Série DRS Vol 10 - Gestao Social Dos Territorios

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SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL
Gesto Social dos Territrios
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). 2009 O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citao Esta pubicao tambm est disponvel em formato eletrnico (PDF) no stio Web institucional http://www.iica.org.br Coordenao editorial: Fernanda Tallarico Correo de estilo: Knia Santos Capa e diagramao: Joo Del Negro Foto da capa: Gustavo Stephan/Arquivo IICA
Bacelar, Tnia Gesto social dos territrios / Tnia Bacelar...[et.al] Brasilia: IICA, 2009.(Srie Desenvolvimiento Rural Sustentvel:v.10) 227 p.; 15 cm x 21 cm. ISBN13: 978-92-9248-132-2
1. Comunidades rurais 2. Desenvolvimento rural 3. Sociologia Rural 4. Estrutura social I. Echeverri, Rafael II. Favareto, Arilson III. Furtado, Ribamar IV. Furtado, Eliane V Sachs, Ignacy VI. Leite, Srgio VII. Kato, Karina VIII. IICA IX. Ttulo AGRIS E50 DEWEY 307.72
Brasilia, Brasil 2009
PREFCIO
Ao apoiar a criao do Frum de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Frum DRS), com o imprescindvel apoio de vrios parceiros institucionais, a Representao do IICA no Brasil buscou assegurar um espao democrtico para o debate tcnico em torno de temas palpitantes relacionados com o futuro das comunidades rurais. Esse papel vem sendo desenvolvido com afinco h mais de cinco anos. Os debates virtuais, as jornadas temticas, os congressos internacionais e as publicaes em srie deram oportunidades para o debate como fonte e possibilidade mpar de aperfeioamento ou construo de idias. Nisso consiste o grande e permanente desafio do Frum, ou seja, acolher e dar espao construo de idias sobre o desenvolvimento rural sustentvel. Escrever um livro sempre um grande desafio, pois ele sempre se torna uma fonte de consulta, um espao de aprendizagem ou um caminho para a contraposio ou a construo de conhecimentos e saberes. No caso do IICA, este livro transforma-se tambm num instrumento de materializao da cooperao tcnica. Ao tratar da gesto social dos territrios esta publicao traz a lume um dos maiores desafios no mbito da governabilidade no que tange ao desenvolvimento com enfoque territorial. Em verdade, esta publicao traduz um conjunto de vises, propostas e abordagens que buscam dinamizar o debate sobre um enfoque complexo e singular do desenvolvimento territorial. Os artigos apresentados sinalizam uma nova fronteira do conhecimento e buscam estimular o debate em torno das perspectivas de consolidao e de continuidade da poltica de desenvolvimento territorial no Brasil. Esta publicao deve ser entendida e utilizada como instrumento para o aperfeioamento de idias, pois se coaduna com a filosofia da cooperao tcnica internacional defendida pelo Governo brasileiro e com a misso institucional da Representao do IICA no Brasil que contribuir para o desenvolvimento rural sustentvel, mediante o aporte tcnico inovador formulao e execuo de polticas pblicas.
Como disse Nietzsche, o autor tem direito ao prefcio, mas ao leitor pertence o posfcio. com esta idia que esperamos que esta publicao, ao se defrontar com a realidade se transforme num instrumento de aperfeioamento de conceitos e assim ter cumprido o seu objetivo. Carlos Amrico Basco Representante do IICA no Brasil
APRESENTAO
O IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura apresenta o Volume 10 da Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel. A iniciativa integra tambm o conjunto de aes realizadas pelo Frum DRS Frum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentvel, promovido pelo Instituto. O livro aborda a temtica modelos e instrumentos para gesto social dos territrios definida a partir da constatao de que um nmero cada vez maior de entidades dos pases latino-americanos, em especial no Brasil, incorpora concepes de territorialidade nas suas aes de desenvolvimento rural. Essa concepo de territorialidade entendida como um mecanismo de articulao e integrao entre as organizaes da sociedade civil, os movimentos sociais e o poder pblico na promoo do desenvolvimento. Essa tendncia coincide com a emergncia de uma nova institucionalidade. Com efeito, no mbito dos processos de redemocratizao vivenciados na regio ocorreu o surgimento e fortalecimento de novas institucionalidades, ou seja, novas formas de organizaes da sociedade civil que no so governamentais, porm, executam variadas e mltiplas atividades de natureza poltica, cultural e socioeconmica de carter pblico. Por outro lado, importante destacar que o tema da nova institucionalidade atinge tambm a prpria esfera pblica em um sentido mais amplo, que inclui, necessariamente, rgo e agncias do setor pblico estatal da administrao direta e indireta, assim como as arenas mistas de debates, concertao e deliberao de polticas pblicas. Na prtica, o que se observa o surgimento e a proliferao de organizaes de base e colegiados (conselhos, fruns, associaes comunitrias e outras), nos mbitos municipais, territoriais e estaduais, que se constituem em instncias de governana e gesto social, no necessariamente embasadas em normas jurdicas, porm, legitimadas pelas organizaes da sociedade civil e atores sociais. Nesta mesma perspectiva, encontramos no Brasil uma gama significativa de polticas territoriais executadas por diferentes ministrios e organismos de fomento, como sejam: Ministrios da Integrao Nacional, Desenvolvimento Agrrio, Agricultura, Desenvolvimento Social, das Cidades, Meio Ambiente, Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e Trabalho, Emprego e Renda. Somam-se a essas entidades os Bancos de Fomento BNDES, o do Brasil e o do Nordeste. Para o perodo 2008-2011, o governo federal prioriza trs macroprogramas: o Programa de Acelerao do Crescimento PAC, o Programa de Desenvolvimento
da Educao PDE e a Agenda Social. No contexto desta, foi criado o Programa Territrios da Cidadania PTC, principal ao de promoo do desenvolvimento de segmentos sociais situados em regies rurais de grande desigualdade e incidncia de pobreza. Trata-se de uma iniciativa que coordena as aes de 19 ministrios, atingindo cerca de dois mil municpios em 2008/2009 e uma populao de quatro milhes de famlias. Sua execuo se realiza por meio da implantao de cerca de 130 diferentes aes pblicas federais, em parceria com os governos estaduais e municipais e as organizaes da sociedade civil. Para isso foram focalizados os territrios de identidade, constitudos a partir do programa administrado pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial. Um dos grandes desafios do programa conseguir uma harmoniosa convivncia e interao das distintas esferas de governana, pblicas e privadas, que, em muitos territrios, do lugar a diferentes modelos de gesto compartilhada, nos quais se redefinem papis do Estado e das organizaes da sociedade e se constroem novas formas institucionais para a gesto social. Para viabilizar tecnicamente a convivncia e a interao mencionada, torna-se imprescindvel a sistematizao de conhecimentos gerados a partir de iniciativas em gesto social dos territrios, com o propsito de aperfeioar o desenho de modelos e instrumentos que facilitem a formao de capacidades das instncias pblicas e no governamentais nos territrios selecionados para o programa. Neste sentido, um importante primeiro passo a organizao de um acervo tcnico estruturado para incentivar o intercmbio de experincias, percepes e propostas entre os agentes pblicos e atores sociais. Esta publicao se insere nesse processo. Este livro que colocamos disposio dos interessados na gesto social dos territrios contm uma coletnea de artigos dividida em trs partes: a primeira apresenta dois textos contextualizando a temtica no plano internacional; a segunda trata especificamente dos desafios enfrentados para a adoo de processos efetivos de gesto social dos territrios no Brasil; a ltima parte est dedicada a uma reflexo sobre as questes centrais inerentes aos processos de gesto social dos territrios e explicita um conjunto de proposies de poltica. Dois anexos acompanham a publicao: (i) relatoria e memria do III Frum Internacional de desenvolvimento territorial; e (ii) um DVD contendo todas as intervenes ocorridas no evento. Carlos Miranda e Breno Tiburcio Organizadores da Srie DRS
RESUMO
O IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, por meio do Frum DRS, apresenta o volume 10 da Srie de Desenvolvimento Rural Sustentvel. O livro aborda a temtica modelos e instrumentos para gesto social dos territrios escolhida a partir da constatao de que um nmero cada vez maior de entidades dos pases latino-americanos, em especial o Brasil, incorpora concepes de territorialidade nas suas aes de desenvolvimento rural. Essa concepo de territorialidade entendida como um mecanismo de articulao e integrao entre as organizaes da sociedade civil, os movimentos sociais e o poder pblico na promoo do desenvolvimento. Um dos grandes desafios dessas iniciativas conseguir uma harmoniosa convivncia e interao das distintas esferas de governana, pblicas e privadas, que, em muitos territrios, do lugar a diferentes modelos de gesto compartilhada, nos quais se redefinem papis do Estado e das organizaes da sociedade e se constroem novas formas institucionais para a gesto social. Nesse sentido, torna-se muito importante organizar um acervo tcnico estruturado com vistas a incentivar o intercmbio de experincias, percepes e propostas entre os agentes pblicos e atores sociais. Esta publicao se insere nesse processo. Contm uma coletnea de artigos e est dividida em trs partes: a primeira apresenta dois textos contextualizando a temtica no plano internacional; a segunda trata especificamente dos desafios enfrentados para a adoo de processos efetivos de gesto social dos territrios no Brasil; a ltima parte est dedicada a uma reflexo sobre as questes centrais inerentes aos processos de gesto social dos territrios e explicita um conjunto de proposies de poltica.
RESUMEN
El Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, a travs del Foro DRS, presenta el volumen 10 de la Serie de Desarrollo Rural Sostenible. El libro trata el tema modelos e instrumentos para gestin social de los territorios escogido con base en la constatacin de que cada vez ms un nmero mayor de instituciones de pases latino-americanos, especialmente en Brasil, incorpora concepciones de territorialidad en sus acciones de desarrollo rural. Se entiende dicha concepcin de territorialidad como un mecanismo de articulacin e integracin entre las organizaciones de la sociedad civil, los movimientos sociales y el poder pblico en la promocin del desarrollo. Uno de los grandes desafos de esas iniciativas es conseguir una convivencia armoniosa e interaccin de las distintas esferas de gobernabilidad, pblicas y privadas, que en muchos territorios abren camino a diferentes modelos de gestin compartida en los que se redefinen roles del Estado, as como de las organizaciones de la sociedad, y se construyen nuevas formas institucionales para la gestin social. En tal sentido, es muy importante organizar un acervo tcnico estructurado con miras a incentivar el intercambio de experiencias, percepciones y propuestas entre los agentes pblicos y actores sociales. Esta publicacin se insiere en el proceso. Contiene una serie de artculos que se divide en tres partes: la primera presenta dos textos contextualizando el tema en el plano internacional; la segunda trata especficamente de los desafos enfrentados para la adopcin de procedimientos efectivos de gestin social de los territorios en Brasil y la ltima parte est dedicada a una reflexin sobre los asuntos centrales inherentes a los procedimientos de gestin social de los territorios y explicita un conjunto de proposiciones de poltica.
SUMMARY
The Inter American Institute for Cooperation on Agriculture IICA, through the SRD Forum, launches volume 10 of the Sustainable Rural Development Series. The book focus the subject about models and tools for social management of territories, topic that was chosen due to the fact that an increasing number of countries from Latin American institutions, especially in Brazil, every time more incorporates concepts on territoriality in their rural development actions. For the development promotion, it is understood the concept on territoriality as a mechanism of articulation and integration among civil society organizations, social movements and federal government. One of the major challenges of these initiatives is to achieve a harmonious coexistence and interaction of the different spheres of public and private governance, in which are redefined the roles of the State and the society organizations as well as to build new institutional methods for social management. In this regard, it is very important to organize a technical asset structured to encourage the exchange of experiences, perceptions and proposals between public agents and social actors. This publication is inserted under this context. It contains a series of articles, divided into three parts: the first includes two texts about the issue at an international level; the second one deals specifically with the challenges faced for the adoption of effective social management procedures of the Brazilian territories and the last part welcomes for a reflection on the main issues inherent to the social management procedures of the territories and explains a set of policy proposals.
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Parte I O Contexto Internacional da Gesto Social
PaRtE I 1. Gesto Social para Desenvolvimento Sustentvel e Democrtico dos Territrios.
Ignacy Sachs professor da Escola de Altos Estudos em Cincias Sociais de Paris. Economista, especialista nos temas sobre Desenvolvimento, Desenvolvimento Sustentvel e Ecodesenvolvimento. consultor de vrias agncias internacionais com ampla experincia na anlise do caso brasileiro.
Senhoras e senhores, para falar sobre Gesto Social para Desenvolvimento Sustentvel e Democrtico dos Territrios, com a palavra, o Professor Doutor Ignacy Sachs: Muito obrigado. Boa noite a todos. Parabns pela organizao desse importante evento sobre um tema crucial como o da Gesto Social dos Territrios. Estamos num momento de acelerao da histria. A crise que abalou Wall Street e se espalhou pelo mundo afora representa relao aos trinta anos de neoliberalismo extremado, baseado no mito dos mercados que se autorregulam, o que foi a queda do Muro de Berlim para o socialismo real. Como o presidente Smith1 disse antes, acho que uma hipoteca, da qual estamos nos liberando. Mas isso significa que estamos sentados em cima de paradigmas falidos: tanto o socialismo real quanto o neoliberalismo. Acredito ainda que vrios setores da social democracia europeia tambm pecaram nestes ltimos trinta anos e, sob a presso do neoliberalismo, foram longe demais ao dizer sim economia de mercado, no sociedade de mercado. Essa uma contradio nos
1 Roberto Smith, presidente do Banco do Nordeste do Brasil (BNB).
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termos. Quando a gente diz um sim incondicional economia de mercado, gera uma sociedade de mercado com todos os problemas que isso representa. Bem, diante desses paradigmas falidos, vocs esto condenados a inventar paradigmas novos, e isso torna esse debate to atual e importante. Mas, se mudarmos de perspectiva a professora Tnia Bacelar vai lhes falar de vrias perspectivas de tempo na anlise do desenvolvimento e se formos para o longo prazo e pegarmos todo o perodo da coevoluo da espcie humana com a biosfera, veremos que nesse longo perodo houve, at agora, duas grandes transies. A primeira ocorreu h cerca de doze mil anos, com a domesticao de plantas e de animais, a sedentarizao que permitiu a urbanizao que se seguiu tudo aquilo que conhecido como a Revoluo Neoltica. A segunda grande transio comeou a ocorrer no fim do sculo XVII, com a importncia das energias fsseis, primeiro, o carvo, depois, o petrleo e o gs. Acredito que estamos no comeo da terceira grande transio, a sada gradual da era do petrleo, que o cientista americano Amory Lovins chama de oil endgame.2 Felizmente, estamos na etapa final da idade do petrleo por duas razes. A primeira, que h sinais do esgotamento das reservas do petrleo, em que pese a descoberta do pr-sal brasileiro. H vrios anos, o ritmo da descoberta das novas reservas de petrleo bem inferior ao consumo. Gelogos falam da chegada iminente do assim chamado pico do petrleo. Vamos atravessar o mximo da produo, e esta continuar decrescendo, durante dcadas, quem sabe, at o prximo sculo. Mas um fenmeno novo e indica que vamos ter petrleo caro, o que nos permite realmente pensar em alternativas. A segunda que, de qualquer maneira, deveramos estar pensando em uma sada, por causa das mudanas climticas provocadas pelo acmulo dos gases de efeito estufa. No passado as transies energticas ocorriam, no por esgotamento de energia, e sim porque se achava uma energia melhor, mais barata e mais cmoda. No nosso caso, estamos condenados a buscar sadas para o petrleo, ainda que ele no esteja totalmente esgotado. O que pesa o debate sobre as mudanas climticas com efeitos deletrios e, provavelmente, irreversveis, caso no tenhamos a capacidade de reduzir drasticamente as emisses dos gases de efeito estufa. Essa terceira transio significa para o Brasil a necessidade de avaliar at onde se pode caminhar rumo construo de uma nova civilizao, uma biocivilizao moderna, baseada no uso mltiplo da biomassa. A biomassa alimento humano, rao animal, adubo verde, energia, material de construo e todo um leque cada vez maior de bioprodutos, oriundos da qumica verde, so os frmacos e
2 Amory Lovins, Winning the Oil Endgame Innovation for Profits, Jobs, and Security, (Rocky Mountains Institute, Old Snowmass, Colorado, 2004).
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cosmticos. Ou seja, um mundo de recursos baseados no trinmio biodiversidade, biomassas e biotecnologias, estas ltimas aplicadas nas duas pontas do processo, para aumentar a produtividade da biomassa e abrir cada vez mais o leque dos produtos dela derivados. No conheo outro pas que tenha condies melhores para caminhar nesta direo, assumindo inclusive uma liderana mundial: a maior biodiversidade do mundo, climas propcios para produo da biomassa e o sol que e sempre ser nosso, independentemente das vicissitudes da poltica. Eu morei no Brasil durante a campanha O Petrleo Nosso. Para os que no se lembram dessa poca, como dinossauro de servio, posso dizer que assistimos a um fenmeno extraordinrio, porque o primeiro projeto da Petrobras continha em mdia 150 ou 170 lacunas e cada uma delas permitia s grandes multinacionais do petrleo de voltar pela porta traseira. O desembargador Osni Duarte Pereira escreveu um livro no qual apontou as lacunas. Estas foram eliminadas, uma a uma, pelo Congresso Brasileiro num debate que durou mais de um ano e se realizou debaixo da presso poltica de uma ampla frente nacional, que ia desde o presidente de direita, Arthur Bernardes, at o partido comunista, na poca ilegal. No precisamos de tudo isso para continuar a beneficiar do sol, isso uma grande virtude. Aproveito para dizer que fui criado na ideia de que o trpico um obstculo ao desenvolvimento. O que vai acontecer agora uma desforra dos trpicos, o trpico como uma vantagem comparativa permanente, a condio que vocs saibam potencializar esta vantagem comparativa pela pesquisa e pela organizao social apropriada da produo. Estamos entrando nesta era que vai, provavelmente, nos levar a reenfatizar a importncia do desenvolvimento rural. verdade que podemos produzir alguma biomassa no meio urbano e at acredito que seja importante refletir sobre o potencial da agricultura urbana por razes sociais. Em vrios lugares do mundo, a agricultura urbana uma fonte de alimentao importante para as populaes pobres. Mas a produo de biomassa nos remete essencialmente s florestas, aos campos, agricultura e a um novo ciclo de desenvolvimento rural. No estou de acordo com o teor de alguns relatrios recentes das Naes Unidas que comemoram o fato de que a metade da humanidade j esteja urbanizada, e insinuam que no exista outro progresso possvel, a no ser atravs da urbanizao. Recuso-me a aceitar a ideia de que os milhes que vivem nas favelas pelo mundo afora sejam realmente urbanizados. No melhor dos casos, eles vivem num purgatrio e constituem uma enorme massa de pessoas que espera ainda por ser urbanizada. Porque a urbanizao significa um teto decente, uma oportunidade de trabalho decente e a possibilidade de exercer a cidadania. Enquanto estas trs coisas no ocorrem, no podemos falar da urbanizao.
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Um livro do pesquisador americano Mike Davis sobre o Planeta Favela3 foi traduzido em francs com o titulo O pior dos mundos possveis. Uma urbanizao precoce, precipitada e mal conduzida sinnimo de mau desenvolvimento e no de desenvolvimento, portanto, acho que o problema de um novo ciclo de desenvolvimento rural, socialmente includente e ambientalmente sustentvel, est na ordem do dia. que, neste comeo do sculo XXI, estamos enfrentando simultaneamente dois desafios: o desafio da mudana climtica e um dficit de oportunidades de trabalho decente. Na definio usada pela Organizao Internacional do Trabalho, trabalho decente no qualquer meio de sobrevivncia, um trabalho razoavelmente remunerado dentro do padro de desenvolvimento do pas em questo, realizado em condies razoveis do ponto de vista da sade e dando lugar a relaes de trabalho que no atentem dignidade do trabalhador. Temos que nos habituar a falar de oportunidades de trabalho decente e no de oportunidades de sobrevivncia se quisermos realmente falar do desenvolvimento. O problema que se coloca de que maneira ser possvel atacar, simultaneamente, estes desafios: reduzir os gases de efeito estufa, parar de desmatar, conservar a biodiversidade, gerando ao mesmo tempo em nmero suficiente oportunidades de trabalho e de renda. O primeiro desafio nos remete ecologia e ao que eu chamaria de postulado tico de solidariedade diacrnica com as geraes futuras. Ecologia isso, temos que legar aos nossos filhos, netos e bisnetos, um planeta razoavelmente preparado para que a espcie humana continue a habit-lo. O segundo desafio nos remete a uma solidariedade sincrnica com as geraes presentes, o problema social ao qual o presidente Smith se referiu na sua fala inicial. Os dois desafios desembocam sobre a questo do territrio, por causa da imensa diversidade biolgica, social e cultural dos diferentes territrios. Devemos voltar, do ponto de vista metodolgico, Geografia da Fome de Josu de Castro. Este livro foi o que talvez mais marcasse a minha gerao, porque nos mostrou exatamente que todos os problemas sociais, a comear pela fome, podem e devem ser mapeados. Por outro lado, Josu foi um dos pioneiros da ecologia. Porque precisamos mapear ao mesmo tempo os problemas e os recursos latentes potenciais, suscetveis de serem bem utilizados. Quando falo do bom uso da natureza, refiro-me ao uso que obedece aos preceitos da sustentabilidade ecolgica, mas para mim a sustentabilidade ecolgica e a sustentabilidade social so indissolveis. bom que se diga isso porque neste momento h uma tendncia para discutir a sustentabilidade ambiental como a bola da vez.
3 Mike Davis, Planet of Slums, (Verso Books, Londres, 2006).
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Da reunio de Estocolmo, em 1972, que foi a primeira grande reunio das Naes Unidas sobre o problema ambiental, samos com um conceito onde o social e o ambiental estavam indissoluvelmente ligados de uma forma simtrica. Os objetivos do desenvolvimento so sempre sociais, existe uma condicionalidade ambiental; e para que as coisas aconteam preciso que a gente lhes d uma viabilidade econmica. Porm, a viabilidade econmica no um fim em si, um instrumento para lograr os objetivos sociais, respeitando as limitaes ou as condicionalidades ecolgicas. H diferentes maneiras de definirmos desenvolvimento. bom olhar do lado do Amartya Sen, o Prmio Nobel Indiano de economia, do desenvolvimento como liberdade e redefinir o desenvolvimento como a universalizao do conjunto dos direitos humanos. Primeira gerao: direitos polticos, cvicos, e civis. Segunda gerao: direitos econmicos, sociais e culturais, incluindo como um direito extremamente importante, o direito ao trabalho decente. Terceira gerao: os diretos coletivos, o direito a um ambiente saudvel, direito cidade, direito infncia, etc. No que diz respeito ao bom uso da natureza, temos que buscar uma simbiose entre as atividades humanas e a natureza, abandonando a ideia de que devemos conquist-la. Quanto aos direitos sociais, acho que a questo central continua a ser a do pleno emprego e/ou de oportunidades de autoemprego. O nosso desafio construir, a partir destes conceitos, projetos concretos. Celso Furtado sempre enfatizava essa noo de projeto nacional, projeto e no utopia. Obviamente, os projetos comportam um grau de voluntarismo, porm de voluntarismo responsvel. As utopias no acontecem e no existem em lugar nenhum. Cabe-nos reabilitar o conceito de planejamento, que foi uma das vtimas da contra-reforma neoliberal dos ltimos trinta anos que apregoava a fantstica capacidade dos mercados de se autorregularem, como se eles no fossem mopes e insensveis dimenso social e ambiental. Em boa hora o Brasil unificou os diferentes programas assistenciais, dando-lhes a forma do Bolsa Famlia e est dando agora mais um passo em direo da luta estrutural contra a pobreza, passando de polticas de alvio da pobreza que tinham, obviamente, impactos sociais e ambientais que iam alm deste alvio, mas que no tinham a capacidade de emancipar os seus beneficirios ao lhes oferecer a incluso social pelo trabalho. Esta um dos pontos centrais dos Territrios da Cidadania e a dimenso territorial absolutamente fundamental para atender diversidade das configuraes socioculturais e dos potenciais dos recursos latentes. Por isso, no podemos nos contentar com solues padronizadas, impostas de cima para baixo. Tampouco me convence uma utopia generosa de inspirao anarquista, ou seja, um arquiplago de projetos locais, autrquicos e desligados ou pouco ligados uns aos outros. No podemos nos omitir de polticas que articulam
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entre si os diferentes espaos de desenvolvimento do local ao transnacional. Esta uma das funes do Estado desenvolvimentista. Com a crise econmica atual e o descrdito do modelo neoliberal extremado, baseado no mito dos mercados que se autoregulam, pela terceira vez em menos de um sculo, somos obrigados a responder a mesma questo: Qual Estado para qual desenvolvimento?. A crise de 1929 provocou trs grandes respostas. Havia, j em marcha, o socialismo real, os primeiros planos quinquenais da Unio Sovitica, mas tambm, os processos de Moscou, ou seja, certamente faltou quela experincia a democracia. Lembro que Amartya Sen sempre insistiu sobre o fato que a democracia um valor fundamental. Ele usa uma palavra inglesa mais forte, foundational value, que um alicerce de tudo. Houve tambm a resposta dada pelo nazismo. Saiu recentemente um livro de um historiador britnico que examina a questo de onde vinha a popularidade de Hitler, na Alemanha. E a resposta muito simples, ele gerou emprego. No curto prazo, tirou os trabalhadores alemes da crise de 1929, gerando emprego. S que ele gerou este emprego por meio de obras pblicas as estradas alems foram construdas naquela poca mas essencialmente atravs de uma corrida armamentista que nos levou Segunda Guerra Mundial e ao holocausto. Houve por fim, a terceira resposta, o New Deal rooseveltiano. Paul Krugman, ltimo Prmio Nobel de economia norte-americano, publicou na vspera das eleies americanas um livro intitulado A Amrica que queremos. O livro se resume assim: o que queremos um novo New Deal. Esperemos que Barack Obama caminhe nesta direo. A mesma questo se recolocou imediatamente depois da Segunda Guerra Mundial. Observou-se um consenso sobre as trs ideias seguintes: o pleno emprego o objetivo central da atividade econmica como advogava Keynes; no basta um Estado pr-ativo em matria econmica, precisamos tambm de um Estado pr-ativo ao nvel social, capaz de construir um Estado providncia (Welfare State) nas linhas propostas por Beveridge; por fim, para evitar o desperdcio dos recursos, temos que planejar. Quando Von Hayek escreveu, em 1944, em Londres, o seu panfleto contra o planejamento, O Caminho da Servido, ele era o dissidente, todos os outros ao redor estavam planejando. Monet estava preparando o planejamento francs e Spaak um plano para Blgica. No Instituto Real de Relaes Internacionais (Chatham House) funcionava um importante grupo de economistas oriundos de pases da Europa do Sul, Central e de Leste e coordenados por Paul Rosenstein Rodan, um nome que todos os economistas do desenvolvimento conhecem.
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Os dois blocos o capitalista e o socialista entrariam em conflito frontal sobre as maneiras de realizar essas trs ideias, mas elas eram compartilhadas dos dois lados do que viria a ser a cortina de ferro. No Ocidente, elas foram instrumentais para assegurar trs dcadas de um crescimento, que Steven Marglin chamou nos Estados Unidos de Idade de Ouro do Capitalismo e que um conhecido economista francs, Jean Fourasti, batizou de Trinta Anos Gloriosos. Keynes saiu da moda, ou melhor, comeou a ser fortemente contestado assim que o socialismo real entrou em decadncia. A data fundamental 1968, marcada pela invaso da Checoslovquia por foras soviticas, colocando um fim abrupto ltima chance de construir um socialismo com rosto humano na Europa de Leste. No por acaso que na dcada seguinte aparecem Margaret Thatcher, seguida de Ronald Reagan, dando incio a uma contra-reforma neoliberal, voltada contra o capitalismo reformado pelos trinta anos do keynesianismo e do Welfare State. Estamos, portanto, pela terceira vez, frente ao mesmo desafio: redefinir o papel do Estado desenvolvimentista capaz de levar para frente estratgias de desenvolvimento socialmente includentes e ambientalmente sustentveis. Neste contexto coloca-se a construo de parcerias entre todos os protagonistas importantes do processo de desenvolvimento. O futuro pertence a um desenvolvimento pactuado numa negociao quadripartite, no tripartite como aquela que presidiu a criao da OIT: o Estado, os empresrios, os trabalhadores e ainda um quarto componente esta uma novidade das ltimas dcadas a sociedade civil organizada. Precisamos de um feixe de polticas pblicas convergentes e complementrias de discriminao positiva dos pobres, dando-lhes acesso terra, capacitao, assistncia tcnica permanente, a crditos preferenciais o PRONAF um smbolo desta poltica ao mercado, (pelo menos aos mercados institucionais) e tambm ao hospital, escola, etc. Sem essas polticas, ao jogar os pequenos produtores no mercado, vamos acionar um processo de darwinismo social que vai certamente se traduzir por uma dispario de um grande nmero destes pequenos produtores. Alis, o SEBRAE tem estas estatsticas: quantas microempresas desaparecem a cada ano? O Estado desenvolvimentista deve, portanto, ter regras de jogo assimtricas para pobres e menos pobres. Este princpio foi enunciado no fim dos anos quarenta do sculo passado por Gunnar Myrdal, Prmio Nobel de economia Sueco, no seu livro sobre a economia internacional: a equidade nas relaes entre parceiros de foras diferentes exige regras de jogo viesadas em favor dos parceiros mais fracos.
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Nos tempos difceis, nos quais nos estamos entrando, convm lembrar o conceito do economista chileno, Osvaldo Sunkel, sobre o desenvolvimento a partir de dentro que transcende a polmica estril entre os partidrios de desenvolvimento para fora e para dentro e nos remete mais uma vez ao problema do territrio. Temos que definir estratgias de desenvolvimento, partindo do territrio, aprendendo a ultrapassar as perspectivas setoriais. Isto vale, sobretudo, para a agronomia. H quem diga que os biocombustveis esto competindo com os alimentos por terras e guas escassas e a sua produo vai, portanto, esfomear o mundo. Estou citando, entre outros, Jean Ziegler, que no momento em que disse isso era o porta-voz da Comisso dos Direitos Humanos das Naes Unidas para o direito aos alimentos. Respondo que no bem assim. Devemos aprender a raciocinar em termos de sistemas integrados de produo de alimentos e energia adaptados aos diferentes biomas, aproveitando as complementaridades, usando os resduos de uma produo para a outra. Um exemplo: a pecuria e o biodiesel podem ser casados, porque ao extrair leo para o biodiesel se produz montanhas de tortas. Na medida em que se souber evitar que essas tortas sejam txicas, ser possvel alimentar o gado com elas. Portanto, d para aumentar o nmero de reses por hectare, liberando assim pastagens para outras atividades agrcolas. Passo a outro tema. Como articular a atuao dos trs nveis do poder, os programas federais, os programas estaduais e as aes municipais, frente a um territrio? A articulao s por cima no suficiente. Para promover o desenvolvimento territorial, no podemos nos omitir de criar nos territrios uma capacidade de planejamento participativo local, crucial para iniciar uma interao entre o nvel local e os demais nveis do poder, e isto por trs razes. Primeiro, porque em cada territrio necessrio identificar as foras vivas a nvel local, os futuros parceiros do processo de desenvolvimento negociado. Segundo, porque vamos precisar de um bom diagnstico das mazelas, dos problemas, das crises que existem naquele local. Terceiro, porque no convm ficar unicamente numa relao do que di e falta, compilando um cahier de dolances, e sim incluir tambm no diagnstico uma anlise dos potenciais locais latentes em termos de recursos naturais e projetos que no iro para frente se no forem removidos certos gargalos. O primeiro passo para este planejamento consiste na organizao de um diagnstico participativo. Posso citar aqui uma experincia bem-sucedida no Estado de Kerala, na ndia. Ao formularem planos quinquenais a nvel municipal, os Indianos sempre comeavam por um diagnstico participativo, mesmo quando tinham mo todos os dados, por causa das virtudes pedaggicas do diagnstico.
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No acredito, j disse, num desenvolvimento autrquico do territrio, desligado do resto do pas. Porm, dou muito valor ao conceito do desenvolvimento endgeno, ou seja, pensado localmente. Estou falando daquilo que na conceituao dos Territrios da Cidadania cabe aos colegiados. A minha diferena, talvez, seria esta: a capacidade de pensar o desenvolvimento endgeno no se decreta. Ela deve ser construda por um processo pedaggico que em certos casos vai levar pouco tempo, em outros, durar mais. Por isso, trabalho com a ideia de que devemos comear por organizar um frum de desenvolvimento local. medida que este frum cria corpo, coragem e identifica os participantes ativos, possvel passar para a criao de um conselho consultivo. Este com o tempo poder se transformar num conselho deliberativo. Agora, eu no colocaria datas nem tentaria uniformizar o processo, por causa da diversidade das configuraes ecolgicas e culturais e dos diferentes graus de maturao do processo poltico. Agora vou listar algumas questes em aberto, sem que se trate de um inventrio exaustivo. Que tipo de acompanhamento tcnico permanente se faz necessrio no territrio para agilizar o planejamento local? Temos no Brasil pelo menos uma experincia negativa no passado. o que, a meu ver, faltou precisamente aos programas DELIS: um agente local escolhido na sociedade local e devidamente capacitado. Que ajuda poderiam dar os estudantes de universidades? Como articular em geral os projetos de desenvolvimento territorial com as escolas superiores existentes nos arredores? um recurso importante que o Brasil no usa plenamente. Formei na hoje Cndido Mendes, em 1951. Naquela poca, ramos trinta ou quarenta mil estudantes do superior no Brasil inteiro. Hoje so vrios milhes. Tenho discutido essa questo vrias vezes no Brasil, recentemente, na USP Zona Leste, que para mim poderia ser um excelente observatrio daquele monstro urbano com quatro milhes de pessoas, poucas trabalham localmente. Na Universidade de Amsterd, h muitos anos funcionava um guich de atendimento sociedade civil, que tinha uma lista de professores e alunos dispostos a trabalhar, voluntariamente, com as organizaes sociais. Por outro lado, deveramos nos esforar para influir mais fortemente sobre a escolha de temas de pesquisa. Concursos e bolsas so instrumentos razoavelmente simples para aproximar a pesquisa das urgncias da prtica social. Sem falar que entre os milhes de estudantes do ensino superior no Brasil, deve haver alguns milhares dispostos a fazer a experincia de trabalho de terreno em projetos de desenvolvimento, se no por outras razes, por engajamento ideolgico.
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Outro problema como criar sinergias entre os diferentes programas levados a efeito por vrios ministrios e instituies, inclusive, programas de responsabilidade social de instituies pblicas como o Programa de Desenvolvimento Regional do Banco do Brasil. Como fazer para que haja construo de sinergias e no choque, embate, competio, concorrncia ou redundncia? No caso de projetos locais bem-sucedidos, como, por um lado, evitar sua padronizao excessiva e, por outro lado, assegurar a escala? Como colocar os zeros? Estou acompanhando h certo tempo um projeto da Rede das Tecnologias Sociais da Fundao Banco do Brasil, conhecido pela sigla PAIS so os projetos agroecolgicos integrados sustentveis: meio hectare, galinheiro no centro, vrios crculos de plantas comestveis, uma irrigao razoavelmente simples com um kit de implantao que custa sete mil reais, assegurando certamente a alimentao da famlia e ainda gerando sobras para o mercado. Em meus clculos, funcionam atualmente no Brasil de mil a dois mil PAIS, na grande maioria bem-sucedidos. Daria para colocar quantos zeros? Penso que a implantao de PAIS nas parcelas individuais faria um projeto ideal para a primeira fase dos assentamentos de reforma agrria, emancipando o assentado da cesta bsica. Os PAIS se aplicam tambm s periferias das cidades. Como encarar a interface entre os Territrios da Cidadania e os grandes projetos infraestruturais do PAC? Neste contexto, preciso reexaminar talvez o conceito de cooperativas de trabalho. Qual o potencial para obras pblicas de pequeno porte de carter local que os Territrios da Cidadania no contemplaram de uma maneira explcita e que podem ser pensados tambm no contexto urbano? Esses irmos gmeos do grande PAC podem gerar um nmero aprecivel de empregos. A ttulo de comparao, vale a pena mencionar o programa indiano Employment Guarantee Scheme (esquema de garantia de empregos): em cada famlia abaixo da linha da pobreza um adulto passa a ter o direito de ser empregado durante cem dias por ano em obras pblicas de carter local, remunerado pelo salrio mnimo local. Como estimular as inovaes a nvel local? No Rio Grande do Norte esto sendo criados em todos os municpios centros de incluso digital e cvica. Outra vez, vale a pena mencionar um exemplo indiano. Para comemorar os sessenta anos da independncia da ndia, o governo indiano partiu para um projeto extremamente ambicioso, no sei at onde foi bem-sucedido, com a instalao de um centro computadorizado de inovao em cada uma das mais de 600 mil aldeias. A originalidade do projeto consiste em ter treinado para cada aldeia um monitor e uma monitora encarregados de ajudar as populaes locais a aprenderem como se acessa, atravs do computador, as informaes meteorolgicas, merca-
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dolgicas, como se faz perguntas aos agrnomos que no esto no local, aos mdicos, etc. Um programa bem na linha do pensamento de Paulo Freire. Concluindo, segundo tudo indica, estaremos, nos prximos anos, navegando em guas conturbadas, o que aumentar a nossa responsabilidade de organizar programas de luta estrutural contra a pobreza. Frente a este desafio, me permito concluir usando as palavras utilizadas ontem pelo presidente recm eleito dos Estados Unidos, Barack Obama, Yes we can. Sim, ns podemos. Obrigado.
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PaRtE I 2. A Gesto Social dos Territrios: O desafio da multidimensionalidade.

