [] un sistema de reglas de juego formales e informales, a travs de las cuales los actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar. El mencionado proceso generar realmente una coordinacin pro-integralidad cuando derive en: a) la jacin de prioridades compartidas; b) la asignacin acordada de responsabilidad al momento de disear las intervenciones; c) la decisin suma-positiva de qu hacer y cuntos recursos movilizar; y d) una implementacin con acciones complementarias de mltiples actores, que se aproxime de modo importante a aquellos objetivos planteados por los diversos responsables de las polticas y programas sociales (cfr. Repetto, 2005). Lo que complementa este enfoque es entender que la coordinacin es una funcin estatal, que requiere ser cumplida para avanzar en la integralidad ms all del tipo de diseo institucional que la operacionalice y actor o conjunto de actores que la lideren (Acua y Repetto, 2006). Los aspectos subrayados apuntan a resaltar el carcter complejo de una coordinacin que promueva la integralidad, en tanto son diversos los involucrados que intervienen en todo el ciclo de poltica pblica. Esto signica, entonces, que la coordinacin pro-integralidad no puede limitarse a alguna fase en particular, toda vez que semejante reto requiere darle coherencia sistmica tanto a la decisin como al diseo y la implementacin (y reejarse al momento de evaluar las acciones emprendidas). Indicado lo anterior en tanto perspectiva conceptual conviene ahora explorar por qu se requiere coordinacin, en particular del tipo aqu indicado. Entre otras razones, porque ...no es de extraar que haya incoherencia entre algunos objetivos sectoriales, que se observe falta de comunicacin y dilogo y, por consiguiente, descoordinacin de acciones y actividades entre las diversas autoridades y organizaciones gubernamentales encargadas de la implementacin de las polticas pblicas correspondientes: transversalmente (entre reas funcionales), verticalmente (entre los niveles de gobierno central, estatal y municipal), y longitudinalmente (entre diversos horizontes temporales) (Lerda, Acquatella y Gmez, 2005:67). Complementario a este enfoque, resaltan los aportes de Martnez Nogueira (2005) y Serrano (2003), cuando remarcan algunos problemas fundamentales de la gestin pblica, claramente presentes en el mbito de lo social y cuyas manifestaciones problemticas reclaman coordinacin pro-integralidad: complejidad de mbitos y niveles, excesiva diferenciacin estructural, sectorializacin inadecuada, fracturas y
segmentaciones organizacionales, presencia de nuevos actores, predominancia de modelos de gestin de baja interdependencia e interaccin 4. Ramrez y Pealosa agregan fundamentos a la necesidad de coordinacin al armar: si las polticas no son el resultado de un consenso entre los actores involucrados, si no hay acuerdos sobre el qu y el cmo, sin un convencimiento acerca de los benecios esperados, sin sinergias o incentivos y castigos a la ejecucin, las polticas corren el gran riesgo de quedarse en iniciativas (2006: 2). Asimismo, la coordinacin tambin permite reducir incertidumbre a la interaccin entre los involucrados, a la vez que ayuda a integrar aportes especializados (Cortzar, 2003). La coordinacin es reconocida como un mecanismo de gestin pblica que permite reducir contradicciones o redundancias y, a la vez, desarrollar polticas integrales. Por tanto, y tomando como primera referencia lo que sucede en la gestin estatal de las polticas pblicas, la coordinacin permitira alcanzar los siguientes objetivos: a) evitar o minimizar la duplicacin y superposicin de polticas; b) reducir las inconsistencias de las polticas; c) asegurar prioridades de polticas y apuntar a la cohesin y coherencia entre ellas; d) atenuar el conicto poltico y burocrtico; y e) promover una perspectiva holstica que supere la mirada sectorialista y estrecha de las polticas (Peters, 1998). Puede armarse, en consecuencia, que la coordinacin (cuando realmente se requiere y no en tanto moda a seguir) se constituye en un medio privilegiado para lograr sumar esfuerzos orientados al logro de objetivos estratgicos. Ante problemas pblicos complejos, con mltiples aristas y diversidad de aspectos involucrados en sus orgenes y su desarrollo, una intervencin coordinada puede ayudar a afrontar, al mismo tiempo y con acciones tanto especializadas como transversales, las diversas dimensiones que requieren atencin. El logro de la coordinacin prointegralidad implica, en suma, una articulacin virtuosa entre integracin, coherencia y gestin (Lerda, Acquatella y Gmez, 2005:69). Para alcanzar dicha articulacin, la coordinacin debe apuntar tambin a la creacin de sinergias (asociacin y colaboracin) de distintos tipos para el logro de objetivos especcos. Distinguimos cuatro tipos de sinergias, a saber: i) cognitivas, que promueven el intercambio de informacin y conocimiento entre las partes; ii) de procesos y actividades, necesarias para implementar acciones estratgicas concertadas entre los distintos actores y sectores participantes; iii) de recursos, para establecer articulaciones y complementariedades entre los participantes a nivel del presupuesto y de competencias en juego; y iv) de autoridad, pues la coordinacin exige decisin y fuerza poltica para crear convergencias y articulaciones entre los mandatos ministeriales. Adicionalmente, y cuando lo logra, la sinergia que la coordinacin promueve es tambin de carcter cultural en la medida en que la accin concertada entre los diversos actores y sectores que participan en la poltica social se hacen ms cercanos a las diversas culturas de las partes involucradas, promoviendo el intercambio de saberes entre los distintos miembros que participan. Indiscutiblemente este proceso sinrgico no est exento de luchas de poder, resistencias al cambio en la cultura organizacional y obstculos a nuevas prcticas de accin intersectorial (Licha, Molina y Repetto, 2008) 5.
En particular Serrano (2003) resalta cuestiones similares que potencian la necesidad de la coordinacin, a la vez que afectan el logro de la misma: cada actor o agencia busca preservar su autonoma e independencia, las rutinas organizacionales son difciles de sincronizar, los objetivos, misiones y expectativas de los involucrados son diferentes. Arma Carvallo, mirando una experiencia nacional de la cual fue protagonista: Comunicar, informar, vencer la desconanza interorganizacional, constituye un paso importante, al cual, en general, las instancias como el Gabinete Sectorial Social, aportan un valor intangible, difcilmente calculable, pero real. Contribuir a romper con la inercia de lo cotidiano y crear un espacio para la reexin gerencial, aunque no sea una posibilidad totalmente aprovechada, son otros resultados del Gabinete como instancia de coordinacin (1998:14).
Para que la coordinacin entre mltiples actores funcione, es indispensable entonces que los distintos involucrados no se vean a s mismos como partes aisladas sino ligadas a otros por algn nivel de interdependencia en torno a una materia o problemtica en comn. Al decir de Echebarra: La necesidad de coordinacin surge de la interdependencia, del hecho de que dos unidades de la misma o diferentes organizaciones compartan un entorno de trabajo. Esto ocurre por el hecho de actuar sobre la misma realidad externa (un sector de la poblacin), porque intercambien recursos (coordinacin con proveedores o clientes) o porque comparten objetivos generales (de la organizacin o del sistema de organizaciones al que pertenecen (2001: 8-9). Es evidente que para orientar los esfuerzos de coordinacin de actores en conicto en una problemtica tan compleja y sensible como la social, se requiere como requisito fundamental ms no exclusivo denir prioridades (Garnier, 2000). Lograr esto sirve de principio ordenador a los procesos de toma de decisiones polticas, as como a la elaboracin y aplicacin de polticas pblicas (tanto al interior de las organizaciones involucradas como entre ellas). Pero, claro est, ...debido a su naturaleza parcial y limitada, el compromiso de coordinacin generalmente no implica una asignacin objetiva de los respectivos papeles, y los costos de las acciones habitualmente no se comparten de manera totalmente transparente. Parece muy probable que surjan conictos y que, como sucede en general, ciertos actores sociales o polticos traten de obtener provecho del acuerdo para maximizar sus benecios individuales (Ghymers, 2005:26-27). Por eso, cuando se trata de la coordinacin inter-organizacional, donde no necesariamente priman relaciones de jerarqua, los nfasis se desplazan a atender cuestiones como la bsqueda de acuerdos, la negociacin, el ajuste mutuo, la interaccin (Martnez Nogueira, 2005). Una clave para hacer cumplir los acuerdos a los que se pueda arribar en los espacios de coordinacin (incluyendo los reconocimientos mutuos entre los involucrados y la jacin de prioridades), es tener parmetros claros sobre los aspectos sustantivos respecto a los cuales los actores deciden ponerse de acuerdo. En esta bsqueda de resultados son vitales tanto los instrumentos y procesos de evaluacin como la capacidad de generar, a partir de ellos, sistemas de incentivos que infundan una dinmica que consolide la bsqueda de la coordinacin de esfuerzos, por ejemplo en materia social (Garnier, 2000). Esta necesidad de promover incentivos conduce de lleno a la necesidad de fortalecer un cierto tipo de institucionalidad (normas formales e informales) que genere el inters de los involucrados en desarrollar acciones de coordinacin pro-integralidad 6 . Lo anterior remite a la compleja cuestin del poder y su vnculo con los procesos polticos relacionados con la coordinacin 7. Una perspectiva sostiene que coordinar no suele ser, por lo general, un proceso de interaccin donde todos los involucrados ganan, sino un proceso de bsqueda de nuevos equilibrios donde los resultados tienden a ser de suma cero: lo que gana quien lidera la coordinacin suele perderlo quienes deben ceder los bienes y/o servicios a ser coordinados y que previamente estaban bajo sus responsabilidades sectoriales. Lo seala claro Carvallo cuando dice: No puede olvidarse, al abordar casi cualquier campo de decisin gerencial, que rara vez caben los modelos idlicos y ello ocurre, muy en especial, en el caso de coordinacin institucional: sta implica, en general, una agrupacin de intereses diferenciados, una reunin de culturas organizacionales particulares, que tienden tradicionalmente a privilegiar los asuntos que se perciben como propios. Ello conduce a la creacin de fronteras entre
6 Al referirse a la temtica, Axelrod seala: Una norma existe en una determinada situacin social en la medida en que los individuos actan usualmente de una cierta manera y frecuentemente son castigados cuando se ve que no actan de esa manera (2004:66). 7 Es obvio que se trata de un aspecto intimamente relacionado con el debate ya planteado entre coordinacin jerrquica y coordinacin transversal u horizontal.
organismos, cada uno de los cuales puede tener buenos motivos para defender con vigor su territorio, su feudo. El otro es imaginado como un rival potencial y este prejuicio comienza a bloquear la posibilidad de cooperacin (1998:8). Otra perspectiva se posiciona casi en el vrtice opuesto: La coordinacin para la ejecucin de polticas no puede ser impuesta; debe ser una resultante de la fuerza de voluntades o, mejor, surgir de la necesidad de un n u objetivo comn (Ramrez y Pealoza, 2007:51). Resaltando la perspectiva de accin voluntaria de los actores involucrados en los procesos de coordinacin, Cabrero Mendoza remarca que si la misma fuese una funcin impuesta a la dinmica organizacional, los costos para alcanzar coordinacin sern muy altos, as como frgiles sus resultados. Por el contrario, sostiene el autor, si la coordinacin se adopta en parte por inters de los participantes, por conviccin, y por los benecios que esta generar, es evidente que ser menos costosa como prerrequisito y ms slida como elemento regulador de la accin organizada (2006:4). Su perspectiva de la coordinacin como corrector de imperfecciones de la jerarqua organizacional es, sin duda, un abordaje pertinente, en tanto le otorga al proceso la cualidad de ajustes permanentes. Las instituciones constituyen un aspecto central en la construccin de mbitos que buscan promover coordinacin, sea para intercambiar informacin con el n de identicar problemas y potenciales soluciones, sea para disear y gestionar una poltica pblica donde participen una multiplicidad de actores y en la cual la interaccin institucionalizada entre estos marque el tono y contenido del proceso: quines son aliados y quines oponentes, cmo se articulan las coaliciones y cmo se modican o se sostienen a lo largo del tiempo, qu tan crebles y objeto de cumplimiento son los acuerdos a los cuales se arriba (Repetto, 2000). La interaccin entre los individuos y/o grupos interesados en una temtica pblica determinada se da dentro de un cierto marco de reglas de juego, razn por la cual remarcar el papel de las instituciones se vuelve central en tanto las mismas rigen y orientan la accin de los actores, ayudando a estos a crear recursos polticos (Scharpf, 1997): qu se discute y qu se acepta como dado o inmutable, cules son los compromisos, procedimientos, premios y castigos. Al decir de Subirats y Gom (1999), las instituciones estructuran el juego estratgico que se genera alrededor de las diversas problemticas pblicas, pero no son el juego mismo. Un aspecto crtico en trminos de la coordinacin se relaciona a qu se va a coordinar. Los alcances de la coordinacin sern muy diferentes si lo que se propone coordinar es, por ejemplo, alguna de las siguientes cuatro alternativas (o una combinacin de las mismas): a) el ujo de informacin; b) los instrumentos y mecanismos de gestin administrativa; c) el presupuesto; y d) la autoridad para tomar decisiones fundamentales. Estas alternativas de qu se va a coordinar suponen que el ejercicio de la autoridad implica un aspecto sustantivo de estos procesos y que su prctica se complejiza cuando es ms lo que est en juego. A esta aproximacin tambin suma Echebarra, al sealar la importancia de combinar la coordinacin jerrquica y no jerrquica (dependiendo de que el actor que crea o utiliza la regla de decisin se site por encima de los actores coordinados o sean los propios actores los que lo hagan), as como la coordinacin intraorganizativa (en la que la jerarqua es un recurso disponible) e interorganizativa (donde no es posible la solucin jerrquica) (2001: 8). Como una mirada alternativa pero no necesariamente contrapuesta a la idea del ejercicio voluntario de la coordinacin, Cunill Grau (2005) resalta la importancia que tiene contar con un nodo articulador cuando lo que existen son mltiples actores (de diversos sectores y niveles de gobierno) implicados en atender una problemtica en la cual ellos se encuentran en comn involucrados.
Puede armarse, a su vez, que existe una amplia gama de grados de coordinacin, estrechamente relacionados entre s, pero que denen niveles especcos en una escala que avanza de un nivel mnimo a otro mximo y que se alcanzan de manera variada segn el caso, incluyendo desde comunicacin entre actores, pasando por consultas, negociaciones y consensos, hasta llegar a estrategias nacionales consensuadas 8 . En la Tabla 1 se presenta una escala de niveles que, aunque integrados entre s, pueden ser asumidos con relativa autonoma unos respecto de los otros, sin que necesariamente guren todos ellos en un mismo proceso 9. Segn el nivel que se alcance en dicha escala, el ejercicio de la coordinacin tendr un carcter ms o menos amplio, con sesgos minimalista o maximalista.
Tabla 1: Niveles de coordinacin Nivel
I (bsico) II (intermedio bsico)
Tipo de accin
Comunicacin entre actores y entes Consulta a actores y entes Negociaciones para evitar divergencias entre actores y entes Construccin de consensos a nivel interorganizacional Arbitraje del gobierno central para resolver diferencias interorganizacionales Establecimiento de parmetros organizacionales Denicin de prioridades gubernamentales Estrategia general de gobierno
Resultados
Delimitacin y claricacin de roles y funciones Negociacin
III (intermedio avanzado)
Concertacin entre actores y sectores
IV (avanzado)
Alineacin estratgica
Fuente: Adaptado de OECD, PUMA (1996), citado en Peters (1998: 7).
Rodrguez Gust (2008) retoma la propuesta de gradiente de coordinacin esbozada por Peters (1998) y le agrega argumentos a la escala presentada. Respecto a la coordinacin positiva, se indica que el primer requisito es el reconocimiento mutuo entre los actores, a partir del cual (sumado a la percepcin de los mismos de que pueden ayudar a mejorar las intervenciones pblicas) resulta posible avizorar modalidades de trabajo compartido. Se habr de tratar de modalidades que no emergen por generacin espontnea sino que expresan el resultado de acuerdos entre actores dispuestos a cooperar entre s, comprometiendo el trabajo en comn slo hasta dentro de sus propios lmites organizacionales. Otro grado reere a la integracin de polticas, en la cual se van articulando ideas, procedimientos y estructuras del conjunto de los involucrados. En este sentido, la coordinacin implica no slo una articulacin de carcter operativo al momento de implementar acciones concretas, sino, por sobre todo, la elaboracin de acuerdos relacionados con las propias metas de las organizaciones. Es un proceso donde predomina la negociacin poltica entre las organizaciones involucradas, las cuales deben realizar un trabajo conjunto con el objetivo de establecer si sus
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Una posibilidad alternativa que se presenta al respecto es que exista lo que Peters (1998) dio en llamar coordinacin negativa, entendiendo por tal a la ausencia de coordinacin y al trabajo especializado y diferenciado sin yuxtaposiciones. En este escenario, las organizaciones estatales gestionan en forma independiente entre s, sin que haya ningn tipo de interseccin. En ese sentido, estas organizaciones casi no invierten recursos (materiales, simblicos, polticos) para relacionarse mutuamente. Esta escala se analiza con mayor detalle en Licha, Molina y Repetto (2008).
metas son, efectivamente, compatibles. A pesar de que la integracin es normativamente deseable, esta tarea supone un acomodamiento previo de las metas de las organizaciones. Finalmente, lo que Peters denomin la estrategia de gobierno implica el tipo de coordinacin ms compleja, y se vincula a procesos conjuntos de elaboracin de las polticas en el marco de plataformas compartidas acerca de cuestiones de carcter macro, tales como el desarrollo econmico y social de un pas. A diferencia de las otras dos, que pueden acotarse a un campo particular de gestin pblica, por ejemplo las polticas sociales, sta es ms bien un marco general en el cual se inscribe lo que acontece en mbitos especcos de la poltica pblica. Es precisamente en este ltimo nivel (y en parte el de integracin de polticas) donde ms claramente se tienden puentes entre coordinacin e integralidad. Es as que la coordinacin, fuertemente procesual y con altos componentes tcnicos, genera condiciones para generar mayor coherencia e integralidad, sea en un campo concreto de gestin pblica (por ejemplo poltica social y sus variados alcances), sea en el conjunto de las polticas pblicas. Por ende, vale situar ahora la discusin conceptual directamente en la cuestin de la integralidad.
La integralidad: qu implica?
Lo que parece quedar en evidencia en este momento histrico de la regin latinoamericana es que sus Estados requieren avances signi cativos para enfrentar los mltiples y multidimensionales problemas sociales que afectan a sus respectivas sociedades. La direccionalidad, contenido y dinmica de esos cambios habr sin duda de variar pas por pas, no slo porque sus estructuras de riesgos/vulnerabilidades, exclusiones y desigualdades son muy dismiles entre s, sino por las propias posibilidades tcnicas y poltico-institucionales (adems de scales) en cada caso nacional. En este sentido, un reto sustantivo en trminos de gestin pblica implica construir institucionalidad, herramientas operativas y culturas organizacionales, capaces de plasmar lo que est de moda armar en el presente y cuyos contenidos suelen ser fuertemente ambiguos o difusos: la necesidad de un enfoque integral. Para el logro del mismo, la coordinacin resulta un aspecto crtico 10 . Una primera aproximacin de la integralidad se concentra y limita al interior de cada programa, constituyendo un aspecto crtico, pero seguramente incompleto, de un sistema (entendido como un todo que da sentido a las partes). Al respecto, algunos aportes indican que la gestin integral de un programa social implica: a) un proceso permanente en tanto la gestin es el desarrollo completo de toda la vida del programa social, desde el momento en que se delimita el problema que le da origen hasta el momento de evaluacin de los impactos que este programa haya generado en la poblacin beneciaria; b) el desarrollo y la relacin continua entre los tres procesos de la gestin de un programa: la plani cacin, la ejecucin y la evaluacin de las acciones implementadas para transformar un problema social determinado; y c) se orienta a lograr resultados, pues la nalidad fundamental del programa social es solucionar o transformar, con eciencia y calidad, los problemas especcos de las poblaciones del pas; por lo tanto, la gestin es el proceso operativo que permite identi car, viabilizar, concretar y evaluar los resultados que transformen, efectivamente, estos problemas (SIEMPRO, 1999:10).
10 El tema de la integralidad ha sido y sigue siendo materia de continuos dilogos del autor con otros colegas de la regin. Deseo agradecer en este aspecto particular los muy buenos aportes de Carlos Acua, Nuria Cunill Grau y Carlos Sojo.
Una mirada ms amplia de la integralidad, es decir, que vaya ms all de lo que sucede al interior de un nico programa social, es sugerida por Cohen y Franco (2006) cuando llaman la atencin sobre cuatro posibles alternativas de un enfoque integral, alternativas que los autores no visualizan como excluyentes entre s sino potencialmente complementarias. A saber: 1) Atender a la poblacin destinataria como productora, consumidora y usuaria de servicios sociales del Estado; 2) Combinar medidas de mediano y largo plazo con acciones inmediatas, que atiendan la urgencia social, sin olvidar las acciones de promocin; 3) Enfrentar no slo las manifestaciones (consecuencias) de la pobreza sino tambin sus causas; y 4) Buscar sinergias entre sectores y programas. Construir un sistema integral de poltica social implica una tarea de mediano/largo plazo pero requiere pasos iniciales rmes, coherentes, sostenibles y estratgicos respecto al rumbo deseado. Tambin tener presente un norte que debe guiar las transformaciones de la institucionalidad social, as como la gestin cotidiana de cada programa social que d cuerpo a un mbito concreto de poltica social. Signica, adems, que deben combinarse integralidades al interior de cada programa con la integralidad del conjunto de este tipo de programas insertos en una poltica social ms amplia (sea sta sectorial o de carcter intersectorial). Lo que resulta importante subrayar es que en poltica social puede haber coordinaciones prointegralidad que tengan, al menos, tres alcances diferentes: a) macro: se coordina para integrar al conjunto de las polticas sociales; b) meso: lo que resulta coordinado a favor de la integralidad son subsistemas, como podra ser el caso de la proteccin social, o una combinacin de sectores guiados por un mismo propsito (por ejemplo, aumentar el capital humano o la empleabilidad); y c) micro: se coordinan, y por ese medio se integran, diversas reas sociales pero slo alrededor de un programa de alcance signicativo 11 . Indicado esto ltimo, parecen ser tres las razones que combinadas ayudan a explicar la necesidad de disear y tornar operativo un sistema integral en esta materia: i) el conjunto de problemas que se busca enfrentar; ii) el tipo de respuesta sustantiva que se busca dar a dichos problemas, tanto en su especicidad como en su interrelacin; y iii) el/los abordaje/s que se decide/n instrumentar a efectos de materializar las respuestas seleccionadas. A continuacin, se presenta una breve aclaracin sobre cada una de estas razones. i) En cuanto al problema, se requiere transitar hacia un sistema porque los principales problemas sociales que afectan a amplios sectores de la poblacin son de carcter multidimensional, combinan carencias y necesidades tangibles e intangibles, expresan obstculos y restricciones de muy diversa ndole. No se trata, a modo de ejemplo, slo de carencias de ingresos en el corto plazo o falta de activos educativos, de exposicin crtica al deterioro del medio ambiente o falta de lazos comunitarios, sino, posiblemente, de una combinacin de stos y otros problemas. En trminos conceptuales ms precisos, proponerse enfrentar no slo la pobreza sino tambin otros problemas complejos como la vulnerabilidad, la exclusin o la desigualdad, conduce a la necesidad de una perspectiva amplia de gestin social. En esencia, remite a una mirada que abarque todas o al menos la mayora de las aristas de dichos problemas, los cuales no slo suelen combinarse entre s, sino potenciarse en sus efectos negativos. Para romper esos efectos negativos de la interrelacin e interdependencia de los principales problemas sociales que afectan a la poblacin, se requiere de: ii) respuestas amplias y coherentes respecto a quin hace qu, particularmente (pero no de modo exclusivo) en lo referido a las instituciones estatales. Son mltiples los sectores del Estado nacional (en trminos de organizaciones)
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En un trabajo muy slido centrado en la intersectorialidad de las polticas sociales, Cunill Grau (2005) aborda esta misma cuestin diferenciando los casos donde dicha intersectorialidad se propugna para todas las polticas sociales de aquellos casos donde la misma se centra en algunas polticas sociales, en particular las relacionadas con la reduccin de la pobreza.
que participan habitualmente en el complejo campo de las polticas sociales, a la vez que es creciente el protagonismo de organizaciones estatales de otros niveles jurisdiccionales (subnacional y/o local) con algn grado de participacin en la gestin de los programas sociales destinados a la poblacin con mayores necesidades. Ambas dimensiones, la referida al interior del Estado nacional como aquella que vincula los diversos niveles jurisdiccionales, nos muestran que afrontar los retos de la intersectorialidad y las relaciones intergubernamentales es una condicin necesaria, ms no suciente, para avanzar hacia la construccin de un sistema integral de poltica social, que habr de requerir de enormes y exitosos esfuerzos de coordinacin pro-integralidad. iii) La tercera de las razones que sustenta un trnsito desde acciones particulares a enfoques ms amplios e integrales se asocia al tipo de abordaje (o abordajes) que el Estado decide instrumentar para enfrentar las mltiples dimensiones especcas y combinadas de pobreza, vulnerabilidad, exclusin y desigualdad. Dos son los abordajes que habitualmente se asocian a un sistema integral de programas sociales selectivos: por un lado, el relacionado con el ciclo de vida de los individuos, ubicando a la familia en el centro de la perspectiva de intervencin; por el otro, el que coloca el acento en el territorio como base concreta donde la integralidad de las acciones pblicas pueden pasar de la intencin del diseo a la realidad de la implementacin 12. Como un abordaje ms amplio, cabe mencionar la importancia de un enfoque de derechos y construccin/fortalecimiento de la ciudadana, en tanto norte normativo que d un sentido claramente democrtico al sistema integral de poltica social. No se tratan, por supuesto, de abordajes necesariamente antagnicos entre s, ya que no slo el enfoque de derechos puede constituirse en un paraguas de los mecanismos y herramientas de gestin adoptados, sino que es posible imaginar sinergias evidentes entre el abordaje del ciclo de vida y el territorial. Problemas, respuestas y abordajes constituyen tres elementos a considerar cuando el reto tcnico, poltico y presupuestario es transitar exitosamente hacia la conformacin de un sistema integral de polticas social acorde a los principales desafos sociales de cada pas latinoamericano.
3) EXPERIENCIAS RECIENTES DE INTENTOS DE COORDINACIN PRO-INTEGRALIDAD DE POLTICAS SOCIALES EN AMRICA LATINA: TRES ESCENARIOS
Dada la necesidad de poner orden en las piezas de la argumentacin hasta aqu presentadas, esta seccin habr de organizarse en funcin de una de las opciones posibles: el alcance de lo que se propone coordinar en materia de poltica social y sus implicancias en trminos de sistemas integrales. Son tres los principales escenarios que se presentan: i) el conjunto de las polticas sociales (incluyendo los servicios sociales universales, la seguridad social contributiva y las diversas acciones programticas frente a la pobreza), el cual se asocia con lo que se llam aqu un sistema integral macro; ii) un subconjunto de intervenciones sociales, que podra llamarse proteccin social (que requiere de intervenciones de muchos sectores y jurisdicciones en aspectos especcos de sus tareas y responsabilidades ms generales), vinculado a lo que se denomin un sistema integral meso; iii) un programa de gran escala y alta visibilidad poltica (es el caso prototpico de los programas de transferencias condicionadas para atender situaciones de pobreza), relacionado a lo que se llam en este trabajo un sistema integral micro. Por ende, esta ser la forma de presentar algunas experiencias latinoamericanas que explcitamente promueven o dicen promover coordinacin. Ello implicar, por una parte, atender al tipo de diseo institucional que cada caso nacional adopta para enmarcar la coordinacin de las
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Engel Aduan (2005) y Martnez Nogueira (2007) aportan elementos importantes para comprender los alcances y las dimensiones de la integralidad de las polticas y los servicios sociales, adicionales a los aqu presentados.
polticas sociales, aspecto que requiere no solamente estructuras organizacionales acordes sino tambin una cierta composicin de actores; por la otra, aunque ms difcil de observar a travs de una revisin de fuentes secundarias, se requerir no perder de vista qu es lo que efectivamente se pone en juego en la coordinacin, sea que sta se limite al intercambio de informacin entre los involucrados o se traduzca en decisiones y presupuestos compartidos, por citar slo los dos extremos de un amplio abanico de posibilidades. Siempre recordando, tal lo planteado, que la coordinacin es por sobre todo una funcin crtica del Estado moderno en ambientes de marcado dinamismo y fuerte complejidad. Antes de presentar los tres escenarios, una aclaracin es necesaria: los mismos dan cuenta de situaciones donde explcitamente se busca o se ha conseguido la funcin de coordinacin, por lo que no se abordan un nmero sin duda ms amplio de situaciones en las cuales la coordinacin no es buscada y donde prima fuertemente la sectorialidad y la divisin clara (aunque no siempre ms eciente) de tareas entre los niveles de gobierno. Podra armarse que estas situaciones, cuando resultan ordenadoras respecto a quin hace qu, pueden tener efectos positivos sobre el bienestar de los individuos, familias y comunidades, reejando intervenciones sectoriales y jurisdiccionales apropiadas 13. Lo que seguramente no ocurrira en estos casos seran los efectos virtuosos que, al menos en teora, tienen las intervenciones sistmicas, donde las mismas son ms que la suma de las partes. En cambio, en los otros casos de no coordinacin pero con malas intervenciones, stas representan tal vez el escenario ms negativo posible, porque ni se aprovecha la riqueza de lo sistmico, ni la potencial bondad de la intervencin especca del sector o nivel de gobierno. Dicho esto, ahora s habr de centrarse la atencin en los tres escenarios sugeridos de coordinacin pro-integralidad.
Alcance amplio, sistema integral macro

