Cultura Ciudadana

Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte,
Cmara de Comercio de Bogot, Fundacin Terpel,

Corpovisionarios.
Autores
Antanas Mockus, Mauricio Garca, Efran Snchez,
Victor Manuel Rodrguez, Jorge Orlando Melo,
Carolina Castro, Luis Fernando Martnez, Roco
Londoo, Otty Patio, Paul Bromberg, Tatiana
Gomescsseres, Henry Murrain, Fernando
Guzmn, Instituto para la Investigacin Educativa
y el Desarrollo Pedaggico, Cmara de Comercio de
Bogot, Fundacin Terpel.
Todos los derechos reservados a los autores.
Se permite la publicacin virtual de la edicin
digital.
Editores
Efran Snchez Cabra, Carolina Castro Osorio
Comit coordinador de la
publicacin
Observatorio de Culturas (Otty Patio, Luis
Fernando Martnez), Cmara de Comercio de
Bogot (Adriana Bueno), Fundacin Terpel (Luis
Guillermo Hernndez), Corpovisionarios (Henry
Murran, Sandra Ziga)
Fotografas
Luis Carlos Coln pags. 3 / 105 / 231
Germn Ferro pags. 181 / 193 / 259 / 266 / 268
Rafael Guerrero / El Tiempo pag. 224
Carlos H. Llamas / Instituto Distrital de Patrimonio
Cultural pags. 17 / 89
Mateo Prez pags. 23 / 161
Camilo Ruz pags. 4 / 43 / 71
Alberto Urrego / El Tiempo pag. 70
Diseo y diagramacin
Tangrama / www.tangramagrafica.com
Primera edicin: Bogot, D.C.
Noviembre de 2009
Nmero de ejemplares: 1.000
Impreso y hecho en Colombia
Esta publicacin se basa en los resultados de la
Encuesta de Cultura Ciudadana,
Bogot 2008.
Crditos
Convenio de asociacin
Observatorio de Culturas Secretara Distrital de
Cultura, Recreacin y Deporte
Cmara de Comercio de Bogot
Fundacin Terpel
Fenalco
Corpovisionarios
Aplicacin y coordinacin
Corpovisionarios
Investigacin y produccin de informe
Henry Murrain
Paula Zuluaga
Mnica Delgado
Diego Cancino
Andrea Ramrez
Anlisis estadstico y grfcas
Andrea Ramrez
ISBN 978-958-99295-0-6
3
4
5
PrEsEntACIn 8
Catalina Ramrez Vallejo / Secretaria de Cultura, Recreacin y Deporte
Prlogo 10
Antanas Mockus
IntroDuCCIn 184
Carolina Castro
PrImErA PArtE
EncuEsta dE cultura ciudadana
En Bogot 2008
lEy, morAl y CulturA
CulturA DE lA lEgAlIDAD 24 6
Mauricio Garca
rEgulACIn y AutorrEgulACIn En El
EsPACIo PBlICo 44 7
Efran Snchez
CAPACIDAD PArA lA CooPErACIn y lA ACCIn ColECtIvA 8
El vnCulo EntrE CulturA CIuDADAnA y CulturA
PoltICA: ConFIAnZA y ACuErDos 72
Efran Snchez
CIuDADEs IntErCulturAlEs: Bogot y los rEtos DEl
nuEvo mIlEnIo 90 10
Vctor Manuel Rodrguez
6
ConvIvEnCIA y sEgurIDAD CIuDADAnA 11
CulturA CIuDADAnA y homICIDIo En Bogot 106 12
Jorge Orlando Melo
AmorEs PErros 128 13
Carolina Castro
mAPAs DE mIEDo En Bogot 144 14
Luis Fernando Martnez
sEgunDA PArtE
rEflExionEs soBrE cultura
ciudadana
DE lA CortEsA A lA CulturA CIuDADAnA 162 15
Roco Londoo
lA CulturA CIuDADAnA, unA DIsCusIn ABIErtA 182 16
Otty Patio
Qu FuE y Qu sEr lA CulturA CIuDADAnA? 194 17
Paul Bromberg y Tatiana Gomescsseres
CulturA CIuDADAnA Como PoltICA PBlICA:
EntrE InDICADorEs y ArtE 212 18
Henry Murrain
7
tErCErA PArtE
corrEsponsaBilidad
institucional En cultura
ciudadana
Amor Por Bogot 232 19
Fernando Guzmn - Secretara General
PEDAgogA CIuDADAnA: FormACIn En CulturA
CIuDADAnA PArA nIos, nIAs y jvEnEs
DE Bogot 240 20
Instituto para la investigacin educativa y el desarrollo pedaggico IDEP
ConstruIr CIuDADAnA unA tArEA DE toDos 245 21
lA CulturA CIuDADAnA En El mArCo
DE lA rEsPonsABIlIDAD CorPorAtIvA
DE lA FunDACIn tErPEl 249 22
Amaury de la Espriella Fundacin Terpel
BIBlIogrAFA 254
AnExo 260
Formulario de la encuesta de cultura ciudadana
Ficha tcnica
8
Bogot se ha caracterizado en los ltimos aos por ser pionera en la implementacin de
transformaciones sociales, culturales y urbansticas, con miras a favorecer el bienestar
comn, y potenciar el desarrollo humano y el cumplimiento eficiente de los derechos de
sus ciudadanos.
Algunos ejemplos de estas nuevas realidades se evidencian en su red de bibliotecas, en
el uso y apropiacin de la red de parques distritales, en el mejorado sistema de transporte,
en los premios y galardones recibidos por los avances culturales, y en el reconocimiento
de sus estrategias para el mejoramiento de la convivencia y la resolucin pacfica de los
conflictos.
Estos logros, en su mayora impulsados por entidades del Gobierno Distrital, slo fueron
posibles gracias a la activa y decidida participacin de todos los bogotanos. Debido a ello,
ha sido importante contar con herramientas de informacin que nos permitiesen comu-
nicarnos con los habitantes; conocer sus necesidades, opiniones, percepciones, hbitos y
comportamientos, de tal manera que se pudiesen plantear propuestas de poltica pblica
ms cercanas a las realidades de la ciudad.
En esta administracin queremos desarrollar lneas de accin que consoliden a Bogot
como una ciudad de derechos. Estamos interesados en que todos sus habitantes, resi-
dentes y visitantes, puedan disfrutar de una ciudad abierta, diversa, hospitalaria y cosmo-
polita. Por esta razn, es grato poner a disposicin de la ciudadana este libro que recoge
el esfuerzo de entidades pblicas y privadas interesadas en fomentar acciones dirigidas a
promover la Cultura Ciudadana.
Es necesario agradecer a la Cmara de Comercio de Bogot, a la Fundacin Terpel y a
Fenalco por su invaluable ayuda, y de manera muy especial reconocer el aporte de otras
Secretaras y Centros de Pensamiento e informacin, como el Sistema Unificado de Infor-
macin sobre Violencia y Delincuencia, que hace parte del Centro de Estudios para el
Anlisis de la Convivencia y la Seguridad Ciudadana -CEACSC-, adscrito a la Secretara de
Gobierno. Agradecer tambin al Observatorio de Culturas, dependencia de la Secretara de
prEsEntacin
Catalina Ramrez Vallejo
Secretaria de Cultura, Recreacin y Deporte
9
Cultura, Recreacin y Deporte, que desde el ao 2001 ha medido los cambios culturales de
los bogotanos a travs de las encuestas de Cultura aplicadas cada dos aos, y sin lugar a
dudas a Corpovisionarios, que con su trabajo continuo nos han brindado las herramientas
para evaluar cul ha sido nuestro desarrollo en materia de Cultura Ciudadana
Parte importante de este diagnstico ya fue presentada a principios del ao 2009.
Sin embargo, las experiencias obtenidas en el programa Amor por Bogot, que adelanta
ejercicios de promocin y apropiacin de conductas y valores positivos en torno a la
cultura ciudadana, y los aportes de otras personas que desde la academia y la adminis-
tracin pblica han tenido experiencias y reflexiones sobre un tema tan complejo, apasio-
nante y necesario como este, nos han proporcionado nuevos elementos de anlisis.
Estoy segura de que esta herramienta de informacin y de pensamiento ser de gran
utilidad para todos los ciudadanos, tanto investigadores como servidores y gestores; para
las organizaciones pblicas y privadas, y en general, para todos los interesados en la cons-
truccin de una ciudad ms incluyente y participativa, que asegure, tal como lo estipula el
Plan de Desarrollo Bogot Positiva, el DERECHO A LA CIUDAD.
Con este libro reiteramos nuestro compromiso de que la cultura ciudadana sea una
poltica que trascienda a una administracin. Que se convierta en una poltica de ciudad y
en un esfuerzo permanente de todos.
10
prlogo
Antanas Mockus
Este libro es un acto de justicia con Bogot. Cultura ciudadana es una de las innovaciones
que ha hecho visible a Bogot internacionalmente.
Comportamientos que buscan infuir sobre otros
comportamientos
Usar el agua es un comportamiento de primer nivel. Hablarle a alguien invitndolo a
ahorrarla es un comportamiento de segundo nivel. Avergonzar a quien ignora olmpica-
mente esa invitacin o felicitar a quien se ha tomado el trabajo de formularla son compor-
tamientos de tercer nivel.
Hacer fila es un comportamiento de primer nivel. Defender con palabras, gestos o
acciones la fila de alguien que intenta colarse es un comportamiento de segundo nivel.
Hacer un llamado desde la parte ms alejada de la fila por favor, los de adelante, no dejen
colar es un comportamiento de tercer nivel, un comportamiento C que busca influir sobre
un comportamiento B que a su vez busca influir sobre otro comportamiento A.
Portar armas es un comportamiento de segundo nivel que suele defenderse con el
argumento de la auto-proteccin requerida ante la debilidad de la seguridad provista por el
Estado. Promover el desarme es un comportamiento de tercer nivel que busca generalizar
en la ciudad un ambiente de civilidad que facilita la convivencia y el accionar de la fuerza
pblica.
Una primera aproximacin a la cultura ciudadana busca aumentar la frecuencia y eficacia
de comportamientos reguladores pacficos, es decir comportamientos capaces de influir
sobre otros comportamientos sin acudir a la coercin fsica y asumiendo que el otro est
dispuesto a ser regulado por las buenas (por ejemplo, las tarjetas ciudadanas y los mimos
1
).
1 Comportamientos de segundo nivel
11
Aprender ciudadana y altruismo
Uno no nace ciudadano. Al ser tratado como ciudadano y al tratar a otros como ciudadanos,
uno se vuelve ciudadano. En varios aspectos tambin los mayores de edad y los servidores
pblicos somos ciudadanos en formacin. Un polica es un ciudadano formador de
ciudadanos.
Ernst Fehr ha investigado experimentalmente el comportamiento de quienes sancionan
socialmente a desconocidos que incumplen normas sociales y encuentra en ese compor-
tamiento una de las manifestaciones ms ntidas de altruismo, pues los que sancionan
socialmente estn dispuestos a incurrir en costos materiales e individuales con tal de
corregir al agente no cooperador y, a su vez, estn dispuestos a cooperar aunque esa no sea
la eleccin ptima en trminos individuales
2
. Por ejemplo, cuando un desconocido castiga a
un desconocido con quien no volver a encontrarse, cuando un ciudadano ahorra agua para
que no le falte agua a otro, cuando un contribuyente paga voluntariamente 10% ms de
impuesto predial, estamos ante manifestaciones claras de altruismo. Bogot altruista.
los propsitos de cultura ciudadana
Segn el Plan de Desarrollo Formar Ciudad (1995-8), lo que persigue cultura ciudadana
en primer lugar es aumentar el cumplimiento de normas de convivencia. Se trata tambin,
en segundo lugar, de aumentar la proporcin de ciudadanos que llevan pacficamente a
otros ciudadanos a cumplir normas de convivencia. Estas pueden ser legales, como las
que aparecen en los cdigos de polica hoy remplazados por manuales de convivencia o
pueden ser culturales, como muchas normas sobre saludo, vestimenta, comida, cordia-
lidad o morales, como la puntualidad o la auto-prohibicin de mentir. Suscitar miedo a la
sancin legal es bien distinto de suscitar vergenza (emocin relacionada con la regulacin
social), lo cual es a su vez distinto de suscitar culpa (emocin relacionada con la regulacin
moral). Tambin el cumplimiento puede verse fortalecido a travs de emociones sociales y
morales positivas.
En tercer lugar se trata de resolver pacficamente conflictos apoyndose en una visin
compartida de ciudad.
Y en cuarto lugar se trata de mejorar la capacidad de expresin y de comprensin e
interpretacin a travs del arte, la cultura, la recreacin y el deporte.
2 Cfr. Fehr, E. & Fischbacher, & U, Gchter, S., Strong reciprocity, human cooperation, and the enforcement
of social norms, en: Human Nature, Vol. 1, No.1, New York, 2002.
12
hacer visible lo invisible
La mutua regulacin entre ciudadanos y entre ciudadanos y servidores pblicos pre-existe
a la propuesta de cultura ciudadana. Visibilizar, fortalecer y reorientar esa mutua regula-
cin para lograr un mayor cumplimiento de la Constitucin y de las leyes es la preocupa-
cin central de cultura ciudadana.
Muchas veces derechos y deberes no se cumplen primordialmente por accin de la polica
y la justicia (por las malas, por temor a las sanciones jurdicas). Se cumplen tambin y
principalmente por autorregulacin moral por las buenas (por sentido del deber y por
placer de actuar en consonancia con los propios principios morales) y por las malas (por
temor al sentimiento de culpa). Tambin se cumplen por mutua regulacin por las buenas
(reconocimiento social, confianza y buena reputacin) y por las malas (temor al rechazo
social y vergenza). La regulacin legal tambin opera a veces por las buenas: actuamos
por admiracin por la ley, por sus objetivos y logros, por la manera en que se forma y la
manera en que se aplica.
los bogotanos hemos mejorado la percepcin de los
otros ciudadanos: creemos ms que antes que, una gran
mayora entendemos por las buenas
En efecto un 80% de los bogotanos creemos que obedecemos por las buenas. Sin embargo,
cuando se pregunta por qu obedecen los dems, los porcentajes de por las buenas y
el de por las malas se vuelven ms parecidos. En Bogot en 2008 la encuesta de cultura
ciudadana mostr que un 58% de personas piensa que los otros obedecen por las buenas
y un 42% por las malas. Del optimismo de ciudad, que progres mucho de 1995 a 2007 (los
optimistas pasaron de ser un 30% a ser un 70%) estamos pasando a un optimismo sobre el
prjimo.
Si el ciudadano responde mejor por las buenas, esto significa que los comportamientos
de segundo nivel sern ms de reconocimiento y aprecio que de censura, ms de auto-
gratificacin moral que de culpa.
los bogotanos aceptamos ms disculpas para justifcar
el incumplimiento de la ley
Del ao 2003 a 2008, los porcentajes de bogotanos que aceptan justificaciones para violar
la ley se han incrementado notablemente. De acuerdo con la encuesta del 2003, todos los
13
porcentajes de las justificaciones estudiadas haban decrecido significativamente entre
2001 y 2003. Del 2003 a 2008 tres justificaciones para violar la ley han tenido un incre-
mento proporcional notable: porque otros lo han hecho y les ha ido bien, porque es lo acos-
tumbrado y porque es provechoso econmicamente.
Desde 2001 los bogotanos se han vuelto ms tolerantes. Estn ms dispuestos a tener
como vecinos a drogadictos, personas al margen de la ley, homosexuales y especialmente
a polticos. Las expresiones democrticas de tolerancia siguen aumentando, por ejemplo
frente a las poblaciones LGTB. Pero tambin aumenta ligeramente la tolerancia a guerri-
lleros, paramilitares y narcotraficantes. Estos ltimos son menos rechazados que los
adictos.
Aunque en general la confianza en instituciones es mayor que la del promedio de
ciudades encuestadas, la confianza en funcionarios pblicos sigue siendo baja (13,2%).
Para aumentarla se recomienda realizar procesos de reconocimiento de servidores
pblicos ejemplares.
Es necesario aprovechar la alta confianza en maestros y trabajar ms integradamente
con el sistema educativo la agenda de construccin de ciudadana.
Aunque despus de 1993 el descenso de la tasa de homicidios de Bogot anticip la
tendencia general de la del pas, la tasa de Bogot sigui decreciendo constantemente
hasta 2003 a pesar de los altibajos de la tasa para Colombia. Este hecho sugiere que los
ciudadanos de Bogot se comprometieron a respetar la vida deliberadamente.
Despus de avances notables, la actitud pro desarme de los ciudadanos se ha comen-
zado a debilitar. En 2001, un alto porcentaje de bogotanos consideraban importante tener
un arma para protegerse (26%). El porcentaje baj ms de la mitad para 2003 (10%).
En 2008 sin embargo, un 16% de la poblacin de Bogot consideran que la mejor opcin
para protegerse es cargar un arma. Esto es especialmente relevante si se tiene en cuenta
que un 65% de los homicidios cometidos en Bogot en 2008 fueron cometidos con un arma
de fuego.
Debe continuarse con el desarme jurdico y voluntario y la expedicin de salvocon-
ductos para armas debe ser estricta y bajo verificacin de antecedentes. Las armas que se
portan legalmente tambin suelen ocasionar la prdida de vidas.
Preocupa el aumento simultneo de justificacin a la ilegalidad por plata y el retroceso
en cultura de desarme: hay que tener una poltica cultural contra la cultura mafiosa.
14
La ciudadana de Bogot considera que la seguridad es corresponsabilidad de los
ciudadanos y confa en la polica:
1. Como segunda causa de la inseguridad se considera la indiferencia de las personas
(18%). Los bogotanos pueden aportar a la seguridad: Bogot a reportar y denunciar.
2. Aunque slo el 9,4% de los ciudadanos considera que la ciudad es segura, como prin-
cipal y segunda causa de la seguridad de la ciudad esas personas reportan que la gente
es solidaria y corresponsable (39%) y que confa en las autoridades (27%).
3. El orden de la ciudad no depende principalmente de la capacidad de coercin y
castigo.
4. La polica es la quinta institucin en la que ms confa la ciudadana (42,5%), despus
de maestros, Iglesia, ejrcito y Gobierno nacional.
Bogot es ms segura de lo que ella misma cree (percepcin vs seguridad). Estudios
comparativos de las cuatro grandes ciudades de Colombia adelantados por las Cmaras
de Comercio hace una dcada muestran desde entonces un orden inverso: se encontraba
mayor percepcin de seguridad donde haba mayor tasa de homicidios.
Segn la encuesta de cultura ciudadana, entre los problemas de convivencia que
ms han vivido los bogotanos en el ltimo ao el ms alto es el del ruido excesivo de los
vecinos. Entre los problemas con mayor diferencia de un estrato a otro estn las rias
entre borrachos, presentndose stas mucho ms en los estratos ms bajos (39%) que
en los altos (10%). El 63% de las personas que presenciaron las rias no hicieron nada al
respecto.
Aproximadamente la mitad de los bogotanos (49%) utiliza el servicio colectivo tradi-
cional como principal medio de transporte. En segundo lugar, los bogotanos utilizan el
sistema de transporte masivo, Transmilenio, con un 16%, de los cuales la mayora son de
estrato medio (segn la encuesta 49% de sus pasajeros son de estratos 1 y 2, 47% son de
estratos 3 y 4 y 4% son de estrato 5 y 6).
Hay una reduccin positiva en el porcentaje de personas que manifiestan haber
montado en un vehculo manejado por alguien en estado de embriaguez, pero hay que
seguir mejorando este aspecto. El 3,1 % de la poblacin mayor de 14 aos son 165.000
personas!
15
Aunque existe una disposicin muy grande a ser regulado, cuando montaron en un vehi-
culo conducido por alguien en estado de embriaguez un 64% no hicieron nada.
Al salir a la calle un 85% de los bogotanos encuestados sienten miedo de los conduc-
tores irresponsables. Los conductores irresponsables no son solamente aquellos que
manejan en estado de embriaguez. Cabe imaginar acciones de cultura ciudadana para
reducir los comportamientos irresponsables que dan origen a este temor.
Un 93% de los bogotanos encuestados estn completamente de acuerdo con la afir-
macin Pago los impuestos porque es un deber ciudadano. Este resultado es el ms alto
entre las ciudades colombianas encuestadas.
Algunas preguntas claves:
1. Cmo hacer para que en Bogot no se vuelva a abandonar la cultura ciudadana desde
la administracin pblica?
2. Cul es el diseo institucional ideal para desarrollar cultura ciudadana? Creando una
secretara? Haciendo un trabajo transversal en todas las secretaras?
3. Cmo hacer para que exista una poltica distrital de cultura ciudadana?
gobernar aprendiendo y enseando
Las polticas pblicas logran ms arraigo y eficacia si la ciudadana las conoce y las
comprende. La administracin puede asumir que tiene una responsabilidad pedaggica
y por ende puede adoptar una agenda pedaggica explcita. El enfoque y las acciones de
cultura ciudadana pueden ser tiles tambin para impulsar otras polticas pblicas. Al lado
del plan de desarrollo que incluye el plan de inversiones y el plan de obras y al lado de la
agenda legislativa (proyectos a presentarle al Concejo y eventualmente al Congreso) cada
vez se incluirn ms en la planeacin y en la gestin objetivos y procesos pedaggicos. Una
pregunta cada vez ms central ser qu esperamos que la ciudadana y la administracin
aprendan y comprendan en los prximos cuatro aos.
Varias ciudades han creado oficinas o incluso secretaras de Cultura Ciudadana. Est
por evaluarse su eficacia. Aparentemente no logran suficiente atencin del Alcalde La
permanencia del objetivo de formar ciudadana depende ms de la redaccin del Programa
de Gobierno y del Plan de Desarrollo. Ah es clave aprender a construir sobre lo construido,
reconocer crditos y conservar nombres y procesos. El trabajo transversal, segn la expe-
riencia de Bogot, es mejor opcin pero requiere instancias de coordinacin, comunicacin
16
y gestin. Entre 2001 y 2003 se intent con xito parcial combinar una optimizacin secto-
rial de los distintos programas, subprogramas y proyectos con su optimizacin desde el
objetivo de cultura ciudadana bajo la coordinacin de Roco Londoo. El 110% con Bogot
(impuestos voluntarios) y el ahorro de agua (en 1997) fueron claramente iniciativas trans-
versales con dolientes principales.
Para que no se vuelva a abandonar la cultura ciudadana desde la administracin
pblica hay que lograr un gran consenso sobre lo avanzado por Bogot en estos 16 aos.
Las proezas de la ciudad, que pueden y deben ser relativizadas, son ante todo un patri-
monio de la ciudad que le otorga un claro liderazgo internacional que sera mezquino
despilfarrar (fue ejemplar lo del Len de Oro en la Bienal de Venecia). Podemos enorgu-
llecernos con la ciclova dominical , con el da sin carro, con Transmilenio, con el sistema
de ciclorutas, con los supercades y los rapicades, con el 110% con Bogot, con Bogot
sin indiferencia y sin hambre. Y al mismo tiempo podemos reconocer muchas carencias:
reforzamiento antissmico de vivienda informal, llenado de acuferos como reserva en caso
de terremoto, ordenamiento territorial que incluya reservas para vivienda social y zonas
verdes, integracin entre Transmilenio y transporte colectivo convencional, bilingismo y
formacin en matemticas y ciencias, etc.
Para que exista una poltica distrital de cultura ciudadana se necesita un claro compro-
miso del Alcalde y su equipo, una luz verde de la comunidad de estudiosos de la ciudad
y una vinculacin decidida de al menos algunos de ellos. Se necesita una alianza con el
sector privado y el tercer sector.
Debemos comprender todos que el reconocimiento de otras iniciativas no debilita sino
por el contrario fortalece las proezas que podran estarse incubando.
17
18
La realizacin de estudios e investigaciones para la formulacin de polticas pblicas
urbanas ha sido una prctica constante y sistemtica del gobierno distrital desde la
dcada de 1970
1
. Sin embargo, solo en la dcada de 1990 y en particular con la creacin
del Observatorio de Cultura Urbana (actual Observatorio de Culturas) comenzaron a reali-
zarse estudios que buscan la comprensin de las caractersticas de la ciudadana como
elemento central de la ciudad y de la cultura como uno de sus aspectos fundamentales.
Esto ltimo est inspirado por el reconocimiento cada vez mayor de los elementos socio-
culturales que constituyen la vida urbana, trascendiendo enfoques que restringan la
comprensin de la ciudad a su aspecto fsico, su conformacin institucional particular y
sus relaciones econmicas. El sector pblico comprende cada vez ms a la ciudad como
una construccin sociocultural y no slo como un espacio fsico en el que sucede la vida
social. La consecuencia de esta comprensin ha tenido impactos tanto en la orientacin de
las polticas pblicas distritales como en los ciudadanos. El reconocimiento de esta cons-
truccin implica que el derecho a la ciudad slo puede ser garantizado con el ejercicio de
la corresponsabilidad Estado ciudadana y que para la garanta de este derecho no slo
se requieren infraestructuras fsicas y condiciones sociales y econmicas mnimas, sino
tambin prcticas culturales que garanticen la convivencia y el reconocimiento del valor
del bien pblico y el patrimonio colectivo.
Esta tendencia ha motivado estudios de diagnstico sobre las prcticas culturales e
intervenciones especficas que reconocen cada vez ms a la cultura en la definicin de
polticas pblicas urbanas. Este libro da cuenta de parte de estos procesos, tanto en sus
aspectos de investigacin, en particular con el anlisis de la encuesta de cultura ciuda-
dana, como de la intervencin estatal.
La primera parte del libro contiene artculos que analizan los resultados de la encuesta
de cultura ciudadana aplicada en Bogot en 2008. Esta encuesta tiene como antecedentes
1 Del Castillo, Juan Carlos; Salazar, Jos, La planeacin urbanstica en Colombia, en Trayectorias
urbanas en la modernizacin del Estado en Colombia, Tercer Mundo editores UN, Bogot, 2001.
introduccin
Carolina Castro
19
el estudio de convivencia en jvenes de noveno grado de colegios de Bogot realizado en
2000 por Corzo y Mockus, y la encuesta bienal sobre cultura ciudadana aplicada primero
por el Observatorio de Cultura Urbana y luego por el Observatorio de Culturas
2
. La encuesta
para el ao 2008 en Bogot se llev a cabo gracias a un convenio de asociacin entre la
Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte, la Cmara de Comercio de Bogot, La Funda-
cin Terpel, Fenalco-Bogot y Corpovisionarios, y recoge algunos aspectos medidos por la
encuesta bienal de culturas, complementados con temas de mutua regulacin. Como se
ver en algunos de los captulos, los resultados de la encuesta son comparables con los de
otras ciudades de Colombia y el exterior (Mxico D.F. y Belo Horizonte), lo cual nos permite
una mejor comprensin tanto de aspectos propios de la cultura en Bogot como de aque-
llos que son compartidos.
Otros antecedentes menos directos son los estudios a nivel internacional que, usando la
encuesta como herramienta, indagan sobre la cultura poltica, el cambio en los valores en
torno a la religin, los roles de gnero, la tolerancia, la proteccin ambiental, la confianza,
entre otros. La Encuesta Mundial de Valores y diferentes encuestas sobre valores espec-
ficos, como por ejemplo los ambientales, parten del supuesto de que los valores, las acti-
tudes y las percepciones determinan el comportamiento. Sin embargo, tambin intervienen
otros aspectos como la infraestructura (por ejemplo existencia o no de cebras en los cruces
peatonales), la tecnologa (por ejemplo sistemas para el reciclaje), y otros.
El anlisis de la encuesta comprende tres apartes. El primero explora la forma como
inciden en el comportamiento declarado los tres sistemas reguladores, la ley, la moral
y la cultura. En este marco, el artculo de Mauricio Garca analiza las representaciones
sobre la ley y el lugar que esta ocupa en las razones propias y de los dems para cumplir
las normas; as mismo, analiza las principales justificaciones para incumplir la norma en
general. El segundo captulo explora estos mismos temas, pero en el marco de las normas
para dos campos especficos, la movilidad y el espacio pblico. En el anlisis de Efran
Snchez se pueden identificar aquellas normas que son ms valoradas por los bogotanos
en estos dos sectores, a partir de la identificacin de aquellas que son ms mencionadas
2 La encuesta de cultura ciudadana se aplic por primera vez en 2001 como mecanismo de diagnstico
para precisar las polticas sobre cultura ciudadana y como respuesta al pedido del Concejo de Bogot de aplicar
una herramienta para medir los avances de la ciudad en este campo. Para un anlisis detallado de la evolucin de
las temticas abordadas por la encuesta en sus distintas versiones ver el artculo de Bromberg y Gmescasseres
en este libro.
20
cuando se indaga por los comportamientos inadecuados que ms afectan a la ciudad y el
nivel de disposicin a regular a los dems frente al incumplimiento de diferentes normas.
En el segundo aparte se examinan la confianza interpersonal y en las instituciones de
los bogotanos y el nivel de respeto por la diferencia y la capacidad de solidarizarse con las
demandas de los grupos minoritarios y diversos. Estos dos aspectos son estructurantes de
la capacidad que tiene el conjunto social para actuar colectivamente en torno a demandas
comunes, pero tambin de solidarizarse con las acciones de reivindicacin de derechos de
grupos diversos. El ensayo de Vctor Manuel Rodrguez, adems de caracterizar los niveles
de respeto de la diversidad de gnero, a partir de los resultados de la encuesta, reflexiona
sobre la cultura como el cuarto pilar del desarrollo y propone un nfasis intercultural para
las reflexiones e intervenciones en este campo.
En la seccin denominada convivencia y seguridad ciudadana se analizan aspectos
relacionados con la proteccin de la vida y la integridad. El artculo de Jorge Orlando Melo
analiza crticamente las posibles explicaciones de la disminucin del nmero de homi-
cidios en la ciudad, y a partir de all sistematiza la experiencia de cultura ciudadana en
Bogot y algunas medidas tomadas en otras ciudades, y ofrece una propuesta consolidada
de todas aquellas experiencias de intervencin que, a partir de un enfoque de seguridad
ciudadana y por su prueba de efectividad, pueden y deben aplicarse para aumentar el
respeto por la vida. El segundo captulo sugiere que en Bogot existe hoy un menor nivel
de justificacin cultural del uso de la violencia en el hogar y propone que este aspecto de
la violencia puede abordarse en parte desde un enfoque de cultura ciudadana. El captulo
relacionado con la seguridad percibida es una invitacin a ejercer el derecho a la ciudad
reflexionando sobre los mviles de las sensaciones de temor y miedo infundidas por repre-
sentaciones manipuladas de diferentes zonas de la ciudad. Este artculo evidencia la frac-
tura entre la seguridad percibida en Bogot y los niveles de seguridad reportados por las
cifras.
La segunda parte del libro contiene dos artculos retrospectivos sobre las experiencias
de cultura ciudadana en los gobiernos de la ciudad desde la mirada de las personas que
lideraron estos programas en las administraciones del alcalde Antanas Mockus. El artculo
de Otty Patio sugiere nuevas comprensiones del enfoque de cultura ciudadana, en espe-
cial, a partir de las experiencias de la administracin del alcalde Luis Eduardo Garzn y lo
que esto significa y sugiere para la actual administracin de la ciudad. El ltimo captulo de
este aparte propone, a partir de la sistematizacin y el anlisis de experiencias puntuales
21
de cultura ciudadana, cuatro elementos centrales que los gobiernos locales deben tener en
cuenta si desean emprender acciones de cultura ciudadana en sus municipios y ciudades.
Para finalizar, en la tercera parte se presentan los compromisos de varias entidades
pblicas y privadas para continuar el trabajo corresponsable en el campo de la cultura
ciudadana.
22
primEra partE
EncuEsta
dE cultura
ciudadana
En Bogot
2008
23
24
cultura
dE la
lEgalidad
Mauricio Garca Villegas
1
25
Durante los ltimos aos se han hecho avances importantes en el estudio de la cultura
de la legalidad en Colombia. En ello tiene un gran mrito el trabajo hecho por Antanas
Mockus, no slo como alcalde de la ciudad de Bogot en dos oportunidades, sino tambin
como investigador de este tema en el pas y en Amrica Latina. Parte de esos avances se
han conseguido con la realizacin de encuestas sobre cultura ciudadana que contienen
preguntas que se han repetido a lo largo de casi una dcada.
En este captulo analizo los datos de la ltima encuesta de cultura ciudadana hecha en
Bogot en 2008, en lo relativo a las preguntas sobre cultura de la legalidad
2
. Mi propsito es
el de comentar estos resultados y compararlos con otros obtenidos en encuestas similares
en ciudades colombianas y latinoamericanas.
Divido el captulo en cuatro partes: en la primera me refiero a las preguntas sobre las
razones que tienen los ciudadanos para cumplir; en la segunda a las razones que tienen
para incumplir; en la tercera a las actitudes ciudadanas ante el incumplimiento y, final-
mente, culmino con unas breves conclusiones.
razones para cumplir
Las preguntas de la encuesta que se refieren a la cultura de la legalidad fueron hechas
bajo el supuesto de que dicha cultura resulta de la confluencia entre tres sistemas regu-
1 Profesor de la Universidad Nacional de Colombia e investigador de Dejusticia. Quiero agradecer la
valiosa ayuda que tuve de Sebastin Rubiano Galvis en la elaboracin y anlisis de las cifras de las encuestas.
Igualmente agradezco a Andrea Ramrez, de Corpovisionarios, por facilitarme los datos y las grficas que se
requeran para este anlisis.
2 La cultura de la legalidad es vista como una parte de la cultura ciudadana, o ms especficamente
como una de las dimensiones de esta ltima. En el documento 2019 Visin Colombia II Centenario: fomentar la
cultura ciudadana (Bogot, Departamento Nacional de Planeacin-Presidencia de la Repblica) se diferencian
siete dimensiones de la cultura ciudadana: 1. Cultura de la legalidad, 2. Acuerdos, 3. Solidaridad, 4. Tolerancia, 5.
Confianza, 6. Cultura poltica y 7. Seguridad ciudadana. (p. 14). La cultura de la legalidad es la dimensin funda-
mental de la cultura ciudadana. Existe cultura de la legalidad seala el documento cuando se presenta
armona entre ley, moral y cultura, es decir, cuando los comportamientos ilegales se desaprueban moral y cultu-
ralmente. A la inversa, existe cultura de la ilegalidad cuando los comportamientos ilegales reciben aprobacin
moral y cultural, o cuando el cumplimiento de las obligaciones legales es censurado moral o culturalmente. Por
eso, dice el texto que el objetivo principal de una poltica pblica de cultura ciudadana debe ser afianzar la cultura
de la legalidad (p. 15). Las subdimensiones de la cultura de la legalidad son las siguientes: la ley en general y las
normas de convivencia. La encuesta 2005 se concentr en normas de trnsito y normas de espacio pblico. Por
ltimo, los aspectos o indicadores utilizados para evaluar la cultura de la legalidad fueron tres: la actitud hacia la
ley, la motivacin legal, moral o cultural del comportamiento, y la justificacin de la desobediencia de la ley. (p. 15).
26
ladores de la vida social: la ley, la moral y la cultura
3
. A cada uno de estos sistemas corres-
ponde un tipo de sancin especfica: la multa o la crcel en el caso de las leyes, la culpa
en el caso de la moral y la vergenza en el caso de la cultura. Los ciudadanos pueden
obedecer estos sistemas por dos razones: porque admiran la norma, creen en ella o buscan
reconocimiento, o porque quieren evitar la sancin legal, moral o cultural. Al primer tipo de
acatamiento se le denomina, cumplir por las buenas, al segundo cumplir por las malas.
Quienes se guan por la moral por las buenas lo hacen para obtener una auto-gratifica-
cin moral, una especie de recompensa moral, mientras que quienes lo hacen por las malas
quieren evitar sentirse culpables cuando incumplen. Por su parte, la regulacin social por
las buenas se explica por el reconocimiento social que el cumplidor obtiene. La regulacin
social por las malas, en cambio, proviene de la vergenza originada en la crtica social por
incumplir. En el caso de la ley, el cumplimiento por las buenas tiene fundamento en la acep-
tacin y admiracin del derecho y, por las malas, en el temor a la multa o la crcel.
Si bien es cierto que analticamente es posible diferenciar cada sistema regulador ley,
moral y cultura, en la prctica es difcil trazar fronteras precisas entre ellos. Eso se debe a
que existen puntos de confluencia entre los sistemas. Muchas normas legales son tambin
normas morales no robar, por ejemplo y muchas normas sociales son tambin morales
no saltarse una fila es tambin una norma de respeto por el otro. Por eso, en la mente
de las personas no siempre est clara la distincin entre cada sistema. En la prctica, las
normas suelen confundirse no slo en su percepcin sino tambin en la prctica del (in)
cumplimiento.
Hechas estas precisiones, abordemos ahora los resultados de la encuesta. Quizs
valga la pena empezar por lo siguiente: en la encuesta Bogot 2008 fueron hechas algunas
preguntas especficas sobre la percepcin que la gente tiene de la ley. Ante la pregunta,
qu sentimiento le produce la palabra norma o regla, el 77,1% responde positivo y 11,3%
muy positivo, 7,2% indiferente, negativo 4,0% y muy negativo 0,4%. Cuando se solicita
3 Antanas Mockus habla de la armona entre estos tres sistemas reguladores (ver nota 3). En otra parte
he criticado la utilizacin de este trmino (Garca Villegas, Mauricio, Normas de papel. La cultura del incumpli-
miento de normas, Siglo del Hombre, Bogot, 2009.). Si bien desde el punto de vista de las polticas pblicas
desde el punto de vista del alcalde, por ejemplo - la bsqueda de la armona parece adecuada, me parece que
desde el punto de vista del individuo que acta en el espacio pblico, la actitud cvica o ciudadana puede consistir
en subordinar la moral y las normas sociales en beneficio del acatamiento de la normas legales. Eso sucede
cuando, por ejemplo, alguien que considera que la homosexualidad es inmoral est obligado a respetar a los
homosexuales en el trabajo o en el espacio pblico. En ese caso, a mi juicio, no debe buscarse la armona entre
sus convicciones morales y la ley sino la subordinacin de aquellas a esta.
27
escoger entre si una ley es una obligacin impuesta por unos pocos o una expresin de
la voluntad colectiva, el 35,1% responde lo primero y el 64,9% cree que es lo segundo.
Tambin se pregunt si la persona actuaba conforme a la ley y el 53% dijo que s, que
siempre y el 40% que casi siempre. Cuando se le pregunta a la gente que si lo ordenado por
la ley coincide con la costumbre, el 39% dice que s, que siempre, el 33% que casi siempre
y el 19% que casi nunca (algo similar sucede cuando se hace la misma pregunta pero rela-
cionada con la conciencia ya no con la costumbre). Ante la pregunta, si usted desobe-
dece la ley y su conciencia le dice que actu bien, acepta ser castigado?, el 51% dijo que
s, que siempre y el 24% que casi siempre; el resto que nunca o casi nunca. Ante la misma
pregunta pero en el evento de que la conciencia le diga que actu mal, los porcentajes son
estos: siempre 74%, casi siempre 19% y el resto nunca y casi nunca. Como se observa en el
conjunto de estas respuestas, la admiracin por la ley coincide con una alta disposicin a
aceptar la sancin.
Veamos ahora los resultados de la encuesta en relacin con las razones por las cuales
las personas cumplen.
Temor a la censura
social o rechazo
Temor a la culpa
Temor a la multa
o a la crcel
Reconocimiento social,
aceptacin
Placer por cumplir con
la propia conciencia
Admiracin por la ley
8,0%
4,0%
4,0%
5,0%
29,0%
13,0%
19,0%
9,0%
9,0%
30,0%
59,0%
12,0%
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60%
los dems
Grfica 1.1. Qu influye ms sobre el comportamiento de?
usted
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2008, pregunta No. 43 y 44.
28
En el grfico se presentan seis posibilidades; las tres primeras reflejan el cumplimiento
por las malas y las tres ltimas el cumplimiento por las buenas. Lo que ms parece
influir en el cumplimiento por las buenas (admiracin por la ley, placer de cumplir con la
conciencia y reconocimiento social) es la regulacin moral, es decir, la satisfaccin moral
de cumplir (59% en el caso propio, 30 % en los dems)
4
.
Las respuestas cambian mucho segn se trate del comportamiento propio o del ajeno.
Las personas creen que se guan ms por normas morales que los dems, lo cual permite
decir que cada cual se cree ms bueno que los otros. De todos modos, la admiracin por la
ley (12% en el caso propio y 9% en el caso de los dems) y el reconocimiento social (9% en
el propio y 19% en el de los dems), estn muy lejos de la influencia que tiene la satisfac-
cin moral.
El porcentaje de personas que dicen obedecer por las malas es menor que el que dice
obedecer por las buenas. En el caso de la obediencia forzada a las malas a diferencia
de la obediencia por las buenas, la gente afirma que el temor a la sancin legal (13% en el
caso propio y 29% en el caso de los dems) es ms importante que los temores sociales y
morales (4% en el caso propio por culpa y 4% por vergenza, y 5% y 8% en el caso ajeno).
En sntesis, por lo general la gente dice que cumple porque es bueno cumplir pero que los
dems lo hacen no slo por eso sino tambin para evitar una sancin.
A continuacin se presentan los resultados obtenidos a partir de estas mismas
preguntas razones que llevan a cumplir en comparacin con los resultados obtenidos
en otras encuestas. Se empieza con lo que dice la gente sobre su comportamiento y luego
sobre la manera como cree que los dems se comportan.
Existe gran similitud entre las respuestas en Bogot y Mxico, y un gran contraste entre
Belo Horizonte y Barranquilla. De nuevo, el placer por cumplir con la propia conciencia es
considerablemente ms importante que todas las dems motivaciones. Belo Horizonte
es la ciudad en la que la gente cree ms que la auto-regulacin moral -por las buenas- es
la que ms influye (75%). En Bogot y Mxico D.F. el porcentaje tambin fue significativo
(59% y 60% respectivamente). En Barranquilla, sin embargo, este porcentaje se reduce al
48%. El temor a la multa o a la crcel en Barranquilla es mucho ms alto que en Belo Hori-
zonte (19% y 4% respectivamente). Algo similar pasa con la admiracin por la ley en ambas
4 Como se observa, la ley ocupa un segundo lugar en el fuero interno de las personas. Cuando la moral
ocupa un lugar preeminente en la regulacin y la ley pasa a un segundo plano, esto puede dar lugar a situaciones
de justicia por mano propia, como se ha visto en casos recientes en Bogot y Cartagena.
29
ciudades (6% en Belo Horizonte y 16,6% en Barranquilla)
5
. Son interesantes los resultados
de este punto: en Barranquilla la gente le teme ms a la aplicacin de la ley que en Belo
Horizonte y la ley se admira ms all que en la ciudad brasilera. Para comprender el alto
nivel de aceptacin de la ley como sistema de regulacin en Barranquilla sera necesario
establecer si esto es causa y/o consecuencia de una mayor efectividad en la aplicacin de
la ley en dicha ciudad.
El papel que juega el reconocimiento social es muy parecido en todas las ciudades
Bogot (9%), Barranquilla (8,6%), Mxico D.F. (10%) a excepcin de Belo Horizonte, en
donde apenas el 3% respondi que el reconocimiento social influye en el comportamiento
propio.
5 Sin embargo, como se vio antes, ante la pregunta, qu sentimiento le produce la palabra norma o regla,
el 77% responde positivo y 11% muy positivo, 7% indiferente, negativo 4% y muy negativo 1%.
Grfica 1.2. Qu influye ms sobre su comportamiento?
Temor a la censura
social o rechazo
Temor a la culpa
Temor a la multa
o a la crcel
aceptacin
3,8%
2,4%
2,8%
3,6%
4,0%
4,0%
3,5%
3,8%
4,2%
12,0%
9,3%
12,7%
18,9%
16,6%
11,9%
7,1%
5,6%
9,7%
9,3%
8,6%
74,6%
48,2%
58,9%
59,7%
Belo Horizonte 2008
Mxico DF 2008
Bogot 2008
Barranquilla 2008
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70% 80%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el grfico.
Pregunta No. 44 para Bogot.
30
La admiracin por la ley como motivacin para el comportamiento es mayor en Barran-
quilla (16%) y en Bogot (12%) que en Belo Horizonte (6%) y en Mxico D.F. (7%). De nuevo
aqu surgen muchas dudas. En todo caso, estos resultados no pueden interpretarse en el
sentido de que, efectivamente, los barranquilleros esten ms dispuestos a cumplir con las
normas legales que los habitantes de Mxico o de Belo Horizonte; slo muestra que estos
dicen tener una mayor admiracin por la ley. Pero tambin es posible que, al momento de
responder, los barranquilleros sean menos sinceros.
En cuanto a la regulacin por las malas, se aprecia cmo la sancin legal es ms
temida en Barranquilla (19%) que en Bogot (12,7%) y en Ciudad de Mxico (12%). Belo
Horizonte es la ciudad en la que la gente teme menos a la sancin legal (2%). Sera inte-
resante indagar el porqu de ese porcentaje tan bajo en la ciudad brasilera. No hay sufi-
cientes elementos de juicio para explicar estas diferencias. Lo cierto es que la culpa y la
vergenza social son los factores menos mencionados como influencia principal sobre el
comportamiento propio de los habitantes de las ciudades estudiadas. An as, existe una
alta disposicin a regular y a ser regulado (Grficas 1.7. y 1.8.), pues la gran mayora de las
personas dice aceptar que las critiquen por su incumplimiento y estn dispuestas a criticar.
Las mismas preguntas sobre razones para cumplir se hicieron pero para que los
encuestados dieran su opinin sobre el comportamiento ajeno. La diferencia ms notoria
est, como ya se vio en el caso de Bogot, en que la gente estima que se gua ms por las
buenas mientras que considera que a los dems hay que obligarlos para que cumplan. Esto
es particularmente cierto en el caso de las multas, las cuales son casi tan influyentes para
los dems como la satisfaccin moral que deriva del cumplimiento. En el caso de Mxico
D.F. y Barranquilla la sancin legal para los dems es ms influyente que la satisfaccin
moral. La censura moral tambin aumenta un poco cuando se trata de los dems y la admi-
racin por la ley sigue tan baja como en las respuestas del comportamiento propio.
En sntesis, las personas dicen que cumplen sobre todo por la auto gratificacin moral,
mientras que, cuando opinan sobre las razones que los dems tienen para cumplir, le dan
importancia no solo a sa auto gratificacin sino tambin al reconocimiento social y al
temor a las sanciones legales, morales y sociales.
31
Para terminar este apartado quizs valga la pena hacer un comentario final sobre las
preguntas acerca de la ley. Esas preguntas suponen que la gente acta motivada bien sea
por la admiracin a la ley o por el miedo a la sancin. Slo se tienen en cuenta estas dos
opciones. Sin embargo esta dicotoma no da cuenta suficiente de la complejidad de las
percepciones que se suelen tener frente a la ley. La mayora de las personas que obedecen
la ley lo hacen porque creen que el derecho se debe acatar y ello con independencia de
su valoracin especfica sobre el contenido de la ley. En otros trminos, no se requiere
admirar la ley o temerle a la sancin para cumplir con la ley. As las cosas, habra que
distinguir entre tres tipos de cumplidores: 1) aquellos que cumplen porque admiran la ley
o porque estn en sintona con lo que la ley dice, 2) quienes cumplen para evitar la sancin
y 3) quienes lo hacen porque tienen una disposicin un habitus, como dira Bourdieu a
Grfica 1.3. Qu influye ms sobre el comportamiento de los dems?
Temor a la censura
social o rechazo
Temor a la culpa
Temor a la multa
o a la crcel
aceptacin
9,9%
4,8%
8,0%
8,2%
6,1%
8,1%
5,1%
6,8%
24,3%
30,0%
22,6%
28,8%
35,9%
10,3%
9,0%
3,4%
3,2%
19,1%
19,0%
16,8%
34,6%
24,0%
29,9%
22,6%
Belo Horizonte 2008
Mxico DF 2008
Bogot 2008
Barranquilla 2008
0% 20% 30% 10% 40% 50%
32
cumplir el derecho
6
. La gran mayora de los funcionarios pblicos, por ejemplo, cumplen
y hacen cumplir el derecho de esta manera; no porque admiren la ley o por lo menos no
necesariamente por eso sino porque ese es su deber y no se cuestionan mucho sobre el
contenido de la ley ni sobre su valor
7
.
razones para incumplir
El incumplimiento de las normas no slo es algo muy frecuente sino tambin algo que no
siempre es visto como una falta o como un comportamiento indebido, por eso quizs es
tan comn. El individuo incumplidor tiene casi siempre a la mano una excusa para justi-
ficar sus actos. Esas justificaciones son mltiples. Si nos atenemos al tipo de racionalidad
del actor social, estas justificaciones pueden ser agrupadas en dos: por un lado, estn las
instrumentales (o pragmticas), es decir, aquellas que encadenan un medio con un fin y
justifican la conducta para conseguir algo
8
. Es el caso de quien desobedece porque sabe
que no lo van a sancionar o para obtener un beneficio econmico. Otras justificaciones
son propias de una racionalidad valorativa, es decir, de la creencia en un valor superior
que debe acatarse sin cortapisas, o en la manifestacin de una creencia o una tradicin
cultural. Es el caso de quien incumple una norma legal en acatamiento a un valor religioso,
o en defensa del honor, de la justicia, de la tradicin, o de la familia
9
.
6 En otra parte denomino estas tres mentalidades como cumplidores justicieros, tcticos y cvicos. Ver:
Garca Villegas, Mauricio, Normas de papel, op. cit.
7 Esto es lo que H. L. Hart denomina el punto de vista interno del derecho (Hart, H.L.A., The Concept of
Law, Claredon Press, Oxford, 1961). En este mismo sentido, el enfoque dualista de la encuesta excluye tambin
lo que, siguiendo a Robert Merton (1938), se puede denominar como el cumplidor ritualista. Segn Merton, la
desviacin de conductas en los individuos ocurra cuando estos, con independencia de si aceptaban o no los fines
culturalmente aceptados, acudan a medios ilegtimos para alcanzarlos. Merton propona varias tipologas de
desviacin. Una de ellas era el ritualismo, en el que al individuo le eran indiferentes los fines sociales, pero segua
apegado a las formas y a los medios institucionales para alcanzarlos. Es lo que en otras palabras podra denomi-
narse como un cumplidor rutinario.
8 Estos tipos de racionalidad estn basados en la clebre distincin hecha por Max Weber entre racio-
nalidad instrumental y racionalidad valorativa (Weber, Max, Economy and Society, University of California Press,
Berkeley, 1978).
9 En el libro anotado ms arriba he desarrollado una tipologa de incumplidores fundada en la combi-
nacin entre el tipo de racionalidad y la posicin social (Garca Villegas, Mauricio, Normas de papel, op. cit.). De
all resultan tres mentalidades incumplidoras bsicas: el rebelde, que es un incumplidor que defiende valores
polticos y por lo general est en una posicin de subordinacin; el arrogante que es un incumplidor fundado en
valores morales o sociales y por lo general ocupa una posicin social dominante; y el vivo que es un actor racional,
tctico, y se encuentra en todas las posiciones sociales.
33
En la encuesta de cultura ciudadana se le pide a los encuestados que escoja entre una
serie de razones que justificaran el incumplimiento de la ley. Ellas son: 1) otros lo han hecho
y les ha ido bien, 2) es lo acostumbrado, 3) la creencia religiosa lo permite, 4) es muy prove-
choso econmicamente, 5) es bastante seguro que uno no ser castigado, 6) para responder
a una ofensa al honor, 7) es la nica manera de alcanzar sus objetivos y 8) es la nica
manera de ayudarle a la familia
10
. A continuacin se muestran los resultados. En la grfica
siguiente se comparan los datos de las encuestas hechas en Bogot en 2001, 2003 y 2008.
Lo primero que llama la atencin en esta grfica es que el porcentaje de ciudadanos
que justifican el incumplimiento disminuye drsticamente en 2003 y es ms o menos igual
10 Segn la clasificacin anterior, podra decirse que las razones 1, 4, 5 y 7 son de tipo instrumental o
pragmtico, y que las razones 2, 3, 6 y 8 son de tipo cultural. No obstante, en la prctica no siempre es tan clara
la distincin, pues en algunas ocasiones los incumplidores actan por una combinacin de razones valorativas
e instrumentales. Incumplir por ser esta la nica forma de ayudar a la familia o por ser muy provechoso econ-
micamente, por ejemplo, son razones pragmticas Sin embargo, estas razones tambin pueden ser razones de
tipo cultural, ya que la ayuda a la familia puede obedecer tambin, o incluso primordialmente, a una especie de
obligacin moral, y la acumulacin de capital por vas legales o ilegales tambin puede ser explicada, como
dira Merton, como un fin culturalmente legtimo y deseable. De ah lo complejo que es el estudio del fenmeno del
incumplimiento de las reglas.
Grfica 1.4. Porcentaje de personas que justifican desobedecer la ley cuando:
9,1%
5,4%
46,4%
40,6%
26,6%
27,5%
13,8%
19,8%
7,3%
9,6%
14,5%
19,8%
32,7%
20,0%
21,9%
26,3%
Bogot 2008
Bogot 2003
Bogot 2001
0%
20%
30%
10%
40%
50%
60%
50,4%
18,4%
6,2%
6,9%
13,3%
Fuente: Encuestas sobre cultura ciudadana, Bogot, 2001, 2003, 2008. Pregunta No. 20 para Bogot 2008.
A. Otros lo han hecho y les ha ido bien
B. Es lo acostumbrado
C. La creencia religiosa lo permite
D. Muy provechoso econmicamente
E. Bastante seguro que uno no ser castigado
F. Para responder a una ofensa al honor
G. nica manera de alcanzar sus objetivos
H. nica manera de ayudar a la familia
A E F G H B D C
34
en 2001 y en 2008, aunque en 2001 estos porcentajes son ligeramente ms bajos que en
2008. As por ejemplo, la certeza de no ser castigado, pas de 9% en 2003 a 22% en 2008.
Algo parecido sucede con las cuatro primeras opciones.
Es difcil decir con certeza cules fueron las razones por las cuales estos porcentajes
disminuyen tan drsticamente en 2003 y luego vuelven a aumentar en 2008. Sin embargo,
hay buenas razones para pensar que eso est ligado al xito de las campaas de cultura
ciudadana durante la segunda alcalda de Antanas Mockus (2001-2004) y a su posterior
deterioro durante las siguientes alcaldas.
Algo que tambin es muy notorio en las respuestas es la importancia que tiene la
familia cuando se trata de justificar el incumplimiento. En toda Amrica Latina la familia
y los amigos tienen enorme valor en el comportamiento social de las personas. Este
rasgo cultural viene desde la Colonia, e incluso tiene races en una cultura espaola muy
centrada en los valores religiosos e individuales el valor pico de la vida y poco apegada
a valores cvicos y de legalidad universal
11
.
Estas respuestas se complementan con aquellas a la pregunta sobre si la ley es el
resultado de la voluntad de unos pocos o es la expresin de la voluntad de la mayora.
Como se vio antes, el 35,1% respondi que era el resultado de la voluntad de unos pocos.
Quizs por eso no sorprende que la cercana familiar, que es algo propio, est por encima
de la ley que muchos perciben como algo ajeno.
De otra parte, defender el honor tambin es una causa vista como vlida para violar la
ley (27% en promedio todas las ciudades; en Bogot, 32,7%, 20% y 27,5% en los tres aos).
La opcin es la nica manera de alcanzar sus objetivos tambin obtuvo un porcentaje
importante (24,2% en promedio de los tres aos). Sin embargo, esta opcin es un poco
ambigua pues no se dice cules son los objetivos (por ejemplo, si son legales o ilegales),
pero lo cierto es que en cualquier caso, esto muestra una importancia significativa del
pragmatismo, es decir, de un (in)cumplimiento estratgico.
Aqu es importante tener en cuenta que las opciones no son excluyentes. A cada una de
ellas se responde con un s o con un no. Eso implica que una persona que dice que puede
incumplir para defender a su familia, tambin lo puede hacer para defender su honor o por
11 Antanas Mockus ha mostrado en otras investigaciones el papel fundamental que juegan la familia y
los amigos en el incumplimiento de reglas (Mockus, Antanas; Corzo, Jimmy, Cumplir para convivir. Factores de
convivencia y su relacin con normas y acuerdos, Universidad Nacional de Colombia-IEPRI, Bogot, 2003).Ver igual-
mente (Garca Villegas, Mauricio, Normas de papel, op. cit).
35
razones econmicas. Y por eso, como se dijo antes, no siempre es fcil afirmar que el incumpli-
miento obedece slo a justificaciones pragmticas o culturales. An as, llama la atencin que
las dos respuestas con mayores porcentajes (para ayudar a la familia, con 46% de promedio
en los tres aos y para responder a una ofensa al honor, con promedio de 27%), sean razones
de tipo cultural. Esto muestra lo arraigada que estn an hoy en da en Bogot ni qu decir
del resto del pas la cultura de los valores del honor y la familia en detrimento de la ley.
Pero quizs los resultados presentados en la Grfica 1.4. se expliquen mejor si se
comparan con los resultados de la Grfica 1.1 sobre qu influye ms en el comportamiento
propio. All se puso en evidencia la gran importancia que tiene la auto-regulacin moral (la
moral por las buenas es mencionada como influencia prioritaria sobre el comportamiento
casi cinco veces ms (60%) que la ley por las buenas (12%) en el comportamiento propio).
Eso explicara que lo ms importante para las personas al momento de cumplir o incumplir
es tener la conciencia tranquila. Es algo as como si el parmetro o el filtro para decidir si
se cumple o no, es sobre todo subjetivo.
0%
20%
30%
10%
40%
50%
60%
A E F G H I J K B D C
Bogot 2003
Bogot 2008
Promedio (13 ciudades)*
Bogot 2001
Santa Marta 2006
Cali 2006
Barranquilla 2008
Medelln 2007
11,5%
A. Otros lo han hecho y les ha do bien
B. Para pagar un favor
C. Es lo acostumbrado
D. La creencia religiosa lo permite
E. Muy provechoso econmicamente
F. Bastante seguro que uno no ser castigado
G. Para responder a una ofensa al honor
H. nica manera de alcanzar sus objetivos
I. Para defenfer propiedades o bienes
J. nica manera de luchar pblicamente
contra una ley o un rgimen injusto
K. nica manera de ayudarle a la familia
* Bogot 2001, Bogot 2003,
Yopal y Aguazul 2004, Pereira 2005,
Cali 2006, Neiva 2006,
Santa Marta 2006, Medelln 2007,
Ibagu 2007, Barranquilla 2008,
Mxico DF 2008, Belo Horizonte 2008,
Bogot 2008
12,5%
12,9%
16,6%
18,1%
19,3%
27,0%
27,0%
45,1%
37,0%
47,6%
el porcentaje en nmeros corresponde a Promedio (13 ciudades)
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el grfico. Pregunta No. 20 para Bogot.
36
La grfica anterior compara estos resultados con otras ciudades donde se ha aplicado la
encuesta de cultura ciudadana. Hay que tener en cuenta que en las encuestas de 2008 se
incluyeron dos justificaciones adicionales (pagar un favor y defender propiedades o bienes).
Quizs lo ms sorprendente es la diferencia que se aprecia entre los porcentajes bajos
de justificacin al incumplimiento en Bogot 2003, comparado con los altos porcentajes que
tiene Santa Marta 2006 y Medelln 2007, salvo en Medelln en la pregunta sobre la familia
(que sigue el promedio) y en la pregunta sobre el rgimen poltico injusto (que baja en relacin
con el promedio). No sobra agregar que Bogot 2008 sigue ms o menos el promedio (guin
morado), salvo en el caso del rgimen injusto en donde se pone por encima del promedio.
De nuevo, la justificacin de la familia es la ms importante. Dos de las opciones
pasaron a ser las que le siguen en importancia a la familia: defender la propiedad y luchar
contra un rgimen injusto. Casi el 60% de la gente en Santa Marta justifica violar la ley por
razones familiares y el 55% para luchar contra una ley o un rgimen injusto. En esta ltima
opcin el 51,4% de los bogotanos respondi afirmativamente. En Medelln, la religin y
pagar favores (amiguismo) son muy altos (25,7% y 22,2% respectivamente).
0%
20%
30%
10%
40%
50%
60%
A. Otros lo han hecho y les ha do bien
B. Para pagar un favor
C. Es lo acostumbrado
D. La creencia religiosa lo permite
E. Muy provechoso econmicamente
F. Bastante seguro que uno no ser castigado
G. Para responder a una ofensa al honor
H. nica manera de alcanzar sus objetivos
I. Para defenfer propiedades o bienes
J. nica manera de luchar pblicamente
K. nica manera de ayudarle a la familia
A E F G H I J K B D C
Belo Horizonte 2008
Mxico DF 2008
Bogot 2008
Barranquilla 2008
11,5%
12,5%
13,0%
16,6%
18,1%
19,4%
27,0%
27,6%
37,0%
45,1%
47,6%
el porcentaje en nmeros corresponde a Promedio (13 ciudades)
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el grfico. Pregunta No. 20 para Bogot.
Cali 2006, Neiva 2006,
Santa Marta 2006, Medelln 2007,
Ibagu 2007, Barranquilla 2008,
Mxico DF 2008, Belo Horizonte 2008,
Bogot 2008
37
La grfica anterior contiene los resultados para 2008 comparado con ciudades no
colombianas. De nuevo, se verifica una mayor tendencia a las justificaciones relacionadas
con la familia, el rgimen injusto y la defensa de la propiedad. Belo Horizonte se encuentra
por debajo en casi todas las opciones, salvo en el caso del rgimen injusto (donde Barran-
quilla est por debajo de todos) y la defensa de la propiedad. Bogot sigue el promedio,
salvo en el caso del rgimen injusto, en donde se coloca por encima.
En todas las ciudades la defensa del honor obtuvo un porcentaje significativo, pero es
particularmente alto en Mxico D.F.. La defensa de la propiedad, como era previsible, tuvo
un porcentaje importante en todas las ciudades (casi 40%).
Impunidad social
(disposicin a regular y a ser regulado)
Las razones por las cuales una persona cumple con una norma no slo pueden ser muy
distintas sino que es posible que obedezcan a diferentes sistemas reguladores. As por
ejemplo, hay conductores que no se pasan los semforos en rojo porque les da vergenza,
no porque les da miedo que los sancionen. En este caso el conductor acata la norma jur-
dica el respeto del semforo no por la norma misma, sino por obedecer otra norma, una
norma social segn la cual est mal visto pasarse el semforo en rojo. Esa misma persona
se pasara el semforo en rojo si estuviera sola y eso debido a que no tiene cmo sentir
vergenza ante los dems, que es justamente lo que lo disuade de incumplir. Algo similar
puede pasar cuando una persona obedece la norma jurdica para no sentir culpa, no para
evitar la sancin, aunque esto tal vez sea menos frecuente. Tambin puede suceder que
una persona cumpla una norma social, por ejemplo, no tirar basura en la calle, porque
teme que le impongan una multa, pero que cuando se entera de que dicha multa no existe,
incumple sin problema. Esto s parece ser muy frecuente.
Una sociedad funciona mejor cuando las sanciones de los tres sistema normativos son
efectivas. En los pases desarrollados, o simplemente en los pases en donde los niveles de
incumplimiento de reglas son bajos, muchas personas cumplen el derecho porque les da
vergenza, no porque temen que los sancionen. La abundancia de sinvergenzas en una
sociedad es siempre un problema; un problema que debe ser compensado con una mayor
efectividad de la sancin jurdica, sin que ello implique caer en la situacin de los estados
policivos o totalitarios, en donde casi todos obedecen por miedo a que los sancionen.
Una poltica pblica para mejorar los niveles de incumplimiento debe procurar mejorar
38
la sancin legal, por un lado, y por otro, la cultura ciudadana encaminada a mejorar los
niveles de sancin social.
Por eso, el tema de la impunidad no slo es un asunto importante cuando se trata de
normas jurdicas y sobre todo penales, sino tambin un asunto importante tratndose
de normas sociales. Buena parte del incumplimiento de las normas que regulan la vida
cotidiana en la ciudad, por ejemplo las normas de trnsito, est respaldado en el hecho
de que los incumplidores no reciben ningn reproche social; obran con total impunidad.
Una reaccin muy frecuente de los incumplidores frente a sus crticos es la de y a usted
qu le importa?, como si el espacio pblico fuera un asunto de ellos, no de todos, es
decir un espacio privado. Uno de los mritos de la alcalda de Antanas Mockus en Bogot
consisti en inculcarle a la gente la idea de que el espacio pblico es de todos y que, en
consecuencia, todos tenemos derecho a protestar contra los incumplidores
12
. Entonces,
la vergenza es a las normas sociales lo que la multa y la crcel son a la ley. En Colombia
ambas sanciones son deficientes: as como carecemos de una justicia capaz de encarcelar
12 De ah la reivindicacin de los llamados sapos, es decir, de los que delatan al incumplidor o simple-
mente colaboran con la autoridad.
Grfica 1.7. Disposicin a llamar la atencin en situaciones hipotticas:
0%
20%
30%
10%
40%
50%
60%
70%
80%
A C D E B
70,3%
66,6%
64,3%
50,2%
26,9%
Belo Horizonte 2008
Mxico DF 2008
Bogot 2008
Barranquilla 2008
A. Otra persona se les salta el
turno en la fila
B. Una persona llega tarde a
una cita o a una reunin
de trabajo
C. Ven a una persona arrojando
basura a la calle
D. Ven a una persona cruzar la
calle por donde no se debe
E. Se enteran que alguien
compra mercancas de
contrabando o piratas
Cali 2006, Santa Marta 2006,
Medelln 2007, Ibagu 2007,
Barranquilla 2008, Mxico DF 2008,
Belo Horizonte 2008, Bogot 2008
Santa Marta 2006
Cali 2006
Medelln 2007
el porcentaje en nmeros corresponde a Bogot 2008
39
a la mayora de los criminales, tampoco contamos con un reproche social capaz de aver-
gonzar a la mayora de los incumplidores.
La grfica anterior y la siguiente recogen los resultados de las preguntas que se hicieron
sobre la disposicin de las personas para, por un lado, protestar ante el incumplimiento
ajeno y, por el otro, acatar las crticas que se reciben por el incumplimiento propio.
Hay grandes similitudes entre las ciudades. Tambin hay algunas diferencias impor-
tantes entre Belo Horizonte 2008 y las dems ciudades. En la ciudad brasilea hay, por lo
general, menos personas que estn dispuestas a llamar la atencin a quienes incumplen.
Esto es particularmente evidente cuando se trata de una persona arrojando basura y de
alguien que cruza una calle por donde no es debido. En baja protesta le sigue la ciudad
de Cali, salvo en lo que tiene que ver con la fila. Las ciudades con mayor disposicin a
protestar ante los incumplidores, es decir con mayor disposicin regulatoria, son Mxico
D.F., Medelln y Barranquilla. De otra parte, las situaciones en las que la gente dice estar
ms dispuesta a regular es decir, a protestar se presentan cuando una persona se salta
Grfica 1.8. Disposicin a aceptar el llamado de atencin en situaciones hipotticas:
0%
50%
60%
80%
100%
A C D E B
92,8%
94,1%
92,9%
93,3%
78,2%
Belo Horizonte 2008
Mxico DF 2008
Bogot 2008
Barranquilla 2008
A. Se salta el turno en una fila
B. Llega tarde a una cita o a una
reunin de trabajo
C. Por descuido arrojan basura
en la calle
D. Cruzan una calle por donde
no se debe
E. Compran mercancas de
contrabando o piratas
Cali 2006, Santa Marta 2006,
Medelln 2007, Ibagu 2007,
Barranquilla 2008, Mxico DF 2008,
Belo Horizonte 2008, Bogot 2008
Santa Marta 2006
Cali 2006
Medelln 2007
el porcentaje en nmeros corresponde a Bogot 2008
40
el turno en la fila (74,3% en promedio)
13
, cuando una persona arroja basura en la calle
(64% en promedio) o cuando una persona llega tarde a una reunin (65,3% en promedio).
La compra de mercancas de contrabando sobre todo en Santa Marta y el cruce de una
calle por donde no se debe, son objeto de un menor reproche social
14
.
El contraste entre la grfica 1.8 y la grfica 1.7 muestra cmo la gente est ms
dispuesta a ser regulada que a regular, lo cual es sorprendente. Cuatro de las cinco posi-
bles situaciones en las que la gente estara dispuesta a ser regulada estn por encima del
80% en todas las ciudades. De nuevo el caso de la compra de mercancas de contrabando
(y en Santa Marta especialmente) se sale del patrn general.
Conclusiones
La encuesta de cultura ciudadana mide principalmente lo que la gente piensa, no lo que la
gente hace. Saber lo que la gente piensa es importante no slo porque sugiere pistas sobre
la manera como la gente se va a comportar, sino tambin porque ayuda a explicar las causas
sicolgicas, las motivaciones, de ese comportamiento. Por eso las encuestas de cultura
ciudadana son muy importantes para, entre muchas otras cosas, definir polticas pblicas.
En relacin con la cultura de la legalidad, las encuestas entregan informacin valiosa sobre
las percepciones ciudadanas que impiden que las leyes se cumplan a cabalidad, o por lo
menos que se cumplan en una proporcin ms aceptable que la actual. Estas percepciones
pueden ser entendidas, entonces, como obstculos para el cumplimiento. Los ms noto-
rios, a mi juicio, son los siguientes:
En primer lugar el subjetivismo moral en el cumplimiento de la ley. Con esto quiero decir
que las razones para cumplir con la ley dependen demasiado de la subjetividad moral. En
trminos generales, la gente mira las leyes a travs de su apreciacin personal, y sobre
todo de su filtro moral, y es all, en este espacio de subjetividad, en donde se genera la
decisin de incumplir. Desde luego que se trata de una tendencia general, no de una regla
13 En una investigacin reciente sobre las filas en Bogot, se encontr que el 54% de las personas protes-
taran si se les colaran, y el 64% lo haran si alguien adelante permite que alguien ms se cuele (Garca Villegas,
Mauricio, Normas de papel, op. cit.).
14 La prctica del incumplimiento relacionado con las normas sobre contrabando es algo muy arraigado en
la cultura nacional y latinoamericana desde los tiempos de la Colonia, sobre todo en las ciudades costeras, como
Santa Marta. Desde entonces sobre todo desde que Espaa impuso el monopolio imperial del comercio, lo cual
impeda el comercio entre las colonias buena parte de la economa es ilegal o por lo menos informal. Esto tiene
que ver con la subsistencia de la gente y por eso es tan difcil inculcar la idea de que comprar contrabando es algo
indebido.
41
universal. Ms an, es una tendencia que se encuentra en otros pases de Amrica Latina,
como puede verse en las encuestas realizadas en otras ciudades del continente.
Oliver Holmes, el gran juez estadounidense, deca que una persona que no tiene el
menor respeto por los principios morales termina siendo un fiel seguidor de la moral
cuando con ello puede evitar la crcel o el pago de una multa. En Colombia pasa ms bien
lo contrario de lo que plantea Holmes: como la gente ve que no hay sanciones efectivas y
que todo el mundo incumple, se siente con derecho a desobedecer y termina acomodando
sus convicciones morales a su desobediencia. Ante esa situacin desalentadora, es natural
que algunos crean que la solucin ideal para que se respete la ley est en el rescate de
la moralidad, ms que en el fortalecimiento de las sanciones legales. En contra de esta
posicin, pienso que a la moral se llega ms fcilmente a travs del derecho que a travs
del sermoneo moral. Cuando los individuos de una sociedad se acostumbran a respetar
las normas morales con el simple propsito de evitar las sanciones legales como dice
Holmes terminan creyendo en esa moral.
Con esto no quiero decir que los reclamos morales a los polticos estn de ms. Lo que
creo es que no tenemos que esperar a que la gente sea buena para tener buenos gober-
nantes. Lo que hay que hacer es obligar a los gobernantes a que cumplan la ley, es decir
a que respeten las instituciones. Cuando se consiga eso - que todos respeten la ley - es
muy probable que lo dems - la moral - venga por aadidura. Es ms fcil formar buenos
gobernantes a partir de instituciones eficaces, que formar instituciones eficaces a partir de
buenos gobernantes. Aunque claro, lo ideal sera que las dos cosas se formaran juntas.
El segundo obstculo es el contextualismo normativo, es decir la tendencia a someter
el cumplimiento al filtro de las condiciones particulares en donde cada cual cumple. Las
preguntas de la encuesta destinadas a desentraar las razones por las cuales se incumple
muestran una fuerte inclinacin de muchos bogotanos algo similar tambin sucede en
otras partes de Amrica Latina a supeditar la obediencia a sus condiciones familiares,
econmicas y sociales
El tercer obstculo es la privatizacin de lo pblico. Muchos incumplidores ven su
comportamiento como un asunto personal en el que nadie debe involucrarse y por eso no
aceptan los reclamos de aquellos que les reprochan su desacato de las normas. Ms an,
muchos cumplidores piensan igual, es decir que nadie tiene por qu meterse en la decisin
de quienes incumplen. Esta percepcin revela la precariedad de lo pblico entre nosotros,
la falta de apropiacin y de defensa colectiva del espacio pblico. Adems, es tambin una
42
muestra de la impunidad social, la cual es un obstculo inmenso para la consolidacin de
una cultura de la legalidad.
Todos estos rasgos existen no slo en Bogot sino en otras ciudades de Amrica Latina,
tal como lo muestran las encuestas. Sin embargo, hay diferencias importantes y dos me
parecen particularmente relevantes. En primer lugar, el subjetivismo y el contextualismo
parecen ms marcados en ciudades como Santa Marta, Barranquilla e incluso Medelln. En
segundo lugar, la cultura de la legalidad parece haber sufrido un deterioro en Bogot entre
2003 y 2008, deterioro que puede atribuirse a la disminucin del nfasis en aspectos rela-
cionados con esta cultura durante las ltimas dos alcaldas.
44
rEgulacin
y autorrE-
gulacin
En El
Espacio
pBlico
Efran Snchez
1
45
El espacio pblico es el escenario primario de la cultura ciudadana. Es all donde se produce
la mayora de interacciones cotidianas entre desconocidos, donde se cumplen o no las
normas bsicas de convivencia y donde se ponen de manifiesto las capacidades de regu-
lacin y auto regulacin de los individuos y las sociedades. El trmino cultura ciudadana
se aplica esencialmente a dichas capacidades y fue el espacio pblico el objeto original de
las intervenciones del gobierno de Bogot para mejorar las relaciones de convivencia. Los
mimos, los caballeros de la cebra, las tarjetas de aprobacin o desaprobacin ciudadana,
aparecieron y tuvieron impacto en el espacio pblico.
Los trminos regulacin y auto regulacin en el espacio pblico hacen referencia a
normas de uso y de relacin entre las personas y entre estas y el entorno. Las normas se
refieren, antes que a deberes, a derechos y libertades. Esto se encuentra explcitamente
declarado en los dos cuerpos normativos principales del espacio pblico en la capital, a
saber, el Cdigo de Polica de Bogot y el Cdigo Nacional de Trnsito. El primero tiene por
objeto regular el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas de acuerdo con la Cons-
titucin y la ley, con fines de convivencia ciudadana
2
. El Cdigo de Trnsito, a su vez, parte
del derecho establecido en el Artculo 24 de la Constitucin Poltica: Todo colombiano, con
las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio
nacional. Sin embargo, aclara el Cdigo, todo colombiano est sujeto a la intervencin y
reglamentacin de las autoridades para garanta de la seguridad y comodidad de los habi-
tantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados fsicos y mentales, para la
preservacin de un ambiente sano y la preservacin del uso comn del espacio pblico
3
.
En el fondo, pues, la limitacin fundamental de los derechos y libertades de una persona no
est tanto en las normas como en los derechos y libertades de los dems.
La tensin existente entre los derechos y libertades propios y los de otros se resuelve
mediante el control, ya sea propio (auto regulacin), ejercido por los dems ciudadanos
(mutua regulacin), o ejercido por las autoridades. En el curso de dicho control surge
una nueva fuente de tensin: aquella entre las normas legales, por un lado, y por otro
las normas informales, ya sean de orden moral (la distincin que hace una persona
entre lo bueno y lo malo, entre lo correcto y lo incorrecto), o de orden cultural (lo que se
acepta socialmente como bueno o malo, correcto o incorrecto). La tensin radica en que
1 Socilogo, Universidad Santo Toms Bogot; doctor en historia moderna latinoamericana, Universidad
de Oxford. Ex director del Observatorio de Cultura Urbana, Bogot.
2 Cdigo de Polica de Bogot D.C. Acuerdo 79 de 2003, Bogot, Imprenta Distrital, 2003, p. 31.
Cdigo Nacional de Trnsito, en www.colombia.com/noticias/codigotransito/t1c1.asp., Artculo 1.
46
no siempre hay coincidencia entre los tres tipos de normas. Aquello que una persona
considera moralmente bueno puede no ajustarse a lo que culturalmente se acepta como
adecuado y/o a lo que est escrito en las normas. Esto se debe en parte, como veremos, a la
naturaleza misma de las normas y a la forma en que los individuos se apropian de ellas.
En este captulo nos ocuparemos de los aspectos relativos al espacio pblico y la movi-
lidad contemplados en la Encuesta de Cultura Ciudadana aplicada en Bogot en 2008. La
mayor parte de las preguntas se refiere a comportamientos que constituyen violaciones
de normas vigentes, y algunas preguntas tienen que ver con situaciones reales vividas por
la ciudadana en un perodo de tiempo. Pero lo esencial de la Encuesta en cuanto a las
normas de espacio pblico y movilidad es, por una parte, las percepciones de los ciuda-
danos en cuanto al control por parte de las autoridades de los comportamientos violatorios
y al control de la propia ciudadana, y por otra, las percepciones sobre las reacciones, tanto
de los dems como las propias, frente al control ciudadano. Comenzaremos por examinar
aspectos generales del espacio pblico y la movilidad segn la visin y la experiencia
ciudadanas, y concluiremos con algunos comentarios que pueden ser de inters para la
poltica pblica.
normas, regulacin y sentido comn
Que los ciudadanos cumplan las normas de convivencia y corrijan las violaciones que
cometen los dems, depende de varios factores. Entre los ms importantes se encuentran
su actitud hacia las normas, su disposicin a corregir y la forma como las entienden. La
actitud ciudadana hacia las normas se analiza en otro captulo de este libro
4
, y en la ltima
parte de este anlisis veremos cmo es la disposicin ciudadana a corregir y ser corre-
gido. El modo en que las personas se apropian de las normas es uno de los aspectos ms
problemticos y menos estudiados de la cultura ciudadana en el espacio pblico, pero en
gran medida determina sus actitudes, percepciones y comportamientos, as como su capa-
cidad de regular a otros y permitir que otros las regulen.
Desde cierto punto de vista, las normas no son otra cosa que frmulas o recetas sobre
cmo actuar en determinadas circunstancias: Respetar el semforo en rojo, no arrojar
escombros en las calles, estacionar en determinados sitios y no en otros. Los cdigos son
la expresin ms refinada y completa de estas frmulas o recetas. En la vida cotidiana
pueden darse dos casos extremos con respecto a dichas frmulas. En teora, pueden
4 Cultura de la legalidad, de Mauricio Garca.
47
existir personas que conozcan de memoria los cdigos y los tomen como gua para todas
sus actividades en el espacio pblico. En el extremo opuesto puede haber personas que
nunca hayan odo de ninguna norma y por lo tanto no cuenten con frmula alguna para
sus comportamientos. En la realidad, cada individuo se encuentra en un punto inter-
medio entre estos dos extremos. Puede sospecharse que son muy pocos los que han ledo
alguna vez el Cdigo Nacional de Trnsito o el Cdigo de Polica de Bogot, pero la inmensa
mayora conoce al menos algunas normas. Al preguntarse en la encuesta aplicada en 2001
si el encuestado conoca las principales normas de trnsito, el 82% respondi positiva-
mente. Se observ que dicho conocimiento aumenta progresivamente al elevarse el nivel
socioeconmico y el nivel de escolaridad
5
. La norma ms recordada fue la de respetar el
semforo en rojo, mencionada por el 79,3% de los ciudadanos, pero la recordacin de las
dems normas fue mucho menos frecuente: Respetar las seales de trnsito (61,4%),
respetar los espacios destinados al peatn (24,5%), no conducir embriagado (17,4%), tener
en buen estado mecnico el vehculo (4,2%). Por otro lado, el 74,6% de la ciudadana no
conoca norma alguna de planeacin y urbanismo.
Entre las normas escritas y las frmulas personales y sociales para los comporta-
mientos en el espacio pblico puede existir una brecha ms o menos profunda, no slo
por el nmero de personas que conocen las normas y cules conocen, sino por la forma
como las conocen. Dicho conocimiento forma parte del sentido comn, es decir, el sentido
compartido por los miembros de una sociedad y que se transmite y refuerza por la socia-
lizacin primaria y secundaria. Por lo general, en el sentido comn se interiorizan slo
algunos aspectos de las normas de espacio pblico y trnsito, y en muchos casos el resul-
tado son comportamientos contrarios a las normas. As por ejemplo, para todo el mundo el
semforo en rojo indica el deber de detenerse, y en esto coinciden las normas de trnsito y
el sentido comn. Pero probablemente pocos conocen la frmula legal completa:
La luz roja indica el deber de detenerse, sin pisar o invadir la raya inicial de la zona de cruce de
peatones. Si sta no se encuentra demarcada, se entender extendida a dos metros de distancia
del semforo. El giro a la derecha, cuando la luz est en rojo est permitido, respetando la
prelacin del peatn. La prohibicin de este giro se indicar con sealizacin especial
6
.
5 La cultura ciudadana en Bogot. Resultados de la primera aplicacin del sistema de medicin. Bogot,
Observatorio de Cultura Urbana, Comisin de Cultura Ciudadana, Instituto de Cultura y Turismo, abril de 2002.
Indito.
6 Cdigo Nacional de Trnsito, Op. Cit., Artculo 118.
48
Otras normas son probablemente mucho ms amplias que la anterior en su versin
codificada que en su versin de sentido comn. No estacionar en sitios prohibidos puede
ser una norma compartida por todos, pero cuntos conocen los detalles segn los especi-
fica el Cdigo Nacional de Trnsito Terrestre?
Artculo 76. Lugares prohibidos para estacionar. Est prohibido estacionar vehculos en los
siguientes lugares: Sobre andenes, zonas verdes o sobre espacio pblico destinado para
peatones, recreacin o conservacin. En vas arterias, autopistas, zonas de seguridad, o dentro de
un cruce. En vas principales y colectoras en las cuales expresamente se indique la prohibicin o
la restriccin en relacin con horarios o tipos de vehculos. En puentes, viaductos, tneles, pasos
bajos, estructuras elevadas o en cualquiera de los accesos a stos. En zonas expresamente
destinadas para estacionamiento o parada de cierto tipo de vehculos, incluyendo las paradas de
vehculos de servicio pblico, o para limitados fsicos. En carriles dedicados a transporte masivo
sin autorizacin. A una distancia mayor de treinta (30) centmetros de la acera. En doble fila de
vehculos estacionados, o frente a hidrantes y entradas de garajes. En curvas. Donde interfiera
con la salida de vehculos estacionados. Donde las autoridades de trnsito lo prohban. En zona
de seguridad y de proteccin de la va frrea, en la va principal, vas secundarias, apartaderos,
estaciones y anexidades frreas
7
.
El caso de los antejardines ofrece una ilustracin prctica de la distancia entre
el sentido comn y las normas legales. Si el sentido comn indicara que, por ser de
propiedad privada, los dueos pueden hacer con ellos lo que a bien tengan, la norma
legal los considera parte integral del perfil vial, y por ende del espacio pblico
8
. Miles de
pequeos negocios, garajes y habitaciones construidos en antejardines, constituyen claras
infracciones de normas de espacio pblico, an si sus dueos se consideran a s mismos
como respetuosos de las normas.
Espacio pblico y convivencia: percepciones
ciudadanas
Qu entienden las autoridades y qu entiende la ciudadana por espacio pblico? El
Artculo 65 del Cdigo de Polica de Bogot lo define como el conjunto de inmuebles
7 Ibd. El Cdigo de Polica de Bogot agrega otros: separadores, zonas verdes, alamedas, ciclo rutas,
carriles exclusivos para el sistema de transporte masivo, vas peatonales, antejardines y las reas del espacio
pblico (Artculo 93).
8 Cdigo de Polica de Bogot, Op. cit., p. 97.
49
pblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados desti-
nados por naturaleza, usos o afectacin, a la satisfaccin de necesidades urbanas colec-
tivas que trascienden los lmites de los intereses individuales de todas las personas en
el Distrito Capital de Bogot
9
. Para el ciudadano comn quizs lo esencial es la ltima
parte de la definicin, que establece lmites entre espacio pblico y espacio privado,
aunque no siempre tenga presentes la amplitud y las complejidades de aqul o las rela-
ciones entre uno y otro. En la Encuesta de Cultura Ciudadana aplicada en Bogot en
2001 se pregunt en qu piensan las personas cuando se habla de espacio pblico. El
62,9% mencion los andenes, el 62,5% los parques y el 35,8% las calles. Porcentajes
relativamente bajos de ciudadanos entendan cosas que no son espacio pblico (6,8%) o
no supieron responder (6,8%). Por espacio pblico, pues, la mayora entiende el espacio
pblico artificial o construido. Pocos piensan en los elementos constitutivos naturales
del espacio pblico (el 28% mencion las zonas verdes, quizs haciendo referencia a
elementos artificiales), que incluyen las reas de conservacin y preservacin de los
sistemas orogrficos e hdricos y las reas de especial inters ambiental, cientfico y
paisajstico. Para el ciudadano comn los elementos ms significativos del espacio
pblico son aquellos que el Cdigo de Polica describe como de uso colectivo y que
actan como reguladores del equilibrio ambiental, social y cultural como elementos
representativos del patrimonio Distrital, y garantizan el espacio libre destinado a la movi-
lidad, recreacin, deporte, cultura y contemplacin por todas las personas en el Distrito,
de conformidad con las normas vigentes
10
.
El promedio de los habitantes de las ciudades en las cuales se han aplicado encuestas
de cultura ciudadana, con excepcin de Bogot donde no se ha formulado la pregunta
correspondiente, tiene percepciones muy especficas en cuanto a cules son los
comportamientos que ms dao le causan a la ciudad (refirindose, obviamente, al
espacio pblico)
11
. Sin duda lo que se considera ms daino es arrojar basuras en la calle
(31,1%, casi la tercera parte de la ciudadana), y en un distante segundo lugar, hacer las
necesidades fisiolgicas en zonas pblicas (13%). Ocupar los andenes con ventas es el
principal problema para el 12,8% de la ciudadana, seguido por arrojar escombros en zonas
9 Ibd., p. 95.
10 Ibd., p. 107.
11 Las ciudades donde se han aplicado encuestas de cultura ciudadana hasta 2008, adems de Bogot,
son Barranquilla, Cali, Ibagu, Medelln, Neiva, Pereira, Santa Marta, Yopal y Aguazul, Ciudad de Mxico (Mxico) y
Belo Horizonte (Brasil).
50
pblicas (10,5%), poner equipos con volumen excesivo en el espacio pblico (9,1%) y daar
el mobiliario pblico (5,9%). Qu tanto provienen estas respuestas de la experiencia real de
la ciudadana, o simplemente de aquello que por sentido comn considera ms perjudicial,
es un interrogante que las encuestas no permiten resolver. Sin embargo, es probable que
si la pregunta se hubiera formulado en trminos de cul es el comportamiento perjudicial
ms comn, o el que ms experimentan los ciudadanos, las respuestas habran sido bien
distintas. Al preguntarse en la encuesta aplicada en 2008 en Bogot si los ciudadanos
vivieron en los ltimos doce meses la experiencia de que algn vecino hubiera puesto
msica a un volumen excesivo e hiciera mucho ruido, el 51,8% respondi afirmativamente.
La molestia causada por el volumen excesivo en los equipos de sonido parece tener conno-
taciones de clase y edad, pues pareci afectar considerablemente ms a los estratos bajos
y medios (53% y 51% respectivamente) que a los estratos altos (39%), y mucho menos a los
ciudadanos entre 20 y 24 aos (49,6%) que a aquellos entre 55 y 59 aos (61,1%). Por qu?
Como se ver ms adelante, la razn puede estar en el control social, apreciablemente
mayor entre los estratos altos que en los dems, y entre las personas de 20 a 24 aos que
entre los dems grupos de edad.
visiones ciudadanas sobre movilidad
La encuesta de cultura ciudadana aplicada en Bogot en 2008 es mucho ms rica en
cuanto a las experiencias ciudadanas en el aspecto de la movilidad que en todos los dems
del espacio pblico. Este nfasis se explica por muchas razones. Aparte de sus conno-
taciones de seguridad, el trnsito de personas y bienes es la principal actividad que se
realiza en el espacio pblico, tanto en trminos de volumen como de frecuencia; adems, la
proporcin de espacio pblico construido dedicado a la movilidad contina siendo inmen-
samente superior a la del dedicado a otras necesidades urbanas. El ejercicio de la movi-
lidad en todas sus manifestaciones dice el Cdigo de Polica, es un derecho de todos los
habitantes, moradores y visitantes, que asegura el libre desplazamiento de las personas y
los vehculos de transporte, fortalece las relaciones entre los diferentes actores y propicia
el uso adecuado de la infraestructura vial y del espacio pblico
12
.
12 Cdigo de Polica de Bogot, op. cit., Artculo 89, p. 119.
51
modos de movilidad de personas en Bogot
Como era de esperarse, la mayora de habitantes de Bogot (65,6%) asegura emplear
el transporte colectivo, que incluye el transporte pblico comn y el sistema de trans-
porte masivo Transmilenio. Cerca de la mitad (49,3%) utiliza los medios colectivos tradi-
cionales (buses, busetas, colectivos), es decir, algo ms del triple de quienes usan el
sistema Transmilenio (16,3%). La proporcin de quienes utilizan el transporte colectivo en
Bogot aparece como similar a la del promedio de ciudades en las que se ha aplicado la
encuesta de cultura ciudadana (64%), y aunque es visiblemente menor que la de Ciudad
de Mxico (71,9%), est por encima de Belo Horizonte (58%) o Barranquilla (61,7%). Cabra
una observacin importante con respecto al sistema Transmilenio. Aunque en las cifras
totales el nmero de ciudadanos que lo utilizan es relativamente bajo (la sexta parte), de
las ciudades encuestadas Bogot es la que usa el sistema de transporte masivo en ms
elevada proporcin. El promedio de las ciudades es de 7,7% (en comparacin con 16,3% en
Bogot); en Ciudad de Mxico la proporcin de quienes utilizan el transporte masivo (metro)
es de 13,1% y en Belo Horizonte de 1,1%.
A pie afirma movilizarse el 14,5% de la ciudadana, cifra que parece exagerada pues
corresponde a casi 672.000 personas, y en todo caso pondra a Bogot como la ciudad
donde ms gente camina entre las encuestadas (el promedio de las ciudades es de 9,5%;
en ciudad de Mxico es de slo 2,4% y la ciudad que ms se aproximara a Bogot sera
Barranquilla, 11,4%). El siguiente medio de transporte es el vehculo particular, empleado
por el 10,9% de los bogotanos, porcentaje considerablemente inferior al promedio de las
ciudades encuestadas (16,6%), muy inferior al de Ciudad de Mxico (20,6%) y Belo Hori-
zonte (28,8%) y slo superior al de Barranquilla (5,9%). El uso del taxi en Bogot (4,9% de
los ciudadanos) es similar al promedio de las ciudades encuestadas (4,4%), pero visible-
mente inferior al de Barranquilla (8,4%). La bicicleta sigue siendo un medio de transporte
marginal tanto en Bogot (2%) como en el promedio de las ciudades encuestadas (1,4%). En
cuanto a la motocicleta, su uso crece a ritmo acelerado en Bogot, pero con un porcentaje
de slo 1,9% de personas que la usan segn la encuesta de 2008, an se mantiene dentro
de una proporcin minoritaria y es inferior al promedio de las ciudades (3,3%) y muy inferior
al de Barranquilla (7,3%).
Existe desde luego una inmensa desproporcin entre las anteriores cifras de uso de los
distintos medios de transporte y el nmero de los varios tipos de vehculos. Segn cifras
de la Direccin de Transporte y Trnsito del Ministerio de Transportes, en 2008 haba regis-
52
trados en Bogot un total de 621.078 automviles, 87.430 camionetas, 102.947 camperos,
19.280 buses, 12.259 busetas, 11.195 microbuses, 13.845 camiones, y 75.250 motoci-
cletas
13
. Esto arroja un total de 42.734 buses, busetas y microbuses, que representan
menos del 7% de los automviles, incluidos los particulares y los taxis. Y si se suman los
13 Ver www.mintransporte.gov.co/Servicios/Estadisticas/Transporte_Automotor/Vehiculos_Matriculados_
en_la_Ciudad_de_Bogota.pdf.
Grfica 2.1. Principal sistema usado para movilizarse en la ciudad
Sistema de
transporte masivo
Autobs, colectivo
Taxi
Bicicleta
A pie
Automvil particular
49,3%
16,3%
30,0%
41,0%
26,8%
10,0%
20,9%
14,4%
14,5%
10,0%
10,9%
11,2%
8,5%
1,1%
2,0%
0,0%
2,0%
40,0%
15,4%
39,7%
4,9%
8,5%
7,5%
10,0%
Motocicleta
Otros
0,0%
0,1%
0,0%
0,2%
1,9%
1,1%
1,6%
0,0%
Total
Estrato alto (5y6)
Estrato medio (3y4)
Estrato bajo (1y2)
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2008, pregunta No. 9
53
automviles, camionetas y camperos, resultara que en Bogot hay casi veinte veces ms
vehculos de transporte individual que de transporte colectivo.
Al observar los modos de movilidad en Bogot por variables socio demogrficas surge
un panorama de gran diversidad. El uso de los sistemas de transporte colectivo tradicio-
nales (buses, busetas) es especialmente marcado en los estratos bajos (1 y 2) y corres-
ponde al 59%, mientras que en los estratos altos (5 y 6) slo el 27% utiliza estos medios.
Probablemente no es slo por preferencia que el segundo medio de movilidad de los
estratos bajos es a pie (18%), modo de movilizacin que se emplea ms que el Transmilenio
(12%). El 4% utiliza automvil particular, el doble de los que utilizan motocicleta, bicicleta
o taxi (2% en cada caso). Proporciones casi inversas se presentan en los estratos altos.
En estos, el 40% se moviliza en vehculo particular y el 8% en taxi. De ello no debe dedu-
cirse que los estratos altos empleen poco los sistemas colectivos, pues lo hace el 41% de
personas de estos estratos (27% por ciento se moviliza en buses y busetas tradicionales
y 14% en Transmilenio). En los estratos medios (3 y 4), el 41% utiliza buses y busetas y el
21% el sistema Transmilenio. El 15% se moviliza en automvil particular, el 2% en bicicleta
y motocicleta y el 7% en taxi. Por sexo las diferencias son interesantes. Buses y busetas los
utiliza una mayor proporcin de mujeres que de hombres (53,6% y 43,4% respectivamente;
si se suma Transmilenio, las proporciones son de 70,8% mujeres y 58,5% hombres). A la
inversa, el automvil particular lo utiliza un mayor porcentaje de hombres (13,7%) que de