Artigo de Rafael Echeverri Perico Consultor internacional em Desenvolvimento Territorial Texto apresentado no III Frum Internacional Desenvolvimento Rural Sustentvel: Modelos e Gesto Social dos Territrios, acontecido em Fortaleza, de 5 a 7 de novembro de 2008.
No centro da reflexo territorial H alguns anos vem se discutindo a questo territorial no Brasil. A primeira vez que se refletiu de maneira mais intensa o projeto de territrios de identidade foi em um seminrio, em Fortaleza, em 2005. O tempo passou e, hoje, podemos dizer que muito avanamos nesse tema. Aprendemos, porm, muito ainda temos o que fazer. Neste texto, quero compartilhar algumas das reflexes que muitos pases vm fazendo no momento, acerca do conceito de gesto social do territrio, como uma verdadeira inovao, uma viso paradigmtica da gesto dos territrios e da gesto da poltica, como uma nova construo. Quero mencionar, nesta abordagem das dimenses mais importantes, nas quais esto ocorrendo mudanas importantes na forma como se est assumindo a poltica de desenvolvimento no marco que, em termos muito genricos, denominamos o enfoque territorial do desenvolvimento. Inicialmente, vou discutir os aspectos de carter tcnico da gesto social. Num segundo momento, os aspectos de carter econmico e suas implicaes nas dinmicas prprias deste conceito de gesto. Como terceiro aspecto, introduzo os elementos de carter poltico-institucional, onde estamos presenciando mudanas importantes nas estruturas da forma como a sociedade civil e o Estado encaram o desenvolvimento no mundo rural. Um quarto elemento o aspecto de carter cultural, particularmente, um dos temas que mais aprendemos com as
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experincias do Brasil, que a questo da identidade. Finalmente, gostaria de falar sobre as alternativas de desenvolvimento e suas implicaes. Gostaria de fazer uma reflexo sobre o conceito de gesto como tal. Creio que as ideias sobre o desenvolvimento vm passando por distintas fases, e, as duas ltimas, diramos que so determinadas por modelos de carter mais tecnocrtico, quando se deu uma grande nfase no planejamento, na programao e na aplicao de instrumentos tcnicos para a gesto do territrio. H dcadas, tudo o que se referia institucionalidade, ao planejamento e gesto, era proscrito, porque havia a crena, e se imps dramaticamente a ideia de que as dinmicas econmicas e sociais amparadas nas regras do mercado podiam realmente solucionar os processos de desenvolvimento. A palavra gesto implica, em um novo conceito, a coletivizao dos processos de desenvolvimento. Refiro-me, insistentemente, ideia sobre o desenvolvimento no como a soma dos indivduos, o que seria uma resposta clara a este mundo de mitificao, sacralizao do mercado e das energias individuais que se somavam para o desenvolvimento, o que no deu certo e no foi verdade. O que aconteceu que enfrentamos uma enorme crise de resultados em nossos modelos de desenvolvimento. O ciclo da gesto social do territrio O primeiro tema, com referncia aos aspectos mais tcnicos, leva a falar de procedimentos da gesto social do territrio. Creio que aqui houve um aporte muito importante, que no caso do Brasil foi denominado o ciclo da gesto social do territrio, que tem algumas caractersticas particulares e no qual foram desenvolvidos mecanismos, elementos, metodologias para o processo de gesto territorial. Este caso implica componentes nitidamente diferenciados. Poderia dizer que os casos guatemalteco e mexicano, neste sentido, so muito similares, porm, no caso brasileiro foi posto sobre a mesa de forma muito explcita. No ciclo de gesto social, os processos de gesto territorial implicam e reconhecem o valor, primeiro da organizao, da representao, da participao das comunidades, da sociedade organizada, para um dilogo entre a sociedade e o Estado nos processos de desenvolvimento. A instrumentalizao vista no modelo dos Territrios de Identidade e nos Territrios da Cidadania implica em processos de diagnsticos consensuais, onde h uma combinao de elementos objetivos de diagnsticos, elementos tcnicos, mas onde o elemento importante no o diagnstico objetivo como havamos conhecido tradicionalmente, mas sim o consenso sobre os elementos da problematizao do territrio e das condies que favorecem ou limitam o desenvolvimento nos territrios, passa a ser o ponto central da discusso.
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Os processos de planejamento, os processos de viso, de definio de eixos estratgicos, definio de enfoques de ao e prtica das mesmas, definio de solues, definio de projetos, formam parte de um processo estruturado, utilizado no caso do Brasil, e que determina finalmente uma forma de trabalho nos territrios. Nas documentaes da Secretaria de Desenvolvimento Territorial se pode ver, genericamente, o conjunto de materiais de enorme interesse sobre esta parte do processo, que chamaria o processo tcnico de apoio. Foi consolidada uma nova forma que no substitui ou elimina os elementos tcnicos da gesto, mas os complementa de uma maneira que permite que tanto a parte tcnica quanto os componentes polticos desta gesto social, alcancem resultados eficientes. Deste ciclo de gesto social, com uma srie de componentes, quero destacar um, que tem uma enorme implicao de ordem conceitual, de inverso e de manejo: o conceito de projetos estratgicos territoriais. O processo de planejamento e o ciclo de gesto social no territrio, que tem esse elemento de coletivizao, comeam a aparecer com uma caracterstica distinta e passa pelos projetos particulares, individuais, especficos, que caracterizam todo esse modelo empresarialista que acompanhou toda a viso mais neoliberal do mercado, chegando a projetos de cobertura territorial, onde se trata de responder perguntas do empresrio e do empreendedor. Qual a proposta do territrio? Qual o motor que dinamiza o territrio? Quais so as perguntas fundamentais do territrio? Estas surgem no como a soma das perguntas individuais dos seus cidados ou de seus empresrios. O projeto estratgico territorial tem uma condio clara de multidimensionalidade, de integrao, no a cobertura total, no exaustivo, mas tem a capacidade de incidir sobre todos os diferentes componentes do territrio. Esta uma luta, uma luta difcil, um processo de mdio a longo prazo, mas que comeamos a ver em todos os pases. No incio desse processo, o Mxico fez uma avaliao muito detalhada da questo. A avaliao que se fez dos projetos que surgem do processo de gesto social territorial, por meio dos colegiados, que no deixaram de ser projetos setoriais, individuais. Com o tempo passaram a ser projetos estratgicos territoriais. O projeto estratgico territorial gera um enorme desafio para as polticas pblicas, porque no estamos acostumados a eles. Ns temos fundos de investimento, temos mecanismos de acesso a estes fundos, que esto centrados em vises setorialistas, com regulamentos, objetivos, metas e tcnicas de carter setorial. Os projetos estratgicos territoriais mudam de forma substantiva a maneira como se gerencia e como se alocam os recursos no processo de desenvolvimento. Vejo em muitos cenrios uma grande satisfao pelos avanos que temos neste componente, onde h muito tempo falamos de participao e agora encontramos
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mecanismos por meio dos colegiados, por meio desses processos do ciclo social, onde conseguimos canalizar e encontrar melhores resultados de algo que estava muito difuso: o tema da participao na gesto e no planejamento. O balano deste momento nos convida a ter um bom inventrio de ferramentas de gesto territorial, de carter tcnico, para o planejamento, diagnstico, formulao e avaliao dos projetos, para ter indicadores compartilhados, para ter controle social, para ter seguimento, que um elemento fundamental, que daria uma palestra completa e onde, realmente temos avanado. importante ter presente este componente e o que foi conseguido e obtido, bem como os enormes desafios que implicam esta forma de gesto e de trabalho com os territrios, e, por fim, seus avanos de ordem metodolgica. A responsabilidade social da economia O segundo elemento que quero destacar na gesto social dos territrios a possibilidade que se abre de ter outra viso do problema econmico territorial. Produto tambm de polticas muito claramente enfocadas no mercado, e, nesse sentido, habilita as unidades produtivas nos territrios. A adoo que fizemos da definio famosa de que a competitividade de um territrio era a suma da competitividade das empresas que estavam no territrio no deu realmente os resultados esperados. Surge, ento, um tema que conduz a uma viso da economia do territrio, onde aparecem conceitos que superam a viso individual, por uma viso coletiva do territrio. Nessa perspectiva, refiro-me especificamente a um tema, que tem estado sobre a mesa de discusso, com muitos debates, trata-se do conceito de competitividade territorial. No modelo clssico de competitividade, nos modelos capitalistas de economia e nos modelos de mercado, a competitividade um eixo, no algo nem bom, nem ruim, esses modelos funcionam atravs de competitividade, que requerem empresas eficientes e que tenham rentabilidades relativas que estimulem e dinamizem a economia. Isto um fato. Porm, qual o problema da competitividade? que temos limitado a competitividade a uma expresso de rendas privadas. competitiva aquela empresa que maximiza suas rendas frente a outras empresas. Na viso mais coletiva, onde se supera a viso individual da empresa, aparece um modelo que aponta para a incorporao da sua dimenso territorial. Em termos muito esquemticos, levaria a pensar que, para que um territrio consiga que a economia seja suporte de seu prprio desenvolvimento necessrio que as empresas, independentemente do tamanho, tenham condies de produtividade aceitveis, tenham eficincia econmica e consigam a rentabilidade necessria para se manter. Essa atividade econmica tem implicaes de ordem endgena empresa, condies internas empresa, que tem a ver com a acumulao que faz
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o empresrio, com sua viso, sua dotao de ativos produtivos, sua percepo e sua incorporao no mercado, vistas de forma individual. No entanto, esta empresa no est alheia a seu entorno e, primeiramente, o que se reconhece so as externalidades. A competitividade de uma empresa depende de sua gesto, porm, tambm depende do ambiente econmico no qual est inserida. As externalidades favorveis, que a empresa recebe, vm desse ambiente. Quando olhamos um ranking de competitividade dos territrios, a competitividade dos pases, a competitividade dos estados, normalmente verificamos que os indicadores consignados falam de dotao de infraestrutura, desenvolvimento do mercado laboral, institucionalidade, condies de operao, etc. Isto : tudo aquilo que o territrio oferece empresa para que ela possa ser competitiva. Avanamos at este ponto e levamos em considerao que grande parte da poltica pblica est centrada em criar condies externas para que as empresas sejam eficientes. At a vai a conscincia coletiva, sempre vemos os empresrios quando se renem dizendo: como somos competitivos se o governo no d as rodovias necessrias? Se no d sistemas de comunicao? Se no h capacitao para a mo de obra? H, alm disso, outro passo, que no tem sido suficientemente considerado, a empresa no gera somente rentabilidade para o empresrio, gera tambm produto e emprego, assim como outras externalidades. o que tem se chamado com muita claridade na Europa, justificando seus famosos subsdios, de multifuncionalidade da economia. H impactos maiores, como por exemplo, a economia de plantacin, a economia que gera pouco emprego, a economia que protege o ambiente, a economia que desloca a produo, a que gera choques culturais em seu entorno, a que absorve as culturas do entorno. Essa multifuncionalidade faz com que a empresa no s tenha uma responsabilidade em si mesma, em outras palavras, no certo que se os empresrios enriquecem, o territrio tambm enriquece. Poderamos citar o pior dos exemplos do mundo, o tema das economias ilegais. Estas so altamente rentveis, altamente eficientes, no entanto, seu impacto no entorno monumental. Isto significa que h custos sociais na atividade econmica. H que se otimizar o modelo, empresas que no so rentveis morrem. Porm, no nos servem s empresas rentveis. Necessitamos de empresas rentveis com altos impactos sociais positivos, pode-se dizer que necessitamos de empresas gerem rentabilidade privada e se traduza em rendas sociais. Em um modelo de viso radicalmente individualista, exclusivamente de mercado, isto desaparece, o que ns no conseguimos ver. Nesse sentido, outro exemplo, o caso colombiano, onde se pretende instalar uma grande economia baseada no azeite de dend para solucionar problemas de conflito social no territrio. Ainda que o azeite de dend seja um modelo altamente
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rentvel para a Colmbia, com condies de competitividade altssimas, gerando altas rendas, inovador tecnologicamente: porm, gera conflito social e territorial, gera pouco emprego, impactos de carter ambiental, e no gera rendas sociais. Agora se falamos de um modelo desta natureza, com um territrio competitivo, aquele que tem empresas eficientes, rentveis, competitivas, que maximizam seus impactos sociais positivos. Estamos falando da coletivizao da anlise da economia. Isso no funciona com vises individuais e de mercado e nos leva a pensar nas formas de administr-lo, um processo que no se d espontaneamente. H que estabelecer mecanismos para garantir que o agente pblico tenha claro que quando h uma interveno ou subveno ou um apoio, est fazendo com o propsito de maximizar a renda social, no somente maximizar a renda privada. O que acontece que a renda privada e as empresas so um meio para conseguir essa rentabilidade social. Nesta dimenso econmica, este conceito de gesto no o conceito de planejamento, nem de mercado eficiente, nem de superar as distores ou imperfeies dos mercados. Este feito nos conduz ao segundo elemento que quero destacar como um dos pontos de enorme importncia, que temos conseguido avanar como modelo de gesto social. A institucionalidade territorial Um terceiro elemento, que para mim um dos elementos cruciais, no somente enquanto resultado do modelo de gesto, mas que, finalmente, a causa pela qual estamos falando de modelos de gesto, refere-se dimenso poltica, talvez a mais importante. Porque realmente estamos falando de modelos de poltica pblica, de modelos de ao dessa poltica em nossa sociedade, que no so produtos de um modelo tcnico, acadmico, seno produto, e isso tem que ser fortemente enfatizado, dos processos polticos de nossas sociedades. Temos chegado a modelos como estes porque ocorreram processos polticos que os impulsionaram. Chama poderosamente a ateno que estes modelos de gesto territorial, que desbordam do mundo rural, esto nascendo principalmente dos cenrios da gesto rural. Quando falamos de territrio, o rural e o urbano se diluem, em que daria outra reflexo completa. Essa segmentao tradicional do rural e do urbano desaparece e surgem as polticas denominadas desenvolvimento rural, aquelas que no momento esto evoluindo para modelos de gesto territorial, no urbanas, nem regionais que foram pioneiras na montagem de muito dos elementos que hoje estamos vivenciando, e por qu? Porque as sociedades rurais e, em geral, nossas sociedades latino americanas, tem mudado. Nosso mundo rural buclico, isolado, atrasado, marginal, analfabeto, sem comunicao, desinformado, manipulvel, no existe mais.
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Hoje, nossas sociedades rurais em todo o continente, incluindo as mais pobres, tm mais educao, mais informao, mais comunicao, mais acesso ao mundo exterior ao territrio e, portanto, mais organizao, mais capacidade de mobilizao, de ao coletiva, de presso e de mais reivindicaes. E no exigncias simples que se cumprem com todos os mecanismos clientelistas que temos desenvolvido, mas sim exigncias que no se satisfazem com um assistencialismo fracassado durante dcadas, so sociedades que fazem presso por novos cenrios. Nesse sentido, a histria do Brasil muito interessante, na histria poltica institucional, de mobilizaes sociais que reivindicaram, por exemplo, a criao de um Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, de um CONDRAF (Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel), de uma Secretaria de Desenvolvimento Territorial; neste cenrio que surge a dimenso poltica da gesto social. complexo tentar explicar que este modelo territorial parte de um Ministrio chamado Desenvolvimento Agrrio, que se desmembrou do Ministrio da Agricultura. Porm, no Brasil existe tambm um Ministrio da Integrao. Por qu? Porque um processo poltico. No foram os tcnicos que desenharam o modelo, mas ele fruto de uma enorme presso poltica. Quando olhamos o Salo dos Territrios, os encontros dos territrios, com todas as dificuldades tcnicas, com todos os problemas no planejamento, todos os desafios complexos para adotar as metodologias de planificao, de elaborar projetos, o que em verdade estamos vendo a gesto de um processo poltico de enorme magnitude. Algum com um enorme sentido poltico, o presidente Lula, percebeu no momento exato. Apostou por ele e agregou um elemento de carter poltico radical, o projeto Territrios da Cidadania. No falemos das metodologias, das tcnicas e do processo, que tem enormes complexidades, porm, falemos do sentido poltico que isto implica. Em ltima instncia, significa que o mundo atual, em suas grandes transformaes polticas, tem dois eixos fundamentais de transformao. Por um lado, um novo relacionamento do Estado com a sociedade civil e onde o Estado j no onipotente, onipresente, que soluciona tudo. O Estado tem que gerar mecanismos de trabalho com a sociedade civil, que est transformando tudo, por meio de suas organizaes. Agora tudo deve ser participativo. H uma grande transformao nisso, um processo em ebulio. A outra transformao vai do local ao global, onde se tem diferenciado as responsabilidades, o Estado nacional tem cada vez menor discricionariedade para sua ao. No mundo de transformaes, este conceito de gesto territorial e estes modelos de gesto so uma enorme inovao de carter poltico. So uma sada ou uma tentativa de soluo civilizada e democrtica para os processos de gesto poltica que estamos vivendo nos territrios. Por isso, no hesitaria em qualificar que o mais importante se chama o aspecto poltico que permeia a gesto social do territrio. uma nova forma
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de manejo do poder, uma nova forma de manejo das decises, uma nova forma de participao no demaggica, uma nova forma de criar mecanismo de concertao, de negociao, de consenso. , em ltima instncia, uma nova forma de gesto da essncia do territrio, o conflito. Nesse sentido, uma contribuio de enorme importncia para o futuro. A essncia das grandes transformaes passa pela conquista da democracia e um dos elementos importantes o tema da gesto social do territrio. A identidade, elemento de coeso na diferena A dimenso seguinte a cultural, como um elemento resultante de um processo histrico. O territrio uma construo histrica e social. O territrio a expresso poltica do espao, o que o faz consuetudinrio, a estrutura de uma sociedade relacionada com seu ambiente, que cria instituies, economias, relacionamentos, redes. Esse elemento envolvente, reflexo da histria, reflexo dos interesses, com seus conflitos, o que chamaramos a cultura. A cultura o que une e tem dimenses polticas, econmicas, sociais, estticas, folclricas, entre muitas outras. Por esse elemento, uma das coisas que mais nos tem interessado no Brasil, foi por onde comeou o tema dos territrios na Secretaria de Desenvolvimento Territorial, o planejamento dos territrios de identidade. Foi, na verdade, uma audcia introduzir o tema. Muitas vezes se apresentava uma tautologia com Territrios e Identidade, porque definitivamente, territrio identidade. Porm, quero somente destacar um elemento nisto, o reconhecimento que faz este modelo de territrios que o fator fundamental de coeso, de mobilizao, de ao coletiva, energia social e que est ligado estritamente identidade. No somente o reconhecimento da diversidade, sendo o reconhecimento de que as foras de coeso que tem os movimentos sociais se chamam identidade. Identidade no poltico, no econmico, no religioso, no tico, na sua relao com o ambiente. Assim como a cultura o que nos une, a identidade o que nos diferencia e essa possibilidade de diferenciao se converte em uma energia social de enorme importncia. Nos estudos que temos feito, para tratar de indagar um pouco sobre identidade, temos encontrado elementos poderosssimos, que explicam muitos dos fracassos passados dos processos de planejamento, onde nunca conseguimos diferenciar. Cremos em polticas diferenciadas, na focalizao, em modelos de mediao de heterogeneidade, quando o que necessitvamos era um modelo de reconhecimento do territrio. Reconhecer um territrio ler sua identidade. O que tenta fazer este modelo de gesto social nos territrios, com os territrios de identidade ir, criar, delimitar territrios por identidade, no por variveis ecolgicas, nem produtividade, mas por algo difcil de entender, muitas vezes
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intangvel, porm, claramente expressado na realidade dos territrios, porque uma histria convertida na cultura e na identidade. Este um dos elementos de maior importncia nesta forma de gesto dos territrios. Os territrios no se criam, assim como a identidade, se reconhecem. Eles j existem e so reconhecidos em relao a algo; a identidade aflora com relao a algo. De um ponto de vista filosfico, uma pessoa tem identidade com referncia outra com quem se relaciona. Estando na Colmbia, por exemplo, h muitas coisas que no me so relevantes para reconhecer a minha identidade, ao estar fora, aparecem muitos elementos que consigo caracterizar como contraste. Este elemento da identidade se converte, ento, num elemento caracterstico e em uma das dimenses mais importantes deste modelo de gesto social. Um cenrio de alternativas de desenvolvimento Por fim, gostaria de concluir com algo alm de um elemento de anlise, uma reflexo muito importante, que tem a ver com modelos alternativos de desenvolvimento. Penso que a busca de modelos alternativos de desenvolvimento, e agora que est muito na moda a crise financeira global, no simplesmente olhar como ns pretendemos melhorar nossa competitividade, superar o problema financeiro, superar o problema de emprego, superar o problema da inflao que acaba vindo junto. Temos um problema de alternativas de desenvolvimento, no qual traria outra vez discusso nunca ultrapassada, nem tampouco enfrentada cabalmente e que iniciou muito antes, no Rio em 1992. O desenvolvimento sustentvel muito mais do que temos feito. Ns seguimos sob a cultura de que o petrleo continua sendo um problema importante, pois seguimos sob absurdo da sociedade do automvel. Na declarao do Rio, h uma frase pouco mencionada. De tudo o que se disse, h uma afirmao: O desenvolvimento sustentvel implica uma cultura nova da produo e do consumo. Ns continuamos a manter a ideia de que h um nico desenvolvimento, que h somente um modelo de desenvolvimento, que o desenvolvimento est em Massachusetts, na Espanha mais rica, na Europa rica, que o desenvolvimento est em So Paulo, o resto subdesenvolvimento e h uma curva em que todos esto subindo. Esse modelo vendido pela televiso, pela educao, vendido por ns. Todos ns queremos ter um carro, mesmo sabendo do caos veicular que acontece em cidades onde somente 40% possuem automveis. O que aconteceria se 100% tivessem automveis? Mas desta forma que trabalhamos, no h mudana na cultura da produo. Necessitamos de modelos alternativos de desenvolvimento, os objetivos do desenvolvimento devem mudar. Desenvolvimento no um PIB alto, no uma entrada de capitais elevada, no uma alta acumulao. De fato
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eu no sei o que . Mas neste ponto onde considero que aparece a gesto social do territrio como algo promissor. Os modelos alternativos de desenvolvimento esto nos territrios, em si mesmos, na sua identidade. Ns estvamos tentando introduzir, no modelo da avaliao do processo de gesto dos territrios no Brasil, um conceito da medida do desenvolvimento. Normalmente quando avaliamos uma poltica de interesse pblico, ns prestamos ateno ao aumento da renda, ao aumento dos anos de instruo, das condies de vida, se h eletricidade, automveis, televiso, refrigerador, ar condicionado, para medir se a poltica foi eficaz. Estamos tentando introduzir um novo conceito de desenvolvimento, que o que subjetivamente algum considera como plenitude, quais so as curvas da satisfao seno coletivas e territoriais. Em resumo, o que o desenvolvimento visto do ponto de vista de cada um. Os nmeros indicam que no Panam, onde tem uma importante populao indgena, os 99,5% dessa populao pobre, que no final das pesquisas tradicionais, significa que tm uma receita menor que US$ 2 ao dia. Perguntamos aos indgenas o que significa desenvolvimento para eles, quando esse territrio estava considerado desenvolvido e quando consideram que tem estes pontos iniciais. Em sntese, a gesto social do territrio , mais do que um conceito, tratase de um processo com implicaes enormes, do carter tcnico, econmico, poltico, cultural e de esperana para modelos novos, ou ainda, de vises novas da sociedade, de futuro e de satisfao.
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Parte II Os Desaos do Contexto Nacional da Gesto social
PaRtE II 1. Gesto social e desenvolvimento sustentvel dos territrios: os desafios da multidimensionalidade. Viso a partir do Brasil.
Doutora Tnia Bacelar de Araujo Professora da Universidade Federal de Pernambuco e Consultora em Planejamento do Desenvolvimento Regional.1
Introduo A reflexo aqui realizada comea pelas bases conceituais e metodolgicas principais adotadas para, em seguida, focar o ambiente brasileiro, e terminar com a indicao de alguns desafios a enfrentar, antes de fazer algumas consideraes finais. Bases Conceituais e Metodolgicas Cabe, desde logo, destacar que estamos tratando aqui de outro conceito de desenvolvimento: o conceito de desenvolvimento sustentvel que, normalmente, representado com trs crculos para indicar as dimenses econmica, social e ambiental, supondo que o cultural est considerado dentro do social. Como estou aqui dando nfase a essa dimenso proponho um quarto crculo. Lembre-se que o Rafael Echeverri tambm deu essa nfase importante dimenso cultural. Estamos tratando de um conceito novo, e no do conceito com o qual trabalhamos no sculo XX. Uma mudana que a dimenso ambiental se imps no debate, assim como a dimenso social e cultural. O debate ficou mais complexo, mas este o desafio que temos em mos. Ento, por definio, estamos tratando
1 Este texto resulta de transcrio de conferncia proferida pela autora, em Fortaleza, na sede do Banco do Nordeste.
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de multidimensionalidade, porque o conceito que estamos trabalhando implica, de sada, na abordagem multidimensional. A multidimensionalidade da natureza do conceito de desenvolvimento sustentvel. No basta mais a presena de brilhantes economistas no debate, pois temos que recorrer aos especialistas na dinmica da natureza, aos que entendem da dinmica social, aos etnlogos, aos estudiosos da cultura, entre outros. Portanto, estamos obrigados a adotar a multidimensionalidade no nosso debate, em decorrncia do conceito com o qual estamos trabalhando. Por outro lado, estamos trabalhando com a abordagem territorial. Alm de trabalhar o conceito que orienta para onde se quer chegar construir um processo de desenvolvimento sustentvel , a opo metodolgica que temos tomado a de tentar fazer isso a partir de uma abordagem territorial. Por incrvel que possa parecer, no mundo da globalizao avanada a abordagem territorial ganhou destaque. Isso at poderia parecer um absurdo: agora que a globalizao se firmou e ela remete, em grande parte, desterritorializao, estamos a propor a relevncia da abordagem territorial. Ela , de certa forma, um contraponto a uma das macrotendncias associadas globalizao (a da desterritorializao). Por outro lado, o importante que com o avano da globalizao se amplie a interdependncia entre os lugares, por isso, o Prof. Ignacy Sachs falou que quando trabalhamos esses conceitos, no estamos falando em desenvolvimento territorial autnomo (isso no existe mais na era da globalizao), pois em qualquer diagnstico, se descobre nos territrios a presena de processos e padres que vm de fora do territrio. Percebe-se, portanto, o impacto do movimento de globalizao. Isso porque a globalizao interconecta os diversos lugares do mundo, aumenta o grau de conectividade e mais do que isso, estabelece um processo simultneo de homogeneizao. Faz parte do movimento de globalizao difundir padres hegemnicos e tentar impor tais padres. Ento, inexoravelmente, vamos ter que dialogar, nos territrios, com a tendncia homogeneizao. Mas, o conceito de globalizao com o qual trabalho o de Massey, para quem: GLOBALIZAO PROCESSO CONTRADITRIO E NO UMA TENDNCIA UNIDIRECIONAL E FATAL (MASSEY, 1997). Esse autor destaca que a globalizao um processo contraditrio, no uma fatalidade (logo, no uma tendncia unidirecional e fatal). Como todo processo social ela um processo contraditrio. Portanto, dissecar a relao entre cada regio e o movimento de globalizao um dos nossos desafios.
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O avano da globalizao aumenta a tenso entre o movimento geral da globalizao e os processos internos de cada regio do mundo. Pois, como disse o Rafael Echeverria, um territrio, uma regio, uma construo social. Cada territrio tem sua histria, abriga pessoas que ali construram alguma coisa em comum. Um territrio no mera plataforma de operao de conglomerado multinacional. Alguns at so, com muita fora, mas, alm disso, eles so produto de uma construo social. E muito interessante que se esteja cada vez mais discutindo regio, discutindo territrio, discutindo a abordagem territorial, na era da globalizao. Exatamente porque a globalizao nos desafia a provar que naquele lugar existe algo que possa dialogar com o movimento de globalizao, com as tendncias hegemnicas que vem de fora e ser base para se construir uma trajetria especfica. E se a trajetria no est pr-definida, o movimento de globalizao no uma fatalidade. A nova trajetria construda, tambm uma construo social. uma nova etapa da vida social daquele lugar. Dialogar com o movimento de globalizao e construir o seu futuro a partir desse dilogo o novo desafio para cada lugar. Ento, essa noo muito importante para se trabalhar nos dias atuais. Quais seriam, ento, os procedimentos essenciais para trabalhar? Tentei listar quatro. Primeiro, considerar a realidade concreta, onde se aplicam as concepes tericas que nos apoiam. No adianta chegar com conceitos muito bem elaborados na Academia se no refletir se aquilo que proposto cabe naquela realidade: esse o esforo que se est fazendo aqui. Vamos trazer o debate do desenvolvimento territorial e ver se, no Brasil, ele tem consistncia. Que realidade essa que se est tratando? Essa a segunda parte da minha interveno. Mas no se pode deixar de ler o ambiente externo. Eis a o segundo procedimento importante. Quanto mais a globalizao avana, mais importante fazer a leitura do que est se passando fora dos territrios onde se atua. E essa leitura permite identificar quais so os traos gerais que devem ser considerados: o que tendncia comum, que no se pode deixar de considerar. E buscar saber como essa macrotendncia interage com o territrio que nos interessa: para identificar se ela ameaa o que se quer construir ou se pode ser tratada como oportunidade ao que se quer implementar. Em um caso ou outro essa leitura tem que ser feita. Terceiro, adotar a abordagem a partir do territrio, como o Prof. Ignacy Sachs tambm definiu muito bem. A novidade e o desafio fazer isso a partir de cada territrio. Porque, como cada territrio uma construo social, cada territrio tem suas especificidades. A capacidade de dilogo com o movimento de globalizao,
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por exemplo, no a mesma: alguns territrios tm mais capacidade, outros tem menos, por isso que a resultante no pr-definida. Por fim, adotar o tratamento multidimensional, pelo conceito ao qual nos referimos no incio, ajuda a compreender uma realidade cada vez mais complexa e poder atuar para transform-la. O ambiente brasileiro atual e os desafios a enfrentar Passemos dos conceitos para o Brasil. De sada, ressalte-se que o debate sobre o novo conceito de desenvolvimento surpreende um pas que, no sculo XX, foi exemplo da ntida hegemonia da dimenso econmica. O Brasil era uma nao primria exportadora do comeo do sculo XX e conseguiu ser a oitava maior e mais diversificada economia industrial do mundo, na dcada de 1980. Hoje no somos mais a oitava, mas estamos perto desse lugar. Ento, a mudana de grande profundidade que o Brasil foi capaz de fazer, priorizando nitidamente a dimenso econmica, exemplo no debate mundial. Era disso que se tratava: desenvolvimento econmico a qualquer custo ambiental, a qualquer custo social. No interessavam as outras dimenses: essa era a proposta. Ento, somos herdeiros da hegemonia do econmico, e rediscutir isso no Brasil no simples, porque a sociedade brasileira patrocinou aquela concepo com muita fora, com muito engajamento. Ainda hoje, o ex-Presidente Juscelino Kubtschek considerado um dos mais brilhantes estadistas brasileiros e ningum mais representativo dessa hegemonia do que ele. Ainda hoje, todo governante quer ser Juscelino: FHC queria ser Juscelino, Lula quer ser Juscelino... Ento, quando o debate sobre desenvolvimento sustentvel se instala, com fora vinda de fora, interessante perceber que no Brasil a prevalncia da discusso da dimenso social. Quando a ECO 92 veio para o Brasil, estimulou o debate sobre esse novo conceito de desenvolvimento, mas quando ele se aplicou ao Brasil, a dimenso social se destacou mais que a dimenso ambiental, tambm por razes bvias. Isso se explica porque, ao mesmo tempo em que o pas chegou a ser a oitava potncia econmica do mundo, conseguiu construir uma das sociedades mais desiguais do mundo. Qualquer diagnstico que se faa sobre o Brasil, qual a principal marca negativa que aparece? Os dados sobre a dimenso social: a vergonha social que o pas consegue exibir ao mundo. Quando nos colocam na dimenso econmica, estamos ao lado
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dos pases mais poderosos do mundo, quando nos colocam na dimenso social, estamos ao lado dos pases mais pobres do mundo: e o mesmo pas. Da ter tomado mais fora o debate da dimenso social; e a dimenso ambiental vem tomando crescentemente importncia no debate nacional. Mas no partiu da, at porque h certa iluso na sociedade brasileira: ensinam-nos, desde pequenos, que o pas excepcionalmente rico em recursos naturais. Diante disso, o brasileiro sempre acha que tem uma margem de folga para continuar no padro anterior, o que um grande equvoco. Mas, gradualmente, o pas vai saindo dessa armadilha. O que estou querendo destacar que ntido que a dimenso social prevaleceu no debate brasileiro e no esforo que o pas est fazendo para construir uma trajetria na direo de um outro modelo de desenvolvimento. A outra marca importante do Brasil a diversidade regional. A diversidade brasileira um elemento fundamental do nosso pas, e o novo conceito de desenvolvimento est estimulando a sociedade brasileira a redescobrir essa diversidade. O outro conceito nos estimulava a pensar no econmico e dentro do econmico na indstria: ele era muito restritivo. O novo conceito, quando desembarca no Brasil, estimula a sociedade a revisitar o Brasil e a redescobri-lo: a a diversidade brasileira aparece, porque ela muito forte. Primeiro, a diversidade ambiental. Um pas continental, com seis biomas, cada um com diferenciaes internas o que permite ao IBAMA trabalhar com 49 ecorregies. Quantos pases do mundo tm tal multiplicidade de ambientes naturais? Ento, se a diversidade ambiental evidente, no d para trabalhar o Brasil sem assumir o conceito de diversidade ambiental. E essa diversidade pode ser observada em vrias escalas. No s com o mapa do Brasil que se precisa trabalhar: deve-se fazer anlises com o mapa dos ecossistemas, e nele identificar detalhes que vo revelando as diferenas internas. O bioma da caatinga (para falar dele, j que estamos aqui, na capital do semirido), no homogneo. Ele guarda uma diversidade dentro dele muito importante: basta subir uma serra e a realidade ambiental no tem nada a ver com o que est abaixo da serra. O semirido so muitos, embora existam elementos de unidade, mas a diversidade muito importante tambm no bioma da caatinga, como em todos os demais.
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LEGENDA AMAZNIA (VERDE ABACATE) CAATINGA (AMARELO CLARO) CERRADOS (ROSA) MATA ATLNTICA (VERDE CLARO) PANTANAL (LILS) CAMPOS SULINOS ( CREME)
Nessa diversidade ambiental, o Brasil produto da construo de um processo socioeconmico e cultural, tambm de grande diversidade. que, sobre esse lastro natural diverso, a sociedade brasileira foi montando bases produtivas regionais especficas e, depois, em meados do sc. XX, as integrou numa dinmica nica. Nesse momento, transformamos uma economia que operava em bases regionais em uma economia que opera em bases nacionais, mas regionalmente diversa. Francisco de Oliveira diz que passamos de um pas com economias regionais para um pas de economia nacional regionalmente localizada. Integramos a dinmica, mas no anulamos a diversidade. Ser herdeiro da regio da cana diferente de ser herdeiro da regio do gado-algodo. Ser herdeiro do caf diferente de ser herdeiro das minas de ouro. Foram processos histricos que geraram marcas diferentes, regionalmente. Como se no bastasse, miscigenamos vrios povos para dar o brasileiro, mas o mix no foi o mesmo. A dose de africanos maior no Nordeste do que no Sul. A dose europeia maior no Sul que no Centro-Oeste. A dose indgena muito mais forte no Norte do que no Sul. Da a riqueza cultural do Brasil, que tambm aparece a olhos vistos. E essa diversidade cultural gera diferentes vises de mundo, diferentes formas de comportamento, ricas e diferentes manifestaes culturais. E isso faz parte do nosso tema porque a cultura faz parte do nosso conceito de desenvolvimento.
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Assim, no d para trabalhar o Brasil sem o conceito de diversidade. Ele fundamental porque a realidade concreta brasileira diversa em qualquer escala geogrfica que se trabalhe. A outra herana forte do Brasil a desigualdade. Por cima da diversidade, o pas plasmou a desigualdade, aprofundando-a no sculo XX, e deixou isso como uma marca profunda. Isso faz com que na abordagem territorial no baste trabalhar com a diversidade: temos que trabalhar tambm com a desigualdade, pois vamos reencontr-la a cada passo. A primeira grande desigualdade est no mapa que espacializa a densidade de ocupao humana do territrio nacional
Um pas continental ocupa uma poro do seu territrio de uma forma muito intensa (o litoral) e completamente diferente da intensidade de ocupao do seu interior. Por isso, se pode fazer aquela linha que aparece no mapa, e afirmar que estar num territrio ali perto do litoral diferente de estar num territrio mais para dentro. A concentrao demogrfica acompanha a concentrao da infraestrutura econmica, a concentrao de investimentos produtivos, etc. Num pequeno estado, como o de Sergipe, uma coisa atuar em Aracaju e outra atuar em regies que esto longe de Aracaju. A segunda linha demarcatria do Brasil uma linha na horizontal, j que a demogrfica uma linha na vertical.
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LEGENDA
PIB PER CAPITA 1.204,1 3.849,4 6.358,6 9.166,6 13.017,0 13.017,0 18.533,9 27.576,6 43.392,5 67.084,9 10.6502,7
Fonte: IBGE PIB Municipal
O mapa, agora, destaca duas grandes realidades, dois padres distintos, separados por uma linha (que agora uma linha da horizontal). E posso colocar uns cinquenta mapas aqui para vocs, com a mesma configurao (trouxe o do IDH, mas, qualquer indicador social que se mapeia no Brasil, revela esses dois Brasis).
Esse o mapa do IDH, e nele, quanto mais vermelho, mais baixo o IDH, quanto mais azul, mais alto o IDH. V-se, nitidamente, um Brasil de Belo Horizonte para cima e um Brasil de Belo Horizonte para baixo. Ento, se um territrio est de Belo Horizonte para cima uma coisa, se um territrio de Belo Horizonte para baixo,
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outra. Ambos podem ser territrios rurais, mas ser trabalhado em um e no outro para se ver como o desafio no primeiro maior do que no segundo. Eu trouxe outro mapa, mas poderia ter trazido dez. Ele retrata a desigualdade urbana, importante porque o Brasil se transformou numa sociedade que mora em cidades. Em qualquer lugar que voc desembarca no Brasil, em qualquer escala, est l a marca da desigualdade. Ento, deixemos a escala macrorregional e vamos para a intraurbana. Nela est, de novo, presente a forte desigualdade. Trouxe fotos da minha cidade (Recife), para ilustrar a desigualdade da qual estou falando.
As fotos da parte de cima so de Boa Viagem e do Recife Antigo, e as duas de baixo tambm so Recife, uma ( esquerda) o Morro de Casa Amarela, e a outra ( direita) so palafitas situadas nas margens do rio Capibaribe. Essa a realidade resultante da desigualdade: estamos trabalhando o conceito de desenvolvimento sustentvel neste pas, no no Canad. E essa marca da desigualdade tambm se reproduz quando fazemos o corte rural/urbano. A desigualdade entre os territrios rurais e os territrios urbanos se ampliou muito quando o pas resolveu ser industrial, j que a indstria se concentra nas cidades. Os investimentos se concentraram nas cidades. Para elas foram a infraestrutura econmica, a infraestrutura educacional e de cincia e tecnologia, entre outros ativos.
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Eu gosto de dar o exemplo de Pernambuco, tambm para no dar exemplo do estado dos outros. Tnhamos duas universidades federais, e colocamos as duas no Recife. A Universidade Federal de Pernambuco e a Rural de Pernambuco esto onde? No Recife. Muito recentemente que Petrolina tem a sua prpria Universidade, e agora, no sculo XXI, que Caruaru est tendo um Campus da Universidade Federal. Ento, isso uma marca muito profunda do longo momento em que o urbano foi privilegiado. Isso porque o nosso projeto era ser um pas urbano industrial. A oferta de servios em geral, tambm se concentrou perto das bases industriais. Quando a gente trabalha num territrio que est perto de uma cidade estruturada uma coisa, e trabalhar um territrio sem ter onde botar o p, outra, pois o apoio da cidade para o desenvolvimento rural cada vez mais importante. Assim, no Brasil, esse desafio da concentrao urbana uma herana a ser trabalhada. Estudo recente coordenado pelo CGEE (Centro de Gesto e Estudos Estratgico) para o MPOG (Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto) defende um pas mais policntrico (com centros urbanos estrategicamente estruturados e valorizados nas diversas reas do pas). Nesse contexto, importante refletir sobre onde est nascendo essa experincia e isso estamos discutindo nesse seminrio, que no chamado Brasil Rural. Pois este Brasil Rural foi desvalorizado. No somente porque a sociedade brasileira privilegiou o urbano, mais grave ainda, que tambm desvalorizou o rural. Rural passou a ser sinnimo de atraso. Vocs escutam os nomes que os polticos usam? Chamam o Brasil rural de fundo, de grotes. Querem nomes mais grosseiros do que esses, para definir um territrio? Afirma-se com frequncia: aquilo ali cresceu no fundo do Brasil. Ao ver no mapa o que eles esto chamando defundo do Brasil, percebe-se que se trata do Brasil que foi esquecido, desprezado, desvalorizado, economicamente e culturalmente. As pessoas que nasciam ali tambm queriam sair dali, porque quem quer ficar num lugar que no tem futuro? Que chamado de groto? Portanto, essa marca muito importante, porque o que est nascendo e que estamos aqui discutindo est vindo de um lugar que no est no mapa dos lugares hegemnicos no pas. E isso tem consequncias importantes para nossa discusso.
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Esse um mapa sntese disso que eu estou falando.
Trata-se de cartograma elaborado em um trabalho que vai ser apresentado na prxima semana, em Braslia, e que foi coordenado pelo CGEE, contratado pelo Ministrio do Planejamento (MPOG). O objetivo desse estudo era discutir a abordagem territorial para o Ministrio de o Planejamento usar no planejamento estratgico do pas. O resultado da reflexo feita por vrios estudiosos esse mapa, influenciado por aquelas duas linhas que eu mostrei antes: a linha do Brasil ocupado no litoral oriental, (onde esto os territrios do litoral sul-sudeste do Brasil e do litoral norte-nordeste do Brasil), e aquela linha que divide o Brasil ao meio, que a linha do Brasil de dois ntidos padres sociais. Tem-se, ainda, o destaque para a Amaznia que no se pode tratar como algo irrelevante, (e, portanto, requer um projeto especfico) e a linha divide a poro central do Brasil. A poro em amarelo e a poro em verde claro so o centro do Brasil que est sendo ocupado agora: acima da linha e abaixo da linha que separa os dois grandes padres de vida do pas. H ainda o inevitvel destaque ao semirido nordestino, que tambm merece tratamento estratgico especial. Se vocs colocarem os Territrios da Cidadania (TC), superpondo os dois mapas, ir observar que a grande maioria dos territrios da cidadania est daquela linha para cima. Portanto, o desafio muito grande: no estamos trabalhando nos lugares mais favorveis, estamos trabalhando nos lugares mais desafiadores, exatamente aqueles que no eram a prioridade brasileira no sculo passado.
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Mas, vejam no mapa que existem Territrios da Cidadania at em So Paulo. Porque, esta a realidade do Brasil: tambm nas reas mais desenvolvidas, alguns territrios foram esquecidos e abandonados. Mas a maior concentrao de TC est na poro central do pas, na zona semirida e no Brasil central (exatamente onde vem crescendo a ocupao recente). Isso nos leva a destacar que h um novo movimento no processo de ocupao humana e econmica do pas, e ele est indo para aquela direo do Brasil central. Inclusive o crescimento de cidades. O estudo coordenado pelo CGEE mapeou cidades importantes nessa poro do territrio do pas e est defendendo que se precisa patrocinar o desenvolvimento desses plos urbanos (ver cartograma abaixo).
Como esse desenvolvimento recente, defende-se que se podem construir centros urbanos diferentes daqueles que construiu no litoral: faz-los menos desiguais do que as metrpoles litorneas que herdamos. Ento, quais as concluses a tirar dessa segunda parte de minha interveno? Uma delas que na gesto dos territrios preciso considerar sempre essa diversidade e essa desigualdade, que so as duas marcas fundantes de nossa realidade. E temos que usar a abordagem multidimensional porque ela ajuda muito, tanto no diagnstico, como na definio do nosso projeto de futuro. Isso, porque o conceito que estamos usando (o de desenvolvimento sustentvel) por definio, multidimensional. Ento, estamos fadados a dar o tratamento multidimensional junto com a abordagem territorial.
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E quais seriam os desafios a enfrentar indo j para a concluso? O primeiro desafio tratar o urbano no rural. Mas, ateno, o que se est chamando de rural hoje no agrcola, avanamos tambm conceitualmente nessa compreenso. Alis, fizemos dois avanos conceituais importantes: um esse, rural no s agrcola, tambm agrcola. Logo, o urbano tem que ser tratado dentro do rural. Estamos trabalhando territrio rural, mas no podemos esquecer as cidades. Cidades so elementos-chave na promoo do desenvolvimento dos territrios rurais. A maioria absoluta das cidades brasileiras tem menos de trinta mil habitantes. Na ltima contagem populacional, feita pelo IBGE, verificamos que 87% dos municpios brasileiros tm menos de trinta mil habitantes (e dentro deles esto cidades). H, portanto, uma grande massa de cidades que precisa ser objeto de preocupao quando se est no territrio, inclusive, se verificada a ausncia delas. E h outro fato relevante: as cidades mdias esto ganhando papel novo no Brasil. A era das megacidades est terminando e mdias cidades so hoje mais atraentes do que as grandes cidades, para grande parte das atividades econmicas, inclusive. Ento, esse um fato novo e alguns territrios que trabalhamos tm cidades mdias dentro deles, outros territrios tm cidades mdias prximas. Ento, preciso olhar para elas. No se pode fechar a observao dentro do territrio em que se quer atuar, porque cidades prximas so elementos importantes. Portanto, necessrio trazer para nossa discusso os urbanistas e os gegrafos urbanos, porque eles so capazes de fazer essa leitura da organizao territorial, colocando a cidade como elemento relevante. Assim, necessrio trazer o Ministrio das Cidades para esse debate, ajudando-o a deixar de pensar prioritariamente o intraurbano, como tem feito, e olhar a cidade na regio. Ento, esse um desafio importante. O segundo desafio talvez seja o mais importante para esse tema que estamos tratando, que o tema da multidimensionalidade. O desafio de seu uso a necessidade que ela impe de construir a viso integrada. No basta adotar a viso multidimensional. O n da questo o seguinte: como que se passa da leitura multidimensional para uma leitura sntese? Esse momento de sntese um momento de integrao e integrar no juntar, integrar mais do que sobrepor vises e leituras. Isso porque o todo no a soma das partes. A viso integrada uma viso que consegue fazer a sntese a partir de leituras dimensionais. capaz de ver o que comum, capaz de ver o que que diferente, capaz de ver o que mais hegemnico, o que menos hegemnico, capaz de ler os conflitos.
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Alis, vale aqui ressaltar que no estamos trabalhando territrios sem conflitos, logo essa discusso muito importante. No existe territrio sem conflito no capitalismo e o desafio deste momento da integrao muito importante. Construir a viso integrada fundamental. Ento, este o momento talvez mais importante do processo. Garantida a leitura multidimensional, colocam-se as grandes questes. Quais so os pontos centrais do diagnstico? No um ajuntamento: na educao isso, na sade isso, na economia isso. Essa mera superposio no leva a lugar nenhum: h que saber no todo onde est a questo central. E, para a construo das propostas tambm o grande desafio esse. Um plano no um ajuntamento de projetos: um plano embute uma proposta sntese, ele tem um norte que vai direcionar as energias sociais naquela direo. Ou ele consegue fazer essa integrao e fazer escolhas estratgicas que resultem da leitura integrada ou se vai fazer um ajuntamento de propostas que no so capazes de promover a transformao desejada da realidade. O terceiro grande desafio que lidar com a desigualdade do qual no poderemos escapar, principalmente, a desigualdade de foras de diferentes agente atuantes no territrio e da tendncia histrica que o Brasil carrega de supervalorizar a dimenso econmica. Ento, quando se desembarca no territrio, temos dois grandes riscos, o risco dos que podem mais no territrio (pois eles vo dar a tnica) e a o grande desafio como que a gente traz para o processo decisrio os que no tm fora, os que no tm voz? Como que faz isso? bom dizer, mas, fazer no fcil: mas preciso fazer, se no, vamos reproduzir as prioridades dos poderosos do lugar, s mudando o jeito de fazer essas escolhas e at as legitimando para eles. Esse um desafio muito grande. E como o pas carrega o peso da predominncia da dimenso econmica, escapar disso no fcil: a escolha dos conselheiros tende para o econmico. Portanto, ao montar um frum, um conselho, h que buscar assegurar a viso multidimensional e a presena de mltiplos interesses. Essa pluralidade que pode ajudar a discutir novas dimenses e novas prioridades. Ento, esse um desafio tambm importante. O quarto desafio o de garantir a multidimensionalidade vindo do territrio. Eu posso fazer uma leitura multidimensional de fora do territrio para o territrio, ou no? Posso, a Dra. Lcia pode juntar a equipe dela e a equipe dela multidimensional, tem secretarias da dimenso social, tem secretarias da dimenso econmica, tem secretaria de infraestrutura. Ela rene seus tcnicos, faz uma leitura multidimensional do territrio e desembarca l. E isso a gente sabe fazer, no tem problema.
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O problema que no disso que se trata: o que a gente est discutindo aqui como que se faz a leitura multidimensional a partir do territrio. Desta forma, o papel da Dra. Lcia muda: ela no vai para uma numa regio de Sergipe com a leitura de fora para dentro, ela vai at l apoiar a construo de uma leitura feita por agentes atuantes naquele territrio. No processo, pode ser muito importante a presena do governo estadual, mas a bola no est com ele, est com os agentes sociais de cada territrio. Ento, esse o grande desafio, como assegurar que o protagonismo seja dos agentes do territrio e no seja do governo federal, e no seja do governo estadual e no seja dos poderosos que tm as maiores empresas naquele territrio. Porque a tendncia essa. Logo, o desafio contra restar essa tendncia e garantir que a leitura da realidade e as decises venham de dentro para fora. O desafio no supervalorizar Braslia, uma marca cultural dos nossos territrios. Isso vem da herana do pires na mo. Como ultrapassar essa herana? E a fora real de Braslia? A fora real de Braslia, no d para desprezar: do total da receita pblica brasileira, mais da metade da Unio e todos os municpios brasileiros somados depois que redistribuem o ICMS, o FPM e tudo, s tem 20% da receita pblica do pas. No estamos na Alemanha, que o inverso: a grande parte da receita pblica gerida na base. Estamos num pas onde o pires em Braslia decorrncia natural, porque l que est o dinheiro, o poder decisrio. Como se contrapor a essa cultura? Com que se constri outro processo? Ele pode, no fim, dar no mesmo resultado: trazer dinheiro de Braslia para aquele territrio. Mas o processo tem que mudar. A resultante a mesma: trazer parte dos recursos pblicos para o territrio em questo. Mas, como fazer isso o nosso desafio. Como que faz isso diferente, vindo de baixo para cima? Vai dialogar com os tcnicos de Braslia para convencer sobre as prioridades locais? Vocs sabem do que eu estou falando. Mas, meu tempo esgotou e vou terminar. Como no aceito 100% as orientaes de Carlos Miranda, sempre escapo (cumpro 90% e depois extrapolo), agora vou para a extrapolao. Para alm da multidimensionalidade, h necessria leitura multiescalar. Um pas como o Brasil est fadado a trabalhar esse processo que a gente est trabalhando com leituras em mltiplas escalas: ou somos capazes de fazer isso ou vamos fracassar. O avano da globalizao impe a necessidade de analisar e atuar em mltiplas escalas. assim que os conglomerados multinacionais atuam. Eles abrem o mapa mundi, depois eles desembarcam nos territrios e fazem a leitura multiescalar. E ns temos que fazer isso, tambm. Os territrios no podem ser tratados s na escala deles. A partir da escala deles, muitas oportunidades e muitas ameaas tm que ser consideradas no processo.
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Logo, fundamental no supervalorizar a abordagem na escala local, porque isso um risco. Como a gente escolheu trabalhar no territrio, o risco ficar no territrio, e a a leitura multiescalar muito importante. Temos que ter diagnsticos e propostas olhando para outras escalas. Analisar, por exemplo, o que o governo estadual est pensando para a escala do estado, o que est se passando na escala da macrorregio, o que est se passando no Brasil? No d para trabalhar sem verificar o que os agentes relevantes fazem em cada umas das escalas para atingir o que se quer. No s para analisar. Para propor tambm fundamental trabalhar com a viso em mltiplas escalas. Ento, alm da multidimensionalidade, a multiescalaridade fundamental. Consideraes Finais Vou tentar terminar com duas consideraes finais. Primeiro, retomar o alerta do Prof. Sachs: ateno a um novo cenrio mundial. Nmero recente do jornal Le Monde Diplomatique Brasil traz como manchete: Para alm da crise, o inevitvel mundo novo. Vrios autores alertam que o que vem por a diferente do que o que se viveu. H uma crise, mas isso abre oportunidades e o Brasil um dos pases que pode usar a crise como uma oportunidade. O Prof. Sachs tambm defendeu isso brilhantemente. O novo contexto uma oportunidade para o Brasil, pois este novo momento surpreende o Brasil em meio a importantes mudanas que vm ocorrendo nos ltimos anos no Brasil. Primeiro, o pas descobriu a fora do consumo da base da pirmide como motor da economia. Uma grande parte da elite brasileira no acredita nisso, at despreza isso, pois acha que ser um pas poderoso produzir para a poro de cima da pirmide da renda e para exportar. O projeto de integrao competitiva que vigorou na dcada de 1990, no Brasil, se funda nessa crena. Pensam que o que tem consistncia, o que constri o Brasil no futuro integrar o pedao moderno no Brasil no mundo e produzir para eles: para a parte rica do pas e para fora. Ora, descobrimos, nos ltimos anos, que a base da pirmide, ou seja, o consumo insatisfeito da grande massa da populao brasileira motor do crescimento econmico. Provamos que d para aumentar a taxa de crescimento, olhando para esse mercado. Ento, essa uma mudana importante porque ela pode ajudar nesse reengate do Brasil no mundo, onde pases de populao numerosa tambm inserem novos consumidores na vida econmica. A segunda mudana est aqui, nesse auditrio, na temtica desse evento: o Brasil est redescobrindo o mundo rural, tambm contra a viso de uma parte importante da elite econmica, poltica e acadmica (para no criticar somente os empresrios e os polticos). Parte da academia brasileira tambm defende que no
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mundo rural s o agronegcio de base patronal tem futuro. Acham que no tem consistncia a produo de base familiar. Convivi com muitos especialistas que defendem essa viso. Mas o Brasil, nos anos recentes, mostrou que essa uma falsa viso. Quando vamos para os nmeros, mostrou-se que este segmento to desvalorizado responde por muito mais da metade do consumo alimentar do pas. Ora, se isso verdade, esse segmento no tem viabilidade, no consistente economicamente? Portanto, este um momento novo, em que se est tentando mostrar que existe um Brasil que foi esquecido, mas que conta, que precisa ser abordado, que precisa ser trabalhado, que merece apoio das polticas pblicas. Essa nova tendncia est consolidada? Respondo que no. Estamos diante de uma semente, algo que vem nascendo... Mas a viso hegemnica continua a outra. Este outro Brasil rural tambm precisa dialogar com o Brasil do agronegcio. O Brasil tem tudo para ser uma potncia agroindustrial de destaque e penso vai s-la se estruturar bem suas duas bases agroindustriais: a patronal e a de base familiar. Temos esses dois modelos e no precisamos escolher entre um e outro, podemos fazer conviver um com o outro. Como estou supondo que o pas vive um momento novo, vou terminar me dirigindo a Humberto Oliveira (MDA/SDR), porque acho que ele o principal responsvel pelo assunto que vou abordar agora. Qual o grande risco? Ampliar muito o nmero de territrios rurais a abordar, multiplicar os Territrios da Cidadania. Sugiro que no se aumente a quantidade de territrios, porque ns estamos vivendo uma experincia, plantando uma semente. Estamos aprendendo, estamos ainda cheios de dvidas, estamos formando gente para este novo projeto de Brasil. Como esse novo no est consolidado, meu receio que no se tenha os meios e condies adequadas a tratar todos de uma s vez. No s dinheiro: no temos gente qualificada, no temos mtodos testados e aprovados, a institucionalidade montada ainda frgil. Alm disso, h que romper com a tendncia de chegar nos territrios com pacotes montados em Braslia. Portanto, no recomendvel expandir. A semente boa, o rumo esse, mas, a nsia de encher o mapa (que muito grande) deve ser contida. Obrigada.
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PaRtE II 2. Trs Momentos na Evoluo Recente da Gesto Social do Desenvolvimento Territorial Dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural ao Territrios da Cidadania.
Arilson Favareto Socilogo, Doutor em Cincia Ambiental Professor de Anlise Econmica da Universidade Federal do ABC. Texto apresentado no III Frum Internacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Modelos e Gesto Social dos Territrios Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA) Fortaleza, 5 a 7 de novembro de 2008
Introduo No Brasil, os anos noventa foram palco da emergncia da noo agricultura familiar e de uma retomada do debate poltico e acadmico sobre desenvolvimento rural. Naquela dcada foi criado o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) e, com ele, foi impulsionada a criao de centenas de Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, motivados pela obrigatoriedade de que os recursos da vertente infraestrutura daquele programa fossem geridos por esse tipo de organismo.
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claro que a associao entre participao social e desenvolvimento rural tambm tributria de toda a trajetria das organizaes representativas dos agricultores, do processo de descentralizao das polticas pblicas, e da democratizao da sociedade brasileira como um todo. Mas tambm inegvel que o desenho institucional daquele programa foi o principal estmulo rpida proliferao desses espaos participativos. Os anos 2000, por sua vez, se iniciaram com uma constatao e um ensaio de inovao. A constatao: os limites da agricultura e dos municpios em efetivamente promover o desenvolvimento rural. A tendncia declinante da agricultura na formao das rendas das famlias de agricultores e na ocupao de trabalho como apontado pelo projeto Rurbano, coordenado por Jos Graziano da Silva (1999) e a fragilidade dos municpios brasileiros como constatado nos estudos de Jos Eli da Veiga (2001) eram identificados como limitantes de uma viso setorial e excessivamente fragmentada dos investimentos realizados. O ensaio de inovao: a emergncia da abordagem territorial (Favareto, 2007). Como indicado pela experincia internacional, e em consonncia com os estudos brasileiros, indicava-se a necessidade de fazer com que os investimentos passassem a se dar buscando a intersetorialidade e a ampliao da escala geogrfica, pois estaria ali a possibilidade de incidir de maneira mais eficiente e duradoura em processos sociais e econmicos capazes de levarem insero destes agricultores e destas regies em dinmicas virtuosas e duradouras de desenvolvimento. Os trabalhos de vrios autores, com destaque para os artigos publicados posteriormente em Veiga (2002) e Abramovay (2003), fundamentam claramente o que a abordagem territorial do desenvolvimento e sua aderncia realidade brasileira. Foi neste contexto que se deram importantes movimentos e ajustes no ambiente institucional das polticas para o desenvolvimento rural. Inicialmente ampliou-se para a escala intermunicipal as aes do antigo Pronaf-Infraestrutura. Posteriormente criou-se a Secretaria de Desenvolvimento Territorial no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. E mais recentemente foi criado um novo programa governamental, o Territrios da Cidadania, cujo intuito congregar um conjunto de iniciativas dispersas por quase duas dezenas de ministrios e estruturas de governo e destinadas ao desenvolvimento do Brasil profundo, do Brasil rural. Algo ainda muito recente e cujos contornos definitivos esto por serem firmados. No que diz respeito participao social, continuou-se a estimular que a gesto de recursos para esse fim fosse feita por meio de organismos, congregando diferentes segmentos da sociedade civil e representantes do Estado. Mas agora no mais com a mesma rigidez que antes regia a organizao dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR). Em seu lugar, foi estimulada a criao de Colegiados Territoriais com formato flexvel e em escala regional. Passa-
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se a falar em gesto social do desenvolvimento territorial. E, no caso do Territrios da Cidadania, a experincia ainda to recente que neste momento no existe um desenho institucional que preveja os caminhos e os mecanismos para integrar de fato as polticas e para envolver a sociedade na definio desses procedimentos. As prximas pginas tm por objetivo traar um balano preliminar da dcada ainda em curso. Trata-se, por isso, de notas para um balano e no de uma avaliao conclusiva. Tanto pelo fato de que aqui so abordados programas em fase inicial, como pelo fato de que, como se sabe, a associao entre participao social e desenvolvimento comporta vrios problemas empricos e tericos (Coelho & Favareto, 2008). Sob o ngulo emprico, um dos problemas como mobilizar foras sociais muitas vezes antagnicas por exemplo, organizaes de agricultores familiares e representaes da agricultura patronal , em torno de um projeto comum de desenvolvimento do territrio, onde ambas as formas sociais de produo esto presentes e efetivamente respondem, no raramente de maneira conflitiva, pela sua dinmica. Sob o ngulo terico, um dos desafios encontrar explicaes sobre quais so as regras e incentivos capazes de fazer com que a maior participao no represente apenas maior empoderamento de determinados segmentos e, por a, a mera captura de recursos, em vez da aplicao mais eficiente e capaz de engendrar dinmicas virtuosas de desenvolvimento do territrio como um todo. Para perseguir este objetivo, o texto analisa trs instantneos das tentativas de associar participao social e desenvolvimento ao longo desta dcada: a experincia dos CMDRs, a experincia dos CODETERs, e os primeiros passos do Territrios da Cidadania. Esta anlise ser guiada por uma pergunta: nessa trajetria estaria sendo aperfeioado o ambiente institucional que tenta fazer com que, atravs da participao social, se possa aumentar a eficincia dos investimentos feitos no desenvolvimento rural ou, ao contrrio, a experincia recente tem sido frgil em gerar esse tipo de aperfeioamento e, nesse caso, estaramos vivendo uma dcada perdida quando se trata de avaliar as inovaes institucionais para a gesto social do desenvolvimento rural? A pergunta pode parecer estranha, considerando que a democratizao e o controle social sobre as polticas e investimentos pblicos alcanam ares de uma realidade inconteste. Mas, por detrs desta pergunta est uma distino mais sutil, mas de tremenda importncia para o projeto da gesto social do desenvolvimento territorial. Isto , os modelos de gesto social voltados para maior controle social no necessariamente so os mesmos que precisam ser postos em funcionamento para a coordenao de foras sociais em torno de projetos de desenvolvimento. A literatura sobre esse tema conta com importantes obras de referncia (Dagnino, 2001; Coelho & Nobre, 2003; Dagnino & Tatagiba, 2008).
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Se num primeiro momento a contestao aos rumos das polticas foi a tnica da participao social, num segundo momento a nfase passou ao controle social sobre os investimentos. Seria o momento, agora, de inaugurar uma nova etapa, condizente com as justificativas empricas e tericas da abordagem territorial do desenvolvimento rural, e avanar em direo aos modelos de gesto social capazes de promover a coordenao das foras sociais dos territrios. A hiptese que se pretende demonstrar com o balano desta dcada fortemente influenciada por esta distino feita acima e pode ser avanada desde j1. A literatura internacional mostra que h duas variveis importantes que explicam a dinmica da participao e sua relao com o sucesso ou o fracasso dos investimentos em desenvolvimento (Coelho & Favareto, 2008). Uma delas, a abordagem do empoderamento, segundo a qual mais poder aos segmentos tradicionalmente desfavorecidos levaria a uma alterao na balana de fora, fazendo com que os recursos cheguem at estes segmentos e, por a, se favorea a incluso e o desenvolvimento. Uma segunda, a abordagem do desenho institucional, segundo a qual a pedra de toque residiria nas regras para seleo e envolvimento das foras sociais e projetos a serem apoiados com os recursos disponveis, valorizando o aprendizado e a inovao e, assim, favorecendo a busca constante pela maior eficincia. Ocorre que a literatura tem demonstrado que maior empoderamento muitas vezes significa maior poder de veto e, no necessariamente, maior convergncia com os interesses de outros segmentos. Isso o que parece estar acontecendo no Brasil contemporneo: na dcada atual a participao social aumentou, mas isso no necessariamente tem levado a melhores investimentos. O que ocorre uma concentrao de investimentos nas atividades e nos segmentos intermedirios e que contam com potencial organizativo razovel. Enquanto isso, os segmentos mais pobres e as atividades mais promissoras para o desenvolvimento das regies rurais permanecem sem portadores sociais e, portanto, com suas possibilidades futuras fortemente constrangidas. Tal afirmao pode ser percebida mediante o exame da evoluo das formas de gesto social da virada da dcada passada at os dias atuais, como se ver a seguir.
1 As consideraes feitas nesta exposio, alm do exame dos casos especficos dos espaos participativos para o desenvolvimento rural aqui relatados, esto fortemente inspiradas nos resultados de outros dois programas de pesquisa. O projeto Movimientos sociales, governanza ambiental y desarrollo territorial rural, coordenado pelo Rimisp, do Chile, e o projeto Deepening democracy in states and localities, coordenado pelo Institute of Development Studies do Reino Unido. Ambos os programas contaram com estudos de caso realizados no Brasil, a cargo do Ncleo Cidadania e Desenvolvimento do Cebrap, e posteriormente analisados em perspectiva comparativa com casos de outras localidades da Amrica Latina, caso do Rimisp, mas tambm da sia e frica, no caso do programa do IDS.
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1. Os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Com a proliferao de CMDRs, surgiram tambm diversos estudos destinados a analisar casos especficos. Alguns poucos trabalhos puderam mobilizar uma base emprica maior e traar tipologias ou comparaes entre realidades de diferentes municpios ou estados, caso dos trabalhos do Ipardes (2001), Abramovay (2003), e Favareto & Demarco (2003). Nesses vrios estudos pode-se observar uma constatao comum: os conselhos criados nos anos noventa haviam contribudo para democratizar a informao sobre o destino dos recursos pblicos aplicados atravs dos projetos neles discutidos, mas pouco se alcanava de efetivamente inovador quando se analisava os tipos de atividades financiadas. Elas continuavam se restringindo aos projetos com pouco potencial econmico, se concentravam em atividades que apresentavam tendncia declinante de sua importncia nos mercados e raramente envolviam iniciativas promissoras. Para Abramovay (2003), esse impacto restrito ocorria porque a forma de criao desses conselhos, seus modos de funcionamento e o alcance das aes por eles coordenadas no ocorriam de maneira a estimular o preenchimento das funes bsicas para as quais haviam sido criados: promover o desenvolvimento rural. Isso por sua vez se deveria a duas causas fundamentais. Primeiro, os critrios a partir dos quais eram escolhidos os municpios beneficiados com os recursos do Pronaf/infraestrutura escolha compulsria baseada na incidncia de baixo IDH favoreciam a burocratizao dos conselhos e tendiam a fazer deles meros mecanismos repassadores de recursos com alguma superviso da sociedade civil local. Eles no eram resultado da articulao das foras locais em torno de um projeto de futuro para as regies rurais, e sim organismos criados por exigncia governamental para viabilizar repasses de recursos. Segundo, tanto as representaes sociais como o corpo tcnico envolvido na construo desses conselhos, estariam mal preparados para enfrentar o desafio dos processos de desenvolvimento no meio rural encontrar atividades capazes de dinamizar as economias locais e, assim, favorecer o fortalecimento do tecido social das regies rurais brasileiras. O que se via nos conselhos era a presena de agricultores, tcnicos e representantes do poder pblico, sempre aqueles restritos s atividades mais tradicionais do agro, e nunca representantes dos segmentos que vinham gerando mais empregos ou alterando o perfil das economias locais. No momento em que era divulgado o estudo de Abramovay, em larga medida apoiado em estudo realizado pelo Ipardes e na anlise de casos do Rio Grande do Sul, era realizada uma pesquisa financiada pelo IICA e encomendada pela Secretaria da Agricultura Familiar do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Nesta pesquisa, cujos resultados foram apresentados em artigo de Favareto & Demarco (2003), foram analisados trinta e sete CMDRs das cinco regies brasileiras. Duas foram as constataes mais importantes. A primeira delas, a identificao de uma
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espcie de racionalidade presente no discurso de gestores de polticas pblicas e de dirigentes de organizaes de agricultores. A segunda, a formulao de uma hiptese para a restrita eficcia dos conselhos. No que diz respeito racionalidade dos gestores, tcnicos e lideranas, constatou-se que a viso amplamente disseminada consistia em ver o CMDR como um espao institucional que deveria fazer a gerncia dos recursos do Pronaf/ Infraestrutura e, atravs da boa gesto desses recursos, contribuir para melhorar a infraestrutura desses municpios, auxiliando a viabilidade da agricultura familiar. Desse incremento da atividade agrcola derivaria o desenvolvimento do municpio e a elevao da qualidade de vida das populaes rurais. Uma concepo onde o espao rural e suas possibilidades de dinamizao se resumem ao fortalecimento da agricultura e onde o horizonte das intervenes sempre restrito aos limites do municpio; mais ainda, restrito tambm aos agentes tradicionais da agricultura desses municpios. Ocorre que esta concepo era oposta s tendncias recentes das dinmicas e dos processos de desenvolvimento nos espaos rurais, tal como demonstrado nos estudos de Graziano da Silva (1999), Abramovay (2003) Veiga (1999, 2001, 2002). Nestes trabalhos, fica evidente o limite das atividades tradicionais em dinamizar as economias locais e a necessidade de se buscar articulaes intersetoriais e intermunicipais. No que diz respeito explicao para o porqu dessa restrio, o estudo de Favareto & Demarco (2003) corroborou a hiptese anteriormente proposta por Abramovay, relativa s formas que regem a criao e o funcionamento dos conselhos, e propunha ainda a ideia de que era no ambiente institucional das polticas para o desenvolvimento rural que se encontrava o nascedouro destas restries. Isto , constatava-se uma disjuno entre o Brasil rural e a ideia de desenvolvimento, o que no caso dos CMDR se objetivava em trs elementos. Primeiro, numa total separao entre os investimentos do Pronaf/infraestrutura e as demais linhas que compunham o programa. Segundo, num isolamento do Pronaf em relao ao conjunto de polticas que incidem sobre o mesmo espao. Terceiro, e complementarmente anterior, numa associao entre as possibilidades dos espaos rurais brasileiros e o combate pobreza via polticas sociais, deixando de lado a ideia de dinamizao econmica destes espaos. Ainda no ltimo perodo do Governo Fernando Henrique Cardoso foram introduzidas mudanas que tentavam dialogar com resultados destas pesquisas. A mais significativa delas, a destinao de parte dos recursos do Pronaf/Infraestrutura para projetos com carter intermunicipal, tentando, assim, introduzir os primeiros componentes de uma poltica de desenvolvimento territorial, que seria fortemente ampliada no incio do Governo Lula, com a criao de uma secretaria especfica
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destinada a gerir esta linha do Pronaf: a Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Com a criao da SDT e a autonomizao da vertente infraestrutura do Pronaf, agora sob sua jurisdio, ocorrem dois movimentos. Por um lado, todos os investimentos a ttulo de apoio infraestrutura passam a ser feitos em agregados de municpios. Por outro lado, o distanciamento com as demais linhas e investimentos do Pronaf se acentua. Junto disso, modifica-se tambm o marco para a participao social na gesto do programa. Em vez de conselhos municipais, passa-se a estimular e exigir a criao de colegiados territoriais. Uma questo inevitvel, portanto, saber se esses colegiados incorporaram em seu desenho as lies aprendidas com a experincia anterior dos CMDRs. A isso destinada a prxima seo. 2. Os Colegiados para o Desenvolvimento Territorial Tal como havia acontecido com os CMDRs, a proliferao dos CODETERs acompanhou o mesmo ritmo da definio dos territrios a serem apoiados pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Repetia-se assim o mesmo mecanismo de criao e de funcionamento dos espaos participativos j criticados por Abramovay. Os CODETERs no eram criados como expresso das foras sociais locais em torno de um projeto de desenvolvimento territorial, mas antes o contrrio: eram comunicados da disponibilidade de recursos e convocados a elaborar um plano para poderem acess-los. verdade que a justificativa da poltica de desenvolvimento territorial ampliou os critrios de escolha dos territrios a serem apoiados, se comparado com a experincia anterior dos CMDRs, introduzindo a noo de capital social e a incidncia de agricultores familiares, assentados e remanescentes de quilombos no rol de quesitos a serem observados. Mas no se pode dizer que tal escolha era derivada da capacidade de mobilizao das foras sociais dos territrios em torno de um projeto de desenvolvimento, tampouco que a noo de capital social foi efetivamente utilizada nesta seleo. Por isso duas questes podem ser elencadas a ttulo de avaliao do funcionamento destas articulaes para o desenvolvimento territorial, a partir das quais se poderia avaliar em que medida elas incorporaram as avaliaes apontadas nos estudos sobre desenvolvimento rural da virada da dcada: a) os colegiados e a articulao que eles representam envolveram estritamente o pblico-alvo do MDA, ou eles lograram envolver as foras sociais mais influentes dos territrios para alm de parte da agricultura familiar e do poder pblico local?; e b) os colegiados conseguiram construir uma agenda mais ampla do que a mera
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gesto dos recursos e projetos vinculados ao Proinf, ou foram mais uma vez um espao de fiscalizao e controle da aplicao de recursos de um programa? Estas perguntas foram perseguidas em levantamento do prprio MDA e sistematizadas em relatrio, elaborado por Dias & Favareto (2007), cujos principais pontos so reproduzidos sumariamente a seguir. Que foras sociais esto presentes nos colegiados territoriais no meio dos anos 2000? A anlise da composio dos colegiados mostrou claramente a forte presena das organizaes de representao da agricultura familiar, principalmente atravs de seus sindicatos, mas tambm por meio dos movimentos de trabalhadores rurais sem terra e, em menor nmero, de movimentos de mulheres trabalhadoras rurais. Mais que isso, observou-se que, com nuanas regionais, as diferentes correntes polticas dos movimentos sociais reconheciam e participavam destas articulaes, o que era altamente positivo. Porm, observaes de campo sugeriam que os movimentos e organizaes presentes representavam os segmentos intermedirios da agricultura familiar e demais populaes rurais. Para se falar em representao efetiva da agricultura familiar, em sua heterogeneidade, seria preciso ainda criar formas e mecanismos de envolver, tanto os segmentos mais precarizados desta forma social de produo, como aqueles mais capitalizados e inseridos em mercados. A primeira ressalva negativa ficava por conta dos segmentos que conformam o pblico prioritrio do MDA, mas que no alcanam a mesma visibilidade dos agricultores familiares e trabalhadores rurais sem terra, caso especfico dos indgenas e quilombolas. Mesmo nas regies onde estes segmentos tm expresso numrica, eles estavam ausentes das articulaes territoriais e, por decorrncia, poucas vezes eram alcanados pelos principais investimentos feitos ali. A segunda ressalva negativa dizia respeito ausncia de organizaes de jovens agricultores ou da participao individual de agricultores com estas caractersticas nos colegiados territoriais. Isto particularmente importante quando se pensa que a principal misso destas instncias projetar uma viso de futuro para as regies rurais e instrumentos capazes de levar a ela. Sem dar voz s expectativas deste segmento que responder pela ocupao dos principais postos de direo das organizaes ou pela chefia dos estabelecimentos agrcolas, restringe-se brutalmente tanto a leitura dos anseios da populao local como a capacidade de eco das aes em curso perante as geraes mais novas. J quando se trata de saber se esses colegiados conseguem envolver as foras sociais mais influentes dos territrios a resposta foi francamente negativa. O nmero de organizaes representativas do setor patronal ou de outros setores da
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economia para alm do agro era, no meio da dcada, absolutamente inexpressivo. E a necessidade de se alcanar tais setores no mero elogio diversidade. Ela se faz necessria por duas razes complementares. Primeiro, com a tendncia histrica de declnio da renda agrcola e da demanda por mo-de-obra na agricultura, o futuro das regies rurais passa necessariamente pela diversificao de seu tecido social e econmico. Se verdade que a agricultura familiar base fundamental para isso e deve ser priorizada nos investimentos pblicos, igualmente verdade que somente atravs dela impossvel garantir horizonte estratgico para a dinamizao da vida econmica e social de qualquer territrio. Um bom exemplo disso o contraste entre regies como o Noroeste gacho ou o oeste catarinense e o Vale do Itaja. Em ambas as situaes so regies onde predomina a agricultura familiar e com um grau razovel de consolidao. No entanto, no noroeste gacho e no oeste catarinense ocorre hoje uma crise demogrfica e uma situao de precariedade na manifestao dos indicadores de desenvolvimento, enquanto no Vale do Itaja ou na regio da Serra Gacha, assiste-se a situao inversa. Uma das razes desta diferena est justamente no grau de diversificao da economia e do tecido social local. A segunda razo diz respeito s prprias condies de xito da poltica de desenvolvimento territorial: sem uma ampliao dos interesses e dos agentes envolvidos o alcance restringe-se a um nico setor, tornando inclusive incua a associao do adjetivo territorial a tais investimentos. Pode-se dizer, portanto, que com os colegiados territoriais houve duas mudanas em relao ao perodo anterior das polticas para o desenvolvimento rural no Brasil: a) a escala das aes passou do mbito municipal para o intermunicipal, ainda que muitas vezes a lgica dos investimentos e dos projetos permanea municipalizada; b) houve um maior envolvimento das organizaes da sociedade civil numa poltica que, at ento, tinha preponderncia do Executivo Municipal. No entanto, a outra dimenso contida na abordagem territorial do desenvolvimento, a intersetorialidade, praticamente inexiste nos colegiados territoriais estudados. E isto, repita-se, limita muito o alcance da poltica, pois as iniciativas apoiadas acabam se circunscrevendo, no mais das vezes, ao apoio s atividades j tradicionais entre os agricultores. Os colegiados teriam uma agenda mais ampla do que a mera gesto dos recursos de um programa? Novamente aqui a resposta no foi to positiva. A larga maioria dos casos mostrou que a dinmica e a agenda dos colegiados territoriais eram pautadas pela elaborao e negociao dos projetos do Proinf, substituto do Pronaf/ Infraestrutura. E mesmo a elaborao dos Planos Territoriais de Desenvolvimento
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Rural no era, ali, o principal item. At nos territrios onde isso ocorria, a fragilidade da composio dos colegiados e a inexistncia de articulao com outras iniciativas afins revelavam um srio risco de que uma eventual descontinuidade na poltica de apoio por parte do governo federal levasse a uma drstica paralisia destes organismos. Isto era reforado tambm pelo baixssimo nmero de colegiados que procederam a alguma forma de institucionalizao, com a elaborao de regimentos ou instrumentos afins. Como foi destacado anteriormente, pode-se atribuir tal dificuldade ao carter embrionrio desta iniciativa. No entanto, razovel supor que sem uma mudana nos mecanismos e nas formas de incentivo aos agentes locais dificilmente se conseguiria superar os limites apontados. Tal suposio deriva de que as regras atuais esto bem orientadas para ampliar a participao da sociedade civil, mas no h nada que sinalize verdadeiramente na direo de influenciar de maneira consistente e decisiva as dinmicas territoriais. O que h a expectativa, j presente desde a experincia dos CMDRs, de que, com maior participao ser melhor a eficincia na alocao dos recursos. Esta expectativa, como j foi dito, tem sido fortemente contrariada em um amplo rol de estudos que se dedicaram a entender a relao entre participao e desenvolvimento. Da a constatao de que seria preciso, urgentemente, passar em reviso as regras das polticas territoriais e aprimorar seus instrumentos. Vale dizer que este no um problema restrito poltica da SDT/MDA ou mesmo do governo federal brasileiro, como bem demonstra o estudo de Veiga (2005) sobre os Conselhos Regionais de Desenvolvimento no Rio Grande do Sul, ou o trabalho comparativo de Coelho et al. (2006) sobre o Consad e o Comit de Gesto de Recursos Hdricos do Vale do Ribeira paulista; ou ainda os vrios estudos levados adiante em diferentes pases da Amrica Latina no mbito do Projeto Movimentos Sociais, Governana Ambiental e Desenvolvimento Territorial Rural, promovido pelo Rimisp. Mesmo para a realidade europeia, que inspira fortemente a iniciativa brasileira, o entusiasmo inicial com aes como aquelas previstas no Programa Leader vem gradativamente dando lugar a avaliaes que enfatizam uma espcie de dark side dos processos de participao, como se pode constatar, por exemplo, nos trabalhos de Ray (2000, 2002). Em sntese... Em sntese, os dados e anlises disponveis no meio da dcada sugeriam que os colegiados territoriais conseguiram imprimir algumas mudanas em relao ao que os espaos participativos voltados para a gesto das polticas de desenvolvimento rural haviam conseguido nos anos noventa. Quando se olha para o que apontavam
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vrios estudos que tiveram os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural como objeto, v-se que pelo menos dois limites ali apontados foram superados: a) aquilo que alguns chamavam por prefeiturizao dos CMDRs foi, se no eliminado, ao menos minimizado; b) a escala de abrangncia das articulaes (no dos investimentos, que fique claro) deixou de se dar nos limites dos municpios para alcanar uma escala intermunicipal. No entanto, ao menos outros dois aspectos destacados neste mesmo rol de estudos continuam ausentes das preocupaes e das aes prticas destes colegiados: a) a ideia de territorializao das iniciativas envolve bem mais do que a ampliao da escala geogrfica e diz respeito mesmo ao reconhecimento das dinmicas locais e da diversidade de atores que compem as regies rurais, sobre o qu h pouco entendimento e dilogo nas articulaes em curso; e b) a estrutura de governana posta em prtica nestes colegiados estava longe de sinalizar um sistema de incentivos capaz de engendrar aes consistentes, eficientes e com horizonte estratgico para estas mesmas regies rurais. Por tudo isso possvel dizer que o grande mrito destes colegiados est em ter aprofundado as possibilidades de controle social das polticas de desenvolvimento rural e em ter disseminado a retrica correspondente abordagem territorial do desenvolvimento rural. Mas foroso reconhecer que o caminho para que eles possam se impor como novas instituies para o desenvolvimento rural ainda longo. Para tanto, seria preciso proceder a uma srie de ajustes estruturais nas diretrizes e na operacionalizao da poltica de desenvolvimento territorial. Recentemente deu-se mais um passo, com a criao do Territrios da Cidadania e a expectativa de uma verdadeira integrao para alm dos limites de um ministrio. Apesar do seu carter recente, cabe pontuar ao menos alguns dos seus principais desafios. 3. O Territrios da Cidadania Em 2008 o governo federal anunciou a criao de um novo programa, o Territrios da Cidadania. Congregando aes de dezenove ministrios e com expressivo montante de recursos sob coordenao da Casa Civil do governo federal, o programa foi apresentado como uma tentativa de integrar e dar coeso a um conjunto de aes, antes dispersas em diversas estruturas do Poder Executivo. Por isso, para muitos o programa passou a ser visto como uma espcie de complemento do Programa de Acelerao do Crescimento, principal programa brasileiro, e sinal de que, finalmente, o Brasil rural passava a ser tomado como prioridade. O carter ainda incipiente do programa no permite uma avaliao ou um balano mesmo que provisrio. No se trata disso aqui. O que se pode dizer
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que, de acordo com o desenho inicial, os territrios continuam sendo vistos como um repositrio de investimentos. No mais que isso. As aes so selecionadas pelo Poder Executivo dentre os investimentos que j estavam planejados nos diferentes programas antes dispersos e ofertados aos territrios, a quem cabe definir prioridades dentro desse cardpio. Sob esse prisma, o Territrios da Cidadania revela-se, at o momento, mais uma inovao parcial. Inovao importante, porque abre a possibilidade indita de que se reconhea o Brasil rural, o Brasil interiorano, o Brasil profundo como um espao de investimentos tendo por foco os segmentos mais precarizados. Mas inovao parcial porque reproduz uma dicotomia: para o Brasil dinmico, a acelerao do crescimento, e para o Brasil rural a ampliao da cidadania dos mais pobres. Para uma incorporao da chamada abordagem territorial, tal como ensina a literatura especializada e a experincia internacional, seria preciso no mnimo superar a dicotomia entre reduo da pobreza e dinamizao econmica. Obras de infraestrutura e polticas sociais ou focalizadas so condies bsicas, mas esto longe de ser o bastante para promover o desenvolvimento territorial. Como explicar, por exemplo, a ausncia no mbito do programa dos ministrios do Turismo, da Indstria e Comrcio ou da Cincia e Tecnologia? Seria possvel promover o desenvolvimento regional sem aes que esto na alada desses ministrios? O erro dos crticos mais cidos do Territrios da Cidadania no reconhecer que a integrao de polticas um dos princpios mais elementares do planejamento governamental. Algo que evita a pulverizao de esforos e que j deveria ocorrer desde muito tempo. O programa um passo nessa direo. O erro dos entusiastas achar que o programa representa uma inovao sem precedentes e consistente o bastante para aquilo a que se prope. Enquanto isso, o mais importante dilema permanece sem soluo e, pior, sem portadores sociais capazes de equacion-lo: como no confinar as regies interioranas ao eterno delivery de polticas pblicas. Este , ou deveria ser ao menos, o verdadeiro pomo da discrdia. Mostrar quais sero os caminhos da verdadeira integrao das polticas, e no sua mera concentrao em um ministrio, o grande desafio do programa para ser de fato uma mudana institucional significativa. A ttulo de concluso uma dcada perdida ou um paradoxo a superar? Se o critrio para medir o xito da chamada gesto social dos territrios for a capacidade das iniciativas pblicas em promover mudanas institucionais na direo daquilo que a emergncia da chamada abordagem territorial do desenvolvimento rural demanda, ento poder-se-ia dizer que os progressos foram poucos. No se trata de uma dcada perdida porque houve a disseminao de
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uma nova abordagem, houve maior participao e controle social e, por essa via, uma maior democratizao das polticas pblicas. O que no pouco. Mas o resultado est longe dos fins aos quais estas iniciativas se propem, porque os investimentos parecem no chegar aos mais pobres e porque no se tem gerado a aprendizagem capaz de aperfeioar a poltica e os investimentos. O paradoxo contido na concluso acima que para haver maior eficincia e aprendizagem ter-se-ia que adotar medidas que pudessem significar menor empoderamento de um pblico-alvo que sempre foi preterido das polticas pblicas e que somente na ltima dcada e meia passou a ter acesso aos programas de envergadura. Resta evidente que dar maior poder ao empresariado e a agentes que sempre subordinaram a agricultura familiar e os pobres do campo no , em oposio ao que vem sendo feito, a melhor sada. O desafio consiste, justamente, em como associar o tratamento diferenciado e afirmativo dos segmentos historicamente subordinados necessidade de alcanar dinmicas e iniciativas capazes de fazer com que sua incluso seja duradoura e persistente, mesmo aps mudanas de governo ou at aps o fim de certos programas. Concluindo, o grande desafio deste final de dcada passar de um modelo que deu maior empoderamento aos movimentos sociais dos agricultores no controle social dos investimentos pblicos, para um modelo capaz de levar coordenao das foras sociais em direo a um estilo de desenvolvimento territorial que seja includente, sustentvel e sustentado, para usar as palavras do professor Ignacy Sachs. Nisso deveriam se concentrar todos os esforos de mudana institucional nos prximos anos. Assim se poderia consolidar a transio, iniciada no comeo desta dcada, em direo adoo da abordagem territorial no desenho e execuo das polticas de desenvolvimento rural no Brasil.
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ANEXO
Trs pistas para o desenho de novas instituies: do controle social coordenao social para o desenvolvimento territorial Primeira iniciativa Diversificar o leque de atores envolvidos Para alcanar um grau mnimo de intersetorialidade nas iniciativas de desenvolvimento territorial preciso criar mecanismos que favoream a presena de organizaes portadoras dos interesses de outros setores da economia regional para alm do agro e tambm aquelas vinculadas ao agro, mas que no se fazem presentes, caso dos agricultores familiares mais capitalizados e os no organizados ou as entidades patronais. Ao depender exclusivamente das organizaes de agricultores, tais formas de articulao dificilmente ocorrero, medida que representam um srio risco de perda de espao e de influncia sobre os mecanismos de distribuio de verbas. Uma alternativa para isso seria premiar as regies que consigam promover a apresentao de projetos com carter nitidamente intersetorial com uma soma adicional de recursos voltados ao financiamento de iniciativas com estes contornos. Outra seria desenvolver uma ao consistente e articulada nacionalmente com organismos que j dispem de know-how na atuao de negcios com setores pequenos e mdios do empresariado, como algumas federaes e associaes patronais ou o Sebrae, para promover estratgias nesta direo. Mas para tanto, seria preciso vencer uma resistncia ideolgica presente, inclusive, em quadros do prprio governo e que so avessos ou, no mnimo, reticentes em relao a qualquer aproximao com ideias (como empreendedorismo e inovao) com o chamado agronegcio (melhor seria dizer agricultura patronal ou agroindstrias). Um dos desafios principais contidos na passagem da ideia de desenvolvimento rural como sinnimo de desenvolvimento agrcola para a ideia de desenvolvimento territorial o exerccio de fato, e no penas retrico, da pluralidade de agentes e interesses contidos nesta nova escala geogrfica de aplicao dos recursos e demais instrumentos de poltica pblica.
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Tipificar as formas de apoio No que diz respeito aos contornos das polticas, prevalece uma concepo limitada de desenvolvimento territorial. Segundo ela, bastaria pr os agentes locais em movimento, assegurando condies de participao dos segmentos mais pobres da agricultura familiar, incluindo nesta categoria quilombolas e assentados, para que os investimentos feitos atravs das polticas de desenvolvimento rural se tornassem mais responsivos a estes segmentos. Como decorrncia, se alcanaria a melhoria dos indicadores econmicos, sociais e ambientais. As fraturas na cadeia de causalidade deste raciocnio so flagrantes: a) os atores mobilizados restringem-se a um segmento da economia local o agro , justamente aquele que apresenta tendncia histrica declinante, tanto na formao da renda das famlias como na demanda por mo-de-obra; b) a participao destes segmentos no necessariamente leva elaborao dos melhores projetos, observando-se em muitos casos o contrrio (uma dificuldade em propor projetos inovadores e de corte verdadeiramente territorial); c) como decorrncia dos dois aspectos anteriores o impacto final dos investimentos feitos parece contribuir bastante para ampliar a participao dos agricultores, mas pouco para dinamizar as economias locais ou para melhorar indicadores sociais e ambientais. preciso, pois, empreender um esforo mais profundo de aprendizado com experincias nacionais e internacionais de desenvolvimento territorial visando mudar este patamar de compreenso sobre as relaes de causalidade contidas na relao entre participao, polticas pblicas e desenvolvimento rural. No que diz respeito maturao das articulaes territoriais, elas demandam agora formas de apoio que vo alm daquelas voltadas para seus movimentos iniciais baseados na sensibilizao e mobilizao dos atores e na apresentao da ideia de desenvolvimento territorial. preciso reforar a institucionalizao das mesmas, com algum grau de formalizao, com o incremento de sua capacidade de articular instrumentos para alm daqueles propiciados pelo acesso aos recursos de fontes garantidas, e com estmulos e suporte a formao de arranjos mais eficientes e duradouros capazes de sustentar aes de mdio prazo voltadas para a dinamizao econmica e a melhoria dos indicadores sociais e ambientais destes territrios. Quanto a isso, preciso, portanto, reformular quase que inteiramente os instrumentos e formas de apoio atuais. As aes de capacitao e a macia agenda de oficinas deveriam dar lugar operacionalizao de contedos e instrumentos mais especficos e com maior aderncia ao estgio atual das articulaes locais. As aes de pesquisa e estudo deveriam igualmente ser direcionadas para a pesquisa
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aplicada e a consultoria elaborao de planos de negcio e edificao de arranjos institucionais em torno de projetos mais consistentes e promissores. Por fim, seria preciso ainda sinalizar aos territrios a necessidade de uma ampla renovao no contedo dos projetos apresentados: se hoje eles so melhores do que as listas de compras que predominavam at o incio desta dcada, ainda preciso muito para que eles sejam inovadores e apresentem condies de viabilidade compatveis com o que se espera da poltica de desenvolvimento territorial. Finalmente, so projetos com estas caractersticas que deveriam enfeixar os investimentos propiciados pelo Territrios da Cidadania. Reforar a contratualidade Um aspecto destacado que emerge das informaes obtidas com a caracterizao dos colegiados territoriais o fato de que as aes que pautam sua agenda restringiam-se dinmica de funcionamento do Proinf: o calendrio de reunies pautava-se pelo cronograma de elaborao e apresentao dos projetos para esta fonte de financiamento, os temas priorizados giravam em torno daqueles relativos aos projetos apresentados, e assim sucessivamente. A necessidade de se promover alguma articulao com outras polticas e fontes de financiamento simplesmente no se materializava em iniciativas consistentes no mbito dos colegiados territoriais. Com o Territrios da Cidadania cria-se a possibilidade de que isso acontea. Mas cria-se tambm a possibilidade de que os colegiados sejam meras instncias autorizativas de investimentos definidos centralizadamente. Seria ento o caso de perguntar, para alm da disponibilizao de condies para que estes colegiados funcionem, que outros mecanismos de incentivo podem ser engendrados para superar a dicotomia entre as abordagens ascendente e descendente no planejamento das polticas pblicas? O desafio no pequeno, trata-se, resumidamente, de reinventar o planejamento.
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PaRtE II 3. MODELOS E INSTRUMENTOS PARA GESTO SOCIAL DOS TERRITRIOS.