Como ya fue esbozado, una primera posibilidad donde se pone en juego la coordinacin es cuando la misma intenta articular el conjunto de la poltica social. Esto implica, entonces, que lo que se busca coordinar son tanto las polticas universales como las vinculadas a la seguridad social contributiva y las acciones frente a la pobreza, incluyendo en ese conjunto lo que podra entenderse como proteccin social. En pocas palabras, los intentos de coordinacin abarcan el conjunto de lo que en cada pas se denomina el gasto social, el cual suele tener sus mayores volmenes asignados a los servicios sociales declamados universales y, por sobre todo, a la seguridad social contributiva. Signica, tambin, que coordinar en este sentido amplio requiere involucrar a una heterognea cantidad de ministerios y organismos estatales con historias, recursos, identidades y fuentes de poder muy diversos entre s. Este intento amplio de coordinacin de la poltica social registra un importante antecedente respecto a los esfuerzos de los pases latinoamericanos por avanzar en la materia. Una dcada atrs, aproximadamente y en el contexto de las reformas pro-mercado, cobr fuerza la idea de conformar una Autoridad Social que resultase contrapeso de la Autoridad Econmica, instancia relacionada con los Ministerios de Economa, Hacienda o Finanzas (segn cada nomenclatura nacional) que haban resultado por esa poca los principales ganadores intra-estatales de las reformas estructurales en boga en la dcada del noventa. Desde el plano conceptual, Franco (2000) le asign oportunamente una serie de funciones a la Autoridad Social: priorizar, asignar recursos, controlar, evaluar y coordinar.
13 En un trabajo muy slido centrado en la intersectorialidad de las polticas sociales, Cunill Grau (2005) aborda esta misma cuestin diferenciando los casos donde dicha intersectorialidad se propugna para todas las polticas sociales de aquellos casos donde la misma se centra en algunas polticas sociales, en particular las relacionadas con la reduccin de la pobreza.
La forma en que se plasm en esos aos este intento fue, de modo dominante, la de los Gabinetes Sociales. La experiencia no result buena al menos en su estado puro. En Repetto (2005) se coloc el acento en una serie de razones de ndole poltico (sin que eso implique olvidar los aspectos tcnicos) que dicultaron una accin exitosa a favor de la coordinacin prointegralidad de parte de los Gabinetes Sociales en varios pases de Amrica Latina 14. Destacan las siguientes razones: a) la ilusin en la preeminencia de reglas formales que creen decretar la articulacin de voluntades, intereses y recursos de grupos y/o organizaciones en conicto, sin que nada signicativo suceda en la prctica; b) el descuido de las reglas no escritas que regulan el conicto poltico en general y el juego de la coordinacin en particular; c) la desconanza que los propios jugadores tienen sobre los componentes fundamentales de la institucionalidad social; d) la volatilidad de los intereses de las mximas autoridades involucradas, incapaces o desinteresados en general de sostener en el tiempo estrategias a favor de la coordinacin en lo social; e) la importancia que tiene el modo en que se logran conformar los equipos de gobierno, en tanto coaliciones electorales suelen tener serios problemas al transformarse en coaliciones de gobierno, entre otras razones porque se acrecienta la desconanza entre los miembros del gabinete que pertenecen a partidos o fracciones polticas distintas; f) nalmente, la debilidad que en trminos de poder suelen tener quienes son nombrados para generar o promover la coordinacin en materia social, entre otras razones porque las recientes reformas estatales han aumentado las asimetras al interior del aparato de gestin pblica. Pese a este tipo de problemas, ms algunos adicionales aqu no explorados, otras experiencias latinoamericanas parecen demostrar que es posible crear mecanismos institucionales que logren favorecer distintos grados de coordinacin de amplios aspectos y actores de la poltica social, an priorizando la atencin en los sectores ms necesitados. El caso reciente de Uruguay desde el inicio del gobierno de Tabar Vzquez, combinando un Gabinete Social integrado por los ministros con un Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales, con presencia de las segundas lneas ministeriales y slida capacidad tcnica, gener reglas y distribucin de funciones apropiadas para afrontar uno de los principales retos para un sistema de poltica social nacional: cmo transitar desde un conjunto de acciones destinadas a operar sobre una fuerte crisis y emergencia social en trminos de pobreza hacia un plan (el Plan de Equidad) dirigido a reducir desigualdad a partir de un conjunto de reformas estructurales, que involucrasen a mltiples y poderosos organismos estatales con larga tradicin en el campo de lo social. Se trata de un caso donde conuye una cultura poltica nacional que resalta la bsqueda de acuerdos con la conuencia de intereses de miembros de un equipo de gobierno que esper largamente la oportunidad de dirigir los destinos del pas en general y en materia social en particular. Esa combinacin de un entorno promotor de consensos y la presencia coyuntural de individuos y equipos, preparados tcnicamente y con voluntad poltica de acordar prioridades estratgicas con un comn denominador del rumbo deseado de la poltica social, gener condiciones apropiadas para que la coordinacin avanzase hacia grados importantes en materia de decisin poltica y asignacin presupuestaria, en tanto en la conuencia de dichos mbitos (el Consejo y el Gabinete) se encontr un diseo institucional apropiado para procesar las tensiones poltico-presupuestarias y capitalizar los saberes tcnicos requeridos para pasar de la decisin a la implementacin. Result clave la presencia activa del Ministerio de Economa y Finanzas en ambas instancias, as como el conjunto de cometidos previsto para el Consejo, entre los cuales destaca el de coordinar la planicacin y la ejecucin presupuestal del Gasto Pblico Social con la O cina de Planeamiento y Presupuesto.
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Se revisaron en esa ocasin los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Per.
Otra experiencia con mayor tradicin, que se consolid sin pasar necesariamente por las experiencias de los citados Gabinetes Sociales, est representada en el caso de Colombia por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES), mbito que fue creado por Ley en 1958. sta es la mxima autoridad nacional de planeacin y se desempea como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la direccin econmica y social en el Gobierno, a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales que son presentados en sesin. A los efectos de revisar con mayor detalle su papel en la poltica social colombiana, la atencin debe concentrarse en el CONPES Social, el cual constituye un espacio altamente prestigioso y con fuerte incidencia en la denicin de prioridades en materia de poltica social. El CONPES Social lo dirige el Presidente de la Repblica y lo componen los ministros de Hacienda, Proteccin Social, Educacin, Agricultura, Transporte y Desarrollo, el Secretario General de la Presidencia y el Director del Departamento Nacional de Planeacin. Las grandes lneas de poltica social, por ende, no resultan en este caso de la sumatoria de prioridades sectoriales atomizadas, sino de un ejercicio de bsqueda de coherencia sistmica desde lo ms alto del Poder Ejecutivo, en tanto el poder poltico presidencial se respalda precisamente en el poder tcnico del mencionado Departamento Nacional de Planeacin. Todos los actores de la poltica social, adems de la autoridad hacendaria, reconocen esa situacin y adecuan sus pujas distributivas a esa institucionalidad destinada a promover visiones integrales en campos concretos de poltica pblica. Esto se explica, en gran medida, por el rol preponderante que tiene Planeacin Nacional, a travs de su inuencia poltica expresada en el control de recursos de poder signicativos, tanto en lo presupuestario como en la denicin de polticas y programas que dan contenido y direccionalidad estratgica a dichos recursos econmicos. Es el prestigio tcnico de esta institucin, renovado con el paso de los aos y los distintos gobiernos, lo que da sustento material a ese rol preponderante al momento de promover coordinacin de la poltica social. Una tercera experiencia respecto del intento de coordinar el conjunto de la poltica social y por lo tanto avanzar hacia una integralidad en sentido macro, la representa el recin creado Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social de Ecuador (al inicio del gobierno de Rafael Correa), donde el protagonismo se concentra en un organismo ms que en un cuerpo colegiado, an cuando el mismo existe 15. En el ao 2007 se gener un Decreto Ejecutivo en el cual se especic que el Ministro Coordinador de Desarrollo Social habra de concertar las polticas y las acciones que en el rea social adopten las siguientes instituciones: Ministerio de Finanzas, Ministerio de Trabajo y Empleo, Ministerio de Salud Pblica, Ministerio de Inclusin Econmica y Social, Ministerio de Educacin, Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca, la Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo y la Secretara Nacional del Migrante. Se trata sin duda de una experiencia reciente y por ende difcil de ponderar respecto a resultados concretos en cuanto a una coordinacin en sentido amplio de la poltica social. Lo que s destaca es la decisin presidencial de conformar instancias ministeriales cuya rasgo fundamental y prioritario sea ejercer precisamente la funcin de coordinacin, sin desviar sus energas hacia la siempre conictiva y desgastante implementacin de programas, funcin para la que se requieren capacidades de gestin especcas y diferentes a las que se necesitan para coordinar a favor de la integralidad. En sus primeros pasos, el rol de este ministerio (en acuerdo con los otros organismos que el mismo coordina) se ha plasmado en la creacin de un mecanismo institucional a travs de un comit de poltica, encargado de determinar y priorizar las intervenciones de los diferentes
15 Para este tipo de esfuerzos de coordinacin no debe olvidarse la mala experiencia que represent la creacin y rpido fracaso del Ministerio de Desarrollo Humano en Bolivia en la dcada del ochenta.
programas, y una secretara tcnica, para poder articular los esfuerzos de estas varias organizaciones, registrar a todos los beneciarios de los programas a travs del Sistema de Registro nico de Beneciarios Sociales y monitorear el avance de los principales programas, cuya ejecucin recae en los ministerios sectoriales con saber especializado en sus respectivas materias. Destaca aqu el esfuerzo de combinar la voluntad poltica con las herramientas tcnicas para la gestin, bajo el supuesto de que un ministerio para coordinar requiere de capacidades tcnicas slidas y sosticadas.
Alcance intermedio, sistema integral meso