mujeres (9%). Las mujeres casi no usan bicicleta (0,4% frente al 4,1% de los hombres) ni
motocicleta (0,6% y 3,8% respectivamente).
los problemas de la movilidad
Desde un punto de vista general, la eleccin del modo de transporte responde a distintos
factores entre los que se incluyen la disponibilidad, los costos, la confiabilidad, la como-
didad, el tiempo de viaje, los efectos ambientales y la seguridad. Cuando uno o ms de
estos factores no responden a las expectativas, hablamos de problemas de movilidad.
La encuesta de cultura ciudadana no pregunta cules son los principales problemas de
este tipo en opinin de la ciudadana, pero por las respuestas dadas a ciertas preguntas
pertinentes, probablemente la prioridad la tienen el tiempo de viaje (congestin) y la segu-
ridad. La encuesta se concentr en las causas de los problemas de movilidad y dividi las
preguntas a este respecto en dos grandes categoras: los factores y los comportamientos
que generan dichos problemas.
54
Factores que generan problemas de movilidad
El principal factor que entorpece la movilidad en Bogot, segn la ciudadana, es el
deterioro de la malla vial. Esta opcin fue seleccionada por el 46,4% de los bogotanos,
aunque este problema parece menos importante para los estratos bajos (43%) que para
los estratos altos y medios (50%). Sigue en orden de importancia la excesiva cantidad de
vehculos particulares, principal factor para el 19,9%, sin que haya diferencias en este
porcentaje entre estratos. El transporte pblico tambin genera problemas de movilidad ya
sea por sobreoferta (para el 13% de la ciudadana) o por insuficiencia (para el 8%), lo cual
probablemente dependa del lugar de la ciudad donde se viva o trabaje. Tambin depende
del nivel socioeconmico, pues mientras que el transporte pblico es insuficiente para el
9,5% de personas de estratos bajos, la cifra se reduce para los estratos medios (7%) y para
los estratos altos (2,9%), que son los que menos lo utilizan. Un porcentaje nada despre-
Grfica 2.2. Principal factor que genera problemas de movilidad
La excesiva cantidad de
vehculos particulares
Sobreoferta de vehculos
de transporte pblico
Otra
Fallas de autoridades
46,4%
19,9%
49,6%
49,6%
42,9%
20,3%
20,0%
19,6%
13,0%
13,7%
12,3%
11,8%
14,2%
0,4%
0,3%
0,4%
0,4%
13,1%
11,1%
13,4%
8,0%
9,5%
7,0%
2,9%
Total
Estrato alto (5y6)
Estrato medio (3y4)
Estrato bajo (1y2)
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60%
Deterioro de la
malla vial
Insuficiente oferta de
transporte pblico
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2008, pregunta No. 61.
55
ciable de la ciudadana (12,3%) encuentra que el principal factor que dificulta la movilidad
est en las fallas de las autoridades.
Comportamientos que generan problemas de movilidad
Para cerca de la mitad de la ciudadana de Bogot (48%) el principal comportamiento que
produce problemas de movilidad es el irrespeto de las normas de trnsito por los conduc-
tores. Es notorio, sin embargo, que esta percepcin disminuye con el estrato (es la principal
causa de los problemas para el 53,1% de personas de estratos altos, frente al 44,6% de
las de estratos bajos). La segunda conducta tiene que ver con la falta de colaboracin y
tolerancia en situaciones complicadas (que pueden incluir congestin, accidentes, etc.),
comportamiento que ms causa dificultades para el 23,5% de ciudadanos, seguido por
el irrespeto de las normas de trnsito por parte de los peatones (11,8%). Esto ltimo, al
Grfica 2.3. Principal conducta que genera problemas de movilidad
La falta de colaboracin y tolerancia
en situaciones complicadas
El irrespeto a las normas de trnsito
por parte de los peatones
Otra
Una mala actitud de las autoridades
48,0%
23,5%
53,1%
51,0%
44,6%
19,8%
23,4%
23,9%
11,8%
6,1%
8,7%
10,4%
13,8%
0,2%
0,6%
2,0%
0,5%
10,1%
7,9%
9,4%
7,4%
8,1%
6,6%
9,0%
Total
Estrato alto (5y6)
Estrato medio (3y4)
Estrato bajo (1y2)
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60%
El irrespeto a las normas de trnsito
por parte de los conductores
Una mala actitud de
los que arreglan vas
56
contrario de los comportamientos de los conductores, lo perciben mucho ms las personas
de estratos bajos (1,8%) que de estratos altos (6,1%), lo cual posiblemente se deba a las
diferencias en el medio de transporte utilizado. Parecera obvio que entre los estratos bajos
existe un mayor grado de conciencia del comportamiento de los peatones, mientras que los
estratos medios y altos estaran ms alertas frente al de los conductores. El 8,7% de los
bogotanos encuentra que la principal conducta que produce problemas de movilidad es la
mala actitud de parte de las autoridades y el 7,4% la mala actitud de quienes arreglan las
vas. Habra que establecer en cada caso qu se entiende por mala actitud, con respecto
a lo cual la encuesta no ofrece pistas, pero en todo caso es un hecho notorio que la gran
mayora de ciudadanos es consciente de que la mala actitud que produce problemas de
movilidad se encuentra ms bien en los usuarios de las vas.
la seguridad en la movilidad en Bogot
Panorama de la seguridad en las vas
El hecho ms visible en la historia reciente de la movilidad en Bogot en trminos de segu-
ridad es su positiva evolucin en el curso de los ltimos 17 aos. Hoy es mucho ms seguro
transitar en la ciudad que en la primera mitad de la dcada de 1990, cuando Bogot era
probablemente el sitio ms peligroso para movilizarse en todo el pas. En 1991 la tasa de
muertes por accidentes de trnsito era de 21,3 por 100.000 habitantes en Bogot, frente
a una tasa nacional de casi la mitad de esa cifra (11,6). La inseguridad vial alcanz su
mximo en 1995, cuando la tasa lleg a 24,3 en Bogot y la del pas estuvo al borde de
alcanzarla (20,3). Entonces sobrevino el gran cambio de la capital en esta materia. La tasa
se desplom a 15,6 en 1997, cayendo por debajo de la tasa nacional, que en ese ao fue
de 18,8. Desde entonces el descenso ha sido sostenido tanto en la tasa de Bogot como
en la nacional, con algunos altibajos notorios como en 2003 (ver grfica), y la situacin hoy
es que, con todo y la disminucin de la tasa nacional, es mucho ms seguro transitar en
Bogot, con una tasa de 8 muertes por 100.000 habitantes, que en el resto de Colombia
(tasa de 13). La movilidad en Bogot fue incluso ms segura en 2008 que en el promedio de
Colombia en 1991. No nos ocuparemos aqu de examinar la transformacin de la seguridad
vial en Bogot entre 1995 y 1997, pero es indudable que se trata de uno de los grandes
logros de los programas de cultura ciudadana emprendidos por el gobierno de la ciudad. Es
cierto que la cada de la tasa de muertes en accidentes de trnsito coincidi con medidas
de fuerza (mayor accin de las autoridades en el control de aspectos como la embriaguez
57
al conducir) o administrativas (eliminacin de la ineficiente y a todas luces corrupta Polica
de Trnsito), pero tambin debe atribuirse a las iniciativas de cultura ciudadana. Esta fue
la poca de los mimos, los caballeros de la cebra y las tarjetas ciudadanas de aprobacin y
desaprobacin de las conductas en el trnsito). Otros artculos de este libro entran en deta-
lles en cuanto a esta transformacin
14
. Aqu nos interesa ms estudiar la situacin actual,
particularmente en cuanto se refiere a regulacin y auto regulacin ciudadanas.
Segn el Instituto de Medicina Legal, en 2008 hubo en Colombia 5.670 muertos por
accidentes de trnsito y 45.888 lesionados
15
. Por amplsimo margen en el caso de los
muertos, los usuarios de vas ms vulnerables en el pas son los motociclistas (2.082
muertos en 2008), seguidos por los peatones (1.752 muertos); siguen los pasajeros (710)
y los conductores (395)
16
. Del total de muertos, 2.903 perecieron por accidentes con veh-
culos particulares y 679 por accidentes con vehculos de servicio pblico
17
. En Bogot hubo
537 muertos (tasa de 8 por 100.000 habitantes, frente a una tasa nacional de 13) y 2.853
14 Ver Cultura ciudadana como poltica pblica: entre indicadores y arte, de Henry Murrain y Qu fue y
qu ser la cultura ciudadana?, de Paul Bromberg.
15 Las cifras proceden de Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; Fondo de Prevencin
Vial, Forensis, datos para la vida, Bogot, 2008, pp. 224 ss.
16 Ibd., p. 230.
17 Ibd., p. 231.
Grfica 2.4. Tasa de muertes por cada cien mil habitantes en accidentes de trnsito.
Bogot y Colombia, 1991-2007.
0
10
15
5
20
25
30
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
21,3
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Colombia
Bogot
24,4
24,1
24,3
22,3
15,6
15,1
12,0
13,0
11,0
9,0
10,0
8,0
7,0 7,0
12,8
8,0
23,3
11,6
12,7
15,0
18,3
20,3
18,4
18,8 18,8
16,7
15,3
14,7
13,8
12,6
12,1
12,7
12,9
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal (INML); Revista Forensis.
58
lesionados (tasa de 40, frente a una tasa nacional de 103)
18
. Una forma de ver estas cifras
y compararlas con el resto del pas es considerar que Bogot, con el 16,3% de la poblacin
nacional, tuvo el 9,5% de los muertos en accidentes de trnsito y el 3,9% de los lesionados.
Causas de la inseguridad en las vas: visiones ciudadanas y
experiencias reales
Para cerca de la mitad de la ciudadana, como ya hemos visto, el principal comportamiento
que genera problemas de movilidad en Bogot es el irrespeto de las normas de trnsito
por parte de los conductores; una proporcin significativa halla tambin la causa de los
problemas en el irrespeto de las normas por los peatones. Sin duda, lo principal de estas
percepciones se refiere al factor de seguridad en el trnsito.
En otras encuestas de cultura ciudadana aplicadas en varias ciudades se pidi a las
personas identificar el comportamiento ms grave en el trnsito, y en el promedio de dichas
ciudades el primero result ser manejar embriagado (41,8% de los ciudadanos), seguido a
distancia por no respetar el semforo en rojo (22%). El exceso de velocidad es el comporta-
miento ms grave para el 11,1% de ciudadanos, seguido por el hecho de permitir la subida o
bajada de pasajeros de los buses en mitad de la va (8,1%), y otras conductas como el acoso
de vehculos a los peatones en las cebras o esquinas (5%), el cruce de peatones por zonas
indebidas (3,1%), que los motociclistas no usen el casco reglamentario (2,1%), o que los
peatones crucen la calle cuando el semforo est en verde para los carros (2,1%).
Estas percepciones no coinciden con las cifras de accidentalidad ni con la experiencia
real de las personas. Segn los datos de Medicina Legal para todo el pas, de los 1.694
casos de los cuales se tuvo informacin sobre las causas en 2008, el 23% se debi a exceso
de velocidad, el 11% a embriaguez, el 15% a la violacin de otras normas de trnsito, y el
7% a infracciones de las normas por parte de los peatones
19
.
En cuanto a la experiencia real de las personas, en la encuesta de Cultura Ciudadana de
2008 en Bogot se pregunt si durante la semana anterior haban vivido ciertas situaciones
de peligrosidad en la movilidad. El 34,9% afirm haber montado en un bus o buseta que
iba demasiado rpido, el 18,8% sinti que un vehculo se les vino encima al cruzar la calle
y slo el 3,2% afirm haber montado en un vehculo manejado por alguien en estado de
embriaguez. Existen matices en estas experiencias segn las variables socio demogrficas.
La velocidad excesiva y viajar en un vehculo manejado por alguien en estado de embria-
18 Ibd., pp. 224, 241.
19 Ibd., p. 232.
59
guez la experimentan por igual las personas de todos los estratos. La velocidad excesiva
tienden a experimentarla ms las mujeres que los hombres, a la inversa que el acoso de
vehculos y el estado de embriaguez de los conductores; curiosamente, la experiencia de la
velocidad en buses y busetas parece disminuir progresivamente con la edad, pues la tuvo
el 40% de los menores de 30 aos y slo el 22% de los mayores de 60. Y un nmero mucho
mayor de personas de estratos altos sinti que un vehculo se les vino encima (30%), que de
estratos bajos (15%); el acoso de vehculos tambin es experimentado de manera distinta
por rangos de edad, variando del 12,1% (60 aos o ms) al 28% (40-44 aos). No sorprende
que en Bogot los individuos de los que una mayor proporcin de ciudadanos siente miedo,
despus de los ladrones, sean los conductores irresponsables (85,4%), superando a los
drogadictos, los morbosos, los borrachos, los indigentes y otros. Este miedo es perceptible-
mente ms alto en las mujeres (88,7%) que en los hombres (80,7%); en los estratos altos
(90%) que en los bajos (84%), y vara con la edad (de 90,3% para los ciudadanos de 45 a 49
aos y 76,2% para los de 14 a 19).
Cabe destacar que en todos estos aspectos Bogot ha mejorado con respecto a 2003,
cuando la proporcin de personas que viajaron en un bus o buseta con exceso de velo-
cidad fue de 37,3%, las que viajaron en un vehculo conducido por alguien en estado de
embriaguez fue de 8,2%, y las que se sintieron acosadas por un vehculo en un cruce fue de
25,3%. Igualmente, las cifras de Bogot son relativamente bajas en comparacin con los
promedios de otras ciudades donde se ha aplicado la encuesta. Segn tales promedios, el
exceso de velocidad en buses y busetas fue experimentado por el 38,2% de las personas, el
hecho de viajar en un vehculo conducido por alguien en estado de embriaguez por el 5,9%,
y el acoso de un vehculo al cruzar una calle por el 20,6%. Es notable, como muestra la
Grfica, que de las ciudades encuestadas Bogot es la que muestra un menor porcentaje
de personas que en la semana anterior a la encuesta tuvieron la experiencia de viajar en un
vehculo manejado por alguien embriagado.
Quin controla los comportamientos perjudiciales?
regulacin por las autoridades y regulacin ciudadana
Para controlar los comportamientos nocivos o peligrosos en el espacio pblico existen
las normas y las autoridades para hacerlas cumplir. Pero tambin estn los individuos,
capaces de auto controlarse guiados por sus convicciones morales, las normas sociales
y la ley, y de controlar a otros bajo esas mismas pautas. El control que ejercen las auto-
60
Grfica 2.5. Situaciones de la movilidad que vivieron las personas
en la semana anterior a la encuesta
Montaron en un vehculo
conducido por alguien
en estado de embriaguez
Montaron en un bus
o buseta que iba
demasiado rpido
3,2%
8,0%
5,4%
8,2%
6,0%
5,0%
6.5%
8,8%
18,8%
11,2%
19,1%
25,3%
15,2%
46,8%
45,0%
44,7%
42,2%
18,5%
25,9%
22,0%
34,9%
38,4%
37,3%
14,5%
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60%
Cruzaron una calle y un
vehculo se les vino encima
Belo Horizonte 2008
Mxico DF 2008
Bogot 2008
Barranquilla 2008
Santa Marta 2006
Cali 2006
Medelln 2007
Bogot 2003
ridades y el que ejercen los individuos pertenecen, obviamente, a dos categoras muy
distintas. Las autoridades estn investidas por la Constitucin y la ley de poder para
reprimir los comportamientos ilegales o desviados mediante sanciones legales (multas
para la mayora de violaciones de las normas de espacio pblico y trnsito). Los ciuda-
danos, desprovistos de ese poder, cuentan con sanciones de orden moral (culpa) o social
(vergenza). Otra de las caractersticas que distinguen al control por parte de las autori-
dades del control ciudadano es que las primeras estn obligadas a ejercerlo; no as los
ciudadanos.
Uno de los aspectos que indaga la encuesta es si, en la percepcin ciudadana, los dos
tipos de agentes corrigen o no los comportamientos contrarios a ciertas normas de espacio
pblico y trnsito: arrojar basuras en la calle, arrojar escombros o materiales en las vas,
daar el mobiliario pblico, poner equipos de sonido con volumen excesivo y vender
61
mercancas en los andenes, en cuanto a las primeras, y parquear vehculos en zonas prohi-
bidas y no usar casco para andar en motocicleta o bicicleta, en cuanto a las de trnsito.
Las respuestas a estas preguntas probablemente estn guiadas por la observacin de
los ciudadanos, pero tambin por lo que les indicara el sentido comn en cuanto a quin
corresponde corregir en cada uno de los casos. La percepcin mayoritaria, en general,
es que las autoridades corrigen poco tratndose de la infraccin de normas de espacio
pblico y son ms activas en cuanto a las de trnsito. A la inversa, los ciudadanos corrigen
poco las violaciones de las normas de trnsito y estn ms alertas en cuanto a las de
espacio pblico. Para el 82,3% de la ciudadana las autoridades no corrigen nunca o casi
nunca la infraccin de arrojar basuras en la calle; para el 70,7% no corrigen el acto de
daar el mobiliario pblico; para el 68,6% nunca o casi nunca intervienen si alguien arroja
escombros o materiales en las vas; y para el 58,5% no corrigen el acto de poner equipos
de sonido con volumen excesivo. Las autoridades seran ms activas tratndose de la
venta de mercancas en los andenes, pues el porcentaje de los que piensan que nunca
o casi nunca corrigen se reduce al 38,2%. En cuanto al trnsito, el 47,5% no ve que las
autoridades acten frente al estacionamiento de vehculos en zonas prohibidas, y slo el
19,6% observa lo mismo cuando los motociclistas o ciclistas no usan el casco protector.
Existen, por supuesto, matices en la percepcin ciudadana sobre la intervencin de las
autoridades ante la violacin de cada una de estas normas, percepcin que presenta
algunas variaciones por nivel socio econmico, sexo y edad, y en la comparacin entre las
ciudades donde se ha aplicado la encuesta. Por ejemplo, la opinin de que las autoridades
no actan nunca o casi nunca cuando alguien arroja basura en la calle aumenta con el
nivel socioeconmico (79% de personas de estratos bajos frente a 87% de aquellas de los
estratos altos); sobre las ventas de mercancas, como sera de esperar, la percepcin nega-
tiva sobre las autoridades desciende del 52% de personas de los estratos altos, al 37% de
las de estratos bajos. Igualmente, los estratos altos son ms crticos con las autoridades
en cuanto su accin frente al estacionamiento en zonas prohibidas (55%, frente al 46% de
personas de los estratos bajos). Al parecer, las autoridades son mucho ms activas ante
esta infraccin en Bogot que en Ciudad de Mxico, donde la percepcin negativa llega al
72% de los ciudadanos, pero menos que en Santa Marta (percepcin negativa del 33,3% de
ciudadanos).
Los ciudadanos en general, segn la percepcin de los encuestados, corrigen menos
que las autoridades cuando se trata de la violacin de normas de trnsito o las ventas
62
en los andenes. El 61% considera que los ciudadanos no corrigen nunca o casi nunca
cuando alguien arroja basuras en la calle, proporcin que asciende al 66,2% cuando la
infraccin es arrojar escombros en las vas y al 66,8% por el dao del mobiliario pblico.
La mayor intervencin ciudadana se presentara cuando alguien pone equipos de sonido
con volumen excesivo, pues la percepcin negativa se reduce al 47,7%. Para el 81,7% de
encuestados los ciudadanos no intervienen frente a las ventas en el espacio pblico;
para el 70,5% no lo hace ante el estacionamiento en sitios prohibidos, y para el 74,9% los
ciudadanos son pasivos si alguien no lleva casco al transitar en motocicleta o bicicleta.
Las mayores diferencias en la percepcin sobre el control ciudadano segn las variables
sociodemogrficas se encuentran frente al acto de poner equipos de sonido con volumen
excesivo. Los estratos altos son los que ms corrigen este comportamiento, pues el 65% de
personas de ese nivel socioeconmico piensan que los ciudadanos lo hacen, en compara-
cin con el 50% de personas de los estratos bajos. Por otra parte, en Bogot los ciudadanos
intervienen ms que en el promedio de las ciudades donde se ha aplicado la encuesta (en
ellas, para el 55,6% de los encuestados los ciudadanos nunca o casi nunca corrigen).
Arrojar escombros o
materiales en la va
Daar mobiliario pblico
Poner equipos de sonido
con volumen excesivo
Parquear vehculos
en zonas prohibidas
Vender mercancas
en los andenes
No usar casco para andar en
motocicleta o bicicleta
Arrojar basuar en la calle
66,8%
68,6%
70,7%
61,1%
82,3%
66,2%
47,7%
58,5%
70,5%
47,5%
74,9%
81,7%
38,2%
19,6%
0%
20% 30% 10% 40% 50% 60%
Grfica 2.6. Quin controla los comportamientos perjudiciales?
70% 80% 90%
Otros ciudadanos, Nunca - Casi nunca
Autoridades, Nunca - Casi nunca
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2008, pregunta No. 14a y 14b.
63
Cmo debera ser el control ciudadano?
En la encuesta se quiso conocer cul sera la reaccin de los ciudadanos si ven a alguien
cometer dos faltas en el espacio pblico: arrojar basura en la calle y cruzar la calle por
donde no se debe. Ms que lo que haran las personas, la pregunta permite detectar el
ideal que se tiene en cuanto cmo debera ser el control ciudadano. Veamos las respuestas.
En cuanto a la primera conducta, arrojar basura en la calle, el 64,3% de los ciudadanos
le llamara la atencin al infractor y slo el 2,3% buscara que otros le llamen la atencin.
El resto no hara nada por distintas razones: por temor a la reaccin (14,7%); porque les es
indiferente (13,5%); porque no les corresponde corregir a los dems (3,7%); y porque hacen
lo mismo (1,5%). Al respecto llaman la atencin varios hechos: por nivel socioeconmico, la
disposicin a llamar la atencin es visiblemente menos frecuente entre los estratos bajos
(60%) que entre los dems estratos (69,5% en promedio). Los estratos bajos son adems
los que ms temen a la reaccin (15%) y los ms indiferentes (16%), e igualmente los que
en mayor proporcin consideran que no les corresponde corregir (4%). Las mujeres temen
mucho ms a la reaccin (17,2%) que los hombres (11,1%); por el contrario, la indiferencia
es ms frecuente entre los hombres (15,9%) que entre las mujeres (11,7%). Las personas
ms jvenes (14 a 24 aos), son las que menos llamaran la atencin a quien comete la
falta (54%, frente al 72% y ms entre los mayores de 50 aos). Los ms jvenes son los que
menos temen a la reaccin (especialmente los de 14 a 19 aos, 10,9%), pero igualmente
entre ellos se encuentra la mayor proporcin de indiferentes (cerca de 23% de las personas
de 14 a 24 aos).
En cuanto a la persona que cruza la calle por donde no se debe, la mitad de la ciuda-
dana (50,2%) afirma que le llamara la atencin y el 3,4% buscara que otros le llamen la
atencin. El 46,4% no haran nada, ms de la mitad de ellos (26,2% del total) porque les
es indiferente; el 10,8% por temor a la reaccin, el 5,3% porque piensan que no les corres-
ponde corregir a los dems, y el 4,1% porque ellos hacen lo mismo. Los menos dispuestos a
llamar la atencin son los individuos de estratos altos (44,1%), y los ms dispuestos los de
estratos bajos (51,6%). De manera correspondiente, la indiferencia es mayor en los estratos
altos (29,3%) que en los bajos (25,1%). La disposicin a llamar la atencin es un poco ms
frecuente entre las mujeres que entre los hombres (51,6% y 48,3% respectivamente), y as
mismo la indiferencia es menor entre las primeras que entre los segundos (23,1% y 30,5%
respectivamente), aunque las mujeres son ms temerosas de la reaccin que los hombres
(12,2% y 8,9% respectivamente). La disposicin a llamar la atencin aumenta progresiva-
64
mente con la edad, desde slo el 34,1% de los jvenes de 14 a 19 aos hasta el 64,1% de
los mayores de 60. Correspondientemente, la indiferencia ante esta conducta disminuye
de modo progresivo con la edad, desde el 40,3% de los jvenes de 14 a 19 aos, al 13,1% de
los mayores de 55 a 59 aos. Curiosamente, los jvenes de este grupo son los que en menor
proporcin dejaran de llamar la atencin por temor a la reaccin, 6,1%, frente al 15,8% de
los adultos de 55 a 59 aos. Tambin en el grupo ms joven se halla la mayor proporcin de
los que no haran nada porque ellos hacen lo mismo (8,7%), en comparacin con el 1% de
los mayores de 60.
Grfica 2.7. Control social: Qu hara usted si alguien cruza la calle
por donde no se debe?
No hara nada porque
le es indiferente
No hara nada porque
usted hace lo mismo
Buscara que otros le
llamen la atencin
No hara nada porque
no le corresponde
corregir a los dems
No hara nada por
temor a la reaccin
Le llamara la atencin
50,2%
26,2%
44,1%
49,4%
51,6%
29,3%
27,1%
25,1%
10,8%
11,0%
10,8%
10,8%
3,7%
4,4%
4,5%
4,1%
5,3%
5,6%
4,5%
9,7%
3,4%
3,0%
3,9%
1,4%
Total
Estrato alto (5y6)
Estrato medio (3y4)
Estrato bajo (1y2)
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60%
Pregunta No. 12e para Bogot.
65
Cmo es el control ciudadano
Dos tercios de la ciudadana llaman la atencin a los infractores de las normas de espacio
pblico y trnsito, apenas la cuarta parte es indiferente y menos de la sptima parte teme
a la reaccin del reprendido, y proporciones nfimas no haran nada por que ellos hacen lo
mismo. Tal es la ciudad que los bogotanos creen que tendran si dependiera de ellos; muy
distinta a la que tienen al depender de los dems, como se observ al examinar la pregunta
de si los ciudadanos corrigen los comportamientos infractores o no. Veamos ahora la otra
cara de la moneda: qu hicieron realmente las personas en la semana anterior al vivir
algunas situaciones en el espacio pblico y la movilidad, y de las cuales seleccionamos
dos: montaron en un vehculo manejado por alguien en estado de embriaguez; montaron en
un bus que iba demasiado rpido.
Comencemos por la experiencia de viajar en un vehculo conducido por alguien embria-
gado, que en encuestas aplicadas en otras ciudades fue considerado por una alta propor-
cin de la ciudadana como el comportamiento ms peligroso en el trnsito. Qu hicieron
las casi 150.000 personas que afirman haber vivido dicha experiencia? El 63,5% no hizo
nada, y aunque este porcentaje es evidentemente alto, el control ciudadano sobre esta
conducta ha mejorado ostensiblemente en Bogot en los ltimos cinco aos, pues en
2003 la proporcin fue de 91,7%. Con este avance Bogot se puso a la par con Ciudad de
Mxico (62,7%), pero an est atrs de Belo Horizonte (52,9%). Qu hizo el resto de ciuda-
danos? El 23,7% afirma haber llamado cordialmente la atencin al responsable, y el 7,7%
haberlo agredido verbalmente; slo el 3,1% llam a las autoridades. Las reacciones varan
considerablemente segn las variables sociodemogrficas. Los estratos altos son los ms
complacientes (86% no hizo nada), y los menos son los estratos bajos (55%). Entre los
primeros nadie al parecer llam a la autoridad y entre los segundos al menos lo hizo un 4%.
Igualmente, el 10% de personas de estratos bajos afirman haber agredido verbalmente al
responsable (nadie de los estratos altos). No hay diferencias apreciables por sexo, aunque
ms mujeres que hombres acudieron a la autoridad (5,3% y 1,7% respectivamente); a la
inversa, ms hombres que mujeres hicieron un llamado cordial al responsable (24,7% y
22,2%). No hacer nada est relacionado con la edad, pues hay diferencias notables entre
grupos. El de 40 a 49 aos fue el ms activo (tres cuartas partes afirman haber actuado
de algn modo), mientras que casi el 90% de los jvenes de 14 a 19 no hizo nada. Los ms
dispuestos a llamar a la autoridad fueron los individuos entre 40 y 44 aos (13,3%), y casi el
45% de los de 30 a 34 hicieron un llamado cordial al responsable.
66
Viajar en un bus conducido con exceso de velocidad es sin duda una experiencia mucho
ms comn que la de montar en un vehculo conducido por alguien en estado de embria-
guez y mucho ms peligrosa, si se tiene en cuenta que casi la cuarta parte de los casos
de muertes por accidentes de trnsito en todo el pas cuya causa se conoce se debe a este
comportamiento. Segn los resultados de la encuesta, la vivieron 1.625.338 personas,
casi el 35% de los ciudadanos de Bogot mayores de 14 aos. Qu hicieron? El 80,2% no
hizo nada, promedio muy superior al de las ciudades encuestadas (72,4%) y slo inferior al
Grfica 2.8. Control social: Qu hicieron las personas cuando viajaron
en un vehculo manejado por alguien en estado de embriaguez?
Llam a las autoridades
Llam la atencin al
responsable de forma cordial
y la persona respondi mal
0,8%
2,0%
20,5%
12,1%
17,4%
15,1%
19,4%
19,8%
12,9%
4,9%
6,1%
8,6%
8.1%
10,8%
2,6%
3,2%
3,1%
6,3%
1,1%
10,9%
9,3%
7,2%
3,2%
7,7%
51,4%
72,4%
11,7%
52,9%
67.1%
63.5%
62,7%
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%
Belo Horizonte 2008
Mxico DF 2008
Bogot 2008
Barranquilla 2008
Santa Marta 2006
Medelln 2007
Llam la atencin al
y la persona respondi bien
Agredi fsicamente
al responsable
Agredi verbalmente
al responsable
No hizo nada
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el grfico. Pregunta No. 10b para Bogot.
80%
67
de Medelln en 2007 (83,1%). Hoy los bogotanos regulan menos esta conducta que en 2003,
cuando la proporcin fue de 76%. El 14,2% hizo un llamado cordial al responsable, el 3,7%
dice haberlo agredido verbalmente, y slo el 1% llam a las autoridades. Nuevamente, la
Grfica 2.9. Control social: Qu hicieron las personas ante el exceso de velocidad
en vehculos de servicio pblico?
0,1%
0,7%
0,8%
0,7%
0,1%
10,4%
7,9%
4,0%
3,7%
6,8%
74,1%
46,4%
83,1%
12,3%
5,6%
78,1%
68,4%
80,2%
76,9%
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%
Belo Horizonte 2008
Mxico DF 2008
Bogot 2008
Barranquilla 2008
Santa Marta 2006
Cali 2006
Medelln 2007
Agredi fsicamente
al responsable
Llam la atencin al
y la persona respondi mal
Llam la atencin al
y la persona respondi bien
Agredi verbalmente
al responsable
No hizo nada
Llam a las autoridades
6,0%
6,2%
5,3%
17,7%
29,9%
10,8%
5,5%
5,9%
8,3%
7,0%
6,9%
10,1%
8,2%
2,7%
0,8%
0,9%
0,5%
0,5%
1,1%
0,4%
80% 90%
68
respuesta de los individuos de estratos bajos fue ms activa que las de los otros, aunque
slo marginalmente pues el 66% no hizo nada, en comparacin con el 70% de los de
estratos altos. En cambio, mientras el 27% de personas de estratos altos hizo un llamado
cordial al responsable, este slo fue el caso del 13% de las de estratos bajos.
Actitud ante el control social
Para terminar, examinemos las reacciones de las personas ante la regulacin mutua.
Tambin en este caso existe un mundo ideal (cmo reaccionara yo si alguien me corrige)
y un mundo real (cmo reaccionaron otros al ser corregidos en situaciones reales), pero
en este caso la distancia entre estos dos mundos suele ser menor que la que se presenta
entre la disposicin a corregir y la actuacin efectiva de los ciudadanos.
En la encuesta se pregunt cmo reaccionara la persona si alguien le llamara la aten-
cin por incurrir en dos comportamientos: arrojar por descuido basura en la calle y cruzar
la calle por donde no se debe. Es su inmensa mayora (92% y 93,3% para cada una de estas
situaciones) los individuos aceptaran el llamado de atencin, y slo el 3% o menos no lo
Grfica 2.10. Control social: Cmo reaccionara usted si alguien le llama la atencin
por arrojar basuras en la calle?
2,8%
1,7%
3,3%
2,55%
5,0%
5,4%
2,7%
3,4%
7,0%
2,1%
1,6%
83,6%
84,4%
87,2%
6,1%
1,7%
89,6%
92,9%
94.1%
88,3%
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%
Belo Horizonte 2008
Mxico DF 2008
Bogot 2008
Barranquilla 2008
Santa Marta 2006
Cali 2006
Medelln 2007
No acepta el llamado de
atencin porque nadie
debe decirle qu hacer
No acepta el llamado
porque le parece una
falta inofensiva
Acepta el llamado
2,2%
80% 90% 100%
69
aceptara porque nadie debe decirles qu hacer. Los porcentajes son igualmente elevados
para los componentes de cada una de las variables socio demogrficas.
En cuanto respecta a los comportamientos reales, se pregunt por las reacciones que
tuvieron las personas a quienes se hizo un llamado de atencin cordial en ciertas situa-
ciones en el espacio pblico y el trnsito vividas por el encuestado en la semana anterior.
Las reacciones variaron segn se tratara de un comportamiento u otro, y segn el nivel
socio econmico, el sexo y la edad de quien hizo la reconvencin. Los ciudadanos de Bogot
parecen responder de buen grado cuando se les corrigen los actos de conducir un vehculo
en estado de embriaguez (63,8% de los casos de correccin cordial) y poner msica a un
volumen excesivo (66%), y en menor medida cuando las infracciones son conducir un veh-
culo de servicio pblico con exceso de velocidad (42,5%) y acosar al peatn al cruzar este
una calle (44%). Segn los datos de la encuesta, es mayor la probabilidad de recibir una mala
respuesta al corregir a alguien que comete una infraccin si se es de clase alta o se es mujer.
Perspectivas
Cerrar brechas parece ser la consigna que resume los retos para la ciudadana de Bogot
y su administracin en los prximos aos en cultura ciudadana, especficamente en
cuanto se refiere a las normas de espacio pblico y movilidad. Cerrar la brecha entre las
normas escritas y el sentido comn, para lo cual la poblacin objetivo debe sin duda ser
la niez y la juventud, y el medio la educacin formal en escuelas y colegios. Por supuesto
debe perseverarse en la enseanza de las normas a los adultos, pero probablemente el
impacto de las respectivas campaas debe buscarse ms en sus efectos sobre la sociali-
zacin primaria de los nios. Cerrar la brecha entre la percepcin ciudadana y la realidad,
problema crnico que enfrentan las autoridades de toda ciudad, especialmente en los
campos de la seguridad y la accin oficial. La difusin amplia de las cifras, buenas y malas,
y la explicacin permanente a la ciudadana de los procesos que intervienen puede contri-
buir a disminuir dicha distancia. Es probable que la brecha entre la percepcin ciudadana
y la realidad no sea tan grande en relacin con la intervencin de las autoridades para
corregir las violaciones de algunas normas, y aunque es cierto que la polica debera
atender todos los casos, es obviamente prioritario que corrija a los motociclistas o ciclistas
que no usan casco, que a los ciudadanos que ponen msica con volumen excesivo. Cerrar
la brecha, finalmente, entre aquello que los ciudadanos piensan que haran y lo que real-
mente hacen cuando ven a alguien cometer una infraccin. En general, hay entre los bogo-
70
tanos una elevada disposicin a ser corregido, y al menos en la mitad de los casos, si no
ms, esta disposicin se torna en comportamiento real cuando la correccin se hace de
manera cordial. La ciudadana, as mismo, entiende de smbolos y acciones simblicas que
llaman la atencin sobre la importancia de cumplir las normas y los peligros para la vida
que acarrea su violacin. Los mimos y las tarjetas ciudadanas lo demostraron en el pasado,
y en poca ms reciente tuvo gran impacto una bicicleta fantasma simblica puesta en el
lugar donde pereci una nia atropellada por un conductor de servicio pblico.
Es obvio que la ciudad se vive de manera muy distinta si se es de estrato alto, medio o
bajo, o si se tiene una edad de 15 aos o de 60, o si se es hombre o mujer. Del mismo modo
varan los comportamientos, las disposiciones y las reacciones frente a las normas y al
control ciudadano. A este respecto, la encuesta sigue siendo un instrumento valioso para
las polticas pblicas, pues no slo permite fijar metas, como fue su intencin desde el
principio, sino que llama la atencin sobre los matices, asunto esencial en una ciudad tan
diversa y compleja como Bogot.
Fuente: Cortesa de El Tiempo, fotgrafo Alberto Urrego, Bogot, septiembre, 2009.
Bicicleta fantasma puesta por ciudadanos de Bogot, como acto de memoria, en el sitio donde falleci Nicole, una nia de diez
aos que cuando se transportaba en bicicleta fue atropellada por un vehculo de servicio pblico. El smbolo, utilizado por primera
vez en Inglaterra, se ha hecho internacional y ha sido compartido por 48 pases.
71
72
El Vnculo
EntrE
cultura
ciudadana
y cultura
poltica:
confianZa
y acuErdos
Efran Snchez
1
73
Tema frecuente en la prensa y los ambientes econmicos, polticos y sociales, la confianza
comenz a ganar fuerza en la sociologa como objeto de estudio independiente en la
dcada de 1960, y desde entonces se ha publicado una sucesin de obras ahora clsicas.
Todos los autores, como lo resume Ronald Inglehart, coinciden en sealar que la confianza
interpersonal es esencial para la construccin de las estructuras sociales de las que
depende la democracia y las complejas organizaciones sociales en las cuales se basan
las empresas econmicas en gran escala. La confianza tambin es parte fundamental del
capital social, definido sencillamente por Francis Fukuyama como un conjunto concreto
de valores o normas informales compartidas por los miembros de un grupo que les permite
cooperar entre s, y agrega que Si los miembros de un grupo adquieren la expectativa de
que los dems se comporten de manera responsable y honesta, llegarn a tener confianza
mutua. La confianza acta como lubricante que hace que todo grupo u organizacin
funcione de modo ms eficiente. Su conclusin es que El capital social es una capacidad
que surge de la prevalencia de la confianza en una sociedad o en ciertas partes de ella.
Parte esencial de la cultura poltica y de lo que podramos llamar cultura econmica,
la confianza es tambin una de las dimensiones fundamentales de la cultura ciudadana.
Fukuyama define la confianza como la expectativa que surge dentro de una sociedad,
sobre la base de normas compartidas, de un comportamiento regular, honrado y coopera-
tivo por parte de otros miembros de esa comunidad. Cuando el comportamiento de una
persona se caracteriza por la honradez, la cooperacin y otras virtudes sociales como la
responsabilidad y el sentido del deber, la expectativa se fortalece y se puede decir que la
persona es confiable. En la definicin de Fukuyama priman los valores ticos o morales.
Las organizaciones ms eficaces, dice, se basan en comunidades de valores ticos
compartidos. Cuando existen tales valores, las comunidades no necesitan una extensa
regulacin legal o contractual de sus relaciones porque el consenso moral previo da a los
miembros del grupo la base para la confianza mutua. Sin embargo, en las imperfectas
sociedades de la realidad, especialmente las sociedades urbanas, existe la regulacin legal
y la regulacin social, adems de la regulacin tica. En una sociedad compleja los indivi-
duos no suelen regularse solamente por un consenso moral previo, sino tambin por las
leyes y las normas sociales, y es el conjunto de los tres tipos de regulacin lo que conforma
las normas compartidas que sirven de base para determinar si el individuo acta de
1 Socilogo, Universidad Santo Toms Bogot; doctor en historia moderna latinoamericana, Universidad
de Oxford. Ex director del Observatorio de Cultura Urbana, Bogot.
74
manera honrada, cooperativa y responsable, y ha desarrollado el sentido del deber hacia
los dems; es decir, si es digno de confianza. Desde luego, todas estas virtudes tienen infi-
nitos matices y grados, y de all que existan infinitos niveles de confianza.
Como en la cultura poltica y la cultura econmica, la confianza es factor esencial en
la cultura ciudadana por dos razones principales. Por una parte, es un indicador global
de cultura ciudadana. Un bajo nivel de confianza en los dems es signo de que existen
conflictos de convivencia, y estos pueden detectarse en los niveles de cumplimiento de
normas, de tolerancia y de solidaridad, en las actitudes hacia la ley y todas las dems
dimensiones de la cultura ciudadana. Por otra, la confianza impulsa la cultura ciudadana
y la desconfianza la frena. En una sociedad desconfiada existe una alta probabilidad de
que los individuos perciban que la sociedad en general o una parte de ella no cumple las
normas morales, legales o sociales-, y esto puede tener impacto decisivo en los compor-
tamientos. Y es obvio que una baja confianza en las instituciones, entre ellas el Congreso,
que hace las leyes, o en el Concejo, que entre otras cosas aprueba o desaprueba los
cdigos de convivencia y de polica, incide sobre las actitudes y, de manera directa o indi-
recta, sobre los comportamientos con respecto a las normas.
La confianza interpersonal y la confianza en las instituciones son dos facetas distintas
del capital social. La primera hace posible que los individuos cooperen para el logro de
fines comunes o de objetivos individuales, y la segunda permite que el capital social as
creado se proyecte sobre el conjunto de la sociedad. Ambas son piezas fundamentales
de la democracia, y determinan que los asuntos pblicos sean o no importantes para los
individuos, que se organicen socialmente y participen. En todo ello interviene la capacidad
de los individuos de concertar y cumplir acuerdos, capacidad que, en ltima instancia, es
expresin y sustento de la confianza. La encuesta de cultura ciudadana aplicada en Bogot
en 2008 cubre todos estos aspectos, y sus resultados, que examinamos en las siguientes
pginas, arrojan luces sobre la cultura ciudadana y la cultura poltica en la ciudad.
Confanza interpersonal
La encuesta ofrece un dato sorprendente sobre la confianza entre las personas en Bogot.
A la pregunta de si, en general, se puede confiar en la gente, el 40,2% de las personas
respondi afirmativamente, porcentaje extraordinariamente alto en comparacin con el
promedio de las ciudades en las que se ha aplicado la encuesta de cultura ciudadana, que
se reduce al 28,4%, y slo inferior al de Ciudad de Mxico (46,5%). Tanto la cifra de Bogot
75
como la de Ciudad de Mxico se apartan de la observacin de Ronald Inglehart en cuanto
a la correlacin entre religin y confianza interpersonal. Los datos de la Encuesta Mundial
de Valores de la segunda mitad de la dcada de 1990 mostraron a Inglehart que, de 19
ciudades en las cuales ms del 35% del pblico cree que se puede confiar en la mayora
de la gente, 14 son histricamente protestantes y slo una (Irlanda) es catlica. Lo que
esto significa es que, al menos en el tema de la confianza entre las personas, ciudades
como Mxico y Bogot pareceran alejarse del polo tradicional en la clasificacin de
Inglehart de las sociedades del mundo, y estaran pasando al polo secular racional. En
ambos casos la confianza interpersonal muestra un aumento histrico, y en el de Bogot,
segn las mediciones de John Sudarsky para su ms reciente estudio sobre capital social
en Colombia, creci a una tasa anual de 5,6% entre 1997 y 2005, mayor que el crecimiento
nacional, de 4,5% anual.
Otro aspecto que deja en claro la encuesta es que la confianza est ntimamente rela-
cionada con la situacin social del individuo. En general, a mayor vulnerabilidad social,
menor confianza, y esto se demuestra en el anlisis de esta pregunta por nivel socioecon-
mico, sexo y edad. Slo el 34% de personas de estratos bajos cree que se puede confiar en
la gente en general, frente al 59% de los estratos altos. Las mujeres confan menos que los
hombres (35,8% y 46,3% respectivamente), y por edades la menor proporcin de confiados
est en el grupo de 14 a 19 aos (34,5%), en comparacin con el de 40 a 44 aos (45,6%),
presumiblemente el grupo en mejores condiciones econmicas, sociales y profesionales.
La gente en general, sin embargo, es una entidad abstracta, y el panorama de la
confianza interpersonal se aclara an ms cuando los dems dejan de ser seres
annimos y se sitan dentro de crculos de cercana, en cuyo centro est la persona. Los
resultados de la encuesta muestran cmo, a mayor anonimato, menor confianza. En los
parientes confa el 85,1% de las personas, en los amigos el 61,1%, en los vecinos el 59,4%,
y en los compaeros de estudio o de trabajo el 58,4%. Estos porcentajes son superiores a
los promedios de las ciudades con encuesta de cultura ciudadana, y muestran en todos los
casos un aumento de la confianza en Bogot con respecto a 2003 (entonces las cifras eran:
en los parientes 76,2%, en los amigos 60,4%, en los vecinos 44,7%, y en los compaeros de
estudio o trabajo 43%). El avance de Bogot radica no slo en la mejora de la confianza en
todos los crculos de cercana, sino muy particularmente en el hecho de que los mayores
aumentos se presentan en los crculos ms alejados (vecinos y compaeros de estudio o
trabajo). En Bogot an se privilegian los lazos familiares por encima de todos los dems,
76
como corresponde a las sociedades del polo tradicional de Inglehart, pero parece obvio
que gana cada vez ms terreno en polo racional-secular.
Lo dicho sobre la correlacin entre confianza y vulnerabilidad se confirma con respecto
a todos los crculos de cercana. Los estratos bajos son los que menos confan en los
parientes (81% frente a 89% de los estratos altos), en los amigos (51% frente a 85% de
los estratos altos), en los vecinos (52% frente a 80% de los altos) y en los compaeros de
estudio o trabajo (52% frente a 71% de los estratos altos). Y as mismo, las mujeres confan
menos que los hombres (con excepcin de la confianza en los parientes), y el grupo de edad
de las personas menos confiadas es el de 14 a 19 aos. Si se piensa en trminos de capital
social, que segn las mediciones de Sudarsky tuvo un aumento del 67% en Bogot entre
1997 y 2005 muy inferior al porcentaje nacional, de 106%-, es evidente que parte de la
vulnerabilidad se debe a la desventaja en capital social en comparacin con otros grupos
poblacionales. Se crea as un crculo vicioso difcil de romper: a menor confianza menor
capital social, y a menor capital social menor confianza.
Confanza en las instituciones
Distinguimos entre la confianza interpersonal y la confianza en las instituciones, ms
por el sujeto de la confianza que por la naturaleza de esta. Se confa en la familia o los
amigos por motivos esencialmente semejantes a aquellos por los cuales se confa en la
Iglesia, el gobierno nacional o el ejrcito. En todos los casos existe la expectativa de que
se comporten de modo honrado, cooperativo y responsable, y esta confianza se basa en
percepciones especficas, en la experiencia individual de las personas, e incluso en lazos
emocionales.
Tabla 1. Confianza en las instituciones (mucha o muchsima). Bogot 2008
Institucin total %
Promedio
ciudades %
Estratos
bajos %
Estratos
altos %
hombres % mujeres %
Los maestros 63,5 58,6 61,0 69,0 64,5 62,7
El ejrcito 59,1 51,7 57,0 68,0 61,6 57,4
La Iglesia 58,5 54,7 61,0 53,0 54,7 61,1
El gobierno nacional 46,5 32,8 47,0 56,0 46,5 46,5
La radio 41,8 39,2 44,0 41,0 42,3 41,4
La alcalda 39,8 27,5 44,0 41,0 37,2 41,7
La televisin 33,6 34,4 36,0 31,0 33,7 33,6
La prensa 32,1 29,8 33,0 32,0 33,4 31,1
Los jueces 23,7 22,1 22,0 30,0 27,0 21,3
77
Los sindicatos 17,3 17,9 18,0 19,0 18,3 16,4
El Congreso 15,0 13,3 17,0 12,0 14,3 15,5
Los polticos 8,1 7,4 -- -- 8,7 7,7
Segn los resultados de la encuesta sobre confianza en las instituciones, de los cuales
la Tabla 1 ofrece un resumen, los mayores niveles de confianza los tienen los maestros, el
ejrcito, la Iglesia, el gobierno nacional y los medios de comunicacin. Lo que esto parece
indicar es que en la confianza hacia las instituciones intervienen mltiples factores, y el
primero de ellos es que, como en la confianza interpersonal, los sujetos institucionales
parecen situarse en crculos de cercana con respecto al individuo. Si olvidamos por un
momento al ejrcito, los mayores sujetos de confianza son los dos principales responsa-
bles de la socializacin secundaria: los maestros y la Iglesia, y a ellos estn vinculados los
individuos por fuertes lazos emocionales y morales.
La prominencia de la Iglesia pone de relieve el elemento tradicionalista de la sociedad
bogotana, pero el hecho de que la superen los maestros muestra la tendencia hacia una
mayor secularizacin. Sin embargo, es visible el contraste entre los estratos bajos y los
altos en la distribucin de la confianza en los agentes de la socializacin secundaria.
Los primeros confan visiblemente ms que los segundos en la Iglesia, e inversamente,
los estratos bajos confan menos en los maestros que los altos. As mismo, la confianza
en la Iglesia aumenta progresivamente con la edad, desde el 51,1% de los jvenes de 14
a 24 aos, al 75,2% de los mayores de 60. La confianza en los maestros no muestra una
tendencia definida por edades, pero hay una evidente diferencia entre los que menos
confan en ellos, los jvenes de 20 a 24 aos (58,4%) y los que ms lo hacen, los adultos de
50 a 54 (69,3%). Como en el caso del Ejrcito, la confianza se dirige a la Iglesia como insti-
tucin y no tanto a sus representantes, pues en los sacerdotes confa el 36,9% de la ciuda-
dana, porcentaje que, al igual que el de confianza en la Iglesia, es superior al promedio de
las ciudades encuestadas. Tambin hay un elemento claro de catolicismo en la confianza
en la Iglesia, pues al preguntarse por las organizaciones religiosas (por ejemplo las iglesias
evanglicas), slo el 18,5% manifest tenerles mucha o muchsima confianza, correspon-
diendo un porcentaje casi similar (20,9%) a la confianza en los pastores.
La presencia del ejrcito entre las instituciones en que ms confan los bogotanos
puede tener varias explicaciones. Obviamente no interviene en este caso el factor de
cercana al individuo, como en el de los maestros y la Iglesia. Una posibilidad es que el
ejrcito vendra a llenar el vaco de confianza que dejan otros actores institucionales, como
78
los polticos, y a esto parece referirse Carlos Alberto Montaner al decir: En las democra-
cias avanzadas, el papel de los militares es proteger a la nacin de amenazas externas. En
Amrica Latina los militares suelen asignarse la tarea de salvar a la nacin de las fallas
de los polticos. En Colombia, sin embargo, el elevado nivel de confianza en el ejrcito
probablemente tiene las mismas motivaciones que el elevado nivel de confianza en el
gobierno nacional, a saber, la expectativa de que libren al pas de amenazas internas, en
particular los grupos guerrilleros. Existe cierta complejidad sociolgica en el hecho de que
confen ms en el ejrcito los estratos altos que los bajos, y en que sea tan notoriamente
menor la confianza en ese cuerpo armado entre los jvenes de 14 a 19 aos (54,1%) que
entre los mayores de 60 (67,4%). Y es curioso que la confianza en la polica sea tan inferior
a la que se tiene en el ejrcito (42,5% de la ciudadana confa mucho o muchsimo en la
polica), aunque el porcentaje de confiados es considerablemente mayor en Bogot que
en el promedio de las ciudades encuestadas (34,9%), e incluso muy superior al de Cali
(25,1%) y al de Ciudad de Mxico (12%). Habra que examinar en detalle esta faceta de la
confianza en las instituciones, pues la polica ha jugado papel tan importante o ms que el
ejrcito en la lucha contra la guerrilla, y los escndalos en que se ha visto envuelta no son
mucho mayores a los del ejrcito. Sin embargo, existe una diferencia fundamental entre las
dos instituciones, y es el mayor contacto de la polica con la ciudadana, lo cual introduce
matices en el principio de la proporcionalidad entre la confianza y los crculos de cercana y
genera interrogantes sobre la calidad de dicho contacto.
La confianza en el gobierno nacional en Bogot se acerca a los promedios mundiales
y es visiblemente superior al de las ciudades encuestadas, superando a los porcentajes
de ciudades con alto capital social como Belo Horizonte (32,9%) y Barranquilla (35,8%);
tambin est muy por encima del de Ciudad de Mxico (16%). Con todo, dicha confianza no
es uniforme en Bogot, pues confan ms en el gobierno nacional los estratos altos (56%)
que los bajos (47%), y mucho ms los mayores de 60 aos (62%) que los jvenes de 14 a
19 (32,8%). En una primera inferencia, podra suponerse que la seguridad democrtica y
los consejos comunales (tal vez los pilares ms importantes de la confianza en el gobierno
nacional actual) significan ms para los estratos altos que para los bajos y para los adultos
mayores que para los jvenes.
La ciudadana diferencia claramente entre los niveles territoriales del gobierno con
relacin a la confianza, pues esta desciende al 39,8% en la alcalda y al 33,5% en la gober-
nacin. Ambos porcentajes superan al promedio de las ciudades encuestadas, pero en
79
contraste con el gobierno nacional, en la alcalda y la gobernacin confan ms los estratos
bajos que los altos; en ambos casos los que confan menos son los estratos medios
(35% en la alcalda y 31% en la gobernacin). Tambin diferencian los ciudadanos entre
el gobierno y los funcionarios pblicos, y en el caso de estos la confianza cae al 13,2%,
porcentaje similar al promedio de las ciudades encuestadas (14,2%) e inferior al de Mede-
lln (19,2%) y Belo Horizonte (30,2%).
La confianza en la justicia es relativamente baja en Bogot. Menos de la cuarta parte
de la ciudadana confa en los jueces (23,7%) o en los rganos judiciales (22,8%), aunque
estas proporciones son similares o no estn muy por encima de los promedios de las
ciudades encuestadas, y en ambos casos confan ms los estratos bajos que los altos y las
mujeres que los hombres.
Las instituciones en las que menos confan los bogotanos son el Congreso (15%) y los
polticos (8,1%), y aunque estos porcentajes son bajos, corresponden a los promedios de
las ciudades encuestadas, o incluso los superan. Por qu, entonces, se eligen polticos
para que representen a la ciudadana en el Congreso? La explicacin probablemente no
est muy lejana a la que encuentra Carlos Alberto Montaner para Amrica Latina: La
verdad es que un alto porcentaje de latinoamericanos nutre o tolera relaciones en las
cuales se premia la lealtad, y el mrito se ignora en gran medida. En la cultura latinoa-
mericana la lealtad rara vez llega ms all del crculo de los amigos y la familia. As, se
desconfa profundamente del sector pblico y la idea del bien comn es muy dbil. En
consecuencia, es inevitable que los polticos ms exitosos sean aquellos que pagan a sus
aliados y simpatizantes. Claramente, en estos dos casos la lealtad y la confianza corres-
ponden a los crculos de cercana que caracterizan ms a la confianza interpersonal, y este
es obviamente uno de los aspectos ms problemticos de la cultura poltica en Colombia.
Los medios de comunicacin son objeto de confianza variable entre los bogotanos. Se
confa considerablemente ms en la radio que en la televisin o la prensa, y confan ms
los estratos bajos que los altos (ver Tabla 1). Los porcentajes son semejantes al promedio
de las ciudades encuestadas y muestran un grado relativamente bajo de confianza en
la informacin que proporcionan. La mayora del pblico no dispone de medios para
confirmar dicha informacin, y en parte al menos la confianza en los medios es un compo-
nente de lo que John Sudarsky llama Fe en fuentes de informacin no validadas (Fenoval),
uno de los factores que analiza en sus mediciones de capital social. Segn estas, entre
1997 y 2005 la Fenoval aument en Bogot, pero lo hizo menos que en el pas.
80
No obstante ser superior en casi todos los casos al promedio de las ciudades donde
se ha aplicado la encuesta, en Bogot la confianza en las instituciones ha declinado en
28% entre 1997 y 2005, segn las mediciones de Sudarsky, convirtindose la capital en
la segunda rea [del pas] ms baja en confianza institucional. Con excepcin de la refe-
rente a la Iglesia, dice Sudarsky, todas las variables de confianza se encuentran entre 5%
y 10% ms bajas en Bogot que en el conjunto de la nacin. Y en el conjunto de la nacin
las nicas instituciones en las que aument la confianza fueron el gobierno nacional (13%)
y el gobierno municipal (1%). En todas las dems se registr un descenso ms o menos
pronunciado; as por ejemplo, la confianza en las Fuerzas Armadas cay en 2%, en la
Iglesia en 3%, en la prensa en 13%, en el Congreso en 15%, en la televisin en 15%, en el
sistema legal en 18% y en los sindicatos en 22%.
La confianza interpersonal y la confianza en las instituciones, como se ha dicho, son
facetas distintas del capital social, y esta ltima puede verse legtimamente como un
aspecto de la cultura poltica. Los bajos niveles de confianza en el Congreso, los polticos,
el sistema de justicia y los sindicatos plantean interrogantes sobre las percepciones y
actitudes de los ciudadanos con respecto a los asuntos pblicos. Una pregunta de la
encuesta se refiere precisamente a la importancia que dan las personas a dichos asuntos
dentro de una escala de 1 a 10, en que 1 indica mucha importancia y 10 muy poca. Ms de
la mitad de la ciudadana (55,5%) eligi los cuatro puntos intermedios, que evidentemente
suponen que ni son importantes para ellos, ni les son totalmente indiferentes. Menos de la
tercera parte (30,8%) les otorg gran importancia (puntos 9 y 10 de la escala). Hay diferen-
cias entre la poblacin por variables socio demogrficas que van ms all de los simples
matices. Es notable, por ejemplo, el contraste entre la proporcin de personas de los
estratos bajos que dan gran importancia a los asuntos pblicos (26%) y la de los estratos
altos (43%). Sin duda inciden en este resultado diversas variables, como el nivel educa-
tivo, la informacin que poseen las personas sobre el sistema poltico y la confianza en las
instituciones. Pero mucho ms significativa que las actitudes hacia los asuntos pblicos en
trminos de capital social y cultura poltica es la participacin cvica de los ciudadanos.
Participacin cvica
La participacin de los bogotanos en actividades colectivas y comunitarias y su perte-
nencia a organizaciones polticas o sociales descendi en 35% entre 1997 y 2005, segn
las mediciones de John Sudarsky. Tambin lo hizo a nivel nacional, en proporcin ligera-
81
mente menor (33%), y este fue uno de los factores, quizs el ms importante, que impidi
que el capital social creciera a un ritmo ms acelerado. An as, como muestra la Tabla 2,
la participacin cvica es mayor en Bogot que en el promedio de las ciudades donde se ha
aplicado la encuesta, y en muchos aspectos es incluso muy superior a la de ciudades con
alto capital social como Belo Horizonte (Brasil). Curiosamente, la nica ciudad colombiana
que supera a Bogot en algunas facetas de la participacin cvica es Barranquilla. Todo
esto, desde luego, hace surgir interrogantes sobre la naturaleza del capital social y la parti-
cipacin, y sobre las particularidades culturales de las ciudades, que no es posible consi-
derar en este texto.
Tabla 2. Participacin cvica. Bogot 2008
Actividades en que
participaron las personas
en el ltimo ao
total % Promedio
ciudades %
Estratos
bajos %
Estratos
altos %
hombres % mujeres %
Actividades colectivas (marchas
o manifestaciones)
30,3 17,5 24,0 42,0 29,7 30,7
Organizacin de eventos cultu-
rales, recreativos o deportivos
40,8 27,5 37,0 40,0 47,4 36,0
Actividades comunitarias para
mejorar la seguridad
25,0 18,8 25,0 19,0 28,2 22,8
Actividades para mejorar o
construir obras comunales
18,4 13,2 19,0 16,0 22,2 15,7
Grupos o partidos polticos 8,3 7,2 7,0 12,0 10,6 6,7
Espacios de gestin de polticas
pblicas (veeduras o consultas
ciudadanas, etc.)
7,5 7,5 7,0 9,0 9,9 5,8
Organizaciones voluntarias 21,3 16,7 18,0 24,0 22,7 20,3
Mirando en detalle las actividades cvicas y las organizaciones por las que pregunt la
encuesta, salta a la vista en primer lugar el bajo inters de la ciudadana en la participa-
cin en general. Solamente la organizacin de eventos culturales, recreativos o deportivos
(torneos de ftbol de barrio, por ejemplo) llama la atencin a algo ms de la tercera parte
de la ciudadana, y las actividades de beneficio comn, como la construccin de obras
comunales o la mejora de la seguridad, slo convocan a la cuarta parte en el mejor de los
casos. Los asuntos que podramos llamar polticos, como la pertenencia a partidos o la
intervencin personal en espacios e instancias considerados por los analistas como mani-
82
festaciones ideales de la democracia participativa (entre ellos las veeduras, los consejos
locales y los presupuestos participativos), slo movilizan a lo sumo a uno de cada 12
ciudadanos. Los estratos bajos participan menos que los altos en casi todos los tipos de
actividades, con excepcin de las acciones colectivas de beneficio comn, particularmente
en las acciones comunitarias para mejorar la seguridad, lo cual significa que los estratos
bajos tienen una mayor conciencia de la corresponsabilidad en esta materia. Los estratos
medios participan ms que los altos y los bajos slo en la organizacin de eventos cultu-
rales, recreativos y deportivos (45%) e igualan a los altos en la pertenencia a organiza-
ciones voluntarias. Si se observan los niveles de participacin por edades, se constata que
los jvenes de 14 a 19 aos son los que ms participan en marchas o manifestaciones, en
la organizacin de eventos culturales, recreativos y deportivos y en la afiliacin a organiza-
ciones voluntarias, pero a su vez son los que menos participan en actividades para mejorar
o construir obras comunales, en partidos polticos y en espacios de gestin y control de
polticas pblicas. Por lo dems, la participacin en algunas actividades parece decrecer
con la edad, como las marchas o manifestaciones y la organizacin de eventos culturales, o
aumentar, como en el caso de la construccin de obras comunales.
La pertenencia a organizaciones voluntarias seculares es sin duda el rengln en el que
ms se percibe el decrecimiento de la participacin en general de los ciudadanos, y a este
respecto resalta el caso de Bogot en el contexto nacional. Segn las mediciones de John
Sudarsky, en 2005 el 58,3% de ciudadanos no perteneca a ninguna de tales asociaciones,
en comparacin con el 31,02% en 1997. Estos porcentajes se comparan con los nacionales,
de 58,9% en 2005 y 42% en 1997. Puesto en otros trminos, en Colombia la no pertenencia
a organizaciones voluntarias aument en 40%, mientras que en Bogot la proporcin fue
del 88%, es decir, el aumento del desinters por pertenecer a dichas organizaciones fue
de ms del doble en Bogot. Entre las mltiples facetas de este fenmeno, llama la aten-
cin su correspondencia con la cada en la confianza en las instituciones, aunque es claro
que el descenso en la participacin fue mucho mayor que el descenso en la confianza. Es
evidente que hoy tenemos en Bogot una sociedad ms desconfiada y mucho menos parti-
cipativa que a fines de la dcada de 1990.
De la confanza a los acuerdos
La capacidad de celebrar y cumplir acuerdos es parte del ncleo sobre el que se cimientan
la convivencia y la democracia, como parte de un circuito en el que tambin se encuen-
83
tran la confianza y el cumplimiento de normas compartidas. La convivencia, escribieron
Antanas Mockus y Jimmy Corzo en el libro que recogi los resultados de su proyecto de
investigacin sobre indicadores de convivencia ciudadana, se puede caracterizar por
una combinacin de una alta capacidad reguladora de ley, moral y cultura sobre los indivi-
duos con la capacidad de los individuos de celebrar y cumplir acuerdos. Esta combinacin
produce confianza y se fortalece con ella. Sobre la base de la confianza, los individuos
negocian sus diferencias y pactan determinadas lneas de comportamiento, guiados por
reglas comunes. Si cumplen, dirimen sus conflictos, no necesitan recurrir a otros mtodos,
incluida la violencia, su comportamiento se hace predecible y los individuos se tornan
confiables. Tal es el circuito de la convivencia, presentado esquemticamente. Convivir
sera ser confiable y confiar.
Disposicin a celebrar acuerdos
Celebrar y cumplir acuerdos es una capacidad que se manifiesta primero en la disposicin
a hacerlo. Es un punto de partida para la convivencia, y en casi todas las ciudades en las
que se ha aplicado la encuesta al menos tres cuartas partes de la ciudadana (77,5% en
promedio) prefieren hacer acuerdos siempre y casi siempre. Un pequeo porcentaje (7,7%)
prefiere no hacerlos nunca. En Bogot los porcentajes son similares (79% y 7,3%), aunque
hay diferencias apreciables entre los grupos socio demogrficos. El 75% de personas de
estratos bajos hara acuerdos siempre o casi siempre (9% nunca), frente al 81% de las de
estratos medios (6% nunca) y el 88% de las de estratos altos (el 4% nunca). Las mujeres
(77,4% siempre o casi siempre y 7,9% nunca) estaran menos dispuestas que los hombres
a celebrar acuerdos (81,1% y 6,4%), y hay una evidente distancia entre las personas de 14 a
19 aos (73,8% siempre o casi siempre) y las de 25 a 29 (86,2%).
Pero la disposicin a celebrar acuerdos no es universal en cuanto a las partes con las
que se haran. Como en el caso de la confianza, la disposicin a hacer acuerdos se distri-
buye de acuerdo con crculos de cercana al individuo, pero dicha disposicin no necesaria-
mente corresponde a la confianza: hay mayor disposicin a hacer acuerdos que confianza
con respecto a todos los sujetos, como se aprecia en la Tabla 3.
84
Tabla 3. Disposicin a celebrar acuerdos. Bogot 2008
Personas o instituciones
con las que se estara
dispuesto a celebrar
acuerdos
total (%) Estratos
bajos %
Estratos
altos %
hombres % mujeres % Confanza
(total) %
Desconocidos 14,5 11,0 24,0 15,8 13,5 n.d.
Parientes 91,0 90,0 84,0 91,8 90,4 85,1
Vecinos 84,4 82,0 84,0 86,4 83,0 59,4
Compaeros de trabajo o
estudio
85,5 85,0 80,0 83,9 87,9 58,4
El Estado 64,9 63,0 73,0 65,4 64,6 n.d.
Es obvio que la inclinacin a celebrar acuerdos con desconocidos (nivel de cercana
igual a cero) es la que presenta una proporcin ms baja, y sin embargo existe, y la llega
a tener casi la cuarta parte de las personas de estratos altos. Los jvenes de 14 a 19
aos son los que muestran una menor disposicin (slo 7,4%), e igualmente son los
menos dispuestos a hacer acuerdos con los vecinos (79,9%), pero son los ms dispuestos
a hacerlos con los parientes (94%). Llama la atencin la elevada disposicin a hacer
acuerdos con el Estado, muy superior a la confianza que se tiene incluso en el gobierno
nacional (ver Tabla 1).
Calidad de los acuerdos
Las cualidades de los acuerdos suelen incidir en la capacidad de celebrarlos y cumplirlos,
y los resultados de la encuesta muestran que en Bogot cuatro quintas partes de las
personas piensan que son libres y voluntarios y algo ms de dos terceras partes ven
claridad en ellos, pero ms de la tercera parte slo confa a veces en que el otro va a
cumplir. Es perceptible la mejora en los acuerdos que celebran los bogotanos con respecto
al ao 2003, pero, como en casi todos los dems aspectos de la encuesta, son notorias las
diferencias por nivel socioeconmico, en particular entre los estratos bajos y altos. Los
acuerdos tampoco son lo mismo para los distintos grupos de edad, y resalta el hecho de
que los que piensan en trminos menos positivos son los jvenes de 14 a 19 aos, espe-
cialmente en cuanto respecta a la confianza de que el otro va a cumplir (49,5%, en compa-
racin con el 70,1% de personas de 50 a 54 aos.
85
Tabla 4. Calidad de los acuerdos. Bogot 2008
Calidad de los
acuerdos
total (%) Promedio
ciudades (%)
Bogot
2003
Estratos
bajos %
Estratos
altos %
hombres % mujeres %
Los acuerdos siempre
quedan claros para las
partes
70,7 71,4 63,8 69,0 75,0 72,0 69,8
Los acuerdos a veces
quedan claros para las
partes
26,1 25,0 33,7 27,0 23,0 25,1 26,8
El acuerdo siempre es
libre y voluntario
80,8 79,2 n.d. 79,0 89,0 81,6 80,3
El acuerdo a veces es
libre y voluntario
16,8 17,6 n.d. 19,0 10,0 15,6 17,6
Cada parte siempre
confa en que la otra va
a cumplir
61,6 60,7 55,1 58,0 72,0 63,4 60,4
Cada parte confa a
veces en que la otra va
a cumplir
33,7 34,0 41,6 36,0 26,0 31,8 35,0
Cumplimiento e incumplimiento de acuerdos
La confianza en que la otra parte va a cumplir un acuerdo resulta extraordinariamente
elevada si se le compara con la percepcin de los ciudadanos sobre si la gente en efecto
cumple o no los acuerdos, basada probablemente en su experiencia. El 73,4% de los
bogotanos considera que la gente nunca o casi nunca cumple sus acuerdos, porcentaje
superior al promedio de las ciudades encuestadas (65,8%) y muy superior al de Belo
Horizonte (41,6%). La confianza se ve claramente traicionada a este respecto, en mayor
proporcin para los estratos bajos que para los medios y altos y para las mujeres que para
los hombres. Ahora veamos cul es la reaccin de las personas cuando no les cumplen un
acuerdo.
Tabla 5. Reaccin ante el incumplimiento de acuerdos por los dems. Bogot 2008
reaccin:
la persona siempre o
casi siempre
total
(%)
Promedio
ciudades
(%)
Bogot
2003
Estratos
bajos %
Estratos
altos %
hombres % mujeres %
Comprende y no hace nada 58,0 53,1 36,2 62,0 59,0 59,2 57,2
Acepta cualquier disculpa 52,2 48,7 30,8 59,0 46,0 49,7 53,9
Elude a la otra persona 20,0 19,0 10,8 -- -- 17,7 21,5
86
Pide explicaciones 89,0 84,3 82,2 87,0 90,0 87,8 89,8
Hace sentir al otro culpable 28,3 23,8 14,3 30,0 21,0 30,5 26,8
Busca avergonzar al otro 13,9 15,4 5,5 16,0 8,0 14,3 13,6
Intenta que lo compensen 71,5 69,0 60,4 71,0 71,0 72,4 71,0
Recurre a la ley para hacer
cumplir
52,6 41,5 44,7 51,0 54,0 56,0 50,2
Invita al incumplido a
dialogar
89,4 83,1 79,6 88,0 93,0 88,3 90,1
Llega a un nuevo acuerdo 86,9 79,4 75,0 84,0 90,0 87,2 86,7
En una primera aproximacin, las reacciones ante el incumplimiento de acuerdos por
parte de los dems pueden agruparse en varias categoras. La primera sera la de las
personas pasivas (aquellas que comprenden y no hacen nada o aceptan cualquier disculpa),
lo cual en teora excluira cualquier otra accin y supondra que menos de la mitad de la
ciudadana asumira una actitud activa. Sin embargo, es visible que la inmensa mayora
optara por acciones positivas, pidiendo explicaciones, invitando al incumplido a dialogar, e
incluso llegando a un nuevo acuerdo. Un porcentaje muy bajo recurrira a la sancin social
(buscar avergonzar al otro ante los dems), y algo ms de la cuarta parte de la ciudadana
a la sancin moral (hacer sentir al otro culpable). Una proporcin mucho mayor, ms de
la mitad de ciudadanos, apelara a la ley para hacer cumplir el acuerdo. Buscar compen-
sacin o remedio a los perjuicios causados opcin de ms de dos terceras partes de la
ciudadana- es algo que en apariencia se lograra mediante el recurso a cualquiera de los
tres tipos de regulacin (moral, social o legal). Desde luego, las personas pueden combinar
de muchas maneras los tres tipos de regulacin, o incluso mezclarlos con las acciones
positivas para lograr, ya sea un nuevo acuerdo o compensacin por los perjuicios. Pero en
todo caso es sorprendente que, an con la percepcin de cerca de las tres cuartas partes
de la ciudadana de que los dems nunca o casi nunca cumplen sus acuerdos, predominen
las acciones positivas y generosas. Esto supone, una vez ms, que la confianza supera a
la percepcin de incumplimiento y es evidente que el desbalance entre estos dos factores
conduce a conflictos y es altamente perjudicial para la convivencia en la ciudad.
La otra cara de la moneda, las reacciones cuando es el propio individuo quien no
cumple el acuerdo, presenta rasgos peculiares. La actitud pasiva (esperar comprensin
y no hacer nada, inventar una excusa para justificarse ante s mismo e incluso eludir a la
otra persona), es una opcin menos realista que cuando es el otro el que incumple, pues en
87
este caso el incumplido queda a merced de su contraparte. Sin embargo, casi la mitad de la
ciudadana simplemente esperara comprensin. Con todo, la accin positiva (explicar por
qu no pudo cumplir, intentar remediar los perjuicios y buscar un nuevo acuerdo) es una
opcin tanto o ms mayoritaria que en el caso del incumplimiento por los dems. La regu-
lacin moral acta con fuerza (81% siente vergenza), y en una proporcin de ciudadanos
slo ligeramente menor, actan tambin la regulacin social, el temor a la sancin legal y el
temor al castigo que el perjudicado pueda imponer. Es notable cmo el efecto que menos
se buscara cuando los dems incumplen (avergonzar al otro) es el que ms se presenta
cuando es la propia persona la que incumple.
Tabla 6. Reaccin ante el propio incumplimiento de acuerdos. Bogot 2008
reaccin:
la persona siempre o casi
siempre
total
(%)
Promedio
ciudades
(%)
Bogot
2003
Estratos
bajos %
Estratos
altos %
hombres % mujeres %
Elude a la otra persona 19,4 17,3 8,7 21,0 13,0 19,4 19,4
Inventa una excusa para justifi-
carse ante s mismo
30,8 30,8 n.d. 35,0 23,0 30,0 31,3
Espera comprensin y no hace
nada
45,5 41,9 24,3 50,0 51,0 44,8 46,1
Siente culpa 76,1 67,1 63,2 74,0 76,0 77,0 75,5
Siente vergenza 81,0 76,6 65,8 82,0 80,0 79,7 81,9
Siente temor a las sanciones de
la ley
75,3 67,4 62,3 76,0 76,0 74,1 76,1
Siente temor a las sanciones del
otro
67,7 -- -- 70,0 59,0 65,7 69,1
Explica por qu no pudo cumplir 91,9 89,0 84,3 91,0 96,0 91,2 92,4
Intenta remediar los perjuicios 81,4 83,1 79,8 79,0 88,0 81,3 81,4
Llega a un nuevo acuerdo 92,3 86,9 84,4 91,0 95,0 91,5 92,9
Perspectivas
De lo anterior queda en claro que la sociedad bogotana muestra una clara tendencia hacia
la disminucin de la confianza en las instituciones si bien la confianza interpersonal ha
crecido, an ms que a nivel nacional- y de la participacin cvica, acompaada por una
mayor conciencia sobre los acuerdos, en particular sobre su calidad y sobre los niveles de
cumplimiento por parte de los dems. Se ha creado un crculo vicioso en la percepcin y
el comportamiento ciudadanos que, partiendo de la desconfianza hacia las instituciones,
88
desestimula la participacin y el inters por los asuntos pblicos y genera ms descon-
fianza. El crecimiento de la confianza interpersonal, a su vez, tiende a privilegiar a los
crculos ms cercanos al individuo, pero aparentemente no se ve recompensado por un
aumento en el cumplimiento de acuerdos. Los individuos confan ms en sus parientes, sus
amigos, sus vecinos y sus compaeros de trabajo o estudio, pero slo la cuarta parte de la
ciudadana percibe que la gente en general s cumple los acuerdos que celebra.
Es probable que la primera tarea para romper ese crculo vicioso sea promover el
cumplimiento de acuerdos, comenzando por los ms cotidianos y triviales: llegar a tiempo
a una cita, pagar una deuda, cumplir a tiempo con las tareas escolares o laborales. Desde
luego sera importante tambin promover el cumplimiento de las normas de convivencia en
los espacios pblico y privado. Pero quizs la clave se encuentre en la participacin cvica.
La presencia personal en obras de beneficio comn, la participacin en la organizacin de
eventos culturales, recreativos o deportivos, el despertar el inters en la poltica y en los
asuntos pblicos, y la pertenencia a organizaciones voluntarias, pueden ser la escuela para
que los individuos aprendan a concertar y cumplir acuerdos y mejoren su confianza, ms
all de los crculos de cercana.
ciudadEs
intEr-
culturalEs:
Bogot y
los rEtos
dEl nuEVo
milEnio
Vctor Manuel Rodrguez Sarmiento
1
91
Las dinmicas continuas de migracin y desplazamiento poblacional propias de nuestro
tiempo global han convertido la diversidad en un trmino clave a la hora de definir a las
ciudades contemporneas como entornos culturales en los cuales los grupos, consti-
tuidos a partir de identidades sociales, de gnero, sexuales, generacionales y de origen
territorial, entre otras, luchan por ejercer el derecho a desplegar sus culturas en igualdad
de condiciones y a que sus memorias y prcticas se consideren como formas vlidas de
habitar y vivir el entorno urbano. La diversidad cultural se ha incorporado progresiva-
mente, aunque de forma desigual, en la orientacin, definicin y gestin de las polticas
de los gobiernos locales, tanto en el mbito de aquellas especficamente dirigidas al
campo artstico y cultural, como en los planes de desarrollo local que la contemplan como
un aspecto que subraya, complementa y posibilita sus estrategias polticas, sociales y
econmicas.
El progresivo inters de los gobiernos locales en el tema de la diversidad cultural resulta
de transformaciones ms amplias en cuanto a la relacin entre cultura y ciudad, as como
entre cultura y gobierno. De una parte, se ha expandido el concepto de cultura para llamar
la atencin sobre saberes, actitudes, rituales y modos de habitar que determinan la expe-
riencia en la ciudad y que no caben adecuadamente en la definicin tradicional que la
vinculaba casi exclusivamente con las bellas artes. Esto ha sido importante para el tema
de la diversidad no slo desde el punto de vista conceptual, sino ante todo desde el punto
de vista poltico y estratgico: ha propiciado que gobiernos locales y habitantes reconozcan
la ciudad no tanto como un entorno fsico y natural contenedor de gente, sino ms bien
como un entorno que es construido culturalmente por las formas diversas de ocupar y vivir
la ciudad.
Este reconocimiento se traduce ante todo en la modificacin de las agendas pblicas
y privadas, que cada vez ms exigen la superacin de las precariedades en las garantas y
oportunidades para el ejercicio del derecho a la diferencia, as como la participacin en la
construccin de una ciudad propiamente intercultural, donde las diferencias se articulan
1 Ph. D. en Estudios Visuales y Culturales de la Universidad de Rochester, Nueva York (Estados Unidos) y
M.A. en Historia del Arte Siglo XX, Goldsmiths College, Universidad de Londres (Reino Unido). Se desempe como
coordinador de la lnea de investigacin en Arte y Patrimonio del Observatorio de Cultura Urbana (2002-2005). Fue
subdirector de Fomento a las Artes y Expresiones Culturales del Instituto Distrital de Cultura y Turismo y director
de Arte, Cultura y Patrimonio de la Secretara Distrital de Cultura, Recreacin y Deporte (2005-2008). Actualmente
coordina el Programa Cultura del Hbitat de la Secretara Distrital de Hbitat y es asesor de la Orquesta Filarm-
nica de Bogot.
92
en torno a un propsito comn. Esto es del todo relevante, ya que si las formas diversas de
ser, hacer y vivir la ciudad son ante todo el lugar desde donde los grupos sociales definen
su identidad y crean formas de diferencia, las prcticas de habitar la ciudad indican y son
resultado de formas de discriminacin y violencia hacia las identidades diferentes, promo-
viendo la exclusin social, la inequidad en el acceso a bienes y servicios, los usos restrin-
gidos del espacio pblico, entre otros efectos. El reto del reconocimiento y la garanta
del derecho a la diversidad va siempre acompaado por el de construir colectivamente
entornos comunes donde esas diversidades sean posibles.
De otra parte, la cultura y la diversidad cultural se han insertado en las agendas de los
gobiernos locales desde mltiples orientaciones. La diversidad cultural se asocia a menudo
con la democracia cultural o con la conservacin del patrimonio intangible, el cual casi
exclusivamente se observa desde una perspectiva tnica. Se usa tambin errneamente
para referirse a la variedad de los agentes que conforman el campo cultural, tales como
agencias pblicas de cultura, organizaciones no gubernamentales y empresas privadas.
Algunos citan la diversidad cultural como una caracterstica de los habitantes que puede
posibilitar o entorpecer el sueo de construir una comunidad de la ciudad que comparte
y valora un conjunto de prcticas culturales y hbitos comunes. La diversidad cultural
tambin es considerada como una dimensin constitutiva de la ciudad que saca a la luz,
no tanto singularidades de sus habitantes y sus prcticas, sino las prcticas mismas de
habitar la ciudad que confronta de manera permanente las oportunidades y condiciones
que sta ofrece para el desarrollo humano sostenible en condiciones de reconocimiento de
la diferencia y del derecho a expresarla.
El presente ensayo busca analizar y contextualizar los resultados de la Encuesta de
Cultura Ciudadana 2008, en lo que respecta a las formas en que las y los habitantes de
Bogot perciben las diferencias culturales. Quiero enmarcar este anlisis en un balance
sobre las acciones pblicas y privadas en este tema, que d cuenta y explique las varia-
ciones en la percepcin de los habitantes. Tendr en cuenta la participacin de Bogot en
las comunidades internacionales de gobiernos locales y su papel en el posicionamiento
del tema de la diversidad como un asunto central en la construccin de las ciudades del
futuro. Examinar tambin las acciones de los ltimos gobiernos y las iniciativas de organi-
zaciones sociales, proponiendo algunas recomendaciones para la construccin de polticas
sobre la relacin cultura y ciudad, as como sobre la diversidad.
93
La participacin de Bogot en la apertura y consolidacin de estas nuevas formas de
comprender la relacin entre cultura y ciudad ha sido particularmente importante y reco-
nocida nacional e internacionalmente. El reconocimiento vale, no slo por su vinculacin
y liderazgo en la conformacin de redes de ciudades por la cultura y la construccin de
agendas y polticas de diversidad cultural en el orden nacional e internacional, sino por la
variedad de enfoques y experiencias que han implementado sus ltimos gobiernos en la
gestin de una ciudad comprometida con la garanta y promocin de la diversidad cultural.
Con respecto a lo primero, Bogot participa activamente en la consolidacin y promo-
cin de INTERLOCAL Red de Ciudades Iberoamericanas por la Cultura, creada en Monte-
video en 2003
2
. La Red se cre a partir de una iniciativa de la Diputacin de Barcelona y la
Organizacin de Estados Iberoamericanos lanzada en 2000, que buscaba generar un marco
de cooperacin, intercambio de experiencias y gestin compartida de polticas culturales
que afrontaran la complejidad del tema cultural en las urbes iberoamericanas. Entre sus
objetivos se cuentan el reconocimiento de las prcticas culturales como condicin para el
desarrollo humano sostenible, la vinculacin de las experiencias culturales a la consoli-
dacin de las prcticas democrticas, la promocin de intercambios de experiencias que
reivindiquen la relacin entre cultura y desarrollo, as como el fomento de la correspon-
sabilidad entre agentes pblicos, privados y no gubernamentales en el desarrollo cultural
de la ciudad. Con la participacin de ms de 80 ciudades de Iberoamrica, la RED se ha
constituido en un espacio de intercambio y promocin de enfoques sobre el vnculo entre
cultura y ciudad y ha servido de apoyo importante para el desarrollo de otras agendas
pblicas de orden internacional que buscan implementar polticas culturales en la pers-
pectiva del desarrollo humano.
Pero quiz uno de los aspectos ms destacables ha sido la participacin activa de
Bogot en la promocin, socializacin y gestin de la Agenda 21 de la Cultura. Aprobada el
8 de mayo de 2004 en el IV Foro de Autoridades Locales para la Inclusin Social de Porto
Alegre que se llev a cabo en el marco del Foro Universal de Culturas realizado en Barce-
lona (Espaa), la Agenda 21 de la Cultura es el primer documento de vocacin mundial
que apuesta por establecer las bases de un compromiso de las ciudades y los gobiernos
locales para el desarrollo cultural
3
. Los gobiernos locales fundadores le apostaron a los
derechos humanos, la diversidad cultural, la sostenibilidad, la democracia participativa y la
2 Ver: www.redinterlocal.org
3 www.agenda21culture.net
94
generacin de condiciones de paz, proponiendo un conjunto de principios, acciones y reco-
mendaciones para las organizaciones internacionales, as como para los gobiernos nacio-
nales y locales en la promocin de ciudades interculturales.
La Agenda 21 coloca en primer plano la diversidad cultural, los derechos culturales y
la relacin entre cultura y desarrollo local como elementos ineludibles para avanzar en
la construccin de las ciudades como entornos garantes del desarrollo humano soste-
nible. En cuanto a la diversidad cultural, la Agenda parte de la Declaracin Universal de la
UNESCO para afirmar que sta contribuye a una existencia intelectual, afectiva, moral y
espiritual ms satisfactoria para todas las personas
4
, y constituye uno de los elementos
esenciales de transformacin de la realidad urbana y social. Se plantea tambin el recono-
cimiento de los derechos culturales como parte constituyente de los derechos humanos,
por lo que se ratifica que la libertad cultural de los individuos y las comunidades resulta
condicin esencial de la democracia. Ninguna persona puede invocar la diversidad cultural
para atentar contra los derechos humanos garantizados por el derecho internacional ni
para limitar su alcance
5
. Por ltimo, aunque no menos importante, se insiste en la centra-
lidad de la diversidad en la creacin de entornos democrticos y como factor esencial para
la sostenibilidad de las ciudades en los aspectos humano, econmico, poltico y social:
La calidad del desarrollo local requiere la imbricacin entre las polticas culturales y las
dems polticas pblicas sociales, econmicas, educativas, ambientales y urbansticas
6
.
La implementacin de la Agenda 21 de la Cultura ha estado acompaada por la produc-
cin de documentos tcnicos que asesoran a los gobiernos locales en la gestin de la
Agenda. En 2005 se cre el Comit Cultural de la Red Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
(CGLU), para articular la Agenda 21 a los propsitos de esta Red. Alrededor de 200 ciudades
del mundo, 80 asociaciones de municipios y redes de organizaciones no gubernamentales
han adherido a la Agenda 21 como su marco de poltica y aproximadamente 80 organismos
internacionales y nacionales han apoyado su difusin
7
. En todo lo anterior, Bogot no slo
ha contribuido como miembro del Comit Cultural del CGLU, sino ha aportado sus expe-
riencias y marcos conceptuales de poltica para la discusin y orientacin de la Agenda,
4 Declaracin Universal de la UNESCO sobre la diversidad cultural, artculo 3.
5 www.agenda21culture.net
6 Ibd.
7 Entre los documentos sealados es importante mencionar: Documento para la implementacin de
la Agenda 21 de la Cultura, Indicadores Culturales y Agenda 21 de la Cultura, as como los informes Polticas
Culturales para la Diversidad Cultural y Cultura, Gobiernos Locales y Objetivos del Nuevo Milenio.
95
lo cual ha llevado a considerarla como una de las ciudades lderes en su implementacin,
reconocimiento que se materializ en su nominacin como Capital Iberoamericana de la
Cultura 2007.
Uno de los logros significativos en el desarrollo conceptual de los principios de la
Agenda ha sido la adopcin y posterior desarrollo de los postulados que proponen consi-
derar la cultura como el cuarto pilar del desarrollo humano
8
. Este postulado fue adoptado
ante la presin creciente de sectores pblicos y privados que abogan porque la cultura se
convierta en un componente fundamental del desarrollo humano y de la planeacin de la
ciudad. Adems, se discuten las conclusiones del Informe Brundtland
9
sobre desarrollo
sostenible que orient las polticas de los gobiernos locales durante los aos ochenta y
noventa y recoge y ampla aspectos importantes del estudio de Jon Hawkes The Fourth
Pillar of Sustainability. Cultures Essential Role in Public Planning
10
. El Informe Brundtland,
propone que para garantizar la igualdad global entre ricos y pobres es necesario promover
el crecimiento econmico sin descuidar la sostenibilidad de los recursos naturales y
ambientales y la igualdad social. De ello resulta una nocin triangulada del desarrollo
sostenible cuyos vrtices son lo econmico, lo ambiental y lo social. La Agenda 21 y el
Comit Cultural del CGLU han propuesto cuadrangular est nocin del desarrollo soste-
nible al incorporar la dimensin cultural de las ciudades como un factor decisivo en la
sostenibilidad del desarrollo. Esto es del todo plausible si se tiene en cuenta que, de una
parte, el no contemplar las condiciones culturales que determinan habitar la ciudad pone
en riesgo el xito de sus proyectos, y de otra, que la ausencia del cuarto vrtice limita las
condiciones y oportunidades para el desarrollo humano sostenible.
11
De esta forma, si al
vrtice de lo ambiental le corresponde la sostenibilidad, al econmico la distribucin equi-
tativa de la riqueza, y al social la inclusin, al cultural le corresponde la interculturalidad.
8 Las referencias ms concisas a este asunto se encuentran en el informe Local Policies for Cultural
Diversity de la Comisin de Cultura del CGLU.
9 Tambin conocido como Nuestro futuro comn, el informe acu la frase: El desarrollo sostenible es
aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras,
en: http://worldinbalance.net/agreements/1987-brundtland.php.
10 Hawkes, Jon, The fourth pillar of sustainability. Cultures essential role in public planning, Common
Ground Publishing, Australia, 2001.
11 Algunos autores llaman al desarrollo pensado a partir de esta relacin cuadrangular como desa-
rrollo sustentable. Ver: Leff, Enrique, Saber ambiental. Sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder, SigloXXI,
PNUMA, UNAM, Mxico, 2004. Se seguir utilizando aqu el trmino sostenible tal y como se hace en la Agenda 21
de la Cultura.
96
Se entiende aqu la interculturalidad como una doble dimensin que reconoce y garantiza
los derechos de los sectores a desplegar sus culturas y ofrece condiciones y oportunidades
para la construccin colectiva de un entorno cultural comn que respete la diferencia y
promueva espacios para una comunidad de la ciudad.
Los logros de Bogot en esta perspectiva son notables. Sus ltimos gobiernos han reali-
zado proyectos para incorporar la cultura en los principios, objetivos y metas en los Planes
de Desarrollo. Es importante resaltar que cada uno de estos esfuerzos se basa en lecturas
diferentes de la ciudad y que por lo tanto Bogot hoy cuenta con experiencias diversas en
la articulacin entre ciudad y cultura, y cultura y gobierno local. En cualquier caso, se han
promovido prcticas culturales de los habitantes basadas en el reconocimiento de la diver-
sidad cultural, de tal manera que los grupos sociales son ms proclives a respetar las dife-
rencias de origen regional, tnico, sexual, de gnero, y generacional, entre otras.
Un indicador de estos logros son los resultados de la Encuesta de Cultura Urbana (2001
y 2003), la Encuesta Bienal de Culturas (2005 y 2007) y la Encuesta de Cultura Ciudadana
(2008). En la primera encuesta de Cultura Ciudadana de 2001 se incorpor la pregunta A
quin no le gustara tener como vecinos?, la cual ha resultado til para analizar las percep-
ciones de los bogotanos y las bogotanas respecto a grupos sociales histricamente discri-
minados.
Aunque la encuesta indaga principalmente por la actitud frente a grupos sociales en
condiciones de ilegalidad y de discriminacin, slo interesa para este caso los resultados
que indican la relacin de los bogotanos con grupos discriminados por razones de dife-
rencia cultural como homosexuales, prostitutas y gente de una religin, color de piel, regin
o nacionalidad distintas. No sobra anotar, sin embargo, que para el caso de la diversidad,
la diferencia entre legalidad y discriminacin no es del todo tajante. Las representaciones
culturales de las prcticas de los grupos excluidos por asuntos de diferencia cultural
tienen consecuencias, no slo en el mbito de las relaciones sociales, sino tambin en que
las normas expresan esa discriminacin considerando que muchas de las prcticas cultu-
rales legtimas de estos grupos son ilegales. Esto conduce a su vez a que en buena parte
la discriminacin se justifique por razones de ilegalidad, ocultando, precisamente, que esa
norma surgi ante todo por una relacin cultural excluyente hacia la diferencia.
Propongo llamar a esta relacin entre identidades una relacin de reconocimiento de
la titularidad del derecho a ser diferente y no de tolerancia. La nocin de tolerancia podra
considerarse como una respuesta de la sociedad frente a la presin de los grupos sociales
97
discriminados a que se reconozcan sus derechos civiles y culturales. Ante la imposibilidad
de negar la diferencia, se la tolera. Sin embargo, la prctica de la tolerancia se basa en una
relacin de poder simblico que an excluye y discrimina. Por un lado, la tolerancia intenta
ocultar el lugar desde donde se tolera, puesto que aquel que lo hace busca ubicarse en
70% 80% 90% 100%
Grfica 4.1. Porcentaje de bogotanos a los que NO les gustara tener como vecinos
a las siguientes personas
Personas de un
color distinto
Personas de una
regin distinta
Personas de una
religin distinta
Personas de
nacionalidad distinta
7,3%
5,7%
2,6%
10,6%
6,7%
7,0%
5,2%
3,8%
2,7%
5,2%
3,4%
3,2%
41,0%
28,8%
20,4%
74,1%
64,6%
56,2%
52,0%
42,9%
31,6%
59,3%
38,3%
26,1%
25,1%
15,0%
13,9%
92,2%
83,5%
80,5%
96,7%
91,4%
90,4%
91,3%
44,9%
80,0%
66,9%
91,2%
70,2%
70,0%
95,3%
89,3%
89,8%
95,3%
85,1%
85,4%
92,4%
86,6%
82,1%
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60%
Bogot 2008
Bogot 2003
Bogot 2001
Narcotraficantes
Paramilitares
Guerrilleros
Alguien reconocido
como corrupto
Desmovilizados o
reinsertados
Policias o
militares
Enfermos
de SIDA
Prostitutas
Drogadictos
Alcohlicos
Polticos
Homosexuales
Desplazados
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2001, 2003, 2008, pregunta No. 33 Bogot, 2008
98
una zona indeterminada donde no existe la sexualidad, ni la etnia, ni el gnero, etc. Ese no
lugar es en realidad el lugar de la cultura hegemnica que oculta su propia definicin como
blanca, heterosexual y masculina y se arroga el derecho a marcar a las identidades dife-
rentes. De otra parte, porque la tolerancia es, como dira Pier Paolo Passolini, una calle de
una sola va. La tolerancia se hace desde un lugar de poder cultural que limita el reconoci-
miento y el ejercicio de la diferencia, pero sobre todo la bsqueda de relaciones intercultu-
rales equitativas basadas en el respeto, la solidaridad y la necesidad de construir entornos
para que formas diferentes de vivir sean posibles.
Tal como lo expresan las encuestas, las bogotanas y los bogotanos tienden cada vez