Ribamar Furtado, PhD Eliane Furtado, PhD Fortaleza (CE), novembro de 2008
INTRODUO No dia 13 de outubro de 2008, quando a Europa, liderada pela Inglaterra da ex-primeira ministra Margaret Thatcher inspiradora do discurso neoliberal, juntamente com o presidente Reagan , estabelece a maior interveno estatal da histria no sistema financeiro do continente e nos mercados, fica patente a falcia do discurso neoliberal, fato comparvel queda do muro de Berlim, sem ter tido, contudo, similar repercusso. Mesmo diante desse contexto, planejar e executar as polticas pblicas, ainda, relaciona-se com o desenvolvimentismo1 praticado no Brasil pelos neoliberais, ao longo das trs ltimas dcadas. Inserido no campo da gesto dessas polticas, este trabalho prope a gesto social, uma abordagem de gesto que se ope ao gerencialismo, gesto de cunho neoliberal identificado com o desenvolvimentismo. Por conseguinte prope, tambm, repensar novas formas de organizao social e de relao entre o poltico, o econmico e o social. A gesto democrtica proposta abre espaos de participao, estabelecendo com os comunitrios uma relao dialtica e dialgica, onde eles tm o direito de opinar, atuando como sujeitos do processo de gesto, numa relao de respeito mtuo. Ela representa o querer local atravs da conquista dos espaos polticos, onde a sociedade participa no processo decisrio do poder pblico. As decises so transparentes, construdas e socializadas no mbito da sociedade. A gesto social em discusso utiliza o enfoque territorial e tem o Plano de Desenvolvimento
1 As polticas econmicas baseadas no crescimento da produo industrial e da infraestrutura, sob a gide do Estado, como base da economia e no aumento do consumo, foram rotuladas como desenvolvimentismo. Contempla as chamadas polticas de resultados, e foi adotado nos sistemas capitalistas, como no Brasil (governo JK) e nos governos militares, quando ocorreu o milagre econmico brasileiro.
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Territorial como estratgia de gesto popular, na perspectiva de sociedades sustentveis. Neste texto, discutiremos de incio as bases tericas que respaldaram as aes desenvolvidas em programas e projetos de desenvolvimento, na perspectiva territorial. Elas nos ajudaro a compreender que apesar da precariedade e deficincias histricas que caracterizam a sociedade brasileira, as aes de desenvolvimento locais/territoriais com estratgias centradas na inter-relao dos fatores do desenvolvimento (social, econmico, ambiental, poltico-institucional, tecnolgico e cultural), onde a sociedade civil o sujeito do processo, podem ser bem-sucedidas. Em seguida, discutiremos Modelos e Instrumentos de Gesto Social, tendo o Planejamento do Desenvolvimento Territorial, como estratgia. A experincia vivenciada em processos de capacitao na perspectiva de formao at a operacionalizao das aes de desenvolvimento em comunidades de populaes tradicionais e agricultores familiares refletida luz da mediao social na construo do processo de gesto em redes. Enfim, a gesto social tratada no s do ponto de vista conceitual e metodolgico, mas tambm em seus entraves, desafios e avanos, para por fim, concluir que frutos positivos e promissores podem ser obtidos quando acreditamos que os povos do campo so os verdadeiros atores do desenvolvimento ao qual se pretende chegar. 1. BASES TERICAS Trataremos neste item de algumas abordagens e conceitos que serviram de base terica ao desenvolvimento do trabalho e que iluminaram as estratgias de ao na perspectiva da gesto social dos territrios com os quais trabalhamos. As discusses sero feitas nos itens que se seguem, sob a forma de questes: desenvolvimento sustentvel ou desenvolvimento de sociedades sustentveis? Territrio ou espao geogrfico? Polticas Pblicas: compensatrias, assistencialistas ou clientelistas, desconcentradoras ou descentralizadoras? Administrao pblica gerencial ou gesto Social? A. Desenvolvimento Sustentvel ou Desenvolvimento de Sociedades Sustentveis? Tratar da questo do desenvolvimento supe discutir a existncia da ambivalncia e da complexidade que permeia essa noo, uma vez que nela est envolvida a integrao dos objetivos sociais, econmicos e polticos, sendo capaz de proporcionar a igualdade social, a participao democrtica na tomada de decises, a distribuio equitativa dos frutos do desenvolvimento e a preservao do meio ambiente. Procura evidenciar a questo ambiental como parte do processo de desenvolvimento da sociedade contempornea, e no, como prope a noo
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de meio ambiente, que busca compreender a natureza na relao com os seres humanos, ou seja, o movimento no sentido inverso, tratando, portanto, do ser humano como parte integrante do ambiente, do qual ele , ao mesmo tempo, sujeito e objeto, ator e produto. Como diz Raynaut (2004), a palavra meio ambiente designa o mundo fsico e bitico encarado nas suas relaes com o homem (RAYNAUT, 2004, p. 27). Prope questionar a tendncia ao ecocentrismo naturalista oriundo dos movimentos ambientalistas a partir do incio da dcada de 1980, que defendem a natureza e surgiram como reao ao modelo capitalista/industrialista baseado no crescimento econmico com explorao ilimitada dos recursos naturais. A construo do conceito de ecodesenvolvimento e, mais tarde, de desenvolvimento sustentvel (durvel ou sustentado, conforme diferentes tradues e interpretaes) ocorre atravs das consecutivas Conferncias do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), desde o relatrio de Strong (1973) at o relatrio Brundtland (1987). A ideia de desenvolvimento sustentvel, formulada pela Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento2, , ento, definida como uma abordagem de desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem colocar em causa a possibilidade das geraes futuras satisfazerem suas necessidades (COMISSO BRUNTLAND, 1987). Se for realizada uma anlise da realidade mundial com base na implementao das polticas de desenvolvimento, que se dizem sustentveis, apesar desse discurso, vemos hoje que esta concepo no tem se viabilizado na prtica, devido ao seu atrelamento ao contexto onde o desenvolvimento capitalista predominante. O que se observa que o acesso aos fatores produtivos, terra, trabalho e capital, continua sendo privilgio de poucos, causando significativa concentrao de terra e de renda, com relaes de trabalho injustas, padres de consumo alienados, sistemas de produo agrosilvopastoril com uso intensivo de insumos, especialmente os agrotxicos, e o relacionamento societal excludente. Nesse campo, destacam-se atitudes e comportamentos individualistas, competitivos, ausncia de solidariedade e empatia com o semelhante, medo e violncia. Assim, o uso ilimitado dos recursos coloca em risco a possibilidade de reproduo dos ecossistemas, pois tende a extrapolar os limites da capacidade autorreguladora (equilbrio dinmico) da natureza. Tudo isso, causando um processo preocupante de excluso social, como consequncia de polticas pblicas distantes da relao ser humano-ambiente. Isto , promoveu conquistas significativas para determinadas regies do mundo e para determinadas camadas da sociedade, mas colocou em risco a reproduo econmica e social nos pases do globo, que no
2 Tornou-se conhecida no mundo como Comisso Bruntland, numa referncia cidade dos Estados Unidos onde ela aconteceu, em 1987.
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fazem parte do Grupo dos Sete e a Rssia, que juntos, concentram setenta e cinco por centro da riqueza mundial (DOWBOR, 2005, p.5). Enfim, observamos que sob a gide do desenvolvimento sustentvel ainda se mantm o predomnio da racionalidade instrumental e a lgica do crescimento econmico, nas polticas de desenvolvimento, que consideram a economia um setor independente do social, em detrimento de outros bens e valores comunitrios. Da decorre os chamados efeitos inesperados, tais como: a desertificao de reas antes produtivas; o aquecimento global e a diminuio da camada de oznio; a perda da biodiversidade; o balano energtico negativo; a distribuio desigual dos bnus e nus; o aumento da excluso social na cidade e no campo; a persistncia do problema (crnico) da fome no mundo e a perda da diversidade cultural (Beck, 1997). Segundo o autor, isto pode conduzir a uma sociedade de risco, que surge na continuidade dos processos de modernizao autnoma, que so cegos e surdos, a seus prprios efeitos e ameaas (BECK, 1997, p. 16). No h de se negar que essa temtica traz luz o fato de que as questes sociais esto imbricadas com as questes ambientais e que, para compreend-las, necessrio observar tanto, as macro-orientaes que dominam a criao de sentidos no campo ambiental, como as especificidades das populaes que vivenciam determinados espaos fsicos e sociais. Os espaos de sociabilidade constrem-se na relao direta com as caractersticas mais diversas da estrutura fsica, biolgica e fundiria do espao fsico, que expressam diferentes modos de vidas, representaes, aspiraes, lgicas produtivas e trajetrias familiares, tambm, necessidades econmicas e socioculturais. o que corresponde noo de territrio. Segundo Santos, territrio como categoria de anlise das cincias sociais o territrio utilizado, ou seja, onde ocorre a interdependncia e a inseparabilidade entre materialidade, que inclui a natureza, e o uso, que inclui a ao humana, isto , o trabalho e a poltica (SANTOS, 2001, p.247). Assim, tratar da materialidade das comunidades humanas considerar a conexo entre o espao em que ocorrem as relaes sociais em suas inter-relaes com o meio ambiente, pois no possvel falar de uma natureza indiferenciada. Compreender as relaes entre as dimenses da reproduo material e imaterial das comunidades humanas importante no debate sobre as inter-relaes entre ambiente e sociedade, pois, em suas atividades fundamentais de autorreproduo, as relaes sociais estabelecidas em uma dada sociedade condicionam diferentes formas de apropriao e uso dos recursos da natureza. Relaes que, na sociedade contempornea, resultam em uma apropriao diferenciada tanto dos recursos da natureza como da produo humana (cultura, bens, saber, etc.).
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Portanto, preciso pensar para alm do territrio utilizado: torna-se fundamental pensar no processo de desenvolvimento da sociedade mais geral, ou seja, como o global incide sobre o local. Enfim, a sociedade humana est em risco. preciso rever conceitos de bemestar, democracia, respeito ao prximo, organizao social; preciso competncia e solidariedade naquilo que fazemos, trabalhar valores, tica, mexer com estilos de vida, mudar a relao com o ambiente, repensar o consumo, construirmos transformaes, para vivermos numa sociedade sustentvel (GENEBALDO FREIRE, 2007). B. Territrio ou Espao Geogrfico? A abordagem territorial diz respeito idaia de gesto social de uma rea onde se constri a identidade de um grupo social. Antes de repondermos questo, se territrio ou espao geogrfico (local)3, necessrio discutir alguns conceitos e denominaes que embasam ou se interligam ao paradigma territorial. A razo disso deve-se ao fato de que em nossas consultas literatura nacional e estrangeira que trata desta temtica e a vivncia prtica no trabalho com sociedades sustentveis, encontramos uma miscelnea de denominaes que se referem a um mesmo fundamento terico. Apesar de entender a riqueza dos conceitos implcitos no questionamento, que partem de um s arcabouo terico, preciso lembrar que ele traz uma sutileza, pelo prprio contexto em que surgiu4. Especificamente no Brasil, a questo mais sria, pois alm da adoo do modismo h equvocos conceituais que resultam principalmente do desconhecimento de suas implicaes histricas e dos fundamentos tericos que o embasam, ocasionando confuso para os leitores, gestores sociais e executores das polticas pblicas, comunitrios e o povo rural. Falando claramente sobre isso, Andrade (1995) alerta que o conceito de territrio no deve ser confundido com o de espao geogrfico ou de lugar, estando mais ligado ideia de domnio ou de gesto de uma determinada rea. Assim, a ideia de poder, pblico ou estatal deve se ligar sempre ideia de territrio. Ele completa, a formao de um territrio e d as pessoas que nele habitam a conscincia de sua participao, provocando o sentido de territorialidade que, de forma subjetiva cria uma conscincia de confraternizao entre eles.
3 Para fins didticos, nesse caso, consideramos sinnimos. 4 Os conceitos tericos da temtica em pauta foram construdos, fundamentalmente, na escola francesa e tendo como referncia os movimentos ocorridos nos espaos constitudos a partir da diviso poltica e administrativa da Frana, ou seja, a Comuna, o Conselho Geral, o Departamento e a Regio, com caractersticas socioeconmicas, polticas e culturais bastante diferentes do Brasil.
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O territrio rural est inserido no espao rural e este tem caractersticas prprias, tais como: a) baixa densidade demogrfica, pouca incidncia de reas construdas, onde predomina uma paisagem constituda de cobertura vegetal; b) uso econmico da explorao agrosilvopastoril; c) seus habitantes tm um estilo de vida pautado na dependncia s pequenas coletividades e pela sua relao especial com o espao; d) identidade construda a partir da cultura camponesa (KAYZER,1999). O conceito de espao rural considera tambm uma organizao e o controle de uma coletividade local ou territorial. Outro autor francs, Gillardot (1997, p.13) destaca as seguintes caractersticas, que so esclarecedoras quanto ao conceito de territrio rural: a) tem limites definidos pelas relaes que se estabelecem; b) possui um centro nervoso onde a vida pulsa, onde as decises so tomadas; c) tem uma rea de produo; d) tem uma rea com servios; e) tem uma rea com vegetao nativa; f ) uma rede de circulao constituda de caminhos, estradas e rios. no territrio que a populao constri sua identidade, com seus sentimentos de pertena, expressam seu patrimnio cultural, ou seja, onde a sociedade define e gesta seu destino. No se confunde, mas no deixa de estar imbricado no conceito de espao geogrfico. Dessa maneira, territrio a base da existncia social. Toda sociedade tem um territrio, ele pode envolver vrios territrios, a multiplicidade de locais e situaes existentes dentro do territrio. Uma nao ou naes, regio, mesorregio, bacia hidrogrfica, estado, municpio, distrito, acampamento, assentamento, povoado, comunidade, reserva indgena, aldeia, entre outros, contendo aqueles elementos, podem ser considerados um territrio. H ainda que atentar para o fato de que o conceito de territrio a ser considerado no pode desprezar o Municpio e o Estado. Alguns tericos defensores da abordagem territorial como estratgia para implantar polticas pblicas socioeconmicas esqueceram que nossa diviso poltica e administrativa considera a federao, o estado e municpio, o que difere da Frana, onde o conceito foi construdo, tendo como referncia sua diviso poltico-administrativa e ainda o prprio movimento da sociedade, como j mencionado anteriormente. E, ainda, no consideram que a municipalizao foi pregada como diretriz para a execuo de polticas pblicas descentralizadas. Achamos que as dimenses regional e territorial devem ser consideradas, nos mbitos da Nao e do Estado respectivamente, no devendo ser desprezadas, se quisermos enfrentar a excluso social. Ainda, o enfoque territorial tem papel preponderante na gesto social das polticas de desenvolvimento, articuladas em
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nvel nacional, regional e local, em consonncia com as polticas macroeconmicas, potencializando a abordagem territorial. Esse enfoque deve ser considerado na gesto social das polticas pblicas na tentativa de buscar novos espaos em termos polticos, econmicos e administrativos (DOWBOR, 2005, p.13). Dessa maneira, o territrio no um espao geogrfico e sim uma dimenso humana do desenvolvimento, envolvendo todos os atores sociais e institucionais num processo de gesto social compartilhada, atravs do exerccio pleno da democracia direta. C. Polticas compensatrias, assistencialistas ou clientelistas, desconcentradoras ou descentralizadoras? Considerando a nossa realidade e a discusso trazida nos tpicos anteriores, faz-se necessrio repensar as polticas pblicas no Brasil que garantam os direitos fundamentais dos cidados para a construo de uma sociedade mais justa e menos desigual. Segundo Tenrio (2002, p.2), elas podem caracterizar-se por aes que o poder pblico, atravs de seus diferentes rgos, procura antecipar necessidades quando, por exemplo, planeja e implementa aes que criem condies estruturais de desenvolvimento socioeconmico. Entretanto, elas s vezes so pensadas para atender apenas s demandas focalizadas. Esse um dos equvocos que temos observado nas polticas/programas que focalizam o desenvolvimento em nosso pas. o entendimento de que as carncias apresentam-se de forma isolada ou independente, como o caso da concepo inicial do Programa de Combate Pobreza Rural-PCPR5 (os PCPR I). O termo poltica de combate pobreza confirma este equvoco, ou seja, sugere minimizar ou aliviar a pobreza desconsiderando as causas, como se as carncias fossem pontuais. A lgica subjacente resume-se em: onde h doena, h falta de saneamento; onde no h habitao, h adolescente na rua; onde o setor produtivo acfalo, h desemprego; onde no h gerao de trabalho e renda, h violncia; onde no h escola, h crianas na rua e desnutridas; e onde h criana desnutrida, h uma me que tambm precisa de assistncia. Polticas/programas pontuais construdos sobre estas bases apresentam, assim, um carter compensatrio, reparador, frgil e temporrio, para atender aos direitos bsicos da populao que no esto sendo atendidos, mas que esto garantidos na forma de lei, na Constituio democrtica de 1988. E, consoante a perspectiva de que a nova cidadania trabalha com uma redefinio da ideia de diretos, cujo ponto de partida a concepo de um direito a ter direitos, no se trata somente
5 Um dos autores participou, como consultor, na elaborao do PCPR II no Maranho e pode observar a preocupao do Banco Mundial em integrar a nova verso deste Projeto com outras polticas que focalizam a pobreza naquele estado.
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de garanti-los, mas inclui fortemente a inveno/criao de novos direitos, que emergem de lutas especficas e de sua prtica concreta (DAGNINO;1999, p.108). O Estado deve assumir sua responsabilidade social e o papel de regulador e distribuidor de riquezas. Cabe a ele intervir para minimizar as desigualdades e excluso no mbito social, na perspectiva de transformar indivduos em cidados (PINSKY; PINSKY, 2003). Obviamente, deve crescer economicamente, mas o mercado deve deixar de ser sozinho o regulador das polticas. Ele deve propiciar o acesso s necessidades bsicas, alimentao, habitao e vestimenta a todos, atravs de polticas estruturantes. Entendemos que os servios universais, como previdncia social, fornecimento de gua e luz e saneamento bsico, devem ficar sob a responsabilidade do Estado, fazendo valer os direitos sociais dos cidados. No que tange aos setores de sade, educao e habitao, o governo deve liderar, coordenar e supervisionar as iniciativas, implementando redes pblicas universais que garantam o exerccio dos direitos sociais atravs da ampliao e redistribuio dos bens e servios pblicos6, para, entre outros, gerar trabalho e renda na concepo de produzir para viver7 (SANTOS, 2002). No entanto, o que se tem observado so variaes de abordagens de polticas. A poltica assistencialista visa auxiliar o trabalhador num momento de dificuldade, isto , busca dar um apoio temporrio ao cidado para ele se estabilizar financeiramente, conseguindo um emprego, especializando-se na sua rea de trabalho. Ocorre tambm nos momentos de calamidade pblica. Porm, essa poltica assistencialista tem se expressado como uma prtica poltica populista, em que o auxlio temporrio do governo transforma-se na compra de votos dos eleitores em troca de uma mesada, sendo responsvel pela estagnao do indivduo na situao de pobreza, em vez de ajud-lo a crescer. O clientelismo constitui-se numa relao poltica de dependncia, em que uma pessoa recebe de outra a proteo em troca do apoio poltico. em geral ligado ao coronelismo, que alimenta a cadeia vertical de subordinaes e favores pela qual se exerce o clientelismo. Essa relao de dominao compromete o capital social e humano, enfraquecendo as relaes horizontais, diminuindo a capacidade de colaborao dos indivduos e ampliando a competio por mais recursos exgenos, e que no geram riquezas locais. Mantm a verticalizao da esfera pblica e modos de regulao autocrticos, constituindo um empecilho democratizao da sociedade.
6 A incluso no pode ser entendida como transferncia de renda apenas, que a retomada das polticas de subsdio demanda. O critrio de renda no deve ser considerado isoladamente, pois ao invs de incluir, pode excluir. 7 Concepo no capitalista de produo abordada por Boaventura de Souza Santos, 2002.
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Polticas desconcentradoras ou descentralizadoras? As polticas desconcentradoras representam a distribuio da responsabilidade executiva dos programas, projetos e atividades, sem transferncia da autoridade e autonomia decisria. Por sua vez, descentralizao o processo de transferncia da autoridade e do poder decisrio de instncias mais elevadas para instncias de unidades espacialmente menores, conferindo capacidade de deciso e autonomia de gesto para unidades territoriais de menor amplitude e escala. Em suma, quando se transfere responsabilidade e poder, tem-se a descentralizao, quando se transfere somente a responsabilidade, desconcentrao. As diretrizes utilizadas para implantar a descentralizao das polticas pblicas atravs da municipalizao, acarretaram em quase todos os municpios srias consequncias. Laura Tavares Soares (2003) chama este processo de descentralizao destrutiva. Nele destacamos os pontos: a) as responsabilidades foram transferidas, mas os recursos ou no o foram ou foram transferidos em quantidades insuficientes, desconsiderando a realidade das prefeituras; b) as prefeituras no foram preparadas para receber os encargos transferidos; c) as aes foram implementadas de forma desintegrada e desarticulada, uma vez que a complexidade dos problemas sociais nas regies no foi considerada; d) os rgos federais assumiram o papel de coordenar as aes e repassar recursos, desobrigando-se da responsabilidade de implementar as polticas regionais; e) a adoo de critrios regressivos na distribuio dos recursos, descentralizando desproporcionalmente os encargos sociais, promoveu a fragmentao do tecido social, aumentando as desigualdades. No caso brasileiro, o governo federal adotou uma poltica de redistribuio de recursos aos municpios, de acordo com os impostos arrecadados e o nmero de habitantes, sem considerar o endividamento dos estados e municpios. Em vista de todos estes fatores, na maioria dos casos, o que aconteceu foi, na prtica, a desconcentrao e a prefeiturizao8, em vez de descentralizar e municipalizar as polticas. Desta maneira, para garantir a integrao em todo o pas, as polticas de enfrentamento fragmentao do tecido social e garantia dos direitos sociais devem ser efetivadas numa integrao dos governos federal, estadual e municipal, numa concepo regional e territorial, fortalecendo o poder local (Pinsky e Pinsky, 2003), de forma cidad, atravs da mediao por partes dos seus executores/atores. Devem ter o carter universal/estruturante, mas serem diferenciadas ao mes8 A prefeiturizao caracteriza-se como sendo o localismo restrito, no reforo da administrao de convnios e na pulverizao de recursos e exacerbao de clientelismo, conforme argumentao de Sposatti (1990) e de Lobo (1990), caracterizando, assim, a exclusividade da administrao municipal no processo.
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mo tempo contemplando a multiculturalidade (Santos, 2003) e a diversidade dos excludos socialmente. Finalmente, reforando o que j foi mencionado, as polticas devem ser pblicas e estatais, opondo-se ao discurso neoliberal, que privilegia a iniciativa privada em detrimento do Estado e prioriza como norma de sua execuo as parcerias dos governos com o terceiro setor. Para que o Estado seja verdadeiramente democrtico, a sociedade deve estabelecer uma relao independente, autnoma e sem vnculos com ele, para nortear as aes governamentais (no de substituio), ou seja, exercendo o controle social. D. Administrao Pblica Gerencial ou Gesto Social Para que possamos entender o modelo gerencialista e seu contraponto, a gesto social, necessrio se faz observar o processo de organizao poltica da nossa sociedade, e nesta, o poder e a capacidade que o povo da cidade e do campo tem de desenvolver um processo de conscientizao para atuarem como sujeitos de sua histria sem tutelas nem dependncias. Nesse processo os atores sociais passam a diferenciar os segmentos sociais e os nveis de abrangncia das estruturas organizadas, numa abordagem dialgica e dialtica, o que os possibilita diferenciar os modelos de gesto gerencialista, o empreendedorismo, que abraa a participao consentida e a gesto social que prope a verdadeira participao popular. No final do sculo passado a sociedade brasileira experimentou a redemocratizao do pas, e, com isso, buscou-se a reforma do Estado na perspectiva de construir um modelo de gesto pblica aberto s necessidades do povo, transparente, com uma economia eficiente e servios pblicos competentes. Nesse contexto vislumbram-se dois projetos polticos, um, referendado no enfoque gerencial e o outro no societal. O discurso de ambos que esto promovendo a democracia no Brasil, porm, na realidade o que se v a manuteno do modelo gerencialista at, nas polticas sociais. O modelo da Administrao Pblica Gerencial baseia-se na articulao de uma abordagem de desenvolvimento dependente e associado, as estratgias neoliberais de estabilizao econmica, estado mnimo e abertura de mercados integrados, adotando as premissas do movimento internacional de reforma do Estado. fundamentado na cultura do empreendedorismo, que uma consequncia do capitalismo flexvel e se firmou nas ltimas dcadas recorrendo a um cdigo de
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valores e condutas que norteia as organizaes e suas atividades para manter o controle, eficincia e competitividade (HARVEY, 1992). Embora este modelo se proponha a recorrer participao popular, fica ainda no nvel do discurso. Na prtica, o que se observa um modelo centralizador com relao tomada de deciso, organizao das instituies polticas e construo da participao popular. Sua estrutura de gesto abraa as dimenses econmico-financeira e institucional-administrativa. A administrao pblica societal um modelo de gesto de polticas pblicas exercido pelas instituies governamentais e a sociedade civil, que teve sua origem nos movimentos sociais e baseado na: (a) mobilizao das comunidades; (b) democracia interna de seus processos decisrios; na transparncia de suas decises e aes; e, criao de canais de participao social que a tornem efetivamente representativa do querer local (PROJETO INOVAR, 2005), atravs da democracia representativa. De fato, os paradigmas de gesto social cerne da administrao pblica societal, considera as dimenses econmica, social, poltica e ambiental e ainda se encontra em construo. Procura refletir sobre uma nova abordagem de desenvolvimento, o modelo de Estado e o prprio paradigma da gesto social, considerando a dimenso humana do desenvolvimento (DOWBOR, 2005). A principal diferena entre a gesto social e a gesto gerencialista que a primeira tenta substituir o modelo tecnoburocrtico, monolgico, por um modelo de gesto participativo, dialgico, no qual o processo decisrio exercido pelos sujeitos sociais, poltica pblica descentralizadora (TENRIO, 2002). No se trata, pois, na formulao das polticas pblicas de insistir no tipo de aes meramente compensatrias ou assistenciais nas reas atrasadas ou carentes, ou de melhorar a focalizao dos grupos mais desfavorecidos para assegurar que as polticas redistribuitivas cheguem a eles efetivamente. O importante , sobretudo, promover a iniciativa de desenvolvimento local endgeno e de gerao de emprego produtivo para enfrentar, precisamente, a pobreza e a marginalizao de forma mais sustentvel e consistente, no somente assistencialmente. Para isso, indispensvel uma atuao de governos territoriais locais e regionais como catalisadores e animadores na criao do entorno inovador institucional, social, econmico, poltico e cultural que impulsione o desenvolvimento empresarial e produtivo territoriais (LLORENS, 2001, p.25). Como experincias do modelo de gesto social podem-se destacar os Fruns Temticos, os Conselhos Gestores e o Oramento Participativo. Estas experincias tm caractersticas prprias por que:
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1) colocam em questo a tradicional prerrogativa do executivo estatal, de monopolizar a formulao e o controle das polticas pblicas; 2) permitem a incluso dos setores marginalizados na deliberao a respeito do interesse pblico; e, 3) possibilitam que os diferentes interesses presente na sociedade sejam explicitados e negociados num espao pblico transparente. Em sntese, procuram contribuir para a construo de uma cultura poltica democrtica nas relaes entre o Estado e a sociedade combinando ao e estrutura, poltica e tcnica (DE PAULA, s/d, p. 11). Para fins didticos com o objetivo de uma melhor compreenso dos modelos gerencialista e de gesto social, o quadro comparativo seguinte ilustra suas diferenas a partir de seis variveis, quais sejam: a origem, o projeto poltico, as dimenses estruturais enfatizadas na gesto, a organizao administrativa do aparelho do Estado, a abertura das instituies participao social e a abordagem de gesto.
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Quadro I: Comparao dos Modelos
Administrao Pblica Gerencial Movimento internacional pela reforma do Estado, que iniciou nos anos 1980 e se baseia principalmente nos modelos ingls e estadunidense. Enfatiza a eficincia administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendaes multilaterais internacionais e no movimento gerencialista. Dimenses econmico-financeira e institucional-administrativa. Separao entre as atividades exclusivas e no exclusivas do Estado nos trs nveis governamentais. Participativo no nvel do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisrio, organizao das instituies polticas e construo de canais de participao popular. Gerencialismo: enfatiza a adaptao das recomendaes gerencialistas para o setor pblico.
Administrao Pblica Societal Movimentos sociais brasileiros, que tiveram incio nos anos 60 e desdobramentos nas trs dcadas seguintes. Enfatiza a participao social e procura estruturar um projeto poltico que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto social. Dimenso social, econmica, poltica e ambiental. No tem uma proposta para a organizao do aparelho do Estado e enfatiza iniciativas locais de organizao e gesto social Participativo no nvel das instituies enfatizando a elaborao de estruturas e canais que viabilizem a participao popular atravs da democracia direta. Gesto Social: enfatiza a elaborao de experincias de gesto focalizadas nas demandas dos atores sociais e institucionais, incluindo questes culturais e participativas.
Origem
Projeto poltico
Dimenses estruturais enfatizadas na gesto Organizao administrativa do aparelho Estado
Abertura das instituies polticas participao social
Abordagem de gesto
Fonte: DE PAULA, Ana Paula Paes, s/d.
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2. MODELOS E INSTRUMENTOS DE GESTO SOCIAL: O PDT COMO ESTRATGIA Nesse texto parte-se da premissa que um Modelo o que se destina a ser reproduzido, uma estrutura que contm relaes entre instncias e processos. Por sua vez, Gesto o ato de gerir, administrar, dirigir, reger ou gerenciar. dirigir esforos e recursos para o alcance de objetivos. A literatura define como Modelo de Gesto uma representao que explicita as instncias e os processos de participao dos atores, apresentando a arquitetura organizacional necessria implementao das aes de responsabilidade do rgo a ser gerido. Dentre os modelos de gesto social considera-se, neste trabalho, uma abordagem de gesto das polticas pblicas (descentralizadoras) implementadas pelo governo e a sociedade civil organizada, alicerada na mobilizao do povo, na democracia interna, na transparncia das decises e aes (controle social) e na criao e fortalecimento dos canais de participao. um processo de socializao do poder decisrio entre o governo e a sociedade civil, onde o povo escolhe seus gestores e dirigentes e governam diretamente os equipamentos pblicos. Para a execuo dos modelos de gesto, os instrumentos institucionais so: conselhos gestores, oramentos participativos e co-gesto governo e sociedade; e, no institucionais: associaes comunitrias, cmaras setoriais, comisses temticas, equipes gestoras, fruns e planos de desenvolvimento. No caso desse texto, o Plano de Desenvolvimento Territorial PDT. Ele se prope como instrumento de gesto social ser uma estratgia de enfrentamento da pobreza por meio do controle democrtico exercido pelas comunidades locais e regionais e, em sntese, pela sociedade civil (LLORENS, 2001, p.25). Francisco Llorens destaca as seguintes estratgias de um PDT: 1) desenvolvimento mais equilibrado territorialmente; 2) descentralizao e potencializao de comunidades locais e regionais; 3) iniciativa de desenvolvimento local e gerao de emprego produtivo para enfrentar a pobreza e a marginalizao; 4) o importante criar o entorno institucional, econmico, social, poltico e cultural para impulsionar o desenvolvimento do potencial local; 5) difuso de inovaes; 6) reorganizao da base empresarial local; 7) infraestruturas bsicas; 8) servios de desenvolvimento empresarial; 9) capacitao de recursos humanos; 10) sistema de informao local (LLORENS, 2001, p.26). O processo participativo e de deciso democrtica na construo coletiva de um PDT passa por uma busca de espaos, onde a descentralizao faz-se necessria. Neste contexto o modelo de gesto compatvel com o desenvolvimento sustentvel implica, tambm, no controle social do processo. Um PDT tem como caractersticas: (a) democracia e participao; (b) transparncia; (c) controle social; e, (d) respeito s pessoas e aos processos.
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Um PDT proporciona as seguintes aes: [...] organiza os territrios recorta-os, mas tambm os qualifica no plano jurdico, econmico e social; define o que pode ser o contedo de um territrio local identifica o contedo simblico, um lugar reconhecido como tal; regula a relao das entidades locais com os nveis de integrao superiores no nvel federal ou estadual; atribui caractersticas sociais aos territrios locais definindo os grupos sociais locais; hierarquiza e articula pertenas em relao aos municpios vizinhos ao regional ou ao nacional; define a ao local o que produz; e regula as modalidades de localizao das aes ligadas a outros nveis define o seu territrio como preferencial em relao aos outros nveis (BOURDIN, 2001, p.189-191). As comunidades devem participar ativamente da elaborao do Plano e se comprometerem em continuar nesse processo participativo e organizativo para sua execuo, considerando que esse processo requer maior amadurecimento e at mesmo o envolvimento de outras comunidades no envolvidas numa primeira instncia. Nessa perspectiva importante que ele seja produto de um processo de construo coletiva e, como tal, seja dinmico e flexvel, que atenda aos anseios dos sujeitos e comunidades participantes. A figura que se segue ilustra resumidamente um processo de elaborao de um PDT, referendado na experincia desenvolvida pelo Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), no Maranho, no perodo de 2000 a 2004. O processo partiu do autodiagnstico da realidade passou pelo trabalho com os elementos do planejamento estratgico participativo e culminou com a organizao das comunidades em Fruns, que passariam a exercer o modelo de gesto atravs de comisses de coordenao, execuo acompanhamento, avaliao e ajustes. As comunidades participaram ativamente da elaborao do Plano de Desenvolvimento Territorial, considerando que esse processo requer maior amadurecimento e at mesmo o envolvimento de outras comunidades que desta feita no foram envolvidas. Nessa perspectiva importante que ele seja produto de um processo de construo coletiva e, como tal, seja dinmico e flexvel, que atenda aos anseios dos sujeitos e comunidades participantes.
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Figura 1: O Processo de Construo do PDT
Realidade Identidade/Pertena do Territrio Patrimnio Cultural Oportunidades Ambiente Externo Ameaas Potencialidades Ambiente Interno Problemas
Viso de Futuro /Cenrios
Construo Coletiva
Possveis Solues
Objetivos/Metas Planos/Projetos/Aes Instrumentos/Oramentos
Coordenao Espaos da cidadania FRUNS (Modelo de Gesto) Execuo Acompanhamento Avaliao Ajustes
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3. REFLEXES DA EXPERINCIA: DA FORMAO GESTO SOCIAL. A MEDIAO SOCIAL E A GESTO EM REDE Tendo percorrido o caminho da teoria que embasa a discusso dos modelos e instrumentos para a gesto social dos territrios, a experincia vivida passa a ser refletida tomando-se como ponto de partida o movimento que vai da formao gesto social pretendida. Este processo d-se mediante a construo de uma nova modalidade de interveno institucional compartilhada, baseada da formulao de estratgias territoriais e sustentada na criao de redes intercomunitrias de cooperao, destinadas a facilitar os processos de planejamento de programas e projetos de desenvolvimento. Para realizar o planejamento do desenvolvimento, antes de qualquer ao de implantao de projetos produtivos, foi desencadeado um processo de formao/ capacitao. Agricultores familiares, quilombolas, indgenas, pescadores artesanais, quebradeiras de coco babau, um por vez, foram os sujeitos desses processos, que funcionaram como parte da estratgia de mediao, que antes de tudo representa uma forma de resgatar a grande dvida social com as comunidades de populaes tradicionais do estado do Maranho. O objetivo mais amplo foi o de contribuir para o aperfeioamento das polticas e programas de combate pobreza rural no estado, atravs da sua implementao consciente e participativa, num processo de construo da autonomia das comunidades. Como projetos inseridos no Programa de Combate Pobreza Rural-PCPR todo o planejamento do curso, feito pela equipe responsvel, estava fechado, articulando aulas tericas e prtica de campo, mesmo sabendo-se apenas supostamente quem seriam estes sujeitos. Entretanto, o trabalho de planejamento do desenvolvimento colocou-nos o desafio de estimular a construo de novos relacionamentos territoriais como forma de enfrentarmos a pobreza rural, buscando alternativas que possibilitem as prprias comunidades enfrentar este desafio. Movidos por essa premissa e abrindo um espao de oportunidades de desenvolvimento, acesso ao conhecimento e integrao social para as comunidades historicamente excludas e isoladas, decidimos realizar uma viajem de reconhecimento9. Um primeiro contato com os possveis participantes do curso e com seus territrios possibilitou uma primeira aproximao com a realidade a ser trabalhada. Constituiu um marco na consolidao do planejamento do curso, na seleo dos participantes e na definio dos contedos curriculares a serem desenvolvidos, permitindo ajustar a programao realidade de cada um desses grupos sociais.
9 Realizada por representantes do IICA, coordenador e facilitadores do processo de capacitao, e de representantes do governo do estado do Maranho
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Assim, os cursos foram planejados para serem desenvolvidos em dois momentos, inspirados na Pedagogia da Alternncia10. O primeiro, onde foram trabalhados os fundamentos, com uma carga horria de contedo terico, abordando os temas referentes ao contexto mundial e nacional, ao desenvolvimento sustentvel, ao planejamento em nvel de municpio e s metodologias participativas. O currculo foi sendo refletido, alterado, ajustado, construdo junto; com a linguagem adequada e as posturas transformadas. A cada curso, a metodologia de trabalho cada vez mais se firmava com base no dilogo, na reflexo, na construo coletiva: exposies dialogadas, dinmicas de grupo, dramatizaes, desenhos, fitas de vdeo, letras de msicas, poesias, trabalhos de grupo, dinamizavam e traziam os contedos para a realidade do grupo. No segundo momento, a Alternncia, era desenvolvida em um trabalho de campo, que possibilitava aos participantes terem um exerccio prtico de planejamento em nvel de comunidade e de municpio, a insero no real, no concreto vivido. Tanto os contedos do curso, como as atividades de campo iam sendo ajustadas conforme a necessidade. O acompanhamento por parte de monitores, selecionados entre alunos de cursos anteriores que j tinham experincia com a metodologia, foi crucial para a avaliao processual, pois tanto acompanhavam as atividades de grupo em sala de aula, como as equipes de campo nas atividades de autodiagnstico e planejamento participativo para a realizao dos PDA, nas comunidades selecionadas entre aquelas dos participantes do curso. Ao ser realizado o trabalho em campo, os relacionamentos foram se constituindo, as aes coletivas surgindo e os alunos representantes de suas comunidades passaram a ser os elos entre elas para a construo de redes sociais, os ns, como eles prprios diziam ao concretizar a noo de rede, usando uma rede de pesca. O objetivo foi o de contribuir para um processo atravs do qual essas populaes excludas pudessem definir, a seu modo, suas prprias formas de sobrevivncia, reivindicando o uso de recursos socialmente justos e ambientalmente sustentveis. A mediao possibilitou a construo do processo de gesto social que se foi constituindo atravs de estratgias construdas coletivamente vnculos e redes entre as associaes comunitrias , de tal forma que, concludo o curso, eles ainda mantinham suas formas de relacionamento. A continuidade das aes mediadoras do desenvolvimento foi, por outro lado, uma forma de garantir a extenso das aes iniciadas durante o curso, garantir o atendimento s reais demandas das comunidades e de manter vivo o projeto de alavancar o processo de autonomia destas. As redes comunitrias e interterritorias
10 A Pedagogia da Alternncia, de inspirao francesa, prope que se alternem momentos vividos no ambiente escolar e momentos que sejam vividos no ambiente familiar/comunitrio.
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criadas durante os cursos foram responsveis pela construo de elos entre os diferentes grupos sociais que participaram. Entendemos que, para que a prtica dos comunitrios impactue na poltica, nas suas vidas e no processo de autossustentao comunitria necessrio que, alm de uma interao vertical, estabeleam-se vnculos horizontais, novos meios de comunicao, relacionem-se com competncia com os mercados e as empresas que os constituem, na perspectiva do territrio como espao geogrfico, sociocultural e poltico. Uma grande riqueza foi assistir comunidades, distantes do contexto do municpio, organizando-se para a sobrevivncia quase que por conta prpria, custa de seus esforos e at mesmo sacrifcio. Essa vivncia representou um renascer, a compreenso do que ser parte de um grupo social que tem especificidades e que nem sempre compreendido, muitas vezes esmagado na histria e dentro de ns, opressores. Para os alunos representou a certeza e a consolidao de suas possibilidades de autonomia, de empoderamento, de conquista da cidadania plena. Assim foi acontecendo numa construo permanente. Enquanto isso, a cada novo grupo ia aprofundando a nossa compreenso de que as formas atuais e diversas, de organizar a vida e de construir as relaes entre as pessoas, com a natureza, com a terra, com o sagrado, nos desafiam a pensar de maneira menos universalista (BONIN, 2001; p. 1). Enfim, buscamos no processo de capacitao, sensibilizar os profissionais e os comunitrios, atravs das mais diversas formas de comunicao e interao, despert-los para a necessidade de compartilhar aes entre eles prprios e suas organizaes, para o melhor conhecimento da realidade e de suas prprias potencialidades no sentido de desenvolver a capacidade de atuarem influenciando as polticas. Deu-se, portanto, a mediao atravs da participao, tendo em vista a ao conjunta, o senso de responsabilidade, a valorizao da cultura local, a valorizao dos conhecimentos e saberes, o processo de conscientizao, a construo coletiva. A mediao para a sustentabilidade pode, ento, ser compreendida como a maneira que os profissionais e comunitrios desempenham um papel na construo do conhecimento necessrio para apoiar, informar e influenciar as pessoas envolvidas na formulao de polticas. Portanto, para possibilitar a sistematizao das experincias e realizaes das bases, de modo a permitir que os elaboradores das polticas entendam, acreditem e atuem de maneira positiva para possibilitar o real exerccio dos direitos sociais que tm essas populaes como cidados brasileiros. De fato, a mediao tem exigido das instituies construir, aperfeioar e fortalecer suas abordagens de trabalho dentro de uma viso crtica e democrtica que os considere como sujeitos das aes de desenvolvimento.
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4. A GESTO SOCIAL: ENTRAVES E DESAFIOS POLTICOS, INSTITUCIONAIS, CONCEITUAIS E METODOLGICOS. OS AVANOS. Na prtica dos autores no trabalho com comunidades de diferentes povos, quilombolas, indgenas, lideranas femininas rurais e urbanas, pescadores artesanais, agricultores familiares, profissionais do campo e das cidades, como consultores do IICA no pas, observamos que na tentativa de implementar o modelo de gesto social, na maioria dos casos, o modelo implementado tem sido o gerencialista. E dessa maneira pode-se identificar comparativamente as fortalezas e fraquezas dos dois modelos. O quadro 2 ilustra a experincia vivenciada, vejamos: Quadro 2: Fortaleza e Fraquezas dos Modelos de Gesto Observados
Fraquezas
processo decisrio centralizado; Modelo Gerencialista instituies polticas avessas participao dos atores; nfase nas dimenses estruturais, deixando as sociais e polticas em segundo plano; modelo de gesto referendado em experincias internacionais de reforma do Estado sem proposta concreta para a organizao do Estado; Modelo de Gesto Social no apresentam alternativas de gesto em consonncia com o projeto poltico; inexistncia de uma estratgia que articule as dimenses: econmico-financeira, institucional administrativa e scio-poltica da gesto pblica
Fortalezas
identifica com clareza o tipo de organizao do Estado e o modelo de gesto; incremento na eficincia no setor econmico-financeiro como resposta da utilizao de alguns mtodos gerencialistas. preocupao em elaborar uma abordagem de desenvolvimento identificada com os anseios nacionais; promoo do aparecimento de instituies sensveis participao popular, alinhadas com os interesses dos atores sociais.
Adapatado de DE PAULA, Ana Paula Paes, s/
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Continuando as observaes fruto das experincias vivenciadas mencionadas acima, levantamos11 alguns pontos que consideramos relevantes e que podero fragilizar o processo de gesto social das polticas pblicas, em particular, no processo da gesto social territorial. Vejamos: a) os conselhos, quando muito respeitam a paridade entre representao da sociedade civil e poder pblico, todavia, essa paridade quantitativa no contribui com o processo de gesto social da coisa pblica porque, quase sempre, o nvel de informaes que detm os representantes da sociedade civil significativamente menor que os representantes do poder pblico, principalmente nos conselhos municipais; b) a representatividade nos conselhos no atende diversidade municipal nem territorial; c) na construo dos territrios a identidade muito pouco percebida; d) nos territrios, de uma maneira geral, as decises ainda so tomadas levando em considerao somente os interesses municipais por ser pequena a participao da sociedade civil; e) os conselhos municipais ainda sofrem por falta de autonomia ou esto refns da prefeitura, do prefeito ou de outro poder local que tem interesse distinto do interesse da sociedade como todo, e mais distante ainda, dos interesses dos territrios; f ) a sociedade ainda no se deu conta da presena dos conselhos e, consequentemente, da importncia de sua possvel contribuio para as transformaes necessrias no municpio e muito menos nos territrios, dentre outras coisas, por toda tradio quanto partilha de poder nesses nveis; g) o sentimento de pertencimento foi pouco valorizado pelos poderes pblicos, quando muito, quando havia interesses econmicos subjacentes; h) por toda carga voltada desconstruo das foras que possibilitassem resistncia aos poderes locais, ao longo da histria desse pas, os territrios concebidos pelo MDA tiveram pouco tempo para se autodefinirem como territrio, alm dos possveis equvocos na sua concepo e/ou no processo de sua construo ou reconstruo.
11 Aqui contamos com a contribuio do consultor do IICA, Antnio Marcos Vieira de Castro, que atuou nas experincias aqui apresentadas, e atualmente secretrio executivo do Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentvel do Cear.
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importante destacar que a discusso sobre modelos de gesto, como uma estratgia de enfrentamento da excluso social respaldada no conceito de sociedade sustentvel e utilizando o enfoque territorial, na experincia relatada, so elementos para a construo da gesto social. Assim, ainda temos a considerar alguns entraves observados ao longo da caminhada e que foram levantados no texto, tais como: polticas reparadoras no estruturais, com solues tpicas; desintegrao das polticas pblicas; descontinuidade das polticas; definio dos territrios a partir de decises polticas; desconhecimento da Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural Pnater; desconcentrao e no descentralizao das polticas; polticas voltadas para reduo de custos e manuteno da ordem social Modernizao do Estado e de organizao da sociedade civil. Solues pontuais; criao autoritria dos instrumentos e desconhecimento da realidade; clientelismo, dominao de grupos, burocracia incompetente, pouca transparncia, mandonismo e ingerncias polticas; respostas rpidas (polticas) prazos, pacotes indivduos objetos; rotatividade de profissionais; disparidade de informaes dos gestores e representantes da sociedade civil; a representatividade nos conselhos no atende diversidade municipal e nem territorial; nos atuais territrios a identidade e o sentimento de pertena so pouco percebidos; frgil autonomia dos conselhos; os conselhos so quase invisveis sociedade; os prprios territrios tm pouca conscincia de que so territrios.
Concluso Como vimos ao longo deste texto, a gesto social diz respeito a um amplo processo participativo e a uma nova forma de organizao entre os atores e as instituies, baseada numa lgica de participao que se inicia na comunidade e caminha para a construo de redes. Estas visam desenvolver nos territrios rurais, nos atores sociais, nas organizaes governamentais e no governamentais, nos movimentos sociais e no terceiro setor, as mais diversas capacidades e relaes interpessoais e interinstitucionais. Enfim, trata-se de desenvolver institucionalidades. Isso nos leva a enfrentar desafios, tais como: (a) descentralizao, integrao e continuidade das polticas; (b)
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reconfigurao de alguns territrios tendo como base as referncias conceituais e indicadores construdos pelos atores sociais e institucionais; (c) qualificao dos instrumentos com base na realidade e de seus representantes; (d) construo de uma nova cultura poltica; (d) trabalhar o nvel de conscincia e de informao dos atores sociais e institucionais, atravs de um processo formativo, processual, contnuo e permanente. Para encerrar importante destacar que mesmo no contexto do modelo de gesto social, principalmente com avanos e retrocessos nas tentativas de implementar um modelo de gesto compartilhado entre os atores sociais e institucionais, nem tudo pode ser considerado como insucesso, temos presenciado avanos considerveis e que so combustveis para a continuidade do processo de construo, com vistas implementao desse modelo de gesto democrtico. Listamos pontos de destaque que consideramos um avano na proposta: construo de uma conscincia crtica e autonomia; demandas de polticas pblicas legtimas (projetos do Programa de Combate Pobreza Rural PCPR). 115 projetos nos territrios, caso do Cear; expanso dos territrios trabalhados; luta pela renovao do PCPR, caso dos estados do nordeste; PCPR 2 educao, sade, cultura (e infraestrutura); PCPR 2 quilombolas e indgenas no Maranho; surgimento de associaes comunitrias e cooperativas de prestao de servios das prprias comunidades (MA e SC); eleio de representantes comunitrios e ascenso gesto pblica municipal (MA); construo e gesto de equipamentos pblicos territoriais Vale do Ribeira (PR); criao de instrumentos para a gesto social dos territrios Cantucariguau (PR);
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REFERNCIAS
BECK, U. A Reinveno da Poltica: Rumo a uma Teoria da Modernizao Reflexiva. IN: BECK, U. GIDDENS, A. & LASH, S. Modernizao Reflexiva. So Paulo: Editora da Universidade Estadual Paulista, 1997.1997, p. 16. BONIN, Iara Tatiana. O desafio da dimenso de gnero na reflexo indigenista. CIMI, Braslia, mimeo, p. 2001. BOURDIN, A. A questo local. Rio de Janeiro, DP&A, 2001. DAGNINO, Eveline. Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania. IN: DAGNINO, E. (org.) Anos 90: poltica e sociedade no Brasil. So Paulo, 1994, pp.103-105. DE PAULA, A. P. P. Entre o gerencialismo e a gesto social: em busca de um novo modelo para a administrao pblica brasileira. DOWBOR, Ladislaw. Gesto social e transformao da sociedade. Portal Setor 3. Disponvel em: <http//WWW.setor3.com.br>. Acesso em: 20 jun., 2005. GILLARDOT, P. Gographie rurale. Paris, Ellipses, 1997. LLORENS, F. A. Desenvolvimento econmico local: caminhos e desafios para construo de uma nova agenda poltica. Rio de Janeiro, BNDES, 2001 (Cd Room). RAYNAUT, C. Meio ambiente e desenvolvimento: construindo um novo campo do saber a partir da perspectiva interdisciplinar. Revista Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 10, p. 21-32, jul./dez. Parna, Editora UFPR, 2004. SANTOS, B. de S. Para um novo senso comum: a cincia, o direito e a poltica na transio paradigmtica. So Paulo, Cortez, 2000, 2. Ed. TENRIO, Fernando G. Gesto pblica ou gesto social? Um estudo de caso. IN: Anais do VII Congresso Internacional del Clade sobre la reforma del Estado y de la administracin pblica. Lisboa, 2002.
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Parte III Gesto Social: Reexes e Proposies
PaRtE III 1. Gesto Social: Reflexes e Proposies.
Srgio Pereira Leite Karina Kato Silvia Zimmermann
INTRODUO A experincia recente da poltica de desenvolvimento territorial no Brasil, em particular aquela aplicada no domnio do desenvolvimento rural sustentvel, vem apresentando um conjunto variado de processos sociais em que merecem ateno especial as questes atinentes aos mecanismos de participao dos diferentes atores envolvidos na implementao de programas governamentais na rea. Em particular, deve-se ressaltar que na medida em que a poltica territorial insere-se num movimento de democratizao da sociedade brasileira, de descentralizao da administrao pblica e de emergncia e fortalecimento dos espaos pblicos de negociao de programas especficos, temas como gesto e controle social dos territrios criados pela interveno pblica despontam como aspectos estratgicos para pensar as perspectivas de consolidao e continuidade desta poltica, cuja implementao tem possibilitado desvelar o mosaico extremamente diversificado das dinmicas polticas, sociais, ambientais, econmicas, culturais, etc. que mobilizam as reas rurais no pas. Nesse sentido, o presente documento tem como objetivo apresentar sistematicamente um conjunto de vises, propostas e abordagens a respeito do processo de gesto social dos territrios, levando-se em considerao o levantamento bibliogrfico e documental realizado pelo estudo que deu origem ao texto, bem como enquetes e sondagens construdas junto aos atores estratgicos, exposies proferidas durante o III Frum Internacional de Desenvolvimento Territorial e o III Encontro do CODETER, alm do trabalho de campo realizado no Territrio da Borborema, Paraba.
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O Anexo 1 contm um detalhamento dos procedimentos metodolgicos empregados na pesquisa, bem como a relao das fontes consultadas e utilizadas no trabalho. Assim, este Relatrio Final refere-se consultoria Gesto Social dos Territrios, contratada pelo Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA) junto ao Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA), ligado ao Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA), da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Alm da anlise propriamente dita do problema de pesquisa em tela, o texto ainda avana sobre algumas proposies e recomendaes de polticas relacionadas ao campo da gesto territorial. Ainda no mbito do presente estudo, o perodo de trabalho compreendido envolveu a realizao de outras atividades paralelas, igualmente previstas no Termo de Referncia do trabalho, destacadas na sequncia: i) continuidade da animao, moderao e monitoramento da plataforma virtual do Frum DRS, em particular no tpico Gesto Social dos Territrios, que aquele que despertou maior interesse dos internautas; ii) reunies peridicas com os consultores dos demais eixos temticos, de forma a harmonizar os procedimentos de pesquisa, bem como o referencial terico de estudo; iii) relatoria do III Encontro Nacional do CODETER (Colegiados Territoriais), realizado em Beberibe/CE, no perodo de 03 a 05 de novembro de 2008; iv) apoio na organizao, participao (assistncia, sistematizao e exposio em mesa) e relatoria do III Frum Internacional Modelos e Instrumentos para a Gesto Social dos Territrios, realizado em Fortaleza/CE, no perodo de 05 a 07 de novembro de 2008; v) realizao de trabalho de campo (viagem) no Territrio Borborema (Territrio da Cidadania), Paraba, envolvendo os municpios de Campina Grande, Lagoa Seca, Massaranduba, no perodo de 01 a 04 de dezembro de 2008; vi) participao, como observadores, da I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, realizada em Olinda, em junho de 2008; e, finalmente, vii) a realizao do Workshop Espaos e Construo de Polticas Pblicas: a experincia do CONDRAF e os desafios e significados da I CNDRSS, com a exposio de Roseli Andrade (SDT/MDA) no mbito das atividades do Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura, que teve lugar no Rio de Janeiro, em dezembro de 2008. O presente texto est estruturado em trs partes, seguidas de uma concluso. No primeiro item tratamos das transformaes operadas no mbito da poltica de desenvolvimento territorial, em particular a passagem do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR) para o Programa Territrios da Cidadania (PTC) e suas implicaes para o processo de gesto social. Nesse mesmo item revisitada a dimenso normativa desses programas, em especial do primeiro, chamando ateno para suas implicaes no mbito da gesto propriamente dita.
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Na segunda parte, a gesto social territorial abordada a partir de enfoques diferenciados, quanto ao seu contexto e prxis e quanto interpretao que dela fazem os diferentes atores envolvidos. No terceiro tpico buscamos sistematizar a experincia recente de gesto do desenvolvimento territorial rural, resgatando as questes que nos pareceram importantes para um tratamento mais aprofundado, tendo em vista os limites e alcances que a observao de estudos especializados sobre diferentes territrios criados pelo programa proporcionou. Finalmente, nas concluses do trabalho, apresentamos alguns desafios colocados pelo processo de gesto social, buscando desenhar algumas proposies de poltica que poderiam contribuir para uma discusso sobre a forma de continuidade do programa de gesto e desenvolvimento territorial. 1. GESTO SOCIAL DOS TERRITRIOS COMO INSTRUMENTO DE POLTICA PBLICA A poltica brasileira de desenvolvimento territorial aplicada ao setor rural, a cargo da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA), acumulou um significativo conjunto de casos (mais de 160 territrios)1, que tem possibilitado um tratamento mais acurado dos limites e alcances dessa experincia de interveno pblica. Do Programa de Territrios Rurais ao Programa dos Territrios da Cidadania Com efeito, o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR) est no cerne da formao da prpria SDT, ocorrida em 2003, durante o incio do governo Lula, apesar de a sua oficializao dar-se somente em 2004. No caso do programa em questo, o mesmo passou a operar de forma regulamentada em julho de 2005, quando obteve sua chancela formal por intermdio da Portaria n 05, de 18/07/2005. Esta portaria, emitida pela SDT, reconhece a seleo, alterao e administrao de Territrios Rurais e, como veremos a seguir, garante suporte legal para os Territrios de Cidadania2, programa que passa efetivamente a ser executado em
1 Uma anlise mais detalhada da mesma encontra-se descrita em relatrio anterior desta pesquisa, bem como em Delgado e Zimmermann (2008). Para no repetirmos as exposies anteriores, recuperamos aqui algumas informaes centrais que permitem o desenvolvimento das ideias apresentadas nesse relatrio final. Uma descrio dos preceitos que regulam tal poltica pode ser encontrada nos documentos oficiais correspondentes (Brasil, MDA/SDT, 2006c; Brasil, MDA/SDT, 2005c, 2005d). 2 De agora em diante nos referiremos ao PDSTR como programa de Territrios Rurais ou, ainda, de Territrios Rurais de Identidade, como ficou conhecido. A referncia aos Territrios Rurais ser apresentada mediante a sigla TR e aos Territrios da Cidadania, por TC. Da mesma forma trataremos o Programa Territrios da Cidadania tambm pela sigla PTC.
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2008. Do ponto de vista do tema desse estudo gesto social importante acompanharmos esse movimento de transformao da poltica para avaliarmos num momento posterior suas implicaes sobre o processo de gesto e controle social nos territrios existentes. Como sabido, o conceito de territrio adotado oficialmente diz respeito a: [...] um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critrios multidimensionais tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies e uma populao com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (Brasil, MDA/SDT, 2005). Segundo a SDT a abordagem territorial se justifica por vrios aspectos, entre os quais: 1. O rural no se resume ao agrcola. Mais do que um setor econmico, o que define as reas rurais enquanto tal so suas caractersticas espaciais: o menor grau de artificializao do ambiente quando comparado com reas urbanas, a menor densidade populacional, o maior peso dos fatores naturais. 2. A escala municipal muito restrita para o planejamento e organizao de esforos visando promoo do desenvolvimento. E, ao mesmo tempo, a escala estadual excessivamente ampla para dar conta da heterogeneidade e de especificidades locais que precisam ser mobilizadas com este tipo de iniciativa. 3. Necessidade de descentralizao das polticas pblicas, com a atribuio de competncias e atividades aos espaos e aos atores locais. 4. O territrio a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies que possam ser mobilizadas e convertidas em um trunfo crucial para o estabelecimento de iniciativas voltadas para o desenvolvimento. A inteno dos programas garantir que os processos de desenvolvimento envolvam mltiplas dimenses, cada qual contribuindo de uma determinada maneira para o conjunto do territrio em diferentes reas, como a econmica, sociocultural, poltico-institucional e ambiental. Na abordagem dos Territrios Rurais de Identidade, no incomum referir-se tambm dimenso cultural como um atributo importante na designao e delimitao do territrio objeto da interveno governamental. Isto , os Territrios Rurais fundamentar-se-iam na existncia de um corpo de normas (simblicas ou
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no) especficas da sociedade local, ou seja, a ideia uma identidade territorial (Echeverri, 2009). No entanto, a construo dessa identidade atributo de alguns mas no de todos territrios. Entre os critrios utilizados pela SDT para identificar os Territrios Rurais esto: i) conjunto de municpios com at 50 mil habitantes; ii) conjunto de municpios com densidade populacional menor que 80 habitantes/km2; iii) maior concentrao do pblico prioritrio do MDA (agricultores familiares, famlias assentadas pela reforma agrria, agricultores beneficirios do reordenamento agrrio, famlias assentadas, o que caracteriza maior intensidade de demanda social); iv) conjunto de municpios j organizados em territrios rurais de identidade; v) conjunto de municpios integrados com os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad), do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), e Mesorregies, do Ministrio da Integrao Nacional. At o presente momento foram identificados 164 Territrios Rurais3 (ver Figura 1, a seguir), que so vinculados ao MDA atravs da SDT. A coordenao dos Territrios Rurais realizada pela SDT, e, propostas de novos territrios ou modificao de territrios j estabelecidos podem surgir em instncias locais, devendo ser remetidas aos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS) para fins de anlise e manifestao, que posteriormente as encaminha a SDT. Tambm nesse sentido, os projetos de desenvolvimento para os Territrios Rurais surgem nos fruns locais, Colegiados de Desenvolvimento Territorial (CODETER), e so apoiados pela SDT, por intermdio do CONDRAF (Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel).
3 Segundo informao oficial coletada em maio de 2009.
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Figura 1: Mapa dos Territrios Rurais no Brasil 2009
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Durante o processo de identificao dos Territrios Rurais entendeu-se que alguns territrios apresentavam-se economicamente mais fragilizados que outros, e, com isso, necessitavam de uma ateno emergencial com aes ainda mais articuladas. Foi a partir dessa percepo que surge o Programa Territrios da Cidadania, lanado em 2008, que tem o mesmo referencial conceitual dos Territrios Rurais sendo amparado tambm pela mesma Portaria, mas com uma gesto bem mais complexa. Resumidamente, e de forma geral, foi entre o conjunto de Territrios Rurais que foram selecionados os Territrios da Cidadania. A prioridade era atender territrios que apresentavam baixo acesso a servios bsicos, ndices de estagnao na gerao de renda e, carncia de polticas integradas e sustentveis para autonomia econmica de mdio prazo. O Programa Territrios da Cidadania uma das aes destinadas a reduzir as desigualdades proposta pela Agenda Social do Governo Federal4. Seu objetivo a superao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio rural por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Especificamente o Programa visa promoo da incluso produtiva das populaes pobres dos territrios, por meio do planejamento e integrao de polticas pblicas. Tambm se prope a ampliar a participao social e garantir a universalizao dos programas bsicos de cidadania. O Programa abrangia, at o final de 2008, 60 territrios, mas foi ampliado no presente ano para 120 Territrios de Cidadania (ver Figura 2, a seguir). Os critrios utilizados na seleo dos Territrios de Cidadania foram: i) menor IDH (ndice do Desenvolvimento Humano); ii) maior concentrao de agricultores familiares e assentados da Reforma Agrria; iii) maior concentrao de populaes quilombolas e indgenas; iv) maior nmero de beneficirios do Programa Bolsa Famlia; v) maior nmero de municpios com baixo dinamismo econmico; vi) maior organizao social; vii) pelo menos um territrio por estado da federao.
4 Entre os objetivos da Agenda Social esto: consolidar uma poltica garantidora de direitos; reduzir ainda mais a desigualdade social; buscar a gesto integrada das polticas, promovendo oportunidades; pactuao federativa entre Unio, Estados e Municpios. Assim, para promover a reduo das desigualdades o governo federal apresentou trs eixos: i) o Programa Bolsa Famlia, que ter seus benefcios recompostos em 18,25% e a ampliao da faixa etria dos beneficirios para 15 e 17 anos; ii) a gerao de oportunidades s famlias do Bolsa Famlia, com a qualificao profissional e insero produtiva associadas as obras do PAC e com o estmulo s iniciativas em economia solidria locais; iii) o Programa Territrios da Cidadania, que prope superar a pobreza rural, por meio de estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel e a gerao de oportunidades s famlias pobres rurais. A Agenda Social do Governo Federal, para alm da reduo das desigualdades apresenta mais seis itens prioritrios: juventude, direitos a cidadania, cultura, educao, sade e segurana (Brasil. Governo Federal, 2008; Guedes e Guedes, 2008).
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Figura 2 Mapa dos Territrios da Cidadania Brasil 2009
Fonte: Territrios da Cidadania
No mbito dos PDSTR, a gesto institucional do programa dada, resumidamente, pelo seguinte organograma (Figura 3):
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Figura 3: Organograma da Gesto do PDSTR
MDA
SDT
Colegiado Territorial (Comisso Implantao, Frum, Conselho, etc).
Fonte: SDT
J para o processo de gesto do Programa Territrios da Cidadania (cf. Figura 4) foi estabelecido um trip: Comit Gestor Nacional, Comits de Articulao Estadual e os Colegiados Estaduais. O Comit Gestor Nacional formado por representantes de 19 ministrios sendo a Coordenao Geral executada pelo MDA. Os demais Ministrios que o compem so: Casa Civil; Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Cidades; Cultura; Desenvolvimento Social e Combate Fome; Educao; Integrao Nacional; Justia; Meio Ambiente; Minas e Energia; Planejamento, Oramento e Gesto; Sade ; Trabalho e Emprego; Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca; Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres; Secretaria Geral da Presidncia da Repblica; Secretaria de Relaes Institucionais. Este comit tem por atribuio aprovar diretrizes, adotar medidas para execuo do programa, avalilo e definir novos territrios. A coordenao do MDA, mas a articulao feita pela Casa Civil e o monitoramento do programa, realizado pelo NEAD (Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural).
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Figura 4: Organograma da Gesto do PCT