Una segunda alternativa que muestra la experiencia regional de coordinacin de polticas sociales es aquella donde la atencin se centra en coordinar lo que en cada pas comienza a llamarse la proteccin social. Se observan aqu distintos casos prototpicos, uno en el cual dicha proteccin social es interpretada en un sentido ms o menos amplio, llegando a incorporar incluso el sistema de pensiones (Chile en los aos iniciales del Gobierno de Bachelet), y otro donde la proteccin social resulta como concepcin bastante limitada, ms cercana a intervenciones focalizadas en la poblacin en situacin de pobreza extrema (Honduras en el perodo de gobierno de Zelaya). El caso reciente de Chile da muestra de una nueva etapa de las reformas sociales que se emprendieron con el retorno a la vida democrtica en 1990. En un contexto de marcados xitos en el combate a la pobreza y resultados poco relevantes en bajar los niveles de desigualdad que cristaliz la dictadura pinochetista, el nuevo gobierno liderado por Michelle Bachelet se propuso avanzar en un conjunto de reformas orientadas por el objetivo de construir un sistema de proteccin social. Con la continuidad del Chile Solidario y el Plan Auge (referido a Salud), iniciados ambos en la etapa de Ricardo Lagos, estos dos estandartes se complementaron en los ltimos aos con la reforma en el sistema de pensiones y el sistema de proteccin integral a la infancia Chile Crece Contigo. Destaca, en tal sentido, el carcter amplio del abordaje de la proteccin social, incluyendo reformas en sectores de fuerte peso especco en el gasto social y con una compleja economa poltica, tales los casos de salud y seguridad social. Esto ha sido posible no slo por los slidos pasos incrementales que se han ido dando en el caso chileno en su institucionalidad social, sino tambin por la decisin del nuevo gobierno de avanzar de modo ms sistemtico en enfrentar algunas aristas de la desigualdad. Segn informacin ocial, desde esta perspectiva las polticas sociales tendrn como objetivo no slo superar la pobreza, sino tambin las desigualdades y discriminaciones que estn en la base de los riesgos sociales que afectan a familias y personas, como son la prdida del empleo, el trabajo precario, los bajos ingresos, la enfermedad, la falta de educacin, que amenazan a nios, mujeres, adultos mayores o personas con discapacidad. El Sistema de Proteccin Social es el mecanismo que permite generar condiciones que brinden seguridad a las personas durante toda su vida, garantizndoles derechos sociales que les permitan nalmente reducir los riesgos en empleo, salud, educacin y previsin, generando condiciones de mayor igualdad y oportunidades de progreso. Para tal n se conform el rea de Proteccin Social del Gobierno, conformada por los ministerios de Educacin, Salud, Vivienda, Trabajo, Cultura y Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), coordinada por el Ministerio de Planicacin. El objetivo de este mbito es articular y complementar los organismos pblicos e impulsar servicios de mayor calidad para la atencin de la poblacin ms pobre y con riesgo social del pas. El nfasis del trabajo de este grupo estar en concebir las prestaciones y benecios sociales como derechos que deben ser garantizados por el Estado, y se considerarn las unidades territoriales como ejes en torno a los cuales articular las polticas sociales 16 . La capacidad tcnica del Ministerio de Planicacin (MIDEPLAN), ms all de su acotado liderazgo poltico, encontr apoyos importantes en el Mi16
Ver www.mideplan.cl
nisterio de Hacienda, donde la Direccin de Presupuesto (DIPRES) ha resultado en los ltimos aos un actor protagnico para mejorar los niveles de coordinacin y calidad de las polticas pblicas (incluyendo las sociales). En pases con menor desarrollo econmico, la proteccin social tiene sin duda alcances ms acotados, no obstante lo cual se destacan los esfuerzos por ir ms all de un programa puntual de lucha frente a la pobreza. El caso de Honduras durante los ltimos aos es representativo de esta situacin. Pas con ndices muy elevados de pobreza y desigualdad, en el mandato de Jos Manuel Zelaya 17 dio pasos para conformar un sistema de proteccin social integral, que consiste fundamentalmente en ampliar la cobertura que vena llevando adelante el Programa de Asignacin Familiar (PRAF) (en particular su componente de transferencias condicionadas y el sistema de prestaciones para enfrentar la pobreza conocido como Red Solidaria). Entre los principales lineamientos ociales para el logro de un sistema de proteccin social, se proponan: i) Implementar un Sistema de Proteccin Social que articule las intervenciones, dirigidas a la poblacin en pobreza, pobreza extrema, exclusin y riesgo social; ii) Articular las intervenciones conforme el crculo virtuoso del desarrollo humano: Proteccin, Capacidades, Oportunidades e Infraestructura Social y Productiva; iii) Desarrollar intervenciones conforme riegos y ciclo de vida; iv) Promover intervenciones conforme las demandas de las familias de la Red Solidaria; v) Coordinacin y seguimiento a travs de la Secretara de Desarrollo Social y Red Solidaria; vi) Focalizar las intervenciones en los hogares focalizados de la Red Solidaria en aldeas rurales y barrios urbanos con porcentajes de pobreza igual o superior a 50%; y vii) Mantener actualizado el Sistema de Registro de Beneciarios. Estos avances requeran, adems, fortalecer y reformular al mismo tiempo intervenciones orientadas histricamente a la problemtica rural hacia las cuestiones ms complejas del mbito urbano. Por ende, un reto fundamental en la materia es cmo avanzar hacia la construccin de un sistema de proteccin social que incorpore intervenciones destinadas a promover ingresos genuinos a travs de actividades productivas. Esta reciente (y abortada) experiencia hondurea constituye un caso emblemtico para observar cules son los obstculos y oportunidades que se generan cuando el propsito es construir un sistema que articule distintos sectores sociales sin que sea uno slo de estos (o una intervencin sectorial puntual) la que de coherencia sistmica al conjunto de acciones. An cuando el liderazgo de esta estrategia pudo tener un carcter coyuntural en tanto haba sido promovida por la Primera Dama, cabe destacar el apoyo explcito del Ministerio de Finanzas, quien no solamente jug un rol activo para darle soporte institucional formal a la iniciativa, va la creacin de la Secretara de Desarrollo Social Red Solidaria, sino que gener mecanismos de presin para que los ministerios sociales tradicionales colocasen recursos en esta tarea de conformar un sistema de proteccin social.
Alcance acotado, sistema integral micro