ms a reconocer y respetar el derecho a la diversidad cultural. Para el caso de los homo-
sexuales, mientras en 2001 un 74% afirmaba no querer tenerlos como vecinos, en 2008 el
56,2% afirmaba lo mismo. Un anlisis por edad, estrato y sexo de las respuestas en 2008
plantea interrogantes importantes. En cuanto a edad, los resultados muestran un aumento
progresivo del rechazo a tener homosexuales como vecinos, siendo los jvenes de 20 a 29
aos (45,5 %) los que expresan menos rechazo y las personas de 50 a 59 aos (63,1%) el
ms alto. Rompen esta tendencia, sin embargo, las respuestas de los jvenes de 14 a 19
aos, ya que el 54,2% afirm no querer tener a los homosexuales como vecinos. Si bien las
Grfica 4.2. Porcentaje de personas que
mencionaron que no les gustara tener como
vecinos a homosexuales por grupos de edad
54,2%
45,5%
51,5%
56,8%
63,1%
0%
20%
30%
10%
40%
50%
60%
A. 14 -19 aos
B. 20 -29 aos
C. 30 -39 aos
D. 40 -49 aos
E. 50 -59 aos
A E B D C
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot, 2008,
pregunta No. 33c.
70%
99
respuestas podran explicarse afirmando que los jvenes crecen hoy en entornos menos
discriminatorios, el alto porcentaje de los ms jvenes plantea una reflexin acerca de los
entornos familiares y escolares y su papel en la creacin de condiciones para la no discri-
minacin y la garanta de diversidad sexual.
Como lo plantea Colombia Diversa en su Informe de derechos humanos de lesbianas,
gays, bisexuales y transgeneristas en Colombia 2006 2007
12
, pese a que la Constitu-
cin Poltica de Colombia, la Ley General de Educacin, la Declaracin Universal de Dere-
chos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, la
Convencin sobre Derechos del Nio y distintas sentencias de la Corte Constitucional,
entre otros, abogan por el derecho al libre desarrollo de la personalidad y objetan su
restriccin por razones de identidad sexual, el aparato escolar no parece haber hecho las
respectivas adecuaciones normativas, institucionales y culturales para la garanta del
derecho a la diferencia. En particular, los manuales de convivencia no slo no promueven
condiciones para el ejercicio de este derecho, sino tambin, en ocasiones, sancionan la
diferencia sexual y de gnero promoviendo abusos y violaciones de este derecho. Las posi-
bilidades de que los ambientes escolares promuevan la diversidad y generen relaciones
interculturales mediante la promocin de ambientes propicios para el libre desarrollo de la
personalidad se ven limitadas por la percepcin discriminatoria de los padres (que para el
caso de la encuesta parecen estar en el rango de 40 a 49 aos aproximadamente), lo cual
conduce a una tasa preocupante de casos de violencia fsica y simblica, y de desercin
escolar.
Las diferencias de estrato muestran aspectos importantes en tanto el 59% de los bajos,
el 54% de los medios y el 51% de los altos manifiestan no querer tener a los homosexuales
como vecinos. Al cruzar esta informacin con niveles de escolaridad, el 54% de los bajos
alcanza la educacin secundaria, el 29% de los medios alcanza la universitaria y el 51% de
los altos los niveles de posgrado. Esto parece conducirnos al argumento anterior sobre las
condiciones que ofrecen las instituciones educativas de nivel primario y secundario para
promover ambientes interculturales y de garanta y respeto a la diversidad sexual.
Por ltimo, las mujeres parecen comprender ms la diferencia sexual puesto que el 51%
de ellas afirm no querer tener a homosexuales como vecinos, mientras que el 64,1% de los
hombres afirm lo mismo. Esto es plausible si se tiene en cuenta que al definirse por lo que
no se es, los cdigos culturales de la masculinidad construyen lo femenino como algo que
12 www.colombiadiversa.org
100
debe expulsarse y repudiarse. La asociacin usual entre lo homosexual y lo femenino bien
explica la diferencia en la respuesta de hombres y mujeres frente a los homosexuales y
ayuda a comprender tambin las percepciones y relaciones sociales de los hombres hacia
las mujeres.
Esta asociacin explica en parte la respuesta de los y las habitantes de la ciudad frente
al miedo que produce la cercana de travestis en el espacio pblico. Frente a la pregunta
Cuando usted sale a la calle, de cual tipo de personas siente miedo, el 44% de bogotanos
afirma tener miedo de los travestis y el 36% de las prostitutas. El imaginario que asocia
estas opciones con la delincuencia comn promueve prcticas de discriminacin y formas
de violencia que se extienden tambin a los transgeneristas y limita el ejercicio de sus
derechos sociales, econmicos y culturales, comprendiendo dichas formas de violencia
como crmenes pasionales circunscritos al mbito privado, y no como crmenes de odio que
son claramente asuntos del orden de lo pblico.
La tendencia a respetar las diferencias tnicas se mantiene sin modificaciones impor-
tantes; en promedio slo a un 4% de bogotanos no le gustara tener como vecinos a gente
de diferente color de piel. Es necesario sealar, sin embargo, que reducir lo tnico a un
problema de color de piel nos hace creer que la diferencia es fsica y no cultural, y por
lo tanto perpeta la pulsin metonmica de la discriminacin, que opera definiendo una
cultura a partir de una caracterstica biolgica. Las percepciones sobre personas de origen
regional y nacional diferente no presentan variaciones importantes y podra decirse que los
bogotanos y las bogotanas no slo acogen esas diferencias, sino que la definicin misma
de ser bogotano acoge esa mirada diversa.
La comprensin del SIDA, no como una enfermedad asociada a grupos sociales de
riesgo, sino a conductas de riesgo, as como la informacin disponible sobre formas de
contagio, ha cambiado la forma como nos relacionamos con aquellos que la padecen. De tal
suerte que la referencia a los enfermos de SIDA plantea una variante cultural importante,
pese a que en algunos sectores de opinin la enfermedad sigue asocindose con grupos
excluidos y discriminados. Las diferencias entre ser VIH positivo y padecer una enfermedad
relacionada con el SIDA han cambiado tambin la percepcin y las prcticas de prevencin.
Sera importante indagar, sin embargo, cmo esta actitud hacia los enfermos de SIDA ha
impactado en las polticas pblicas de prevencin y atencin mdica y el comportamiento
de la epidemia en la ciudad.
101
Las acciones combinadas de los ltimos gobiernos y las organizaciones sociales de los
grupos discriminados para el reconocimiento, garanta y restablecimiento de los derechos
de estos bien pueden explicar estos resultados favorables. El Programa de Cultura Ciuda-
dana de la segunda Administracin Mockus identific escenarios de conflicto y realiz
acciones para promover la solucin pacfica de diferencias, celebrar pactos de convivencia
y resaltar la importancia de llegar a acuerdos y respetarlos. Dado que muchos de estos
conflictos expresaban prcticas de discriminacin, las acciones promovan los acuerdos
y las prcticas de convivencia a partir de un reconocimiento de stas y de la necesidad de
pensar el espacio pblico como un espacio de todos.
Es importante citar las jornadas Noche de las Mujeres, acciones ciudadanas que
promovieron la reflexin sobre la violencia de gnero y fueron un escenario de oportu-
nidades para que las mujeres ejercieran su derecho a habitar la ciudad en condiciones
ajenas al miedo. As mismo, se realizaron acciones para hacer visibles y valorar las prc-
ticas artsticas y culturales juveniles, generando un clima de respeto a sus formas de vida y
a sus agendas culturales. Se adelantaron acciones especficas en el campo artstico, incor-
porando las expresiones juveniles a los programas de fomento del IDCT, se fortalecieron
los Festivales de Rock y Hip Hop y se disearon programaciones especficas en el Teatro
Jorge Elicer Gaitn para promover msicas alternativas propias de estas poblaciones. El
Programa Cultura en Comn articul la desconcentracin de la oferta con el componente
de formacin de pblicos, realizando convocatorias amplias para que los jvenes de las
distintas localidades tuvieran acceso a las expresiones artsticas. El Programa Jvenes
Tejedores de Sociedad promovi la incorporacin de los jvenes a procesos de creatividad
artstica y cultural. De manera paralela, se realizaron intervenciones para promover la
convivencia entre vecinos frente a conflictos debidos a la presencia de culturas diversas en
las localidades y a la violencia que puede generar la interaccin entre estas. Por ltimo, es
importante mencionar las acciones llevadas a cabo en las zonas de tolerancia, que propu-
sieron un modelo de intervencin integral que combinaba acciones de renovacin urbana,
salud y manejo de conflictos entre vecinos.
El Proyecto Cultura para la Ciudadana Activa de la Administracin Garzn consisti en
un conjunto de principios y acciones inscrito dentro de la orientacin del gobierno hacia la
promocin de la no indiferencia y la solucin de las inequidades y exclusiones econmicas
y sociales de amplios sectores de la ciudad. Cultura para la Ciudadana Activa articul
el Plan de Desarrollo con los principios de la Agenda 21 y actu principalmente en dos
102
frentes: 1. Promovi la incorporacin del componente cultural en las acciones, los instru-
mentos de planeacin territorial y las polticas pblicas para la inclusin de los sectores
en condiciones de vulnerabilidad, y 2. Foment la inclusin de las culturas de los sectores
discriminados como condicin fundamental para luchar contra la discriminacin y la exclu-
sin. Con respecto a lo primero, se crearon dependencias de la Administracin dedicadas
a la promocin de la diversidad cultural, se acompaaron las intervenciones sociales inte-
grales dirigidas a las poblaciones vulnerables, y se desarrollaron instrumentos tcnicos
y jurdicos para garantizar el ejercicio de los derechos culturales de todos y todas. Vale la
pena mencionar el alcance del Plan Maestro de Equipamientos Culturales expedido en
2006, que junto con las polticas y programas para dotar a la ciudad de infraestructura
descentralizada para la expresin y el acceso de todos y todas a los procesos artsticos y
culturales, aboga por el reconocimiento de la ciudad como un entorno construido cultu-
ralmente, de tal suerte que sta sea concebida como un conjunto de paisajes culturales
en donde la diversidad cultural debe identificarse, promoverse y conservarse. As mismo,
siguiendo con la recomendacin de la Agenda 21, se adopt la Carta de Derechos Cultu-
rales, luego de una concertacin y socializacin no slo con las poblaciones excluidas sino
con pares nacionales e internacionales.
Con respecto a lo segundo, la Administracin Garzn orient acciones y recursos que
brindaron oportunidades para la expresin cultural de todos y todas. Se identificaron
las organizaciones sociales y culturales de los sectores excluidos, se les acompa en la
ubicacin de la cultura como un punto prioritario en sus agendas y se promovieron ejerci-
cios autnomos de visibilizacin en el espacio pblico de sus iconografas, rituales urbanos
y formas de vida. Un ejemplo de los avances en la solidaridad y la eliminacin de la indife-
rencia frente al ejercicio de reconocimiento de derechos, puede ser la creciente participa-
cin en la Marcha por la Ciudadana Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transexuales. En pocos
aos, la Marcha pas de convocar alrededor de 8 mil a 160 mil participantes. Familiares,
compaeros de trabajo y amigos acompaaron a la poblacin LGBT en una accin ciuda-
dana de solidaridad por el ejercicio de derechos a la sexualidad diversa. Finalmente, es
importante destacar la gestin corresponsable de estos logros. La identificacin y el forta-
lecimiento de las organizaciones sociales y culturales han propiciado el surgimiento de
otras nuevas. De manera autnoma, estas organizaciones han hecho uso de este marco de
oportunidades y generando procesos organizativos con sus pares, avanzado en el reconoci-
103
miento y la garanta de sus derechos, en lo cual la cultura juega papel importante al lado de
sus exigencias jurdicas, sociales y econmicas.
Aunque el Plan de Desarrollo actual se sale del marco de ste anlisis, ya que la
encuesta se aplic en 2008, es importante resaltar que en su formulacin y ejecucin se
acogen las experiencias anteriores, incorporando el tema cultural a los distintos obje-
tivos estructurantes, tanto al ubicar los derechos culturales como fundamentales para
la construccin de una ciudad de derechos, como al articular lo cultural en la creacin de
oportunidades para ejercer el derecho a la ciudad. El Programa Amor por Bogot desarrolla
acciones diversas para promover transformaciones culturales necesarias para la ciudad en
trminos de convivencia, movilidad, hbitat y ambiente, entre otros aspectos, con variedad
de enfoques al abordar la relacin entre cultura y ciudad y cultura y gobierno.
Pese a los logros reflejados en la encuesta, se hace necesario avanzar en transfor-
maciones culturales, normativas y de planeacin territorial que garanticen los derechos
econmicos, sociales y culturales de las poblaciones histricamente excluidas y mate-
rialicen el sueo de una ciudad sustentable, incluyente, equitativa e intercultural. El
avance en la formulacin de polticas pblicas para las poblaciones vulnerables debe
acompaarse con la generacin efectiva de condiciones para su cumplimiento. Siendo la
discriminacin uno de los factores ms significativos a la hora de garantizar la igualdad
de condiciones econmicas, sociales y culturales, se requieren acciones importantes para
la transformacin de las percepciones que median las relaciones entre el Estado y estas
poblaciones y entre los distintos grupos. Una de las amenazas para la garanta de los
derechos culturales, que tiene efectos en la garanta de todos los derechos, incluyendo
el derecho a la vida, es la limitacin del concepto de diversidad cultural a las memorias y
tradiciones ancestrales de los grupos. Sin desconocer que estas expresiones deben ser
altamente valoradas, la Agenda 21 ha llamado la atencin sobre el peligro que conlleva
la folclorizacin de la diferencia. En tanto las prcticas culturales de todos los grupos
sociales se expresan en formas de ser, hacer y significar, en los procesos de construir y
habitar sus entornos cercanos y lejanos, en sus proyectos de vida y sus universos afec-
tivos y sociales, la folclorizacin de la diferencia limita la responsabilidad del Estado a
fomentar estas tradiciones, descuidando su responsabilidad en promover condiciones
normativas, sociales y econmicas que garanticen el ejercicio del derecho a ser diferente.
Y es que a pesar de los resultados alentadores de la encuesta, persisten las represen-
taciones culturales discriminatorias hacia los grupos excluidos, las cuales estn en la
104
base de la justificacin social del ejercicio de de la violencia fsica y simblica hacia, por
ejemplo, mujeres, jvenes, homosexuales, transexuales, travestis y prostitutas, entre otros.
Para el caso de la poblacin LGBT, el Informe de la Comisin de Derechos Humanos seala
que contina preocupada por la situacin de las personas lesbianas, gay, bisexuales,
transgnero y transexuales, cuyos derechos a la vida y la no discriminacin por su orien-
tacin sexual fueron violados. La organizacin Colombia Diversa report 67 homicidios de
personas de estos colectivos en 2006 y 2007
13
. Comprender la interculturalidad como el
cuarto pilar del desarrollo humano sostenible de las ciudades del siglo XXI plantea no slo
que se garanticen los derechos de las culturas diversas, sino tambin generar las condi-
ciones para que estas culturas puedan ejercer su derecho a la ciudad, lo cual implica incor-
porar efectivamente el concepto en la formulacin, ejecucin y seguimiento de polticas de
planeamiento y desarrollo urbano a nivel metropolitano, local y barrial, en el uso y apropia-
cin del espacio pblico como un bien comn y la participacin de todos en la construccin
de entornos posibles para la vida diversa e intercultural.
13 Informe anual de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la
situacin de los derechos humanos en Colombia. A/HRC/10/032, 19 de febrero de 2009. Ver: www.hchr.org.co/
documentoseinformes/informes/altocomisionado/Informe2008_esp.pdf
106
cultura
ciudadana
y homicidio
En Bogot
Jorge Orlando Melo
1
107
la evolucin de los homicidios en Bogot
En 1969 Bogot tuvo 285 homicidios, lo que representaba, para una poblacin de 2,3
millones de habitantes, una tasa de homicidios de 12,4, la ms baja de los ltimos sesenta
aos. Era tambin una tasa inferior a la de toda Colombia, que fue de 20,9. La dcada ante-
rior, cuando todava se sentan los efectos del perodo de la violencia, haba tenido ndices
ms altos, pero los setentas fueron aos de relativa tranquilidad. Apenas en 1980 Bogot
volvi a tener ms de 20 homicidios por 100.000 habitantes. Pero entre 1984 y 1993 el
nmero de homicidios se multiplic por cuatro. La tasa de homicidios lleg entonces a 80.
Si en 1962 Bogot haba tenido el 5,6% de los casos del pas, en 1984 tuvo el 18,9%, y para
1993 llegaba al 15,5%. En ese mismo ao la tasa de homicidios de 80,9, era superior a la
tasa nacional, de 74,8. Bogot haba pasado de ser una ciudad ms pacfica que el pas, a
una ciudad con mayor violencia que el promedio nacional.
El alto nivel de muertes violentas en esos aos tuvo su origen ante todo en el auge del
narcotrfico y en el conjunto de procesos que desencaden. Creci la violencia producida
directamente por los grupos vinculados al negocio de las drogas, pero el efecto se trans-
miti, mediante muchos mecanismos, al conjunto de la sociedad. Los negocios de la droga
ayudaron a debilitar los elementos tradicionales de control moral y social. Las riquezas
instantneas ofrecan alternativas atractivas a jvenes audaces, criados en una sociedad
en la que las formas tradicionales de regulacin moral tenan menos fuerza, y que vivan en
medio de tasas crecientes de desempleo y con perspectivas de futuro limitadas. El narco-
trfico extendi en muchos sectores el margen de tolerancia de la ilegalidad. Desde finales
de los aos setentas se advertan niveles mayores de aceptacin de la corrupcin en el
manejo de los recursos pblicos, y muchos colombianos encontraban aceptable el dinero
del narcotrfico.
Esta situacin se vea agravada por la existencia de varios grupos armados de origen
poltico, que defendan abiertamente el derecho de los ciudadanos a la rebelin y recha-
zaban toda obediencia al orden legal.
Por otra parte, el desafo para los organismos pblicos encargados de enfrentar el
delito fue inmenso. El ejrcito, la polica y el sistema judicial quedaron desbordados por
el aumento de la delincuencia. Mientras aumentaba el nmero de delitos, disminua el
1 Historiador y profesor universitario en la Universidad Nacional, la Universidad del Valle y Duke Univer-
sity, entre 1964 y 1990. De 1990 a 1994 fue Consejero Presidencial para los Derechos Humanos y Consejero Presi-
dencial para Medelln, y entre 1994 y 2005 digiri la Biblioteca Luis ngel Arango.
108
de capturas: en los setentas el nmero de presos era de 140 por 100.000 habitantes, y
haba bajado para 1983 a 80 por 100.000
2
. Por otra parte, la proporcin de procesos que
terminaban en acusacin disminuy rpidamente: el sistema judicial pareci adaptarse al
aumento del delito y trat de eliminar la congestin judicial archivando los procesos por
razones diferentes a su conclusin
3
. El efecto conjugado de la corrupcin, la intimidacin
y el simple aumento de los delitos llev a niveles de impunidad muy elevados: la propor-
cin de homicidas condenados penalmente se redujo por debajo del 5% de los casos
4
. La
2 Clavijo, Sergio, La justicia, el gasto pblico y la impunidad en Colombia, Documentos CEDE- Universidad
de los Andes, Bogot, 1998.
3 Rubio, Mauricio, La justicia y el desarrollo econmico colombiano, en Desarrollo y sociedad, Bogot,
marzo de 1998, p. 65, muestra que en 1971 el 30% de los sumarios concluan con acusacin; en 1981 la propor-
cin era del 9%.
4 No existen estadsticas muy precisas y el 5 % es una cota alta. Mauricio Rubio calcul que la tasa de
condenas en casos de homicidio era, en 1996, del 4%, Rubio, Mauricio, Homicidios, justicia, mafias y capital social,
Documentos CEDE - Universidad de los Andes, 1996, p. 2. Para perodos ms recientes la tasa de condenas es an
ms baja: entre enero de 2005 y mayo de 2008, la Fiscala registr un total de 62.737 homicidios: de ellos hubo
0
20
30
10
40
50
60
70
80
90
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Colombia
Bogot
Grfica 5.1. Tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes. Bogot y Colombia, 1962-2008
Fuente: Elaborado por el autor a partir de : Censos de 1964, 1971, 1985, 1993 y 2005 conciliados por el DANE, proyecciones
intercensales del DANE, y nmero de casos de homicidios reportados por la Polica Nacional 1962-2008
109
capacidad de prevencin del delito derivada de la perspectiva de un castigo probable la
consideracin utilitaria del respeto a la ley desapareci en la prctica para la mayora de
los homicidios, en especial aquellos cometidos con algn grado de preparacin y preme-
ditacin. Los homicidios que se sancionan son los homicidios impulsivos, cometidos por
alguien conocido, que no requieren investigacin para encontrar al culpable
5
.
Por otra parte, la conformacin de grupos armados por parte de los narcotraficantes
llev a un aumento de la poblacin armada. Se armaban los grupos de apoyo del narco-
trfico, se armaban grupos de jvenes, a veces vinculados a grupos polticos subver-
sivos, para confrontar en las barriadas populares a las bandas de apoyo de los capos de
la droga, se armaban muchos ciudadanos que sentan que el Estado no les ofreca una
proteccin adecuada. El aumento general de la violencia y la disminucin de la eficacia
judicial produjo una disminucin en la denuncia de otros delitos y contravenciones, como
las lesiones personales o los robos y atracos
6
. En ausencia de sancin legal, la tolerancia
o aceptacin de formas privadas de retaliacin aument: se hicieron ms frecuentes
las campaas de limpieza social, en las que se buscaba reemplazar con la ejecucin
preventiva de delincuentes la incapacidad de accin del Estado; muchos de los que tenan
recursos adecuados contrataron proteccin privada, capaz de vengar con las armas las
ofensas o sancionar el incumplimiento en los negocios. Un ejrcito de defensores y vigi-
lantes privados, sin adecuado control ni entrenamiento, susceptibles a la corrupcin o al
fanatismo, alimentaba a su vez las corrientes de violencia.
Para la mayora de los ciudadanos, en los que subsistan las restricciones ticas, cultu-
rales o legales que les impedan quitar la vida a otro, la situacin pareca sin esperanzas:
1989 y 1990 fueron aos en los que a la incertidumbre de la violencia armada se sumaron
atentados pblicos como la destruccin de las instalaciones del peridico El Espectador, la
bomba en la calle 93 de Bogot o la explosin en vuelo de un avin de pasajeros de Avianca.
1.699 condenas correspondientes al 2,7% de los homicidios. Rivera, Sneider; Barreto, Luis H., Resumen ejecutivo:
la impunidad en el sistema penal acusatorio en Colombia, Ministerio de Gobierno y Justicia, Bogot, 2008. En: www.
mij.gov.co/eContent/library/documents/DocNewsNo4362DocumentNo2463.PDF
5 Isaac de Jess Beltrn, La ineficiencia del sistema judicial: una explicacin desde la economa neoins-
titucional, tesis de maestra, Universidad de los Andes, afirma, con base en un anlisis de una muestra de 100
casos resueltos, que los homicidios que no quedan impunes son los que prcticamente llegan resueltos a manos
de la Fiscala. Estos homicidios son los tpicos homicidios por rias. En: http://guaica.uniandes.edu.co:5050/
dspace/bitstream/1992/506/1/mi_849.pdf
6 Ver el anlisis de Gaitn, Fernando, Multicausalidad, impunidad y violencia, una visin alternativa, en
Revista de Economa Institucional,Vol. 3, No. 5, 2001.
110
La nica esperanza era, para la mayora de la poblacin, que simplemente a uno no le
tocara ser vctima de un homicidio, un secuestro, un atentado, de los narcos, la guerrilla,
los delincuentes habituales u ocasionales.
Los diagnsticos de la poca sealaban el crecimiento del narcotrfico y la debilidad
represiva del Estado como las causas principales del aumento de los homicidios, o se
centraban en sealar las grandes desigualdades sociales del pas, atribuyendo a estas
un papel decisivo como causa de la violencia y a la larga de los homicidios.
7
De este modo,
perspectivas diferentes del problema, de validez parcial represin o cambio social-
tendan a convertirse en explicaciones absolutas y a promover lneas de accin exclu-
yentes. Quienes atribuan los homicidios a la debilidad estatal promovan esencialmente el
fortalecimiento de la capacidad represiva del Estado; quienes atribuan la violencia a las
injusticias sociales sostenan que sin reformas fundamentales en la estructura del pas no
habra reduccin del nivel de homicidios.
La respuesta estatal estuvo dominada por la presin de la guerra contra el narcotr-
fico: las soluciones se concentraron en reforzar la capacidad del ejrcito y de la polica,
buscando el apoyo y la comprensin internacionales para las exigencias de la lucha contra
el narcotrfico, que se fue haciendo ms y ms frontal a partir de 1987.
7 Sin duda alguna, las condiciones de pobreza, el desempleo y otros factores pueden estar relacionados
con las tasas de homicidio, pero es una relacin compleja que depende simultneamente de muchos factores
contextuales, y cualquier intento de relacionarlos en forma emprica simple es muy difcil. El desempleo no
produce aumentos del delito, a menos que existan oportunidades elevadas de ingreso de negocios ilegales y
que haya factores culturales que disminuyan las restricciones para la accin delictiva. El alto desempleo de
fines de los aos ochenta pudo, por ejemplo, tener algn peso en la facilidad de reclutamiento de jvenes por
parte de los carteles del narcotrfico en Medelln. Las condiciones de miseria no tienen ningn valor explicativo
independiente: deben estar acompaadas de oportunidades de xito mediante acciones ilegales. En todo caso,
en relacin con el homicidio, las barreras morales son tan fuertes que no es de presumir que se alteren inespe-
radamente. Si algn modelo explicativo puede establecer alguna relacin entre condiciones de vida y homicidio,
probablemente deber tener en cuenta un desfase temporal importante: son la miseria, la violencia familiar, las
experiencias de formacin, de hace 10 15 aos las que pueden tener alguna relacin con la accin delictiva
actual de jvenes de 20 aos. Es posible que los nios que vieron matar a sus familiares tengan una probabilidad
mayor de volverse homicidas que los que no, pero los homicidios que cometan aparecen muchos aos despus en
las estadsticas. Por todo lo anterior, la idea de correlacionar homicidios con nivel de ingresos de las comunidades
es totalmente ingenua.
111
El comienzo de la recuperacin
A pesar de las urgencias represivas, el pas discuti a nes de los ochentas otras
alternativas al esfuerzo puramente represivo. El gobierno de Virgilio Barco intent dar
fuerza a proyectos sociales orientados a la rehabilitacin rural, impuls una poltica de
negociaciones con la guerrilla y, sobre todo, plante una reforma constitucional que diera
ms legitimidad al Estado y reformara el sistema judicial. El gobierno de Csar Gaviria
transform rpidamente el contexto de la violencia: la reforma constitucional de 1991 se
hizo con el apoyo del M-19, con el que se haba hecho una negociacin de paz que incluy
a otros grupos. La poltica de seguridad se deni en trminos que desbordaban una visin
estrechamente represiva. El sometimiento a la justicia de los carteles de Medelln, a pesar
de sus tropiezos y fracasos, llev al n del narcoterrorismo y produjo una fuerte reduccin
de los niveles de homicidios en Medelln, pero este impacto no se transmiti a Bogot o
Cali: por el contrario, en estas ciudades la tendencia entre 1990 y 1993 fue al aumento en el
nmero de homicidios.
En todo caso, las tres ciudades intentaron, en un desarrollo paralelo, complementar
las estrategias represivas con polticas culturales y sociales orientadas a reforzar el
cumplimiento de la ley por la ciudadana. En Medelln, la Consejera Presidencial para
Medelln, entre 1990 y 1995, desarroll un programa social que parta de la idea de que la
vinculacin al delito de la poblacin joven se facilitaba por la falta de oportunidades de
educacin, empleo y recreacin.
8
El nfasis fue, por lo tanto, en la construccin de colegios,
la ampliacin de cupos escolares, la formacin para el trabajo, la construccin y dota-
cin de espacios deportivos y bibliotecas. En Cali, la alcalda organiz un programa ms
integral, Desepaz, que incorpor estrategias innovadoras de epidemiologa social, para
buscar herramientas que permitieran un mejor diagnstico de las tipologas y causas
de los homicidios, con el objeto de responder en forma ms oportuna y preventiva a los
riesgos existentes. Adems, desarroll programas sociales de diverso orden
9
. La innova-
cin fundamental, sin embargo, por su mayor elaboracin conceptual y por el hecho de que
ha mantenido una influencia prctica hasta hoy, fue la que se produjo en Bogot a partir de
8 Un anlisis de las polticas de Medelln y de su posterior abandono se encuentra en Jorge Orlando Melo,
Propuestas para reducir la violencia en Medelln, Medelln, 1997, en: http://www.jorgeorlandomelo.com/propues-
tasmed.htm.
9 Una descripcin clara de estas polticas se encuentra en Guerrero, Rodrigo, Epidemiologa de la
Violencia. El Caso de Cali, Colombia, en: Ratinoff, L. (ed.), Hacia un enfoque integrado del desarrollo: tica, violencia
y seguridad ciudadana, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC, 1996.
112
1995. En la alcalda de Antanas Mockus se aplic una panoplia de instrumentos orientados
en lo fundamental por la idea de cultura ciudadana, y que se analizan, en relacin con
otros aspectos, en este libro. En relacin con el problema de los homicidios, esta perspec-
tiva introduca muchos elementos novedosos, aunque acoga algunas experiencias de las
propuestas de Medelln y Cali.
un parntesis explicativo: un modelo hipottico sobre
la relacin entre Cultura Ciudadana y homicidios
Un modelo conceptual e hipottico sobre los mecanismos sociales que llevan al homi-
cidio debe tener en cuenta varios aspectos. Una breve discusin, por incompleta que sea,
sirve para sealar el papel que una estrategia de cultura ciudadana puede tener en los
esfuerzos para controlar la delincuencia y los homicidios
10
.
Disponibilidad (las condiciones sociales): Las condiciones sociales de una
ciudad crean condiciones para el aumento o disminucin de homicidios. La coexistencia de
pobreza extrema y riqueza, el desempleo juvenil, la ausencia de oportunidades laborales y
de educacin pueden aumentar la disponibilidad de los jvenes para actividades ilegales.
La ausencia de un sistema educativo que forme ticamente a la poblacin y la existencia
de hogares precarios, con altas tasas de violencia y baja capacidad de formacin moral
favorecen el aumento de la delincuencia. Los factores sociales que pueden influir sobre el
delito o la violencia tienen en general un impacto muy remoto en el tiempo.
oportunidad (las retribuciones del delito): Las condiciones sociales no
producen per se aumentos en la delincuencia y la violencia. El delito resulta atractivo para
grupos amplios solamente si existen oportunidades elevadas de beneficio para los delin-
cuentes: si el robo, la extorsin, el chantaje, tienen resultados porque hay una preexistencia
de recursos que los hace productivos.
10 Para una formulacin clara y competente del concepto de cultura ciudadana ver: Corpovisionarios,
Promocin de la cultura ciudadana para el mejoramiento de la seguridad y la convivencia (Segundo informe de
avance al BID) Bogot, 2009, Documento indito. Aunque el uso del concepto de cultura ciudadana disminuy en
las alcaldas de Enrique Pealosa y Luis Eduardo Garzn, hubo bastante continuidad en los programas orientados
a la seguridad. Sin embargo, es evidente que el nfasis en los programas de educacin ciudadana y en el uso de
recursos simblicos para promover la reflexin de las personas decay fuertemente, lo que se expres en algunos
retrocesos en la calidad de la autoregulacin de la ciudadana en temas como el respeto a las normas de trnsito
o el espacio pblico. Ver tambin: Mockus, Antanas, Cultura Ciudadana, programa contra la violencia en Santaf de
Bogot, 1995-1997, Washington, julio de 2001, http://www.iadb.org/sds/doc/Culturaciudadana.pdf.
113
El control social: La existencia de una poblacin con condiciones que favorezcan
el delito y de oportunidades y ventajas para los delincuentes no es tampoco suficiente. En
las sociedades existen mecanismos de control para evitar que esas posibilidades de delito
se actualicen. De acuerdo con la conceptualizacin de la cultura ciudadana, estas barreras,
que actan con diferente fuerza para diferentes individuos y grupos sociales, incluyen
las barreras ticas (la conviccin individual de que cometer delitos es inaceptable), las
barreras culturales (la existencia de valores sociales que se expresan en el rechazo al delito
y la censura a los que violan la norma) y la ley (la obediencia de la ley). En cada uno de estos
niveles la aceptacin de la norma tica, cultural o legal puede estar motivada por conside-
raciones egostas o altruistas: el temor al castigo, la censura social o el castigo legal, por
una parte, o la valoracin de la conveniencia para todos de la aceptacin de la norma, la
existencia de una sociedad que convive en paz y la consideracin de las ventajas para la
sociedad de la obediencia de la ley.
Sobre esta base, puede ocurrir que en una sociedad existan situaciones sociales de
gran injusticia, pero que no producen altas tasas de homicidio porque no hay oportuni-
dades para el delito o porque la poblacin ha interiorizado normas religiosas o de tica
laica que hacen difcil el homicidio. O puede ocurrir que simultneamente se presenten
condiciones favorables en todos los niveles sealados. Puede plantearse la hiptesis de
que en Bogot se produjeron, entre 1970 y 1993, en los diferentes niveles, cambios que
favorecieron el homicidio:
1. Las condiciones sociales de la ciudad, aunque mejoraron durante la segunda mitad del
siglo XX para el conjunto de la poblacin, crearon grupos que crecieron en la pobreza y
la incertidumbre, con altas tasas de desempleo para los jvenes. Los barrios de invasin
de los aos sesenta y setenta pudieron ser caldo de cultivo para la formacin de bandas
juveniles y el surgimiento de estrategias de supervivencia vinculadas al delito.
2. Bogot es la regin ms rica de Colombia. All se acumula buena parte de la riqueza del
pas y se mueve buena parte del dinero. En todos los niveles existe poblacin que puede
ser sometida al atraco, la extorsin, el robo de vehculos o apartamentos. El auge del
narcotrfico en los ochenta aliment el contrabando y otros negocios ilegales, en los
que se mueven grandes sumas por fuera de los mecanismos regulados y vigilados.
3. El proceso cultural del pas debilit el cumplimiento de las normas. El peso de la iglesia
para regular ticamente la vida personal se debilit a partir de los aos sesentas; la
114
censura social de actividades como el contrabando, la ocupacin del espacio pblico,
el logro de ventajas individuales por mecanismos de atajo, el uso individual de bienes
pblicos, la evasin de impuestos, el soborno, el ocultamiento de informacin al Estado
se redujo substancialmente, mientras se censuraba dar informacin a las autoridades.
Creci la tolerancia al narcotrfico, cuyos efectos dainos locales se minimizaban: no
era problema nuestro. La violencia rural y la migracin acelerada a ambientes urbanos
desordenados contribuyeron al debilitamiento de las barreras ticas, culturales y
legales. La magnitud en la expansin de la delincuencia debilit la capacidad de sancin
legal del delito: la existencia de delincuentes exitosos convirti la riqueza fcil en
modelo social atractivo. Las instituciones pblicas aparecan como corruptas o inca-
paces de enfrentar los desafos de la delincuencia. El papel de la polica, como entidad
preventiva del delito mediante el ejercicio de la vigilancia, y como mecanismo de apoyo
al proceso de sancin judicial, se hizo ms dbil. La justicia fue desbordada y result
incapaz de imponer el castigo a los homicidas.
Este modelo debe suponer que el peso de los diferentes factores sobre cada persona es
diferente. En relacin con el tema de la cultura ciudadana, por ejemplo, mientras que una
proporcin alta de ciudadanos puede aceptar pagar un soborno a un agente de trnsito,
comprar productos de contrabando o eludir impuestos engaando al Estado, la prohibicin
de dar muerte a otro es obedecida, por razones ticas, por la gran mayora de la poblacin.
Este rechazo puede estar modulado por situaciones concretas: por ejemplo, muchos ciuda-
danos pueden considerar aceptable que otro mate ante las llamadas ofensas al honor
sexual, aunque ellos mismos no estn dispuestos a hacerlo. Slo un grupo muy pequeo de
personas es capaz de cometer un homicidio premeditado o calculado con el fin de obtener
determinados resultados. Un grupo mayor puede cometer homicidios en circunstancias
excepcionales: bajo el influjo del alcohol, en un arranque de ira e intenso dolor, para
vengar una ofensa grave a la familia. Otro grupo an mayor puede ser capaz de cometer un
homicidio en el caso de defensa de la propia vida ante un peligro inminente. La encuesta de
cultura ciudadana da algunas pistas en relacin con la magnitud de estos grupos.
El modelo de cultura ciudadana supone que la coherencia en el rechazo a la violacin de
la norma y el refuerzo de los valores ticos, culturales y legales tiene un impacto decisivo
en la reduccin de los homicidios. La aceptacin de la violacin de la ley en casos menores
facilita la aceptacin de la violacin ms grave; el rechazo al sapo que denuncia el robo
115
de un telfono pblico se extiende al rechazo al sapo que ayuda a capturar un homicida.
Los delincuentes que podramos llamar dedicados, los que convierten el homicidio en
una operacin indiferente que se aade al delito incluso sin justificacin instrumental
(como cuando se acompaa el robo de un vehculo, sistemticamente, con el asesinato del
propietario, aunque no tenga posibilidades de venganza o denuncia eficiente) o en una gran
desproporcin entre el beneficio esperado y el mal causado (como cuando se asesinan
jvenes para obtener pequeas ventajas en el oficio militar), han llegado a esta posicin
de indiferencia a los controles ticos, culturales y legales a travs de procesos culturales
lentos, muchas veces graduales, que se apoyan en el rechazo a estos controles en condi-
ciones menos extremas. Frenar la delincuencia menor ayuda a frenar la delincuencia ms
grave; frenar la delincuencia patrimonial de gran impacto (contrabando, trfico en bienes
robados, robo de vehculos, secuestro) frena los homicidios.
Por ltimo, un modelo como este debe siempre reconocer la estrecha interrelacin
entre los diferentes niveles, cuya separacin analtica no corresponde a una separacin
en el cuerpo social. En efecto, la interiorizacin de valores ticos, por ejemplo, no es inde-
pendiente del contexto cultural ni del cumplimiento de las normas sociales. La enseanza
escolar de la moral y la cvica pierde eficacia si la informacin social muestra el xito del uso
de la violencia o el recurso permanente a la fuerza armada. La capacidad de hacer cumplir
la ley, sancionando a los homicidas, por ejemplo, tiene impacto en todos los sectores. Pone
bajo custodia a personas que tienen mayores probabilidades de cometer nuevos delitos y
trata de rehabilitarlos para prevenir el delito futuro; genera un efecto disuasivo sobre los
ciudadanos, por la consideracin egosta de los costos de la sancin. Al sancionar a los
culpables, ofrece una retribucin moral a los deudos de la vctima, con lo cual reduce los
incentivos a la venganza. Al ofrecer la imagen de una sociedad en la cual los valores de la
justicia se cumplen, fortalece los elementos con base en los cuales se realizan los procesos
sociales de interiorizacin de normas ticas y culturales de respeto a los dems.
Estrategias de intervencin
Con un modelo como el sealado, las posibilidades de intervencin son muy variadas, y
ninguna organizacin pblica podra asumirlas todas. Es preciso escoger a cules dar prio-
ridad, de acuerdo con hiptesis sobre la eficacia de diversas alternativas y combinaciones.
Esquemticamente vale la pena sealar lo siguiente:
116
Cambio en las condiciones sociales: Dada la relacin muy compleja entre
condiciones sociales y homicidio, no es fcil disear polticas realistas y concretas en este
campo. Es evidente que la reduccin de la pobreza o la desigualdad social puede, en un
plazo muy largo, influir sobre los niveles de homicidio, pero no es razonable enfrentar una
situacin de alto homicidio actual con medidas muy complejas, de aplicacin improbable, y
de impacto muy remoto: el argumento sobre las condiciones sociales del delito tiende ms
bien a usarse para desvalorizar las estrategias ms operativas y de eficacia ms inmediata.
Sin embargo, hay algunas reas en las que las intervenciones sobre el contexto social
pueden tener impacto ms directo: los programas para aumentar oportunidades educa-
tivas, de empleo y recreacin para jvenes de sectores vulnerables, por ejemplo.
Cambio en las oportunidades del delito: Son muchas las medidas razonables
orientadas a disminuir las posibilidades del delito, buscando reducir sus ventajas. Entre
estas estn las que aumentan el control de las armas personales
11
, la vigilancia a los orga-
nismos privados de seguridad, las que buscan reducir el consumo de alcohol (hora zana-
horia). Otras medidas pertinentes son las que mejoran las condiciones de proteccin de los
bienes susceptibles de robo: la generalizacin de alarmas para los automviles, la mejora
en los sistemas de movilizacin de efectivo, el control de la matrcula de vehculos. Otras
mejoran la vigilancia en la ciudad, mediante un uso de la polica ms ajustado a los mapas
de riesgos existentes y a los anlisis de epidemiologa del homicidio o las lesiones perso-
nales, o mediante una atencin ms fuerte a los delitos que alimentan los grupos delin-
cuenciales ms habituales: una vigilancia de las zonas de venta de bienes robados, zonas
de contrabando, etc.
mecanismos de control social: Las medidas de refuerzo en los mecanismos de
control de los ciudadanos (autocontrol, control cultural, control legal) constituyen el eje
central directo de la poltica de prevencin y represin del homicidio. Una visin estrecha
haba tendido a aislar la represin del homicidio (funcin de la polica y la justicia) de los
dems aspectos: se esperaba que el simple aumento en la eficacia de estas instituciones,
expresado en un nmero mayor de capturas y sanciones, producira resultados preventivos
hacia adelante. La conceptualizacin de la cultura ciudadana, con su visin integral de
los elementos ticos, culturales y legales, permite ver claramente la relacin entre estos
11 Sobre la lgica del control de armas, ver: Melo, Jorge Orlando, Algunas consideraciones sobre el control
a las armas personales, sus antecedentes histricos y sus efectos, Bogot, 1995, en www.jorgeorlandomelo.com/
armas.htm.
117
elementos y la dificultad de encontrar polticas eficaces fragmentadas. En efecto, sin una
actitud de cooperacin de la ciudadana, que depende en gran parte de su rechazo cultural
al homicidio y sus justificaciones, la accin policial y judicial se realiza en un vaco que
conduce a su ineficiencia. Y en forma correlativa, el aumento en el autocontrol tico o en
el rechazo social al homicidio puede tener un efecto muy marginal si no se acompaa de
una accin ms eficaz de la polica, orientada a restringir la accin de los grupos delin-
cuenciales habituales o constituidos, sobre los cuales puede tener una influencia muy
tenue el esfuerzo de promocin de valores ciudadanos. Medidas como la hora zanahoria o
muchas campaas de desarme fueron planeadas en Bogot en forma que modificaran al
mismo tiempo las oportunidades y tentaciones del delito y los valores culturales asociados,
buscando reforzar los mecanismos sociales de control del homicidio, la irresponsabilidad
al conducir vehculos en estado de ebriedad, la valoracin del recurso a las armas entre los
nios y los adolescentes.
tipologas: Finalmente, el modelo debe tener en cuenta, con base en estudios cada
vez ms detallados, la tipologa del homicidio. En efecto, despus de un aumento brusco
de las tasas de homicidio como el que se produjo entre 1984 y 1993, es probable que haya
aumentado en forma alta el nmero de homicidios no premeditados ni instrumentales
12
. En
esas condiciones, el impacto de medidas como el desarme o la promocin de valores cultu-
rales reforzaba eficazmente otros elementos en la lucha contra el homicidio. Hoy, cuando
la proporcin de homicidios se ha reducido a una cuarta parte de lo que era en 1993, es
probable que haya cambiado la proporcin entre los diversos tipos, y no sera extrao que
se estuviera enfrentando una situacin en la que una gran parte de los homicidios tiene
que ver con otros procesos delictivos de toda clase. Es decir, que se hubiera tenido xito en
hacer que la mayora de la poblacin ejerza un control mayor sobre s misma, de modo que
12 Las estadsticas no permiten determinar en forma confiable los motivos de los homicidios. En la gran
mayora de los casos estos aparecen como desconocidos. En el ao 2008 Medicina Legal clasifica por sus motivos
slo el 27,1% de los homicidios, y de ellos el 53% son atribuidos a violencia impulsiva o familiar. (INML, Revista
Forensis, Bogot, 2009). Sin embargo, es razonable suponer que entre los homicidios cuyos motivos se desco-
nocen haya una mayor proporcin de homicidios premeditados cometidos por delincuentes profesionales. Puede
tambin suponerse que cuando aumentan los homicidios rpidamente, la proporcin de aquellos cometidos por
delincuentes habituales crece proporcionalmente ms que la de los casos ms impulsivos. Sin embargo, una
separacin tajante es irrealista, en la medida en que la mayor disponibilidad de delincuentes facilita a los ciuda-
danos sin experiencia delictiva grave adquirir armas, contratar la ejecucin de venganzas, etc., mientras que un
clima de impunidad legal, tolerancia social a la violencia y al porte de armas, convierte acciones delictivas que
usualmente se ejecutan sin violencia en ocasiones para el homicidio, incluso entre los mismos delincuentes.
118
lo que queda es ante todo el control de los grupos para los cuales las ventajas calculables
del delito son elevadas. Si esta es la situacin, el impacto de las polticas de cultura ciuda-
dana seguir siendo importante para mantener lo obtenido, para dificultar el ingreso de
nuevos reclutas al mundo de los homicidas y para reforzar la colaboracin, que todava es
insuficiente, de la ciudadana en las medidas de prevencin y represin del homicidio, pero
ser necesario buscar mecanismos cada vez ms afinados para combatir una delincuencia
organizada preexistente.
la estrategia de cultura ciudadana y los
homicidios
La aplicacin del concepto de cultura ciudadana al homicidio llev a un abanico amplio
de polticas especficas que se pusieron en prctica a partir de 1995
13
. Estas polticas se
basaban en la idea de que para lograr el cumplimiento de las normas, legales o de otro
orden, debe haber coherencia entre las actitudes morales individuales, los elementos de
sancin social y la norma legal. La discrepancia o incongruencia entre tica, costumbre y
ley reduce las posibilidades de cumplimiento de la ley y la eficacia misma de los instru-
mentos de control legal. Si el homicidio est prohibido, pero en la vida real muchos
conflictos se resuelven por un camino violento, y este hecho cuenta con la aprobacin
de muchos ciudadanos o grupos de ciudadanos, la probabilidad de que la poblacin se
autoregule disminuye, as como la probabilidad de que coopere con las autoridades para
cumplir las normas legales o sancionar a los que las incumplen.
Sin duda alguna, la situacin real de Bogot a comienzos de los noventa mostraba
muchos elementos de desajuste entre las normas legales y los valores sociales e indivi-
duales. El efecto disuasivo y preventivo de la ley, que confa en que los ciudadanos, si su
conciencia no los regula, calculen racionalmente el riesgo de ser sancionados, se haba
reducido al mnimo por los elevados niveles de impunidad. (El riesgo mayor del homicida
era la venganza de los deudos de la vctima). Del mismo modo, el recargo en las tareas de
la polica, enfrentada a prioridades como la lucha contra el narcotrfico, la proteccin de
polticos y personas en riesgo, disminua su disponibilidad para las tareas bsicas de vigi-
13 Ver una descripcin de estas polticas en: Acero Velsquez, Hugo, Los gobiernos locales y la seguridad
ciudadana, Bogot, [2004?], en: http://www.seguridadydemocracia.org/docs/pdf/seguridadUrbana/FSD%20
Libro%20Seguridad%20Urbana%20y%20Polic%C3%ADa%20en%20Colombia%20Cap%203%20Hugo%20
Acero.pdf
119
lancia preventiva y apoyo a los ciudadanos. Un anlisis similar puede hacerse con relacin
a la justicia.
En estas condiciones, el intento de dar nfasis especial a los programas que recons-
truyeran la cultura de rechazo a la violencia resultaba oportuno. Un enfoque similar, por
otra parte, abra el camino para atacar muchos de los factores en apariencia menores que
podan crear un contexto favorable a la violencia. Aunque no sea fcil establecer una rela-
cin directa entre unos hechos y otros, el modelo terico planteaba en forma razonable
que todo lo que reforzara el respeto voluntario a la ley, as fuera en casos menores, mejo-
raba las perspectivas de cumplimiento en casos ms graves. Mejorar la convivencia en las
escuelas, en los barrios, promover la solucin pacfica de conflictos entre vecinos, insistir
en una pedagoga del dilogo, impulsar la tolerancia hacia los grupos discriminados por
cualquier razn, atacar el machismo que justificaba la violencia hacia las mujeres, poda
afectar directamente una proporcin minoritaria de homicidios, pero creaba condiciones
para un proceso gradual y de largo plazo de retorno a una cultura de la legalidad. En casos
como la violencia intrafamiliar, su reduccin no solo ataca un delito actual y un factor de
conflicto inmediato, sino el efecto de largo plazo de educar muchos jvenes en condiciones
de violencia.
Adems, el aumento en el cumplimiento de las normas y regulaciones urbanas y
sociales en forma voluntaria, por convencimiento individual, aceptacin de la ley, temor al
rechazo social, etc., puede permitir concentrar los esfuerzos represivos en los delitos de
mayor impacto social. Si los ciudadanos cumplen las normas de trnsito voluntariamente,
si no entran en peleas e insultos por conflictos menores, la presin para poner un polica
en cada esquina como nico medio de mantener el orden se reduce, y la capacidad de la
polica y de la justicia de concentrarse en el homicidio y los delitos mayores (secuestro,
robo de vehculos) y en los grupos de delincuentes profesionales aumenta.
A su vez, un refuerzo de los valores ticos y del rechazo social al delito poda ayudar a
superar una cultura en la que tenda a verse como valioso el rechazo a cooperar con las
autoridades, descalificado en el lenguaje popular con la condena a los sapos. En una
cultura que rechaza el homicidio y el recurso a las armas, los delincuentes dejan de tener
un espacio favorable a su accin y aumentan las dificultades para ella: tropiezan con el
rechazo cultural, pero este rechazo cultural tiene adems consecuencias prcticas. Puede
conducir, excepcionalmente, a que el delincuente revale su accin, pero normalmente
hace que deba contar con mayores costos y menores probabilidades de xito.
120
Otra serie de medidas trat de afectar algunos elementos de la vida social que aumen-
taban los riesgos de homicidio. Una proporcin importante de los casos mortales, en una
ciudad en la que haba aumentado aceleradamente el nmero de ciudadanos armados,
provenan de situaciones inesperadas: no eran acciones premeditadas e instrumentales,
sino el resultado imprevisto de diversos tipos de conflicto. La combinacin de alcohol
y armamento creaba condiciones que favorecan el incumplimiento de las normas y el
recurso a la violencia. La hora zanahoria y las diversas campaas de desarme, la renova-
cin y el mejoramiento del espacio pblico en zonas crticas, son los ejemplos ms visibles
de estos mecanismos, que incluyeron muchos ms.
14
Estas polticas partan de la necesidad de subrayar la idea de que la seguridad no es
simplemente un servicio prestado por el Estado, sino un bien pblico que depende en gran
parte de la conducta de los ciudadanos.
Las polticas de cultura ciudadana, por supuesto, se apoyan en los esfuerzos por utilizar
en forma eficaz los recursos directos para lograr la obediencia de la ley y los comple-
mentan. Sin duda, entre 1995 y la actualidad, ha habido avances importantes en la calidad
del trabajo policial. A comienzos de los noventa los niveles de descrdito de la polica eran
elevados, y una serie de escndalos llev a la creacin de una comisin para su reforma y al
establecimiento del Comisionado para la Polica. Las alcaldas de Cali y Bogot asumieron
con claridad, a mediados de los noventas, la funcin legal, frecuentemente olvidada,
del alcalde como jefe de polica local. Esto llev, mediante una multitud de programas y
acciones que no es preciso mencionar aqu, pero que incluan una mejor capacitacin de
la polica y el establecimiento del Consejo Distrital de Seguridad, as como de los Consejos
Locales de Seguridad, a una coordinacin mayor, a un mejoramiento en el respeto de los
derechos de los ciudadanos y en general a una recuperacin gradual de la confianza de los
ciudadanos en la polica. La creacin de la Polica Comunitaria en 1999, ms cercana en
su gestin al ciudadano, era coherente con la visin ciudadana de la seguridad. A esto se
aadi, siguiendo el ejemplo de Cali, el establecimiento de un sistema unificado de infor-
macin sobre violencia y delincuencia que permiti una planeacin mejor de las acciones
de la administracin municipal y que se complementaron con investigaciones acadmicas
14 Segn Llorente, Mara Victoria; Escobedo, Rodolfo; Echanda, Camilo; y Rubio, Mauricio, Violencia homi-
cida en Bogot: ms que intolerancia, Documentos CEDE - Universidad de los Andes, Bogot, 2001, p. 20, hasta
el 8% de la reduccin de homicidios entre 1995 y 2001 sera atribuible a la hora zanahoria, y hasta el 14% de la
reduccin entre 1995 y 1998 sera atribuible al mejor control de armas de fuego.
121
relevantes. El mejoramiento de la accin policial, el apoyo presupuestal a su accin, la
creacin de la Unidad Permanente de Justicia y los mejoramientos del sistema carcelario,
etc., contribuyeron a que simultneamente con el mejoramiento de la cultura ciudadana,
la polica cumplieran mejor sus funciones de prevencin, vigilancia y sancin, planeara sus
acciones con base en un anlisis ms adecuado de la tipologa del homicidio y en general
lograra mejores resultados en sus actividades contra los grupos de delincuentes, lo que a
su vez contribuy a mejorar la accin judicial
15
.
los impactos de la estrategia
La estrategia de Bogot parece haber tenido, prima facie, un xito notable. En Medelln
los homicidios tuvieron una cada fuerte entre 1991 y 1996, pero el proceso se detuvo
pronto. Probablemente la razn fundamental de esta cada estuvo en la desarticulacin
del cartel de la droga, apoyada por las polticas sociales ya mencionadas, pero la falta de
continuidad en las polticas sociales orientadas a los grupos en riesgo y en el esfuerzo
por promover una cultura democrtica y participativa en los temas de seguridad permiti
que la tendencia se reversara. En efecto, a partir de 1996 se dio nuevamente nfasis en la
ciudad a una poltica que tenda a reducir la accin pblica a la pura accin represiva poli-
cial y judicial. En Cali el homicidio sigui aumentando hasta 1994: la accin pblica proba-
blemente resultaba de escaso impacto inmediato en una ciudad en la que, por el bajo perfil
pblico de sus protagonistas, las estructuras de los carteles locales se mantuvieron relati-
vamente firmes hasta 1996. En Cali los homicidios bajaron entre 1994 y 1997, y en Medelln
volvieron a disminuir en 1997, pero a partir de 1998 las dos ciudades siguieron la tendencia
nacional y aumentaron sus niveles en forma significativa.
Frente a estos dos ejemplos, las estadsticas de Bogot muestran una notable conti-
nuidad en el proceso de reduccin de homicidios a partir de 1993, el ao ms crtico. A
partir de 1998 fue la nica ciudad grande en la que continu una cada significativa de los
homicidios, mientras que el conjunto del pas, y ciudades como Cali y Medelln, mostraban
nuevos aumentos. Esto desvirta la presuncin inexacta de que las tasas de homicidio de
Bogot han estado influidas sobre todo por la tasa nacional: el hecho es que el comporta-
miento del homicidio en Bogot se desenganch de las tendencias nacionales, sobre todo a
partir de 1998, pero siempre se comport con bastante independencia de la tasa nacional.
15 La informacin sobre la accin judicial en relacin con los homicidios de Bogot es muy escasa y no se
encontr informacin precisa al respecto.
122
Este desenganche se comprueba cuando se advierte que en 1993 la tasa de homicidios de
Bogot equivala a 1,08 veces la tasa nacional, y solamente a 0,42 veces en 2002.
Esta cada redujo las tasas a la mitad para 1998, en cinco aos, y a la cuarta parte en
2006, despus de otros ocho aos. Entre 1993 y 2006 la tasa de homicidios en Bogot baj
de 80,9 a 19,8. En el mismo perodo la participacin de homicidios de Bogot en el total
nacional bajo del 15,5 al 7,9%- e incluso haba sido del 6,6% en 2002.
Es posible que entre 1993 y 1996 la cada en las cifras de Bogot estuviera en alguna
medida influida por la coyuntura general del pas, que fren en alguna medida la accin
violenta de los carteles de la droga, aunque la tipologa de la delincuencia de Bogot hace
pensar que la parte relacionada con la operacin del cartel de Medelln o con fenmenos
guerrilleros era menor que en la capital antioquea. Pero lo que resultara inexplicable a la
luz de las tendencias nacionales fue la continuidad en la tendencia decreciente de Bogot
y su relativa solidez, incluso en momentos en los que la tasa nacional se movi en una
direccin contraria. En efecto, en todos los aos entre 1993 y 2007 hubo disminucin en la
tasa, con excepcin de un leve incremento en 2005, mientras que en Colombia y en otras
ciudades, incluyendo Medelln y Cali, hubo aumentos entre 1998 y 2002.
Mirando el comportamiento de la tasa en las diferentes alcaldas (lo que no equivale
a atribuir a las polticas de los alcaldes el resultado total, pues las polticas bogotanas
han tenido una relativa continuidad, y eso es parte grande de su virtud), entre 1995 y 1998
(tres aos), la cada total fue de 31,2; entre 1998 y 2000 fue de 25,9; entre 2001 y 2003 fue
de 36,8 y entre 2003 y 2007 (cuatro aos) de 17,4, en parte por el inesperado ascenso de
2005. Contra la idea comn, las tasas de disminucin no se hicieron ms rgidas a medida
que disminua el nivel de homicidios, pues fueron ms altas entre 2001 y 2003 que en los
aos anteriores, cuando la tasa de origen era ms alta, y el ao con la cada ms fuerte
fue 2006, cuando la tasa cay en un 19%. En efecto, el hecho de que se cometan menos
crmenes no tiene por qu hacer menos probable que se reduzca ms su nmero. Por el
contrario, la disminucin del homicidio puede tener efectos de auto refuerzo y generar un
crculo virtuoso: disminuye el esfuerzo policial y judicial relativo y por lo tanto, al enfrentar
menos casos, es de presumir que aumente la eficacia de la polica y la justicia, mejora su
capacidad de vigilancia e investigacin, se refuerza el efecto disuasivo del castigo legal,
baja el nmero de incidentes que pueden generar venganza y se pueden consolidar, ante
el xito reconocido por la poblacin, las actitudes de cultura ciudadana que influyen sobre
la violencia: una mayor cooperacin con las autoridades, un rechazo social mayor a las
123
conductas menos frecuentes de amenaza a la vida, una mayor confianza en el cumpli-
miento ajeno de la ley, entre otros mecanismos.
la encuesta de cultura ciudadana y los
homicidios
La encuesta de cultura ciudadana de 2008 permite determinar algunos aspectos perti-
nentes de la cultura ciudadana en Bogot.
Predomina la visin de la ciudad como insegura: el 49% la califica con 1 y 2 en un rango
que se extiende de uno a cinco, mientras que slo el 9,4 le asigna las calificaciones de 4
y 5 (segura y muy segura). El resto, 40,9%, le asigna una calificacin intermedia de 3. En
general, la poblacin bogotana considera a su ciudad ms insegura de lo que considera a la
suya la poblacin de otras ciudades con niveles mayores de homicidio, aunque las de Cali
y Barranquilla dan a sus ciudades una calificacin cercana a la de Bogot. Pero ciudades
como Pereira y Medelln se ven en forma ms optimista por sus pobladores; a Medelln, con
una tasa de homicidios de ms del doble de la bogotana, el 43,4% de los encuestados la
considera segura o muy segura. El 9,4% que considera que Bogot es segura (calificaciones
4 y 5) atribuye esto en primer lugar a la eficacia de la accin pblica; el 45,9% lo atribuyen a
la polica, la vigilancia privada y el control sobre el consumo de drogas y el alcohol. La mitad
de este grupo (o sea el 4,7% del total), considera que la seguridad proviene de que la gente
rechaza los comportamientos indebidos o colabora con las autoridades y los dems ciuda-
danos). Si tomamos a la gente que califica a la ciudad como insegura o intermedia, y que
constituye el 90% de los encuestados, la razn principal para la inseguridad es la delin-
cuencia, comn u organizada (59,5%), mientras que el 8,1% considera que los organismos
de seguridad no son confiables y el 17,7% la atribuye a la indiferencia de la gente. Como
se ve, el nmero de personas que atribuyen la inseguridad a que los organismos de segu-
ridad no son confiables es de casi tres veces el de aquellos que atribuyen la seguridad a la
confianza en la polica, y quienes piensan que el consumo de drogas es responsable de la
inseguridad son al menos 10 veces los que consideran que este consumo est controlado.
La visin que los ciudadanos tienen de las instituciones es intermedia: el 59% confa en
el ejrcito (mucho o muchsimo) y el 40,9% no (poco o nada); el 42,5% confa en la polica
y el 57,4 no. Si estas cifras pueden parecen bajas, apenas el 23,7% confa en los jueces.
Tampoco confan en la gente, ni en los sacerdotes o las instituciones religiosas, aunque s
124
en la Iglesia y los maestros, que superan el 50% de respuestas positivas. Como se ve, pues,
los niveles de confianza de la poblacin bogotana aparecen a primera vista muy dbiles.
Sin embargo, esto no los lleva a menospreciar la ciudad: la inmensa mayora (prcti-
camente las tres cuartas partes) se sienten orgullosos de esta ciudad insegura, en la que
los polticos y funcionarios pblicos son corruptos (el 82% considera que la mayora de los
funcionarios lo son), la mayora de la poblacin es corrupta (54% lo cree as) y ni los jueces
ni la polica son confiables. Probablemente esta incongruencia aparente tiene que ver
con la valoracin de las relaciones ms cercanas y concretas, que se consideran positiva-
mente: mientras que las respuestas de confianza en la gente son apenas del 40%, los que
expresan valoracin similar de confianza en la familia son el 85%, en los amigos el 61,1%,
en los vecinos el 59,4%, en los compaeros de estudio el 58,4%: la desconfianza se dirige
hacia imgenes abstractas y remotas.
Probablemente esta valoracin de los lazos concretos e inmediatos explica que a pesar
de que la inmensa mayora considera insegura la ciudad y no confa en las instituciones,
tampoco es partidaria de recurrir a la defensa armada privada. En efecto, en 2001 el 26%
de los ciudadanos consideraba que era conveniente tener un arma para defenderse, lo
que quiere decir que casi las dos terceras partes de la poblacin rechazaban la idea de la
defensa individual frente a la inseguridad. Esta proporcin se redujo al 10% en 2003, subi
al 16,9% en 2005 y al 15,5% en 2008. En este ltimo ao el 80,5% estn en desacuerdo
con este argumento. El rechazo es mayor entre las mujeres que entre los hombres, es muy
similar en los diversos estratos y aumenta con el nivel educativo. La aceptacin del arma
privada es algo mayor en Bogot que en Medelln pero inferior a Cali, Santa Marta, Barran-
quilla o Mxico.
Entrando en motivos concretos, las proporciones de la poblacin que justifican el
recurso a la violencia (sin que se precise hasta dnde puede llegar esta violencia) para
resolver determinados conflictos es del 3,7 para cobrar una deuda, el 4, 6 para defender las
convicciones religiosas, el 4,9% para lograr beneficios econmicos, el 5,1% para lograr los
objetivos propios, el 13,5% para responder ofensas al honor, el 16% cuando es la nica
forma de luchar contra una ley o un rgimen injusto, el 23,4% para ayudar a la familia (lo
que refuerza la sensacin de que predomina la consideracin de los lazos concretos sobre
las formas ms abstractas de la ciudadana). Y mientras slo el 14% justifica la violencia
para defender a otro de una agresin, el 21,7% la acepta para defender los bienes propios
y el 53% la justifica en los casos de defensa propia. El nivel de respuestas que justifican
125
la violencia para defender los bienes es coherente con la aceptacin de dar una golpiza a
los ladrones capturados, que es aprobada por el 29,1% de los encuestados, mientras que
un 7% encuentra incluso justificado matar a los delincuentes (aunque probablemente la
respuesta vare si se especifica el tipo de delincuente: seguramente mucho menor para
un delincuente culpable de estafa o soborno y muchsimo ms alta para quienes sean
acusados de violar o asesinar menores). Estas son cifras que no son muy diferentes a las
de otras ciudades latinoamericanas en las que se ha aplicado la encuesta, como Barran-
quilla, Mxico o Belo Horizonte, aunque existen algunas diferencias menores que vale la
pena analizar.
Las respuestas no son muy sorprendentes: corresponden a una sociedad que ha expe-
rimentado niveles altos de violencia y todava se siente bajo el asedio de una delincuencia
que la autoridad no logra controlar y en la que se contraponen una visin muy positiva de
los propios valores con una imagen negativa de los valores de los dems.
La encuesta hace adems algunas preguntas sobre el nivel de victimizacin de los
habitantes. El 28,1 % afirmaron haber sido vctimas de un delito en el ao anterior. Los
delitos ms frecuentes son el atraco, sufrido por el 16,7% de los encuestados, el robo en
la vivienda (4,7%), la agresin fsica (4,2%), la estafa (3,6%) el robo en un local comercial
(3,0%). 2% de los habitantes de la ciudad reportan el robo de su automvil, lo que sin duda
es exagerado: equivale a 94.376 incidentes, cuando el nmero de robos es cercano a 4.000.
Igualmente dudosas son las cifras sobre secuestro.
Propuestas de consolidacin
Con base en la experiencia positiva que ha vivido Bogot en reduccin de la violencia
homicida en los ltimos 15 aos, y teniendo en cuenta las actitudes que se perciben en la
encuesta, pueden sealarse algunas estrategias que parecen convenientes. En general, la
continuidad en las polticas de estos aos tiene mucho que ver con su xito relativo, y por
lo tanto la recomendacin ms general es continuar en la misma direccin, pero haciendo
ajustes menores en algunos puntos pertinentes y retomando algunos de los aspectos
abandonados de la poltica de cultura ciudadana.
1. El enfoque de Cultura Ciudadana implica una perspectiva en la que la ciudadana se
convierte en agente participativo en los procesos de reduccin de violencia. Esto lleva a
la conveniencia de ampliar la calidad y disponibilidad de la informacin sobre los homi-
cidios. En particular se recomienda:
126
a. Promover las investigaciones que ayuden a precisar la tipologa de los homicidios,
para orientar cada vez con mayor precisin la accin pblica. En especial, son impor-
tantes las investigaciones que ayuden a identificar los grupos de riesgo y a conocer
las conductas y procesos que llevan a la delincuencia, la violencia en las escuelas, la
cultura de las bandas violentas.
b. Publicar y mantener publicadas las estadsticas sobre homicidios, tanto en forma
resumida como en formatos que permitan dar un detalle elevado de informacin perti-
nente y permitan a los diversos estudiosos, universidades, analistas, manejar todos los
aspectos de la epidemiologa y la tipologa del homicidio en la ciudad (lugares, horas,
tipos de arma, datos sobre la vctima, intoxicacin, etc.) Adems, dar informacin sobre
el castigo del homicidio: gestionar informacin que indique cuntas personas son
acusadas por homicidio en la ciudad, cuntas son condenadas, cuntas estn presas
por homicidios cometidos en la ciudad. Frente al indicador de muertes es importante
tener un indicador de resultados en la aplicacin de justicia y la restauracin moral del
derecho de las vctimas.
c. Devolverle el rostro a las vctimas. En los ltimos aos los medios de comunicacin
han reducido hasta niveles nfimos la informacin sobre las vctimas de homicidio en la
ciudad. Esto genera falsa confianza, disminuye la reaccin de solidaridad de la ciudad
con las vctimas y el refuerzo de actitudes de control social, bloquea la aparicin de
informacin til para las investigaciones, provenientes de espectadores casuales o de
amigos y conocidos de la vctima, etc. Con niveles como los actuales, de unos cuatro
homicidios promedio por da, deba darse a conocer toda la informacin razonable
sobre ellos, hacer visible la vida que se ha perdido, sus estudios, sus gustos, su historia
personal y quizs abrirse una pgina web con el nombre, el rostro y la vida de todos los
que no debieron morir.
2. Mejoramiento y ampliacin de la accin policial. Aunque la reduccin dramtica de la
violencia en Bogot se logr sin un aumento considerable en el nmero de policas en
la ciudad, todos los analistas estn de acuerdo en que este nmero es insuficiente.
Son muchas las deficiencias identificables en la presencia de la polica, las tareas que
no logra realizar por las limitaciones en su personal. Por otra parte, sera importante
reducir los elementos de control militar de la vida ciudadana, reemplazar a los destaca-
mentos militares que realizan tareas que corresponden a la polica. La fragmentacin
de las funciones de vigilancia limita la capacidad de coordinacin y reduce la disponibi-
127
lidad de la ciudadana para establecer una relacin de cooperacin con las autoridades.
Los ciudadanos deben saber que, para asuntos de seguridad ciudadana, deben acudir
es a la polica, ms cercana en su lgica de accin a visiones civiles del orden pblico.
3. Refuerzo, consolidacin y continuidad de los programas existentes, variados y amplios,
de apoyo a jvenes, en educacin, empleo, participacin en actividades de auxiliares
cvicos, estmulo a conformacin de grupos culturales, deportivos y otras alternativas a
la conformacin de bandas violentas como formas de afirmacin de los adolescentes.
4. Continuacin de las campaas de cultura ciudadana relacionadas directamente con el
homicidio como las de desarme, solucin dialogada de conflictos y gestos sociales de
rechazo a los homicidios y de solidaridad con vctimas como las de los falsos positivos o
los conductores de trasteos asesinados recientemente.
128
amorEs
pErros
Carolina Castro Osorio
1
129
La violencia intrafamiliar puede abordarse desde el enfoque de cultura ciudadana por
tres razones: a) porque una de las dimensiones de la cultura ciudadana es la seguridad
ciudadana
2
, y esta comprende los aspectos de violencia intrafamiliar y violencia social
(homicidios, lesiones interpersonales, delitos y accidentes de trnsito). Esta clasificacin
incorpora la violencia en el mbito del hogar como un tema central de anlisis e interven-
cin para garantizar la proteccin y respeto del derecho a la vida y la integridad, superando
enfoques tradicionales de seguridad limitados a la violencia en el espacio pblico
3
. b).
Por la mutua interdependencia entre la violencia en el hogar y la violencia por fuera del
mismo. En este sentido, se ha identificado, entre las causas de la violencia intrafamiliar,
un contexto social que aprueba o por lo menos no rechaza explcita y pblicamente e
incluso justifica el uso de la violencia como mecanismo para resolver los conflictos. A su
vez, el hecho de ser vctima de violencia en el hogar aumenta la probabilidad del uso de
la violencia en otros contextos4 y en particular la probabilidad de delincuencia en la vida
adulta5. c). Por el papel de la cultura en las justificaciones del uso de la violencia contra la
mujer y como mecanismo de castigo y/o educacin de los nios, as como por el impacto
que la mutua regulacin puede tener en la disminucin de este tipo de violencia.
La encuesta de cultura ciudadana incluy dos preguntas relacionadas con la disposi-
cin a la regulacin cultural en caso de presenciar violencia contra la pareja y el menor6.
1 Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, con
estudios de maestra en sociologa urbana en la Universidad Nacional de Colombia. Docente e investigadora de
polticas pblicas en cultura.
2 Con el fin de operacionalizar en las encuestas los conceptos que subyacen en la nocin de cultura
ciudadana se han definido siete dimensiones: cultura de la legalidad, seguridad ciudadana, acuerdos, solidaridad,
tolerancia, confianza y cultura poltica.
3 El nuevo enfoque responde en parte a la reciente incorporacin de la violencia en el hogar como un tema
pblico.
4 Buvinic M., Morrison A., Shifter M., La violencia en Amrica Latina y el Caribe: un marco de referencia
para la accin, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 1999, p. 7.
5 Ver: Universidad de los Andes CEDE, Violencia en las familias colombianas, Universidad de los Andes,
Bogot, 2003.
6 La primera encuesta de cultura ciudadana que incluy aspectos relacionados con la violencia en el
mbito familiar fue la realizada por el Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional en Yopal y Aguazul
en 2005. Es importante resaltar que este tema se incluy despus de talleres de diagnstico con funcionarios y
miembros de organizaciones sociales que identificaron, entre los principales factores que afectaban la convi-
vencia en estos municipios, la violencia en el hogar.
130
A partir de una caracterizacin de los fenmenos de violencia intrafamiliar en la ciudad,
este captulo analiza dichas preguntas y expone la forma como los factores culturales
determinan este tipo de violencia. Sin duda, las intervenciones que se contemplen en el
mbito de la violencia intrafamiliar deben abordar diferentes aspectos que van ms all de
los desarrollos del enfoque de cultura ciudadana. Este artculo buscar precisar qu tipo
de aspectos de este enfoque son indispensables en la intervencin en el tema de violencia
intrafamiliar.
Antes de hacer un balance de la situacin de la violencia intrafamiliar en la ciudad
es preciso sealar que la intervencin pblica estatal orientada especficamente a este
tema es muy reciente. La violencia intrafamiliar no tuvo legislacin ni polticas especiales
en el pas hasta principios de la dcada de 1990. Este fenmeno puede responder a tres
factores: a). La justificacin cultural del uso de la violencia en el hogar; b). La tajante distin-
cin entre lo pblico y lo privado, y la comprensin de las relaciones que se establecen en
el hogar como del mbito de lo privado, sobre el cual no deben intervenir ni lo pblico ni
el Estado; c). La posicin de una corriente liberal que consideraba que ms que proteger
directamente a los grupos vulnerables mediante derechos especiales para los miembros
de grupos concretos (), las minoras culturales se protegeran indirectamente garanti-
zando los derechos civiles y polticos bsicos
7
en el marco de la garanta de los Derechos
Humanos. Sobre esto ltimo se indica que, aunque estas discusiones se concentraron en
primer trmino en los derechos para miembros de minoras tnicas, los pedidos de legisla-
ciones especiales se ampliaron a aquellas dirigidas a grupos histricamente discriminados
y diversos culturalmente por condiciones de gnero y edad, entre otras. En las ltimas tres
dcadas esta demanda de legislaciones ha dado resultado, y en parte la legislacin dirigida
a la proteccin de nios y mujeres, y en particular la relativa a la violencia intrafamiliar
8
, se
enmarcan dentro de este contexto.
7 Kymlicka, Will, Ciudadana multicultural, Paids, Barcelona, 1995, p. 15.
8 Balances de estas legislaciones y acuerdos internacionales se pueden encontrar en: Fuentes, Lya
Yaneth, Las polticas pblicas de mujer y gnero en Bogot: tensiones y aciertos, en Revista Colombiana de
Sociologa, No. 28, 2007.
131
Bogot: ms lesiones? ms denuncias?
De acuerdo con la definicin de violencia intrafamiliar de la Organizacin Mundial de la
Salud (OMS), se presentan cuatro tipos de maltrato en esta categora: el maltrato fsico, el
abuso sexual, el maltrato emocional y el descuido. El anlisis que se presenta a continua-
cin se refiere al maltrato fsico y al maltrato emocional
9
La tasa de lesiones por violencia intrafamiliar en Colombia en 2008 fue de 202 por cada
cien mil habitantes y presenta un incremento del 25,8% en el nmero de lesiones con
respecto al ao 2005. Teniendo en cuenta que esta tasa se elabora a partir de los dict-
menes de lesiones personales por denuncia, dejando por fuera del registro los casos no
denunciados, el incremento presenciado en los ltimos cuatro aos puede estar relacio-
nado con el aumento de la denuncia, como consecuencia de la disminucin de la acep-
tacin cultural de este tipo de violencia. Este proceso puede darse de forma paralela a
un incremento real
10
de los indicadores de violencia intrafamiliar motivado por la mayor
9 Las definiciones de violencias intrafamiliar en el contexto colombiano se detallan en los captulos de la
revista Forensis de los ltimos cinco aos.
10 El nivel de subregistro para este tipo de violencia casi siempre ser sensiblemente mayor que el rela-
cionado con los delitos comunes, debido a justificaciones culturales para la agresin en la familia, el papel de las
Violencia
Intrapersonal Autoinflingida Colectiva
Familia o pareja
Conocidos Extraos Pareja Ancianos Menores
Comunidad Social Poltica Econmica Comportamiento
suicida
Autolesiones
Fsica
Naturaleza de
la violencia
Sexual
Psquica
Privaciones
o descuido
Fuente: OMS, 2002
Grfica 6.1. Una tipologa de la violencia
132
insercin de la mujer en el mercado laboral y el cambio de los roles tradicionales feme-
ninos y masculinos principalmente en las grandes ciudades. Los resultados de la Encuesta
Nacional de Demografa y Salud (1990, 1995, 2000 y 2005) indican que el mayor nivel de
incidencia de este tipo de violencia se presenta en las zonas urbanas. As mismo, el mapa
de incidencia de la violencia intrafamiliar en 2008 de la revista Forensis indica cmo en
la mayora de departamentos la mayor tasa de lesiones por violencia intrafamiliar se
presenta en las capitales.
El caso de Bogot, con un incremento en el nmero de casos de violencia intrafamiliar
del 38,5% entre 2005 y 2008 y una participacin del 26,9% en el total de los dictmenes
de lesiones personales por denuncia en el pas, puede ser explicado en parte por las dos
razones expuestas anteriormente. Aunque se desconoce el nivel de incidencia de las
mismas, en este ensayo se identificarn elementos para relacionar el incremento de las
lesiones con el primer factor sealado. Algunos de los datos provenientes de encuestas
indican que en esta ciudad existe menor justificacin cultural del uso de la violencia en el
mbito de la familia.
Cuadro 1. Nmero de dictmenes de lesiones personales por violencia intrafamiliar
2005 2006 2007 2008
no.
lesiones
tasa por
100 mil
hab.
no.
lesiones
tasa por
100 mil
hab.
no.
lesiones
tasa por
100 mil
hab.
no.
lesiones
tasa por
100 mil
hab.
Colombia 71.350 170 72.849 169 77.744 177 89.803 202
Bogot 17.442 257 17.895 258 20.801 295 24.1621 338
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal
En la grfica que se presenta a continuacin se observa la tendencia de la tasa de
lesiones por violencia intrafamiliar en Bogot en los ltimos aos.
En 2006 y 2007, la tasa de violencia intrafamiliar de Bogot fue la ms alta en compara-
cin con ciudades como Cali, Cartagena, Medelln, Montera, Barranquilla y Santa Marta.
Frente a Medelln, Bogot reporta casi el doble de casos denunciados (47% ms) y frente a
emociones y otros factores que intervienen en la decisin de no denunciarlos, Snchez, Efran; Castro, Carolina,
2019. Visin Colombia, II Centenario. Fomentar la Cultura Ciudadana, Departamento Nacional de Planeacin,
Terpel, Fondo de Prevencin Vial, Bogot, 2006, p. 30.
133
Cartagena reporta un 108% ms. Como se observar en el anlisis tipolgico de la violencia
intrafamiliar, el mayor nmero de casos reportados en Bogot coincide con una mayor
presencia de valores que rechazan el uso de la violencia contra la pareja y/o el castigo
como forma de educacin de los nios.
En Bogot en 2008 la principal modalidad de violencia en el hogar fue la violencia contra
la pareja, con una participacin del 69,3%, seguida por la violencia entre otros familiares
(17,4%) y la violencia dirigida a menores (13,1%). La mayor participacin de la agresin
entre las parejas en los fenmenos de violencia intrafamiliar se presenta tambin a nivel
Grfica 6.2. Violencia intrafamiliar. Bogot tasa por 100.000 habitantes.
(violencia a la pareja, menores y entre familiares)
0
200
300
100
400
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
412
346
261
141
255 258
295
Fuente: Forensis - Medicina Legal Tasa Calculada con Censo 2005
A E F G B D C
Grfica 6.3. Violencia Intrafamiliar: comparacin entre algunas ciudades de Colombia
(Tasa por cien mil habitantes)
111
137
127
147
145
153 153
201
156
142
162
170
258
295
0
100
150
50
200
250
300
2007
2006
A. Santa Marta
B. Barranquilla
C. Montera
D. Medelln
E. Cartagena
F. Cali
G. Bogot
Fuente: Forensis Medicina Legal
134
nacional (65,1%) y es una caracterstica que ha sido constante desde 2004. A continuacin
se analizar en detalle la violencia de pareja e infantil.
violencia contra la pareja
En 2008 fueron conocidos por las autoridades o las entidades de salud del Distrito 16.759
casos de violencia contra la pareja. Esta cifra parece estar bastante distante de la cantidad
de casos reales, si se tiene en cuenta que el 28,4% de la poblacin bogotana entre 18 y 69
aos manifest en 2007 que haba presenciado agresin fsica entre los padres del hogar
11
.
Este porcentaje fue, para dicho ao, superior al nacional en cinco puntos porcentuales,
lo que puede indicar ms lesiones por este tipo de violencia en la ciudad. Sin embargo,
un argumento que nos hace suponer que esta diferencia con la nacin est sustentada
en un mayor rechazo cultural al uso de la violencia en el hogar es que, frente al promedio
nacional, en esta ciudad un menor porcentaje de personas justifica la violencia hacia la
mujer y menos personas estn de acuerdo con las siguientes frases: cuando un hombre
golpea a una mujer muy seguramente es porque ella le dio motivos y que hay situaciones
en las cuales se justifica que un hombre le d una cachetada a su esposa o compaera.
Adems, el aumento en la denuncia ha sido sustancial en los ltimos aos, como
se observa en el cuadro siguiente, duplicndose en Bogot el nmero de dictmenes
por denuncia en los ltimos cuatro aos. Aunque como se mencion inicialmente se
requieren ms estudios para saber si existe un aumento real de la violencia en la pareja,
y se puede suponer que los casos que llegan a conocimiento de las autoridades difcil-
mente se pueden ocultar por las lesiones fsicas ocasionadas, las encuestas nacionales de
demografa y salud (ENDS) de los aos 2000 y 2005 sealan que en el caso de las mujeres,
a pesar de haber recibido maltrato fsico que ocasion lesiones, un porcentaje muy bajo
acudi al mdico. En particular, la encuesta de 2000 indica que de las mujeres encues-
tadas en Bogot, ms del 40% recibi violencia fsica por parte del esposo, y de ellas un
poco menos del 25% tuvo alguna lesin y aproximadamente el 7% visit al mdico
12.
En
cinco aos, de 2000 a 2005, se present un aumento del 5% en el nmero de mujeres que
alguna vez han buscado ayuda en caso de violencia fsica.
11 Colciencias, Ministerio de la Proteccin Social, Encuesta Nacional de Salud 2007, JAVEGRAF,
Bogot, 2009.
12 Profamilia, Encuesta Nacional de Demografa y Salud - 2000, publicacin electrnica,
Bogot, 2000. En: www.profamilia.org.co/encuestas/01encuestas/2000resumen_region.html.
135
Cuadro 2. Nmero de dictmenes de lesiones personales por denuncia en Bogot
2004 2005 2006 2007 2008
violencia
de pareja
8.005 11.377 11.467 13.177 16.759*
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal
* El fuerte incremento presentado en el ao 2008 se explica por el hecho de que antes de este ao las agresiones
por parte de ex esposos, ex amantes, ex compaeros sentimentales o novios se cuantificaban en los casos de
violencia interpersonal. Desde 2008 se incluyen como violencia intrafamiliar. Carreo, Pedro, Violencia Intrafami-
liar. Colombia, 2008, en revista Forensis, INML, 2008, p. 111. Como se observa ms adelante, el incremento ms
importante se presenta en los casos de maltrato a la pareja.
Al igual que sucede con la violencia interpersonal, en el caso de la violencia contra la
pareja los principales agresores son los hombres. Sin embargo, en el espacio del hogar, a
diferencia del espacio pblico, las vctimas son en su mayora mujeres (en 2007, 87,9% de
las vctimas de violencia de pareja fueron mujeres). Esta situacin no es exclusiva de la
ciudad. En el pas en los ltimos cinco aos la violencia en la familia se ha caracterizado
porque las principales vctimas estn en el rango de edad de [25 a 29 aos] y son mujeres,
y la etiologa que predomina es el maltrato entre la pareja
13
.
Debido a esta caracterizacin, varias investigaciones y organizaciones de mujeres han
exigido el estudio e intervencin de este problema desde un enfoque de gnero que permita
comprender los procesos sociales de construccin de la identidad femenina y masculina
y las implicaciones de estos en la negacin e irrespeto del otro por ser diferente. Este
enfoque permitir comprender la forma como las diferencias en el impacto y ejercicio de
esta violencia estn determinadas por la conformacin social de lo masculino y lo feme-
nino y lo que se establece como normas y expectativas sociales de cada rol
14
.
La informacin de las encuestas indica que en Bogot es menor la justificacin del
uso de la violencia como mecanismo natural y deseable para mantener la unin familiar
o resolver los conflictos en el hogar. Sin embargo, el 23,2% de los hombres y el 11,8% de
las mujeres mayores de 18 aos consideran que cuando un hombre golpea a una mujer
13 Carreo, Pedro, Violencia Intrafamiliar. Colombia, 2007, en revista Forensis, INML, 2007, p. 100.
14 Ver: Jimeno, Myriam; Gngora, Andrs (et. al.), Manes, mansitos y manazos: Una metodologa
de trabajo sobre violencia intrafamiliar y sexual, CES UN, Bogot, 2007.
136
muy seguramente es porque ella le dio motivos
15
. Es de resaltar que an existe un acuerdo
social entre un 12% de las mujeres de que el uso de la violencia es una respuesta natural, a
veces incontrolable y que en parte es ocasionada por la misma vctima. Este nivel de justifi-
cacin es ligeramente menor en Bogot si se lo compara con el pas, lo que permite insistir
en la hiptesis del aumento en la denuncia.
Otra forma de medir el rechazo cultural de este tipo de violencia se puede obtener
indagando acerca de la disposicin a actuar cuando se presencia un acto de violencia.
Aunque tradicionalmente se ha credo que las cosas que suceden en el hogar no son un
tema pblico por el cual se deban interesar los vecinos y otros ciudadanos, los bogotanos
comprenden ms que los habitantes de otras ciudades que ellos son corresponsables en el
respeto de la integridad de los otros y estn dispuestos a ejercer algn tipo de regulacin
cultural frente a la violencia en pareja. El 82,8% ha preferido pasar del silencio y la indife-
15 En el promedio nacional los porcentajes fueron del 29,8% en los hombres y del 18,8% en
las mujeres. El 12,6% de los hombres y el 9,1% de las mujeres de ese grupo de edad y que reside en
Bogot considera que hay situaciones en las cuales se justifica que un hombre le d una cachetada
a su esposa o compaera. En el mbito nacional los porcentajes fueron del 16,2% en hombres y del
12,0% en las mujeres. Encuesta Nacional de Salud 2007, op. cit.
Grfica 6.4. Si usted observa a su vecino dando una golpiza a su esposa usted qu hace:
21%
16,8%
26,4%
29,9%
71,4%
54,9%
64,4%
18,8%
17,9%
50,7%
14,1%
11,4%
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%
Belo Horizonte 2008
Mxico DF 2008
Bogot 2008
Barranquilla 2008
Preferira no meterse
y no hacer nada
Intervendra para
detener la agresin
Llamara a una
autoridad
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el grfico. Pregunta No. 31
80%
137
rencia a la accin. Esto, una vez ms, muestra un mayor rechazo en esta ciudad a las justi-
ficaciones de prcticas de dominacin masculina en el hogar.
Como se observa en la siguiente grfica, en comparacin con una ciudad colombiana
y dos extranjeras, en Bogot existe el menor grado de indiferencia frente al maltrato a la
pareja. El 82,8 % de los bogotanos seal que llamara a la autoridad (71,4%) o intervendra
para detener la agresin (11,4%) si observan a su vecino dando una golpiza a su esposa.
Aunque el nivel de rechazo de la indiferencia es el mismo entre hombres y mujeres, las
formas de reaccin entre los miembros de los dos sexos varan, pues las mujeres estn
mucho ms dispuestas a llamar a la autoridad (75,3%) que los hombres (66%).
Comparando las dos preguntas, en Bogot se nota que los bogotanos acuden ms a la
autoridad en casos de violencia contra las esposas que contra los hijos, e intervienen ms
en caso de violencia contra los hijos que contra las esposas.
Adems de la violencia fsica, el 37% de la mujeres de Bogot manifest en 2005 que ha
sido vctima de violencia psicolgica, frente a un 33% para el pas.
Para terminar con el tema de la violencia de pareja, es necesario insistir en la calidad
de los datos para conocer mejor los impactos de este tipo de violencia. El INML ha avan-
zado en la medicin de los aos de vida saludable perdidos, que en el pas correspondi a
105.069. Sin embargo, no se tiene claridad sobre el nmero de homicidios cometidos por
miembros del hogar. Sobre este tema slo se cuenta con informacin para otros pases. El
Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud resalta que los datos de una gama amplia
de pases indican que la violencia en la pareja es la causa de un nmero significativo de
muertes por asesinato entre las mujeres. Estudios efectuados en Australia, Canad, los
Estados Unidos, Israel y Sudfrica revelan que en 40% a 70% de los asesinatos de mujeres,
las vctimas fueron muertas por su esposo o novio, a menudo en el contexto de una relacin
de maltrato constante
16
.
violencia hacia el menor
Como sealamos en el documento Fomentar la cultura ciudadana, la definicin de
violencia contra el menor no es homognea, toda vez que sta se ve afectada por valores
culturales que justifican o reprueban diversas formas de crianza. La Organizacin Mundial
de la Salud define este tipo de violencia de este modo:
16 Krug, Etienne; Dahlber, Linda; y otros, editores, Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud,
Washington D.C., Organizacin Panamericana de la Salud, Organizacin Mundial de la Salud, 2003, p. 101.
138
El maltrato o la vejacin de menores abarca todas las formas de malos tratos fsicos y
emocionales, abuso sexual, descuido o negligencia o explotacin comercial o de otro tipo, que
originen un dao real o potencial para la salud del nio, su supervivencia, desarrollo o dignidad en
el contexto de una relacin de responsabilidad, confianza o poder.
17
Al igual que en el caso de la violencia contra la pareja, los dictmenes por maltrato
fsico al menor se han duplicado en los ltimos cuatro aos en la ciudad, y es probable que
esto se relacione con un aumento en el recurso a las entidades pblicas cuando se sufren
fuertes lesiones. Para el caso de los menores de 18 aos, as como es muy difcil acercarse
a cifras de violencia psicolgica, las cifras de maltrato fsico tambin estn subestimadas
por la normalidad y el apoyo a formas de violencia fsica como mecanismos de castigo y
educacin
18
.
Cuadro 3. Nmero de dictmenes de lesiones personales por denuncia en Bogot
2004 2005 2006 2007 2008
violencia
infantil
1.786 2.614 2.892 3.539 3.183

Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal, Forensis.
En este tipo de violencia, el gnero tambin plantea diferencias: los principales agre-
sores de los menores son los padres (36,5%), seguidos por las madres (27,4%) y por otros
familiares (20,5%). Mientras que los padres agreden en mayor proporcin a los nios
(50,6%, 655 casos de 1.293), las madres agreden ms a las nias (52,9% , 513 de 969).
De los casos sobre los que se cuenta con informacin, se sabe que los nios varones
sufren mayor nivel de violencia en las edades de cero a cuatro aos (57,1%) y cinco a nueve
aos (55,3%), en comparacin con las nias. Estas sufren mayor maltrato en las edades de
diez a catorce aos (50,4%) y de 15 a 17 aos (66,8%). El maltrato a los hombres disminuye
a medida que aumenta la edad, quizs por la potencial respuesta agresiva de aquellos.
17 Ibd., p. 65.
18 Aunque se cuenta con esta informacin sobre maltrato fsico, esta es insuficiente pues no da cuenta
del impacto mortal del maltrato infantil. Segn la OMS, las cifras indican que en los nios menores de 5 aos
que viven en los pases de ingreso alto, la tasa de homicidios es de 2,2 por 100.000 para los varones y de 1,8 por
100.000 para las nias. En los pases de ingreso mediano o bajo las tasas son de dos a tres veces ms altas: 6,1
por 100.000 para los nios y 5,1 por 100.000 para las nias. Ibd., p. 66.
139
Sin embargo, los nios de menor edad reciben ms agresin, pues se supone que resisten
ms o que eso los hace fuertes.
Aunque las cifras de dictmenes no lo reflejan, pues el nmero de casos de maltrato
de pareja es muy superior al del maltrato infantil, este ltimo es ms justificado que el
de pareja y aunque hasta el momento Bogot se distanciaba del promedio nacional en la
justificacin del maltrato en el hogar, en el caso del infantil tiene el mismo nivel de justifi-
cacin que el promedio nacional. As, la ENDS 2007 revel que el 31,0% de los hombres y
el 31,8% de las mujeres en Bogot consideran que el castigo fsico es a veces necesario
para educar a los hijos. Esta igualdad en la justificacin entre hombres y mujeres explica
en parte que en este tipo de violencia las mujeres sean ms victimarias. Es interesante
resaltar que en este caso, cuando la mujer se encuentra en aparente igualdad en el hogar
con su pareja, declara el mismo nivel de justificacin de maltrato infantil sealado por el
hombre. Aparentemente, las mujeres asumen roles tpicamente masculinos frente a la
presencia de conflictos en el hogar y construyen su poder con base en la violencia.
En parte, estas justificaciones se mantienen debido a que, desde las primeras etapas
de socializacin, ms de la mitad de lo bogotanos (60,6% de los hombres y el 58,7% de
las mujeres sufrieron alguna vez castigo fsico en el hogar antes de cumplir 18 aos
19
),
aprendi en su hogar que la fuerza fsica y la agresin son respuestas posibles para
resolver conflictos y/u obtener lo que se desea.
Bogot es la ciudad que menos se muestra indiferente frente al maltrato infantil. El
86% de los ciudadanos seal que si observara a su vecino golpeando al hijo o la hija inter-
vendra directamente o llamara a la polica para detener la agresin. En parte, el recono-
cimiento de la corresponsabilidad en la proteccin de la vida es mayor en esta ciudad. El
porcentaje de personas que preferira no meterse y no hacer nada frente a esta situacin
es menor en Bogot (13%) que en Barranquilla (14%), Cali (20%), Neiva (20%), Santa Marta
(20%), Belo Horizonte (23%), Mxico DF (26%) y Medelln (34%). Los resultados muestran
que, en casos de maltrato a los hijos, los habitantes de las ciudades encuestadas prefieren
acudir a la autoridad que intervenir directamente o no hacer nada. A su vez, son los bogo-
tanos los ms dispuestos a acudir a la autoridad al presenciar maltrato infantil (67%)
frente a Barranquilla (64%), Belo Horizonte (55%), Cali (56%), Neiva (59%), Santa Marta
(46%), Medelln (50%), Mxico DF (47%).
19 Encuesta Nacional de Salud, 2007, op. cit.
140
Frente a ciudades como Belo Horizonte (21%), Ciudad de Mxico (26%), Cali (20%),
Santa Marta (28%) y Barranquilla (21%), Bogot y Neiva (19%) son las ciudades que menos
intervienen directamente para detener la agresin.
Al igual que en el caso de la violencia contra la pareja, las mujeres intervendran al
presenciar que un vecino le da una golpiza a su hijo o hija llamando a la autoridad en una
mayor proporcin (71,3%) que los hombres (61,7%). Estos, por su parte, intervendran
directamente para detener la agresin en una proporcin mayor (23,6%) que las mujeres
(15,8%).
Intervencin desde cultura ciudadana
Un antecedente destacable de acciones orientasas a controlar la violencia intrafamiliar es
el reseado por Sanz
20
sobre la intervencin del Departamento Administrativo de Bien-
estar Social (DABS) en el periodo 2001-2003. Este parti de desacralizar la representacin
de la familia como espacio idealizado, mediante la reflexin y la atencin a la vulneracin
de derechos presentes en el hogar como consecuencia de relaciones de poder asimtricas
en este mbito.
20 Senz, Javier, Desconfianza, civilidad y esttica: Las prcticas estatales para formar a la
poblacin por fuera de la escuela en Bogot (1994-2003), en: Revista de estudios sociales, No. 23,
2006.
80%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el grfico. Pregunta No. 32
Grfica 6.5. Si usted observa a su vecino dando una golpiza a su hijo o hija
usted qu hace:
14,3%
13,1%
22,9%
25,8%
67,3%
55,1%
63,9%
26,1%
21%
47%
21,2%
19%
0% 20% 30% 10% 40% 50% 60% 70%
Belo Horizonte 2008
Mxico DF 2008
Bogot 2008
Barranquilla 2008
Preferira no meterse
y no hacer nada
Intervendra para
detener la agresin
Llamara a una
autoridad
141
La familia es el principal escenario de socializacin primaria, pero tambin puede convertirse en
el escenario privilegiado de las grandes violaciones de derechos fundamentales; es el escenario
donde podemos encontrar un nido clido y amoroso pero tambin puede ser el escenario del
terror
21