Comit Gestor Nacional
Comit Articulao Estadual
Organizaes Federais Organizaes Estaduais Representantes de Prefeituras dos Territorios

Colegiados Territoriais
Os Comits de Articulao Estaduais so consultivos e propositivos. Procuram articular rgos federais, estaduais e representaes das prefeituras dos municpios envolvidos nos territrios. Visam apoiar a organizao e mobilizao dos colegiados; fomentar a articulao e integrao das diversas polticas pblicas nos territrios; acompanhar a execuo do Programa; auxiliar na sua divulgao; e apresentar sugestes de novos territrios e de aes. Os Colegiados Territoriais so compostos por representantes das trs esferas de governo e da sociedade em cada territrio. Em comparao com a composio dos Territrios Rurais, amplia-se a estrutura dos colegiados territoriais. Eles possuem uma coordenao executiva de composio paritria, diferentemente da composio dos CODETERs do PDSTR (ou PRONAT) onde prevalecia a participao de representantes da sociedade civil (em geral com 2/3 dos componentes dessas arenas). Entre as atribuies dos Colegiados Territoriais destacam-se: i) divulgar as aes do Programa; ii) identificar demandas locais para o rgo gestor priorizar o atendimento (de acordo com critrios, sistemas de gesto pr-estabelecidos, especificidades legais e instncias de participao existentes SUS, SUAS, Luz para Todos, etc.); iii) promover a interao entre gestores pblicos e conselhos setoriais; iv) contribuir com sugestes para qualificao e integrao de aes; v) sistematizar as contribuies para o Plano Territorial de Aes Integradas; vi) exercer o controle social do Programa.
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Figura 5: Planejamento e Gesto nos Territrios da Cidadania