Una tercera alternativa tiene como campo privilegiado de coordinacin pro-integralidad, dentro de la poltica social, los denominados programas de transferencias condicionadas (PTC). Grosh (2007) destaca el hecho de que los PTC son programas complejos, con mltiples actores involucrados en distintas jurisdicciones y niveles de gobierno, por lo cual se requiere de una adecuada denicin de roles, sincronizacin de tiempos y coordinacin de incentivos y sistemas de informacin, de manera de lograr que estos programas puedan trabajar en sintona con otros servicios y polticas. De modo similar, Cohen y Franco (2006) resaltan que estos progra17
Gobierno que sufri las consecuencias de una muy grave alteracin institucional, que impidi su continuidad afectando el desarrollo del sistema democrtico de este pas.
mas requieren la coordinacin principalmente con aquellas reas del gobierno responsables de generar la oferta de los servicios de salud y educacin, dado que se trata de componentes esenciales de estos programas pero que no estn bajo su directa responsabilidad. En tanto, como ya se vio, encarnan intervenciones de alto respaldo poltico y slidos recursos presupuestarios, suelen ser importantes sus avances en coordinar a quien provee la transferencia monetaria (por lo general Ministerios de Desarrollo Social o instancias que dependen directamente de la Presidencia) con los Ministerios de Educacin y Salud, incluso en situaciones donde el manejo de ambos sectores depende de niveles subnacionales y/o locales. Tres son los casos emblemticos en la regin: Oportunidades en Mxico (antes llamado Progresa); Bolsa Familia en Brasil (que articul varios programas preexistentes de similares caractersticas); y Chile Solidario (en el cual se busca articular la demanda de la poblacin en extrema pobreza con la oferta de un conjunto amplio de servicios estatales). El programa Oportunidades en Mxico lleva ms de una dcada de implementacin, a lo largo de la cual ha mostrado un crecimiento muy signicativo, pasando de 300 mil a los 5 millones de familias beneciarias que alcanza actualmente. Segn los ltimos datos disponibles, el programa est presente en 93 mil localidades de todo el pas (el 99% de ellas son reas rurales y semiurbanas), cubre la totalidad de los municipios, con nfasis en aquellos ms marginados, y las 32 entidades federativas (SEDESOL, 2008). Oportunidades maneja actualmente el mayor presupuesto del gobierno federal en materia de programas de desarrollo social. El programa ha sido ampliamente evaluado de manera externa por expertos de diferentes instituciones, lo que ha permitido dar cuenta de algunos de sus importantes impactos. Como la pobreza extrema se concentra en las zonas rurales, para el ao 2008, 7 de cada 10 beneciarios vivan en localidades de menos de 2500 habitantes, muchos de ellos indgenas. En los estados que presentaban bajo ndice de Desarrollo Humano, ms de la mitad de la poblacin estaba cubierta por el programa (SEDESOL, 2008). La composicin de la pobreza en Mxico complejiz fuertemente la implementacin del programa en sus primeros aos, en tanto la dispersin geogrca de las poblaciones atendidas y la descentralizacin de los ms importantes servicios sociales gener retos de gran envergadura poltica y tcnica al momento de coordinar la transferencia monetaria con la provisin de los servicios de Educacin y Salud (y el control de las condicionales jadas por el programa). Se han logrado avances signicativos en esta materia. Entre los factores que ayudan a explicar el xito de la coordinacin del programa Oportunidades, se destaca desde sus propios orgenes (cuando se llamaba Progresa) el rol activo jugado por altos funcionarios del rea econmica, en particular de quien tena la responsabilidad del manejo y asignacin presupuestaria. Esto gener desde un inicio un claro mensaje a los ministerios sociales ms tradicionales que deban ahora jugar un rol protagnico en este tipo de intervenciones, en tanto el programa de transferencia condicionada no slo gozaba del enorme respaldo presidencial sino tambin del apoyo de la autoridad presupuestaria. Esto se expres en una fuerte alianza entre el calicado personal tcnico del programa, el responsable del presupuesto y el propio Presidente, situacin que se sostuvo (con variaciones menores) incluso al momento de pronunciados cambios en el rgimen poltico, tras el nal del gobierno de Ernesto Zedillo (ltimo presidente del PRI) y el inicio del gobierno de Vicente Fox (primer presidente panista). El respaldo poltico del programa se expresa actualmente en la conformacin del Consejo de la Coordinacin Nacional, el cual est integrado por los Secretarios de Desarrollo Social (quien lo preside), de Hacienda y Crdito Pblico, de Educacin Pblica y de Salud, as como por el Coordinador Nacional del Programa. En lo tcnico-operativo, para garantizar la accin conjunta y complementaria de sus componentes, se cre la Coordinacin Nacional del Programa OporProyecto de Modernizacin del Estado | 73
tunidades, en tanto rgano desconcentrado de la Secretara de Desarrollo Social. Para el seguimiento de la operacin cuenta adems con un Comit Tcnico, donde participan Subsecretarios de esas dependencias, as como el Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y un Delegado de la Secretara de la Funcin Pblica. La coordinacin en los estados se realiza a travs de Comits Tcnicos Estatales, donde se involucran las responsables federales y estatales vinculados a la operacin del Programa. En tiempos ms recientes, los avances en materia de coordinacin se reforzaron en trminos de respaldo institucional formal. En particular, destaca el papel que han venido jugando en los ltimos aos las reglas de operacin del Oportunidades, establecidas anualmente por el Poder Legislativo, las cuales jan con precisin los roles y responsabilidades de cada actor estatal respecto al funcionamiento del programa. Asimismo, el presupuesto del Programa se asigna a tres Secretaras: SEDESOL (Desarrollo Social), SEP (Educacin Pblica) y SSA (Salud) y la operacin se rige por reglas establecidas por los titulares de esas secretaras, la SHCP (Hacienda y Crdito Pblico) y el IMSS. El programa Bolsa Familia en Brasil tiene un origen relacionado con el inicio del gobierno de Lula da Silva en el 2004, aunque muchos de sus aspectos fundamentales se haban materializado desde aos atrs en experiencias estaduales o en programas federales ms acotados en su alcance. De acuerdo con datos del propio programa, y al slo efecto de observar su magnitud, la cobertura del mismo creci de manera notable en pocos aos, pasando de 3.6 millones de familias en noviembre de 2003 a 11.1 millones en diciembre de 2006. En cuanto al presupuesto, el incremento habra sido de 5.4 miles de millones de reales a 9 miles de millones de la misma moneda durante dicho perodo (Programa Bolsa Familia, 2006). En trminos de retos de coordinacin, los mismos son comunes a otros PTC, los cuales se han enfrentado en este caso combinando virtuosamente respaldo poltico del ms alto nivel con gran solidez tcnica del equipo responsable, sumados a una apropiada estructura de incentivos para lograr el apoyo de los sectores de Educacin y Salud y de los municipios, actores claves de la gestin pblica brasilea desde la Constitucin de 1998. El Bolsa Familia se presenta tambin como el eje integrador de otras intervenciones sociales: alfabetizacin, generacin de trabajo, renta y capacitacin profesional, y acceso a la energa y provisin de documentos de identicacin. A travs de una estrategia explcita, se busca la convergencia de polticas y programas sociales en los mismos beneciarios del programa, de tal forma de ampliar el acceso a los derechos sociales y construir el proceso de desarrollo de las familias. Los tres niveles de gobierno participan de la gestin y son corresponsables. A nivel federal, el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre es el gestor principal, mientras que los Ministerios de Salud y Educacin estn encargados del control de las condicionalidades. Otros ministerios sectoriales, por su parte, tienen responsabilidades en la articulacin con la oferta de programas complementarios. El Bolsa Familia es coordinado a travs de un Consejo Interministerial del cual participan representantes de todas estas reas, adems de Planeamiento y Finanzas. Como parte de las estrategias de coordinacin diseadas durante el proceso de implementacin, se han encarado las siguientes acciones: a) normatizacin conjunta (entre los ministerios de Desarrollo Social, Salud y Educacin) respecto del control de las condicionalidades; b) implementacin de sistemas de informacin y monitoreo de acciones conjuntas; c) formalizacin de responsabilidades, ujos e instrumentos de scalizacin y control entre Desarrollo Social y la Contralora General de la Unin; d) formalizacin de procesos de integracin con ministerios sectoriales; e) negociacin y rma de Acuerdos de Nivel de Servicios con el agente operador del programa; f) construccin del ndice de Gestin Descentralizada, con indicadores para la transferencia de recursos nancieros; y g) adecuacin del Registro nico para que otras
reas del gobierno federal lo utilicen como instrumento para la seleccin de beneciarios (Programa Bolsa Familia, 2006). La Unin transere recursos nancieros a los estados y municipios como resultado de la aplicacin de indicadores de gestin, en relacin con el desempeo respecto de los compromisos previamente asumidos. Los gobiernos estaduales cumplen un rol central, que incluye apoyo tcnico y logstico para la implementacin del programa en los municipios, as como tambin una coordinacin efectiva, dependiendo de los intereses y recursos disponibles en cada estado. En funcin de su modelo descentralizado, los municipios son los operadores principales del programa. All, el mismo se implementa por medio de una Unidad Coordinadora que tiene las funciones de articular las diversas entidades locales vinculadas al programa, interactuar con la Secretara Ejecutiva y los gobiernos estaduales y asistir a los beneciarios actuales y potenciales del programa. De acuerdo a la visin de los propios funcionarios a cargo del programa, entre los factores que explican la coordinacin lograda se encuentra, en primer lugar, la prioridad dada por el propio Presidente de la Repblica al mismo. Tambin habra contribuido la formacin de redes de apoyo entre formadores de opinin, gobernantes, investigadores y organismos internacionales y el fortalecimiento de la presencia de funcionarios de carrera, con fuerte organizacin en red, en la gestin del programa. Finalmente, parece haber sido fundamental el hecho de que el Bolsa Familia haya sido apropiado por otras reas de gobierno: por Educacin, como poltica para asegurar la permanencia escolar de los nios; por Seguridad Alimentaria, como estrategia de combate al hambre; por Asistencia Social, como base de proteccin social bsica; por Economa, como estrategia para la reduccin de las fallas de mercado, por Planeamiento y Desarrollo, como instrumento para el desarrollo local (Programa Bolsa Familia, 2006). En Chile, el caso del programa Chile Solidario da cuenta de una escala signicativamente menor a las otras experiencias de PTC presentadas como ejemplos exitosos de coordinacin acotada y que dan lugar a sistemas integrales micros. Su cobertura se ha concentrado, desde sus orgenes en 2004 en el marco del gobierno de Ricardo Lagos, en la poblacin en extrema pobreza, un universo constituido aproximadamente por 250.000 familias. Su principal rasgo es promover un acercamiento entre un conjunto amplio de necesidades y demandas de este sector en situacin de extrema pobreza con la oferta estatal de bienes y servicios sociales, promoviendo adems un apoyo psicosocial a cada ncleo familiar. El Programa Puente, diseado e implementado desde el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS) del MIDEPLAN, constituye precisamente una de las claves de este proceso de coordinacin de la oferta estatal, en este caso en relacin a una demanda muy bien focalizada segn las caractersticas y problemticas de cada familia beneciaria. Se entiende que esta intervencin debe estar organizada en torno a una oferta de servicios y benecios, orientada a travs de un trabajo en red y asumiendo a la familia como unidad de intervencin. La visin ocial al respecto remarca la necesidad de identicar a nivel comunal, regional y nacional a las familias en situacin de indigencia como sujetos prioritarios de la poltica social, de manera que se dirija hacia ellas una accin preferente del Estado a travs de intervenciones selectivas, con fuerte nfasis en la intersectorialidad e integralidad. El programa Chile Solidario se propone garantizar el cumplimiento de 53 prestaciones sociales en siete mbitos de derecho: la salud, la educacin, la vivienda, el trabajo, la ciudadana y la cultura, lo cual redunda en el derecho a una vida familiar plena. Adems del mencionado apoyo familiar y la prioridad para recibir subsidios monetarios de diversos tipos (Subsidio nico Familiar; Pensin Asistencial de Vejez para todos los mayores de 65 aos de edad; Pensin Asistencial de Invalidez para quienes corresponda; Subsidio de Agua Potable para cubrir el 100% de la cuenta
hasta 15 metros cbicos de consumo mensual), las familias beneciarias del programa obtienen acceso preferente a los programas sociales, tanto pblicos como privados. Para ello, distintas instituciones y organismos de las reas de Salud, Educacin, Trabajo, Vivienda, Justicia, entre otras, se comprometen con MIDEPLAN a dar prioridad a los beneciarios de Chile Solidario. Si bien las evaluaciones muestran importantes avances en el cumplimiento de este amplio conjunto de prestaciones, el problema mayor se ha observado en la generacin de ingreso genuino por parte de las familias graduadas del programa, lo cual muestra uno de los principales lmites de este tipo de intervenciones, en tanto el bienestar no slo se construye a travs de polticas pblicas y estrategias familiares, sino tambin en funcin de la dinmica de los mercados (en particular el laboral). Algunas de las razones que parecen explicar el xito del Chile Solidario en trminos de coordinacin son las siguientes: en primer lugar, la escala acotada, en tanto el universo de familias a atender resulta apropiado para el logro de una gestin eciente; en segundo trmino, el fuerte respaldo presidencial que logr desde su puesta en marcha, renovado con el cambio de administracin dentro de la misma coalicin gobernante; tercero, los avances graduales pero constantes en el fortalecimiento de la capacidad institucional del Estado chileno, incluyendo instancias pequeas pero innovadoras como el FOSIS o instrumentos slidos de generacin y uso de la informacin social; en cuarto lugar, el apoyo que el programa encontr desde un primer momento en la Direccin de Presupuesto.
4) CONCLUSIONES
Este documento respecto de la coordinacin de la poltica social en Amrica Latina tuvo desde sus palabras iniciales una preocupacin implcita: aprender de la experiencia comparada para entender mejor los obstculos, retos y oportunidades que en esta materia enfrenta la Argentina. En tanto pas federal y con una larga tradicin institucional en polticas sociales, la Argentina afronta, en aos recientes, renovados desafos en trminos de una cuestin social compleja y una institucionalidad pblica que enfrenta viejos y nuevos problemas, ms an luego de la crisis profunda de inicios del siglo XXI. Con este propsito como gua habrn de presentarse a continuacin un conjunto de conclusiones que, en esencia, constituyen lecciones aprendidas tanto de los avances analticos como de la experiencia comparada a nivel regional. Se dividen dichas lecciones en tres planos: el primero revisa lo referido a los diversos escenarios relacionados con los alcances de la coordinacin y sus efectos en la conformacin de sistemas integrales; el segundo resalta aspectos que registran avances en esa tensin coordinacin-integralidad; el tercero concentra su atencin en los aspectos que parecen afectar el logro de crecientes grados de coordinacin pro-integralidad.
Aspectos que dan cuenta de los avances