Saenz indica que, partiendo de la tica del cuidado de Gilligan, el DABS logr superar, en
sus intervenciones, la divisin tajante de lo pblico y lo privado analizando e interviniendo
las formas como se construye ciudadana en los espacios de socializacin primaria y reco-
nociendo que las formas de la vida cotidiana en el espacio del hogar se reproducen en la
vida en la ciudad. As, el DABS plante una visin ampliada de la ciudadana que desborda
el ejercicio de los derechos civiles polticos y la participacin en asuntos pblicos e incluye
el reconocimiento de la diferencia, los mbitos privados y las identidades que se consti-
tuyen en la vida cotidiana
22
. De manera particular, se intervino con acciones que cuestio-
naban las tendencias en la construccin social de los roles femeninos y masculinos y se
propuso una deconstruccin de los mismos. Se hizo uso del juego como herramienta que
permite ver nuevos mundos posibles, permite la autorreflexin sobre los roles de poder e
incluso construye realidades.
A continuacin se retoma una clasificacin de los factores de riesgo asociados a la
violencia intrafamiliar propuestos por Larran
23
y en la revista Forensis 2006
24
:
21 Ibd., p. 19. Citado por el autor de: Hurtado, Maria Cristina, Desarmarnos con amor: una
apuesta de poltica pblica con perspectiva de gnero en la prevencin de la violencia intrafamiliar
y sexual en Bogot, en: Encuentro nacional de procuradores judiciales en familia y profesionales
adscritos. Prevencin de la violencia intrafamiliar en Colombia, Procuradura General de la Nacin,
Georgetown University, USAID, Bogot, 2003, p. 32.
22 Senz seala que este enfoque, al insistir en lo singular, se distancia de algunos de los
planteamientos de la cultura ciudadana: configurar lo mnimo comn en la cultura de la ciudad.
Como se observa en otros artculos de este libro, el reconocimiento de la diversidad es un elemento
que complementa el enfoque de cultura ciudadana y no se opone a los planteamientos de las reglas
mnimas compartidas, pero reconoce la diversidad en la base de esta construccin colectiva. Sobre
esto encontramos antecedentes en la administracin 2001-2003 de lo que se desarrollar con mayor
nfasis en el marco del plan de desarrollo Bogot sin indiferencia.
23 Citado por: Rioseco, Luz, Buenas prcticas para erradicar la violencia domstica en la regin
de Amrica Latina y el Caribe, en: Serie mujer y desarrollo CEPAL-ONU, Chile, 2005.
24 Sierra, Rosa; Macana, Leidi; Corts, Claraivett, Impacto social de la violencia intrafamiliar,
en: revista Forensis, ao 2006.
142
Factores sociales: desigualdad de ingresos, los procesos migratorios masivos
25
, la
violencia en los medios de comunicacin, los efectos de la posguerra, los controles institu-
cionales dbiles, aislamiento social y falta de redes de apoyo.
Factores culturales: la conformacin de la identidad masculina y uso de violencia
como forma aceptable de resolver conflictos cuando se castiga a los nios. Parmetros de
juego que impulsan los roles.
Factores individuales: el gnero, el nivel de educacin, haber sufrido violencia en la
infancia, el consumo de alcohol y sustancias psicoactivas.
La anterior clasificacin sugiere aspectos en los que se puede incidir desde cultura
ciudadana con una propuesta de prevencin que desarticule o mitigue los riesgos.
En los factores individuales se pueden retomar las experiencias relacionadas con
comportamientos seguros y control del uso del alcohol y las sustancias psicoactivas.
En el marco de los factores sociales y culturales, se propone promover el reconoci-
miento de la corresponsabilidad de los ciudadanos en el cuidado y la proteccin de los
otros. Como lo seala el texto Buenas prcticas para erradicar la violencia domstica en la
regin de Amrica Latina y el Caribe, existe un amplio consenso de todos los sectores de
la sociedad respecto a que la articulacin Estado-Sociedad Civil, en materia de violencia
domstica, constituye una buena prctica en s misma. Se debe insistir en divulgar la
obligacin sealada por la ley sobre violencia intrafamiliar referente a llevar informacin
sobre hechos de violencia intrafamiliar a las autoridades competentes [como una] respon-
sabilidad de la comunidad, de los vecinos y [esta] debe realizarse inmediatamente se iden-
tifique el caso (artculo 9 de la ley 575 de 2000). As mismo, se pueden usar estrategias de
agencia cultural para estimular el dilogo y la autorreflexin sobre las formas de asumir los
roles masculinos y femeninos en el espacio del hogar y evidenciar los aspectos de los roles
femeninos que hacen que las mujeres sean ms protectoras de la vida. En esta misma
lnea y de forma especfica, se debe explorar cmo las mujeres pueden regular, motivar y
preferir expresiones de afecto que no pongan en riesgo la vida y compaeros que resuelvan
diferencias con el dilogo.
Por ltimo, teniendo en cuenta que una de las variables de la violencia intrafamiliar es
el descuido y que en muchas ocasiones los padres de los hogares con menores recursos
25 Para el caso de Bogot se hara referencia a los desplazados que recibe la capital y la espe-
cial atencin que esta poblacin requiere en todos los campos y en especial en acciones para mitigar
los riesgos de violencia en los hogares temporales.
143
econmicos en Bogot estn obligados a tener dos turnos laborales, y los nios pasan
solos largas horas en el barrio y en el hogar. Se puede trabajar desde la dimensin de soli-
daridad con el fortalecimiento de redes vecinales que se conviertan en un apoyo y soporte
para estos menores cuando sus padres no estn en el hogar.
144
mapas dE
miEdo En
Bogot
1
Luis Fernando Martnez
2
145
Bogot en los ltimos 15 aos se transform en un importante referente y modelo a
seguir en cuanto a la reduccin de ndices de inseguridad ciudadana en Amrica Latina.
Sin embargo, esta reduccin en las cifras a lo largo de este periodo no es coherente con
la percepcin de seguridad entre los bogotanos. Varias encuestas, entre ellas la aplicada
anualmente por la Fundacin Corona denominada Bogot Como Vamos
3
muestran que
mientras los ndices de los principales delitos de alto impacto (homicidios, lesiones perso-
nales, robo a residencias y comercios y robo de vehculos y motos) en la ciudad vienen
reducindose a lo largo de estos aos, la percepcin de inseguridad entre los bogotanos
aumenta. Por ejemplo, el informe de resultados del estudio Bogot como Vamos 2009,
indica que el 42% [de los ciudadanos] no se sienten seguros en Bogot y el 34% considera
que su barrio es muy inseguro, cifras que aumentaron 18 y 10 puntos porcentuales con
respecto a 2008 respectivamente.
Esta dinmica ser abordada a lo largo del presente artculo. En la primera parte se
presentarn algunas definiciones tericas sobre el miedo, sus implicaciones en las rela-
ciones de poder, el proceso de construccin de imaginarios y percepciones alrededor de
sitios y personas, y cmo estos influyen en la exclusin y estigmatizacin social, en la
calidad de vida de los ciudadanos, y en la fragmentacin y prdida del derecho a la ciudad.
La segunda parte se concentrar en el anlisis de los resultados obtenidos por la
Encuesta de Cultura Ciudadana 2008, que hace parte integral de este libro y que permitir
explorar algunos de los lugares, razones y tipos de personas que son activadores de este
sentimiento de miedo y desconfianza en la ciudad. Como complemento a este anlisis, el
artculo estar acompaado de una serie de mapas con las respuestas georeferenciadas
de los lugares a los cuales los bogotanos nunca iran por miedo o en los que se sienten
inseguros. Estos mapas se contrastarn con la informacin del Centro de estudios y
1 Este artculo cont con el apoyo de los siguientes miembros del Observatorio de Culturas: Giarrolli
Serna, con la elaboracin de los mapas digitales, Juan Carlos Rozo llev a cabo el cierre de preguntas y Edilneyi
Ziga estadstica quien proces los datos.
2 Especialista en Opinin Pblica y Marketing Poltico, investigador del Observatorio de Culturas de la
Secretara de Cultura Recreacin y Deporte de Bogot.
3 Encuesta adelantada anualmente en Bogot desde el ao 1998 y financiada por un grupo de orga-
nizaciones del sector privado, entre ellas la Fundacin Corona, la Cmara de Comercio de Bogot y el diario El
Tiempo. Esta encuesta se aplica a cerca de 1.600 bogotanos por la firma Napolen Franco y busca indagar sobre
la percepcin y opinin ciudadana sobre movilidad, espacio pblico, seguridad, hacienda y temas de gestin e
impacto de la Administracin Distrital.
146
anlisis en convivencia y seguridad ciudadana (CEACSC)
4
sobre las zonas en las que se
comete el mayor nmero de delitos en la ciudad.
En la tercera y ltima parte se hace un anlisis de las posibles explicaciones del fen-
meno presentado en Bogot, sus implicaciones y algunas alternativas que el Estado podra
implementar con el fin de contrarrestar estos imaginarios y estigmas negativos, liberando
del miedo a zonas y sectores poblacionales de la ciudad.
El miedo y la ciudad
En esta seccin exploraremos algunos de los conceptos construidos alrededor del miedo
y las implicaciones que ste tiene en la vida en sociedad. Armando Silva, por ejemplo,
plantea que los imaginarios de terror, miedo, angustia e indefensin superan varios de los
otros sentimientos globales y hacen parte del juego de los escenarios urbanos
5
. Se podra
afirmar que estos sentimientos que aparecen como la sombra de las relaciones sociales en
una comunidad, se configuran como elementos de poder que grupos determinados ejercen
sobre los dems. A raz del miedo o de la percepcin de inseguridad, los individuos estaran
dispuestos a sacrificar parte de su libertad con el fin de protegerse de alguna amenaza.
Una muestra de esta situacin la plantea Eugenio Tras citando a Thomas Hobbes: el
contrato social surge de nuestra libre eleccin y de nuestra inteligencia inventiva y artifi-
ciosa: la creacin de un animal artificial que Hobbes llama Leviatn, en el que alienamos
nuestra libertad, pero ejercindola por nica y ltima vez, o por vez primera y postrera
ocasin
6
. Es decir, por el contrato social libremente decidimos entregar el monopolio de la
violencia (o de la fuerza) que anteriormente nos haca sentir miedo y temor de los otros, o
de la relacin nuestra con los desconocidos, para alcanzar esa sensacin de seguridad, de
proteccin.
Esta dinmica puede ser inducida y utilizada con fines diferentes. Por ejemplo, Jordi
Borja seala que
a los gobernantes autoritarios no les importa no ser queridos, lo que se proponen es que unos
no se quieran a los otros, que desconfen todos de todos y se teman. Hoy, en una situacin de
democracia esto no debiera ser as. Sin embargo, asistimos a unos usos perversos del miedo por
4 Este centro retom el trabajo desarrollado en el marco del anterior Sistema Unificado de Informacin de
Violencia y Delincuencia (SUIVD) y actualmente se encuentra adscrito a la Secretara de Gobierno de Bogot.
5 Silva, Armando, Imaginarios globales: cuerpos, miedos, dobles, en Revista Alambre, No. 1, marzo de 2008.
6 Tras, Eugenio, La poltica y su sombra, Anagrama editorial, Espaa, 2005, pp. 42 43.
147
parte de algunos responsables polticos, de medios de comunicacin y de la sociedad civil que
degradan la democracia y la convivencia entre los ciudadanos
7
.
Esto genera un ambiente hostil hbilmente utilizado por actores de la sociedad, que
sacan provecho de ello y profundizan las desigualdades sociales, coartando el derecho
a vivir en una ciudad incluyente en la que todos tengamos las mismas oportunidades de
ejercer nuestros derechos.
Otros autores plantean que el miedo es una necesidad para sacar a los miembros de una
sociedad del letargo y ponerlos en una situacin de alerta. Corey Robin plantea que despus
del 11 de septiembre los estadounidenses experimentaron un tipo de miedo totalmente
diferentede la pasividad a la sensacin y la accin
8
. Esta situacin fue evidente en los
Estados Unidos y posteriormente en el resto del mundo. Esa idea de un enemigo pblico,
esa sensacin (probablemente manipulada) que gener un cambio en las relaciones
modernas, cre un sentimiento de desconfianza y de temor que, instrumentalizado bajo
la bandera del terror, dinamiz polticas, justific invasiones, y se volvi tema de agenda
pblica para el mundo occidental. Lo peligroso e inaceptable de esta propuesta es que
la poltica del miedo, por otros medios, pretenda llevarnos de nuevo al miedo a
la poltica. No nos referimos ahora al invento malvado de George W. Bush y sus
amigos como Jos Mara Aznar a un hipottico, poderoso e invisible eje del mal. El
discurso del miedo tambin se utiliza cada vez ms en mltiples aspectos de la
cotidianidad poltica y econmica
9
.
Esa poltica del miedo crea en nuestro pas efectos como la espiral del silencio sea-
lada por Pandiani
10
, que fomentan la autocensura y la tendencia a sumarse a la opinin de
las mayoras por miedo a la exclusin o a la represin de los otros, limitando as la libertad
de expresin y de pensamiento poltico y democrtico.
En los engranajes de miedo, en muchas ocasiones los medios de comunicacin,
que deberan ser los primeros en alertar sobre los riesgos de las polticas del miedo, se
convierten en piezas al servicio de este, unas veces por el inters comercial de vender noti-
7 Borja, Jordi, El miedo como poltica, en El Pas, febrero 18 de 2008. Consultado en: www.elpais.com.
8 Robin, Corey, El miedo, historia de una idea poltica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2006, p. 14.
9 Borja, Jordi, El miedo como poltica, op. cit.
10 Martnez Pandiani, Gustavo, Marketing poltico. Campaas, medios y estrategias electorales, Ugerman
editor, Buenos Aires, 2004, cap. 3.
148
cias escandalosas, en otras ocasiones por estar articulados a los rganos del poder que se
beneficia con los miedos, y en otras por simple irresponsabilidad mediante sondeos mal
concebidos y aplicados, o por la reproduccin de opiniones basadas en acontecimientos
inciertos.. Como observa Susana Rotker, es interesante notar, por cierto, que los datos que
se suelen manejar son los de la prensa, encuestas de opinin, algunos estudios especia-
lizados [de los cuales muchos se basan, a su vez, en la prensa y en encuestas de opinin]
y, nuevamente, el testimonio de la vctimas directas o indirectas de un hecho violento. El
saber racional sobre la violencia est naciendo en parte, si se lo ve de esta manera, de
los relatos, de la subjetividad
11
, lo cual aumenta la percepcin ciudadana de peligro y las
posteriores segregaciones sociales y territoriales en nuestra sociedad.
Pero el sentimiento de inseguridad no slo lo viven los bogotanos. En sus estudios
e investigaciones sobre imaginarios urbanos, el profesor Silva nos muestra cmo en
ciudades tan seguras como Santiago de Chile (una de la ciudades ms seguras de Amrica
Latina), temen a la ocurrencia de un acto criminal callejero y cerca del 30% de sus habi-
tantes siente miedo a la ciudad. El caso de Caracas es un poco diferente. La criminalidad
en esa ciudad ha aumentado rpidamente; los homicidios se multiplicaron por 4, pasando
de 25 por cada 100.000 habitantes en el ao 1997 a 102 por cada 100.000 habitantes en
2007 reflejndose en su fachada arquitectnica
12
cmo los caraqueos escenifican los
miedos ciudadanos encarnados en rejas de seguridad
13
que simbolizan sus estrategias
de proteccin o mejor de aislamiento de la calle, del peligro, de la inseguridad, de todo
aquello que genera miedo. Esta esttica del miedo se ve reflejada en el aumento de
micro ciudades, conjuntos residenciales ubicados en las afueras del permetro urbano,
o proyectos residenciales como la Ciudadela la felicidad, que actualmente se construye
en el occidente de Bogot y que ofrecer en un mismo espacio todos los servicios nece-
sarios (colegios, centros comerciales, jardines, bancos, etc.) para el grupo de familias que
en ella habitarn y que se promueve como una solucin a una ciudadana que se siente
insegura, y segrega -o mejor, limita- la interaccin de los ciudadanos. Adems, pone en
evidencia que en nuestra ciudad actual el proceso de metropolizacin difusa fragmenta
la ciudad en zonas in y zonas out, se especializan o se degradan las reas centrales y se
11 Rotker, Susana, Ciudades escritas por la violencia, en: Ciudadanas del miedo, Nueva Sociedad,
Carcas, 2000, p. 12.
12 Silva, Armando, Imaginarios globales: cuerpos, miedos, dobles, op. cit., p. 6.
13 Ibd.
149
acenta la zonificacin funcional y la segregacin social. La ciudad se disuelve y pierde su
capacidad integradora y la ciudad como sistema de espacios pblicos se debilita, tiende a
privatizarse
14
.
territorios de miedo en Bogot
Para pensar en dimensin de ciudad, es preciso entender la ciudad como realidad
mltiple, objetiva y subjetiva, histrica y actual, fsica y habitada, real y fantasmal, inda-
gando acerca de su naturaleza y la de sus habitantes, sus necesidades y sus sueos. Para
el habitante es algo concreto, es lo que conoce y descubre cada da, pero tambin lo que
desconoce; es lo que ve y percibe pero tambin lo que no ve pero percibe
15
. Por eso hablar
de territorios de miedo implica la exploracin de una vaga o incierta sensacin de peligro
por las caractersticas fsicas o estticas del territorio o de sus habitantes, que generan
un sentimiento negativo en el sujeto que los transita y que puede ir desde la extraeza
hasta el pavor. Tambin este sentimiento puede estar asociado a abandono, soledad,
penumbra u oscuridad, ausencia de institucionalidad, bsicamente de fuerzas de protec-
cin (celadores, ejrcito, polica,), elementos que estn claramente definidos en la teora
de la ventana rota que menciona que un espacio descuidado, sucio, poco iluminado, con
presencia de actores considerados como peligrosos (habitantes de calle, prostitutas,
ladrones, etc.) sin presencia institucional genera sensaciones de peligro y miedo.
Para citar otro ejemplo de cmo se escenifican las percepciones de miedo, tenemos
que hablar de las leyendas urbanas o los mitos construidos alrededor de un espacio o
personaje de la ciudad. Frases como ese es un territorio dominado por pandillas o all
uno tiene que ir acompaado por alguien del barrio o todos los jvenes pobres son pandi-
lleros, tienen un factor expansivo, es decir, pueden existir peligros reales focalizados
que, en virtud del miedo, se vayan expandiendo hasta generar marginalidad en zonas y
sectores que antes no lo eran. Esta dinmica me recuerda un viejo cuento de Gabriel Garca
Mrquez titulado Algo muy grave va a suceder en este pueblo, que narra la historia de una
seora que despert un da con el presentimiento de que algo grave iba a pasar ese da
en su pueblo y corri a comunicrselo a sus hijos y estos no le creyeron, pero empezaron
14 Borja, Jordi, Espacio pblico y espacio poltico, en: La ciudad conquistada, Alianza editorial, Madrid,
2003, p. 205.
15 Salmona, Rogelio, La Potica del Espacio II, en: Giraldo, Fabio; Viviescas, Fernando (comps.), Pensar la
Ciudad, Tercer Mundo Editores, Cenac y Fedevivienda, Bogot, 1996, p., 130.
150
a contarle a otros y estos a su vez a sus familiares y luego a sus vecinos y as en menos de
un da todo el pueblo estaba enterado, y comenzaron los ms aventureros a tomar la deci-
sin de irse antes de que sucediera algo y a estos los siguieron otros, y luego los ltimos
quemaron sus casas para evitar que alguien las ocupara. Finalmente todos huyen en un
tremendo y verdadero pnico, como en un xodo de guerra, y en medio de ellos va la seora
que tuvo el presagio, clamando: -Yo dije que algo muy grave iba a pasar, y me dijeron que
estaba loca
16
.
En este sentido, y con el fin de explorar esta dinmica y entender mejor estas percep-
ciones de los bogotanos frente a los lugares que identifican como inseguros o que les
genera miedo visitar en la ciudad, el Observatorio de Culturas, a partir de una exploracin
de necesidades frente a este tema hechas al interior de funcionarios de la Administra-
cin Distrital, decidi incluir en el formulario de la encuesta de Cultura Ciudadana 2008
17
,
algunas preguntas relacionadas con las percepciones e imaginarios del miedo en los bogo-
tanos. Este grupo de preguntas es el insumo principal de este artculo y nos servir para
evaluar algunos aspectos relacionados con este tema.
Entre las preguntas cerradas (aquellas que ofrecen una cantidad limitada de opciones
para que el encuestado seleccione), analizaremos la pregunta nmero 58, que est rela-
cionada con los actores de la ciudad que generan ms miedo entre los bogotanos y cmo a
travs de esta percepcin se pueden explicar algunos elementos relacionados con el miedo
y la estigmatizacin de grupos o sectores de la sociedad.
Por otro lado, las preguntas abiertas (aquellas que no restringen las opciones de
respuesta a unas opciones preestablecidas) se centraron en explorar a qu espacios de la
ciudad no iran los bogotanos por miedo de da, de noche nunca. Los resultados de estas
preguntas fueron tabulados y geo referenciados, permitindonos encontrar lugares perci-
bidos como peligrosos o como generadores de miedo.
Como se seal, en la pregunta 59 se busc indagar sobre los actores urbanos que
generan desconfianza o miedo a los dems ciudadanos. El 89,7% de la ciudadana identi-
fic, de manera lgica, a los ladrones como los que ms causan miedo. En segundo lugar el
85,4% de los ciudadanos mencion a los conductores irresponsables. Es necesario generar
la conciencia del dao adicional que le hace a la ciudad un conductor irresponsable como
16 Gabriel Garca Mrquez, Algo muy grave va a suceder en este pueblo.
17 Los datos de estas preguntas fueron procesados por el equipo de medicin del Observatorio de Culturas
(preguntas abiertas) y por Corpovisionarios (preguntas cerradas).
151
generador de miedo, a ms de los peligros que su conducta genera. Generar miedos por
conductas inciviles o irresponsables es un dao a la colectividad, restringe libertades,
derechos y goces, disminuye la calidad de vida de todos los que habitan la ciudad.
En otro grupo se encuentran personas con caractersticas sociales que pueden generar
molestia y llegar a intimidar y causar dao con sus comportamientos a los dems ciuda-
danos. Entre ellos estn los drogadictos (80,8%), los morbosos (75,8%), los locos (68,8%),
los borrachos (63,1%), los indigentes (54,5%) y los travestis (44,6%). Estos actores puede
que no estn relacionados con delitos pero sus comportamientos, formas de vestir y acti-
tudes pueden generar temor en los dems ciudadanos. En el caso de los morbosos, al
Los conductores
irresponsables
Los jovenes
en grupo
Las trabajadoras
sexuales
Los vendedores
ambulantes
Los sacerdotes
o pastores
Los guardias
de seguridad
Los ladrones
Los soldados
44,6%
54,5%
36,3%
40,0%
63,1%
68,8%
85,4%
89,7%
75,8%
80,8%
8,2%
9,7%
5,7%
5,8%
9,7%
28,5%
0%
20% 30% 10% 40% 50% 60%
Grfica 7.1. Cuando usted sale a la calle, de cul de las siguientes personas siente miedo:
70% 80% 90%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogot 2008, pregunta No. 59
Los drogadictos
Los morbosos
Los locos
Los borrachos
Los indigentes
Los manifestantes
Los policias
Los travestis
152
desagregar los resultados por sexo se encuentra una marcada diferencia entre hombres y
mujeres, ya que son estas las que ms los mencionan. Esta circunstancia probablemente
se da por que son ellas las ms frecuentemente agredidas en la cotidianidad, aunque los
datos de denuncia no muestren esta situacin. De todas formas, el campo de las agre-
siones sexuales, de palabra y de hecho, es un campo poco explorado. Hay todava mucha
inhibicin frente a estos temas, pero es precisamente la inhibicin y la cohibicin sexual las
que pueden estimular las agresiones. Crear una sociedad sana, es decir, no morbosa en sus
relaciones sexuales, es un campo que compete a la salud mental y a la educacin de los
nios y jvenes.
Finalmente, existen grupos de personas que, a pesar de no tener caractersticas
sociales consideradas como problemticas, estn siendo estigmatizadas por otras razones
que llevan a su rechazo social y a peligrosas polarizaciones de la sociedad. Es el caso de los
jvenes en grupo y de los manifestantes que ejercen el derecho a la protesta o a la reunin.
Este tipo de estigmatizacin ha fortalecido el discurso de grupos de poder de la sociedad
que, bajo la demanda de orden, han llevado a cabo amenazas y acciones de limpieza
social contra estos grupos.
mapas de miedo
Es importante resaltar que las preguntas abiertas con las que se construyeron los mapas
de miedo no indagaban sobre si la persona conoca el sitio o no; solamente buscaban
encontrar cules lugares eran percibidos como inseguros o generadores de miedo entre
los bogotanos. Por lo tanto, se pueden dar elementos relacionados ms con la percepcin
construida a partir de los medios de comunicacin, que con procesos de victimizacin
(directa o indirecta).
Los resultados encontrados muestran, entre otras cosas, que los lugares considerados
como generadores de miedo no varan mucho con respecto a si es de da o de noche. Los
primeros lugares en ambos casos se repiten y se concentran sobre todo en el centro de la
ciudad (que hace parte de las localidades de Santaf, Candelaria y Mrtires)
18
. Este, por sus
caractersticas, es considerado como inseguro en la mayora de ciudades capitales. Luego,
18 Cuando los encuestados mencionan el lugar centro pueden estar haciendo referencia a un espacio muy
amplio de la ciudad. Por ello es preciso aclarar que no todas las localidades y sectores que conforman este espacio
son percibidas como espacios de miedo. Por ejemplo, la Candelaria, que hace parte de este gran espacio denomi-
nado centro, es mencionada slo por el 0,2% de los bogotanos como lugar al que no iran por miedo en el da.
153
en orden de importancia, se figuran localidades como Ciudad Bolvar, Bosa, Kennedy, Suba
y Usme, algunas veces nombradas de manera general y otras citando barrios o zonas
especficas como Casuc, avenida primero de mayo, Lisboa, Sierra Morena, Roma, Bilbao,
Las Lomas, Rincn, Los Laches Patio Bonito, entre otras. Menos del 2% de los bogotanos
mencionan estas zonas (Ver mapa 1
19
)
Tabla: Porcentaje de personas que no ira a cada uno de los lugares elegidos de da, de noche o nunca.