Matriz de Aes Governamentais (oferta) Federal Estadual
Acompanhamento Monitoramento Avaliao de Contribuies para a nova Matriz
Territrio Colegiado Territorial
Apresentao da Matriz Debate Territorial Proposta dos Colegiados
Plano de Execuo (compromisso)
No caso dos PTC, a Figura 5 (acima) apresenta uma sntese do processo de gesto e o planejamento previsto para funcionar nos diferentes Territrios da Cidadania escolhidos. Ela indica que as aes oriundas dos Colegiados alimentam a matriz de debate territorial que, por sua vez, informam o Plano de Execuo das atividades nesse mbito, que subsidia o acompanhamento e monitoramento das mesmas, servindo de insumo Matriz de Aes Governamentais que, novamente, ampara a construo de esforos locais/regionais. Apesar de excessivamente normativa, a apresentao acima importante para compreendermos a mudana operada na formatao das polticas orientadas aos Territrios Rurais e na maneira de pensar o processo de gesto social dos mesmos. Essa reformulao no arranjo institucional da poltica (reforando sua dimenso polity) tem reflexos diretos na forma que os diferentes atores se envolvem no programa (rebatendo nos processos de participao social, na constituio de arenas consultivas e decisrias, no acompanhamento, monitoramento e controle pblico das aes implementadas, etc.). No caso dos TCs, diferentemente dos TRs, o desafio torna-se maior, pois envolve diferentes aes setoriais oriundas de distintos ministrios, cujo exerccio de articulao se dar efetivamente na escala territorial, complexificando o processo de gesto social. Muito mais que a mera somatria de aes e dotaes oramentrias dos ministrios sobre um mesmo espao social, trata-se de pensar a lgica da territorializao de polticas a partir de um encontro de aes bottom-up, pelos atores locais agora no necessariamente agrrios com aquelas top-down, tambm no necessariamente setoriais.
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Antes de avanarmos nessas questes, repassemos um pouco mais os marcos que tm balizado o processo de interveno pblica na rea, tomando como referncia a institucionalidade operada no mbito do PDSTR5. A dimenso normativa do processo e da poltica de gesto social territorial Segundo documento especfico da SDT (Brasil, MDA/SDT, 2005b), a adoo de princpios e prticas da gesto social integra, ao lado da organizao e fortalecimento dos atores sociais e da promoo e integrao de polticas pblicas, o conjunto de trs princpios que orientam a misso institucional da Secretaria, desdobrando-se e materializando-se em ferramentas e espaos especficos, como os Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel e os rgos Colegiados ao nvel territorial, respectivamente. Segundo o mesmo documento a gesto social entendida como: [...] uma certa maneira de gerir assuntos pblicos, nesse caso em particular as polticas e iniciativas voltadas para a promoo do desenvolvimento das reas rurais. Para que ela ocorra de maneira eficaz, deve se apoiar em sistemas descentralizados, baseados em forte participao, com maior fluidez e densidade de informao, de estabelecimento de parcerias e de articulaes em rede. Em desenvolvimento territorial isso requer a construo de pactos de concertao social [...], o detalhamento do pacto em um plano de desenvolvimento negociado, a construo de institucionalidades que representem espaos de compartilhamento do poder e das responsabilidades e, finalmente, mecanismos de controle social sobre as aes previstas no plano (idem, ibidem: 11). Desta forma, na perspectiva da normatizao da poltica ganham destaque dois processos sobre os quais voltaremos adiante: a descentralizao das polticas pblicas e o empoderamento dos atores locais. Ambos atributos so identificados como centrais lgica da ao pblica, na medida em que entende-se que sua efetiva implantao fortaleceria os processos de participao social (aliados aos mecanismos de governana democrtica e transparncia e/ou accountability da poltica territorial).
5 Como sabido o PDSTR no a nica experincia de territiorializao de polticas pblicas no contexto brasileiro recente. Os trabalhos de Senra (2007) e Arajo (2007) abordam de forma bastante apropriada esse tema. Em artigo anterior (Delgado et al., 2008) expusemos o rol das iniciativas de polticas que operavam em bases territoriais ou, ainda, que sinalizavam para uma sistematizao das mesmas, como a Poltica Nacional de Orientao Territorial (PNOT). Sobre o assunto o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) organizou um importante seminrio, no final de 2008, cujos resultados foram objeto de publicao subsequente.
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Nesse sentido a participao social, no necessariamente aliada segundo o mesmo documento s prticas assemblesticas, populistas ou assistencialistas, garantiria a vigncia dos princpios que marcariam a diferena entre a velha experincia de planejamento do desenvolvimento rural (muito em voga nas dcadas de 1970 e 1980, em boa medida incentivada pelos programas financiados por agncias multilaterais, como o Banco Mundial atravs dos Programas de Desenvolvimento Rural Integrado PDRIs) e a recente iniciativa de planejamento e desenvolvimento territorial. Para tanto o documento governamental prope, como j mostramos anteriormente tendo como referncia o PTC, a realizao de um ciclo de gesto social, em boa medida lastreado nas policy analysis dedicadas ao exame dos policy cycles (Flexor e Leite, 2007; Frey, 2000). O esquema apresentado na Figura 6, a seguir, identifica as diferentes fases do processo do ciclo de gesto social dos territrios rurais no Brasil. Governana, planejamento, organizao e controle social destacam-se como elementos que pautam a dinmica de funcionamento do referido ciclo. Para tanto, mobilizao de atores, articulao de polticas, oferta de informao e garantia dos mecanismos democrticos de deciso so aspectos cruciais para o xito da performance proposta pela SDT. evidente, apesar da ateno dada mobilizao e participao de atores os mais diversos, o papel protagonista do Estado6 que, seno com o carter intervencionista dos anos 1950 e 1960, estrutura suas aes para oferecer as condies iniciais sobre as quais a poltica e o processo se estruturaro ou, ainda, reforar os princpios bsicos que permitiro que o processo se desenvolva com alguma garantia. Isto , aquilo que Evans (1995), denominou como Estado parteiro e Estado cultivador, respectivamente.
6 interessante notar, como j antecipamos em Delgado et al. (2008), a retomada da capacidade de planejamento do Estado na dcada atual aps largo perodo onde tal perspectiva foi fortemente criticada pelas teses neoliberais, ento predominantes. Assim, a poltica de gesto dos territrios insere-se num arcabouo institucional diferenciado, no apenas ao nvel das novas instncias criadas, mas tambm numa mudana do referencial que informa o exerccio de polticas pblicas ao nvel internacional. Sobre a ideia de referencial, mediadores de poltica e a anlises de polticas pblicas consultar Muller (1995 e 2004).
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Figura 6 Ciclo da Gesto Social PDSTR Diagnstico Viso de futuro Planificao Objetivos Diretrizes Estratgias Programas e projetos Organizao (Descentralizada) Articulao (parcelas e polticas pblicas) Fortalecimento dos arranjos institucionais Diviso de atribuies e tarefas
Sensibilizao/ Mobilizao
Planejamento (Participativo)
Controle Social (Transparente) Socializao das informaes Fluxo de Comunicao Monitoramento e Avaliao dos processos e resultados
Direo/Coordenao (Democrtica)
Fonte: Brasil, MDA/SDT, 2005b.
Como afirma, ainda, o suprarreferido documento da SDT (Brasil, MDA/SDT, 2005b: 20), espera-se que ao final do ciclo tenham sido alcanados os seguintes resultados: capital social do territrio reconhecido e mobilizado; diagnstico e plano de desenvolvimento territorial elaborado; planejamento da execuo das iniciativas elaborado ou aprimorado; arranjos institucionais de implementao negociados e estabelecidos; projetos especficos elaborados, negociados e em implementao; objetivos e metas monitorados e avaliados sistematicamente; sistema de gesto social retroalimentado; agentes locais dominando o processo de gesto social do territrio. Para tanto espera-se que a implementao da poltica atravesse as seguintes etapas, naquilo que denominou-se de macroprocesso da gesto social: i) sensibilizao e mobilizao; ii) viso de futuro; iii) diagnstico; iv) planejamento; v) arranjos institucionais; vi) organizao para a execuo de planos; vii) direo para a execuo dos planos; viii) monitoramento e avaliao. Tais etapas, ainda segundo o documento (p. 24 e segs.) visariam, no final, ao alcance dos seguintes resultados: aprimoramento dos acordos de integrao ao
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processo por parte dos prefeitos e instituies locais definidos; ampliao dos compromissos de apoio logstico e de participao formalizados; organizaes da sociedade civil mobilizadas a participar do processo; corresponsabilizao da populao na definio de diretrizes, atores locais comprometidos com o processo de desenvolvimento; interesses coletivos devidamente expressos com os respectivos grupos e segmentos devidamente representados e comprometidos; dados coletados e analisados sobre o territrio consolidado, potencialidades e dificuldades identificadas; viso de futuro e eixos aglutinadores estabelecidos; planos, programas e projetos de ao definidos e estruturados; polticas pblicas melhor articuladas e planos de desenvolvimento territorial construdos de forma participativa; arranjos institucionais desenhados, parcerias estabelecidas e atuantes; fluxos de informao em pleno funcionamento; estratgias de monitoramento e avaliao definidas com indicadores construdos coletivamente; ciclo monitorado e retroalimentado. A implementao da poltica de gesto social dos territrios serviu-se, para auxiliar sua operacionalizao, de dois guias construdos com o objetivo de facilitar a compreenso e apoiar a efetivao dos instrumentos descritos anteriormente. O primeiro deles, intitulado Referncias para a Gesto Social dos Territrios Rurais Guia para a Organizao Social (Brasil, MDA/SDT, 2006c), voltava-se para o processo organizacional da gesto territorial, enfatizando os arranjos institucionais vigentes para a prtica da poltica7, a formao de redes de atores sociais e, principalmente, a constituio de arenas especficas para o alcance dos objetivos propostos do programa, que apresentamos acima. bom lembrar que a prpria construo de espaos pblicos para o exerccio do dilogo e a tomada de decises, como o caso dos colegiados territoriais, consiste, ela prpria, numa diretriz de interveno governamental que autores como Frey (2000) iro nomear de polticas constitutivas (ao lado das polticas distributivas, regulatrias e redistributivas8), redesenhando a ossatura pblico-governamental para a prtica dos instrumentos de poltica (policies) derivados dessa nova institucionalidade poltica (polity) que, por sua vez, resulta das negociaes
7 No mbito do programa de pesquisa OPPA/CPDA/UFRRJ-IICA esta perspectiva das novas institucionalidades relacionadas poltica de desenvolvimento territorial foi objeto do trabalho de Delgado e Zimmermann (2008), onde podem ser consultadas referncias mais detalhadas a respeito. 8 Segundo Flexor e Leite (2007): talvez, pudssemos pensar em diferenciar as polticas de uma outra forma: aquelas de carter distributivo (como o crdito rural, por exemplo), de carter regulatrio (como a poltica de preos), as polticas redistributivistas (e aqui a reforma agrria o exemplo clssico) e, finalmente, as institucionais (onde enquadram-se os conselhos municipais, regionais, nacionais de diferentes naturezas). importante esclarecer que, enquanto no primeiro caso os atores contemplados e/ou excludos dos benefcios dessas polticas no dialogam entre si, sendo mediados indiretamente pelo Estado; no segundo caso a ao pblico-estatal pauta-se por um conjunto de normas e procedimentos acordados entre os diferentes agentes e, finalmente, no caso das polticas redistributivistas, apesar da mediao governamental, h uma forte possibilidade de conflito entre diferentes atores, sejam eles ganhadores ou perdedores [...].
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polticas (politics) que do sustentao ao novo arcabouo sobre o qual o programa operado. Para nossos objetivos merece destaque, nessa proposio, a emergncia das novas arenas representadas pelos fruns e/ou colegiados territoriais (CIAT, CODETER, etc.) como resultado dos novos arranjos institucionais experimentados pelo programa. No nosso objetivo desenvolver aqui uma digresso mais longa sobre a experincia desses espaos pblicos na implementao de polticas9, mas, recuperando nosso texto anterior (Delgado et al., 2008), vale revisitar duas passagens, ainda que um tanto quanto longas. A primeira delas adverte para o fato desses novos espaos, derivados do processo de descentralizao das polticas pblicas, terem reforado a dimenso local-municipal para seu exerccio. Como chamvamos ateno: [...] embora, os espaos pblicos de participao tenham sido criados como parte de uma nova institucionalidade democrtica que visava preencher o espao existente entre a sociedade civil e a autoridade estatal, buscando ampliar o conceito de pblico, partilhar poder com as agncias estatais, e favorecer a construo de uma cultura democrtica, sua efetividade real foi limitada e enfrentou inmeros obstculos pelo fato de que os municpios eram os locais onde no apenas estava o povo ou a sociedade civil, mas onde tambm as oligarquias tradicionais tinham arraigados seu poder e sua capacidade de arregimentao poltica. As figuras centrais do sistema poltico municipal onde se manifestava o poder das oligarquias eram as prefeituras e as cmaras de vereadores, de modo que, do ponto de vista da governana democrtica, conquistar a autonomia dos espaos pblicos de participao em relao a essas instncias de poder estatal passou a ser uma luta poltica fundamental. Nesse aspecto [...] os conflitos que se verificam em quase todos os casos estudados de espaos pblicos locais tm a ver com a partilha efetiva do poder estatal pelas representaes da sociedade civil local (idem, ibidem: 8). A outra passagem ressalta o carter inovador e potencialmente democrtico dessas arenas, que, poderamos acrescentar agora, ao deslocar sua escala de funcionamento de municipal para territorial poderiam contornar os problemas acima, abrindo para uma nova composio poltica na estrutura de poder territorial.
9 Existe hoje uma farta bibliografia a respeito do tema. Para sua aplicao ao contexto da poltica agrria, especialmente no caso brasileiro, consultar Favareto e Demarco (2004), Marques (2004), Ortega (2007), Takagi (2002), entre outros.
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Como dizamos anteriormente: [...] a descentralizao esteve associada criao de esferas pblicas ou de espaos pblicos, como foram mais comumente chamados, entendidos como arenas sociais nas quais a presena de novos atores, usualmente movimentos e organizaes sociais, de fora do sistema poltico tradicional, buscava ampliar o campo da poltica ao tentar redefinir as relaes entre Estado e sociedade (civil), da perspectiva dessa ltima. [...] Nessa tica, a retomada da poltica e a reconstruo da democracia no se deveriam restringir (indispensvel) reativao/redefinio das instituies democrticas tradicionais partidos, parlamento, judicirio, eleies livres etc. mas implicariam a criao de novos espaos pblicos que, ao viabilizarem a incluso de novos atores sociais e o surgimento de novas prticas de interlocuo entre o Estado e a sociedade, dariam fora tentativa de viver a transio democrtica como um processo de democratizao de uma sociedade historicamente autoritria e excludente, no sentido de transformao da cultura poltica predominante e de busca de uma maior compatibilizao entre esfera pblica e sistema poltico, como requisitos necessrios implementao de uma governana democrtica [...] (idem, ibidem: 6-7). Assim a implantao desses espaos no nvel territorial, como refora o guia da SDT citado anteriormente, consiste numa pea estratgica para a prtica da poltica de gesto social. Com efeito, como lembra tambm o mesmo documento, as Resolues n 48 e n 52 do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF)10 j informavam a efetivao e democratizao dos conselhos como mecanismo de assegurar o processo de participao social e de propor uma efetiva poltica de desenvolvimento (rural no caso11), eliminando interferncias poltico-partidrias e das oligarquias locais no processo decisrio (Res. CONDRAF n 48, alnea d das consideraes iniciais).
10 Resoluo n 48, de 16.09.2004: Prope diretrizes e atribuies para a rede de Conselhos de Desenvolvimento Rural Sustentvel CDRS, nos diferentes nveis de atuao; e Resoluo n 52, de 16.02.2005: Aprova recomendaes do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CONDRAF para as Instituies Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel. 11 Mesmo no caso territorial, a Resoluo n 52 j esclarecia que a gesto social do desenvolvimento territorial deve ser concretizada por meio de espaos de debate e concertao, com transparncia e participao. (Res. n 52, item g da apresentao)
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Dessa forma, esses espaos pblicos deveriam contemplar a representatividade, a diversidade e a pluralidade dos atores envolvidos (idem, ibidem, art. 1)12, atentando para duas entre as diversas recomendaes existentes no mbito da resoluo: a) buscar a normatizao dos conselhos (especialmente na forma de leis municipais, estaduais e/ou federais), assegurando a continuidade das suas aes; e b) garantir que, no mnimo, 50% das vagas dos conselhos sejam ocupadas por representantes da sociedade civil organizada ligada agricultura familiar (os demais 50%, ou menos, dos postos seriam dirigidos para representantes do setor pblico, de organizaes paragovernamentais e outros setores da sociedade civil no relacionados agricultura familiar). Na proposio normativa do documento da SDT, essas arenas territoriais comportariam trs espaos diferenciados, sendo que sua efetiva denominao e funcionamento seria objeto da especificidade de cada um dos territrios criados: plenrio (com a participao de todos os representantes do colegiado), ncleo dirigente ou diretivo, de carter paritrio e responsvel pela implementao das aes da plenria e do plano territorial, e o ncleo tcnico, com a misso de subsidiar o funcionamento das instncias colegiadas aportando conhecimento e expertise sobre temas e reas indicados para tanto. O outro guia que gostaramos de destacar, igualmente elaborado pela equipe da SDT e intitulado Gesto Social dos Territrios Rurais guia para o controle social (Brasil, MDA/SDT, 2006d) dirige seus esforos para questes relacionadas aos mecanismos possveis de controle social das polticas e das prticas e atividades territoriais, alm da nfase conferida aos processos de monitoramento e avaliao das polticas de desenvolvimento territorial. Na definio encontrada no mesmo documento, o controle social entendido como: [...] o elemento do processo da gesto social do desenvolvimento que possibilita ao conjunto dos atores sociais o acesso s informaes sobre as aes e projetos em implementao no territrio a tempo de analisarem se as aes esto acontecendo como foi planejado e pactuado, se as aes esto de fato contribuindo e gerando os resultados desejados e, se no estiverem, decidirem que medidas devem ser tomadas para retornar ao rumo desejado (idem, ibidem: 7).
12 Segundo o primeiro pargrafo da referida Resoluo: I por representatividade entende-se que a base das organizaes sociais esteja representada por essas entidades; II a diversidade a representao dos diferentes atores sociais que atuam no processo de desenvolvimento rural sustentvel, sejam jovens, mulheres, quilombolas, agricultores familiares ligados a diferentes comunidades e/ou arranjos produtivos, pequenos empreendedores, etc.; III a pluralidade pressupe que as diferentes organizaes (associaes, sindicatos, cooperativas, etc.) de uma mesma categoria estejam representadas, assim como todas as concepes de desenvolvimento rural sustentvel.
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Nessa perspectiva o monitoramento e a avaliao, em especial dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS)13, seriam os dois instrumentos previstos pelo mecanismo de controle social. Particularmente, merece destaque no texto oficial a ideia de que o controle, operado como instrumento da gesto territorial, teria principalmente o objetivo de garantir a maior eficincia no uso dos recursos pblicos, visando ao atendimento dos indicadores de desenvolvimento observados. Deve-se destacar que as menes inscritas no guia do controle social relativas aos instrumentos de monitoramento (seja na escala do desenvolvimento territorial propriamente dita, seja na escala de programas e projetos especficos) e de avaliao preveem que os mesmos operem a partir de processos participativos, abastecidos por informaes pertinentes e pautados por indicadores que reflitam as aspiraes e expectativas depositadas na perspectiva do desenvolvimento do territrio14. Alm dos documentos oficiais da prpria Secretaria de Desenvolvimento Territorial, o trabalho apresentado por Echeverri (2009), oferece adicionalmente alguns parmetros que poderamos agregar ao entendimento daquilo que estamos denominando dimenso normativa da gesto social dos territrios. Segundo o autor, esta ltima seria norteada pela observao de quatro objetivos da poltica de desenvolvimento territorial, quais sejam: a) o fortalecimento das organizaes territoriais e o reconhecimento de interlocutores habilitados a operar as demandas surgidas nessa instncia; b) o desenvolvimento de capacidades polticas e tcnicas para a gesto; c) o estabelecimento de processos de articulao de polticas pblicas; e d) a dinamizao econmica do territrio (idem, ibidem, 2009: 86-87). O atendimento a tais objetivos seriam facultados pela atuao estratgica da SDT na realizao do ciclo da gesto social do territrio, sobre o qual j tratamos
13 O PTDRS entendido, segundo consta em outro documento oficial, como um conjunto organizado de diretrizes, estratgias e compromissos relativos s aes que sero realizadas no futuro visando ao desenvolvimento sustentvel dos territrios, resultantes de consensos compartilhados dos atores sociais e o Estado, nas decises tomadas no processo dinmico de planejamento participativo. [...O Plano] deve integrar uma viso mais ampla do territrio, projetando todas as aes necessrias ao seu processo de desenvolvimento sustentvel, independentemente das fontes de financiamento ou parcerias a serem formadas, sejam elas de natureza pblica ou privada, dentro ou fora do espao territorial. O importante que seja um instrumento auxiliar de gesto social que permita aos atores sociais e ao Estado negociar tcnica e politicamente com todas as instncias a viabilizao das aes projetadas (Brasil, MDA/SDT, 2005a: 10, grifos no original). 14 Para tanto a SDT prope o uso de uma metodologia denominada PIM Monitoramento e Avaliao de Impacto, que abrange tanto as mudanas de carter tcnico-econmico como aquelas de carter sociocultural. Nos termos utilizados no documento: O PIM no constitui [sic] em receita, mas em conceito que: (i) propicia quadro simplificado acerca de realidade complexa; (ii) limita-se a nmero facilmente gerencivel de variveis; (iii) permite modo organizado e previsvel de procedimentos; (iv) deve ser adaptado situao local; e (v) deve ser visto como um processo de aprendizagem (Brasil, MDA/SDT, 2006d: 53).
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anteriormente, alm dos processos de fortalecimento institucional e aplicao de investimentos. Da mesma forma que o documento da SDT, Echeverri (2009) tambm chama ateno para a existncia de macroprocessos no que se refere gesto social, dos quais derivam alguns processos especficos relacionados ao nosso, tem em particular: (i) gesto do planejamento estratgico; (ii) gesto dos processos territoriais; (iii) gesto dos atores territoriais; (iv) gesto setorial estratgica; e (v) gesto dos recursos. O primeiro volta-se primordialmente ao planejamento propriamente dito (estratgico, operacional e financeiro), envolvendo diagnsticos da regio at a focalizao e priorizao de aes. O segundo relaciona-se fundamentalmente a construo do Plano Territorial e dos projetos nele previstos. A gesto dos atores funda-se especialmente na atuao dos colegiados, no fortalecimento dos atores e na construo de redes territoriais. Alm da gesto financeira, a dimenso setorial relaciona-se, nessa concepo, criao de oportunidades econmicas e de investimentos para a agricultura familiar15 e ao desenvolvimento de uma proposta de educao para o campo. Apesar do sofisticado desenho tcnico-instrumental que informa o contexto no qual se produz e implementa os mecanismos de gesto social dos territrios interessante ressaltar, para voltarmos ao documento original da SDT, que todo esse instrumental de poltica desenhado s teria sentido com sua plena utilizao pelos atores objeto da poltica ou, nas palavras do prprio texto: [...] o divisor de guas entre as dificuldades ampliadas e as possibilidades abertas a maneira pela qual esses mesmos agentes sociais dos territrios iro se comportar ante o desafio a eles colocado de se envolver e tomar para si a tarefa de construir essa viso de futuro e persegu-la racionalmente. A criao da SDT e o conjunto de instrumentos previstos nas estratgias de apoio ao desenvolvimento territorial so um instrumento para isso. Um instrumento importante, medida que busca criar novas e melhores condies para que a articulao entre os diferentes agentes acontea. Mas o passo decisivo depende dessas foras vivas do territrio, depende de que elas utilizem esses instrumentos da melhor maneira possvel (Brasil, MDA/SDT, 2005b: 30, grifos nossos).
15 Para Echeverri (2009: 102) a dinaminao territorial deveria enfatizar as economias agrcola familiar, de pequenos produtores rurais e de organizaes de produtores, pois essas se ocupam de atividades produtivas alternativas, no-agrcolas. Deve ser destacada tambm a produo territorializada, baseada na diferenciao produtiva, no marketing territorial e na denominao de origem, nos mercados justos e nos servios ambientais (grifos no original).
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Nessa linha, antes de avanarmos, seria importante considerar se, alm das normas e procedimentos elaborados pela administrao pblica, existiriam outras interpretaes possveis para os processos de gesto ou, de uma perspectiva inversa, como tais mecanismos e instrumentos presentes nos guias e documentos da Secretaria seriam interpretados e aplicados no cotidiano da poltica pelos atores que esto nos territrios. O escopo desse trabalho no permite um mergulho exaustivo nessas questes, mas gostaramos, mesmo considerando tais limites, de examinar alguns aspectos que nos pareceram mais importantes. 2. ENFOQUES DIFERENCIADOS SOBRE O TEMA DA GESTO TERRITORIAL Se, como vimos no tpico anterior, a gesto social pode ser definida em termos oficiais como: [...] um processo de gerir assuntos pblicos, por meio da descentralizao poltico-administrativa, redefinindo formas de organizao e de relaes sociais com sustentabilidade, transparncia e efetiva participao da sociedade, o que implica ampliao dos nveis das capacidades humanas, sociais e organizacionais do Territrio (Brasil, MDA/SDT, 2005a: 14)16. O entendimento sobre o seu significado e o seu funcionamento no necessariamente coincidem quando ouvidos outros atores envolvidos no processo. A Gesto Social no Contexto da Territorializao A sistematizao que realizamos anteriormente sobre o processo de desenvolvimento territorial brasileiro (Delgado et al., 2008) indicava a vigncia de trs abordagens complementares detalhadas naquela ocasio: o processo de territorializao das polticas pblicas, de territorializao do desenvolvimento e aquele de territorializao da governana. Para nossos propsitos importante chamar ateno para a forma como esses trs pontos esto voltados para a ideia de gesto social dos territrios, objeto do nosso estudo atual17. Dessa forma, a gesto social pode ser percebida atravs diferentes maneiras: gesto para qu? Para que tipo de desenvolvimento? At mesmo para o deba16 E ainda: a Gesto Social condiz com o empoderamento da sociedade, com a formulao de compromissos entre o pblico e o privado, garantindo a participao social na gesto pblica que requer sistemas descentralizados, baseados em forte participao, maior densidade de informao, parcerias e articulaes em rede (Brasil, MDA/SDT, 2005a: 15, grifo no original). 17 Vale aqui a lembrana de Brando (2007: 44) sobre o fato de que o ressurgimento do debate sobre a questo territorial nasceu hegemonizado pela predominncia de uma matriz conservadora, mais preocupada em corrigir as assimetrias na distribuio territorial dos fatores de produo e das atividades humanas.
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te de questes mais tcnicas, como os instrumentos voltados para a ampliao da gesto social no territrio, esto implicados esses questionamentos maiores. Primeiramente importante levar em considerao que todo esse movimento de construo e debate dos/sobre os territrios fruto de um processo histrico de construo de uma teia de relaes sociais entre os atores locais que assume formatos organizacionais os mais diversos. Esse o caso, por exemplo, do Territrio (da Cidadania) de Borborema18, na Paraba, que na sua origem contou com a estratgica bagagem institucional da formao prvia do Polo Sindical e, posteriormente, do Frum de Assentados. Esse arranjo deu base e estrutura construo posterior do territrio. Mesmo que tais processos tenham sofrido reveses em investidas anteriores, importante sublinhar que a energia social a dispendida pudesse ter sido canalizada num perodo seguinte para a elaborao de outro projeto coletivo o territorial aludindo ao que Hirschman denominava de princpio de conservao e mutao da energia social (Hirschman, 1984). Assim, a mudana social nas reas objeto de atuao da poltica de desenvolvimento territorial requer e inclui a gesto social, rebatendo efetivamente num processo de aprendizado por parte dos atores envolvidos. Aprendizado que, por sua vez, reflete-se na ideia de participao social nos diferentes espaos (arenas) e instncias do territrio, bem com na capacidade de estabelecer um controle social sobre a implementao dos programas e seus resultados. Neste processo sobressai a questo do conhecimento acumulado pelos atores, das experincias que precisam ser consolidadas, exploradas, etc., mas que ainda no esto esgotadas19. Um primeiro ponto importante nessa perspectiva a constituio e a abertura de canais de dilogo entre os atores, facilitando o desenvolvimento de instrumentos de gesto e controle social em experincias coletivas, como essa dos territrios. Dessa forma, a capacidade de dilogo foi ampliada nesse movimento. No que tange gesto e ao controle social importante avanar no apenas no dilogo no nvel do territrio (o que em alguns casos tornou-se objeto de um aprendizado s vezes conflitivo para determinados fruns da sociedade civil no acostumados a interagir com as esferas pblicas, demandando muito mais esfor-
18 O Territrio da Borborema constituiu-se numa das reas de trabalho de campo objeto do conjunto de pesquisas do programa OPPA-CPDA-UFRRJ/IICA-Frum DRS. Uma descrio detalhada da rea encontra-se no relatrio final de outro eixo de trabalho do mesmo programa de pesquisa (cf. Delgado e Zimmermann, 2008), que, por motivos bvios no ser aqui repetida. 19 A realizao da Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (CNDRSS) em Olinda (junho de 2008) um exemplo de como a dimenso processual importante. Mais do que o produto propriamente dito desse frum, o mais interessante foi constatar o fato de um pas como o Brasil realizar um movimento de consulta e participao dos atores em diferentes escalas, incluindo a dimenso territorial. Os acmulos obtidos nessas diferentes instncias se refletiram no debate e no documento final da Conferncia.
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os do que aqueles previstos na normativa instrumental da poltica), mas tambm entre os rgos pblicos e entre as esferas locais/regionais e federal. Para tanto fundamental a existncia de instrumentos que consolidem e ampliem a agilidade e transparncia das operaes com os recursos que so aplicados nessas iniciativas. Voltaremos ao assunto adiante. No debate travado no mbito do III Frum Internacional de Desenvolvimento Territorial20, por exemplo, foram apresentadas e debatidas diferentes abordagens e propostas sobre o nosso tema. Um ponto que pareceu-nos objeto de destaque que a diversidade dos territrios brasileiros implica numa diferenciao desse processo muito forte: seja em relao forma como se d a construo do territrio, seja com relao temporalidade requerida para que esse processo se conclua. H um tempo da poltica pblica e um tempo das organizaes da sociedade civil, que s vezes caminham juntos e s vezes separados. Por exemplo, em depoimentos colhidos nas nossas pesquisas de campo, parece haver consenso que a emergncia do Programa Territrios da Cidadania atropelou (para usar uma expresso frequente entre os informantes) a construo institucional anterior dos Territrios Rurais de Identidade, requerendo uma readaptao de agendas, processos, espaos21 e projetos de forma no desprezvel. Como chamou ateno o professor Ignacy Sachs (2009): as experincias territoriais so diferentes e preciso ter cuidado ao se exacerbar as boas prticas. preciso pensar nos mecanismos que possibilitem ampliar e replicar em outros territrios processos que tenham tido resultados positivos num determinado territrio sem que isso determine, entretanto, a homogeneizao e a perda da riqueza do carter especfico ou da marca de cada um dos territrios. A busca por solues e sadas capazes de serem generalizadas e universalizadas torna-se tentadora, em particular no mbito da administrao pblica e das agncias internacionais. Contudo, ao se acompanhar os diferentes processos que so postos em marcha pela poltica territorial nas suas reas de atuao, importante ter em mente que certos traos destes territrios lhes so especficos, resultantes de sua trajetria de construo.
20 O III Frum Internacional de Desenvolvimento Territorial dedicou especial ateno ao tema da gesto social dos territrios. O evento foi realizado pelo IICA/Frum DRS, na sede do Banco do Nordeste, em Fortaleza/CE, em novembro de 2008 e contou com uma macia participao de membros dos diferentes colegiados territoriais, representantes de rgos pblicos, organizaes no governamentais, pesquisadores e convidados internacionais. Para um detalhamento das discusses travadas no mbito do seminrio ver Relatoria do evento em anexo. 21 Poderamos lembrar, por exemplo, a exigncia, pelo Programa Territrios da Cidadania, da participao paritria (sociedade civil/rgos pblicos) nos Colegiados Territoriais, que na formulao anterior seguiam a proporo de 2/3 da sociedade civil e 1/3 do Estado. A orientao da composio das instncias colegiadas no mbito dos TCs choca-se ainda com a Resoluo n 48, do CONDRAF, que examinamos anteriormente.
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Em muitos casos, sero essas particularidades as responsveis pelo sucesso ou mau andamento da poltica territorial (condicionalidades), devendo assim ser reforadas ou corrigidas pela poltica. Contudo, o reconhecimento dessas especificidades no determina que essa experincia possa ser facilmente transposta para outros territrios. Desde o incio, a poltica territorial, ao se debruar sobre os territrios, procura destacar e reforar aqueles elementos endgenos que, em articulao com processos de escala mais macro (estadual, federal), sejam capazes de se desdobrarem em processos sustentveis de desenvolvimento econmico e social, e no a aplicao de frmulas uniformes. De outra perspectiva, o reconhecimento dos traos especficos de cada territrio no determina que a poltica territorial seja incapaz de fomentar processos de dilogo e articulao entre as experincias de diferentes territrios, impedindo a criao de processos de aprendizado e adaptaes que possibilitem o aperfeioamento da prpria poltica ao ser posta em prtica. Assim, como j ressaltamos anteriormente, a bagagem institucional adquirida pelos atores sociais no processo de construo do Territrio da Cidadania de Borborema certamente constitui um dos elementos determinantes do carter slido que o colegiado territorial adquire naquela localidade e, portanto, para o bom andamento da poltica territorial. Este reconhecimento no permite a deduo de que todos os territrios apresentaro esse grau de coeso e solidez, nem a certeza de que todos os demais territrios devero apresentar uma estrutura social e institucional idntica apresentada pelo territrio da Borborema. Contudo, pode sugerir que um dos caminhos para o fortalecimento da poltica nos territrios em que essa estrutura institucional no esteja presente, seja a implementao de aes especficas voltadas para o fomento e o fortalecimento dos atores sociais e das estruturas institucionais que esto nos territrios. Retomando Hirschman (1984), poderamos pensar que uma estratgia territorial e de gesto social desses espaos possa assumir configuraes distintas, tempos e movimentos especficos e processos de desenvolvimento que no obedecem as mesmas sequncias, diferenciando-se entre si o que autor denominava como o processo das sequncias invertidas. No nosso caso, esse tipo de afirmao implica em problematizar a linearidade do ciclo de gesto social dos territrios, na medida em que em funo das particularidades de cada caso a ordem das etapas e o ritmo da passagem entre as mesmas possam no obedecer a um mesmo sequenciamento. Isso, obviamente, no invalida a tentativa de a administrao pblica de normatizar, homogeneizando procedimentos, a poltica de interveno e gesto territorial, pois cabe a ela esse tipo de funo. No entanto, entre a normatizao e a prtica necessrio manter certa flexibilidade, adequando tais parmetros ao contexto histrico, social, econmico, poltico e cultural no qual se firmam as diferentes experincias de desenvolvimento territorial rural no Brasil.
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Ou ainda, como aponta Abramovay (2007), um dos problemas dos estudos e anlises sobre o desenvolvimento territorial rural o seu carter fortemente normativo, obstruindo, por vezes, uma apreenso mais concreta das efetivas dinmicas territoriais para alm de uma problematizao terica mais acurada, reclamada pelo autor. Para ficarmos no primeiro ponto: O primeiro deles [dos problemas dos estudos da rea] o carter normativo que, com grande frequncia, se reveste. Um dos mtodos de abordagens mais frequente dos estudos sobre desenvolvimento territorial consiste em comparar regies cuja dotao objetiva de fatores semelhante e que, no entanto, diferem muito quanto a seu dinamismo econmico e seus resultados sociais e ambientais: so trabalhos que procuram em fatores intangveis (entre os quais destaca-se o capital social) os elementos explicativos das diferenas entre certas regies. Destas comparaes surge um conjunto de atributos caractersticos das situaes virtuosas que se transformam em recomendaes s organizaes pblicas e privadas. A descrio dos elementos que supostamente explicam o melhor desempenho de algumas reas acaba sendo tomada por aquilo que no : uma explicao de suas causas, uma vez que, nessa descrio, ganham destaque elementos de natureza subjetiva e organizacional, no difcil chegar a concluses gerais como, por exemplo, a de que regies bem-sucedidas so as que possuem organizaes mais dinmicas, mais abertura a horizontes sociais diferentes daqueles em que esto imersas, maior enraizamento de suas tradies culturais, enfim, um conjunto de atributos certamente nobres e desejveis, mas que, muito dificilmente, conseguem explicar as situaes a que se referem. De certa forma, a crtica aqui exposta aplica-se tambm aos estudos que encontram no capital social a raiz do melhor desempenho de certas regies (ABRAMOVAY, idem: 21-22). Para voltarmos aos debates travados no III Frum Internacional, suprarreferido, o tratamento da gesto social e do desenvolvimento territorial mereceu na ocasio uma rica apreciao dos expositores, permitindo que pudssemos abord-la a partir de cinco dimenses e contextos diferentes, no necessariamente excludentes. A seguir passaremos resumidamente pelos principais aspectos que caracterizam cada um desses contextos, nos quais a gesto e o desenvolvimento territorial assumem uma configurao distinta. 1. A ideia de gesto social e desenvolvimento territorial como uma luta social contra a pobreza, seja numa perspectiva estrutural, seja numa abordagem de curto prazo, mais emergencial.
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Nessa acepo o processo de gesto social estaria atrelado adoo de instrumentos de polticas preponderantemente direcionados reduo dos nveis de pobreza de um determinado territrio. Este seria um primeiro requisito para o fomento de processos de desenvolvimento territorial. Nessa abordagem sobressaem as polticas de seguridade social; as polticas de redistribuio de renda; as polticas agrcolas e fundirias, como as polticas de crdito, assistncia tcnica e de reforma agrria, agora territorializadas em funo de determinados recortes geogrficos. Torna-se um elemento central a identificao e maior alcance daqueles grupos sociais do territrio que apresentam menores rendas, que vivem em piores condies e apresentam piores indicadores sociais e de qualidade de vida. A comparao entre os programas PDSTR (ou PRONAT) e PTC parece apontar para uma maior nfase sobre essa dimenso no segundo caso, quando comparado ao primeiro, como destaca o documento oficial do Programa Territrios da Cidadania (Brasil, Casa Civil, 2008), ao definir o objetivo maior da poltica: superar a pobreza e gerar emprego e renda no meio rural atravs de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel, promovendo, entre outras coisas, a incluso produtiva da populao pobre22. Uma rpida leitura do Quadro 1, abaixo, deixa claro tal objetivo ao apresentar a concentrao de Territrios da Cidadania na Regio Nordeste do Brasil (at o final de 2008), que detinha quase metade dos casos, especialmente relevante se comparada situao anterior dos Territrios Rurais de Identidade, onde tal concentrao era um pouco mais baixa (40%). Quadro 1 Brasil, Territrios Rurais e Territrios de Cidadania, 2008.
Regio Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total
Territrios Rurais Unid. % 32 20,00 64 40,00 16 10,00 26 16,25 22 13,75 160 100%
Territrios de Cidadania Unid. % 13 21,70 29 48,30 6 10,00 8 13,30 4 6,70 60 100%
Fonte: SIT (Sistema de Informaes Territorial)
22 Tal perspectiva fica explcita na entrevista concedida pelo ministro Cassel, do MDA: [o PTC] um programa com objetivo claro e generoso: superar de uma vez por todas a pobreza no meio rural brasileiro. A partir de um foco nos territrios, ou seja, identificando localidades onde persiste a pobreza mais grave, com menor IDH, onde h mais famlias assentadas, quilombolas, comunidades indgenas, fazemos uma espcie de blitz de polticas pblicas nesses locais [..] (Cassel, 2008: 14). O programa ficou tambm conhecido como o PAC da rea social, em aluso ao Programa de Acelerao do Crescimento, lanado pelo governo federal, em 2007.
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2. O desenvolvimento territorial e a gesto social como um processo de combate desigualdade, especialmente no contexto da sociedade brasileira, onde tal atributo marcante. Nesse caso, que no necessariamente exclui o anterior, o foco da gesto e da poltica de desenvolvimento territorial outro. Trata-se muito mais de combater as iniquidades sociais do que propriamente a pobreza. Nesse sentido o programa territorial incumbe-se, adicionalmente, de estratgias que envolvam uma melhor distribuio dos ativos23, dos recursos e dos investimentos direcionados a uma determinada regio. Como, nesse caso, a gesto implica o emprego de instrumentos redistributivos de poltica numa determinada rea, o encaminhamento das atividades e/ou aes que lhe dariam sustentao desenvolve-se num contexto muito mais conflitivo e no necessariamente negociado, como supe algumas metodologias de desenvolvimento territorial. 3. A noo de gesto social e desenvolvimento territorial ligada estruturao de cadeias produtivas e gerao de riquezas, aproximando-se da lgica bancria de financiamento de cadeias e constituio de arranjos produtivos. Nessa abordagem, que pode excluir as anteriores, o foco direcionado gerao de valor por intermdio do financiamento de projetos econmicos assentados na atividade produtiva, em especial agrcola. A gesto concentrar-se-ia especialmente, por um lado, na administrao da oferta e capilaridade dos recursos financeiros, especialmente por parte dos intermedirios financeiros que operam na escala territorial (especialmente os bancos pblicos) e, por outro, no gerenciamento da aplicao desses recursos em atividades de custeio e/ou investimento, para as quais faz-se necessrio o desenho de um projeto produtivo para a regio ou parte dela. O ponto central aqui saber se as lgicas que informam ambas as perspectivas (oferta e demanda) possuem a sinergia necessria para aproveitar estrategicamente tais recursos, como dispunha as indicaes normativas examinadas em tpico anterior desse texto. 4. O territrio como espao prprio de gerao de rendas sociais, ultrapassando as externalidades dos investimentos pblicos e a capacidade dos setores privados gerarem renda com rebatimento na dimenso socioterritorial. Nesse aspecto a gesto estaria diretamente ligada capacidade de circulao, emprego e controle dessa forma de renda.
23 Como j tivemos oportunidade de lembrar (Leite et al., 2005), a questo da reforma agrria isto , da distribuio dos ativos fundirios ainda parece distante dos objetivos e das prticas territoriais. Uma melhor coordenao entre as polticas de desenvolvimento territrio e a poltica de reforma agrria tambm figura como um aspecto pendente da melhor articulao de polticas voltadas ao desenvolvimento local/regional.
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Nas palavras de Echeverri um dos responsveis pela concepo acima, teramos: [...] el segundo elemento que quiero destacar en la gestin social del territorio es la posibilidad que se abre de ver diferente el problema econmico territorial. Producto, tambin, de polticas muy claramente enfocadas al tema mercado, al tema de habilitar a las unidades productivas en los territorios hacia el mercado, la compra que hicimos de aquella definicin famosa de competitividad, donde decamos que la competitividad de un territorio era la suma de la competitividad de las firmas que estaban en el territorio, no fue cierta y no dio realmente los resultados esperados. Surge entonces un tema que conduce a una visin de la economa del territorio, donde aparecen conceptos que superan la visin individual hacia una visin colectiva del territorio. Para completar adiante: ]...] eso no funciona con visiones individuales y de mercado y nos lleva al pensar en las formas de gestionarlo, es un proceso que no se da silvestre. Hay que establecer mecanismos para garantizar que el agente pblico tenga claro que cuando hace una intervencin, una subvencin, un apoyo, lo esta haciendo sobre la mira de maximizar la renta social, no solo maximizar la renta privada. Lo que pasa es que la renta privada y las empresas, son un medio para lograr esa rentabilidad social. En esta dimensin econmica entonces, este concepto de gestin, que no es el concepto de planeacin, ni mercado eficiente, ni de superar las distorsiones o imperfecciones de los mercados, nos conduce a este segundo elemento que quera destacar como uno de los puntos de enorme importancia, que hemos logrado avanzar en este modelo de gestin social (ECHEVERRI, 2008: 3-4). 5. A ideia de territrio e gesto social como dimenso estratgica do desenvolvimento o que implica arranjos institucionais que permitam alcanar este estgio numa abordagem que privilegia a dimenso pblica. Tal abordagem prende-se, em maior ou menor grau, a dois processos distintos que rebatem diretamente no campo da gesto social dos territrios: a noo de contratualizao entre os diferentes atores do territrio e a articulao de polticas pblicas. Parece-nos fundamental pensar na construo de uma proposta de contratualizao, embora o termo pactuao pelo desenvolvimento territorial seja mais apropriado (como j indicava a instrumentalizao da poltica vista ante-
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riormente). A poltica com o componente contratual refora o compromisso dos diferentes atores em torno de um projeto territorial coletivo e, ao mesmo tempo, tira os atores sociais de uma posio passiva, de meros receptores da poltica territorial, permitindo que os mesmos assumam uma postura mais ativa na construo do territrio. Esta pactuao poderia ser obtida por meio da incluso na realizao do Plano Territorial de alguns critrios e contrapartidas, que podem ser quantitativos ou qualitativos, a serem assumidas pelos diferentes atores do territrio, sejam eles governamentais ou no governamentais. Essas contrapartidas deveriam ser estipuladas de acordo com os atores do territrio e, ao mesmo tempo, includas gradualmente na medida em que o plano e o colegiado se fortalecessem. Uma contrapartida poltica territorial a ser assumida pelo governo municipal, por exemplo, poderia ser o compromisso de direcionar as polticas e recursos municipais para o fortalecimento do plano territorial. Quando tal pacto construdo, as marchas e contramarchas do processo incluindo a a gesto social parecem-nos mais geis e a capacidade de contornar os obstculos maior. Esse compromisso territorial opera numa escala intermediria. nessa escala (territrio) em que se d a articulao das polticas pblicas, especialmente das polticas pblicas setoriais, o que adquire uma complexidade maior nos Territrios da Cidadania. As articulaes, portanto, se do em dois caminhos. De um lado a articulao entre diferentes polticas setoriais, de diferentes atores governamentais e no governamentais como as polticas de sade, de seguridade social, de eletrificao rural, polticas de convivncia com o semirido. De outro, como a poltica perpassa distintas esferas da administrao pblica, municipal, territorial, estadual e federal, ela implica a coordenao e articulao de instrumentos e atores originrios destas distintas escalas. Isso implica que a gesto social do processo seja tambm pensada tendo em perspectiva esses dois caminhos, seja numa perspectiva horizontal (entre diferentes instrumentos de programas setoriais territorializados numa mesma base espacial), seja numa perspectiva vertical, fortalecendo a instncia territorial como aquela na qual se encontram os vetores acionados pelos atores nacionais (especialmente governo) e locais, evitando a implantao dessa poltica (e da sua forma de gesto) a partir de um movimento unidirecional top-down. A Gesto Territorial Vista pelos Atores Sociais As consideraes acima, apresentadas com o intuito de problematizar o quadro normativo exposto no tpico precedente, abrem a possibilidade, ainda, de examinarmos o significado e o sentido dos processos de gesto social dos territrios a partir da compreenso (e, por consequncia, da prtica) que os diversos atores sociais envolvidos na trama do desenvolvimento territorial fazem dos mesmos.
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Ou seja, trata-se agora de abordar a poltica, sobretudo, pela street level bureaucracy (Faria, 2005), privilegiando o movimento bottom-up que na experincia recente dos territrios rurais tem sido uma caracterstica importante. Respeitando os limites desse estudo, procuramos realizar algumas entrevistas com atores escolhidos aleatoriamente, formulando perguntas atinentes ao tema da gesto social24. Foram contatados tanto os representantes de organizaes da sociedade civil que participam dos colegiados territoriais em diferentes regies e territrios brasileiros, bem como membros de rgos pblicos, nas trs esferas governamentais, envolvidos com a implantao do programa. Primeiramente importante ressaltar que, entre os entrevistados que representavam rgos pblicos, a referncia dimenso poltica da gesto social foi quase uma constante. Tnhamos a expectativa que nessas entrevistas fosse reproduzida uma srie de normas, descritas anteriormente, para definir o que nossos informantes pensavam a respeito do tema. De fato, um deles chegou a mencionar a definio oficial do termo, porm, em seguida acrescentou que aquela era norma, mas ele, em particular, possua outro entendimento do processo. Isso mostra que a expresso carrega, muito mais do que um conjunto de instrumentos tcnicos, um sentido poltico essencial, refletindo na realidade a dimenso politics da poltica pblica, ou seja, o seu carter fortemente preso ao carter processual e de negociao poltica. Ou seja, alguns entrevistados desse grupo admitiram a presena do conflito como um componente intrnseco ao curso dessa negociao, ainda que um deles apresentasse uma expectativa de que a gesto deveria sempre buscar o consenso, tendo como referncia uma plenria composta por todos os segmentos sociais existentes num determinado territrio. Ora, nesse encaminhamento a ideia de construo de campos hegemnicos e estratgicos que parece dar substncia ao real funcionamento da poltica de gesto fica a reboque da busca um tanto quanto ingnua do consenso num arco de atores com interesses to diferenciados. Outra coisa a tentativa, j abordada acima, de estabelecer uma espcie de pacto pelo desenvolvimento territorial, o que no significa que todos efetivamente estejam de acordo com todas as deliberaes tomadas, mas que acordam em agir num determinado sentido e/ou direo em prol de uma proposta de desenvolvimento. Outro ponto que nos pareceu digno de destaque, foi a constatao de que o locus primordial para o exerccio da gesto social o colegiado (ou frum em alguns casos). Essa instncia, prevista na ossatura bsica da poltica como vimos, conferiria a legitimidade necessria s decises tomadas em relao aos princpios
24 Uma apresentao mais detalhada dos procedimentos utilizados no trabalho, encontra-se no Anexo 1. A relao dos informantes entrevistados est descrita no Anexo 3. De qualquer forma vale destacar que trata-se de informaes de carter eminentemente qualitativo, sem qualquer pretenso de representatividade estatstica do universo de atores inseridos na poltica de desenvolvimento territorial.
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e s aes do processo de gesto. Cabem aqui, segundo os entrevistados pertencentes ao bloco governamental, duas lembranas: a) a primeira refere-se ao fato da representatividade do colegiado: no foram poucas as referncias ausncia de setores importantes na interlocuo territorial estabelecida pelo programa, seja porque tais setores se mostravam menos organizados, seja porque eram setores compreendidos como no alinhados aos objetivos da poltica. No primeiro caso, nossos informantes ressaltaram a necessidade que o Estado amplie sua capacidade para mobilizar setores que se encontram mais vulnerveis25 ou que falta de um marketing institucional mais consolidado no conseguem se fazer visveis no arco de interlocutores do programa. Uma sugesto seria o desenvolvimento de aes especficas voltadas para a aproximao, para o fortalecimento institucional e para a ampliao da capacidade organizativa de atores importantes para o bom funcionamento da poltica territorial, sejam atores mais vulnerveis sejam atores fortalecidos, mas que ainda encontram-se distantes da poltica territorial, como os agentes financeiros em boa parte dos casos. Adicionalmente, e bem mais polmico, algumas respostas, ainda que no chegassem a um acordo sobre incluso ou no, apontavam para a ausncia de setores privados e empresariais (agrcolas, rurais, urbanos e/ou industriais) no conjunto de atores territoriais. Uma parte dos entrevistados (no caso daqueles pertencentes sociedade civil organizada, quase a totalidade) posicionou-se contrria ideia, indicando que tais setores utilizam outras prticas e canais para pressionarem o governo e defenderem seus interesses. Outra parte apostava na incluso de setores simpticos causa, como aqueles representantes de estabelecimentos comerciais e/ou servios de pequeno ou mdio porte, por exemplo. E, finalmente, um terceiro grupo defendia a incluso (ou, pelo menos, o convite) de todos os setores presentes no territrio, incluindo associaes de empresrios de atividades completamente opostas quelas da agricultura familiar; b) uma segunda lembrana, ainda sobre esse ponto, o fato de que, em boa medida, a ideia de que seja o colegiado o espao no qual o acompanhamento do planejamento e da execuo das aes territoriais isto , da gesto propriamente dita deva ser feito, ainda no est suficientemente claro, nem para os prprios colegiados, nem para a SDT. Foram mencionadas situaes em que o entendimento que se fazia da gesto prendia-se mais busca e administrao dos recursos dos Projetos Territoriais, do que propriamente ao acompanhamento acima descrito. Prevalecendo a tica dos recursos, a disputa estabelecia-se entre os grupos com mais fora e organizao para control-los.
25 Aqui podemos fazer claramente uma referncia aos procedimentos normativos previstos em relao ao fortalecimento das instituies locais/ territoriais. Ver o segundo tpico do primeiro item desse estudo.
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De certa forma, ficou claro nas respostas dos informantes ligados ao poder pblico a necessidade de contar com representantes das trs esferas governamentais na atuao territorial e, sobretudo, na compreenso de que a gesto est intrinsecamente atrelada ao PTDRS. Ou seja, este ltimo figura como uma pea importante no desenrolar do processo de gesto territorial, como a prpria normativa da poltica j antecipava. No entanto, no so poucos os exemplos onde, por conta dos problemas da forma de repasse dos recursos financeiros26, tais planos permanecem estagnados ou com atividades sendo executadas muito aqum do previsto. No necessariamente por falta de bons projetos, como mostra o caso do Territrio de Borborema que chegou a definir projetos estratgicos lastreados num acmulo anterior de trabalho de parte dos atores territoriais, especialmente relacionados aos preceitos da agroecologia (Bonnal et al., 2007; Diniz, 2007). Quando tomamos em considerao o grupo de entrevistados relacionados s organizaes da sociedade civil27, um dos informantes apresentou uma definio do termo que pareceu-nos bem oportuna: gesto social o processo no qual os atores discutem e identificam temas com o intuito de ampliar coletivamente as capacidades de participao, onde o conflito entendido como algo inerente ao processo (entrevista com informante da pesquisa). No entanto, no poderamos dizer que tal percepo constitui uma viso predominante da gesto entre os atores da sociedade civil. Os extratos apresentados a seguir oferecem um mosaico interessante a esse respeito.
26 H um gargalo na poltica de desenvolvimento territorial, que j antecipvamos em Delgado et al. (2008), relativo ao fato de que recursos para investimento (objeto de boa parte das atividades traadas nos Planos Territoriais) no podem ser repassados, por fora do marco legal existente, para entidades da sociedade civil, sendo unicamente viabilizados pelos entes federados (municpios ou governo estadual). O problema se coloca quando, seja em funo de arranjos polticos locais, seja em funo da inadimplncia relativa ao recolhimento de tributos e encargos, algumas prefeituras ou secretarias estaduais no se interessam por ou no podem assumir o papel de intermedirios na aplicao dos recursos, inviabilizando a implantao das atividades inscritas nos projetos territoriais. De certa forma, tal questo traduz-se tambm como um problema de gesto. Em algumas situaes foi tentada a formalizao do colegiado enquanto figura jurdica, buscando facilitar a transferncia oramentria. Mas, como bem mostrou o exemplo do Territrio dos Vales do Curu e do Aracatiau, a formalizao pode ser empregada muito mais numa perspectiva de continuidade das aes e do contexto institucional do que propriamente uma medida imediatista de viabilizao financeira (Lacerda, 2008). 27 Parte das entrevistas, especialmente junto aos atores da sociedade civil, foi realizada durante III Frum Internacional Modelos e Instrumentos para Gesto Social dos Territrios, onde ouvimos os representantes dos colegiados territoriais para subsidiar as reflexes sobre o tema da gesto social dos territrios. Trs questes, como apresentamos no Anexo 1, foram demandadas. Embora essas fossem as questes principais, em muitos casos acabou se estabelecendo um dilogo com os entrevistados que extrapolou o universo desses trs aspectos. A abordagem primou garantir ao menos um representante de cada grande regio brasileira. Tambm foi considerado o critrio de gnero e de paridade entre sociedade civil e poder pblico, e, ainda, buscar ouvir ao menos um dos representantes indicados para compor a Comisso Provisria de criao da Rede Nacional de Territrios.
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Uma das lembranas chamava a ateno para o fato de que o problema da gesto est na compreenso pelos gestores do que gesto compartilhada, que, queira ou no, assusta, na medida em passa a impresso de perda de poder. uma transversalidade de polticas pblicas que assusta por estes motivos. O problema do acesso e da circulao da informao foi tambm recordado pelos nossos informantes. Na realidade, diferentemente do que prope os esquemas ortodoxos, a informao assimtrica e ao mesmo tempo um recurso de poder. Em alguns territrios, dada a distncia entre os municpios integrantes do mesmo e precariedade dos veculos de comunicao entre os atores territoriais, tais gargalos podem comprometer uma ao mais ampla e legtima das atividades, impactando no processo de gesto propriamente dito. interessante chamar a ateno novamente para a experincia de Borborema, onde o colegiado (frum) decidiu realizar suas reunies de forma itinerante, visitando todos os municpios de uma regio composta, na realidade, por trs subregies distintas. A realizao de reunies somente no municpio de Lagoa Seca, por exemplo, dificultava a participao e o acesso informao de vrios representantes oriundos das cidades mais longnquas em relao quela. A questo da administrao dos recursos tambm volta com fora nesse grupo de entrevistados. No territrio de um deles, a gesto social entendida como a administrao da infraestrutura pelas entidades (cooperativa, grupo de agricultores familiares) locais. Apesar disso, no deixa de haver influncia do poder pblico, pois essas estruturas de gesto so novas e, normalmente, os municpios precisam de recursos de custeio (utilizados com tcnicos ou com combustveis) e tambm acabam decidindo sobre a forma de uso do equipamento que seria destinado aos atores e atividades do territrio. Todavia nos municpios, onde a participao da sociedade civil forte, o controle, pela mesma, dos equipamentos sociais e das aes dos projetos territoriais mais factvel, caso contrrio o prefeito fica com o carro e faz o que ele quer28.
28 O informante diz que h no territrio o exemplo de duas prefeituras que procederam dessa forma e que o Colegiado se reuniu, soltou uma advertncia, mas no teve poder legal para intervir e transferir o carro: porque quem pagou a contrapartida foi aquele prefeito. Ento teria que ser uma mobilizao na forma de presso, para tentar conscientizar ele de que ele est errado. Quase que uma ameaa, mas uma ameaa meio sem fundamento, porque na verdade o Colegiado no tem esse poder de ir l e dizer: oh, vocs no esto cumprindo o plano de trabalho, ns vamos retirar esse veculo. Na opinio da pessoa entrevistada, isso poderia resultar na construo de um instrumento importante, para que houvesse um melhor direcionamento da infraestrutura recebida. Mas hoje o Colegiado no tem esse poder. Tem o poder de fiscalizar, monitorar e tentar sensibilizar esse governante de que ele est tendo uma atitude errada diante de toda uma discusso anterior ao recebimento do benefcio pelo municpio. O informante comenta que, nos casos onde os prefeitos possuem uma sensibilidade maior, entendendo o benefcio como algo a ser usufrudo pelo territrio, o processo caminha de forma muito melhor (entrevista com informante da pesquisa).
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O controle sobre a intermediao de recursos financeiros um ponto a ser destacado numa experincia exitosa a respeito num territrio acreano. O Colegiado Territorial se reuniu para definir a alocao dos recursos e depois monitorar o investimento dos mesmos, ficando com as cpias dos projetos, informado sobre o repasse das verbas para as prefeituras. A entrevistada detalha que os recursos para investimento e infraestrutura seguem para as prefeituras, restando para as instncias e instituies territoriais apenas os recursos para mobilizao e do articulador: ele (o recurso) vai para as prefeituras, mas investido onde ns planejamos, onde ns fazemos as propostas. Ele no pode tirar o recurso dali para outro canto. Se a gente precisar dele para outro canto, o que eu disse para voc, a ns vamos l, discutimos e reavaliamos. Depois disso o Colegiado monitora. No se pode desviar. Vai se monitorando para ver se as coisas esto acontecendo. Segundo a entrevistada, antes de o Colegiado era uma baguna, cada secretaria implementava seu projeto. Atualmente, cada ao direcionada ao territrio deve passar pelo Colegiado. Cita o fato de que as prefeituras participam do Colegiado territorial e para um melhor entrosamento criaram um consrcio intermunicipal, visto que o poder pblico se percebeu mais desarticulado do que a sociedade civil. Um aspecto adicional apresentado nessas entrevistas refere-se falta de pessoal qualificado para operar a poltica territorial. At mesmo nas questes de encaminhamento de projetos, h uma forte deficincia de recursos humanos capacitados para preparar, encaminhar e administrar projetos territoriais e tambm controlar recursos financeiros e coordenar os prprios colegiados. Os Colegiados, apesar de serem mistos embora de maior participao da sociedade civil acabam assistindo nos processos decisrios o fato de que geralmente o poder pblico que tem um peso maior, porque tem domnio do poder. Talvez, segundo uma das fontes, esse seja o maior problema, o despreparo das pessoas para administrar: como a sociedade civil ainda no estava preparada para essa questo do empoderamento, em tomar decises, de fazer projetos, de encaminhar projetos, gerenciar recursos, finanas e coordenar grupos nos territrios, eles ficaram dependentes. Dependentes de quem sempre teve domnio, que o poder pblico. Muitas vezes o poder pblico insere-se nos Colegiados para continuar dominando, continuar manipulando e fazendo a poltica da forma que ele bem quer. Para mim eu vejo essa como uma das maiores dificuldades. E continua: porque eu acho que os Colegiados ainda esto apenas consultivos e no so deliberativos. Eu acho que a gente tem que comear a trabalhar nessa linha, de poder estar deliberando quais as polticas que sero implementadas dentro dos territrios. Isso com a viso participativa. No fechada, mas bem participativa, que seja sociedade civil e poder pblico, mas que seja bem aberta, onde todos possam ter a capacidade e a possibilidade de estar falando,definindo, estar ajudando a definir o que seria melhor para o territrio.
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Esse tipo de proposio leva-nos novamente ao tema da paridade ou no paridade dos colegiados (e, por tabela, para o contexto institucional dos TRIs e dos TCs), que j tivemos oportunidade abordar anteriormente. Por ora, parece-nos importante abarcar um conjunto de aspectos retirados das experincias propriamente dita que qualificariam um pouco mais o tema da gesto social. 3. EVIDNCIAS CRTICAS SOBRE GESTO SOCIAL COM BASE NA EXPERINCIA TERRITORIAL Para que possamos avanar no exame mais acurado sobre a prxis da gesto social territorial, iremos nos deter agora em alguns aspectos que, luz das experincias oferecidas pelos Territrios Rurais de Identidade, parecem-nos ainda objeto de melhor tratamento. Isso no significa, de forma alguma, que o balano do processo de gesto seja negativo. Muito pelo contrrio. A emergncia de aspectos mais ou menos conflitivos conferem dinmica ao processo, apontando os limites e alcances do programa de gesto social nos territrios criados. Um exame inicial desse balano pode ser obtido por intermdio de documento oficial do prprio Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), elaborado a pedido do CONDRAF, tendo como referncia uma sistematizao de diversos estudos e documentos especializados sobre a institucionalidade e o processo de gesto nas polticas e instncias relacionadas ao desenvolvimento rural no pas (Brasil, MDA/CONDRAF, 2005)29. Em particular, nos interessa especialmente o tpico do documento relativo s bases territoriais e institucionais das diferentes esferas de gesto social (idem, ibidem: 21 e segs.). Os autores subdividem esse item em quatro aspectos. No primeiro, intitulado abrangncia e interao das aes, constata-se, entre outros pontos, que os estudos examinados convergiram para o fato de que: a) a interao entre os diversos atores sociais nos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR) ainda era bastante baixa; b) a definio das linhas de atuao (ainda fortemente centradas em atividades agrcolas) e a gesto dos planos de trabalhos ficavam a cargo, fundamentalmente, da equipe tcnica dos rgos pblicos envolvidos; c) a interao observada entre os municpios de uma determinada regio dava-se mais pela competio do que pelo estabelecimento de parcerias, como tambm eram precrias as articulaes entre os entes pblicos das trs esferas de governo (municipal, estadual e federal).
29 Ainda que o documento no trate especificamente da experincia do desenvolvimento territorial propriamente dito, as consideraes aportadas pelo estudo pareceram-nos importantes de serem resgatadas aqui, tendo em vista as semelhanas e proximidades com o tema que estamos tratando nesse texto.
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No segundo aspecto amplitude e enfoque dos debates as convergncias sistematizadas apontavam para o fato de que os Planos Municipais de Desenvolvimento Rural (PMDR) possuam mais uma lista de compras do que propriamente um projeto de desenvolvimento, alm do fato de que a atuao dos conselhos dava-se primordialmente na resoluo de problemas pontuais de carter imediatista, perdendo uma viso estratgica de mdio e longo prazos e impedindo um diagnstico mais profundo sobre os impactos da poltica sobre as economias locais. Quanto ao terceiro aspecto, denominado continuidade e descontinuidade das aes, os documentos analisados concordavam que as aes dos CMDRs limitavam-se apenas ao uso dos recursos do PRONAF (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), criando uma dependncia da atuao dos conselhos frente a uma dada poltica pblica, que pode oscilar de governo para governo. Finalmente, o quarto aspecto sublinhado mecanismos de apoio ao funcionamento da institucionalidade apresentava no uma convergncia dos estudos, mas observava a falta de infraestrutura e apoio para o devido funcionamento dos conselhos e, por conta disso, sua dependncia em relao s instalaes e meios oferecidos pelas prefeituras municipais. O balano da literatura especializada sobre a experincia recente dos territrios rurais brasileiros indica a pertinncia de algumas questes relativas ao tema da gesto social dos territrios, que recuperamos a seguir, orientando nossa sistematizao para os propsitos do presente relatrio. Todavia, vale adiantar que, no caso daquelas reas territoriais que se tornaram posteriormente integrantes do Programa Territrios da Cidadania, tais questes sofreram ainda os reflexos da mudana do contexto institucional operado na passagem entre os dois programas, como j ressaltamos em tpico anterior deste texto30. A seguir arrolamos os aspectos/pontos que nos pareceram importantes para um resgate do tema central desse estudo, oferecido pelo repertrio das experincias em curso. Estaremos enfatizando as questes mais polmicas e que apontam as arestas que ainda merecem ser aparadas, visto que so justamente esses aspectos que apresentam novos desafios para a gesto social. Assim, no se trata aqui de um balano exaustivo de todos os pontos relacionados s experincias territoriais, nem tampouco de uma listagem de boas prticas. Processos Participativos, Conflitos Sociais e Representatividade Poltica Muitas vezes, a herana da cultura poltica manifestada na centralizao dos processos de tomada de deciso e no autoritarismo e/ou clientelismo das rela-
30 Essa mudana institucional mereceu um tratamento pormenorizado em outro eixo temtico do mesmo programa de pesquisa (cf. Delgado e Zimmermann, 2008).
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es, constitui-se num obstculo central para a conformao de um ambiente institucional que seja capaz de planejar o desenvolvimento territorial, coordenando e integrando uma diversidade de atores sociais e aes estratgicas e projetos especficos, visando a garantir um efetivo processo de gesto social. Dessa forma, privilegiam-se os segmentos mais favorecidos e/ou empoderados, criando-se distores nos objetivos da poltica, descontinuidade de aes e a centralizao das decises em poucos agentes. Muitas dessas antigas prticas no foram eliminadas e so transpostas para os territrios, segregando municpios e grupos sociais que no tm fora representativa (Couto e Rocha, 2006: 9). Esse ponto j foi objeto do alerta apresentado por Favareto (2008), ao contrapor os processos de gesto e controle social quele do desequilbrio nas relaes de fora presentes entre os atores locais/territoriais. Como salienta o autor: [...] o grande desafio deste final de dcada passar de um modelo que deu maior empoderamento aos movimentos sociais dos agricultores no controle social dos investimentos pblicos, para um modelo capaz de levar coordenao das foras sociais em direo a um estilo de desenvolvimento territorial que seja includente, sustentvel e sustentado [...] (idem, ibidem: 11). Ainda que na maior parte dos casos os colegiados territoriais, no mbito do Programa Territrios da Cidadania, contem com a participao paritria de instituies governamentais e no governamentais, de forma geral eles ainda se apresentam como uma instncia de representao limitada a atores sociais constituintes de um grupo articulado em torno de posies e interesses relativamente prximos. Nesse contexto, o risco de apropriao da poltica por esse grupo grande. O recorte institucional com o perfil restrito agricultura familiar tem impedido que outros atores sociais tambm interessados na construo de uma estratgia territorial de desenvolvimento rural venham a contribuir politicamente para esse processo, como o caso da maior parte das instituies ligadas defesa dos interesses das atividades no agrcolas e os representantes do empresariado local, ainda que este seja um ponto polmico e conflitivo, como sublinhamos anteriormente. Nesse sentido, importante destacar que medida que se amplia a diversidade de atores sociais envolvidos na discusso do territrio, tende a ampliar-se tambm a quantidade e a profundidade dos conflitos. No entanto, o embate de opinies e de posies e a resoluo (nem sempre possvel) dos conflitos uma etapa constituinte e intransfervel do processo participativo, e refora a importncia de que sejam previstos e garantidos mecanismos de incentivo participao, que assegurem a representatividade dos grupos sociais e a transparncia dos processos decisrios.
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Em parte considervel dos processos de ampliao da participao em polticas pblicas, o conflito subestimado ou evitado como forma de se preservar a harmonia entre os diferentes grupos que compem a arena decisria e, portanto, a sua estabilidade poltica. Entretanto, importante ter em mente que os conflitos so constituintes e inerentes a processos de ampliao dos canais de participao na elaborao e operacionalizao das polticas pblicas. No territrio da Serra do Brigadeiro (MG), com o objetivo de minimizar os conflitos, sob pena de desanimar as lideranas constituintes do frum, foram definidos critrios de priorizao dos projetos e de definio das entidades executoras. A estratgia de utilizar a partilha de recursos como forma de resoluo de conflitos, ainda que conte com uma forte preocupao dos atores em atribuir critrios negociados para tal partilha, tem por consequncia o bloqueio de constituio de um processo de aplicao dos recursos a partir de uma viso estratgica do planejamento territorial (Favareto e Schrder, 2006). O territrio Estrada de Ferro (GO), nesse aspecto, tambm guarda uma peculiaridade na forma de interao entre os agricultores familiares e os grandes produtores de gros e leite da regio. Os rgos representativos desses dois segmentos, normalmente detentores de interesses diferenciados, pouco concorrem entre si, formando um arranjo institucional de baixa conflitualidade. Geralmente unem esforos em prol de temas mais pragmticos, menos inovativos, com foco na produo agrcola. H um consenso no territrio sobre a necessidade de fortalecimento da agricultura familiar a partir da diversificao produtiva, da ampliao da qualidade e de abertura de novos canais de comercializao, com o objetivo de ampliar a renda e dinamizar as economias locais (Brasil. MDA/SDT, 2007). Contudo, o reconhecimento e o enfrentamento dos conflitos, mesmo aqueles existentes no interior dos grupos alinhados com os interesses da agricultura familiar, constitui elemento fundamental (Hirschman, 1984). A eliminao do conflito, muitas vezes, bloqueia o surgimento de novas dinmicas territoriais e compromete a ampliao dos canais democrticos de participao, na medida em que tende a privilegiar aqueles grupos sociais que possuem posio privilegiada na estrutura de poder local. Da a importncia de que sejam implementados esforos contnuos no enfrentamento dos conflitos e na busca de pactos, mesmo que temporrios, que contemplem de forma democrtica todos (ou parte) dos interesses dos segmentos que constituem a sociedade local. Relevante considerar que a diferena no grau de representatividade dos variados atores, normalmente variando de acordo com o poder, a capacidade de articulao poltica e o conhecimento do funcionamento dos processos burocrticos de acesso a recursos pblicos podem vir a gerar formas diferenciadas de participao e de interveno desses diferentes grupos sociais no processo de gesto, produzindo configuraes especficas no momento da aplicao dos recursos dis-
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ponibilizados em nvel territorial. Isso faz com que se consolidem no interior do territrio grupos distintos com maior ou menor grau de poder (Couto e Rocha, 2006: 11). Assim, no caso do Planalto Catarinense, ainda que boa parte dos componentes do conselho afirme que procura fomentar aquelas atividades consideradas fundamentais para o fortalecimento econmico da parcela excluda da populao rural, isso no sempre comprovado na prtica. Diversos estudos realizados em Santa Catarina revelam que a maior parte dos recursos financeiros aplicados na regio (de vrias polticas, desde o antigo Pronaf Infra-Estrutura at o Consad) acaba privilegiando as camadas dos agricultores familiares de porte econmico intermedirio, segmento que embora apresente deficincias em suas condies de vida e nas estruturas produtivas, no constitui a parcela mais excluda da populao rural. No Planalto Catarinense, as famlias mais pobres e desorganizadas da sociedade civil tm no trabalho sazonal e precrio sua principal estratgia de reproduo social, o que se d no mercado informal e estas dificilmente so englobadas nos projetos dos conselhos territoriais (Cazella e Brigo, 2006). No territrio do Vale do Ribeira (SP) tambm pode-se reconhecer que parte considervel e importante da sociedade local encontra-se excluda das discusses territoriais. Nesse colegiado a agricultura familiar est bem representada na estrutura reconhecida como colegiado territorial pela SDT, uma vez que metade das cadeiras atribuda a essa categoria. Contudo, ressalta-se que encontram-se ausentes outros importantes setores da sociedade local (como o empresariado e suas organizaes), bem como os segmentos mais pobres da agricultura familiar (como aqueles dos municpios mais distantes e onde se concentram os piores indicadores econmicos e sociais) e o poder pblico estadual, a quem cabe o tratamento de parte dos entraves fundamentais ao desenvolvimento regional, como a definio dos direitos de propriedade em torno do enorme volume de terras sem titulao (Favareto e Schrder, 2006). Todavia, no se pode deixar de reconhecer o xito que a poltica da SDT logrou na ampliao da visibilidade de certos grupos sociais (particularmente aqueles que j encontravam-se organizados em entidades de representao) que at ento no eram ou eram considerados apenas marginalmente nos processos de desenvolvimento territorial. Os investimentos realizados em capacitao de lideranas e nas atividades de mobilizao contriburam com a ampliao dos canais de acesso informao. Adicionalmente, a poltica territorial conferiu o efetivo reconhecimento dessas populaes como pblico estratgico para o desenvolvimento territorial, tornando-os mais visveis e elevando seu capital poltico, uma vez que tornam-se mais capazes de influenciar a conduo das polticas de desenvolvimento (Favareto e Schrder, 2006).
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A experincia do Territrio da Borborema (PB) pareceu-nos ilustrativa da mudana operada pela gesto da poltica territorial na aplicao dos recursos existentes: uma situao inicial em que os mesmos se concentravam no grupo de atores articulados pelo plo sindical para outra, mais distribuda, onde contemplou-se adicionalmente o frum de assentados e os atores mais prximos regio do semirido (Bonnal e Piraux, 2007). Por outro lado, Favareto (2008) um dos autores que defende uma mudana substancial no arco de atores que devem ser incorporados dinmica territorial, evitando o risco que o empoderamento de atores mais organizados signifique uma apropriao desproporcional dos recursos financeiros e constatao de que a consolidao de um projeto efetivamente territorial no possa se restringir ao projeto eminentemente agrcola que embasa determinados interesses predominantes na lgica da poltica territorial. Essa constatao seja, talvez, mais evidente no caso da experincia dos Territrios da Cidadania. A ampliao de atores de que nos fala o autor incluir desde aqueles mais desorganizados e prximos base do pblico preferencial de polticas do MDA, como tambm os segmentos no rurais e o empresariado local. Aqui, quem sabe, preciso ter um pouco de cautela, visto que os processos polticos implicam numa certa construo de campos hegemnicos e quase impossvel pensarmos na emergncia de propostas territoriais consensuais com arco to diferenciado de interesses. Nesse sentido, se a necessidade de reconfigurar os campos de poder se faz presente preciso avaliar bem os instrumentos disponveis para tanto (como o fortalecimento das organizaes locais) e o perfil de atores estratgicos com os quais se ir desenvolver o processo de gesto. Dar visibilidade a atores mais vulnerveis para os quais se espera um acesso ao conjunto de polticas (e recursos) bem diferente de atribuir espaos mais significativos a um grupo de atores, que se caracterize historicamente por posturas conservadoras quanto s esferas de governana democrtica e cuja atuao tenha se dado primordialmente na base de concentrao de ativos (polticos, econmicos, fundirios). Capacitao de Lideranas e Dinmica Participativa nas Arenas Territoriais No obstante o esforo dos articuladores territoriais31, as reunies do Colegiado territorial esto muitas vezes esvaziadas, a participao efetiva e regular ficando restrita ao nmero reduzido de seus integrantes. Os motivos para isso vo desde
31 Aqui h que fazer um parntese sobre o alto grau de rotatividade dos articuladores em alguns territrios especficos, comprometendo a continuidade de aes e, mesmo, o compromisso dos atores anteriormente conseguido num determinado arranjo institucional.
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razes mais diretas, como a impossibilidade de participao de algumas organizaes pela falta de recursos financeiros (especialmente as representantes daqueles grupos sociais mais carentes), at questes mais complexas, como a ocorrncia de disputas internas entre os representantes de diferentes segmentos sociais (Lopes e Costa, 2006:14). No territrio do Cariri (PB), a sobrecarga das lideranas locais nas dinmicas territoriais, gerando o esvaziamento das reunies, clara. O Ncleo Tcnico responsvel por coordenar e articular atores e instituies no processo de desenvolvimento territorial foi dividido em nove Cmaras Temticas que buscam abarcar todas as reas de ao prioritrias identificadas no territrio. Assim, se por um lado as comisses permitiram ampliar a possibilidade de participao na discusso dos projetos, elas acabaram agravando a sobrecarga de reunies e encontros do territrio. Em virtude disso, os integrantes do Frum esto sempre atribulados, pois alm de integrarem as suas instncias no colegiado, geralmente ocupam tambm posies de responsabilidade em suas organizaes de origem. Muitos reclamam que h reunies demais e que faltaria objetividade nos encontros e muitos atrasos (Andrade e Yamamoto, 2006). Por fim, destaca-se a importncia de que os representantes que ocupam cadeiras no colegiado territorial sejam efetivamente legitimados e reconhecidos em suas bases como porta-vozes de seus interesses nas discusses territoriais. Na maioria dos territrios, os conselhos e os fruns do meio rural so ocupados pelos dirigentes formais e no por representantes eleitos pelas bases, o que pode ter reflexos negativos na capacidade efetiva de defesa dos interesses de classe (Lopes e Costa, 2006: 16). No caso do territrio do Alto Acre (AAC), Fonseca (2006) cunha isto de relao endogmica entre movimentos sociais e governo. Em outras palavras, trata-se de se questionar at que ponto os representantes das entidades constituintes do conselho realmente so legtimos ou reais representantes da sua base de origem e mantm um regime de alternncia. A anlise dos processos em andamento no AAC aponta que h um gap entre as lideranas presentes nos conselhos e a base dos movimentos. Situao semelhante d-se no territrio do Portal da Amaznia (Fonseca, 2006). Mecanismos de Avaliao e Monitoramento da Poltica Territorial Normalmente, a nfase das aes do colegiado tem recado sobre os processos, ou seja, tem sido direcionada para a garantia da ampliao da participao das organizaes sociais e do poder pblico, da maior articulao das polticas pblicas, da minimizao dos conflitos de interesses e da aprovao de projetos
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que tenham maior alcance e impacto sobre o conjunto do territrio. No entanto, ainda so tmidos os avanos realizados na direo de consolidao de um processo sistemtico de controle social dos projetos territoriais, ainda que alguns autores possam discordar dessa afirmativa (Favareto, 2008). Tal deficincia mostra-se grave tanto na sua origem (ausncia de instrumentos sistemticos de consulta s bases) como em sua administrao (poucas ferramentas de monitoramento e avaliao do dispositivo implementado). relevante destacar que o desenvolvimento de mecanismos de controle, avaliao e monitoramento32 das polticas territoriais se faz fundamental tanto no mbito das organizaes governamentais, como por parte das diversas organizaes da sociedade civil e que nem sempre esses instrumentos sero os mesmos em diferentes organizaes. Em Inhamuns-Crates, a baixa capacidade de estabelecimento de um processo de controle social dos projetos elaborados no plano de desenvolvimento territorial constitui um dos principais desafios para o futuro (Andrade e Yamamoto, 2006). A utilizao efetiva e regular de instrumentos de monitoria, acompanhamento e avaliao dos resultados ainda est por ser feita, mesmo que seja uma das principais preocupaes manifestadas nos rgos colegiados (Lopes e Costa, 2006: 25). Essa proposta parece ganhar fora com a emergncia dos Territrios da Cidadania, que corre o risco de restringir os colegiados territoriais a meras instncias autorizativas de investimentos definidos centralizadamente (Favareto, 2008). 4. GUISA DE CONCLUSO: DESAFIOS DO PROCESSO DE GESTO SOCIAL E PROPOSIES DE POLTICAS Primeiramente preciso dizer que a poltica de desenvolvimento territorial no meio rural representou um avano considervel ao ampliar a capacidade de participao social dos atores no processo de dilogo, negociao, desenho e planejamento de polticas pblicas, incrementando aquilo que poderamos denominar como um dos atributos da gesto social dos processos de desenvolvimento. certo que esse acmulo apresentou-se de forma completamente desigual nas diversas experincias existentes, tanto no que tange ao seu grau de cobertura (isto , a capacidade de incluso dos mais diferentes atores locais), como no que se refere ao seu grau organizacional (a forma pela qual se deu a constituio efetiva dos espaos e procedimentos utilizados nas diferentes etapas e/ou do ciclo da gesto social) e ao seu grau de efetividade social (ou seja, a representatividade e o alcance dos resultados alcanados com as aes operadas pela poltica tanto em
32 Que, como vimos em tpico anterior, na perspectiva normativa da poltica devem ser construdos de forma participativa.
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relao aos instrumentos adotados como em relao forma como os mesmos foram empregados)33. Contudo, pareceu-nos que a diversidade das situaes e das solues encontradas em cada caso, malgrado a existncia de procedimentos normativos padronizados, revelou-se um instrumento rico de canalizao da energia social acumulada, construda e/ou reconvertida, em prol de projetos que, de uma maneira ou de outra, obtiveram algum estatuto territorial, ultrapassando os limites dos interesses circunscritos a alguns grupos especficos e/ou determinados municpios. Essa autonomia relativa dos atores presentes no territrio permitiu a emergncia de proposies mais diversas, moldando a normatividade excessiva das ferramentas administrativas desenhadas para o programa34. Assim, nunca demais relembrar que a vigncia dos processos e polticas de gesto territorial deve comportar uma recuperao da bagagem histrica sobre os quais os mesmos se assentam, o carter ativo da participao dos atores e, em particular, da prpria interveno do Estado. Uma, embora longa, passagem do texto de Brando ajuda-nos a esclarecer e avanar sobre esse ponto. Diz o autor: [...] a necessidade da territorializao das intervenes pblicas tomada como panacia para todos os problemas do desenvolvimento. Assevera-se, de forma velada ou explcita, que todos os atores sociais, econmicos e polticos esto cada vez mais plasmados, diludos (subsumidos), em um determinado recorte territorial. Na verdade, parece existir uma opo por substituir o Estado (que se foi), por uma nova condensao de foras sociais e polticas (abstrata) que passa a ser chamada de territrio. Muitas vezes esto ausentes ou mal abstradas questes estruturais. Propugnam-se receitas genricas, descurando, por exemplo, das especificidades de um contexto de pas subdesenvolvido, continental, perifrico e com uma formao histrica da escala local bastante peculiar. Lana-se mo de repertrios de boas prticas bem catalogadas, fruto de um esforo de pesquisa de criao de inventrios de experincias de desenvolvimento territorial. O territrio passa a ser visto como o grande elemento repositrio, condensador e, ao mesmo tempo, regulador autmato de relaes, dotado da propriedade de sintetizar e encarnar projetos sociais e po-
33 No nosso propsito aqui avanarmos numa discusso a respeito da poltica de avaliao de polticas pblicas. Para uma discusso inicial sobre o assunto ver, entre outros, Faria (2005). 34 Aqui, talvez, como apontam Delgado e Zimmermann (2008), o formato da experincia dos Territrios Rurais de Identidade tenha tido maior xito em revelar tais inovaes do que aquele adotado pelos Territrios da Cidadania, onde as margens de manobra so mais restritas.
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lticos. [...] ao pblica caberia apenas anim-lo e sensibiliz-lo, construindo confiana e consenso duradouros. bom lembrar que tal consenso surge como pressuposto e no como propsito a ser construdo. Negligencia-se, claramente, o papel, por exemplo, do Estado na proviso de infraestrutura, tanto hard, quanto soft, que penso, ainda so importantes fatores de estruturao de dinmicas. Quase no se discutem ou questionam as relaes de propriedade presentes em determinado territrio. O territrio que deveria ser visto como ambiente politizado, em conflito e em construo posto como ente mercadejado e passivo, mero receptculo. O que fruto de relaes sociais aparece como relao entre objetos. H uma coisificao e o territrio parece ter poder de deciso, transformado em sujeito coletivo35 (BRANDO, 2007: 49-50). Mais frente o autor retoma o tema para reforar a crtica neutralidade das escalas e resgatando o sentido da experincia das polticas territoriais: [...] necessrio construir um lcus analtico de mediao das relaes, de filtro interpretativo das relaes de determinado recorte territorial de anlise com as diferentes escalas espaciais. [...] Porm, a complexidade das anlises que no tomam o territrio como uma entidade passiva [...] enorme: um problema pode se manifestar em uma escala, mas ter sua determinao em outra. Os instrumentos de interveno sobre uma realidade localizada podem estar em outra escala espacial, arena poltica, nvel de governo, instncia de poder, etc. Neste sentido, defendo que pensar polticas pblicas territorializadas passa por articular devidamente escalas, arenas, nveis e instncias que se encontram tramados (BRANDO, 2007: 57). Ou seja, preciso pensar a dinmica territorial de forma no autrquica, mesmo que se valorize os procedimentos de desenvolvimento endgeno dessas experincias. Isso obviamente implica numa gesto mais complexa intra e interterritrios, bem como entre os diferentes nveis por onde circulam os atores. Dessa forma, a discusso sobre o processo de gesto social ad-hoc carrega dois aspectos que devem ser melhor examinados quanto aos limites e alcances que tal
35 O autor completa o raciocnio acima apontando queo territrio transformado em sujeito coletivo, difuso, neutro; viso equivocada em que o territrio, coisificado, toma decises, realiza opes, tem liberdade para construir, se tiver fora de auto-ajuda, uma trajetria prpria de desenvolvimento sustentvel. [...] um retorno, com maior sofisticao, velha viso reificada do territrio, capaz de vontade e endogenia, que oferecer sua plataforma vantajosa, segundo uma concepo empirista do espao, um continente dado como existente, onde vm se inscrever as coisas descritas (Brando, 2007: 50).
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perspectiva assume no desenvolvimento territorial: a) preciso pensar sob qual contexto e/ou arranjo institucional a experincia de gesto se desenvolve, como j afirmamos no segundo item deste texto. Se a perspectiva ofertada aquela que enfatiza a poltica territorial como uma poltica de combate pobreza, os instrumentos e as prticas relativas gesto social assumiro certamente uma peformance muito diferente quando a nfase do programa estiver centrada na construo de cadeias produtivas dispostas em arranjos locacionais determinados; b) o outro ponto refere-se quilo que Favareto (2008: 6) lembrou corretamente, isto , a forma pela qual foram mobilizados os atores, escolhidos os segmentos sociais participantes crucial para definir o funcionamento da gesto territorial36. Mesmo discordando de uma generalizao a respeito desse ponto, a lembrana do autor pertinente: os Codeters no eram criados como expresso das foras sociais locais em torno de um projeto de desenvolvimento territorial, mas antes o contrrio: eram comunicados da disponibilidade de recursos e convocados a elaborar um plano para poderem acess-los. Em termos de proposies parece-nos importante ressaltar alguns pontos, embora uma listagem mais exaustiva contemplasse questes adicionais ou mesmos subjacentes aos aspectos aqui elencados. H, primeiramente, uma clara necessidade de melhorar a forma como o Estado atua nas instncias territoriais, fortalecendo o processo de profissionalizao da atividade de gerenciamento territorial, corroborando para uma burocracia mais robusta nessas instncias. De certa maneira preciso no confundir aumento de participao e controle social dos atores com desresponsabilizao das funes que deveriam ser tpicas de Estado (no nosso caso, em particular, mobilizar os atores mais frgeis, dotar a escala territorial de infraestrutura e recursos necessrios para seu funcionamento, dispor de funcionrios contratados para tanto com disponibilidade de tempo para o encaminhamento e execuo das aes, etc.). Por outro lado, um aumento da burocracia qualificada no exclui e no deveria excluir a efetiva participao dos atores no processo de tomada de deciso das aes territoriais. fundamental, adicionalmente, repensar a forma como se d o financiamento dos projetos territoriais no que tange aos gastos com investimentos (infraestrutura) e aos arranjos da derivados. Efetivamente uma gesto dos recursos (ainda que esta no deveria ser a nica caracterstica que mobilizaria os atores na conduo do processo) deve supor um maior grau de autonomia das instncias territoriais na recepo e aplicao dos mesmos nas atividades inscritas nos diversos PTDRS. No entanto, tal perspectiva esbarra no marco jurdico-legal sobre o qual se assenta
36 Ou, ainda, para ficarmos nos termos de Diniz (2007) quando se refere ideia de um experimentalismo institucional.
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a experincia de territorializao de polticas e tambm a pouca experincia dos gestores governamentais (especialmente de polticas setoriais) em submeter seus projetos e oramentos para anlise em arenas mais amplas. Como j chamvamos ateno no segundo tpico deste texto, preciso afinar os instrumentos que permitam uma maior agilidade nos processos de financiamento dos projetos territoriais operados com os recursos do PROINF. Isso passa, em parte, pela melhor qualificao dos projetos em si, exigindo uma melhoria no processo de elaborao dos mesmos. Mas, o ponto fundamental, no que tange gesto social, a efetiva capacidade de o Colegiado exercer o controle social da aplicao dos recursos, acompanhando a execuo das atividades do projeto, sejam estas de custeio e/ou investimento. Para tanto a adoo de um sistema que permita o registro e lanamento dos desembolsos e o cumprimento de metas previstas para a execuo dos projetos, pode ser um instrumento gil que facilite tal controle. Embora o Portal dos Territrios j contenha uma listagem das aes e respectivas dotaes oramentrias, preciso trabalhar num plano mais detalhado, por territrio, com os efetivos pagamentos e realizaes de despesas. Num plano mais geral, o novo sistema de registro dos recursos repassados pelo governo federal (SICONV), poder, caso exista essa possibilidade de abertura dos dados, facilitar o gerenciamento das despesas. Alm de ampliar, a partir de um projeto estratgico, o arco de atores sociais que efetivamente promovero a interlocuo com as polticas pblicas, preciso, ainda, pensar no processo de capacitao desses atores sociais (tanto do setor pblico, como da sociedade civil) para operarem de forma mais efetiva na gesto dos territrios. Do ponto de vista tcnico-instrumental, a produo, sistematizao e acesso s informaes territoriais ganharam forte impulso com a formalizao do SIT (Sistema de Informaes Territoriais). Todavia preciso melhorar dois aspectos: a) a discusso sobre a matriz de programas, polticas e aes e sua respectiva dotao oramentria deve ser aperfeioada, em especial quando o arranjo institucional implica a articulao de ministrios to distintos, como no caso dos TCs; b) nem todos os territrios alimentam devidamente os campos previstos para informao. Particularmente h uma ausncia acentuada na disponibilidade para consulta dos Planos Territoriais de Desenvolvimento, o que pode indicar um problema especfico de insero da informao, mas tambm a fragilidade ou a inexistncia de tais planos concretamente. Uma divulgao mais ampla dos mesmos facilita o processo de gesto e permite compartilhar experincias entre os diferentes territrios.
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Como dissemos anteriormente, no segundo tpico, a instncia primordial de articulao das polticas e do exerccio da gesto social o colegiado. Porm, como fortalecer o CODETER? Primeiramente nos parece fundamental o reconhecimento/ fortalecimento destes espaos pelo prprio governo, nas suas diferentes instncias (estados, municpios, Unio e diferentes ministrios), como espaos de planejamento/execuo/avaliao das polticas pblicas. Estes espaos j existem, no entanto eles so fracos perante institucionalidade vigente do Estado. Segundo, garantir o permanente funcionamento e capacitao dessas estruturas, o que vai dar mais legitimidade/qualidade aos CODETERs e as aes dos representantes nestes espaos. Terceiro, estimular permanentemente a base social local a atuar nesses espaos. A pulso permanente (usando um termo da psicanlise), o que no exclui o dilogo e chegada ao consenso, pode garantir o envolvimento social e consequentemente a sustentabilidade desses espaos. Quer dizer, na medida em que so espaos (razoavelmente) abertos, eles no so espaos de alguns, o que os torna permanentemente participativos. Em suma, uma experincia com o calibre da poltica territorial existente no contexto brasileiro recente apresenta janelas de oportunidade para inovaes institucionais e mecanismos de governana e gesto participativa que no devem ser desprezadas. O acmulo observado at o momento confere escala supramunicipal um espao importante no desenho e implementao de polticas que, se por um lado no eliminam as iniciativas locais/municipais, por outro revelam a capacidade que determinados projetos possuem em atingir uma esfera mais ampla que garanta sua continuidade medida que legitima suas aes no lastro de atores sociais envolvidos, dispondo de certa autonomia em relao aos humores da poltica local.
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Anexo 1
BREVES CONSIDERAES METODOLGICAS E FONTES CONSULTADAS NO ESTUDO Para o desenvolvimento desse estudo estamos nos valendo de um amplo conjunto de fontes e dados coletados em diferentes situaes. Alm da reviso bibliogrfica e documental, j relatada nos Relatrios Preliminar 1 e Preliminar 2 e complementada na empreitada atual (incluindo teses e dissertaes defendidas sobre o tema), para os produtos seguintes foram coletadas informaes qualitativas e quantitativas em fontes complementares que descreveremos a seguir. A primeira dela refere-se sistematizao das apresentaes e discusses travadas no mbito do III Encontro Nacional do CODETER, onde uma ampla base de atores sociais, representativos dos quase 170 Territrios Rurais (e dos 60 Territrios da Cidadania) esteve reunida em Beberibe/CE, para debater questes relativas ao funcionamento dos colegiados territoriais e dos territrios propriamente ditos. Em pauta, por exemplo, a transio do formato Territrio Rural de Identidade para Territrios da Cidadania, cujas implicaes foram objeto do Relatrio Preliminar 1. A segunda trata-se do material apresentado (textos e apresentaes), das observaes registradas e da sistematizao dos debates ocorridos durante o III Frum Internacional de Desenvolvimento Territorial, realizado em Fortaleza/CE. Durante esse mesmo evento, realizamos uma enquete junto aos atores estratgicos governamentais e no governamentais sobre a percepo, gargalos e proposies relativas ao processo de gesto social dos territrios. Para tanto foram entrevistados durante o evento de Fortaleza, gestores pblicos ligados aos programas de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR) e Territrios da Cidadania (TC), bem como representantes dos diversos segmentos que compem a base dos Colegiados Territoriais, selecionados a partir da sua participao durante o Encontro Nacional do CODETER, guardando alguma representatividade regional. Obviamente, no h aqui qualquer pretenso estatstica na construo de uma amostra, mas apenas a realizao de uma sondagem orientada a saber do entrevistado os seguintes aspectos: a) o que o(a) senhor(a) entende por gesto social dos territrios? b) quais os principais problemas/desafios da gesto territorial? c) que medidas/propostas seriam necessrias para superar tais problemas?
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Essa sondagem deu origem a alguma fichas, trabalhadas ao longo do estudo, cujo tratamento subsidiou a anlise que desenvolvemos sobre o tema da gesto territorial. Uma apresentao sinttica das mesmas foi objeto do Relatrio Preliminar 2. Finalmente, uma ltima investida no levantamento de informaes primrias, consistiu na realizao de trabalho de campo em territrios escolhidos. Para tanto foram selecionados, aps consulta aos dados dos SIT (Sistema de Informaes Territoriais) e do Portal do Territrios da Cidadania, bem como sistematizao apresentada no Relatrio Preliminar 1, territrios distribudos nas diferentes regies do pas, guardando alguma representatividade em relao s especificidades regionais, que atendessem aos requisitos do nosso estudo e dos Eixos Temticos considerados na pesquisa: i) constituir-se num Territrio da Cidadania ii) localizao geogrfica diferenciada iii) dinmica social e poltica (contexto institucional) que apresente questes pertinentes ao estudo iv) existncia de material secundrio (dados, anlises, documentos, etc.) sobre o territrio v) existncia de contatos que pudessem ser acionados para a realizao do trabalho Nesse sentido foi construdo um Roteiro Comum de Entrevistas (ver Anexo 2), atendendo aos diferentes eixos da pesquisa, em particular aquele relativo ao tema em apreo nesse relatrio. Nessa primeira etapa de viagens (visto que os estudos sobre as dinmicas territoriais tero continuidade em 2009), foi visitado o Territrio da Borborema (no estado da Paraba), composto por 21 municpios, onde foram realizadas mais de 20 entrevistas com atores (incluindo representantes do poder pblico e agncias de financiamento) estratgicos no processo de constituio do territrio. Alm disso, foi levantado material secundrio (particularmente bibliogrfico) que serviu de apoio a execuo do projeto. O trabalho de campo foi realizado durante a primeira semana de dezembro de 2008, como j informado na Introduo desse texto, e contou com a participao dos pesquisadores Nelson Delgado, Sergio Leite, Karina Kato e Silvia Zimmermann. Registramos ainda o apoio fundamental de Marc Piraux, da Universidade Federal de Campina Grande e do CIRAD, para a realizao das entrevistas nos municpios visitados. Para esta finalidade, procuramos contemplar o maior nmero possvel de organizaes, por meio dos seus representantes, envolvendo segmentos favorveis
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e contrrios poltica, bem como agncias governamentais (Prefeitura, Emater, Secretarias, etc.), universidades, organizaes no governamentais e entidades de assessorias e movimentos sociais e sindicais (Sindicato de Trabalhadores Rurais, movimentos de luta por terra, etc.), bem como representantes das instncias locais e territoriais propriamente ditas (conselhos, colegiados, fruns, ncleos, coordenaes, articuladores, etc.). Alm das entrevistas propriamente ditas, foram realizadas atividades envolvendo observaes de campo e uma discusso coletiva com os atores locais (restituio) onde os pesquisadores apresentaram uma sistematizao das suas impresses de trabalho sobre o caso. Finalmente foram ainda contemplados com entrevistas alguns informantes complementares, vinculados ao exerccio da poltica territorial. A listagem completa das pessoas entrevistadas pelo estudo encontra-se no Anexo 3.
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Anexo 2
EIXOS TEMTICOS DA PESQUISA POLTICAS PBLICAS E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL ROTEIRO COMUM DE ENTREVISTA (ATORES SOCIAIS E GESTORES DE POLTICAS) NOVEMBRO DE 2008 Introduo Comente um pouco sobre o surgimento do territrio. Como se deu o processo de organizao territorial? Ele j existia previamente ao trabalho desenvolvido pela SDT? Quais os atores/ organizaes envolvidos no incio? Como eles foram identificados? Existiram(em) atores contrrios ideia? Que instncias, espaos, redes e/ou articulaes foram construdos/montados para colocar a proposta territorial na prtica? Para tanto, tomou-se alguma experincia anterior como exemplo (ou houve alguma orientao especfica sobre o assunto)? Novas Institucionalidades e Polticas Pblicas Como est estruturado o territrio hoje? Houve alguma mudana em relao ao incio? Quantos municpios fazem parte do territrio? Quais so as instncias e espaos que efetivamente operam? Quais so os atores que participam? Alguma organizao chegou a deixar de participar (por qu)? Existem atores que ainda no participam mas poderiam participar? Tomando o quadro de atores que participam da dinmica territorial, possvel detectar algum tipo de aliana entre eles? Em que momento tais alianas operam? Seria possvel caracterizar o tipo de aliana (tema, grupo de atores, etc.)? Existem alianas entre os territrios? Voc tem conhecimento da proposta de construo de uma rede de territrios? A existncia desse formato territorial possibilitou acessar (ou acessar de uma forma melhor) recursos financeiros, potencializar relaes polticas, etc.? Detalhar.
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Qual a relao do territrio com as prefeituras dos municpios envolvidos? Como se d a articulao entre o Colegiado Territorial e os CMDRs? H tambm articulaes com secretarias ou outros rgos do governo estadual (incluindo o CEDRS)? E com o governo federal, quais so os rgos/ministrios com os quais esse territrio tem um dilogo maior e mais frequente? Como so identificadas as principais demandas do territrio e como essas so encaminhadas ou apresentadas no Frum territorial? Quem pode apresentar essas demandas e propor alternativas para seu atendimento? Como se d o processo de articulao de diferentes polticas pblicas no territrio com o objetivo de atender as demandas identificadas e priorizadas pelo Frum territorial? Esse processo de articulao de polticas pblicas foi facilitado com a mudana para territrio da Cidadania? Quais as principais mudanas percebidas na transio do Territrio de Identidade para o Territrios da Cidadania no incio do ano? Aspectos positivos da mudana. Quais os avanos identificados na ampliao do Territrio de Identidade para Territrios da Cidadania? Quais as principais dificuldades ou problemas que esto atrelados ao programa Territrios da Cidadania (em algum aspecto o Territrio da Identidade era melhor)? Gesto Social e Sistema de Financiamento Explique um pouco como funciona a dinmica territorial. Onde so tomadas as decises, quem participa dessa instncia e como tais decises so encaminhadas. Como so construdos os projetos territoriais encaminhados para financiamento? H algum tipo de acompanhamento posterior sobre a forma de implementao e os resultados alcanados? Como se escolhe e so compostos o ncleo de coordenao e os grupos temticos encarregados da seleo dos projetos a serem financiados? Existem critrios definidos para a escolha dos projetos? Como so formulados esses critrios e como os projetos so hierarquizados em ordem de prioridade ou importncia? Quem financia os projetos? Existem articulaes com os bancos? Quais? O que voc entende por gesto social? Quem participa da gesto social e como ela se d no territrio? Existem arenas especficas (pr-definidas) onde efetivamente se daria a gesto social, como encontros territoriais ou regionais? H a consolidao de uma metodologia para exerccio da gesto social, ou seja, existem processos formalizados que garantam e incentivem a gesto social pelos atores locais do territrio?
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Quais os principais gargalos na gesto social? Voc teria sugestes/propostas que poderiam solucionar esses gargalos? Quais? Marco Jurdico Em sua opinio existe algum tipo de bloqueio jurdico e/ou legal que impea ou dificulte o desenvolvimento territorial? Caso positivo discutir um pouco mais tais bloqueios, como se do, onde se concentram, etc. necessrio algum tipo de referncia legal/jurdica para implementar algum tipo de dinmica especfica no territrio? Qual(is)?
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Anexo 3
LISTAGEM DAS ENTREVISTAS REALIZADAS
Nome dos Entrevistados Vnculo Institucional Perodo
Adilma Pereira Fernandes Alexandro Eduardo Antonio Ferreira Filho Antonio Junior da Silva Argemiro Correia de Almeida Ari Carcius Azevedo Santos Carlos Douglas de Oliveira Edilson Oliveira Geovanni Medeiros Costa Ivanilson Guimares Jos Ernesto Jos Silva Junior Quirino Cavalcante Juvenal de Souza Luciano Silveira Marenildo Batista da Silva Marenilson Batista da Silva Marlene Bamberg Nelson Anacleto Nelson Ferreira Patrcia Neves Paulo Diniz Regina Rodrigues de Freitas Rosangela Maria Anglinoni Vera Azevedo Zeomax Ferreira
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra UFPB Emater da Paraba Articulador Territorial de Borborema CMDRS de Itapor Sindicato de Trabalhadores Rurais Massaranduba GESTAR/MMA SDT/MDA Plo Sindical Sudoeste da Bahia Articulador Territorial de Borborema IICA/SDT/MDA Massaranduba Secretaria de Agricultura de Massaranduba Prefeitura de Mirante do Paranapanema Articulao do Semirido AS-PTA Paraba Arriba Delegacia MDA da Paraba Prefeitura de Santa Maria Vice-prefeito de Lagoa Seca Sindicato de Trabalhadores Rurais Lagoa Seca Banco do Nordeste UFRPE Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Brasilia Prefeitura de Guaranyau CONDRAF/SDT/MDA Frum de Borborema
Dezembro 2008 Dezembro 2008 Dezembro 2008 Dezembro 2008 Novembro 2008 Dezembro 2008 Novembro 2008 Novembro 2008 Novembro 2008 Dezembro 2008 Novembro 2008 Dezembro 2008 Dezembro 2008 Novembro 2008 Novembro 2008 Dezembro 2008 Dezembro 2008 Dezembro 2008 Novembro 2008 Dezembro 2008 Dezembro 2008 Dezembro 2008 Dezembro 2008 Novembro 2008 Novembro 2008 Novembro 2008 Dezembro 2008
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Anexos
Anexos
UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO UFRRJ INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS ICHS DEPARTAMENTO DE DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE DDAS CURSO DE PS-GRADUAO DE CINCIAS SOCIAIS EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE CPDA
III Frum Internacional de Desenvolvimento Territorial: modelos e instrumentos para a gesto social dos territrios
Memria e Relatoria do Evento
Sistematizao: Karina Kato Marcelo Min Dias Equipe de Pesquisadores: Leonilde Medeiros Nelson Giordano Delgado Philippe Bonnal Srgio Pereira Leite Ademir Cazella Secretria: Diva Azevedo de Faria
Convnio IICA OPPA/CPDA/UFRRJ Rio de Janeiro Setembro de 2009
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INTRODUO O III Frum Internacional de Desenvolvimento Territorial: modelos e instrumentos para a gesto social dos territrios, realizado no perodo de 5 a 7 de novembro de 2008, em Fortaleza/CE, teve como objetivo principal refletir sobre os desafios e os limites da gesto social dos territrios no Brasil. O evento foi realizado pelo Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura (IICA) e o Frum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Frum DRS) em parceria com o Governo do Cear e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/ Secretaria de Desenvolvimento Territorial (MDA/SDT) e contou com a colaborao do Banco do Brasil, do Ministrio de Meio Ambiente (MMA) e do Ministrio da Integrao Nacional (MI). A relatoria do evento coube ao Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA) do CPDA/UFRRJ. A realizao do III Frum buscou dar continuidade s discusses iniciadas em 2003, em Fortaleza/CE, com o I Frum Internacional Territrio, Desenvolvimento Rural e Democracia e retomadas em novembro de 2007 na ocasio do II Frum de Desenvolvimento Territorial: articulao de polticas pblicas e atores sociais. O primeiro encontro centrou-se no debate sobre a importncia do reconhecimento da dimenso espacial, tanto em seus recortes regional como territorial, para a formulao e implementao das polticas pblicas e o segundo buscou aprofundar a reflexo em torno do territrio como espao privilegiado para a articulao de demandas sociais, polticas pblicas e atores sociais. Para ampliar o escopo das discusses suscitadas e permitir a maior participao e interao de diferentes atores sociais na construo do evento, a realizao do III Frum baseou-se numa metodologia que contou com trs etapas principais, as quais se deram de forma simultnea. A primeira delas foi a realizao de uma ampla consulta e debate virtual sobre o desenvolvimento territorial e a articulao de polticas pblicas e atores sociais (Plataforma Virtual DRS). A segunda etapa consistiu na elaborao de textos baseados em boas prticas de integrao e em reflexes acadmicas, para assim apoiar as discusses conceituais, metodolgicas, tcnicas, institucionais e subsidiar a o debate sobre a gesto social, seus instrumentos, desafios e limites. A terceira etapa correspondeu realizao do Seminrio Presencial Internacional, cujo contedo apresentaremos a seguir. Esclarecemos que o material aqui compilado refere-se memria do evento (apresentaes e debates), no se constituindo numa anlise das exposies realizadas, nem tampouco na transcrio literal das mesmas. Nossa inteno restringiu-se ao resgate dos principais pontos das exposies e discusses que compuseram o Frum, de forma a permitir que esses registros possam ser utilizados futuramente em anlises mais aprofundadas que venham efetivamente a contribuir com a consolidao de processos participativos e de gesto social nos territrios e com o fomento de processos de desenvolvimento territorial no Brasil.
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Anexos
PRogRamao do EvEnto Banco do Nordeste Passar Fortaleza/Cear Dia 05/11/2008 CERimnia dE AbERtuRa
17h s 19h Composio da mesa e palavras de abertura pelas autoridades presentes 19h s 20h Palestra Magna: Gesto Social para o Desenvolvimento Sustentvel e Democrtico dos Territrios Ignacy Sachs Prof. da Escola de Altos Estudos em Cincias Sociais de Paris
Dia 06/11/2008 PalEstRas, Painis E DEbatEs