En tanto la coordinacin constituye un medio para el logro de sistemas que aborden integralmente los graves y multidimensionales problemas que afectan a las sociedades latinoamericanas, un modo de ponderar sus avances es preguntndose si se ha logrado o no conformar dichos sistemas integrales (de alcance variado). En ese sentido, la experiencia de la regin muestra diversos logros, ms no an resultados relevantes, plenamente consolidados y sostenibles en el tiempo, exceptuando el caso de los principales programas de transferencias condicionadas. Se presentan ahora algunos de los elementos que parecen estar presentes en los avances latinoamericanos previamente esbozados:
En primer lugar, destaca la importancia de dotar a los mecanismos y mbitos de coordinacin de una apropiada conuencia de autoridad poltica y solidez tcnica, en tanto una sin la otra quedan limitadas a simples condiciones necesarias ms no condiciones sucientes. El caso de Uruguay es al respecto signicativo, en tanto la decisin poltica del ms alto nivel, encarnada en el Gabinete Social donde se agrupan los Ministros, cuenta con el soporte de acuerdos tcnicos pero con representatividad poltica del conjunto de actores, en general de rango de viceministros, que integran el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales. Asimismo, el apoyo tcnico del propio Ministerio de Desarrollo Social ayuda en esa construccin de decisiones, primero consensuadas en el segundo nivel de gobierno y luego rubricadas por las mximas autoridades sociales. Un ejemplo adicional en este primer avance resaltado se expresa en el papel del CONPES Social en Colombia, en tanto la interaccin de las altas autoridades sociales encuentra en el marco del Departamento de Planeacin la plataforma poltica-tcnica para que las decisiones all adoptadas, generen consecuencias concretas en trminos de coordinar polticas y programas sociales. Los casos de programas de transferencias condicionadas son ejemplos claros de esta combinacin virtuosa de factores, en un nivel ms acotado respecto a cunta poltica social se busca coordinar. En segundo trmino, sobresale la importancia de contar con objetivos claros y precisos que le den un sentido concreto a los esfuerzos de coordinacin, en tanto aquellos ordenan las prioridades, establecen con claridad quin hace qu y permiten avizorar resultados concretos en un tiempo ms o menos cercano. Aqu el caso de Uruguay es nuevamente representativo, en particular por el rol que jug esa conjuncin de Gabinete y Consejo para trabajar los lineamientos fundamentales, y llegar a los acuerdos polticos que sustentasen el Plan de Equidad. Este fue visualizado casi desde un primer momento de la gestin del gobierno del Frente Amplio como un objetivo a alcanzar, en tanto superacin del plan de emergencia puesto en marcha en los primeros aos del nuevo siglo. Algo similar respecto a la importancia que tiene para la coordinacin tener objetivos claros, lo representan los casos de los programas de transferencias de ingresos ms consolidados. Combinar ayuda monetaria de corto plazo con aumento del capital humano en el largo plazo, como mix que facilita la ruptura de la reproduccin intergeneracional de la pobreza, fue un factor aglutinador de las voluntades y los recursos en los casos de Mxico y Brasil. Algo similar aconteci en Chile respecto al papel que tena el programa Chile Solidario en articular las necesidades especcas de las familias en extrema pobreza con la oferta de bienes y servicios del Estado de los cuales dicha poblacin no se beneciaba. Tercero, resulta fundamental que cada pas se plantee una coordinacin cuyos alcances sean consistentes con las condiciones (y restricciones) scales, organizacionales y polticoinstitucionales propias de esa realidad nacional en un tiempo dado. Es evidente en el caso de Chile que, con sus avances en materia de proteccin social, que incluy la revisin y reforma misma del importante sistema de pensiones, expresa un momento especco del desarrollo de la institucionalidad poltica y social del pas, adems de su solvencia scal para afrontar esfuerzos y decisiones colectivas de ese calibre. Por su lado, y en un entorno socioeconmico y poltico-institucional muy diferente al ejemplo anterior, el caso de Honduras muestra, con la creacin de la Secretara de Desarrollo Social Red Solidaria, que existe un reconocimiento de cules son los lmites de lo que se podra o no coordinar. Como cuarto aspecto a resaltar, destaca la importancia de avanzar hacia mbitos de coordinacin cuya tarea fundamental sea precisamente coordinar, evitando caer en la tentacin de combinar en un mismo organismo funciones de coordinacin amplia de la poltica social, con implementacin de programas concretos y acotados, por lo general vinculados a la lucha frente a la pobreza. La decisin de Ecuador al crear un Ministerio cuya funcin sea
precisamente coordinar, conlleva el desafo de qu tipo de recursos se requieren para coordinar a otros organismos que resultan pares en la organizacin poltico-administrativa del Estado, pero a la vez lo libera (al menos en su formulacin original) de la tarea de implementar acciones que le diluyen el foco de atencin a esa instancia ministerial con mandato de promover y generar coordinacin. Esto genera tambin una enseanza respecto a la necesidad de diferenciar entre tres funciones: la de gobernar un campo concreto de poltica social; la de coordinar los servicios, polticas y programas que expresas esas decisiones de prioridades; y la de implementar dichas acciones. Un quinto aspecto se relaciona con la necesidad de contar con normas formales, precisas y de efectivo cumplimiento, que aseguren la coordinacin no solamente entre organismos de un mismo nivel de gobierno sino entre niveles jurisdiccionales diferentes, dada la importancia que tiene el territorio para facilitar (u obstaculizar) coordinaciones pro-integralidad. Los casos exitosos ms emblemticos en este punto estn representados por los dos principales programas de transferencias condicionadas de la regin. En Mxico, el Oportunidades ha desarrollado y sigue perfeccionando sus reglas de operacin, que denen con precisin los mecanismos y mbitos en los cuales el programa coordina sus piezas entre sectores y niveles de gobierno. El Bolsa Familia en Brasil desarroll oportunamente con xito un ndice de Gestin Descentralizada, que le permita a la coordinacin nacional del programa promover un trabajo mancomunado con los ms de cinco mil municipios del pas, en particular para el cumplimiento de las condicionalidades de los sectores de educacin y salud. En sexto lugar, sobresale la importancia para la coordinacin de contar con el respaldo de la autoridad econmica, en tanto su responsabilidad en la asignacin presupuestaria constituye un elemento de singular relevancia para promover accin colectiva entre organismos con intereses en conicto. En particular sobresalen las experiencias recientes en los casos de Mxico y Chile, donde quienes manejaban los presupuestos en los respectivos ministerios de Hacienda resultaron los principales actores de la coordinacin dado el recurso fundamental que administraban. Implicaba, por supuesto, un aspecto poltico de singular peso para que los diversos ministerios y organismos sociales tuviesen incentivos a cooperar. En una experiencia ms reciente, el fuerte apoyo de la mxima autoridad econmica en Honduras durante el gobierno de Zelaya ayuda a entender los pasos positivos que oportunamente se haban dado hacia una mayor coordinacin alrededor del nuevo organismo de la Secretara de Desarrollo Social Red Solidaria, lo cual qued sin efecto tras la violenta interrupcin de dicha administracin.
Cuestiones que afectan las posibilidades de coordinacin