lugar elegido
por los
encuestados
localidad en la que
se encuentra el lugar
mencionado
Da noche nunca
Centro Santaf, Candelaria y Mrtires 20,3% 31,4% 10,8%
Ciudad Bolvar Ciudad Bolvar 13,5% 9,5% 15,1%
El Cartucho
20
Santaf 12,6% 9,2% 16,2%
El Bronx
21
Mrtires 7,1% 4,5% 11,3%
Las Cruces Santaf 4,5% 3,9% 5,6%
Santaf Santaf 2,1% 2,8% 2,8%
Ninguno (va a
todas partes)
No aplica 9,6% 2,7% 5,7%
Fuente: Encuesta de Cultura Ciudadana 2008. Clculos: Edilneyi Ziga-estadstica, Observatorio de Culturas_SCRD
20 21
Despus del centro el lugar del que ms tienen miedo los bogotanos es la localidad
de Ciudad Bolvar, probablemente por asociaciones a pandillas o por informacin que los
medios de comunicacin muestran a diario sobre la ocurrencia de delitos en esta zona
de la ciudad. Lamentablemente este estudio no permite identificar si las personas que
dieron esta respuesta han ido alguna vez a esta localidad o solo tienen esta percepcin por
versiones de otras personas o medios.
Los resultados generales de los lugares a los que los bogotanos no iran por miedo
de NOCHE nos muestra una indiscutible concentracin del miedo de los bogotanos en el
19 La sistematizacin y georeferenciacin de los sitios para la generacin de los mapas fue hecha por Juan
Carlos Rozo y Giarrolli Serna Miembros del equipo de mediciones del Observatorio de Culturas.
20 Zona de mayor concentracin de delitos y poblaciones vulnerables de la ciudad, desapareci a princi-
pios de la dcada.
21 Calle del centro de la ciudad en donde se expenden drogas y est poblada por habitantes de la calle.
154
centro. Si bien en las respuestas relacionadas con el da este sitio apareca en los primeros
lugares, en la noche el centro se configura como el lugar que ms le genera miedo a los
bogotanos.
Esta percepcin puede estar ligada a los usos y a la poblacin del centro en estas dos
franjas horarias. En horas diurnas el centro est poblado por estudiantes, oficinistas,
comerciantes y todo tipo de ciudadanos que generalmente no viven all pero realizan su
principal actividad en este lugar, configurando una apropiacin diferente a la construida en
su entorno residencial y otorgndole dinmicas especiales en cuanto a ocupacin, conges-
Santafe
Mapa 1.
Lugares que causan miedo
El Cartucho
Ciudad Bolivar
El Bronx
Centro
Las Cruces
Santafe
San Victorino
Las Cruces
Ciudad
Bolvar
El Cartucho
El Bronx
Centro
San Victorino
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana.
Proces: Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte Observatorio de culturas
N
S
E O
155
tin y ruido. Por otro lado, las dinmicas en la noche cambian. Los ciudadanos que de da
trabajan o estudian, en la noche no estn y el centro es repoblado con los habitantes de
la noche, los que salen a divertirse o a vender diversin, creando una atmsfera que puede
atropellar o asustar a quien no transita con frecuencia por este sector.
La tercera pregunta, que se refiere a los sitios a los que los bogotanos NUNCA iran
por miedo, sorprende por sus resultados. En primer trmino, el sitio ms nombrado es El
Cartucho, lugar que desde comienzos de la dcada fue transformado por la Administra-
cin Distrital en el Parque Tercer Milenio
22
. No obstante, El Cartucho permaneci como un
fantasma urbano o presencia indescifrable de una marca simblica en la ciudad, vivida
como experiencia colectiva, de todos o una parte significativa de sus habitantes
23
, que
a pesar de no existir hace ya varios aos dej una estela de miedo alrededor del lugar
donde se instal. Esta idea se mantiene pese al desplazamiento de la problemtica que
all exista a territorios aledaos a este espacio, entre ellos zonas como La Calle del Bronx,
Cinco Huecos, la L, y la Plaza Espaa. Otros lugares mencionados con alta frecuencia en
esta pregunta son: el centro, Ciudad Bolvar y el Bronx.
Adicionalmente a los resultados encontrados con este ejercicio, se realiz el contraste
de estos lugares percibidos como inseguros con las denominadas Zonas de Atencin Inte-
gral en Seguridad y Convivencia Ciudadana (ZAISC) o Zonas Crticas
24
, estas ocupan menos
22 Parque ubicado en el centro de la ciudad entre calles 6 y 10 y entre carreras 10 y 14 (Avenida Caracas)
23 Silva, Armando, Imaginarios Urbanos, Arango Editores, Bogot, 2006 (5 edicin), p. 113.
24 Una Zona de Atencin Integral en Seguridad y Convivencia Ciudadana (ZAISC), es un territorio donde
tanto sus caractersticas urbansticas (funcionalidad, accesibilidad, movilidad, morfologa), sus condiciones
socio-econmicas y ambientales concretas y su actividad social (ocupacin del espacio pblico, actividades
predominantes, relaciones interpersonales, usos del espacio, percepciones sobre el sector ), expresan una serie
de parmetros de vida, dentro de los cuales la actividad delictiva constituye uno de los mecanismos como estos se
objetivan. Como elemento de anlisis para este artculo, es importante aclarar cmo se escoge una ZAISC o zona
crtica. Estos territorios deben cumplir con una serie de caractersticas: i) Persiste en ste a travs del tiempo, la
ocurrencia de uno o varios delitos cuya fluctuacin no incide directamente en los niveles de percepcin de inse-
guridad que los ciudadanos tienen sobre el sector, ii) Es percibido como inseguro de manera rotunda y reiterativa
por parte de sus habitantes habituales, por aquellos que si bien no estn incluidos en el sector, s poseen cercana
a l, y/o por una parte significativa de los ciudadanos, iii) Son espacios que guardan algn tipo de relevancia a
nivel barrial, sectorial, zonal, local o metropolitano, por su dinamismo y su alto grado de afluencia y aglomeracin,
iv) Se ven afectados por la ausencia de regulacin sobre actividades de impacto social (prostitucin, consumo y
expendio de alcohol y de sustancias psicoactivas) y urbanstico (invasin del espacio pblico, emplazamiento de
actividades industriales y talleres mecnicos, entre otras), v) Son sectores susceptibles a la reduccin de la acti-
vidad delincuencial bien sea por la transformacin misma de su dinmica socio-territorial o por la intervencin
directa de los agentes estatales. vi) Se hace precisin que un sector crtico o trampa no puede ser definido de
156
del 18% del territorio urbano de Bogot (31 zonas) y en ellas ocurre cerca del 33% de los
delitos de la ciudad. Esta informacin sectorizada tambin fue georeferenciada por el
equipo del Observatorio y nos muestra en los mapas que no existen necesariamente coinci-
dencias territoriales entre la realidad y la percepcin de los bogotanos (Ver mapa 2
25
).
La percepcin ciudadana en algunos casos va ligada a sitios de mayor ocurrencia de
delitos en la ciudad. Sin embargo, es importante resaltar que si bien existe coincidencia,
muchas veces esa generalizacin de los sitios puede estar sesgando la percepcin real,
es decir, si un ciudadano manifiesta que siente miedo al centro probablemente no est
hablando de una amplia zona de la ciudad (Santa Fe, Candelaria, Mrtires) sino de un lugar
(por ejemplo: Cinco Huecos, el Bronx o la zona de tolerancia). Por lo general estos sitios
pueden afectar la percepcin de un territorio ms amplio y permitirnos equivocaciones al
generalizarlo. Lo mismo pasa cuando se habla del temor a la localidad de Ciudad Bolvar,
una de las ms grandes de Bogot con cerca de 900.000 habitantes.
En el caso de las zonas crticas, existe alguna coincidencia con los lugares que ms
le generan miedo a los bogotanos. Estas zonas de la ciudad estn siendo intervenidas
integralmente, buscando generar, a travs de diferentes estrategias, la disminucin de
la ocurrencia de los delitos de mayor impacto. A septiembre de 2008 estos se compor-
taban as: en las 31 zonas se haba producido el 33,3% de los homicidios, el 30,6% de
las lesiones personales, el 26,9% del hurto a personas, el 21,6% del hurto de vehculos, el
29,7% del hurto de motocicletas, el 21,6% del hurto a residencias y el 32% del hurto a esta-
blecimiento comerciales que se cometen en toda la ciudad
26
.
la percepcin ciudadana: salidas y retos
Frente al panorama expuesto en este artculo, se pueden evidenciar varias dinmicas alre-
dedor de la formacin de imaginarios y percepciones de miedo entre los bogotanos. Por un
lado, es evidente que la ocurrencia de delitos (victimizacin) en un territorio especfico es
un elemento lgico que genera miedo a propios y extraos. No podramos pretender que
manera exclusiva porque presente una concentracin en nmero determinado de delitos; ste es solamente uno
de los criterios de definicin. Igualmente, estos sectores son abordados desde tres aspectos: el componente urba-
nstico, el enfoque criminolgico y las representaciones territoriales y de percepcin. Tomado de: www.ceacsc.gov.
co, seccin Zonas Crticas.
25 En el mapa no se sealan las 31 zonas identificadas. En este solo se encuentran las priorizadas para
realizar las primeras intervenciones sistemticas por parte de las entidades distritales.
26 Ibd.
157
Fuente: Secretara de Gobierno - CEASC
Mapa 2: Zonas de Atencin Integral en
Seguridad y Convivencia Ciudadana (ZAISC)
Zona 1:
Localidad de Santafe
Zona las cruces - San Bernardo
Zona 2:
Zona Av Calle 19
Zona 3:
Localidad de los Mrtires
Zona la favorita - Voto Nacional
Zona 4:
Localidad de Chapinero
Zona Chapinero
Zona 5:
Zona Chic - Lago
Zona 6:
Localidad de Kennedy
Zona Corabastos - Patio Bonito
Zona 7:
Localidad de Suba
Zona Rincn
Zona 8:
Localidad de Usaqun
Zona Librera - Barrancas
Zona 8a:
Propuesta de ampliacin
a Santa Cecilia
Zona 2-3:
Cruce entre las zonas definidas
para intervenir
N
S
E O
158
una persona que haya sido robada o agredida en un sector de la ciudad no se sienta intimi-
dada por volverlo a visitar. Esta experiencia propia o de alguien cercano pesa y pesar por
un tiempo indefinido en la percepcin que se tendr sobre el lugar.
Pero el conocimiento o vivencia de esta realidad no es el nico elemento que incide en
la generacin del miedo. Como se mencion anteriormente los medios de comunicacin se
convierten en importantes dinamizadores y potencializadores de estos miedos urbanos. La
proliferacin de noticias amarillistas que muestran casos de violencia y delincuencia en la
ciudad (que por supuesto generan audiencia) terminan generando ese miedo colectivo.
Evaluemos cules son las consecuencias del
miedo a la ciudad, el miedo a los otros, que muchas veces tiene una base poco objetiva pero
que es la forma de sublimar las incertidumbres del presente y del futuro. A veces estimulada por
los medios de comunicacin y por grupos econmicos y polticos, la ideologa del miedo es una
forma de legitimar la desigualdad social y la exclusin
27
.
Generando graves fragmentaciones sociales y culturales, el encerramiento de los
ciudadanos en espacios reducidos como conjuntos residenciales y centros comerciales, el
miedo a transitar las calles, visitar los parques, movilizarse a zonas no conocidas, limita la
construccin colectiva de la sociedad y promueve pocas imgenes claras: entre ellas la del
pobre, quien aparece potencialmente representado dentro de estos imaginarios sociales /
textuales, como un criminal
28
solamente por su condicin econmica, o el joven sin estudio
o empleo que es excluido y percibido como potencialmente peligroso, cerrndosele las
opciones para el ejercicio de sus derechos y su desarrollo como ciudadano y como miembro
activo de la sociedad. Por esta razn,
la inseguridad urbana puede considerarse tambin una seal de alerta social. Expresa la
contradiccin entre una socializacin relativa pero considerable del espacio urbano (usable
por la gran mayora de la poblacin) y la exclusin o poca integracin econmica y cultural
de numerosos colectivos sociales que ocupan la ciudad pero no pueden usar sus ofertas
(mayoritariamente comerciales) ni tienen a su alcance las libertades potenciales que de hecho
son negadas a muchos
29
.
27 Bilba, Horacio, La brecha urbana segn Jordi Borja, en: http://blogs.clarin.com/prosur/2009/10/13/
la-brecha-urbana-segun-jordi-borja
28 Rotker, Susana, Ciudades escritas por la violencia, op. cit., p. 8.
29 Borja, Jordi, Espacio pblico y espacio poltico, op. cit., p. 207.
159
Pero, cules son las estrategias para seguir mejorando la seguridad y combatir la
percepcin de inseguridad? Sin duda, la recuperacin y construccin de espacios pblicos,
la iluminacin de varios sectores de la ciudad, la organizacin de vecinos, el fomento de la
apropiacin de espacios pblicos, la concertacin de pactos ciudadanos y el fomento de
la corresponsabilidad ciudadana son herramientas necesarias y tiles para lograr estos
objetivos, as como tambin la profesionalizacin del cuerpo de polica y la articulacin de
acciones para minimizar la segregacin social de sectores poblacionales estigmatizados.
Es importante que estas acciones se estn monitoreando constantemente y se esta-
blezcan claramente sus alcances. Es imposible cambiar las percepciones e imaginarios
ciudadanos frente a un lugar en corto tiempo. Es un proceso largo y complejo que debe
ser sostenido y articulado con diversas acciones que generen confianza y apropiacin. Por
ejemplo, el parque Tercer Milenio, a pesar de tener una magnfica construccin y excelentes
instalaciones y equipos, no ha logrado transformar la percepcin de esta zona.
Por otro lado, y como seala el urbanista espaol Jordi Borja en una entrevista conce-
dida en Buenos Aires, el urbanismo puede facilitar que en la ciudad haya dinamismo
econmico y tambin puede contribuir a reducir las desigualdades sociales. Con polticas
para multiplicar las centralidades, fortaleciendo el transporte pblico en detrimento del
privado, mejorando la calidad del espacio pblico...
30
. Es decir, el urbanismo, adems de
facilitar las dinmicas propias de la vida en ciudad, debe enfocarse tambin en reducir
las brechas sociales para facilitar la resolucin de los conflictos modernos de la vida en la
ciudad.
Por ltimo y para cerrar este artculo quisiera citar a la escritora Susana Rotker que nos
hace una invitacin como ciudadanos:
La pregunta a la comunidad no es cmo pensar el miedo o cmo narrarlo, sino cmo
vencerlo: de cuerpo a cuerpo o de cuerpo con cuerpo y no contra cuerpo. En todo caso
no hay como volver la mirada hacia otro lado, sea por comodidad, por indiferencia o por
ineptitud. Porque los ciudadanos del miedo somos, potencialmente todos
31
.
30 Bilba, Horacio, La brecha urbana segn Jordi Borja, op. cit.
31 Rotker, Susana, Ciudades escritas por la violencia, op. cit., p. 12.
160
sEgunda partE
rEflExionEs
soBrE
cultura
ciudadana
161
162
dE la
cortEsa a
la cultura
ciudadana
1
Rocio Londoo
2
163
Hasta bien entrado el siglo XX, Bogot ostentaba con orgullo el curioso ttulo de Atenas
Suramericana. Algunos se lo atribuyen al argentino Miguel Can, quien estuvo en Colombia,
en 1882, como encargado de negocios de su pas. Quien bautiz as la capital colom-
biana tal vez quiso hacer una sutil irona, pero los bogotanos sobre todo los de la alta
sociedad se lo tomaron en serio, puesto que se vean a s mismos como personas cultas
y bien educadas, y crean, incluso, que hablaban mejor castellano que en la Madre Patria.
En la Atenas Suramericana del siglo XX tambin se le prestaba suma atencin a las normas
de cortesa y a los buenos modales. Ello se constata en los manuales de urbanidad escritos
por algunos colombianos ilustres, as como en la amplia difusin y acogida que ha tenido,
incluso en nuestros das, el Manual de urbanidad y buenas maneras del venezolano
Manuel Antonio Carreo, cuya primera edicin data de 1888
3
. Curiosamente, este manual
todava se vende en las calles y las libreras bogotanas, no obstante que sus normas
de civismo y etiqueta poco o nada dicen a los siete millones de personas que habitan la
ciudad. Y por esas paradojas de la vida bogotana, las ediciones que circulan en el espacio
pblico provienen, por lo general, de editoriales piratas y son ofrecidas por vendedores
ambulantes cuya actividad est prohibida por el cdigo de polica. Otro dato curioso: el
revival de la Urbanidad de Carreo coincidi con dos novedades bogotanas: el programa
de Cultura ciudadana de la administracin de los alcaldes Antanas Mockus y Paul Brom-
berg (1995-1997) y el inters de socilogos y antroplogos colombianos por los cdigos de
urbanidad, quiz por la influencia de la teora sobre el proceso civilizatorio de Norbert Elias.
Estos datos anecdticos ilustran, sin embargo, aspectos interesantes de la transforma-
cin de Bogot en las ltimas dcadas: la ciudad ha crecido en poblacin, se ha expandido,
ha cambiado su fisonoma y se ha democratizado. Gracias a ello, el referente cultural de
1 Este texto fue publicado previamente en el libro Bogot: El renacer de una ciudad. Catlogo oficial de
la exposicin de Colombia en la X Muestra Internacional de Arquitectura de la Bienal de Venecia 2006, Editorial
Planeta Instituto Distrital de Patrimonio Cultural, Bogot, 2007. Se reproduce en este libro de forma integral con
permiso de la autora.
2 Sociloga, PhD en historia, profesora de Sociologa de la Universidad Nacional de Colombia. Fue direc-
tora del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT) entre 2001 y 2003, y coordin la comisin de Cultura Ciuda-
dana durante esos aos.
3 El ttulo completo de este texto es explcito con respecto a sus destinatarios y su contenido: Manual
de urbanidad y buenas maneras. Para uso de la juventud de ambos sexos; en el cual se encuentran las principales
reglas de civilidad y etiqueta que deben observarse en las diversas situaciones sociales; precedido de un breve
tratado sobre los deberes morales del hombre. Sobre la difusin y la significacin de este manual en la educacin
de los colombianos, vase Pedraza, Sandra, En cuerpo y alma: Visiones del progreso y de la felicidad, Universidad
de los Andes, Bogot, 1999.
164
sus ciudadanos ya no es el cdigo de buenos modales de la alta sociedad, sino un conjunto
de reglas de convivencia que obligan por igual a todos los ciudadanos. Este es, en pocas
palabras, el sentido del trmino cultura ciudadana que acu la primera administracin de
Mockus y hoy hace parte del lxico y del orgullo de los bogotanos.
Con todo, en Bogot hubo otro curioso experimento de educacin cvica, similar en su
intencin a los programas de cultura ciudadana que se han llevado a cabo en la ltima
dcada. A comienzos de 1939, el Departamento de Circulacin y Trnsito de Bogot orga-
niz una Semana de la Cortesa con el propsito de inculcar buenos modales a los conduc-
tores y peatones, y educarlos en las normas de trnsito. Diez aos despus, el Alcalde y el
Concejo Municipal revivieron esta campaa con la expresa intencin de crear hbitos de
disciplina social y espontnea subordinacin a la ley por el empleo de mtodos de convic-
cin directa como sustitutos de la coercin
4
. Cabe anotar que, en aquella poca, Bogot
presentaba alarmantes cifras en accidentes de trnsito, debido al acelerado incremento
del parque automotor (tanto pblico como privado), a la carencia de semforos y al escaso
acatamiento de las normas de trnsito por parte de los ciudadanos
5
. Por lo dems, las
cifras de los censos de 1938 y 1951 dan cuenta de un notable incremento de la poblacin
bogotana en el lapso de 12 aos ( de 330.312 a 715.250 habitantes).
Cultura ciudadana: una antigua idea aplicada por un
gobierno local
La antigua nocin de civismo y urbanidad la reelaboraron y convirtieron en poltica pblica
dos acadmicos de la Universidad Nacional de Colombia que gobernaron Bogot entre
1995 y 1997. Quien tuvo la feliz ocurrencia de promover, desde el gobierno local, un cambio
de aquellos comportamientos de los bogotanos que afectaban la convivencia social fue
el alcalde Antanas Mockus profesor de matemticas a quien su colega Paul Bromberg
describe como un outsider con pretensiones de profeta
6
. A su vez, quien tuvo la respon-
sabilidad de poner en prctica la idea del profeta fue el director del Instituto Distrital de
4 Vase el Acuerdo 59 de 1949 del Concejo Municipal de Bogot Por el cual se autoriza un mtodo de
disciplina social, Anales del Concejo de Bogot.
5 Sobre los problemas de movilidad, trnsito y accidentalidad vial en Bogot durante este periodo, consltese la
monografa de Prieto, Leopoldo, Bogot: Movilidad y vida urbana, 1939-1953, Universidad Nacional de Colombia,
Departamento de Sociologa, Bogot, 2005.
6 Cfr. Bromberg, Paul, Ingenieros y profetas, en: Reflexiones sobre la cultura ciudadana en Bogot, Obser-
vatorio de Cultura Urbana-IDCT, Bogot, 2003.
165
Cultura y Turismo (IDCT), Paul Bromberg un profesor de fsica apasionado por el arte de
gobernar grandes ciudades, que se define a s mismo como uno de los ingenieros del
programa de cultura ciudadana. A este curioso do de acadmicos de las ciencias duras se
debe la invencin y aplicacin del programa de cultura ciudadana que terminara convir-
tindose en un punto de referencia para Colombia y para algunas ciudades de Amrica
Latina, pese a que en un comienzo dio lugar a no pocas crticas y debates pblicos.
Cuando Mockus y su equipo de gobierno tomaron las riendas de la ciudad, el anterior
alcalde, Jaime Castro (1992-1994), haba logrado dos cambios cruciales para enderezar el
rumbo de Bogot: la expedicin del Estatuto Orgnico de capital y el comienzo del sanea-
miento fiscal. Sin embargo, la crisis de la ciudad en modo alguno haba quedado resuelta.
Segn Bromberg, los principales problemas que Bogot enfrentaba a comienzos del
decenio de 1990 eran la elevada tasa de muertes violentas, caos en el espacio pblico y
en el transporte, ilegalidad urbana, escaso respeto a normas de trnsito, desaseo pblico,
exceso de publicidad exterior visual y de niveles de ruido, y escasa confianza en la Alcalda
y la polica. Y como si todo ello fuera poco, haba entre los ciudadanos un escepticismo
generalizado que haca casi imposible cualquier accin colectiva en beneficio de la ciudad.
Para enfrentar la crisis y derrotar el escepticismo ciudadano, Mockus y su equipo propu-
sieron una visin futura de la ciudad y un plan de desarrollo que centraba la accin guber-
namental en seis campos: cultura ciudadana, medio ambiente, espacio pblico, progreso
social, productividad urbana y legitimidad institucional. A este Plan de Desarrollo de Bogot,
cuyo eje central sera el programa de cultura ciudadana, se lo denomin Formar Ciudad
7
.
Detrs de la propuesta de cultura ciudadana haba dos hiptesis: la del profesor
Mockus, segn la cual los comportamientos violentos y la laxitud o indiferencia frente a
los comportamientos ilegales se explican en parte por el divorcio entre los tres sistemas
reguladores del comportamiento humano: la ley, la moral y la cultura, y la del profesor
Bromberg, que haca hincapi en los problemas de convivencia generados por hbitos
y rutinas de desorden en el espacio pblico (donde todos somos ciudadanos). A pesar de
estas diferencias de enfoque o de matices con el programa de cultura ciudadana esbo-
zado en Formar ciudad se propuso dos objetivos centrales: a) aumentar el cumplimiento
de las normas, propiciando el cambio de comportamientos que rien con la convivencia; b)
aumentar la capacidad de concertacin y solucin pacfica de conflictos y la comunicacin
7 Este Plan de Desarrollo se puede consultar en el Centro de Documentacin del Archivo de Bogot y en la
pgina web de la Alcalda Mayor de Bogot.
166
entre los ciudadanos. Para facilitar la ejecucin prctica de este novedoso programa, se
defini un concepto de cultura ciudadana y se formularon una estrategia y cuatro formas
de accin, a saber:
Concepto
Por cultura ciudadana se entiende el conjunto de costumbres, acciones y reglas mnimas
compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y
conducen al respeto del patrimonio comn y al reconocimiento de los derechos y deberes
ciudadanos.
Estrategia
Consiste en desencadenar y coordinar acciones pblicas y privadas que inciden directa-
mente sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y utilizan los entornos
sociales y urbanos, y cmo se relacionan ellos en cada entorno. Pertenecer a una ciudad es
reconocer contextos y, en cada contexto, respetar las reglas correspondientes. Apropiarse
de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su carcter de
patrimonio comn.
Formas de accin
1. Modificar comportamientos individuales y colectivos que rien fuertemente con la vida
social de la ciudad, a travs de la autorregulacin ciudadana, la capacitacin de funcio-
narios y el rediseo y construccin de algunos espacios urbanos en los cuales interac-
tan los ciudadanos entre s y con los funcionarios.
2. Construir colectivamente una imagen compartida de ciudad (actual y futura) y buscar
que la comprensin y el respeto de las reglas confieran identidad ciudadana y sentido
de pertenencia.
3. Impulsar lo que tradicionalmente se reconoce como cultura, la cultura popular y las
manifestaciones artsticas que puedan contribuir a generar sentido de pertenencia a la
ciudad.
4. Propiciar la participacin comunitaria y la regulacin de la Administracin por parte de
la ciudadana
8
.
8 Alcalda Mayor de Bogot, Formar ciudad, 1995-1997, Balance de los proyectos y acciones de la Admi-
nistracin presidida por los alcaldes Antanas Mockus (1995-1996) y Paul Bromberg (1996-1997).
167
En resumen: la cultura ciudadana se entiende como autorregulacin y mutua regula-
cin de los habitantes de la ciudad. Se expresa en hbitos y rutinas de orden en el espacio
pblico y en aquellos comportamientos de la vida privada que inciden en la convivencia
social. Tambin es respeto y valoracin de la ciudad como patrimonio comn de todos los
ciudadanos.
La concepcin general del primer programa de cultura ciudadana aplicado en Bogot
sirvi de punto de referencia para los seis programas que se llevaron a cabo durante el
segundo gobierno de Mockus (2001-2003). Cabe anotar, a su vez, que algunas de las pol-
ticas y proyectos ms exitosos tuvieron continuidad, con algunas modificaciones, durante
las administraciones de los alcaldes Enrique Pealosa (1998-2000) y Luis Eduardo Garzn
(2003-2007).
Acciones de cultura ciudadana de alto impacto pblico
En el diseo de los programas de cultura ciudadana se tuvieron en cuenta, grosso modo, las
siguientes lneas de accin:
1. Respeto y proteccin de la vida (disminucin de muertes violentas, lesiones personales
y agresiones, proteccin de los nios).
2. Calidad, proteccin y uso intensivo del espacio pblico (ampliacin y recuperacin del
espacio pblico, respeto a las normas de uso y apropiacin social en las rutinas diarias
y en los das festivos).
3. Actualizacin de las normas de convivencia (nuevo cdigo de polica y expedicin de
decretos especiales: Ley Zanahoria, Horario Optimista, restriccin del uso de la plvora,
restriccin del porte de armas y Noche de las Mujeres).
4. Arte, deporte y ldica en espacios abiertos.
5. Comunicacin entre los funcionarios y la ciudadana, y entre los ciudadanos.
Estos programas contienen numerosos proyectos y acciones especficas que resulta
imposible mencionar y an menos describir aqu. Por ello, hemos seleccionado unas
cuantas acciones o herramientas que ilustran el enfoque, los objetivos y las formas de
intervencin.
168
Acciones para promover el respeto y la proteccin de
la vida
ley Zanahoria y hora optimista
La restriccin del horario de los establecimientos nocturnos que venden bebidas alcoh-
licas, decretada por el Alcalde Mayor en 1995, se denomin coloquialmente Ley Zanahoria,
dado que en Colombia a las personas que evitan cualquier tipo de excesos se las suele
llamar zanahorias. El objetivo de esta medida es disminuir uno de los factores de riesgo
que inciden en la violencia urbana (consumo de alcohol y estupefacientes). Pese a la oposi-
cin de los dueos de los establecimientos nocturnos e incluso de no pocos ciudadanos, la
medida se mantuvo vigente hasta mediados de 2003; no obstante la proliferacin de esta-
blecimientos nocturnos que para evadir esta medida acudieron a toda clase de artimaas,
condujo a que el Alcalde tomara la decisin de extender la hora de funcionamiento de los
establecimientos nocturnos hasta las tres de la maana. A esta nueva medida Mockus
la denomin Horario Optimista, por cuanto expresaba confianza en la capacidad de
autocontrol de los visitantes de establecimientos nocturnos, confianza que por supuesto
estaba basada en una evidente reduccin de las muertes y las lesiones en accidentes de
trnsito. La extensin del horario de los establecimientos nocturnos estuvo acompaada
de campaas para promover la autorregulacin en el consumo de alcohol y la prevencin
de accidentes de trnsito (Entregue las llaves al conductor elegido y Comportamientos
seguros). Por fortuna, esta medida no alter la tendencia a la reduccin progresiva de
accidentes de trnsito y de actos violentos en la ciudad.
Plan Desarme y restriccin del porte de armas
Para desalentar las acciones de justicia por mano propia y promover la confianza de los
ciudadanos en las autoridades, desde 1995 se llevan a cabo jornadas de entrega volun-
taria de armas y campaas contra la violencia en los establecimientos escolares. A su vez,
la polica continua realizando operativos peridicos para controlar el porte de armas, y en
varias ocasiones se ha prohibido dicho porte a la poblacin civil.
Prohibicin del uso de plvora
En la Navidad de 1995, la Administracin prohibi el uso y la venta de plvora para proteger
sobre todo a los nios y las nias de la muertes y lesiones causadas por la antigua
costumbre del uso de plvora en celebraciones familiares y colectivas. Esta prohibicin fue
169
compensada con indemnizaciones econmicas a los vendedores de plvora y con la difu-
sin masiva de la notoria disminucin de lesiones y muertes de nios y nias ocasionadas
por el uso irresponsable de artculos pirotcnicos. Desde entonces, el manejo de juegos
pirotcnicos qued en manos de expertos. Entre 1995 y 2003, hubo una reduccin del 54%
en el nmero de nios lesionados con plvora.
noche de las mujeres
9
Mediante un decreto transitorio, el Alcalde Mockus dispuso que durante la noche del 8
de marzo de 2001, para celebrar el Da Internacional de la Mujer, solamente ellas podran
circular por la ciudad. A los hombres que, por motivos laborales o de otra ndole, tuvieran
que salir de sus casas, se les expedi un salvoconducto y aquellos que no desearan acatar
la medida firmaban una tarjeta explicando las razones de su oposicin. Varios fueron los
motivos que inspiraron esta sorprendente medida: suscitar una reflexin (pblica y privada)
sobre por qu en Colombia son mucho ms los hombres que mueren por causas violentas
que las mujeres
10
; rendir un homenaje a la lucha pacfica de las mujeres por sus derechos;
y promover un cambio de roles en los hogares, al menos durante una noche, de modo que
los hombres asumieran el cuidado de los hijos y las mujeres disfrutaran una noche en la
ciudad. Como era de esperar, este curioso decreto despert bastante oposicin y contro-
versia pblica. Sin embargo, el debate se aprovech para dar a conocer las cifras de muertes
violentas, al igual que las maneras como las mujeres protegen sus vidas y las de sus seres
queridos. Adems de foros y seminarios sobre las diferencias de gnero en los compor-
tamientos violentos y en los medios utilizados para solucionar los conflictos, durante esa
noche se llevaron a cabo conciertos, obras de teatro y danza en distintas zonas de la ciudad.
Por otra parte, los restaurantes y dems establecimientos nocturnos sacaron buen provecho
de esta noche excepcional: ofrecieron actividades y precios especiales para que las mujeres
9 El texto Noche de las mujeres, 2001 (Memorias), publicado por el IDCT contiene los principales docu-
mentos relacionados con esta singular jornada cultural. Entre ellos, el Decreto expedido por el Alcalde Mockus, los
resultados de un sondeo de opinin aplicado los das 8 y 9 de marzo de 2001, las ponencias presentadas en el foro
La noche de las mujeres para proteger la vida, y una recopilacin de artculos de la prensa escrita que registran
el debate que suscit en Colombia y otros pases. Un buen ejemplo del impacto internacional de la Noche de las
mujeres es una nota publicada por en The Economist, (17 de marzo de 2001) que informa sobre los interesantes
resultados de esta jornada y sobre otras medidas del Alcalde para reducir la violencia en Bogot.
10 Durante el periodo comprendido entre 1996 y 2000, del nmero total de vctimas de homicidio en
Bogot, el 93% fueron hombres y el 7% mujeres. Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Noche de las mujeres
2001, OCU-IDCT, Bogot, 2002, p.15.
170
(jvenes, maduras y adultas mayores) disfrutaran de una noche en la calle sin extraar la
compaa de los hombres. Por delegacin del Alcalde y del jefe de la Polica Metropolitana,
la noche del 8 de marzo de 2003 a Bogot la gobern una mujer del gabinete y la responsa-
bilidad de la seguridad ciudadana estuvo en manos de una mujer polica. Esa noche hubo
menos violencia y en la ciudad se vio el doble de mujeres que en una noche normal.
jornadas de resistencia civil
Para promover acciones colectivas de rechazo pacfico a las acciones terroristas, la
Alcalda convoc a una serie de jornadas por la proteccin de la vida y de los bienes
pblicos de la ciudad, y para expresar el duelo por las vctimas de la violencia. Durante
esas jornadas se llevaron a cabo distintas acciones, entre ellas la sealizacin de bienes
pblicos de la ciudad con una versin local de los smbolos del Derecho Internacional
Humanitario; talleres sobre las normas del Derecho Internacional Humanitario en cole-
gios, en universidades y en los consejos locales de cultura; una multitudinaria moviliza-
cin de duelo y de protesta por el atentado contra el club El Nogal, en el cual murieron 36
personas, y un proyecto cultural contra la violencia, denominado Un pacto por la vida, en
el que participaron tres destacados grupos artsticos (Mapa Teatro, el Colegio del Cuerpo
y la Orquesta Neutral). Como rplica pacfica a la accin terrorista, se propag un mensaje
central: Por Bogot construccin, y se utiliz el smbolo de Bogot Unida. Durante la admi-
nistracin del alcalde Garzn se han hecho varias acciones de resistencia civil contra los
actos terroristas, de las cuales han sido particularmente visibles la protesta contra los
atentados al sistema masivo de transporte (Transmilenio).
Acciones para ampliar el espacio pblico, mejorar
su calidad, y propiciar los encuentros entre
ciudadanos
11
:
mantenimiento y ampliacin del espacio pblico y de la
infraestructura cultural.
Aseo pblico, mantenimiento de la malla vial, sealizacin horizontal de las vas, construc-
cin y reparacin de andenes, mantenimiento de parques metropolitanos y de barrio, as
11 Las acciones aqu mencionadas corresponden a las administraciones de los alcaldes Mockus, Brom-
berg y Pealosa.
171
como casas de la cultura, construccin de tres grandes bibliotecas y control del parqueo en
zonas pblicas).
Promocin del acatamiento de normas de trnsito y de espacio
pblico.
Cruces y puentes peatonales, cinturn de seguridad, semforo, pito, basuras, publicidad
exterior visual y niveles de ruido.
Actualizacin de normas de convivencia.
Cdigo de Civilidad o Cdigo de Polica
Entre 1995 y 2003, los gobernantes de la capital hicieron notables intentos por actualizar
las normas de convivencia consagradas en el Cdigo de Polica de Bogot. Finalmente, el
Concejo distrital aprob el proyecto presentado por la Administracin, en 2003. De este
nuevo Cdigo de Convivencia hay que destacar, por una parte, la incorporacin de la poltica
de cultura ciudadana, fundamentada en los principios de autorregulacin y mutua regu-
lacin de los ciudadanos, y, por otra, una relacin ms prxima de las normas y el leguaje
con la cultura de los bogotanos, lo cual se logr mediante una amplia consulta a lderes
sociales, instituciones acadmicas y otras instancias de la sociedad civil
12
.
Aparte del nuevo Cdigo de Convivencia, se han expedido decretos especficos como la
Ley Zanahoria, el Horario Optimista, la restriccin del uso de la plvora y de porte de armas,
que han contribuido notablemente a mejorar los indicadores de convivencia.
Acciones culturales para propiciar la comunicacin y
el goce de la ciudad
Una de las principales innovaciones de la poltica de cultura ciudadana ha sido la demo-
cratizacin de los servicios culturales, recreativos y deportivos que brindan las institu-
ciones pblicas de la ciudad. Con ello se ha buscado no slo elevar el nivel cultural de la
poblacin y aumentar las posibilidades de esparcimiento, sino fortalecer la tolerancia y el
aprecio por la diversidad cultural. Por otra parte, el concederles prelacin a las actividades
artsticas, ldicas y recreativas en los espacios abiertos ha contribuido a debilitar barreras
sociales y culturales que impiden u obstaculizan la comunicacin entre los ciudadanos.
12 Vase, Cdigo de polica de Bogot D.C. Normas de convivencia, Acuerdo 79 de 2003, expedido por el
Concejo Distrital y sancionado por el Alcalde Antanas Mockus.
172
Esta poltica es quizs la de mayor continuidad y desarrollo en las ltimas administra-
ciones. Entre las actividades ms sobresalientes, ya sea por la amplia acogida que tienen
en la poblacin o por su contribucin a hacer de Bogot una ciudad mucho ms grata, cabe
destacar las siguientes:
Conciertos masivos de msica y danza en los parques y plazas de la ciudad (Rock, Jazz
o Salsa al parque, y Festival de Comparsas, entre otros).