8h30 s 10h30 Gesto Social e Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios: os desafios da multidimensionalidade Palavras da Coordenao do Evento Coordenadora de mesa: Lcia Falcn Secretria de Planejamento do Estado de Sergipe Rafael Echeverri Consultor do IICA Tnia Bacelar Prof da Universidade Federal de Pernambuco 11h s 13h Modelos e Instrumentos para Gesto Social dos Territrios Coordenador de mesa: Camilo Santana Secretrio de Desenvolvimento Agrrio do Cear Ribamar Furtado e Eliane Furtado Professores da Universidade Federal do Cear Humberto Oliveira Secretrio de Desenvolvimento Territorial/MDA Arilson Favareto Prof. da Universidade Federal do ABC 14h30 s 18h Boas Prticas Estrangeiras de Gesto Social Coordenador de Mesa: Carlos Amrico Basco Representante do IICA Jos Emlio Guerrero Prof. da Universidade de Crdoba (Espanha) Emmanuelle Benson Diretora do Projeto Pays Corbires-Minervois (Frana) Jos Antnio Herrera Esp. em Desenvolvimento Rural do IICA (El Salvador) Ren Unda Esp. em Desenvolvimento Rural do Ministrio de Incluso Econmica e Social (Equador)
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Dia 07/11/2008 Painis E DEbatEs