La propia revisin de los ejemplos latinoamericanos presentados en la seccin anterior (en pases con caractersticas y capacidades muy diferentes), sumada a las advertencias que derivan de la conceptualizacin y la teora, seala tambin las dicultades para consolidar diseos institucionales, procedimientos de gestin y prcticas de intervencin capaces de expresar en la prctica ese reclamado y necesario paso hacia sistemas de carcter integral, a partir de un apropiado ejercicio de la funcin de coordinacin. Por lo tanto, esto implica preguntarse respecto a las razones que dicultan avanzar ms y ms rpido en trminos de coordinacin de la poltica social, cualquiera sea el alcance que se le d a la misma. Se esbozan aqu algunas de ellas: a) Una cuestin que afecta mayores avances se vincula con la dicultad de mantener en el tiempo objetivos aglutinantes de la voluntad y disposicin de organismos que tienen, en la cotidianeidad, responsabilidades sectoriales amplias y complejas. Agotadas las energas de aquellos
momentos considerado como crticos por las partes, resulta sumamente complejo mantener el mismo nivel de interaccin y compromiso entre las partes, an cuando los mbitos formales de coordinacin sigan vigentes y en funcionamiento. Renovar continuamente el apoyo y la participacin efectiva en espacios destinados a coordinar no suele ser una prioridad para actores polticos involucrados en otros juegos estratgicos que requieren su atencin y que pueden generar, en algunas ocasiones, mayores rditos electorales que la inversin realizada para mejorar la coordinacin de la poltica social. b) Otro elemento crtico se vincula a la tendencia a descargar tareas de coordinacin en ministerios jvenes y/o fuertemente tcnicos, situaciones en las cuando existe respaldo poltico no estn construidas las capacidades tcnicas, o viceversa. La multiplicacin de Ministerios de Desarrollo Social en la regin, o la revisin del rol de algunos organismo histricamente encargados de la planicacin, ha derivado en que unos y otros terminen asumiendo roles muy activos en la tarea de coordinar al conjunto de los ministerios sociales, algunos de los cuales cuentan con recursos, historia y fuentes de poder muy superiores a quienes tienen la tarea de coordinarlos. Mejorar las capacidades de estos organismos no suele ser una prioridad del ms alto nivel poltico, en general convencido de que la seal enviada oportunamente a la sociedad y al conjunto de la institucionalidad pblica al crear un ministerio de este tipo es suciente para mostrar compromiso con lo social. c) Se suma tambin, como aspecto que diculta transitar desde perspectivas acotadas de coordinacin a alcances ms amplios que generen una integralidad macro en lo social, la preeminencia de xitos centrados en la lucha frente a la pobreza ms que en el conjunto de retos y desafos de la poltica social, que se traduce en una prdida de potenciales sinergias entre diversos organismos, polticas y programas de poltica social cuyas potencialidades vayan ms all de la lucha frente a la pobreza, pudiendo, de ser exitosas sus conuencias, mejorar la equidad y enfrentar problemas como la desigualdad y la exclusin. Los casos positivos de algunos programas de transferencias condicionadas suelen blindarse de cualquier otro tipo de interaccin que no sea la estrictamente necesaria para los objetivos especcos de los mismos. Eso ha derivado, por ejemplo, en la dicultad de transitar hacia sistemas ms amplios de proteccin social, tarea en la cual podran capitalizarse muchos de los aprendizajes de coordinacin de este tipo de intervenciones. d) Los espacios y mbitos destinados a generar coordinacin requieren de soportes tcnicos altamente sosticados, entre otras razones porque la intersectorialidad, que es tan propia de los retos de integralidad, implica transitar desde el saber especializado a un saber que, sin perder la experticia del sector x o y, debe adicionar conocimientos de gestin ms transversales, no propios de una disciplina o sector en particular. Contar con recursos humanos con ese per l parece resultar uno de los pendientes relevantes de la gestin social latinoamericana, ms an si la cuestin se complementa con la necesidad de funcionarios tcnicos capaces de gestionar tambin las relaciones intergubernamentales de la poltica social. Este dcit de capacidades en trminos del funcionariado necesario para llevar a la prctica con xito la funcin de coordinacin revela, a su vez, la falta de incentivos para que la dirigencia poltica invierta recursos en la capacitacin especializada de un personal tcnico cuyas tareas seran ms transversales que sectoriales, ms propias de prcticas innovadoras que de rutinas burocratizadas. e) Una dicultad vinculada a la anterior se vincula con los problemas que se observan en trminos de construccin y/o consolidacin de herramientas tcnicas para gestionar una coordinacin pro-integralidad. El caso ms notorio suele ser el de la informacin, toda vez que si bien la poltica social latinoamericana registra esfuerzos por contar con mejor y ms uida informacin, la misma tiene an el sello de la dispersin y la atomizacin, derivando en un
recurso de escasa utilidad para generar coherencia entre el diagnstico de los problemas a atender y las decisiones y acciones emprendidas para enfrentar los mismos. Las debilidades registradas en trminos del propsito de consolidar sistemas sosticados (no por eso de difcil uso e interpretacin) de informacin se reeja tambin en las asignaturas an pendientes respecto al rol del monitoreo y la evaluacin para ayudar a mejorar la coordinacin a favor de sistemas ms integrales de poltica social. f) Por ltimo, cabe destacar un reto fundamental que se relaciona con la dicultad de mantener en lo alto de las prioridades polticas la bsqueda de sistemas integrales de poltica social, en tanto esto le dara una razn de ser a los espacios de coordinacin. En tanto la coordinacin es costosa en trminos de tiempo y puede generar muchos anticuerpos entre los potenciales perdedores, la priorizacin permanente de la cuestin requiere coaliciones fuertes, convencidas y con voluntad/capacidad de invertir parte de su capital poltico en esta tarea. Esto implica, en suma, llamar la atencin sobre las complejidades que siempre presenta la economa poltica ante este tipo de cuestiones, toda vez que cambiar relaciones de poder y culturas organizacionales segmentadas y auto-referidas suele ser muy costoso, a la par que requiere de largos perodos de tiempo (bien escaso si lo hay en la dinmica poltica). Es evidente que estos desafos, articulados incluso con los avances antes presentados e ilustrados con los casos reseados en la seccin anterior, no agotan en absoluto lo que se sabe y debiese saberse sobre la coordinacin pro-integralidad. Cada uno de los aspectos sugeridos constituye en s mismo, y en sus interrelaciones, otros tantos temas que dan cuerpo sustantivo a la agenda de investigacin de la gestin pblica y las polticas sociales en Amrica Latina.
Qu sucede con los diversos escenarios de coordinacin pro-integralidad?