Ciclova en los das festivos.
Programacin cultural en las localidades con predominio de poblacin de estratos 1 y 2.
Recorridos urbanos y celebracin del Da del Patrimonio
Campaa para promover la cultura tributaria: 110%

con Bogot.
Se tuvieron en cuenta la percepcin positiva de la ciudadana sobre el manejo de los
impuestos por parte de la Alcalda, as como la conveniencia de fortalecer el sentido de
equidad y justicia social. La campaa consisti en invitar a los contribuyentes a aportar
voluntariamente un 10% adicional en los tributos locales, aporte que sera invertido en
proyectos sociales escogidos por ellos. El resultado ms visible: 109.246 contribuyentes
pagaron un 10% adicional, sumados los aportes de los aos 2002 y 2003. Quizs ese resul-
tado explica que esta campaa haya continuado en la administracin del alcalde Luis
Eduardo Garzn.
herramientas de informacin y comunicacin
observatorio de Cultura urbana
Se cre en 1996 como una dependencia del IDCT. Con un pequeo equipo de trabajo y un
comit asesor conformado por acadmicos, asumi la compleja labor de definir temas
prioritarios de investigacin, disear instrumentos de medicin y fomentar la investigacin
sobre un conjunto de problemas urbanos que hasta entonces se haban estudiado muy
poco. Para tal efecto se definieron tres lneas de investigacin: violencia y delincuencia,
calidad de vida, y consumo y oferta cultural, y se hicieron convocatorias pblicas dirigidas a
las instituciones acadmicas y a los investigadores sociales. Durante el periodo compren-
dido entre 2001 y 2003, el Observatorio llev a cabo buena parte de las mediciones y los
estudios de cultura ciudadana que sirvieron de soporte emprico para el diseo de acciones
de los programas de este tipo y para la evaluar el impacto de dichos programas. Igualmente
173
se encarg de difundir al pblico la informacin obtenida mediante los instrumentos de
medicin (encuestas, sondeos de opinin, aforos y registros estadsticos), con el fin de
generar conciencia y debate pblico sobre temas clave de la convivencia ciudadana
13
.

misin Bogot
Los mimos de la Administracin 1995-1997 desaparecieron y en su lugar, durante el gobierno
del Alcalde Pealosa, se puso en marcha el proyecto Misin Bogot. Se trata de vincular como
guas cvicos a personas en extrema pobreza y transgresores de poca gravedad. De esta manera,
en cambio de aplicar sanciones punitivas a estos jvenes se pretende resocializarlos a travs
de la interaccin con los ciudadanos. Se trata de una alternativa a la respuesta coercitiva a la
respuesta coercitiva a la violacin de la ley, a la crcel[...] Los guas cvicos de Misin Bogot
cultivan el orden en la ciudad, en esquinas y estaciones de Transmilenio. En pocas palabras,
aprenden a cumplir las normas ensendole al ciudadano comn y corriente las reglas bsicas
de convivencia [...]
14
.
Durante la administracin del alcalde Enrique Pealosa (1998-2000) se continuaron
algunas acciones de educacin ciudadana (trnsito, ley zanahoria, campaas para recu-
peracin de los espacios pblicos, entre otras), pero el nfasis de su respectivo Plan de
Desarrollo Por la Bogot que queremos
15
se puso en la ampliacin y la recuperacin del
espacio pblico de la ciudad, en proyectos de renovacin urbana (Parque Tercer Milenio) y
en la implantacin de un sistema de transporte masivo (Transmilenio). Sin duda alguna, la
inversin que se hizo en el espacio pblico de la ciudad contribuy a mejorar la imagen de
la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes, al tiempo que aument el aprecio de los
bogotanos por el nuevo rumbo que haba tomado su ciudad. Por otra parte, lo que se haba
ganado en autorregulacin ciudadana (aseo en el espacio pblico, respeto a normas de trn-
sito, control de niveles de ruido, etc.), la administracin Pealosa lo reforz con un programa
de apoyo a los ciudadanos denominado Misin Bogot.
13 Los estudios y las mediciones hechas por el Observatorio de Cultura Urbana pueden consultarse en el
Centro de Documentacin del Archivo de Bogot. En la pgina web del IDCT se encuentra un listado de las mismas
y se pueden consultar las encuestas de cultura ciudadana.
14 Mockus, Antanas, Capacidad de autotransformacin de Bogot, en: Informe de Gestin del Plan de Desarrollo
Bogot para vivir todos del mismo lado, Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Bogot, 2003, tomo.1,
p. 20.
15 Los planes de desarrollo de los alcaldes Mockus, Pealosa y Garzn se pueden consultar en www.dapd.
gov.co.
174
En el Plan de desarrollo Bogot sin Indiferencia, de la Alcalda de Garzn, se han conti-
nuado no pocos aspectos de la poltica de seguridad de las anteriores administraciones, y
algunas estrategias de cultura ciudadana: Ley zanahoria en las localidades con mayores
cifras de muertes violentas, desarme voluntario, y acciones de resistencia civil.
Comunicacin simblica
Uno de los rasgos ms originales e interesantes de los programas de cultura ciudadana de
Bogot es, sin duda, el lxico utilizado para nombrar las acciones y los signos empleados
para promover la convivencia, la solidaridad y la comunicacin entre los ciudadanos. El
ingenioso diseo de las intervenciones directas en el espacio pblico contribuy, sin duda,
a su buena receptividad en los medios masivos de comunicacin y su amplia acogida por
parte de los bogotanos. Sobre el lxico y los smbolos de cultura ciudadana, citemos la
opinin de un especialista en pedagoga:
Se trat de una apropiacin, para el ejercicio del gobierno estatal, del giro lingstico que
ha caracterizado a ciertas esferas del conocimiento acadmico en las ltimas dcadas: el
reconocimiento de la centralidad del lenguaje en la conformacin de la cultura y la conviccin
de que es el lenguaje el que le da sentido al mundo fsico y a las acciones humanas [...] Se
utiliz un leguaje coloquial, ldico y con visos poticos, discrepante con el lenguaje tecnocrtico
e impersonal comn en estos casos, el cual apel a las dimensiones personales, afectivas y
estticas del individuo
16
.
Al parecer, dos criterios orientaron el lenguaje y la seleccin de los signos de comuni-
cacin: uno, comprometer a la ciudadana en el logro de las metas de cultura ciudadana
mediante acciones ldicas; dos, utilizar formas de comunicacin que permitieran el dilogo
y el juego limpio entre ciudadanos, y entre stos y los funcionarios de la Administracin.
Una de estas formas de comunicacin se convirti, una de ellas se convirti, con el tiempo,
en la imagen ms recordada de la cultura ciudadana en Bogot: los mimos. Vale la pena
citar textualmente la descripcin que sobre esta herramienta de comunicacin contiene el
informe de la ejecucin del Plan de Desarrollo Formar Ciudad:
A partir de julio de 1995, por espacio de tres meses, 400 jvenes, con su cara pintada
de blanco y sus atuendos de color negro, instruyeron a los bogotanos sobre el respeto a las
16 Senz, Javier, La cultura ciudadana: Una pedagoga para la democracia, la civilidad, la seguridad, la
comunicacin y el disfrute, Memorias de la Administracin Distrital 2001-2003, DAPD, Bogot, 2003, volumen II,
pp. 48 y 49.
175
seales de trnsito. Ellos renunciaron a la palabra. Con gritos mudos y pasos firmes ense-
aron las cosas que no se deben hacer. En las 19 localidades urbanas propusieron con el
gesto, la expresin y la mirada, la construccin de una ciudad deseada por todos [...]Y para
educar a los bogotanos utilizaron la vergenza hasta que los mismos ciudadanos se trans-
formaron en jueces de sus vecinos infractores
17
.
Otra de las herramientas de comunicacin simblica son las tarjetas de regulacin
ciudadana, utilizadas en el primer programa de cultura ciudadana (1995-1997). Estas
tarjetas se disearon para propiciar la mutua regulacin de los ciudadanos en la calle
(aprobacin de comportamientos adecuados o solidarios, y reprobacin de comporta-
mientos inadecuados). Aunque en un comienzo mucha gente particip en el juego (y todava
hay bogotanos que usan gestos manuales para aprobar o reprobar el comportamiento de
algn ciudadano), su eficacia para trasmitir el mensaje de que el control interpersonal es
deseable, resulta, segn Bromberg, bastante improbable
18
.
De las campaas realizadas en la segunda administracin Mockus, la que mayor
impacto tuvo, tanto en imagen como en resultados, fue Estrellas negras. En pocas pala-
bras, consisti en marcar con un signo (una estrella negra, dentro de la cual haba un signo
de interrogacin) los lugares en que haban muerto personas debido a la infraccin de
una norma de trnsito o al descuido de un conductor o un peatn. Esta campaa fue tan
contundente, que el Fondo de Prevencin Vial la aplic en las principales carreteras del
pas y en algunas ciudades.
Algunos resultados importantes
Aunque no es fcil evaluar una poltica tan compleja, existe, sin embargo, una copiosa
informacin estadstica sobre un conjunto de indicadores de cultura ciudadana en Bogot
(que proviene de las encuestas aplicadas por el IDCT en 2001, 2003 y 2005, la encuesta
anual de Percepcin Ciudadana de Bogot cmo vamos y la encuesta de Calidad de Vida
aplicada por el DANE y el DAPD en 2003). Hay tambin unos cuantos estudios acadmicos,
en los cuales se examinan crticamente el enfoque terico, el contenido de los programas y
los resultados obtenidos. No obstante, aqu tan slo podremos resumir algunos de los indi-
cadores que ilustran los cambios culturales que han contribuido a mejorar la convivencia y
17 Alcalda Mayor de Bogot, Formar ciudad, op. cit.
18 Bromberg, Paul , Ingenieros y Profetas, op.cit, p. 97.
176
a incrementar el aprecio de los bogotanos por su ciudad, y otros que muestran debilidades
o limitaciones de esta poltica
19
.
1. Conocimiento y actitud frente a la ley y las normas de convivencia. En los ltimos cinco
aos se percibe un aumento notorio de la proporcin de ciudadanos que conocen las
normas de trnsito, espacio pblico, medio ambiente y tributacin. En cambio, las
normas de planeacin urbana siguen siendo desconocidas por gran parte de los bogo-
tanos. Respecto a la actitud frente a la ley, se observa que la mayora afirma actuar
siempre o casi siempre conforme a la ley, y, en promedio, el 80,9% no justifica las tras-
gresiones. Con todo, la percepcin del cumplimiento de las leyes en el pas sigue siendo
bastante negativa.
2. Reduccin de la proporcin de ciudadanos que considera que es mejor tener un arma
para protegerse (de 24,1% en 2001 a 10,4% en 2003). No obstante, en 2005 aument
a un 16,9% la proporcin de quienes as piensan, lo que a su vez es consistente con la
disminucin de la percepcin de seguridad registrada en ese mismo ao.
3. Disminucin drstica de las tasas de muertes y lesiones en accidentes de trnsito en
los ltimos cinco aos, gracias a las acciones de educacin ciudadana y a los operativos
de control de la polica de trnsito.
4. Aumento significativo de la cultura tributaria y la responsabilidad de los bogotanos
en el pago de los impuestos locales. Por ejemplo, en 2005 el 92% consider que pagar
impuestos es un deber ciudadano, y cerca del 8 % dijo estar dispuesto a pagar ms
impuestos al parecer la campaa 110% con Bogot comienza a mostrar sus frutos.
Respecto a la confianza en el manejo de los recursos pblicos provenientes de los
impuestos, un poco ms del 80% de los ciudadanos cree que la Alcalda hace un uso
adecuado de los mismos. Ms an, entre 2003 y 2005 ha disminuido de 30% a 17% la
proporcin de los bogotanos que considera que los impuestos se los roban.
5. Notable incremento de la oferta pblica y privada de actividades culturales, recreativas
y deportivas, al tiempo que ha aumentado la asistencia a las actividades masivas en
espacios abiertos. En efecto, entre 2003 y 2005 el nmero de cupos en eventos cultu-
19 Las fuentes de los datos estadsticos aqu utilizados son tres encuestas de cultura ciudadana aplicadas
por el Observatorio de Cultura Urbana del IDCT, en 2001, 2003 y 2005. Las fichas tcnicas, los cuestionarios y los
resultados estadsticos pueden consultarse en www.culturayturismo.gov.co y en el Centro de Documentacin del
Archivo de Bogot.
177
rales ofrecidos por la Alcalda aument de 3.236.820 a 4.564.431, y el nmero de asis-
tentes subi de 1.859.130 a 2.927.755.
6. Aumento de la percepcin de seguridad entre 2001 y 2003 la proporcin de gente
que calificaba a Bogot como una ciudad muy segura fue de 3,6% en 2001 y 12,5% en
2003 por el contrario, entre 2003 y 2005 disminuy notablemente la proporcin de
ciudadanos que califican a Bogot como una ciudad muy segura (1,92%). Hay que decir,
sin embargo, que en este lapso han mejorado las cifras realtivas a homicidios, lesiones
personales y otros delitos, aunque, seg parece, han aumentado un poco las cifras
de victimizacin en algunos delitos. Por ejemplo, en 2003, 24,9% de los encuestados
asegur haber sido vctima de atraco callejero en los ltimos 12 meses, porcentaje que
se elev a 36,7% en 2005.
7. Baja pertenencia a organizaciones sociales, cvicas y polticas pese a los esfuerzos de
las administraciones de Mockus y Garzn por promover el espritu de asociacin y la
participacin ciudadana. Con excepcin de la pertenencia a organizaciones religiosas
(61,9%), el resto de organizaciones presenta, en 2003, porcentajes de afiliacin muy
bajos: organizaciones educativas (8,1%), juntas de accin comunal (6,1%), sindicatos
(2,1%), grupos o partidos polticos (2,9%).
8. Sorprendente optimismo de los bogotanos: en 2005, el 53% afirmaba sentirse muy
feliz con su vida y el 29,5% bastante feliz. Y, adems, el 77,9% se siente muy orgulloso o
bastante orgulloso de ser bogotano.
9. La cultura ciudadana y el espacio pblico han sido incorporados por la poblacin bogo-
tana a su nocin de calidad de vida. Ello se constata en algunos de los resultados de la
Encuesta de Calidad de Vida 2003.
No obstante, los cambios culturales de Bogot en modo alguno son atribuibles exclu-
sivamente a los programas de cultura ciudadana. En realidad, hay otras polticas que han
tenido notable incidencia en el mejoramiento de la convivencia y del bienestar de los bogo-
tanos, como por ejemplo el aumento sostenido de la inversin en educacin, salud, cultura,
arte y deporte; la ampliacin de la cobertura de los servicios domiciliarios y la mejora en la
calidad de los mismos; la continuidad en la poltica de seguridad; el incremento y la notable
mejora en la calidad delespacio pblico y el mobiliario urbano, para mencionar slo los ms
evidentes.
178
Cuatro puntos de vista sobre la poltica de cultura
ciudadana de Bogot:
Antanas mockus:
La innovacin clave [de cultura ciudadana] fue asumir que un gobierno local puede, con el fin de
cambiar o de consolidar algunos comportamientos, intentar con xito influir de manera puntual
sobre la cultura y la conciencia y no solamente sobre la ley y sus mecanismos de aplicacin
20
.
Fue posible mejorar de manera tangible la convivencia en Bogot mediante un acompaamiento
pedaggico a los mecanismos de accin legal y mediante acciones orientadas hacia la
autorregulacin ciudadana. Durante tres aos, de 1995 a 1997, con proyectos y acciones
especficas se persiguieron cuatro objetivos cumplimiento de normas de convivencia, mutua
regulacin entre ciudadanos, concertacin y solucin pacfica de conflictos, mejor comunicacin
destinando a ello cerca del 3% del presupuesto de inversin de la ciudad. La reduccin de
muertes por homicidio (la tasa de homicidios por ao por 100.000 habitantes baj de 72 a 51),
la reduccin a menos de un tercio del nmero de nios lesionados con plvora en Navidad, la
reduccin de homicidios culposos en accidentes de trnsito, y el lograr que ms de dos tercios
de los conductores aprendieran a usar el cinturn de seguridad y a respetar las cebras para
peatones, muestran la eficacia de la combinacin de acciones legales con acciones que buscan
transformar la cultura y la moral. Algunas acciones como el desarme voluntario que permiti
recoger 2.200 armas de fuego o el ahorro voluntario de agua que, en respuesta a una emergencia
que dur ms de tres meses, alcanz un 14% y que dej un ahorro remanente inicial del 4%,
demuestran la eficacia de una aproximacin pedaggica a la gestin urbana. Comunicacin
intensificada, uso adecuado de argumentos y smbolos y confianza en la gente permitieron
cambiar en algn grado valores y hbitos. La ley zanahoria, restriccin de horario al expendio
de licores hasta la 1 a.m., no slo sigue hoy en da vigente en Bogot sino que empieza a ser
adoptada por otras ciudades colombianas en particular Cali y en versin atenuada Medelln.
Igual difusin vienen teniendo algunas de las acciones de reduccin del porte de armas
21
.

Paul Bromberg:
Result al final que, aunque no se pueda demostrar, fue la interaccin entre el liderazgo de un
profeta, la vocacin de ingenieros de los responsables de ejecutar un presupuesto, y la invocacin
a querer la ciudad aunada a las actividades ldicas y de disfrute del espacio pblico, lo que
20 Mockus, Antanas y otros, Gua prctica de Cultura ciudadana, PNUD-Universidad Nacional de Colombia,
documento indito.
21 Mockus, Antanas , Cultura ciudadana: Un programa con buenos resultados, adelantado en Bogot de
1995 a 1997, Seminario Internacional sobre Participacin ciudadana, gobernabilidad y cultura de paz, Gobierno
Federal de Mxico-Unesco, Mxico D.F., julio de 1998.
179
produjo la transformacin de la ciudad en su disposicin a adherir a reglas. Ciertamente, una
conquista todava frgil. Especialmente, mientras no la entendamos.
[...] el modelo de comportamiento desde el cual se disearon buena parte de las acciones desde
el IDCT no parta de suponer una contradiccin entre los valores y los comportamientos. Las
respuestas a esta ltima pregunta muestran que se haba removido el obstculo ms grande para
un cambio de comportamientos: el juicio de los ciudadanos sobre la disposicin de los otros a
adoptar comportamientos que todos saben son los adecuados.
Los datos son contundentes. Hubo cambio. Pero lo hubo en los comportamientos y en la
disposicin de los ciudadanos para aceptar las normas precisamente porque poda apoyarse en
el mejoramiento de la ciudad que, aunque lejos de ser completo, ha sido integral: muchas cosas
han cambiado. De otra manera, todo hubiera sido frgil
22
.
Francisco gutirrez:
[...] Por un lado, los cimientos intelectuales del programa son dbiles. Pero por otro y en esto
la nocin de cultura ciudadana se diferencia radicalmente de tantas otras, como cultura de la
muerte, con todos los etcteras que se quieran agregar los xitos de la cultura ciudadana como
poltica pblica son gigantescos, tanto a nivel factual como de percepcin. Me limito a nombrar
algunos de los principales:
Un cambio obvio, y cuantificable, del clima de la ciudad.
Cada en picada de las cifras de homicidios, desde la primera administracin Mockus
hasta hoy. Aunque la lnea de causalidad se ha puesto en cuestin, eventualmente

se est llegando a un consenso multicausal, en donde los progresos en trminos de
normas, comportamiento y clima (reconocidamente un trmino impresionista) tienen
su papel.
Percepcin creciente de que la ciudad es segura.
Incremento en el cumplimiento de las normas bsicas de trnsito.
Disminucin de actividades riesgosas (uso de plvora, etc.)
23
.
22 Bromberg, Paul,Son perdurables los cambios en cultura ciudadana? Las huellas de cultura ciudadana,
en: Bogot un evento, una dcada, Cmara de Comercio de Bogot, Bogot, 2005.
23 Francisco Gutirrez es profesor de ciencia poltica e investigador del Instituto de Estudios Polticos y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. El texto aqu citado consiste en un anlisis de
la poltica de cultura ciudadana desarrollada en Bogot (2001-2003) con base en una comparacin de los resul-
tados de dos encuestas de cultura ciudadana aplicadas por el IDCT en 2001 y 2003. Este estudio no ha sido publi-
cado; fue financiado por el IDCT y se puede consultar en dicho instituto.
180
javier senz:
Los dos gobiernos de Mockus constituyen hitos en la prctica poltica y educativa estatal en el
pas y probablemente en el mundo, y esto por dos razones. De una parte, por su fundamentacin
en un sistema de ideas, elaborado por el gobernante, que integr concepciones filosficas,
antropolgicas y sociolgicas. Sera difcil encontrar otro ejemplo de relacin tan estrecha entre
saber y poder en el ejercicio de gobierno; de uso de conceptos para el diseo e implementacin
de polticas pblicas y de examen de los efectos de la prctica de gobierno para la modificacin
del sistema conceptual. De otra parte, [...] los dos gobiernos enfatizaron la funcin pedaggica
del Estado para la creacin de una cultura ciudadana por fuera de las instituciones de educacin
formal
24
.
El progreso fsico, social y cultural de Bogot es innegable
25
. Ello se debe, en buena medida,
a varias administraciones de la ciudad que han saneado las finanzas pblicas; han
aumentado substancialmente los recursos fiscales, han invertido gran parte del presu-
puesto local en educacin, salud, servicios domiciliarios, infraestructura urbana y sistema
masivo de transporte; han consolidado una poltica de convivencia y seguridad ciudadana
fundamentada no tanto en la coercin y la represin como en la pedagoga ciudadana
y en la solucin pacfica de los conflictos y han logrado, hasta cierto punto, derrotar el
pesimismo bogotano. Con todo, an no es tiempo de cantar victoria. Los cambios cultu-
rales, son por lo general, procesos lentos que no dependen exclusivamente de las polticas
gubernamentales o del optimismo de los ciudadanos. Todava hay mucho camino por reco-
rrer, pues Bogot no slo es una ciudad muy dinmica y voluble, sino muy desigual e injusta
en trminos de riqueza y de oportunidades laborales, educativas y culturales
26
.

24 Senz Obregn, Javier, La cultura ciudadana: Una pedagoga para la democracia, la civilidad, la segu-
ridad, la comunicacin y el disfrute, en Bogot para vivir todos del mismo lado: Perspectivas sobre el Plan de Desa-
rrollo (2001-2003), Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Bogot, volumen II, p.10.
25 Ver, entre otros, Martn, Gerard y Cevallos, Miguel, Bogot: Anatoma de una transformacin, Polticas de
seguridad ciudadana 1995-2003, USAID/Alcalda Mayor de Bogot/Programa Colombia de la Universidad de Geor-
getown, Bogot, 2004.
26 Cfr. Garay, Luis Jorge y Molina, Humberto eds., De Bogot a la regin: Apuntes para un modelo de desa-
rrollo regional, Contralora de Bogot, 2003, captulo 1; y el documento Evolucin de los principales indicadores
sociales de Bogot (1990-2003), elaborado por un equipo del CID-Universidad Nacional de Colombia y publicado
por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital.
182
la cultura
ciudadana,
una
discusin
aBiErta
Otty Patio
1
183
la cultura
ciudadana,
una
discusin
aBiErta
los cimientos. Es indudable que la cultura ciudadana como poltica pblica fue
producto de la gestin de Antanas Mockus en sus dos alcaldas. No slo hizo un trabajo de
conceptualizacin de este tema l mismo, tambin muchos de sus colaboradores como
Paul Bromberg y Roco Londoo enriquecieron su enfoque desde el Instituto de Cultura
y Turismo, hoy Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte y desde el Observatorio de
Cultura Urbana, hoy Observatorio de Culturas. Pero Antanas no slo hizo un gran trabajo
conceptual. Tambin formul las polticas y gerenci su aplicacin. Buena parte de las
mediciones de ciudad que se hicieron durante sus dos administraciones tenan como
objetivo el monitoreo de la aplicacin de las polticas relacionadas con cultura ciudadana,
especialmente durante el perodo 2001-2003, cuando se cre la Encuesta de Cultura
Urbana para obedecer el mandato del Concejo Distrital que oblig medir el impacto de las
polticas de cultura ciudadana.
La conceptualizacin de Antanas sobre cultura ciudadana se basa en la armonizacin
(tambin en la tensin) de tres elementos que ayudan a controlar las conductas de quienes
habitan la ciudad: 1. El control legal, que se materializa en las normas y en los aparatos de
coercin del Estado, jueces y polica y frente a las cuales el ciudadano puede cumplirlas
gustosa (por comprensin inteligente de la norma) u obligadamente (por temor al castigo)
2. El control social, que se manifiesta en la capacidad de crtica o censura a las actitudes
negativas y el aplauso y estmulo a los comportamientos positivos. 3. El control moral o
autocontrol, que nace del convencimiento ntimo sobre la distincin entre lo daino y lo
benfico como prctica o actitud de los ciudadanos y que les hace sentir a las personas
satisfaccin o culpa.
La hora zanahoria o la prohibicin del uso de la plvora como controles normativos
ejemplifican el control legal. Pero fue el nuevo Cdigo de Polica de Bogot, como producto
de un intenso trabajo de conciliacin entre autoridad y ciudadana el logro supremo en este
mbito. Ms que un conjunto articulado de normas, pretendi ser la expresin de una carta
constitucional de cultura ciudadana en Bogot.
El control social lo trabaj mediante cdigos rpidos de comunicacin entre descono-
cidos que simbolizaran aprobacin o desaprobacin de las conductas del otro. Los encuen-
1 Profesional en Ciencias Polticas de la Universidad del Valle, delegatario de la Asamblea Constituyente
de 1991, coautor de varios libros sobre conflicto y paz. Actualmente es Director del Observatorio de Culturas de la
Secretara de Cultura Recreacin y Deporte de Bogot.
184
tros efmeros con los desconocidos, que son unos componentes muy importantes en la
convivencia de una metrpoli, empezaron a nutrirse con nuevas maneras de comunicacin
en una ciudad con una bien ganada fama de comportamientos huraos, donde infinidad
de roces, intransigencias y descortesas deterioraban an ms la calidad de la vida de los
bogotanos en los espacios pblicos.
Antanas aprovech su gran vocacin y experiencia pedaggicas para ponerlas al
servicio de sus programas de cultura ciudadana. Saba que lo emocional no lo intelec-
tual es la precondicin para generar procesos de reflexin y dilogo. La confrontacin
del ciudadano consigo mismo, para el autoexamen y el autocontrol, requera crear nuevos
lenguajes que evitasen la generacin de nuevos antagonismos, que sacaran los problemas
del sujeto y lo pusiesen afuera, bien sea como categora abstracta o como problema en el
otro. Recordemos la bajada de los pantalones de Antanas para enfrentar, con su culo al
aire, la guachafita de unos estudiantes que no lo queran dejar hablar, cuando era rector
de la Universidad Nacional. Me imagino todava el desconcierto que produjo esa inslita
respuesta y que le permiti, despus del momento de estupor y risa, restablecer el dilogo
amable e inteligente que debe existir en la comunidad acadmica. Una vez Alcalde, no se
le olvid llegar a la conciencia de los ciudadanos para hacerlos sentir corresponsables
en el ahorro del agua, dueos de s mismos mediante las vacunas contra la violencia
o mostrando el corazn abierto en su chaleco antibalas como el mejor blindaje para la
proteccin de su vida, trasladando esa enorme responsabilidad a los dems ciudadanos,
incluidos sus adversarios.
lo social y los derechos. La llegada de Luis Eduardo Garzn a la alcalda de
Bogot en el ao 2004 puso de manifiesto el tema de lo social, entendido este campo
como la responsabilidad que tiene el estado en el cumplimiento de los derechos sociales y
econmicos de toda la poblacin. Frente a una ciudad como Bogot, con enormes brechas
sociales en su historia y desarrollo, se trataba de un campo bien espinoso porque signi-
ficaba apropiacin de grandes recursos y de mucho talento y responsabilidad para que
la incursin a fondo en el campo de lo social no significase un llamado a incrementar la
lucha de clases o a fomentar un populismo financieramente insostenible.
La experiencia de Garzn como sindicalista, su profunda raigambre popular y su gran
pragmatismo le permitieron desarrollar un discurso coherente y formular un programa
sencillo bajo el lema de una Bogot sin Indiferencia. El principal programa se llam Bogot
sin Hambre, para atender las necesidades alimenticias bsicas de miles de personas,
185
sobre todo ancianos y nios desprovistos de los ms elementales recursos de super-
vivencia. Algo similar hizo en salud, llevando los mdicos, la prevencin sanitaria y las
medicinas a los hogares de la poblacin ms vulnerable en los barrios perifricos y en
educacin primaria, con la creacin de grandes y bellos colegios en los sectores marginales
de los estratos 1 y 2 de las localidades bogotanas. Se trataba de un ataque a fondo contra
las condiciones miserables de muchos pobladores urbanos.
Esa focalizacin de Garzn en lo social omiti el eje de la administracin anterior,
la cultura ciudadana. Algunos vieron esa omisin con simpata, como una rectificacin
de una poltica que slo se ocupaba de los deberes, en un intento de construir buenos
ciudadanos sin tener en cuenta las duras realidades en que subsiste buena parte de los
habitantes de Bogot, para los cuales slo era aplicable una poltica de restitucin de
derechos. Otros, como Armando Novoa Garca
2
, vieron esta omisin como la necesidad de
un replanteamiento conceptual de la cultura ciudadana. En un estudio sobre el tema para
el Observatorio de Culturas, realizado en 2007, Novoa sealaba: desde la perspectiva del
concepto de Estado Social de Derecho, la construccin de cultura ciudadana resulta ms
compleja. En primer trmino, la cultura ciudadana como hasta ahora ha sido presentada,
sustrae al Estado de la corresponsabilidad en su construccin y consolidacin, pues asigna
en forma predominante a la responsabilidad de los individuos las posibilidades de su
transformacin duradera. En segundo lugar, la incorporacin de la cultura de derechos,
inherente al Estado Social de Derecho, como elemento axial de la convivencia, hace ms
compleja la ecuacin para lograr la armonizacin entre ley, cultura y moral, pues conduce
a una nueva dimensin sobre el sentimiento de adhesin a la ley, dado el reconocimiento
de la desigualdad en el acceso de los individuos a bienes materiales bsicos. Dicho de otra
forma, las polticas pblicas orientadas a disminuir la distancia entre ley, cultura y moral,
deberan incorporar instrumentos de accin puntuales orientados a rescatar el concepto
de dignidad humana, tal como lo concibe el artculo 13 de la Constitucin y la define la
Corte Constitucional. La consecuencia prctica de una evaluacin de esta naturaleza
conduce a considerar que las intervenciones en la cultura ciudadana no pueden circuns-
cribirse a estrategias puramente pedaggicas o normativas para la interiorizacin del
2 Abogado laboralista y experto en derecho constitucional, Director ejecutivo de la Corporacin de Estu-
dios Constitucionales Plural, la cual ha desarrollado programas en varios municipios del pas para la promocin
de los jueces de paz.
186
deber-ser de los individuos, sino que le corresponde incorporar otras variables, implcitas
en la formulacin del Estado Social de Derecho.
El propio Antanas Mockus vio en el enunciado del Plan de Desarrollo de la Bogot sin
Indiferencia una oportunidad para el enriquecimiento del concepto de la cultura ciudadana
en una singular interpretacin del espritu de ese Plan, como un llamado a la responsabi-
lidad por los dems ciudadanos, ya no slo como sujetos de derechos, sino en su dimen-
sin de constructores de tejido social. Cuando yo no lucho slo por mis derechos, cuando
hago ma la lucha de los derechos de los dems, cuando peleo para que esos derechos de
los otros no sean violados, o si son violados sean prontamente restituidos, estoy haciendo
realidad el lema de la Bogot sin Indiferencia de Garzn. Esa dimensin de la solidaridad es
tambin cultura ciudadana
3
.
Durante la administracin Garzn, desde el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT)
primero, y desde la Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte despus, el tema de la
cultura ciudadana hizo mutacin en el enunciado de una ciudadana culturalmente activa,
entendido este concepto como la capacidad de los ciudadanos, las poblaciones (como
entes culturalmente definibles) y las comunidades (como habitantes que disfrutan de un
territorio comn), de asumir plena y concientemente su calidad de sujetos de derechos y
desarrollar su capacidad de interactuar pacficamente en un marco de diversidad cultural.
De este concepto surgi una trada que marc el rumbo de las polticas durante ese perodo:
cultura de derechos, derecho a la cultura y derechos culturales. No voy a profundizar en
este corto ensayo sobre el significado de cada uno de los componentes de esta trada y la
interrelacin entre ellos, pero s sealar que la cultura de derechos hubiese podido ser la
bisagra articuladora entre el programa de Antanas Mockus y el de Lucho Garzn.
De todas formas, como es de manifiesto en quienes han trabajado estos temas cons-
titutivos de cualquier sociedad, deberes y derechos son dos aspectos indisolubles de
cualquier asociacin humana. Lo que sucede es que los nfasis deberes o derechos
caracterizan una forma de gobierno y una voluntad programtica. Y tambin, si se quiere,
un talante: la supremaca absoluta de los deberes sobre los derechos tiene un trasfondo
autoritario; es la supremaca del Estado sobre el ciudadano. La supremaca absoluta de los
derechos sobre los deberes tiene un sabor anarquista, es la mirada del Estado como una
anomala que impide la felicidad de los seres humanos. Pero una razonable y bien dosifi-
3 La cita no es textual; es el recuerdo de una charla con Antanas cuando elaborbamos el marco concep-
tual de la Cuarta Encuesta Bienal de Culturas 2007. (Nota del Autor).
187
cada dependencia de los deberes como garanta del ejercicio de los derechos es la clave
para el desarrollo de una sociedad democrtica donde, como manda la Constitucin de
1991, la soberana reside en el pueblo. No en el Estado, por muy bueno o popular que sea el
gobernante.
Cultura ciudadana, cultura de derechos y Encuesta Bienal de Culturas 2007. Cuando
se aplic la Encuesta de Cultura Urbana 2005, ya durante la administracin Garzn, se
midi la cultura ciudadana con los parmetros de la anterior administracin y los resul-
tados fueron alarmantes en cuanto a una disminucin de algunos indicadores, sobre todo
aquellos referidos a la recordacin de normas de trnsito. Lo curioso es que, pese a esos
indicadores negativos, los accidentes de trnsito siguieron en disminucin, as como otros
indicadores que tenan que ver con la seguridad y la convivencia ciudadanas. Es decir, la
accin de un gobierno distrital preocupado por el bienestar general, sobre todo en la aten-
cin a la poblacin ms necesitada, pudo mover otros resortes morales que sostuvieron el
compromiso de los habitantes con la ciudad y mantuvieron hbitos positivos ya ganados
por encima del olvido o no recordacin de las normas. Sin embargo, subsisti el divorcio
entre cultura ciudadana y cultura de derechos, sobre todo porque la cultura de derechos
no haba sido un eje conceptual claramente establecido desde el alto gobierno distrital
como s lo haba sido la cultura ciudadana en la administracin de Antanas Mockus.
Pese a esta carencia, o precisamente para curar ese vaco, en la elaboracin del marco
conceptual de la Encuesta Bienal de Culturas 2007 que realiz el Observatorio de Culturas
con el Instituto Pensar de la Universidad Javeriana, se puso de relieve que para la presente
encuesta, la nocin de cultura ciudadana se retomar articulada a la cultura de los dere-
chos (anteriormente expuesta). Puesto que, cuando se piensa en derechos desde la pers-
pectiva de reconocimiento, titularidad y restitucin, se introduce una serie de variables que
complejizan la nocin de cultura ciudadana para considerar aspectos como diferencias
y desigualdades en las condiciones reales de existencia y las posibilidades de sus ejer-
cicios ciudadanos
4
. Por su parte, el concepto de cultura sobre los derechos refiere a los
marcos interpretativos y a las modalidades de hacer e interactuar que posibilitan que los
ciudadanos conozcan, se apropien y ejerzan sus derechos...
5
. Lo cierto es que este ejercicio
conceptual, si bien no fue completamente afortunado en la construccin de un instrumento
que midiese la articulacin de la cultura ciudadana con la cultura de derechos, si nos
4 Marco Conceptual, IV Encuesta Bienal de Culturas, 2007.
5 Ibd.
188
permiti al interior del Observatorio abrir una discusin que pareca haberse agotado en
la ausencia de polticas que le diesen continuidad al esfuerzo de Mockus. Desde luego, no
era posible medir en la ciudadana esa articulacin porque nunca fue ello pretensin de la
poltica de la Bogot sin Indiferencia. El otro logro que tuvo la Encuesta Bienal de Culturas
2007 fue instalar el tema de la cultura de derechos que, tmidamente, ya haba logrado
introducirse en la Encuesta 2005. Y, por ese camino, llegamos a un concepto ms amplio, el
de cultura democrtica. Pero eso fue ms tarde, durante los primeros anlisis que hizo el
Instituto de Estudios Urbanos de los resultados de la Encuesta 2007.
un concepto nuevo: las culturas pblicas. Paul Bromberg analiz los resul-
tados de la Encuesta 2007, bajo un esquema que tena tres grandes universos que englo-
baban las culturas pblicas:
A. La cultura poltica como la participacin en las oportunidades de decisin que ofrece
la democracia representativa, basada en los mecanismos electorales, junto con unos cono-
cimientos bsicos del funcionamiento del estado y de la identidad partidaria de los gober-
nantes.
B. La cultura democrtica, como la disposicin de los miembros de un grupo humano
para producir acuerdos y actuar colectivamente, sin lo cual es imposible una vida colectiva
frtil y pacfica. Esos acuerdos no son aquellos que incluyen a toda la sociedad y que son
regulados en ltimas por la fuerza del Estado (para stos y su rgimen dejaremos la nocin
de cultura poltica). Una alta cultura democrtica significa (1) aceptacin del pluralismo;
(2) capacidad para arriesgar confiando en los dems, porque los dems merecen nuestra
confianza y por consiguiente me comporto para merecerla; (3) disposicin a participar
con los dems en proyectos colectivos (disposicin a encontrar soluciones colectivas a
problemas o propsitos que son colectivos), y (4) una preferencia abstracta por regmenes
democrticos en oposicin a dictaduras (esto independiente del rgimen y sistema espec-
ficos en que se concreten que, nuevamente afirmamos, se reserva para la nocin de cultura
poltica)
6
.
C. La cultura ciudadana o cultura cvica, expresada ms como una poltica que como un
concepto y que consiste en desencadenar y coordinar acciones pblicas y privadas que
6 Informe: Las culturas pblicas y la convivencia en Bogot, Encuesta de Culturas, 2007, Convenio Secre-
tara Distrital de Cultura, Recreacin y Deporte, Instituto de Estudios Urbanos, Universidad Nacional, Documento
Indito.