9h s 13h Boas Prticas Brasileiras de Gesto Social Banco do Nordeste do Brasil: A contribuio do Nordeste Territorial para o fortalecimento da governana em cadeias produtivas Fbio Cardoso Secretaria de Desenvolvimento Agrrio do Cear: Processo de construo da gesto social dos territrios do Estado do Cear Camilo Santana e Antnio Lacerda Souto (SDT/MDA) Banco do Brasil: Desenvolvimento Regional Sustentvel Paulo Odair Frazo Instituto Plis: Gesto social no meio urbano Slvio Caccia Bava Coordenador de Mesa: Pedro Lapa Diretor do BNB 14h30 s 16h30 Mesa redonda: A perspectiva sobre a gesto social para o desenvolvimento sustentvel e democrtico dos territrios, na viso dos representantes governamentais, dos movimentos sociais, colegiados territoriais e das entidades de fomento Coordenao de mesa: Ronald Lobato Secretrio de Planejamento da Bahia Ibase: Territrio, Identidade e Soberania Itamar Silva Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional/MI Henrique Villa Ferreira Representante dos Colegiados Territoriais CONTAG Manoel dos Santos 17h s 18h30 Apresentao da Relatoria Coordenador de mesa: Carlos Miranda Especialista em Desenvolvimento Rural, IICA Equip e OPPA/CPDA /UFRRJ Srgio Leite Leonilde Medeiros Philippe Bonnal Ademir Cazella Nelson Delgado
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Anexos
Dia 05/11/2008
17h s 19h Composio da mesa e palavras de abertura pelas autoridades presentes Exmo. Senhor Camillo Santana Secretaria Estadual do Desenvolvimento Agrrio Cear (representa o governador Cid Ferreira Gomes) Exmo. Sr. Roberto Smidth Presidente Banco do Nordeste Exmo. Sr. Humberto Oliveira Secretrio de Desenvolvimento Territorial (representa Guilherme Cassel) Exma. Sra. Mrcia Damo Ministrio Integrao Nacional Exmo. Sr. Carlos Amrico Basco IICA no Brasil Exmo. Sr. Ded Teixeira Deputado Assemblia Legislativa Cear Exmo. Sr. Kley Jones- Superintendncia Banco do Brasil Exmo. Sr. Marcelo Pinheiro Agroplos Cear 19h s 20h Palestra Magna: Gesto Social para o Desenvolvimento Sustentvel e Democrtico dos Territrios Ignacy Sachs Prof. da Escola de Altos Estudos em Cincias Sociais de Paris Vivemos um momento de acelerao da histria. A crise que abala o mundo e se espalhou pelo mundo afora representa uma relao aos trinta anos de neoliberalismo extremado, baseado no mito dos mercados que se autorregulam. Foi semelhante ao que foi a queda do muro de Berlim para o socialismo real. Esses acontecimentos significam que estamos sentados em cima de paradigmas falidos: o socialismo real e o neoliberalismo. Mesmo os vrios setores da social democracia europeia pecaram nos ltimos trinta anos e, sob presso do neoliberalismo, foram longe demais ao dizer sim economia de mercado e no sociedade de mercado. Geramos uma sociedade de mercado com todos os problemas que isso representa. Ante a paradigmas falidos, estamos condenados a inventar novos paradigmas. Por esta razo, acredito que esse debate que realizamos aqui seja atual e importante. Mas se mudarmos de perspectivas e se formos para o tempo longo e pegarmos todo o perodo de coevoluo da espcie humana com a biosfera, veremos que nesse longo perodo tivemos at agora duas transies. A primeira ocorreu h 12 mil anos, com a revoluo neoltica, com a domesticao de plantas e animais, a
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sedentarizao que isso permitiu, a urbanizao que se seguiu. A segunda deuse no final do sculo XVII com o crescimento da importncia da energia fssil, perodo que se manteve at o perodo recente. Primeiro o carvo e, mais tarde, o petrleo e o gs. Atualmente, vivenciamos um perodo de terceira transio, com a sada gradual da era do petrleo (Oil Endgame). Transio para uma etapa que chamaremos de etapa das energias renovveis. Vivenciamos, em minha opinio, um perodo que determina o final da era do petrleo. Duas razes que reforam a concluso que vivenciamos um perodo de esgotamento da era do petrleo: 1 As descobertas das novas reservas so bem menores do que o consumo atual do petrleo, em que pese as descobertas do pr-sal. Estamos no pico do uso de petrleo. Isso determina que atravessaremos o perodo de mxima utilizao do petrleo, chegaremos ao limite de produo e, ento, teremos uma queda. Quando chegarmos a esse perodo, os preos do petrleo sero muito altos, e esse cenrio ser propcio ao desenvolvimento de fontes alternativas que se tornaro mais atrativas. 2 Deveramos j estar pensando numa sada, por causa das mudanas climticas pelo acmulo dos gases de efeito estufa. Na verdade, essa maior preocupao com relao ao desenvolvimento das fontes alternativas j deveria ter sido intensificada. Estamos vivendo uma crise ambiental grave, decorrente da acumulao de gases de efeito estufa na atmosfera. Contudo, ainda avanamos pouco no que concerne s energias renovveis. E j chegamos perto do perodo de esgotamento das fontes de combustveis fsseis! Se olharmos para o passado, facilmente detectaremos que em nenhum momento uma fonte de energia foi abandonada, deixada de ser utilizada porque ela estava se esgotando. Em todos os casos, alteramos as fontes de energia utilizadas motivados pela descoberta de novas fontes de energia, mais cmodas e eficientes, ou melhor, mais adaptadas ao nosso estilo de sociedade. Portanto, voltando para o presente, j deveramos estar estudando a fundo novas fontes de energia. Estamos atrasados. No nosso caso, no presente, estamos condenados a buscar sadas para o petrleo, ainda que ele no esteja totalmente esgotado. O que significa, ento, esta terceira fase de transio para o Brasil? Ela significa a necessidade de avaliar at onde se pode caminhar rumo construo de uma nova civilizao: uma biocivilizao moderna, baseada no uso mltiplo da biomassa. A biomassa alimento humano, rao animal, adubo verde, energia, material de construo e todo um leque cada vez maior de subprodutos. Devemos pensar na direo de construo de uma sociedade fundada em fontes diversificadas e alternativas de energia. A biocivilizao ter uma sociedade baseada no trinmio:
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Anexos
biomassa, biodiversidade e biotecnologias estas ltimas destinadas a ampliar o leque de produtos derivados na biomassa e biodiversidade. Nesse contexto, o Brasil o pas que apresenta atualmente as melhores condies para enfrentar essa transio, apresentando condies inclusive para liderar essa transio. A fonte de energia que estar no centro dessa nova fase o sol. O sol, ao contrrio do petrleo, no precisa de grandes manobras polticas ou econmicas para ser mantido. Ele requer apenas a organizao apropriada da produo. Estamos entrando nesta era que vai, provavelmente, nos levar a reenfatizar a importncia do desenvolvimento rural. O rural nesse contexto ressignificado, ganhando novas interpretaes. Essa nova era nos leva a reenfatizar a importncia do desenvolvimento rural, porque a biomassa, ainda que possa ser produzida em pequena quantidade no meio urbano, produzida na maior parte das vezes no meio rural. Assim inicia-se um novo ciclo de desenvolvimento rural. Eu no concordo, neste sentido, com o diagnstico de alguns rgos internacionais que afirmam que a soluo para o desenvolvimento das sociedades seria avanar com a urbanizao e com o estilo de vida urbano. Comemoram o fato de que a metade da humanidade j est urbanizada e insinuam que no haveria outro progresso possvel a no ser por meio da urbanizao. Contudo eu me recuso a concordar com essa ideia de que milhes de pessoas que vivem nas favelas estejam realmente urbanizados, desenvolvidos. Para mim eles esto num purgatrio e constituem uma enorme massa que espera ser urbanizada. Porque urbanizao significa um teto decente, uma oportunidade de trabalho decente e a possibilidade de exercer a sua cidadania. Em minha opinio, o contexto atual e as perspectivas de futuro que comeam a se delinear, desmentem essa viso. No podemos sobrevalorizar os efeitos da urbanizao e nem colocar, como se fazia anteriormente, um sinal de igualdade entre urbanizao e desenvolvimento. Uma urbanizao precoce e mal resolvida no desenvolvimento, seria mais um sinal de mau desenvolvimento. Nosso desafio pensar um desenvolvimento rural que seja sustentvel e includente. E neste comeo do sculo XXI que estamos enfrentando simultaneamente dois desafios: a mudana climtica e o dficit crnico e grave de oportunidades de trabalho decente segundo a definio da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), trabalho decente no qualquer meio de sobrevivncia, um trabalho razoavelmente remunerado dentro do padro de desenvolvimento do pas em questo, realizado em condies razoveis de sade e dando lugar a relaes de trabalho que respeitem a dignidade do trabalhador. Se quisermos falar de desenvolvimento temos que nos referir s oportunidades de trabalho decente e no de oportunidades de sobrevivncia.
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O problema que se coloca : como atingir ou atacar simultaneamente esses dois desafios? Reduzir os gases de efeito estufa, parar de desmatar, conservar a biodiversidade, gerando ao mesmo tempo em nmero suficiente oportunidades de trabalho e de renda. O primeiro nos remete ecologia e ao que eu chamaria de postulado tico de solidariedade diacrnica com as geraes futuras. Ecologia isso, temos que legar aos nossos filhos, netos e bisnetos um planeta razoavelmente preparado para que a espcie humana continue a habilit-lo. O segundo desafio nos remete a uma solidariedade sincrnica com as geraes presentes, o problema social. Os dois desafios desembocam sobre a questo do territrio. Esses dois desafios, juntos, nos remetem a questo do territrio. Os territrios ganham destaque por conta da imensa diversidade biolgica, social e cultural que apresentam. Devemos voltar e recuperar os pontos de vista metodolgicos da Geografia da Fome, de Josu Castro. Aprender com ele que todos os problemas sociais que hoje se apresentam, dos quais um dos mais graves a fome, podem e devem ser mapeados. Neste sentido, ele foi um dos pioneiros da ecologia. Precisamos no apenas mapear os problemas sociais, mas mapear tambm os recursos latentes potenciais, suscetveis de serem bem utilizados para resolver os problemas sociais, mas de forma coerente. Como fazer o bom uso dos recursos. O bom uso da natureza remete ao uso que obedece aos preceitos da sustentabilidade ecolgica, mas para mim a sustentabilidade ecolgica e a sustentabilidade social so indissolveis. Impossvel pensar numa sem levar em considerao a outra. Importante dizer isso porque neste momento h uma tendncia para discutir a sustentabilidade ambiental com a bola da vez. Da reunio de Estocolmo, em 1972, que foi a primeira grande reunio das Naes Unidas sobre o problema ambiental, samos com um conceito onde o social e o ambiental estavam ligados de uma forma simtrica. Os objetivos do desenvolvimento so sempre sociais, existe uma condicionalidade ambiental e para que as coisas aconteam preciso que a gente lhes d uma viabilidade econmica. A viabilidade econmica no um fim em si, um instrumento para lograr os objetivos sociais, respeitando as limitaes ou as condicionalidades ecolgicas. H diferentes maneiras de definir desenvolvimento. Avano na direo de Amartya Sen e defino o desenvolvimento como liberdade. Pensar o desenvolvimento como uma ampliao dos direitos humanos. Primeira gerao, direitos polticos, cvicos e civis. Segunda gerao, direitos econmicos, sociais e culturais, incluindo um direito extremamente importante, o direito ao trabalho decente. Terceira gerao, os direitos coletivos, o direito a um ambiente saudvel, direito cidade, direito infncia.
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Anexos
Desenvolver formas de bom uso da natureza. Buscar uma simbiose entre a natureza e a atividade humana, largando antigos referenciais que buscam submeter, controlar e explorar a natureza e nos aproximando de novos referenciais, variados, que buscam formas de convivncia e simbiose entre as atividades humanas e o meio ambiente. Quanto aos direitos sociais, a questo central continua a ser a do pleno emprego e/ou de oportunidades de autoemprego. Nosso desafio construir, a partir desses antigos conceitos, projetos concretos. Retomo aqui a ideia de Estado e de planejamento. Celso Furtado sempre enfatizava a importncia da construo de um projeto nacional. Importante destacar que me refiro aqui a projetos. E no a uma utopia. Os projetos implicam em um certo grau de voluntarismo, porm, de um voluntarismo responsvel. As utopias, por definio, ainda que importantes, so coisas que no existem e que no vo existir em lugar algum. Cabe-nos ressaltar que o conceito de planejamento foi uma das vtimas da contrarreforma neoliberal dos ltimos trinta anos que apregoava a fantstica capacidade dos mercados de se autorregularem. Na preparao para esta nova fase, precisamos reabilitar e recuperar o conceito de planejamento que foi vitimado pelo crescimento do discurso neoliberal. Para isso, importante ter em mente que a reduo do papel do planejamento deu-se acompanhada do crescimento na crena da fantstica capacidade dos mercados de serem autorregulveis. Esquecia-se que eles so mopes e insensveis dimenso social e ambiental. No resolvem se deixados livres e desregulados, essas dimenses importantes do desenvolvimento. Vivenciamos agora um momento crucial para o Brasil, com a unificao dos programas assistenciais, dando-lhes a forma de Bolsa Famlia e, agora, o Territrios da Cidadania. E est dando agora mais um passo na luta estrutural contra a pobreza, passando de polticas de alvio da pobreza que tinham obviamente impactos sociais e ambientais que iam alm deste alvio, mas que no tinham a capacidade de emancipar os seus beneficirios ao oferecer-lhes a incluso social pelo trabalho. Esse o ponto central, em minha opinio. O Territrios da Cidadania e a dimenso territorial so fundamentais para atender diversidade das configuraes socioculturais e dos potenciais dos recursos latentes. Por isso no podemos nos contentar com solues padronizadas, impostas de cima para baixo. A dimenso territorial, central no novo programa, fundamental para dar conta da diversidade regional brasileira. Essa diversidade rica. Por isso no podemos nos contentar com solues padronizadas, impostas de cima para baixo, de maneira uniforme e padronizada. Precisamos pensar numa articulao dos diversos espaos em desenvolvimento. Esta deveria ser uma das principais funes de um Estado desevolvimentista. Com a crise econmica atual e o
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descrdito do modelo neoliberal extremado, baseado no mito dos mercados que se autorregulam, pela terceira vez em menos de um sculo somos obrigados a responder a mesma questo: qual o Estado para qual desenvolvimento? A Crise de 1929 provocou trs grandes respostas. Havia, j em marcha, o socialismo real, os primeiros planos quinquenais da Unio Sovitica, mas tambm, os processos de Moscou, ou seja, certamente faltou experincia a democracia. Lembro que Sen sempre insistiu sobre o fato que a democracia um valor fundamental. Houve tambm a resposta dada pelo nazismo. Saiu recentemente um livro de um historiador britnico que examina a questo de onde vinha a popularidade de Hitler na Alemanha. E a resposta foi a gerao de empregos. S que ele gerou empregos por meio de obras pblicas, mas essencialmente por meio de uma corrida armamentista que nos levou Segunda Guerra Mundial (II GM). Houve, por fim, a terceira resposta, o New Deal rooseveltiano. A mesma questo foi posta ento aps a II GM. Observou-se um consenso sobre as trs ideias: o pleno emprego seria o objetivo central da atividade econmica, como dizia Keynes; no bastaria um Estado pr-ativo no campo econmico, faz-se necessrio tambm um Estado pr-ativo no campo social capaz de construir um Estado providncia; e para evitar o desperdcio de recursos devemos planejar. Os dois blocos o capitalista e o socialista entrariam em conflito frontal sobre as maneiras de realizar essas trs ideias, mas elas eram compartilhadas dos dois lados do que a viria a ser a cortina de ferro. No Ocidente eles foram instrumentais para assegurar trs dcadas de um crescimento considerado. Os trinta anos gloriosos. Keynes saiu da moda e comeou a ser fortemente contestado assim que o socialismo real entrou em decadncia. A data fundamental 1968, marcada pela invaso da Checoslovquia por foras soviticas, pondo um fim nica chance de construir um socialismo com rosto humano na Europa do Leste. No por acaso que na dcada seguinte aparecem Thatcher na Inglaterra, seguida de Reagan, dando incio a uma contrarreforma neoliberal voltada contra o capitalismo reformado pelos 30 anos do Keynesianismo e do Welfare State. A Histria nos coloca agora, pela terceira vez, frente a essa questo: Qual Estado, para que desenvolvimento? Temos que redefinir o papel do Estado desenvolvimentista capaz de levar adiante estratgias de desenvolvimento socialmente includentes e ambientalmente sustentveis. No d para pensar num arquiplago que projetos locais, como foi pensando durante o perodo neoliberal. A sada no estar no foco exagerado no local ao passo em que se desmontam os projetos nacionais e em que se enfraquece
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o planejamento do Estado. Temos que pensar na articulao. A articulao das economias nacionais, e locais, com as economias globais. Coloca-se a construo de parcerias entre todos os protagonistas importantes do processo de desenvolvimento. O futuro pertence a um desenvolvimento pactuado numa negociao quadripartite: o Estado, os empresrios, os trabalhadores e a sociedade civil organizada. No por acaso que a globalizao neoliberal atacou os Estados nessas funes que lhe so prprias: Organizao dos espaos; Construo de parcerias; e Articulao de dimenses sociais, ambientais, econmicas. Temos que pactuar esse desenvolvimento e estabelecer as regras que possibilitaro a construo desse desenvolvimento. As polticas pblicas precisam compatibilizar o atendimento geral, a universalizao, com a discriminao positiva dos pobres; precisam ter terra, capacitao permanente, acesso organizado ao mercado, ao crdito. Se nos contentamos simplesmente em jogar esses produtores no mercado, sem dotar-lhes das capacidades que lhes sero necessrias, iniciaremos uma espcie de darwinismo social que far com que essa parcela dos pequenos desaparea, seja engolida, atropelada. Precisamos de um Estado desenvolvimentista que tenha regras assimtricas entre pobres e no pobres. Nos tempos em que estamos agora, mais do que nunca, devemos usar o conceito elaborado por Sunkel, economista chileno, que no mbito do debate entre desenvolvimento para fora ou para dentro, publicou um livro que contestava essa viso dicotmica e que se focava no Desenvolvimento a partir de dentro. Isso mais uma vez nos coloca na temtica do territrio. Aprender a ultrapassar as perspectivas setoriais. Isto vale, sobretudo, para a agronomia. Neste debate, e voltando para as energias renovveis, farei algumas observaes sobre os consensos entre agrocombustveis e setorialidade. Sempre me dizem que os agrocombustveis esto competindo por alimentos, terra e gua e que causaro fome do mundo. Mas com base nas minhas pesquisas, no assim que vejo. Temos que aprender e pensar em novos tipos de sistemas de produo integrados que contemplem a produo de alimentos e de energia e que respeitem as caractersticas dos diferentes biomas. Estes sistemas permitiro o aproveitamento das sinergias, utilizando os recursos de uma produo no outro. Pensar na articulao: pecuria, biodiesel. Pensar em sistemas integrados, alimentos, energia, partindo da realidade de cada bioma. Os territrios esto no centro disso e so eles que ditaro quais sistemas devem ser pensados para cada bioma.
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Passo a outro tema. Como articular a atuao nos trs nveis do poder, os programas federais, estaduais e as aes municipais frente a um territrio? Do territrio, importante pensarmos na articulao entre diferentes escalas. Como articular os trs nveis de poder frente a um territrio? A articulao s por cima no suficiente. Para que possamos trabalhar realmente para o desenvolvimento territorial no podemos nos omitir de criar naqueles territrios uma capacidade de planejamento participativo local. no territrio e na participao local que esto os elementos cruciais para iniciar uma interao entre o nvel local e os outros nveis. Primeiro, porque em cada territrio necessrio identificar as foras vivas no nvel local, a identificao dos parceiros. Em segundo lugar, para ter um bom diagnstico das mazelas e problemas que existem naquele local, essas parcerias que se estabelecem nos territrios so centrais. No acredito num desenvolvimento autrquico dos territrios, mas sim num desenvolvimento endgeno, pensado localmente e articulado para fora. Terceiro, temos que incluir no diagnstico uma anlise dos potenciais locais latentes em termos de recursos naturais e projetos que no iro se desenvolver se no forem removidos certos gargalos. O primeiro passo para isso consiste na organizao de um diagnstico participativo. Para isso, precisamos de atores no local capazes de articular esse projeto de desenvolvimento. Estou me referindo aqui, quando falo de atores locais, no que se denomina no Territrios da Cidadania de colegiados. No podemos decretar essa capacidade, relegando-a simplesmente. Precisamos construir essa capacidade dentre os atores locais, num processo pedaggico. Eu comearia com um Frum, passaria para um Conselho, e depois para um Conselho consultivo. Mas no colocaria datas e nem tentaria uniformizar o processo. Um territrio apresentar tempos e comportamentos diferentes dos outros. Temos diversidade e lugares com diferentes graus de maturao do processo poltico. Falamos de um processo evolutivo que vai nos levar para diferentes etapas, para outros debates sobre territrios e desenvolvimento territorial. Algumas questes que esto em aberto. Deixo aqui como sugestes aos que trabalham com esse tema: 1 Qual seria o tipo de acompanhamento tcnico necessrio no territrio para agilizar o planejamento local? Temos no Brasil ao menos uma iniciativa negativa, o DELIS: um agente local, treinado e capacitado para agir a partir do local, mas ultrapassando as fronteiras do territrio. Que tipo de ajuda poderiam dar e que tipo de projetos poderiam implementar? Importante resgatar um recurso que vocs tm em abundncia no Brasil e que no sabem usar: a pesquisa e a academia. Os grupos acadmicos cresceram nas ltimas dcadas, e isso um fantstico recurso para o desenvolvimento local se soubermos motivar essa gente e pux-las para dentro do processo. Era um recurso escasso h cinquenta anos e atualmente, no
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Brasil, um recurso subutilizado. Por outro lado, deveramos nos esforar para influir mais fortemente sobre a escolha de temas de pesquisa: concursos e bolsas so instrumentos. 2 Como criar sinergias entre os diferentes programas pblicos atuantes no territrio? Temos programas de diferentes ministrios e de diferentes organizaes. Como fazemos para que haja construo de sinergias e no choque, embate, concorrncia e redundncia entre essas distintas aes que se encontram no territrio? 3 Onde existem projetos sociais bem-sucedidos, como aproveitar algumas lies desses casos de sucesso sem representar a reproduo e a padronizao desta experincia para os demais territrios? Ao mesmo tempo, como colocar zeros, aumentar a escala, evitar cair sempre no localismo exagerado? Como fazemos para dar escala a esse tipo de projetos? 4 Como criar a interface entre o Territrios da Cidadania e os projetos de infraestrutura do PAC? O Territrios da Cidadania no contempla de maneira explcita essa questo. Qual o potencial das iniciativas locais para gerar crescimento e desenvolvimento? 5 Como posicionar o Territrios da Cidadania com relao temtica das energias renovveis locais e diversificadas. Estou falando de um problema crucial porque, por um lado, temos que sair do uso predatrio da lenha para a gerao de energia domstica, mas, temos que criar fontes de energia local por que as distncias no justifiquem o transporte de energia para aqueles locais. 6 Como estimular as inovaes no local? Como se utilizar de novas tecnologias de forma a despertar os atores locais para o desenvolvimento? Como o computador e novas tecnologias podem ser utilizadas para melhorar os processos produtivos, sociais, polticos. Exemplo, como utilizar o computador para melhorar a produo? Como utilizar essas tecnologias para elevar os nveis de educao e sade? 7 Como o Territrios da Cidadania entram na rea urbana? Tema extremamente importante e difcil. Se tivesse que dar palpite, primeiro pensaria na criao de cintures verdes, mutires habitacionais, mas assistidos, com assistncia tcnica e intensa cooperao com as universidades. Estamos navegando cada vez mais em guas agitadas: a responsabilidade de organizar as aes de luta estrutural contra a pobreza ser cada vez maior. O desafio grande, mas temos capacidade.
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Dia 06/11/2008 Palestras, Painis e Debates 8h30 s 10h30 Gesto social e Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios: os desafios da multidimensionalidade Palavras da Coordenao do Evento Coordenadora de mesa: Lcia Falcn Secretria de Planejamento do Estado de Sergipe Rafael Echeverri Consultor do IICA Trata-se de uma reflexo sobre algumas aes atualmente empreendidas pelos pases latino-americanos em termos do que genericamente vem sendo denominado de enfoque territorial do desenvolvimento. Mais especificamente, foca-se no debate sobre a gesto social de territrios. Este enfoque tem representado uma verdadeira inovao em termos de polticas pblicas de desenvolvimento. A reflexo aborda a questo a partir de seus aspectos tcnicos, econmicos, polticoinstitucionais e socioculturais. Com relao ao conceito degesto social, o mesmo est vinculado s mudanas pelas quais passam as ideias sobre o desenvolvimento. Transita-se de uma viso instrumental do planejamento para uma mais participativa. Neste sentido, gesto implica negociao, contra a sacralizao dos mercados, como algo dado. O papel da gesto social firma-se como instrumento de mediao entre duas tendncias radicais: a do liberalismo dos mercados e, em contraposio, o controle absoluto das polticas pblicas pelo Estado. A gesto implica a coletivizao dos processos de desenvolvimento. Com relao aos aspectos tcnicos da gesto social dos territrios, no Brasil h se processado uma rica experincia, na qual se discutem os ciclos de gesto social dos territrios, que reconhece os processos organizativos das comunidades para capacit-las a negociar suas demandas. Nesta experincia tm-se desenvolvido mecanismos, instrumentos e metodologias para os processos de gesto territorial. Estes envolvem diagnsticos participativos, a problematizao dos territrios, que desembocam nos processos de planejamento (projetos, aes, vises de futuro...), que determinam uma forma de trabalho dos territrios. Chega-se a um modelo em que o mais importante no so os aportes tcnicos para a elaborao dos diagnsticos, mas a construo de um consenso sobre o diagnstico elaborado, para a tematizao do territrio, elucidando as condies que permitem ou limitam a promoo do desenvolvimento. A SDT/MDA gerou um processo tcnico de apoio ao desenvolvimento territorial e sua gesto, que permite que tanto parte a parte tcnica do planejamento como os componentes polticos da gesto social da gesto alcancem resultados
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positivos. Este mecanismo de gesto social tem uma srie de instrumentos. Um deles merece destaque por sua enorme implicao de ordem conceitual e prtica, que conceito de projetos estratgicos territoriais. Estes projetos tm um elemento de coletivizao das percepes. A perspectiva do ator individual empreendedor relativizada e passa a ser contrastada pela viso de conjunto construda a partir dos projetos coletivamente elaborados. ainda um processo em elaborao, em mdio e longo prazos. Esses projetos no deixaram, num primeiro momento, de ser individuais e setoriais, mas com o tempo h uma tendncia de construo de projetos estratgicos territoriais. H avanos neste componente tcnico. Esses projetos geram enormes desafios s polticas pblicas porque no estamos acostumados a lidar com percepes territoriais. O enfoque setorial ainda muito presente. Os projetos estratgicos territoriais mudam substancialmente os modos de gesto e de aplicao dos recursos. Por fim, depois de muito se falar em participao, agora parece que encontramos um mecanismo por meio dos colegiados, dos ciclos de elaborao de projetos estratgicos. Vem se construindo um conjunto de mecanismos que possibilitam canalizar esforos dispersos para a construo de consensos acerca do desenvolvimento territorial. um avano de ordem tcnica e metodolgica. Temos um bom inventrio de ferramentas de gesto social de carter tcnico. O segundo elemento est relacionado forma diferente de interpretar o problema econmico dos territrios. Trata-se de uma viso que passa a compreender a economia do territrio para alm da soma das aes econmicas individuais. O conceito de competitividade territorial relativizado por uma viso coletiva dos problemas, que toma gradativamente a forma de um modelo que conduz a uma viso territorial. Para que um territrio logre desenvolvimento, a atividade econmica deve ser compreendida em um contexto de colaborao, cooperao. Uma economia de escala territorial depende do entorno na qual se situa. Para ser competitiva, a viso tradicional afirma que h necessidade de condies de entorno para que as firmas se tornem competitivas. O problema que esta viso de competitividade a limita a uma ideia de rendas privadas. Uma viso mais coletiva, quando se supera esta viso individual, aparece um modelo que tem a ver com a incorporao de uma viso territorial. No modelo individualista desaparece o fato de que a empresa no gera apenas lucro para o empresrio; ela tambm gera externalidades. H, portanto, impactos sobre o territrio. Impactos ambientais e sociais. Gera-se uma frmula em que h empresas rentveis, mas com altos impactos sociais. A viso territorial do desenvolvimento agrega uma viso mais complexa das externalidades, dos custos sociais da atuao necessria sua eliminao. Torna-se importante a capacidade de gerar renda
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social. Este seria o objetivo de pensar o desenvolvimento territorial: maximizar impactos e rendas sociais. Neste sentido, o conceito de gesto, conduz a um terceiro elemento. As causas e os resultados do modelo de gesto social esto imersos em uma dimenso poltica. Modelos de poltica pblica e de ao social so resultado de processos polticos sociais. Este modelo de desenvolvimento rural est nascendo de processos de gesto social territorial. A sociedade rural latino-americano est mudando. Tem mais informao, acesso, capacidade de ao coletiva, de mobilizao e de elaborar suas exigncias, pressionando por novos cenrios. Mobilizaes que pressionam o Estado para atendimento das demandas. Como resultado, temos uma srie de ministrios, cada um a partir de suas especialidades, buscando dar respostas e gerar mecanismos de trabalho com a sociedade civil. H uma grande transformao nisso. Um dilogo do local com o global. Este conceito de gesto social tem que ser compreendido como uma enorme inovao poltica. O mais importante o aspecto poltico que envolve estes processos de gesto: conflito, negociao e construo de consensos. Este parece ser um aspecto fundamental, o desenvolvimento da capacidade para gerenciar publicamente os conflitos e as divergncias. A essncia da democracia passa por este processo social. Com relao dimenso cultural dos processos de gesto social, no territrio que encontramos a relao mais prxima da sociedade com o seu meio fsico de produo e de vida. E a cultura une a dimenso fsica com as identidades que so construdas a partir das relaes da sociedade com seu territrio. No Brasil, h a experincia de formao dos territrios de identidade. A identidade torna-se fator fundamental de coero em termos de orientao da ao coletiva da diversidade de organizaes que atuam em um territrio. Acreditvamos nas polticas de focalizao, mas os territrios apontam para outra concepo. Os territrios no se criam, se reconhecem, fazem ser reconhecidos e este reconhecimento gera uma identidade, uma solidariedade. Este um elemento-chave e importante para as aes de gesto social. E est tambm relacionado com modelos alternativos de desenvolvimento. Estas mudanas ainda esto se processando. A discusso que ocorreu na Rio-92 sobre o desenvolvimento sustentvel ainda est muito alm daquilo que temos feito em termos de sustentabilidade. H instituies que permanecem, ainda hoje, com valores contrrios, com uma cultura de produo e individualidade, apegadas a um modelo antigo de progresso; e espelhadas em experincias e modelos que no so sustentveis. Por isso h necessidade de modelos de desenvolvimento alternativo. Onde esto os modelos alternativos de desenvolvimento nos territrios? Neles prprios e em suas instituies. O enfoque territorial do desenvolvimento lananos um desafio: como podemos aferir o desenvolvimento?
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Na perspectiva territorial esta resposta torna-se ainda mais complexa porque temos que considerar o que desenvolvimento na perspectiva de cada um que vivencia, nos territrios, os processos de desenvolvimento. Ento, temos que perguntar o que as pessoas consideram desenvolvimento. O desenvolvimento torna-se, portanto, uma percepo relativa. A gesto social dos territrios, nesta perspectiva, no pode ser algo dado; um processo muito mais do que um conceito. Um processo que exige que consideremos seus aspectos tcnicos, econmicos, sociais, institucionais e culturais. A partir dele gera-se a esperana por novos modelos e vises de sociedade. Gesto Social e Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios: os desafios da multidimensionalidade Tnia Bacelar Prof da Universidade Federal de Pernambuco Meu papel seria trazer o debate para o Brasil. Roteiro de minha apresentao: Bases conceituais e metodolgicas principais (a teoria importante) O ambiente brasileiro aplicar o debate realidade brasileira Os desafios a enfrentar Consideraes finais Bases Conceituais e metodolgicas Afinal de contas, do que tratamos? Importante ressaltar que estamos tratando de um outro conceito de desenvolvimento, o conceito de desenvolvimento sustentvel que engloba trs crculos: o cultural que est dentro do social; econmico; e ambiental. Aqui nesta viso darei nfase na dimenso cultural, que poderia ser considerada num crculo a parte, num quarto crculo. A dimenso cultural se imps ao debate e esse o principal desafio que temos em mos. Estamos tratando de multidimensionalidade. No d para escapar, a natureza do conceito de desenvolvimento: ele multidimensional. Dinmica, econmica, social, cultural. Fadados a aplicar a multidimensionalidade. Por outro lado trabalhamos a abordagem territorial e com o conceito que onde queremos chegar de desenvolvimento sustentvel. Como combinar esses dois conceitos? A opo metodolgica que optamos por trabalhar buscar o desenvolvimento sustentvel a partir da dimenso territorial, num mundo de globalizao.
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No mundo atual, com a acentuao da globalizao, a abordagem territorial ganhou destaque. Como que agora que a globalizao se firmou, e ela remete em grande parte a processos de desterritorializao, estamos propondo uma nfase na abordagem territorial? Territrio e globalizao: a abordagem territorial um contraponto a uma das macrotendncias da globalizao (a tendncia desterritorializao). A globalizao um processo contraditrio, no uma fatalidade, muito menos uma tendncia unidirecional e fatal. acima de tudo um processo social. Com o avano da globalizao se amplia interdependncia dos espaos, alterando definitivamente as formas de cooperao, competio e dependncia. O territrio interconecta os diversos espaos do mundo. Por isso que, concordando com o professor Sachs, no estamos nos referindo a um desenvolvimento territorial autnomo, pois em qualquer diagnstico percebemos nos territrios a presena do que de fora e, portanto, do impacto da globalizao. A globalizao estabelece um processo simultneo de homogeneizao e de diferenciao. Ao mesmo tempo em que aumenta a conectividade entre os lugares, estabelece um processo simultneo de homogeneizao. Faz parte do processo de globalizao difundir e tentar impor padres hegemnicos. Dissecar a relao entre cada regio e o movimento de globalizao um dos nossos desafios. A globalizao aumenta a tenso entre o movimento geral, homogeneizador da globalizao, e os processos internos de cada territrio. Um territrio uma construo social. Cada territrio tem sua histria, abriga pessoas, vida. Um territrio no somente territrio de ao de uma empresa transnacional, mas tambm um territrio de vida, de diferenciaes construdo por pessoas. A globalizao nos desafia a provar isso. Existe algo nos territrios que pode dialogar com as tendncias hegemnicas que vm de fora. Essa trajetria no est definida, por isso que o movimento de globalizao no uma fatalidade. A nova trajetria construda, uma construo social tambm. Dialogar com o movimento de globalizao e construir o seu futuro a partir deste dilogo o novo desafio que se impe aos territrios. Procedimentos essenciais para trabalhar neste processo: 1 Considerar a realidade concreta onde aplicamos as concepes. No adianta chegarmos com conceitos da academia se no verificamos se aquilo se enquadra naquela realidade, que tem consistncia. esse esforo que se est fazendo aqui. Vamos trazer esse debate para ver se no Brasil ele tem consistncia. Essa a segunda parte da minha interveno. 2 Mas no se pode deixar de ler o ambiente externo. E esse o segundo procedimento importante. Ler o que est fora dos territrios. Quanto mais
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avanarmos na globalizao, mais importante ser fazer essa leitura. Ela permite verificar quais so os traos gerais que devem ser considerados: o que tendncia comum que no podemos deixar de considerar. E buscar saber como essa macrotendncia interage com o territrio, identificar se o que est vindo so ameaas ou oportunidades. 3 A terceira adotar a abordagem a partir do territrio. Fazer isso a partir de cada territrio. A capacidade no a mesma, pois cada territrio uma construo social, possui suas especificidades. Essa abordagem a partir do territrio ajuda a medir isso. 4 Por fim, adotar o tratamento multidimensional. Compreender a complexa realidade para transform-la: atuar para a transformao. O ambiente brasileiro atual e os desafios a enfrentar O Brasil foi um pas que no sculo XX aplicou todo o exagero contido no conceito de desenvolvimento como sinnimo de crescimento econmico. Aplicou um modelo com uma ntida hegemonia da dimenso econmica. De uma economia primrio-exportadora, passamos na dcada de oitenta para a oitava e mais diversificada economia industrial do mundo. Mudana realizada priorizando a dimenso econmica, no considerando os custos ambiental e social. Somos herdeiros dessa hegemonia. Discutir isso no simples porque a sociedade brasileira patrocinou aquela concepo com muita fora e com muito engajamento. Ento, quando o debate veio, com fora, de fora, interessante perceber que no Brasil a prevalncia foi da dimenso social. Quando a ECO 1992 veio para o Brasil, o debate sobre esse novo conceito de desenvolvimento foi estimulado, mas se aplicou no Brasil destacando a dimenso social em detrimento da ambiental. Isso reflexo porque, ao mesmo tempo em que construmos uma grande potencia econmica, tambm construmos uma sociedade das sociedades mais desiguais do mundo. Assim, com razo, ganha fora o debate da dimenso social. Dimenso social sobressai na construo desse novo modelo. O que estou querendo destacar que ntido que a dimenso social prevaleceu no debate brasileiro e no esforo que o pas est fazendo para construir uma trajetria na direo desse outro modelo de desenvolvimento. A outra marca importante do Brasil a diversidade regional do pas. um elemento fundamental de nosso pas. E esse novo conceito de desenvolvimento est estimulando a sociedade brasileira a redescobrir essa diversidade. O conceito antigo de desenvolvimento, ao contrrio, nos estimulava a pensar no econmico apenas e, dentro do econmico, na indstria, sendo muito restritivo. J o novo conceito, nos convida a revisitar o pas e a redescobrir a diversidade.
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Primeiro, a diversidade ambiental. Um pas continental, onde nenhum bioma homogneo. O IBAMA trabalha com 49 ecorregies. Exemplo, os semiridos so muitos, a diversidade muito importante. Por cima dessa diversidade o Brasil resultado de um processo de construo socioeconmico e cultural tambm muito diverso. Em cima desse lastro natural diverso, a sociedade brasileira foi montando bases produtivas regionais especficas e, depois, em meados do sculo XX, as integrou numa dinmica nica. Francisco de Oliveira diz que passamos de um pas com economias regionais para um pas de economia nacional regionalmente localizada. Sempre fomos uma economia que operava em bases regionais. Como se no bastasse, miscigenamos muitos povos, diferentes tradies econmicas e culturais para originar o brasileiro. Mas o mix no foi o mesmo. Varia de regio para regio. Essa diversidade cultural gera diferentes vises de mundo, diferentes formas de comportamento ricas e diferentes manifestaes culturais. E isso faz parte de nossa temtica, pois constitui o novo modelo de desenvolvimento. Temos que trabalhar com o conceito de diversidade. A realidade diversa. Os modelos, se existirem, sero muitos e diversificados. A outra herana do Brasil, marcante, a desigualdade. Por cima da diversidade o pas construiu a desigualdade, aprofundada no sculo XX, e deixou isso como marca. Assim, na abordagem territorial, ao lado da diversidade, temos que trabalhar com a desigualdade. A primeira desigualdade est expressa no mapa, espacializa a densidade de ocupao humana do territrio nacional. Um pas continental com ocupao litornea intensa e completamente diferente da intensidade de ocupao do seu interior. Importncia de se verificar as diferenas entre o litoral e o interior. A segunda linha demarcatria do Brasil uma linha horizontal, j que a demogrfica uma linha vertical. O mapa destaca agora duas grandes realidades, dois padres distintos. Podemos colocar qualquer indicador, sempre d a mesma diviso. Eu trouxe o IDH. Temos claramente dois Brasis, de Belo Horizonte para cima, de Belo Horizonte para baixo. Isso estrutura o Brasil de hoje. Desigualdades quando samos das grandes regies. Exemplo a desigualdade urbana. Desigualdade entre os territrios rurais e urbanos. Cidades infraestrutura econmica, infraestrutura social (educao e sade). Dentro desses dois Brasis a diversidade grande, contudo o rural acima de BH bem diferente do rural abaixo de BH. Estamos trabalhando o conceito de desenvolvimento sustentvel neste pas, temos que adequar a discusso a esse pas. A marca da desigualdade se reproduz em todos os aspectos em nossa realidade. Quando trabalhamos um territrio que est perto de uma cidade uma coisa, um que se encontra isolado, outra completamente diferente.
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Importante refletir, nesse contexto, sobre onde est nascendo essa experincia que chamamos de Brasil rural. Este Brasil rural foi desvalorizado, no apenas privilegiamos o urbano, mas desvalorizamos o rural. Rural sinnimo de atraso. Essa marca importante, pois estamos vendo a construo de um modelo que nasce de reas que no so reas hegemnicas. Isso tem consequncias importantes para nossa discusso. Observa-se atualmente, uma tendncia no governo de incorporao da abordagem territorial. No Territrios da Cidadania o desafio muito grande. No estamos trabalhando nos lugares mais favorveis, mas nos mais desafiadores, aqueles que jamais foram prioridade. Isso nos leva a destacar que h um novo movimento no processo de ocupao humana e econmica do pas. E ele est indo na direo do Brasil central, com o crescimento de cidades mais interioranas. Estudo recente do governo defende que o desenvolvimento destes plos urbanos do interior deveria ser prioridade. Necessidade de se construir, contudo, centros urbanos diferentes do que determinava o paradigma passado: agora devem ser menos desiguais que as metrpoles litorneas que herdamos. Ento, o que tirar dessa parte da minha interveno? A gesto do territrio precisa considerar essa diversidade e essa desigualdade. Temos que partir sempre de uma abordagem multidimensional, tambm porque ela ajuda tanto no diagnstico quanto na definio de nosso projeto de futuro. A abordagem territorial acompanhada sempre da abordagem multidimensional. Desafios Quais os desafios a enfrentar? 1 Tratar o urbano no rural. O que chamamos de rural no o agrcola, tambm agrcola. O urbano tem que ser tratado dentro do rural, cidades so elementoschave no desenvolvimento dos territrios rurais. Estamos trabalhando territrio rural, mas no podemos esquecer das cidades. A maioria absoluta das cidades tem menos de 30 mil habitantes. H, portanto, uma grande massa de cidades que precisa ser objeto de preocupao quando a gente est no territrio. E outro fator mostra-se relevante: as cidades mdias esto ganhando novo papel no Brasil. A era das grandes cidades est terminando. preciso olhar para essas cidades mdias. Portanto, precisamos trazer para nossa discusso os urbanistas e os gegrafos urbanos, porque eles so capazes de fazer essa leitura da organizao territorial. Assim, preciso trazer o Ministrio das Cidades para esse debate, ajudando-o a deixar de pensar o intraurbano, como tem feito, e olhar a cidade na regio. Ento, esse um desafio importante.
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2 O segundo desafio talvez seja o mais importante que a necessidade que a multidimensionalidade impe de construir a viso integrada. No basta a viso multidimensional. A questo como passar de uma leitura multidimensional para uma leitura sntese? O momento de sntese diz respeito a integrar e integrar no juntar apenas, sobrepor. A viso integrada faz a sntese a partir de mltiplas leituras dimensionais. Ela capaz de ver em muitas leituras, o que comum e o que diferente, o que mais hegemnico e o que menos, sendo tambm capaz de ler os conflitos. Temos que trabalhar os conflitos. Discusso muito importante. Garantida a leitura multidimensional, colocam-se as grandes questes: quais so os pontos centrais do diagnstico? No todo, onde est a questo? Para a construo das nossas propostas, o desafio esse. Um plano uma proposta sntese e no um ajuntamento de projetos, ele embute uma proposta. Ou ele faz essa integrao e faz escolhas estratgicas que resultam da leitura integrada, ou faremos um ajuntamento de proposta que no faam mudanas, no sero capazes de transformar. 3 Lidar com as desigualdades. Principalmente as desigualdades histricas dos atores atuantes nos territrios. Como trazemos para o processo decisrio os que no tm fora. Como fazer? Quando chegamos no territrio temos grandes riscos: o dos que podem mais no territrio (do o tom) e a o grande desafio de trazer para o processo decisrio os que no tm poder e voz. Se no fizermos reproduziremos as prioridades dos poderosos do lugar, s mudando o jeito de fazer escolhas e at legitimando para eles. Desafio. Com a herana da dimenso econmica, escapar disso difcil, buscar na composio dos fruns e colegiados a viso multidimensional. Desafio importante. 4 Garantir a multidimensionalidade vindo do territrio. O problema que no se trata de uma viso multidimensional do processo feito pelo governo, de fora para dentro. No processo de construo de um plano territorial muito importante o papel do governo estadual, mas a bola no est l, est no territrio com seus atores sociais. Assegurar o protagonismo dos agentes do territrio um importante desafio. Como garantir que o protagonismo seja dos agentes do territrio e no do governo federal e estadual. Garantir a leitura de dentro para fora. Como ir contra a tendncia de centralizar o poder nas mos dos atores mais poderosos, as grandes empresas. O desafio no supervalorizar Braslia. Mas como utrapassar a herana do pires na mo? A fora real de Braslia no d para desprezar: do total da receita pblica no Brasil, mais da metade da Unio. Temos que lutar contra a supervalorizao de Braslia. Apenas 20% est com os municpios. Como contrapor a essa cultura? O processo tem que mudar, trazer parte dos recursos pblicos para o territrio. 5 Para alm da multidimensionalidade, necessrio fazer a leitura em mltiplas escalas, multiescalar. Necessidade de atuar em mltiplas escalas. O avano da
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globalizao nos impe esse desafio. assim que as empresas transnacionais operam. Os territrios no podem ser tratados apenas na escala deles. A partir da escala deles, muitas oportunidades e ameaas tm que ser consideradas no processo. No supervalorizar aquela escala, o territrio. A leitura multiescalar muito importante. Temos que ter diagnsticos e propostas olhando para outras escalas. Olhar para o territorial com propostas, olhando as vrias escalas, no apenas analisar, mas propor. Trabalhando com a viso em mltiplas escalas. Consideraes finais Ateno ao novo cenrio mundial. O Brasil um dos pases que pode usar a crise como oportunidade. O novo contexto uma oportunidade para o Brasil. Abre-se para o novo. O que vem pela frente diferente do que a gente viveu. Esse novo modelo surpreende o Brasil com duas oportunidades importantes: 1 Descobrimos a fora da pirmide brasileira como motor do desenvolvimento. Primeiro o pas descobriu a fora do consumo da base da pirmide como motor da economia. Podemos aumentar a taxa de crescimento econmico olhando para esse mercado. 2 O Brasil redescobriu o meio rural. Faz isso de maneira contrria viso de uma parte importante da elite econmica, poltica e acadmica. Muitos defendem que devemos enfatizar apenas o agronegcio. Mas o Brasil nos anos recentes mostrou que essa uma falsa viso. A produo familiar, e isso foi demonstrado, responde por mais da metade do consumo alimentar do pas. Portanto, esse um momento novo em que se tenta mostrar que existe um Brasil que foi esquecido, mas que conta, que precisa ser abordado, que precisa ser trabalhado, que merece apoio das polticas. Esta nova tendncia est consolidada? No. Estamos diante de uma semente, algo que vem nascendo, mas a viso hegemnica ainda a outra, a dos grandes. O Brasil tem tudo para ser uma importante potncia agroindustrial, e penso que vai s-la se estruturar bem suas duas bases agroindustriais: a patronal e a de base familiar. Temos os dois modelos, podemos conviver com um e com o outro. Novo modelo implica um grande risco. Ampliar muito o nmero de territrios rurais a abordar e multiplicar o Territrios da Cidadania. Sugiro que no se aumente tanto a quantidade, porque ns estamos vivendo uma experincia, plantando uma semente. Estamos aprendendo, ainda estamos cheios de dvidas, estamos formando gente para esse novo projeto de Brasil. Como o novo ainda no est consolidado, receio que no tenhamos os meios e condies adequadas a tratar todos de uma s vez. No s dinheiro, no temos gente qualificada, nem mtodos testados e aprovados, a institucionalidade montada ainda e frgil. No recomendvel expandir.
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11h s 13h Modelos e Instrumentos para Gesto Social dos Territrios Coordenador de mesa: Camilo Santana Secretrio de Desenvolvimento Agrrio do Cear Ribamar Furtado e Eliane Furtado Professores da Universidade Federal do Cear O conjunto de experincias apresentado resulta da experincia em cursos de extenso e cursos de especializao sobre tema e sob coordenao do IICA. Esses cursos envolveram profissionais do campo, agricultores familiares, assentados, ribeirinhos, indgenas, quilombolas, negros rurais, pescadores artesanais e lideranas femininas. Discutiremos as bases tericas como fios condutores da discusso sobre Modelos e Instrumentos para Gesto Social dos Territrios. A primeira base terica a que trata do desenvolvimento sustentvel. Questionamos se desenvolvimento sustentvel ou desenvolvimento das sociedades sustentvel. A sustentabilidade est relacionada ao modo de produo (acesso terra, ao capital e ao trabalho e s relaes sociais de trabalho). Tambm relaciona-se distribuio de renda aos padres de consumo e tecnolgico; e ao relacionamento societal: nossas atitudes e comportamentos: individualismo, competio, ausncia de solidariedade e empatia com o semelhante, medo e violncia. Neste sentido, as polticas pblicas afastadas da relao ser humano e meio ambiente precisam ser reformuladas. De forma complementar, o conceito de territrio precisa ser questionado: territrio ou espao geogrfico? Esta noo implica domnio ou gesto de certa rea, mas tambm poder de seus habitantes, conscincia de confraternizao entre pessoas, identidade, sentimento de pertena e definio do destino. onde a populao externa o sentimento de pertena, constri e/ou fortalece sua identidade, define e coordena seu destino. A identidade construda e/ou fortalecida na histria, na vida social, nos vnculos, nas relaes, na interdependncia entre as pessoas. A terceira base terica vem das polticas pblicas. Questionamos: polticas pblicas: compensatrias, reparadoras, assistencialistas, clientelistas? importante no confundir polticas pblicas com aes ou polticas governamentais. O conceito de polticas pblicas aquele que as identifica como voltadas ao atendimento das necessidades coletivas. Representam, portanto, mecanismos de mudana social, orientadas para promover o bem-estar de segmentos sociais e formuladas atravs da articulao entre Estado e sociedade como mecanismo de distribuio de renda e equidade social.
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Um quarto conceito importante o de gesto social. Perguntamos: administrao pblica gerencial ou gesto social? necessrio afirmar uma distino polarizada entre administrao pblica gerencial e gesto social. A primeira como algo que vem de fora, enfatiza a eficincia administrativa, as dimenses econmico-financeiras, a participao no nvel do discurso e o gerencialismo; por outro lado, a gesto social contradiz estes pontos. Trata-se de uma abordagem alternativa, uma gesto de polticas pblicas alicerada na sociedade civil organizada, na transparncia das decises, na socializao do poder decisrio. O paradigma da gesto social uma abordagem em construo. A partir destas bases conceituais chega-se formulao de Modelos e Instrumentos de Gesto Social, para os quais o Plano de Desenvolvimento Territorial surge como estratgia para o planejamento e ao. Trata-se de uma abordagem de gesto das polticas pblicas (descentralizadas) implementadas pelo governo e a sociedade civil organizada, alicerada na mobilizao do povo, na democracia interna, na transparncia das decises e aes (controle social) e na criao e fortalecimento dos canais de participao. Esta compreendida como a socializao do poder decisrio entre o governo e a sociedade civil, onde o povo escolhe seus gestores/dirigentes e governa diretamente os equipamentos pblicos. O Plano de Desenvolvimento Territorial regido pelos princpios da democracia e participao, da transparncia, do controle social e do respeito s pessoas e aos processos. Seus instrumentos institucionais so os conselhos gestores, os oramentos participativos e a co-gesto entre governo e sociedade. Os no institucionalizados so os fruns e os movimentos sociais. Para fortalecer os mecanismos de gesto so necessrias metodologias e mtodos de mediao social e gesto em rede. Estes mtodos devem ter por fundamento uma abordagem pedaggica/metodolgica de carter construtivista, interativa e reflexiva. Mediao social definida como sendo o processo de construo de aes compartilhadas entre os indivduos e as organizaes, desenvolvendo a capacidade das pessoas de influenciar as polticas e analisar suas prticas. Que pedagogia foi utilizada neste processo? Participativa, flexvel, partindo dos conhecimentos locais. A realidade concreta era o ponto de partida para a reflexo. Os contedos trabalhados tinham que refletir a realidade. Usar escuta sensvel e um olhar aguado, implicando repartio de responsabilidades e competncias. Os grupos participantes eram investigadores da realidade, utilizando uma metodologia baseada na etnometodologia. Construo de autodiagnstico comunitrio e territorial para que os grupos fizessem uma investigao das condies gerais e especficas das comunidades. Depois disso, partia-se para o planejamento e aes (modelo de gesto), a partir do autodiagnstico elaborado.
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A prpria comunidade construa seu modelo de gesto. Houve, depois do trabalho feito em uma comunidade, ampliao para outras comunidades, um dos resultados do trabalho. A experincia gerou mudanas de postura em relao aos problemas existentes nas comunidades. A autonomia ia sendo, aos poucos, construda. Este mtodo tem contribudo para desenvolver as capacidades das pessoas para interferir nas polticas. Para que eles se autonomizem em relao aos agentes que vm de fora. A proposta capacitar para a gesto em redes. Modelos e Instrumentos para Gesto Social dos Territrios Humberto Oliveira Secretrio de Desenvolvimento Territorial/MDA Centrar sua fala nos desafios que se desenham com o futuro. No pretende fazer um balano do que sobre o que foi feito at ento. Uma coisa certa a se levantar que experincia com os colegiados territoriais derivada da poltica dos territrios rurais da SDT e do Territrios da Cidadania, mais recentemente, tem contribudo muito para transformar o que era a realidade no meio rural. As dificuldades, a dinmica dos colegiados territoriais e tambm os avanos tm proporcionado muito aprendizado, tanto para o gestor quanto para os atores que participam nos territrios. Colocar, assim, os desafios que se apresentam para a SDT e para os colegiados territoriais. Uma pergunta a ser colocada: Gesto social nos territrios para qu? So trs grandes grupos de desafios: para promover o desenvolvimento sustentvel, transformando a realidade; para permitir a tomada de decises estratgicas que pensem o desenvolvimento do territrio e para viabilizar o protagonismo social local. 1 No meu entendimento, ns queremos promover desenvolvimento sustentvel: queremos realizar mudanas, superar pobreza, reduzir desigualdades, promover a incluso social e a incluso produtiva das famlias mais pobres, melhorar a qualidade de vida. Nosso objetivo integrar o desenvolvimento dos territrios ao desenvolvimento das regies e do pas. Temos clareza que trabalhamos numa perspectiva de desenvolvimento humano, que coloca as pessoas como centrais em todo esse processo. 2 Um outro elemento colocado para ns que pensamos na gesto social como um processo de tomar decises estratgicas. E isso no to bvio e to consensual, ainda mais se tomarmos como parmetro as experincias que se deram no meio rural brasileiro nas ltimas dcadas e o que vem sendo a experincia dos colegiados territoriais em sua prtica.
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Comeamos com o colegiado territorial, em sua criao, tomando decises sobre o Proinf, o antigo Pronaf infraestrutura. Trabalhvamos decises sobre implementao de projetos de infraestrutura e apoio agricultura familiar, definindo sua localizao, sobre o tipo de investimentos que deveriam ser feitos e como conseguir os melhores resultados com eles. Tomvamos estas decises, mas de forma limitada, ou seja, sem enquadr-las numa perspectiva de tomadas de decises estratgicas. E ns entendemos que isso precisa mudar, precisamos tomar decises estratgicas que digam respeito ao rumo do desenvolvimento em cada um desses territrios e ao futuro de cada uma dessas regies. Diz respeito s escolhas, s prioridades e aos projetos que impactam essa realidade local e promovem o desenvolvimento. E esse o nosso desafio, ainda no temos um ambiente de colegiados territoriais que pensem estrategicamente. Contudo temos que reconhecer que, apesar da precariedade de boa parte dos planos de desenvolvimento, alguns avanos j foram conquistados. Temos que ir para alm do debate de implantao dos programas de infraestrutura. 3 E finalmente, eu diria que ns queremos a gesto social para viabilizar o protagonismo social local. O que tambm parece bvio, mas no . A poltica territorial com os colegiados tem sido responsvel pela mobilizao de apenas uma parte dos atores sociais do territrio e ns no conseguiremos promover o desenvolvimento apenas com uma parte destes atores, mas como a totalidade deles. Resumindo o que foi exposto at o momento: queremos um modelo de gesto social para viabilizar o protagonismo social local para a tomada de decises estratgicas que promovam o desenvolvimento. E esse modelo ns ainda no conseguimos implantar no Brasil. O nosso desafio como vamos chegar a esse modelo. Com o nosso acmulo at ento, ns entendemos que se trabalharmos com o conceito de desenvolvimento sustentvel e humano nos territrios, iremos nos convencer de que o ponto de chegada so os atores sociais. O que ainda no conseguimos fazer at o momento partir com eles. Isso deve-se dificuldade de criar um ambiente que nos revele quem so de fato os atores sociais do territrio. Enquanto no enfrentarmos esse debate no comearemos a construir esse modelo de gesto que me referi acima. Quais so os atores com os quais ns j estamos trabalhando? Ns j estamos trabalhando com os agricultores familiares e assentados da reforma agrria. De certa forma j comeamos a olhar para alm, com a incluso de pescadores, de quilombolas, de indgenas. Mas tudo ainda de forma tmida. Encontramos dificuldades em lidar com as particularidades que existem nos agricultores familiares
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da regio Norte, os extrativistas e ribeirinhos, principalmente. Esses atores que habitam o mundo rural esto menos presentes nos colegiados territoriais. Mesmo no mundo agrcola ns ainda no conseguimos incorporar a diversidade dos atores, s na categoria da agricultura familiar. Ainda tmida tambm e isso para mim mais um desafio a participao dos jovens, das mulheres e da terceira idade. Assim, ainda temos desafios imensos nos colegiados territoriais para conseguir alcanar a diversidade que definimos em discusses e debates desde 2003 e 2004 para o mundo rural. O que conseguimos avanar? Conseguimos uma convivncia de ter pluralidade dentro desses movimentos. E isso foi fruto de muito esforo. Na pluralidade ns avanamos significativamente. Conseguimos construir a disputa saudvel, a convivncia com o diferente. Mas ainda existem colegiados que possuem isso como uma marca: terem a representao de um movimento social s e de barrar a entrada de outros movimentos e organizaes. Menos ainda, conseguimos incluir nos colegiados os diferentes, os que possuem projetos diferentes para o territrio, um exemplo, os atores que so do agronegcio. No temos nem os urbanos, trabalhadores no agrcolas dos municpios e que so categorias que esto presentes no meio rural (professores, servidores pblicos, comerciantes). Eles no esto presentes nos colegiados. E sem juntar os diferentes, ns no vamos tomar decises estratgicas para promover o desenvolvimento no territrio. No penso que devemos fazer a incluso desses atores a qualquer custo porque a realidade poltica exige que se tenha estratgia para os que foram historicamente excludos. Ou se tem isso ou os empresrios e representantes do capital faro alianas em condies desiguais (capacidade de argumentao, de fazer alianas polticas, de empoderamento, de disputa de projetos) que continuaro a deixar esses excludos na posio em que estavam. E isso tem que ser feito com estratgia. Ns ainda no sabemos qual seria essa estratgia. Mas o fato de que construir essa estratgia seja difcil no pode determinar que criemos resistncias conservadoras dentro dos colegiados, que nos coloquem com medo de no ter capacidade de realizar tal dilogo. Podemos reconhecer que no temos ainda capacidade e que no estamos maduros para isso no momento presente. Mas no podemos ter medo. Nos colegiados ainda sentimos muita resistncia de avanarem para ampliar a convivncia com os diferentes no ambiente de gesto social. Podemos ter instncias diferentes dentro do mesmo territrio que se encarreguem de funes mais pontuais. Podemos ter comits, cmaras tcnicas, fruns que discutam particularidades e que ajudem a resolver a gesto dos programas. Mas de forma diferenciada do colegiado que precisa ter um objetivo muito mais amplo. Precisamos fazer do colegiado um ambiente capaz de realizar
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negociaes estratgicas, de discutir e promover acordos, de construir alianas e pactuaes importantes para o desenvolvimento. Se precisamos conversar com os diferentes, precisamos desenvolver essa capacidade de ir avanando aos poucos para esse modelo de desenvolvimento. Hoje no temos um colegiado com essas caractersticas. Avanamos num processo de democratizao, mas isso no significa no enfrentar os desiguais. Significa exatamente o enfrentamento, a capacidade de sentar mesa. Enfrentamos, atualmente, um ambiente de disputa entre os atores da agricultura familiar e os governos. Samos de um ambiente em que os conselhos municipais eram prefeiturizados. Nesses espaos a participao da sociedade civil no era paritria, ela participava mais do conselho com o papel de legitimar as decises das prefeituras. As decises j estavam tomadas. A maioria dos conselhos no tinha paridade nenhuma. Os colegiados, agora, possuem 2/3 de sociedade civil e 1/3 dos governos, deciso que foi tirada na Conferncia. Ainda que a deciso da conferncia seja legtima e vlida, fao uma discusso importante com base no que temos ouvido na SDT de alguns colegiados: a paridade importante. Pois, sendo minoria, os prefeitos no participam de um ambiente em que por certeza ele perderia em qualquer disputa, j que minoria em todas as votaes e no possui condies de igualdade para disputar. Precisamos refletir sobre isso e eu no sei o que seria certo: mas interessa ter um colegiado em que no tenhamos a participao de um poder pblico local? Parece-me que se temos um colegiado que tem por funo pensar questes mais amplas e mais estratgicas, que pensem alm da agricultura, precisamos ter mais gente das prefeituras. Precisamos de pessoas das mais diferentes reas, como sade e educao, bem como pessoas do estado e do governo federal. Uma reflexo importante: como ampliar os colegiados para outros atores, tendo uma estratgia que garanta que os excludos no fiquem e permaneam excludos? Como construir alianas e entendimentos para que se garanta que aqueles que representam a maioria dos que vivem no mundo rural tenham participao equilibrada em nmero e participao para garantir a representatividade do territrio no colegiado, com a participao dos demais atores que no so da agricultura familiar e dos assentados nessa composio? E, por fim, os instrumentos que so trabalhados no territrio devem permitir o protagonismo dos atores sociais constituintes dos colegiados, construo de uma viso estratgica dos territrios, para que possam fazer os grandes debates, para tomar decises estratgicas que so escolhas polticas de grande envergadura sobre o futuro do territrio e sua participao no desenvolvimento do pas. Precisamos encontrar a formatao e os modelos ideais que permitam que os colegiados tenham esse carter. Temos que sair dos ambientes e institucionalidades
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de gesto social que cuidam apenas do gerenciamento de programas, que no deixam de existir e de serem importantes para um colegiado que tenha um forte componente estratgico, de pensar o futuro do territrio e da regio. Avanar na construo de um conselho territorial com viso estratgica. E esse desafio cresce ainda mais porque estamos diante de um programa, que o Territrios da Cidadania, que forte e importante dentro do governo. Traz uma mudana na forma de dilogo e definio entre o papel do governo e dos atores sociais do territrio. Importante dizer que quando delineamos a poltica, inclumos o governo como protagonista tambm dentro do territrio. Ele no deve ser apenas ouvinte e implementador do que os colegiados decidirem. Como governo ns temos responsabilidades e prioridades de governo. Precisa haver dilogo entre governo e os atores locais: o governo tem que ter propostas e chegar nos territrios dialogando com os atores locais sobre essas propostas. Precisamos evoluir para um ambiente que seja capaz de promover esse dilogo: o governo ter clareza e condies de apresentar suas prioridades estratgicas para os territrios e querer ouvir as prioridades estratgicas dos atores locais dos territrios. Essa ser a evoluo a ser feita com o Territrios da Cidadania. Num primeiro momento uma oferta do governo: h uma matriz de programas que so oferecidos, de 19 ministrios, que olham para aqueles territrios e tomam aqueles territrios como prioridades, com recursos que no podem sofrer cortes, que so prioridades e exigncias do governo federal. Alm disso, conseguimos ter transparncia em todo o processo. E, por fim, destaco que se pensamos que no desenvolvimento territorial ns estamos tratando de promover desenvolvimento, e para isso os colegiados devem tomar decises estratgicas e o protagonismo dos atores deve ser viabilizado, existe uma condio: acreditar nos atores locais. Ou se acredita ou no se faz. E ns acreditamos, achamos que existe capacidade, comprometimento e muita vontade de promover o desenvolvimento. Arilson Favareto Prof. da Universidade Federal do ABC Trata-se de breve reflexo sobre a experincia brasileira com o tema da gesto social. O final da dcada convida para o balano do que aconteceu: pontuar os avanos da gesto social que o Brasil teve nesta dcada. Neste perodo houve a afirmao da agricultura familiar como pblico beneficiado das polticas pblicas (principalmente por meio do Pronaf ). A enorme proliferao dos conselhos municipais de desenvolvimento rural foi uma decorrncia dos movimentos sociais vinculados agricultura familiar. Houve tambm um conjunto de pesquisas acadmicas sobre as novidades dos novos
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contextos da agricultura familiar, destacando principalmente a pluriatividade e a multifuncionalidade. A formao das rendas no meio rural brasileira passou, neste perdodo, por mudanas significativas. Os municpios se deslegitimam para influenciar ou construir dinmicas virtuosas de desenvolvimento. Os estudos e a melhor compreenso das demandas e necessidades conduziram a um avano para superao da setorialidade e a emergncia da abordagem territorial. Houve tambm inovaes institucionais no ambiente estatal, como a poltica de desenvolvimento territorial. Nos anos 2000 vivenciamos a ampliao da escala espacial dos recursos do Pronaf (escala supramunicipal), a criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e o programa Territrios da Cidadania. Estas so questes que se colocam promoo do desenvolvimento territorial: como mobilizar foras sociais menos antagnicas em torno de um projeto de futuro para a regio rural ou interiorana? Quais so os incentivos que poderiam levar coordenao das foras antagnicas dessas regies? Em que medida as aes empreendidas ao longo dos anos 2000 levaram coordenao? Os modelos de gesto voltados ao controle social no necessariamente so os mesmos mecanismos que ajudam o bom funcionamento da coordenao de foras sociais (com interesses distintos) em torno de projetos de desenvolvimento. Os estmulos demandados no so necessariamente os mesmos. A partir destas questes formula-se a hiptese de que a trajetria dos incentivos participao para a gesto tem levado maior democratizao e controle social via empoderamento de segmentos ainda ento preteridos. Mas este modelo ainda insuficiente. Na busca de alternativas a esta insuficincia trs experincias, ainda em curso, podem estimular opes a serem mais bem compreendidas. A primeira so os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural. Eles tm importncia inegvel, mas dois limites principais: estimulam a prefeiturizao do Pronaf e tm um carter de administradores de repasses de recursos. O modo como os municpios eram escolhidos para serem beneficiados pelos recursos pblicos no refletia as foras sociais organizadas naqueles municpios. Gerava-se uma ambiguidade sobre se os recursos do Pronaf deveriam ser fundados em critrios de eficincia econmica/produtiva ou social ou produtiva. Prevalecia o equvoco sobre a compreenso do desenvolvimento, tido como resultante da agricultura. A segunda experincia a dos Colegiados Territoriais, que tambm nascem com a atribuio de gerir recursos do Pronaf Infraestrutura, s que agora voltado a investimentos territoriais. A atrelagem dos conselhos e de sua capacidade de planejamento e ao aplicao de recursos de investimento tornou-se um entrave porque amarrou tal atuao a uma agenda de curto prazo a ser cumprida, prejudicando agenda de mdio e longo prazos. Criam-se conflitos a partir desta
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lgica do tempo. H, no entanto, resultados importantes e nada desprezveis, como a disseminao da abordagem territorial e a ampliao da escala de atuao, transcendendo os limites municipais. Em muitos casos foi a primeira vez que municpios se uniram para negociar com demais atores sociais que tm interesses nem sempre convergentes. Por fim, a inverso na balana de foras nos poderes entre Estado e sociedade civil parece que vem sendo a grande contribuio da abordagem territorial e de seus mecanismos de gesto social. O grande limite dos colegiados territoriais que a participao da sociedade civil ainda marcadamente setorial (limitada representao da agricultura familiar), o que contraditria com a identidade e a ideia de desenvolvimento territorial. Os territrios ainda no se impem a partir desenvolvimento de suas foras representativas, permanecendo a parcialidade na composio dos interesses nos colegiados territoriais. Trata-se de um limite de uma poltica que coordenada por um ministrio perifrico. A ideia ainda predominante a de que as atividades agrcolas so foco e a prioridade das aes de promoo do desenvolvimento. A terceira experincia o programa Territrios da Cidadania, que nasce como uma espcie de complemento ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), indicando a necessidade de gerar cidadania. Como no compreender o Territrios da Cidadania em uma espcie de PAC social? Ser que possvel desenvolver o Brasil agrrio sem os ministrios da indstria, comrcio e turismo e cincia e tecnologia? No podemos esquecer que a criao do programa reconhece a importncia do Brasil rural. A grande dvida como fazer com que o Territrios da Cidadania no seja um esforo de concentrao, de centralizao. Houve avanos at aqui, principalmente na gerao de maior controle social; mas tambm impasses, como a permanncia do vis setorial, da concentrao das aes nos segmentos organizados da agricultura familiar. Gera-se um paradoxo: o empoderamento dos segmentos organizados pode se tornar um bloqueio ao aperfeioamento do desenho institucional da poltica de desenvolvimento com enfoque territorial. At que ponto este empoderamento cerceia as possibilidades de concertao? Pistas para aprofundar a mudana institucional podem ser encontradas a partir do esforo para diversificar o leque de agentes envolvidos, tipificar as formas de apoio (pela prpria diversidade dos territrios em suas capacidades, estruturas, tempos) e reforar a contratualidade. necessrio aproveitar a janela de oportunidades histricas para firmar as novas perspectivas de promoo do desenvolvimento rural que comearam a ser institudas recentemente.
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14h30 s 18h Boas Prticas Estrangeiras de Gesto Social Coordenador de Mesa: Carlos Amrico Basco Representante do IICA Jos Emlio Guerrero Prof. da Universidade de Crdoba (Espanha) Destacam-se algumas prticas da experincia europeia com nfase a experincia espanhola. H mudanas atuais bem profundas que esto se processando. necessria uma nova gerao de polticas pblicas por conta das mudanas atuais em curso do mundo rural europeu. A Europa um autntico mosaico de pases e de culturas. Com relao ao contexto da Espanha, h um processo de crescimento econmico, certa inflao, importaes de petrleo, crescimento rpido da imigrao e, de acordo com as regies consideradas, as densidades populacionais so bem diversas. De um modo geral, observa-se um envelhecimento da populao. Quanto aos aspectos ambientais h grande diversidade ambiental; boas perspectivas de incorporao de energias renovveis, sobretudo a elica. Partindo de um breve histrico do desenvolvimento rural na Unio Europeia, podemos afirmar que hoje h uma preocupao geral com o desenvolvimento territorial dos espaos rurais. Percebemos uma enorme diversidade de iniciativas para dar conta da demandas de desenvolvimento rural. Este contexto marcado por uma mudana geral do paradigma que informa aes de promoo do desenvolvimento rural. Esta mudana paradigmtica est relacionada percepo da complexidade do mundo rural, uma decorrncia da expanso da sociedade da informao e do conhecimento. Percebe-se a importncia do enfoque territorial, novo papel do pblico e do privado, mudanas sociais importantes, complexidade e relao entre diferentes polticas, novas relaes campo-cidade, progressiva globalizao e o tema da sustentabilidade. Neste contexto diagnostica-se o esgotamento do sistema de gesto pblica centralizado, disto decorre a necessidade de legitimao de uma nova gerao de polticas pblicas, que daria impulso legitimidade, credibilidade e eficincia destas polticas. Em 1988, um documento-chave enunciou estas mudanas: El futuro de mundo rural. Para entender as polticas pblicas de desenvolvimento territorial na Europa temos que compreender as polticas de coeso. Hoje, com a Unio Europeia, nenhum pas est abaixo de 75% da renda mdia dos pases do continente. H esforo para nivelar os pases. Na Espanha havia regies abaixo da regio de convergncia (abaixo de 75%). As polticas de desenvolvimento territorial so baseadas em uma srie de componentes essenciais, ou seja, conceitos que
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sustentam a poltica de desenvolvimento territorial: construo institucional; competncias e compromissos locais; polticas de demanda; governos que ocorrem em vrios nveis; colaborao pblico-privada; alianas e cooperao, objetivando uma cultura empreendedora; sustentabilidade, dimenso do bemestar local. Tambm so fundamentos desta poltica os modelos e instrumentos de gesto, como os programas operativos integrais. Adequaram-se a mecanismos j existentes de controle social. H tambm uma srie de diretrizes que orientam as polticas pblicas em curso, fruto de um perodo de gesto e h, por fim, 88 programas regionais. Compem o quadro dois programas de desenvolvimento rural nacionais (implementados na Alemanha e Espanha); quatro de redes nacionais (em operao na Alemanha, Itlia, Espanha e Portugal). H um agrupamento de recursos econmicos e financeiros. Todos estes mecanismos de polticas pblicas implicam gesto compartilhada. H quatro eixos gerais de organizao das polticas. O conjunto da Unio Europeia entende que o patrimnio agrrio importante. O rural tratado como patrimnio fundamental ao desenvolvimento. O Programa Leader atua a partir de sete grandes temas/princpios que o ordenam. Quando h algo institucional previamente acordado entre as partes, os avanos ocorrem de maneira mais rpida. Quanto aos avanos, h um processo de articulao participativa importante, especialmente na Espanha. Esta articulao participativa construda a partir da identidade comarcal. H avanos no sentido de que o mundo rural est, a todo o momento, gerando externalidades positivas para a sociedade. Acredita-se que este benefcio pblico, trazido, por exemplo, pela produo de gua e manuteno da paisagem, tem que ser retribudo. Tambm h um impacto positivo sobre a convergncia da Espanha em relao Unio Europeia. Temos aprendido que possvel unir desenho terico e prticas. O bom desenho das polticas pblicas possibilita boas prticas. Qual o novo passo? Implementar a nova Lei de Desenvolvimento Rural, j aprovada, mas ainda carente de implementao. Uma questo importante que depois de decises com ministrios e organizaes chegou-se a uma forma em que se avana: os territrios devem estabelecer suas metas especficas e elaborar um contrato (organizao, empresrios, governos...) no qual se comprometem com determinadas metas. H que se avanar na protocolizao dos processos de gesto social; dar visibilidade ao que se realizar e publicizar tais realizaes. H, neste processo de mudana, um dficit enorme de apoio tcnico e acadmico. H enorme dificuldade para incrementar a participao para alm de algo estritamente obrigatrio. Para isto, tornam-se necessrias mudanas culturais, sociais e polticas.
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Emmanuelle Benson Diretora do Projeto Pays Corbires-Minervois (Frana) A exposio tratar da experincia francesa de territorializao da poltica pblica de desenvolvimento, por meio do pays. Em toda a minha apresentao, quando eu me referir a um pays, diferentemente do sentido de nao, me refiro a territrios de projetos que so determinados por lei especificamente na Frana. Para o desenvolvimento territorial, a gesto social e o territrio pressupem a coordenao de mltiplos atores de forma a facilitar o desenvolvimento e, sobretudo, a valorizao dos recursos humanos e demais recursos do territrio, imateriais e materiais. O pays na Frana corresponde a uma identidade construda, nos reconhecemos ali. O meu pays chama-se o Corbires-Minervois, que , sobretudo, um territrio rural. Experimentamos vrias formas de democracia participativa. No vou me ater neste processo, mas durante muitos sculos a poltica francesa utilizou a lgica administrativa de cima para baixo. O projeto chegava ao territrio, mas no havia efetivamente nenhuma deciso que era tomada no territrio. O desenvolvimento territorial um conjunto de princpios. Como eu disse, l existe uma lei que define o que o pays. O desenvolvimento rural importante e permite que as pessoas que vivem no meio rural possam viver e trabalhar dentro de um mesmo pays. Por meio desta lei e de organizao da administrao pblica conseguimos passar de uma lgica de implementao de poltica pblica que ocorria sobremaneira de cima para baixo descendente, para uma lgica de baixo para cima, lgica de projetos ascendentes. Chamamos este tipo de desenvolvimento de desenvolvimento local e, depois, de desenvolvimento territorial. O territrio do pays: a lei de 1968 de orientao e ordenao sustentvel do territrio. O desenvolvimento local organizado e fundado sobre a complementaridade e a solidariedade entre o rural e o urbano. O desenvolvimento local valoriza a noo do pays como um territrio de projeto construdo geogrfica, cultural, econmica e socialmente. A definio clssica de desenvolvimento local nos remete quele que construdo no nvel intermunicipal. As communes por sua vez so o equivalente aos municpios no Brasil. Falamos de agrupamentos de municpios, na Frana nos referimos e trabalhamos com comunidades de municpios. Com a participao, sempre, dos atores locais. Trata-se, portanto, de uma nova forma de governana do estado francs. Os pays podem se organizar alm dos limites administrativos.
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Ganha fora com o desenvolvimento sustentvel, que articulado a partir do desenvolvimento do territrio, com a articulao do econmico, social, cultura e ambiental. Os territrios so uma nova forma de governana do Estado Francs. Os territrios, os pays se organizam em funo de seus valores sociais, econmicos e culturais. A administrao se reorganiza em funo de territrios de pays. Outro elemento que eu gostaria de trazer desta experincia a contratualizao da poltica. Trata-se de uma poltica contratual. Crditos so fornecidos, reservados e negociados para serem aplicados nos pays, em seu projeto de desenvolvimento local. Eles fazem parte de um contrato que mostra-se muito importante para o desenvolvimento territorial. Formas de governana local e territorial: estabelecido um conselho de desenvolvimento territorial que so atores da sociedade civil. um espao por excelncia da democracia participativa. Mtodos e Ferramentas: em primeiro lugar temos que construir o territrio. So vrios nveis de territrio. Mtodo clssico: agrupamos os atores. Trabalhamos num permetro varivel. Podemos dizer que o territrio tem vrias perspectivas. A partir do que eu tenho, o que eu quero? Chamamos de desenvolvimento desejvel: a partir do que eu tenho e o que eu desejo, quais so os passos que devem ser tomados. Trabalhamos num horizonte de 10 a 15 anos. Elemento importante na construo de uma poltica territorial, os representantes. Eles podem se auto-organizar. H um representante eleito para o territrio, temos esse espao. Associao com um projeto muito dinmico que conseguiu reverter o xodo rural. Depois, foi eleito no nvel do estado e conseguiu organizar vrias comunidades locais e desenvolver essa parte contratual (foi uma medida muito importante, ela atingiu o nvel nacional e participou da criao da lei dos pays); ele criou o pays em que eu moro e depois virou o vice-presidente da regio. Mesmo se trabalharmos no nvel local importante se situar em nvel estadual, nacional, de forma simultnea importante alinhar as polticas em diferentes escalas. Identidade muito importante, mas temos que pensar na viabilidade de nosso territrio. Temos que nos associar a uma cidade maior. Como os atores locais so includos? Estabelecemos uma espcie de carta de princpios de desenvolvimento que so os compromissos e o que queremos para o futuro. A partir da o pays comeou a existir e foi criado. O territrio no dado, ele construdo. Identidade: a identidade no dada, ela construda. Ela depende de nosso foco. Eu posso dizer que a identidade e uma coisa trabalhada com os atores.
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Estamos no meio rural, essencial preservar a qualidade de vida e as suas caractersticas, mantendo-os atrativos a investimentos. Uma das atividades a vinicultura, uma identidade muito forte para ns. Tambm uma fora cultural em termos da paisagem, estilo de vida. Outra marca a lngua. O LOxitan, queremos resgatar esse idioma e a cultura. Isso principalmente no sul da Frana. Ficar bem enraizado; saber quem somos para compartilhar nossa identidade com outros. Como agregar pessoas? Como estruturar nossa organizao territorial? Primeira fase: elaboramos uma carta de princpios atravs de uma associao. Estvamos na fase de projeto. Segundo momento era estruturar nosso pays para financiar projetos e tornar um territrio operacional. Com representantes eleitos. Todos podem participar da associao. O pays este conjunto todo, duas estruturas que trabalham com o mesmo planejamento. Garantir uma viso global e transversal. Para isso temos o sindicato misto. Forma de trabalhar com os profissionais, mas profissionais eleitos. Partimos ento para a fase de incio de formao da equipe de profissionais. O conselho de desenvolvimento no representa toda a populao do pays. Ele desempenha o papel de animar a participao dos cidados. Tambm para levar as opinies e escolhas dos cidados para os representantes eleitos. A negociao e entre o sindicato misto e os representantes eleitos. As ferramentas de desenvolvimento territorial: quais so as ferramentas essenciais para o bom funcionamento de nosso territrio? No pays no temos recursos, no financiamos diretamente projetos. Negociamos o financiamento dessas aes junto com o Estado. Depois que todos esto de acordo com os projetos, cada um assina um contrato com o pays. Essa poltica contratual tem algumas vantagens. Colocamos os financiadores na mesma mesa. Na verdade os projetos concorrem um com o outro: existem projetos financiados e projetos com contrapartidas. Trabalhamos com outros atores em funo de nossa estratgia e definimos os projetos que so nossa prioridade. Negociamos o financiamento desses projetos. Se temos dois municpios que tm o mesmo projeto, temos que negociar onde ficar a biblioteca, por exemplo, que vo beneficiar os mesmos municpios. Desafios: O primeiro desafio: o pays depende dos financiadores. Isso muito interessante, pois desempenhamos papel de coordenao, mas ao mesmo tempo, somos muito frgeis porque a poltica contratual vai contra a poltica de balco, uma espcie de carta de projetos para conseguir votos. A poltica contratual no to importante