Planteados los facilitadores y tambin los obstculos que afectan la construccin de una coordinacin que genere avances importantes en la integralidad de la poltica social, es momento de cerrar este documento con algunos comentarios nales. Como qued indicado previamente, aqu se interpreta que el efectivo ejercicio de funcin de coordinacin constituye en lo fundamental un medio para avanzar hacia sistemas integrales de poltica social, y que el alcance que stos tengan estar fuertemente asociado a dos rdenes de factores. El primero de ellos, de carcter ms tangible, responde a los aspectos polticos y tcnicos de la misma coordinacin, que incluye el funcionamiento de las instancias creadas para tales efectos. El segundo, de carcter ms general, reere a la economa poltica presente al momento de denir qu interpretar el Estado y las lites dirigentes de un pas determinado como poltica social, y qu inversin/movilizacin de recursos polticos, scales y organizacionales est dispuesta a hacer la coalicin gobernante para llevar adelante esa denicin estratgica; reere, en sntesis, al proceso donde se disputa poltica e ideolgicamente el modelo de pas, el nivel ms alto de potencial integralidad del conjunto de las polticas pblicas. Indicado lo anterior, lo que la experiencia comparada muestra es que resulta ms factible y sostenible coordinar un programa social en particular (an cuando el mismo sea de muy alta cobertura e importante complejidad de gestin intersectorial e intergubernamental como son los casos del Bolsa Familia y el Oportunidades), que coordinar un conjunto de intervenciones ms amplias, sean stas las que conforman un enfoque de proteccin social o, ms difcil an, las que expresan al conjunto de las polticas sociales de un pas y que suelen intentarse coordinar desde estructuras institucionales como los Gabinetes Sociales.
Las razones por las cuales se registran mayores xitos a nivel de un programa particular son al menos tres: la primera, es que se trata de intervenciones con alta valoracin poltica por parte de la Presidencia y de los Ministerios de Economa, Hacienda o Finanzas, lo que suele generar incentivos claros a los ministros y otros niveles de gobierno para apoyar con acciones concretas los esfuerzos coordinadores; la segunda, implica un tipo de intervenciones que, si bien importantes en visibilidad y cobertura, no implican al conjunto de acciones (polticas, programas y proyectos) que llevan adelante los actores estatales involucrados; y tercera, los propios programas suelen contar con recursos (en general presupuestarios pero tambin asociados a reglas de operacin claras y precisas) para fomentar la colaboracin de las otras instancias que deben coordinar sus acciones con el organismo responsable de dichas intervenciones. Los otros dos escenarios, el ms amplio y el intermedio, no resultan situaciones imposibles de alcanzar, como bien se registra en la evidencia emprica presentada. Lo que s sucede es que su sostenibilidad en el tiempo y ms all de la etapa de diseo es ms difcil de materializar. Y esto acontece porque los conictos de intereses entre los involucrados son ms fuertes y notorios, as como mayores las complejidades tcnicas para armonizar y darle coherencia a intervenciones que provienen desde ministerios y niveles de gobierno con distintas culturas organizacionales y diferentes estilos de gestin. El asunto es bien simple: cuanto ms est en juego, ms difcil la coordinacin pro-integralidad. Para avanzar en este tipo de escenarios, por ende, se requiere una institucionalidad de mayor calidad, que brinde una plataforma frtil para los momentos donde cambios coyunturales o estructurales en la correlacin de fuerzas abran una ventana de oportunidad para sistemas ms amplios e integrales de poltica social. Corresponde cerrar este documento resaltando algunos mensajes que han cruzado transversalmente las reexiones conceptuales y la presentacin de las experiencias latinoamericanas. El primero de ellos es que la coordinacin no constituye un n sino un medio, y como tal debe ser abordada y gestionada poltica y operativamente, siendo el n avanzar hacia sistemas ms integrales (en este caso de poltica social). El segundo mensaje reere a entender que la coordinacin es una funcin del Estado y no una estructura organizacional con menor o mayor respaldo legal, lo cual implica entender que esa funcin puede muchas veces ser ejercida desde lugares diferentes a los mbitos formalmente establecidos para coordinar. El tercero es que la coordinacin requiere liderazgos polticos, objetivos precisos, solidez tcnica y cultura de la colaboracin, factores cuya conuencia suele ser ms la excepcin que la regla, lo que implica adems tener una perspectiva de mediano-largo plazo. Finalmente, el cuarto es que segn lo que se quiera coordinar, sern los esfuerzos polticos y organizacionales que debern hacerse para lograr que ese proceso coadyuve a promover sistemas ms integrales en materia de poltica social. Estos mensajes sustentan adems un quinto, fundamental. La integralidad que se logre en la poltica social deber ser ponderada en funcin de su grado de coherencia y consistencia con lo que podra llamarse la integralidad sistmica general de un pas, en tanto podra darse el negativo caso donde los logros de coordinacin pro-integralidad en poltica social estn en una direccin totalmente contraria a lo que acontezca por ejemplo en la poltica econmica. Esto implica, en consecuencia, que a los ya complejos desafos que afectan el campo especco de la poltica social se le deben adicionar los retos ms amplios asociados a la construccin de un modelo o proyecto de pas. Argentina tiene por delante grandes oportunidades as como notorios problemas y asignaturas pendientes. Dado lo antedicho, sera loable imaginar que los prximos avances que puedan lograrse en la construccin de un mejor y ms amplio sistema integral de poltica social estn en consonancia y relativa armona con las deniciones ms amplias del modelo poltico, social y econmico de pas que habrn de heredar las generaciones venideras.
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LOS DESAFOS DE LA COORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AMRICA LATINA