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quanto essa poltica de financiamento de balco. Isso significa uma quebra de paradigma para o financiamento de projetos. Parceria: essencial associar vrios parceiros, cidados que podem ajudar em diferentes fases. Depois da carta de princpios desenvolvemos a temtica da cultura, da energia, do turismo. Tentamos estabelecer mtodos para que a participao das pessoas seja eficaz e eficiente. Isso requer todo um preparo, etc. Rapidamente s queria falar sobre os cargos diferentes por trs do desenvolvimento. Esse desenvolvimento era estabelecido pelas pessoas do meio rural que queriam continuar no meio rural e desenvolv-lo, um comportamento ideologizado. Hoje temos que nos alinhar s polticas da Unio Europeia. Mas no podemos esquecer a transversalidade e resgatar algumas qualidades que so essenciais. Entendemos o ponto de vista de cada um e partimos para a mediao. O essencial que cada um saiba qual o seu papel e o seu lugar. Motivamos os cidados. Temos que ter uma viso geral para antecipar as mudanas. Os meios de comunicao so sempre muito importantes para fazer circular as informaes. Mtodos participativos: trip formador dos conselhos os eleitos, os cidados e os tcnicos. Isso s possvel se cada um conhecer bem o seu lugar e desempenhar bem o seu papel. Cuidado com a confuso de papis e criao de conflitos. Se estabelecermos muito bem os papis, podemos trabalhar com confiana e participao por meio do debate pblico. Jos Antnio Herrera Especialista em Desenvolvimento Rural do IICA (El Salvador) Nos pases imperam, de uma forma geral, as vises de curto prazo. Um dos problemas a criao de longo prazo. A apresentao trata do tema desenvolvimento territorial a partir da apresentao e discusso do Projeto de Interveno Territorial na Zona Alta de Chalatenango, iniciado em 2006. As lies positivas e as limitaes deste caso contribuem para problematizar o tema desenvolvimento territorial. As origens deste territrio esto relacionadas ao processo de guerra. Chamavam os atores deste territrio de os da montanha. Este territrio estava em um dos territrios de litgio. Trata-se de um dos territrios de maior beleza fsica do pas. E isto colocou o territrio em evidncia. Ele foi denominado de Zona Alta Chalatenango pelos prprios povos do lugar, como
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decorrncia de uma conscincia profunda dos campesinos locais, mas com forte presena eclesial. Uma construo social profunda sobre a realidade territorial construda a partir da agricultura campesina. Para compreender este processo necessrio considerar que h diferentes enfoques territoriais de desenvolvimento: um tradicional, que o entende a partir do setor e da economia agrcola e/ou territorial. Este ltimo aquele que no atropela aos processos, respeitando as trajetrias histricas dos atores locais. Houve uma srie de acordos que conduziu a bases territoriais de desenvolvimento. Este acordo envolveu percepes de que o desenvolvimento se constri a partir de seu povo e que agricultura a cultura da terra. Houve entendimento de que ser agricultor uma conquista relacionada ao conceito de recriao: relao de atuar, pensar, refletir. Neste intento foi importante recuperar o conceito primal de economia, que o relaciona casa e sua organizao. Outro conceito importante foi o de gesto de conhecimento. As comunidades no podiam mais permanecer distanciadas de acesso aos conhecimentos que seriam valorosos sua organizao econmica. Deste modo refora-se um conceito de identidade territorial, relacionado ao talento humano, ao bem-ser, bem-estar e bem-fazer. Estes conceitos foram e so fundamentais para o processo desencadeado no Territrio da Zona Alta de Chalatenango. Estas aes so pautadas por um mtodo que prev a observao, o diagnstico e a atuao de modo holstico. Este mtodo baseado na percepo de que somos herdeiros do passado, no podemos atuar como se o presente determinasse o comeo de tudo. No processo conduzido, o papel de organizaes externas como o IICA foi fundamental para assessorar os processos de mudana. tambm importante tentar recuperar os talentos que saram do pas em consequncia da guerra. Neste sentido assume papel estratgico a construo de contrapartes e parcerias. H necessidade de organizaes acompanhantes do processo. No Territrio da Zona Alta de Chalatenango a mobilizao comeou com um documento simples que foi sendo compartilhado com prefeitos municipais, lideranas e representantes de organizaes do territrio. Ao mesmo tempo em foi apresentando o documento, os atores locais foram sendo questionados sobre quais seriam os motores de desenvolvimento do territrio. Eles identificaram, a partir desta abordagem participativa, 16 motores de desenvolvimento do territrio. A etapa seguinte foi a elaborao de um planejamento tambm participativo, no qual foram priorizados alguns dos motores, desencadeando um amplo processo de construo de parcerias. Esta ao se desdobrou na instituio de um conselho territorial para construo de consensos. Depois, houve planejamento estratgico de aes e definio de espaos descentralizados de gesto de conhecimento. Foram feitos intercmbios com outros pases, que foram vitais para
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as mudanas de mentalidade e comportamento. Os atores do territrio passaram a acompanhar outra experincia territorial em Honduras. A experincia tem se destacado ao incentivar investimentos em turismo local, envolvendo os jovens filhos e filhas dos agricultores no processo. Tambm os idosos tm tido importante papel no processo, contribuem com sua sabedoria. Diversos elementos tm contribudo para o sucesso da ao. Para tanto, foi fundamental a formao e atuao do grupo de ao territorial, que assumiu o processo de discusso do territrio. Os intercmbios e os organismos acompanhantes tambm favoreceram a instituio de novas mentalidades e comportamentos. A experincia tem importantes lies sobre como passar do talento humano individual para o talento coletivo para a transformao do territrio. Firma-se a percepo compartilhada de que no h pessoas sem recursos, todos tm o que ofertar para os processos de desenvolvimento. Tambm concordase que no possvel construir um territrio diferente com gente indiferente. necessrio, portanto, provocar mudanas ontolgicas. O impacto deste processo , sabe-se, em longo prazo. Demanda a construo de uma nova antropologia rural. Neste caso, somos simplesmente aprendizes. Ren Unda Esp. em Desenvolvimento Rural do Ministrio de Incluso Econmica e Social (Equador) Essa experincia se d no Equador, onde cerca de 90% dos municpios possuem menos de dez mil habitantes, num total de 220 municpios. Falamos de uma concentrao geogrfica e populacional muito grande que se repete na America Latina e, relativamente tambm, no Equador. No me aterei na experincia recente da Amrica Latina com as polticas de desenvolvimento dos anos 1980 e que geraram, em 20 anos, mais 90 milhes de pobres. O Equador sofreu gravemente as consequncias do neoliberalismo agravado por uma crise bancria, em que vrios banqueiros corruptos praticamente quebraram o pas. Essa crise chegou juntamente com a acentuao das polticas neoliberais de ajuste estrutural e gerou tambm muitos pobres. Dados para Amrica Latina: 1980: 135 milhes de pessoas pobres. 2002: 221 milhes de pessoas viviam abaixo da linha da pobreza (CEPAL). Uma reao dos movimentos sociais indgenas, representando uma populao indgena que estava na pobreza e na marginalidade, foi enfrentar o poder. O mais emblemtico desses eventos foi o Levantamento dos anos 1990, em que num s dia tomaram o Congresso e chegaram ao Palcio Presidencial e tomaram o poder.
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Aqui existe uma fora muito grande e uma dimenso poltica. Sem esse contexto poltico no se explica a experincia que vamos comentar aqui. O movimento indgena que se converte nos anos 1990 no interlocutor mais forte frente ao Estado. Esse movimento indgena que antes era apenas um movimento social passa a ser sujeito poltico. Em 1996 e 2000 ganha em 30 municpios, em eleies e 5 prefeituras em nvel de provncias. Nesta parte me detenho mais um pouco. A diviso poltica do Equador: Prefeituras, Cantes e Parquias. A Provncia representada pela Prefeitura, o Canto sede do municpio e a Parquia a Cmara Paroquial, todos eles so governos locais elegidos. Um dos municpios que no ano 2000 ganha as eleies o de Canto Nabon. E todos esses trinta municpios que ganharam as eleies estavam organizados no movimento poltico Pachakutik. Nabon territrio rural, com aproximadamente 15 mil habitantes praticantes da agricultura de subsistncia na montanha. Um macio com elevao de 2.300 metros, consequentemente, uma rea ecologicamente frgil, abandonada historicamente. Est no Sul Oriente do Equador. Nabon passava a mdia de pobreza do pas, estando entre os 10 cantes mais pobres do Equador, sendo que nove em cada dez pessoas so pobres em Nabon. Em 1999, 78% da populao de Nabon utilizava lenha e carvo para cozinhar. Apresentavam 33% de taxa de analfabetismo, em particular as mulheres, e apenas 18% das pessoas tinham acesso gua limpa; no havia gua potvel. Apenas 33% das pessoas encontravam-se empregadas formalmente e o Canto sofria muito com a migrao masculina temporria, 80% dos homens migram para a cidade mais prxima: Cuenca. 50% das mulheres solteiras trabalham como empregadas domsticas na cidade de Cuenca. Os pobres asseguram a sua sobrevivncia implementando vrias estratgias, como o trabalho dos filhos, a diviso de parcelas de terra, o salrio por migrao. Quais seriam os desafios centrais para enfrentar essa situao: 1 Quando Pachakutik chega ao poder havia um desejo enorme de trabalhar com a participao social, quando se lana a campanha Minga pela Vida. Minga na cultura indgena um trabalho comunitrio e coletivo em favor de todos. Mas num Canto onde no havia nenhum elemento que convocasse a participao e a organizao, havia se deteriorado tambm suas comunidades e organizaes e havia individualizado sua capacidade de sobreviver por meio da migrao. Consequentemente havia a ausncia de participao. E, com quem trabalharia? A campanha convocava, mas no havia elementos tcnicos e metodolgicos para comear.
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2 Risco alto de sobrevivncia familiar: neste momento o solo estava desgastado, as condies para a produo de alimentos estavam deterioradas e eles estavam dependendo dos salrios de migrao. E num pas com um mercado de trabalho instvel, uma vez que no conseguiam trabalho por meio da migrao, se colocava em risco a sobrevivncia dessas famlias. Como reverter e construir um processo de produo que garantisse a reproduo e a alimentao das famlias? 3 Debilidade da institucionalidade: uma institucionalidade municipal, reflexo de dcadas de um Estado centralista onde os municpios no tinham poder e onde os talentos humanos locais haviam se debilitado e no tinham capacidade de gesto social do territrio. O modelo de gesto tinha como desafio o planejamento participativo, desenvolvimento econmico e concertao organizativa e institucional. Nesse planejamento participativo temos duas dimenses: uma dimenso do planejamento estratgico e outra dimenso do planejamento operacional. Ambas se originam das comunidades, os pequenos setores populacionais, discutindo-se nas diferentes escalas, no nvel de parquias e no nvel de Canto. Porm, essas sociedades abandonadas no tm cultura de planejamento e no existem especialistas que desenvolvam mtodos de planejamento estratgico. Temos que reconhecer a importncia de planejar esses territrios independentemente da prioridade e da importncia que se d num primeiro momento parte tcnica e metodolgica. Porque quando as pessoas encontram espaos pblicos onde colocar seus problemas e construir solues, ou para fazer uma observao crtica sobre a realidade que vivem, esse j por si s um resultado desses processos de planejamento. A gente comea a tomar conscincia e a pensar que h esperana. Esse planejamento estratgico, essa dimenso do planejamento estratgico, rompe com a histria. Anteriormente, na gesto centralizada, o importante era a obra pblica, isso era o fundamental. Com o planejamento estratgico e discusso coletiva, resulta que se reivindiquem mtodos de desenvolvimento que eram uma novidade e colocavam desafios que no sabamos, muitas vezes, nem como enfrentar. Ele permitiu o surgimento de um processo de concertao: universidades, ONGs, sociedade civil, instituies governamentais, rgos de cooperao internacional. No que concerne ao planejamento participativo, o mais emblemtico dos processos de desenvolvimento territorial tem sido o oramento participativo. Cito o caso do oramento participativo de Porto Alegre que se disseminara dcadas antes. Como estvamos no mundo, comeamos tambm a trabalhar o oramento participativo.
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Pelas pesquisas de campo, pegamos a definio de processo participativo, cunhada por uma mulher indgena: ela dizia que o planejamento participativo significava que agora j sabemos o dinheiro que tem o Canto, e quanto caber a cada grupo e comunidade e assim decidimos nossas necessidades e priorizamos as mais urgentes que entraro no plano de trabalho construdo para o ano. No Plano de 2005 priorizamos a educao sanitria e as condies sanitrias da escola. Essa uma definio brilhante, pois explicita a dimenso operativa do oramento participativo. A crena na participao e no poder de cada um entrava nas pessoas. A utilizao dos recursos transparente e tem uma convocatria muito forte para a participao. As pessoas comeam a pensar que no esto sendo enganadas, comeam a acreditar no desenvolvimento e no processo. Acaba a desconfiana. O uso transparente dos recursos central, mostrarei isso. Na primeira assembleia de abril, o diretor financeiro do municpio, exps o que era o oramento para o ano. Definiu todas as fontes. Este dinheiro ser distribudo equitativamente. Previamente, havamos feito um convnio com as universidades que desenvolveram alguns indicadores que iriam nortear a repartio dos recursos. O territrio cantonal e cada parquia (so 4) tinham o oramento distribudo de acordo com cada indicador. Assim, no final da assembleia, cada parquia sabia exatamente o quanto havia no oramento. Normalmente, cada parquia convocava suas comunidades de seus territrios (cerca de 15 comunidades por parquia) e replicava os processos com outros indicadores de equidade, distribuindo o oramento entre cada uma das comunidades. Os dirigentes das comunidades reuniam suas comunidades e discutiam o oramento que lhes cabia. Isso o que temos para esse ano. Utilizavam alguns eixos e com o dinheiro viam como aplicar. Inteligentemente eles priorizavam dinheiro para resolver problemas de seus sistemas prioritrios de produo para manter o seu sistema de alimentao. Essa transparncia supera as prticas clientelistas que sempre foram excludentes e corruptas e eram marcas da histria municipal. E assim, o oramento participativo foi um elemento importante para a estruturao da organizao em cada territrio. As pessoas foram se organizando desde as suas comunidades de base at chegarem estrutura organizativa do Canto. Estrutura organizativa do Canto: No nvel municipal temos um conselho do territrio cantonal. As instncias mais importantes so as trs assembleias cidads. No nvel de parquia temos o comit de desenvolvimento paroquial que composto pela cmara paroquial
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e por representantes de todas as comunidades de base. E tambm temos, por lei, duas assembleias paroquiais e quatro reunies trimestrais de seguimentos de seus planos operativos. Em cada comunidade h um rgo representativo que se chama, mais abaixo, comit promelhorias e que mantm assembleias comunitrias em que se do seguimentos aos seus pequenos planos operativos comunitrios. Pessoas pobres e participativas para resolverem os seus problemas. Eles se organizam, participam, debatem e tm objetivo de melhorar a qualidade de vida. O que se comeou juntamente com esse processo de planejamento participativo foi um projeto de desenvolvimento econmico que se denominou a questo integral da unidade agrcola de produo familiar, com reservatrios de gua cisternas comunitrias e individuais, aplicao de tcnicas de melhoramento do solo e de produo. Implementamos tcnicas para evitar a eroso do solo e para aumentar a produtividade. Para os camponeses, isso possibilita diversificao da produo, gerao de excedentes para o mercado e produo para o autoconsumo. Pensvamos em uma forma de no ter migrao. Com relao ao crdito, conseguimos atrair agncias bancrias que ofereciam microcrdito. Antes existiam alguns atravessadores e outros ofertantes de crdito que s reproduziam a pobreza, pois ofereciam altas taxas de juros. Criamos condies para agir racionalmente e que criaram cooperativas de crdito. Este nvel de crdito formal, da cooperativa, est articulado a um sistema de crdito informal que so as casas comunitrias de crdito, uma por comunidade, que um empreendimento pequeno, em grande parte operado por mulheres que foram capacitadas com mnimas noes de contabilidade e que geram microcrdito. A unio desses dois sistemas chama-se de sistema de sistema de crdito cantonal. Seus resultados relevantes so: hoje, mais de 4.500 scios da cooperativa; capital de operao de US$ 5000.000; e 70 caixas comunitrias de crdito (trs categorias A, B e C). muito interessante porque o controle do crdito coletivo, eles se renem e avanam em debates, discusses, planejamento e financiamento. Recursos naturais que fundamentalmente se relacionavam com o reflorestamento: foi criada uma associao e pequenas empresas de famlia que foram capacitadas e comearam a produzir plantas nativas. Cada associao levantava a demanda de cada comunidade, quanto vai necessitar de lenha em cada inverno. Assim, institucionalmente, um municpio atendia ao outro, o municpio fazia contrato com a associao por 25 mil dlares ao ano e isso movimentava a economia do Canto. A comercializao muito difcil, logramos uma organizao associativa. Avanamos em alguns empreendimentos pequenos e as pessoas esto capacitadas em comercializao. Mas muito difcil negociar em conjunto porque preciso planejar a produto e como temos pequenos lotes, isso dificulta o planejamento e a capacidade de vender de forma associativa.
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Municpios com a debilidade, como so a maioria dos municpios do Equador, precisam recorrer cooperao externa. No podem se desenvolver sozinhos. Neste caso, houve uma aliana para complementar recursos tcnicos e financeiros e foi assinado um convnio com o governo suo, Equador e o municpio de Nabon, em 2000. Essa foi a aliana mais importante. Resultados relevantes: Mais de 1.200 metros cbicos de gua armazenados e mais de mil famlias regando por asperso. Em crdito, j indiquei o nmero de scios e de capital total. Fizemos um estudo completo sobre o aumento das rendas e 10% das famlias que tiveram uma participao muito alta no processo melhoraram seus ingressos em 60%; 38% das famlias com participao alta entre 20% e 45%; e 29% com participao mdia, 10%. Dentre as mulheres, de acordo com a participao, haviam conseguido gerar rendas que lhes eram especficas, normalmente hortalias e legumes, pequenas rendas para os gastos cotidianos para no ter que esperar os salrios de migrao dos seus esposos (que normalmente demoravam) e isso lhes dava um melhor posicionamento nas relaes de poder dentro de suas casas e, consequentemente, maior acesso participao em espaos pblicos. Em sade e educao, o acesso gua Segura passou de 18% a 90% da populao e, em 2008, foi declarado Canto livre de analfabetismo, com o apoio de um programa do governo de Cuba. Como eu disse, isso parece um sonho. Mas um dos resultados mais importantes foi reverter o processo de acentuao da pobreza extrema e fome, melhorando as condies de vida dessas famlias. Mas no creio que haja agora um processo pelo menos primrio de acumulao que permita essas famlias reinvestirem e sarem da pobreza propriamente. No podemos dizer que essas mudanas nesse campo so estruturais. As pesquisas demonstram que se mantm a migrao temporal, mas a frequncia menor. Antes os pais de famlia saam porque tinham que sair. Hoje eles ficam um pouco mais e trabalham em suas parcelas por um perodo, mas precisam sair, porque de 70% que era a composio da renda familiar referente ao salrio de migrao, passou a ser 52%. Embora tenha diminudo, ainda tem uma participao importante, sendo uma importante fonte de renda que permite a realizao de investimentos na produo. Assim, essas famlias precisam permanecer recorrendo a essa estratgia de sobrevivncia de combinao entre a migrao e suas parcelas. Os jovens migram. No gostam do campo e no querem continuar como seus pais. Optam por migrar. Esses so os limites desse modelo de desenvolvimento.
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Por fim, algumas lies: 1. Planejamento Participativo Abre espaos pblicos de debate. A transparncia e a distribuio so importantes fatore mobilizadores. Em sociedades marginalizadas, a liderana vem do governo local. Lderes conscientes da importncia dos espaos pblicos. O quadro de desconfiana e falta de credibilidade pode ser revertido. 2. Desenvolvimento Econmico A dimenso econmica abre caminho para o processo. No h como no focar na dimenso econmica. Incluso de equipes tcnicas locais um recurso importante. Apoivamos no municpio, em cada territrio e em cada zona havia uma equipe tcnica local por comunidade. Eram 40 ou 50 campesinos trabalhando de acordo com o planejamento participativo, replicando os processos de capacitao. Esse um ponto central para capacitar os atores em planejamento e transform-los em novos recursos humanos do territrio. 3. Debilidade Institucional Municpios dbeis no podem gerir-se por si s, necessitam de cooperao externa. possvel integrar vrios municpios de uma bacia hidrogrfica. 4. Polticas Se constrem polticas locais, mas sem polticas nacionais esses processos tendem a se restringir ao local. As polticas nacionais so imprescindveis. Necessita-se menos dependncia e mais autossuficincia e interdependncia na Amrica Latina.
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Dia 07/11/2008 Painis e Debates 9h s 13h Boas Prticas Brasileiras de Gesto Social Banco do Nordeste do Brasil: a contribuio do Nordeste Territorial para o fortalecimento da governana em cadeias produtivas Fbio Cardoso A rea de atuao do Banco do Nordeste do Brasil (BNB) a regio Nordeste, alm do norte do estado de Minas Gerais e o norte do estado do Esprito Santo. onde se desenvolvem projetos territoriais e nesta rea h 181 agncias (6% do total das existentes) e realiza-se 63% do financiamento de longo prazo para a regio; 75% do crdito rural disponvel. Neste processo, h um desafio imediato, que trata de convencer os gerentes de que fazer desenvolvimento mais do que simplesmente oferecer crdito. necessrio neste processo integrar a dinmica do Nordeste dinmica brasileira. Neste sentido, o banco j acumula uma experincia de 13 anos com polticas de desenvolvimento, desde que o BNB criou a funo de agente de desenvolvimento. Com esta iniciativa, o banco colocou seus agentes em campo. Hoje h 200 agentes de desenvolvimento. H referncias tericas que orientam a ao. H uma metodologia de trabalho que est se aplicando, trata-se do Nordeste territorial, que visa aliar o crdito s cadeias produtivas. O desafio atualmente vivido melhorar a competitividade econmica destas cadeias. H o projeto territorial da atividade econmica (PTAE). Trata-se de uma viso de projeto com incio, meio e fim. A interveno tem incio e data para terminar e a metodologia tem que ser apropriada pelas pessoas do lugar. Neste processo, a contratualizao importante. A metodologia baseada na elaborao do perfil da atividade e na articulao dos atores locais para o desenvolvimento. Nesta dinmica h uma oficina chamada mdulo mnimo, que apresenta o diagnstico e comea um processo de discusso sobre as demandas identificadas para melhorar a qualidade da oferta. Busca-se identificar quais os entes que so importantes para participar do processo que se est chamando de governana; incentivam-se financiamentos em redes de negcios, que requer formar os empreendedores. Este processo tem comeado a quebrar as resistncias dentro desta rede formada e dentro das cadeias produtivas. Os atores envolvidos so capacitados a buscar parcerias empresariais e institucionais com datas, prazos e responsveis pelas aes, gerando uma atitude de comprometimento com o processo. A viso empresarial e empreendedora para atingir todos os produtores de uma
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determinada regio, chamar os pequenos, juntamente com todos os empresrios que so convidados. Geralmente participam os empresrios que se sentem responsabilizados pela atividade. So convidados todos, mas aparecem aqueles que se interessam pelo dilogo e pela construo conjunta. Uma referncia so as cinco dimenses que orientam as prticas: econmica, tecnolgica, institucional, ambiental e social. Este processo tem o objetivo de atender ao social, trabalhar com ideia de renda mnima e da necessidade de instituio de um frum de governana. O conceito de governana que busca criar responsabilidades compartilhadas, definir o papel dos atores locais e explicitar os interesses diversos em busca da construo de consensos. O banco no quer liderar nenhum destes fruns, so os empreendedores que tm que lider-los. Se os empresrios no se dispuserem a colaborar a partir dos incentivos dados, o BNB tambm no incentivar o projeto. Este tipo de atuao faz uma articulao das polticas pblicas disponveis para execuo no territrio e a partir da comeam a mobilizar os atores do territrio, incentivando o papel das representaes sociais para a construo de projetos coletivos. Secretaria de Desenvolvimento Agrrio do Cear: processo de construo da gesto social dos territrios do estado do Cear Camilo Santana e Antnio Lacerda Souto (SDT/MDA) Processo de Construo da Gesto Social dos Territrios no estado do Cear Territrio dos Vales do Curu e Aracatiau A apresentao gira em torno de uma experincia, pois, trata-se de um processo que ainda estamos tentando construir no estado do Cear. Iniciou com as ltimas eleies e com a chegada do novo governo, cujas diretrizes tinham como elemento central a participao social e a coragem poltica para fazer a redistribuio e lutar contra a desigualdade. Diagnstico do meio rural e da agricultura quando optaram por territorializar a administrao pblica: 1 Concentrao econmica acentuada em torno de Fortaleza 65% do PIB. Desigualdade social: 20% mais ricos detm 80% de nossa riqueza. 2 Queda da participao da agropecuria no PIB do estado (IBGE 2000). 3 Criao da comisso de desenvolvimento agrrio do Cear. Criado um conselho gestor dentro da secretaria. A ideia por detrs disso tudo era integrar.
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Criar um instrumento dentro do governo que significasse olhar de forma diferenciada para a agricultura familiar. Por uma deciso poltica se transformou a Secretaria de Agricultura em Secretaria do Desenvolvimento Agrrio, na mesma ptica do MDA. Foi criada tambm a coordenao do desenvolvimento territorial do estado; o conselho gestor dentro da secretaria com a participao de todos a ideia era integrar as aes dentro da secretaria. Todas as aes deveriam estar integradas. Ajustamos algumas coordenadorias: combate pobreza, de desenvolvimento agrrio, de desenvolvimento territorial e fortalecemos o Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural que passaria a ser a instncia de controle social e de concertao. Papel ativo (nova composio com maior participao dos quilombolas, indgenas e outros segmentos que estavam marginalizados). Houve convite a todos os parceiros para pensar a reestruturao da nova Secretaria. Outro ponto foi a reivindicao da secretaria para a criao de um Fundo Estadual de Desenvolvimento da Agricultura Familiar. Aprovado por lei, em 2008. Como gerenciar, por onde funcionaria? Tudo estava na lei. Criamos tambm um espao de dilogo que chamamos espao de dilogo. Fizemos uma capacitao de todos os servidores para essa nova forma de polticas. Treinamento para colocar a nova viso das polticas para essa rea do estado do Cear. Qual nosso papel, onde queramos chegar, quais as prioridades? Assim, passamos a rediscutir a forma de executar os planos de desenvolvimento rural e a realizar o combate pobreza rural. Tudo passava pelos colegiados, eles passaram a definir. Um sistema de acompanhamento das aes do governo foi criado. o instrumento que vai permitir o maior controle social. Uma das grandes dificuldades que a prpria secretaria no tinha controle de suas aes e de suas polticas. Passamos a criar um sistema de acompanhamento de nossas aes. Procuramos unificar todos os bancos de dados das diferentes secretarias num s banco de dados da agricultura familiar, possibilitando uma viso integrada das aes. Isso facilitar a integrao das aes. Chama-se o monitoramento das aes prioritrias. O governo fez o plano plurianual participativo. Tivemos as oficinas regionais, com a tirada de delegados e de propostas. Resolvemos construir um plano paralelo, numa metodologia participativa em distintas esferas com 10 encontros regionais, um Plano de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PDRS) para o estado do Cear. Esse plano teve a construo participativa e priorizava algumas linhas de ao: garantir a universalizao dos direitos para a populao rural; a segurana alimentar, que garantisse a conservao da biodiversidade; igualdade de gnero, raa e etnia e que incorporasse a abordagem territorial, num total de 40 aes. Esse processo envolveu 2.182 representantes de instituies e envolveu 166 municpios. Em paralelo, realizamos o primeiro Frum dos secretrios municipais
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de agricultura, com o objetivo de fortalecer essas instituies e os conselhos de desenvolvimento rural ainda que muitas vezes sejam absorvidos e controlados pelos prefeitos, so importantes. Neste processo, cresceu a discusso da necessidade de territorializar a administrao pblica. Processo de discusso dos territrios: dividindo em 13 territrios, mantendo o desenho dos 7 territrios rurais j existentes. Hoje existem trs Territrios da Cidadania e a partir de janeiro ter mais dois Territrios da Cidadania. A articulao das polticas pblicas. Priorizamos duas reas para garantir a cobertura do Plano Safra e Garantia Safra, a ideia era universalizar o acesso dos agricultores familiares. Outro instrumento importante de convivncia com a seca o PCPR, aumentando o acesso dos agricultores gua, e um grande crescimento do programa de construo de cisternas de placas, entre outros. Um bom exemplo na articulao de polticas pblicas em torno de um objetivo comum e de um territrio de referncia comum a construo do pacto das guas, que agir diretamente na regio de domnio dos carros-pipa de forma a disponibilizar gua a esses agricultores. Outra ao interessante foi o Governo de Minha Cidade, todo o ms o governador e seu secretariado vo a duas regies do estado, mais distantes e no interior. Assim, ele inclui a participao desses atores. Isso tem sido muito importante para a aproximao do governo com a populao. Um de nossos ltimos desafios fazer um cruzamento das polticas federais com as polticas estaduais. Focarei a segunda parte da apresentao em uma experincia que estamos trabalhando desde o segundo semestre de 2003. Focaremos na experincia de um territrio que referncia neste estado para a territorializao. Trabalharei o territrio do Vale do Curu e Aracatiau. Possui 18 municpios. Era o territrio de Itapipoca, quando lanada a poltica territorial. Indicadores de ruralidade do territrio Densidade demogrfica: 51,72 hab/km Populao rural: 26.809 hab. Quais eram os desafios que o territrio nos colocava? Sensibilizar e Instrumentalizar as Secretarias de Educao para a Educao do Campo, de forma a introduzir o conceito do rural na prpria escola.
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Desenvolvimento de Atividades no Agrcolas, muito se fala nisso, mas colocar em prtica tem sido muito difcil. Como integrar as atividades rurais e urbanas. Mas como a gente vem tentando superar esses desafios? 1 Constitumos o Comit Temtico de Educao do Campo: no conseguiremos entrar com a temtica de educao do campo nas escolas por meio de atividades pontuais. Precisamos aprofundar essa discusso. 2 Atualizar o PTDRS com foco na pluriatividade. Adicionalmente, levantamos que este territrio apresenta uma realidade ambiental muito diversificada: litoral, serra e serto. Temos que definir uma matriz tecnolgica que seja capaz de produzir e preservar, ao mesmo tempo, os trs ecossistemas. Conclumos que a base dessa matriz tecnolgica deveria ser a agroecologia. Para isso, estamos constituindo o Comit Temtico de Agroecologia. E tambm assegurar uma estratgia metodolgica e pedaggica que consiga resolver a identidade territorial levando em conta as trs realidades do territrio. Inter-relao: Microterritrios/Territrio. O territrio marcado tambm por uma imensa diversidade. Como incluir as comunidades tradicionais nos colegiados? Como envolver esses atores, preservando a identidade cultural? Precisamos garantir esses atores tradicionais e os gestores pblicos. Em 2003, essas comunidades, por exemplo, quase no tinham acesso. Hoje elas foram mapeadas e possuem assento no colegiado. Processo histrico de construo do colegiado territorial: 2003/2004 Constituio da Comisso de Instalao das Aes Territoriais: 2/3 sociedade civil e 1/3 do poder pblico. 2004/2007 Colegiado de Desenvolvimento Territorial CODETER. 2007/2008 Mudana do Nome do Territrio: Itapipoca para Vales do Curu e Aracatiau. Constituio do Conselho de Desenvolvimento Territorial dos Vales do Curu e Aracatiau CDT-CURU/ARACATIAU. O colegiado desse territrio tem um histrico. Em 2003, quando foi criado, tinha 2/3 da sociedade civil e apenas 1/3 do poder pblico. Comea como um Frum. Dois anos depois passa a ser colegiado e, agora recentemente, eles constituram o conselho de desenvolvimento territorial do Vale do Curu Aracatiau que optou por ter uma personalidade jurdica. O processo de formalizao foi muito
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rico, foram necessrias 18 sesses na cmara dos vereadores. Votao da lei autorizativa: insero do municpio como scio do CDT-CURU/ARACATIAU e repasse de recursos para a constituio de um fundo financeiro de manuteno do CDT-CURU/ARACATIAU R$ 100,00 por municpio. A participao do Estado deve ser autorizada, bem como o fundo dos municpios para o colegiado. Todas as organizaes constituintes tiveram que fazer assemblias autorizando a sua participao no colegiado. Com isso, os municpios contribuem com R$ 100,00 e as organizaes com R$ 25,00 (valores mensais), apenas para manter as reunies do ncleo dirigente. Assembleias gerais nas organizaes e instituies da sociedade civil: aprovao da insero das organizaes e instituies como scias do CDT-CURU/ARACATIAU e repasse de recursos para a constituio de um fundo financeiro de manuteno do CDTCURU/ARACATIAU R$ 25,00 por organizao e instituio Motivos que levaram o comit a se formalizar: Criao de instrumentos para a autossustentao do colegiado (fundo financeiro). Dependiam muito da secretaria para se manter e para resguardar sua operacionalizao e no poderiam nem abrir uma conta bancria. Repasse de bens para a estruturao da sede do colegiado. Como os repasses dos projetos eram investimento, no podiam ser repassados para a sociedade civil, mas apenas para o poder pblico, o que atrasava o processo. Possibilidade de um maior envolvimento e empoderamento dos atores territoriais. Composio de suas instncias: Plenria geral: Instncia deliberativa, composta por 124 membros 50% da sociedade civil e 50% do poder pblico. Ncleo tcnico: Instncia de Apoio Tcnico da Plenria Geral. Ncleo dirigente: Instncia de Coordenao Poltica das Deliberaes da Plenria Geral, composta por seis membros. Articulador territorial: Assessor do Ncleo Dirigente. Remunerado pela SDT/ MDA. Qual o principal objetivo da formalizao? Preservar o papel do colegiado como um ator poltico, garantindo a sua durabilidade. Essa tem sido uma discusso muito forte. Outro motivo no perder de vista o papel da sociedade na sua relao com o Estado, que tem papel de indutor e de fomentador, enquanto a sociedade
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civil tem o papel de fiscalizao. Criar instrumentos de controle e gesto social pelo prprio colegiado, constituir e fortalecer as bases de servios de apoio ao desenvolvimento territorial (ATER, Capacitao, Crdito, Comercializao, etc). E, por fim, integrar o colegiado territorial e municipal com o colegiado territorial, bem como com o comit de articulao estadual. Principais projetos implantados 1. Funcionamento da Escola Agrcola de Umirim; 2. Centros de Artesanatos de Amontada e So Luis do Curu; 3. Estruturao do Colegiado Territorial; 4. Postos da COCREDI Pentecoste e Trairi; 5. Laboratrio de Fitoterpicos; 6. Casa de Farinha industrial; 7. Casas de Mel; 8. Centro de Comercializao da Agricultura Familiar; 9. Estruturao da Base de Servios de Comercializao. Fundamentou a criao do SECAFES; 10. Miniabatedouro de Aves Caipira; 11. Estruturao da Rede de Mulheres Artess; 12. Capacitao de 60 jovens para acessar o Pronaf Jovem; 13. Pavimentao da Estrada da Banana; 14. Processamento da Banana de Itapaj. Banco do Brasil: Desenvolvimento Regional Sustentvel Paulo Odair Frazo A partir de 2003 instala-se um novo cenrio cujas caractersticas so: assume um novo governo com uma nova proposta poltica, h um imenso contingente de populao sem acesso aos servios bancrios e a responsabilidade socioambiental torna-se cada vez mais presente nas discusses do mundo corporativo. No novo cenrio poltico muda-se de foco, passando a ter maior compromisso com as populaes excludas. As propostas de desenvolvimento tomam um carter inclusivo e participativo e reconhecem-se os movimentos populares como atores do desenvolvimento, buscando fortalecer sua ao. O Banco do Brasil necessitou estabelecer um planejamento que suficiente para este novo contexto e com estas questes, propostas novas de desenvolvimento.
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Nesse cenrio, o BB lana sua estratgias de desenvolvimento rural sustentvel. Nessa estratgia, como fundamento conceitual, combinam-se os marcos que tm como base a sustentabilidade dos negcios, cujos pilares so o social, o ambiental e o econmico. importante tambm incorporar a discusso sobre as diferenas culturais. Da mesma forma, so valorizados os saberes locais e as potencialidades locais, ou seja, as vises que as pessoas tm. Portanto, esta estratgia tem como foco uma viso participativa e uma ideia de concertao entre as entidades que so envolvidas. Portanto, o Programa Desenvolvimento Rural Sustentvel (DRS) uma estratgia de negcios que busca impulsionar o desenvolvimento sustentvel das regies brasileiras. O programa atua agregando a viso de cadeia de valor no apoio a atividades produtivas economicamente viveis, socialmente justas, ambientalmente corretas, sempre observando e respeitando a diversidade cultural. Seus objetivos envolvem gerao de trabalho e renda; fortalecimento da agricultura familiar; democratizao do acesso ao crdito; e fortalecimento do associativismo e o cooperativismo. Os nmeros atuais indicam que h 5.904 Planos Negcios do DRS; 1.094 mil famlias atendidas; R$ 5,14 bilhes em recursos programados; 3.998 agncias do BB habilitadas; 4.758 municpios abrangidos. Entre 2003 e 2006 houve elaborao e teste da metodologia de ao a partir do programa. Em 2007 foram criadas equipes nas unidades tticas e desenvolveuse um processo de aprendizado sobre elaborao de planos. Em 2008 houve expanso do nmero de famlias beneficiadas e aperfeioamento do modelo de gesto. H um processo de aprendizado sobre a implantao da estratgia, a partir das imperfeies identificadas na implementao, pois trata-se de uma estratgia processual e retroalimentada. Nos espaos h necessidade de estruturas de governana e gesto adequadas a cada plano de negcios. Nesta estratgia de governana criada uma srie de instncias, tais como Comit Estratgico, Comit Gestor, um Gerente Executivo do Projeto (contratado) e construo e apropriao de conhecimento. O modelo de gesto no local onde esto acontecendo as coisas: este modelo objetiva garantir qualidade na implementao dos planos, maximizar os resultados para a sociedade e o BB e minimizar os riscos. Os pilares do modelo desenvolvimento de gesto so: seletividade, resultados, viso estratgica e intensidade. As ferramentas so utilizadas para implementao da estratgia de DRS. Os objetivos destas oficinas so: qualificar os planos de negcios, construir e validar o modelo de gesto. Especificamente elas objetivam: construir marco zero dos planos selecionados; revisar, definir e validar indicadores (IQDRS); formar disseminadores do modelo de gesto; e aprimorar o sistema de gesto de forma participativa. Foram criados indicadores para monitorar os planos de negcio. Estes indicadores so denominados Indicadores Qualitativos de Desenvolvimento Rural Sustentvel (IQDRS), indicador que consolida aspectos
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relacionados qualidade intrnseca do Plano de Negcios DRS e dados da implementao do Plano de Negcios (eficincia, eficcia e efetividade). Alm dos indicadores, os impactos do DRS so aferidos por uma srie de instrumentos, que incluem relatrios de fiscalizao semestral; questionrios de autoavaliao semestral, respondidos pelos gerentes de agncia; relatrios de consultorias; avaliao de conformidade (Dicoi); relatrios de auditoria (Audit); e indicadores de efetividade (produo, produtividade, renda, outros). Cada gerente responde um questionrio de avaliao sobre a qualidade do seu plano. Estes questionrios abrangem 500 planos de negcio. Este o estgio que estamos no BB com a implementao da estratgia de DRS. Comeou ensinando a fazer planos de negcios, depois a experincia foi avaliada e estendida ao Brasil, agora est passando por nova avaliao para dar outro salto de qualidade. Instituto Plis: Gesto Social no Meio Urbano Slvio Caccia Bava Experincia de boas prticas urbanas. 1 Situar o processo numa dimenso histrica. 2 Enfrentar a discusso de como trabalhar a questo urbana. Primeira coisa que coloca: todo o modelo de gesto serve a um projeto de desenvolvimento. Reflexo histrica: temos uma herana difcil de superar, temos um modelo de desenvolvimento que gera concentrao de riqueza, desigualdade, pobreza e excluso social. Esse modelo de desenvolvimento requer um modelo de gesto, que ate hoje continua sendo um modelo hierrquico, centralista, vertical, autoritrio. Esse modelo de gesto cria problemas. Esse modelo de gesto separa a economia das polticas sociais. 1 Separar o tratamento das questes econmicas das questes sociais. muito importante que dialoguem. Mas partimos de uma realidade, uma realidade que foi construda nos anos 1990. Comea pela primeira vez em 1989, com Collor, Consenso de Washington, fortalecimento modelo neoliberal. Separao da poltica substantiva e da democracia do nosso regime poltico democrtico. Houve uma fragilizao enorme do Estado, no sentido da induo do desenvolvimento. O que aconteceu neste cenrio? A pobreza se torna naturalizada. natural as pessoas serem pobres, no se questiona o que constri e produz a pobreza. um modelo que s trata o alvio da pobreza. Ao se pensar: quais so as polticas pblicas que geram a pobreza?
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As polticas de combate pobreza no erradicam a pobreza. Educao, sade, outras polticas sociais foram precarizadas. As pessoas cada vez mais so empurradas para os setores privados. Isso uma lgica da poltica, no um acidente. Qual o Brasil futuro que queremos no marco do modelo neoliberal? No existe. O neoliberalismo no pensa o futuro, no planeja, ele apenas trata o presente. Isso fragiliza o Estado como condutor do desenvolvimento. O desenvolvimento local ressurge como proposta contra-hegemnica Resistncia democrtica que se articula a partir dos movimentos sociais com os governos locais: onde se gestam as prticas inovadoras, modelos alternativos. Lembra que o desenvolvimento local surge como uma crtica, uma prtica contrahegemnica. Ele surge no auge da era neoliberal. Participao, prticas inovadoras. Boas prticas. Iniciam-se prticas de potenciar a capacidade dos governos locais implementarem polticas nesta perspectiva. Sem nenhum recorte poltico. Como lidamos com o poder local, municipal, sempre to conservador? Como trabalhamos com a concentrao de recursos nas mos do governo federal? Apenas 20% dos recursos pblicos ficam nas mos dos governos municipais. Gera uma nova proposta de modelo de gesto: Descentralizado; Participativo; Voltado para atender os interesses da maioria; Reforando polticas sociais; Valorizando a interlocuo com movimentos sociais. Poltica de inverso de prioridades. Surgem iniciativas que apontam caminhos, como exemplo o oramento participativo. Importncia de conciliar o contedo com a participao. preciso estar associado a um projeto de desenvolvimento e a participao em geral tem que estar associada a um processo de desenvolvimento. Presso associada ao governo local que aspira por transformaes maiores e faz presso nesta direo. Eleio do governo Lula. Mudanas. A questo social ganha importncia com o governo Lula Descrio de alguns pontos que indicam a retomada da questo social: 1 Priorizao das polticas voltadas para os mais pobres; inicia com o Fome Zero;
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2 Melhoria significativa do salrio mnimo; 3 Bolsa Famlia; 4 Pronaf; 5 Territrios da Cidadania. Ressalta-se a importncia das empresas pblicas que interiorizem essa perspectiva, no sentido de buscar a incluso produtiva. Rede de tecnologias sociais, microcrdito, apoio cultura. Abre-se a discusso sobre alternativas de desenvolvimento nacional Abre-se a discusso sobre alternativa de desenvolvimento nacional: PAC, Mercosul, Unasul, Brasil liderando as negociaes na OMC. Os desafios nesses pontos so abrir para a presena e atuao da sociedade civil que se organiza na defesa de direitos; democratizar a democracia, buscando mecanismos onde a participao seja decisiva, uma vez que atualmente ela apenas consultiva; recuperar o papel do Estado como indutor do desenvolvimento; promover polticas de equidade; e, por fim, um planejamento estratgico capas de identificar os entraves ao desenvolvimento local e os mecanismos adotados para ultrapasslos. Com base neste novo contexto e nas oportunidades que surgem, abre-se uma nova perspectiva para o desenvolvimento territorial. Cresce o espao das polticas nacionais de apoio ao desenvolvimento local e, com base nos acmulos de experincias locais, se avana para pensar uma nova poltica de desenvolvimento do territrio. Neste aspecto, chama-se a ateno como estratgia de desenvolvimento o impacto da renda das classes mais pobres (e que estavam excludas) pela renda do Bolsa Famlia. Nossa sociedade no modelo de desenvolvimento atual se organiza em circuitos longos de produo e consumo. Os processos de circuitos longos concentrador de riqueza e remete a riqueza como um aspirador que pega a poupana local e joga para o mercado internacional. Precisamos de infraestrutura para escoar esses produtos, portos, ferrovias, rodovias. Principais caractersticas dos circuitos longos: Capital intensivo; Alta tecnologia; Grande consumo de energia;
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Poupador de mo-de-obra; Concentrador da propriedade; Concentrador de riqueza; Remete a riqueza para o espao internacional. Nesta conjuntura, nosso desafio substituir os circuitos longos pelos circuitos curtos de distribuio, cujas caractersticas so: Baixa necessidade de capital; Baixa tecnologia; Baixo consumo de energia; Mo-de-obra intensiva; Fortalece o pequeno e mdio empreendedor; Circula a riqueza no territrio. Alternativas aos circuitos longos: estimular circuitos curtos de produo e consumo. Entra no urbano. Caso de cintures das cidades, agricultores que fornecem alimentos para as cidades. Muito mais importante porque permite uma alimentao mais saudvel, mais diversificada e que respeita as particularidades locais. Uma forma de estimular: mudar a lei das compras pblicas das prefeituras. Acesso facilitado a mercados institucionais. Como defender os direitos humanos. Nossa riqueza pode ficar mais no territrio em vez de de sair para os mercados internacionais, sendo foco de especulao? Bolsa escola era um investimento, mais do que um gasto. Evitava repeties, gastos nas escolas. Iniciativas que vo em direo de tentar cercar os problemas, mas temos que mexer na lgica da produo e do consumo. Precisamos pensar com ousadia. Reconhecer algo que est invisvel, a existncia desses circuitos curtos. Eles j existem em todos os lugares, so rurais e urbanos. Se os circuitos curtos pudessem ser uma prioridade, precisariam contar com o apoio do Estado. Se no for possvel mudar o modelo de desenvolvimento, nosso futuro estar comprometido. Aproveitar esse acmulo de vinte anos de experincia de democratizao no pas para aproveitar essa janela de oportunidades. 14h30 s 16h30 Mesa redonda: A perspectiva sobre a gesto social para o desenvolvimento sustentvel e democrtico dos territrios, na viso dos representantes governamentais, dos movimentos sociais, colegiados territoriais e das entidades de fomento
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Ibase: Territrio, Identidade e Soberania Itamar Silva A contribuio tem a perspectiva de trazer uma metodologia de abordagem de desenvolvimento comunitrio que o Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase) tem utilizado nos ltimos anos. O Ibase um instituto de pesquisa que tambm tem projetos de interveno. O instituto foi convidado a instituir uma agncia de desenvolvimento em Cidade de Deus, bairro da periferia do Rio de Janeiro. O convite foi de Furnas Centrais Eltricas, que encomendou um projeto de desenvolvimento local: ncleos de integrao, um projeto comunitrio. De acordo com a metodologia proposta pelo Ibase, os responsveis pela execuo do projeto so as pessoas que vivem o dia a dia nas comunidades. Furnas condicionou o financiamento ao projeto delimitao do mesmo s sua reas de influncia e quatro perfis de comunidades: localizados no entorno de lixo, quilombolas, assentados em programas de reforma agrria e comunidades atingidas por barragens. Alm disso, exigiu que a comunidade j tivesse um embrio de organizao comunitria e que as lideranas aceitassem a entrada do projeto. Em um dos locais de implantao do projeto no Rio, na comunidade Jardim Gramacho, h uma discusso sobre o que fazer em termos de organizao social com os catadores de materiais reciclveis. O projeto passou a ser executado seguindo uma metodologia que previu a realizao de cinco etapas metodolgicas: o contato com as comunidades, com conversas e contatos com a populao local; a elaborao de um diagnstico social de carter participativo; a formao de fruns comunitrios; a elaborao de um plano de ao; e, por fim, o incio da implantao do prprio plano. Esta metodologia aposta no fortalecimento da ao comunitria e encontra caminhos na busca de parcerias para obter recursos para manter os projetos locais. A ao reservou um recurso para a execuo de um projeto de referncia. Depois de feito o plano, o frum define um projeto em que a prpria comunidade tenha condies de implementar as aes. Tudo que se produz ao longo do projeto deve ser publicizado para possibilitar o conhecimento e o controle social das aes. Todas as organizaes participantes recebem o projeto e o mesmo amplamente discutido. H, inclusive, uma preocupao com a linguagem para que seja possibilitada uma apropriao local do mesmo. Cada experincia conta com um telecentro, que uma forma de aproximar os jovens da proposta. Depois do plano de ao h elaborao de um plano de referncia. Atualmente h projetos no Esprito Santo e no Rio de Janeiro. No Rio optaram por um projeto de construo de um telecentro e um espao de referncia. Em uma comunidade quilombola, a opo foi uma cozinha comunitria, aliada valorizao do congo para resgatar a cozinha tradicional. Em Araatiba-RJ um espao de costura (culturarte). Em Chapada dos Guimares-MT,
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havia propostas diferenciadas, prevalecendo a criao de uma casa de farinha. Em cada lugar o projeto vai se adaptando s condicionalidades locais. Alguns desafios ou questes surgem a partir destas experincias. A sustentao do processo de mobilizao e participao, aps ser desencadeado o processo de implementao dos projetos, ainda algo a ser aprimorado. Na metodologia executada so contratados agentes locais para articular os atores da localidade; as ferramentas e instrumentos de apoio tm que perceber de maneira mais refinada as conexes do local com os espaos mais amplos. Com relao autonomia dos telecentros h vrias questes que passam pela definio da melhor maneira de manter sua sustentabilidade ao longo do tempo. Por fim, avalia-se que houve muito pouco tempo de maturao deste projeto. A experincia ainda muito recente para provocar mudanas estruturais. Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional/MI Henrique Villa Ferreira Desenvolvimento Regional do Brasil Centrarei na experincia do Ministrio da Integrao Nacional. Inicialmente farei um breve comentrio sobre desenvolvimento regional: 1 Ele sempre foi vertical, setorial e comandado pelo governo federal. Extremamente centralizado. Executado, de cima para baixo e ele concorria com outros setores, com transportes, cultura, sade, etc. Era colocado como um setor parte, concorrente dos todos os outros e no como um articulador ou fomentador. E sempre foi empurrado para o local tal e qual planejado no governo federal. Como se Braslia sempre soubesse o que era melhor para cada regio. Os governos militares usaram muito e muito bem o instrumento do desenvolvimento regional. 2 Portanto, participao e controle social foi algo que nunca se discutiu numa poltica de desenvolvimento regional. No existia. Os atores do territrio no eram levados em conta. 3 Sempre foi patrocinado por grandes projetos, sempre foi operado a partir de grandes projetos. Esse era o modelo de desenvolvimento regional brasileiro. Exemplo, a Amaznia que voc precisa ocupar. Assim, usam-se vultuosos recursos pblicos para construir o plo industrial de Manaus. E por a vai. Em grande parte esses projetos geravam concentrao do crescimento econmico. impossvel replicar nos dias de hoje esse modelo. 4 Pensado em escala macrorregional. Desenvolvimento regional no Brasil era voltado para Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Eram tidas como as grandes regies-
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problema do desenvolvimento regional. No existe mais, atualmente, uma escala nica de interpretao. E quais seriam os caminhos de retomada do desenvolvimento regional no Brasil? Quando houve a democratizao, fomos nos afastando do planejamento no Brasil, que ficou muito marcado pela associao com o autoritarismo, j que havia sido muito utilizado pelo regime militar. Assim, deixamos de pensar nessas grandes regies brasileiras. O que aconteceu nestes 20 anos? Quando olho para o perodo de retomada do desenvolvimento regional no Brasil, penso no perodo de 1985 at 2003, quando retomamos com essa ideia. Tnhamos noo da desigualdade de nosso pas. A ausncia da execuo da poltica de desenvolvimento regional fez com que crissemos e cristalizssemos uma realidade com desigualdades intra-regionais severas. Quando deixamos o mercado regular os processos de desenvolvimento, o que acontece? O mercado tende a operar onde lhe interessa, onde h perspectivas de lucro. Se o Estado deixa de operar, e no assume seu papel, o mercado concentra sua atividade econmica. E com isso h concentrao econmica. O resultado desse processo que hoje em dia temos as macrorregies brasileiras com imensas desigualdades intra-regionais e inter-regionais. Criamos ilhas de prosperidades. O ministrio foi criado em 1999. S em 2005 ele passa a ter uma misso institucional de fato. Anteriormente ele tinha um papel importante, mas no tinha nos atores do territrio o protagonismo. Em 2005, o ministrio ganha a misso: combater as desigualdades regionais. Sua misso passa a ser perseguir o desenvolvimento regional, combater as desigualdades regionais. Buscar o resgate da cidadania. Construir a possibilidade de tornar os territrios competitivos para a misso que lhe cabe no processo de desenvolvimento global. A partir de ento, ele passa a ter um caminho a seguir. O principal instrumento desse ministrio, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, foi criado em 2007. A demora na criao foi fruto da quebra de paradigma de fazer poltica de desenvolvimento regional sem pensar na participao dos atores. O territrio passa a contar e os atores territoriais so protagonistas. Dois pontos importantes da poltica: 1 O social o elo fundamental desse governo. As polticas sociais convergem para o territrio e quando isso ocorre, fortalecem a poltica de desenvolvimento regional. 2 Contudo, a poltica regional diferente da poltica social. A poltica regional olha para o territrio e a poltica social olha para o cidado desassistido, para a pobreza. So olhares distintos. Pobreza diferente da desigualdade regional. A
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desigualdade regional a pobreza com um vis regional, espacial, com um padro territorial. A poltica de desenvolvimento regional olha para o territrio desigual. Passo agora para um ponto de esclarecimento da forma preferencial de atuao da poltica regional brasileira. So dois os seus pilares: 1 Organizao social: estamos quebrando paradigmas. Os territrios devem determinar os caminhos de seu desenvolvimento. A participao desses atores, sim, uma determinao do Palcio do Planalto. Os atores organizados devem dar o tom da discusso no territrio, devemos manter estes atores comprometidos com o processo de desenvolvimento regional. 2 Gerao de emprego e renda: quando chegamos ao territrio e apresentamos uma proposta de regionalizao, temos que ter uma proposta de gerao de emprego e renda. Propostas de formao de Arranjos Produtivos Locais, que so possibilidades de gerao de emprego e renda dentro de uma cadeia produtiva qualquer. Esses APLs so definidos de acordo com a especificidade local. Importante levantar diferenas entre a gerao antiga e a nova gerao de poltica de desenvolvimento regional: Diferena no modus operandi: reorganiza a sociedade, o territrio e a ao de gerao de emprego e renda por meio de aes que so demandadas pelo conjunto de atores locais organizados. Diferena na escala: no lugar da escala macrorregional como escala preferencial. Temos variadas escalas: sul-americana, mesorregional, macrorregional, mesorregional, nacional e outras e para cada uma dessas escalas existem atores daquela escala sentados numa mesa tentando gerir as oportunidades de desenvolvimento regional. 1) Nacional existem inmeros ministrios na Cmara de Desenvolvimento Regional. 2) Macrorregional os conselhos deliberativos, ao contrrio do passado, no devem se reunir para escolher projetos para eles, mas devem definir estratgias de desenvolvimento. 3) Mesorregional escala preferencial dos nossos projetos regionais existe um conjunto de atores que esto no territrio reunidos num Frum que busca solues para o desenvolvimento no territrio. Falarei de alguns Desafios: 1 Dificuldade de quebra do status quo e da cultura individualista. No estamos acostumados a trabalhar em torno de projetos comuns, coletivos. a tradio cultural e poltica. Temos que quebrar isso e construir um processo de participao. 2 A superao da desconfiana e a falta de credibilidade. Os atores desconfiam da poltica, esto desacreditados.
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3 Participao e representao. Cuidar para que a participao seja ampla e que os representantes da sociedade civil e do governo sejam legtimos. Muitas vezes, o representante no frum no representa a sua base, mas apenas a ele mesmo. Evitar e cuidar para que no se mantenham situaes como essa. Por fim, levanto dois ltimos pontos, o ciclo de reafirmao e o eterno processo de convencimento. A cada troca de governo municipal, precisamos conversar com os prefeitos e mostrar que os caminhos da participao no possuem volta. Temos que ver como trabalhar para que cada ciclo de renovao na representao desses fruns e de governo possa garantir a durabilidade da poltica; e isso se d a partir de um processo de convencimento. Precisamos convencer os prefeitos de que eles precisam fazer parte de todo o processo. Vivemos um momento to rico que a principal mensagem que eu trago a responsabilidade que a gente tem com o futuro com a garantia da continuidade da representao social e do processo participativo na poltica de desenvolvimento regional. Precisamos nos relacionar melhor e construir algo novo daqui para a frente, sem retrocessos. Representante dos Colegiados Territoriais Joo de Deus (Territrio Aracatiau) Destaco que a primeira vez que a sociedade civil est na mesa. Com o Territrios da Cidadania percebemos que o poder pblico no queria se unir com a sociedade civil. Para criar o conselho teve que ter discusso nas comunidades, envolver o povo. Era importante que a gente pudesse trabalhar o coletivo, para que todo mundo pudesse pr a mo na massa. J havia uma discusso no territrio antes de chegar a poltica de desenvolvimento territorial. Diante das discusses foi criada a comisso para formar o territrio. A comisso deu continuidade s discusses do territrio. A gente viu que com o tempo diminuiu a participao do poder pblico. Em 2008 passou a ser Territrios da Cidadania. A gente continua percebendo que o poder pblico continua no querendo se unir com a sociedade civil. Mesmo diante de tudo isso, a sociedade civil segurou o processo durante cinco anos. Convencemos que o benefcio no era para o municpio, que beneficiava todo o territrio. Quando o governo divulgou que tinha recursos para o Territrios da Cidadania, muita gente apareceu na reunio. Antes de criar o conselho a gente fez mobilizao nas comunidades; e tambm convocou o poder pblico. A gente estabeleceu que os representantes escolhidos pelas organizaes deveriam comparecer s reunies para no haver problemas de falta de repasse de informaes. Ns no podemos ficar esperando que o governo mande, temos que agir e buscar os recursos. Hoje
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passa primeiramente pelas comunidades, pra saber quais as prioridades que eles gostariam que fossem levadas ao governo. E temos uma escola famlia para formar os jovens para eles ficarem na agricultura, produzindo. Ns temos que juntar campo e cidade. A cidade vive sem o campo? A cidade, as empresas e grandes autoridades eles no vivem sem o campo. Pedimos pra ver o homem como bons olhos. CONTAG Manoel dos Santos Comearei tentando explicitar o que pensam os trabalhadores sobre a gesto social para o desenvolvimento sustentvel e democrtico dos territrios. Comearei explicando o que a CONTAG, que a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura, da qual sou presidente, que coordena 4 mil sindicatos de trabalhadores rurais de base municipal e 27 federaes. Esses sindicatos so compostos por trabalhadores em terra, assentados, agricultores e assalariados. A CONTAG tem cerca de 12 milhes de filiados. Temos a satisfao de dizer que a SDT foi uma sugesto da CONTAG de que se criasse uma secretaria que pensasse o desenvolvimento dentro do MDA. Ela no existia at 2003. Ns propusemos a criao da SDT e indicaram o secretrio Humberto Oliveira. Parece-me importante, para pensar a gesto social, focar os territrios. Porque o Brasil um pas muito grande e muito diverso, com muitas especificidades locais. Possui uma imensa amplitude e uma diversificao muito acentuada. A poltica territorial, neste sentido, importante para resgatarmos a nossa identidade e para valorizarmos a nossa base. De onde sou? Onde estou? O que fao? De que vale minha organizao? E com quem preciso articular? O primeiro passo para isso focar no resgate da autoestima e da vida das pessoas que esto no territrio. Porque, tradicionalmente, a cultura e a educao no meio rural sempre vieram com um vis que desvalorizava as pessoas que moram no campo. A educao sempre veio dentro de uma viso tradicional para o desenraizamento dos valores locais e culturais. H pouco tempo, grande parte dos agricultores, principalmente os jovens, tinha vergonha de dizer que vinha do campo, da agricultura. Esse processo de discutir o valor da territorialidade e da gesto social muito novo. Por isso preciso debater e desconstruir a forma como fomos tendenciados, at ento, e construir novos paradigmas, novos valores e novas articulaes. Por isso, a primeira importncia do territrio: fomos educados para ter uma viso individualista. Nossa sociedade capitalista, individualista leva a pessoa a pensar que resolver seus problemas individualmente. Imagine pequenos proprietrios,
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trabalhador rural, pensar em resolver seus problemas sozinhos? Isso impossvel. Importante discutir a relevncia da organizao em todos os lugares. Fazer o processo da vida cidad. O territrio um elemento que vem diretamente fazer esse processo da discusso para alm da organizao especfica, seja da associao, seja do partido, seja do municpio. Leva o conjunto das pessoas e das organizaes sociais a discutir o que semelhante do ponto de vista das necessidades e das oportunidades, para fazermos a luta comum. Esse o primeiro elemento que nos leva a destacar a importncia da organizao com base na territorialidade. Resgatar os valores culturais, discutir os problemas de forma coletiva e ultrapassar a barreira das organizaes especficas, alm de trabalhar como um processo coletivo e simultneo dos diversos atores. Ao mesmo tempo, importante perceber que a gesto democrtica deve estar construda em cima de valores e princpios democrticos, com a liberdade de participao de todos os atores. Por que digo isso? Porque esses princpios da gesto e da participao democrtica j esto h bastante tempo do nosso discurso, mas pouco foi colocado em prtica. Primeiro porque no acontecer o desenvolvimento social e democrtico se no estiver construda essa compreenso nas trs esferas de governo: municipal, estadual e federal. Mesmo que haja uma proposta clara de governo para o desenvolvimento, se no houver essa compreenso da necessidade de articular essas trs esferas, ficar difcil de construir essa proposta no territrio. Esse , no meu entendimento, o maior desafio do momento que estamos vivendo. Temos dificuldade na promoo da articulao entre as polticas dessas trs esferas e uma dificuldade em articular diferentes ministrios de um mesmo governo. Esse um dos maiores desafios, para uma gesto articulada e democrtica sem confundir os papis. A sociedade civil no pode pretender ser governo e o governo no ser sociedade civil. Quando falamos em sociedade civil, importante lembrar que na sociedade civil ns temos muitos atores. Temos trabalhadores, que so a base, e diversas organizaes: associao, sindicatos, organizaes parceiras, etc. Cada uma dessas organizaes tem suas funes especficas que no se sobrepem. Mas s de forma articulada e com a participao de todos esses segmentos conseguiremos construir a mudana, a transformao. No construiremos cidadania, gesto social participativa se no ouvirmos um ao outro e se as comunidades locais no forem ouvidas e respeitadas. E para a participao democrtica no podemos deixar o medo nos dominar, no precisamos ser mais do que os outros, temos apenas que ser iguais.
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Para fazer esse processo de construo da gesto social para o desenvolvimento sustentvel e democrtico precisa primeiro haver vontade poltica. Muitas vezes se fala de gesto participativa, mas o que se quer com isso apenas o referendo da comunidade para o que est pensando o gestor e no se escuta nesse processo o que a comunidade quer. Por isso que muitos conselhos no funcionam. Por isso existem territrios com projetos no apresentados pela prefeitura, porque o projeto no era de seu governo. Temos um governo federal que se volta para o fortalecimento de iniciativas de construo coletiva, mas ainda temos um grande espao que precisa ser trabalhado entre a comunidade, o municpio, o governo de estado e essa articulao no todo. Para isso, preciso haver investimentos. Qual a grande preocupao nossa? Governos passam. Se a sociedade por meio dessa poltica no se apoderar dessa forma de gesto democrtica e participativa para cobrar do prefeito, governador, presidente que vir a responsabilidade de gesto do que pblico, a poltica territorial no ter continuidade. A nica condio para que esse processo de territorializao no seja algo exclusivo do governo Lula se as comunidades se apoderarem e cobrarem dos prximos governantes. Outro tema do qual falarei o tema da sustentabilidade. Primeiro, existem elementos construdos na viso dos desenvolvimentistas que focado na sustentabilidade econmica. Esse o clculo feito pelos bancos, empresrios. Na nossa viso, o primeiro ponto que deve ser perseguido a sustentabilidade social: com educao para todos, terra para todos, comida para todos. Deve haver distribuio de oportunidades para todos. Esse o primeiro passo para o desenvolvimento. O segundo fofo na nossa compreenso a sustentabilidade ambiental: esse projeto tem capacidade de ser renovvel, ter durabilidade, ser transferido de gerao para gerao? Ou ela no respeita os recursos naturais e teremos problemas o futuro na garantia de um desenvolvimento para nossos netos? Nossa realidade atual nos impe isso. No Brasil, ns sempre focamos o desenvolvimento econmico, recentemente se fala do social e o ambiental (falamos, mas raramente). preciso fazer a gesto ambiental, tomar medidas de proteo ao meio ambiente, tambm abrindo o dilogo e ouvindo o que as pessoas, as comunidades tm para falar. Mostrando que precisamos preservar. fcil construir essas transformaes e desconstruir nossa cultura, de forma a fazer uma gesto democrtica e sustentvel envolvendo governo e sociedade? No impossvel, mas requer investimento, pacincia para construir e urgncia.
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17h s 18h30 Apresentao da Relatoria Coordenador de mesa: Carlos Miranda Especialista em Desenvolvimento Rural, IICA Equipe OPPA/CPDA /UFRRJ Srgio Leite A perspectiva do OPPA na colaborao com o IICA d-se a partir de cinco eixos bsicos. Gesto Social dos Territrios; Sistema de Financiamento para pensar o Desenvolvimento Territorial; as Novas Institucionalidades voltadas para o Desenvolvimento Territorial; o Marco Jurdico Administrativos; e a Anlise Comparativa de Polticas Pblicas. Os cinco tpicos so objeto de uma plataforma virtual aberta participao de todos, continuaremos esse debate depois, apresentando ideias, textos. Motivaremos e mobilizaremos essa discusso. Esta mesa no tem a pretenso de trazer tudo o que foi dito nestes trs dias, mas pegaremos alguns pontos que foram objeto das pessoas e da plateia que fizeram intervenes. Alguns pontos a partir, tambm, dos cinco eixos que nos interesse. No encontro passado, fechamos a relatoria, trabalhando em trs pontos: territorializao das polticas pblicas, territorializao do desenvolvimento e territorializao da governana. importante chamar ateno para como esses trs pontos esto voltados para a ideia de gesto dos territrios. A gesto social pode ser percebida atravs diferentes maneiras: gesto para qu? Para que tipo de desenvolvimento? At o debate de questes mais tcnicas, como os instrumentos voltados para a ampliao da gesto social no territrio. Importante ter em mente que todo esse movimento de construo dos territrios e debates dos territrios fruto de um processo histrico. A mudana social requer e inclui a gesto social e tem a ver com um processo de aprendizado. Trabalho com a ideia de participao social nos seus diferentes espaos e com a ideia de controle social. Neste processo sobressai a questo do conhecimento dos atores, experincias que precisam ser consolidadas, exploradas. Que no esto esgotadas. A CNDRSS foi um exemplo de como a dimenso processual importante. O interessante foi o fato de um pas como o Brasil fazer um movimento de consulta
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e participao dos atores em diferentes escalas. Os acmulos das escalas se refletiram no debate e no documento da Conferncia. Assim, um primeiro ponto importante a constituio e a abertura de canais de dilogo entre os atores. Ficou mais fcil, agora, desenvolver instrumentos como este. A capacidade de dilogo foi ampliada nesse movimento. No que tange gesto e ao controle social importante avanar no apenas no nvel do territrio, da sociedade civil, mas tambm dos rgos pblicos e das esferas mais amplas, como a federal. Central a constituio de instrumentos que consolidem e ampliem a transparncia das operaes com os recursos que so aplicados. Outro ponto que chamou ateno que a diversidade dos territrios brasileiros implica uma diferenciao desse processo muito forte: seja em relao forma como se d a construo do territrio, seja com relao temporalidade requerida para que esse processo se conclua. H um tempo de poltica e um tempo do movimento social, s vezes caminham juntos, s vezes separados. Chamamos ateno para a fala do Sachs: as experincias so diferentes e preciso ter cuidado ao se exacerbar as boas prticas. Ao mesmo tempo precisamos pensar nos mecanismos atravs dos quais gerar escala a alguns processos sem perder a riqueza do carter especfico, a marca de cada um dos territrios. Esse movimento no deve se dar da mesma forma em todos os territrios. Destacamos Hirshman para reforar que os movimentos dos processos de desenvolvimento no obedecem s mesmas sequncias, eles se diferenciam. A gesto social foi pensada em cinco dimenses: No so excludentes. 1 Ideia de gesto social e desenvolvimento territorial como uma luta social contra a pobreza. Pode ser estrutural ou de curto prazo, mais emergencial. 2 Desenvolvimento territorial e gesto social como um processo de combate desigualdade. Pensa a diferena a desigualdade que uma marca da sociedade brasileira. 3 Outra ideia de gesto social e desenvolvimento territorial ligado ideia de cadeias produtivas. Prximo lgica bancria de financiamento de cadeias e arranjos produtivos. 4 Territrio como espao prprio de gerao de rendas sociais. Pensa alm das externalidades e da capacidade dos setores privados gerarem renda social. 5 Ideia de territrio desenvolvimento e gesto como dimenso estratgica do desenvolvimento. O que implica arranjos institucionais que permitam alcanar este estgio. Os atores e o Estado esto tratando de uma dimenso pblica.
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Importante pensar como esses prazos e horizontes se misturam; pensar inclusive como se pensa num investimento ou financiamento de curto prazo ou outras iniciativas que tm maturao no longo e mdio prazos. Dois pontos: Fundamental pensar na construo de uma proposta de contratualizao. Eu prefiro a palavra pactuao pelo desenvolvimento. Compromisso em torno de um projeto em comum. Esse compromisso tem que se d na escala territorial, pois no territrio ocorre a articulao das polticas pblicas, especialmente as polticas pblicas setoriais. Tem que ser um encontro dos dois movimentos (cima para baixo, baixo para cima), e talvez o territrio seja o melhor lugar para isso. Leonilde Medeiros importante entender os processos em curso na sociedade para ressaltar alguns pontos. A questo chave como os problemas se fazem ver. Como os problemas emergem? O tema do conflito um tema central. H uma tendncia a fazer sentir que o conflito no existe, mas ele constitutivo da vida em sociedade. No desenvolvimento territorial ocorre principalmente em torno dos interesses econmicos. Os interesses podem ser contratualizados, os valores e projetos no! Os conflitos produzem novos valores, temas e demandas por direitos e reconhecimentos. Os conflitos produziram novos atores. Uma dimenso poltica central a autoestima para grupos sociais, abrem-se com isso novas esferas de tenso. Frentes de tenso importantes so o caso das terras indgenas, a dificuldades de reconhecimento de terras de quilombolas e os esforos de estigmatizao dos assentados. So categoria de dimenso da luta poltica. s vezes envolvem at parceiros dentro dos prprios territrios. A questo que parece central o caminho para pensar a democratizao (que tem que gerar capacidades de gerenciar os conflitos). A afirmao de identidades no campo vem passando por uma positivao da agricultura familiar. Polticas pblicas de educao no campo vm trabalhando para ressignificar o rural. Outro aspecto certo silncio sobre a questo fundiria. , no entanto, uma questo central. Como o territrio pode ter projetos de longo prazo sem pensar mecanismos de reproduo em longo prazo geracional dos agricultores? Pensar o territrio na dimenso multidimensional implica pensar que muito do que ocorre para o territrio ocorre fora do territrio. Desafio de pensar que um marco jurdico no tem poder de resolver as questes e de criar realidades.
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Uma questo importante pensar a lei no como algo produzido a partir de um centro, mas um processo que, de alguma maneira, reflita as relaes sociais e pense os marcos j existentes. Um desafio construir um marco que se possa rever a ideia de prefeiturizao. Participao vira uma palavra mgica, que implica condies para a participao. A participao poltica implica ter capital para participao. Outro problema que a participao de um grupo que sempre participa dos mesmos eventos: participao implica ter tempo livre. Isto implica pensar o desenvolvimento para alm dos territrios. Philippe Bonnal Falar de dois temas parcialmente tratados por Srgio e Nelson em suas falas: o primeiro a diversidade dos territrios e a traduo em termos de instituies; o outro a questo de como so tomadas das decises estratgicas. Apontar que os territrios em sua diversidade correspondem s polticas pblicas de desenvolvimento territorial diferentes, e essas polticas induzem criao e ao fortalecimento de instituies diferentes no nvel local. Reconheo trs tipos de polticas pblicas: 1 Desconcentradas: o ator principal o governo federal. As responsabilidades e as regras so definidas no nvel federal. Os atores descentralizados adaptam a poltica realidade local. Bolsa Famlia, Luz para Todos. 2 Descentralizadas: separao dos poderes entre as diversas esferas pblicas nacional estadual e local e compartilhamento do poder entre o Estado e a sociedade civil em todas as instncias. Polticas mais exigentes. Caso SUS. Conseguiu colocar em sintonia os trs nveis de poder. 3 Projetos territoriais coletivos articulados pelo Estado: nesse caso so os atores locais que tm essa iniciativa e o Estado aparece, depois, como formador de regras e para repartir os recursos financeiros. Os projetos podem surgir no seio da sociedade civil e depois se transformar em poltica pblica, caso do P1M1 e do Proambiente, ou a poltica pblica pode fomentar projetos territoriais (Territrios de Identidade). Trs tipos de polticas diferentes requerem instituies diferentes. No primeiro caso a instituio tem que permitir que os recursos cheguem efetivamente s famlias. Sistema de representao. No segundo caso a instituio local deve ser capaz de fazer propostas estratgicas para compartilhar o poder com o Estado.
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No terceiro caso a poltica deve ser capaz de identificar projetos que tm sentido e que tm impacto sobre os atores locais. Esses projetos devem ser capazes de induzir um processo de desenvolvimento posterior. Podemos associar o Territrios da Cidadania a uma poltica desconcentrada, mais do que a uma poltica descentralizada, uma vez que as regras vm mais da esfera nacional. Territrio de Identidade corresponde ao terceiro tipo de poltica projeto coletivo territorial. No uma contradio, mas uma difcil coerncia entre os dois tipos de projetos. Esses territrios so dinmicos, e eles respondem tambm a uma coisa que no foi falada aqui diretamente, mas que foi falada na discusso CODETER: as diferentes temporalidades. A temporalidade poltica, que tem a ver com a agenda poltica e a temporalidade do desenvolvimento (do processo), geralmente mais comprida leva mais tempo, incluindo o tempo da capacitao dos homens e o tempo dos recursos humanos. So tempos diferentes. Territrios da Cidadania temporalidade poltica. Identidade mais tempo, lgica do desenvolvimento local. Minha preocupao a de tomar em conta essas limitaes para pensar nas instituies e na gesto social. O terceiro ponto a dimenso estratgica do desenvolvimento territorial. Para isso necessrio criar capacidade de se fomentar processos decisrios na arena local. Necessidade de entrar nessa fase. Gesto social com dois objetivos: promover o desenvolvimento humano e gerar a capacidade de tomada de deciso estratgica no nvel local. Ainda no existe essa capacidade. At agora o que se tem conseguido um sistema democrtico forte no nvel local. Isso permite associar os atores e representar os mesmos de maneira imperfeita (segmentos invisveis). A capacidade de tomar decises estratgicas ainda reduzida. Primeiro ponto levantado que tem que ver com atores sociais e espaos de participao no nvel local. Necessrio rever os atores. Todas as discusses em torno do Estado e da sociedade civil e dos limites da participao. So poucos os polticos, existem muitos funcionrios pblicos, mas so poucas as pessoas com capacidade de atender s demandas da sociedade. Os tcnicos no nvel local so pouqussimos. Resume-se muitas vezes ao articulador e aos apoios de ONGs e a Emater. Refexo sobre a competncia local e sobre a identificao prospectiva que poderia ser trabalhada.
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Nvel dos espaos de articulao: confuso criada pelos atores. Responsabilidades diferentes. O colegiado permite que as especificidades e responsabilidades especficas se expressem. Penso no caso da Frana apresentado, que tinha um sindicato misto composto de polticos e um conselho de desenvolvimento composto exclusivamente pela sociedade civil. A sociedade civil monta as propostas e os polticos tomam as decises. H uma clara diviso dos papis. Pensar que por trs dessas institucionalidade h uma reflexo que procura fortalecer e aprimorar os processos de desenvolvimento territorial. O Estado toma decises de maneira mais firme, a sociedade civil se v mais capaz de formular propostas e propostas mais contundentes, mais firmes. Importante ter em mente que tomar decises estratgicas no nvel local implica recursos financeiros. Sem recursos no h desenvolvimento. As polticas de combate fome no so polticas de desenvolvimento local. Uma no implica a outra. preciso repensar o sistema de financiamento. Ademir Cazella Uma questo importante foi colocada na fala da Professora Tnia Bacelar: como vencer a herana do pires?. Se no conseguirmos romper esta herana estaremos fadados a ficar por muito tempo na fase inicial de mobilizao. Por isso, tornase importante a ideia de contrapartidas, o territrio tem que ter capacidade para ir alm de pegar recursos do Projeto de Infraestrutura e Servios em Territrios Rurais (Proinf ). Por onde comear? Estamos vivendo um perodo de reabilitao do planejamento. Quem faz planejamento tem que ter projetos estratgicos e tem que ter recursos para elaborar projetos estratgicos. Dois elementos so importantes. Primeiro, a necessidade de aumentar a escala, ultrapassar a fase dos projetos-pilotos, precisamos articular os arquiplagos s aes de desenvolvimento mais amplas. Segundo, o risco da elitizao das aes de desenvolvimento (organizados com acesso a informaes e no contemplar os invisveis). Duas pistas: uma delas a experincia do Cred-Amigo do BNB, que tem importante participao das mulheres. A grande maioria so microempreendedores informais. Esta lio vem da experincia de Bangladesh, que no eminentemente urbana. Outra a experincia do Cresol/Baser. Trata-se de uma das iniciativas das mais contundentes do Brasil. H um grande campo ainda a ser explorado acerca da capacidade dos crditos solidrios e da incorporao de agricultores familiares. Trata-se de criar uma lgica administrativa dos recursos pblicos. Pensar num sistema prprio de organizao, para o qual assume importncia a necessidade
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Anexos
das clulas de inovaes nos territrios, que parecem estar muito prximas das unidades de financiamento dos recursos. Nelson Delgado De forma geral, temos trs princpios bsicos na discusso da abordagem territorial. O primeiro deles que o desenvolvimento territorial deve ser endgeno, deve ser pensado e estruturado no territrio. No pode ser, nunca, autrquico. Este mostra-se um princpio importante das nossas discusses. Isso traz algumas implicaes: temos que identificar as capacidades endgenas e as janelas de oportunidades endgenas ao territrio, mas tambm contemplar os mecanismos de articulao entre os territrios e as mltiplas escalas do desenvolvimento, que trazem as oportunidades que vm de fora. Esse o desafio. A institucionalidade territorial tem que ter capacidade de enfrentar esses dois tipos diversos de desafios. Nessa discusso de territrio e desenvolvimento territorial, e como segundo ponto de minha apresentao, central reconhecer a existncia da grande diversidade e desigualdade do territrio brasileiro. Isso novamente traz implicaes. Implica que as potencialidades e os obstculos so muito diversos, o que significa que no h um modelo nico de desenvolvimento territorial. A diversidade de territrios nos traz uma diversidade de elementos polticos que se diferenciam de territrio para territrio. Cada um desses elementos pode funcionar como alavancas fundamentais para voc construir seu projeto estratgico. Um terceiro princpio que as regras de jogo da institucionalidade territorial devem estar enviezadas para os mais fracos. Alguns chamam isso de discriminao dos mais pobres pelas polticas pblicas. Isso tambm absolutamente central e tem uma implicao: a construo de um projeto estratgico para o territrio vai ter que se posicionar frente a esse princpio. Deve ser um conjunto estratgico de aes para o territrio, incluindo um conjunto mais amplo de atores, mas discriminando os desiguais positivamente. Importante destacar que a construo desse projeto um processo essencialmente conflitivo em torno de um projeto hegemnico de territrio. Paradoxo que Favareto colocou em sua fala e que um desafio que j vem sendo construdo na literatura. Avanamos na democratizao, mas avanamos muito pouco na capacidade de construir instituies que possam pensar alternativas econmicas para os territrios. De certa forma o desenvolvimento territorial no se refere apenas questo de voc construir um projeto estratgico no territrio com capacidade de aglutinar foras e interesses diversos, mas tambm diz respeito nossa capacidade de criar instituies abertas inovao.
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Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA Representao do IICA no Brasil SHIS QI 3, Lote A, Bloco F Centro Empresarial Terracotta CEP: 71.605-450 Braslia-DF Fone: 55 61 2106 5477 Fax: 55 61 2106 5459 E-mail: iica.br@iica.int Homepage: www.iica.org.br 228

Série DRS Vol 10 - Gestao Social Dos Territorios

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Brasilia, Brasil 2009

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PaRtE I 1. Gesto Social para Desenvolvimento Sustentvel e Democrtico dos Territrios.

1 Roberto Smith, presidente do Banco do Nordeste do Brasil (BNB).

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3 Mike Davis, Planet of Slums, (Verso Books, Londres, 2006).

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PaRtE I 2. A Gesto Social dos Territrios: O desafio da multidimensionalidade.

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