La Coherencia y la Coordinacin de las Polticas Pblicas. Aspectos Conceptuales y Experiencias

Coordinacin de Polticas Sociales: Abordaje Conceptual y Revisin de Experiencias Latinoamericanas

Proyecto de Modernizacin del Estado | 5

Proyecto de Modernizacin del Estado | 7

8 | Proyecto de Modernizacin del Estado

II. LA FALTA DE INTEGRALIDAD: SITUACIN ACTUAL Y ORIGEN HISTRICO

La Coherencia y la Coordinacin de las Polticas Pblicas. Aspectos Conceptuales y Experiencias

II. ACTUALIDAD Y RELEVANCIA DE LA CUESTIN 1. EL ESCENARIO

III. ASPECTOS CONCEPTUALES 1. EL MARCO NORMATIVO La convergencia de resultados e impactos

18 | Proyecto de Modernizacin del Estado

La coherencia de las polticas

La coordinacin de las polticas

20 | Proyecto de Modernizacin del Estado

El debate en torno a la planicacin

22 | Proyecto de Modernizacin del Estado

Proyecto de Modernizacin del Estado | 23

Los programas, los proyectos y el presupuesto como sustitutos de la planicacin

24 | Proyecto de Modernizacin del Estado

26 | Proyecto de Modernizacin del Estado

3. LOS INSTRUMENTOS PARA LA COHERENCIA Y LA COORDINACIN

La visin de futuro y la estrategia nacional

28 | Proyecto de Modernizacin del Estado

Los objetivos de gobierno y de las polticas pblicas

Las estrategias sectoriales y organizacionales

Los modelos organizacionales y de gestin

Proyecto de Modernizacin del Estado | 31

El presupuesto en base a resultados

32 | Proyecto de Modernizacin del Estado

34 | Proyecto de Modernizacin del Estado

IV. LAS EXPERIENCIAS NACIONALES

40 | Proyecto de Modernizacin del Estado

42 | Proyecto de Modernizacin del Estado

Proyecto de Modernizacin del Estado | 43

Proyecto de Modernizacin del Estado | 45

Coordinacin de Polticas Sociales: Abordaje Conceptual y Revisin de Experiencias Latinoamericanas

Los nuevos retos del Estado y su impacto en las polticas sociales

56 | Proyecto de Modernizacin del Estado

Coordinacin: camino hacia la integralidad

62 | Proyecto de Modernizacin del Estado

III (intermedio avanzado)

Concertacin entre actores y sectores

Fuente: Adaptado de OECD, PUMA (1996), citado en Peters (1998: 7).

64 | Proyecto de Modernizacin del Estado

Proyecto de Modernizacin del Estado | 65

66 | Proyecto de Modernizacin del Estado

Alcance amplio, sistema integral macro

68 | Proyecto de Modernizacin del Estado

70 | Proyecto de Modernizacin del Estado

Alcance intermedio, sistema integral meso

Alcance acotado, sistema integral micro

72 | Proyecto de Modernizacin del Estado

Aspectos que dan cuenta de los avances

76 | Proyecto de Modernizacin del Estado

Cuestiones que afectan las posibilidades de coordinacin

Qu sucede con los diversos escenarios de coordinacin pro-integralidad?

80 | Proyecto de Modernizacin del Estado

82 | Proyecto de Modernizacin del Estado

Proyecto de Modernizacin del Estado | 83

84 | Proyecto de Modernizacin del Estado

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