189
inciden directamente sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y usan los
entornos sociales y urbanos y como se relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a
la ciudad es reconocer contextos y en cada contexto respetar las reglas correspondientes.
Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su
carcter de patrimonio comn
7
. De esta manera, basndose en los resultados de algunas
preguntas, Bromberg hizo una caracterizacin de los ciudadanos a partir de tres grandes
categoras o personalidades: 1. Los que participan en la actividad poltica, 2. Los que tienen
valores democrticos, y 3. Los cvicos. Sobre esta caracterizacin, donde lo deseable sera
un tipo de ciudadano que integrase en su quehacer y actitud cotidiana estos tres universos,
encontr que slo una minora reuna esas virtudes. Los resultados de esta caracterizacin
dieron que del 100% del universo de los ciudadanos bogotanos mayores de 18 aos, el
37% tienen una personalidad cvica, el 23% una personalidad poltica y slo el 10% una
personalidad democrtica. Las personalidades totalmente perfectas es decir aquellas
que integraban las anteriores, slo llegaban al 2%, mientras que los ciudadanos ausentes
de la vida pblica en cualquiera de los tres universos alcanzaron el 46%.
8
Posteriormente, en el trabajo del marco muestral de la Encuesta Bienal de Culturas
2009, Bromberg fusion el concepto de cultura poltica con el de cultura democrtica,
aunque a los miembros del Observatorio de Culturas nos pareci ms til esa separacin,
en buena parte porque a la cultura democrtica la habamos logrado perfilar como la
evasiva cultura de derechos que no habamos podido definir ni examinar satisfacto-
riamente en 2007. En cuanto a la cultura poltica-democrtica, convinimos en aceptar el
marco conceptual de Robert A. Dahl como una referencia clara del rgimen poltico dentro
de la democracia liberal y sus formas en las democracias occidentales, caracterizadas por
Dahl como poliarquas y que se definen por 7 caractersticas:
Cargos electivos para el control de las decisiones polticas
Elecciones libres, peridicas e imparciales
Sufragio inclusivo
Derecho a ocupar cargos pblicos en el gobierno
Libertad de expresin
Existencia y proteccin por ley de variedad de fuentes de informacin
7 Alcalda Mayor de Bogot, Plan de Desarrollo Formar Ciudad, 1995-1998, Bogot.

8 Informe: Las culturas pblicas, op.cit.
190
Derecho a constituir asociaciones u organizaciones autnomas, partidos polticos y
grupos de intereses
9
De modo que la actitud de los ciudadanos frente a esta forma abstracta de democracia
definira su cultura poltica-democrtica. Esto nos resolva un modelo de interseccin entre
cultura poltica y cultura democrtica, pero no nos resolva las definiciones especficas de
los campos de la cultura poltica y de la cultura democrtica. Tampoco aluda a aspectos
bsicos de la democracia clsica de Montesquieu como la separacin de los poderes, o del
constitucionalismo anglosajn expresado en los pesos y los contrapesos que impiden el
poder absoluto de una rama del poder pblico. An as, con las deficiencias del esquema
polirquico de Dahl, s hay un esquema definible de democracia liberal que funciona como
rgimen poltico y es til como marco conceptual para indagar la cultura poltico-democr-
tica de una sociedad.
la cultura poltica y la cultura democrtica como universos espec-
ficos. No es fcil ensayar una definicin separada de cada uno de ellos, pero digamos
que la cultura poltica est ms ligada a un conocimiento y unas prcticas de los ciuda-
danos con relacin al funcionamiento concreto del Estado y de quienes lo gobiernan.
En sentido contrario, una personalidad apoltica sera aquella que no participa ni se
vincula al gobierno ni a la oposicin y tampoco asume posiciones frente a las decisiones
del estado donde est circunscrita territorialmente. As las cosas, cuando se hace un test
sobre el funcionamiento del estado en Bogot, no estamos examinando la cultura poltico-
democrtica; estamos averiguando qu tanto conocen los ciudadanos de su gobierno y del
estado distrital, como un indicador de cultura poltica. En cambio, cuando indagamos si la
persona hace uso del derecho a votar, estamos indagando sobre su cultura poltico-demo-
crtica, es decir qu tanto ese ciudadano se mueve dentro de la democracia liberal.
La definicin de cultura democrtica es mucho ms compleja, ya que la vulgarizacin
conceptual del trmino democrtica nos puede llevar a construir un universo tan exce-
sivamente amplio como intil para la investigacin y para las definiciones en las polticas
pblicas. La doble faz que tiene la palabra democracia como utopa y como rgimen pol-
tico dificulta la definicin de cultura democrtica. El sensato llamado de Dahl es que en los
regmenes liberales modernos no hay un gobierno del pueblo, a lo sumo una poliarqua
como gobierno de muchos, y no slo de una lite, que es la caracterizacin del rgimen
oligrquico. Pero esta caracterizacin de Dahl nos puede hacer ignorar toda la carga ideo-
9 Dahl, Robert, Democracy and its critics, Yale University press, New Haven, 1989.
191
lgica que tiene la palabra democracia como oposicin a los regmenes feudales o seo-
riales. Por ello, acudimos a una serie de condiciones que pueden identificar a una sociedad
democrtica: 1. La conservacin y defensa de los derechos y libertades fundamentales
an en medio de circunstancias difciles o excepcionales. 2. El acatamiento de la ley por
encima de las conveniencias personales, familiares o grupales. 3. La capacidad para cons-
truir relaciones libres, funcionales, responsables y horizontales por medio de acuerdos
consensuados. 4. Respeto y aceptacin de la diversidad, manejo pacfico de las diferencias
y los conflictos 5. El esfuerzo por superar las anomalas, la no conformidad a convivir con
ellas
10
. De modo que la cultura democrtica involucrara a la cultura de los derechos, a la
cultura de la legalidad y de la normalidad, a la cultura de paz, a la cultura de la tolerancia
y el pluralismo y a la cultura de la confianza o del acuerdo. Sin embargo, el hilo rector
que amarra y organiza a las dems -que en este universo son culturas subsidiarias, es la
cultura de los derechos.
El desafo de las culturas pblicas en la Bogot Positiva. El Plan de
Desarrollo de la Bogot Positiva para Vivir Mejor tiene, entre sus siete objetivos estruc-
turantes, dos que estn ntimamente relacionados con la discusin sobre las culturas
pblicas. El primero, Ciudad de Derechos, podra resumir todo el desarrollo y la consoli-
dacin de los logros ya alcanzados en la Bogot sin Indiferencia de la pasada administra-
cin. De hecho, todos los programas relacionados con la lucha frontal contra la miseria
para lograr unas mnimas condiciones de vida digna han sido continuados por el actual
gobierno, en algunos casos con otras nominaciones. Pero no importan los cambios de
nombre de los programas, lo que s importa es que se conviertan en propsitos irreversi-
bles e irrenunciables por las administraciones futuras y se traduzca lo ya logrado en una
cultura democrtica, cimentada en el respeto a la vida y la dignidad humanas, dentro de
una concepcin que ampare la cultura de los derechos, ms all del asistencialismo o el
10 La anomala la definimos aqu como una situacin irregular pero legitimada como solucin a un problema,
irregularidad que cuando permanece un largo perodo -en razn de su inicial aceptacin social- tiende a convertirse
en un problema mayor, de carcter invisible o insoluble con el cual se termina conviviendo. Colombia padece de
una serie de anomalas que se retroalimentan. Ejemplo claro de una anomala es la violencia que padece el pas
como fruto de unas guerras irresolutas. Otra anomala es la miseria urbana por efecto del desplazamiento de la
pobreza del campo a la ciudad, sea este desplazamiento forzado o voluntario. Otra anomala es la narcoeconoma
que soluciona la supervivencia de miles y el enriquecimiento de decenas y como tal se incrusta en la estructura y
en el tejido social e institucional de regiones enteras. Una clara anomala institucional es el Ejrcito Nacional como
fuerza policial permanente. Hay tambin anomalas que surgen al interior de otras, como sucede al interior de la
subversin colombiana con las guerrillas hereditarias (Nota del Autor).
192
paternalismo y ms all del estado benefactor, pero en la bsqueda de hacer sostenible
el Estado Social de Derecho. El segundo gran objetivo estructurante, Derecho a la Ciudad,
ms all de la intervencin en la infraestructura para que la ciudad ofrezca mejores condi-
ciones de vida, contiene un concepto bastante trabajado por urbanistas como el cataln
Jordi Borja y que cuestiona seriamente las concepciones estticas de una cultura ciuda-
dana basada en buenos comportamientos. De hecho, la inconformidad frente a normati-
vidades injustas o la protesta frente a un control social impuesto por valores hegemnicos,
son tambin parte del derecho a la ciudad por parte de las minoras que no quieren desva-
necerse en la gris uniformidad de los que no admiten el colorido de la diversidad.
De modo que los desarrollos de la ciudad, los alcances de sus nuevos planes y
programas, nos imponen el reto de reconceptualizar la cultura ciudadana e incorporar
los desarrollos de las otras culturas pblicas, para el logro de una cultura democrtica
basada en la vigencia plena de los derechos y la superacin de anomalas provenientes de
la miseria y de la violencia. Es necesario trabajarle tambin al tema de la cultura poltica,
pues all hay un vasto camino por recorrer. La cultura poltica de Bogot hay que mirarla
en el contexto de una realidad poltica colombiana tentada a involucionar hacia un pas
no democrtico. All tambin el gobierno distrital y la sociedad bogotana tienen un hondo
desafo
194
Qu fuE
y Qu sEr
la cultura
ciudadana?
1
Paul Bromberg
2
Tatiana Gomescsseres
3
195
Qu fuE
y Qu sEr
la cultura
ciudadana?
1
Primer perodo: 19941997. El nacimiento de cultura
ciudadana
Cultura ciudadana, estrictamente, no es un neologismo. Lo que tiene de nuevo es haber
juntado dos palabras conocidas y sobresaturadas de significados y ambigedades que,
trabajadas en el contexto de una contienda poltica para la alcalda de Bogot, consi-
guieron lo que se espera del lenguaje en la investigacin cientfica, en la poesa y en la pol-
tica: desatar la imaginacin.
No fue una categora acadmica para investigar algn aspecto de la vida de las socie-
dades o de sus gobiernos, lo que no constituye un pecado, pues las ideas para gobernar no
piden licencia al mundo acadmico; y probablemente tampoco ser una categora acad-
mica, porque ya es tarde: no es usual que tenga xito dentro de la academia el empleo de
un trmino con cdigos restringidos cuando ya se reconocen mltiples significados en los
debates polticos.
Mockus vena trabajando como profesor de la Universidad Nacional en el tema de las
transformaciones culturales, desarrollando sus nociones de anfibio cultural, y de la rela-
cin entre ley, moral y cultura como sistemas reguladores de las sociedades. Fruto de
ello fue su artculo Anfibios Culturales y divorcio entre ley, moral y cultura (1994), nico
antecedente terico estructurado de lo que despus se llam cultura ciudadana, aunque
en ese trabajo no aparecen las palabras ciudadano o ciudadana
4
. Intempestivamente,
en ese mismo ao aparece para Mockus la oportunidad de participar en la competencia
poltica para la Alcalda de Bogot. En la campaa y en la redaccin de su programa de
gobierno, Mockus orienta sus reflexiones sobre ley, moral y cultura hacia el tema del
comportamiento ciudadano y su relacin con el desorden urbano, lo que pega muy bien
en una ciudad con una crisis profunda de autoimagen, promovida por la prensa, por el
1 En el ao 2008, el IEU de la Universidad Nacional, en convenio con la Secretara de Cultura, Recreacin
y Deporte, hizo una propuesta de formulario para la Encuesta Bienal de Culturas 2009. El documento conceptual
que sustenta las preguntas del formulario tiene en sus primeras pginas una breve historia de las encuestas de
cultura ciudadana. Esas pginas fueron la base de este texto. El documento se puede consultar en la pgina del
IEU: www.institutodeestudiosurbanos.com
2 Ex director del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, IDCT, (1995-1997), Ex alcalde de Bogot (1997),
Profesor e investigador del Instituto de Estudios Urbanos, IEU, de la Universidad Nacional de Colombia.
3 Profesora, Pontificia Universidad Javeriana, Miembro del grupo de investigacin de Sociologa Urbana,
Instituto de Estudios Urbanos, Universidad Nacional de Colombia.
4 Ciudadano aparece una vez, como personas que habitan en. Ciudadana cogi vuelo en la poltica
colombiana unos aos despus.
196
desorden fsico y del uso del espacio pblico, y por la baja calidad y cobertura de los
servicios pblicos domiciliarios
5
. Ah apareci la fusin entre cultura y ciudad. Es decir,
el concepto original de cultura ciudadana naci indisolublemente ligado con el contexto
urbano. Se refiri inicialmente a dos cosas: (1) autorregulacin como regulacin cultural
en el marco de la hiptesis de ley, moral y cultura como sistemas reguladores
6
, y (2) el
propsito de lograr el acatamiento de las normas establecidas para el cotidiano discurrir
en una ciudad.
Qued entonces definida cultura ciudadana como una poltica pblica en la exposicin
de motivos del Plan de Desarrollo Formar Ciudad, as:
Cultura ciudadana es el conjunto de costumbres, acciones y reglas mnimas compartidas que
generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del
patrimonio comn y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos. Su propsito
es desencadenar y coordinar acciones pblicas y privadas que inciden directamente sobre la
manera como los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y cmo
se relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a una ciudad es reconocer contextos y en
cada contexto respetar las reglas correspondientes. Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla
valorando y respetando su ordenamiento y su carcter de patrimonio comn
7
.
En la exposicin del Plan de Desarrollo, Mockus intenta explicar de qu se trata el
asunto al afirmar: Cultura ciudadana atraviesa todo el Plan. Se explica la relacin entre
la cultura ciudadana y cada una de las prioridades del Plan. Entre los diversos espacios
de socializacin -se mencionan la familia, la escuela, el trabajo y los lugares pblicos-, la
exposicin de motivos propuso los lugares pblicos como el campo de accin propio de la
cultura ciudadana. Cultura ciudadana fue entonces un proyecto de gobierno urbano:
5 Bromberg caracteriza el desorden urbano que prevaleca antes de la transformacin de Bogot en:
Bromberg, Paul, Son perdurables los cambios en cultura ciudadana? Las huellas de cultura ciudadana. en:
Cmara de comercio de Bogot, Bogot un evento, una dcada, CCB, Bogot, 2005. En lo que sigue, aludiremos a
este artculo como Huellas.
6 Fortalecer la autorregulacin ciudadana sera unos meses despus el propsito de la cultura ciuda-
dana en el Plan de Desarrollo. Y se explic repetidamente: autorregulacin ciudadana era un ciudadano regulado
por otros ciudadanos.
7 Alcalda Mayor de Bogot D.C. Decreto 295 de 1995, Formar Ciudad, Bogot, p. 464. El subrayado es
nuestro. Las citas del Plan de Desarrollo Formar Ciudad y de su exposicin de motivos se harn de la reproduc-
cin ntegra de los textos que se encuentra en http://www.sdp.gov.co/www/section-192829.jsp. ltima consulta:
septiembre de 2009.
197
Parte de la cultura ciudadana se adquiere en la escuela, pero si no hay cambios rpidos en
la cultura que mira a la calle, cualquier iniciacin escolar se ver crudamente destruida en la
experiencia cotidiana de la ciudad
8
.
Si bien a instancias del Consejo Territorial de Planeacin la seguridad ciudadana se
incorpor al Plan en forma de megaproyecto, Mockus sustent desde el principio y en la
exposicin de motivos de manera abundante que cultura ciudadana era el programa de
seguridad. La idea se ha constituido en su sello ideolgico como actor en la vida pblica
colombiana: acciones de autoridad, pero dentro de un contexto de deliberacin sobre lo
que entraan las reglas y la necesidad de cumplirlas. Los logros de corto plazo se deben
al ejercicio de autoridad; el contexto legitima este ejercicio y permitira augurar mejores
resultados a largo plazo.
El tema de la seguridad es particularmente relevante dentro de la cultura ciudadana [L]a baja
capacidad para dirimir amigablemente conflictos, la debilidad del sentido del deber ciudadano
y la limitada voluntad y capacidad de la comunidad para ejercer adecuadamente presin social,
terminan expresndose en altos grados de intolerancia, amenazas y violencia
9
.
En su artculo sptimo, el Plan formula la estrategia de todo el programa de cultura
ciudadana:
Modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que rien fuertemente con la vida
social de la ciudad, a travs de la autorregulacin ciudadana, de la capacitacin de funcionarios
y del rediseo y construccin de algunos espacios urbanos en los cuales interactan los
ciudadanos entre s y con los funcionarios
10
.
Buena parte de las acciones del programa de cultura ciudadana durante su primer
perodo se realizaron bajo la orientacin del Alcalde Mayor (algunas simplemente con su
conocimiento) y el diseo especfico, la coordinacin y la financiacin estuvieron a cargo
8 Formar Ciudad, op. cit., p. 36.
9 Sin embargo, el Plan de Desarrollo no tiene una sola vez la palabra vida, que se reclam ms tarde
como principal logro de su gobierno en cultura ciudadana. Ibd, p. 35.
10 Ibd, p. 4.
198
del IDCT
11
, el cual convocaba a las entidades involucradas en cada caso, a partir de seis
lneas de accin:
1. Trnsito y transporte pblico: cebras, cruces, cruces escolares, seguridad para
motociclistas, parqueo, polica virtual, pares viales, calidad del servicio de taxis, uso de
paraderos de bus en corredores viales.
2. Espacio pblico: mobiliario urbano, publicidad visual, ventas ambulantes, adopcin de
parques barriales, alamedas feriales.
3. Aseo y servicios pblicos domiciliarios: horarios de recoleccin, barrer hacia adentro,
zonas de alta afluencia de pblico, manejo de escombros, emergencia de Chingaza
(ahorro de agua durante la emergencia por dificultades de suministro)
4. Imagen de ciudad: creacin del Canal Capital, placas esquineras de nomenclatura
urbana, reencuentro con el espacio pblico (eventos al parque, como Rock al parque
que se lanz en 1995 como parte de este programa, los septimazos, etc.), infraestruc-
tura cultural (como Maloka).
5. Funcionario-ciudadano: Formacin de formadores (nombre de los talleres que reci-
bieron 3.000 agentes de la Polica Metropolitana), De cada funcionario un alcalde,
Ventanillas .
6. Seguridad y convivencia. Las acciones dentro de este programa fueron encabezadas y
diseadas desde la Alcalda Mayor y la Secretara de Gobierno e incluyeron jornadas de
vacunacin contra el maltrato infantil, comisaras de familia, centros de conciliacin y
mediacin y desarme voluntario, que tuvieron apenas una colaboracin marginal con
el IDCT. Otras acciones, como el Comit de vigilancia epidemiolgica, jvenes en alto
riesgo, Semilleros de Convivencia (espacios de deliberacin que condujeron a una
propuesta de reforma al Cdigo de Polica, la Carta de Civilidad, en 1997, que apenas si
se tramit y La ciudad al alcance de los nios tuvieron colaboracin ms estrecha
12
.
11 Para facilitar la coordinacin con las diferentes entidades, el director del IDCT haca parte de 12 juntas
directivas de las entidades distritales, algunas de las cuales presida.
12 Un resumen del proyecto de cultura ciudadana puede leerse en: Seguridad, convivencia y cultura ciuda-
dana, elaborado por Paul Bromberg en calidad de Alcalde Mayor, como rendicin de cuentas a la ciudad en un
programa promovido por la Universidad de los Andes y la Cmara de Comercio, programa que ms adelante se
convirti en Bogot Cmo Vamos. El IDCT financi un proyecto de evaluacin de todo el programa, que contrat
con el Centro de Estudios Sociales (CES) de la Universidad Nacional; todo indica que no cumpli con los objetivos
establecidos. Liliana Lpez Borbn hizo una evaluacin del programa como comunicacin Polticas culturales
orientadas al plano de la vida cotidiana: evaluacin de las estrategias de comunicacin del Programa de Cultura
199
En esta primera versin del programa, las acciones se fundaban en la estrategia de
romper rutinas en contextos seleccionados (por ejemplo, mediante los mimos) para darle
visibilidad a un comportamiento indebido frente a uno esperado y para combinar la auto-
rregulacin con una accin sistemtica de las autoridades, ms all de sus tradicionales
operativos
13
. Esta estrategia parta del supuesto de que los comportamientos de los
ciudadanos en el espacio pblico son resultado de imitacin, que origina patrones colec-
tivos, ms a la manera de la mano invisible de Adam Smith que como acciones colectivas.
Para orientar sus acciones, el IDCT fund el Observatorio de Cultura Urbana como una
unidad cientfica cuyo fin era promover el estudio de las formas especficas de sociali-
zacin urbana en Bogot, y paralelamente estableci un grupo de investigacin para el
anlisis de las situaciones que iban a ser objeto del programa. Bajo estas dos modalidades
de investigacin se hicieron muchos estudios y sondeos para disear los programas sobre
bases ciertas.
Uno de los primeros estudios fue una encuesta realizada en 1995 sobre los comporta-
mientos a los que aluda el Cdigo de Polica vigente en ese entonces. Los resultados deter-
minaron en buena parte la estrategia del IDCT. En efecto, para sorpresa del grupo gestor,
result inmenso el consenso de los bogotanos acerca de los comportamientos a los que
obliga el cdigo en un sinnmero de situaciones. Luego no se trataba de cambiar la cultura
(en el sentido de actitudes, valores o justificaciones
14
), sino de analizar y actuar sobre las
circunstancias que producan comportamientos generalizados contrarios a la preserva-
cin del orden pblico (no en el sentido de espacios de violencia). Debido a esta forma de
concebir el programa, al grupo de cultura ciudadana del IDCT se le calific como ingenieros
de la cultura.
Inicialmente, el IDCT dise sus intervenciones bajo un cronograma soportado en una
cierta lgica administrativa y en sondeos sobre lo que los bogotanos consideraban como
Ciudadana (Bogot, 1995-1997), que se puede conseguir en la biblioteca virtual de la CLACSO. Bromberg hizo una
interpretacin de los resultados de esta gestin en Bromberg (2005): Son perdurables las huellas de cultura
ciudadana? publicado por la Cmara de Comercio de Bogot y consultable en su pgina de internet. Pero no hay
evaluacin sistemtica de todo el programa. Antanas Mockus hizo una evaluacin para el BID, comentada ms
adelante.
13 El director del IDCT y luego alcalde dieron a esta reforma de la accin de la polica el nombre de inge-
niera de autoridad: Un clculo sistemtico de esfuerzos, costos y resultados esperados en la aplicacin de la
autoridad, la eficacia de las multas y el control.
14 Es decir, patrones de respuestas a preguntas de la forma: usted por qu hace esto?, usted por qu
hace aquello?.
200
ms problemtico en el espacio pblico; ms adelante se descubri que las crisis de la
ciudad eran el momento clave para emprender acciones con buenas probabilidades de
xito, de manera que se combinaron ambas modalidades. Dos ejemplos: la crisis que
sobrevino cuando en una reyerta entre taxistas uno de ellos dispar dando muerte al beb
con el que iba el pasajero dio inicio al programa sobre el servicio de taxi Caballeros de la
cebra, que fue muy exitoso. Como segundo ejemplo, la crisis del agua dio origen al llamado
de ahorro voluntario, quizs el esfuerzo de este tipo con mayor xito en una gran ciudad
15
.
El xito de Cultura ciudadana fue rotundo como imagen de accin de gobierno. El
97% de los encuestados a finales de 1997 opin que programas de este tipo deban seguir
realizndose
16
, aunque la dispersin de acciones no dejaba ver claramente en qu pedan
continuidad. Vale la pena resaltar, en todo caso, que en el balance de fin de perodo el
gobierno puso en primer lugar el xito en la reduccin de homicidios. Cultura ciudadana,
un proyecto que haba nacido con la idea de ordenar la ciudad, presentaba como balance
una meta que no se anticip aunque por el camino termin concentrando tanto la atencin
del alcalde como la de su inmediato sucesor.
El interregno y la segunda versin de cultura
ciudadana 2001-2003
Tras su salida de la primera alcalda, antes de terminar su perodo, Mockus entra a refor-
mular la cultura ciudadana para un contexto nacional. Vuelve a las fuentes no especfica-
mente urbanas de sus reflexiones previas y las nutre de sus vivencias como gobernante al
frente de acciones por la defensa de la vida, las que se promovieron directamente desde
el despacho del alcalde. Esto empataba muy bien con la situacin de un pas con altos
niveles de violencia, aunque en este contexto esa violencia no era del mismo tipo de la que
se supuso que exista en Bogot bajo el programa de cultura ciudadana; era una violencia
claramente asociada con el narcotrfico, el paramilitarismo y la guerrilla. Resulta significa-
15 Est por terminarse una tesis con muy buen acervo emprico sobre las estrategias para el ahorro de
agua: Acosta, Omar, Adaptive Urban Water Demand Management for an Uncertain World; A Case Study: Innovative
Water Demand Management during supply crisis of Bogota in 1997, Master of Science, Faculty for Forest and Envi-
ronmental Sciences, Albert Ludwig Universitt, Freiburg, Berln, 2009. Documento indito.
16 La encuesta fue ordenada a finales del perodo, 1997 y sus resultados dados a conocer a comienzos del
perodo siguiente. Realizada por Napolen Franco. Citada en: Bromberg, Paul, Son perdurables los cambios en
cultura ciudadana?, op. cit. Se puede conseguir buscando en: www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observa-
torio/index.html
201
tivo que Mockus haya hecho su campaa a la presidencia de la Repblica concentrndose
en los municipios de mayor tasa de homicidios y no en los de mayores tasas de desorden
urbano. Tras su participacin como candidato vicepresidencial, escribi Armonizar ley,
moral y cultura. Cultura ciudadana, prioridad de gobierno con resultados en prevencin
y control de violencia en Bogot, 1995-1997
17
, un resumen de las acciones adelantadas
durante el perodo en el marco de cultura ciudadana. El ttulo, y apartes del artculo,
pueden producir la idea de que las acciones de cultura ciudadana, en general, tuvieron
impacto en la reduccin de las tasas de homicidios:
Las acciones impulsadas por la Alcalda durante los tres aos contados a partir de enero de
1995, permitieron reducir la tasa anual de homicidios de 72 (1994) a 51 por 100.000 habitantes
(1997), y de 25 a 20 por 100.000 la tasa de muertes violentas en accidentes de trnsito. Esto se
logr con el desarme legal y el desarme voluntario y mediante control del horario del expendio de
alcohol. Tambin se redujo en ms de dos tercios el nmero de nios lesionados con plvora por la
prohibicin de fabricarla, venderla y usarla
18

En efecto, los xitos ms notables en reduccin de indicadores de violencia se consi-
guieron mediante acciones de autoridad. No se le aconsej a los consumidores no comprar
plvora se prohibi su venta; la cantidad de homicidios en accidentes de trnsito no se
redujo por una campaa de no tomes alcohol
19
, pues es intil enfrentar con campaas
la gigantesca pauta publicitaria que promueve su consumo. El impacto se dio porque se
dise un operativo cuidadoso, resolviendo todos los obstculos legales y logsticos que
hacan difcil el ejercicio de autoridad. Los conductores de automviles, a travs de las
noticias, se dieron cuenta de que la autoridad s estaba actuando. La reduccin ms impor-
tante de los homicidios culposos en accidentes de trnsito se produjo precisamente en
el perodo en que se ejecutaron estas acciones. Por otra parte, si bien hubo un programa
de entrega voluntaria de armas, todo indica que el mayor impacto lo produjo el desarme
legal: a mediados de 1997 el alcalde expidi un decreto prohibiendo su porte; como resul-
tado, durante los seis meses siguientes, la polica decomis una cantidad muy importante
17 Consultado en: www.iadb.org/sds/doc/2104spa.pdf. ltima consulta, septiembre de 2009.
18 Mockus, Antanas, Armonizar ley, moral y cultura. Cultura ciudadana, prioridad de gobierno con resultados
en prevencin y control de violencia en Bogot, 1995-1997, p. 1. Consultado en http://www.iadb.org/sds/
doc/2104spa.pdf. ltima consulta, septiembre de 2009.
19 Aunque las campaas Entregue las llaves y El conductor elegido fueron notables por su eficacia,
indudable logro de la agencia de publicidad.
202
de armas de fuego
20
. Ciertamente, como lo ha afirmado Mockus, las acciones se hacan
acompaadas de una comunicacin intensificada (Mockus, s.f.), pero posiblemente esto
impacta ms al imaginario poltico que las justificaciones de los ciudadanos.
Desde el punto de vista del gobierno de una ciudad, cada proyecto especfico dentro
de la prioridad de cultura ciudadana se justifica por s mismo. Lo novedoso del programa
de cultura ciudadana fue la idea de incluir los distintos proyectos bajo un solo paraguas
de accin pblica, lo que puede cambiar la imagen que los habitantes tienen de la ciudad
(o de los dems)
21
y de paso reforzar la disposicin a modificar comportamientos en cada
contexto en que se intervena para mejorar el cumplimiento de algunas reglas. Durante
todo el perodo, los gestores del IDCT sealaron que el mayor orden de la ciudad en el
espacio pblico se desplazara a otros contextos y producira reduccin en la violencia.
Esto nunca se demostr y en este momento dudamos incluso que sea demostrable emp-
ricamente
22
. Y en efecto, ste no es el argumento de Mockus. El conjunto de acciones de
cumplimiento de reglas puede influir en los indicadores de violencia a travs del empleo
de la comunicacin intensificada sobre lo moral y lo culturalmente aceptable, frente a lo
legalmente vlido:
Hacer cultural y moralmente vlidas las prescripciones legales y combatir la justificacin moral o
la aceptacin social o cultural de comportamientos ilegales fueron, en sntesis, el eje de la accin
de la Alcalda de Bogot 1995-7.
23

20 Por comunicacin personal a uno de los autores cuando ejerca de alcalde, se decomisaron 30.000
armas de fuego; informacin sin comprobar.
21 En Huellas Bromberg menciona como el logro ms importante del programa un cambio de los ciuda-
danos en la percepcin que tenan sobre los otros: el 45% de los encuestados respondieron que el comporta-
miento de los otros sobre los bienes pblicos de la ciudad haba mejorado.
22 En el claroscuro de las demostraciones analticas de las ciencias sociales se puede ver cualquier rela-
cin causal. Una hiptesis afn con este corrimiento es la de las acciones sobre seguridad ciudadana de R. Giuliani
en Nueva York, por la misma poca de cultura ciudadana en Bogot. Sobre la fuerte reduccin de la criminalidad
en Nueva York ha habido contrastes empricos y precisiones sobre la poltica, que ponen en sospecha la eventual
relacin causal entre mayor orden en el espacio pblico y menores ndices de criminalidad.
23 Mockus, Antanas, Armonizar ley, moral y cultura, op. cit., p. 30. Comunicacin intensificada puede
entenderse en primera instancia a partir de los significados en el lenguaje natural: se trata de acompaar las
acciones de gobierno con mucha discusin sobre los alcances de la ley y sus relaciones con la moral y la cultura.
Mockus desarroll ampliamente su idea acerca de los efectos de una comunicacin intensificada en Comunica-
cin intensificada y cultura ciudadana: caso Bogot, captulo 13 del libro La ciudad: escenario de comunicacin,
publicado por la FLACSO en 1999.
203
Esta orientacin se hace definitivamente explcita en la versin de cultura ciudadana
durante el segundo gobierno de Mockus, 2001-2003. As, en el Plan de Desarrollo Bogot para
vivir todos del mismo lado (2001-2004), el objetivo de cultura ciudadana se plante como:
aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y
la mutua ayuda para actuar segn la propia conciencia, en armona con la ley
24
.
Ms que cumplimiento voluntario de normas, durante el primer gobierno se pens en
cumplimiento no coactivo y de ah la importancia de la adecuacin de contextos: facilitar
el cumplimiento de reglas urbanas mediante el diseo adecuado del espacio pblico. Por
supuesto, en el perodo 9597 haba programas en los cuales la estrategia se concentraba
en la deliberacin pblica o en pblico sobre la racionalidad y la justicia de las normas
25

en la proteccin de bienes comunes. Transformar patrones de justificacin no era un obje-
tivo en s mismo. Tampoco era apropiado segn el diseo de la primera versin de cultura
ciudadana un programa como Apreciar las normas y admirar lo bueno, descrito en el Plan
as: difundir las normas y propiciar su acatamiento voluntario, poniendo en evidencia su
fundamento democrtico
26
, en el que una de sus metas fue el incremento del nmero de
personas que no justifican transgresiones a la ley. (Subrayado nuestro)
El cambio de nfasis o de enfoque tuvo, entre otras, estas dos consecuencias: 1. Un
nfasis muy fuerte en las acciones dirigidas a la conciencia mediante una comunicacin
intensificada que se hara principalmente entre el alcalde y los ciudadanos, a travs de
los medios de comunicacin. Algunas acciones se hicieron segn el modelo siguiente: una
decisin administrativa visible porque estaba fuera de lo comn, difundida por los medios,
pona a la ciudad en una especie de tensin deliberativa (por ejemplo, en la Noche de las
mujeres un un momento en el cual el alcalde expidi un decreto pedaggico para que los
hombres dejaran a las mujeres hacer su programa nocturno de un viernes, quedndose
ellos en casa- uno de cuyos interlocutores fue el alcalde mismo y algunos miembros de
su gabinete. La comunicacin intensificada es una estrategia compatible con un estilo
24 Alcalda Mayor de Bogot, Bogot para vivir todos del mismo lado, Anexos: Cuadro 6, objetivo 1. Tomado
de: www.sdp.gov.co/www/section-2092.jsp. ltima consulta: septiembre de 2009.
25 No de todas las normas, claro. Algunas normas que se aprueban por alcaldes y concejos son franca-
mente ridculas. Ellas no pueden admirarse por ser normas. Esto siempre se tuvo en cuenta cuando se seleccio-
naban campos de trabajo en la cultura ciudadana del primer perodo.
26 Alcalda Mayor de Bogot, Bogot, para vivir todos del mismo lado, op. cit., p. 8.
204
de gobierno, el de Mockus, lo que puede explicar en parte por qu ha sido tan difcil de
exportar esa experiencia como modelo de poltica pblica a otras ciudades; 2. Se disearon
metas e indicadores relacionados con los patrones de argumentacin y justificacin.
En efecto, las acciones de gobierno se enfocaron en conseguir los cambios propuestos
y para ello se cre un instrumento de medicin, aunque no fue el nico: la Encuesta de
cultura ciudadana. As, adems de los indicadores tradicionales basados en medicin
directa de comportamientos (respeto al semforo, uso de puentes peatonales, pago de
tributos, reduccin de homicidios, delitos de alto impacto) se estableci un grupo nume-
roso de indicadores del siguiente tipo:
Porcentaje de la ciudadana que
conoce y valora las normas sobre ciclo rutas, cinturn

de seguridad, cebras, usos del suelo, zonas pblicas en urbanizaciones, proteccin de
ros, quebradas y humedales, contaminacin auditiva.
Nivel de
recordacin del impuesto predial, industria y comercio, vehculos.

Porcentaje de personas que
siente aprecio por las normas

27
, justifica desobedecer la ley
cuando es la nica alternativa para alcanzar los objetivos, cuando es lo acostumbrado
Porcentaje de la ciudadana que
no justifica transgredir la norma sobre cruce por el

puente peatonal, estacionar en zonas prohibidas, licencia de construccin, contamina-
cin ambiental por industrias, contaminacin auditiva
28
(Subrayados nuestros).
Los subrayados buscan evidenciar que estos indicadores/preguntas reflejan esta idea:
se espera que algunas acciones de gobierno produzcan, directa o indirectamente, cambios
(para bien, claro) en conocimiento, sentimientos y patrones de justificacin, lo que produ-
cira cambios en comportamientos
29
.
stos fueron el origen y el sentido iniciales de las encuestas de cultura ciudadana, que
comenzaron en el ao 2001 como medida de lnea de base para una modalidad especfica
de un programa de cultura ciudadana: privilegiar la actuacin directa sobre los patrones
de justificacin. La encuesta no fue tanto un instrumento para entender hechos sociocul-
turales y orientar polticas basadas en hiptesis sobre causas y efectos, sino para medir
27 Curiosa pregunta/indicador: cules?
28 Estos indicadores se pueden consultar en: Lneas de base y metas de cultura ciudadana. Matriz de nivel
de cumplimiento de compromisos. Bogot, octubre de 2003. En:www.sdp.gov.co/www/resources/ccc_13_eph_
matriz_nivel_cumplimiento_compromisos_bvtl_octubre_2003.pdf . ltima consulta: septiembre de 2009
29 Un anlisis sobre la eficacia de este modelo va ms all de lo que nos hemos propuesto en este captulo.
205
metas de un programa previamente concebido, y por consiguiente algo impermeable al
resultado
30
.
La segunda versin hacia la que evolucion el concepto de cultura ciudadana tuvo otra
consecuencia: su forma de concebir la cultura ciudadana result ms afn a la visin tradi-
cional (y espontnea) de las acciones posibles para promover el cumplimiento de reglas:
las campaas publicitarias. Entonces, a partir de esta segunda versin del programa, la
cultura ciudadana cautiv la imaginacin de actores polticos y de sus asesores. El ciuda-
dano como urbanita de la primera versin se esfum para dar lugar a construccin de
ciudadana, capacidad para dirimir conflictos por medios pacficos, fortalecimiento de la
democracia, formacin de ciudadanos responsables y tolerantes que acten con plena
conciencia sobre la base de sus derechos y deberes, corresponsabilidad, ayuda mutua,
capital social, convivencia pacfica. Ahora hay un 2019 de cultura ciudadana, no preci-
samente sobre desorden urbano, objetivo demasiado prosaico, sino para construir ciuda-
dana. El documento sobre cultura ciudadana que elabor el Departamento de Planeacin
Nacional y que de alguna manera recoge esta nueva visin de la cultura ciudadana sin
ciudades, dice:
Como su nombre lo indica, uno de los planteamientos centrales del objetivo [de la cultura
ciudadana] es la construccin de ciudadana; una ciudadana con sentido de pertenencia,
tolerante, capaz de concertar y cumplir acuerdos, y sobre todo, una ciudadana responsable, que
respete la ley y cumpla las normas de convivencia por voluntad propia y no slo por imposicin
legal. As las acciones de cultura ciudadana pueden jugar tambin un papel preponderante en pro
del cumplimiento de otras de las estrategias que componen este objetivo, a saber, pas en paz,
democracia y justicia
31
.
Esta idea de que todo es cultura ciudadana se refuerza con otra idea que ya circulaba y
que va creciendo impulsada por muchos actores polticos y acadmicos: aplicar la palabra
30 Esta afirmacin no pretende desvirtuar las encuestas, sino entender su valor. Las metas y estrategias se
fijaron antes de la encuesta. En seguida se formulan las preguntas para encontrar la lnea base. Y luego se vuelve
a medir para verificar cambios en los porcentajes. La encuesta puede mostrar en qu temas hay que hacer nfasis
para alcanzar la meta, y as se transforman algunos planes de accin. El modelo mismo no se pone a prueba.
Ahora, al exportar la encuesta a otras ciudades, se est exportando tambin una idea sobre lo que es un programa
de cultura ciudadana.
31 Snchez, Efran; Castro, Carolina, 2019. Visin Colombia, II Centenario. Fomentar la Cultura Ciudadana,
Departamento Nacional de Planeacin, Terpel, Fondo de Prevencin Vial, Bogot, 2006, p. 1.
206
democracia a todo, democracia en lo pblico, y en lo privado; democracia en la cama, en la
casa y en la plaza, como reza el slogan feminista. Con este nuevo significado amplio de un
trmino que se refera a un rgimen de gobierno, la consolidacin de la democracia depen-
dera de la existencia de ciudadanos democrticos en un sinnmero de contextos: desde
el familiar hasta el planetario. La cultura democrtica sera la expresin de la capacidad
para concertar acuerdos; el principal acuerdo democrtico sera la aceptacin de reglas,
independientemente de con quin y en qu contexto
32
.
una de las herencias de la cultura ciudadana:
las encuestas
Como poltica pblica, cultura ciudadana slo se ha hecho en Bogot. Esta parece una afir-
macin exagerada, pero no lo es. Algunos alcaldes, considerando correctamente que entre
sus competencias naturales est la de conseguir que los ciudadanos como productores
y consumidores cumplan con un ordenamiento urbano que es complejo, tomaron de la
primera versin los mimos, pero no la ingeniera de autoridad en un medio urbano
33
, y de la
segunda versin la comunicacin, entendindola como campaas en medios masivos para
el cumplimiento de reglas, lo que no tiene nada de novedoso. Siempre se ha hecho. Lo que
hizo Mockus en Bogot durante su segundo perodo fue comunicacin intensificada, y
requiere un alcalde que est dispuesto a esa deliberacin permanente sobre las reglas.
A partir de 2004 los gobiernos de varias ciudades de Colombia y de Amrica Latina,
seguramente motivados por la imagen de xito que tuvo en Bogot, tomaron la idea de
hacer cultura ciudadana, para lo cual adoptaron espontneamente el modelo de la
segunda versin, la cual requiere -adems de los indicadores propios de la gestin de
varias de las entidades- una encuesta sobre lo que sera el estado de la relacin entre
ley, moral y cultura de la correspondiente sociedad.
34
De tal modo que a partir de las
encuestas de 2001 y 2003 se han realizado en Bogot encuestas en 2005, 2007 y 2008,
32 Moncada, Roberto, La encuesta de cultura ciudadana hecha en 2001 para gobernar hasta 2003: por sus obras
los conoceris, en: Observatorio de Cultura Urbana (ed.), Reflexiones sobre cultura ciudadana en Bogot, Bogot,
2003.
33 Ver: Paul, Bromberg, Ingenieros y profetas, en: Observatorio de Cultura Urbana (ed.), Reflexiones sobre
cultura ciudadana en Bogot, Bogot, 2003. Uno de los autores habl con varios alcaldes del perodo 1998-2000.
Algunos de ellos sealaron su intencin de adelantar un programa de cultura ciudadana, para lo cual ya tenan
reservado algn dinero para contratar mimos. No tenan previsto ms.
34 Es nuestra esta forma de describir el objeto de la encuesta.
207
cada una de ellas acompaada de anlisis que sustentaron las modificaciones: nuevas
preguntas, reformulacin de las que han estado vigentes, introduccin de nuevos temas
y descarte de otros. Varios documentos se han elaborado para sustentar conceptual y
estadsticamente los temas, las preguntas, y claro est, la descripcin o los anlisis de los
resultados de cada una de ellas. El siguiente cuadro resume las caractersticas de las cinco
encuestas.
Bogot: Encuestas de cultura ciudadana 2001 - 2008
Encuesta
Formularios
y cantidad
de
preguntas
temas y cantidad de preguntas por tema
2001: Encuesta de
conocimientos, acti-
tudes y percepciones
sobre cultura ciuda-
dana en Bogot
Base: 3.038 personas
mayores de 18 aos
General (76)
Conocimiento, actitudes y percepciones sobre: normas de trnsito
(9), normas de espacio pblico, planeacin y medio ambiente (7),
convivencia ciudadana (5) cultura tributaria (6) y seguridad (5). Cono-
cimiento y percepciones sobre polticas distritales (4). Conocimiento,
actitudes y percepciones sobre: oferta cultural, deportiva y recreativa
del distrito (5), gestin de la administracin distrital (5). La norma
como acuerdo colectivo, expresin de valores cvicos, democrticos
e instrumentos de convivencia (5). Actitudes y percepciones sobre
la realizacin de acuerdos para la convivencia (13). Conocimiento y
actitudes sobre derechos (5). Cultura democrtica (5)
2003: Encuesta de
conocimientos, acti-
tudes y percepciones
sobre cultura ciuda-
dana en Bogot
mayores de 18 aos
1. Convivencia (82)
Conocimiento, actitudes y percepciones sobre: normas de trnsito (8),
normas de espacio pblico, planeacin y medio ambiente (10), cultura
tributaria (4), convivencia ciudadana (8)
Actitudes y percepciones sobre seguridad (6). La norma como
acuerdo colectivo, expresin de valores cvicos, y democrticos e
instrumentos de convivencia (14). Actitudes y percepciones sobre: la
realizacin de acuerdos para la convivencia (14) y sobre derechos (4).
Percepciones sobre identidad ciudadana, solidaridad y confianza (19)
2. Poltica y demo-
cracia
(103)
Inters y conocimiento sobre poltica (15). Valoracin de la accin
poltica (8). Confianza en las instituciones y en los procedimientos
democrticos (10). Democracia Participativa (7)
Opiniones sobre la participacin (5). Democracia representativa (48).
Organizacin social (10)
3. Arte y patri-
monio
(50)
Nociones sobre arte (2)
Tradicin (14). Formacin (3). Consumo (9). Informacin (17). Canal
capital (5)
208
2005: Tercera encuesta
de cultura
mayores de 13 aos
1. Cultura urbana
(118)
Conocimiento, actitudes y percepciones sobre: normas de trnsito (8),
normas de espacio pblico, planeacin y medio ambiente (9), cultura
tributaria (5), convivencia ciudadana (7)
Actitudes y percepciones sobre seguridad (11). Justicia (8). La norma
como acuerdo colectivo, expresin de valores cvicos, y democrticos
e instrumento de convivencia (7). Actitudes y percepciones sobre la
realizacin de acuerdos para la convivencia (9) y sobre derechos (19).
Percepciones sobre identidad ciudadana, solidaridad y confianza (35)
2. Cultura
poltica
(100)
Inters y conocimiento sobre poltica (18). Valoracin de la accin
poltica (13). Confianza en las instituciones y en los procedimientos
democrticos (14). Democracia y Distrito (12). Democracia participa-
tiva (12). Opiniones sobre la participacin (8). Democracia representa-
tiva (12). Organizacin social (11).
3. Cultura, arte y
patrimonio
(87)
Resignificacin (16). Apreciacin (71)
2007: Encuesta Bienal
de Culturas
mayores de 13 aos
General
(79)
Uso de la ciudad, pareceres y conductas (16). Inters en la poltica
(20). Asuntos de actualidad (3). Derechos (13). Arte, patrimonio,
cultura, eventos (17). Recreacin, deporte y actividad fsica (10)
2008: Encuesta de
cultura ciudadana
mayores de 18 aos
General
(57)
Cultura Ciudadana en sentido especfico. Sistemas reguladores del
comportamiento. Movilidad. Tolerancia. Cultura Tributaria. Cultura
de la legalidad. Seguridad. Acuerdos. Participacin comunitaria.
Confianza. Mutua Regulacin o regulacin Social
35
.
Esta informacin no incluye las preguntas demogrficas de cada cuestionario
A pesar de una general inspiracin comn, las encuestas tienen variaciones. En la
encuesta de 2001 el marco conceptual de referencia fue la versin de cultura democrtica.
Era palpable para el equipo de gobierno de ese entonces que cuando se hablaba de cultura
ciudadana como poltica pblica, se haca referencia a todas esas diversas formas de
accin gubernamental que se realizaban para lograr que los comportamientos de los habi-
tantes de la ciudad se acercaran lo ms posible a la ley, o sea, a lo que el sistema poltico
aprueba como comportamientos esperados o deseables. La encuesta de 2003 se hizo al
final del periodo administrativo para medir la variacin de los indicadores planteados en el
2001 y se aprovech para ampliar el conocimiento de otros aspectos. As, el Observatorio
de Cultura Urbana, defini variables de medicin y precis necesidades de investigacin
en tres lneas: a) convivencia, b) cultura poltica, c) arte y patrimonio. La encuesta de 2003
35 El formulario de la encuesta 2008 no est subtitulado por mdulos o temas, por ello no se presenta
el nmero de preguntas por tema. Los temas del formulario fueron tomados de: Corporacin Visionarios por
Colombia, Sobre el formulario de cultura ciudadana, Bogot, s.f., documento indito.
209
respondi al propsito de profundizar los procesos de investigacin y de dar a los mismos
una mirada de largo plazo. Por ello se disearon tres formularios, que (como indicamos en
el cuadro sobre las encuestas) contenan un conjunto de indicadores para cada una de las
lneas de investigacin mencionadas.
Durante el gobierno de Luis Eduardo Garzn se realiz la encuesta 2005, que no se
llam de cultura ciudadana, sino de cultura, en la que se conservaron la mayora de las
preguntas hechas en las dos encuestas anteriores. Pero esta nueva medicin no sola-
mente tena el propsito de medir los niveles de recordacin y aprendizaje logrado por las
campaas que se haban desarrollado antes en el marco de la cultura ciudadana; deseaba
tambin ampliar y profundizar en el tema de la convivencia. Con algunas variaciones
(algunas de nombre, otras de contenido) se mantuvieron los tres cuestionarios propuestos
en el 2003 as: 1) Cultura urbana; 2) Cultura poltica; 3) Cultura, arte y patrimonio. La modi-
ficacin de algunas de las preguntas hechas en la encuesta del 2003 y la inclusin de
temas nuevos
36
responda a la intencin del IDCT y del Observatorio de Culturas de medir
otros aspectos de la convivencia urbana considerados centrales en su planteamiento
poltico:
() tales como la apropiacin y ejercicio de los derechos, la capacidad para la inclusin social
de poblaciones y sectores desconocidos como actores legtimos en la diversidad cultural y los
niveles de participacin en la produccin, circulacin y disfrute de los bienes y servicios culturales
hacia el logro de una ciudadana culturalmente activa. El trasfondo conceptual reside en los
avances hacia el fortalecimiento del sujeto democrtico, autnomo, con conciencia de sus
responsabilidades frente al cumplimiento normativo y con conciencia de la titularidad de sus
derechos, quien, al hacer parte de lo pblico, se convierte en un ciudadano culturalmente activo.
37
La idea de formar un ciudadano culturalmente activo llev al alcalde Luis Eduardo
Garzn a fortalecer su inters en el tema de derechos ciudadanos. Por eso, la encuesta del
2007 esta vez titulada Encuesta Bienal de Culturas y realizada al final de su gobierno, se
concentr, o por lo menos esa fue la pretensin, en
36 Aunque la encuesta del 2003 incluy el tema de derechos con algunos indicadores. Por ser uno de los
intereses centrales de la administracin de Garzn, la encuesta del 2005 ampli significativamente el mdulo
sobre este tema.
37 Senn, Martha, Introduccin a la presentacin de resultados de la encuesta de cultura 2005, Bogot, abril
de 2007. Tomado de: www.culturarecreacionydeporte.gov.co/investigacion/observatorio_de_culturas/sicapt/
sicapt.htm. ltima consulta: diciembre de 2008.
210
() focalizar en la indagacin el tema de la apropiacin de los derechos por las mujeres y hombres
en Bogot D.C. [ya que la] Administracin Distrital ha encauzado muchos esfuerzos para el
cumplimiento constitucional de los derechos econmicos, sociales y culturales, entendiendo que
la mejor garanta de los derechos fundamentales radica en permitir que sean gozados de manera
constante y continua por todos los ciudadanos.
38
Esta encuesta tuvo tambin como antecedentes las encuestas de cultura ciudadana
hechas en otras ciudades del pas. La encuesta del 2007 se redujo a un solo formulario
en el que se seleccionaron unas pocas preguntas consideradas representativas de cada
uno de los mdulos planteados en los formularios anteriores y se retomaron con modifi-
caciones, algunas de forma, otras de sentido; se ampli el componente de derechos y se
incluyeron algunas preguntas de violencia intrafamiliar hechas en el formulario de cultura
ciudadana de Pereira
39
y otras sobre mutua regulacin en los espacios colectivos, incluidas
en las mediciones de cultura ciudadana hechas en Cali, Neiva, Santa Marta, Medelln,
Ibagu y Barranquilla
40
.
En efecto, a la produccin de informacin sobre cultura y cultura ciudadana en Bogot
se suman las encuestas realizadas en otras ciudades del pas. Hasta agosto de 2009 las
ciudades diferentes a Bogot que han hecho encuestas de cultura ciudadana son: Yopal
(2004), Aguazul (2004), Tulu (2005), Pereira (2005), Medelln (2005 y 2007), Bucaramanga
(2005), Cali (2006), Neiva (2006), Ibagu (2007), Santa Marta (2007) y Barranquilla (2008).
Estas encuestas han sido contratadas por las secretaras de gobierno departamentales,
los alcaldes municipales o distritales, las secretaras de cultura, las cmaras de comercio
o el Fondo de Prevencin Vial. La Universidad Nacional (Centro de Estudios Sociales), la
Corporacin Visionarios por Colombia y la Fundacin Terpel son las instituciones que las
han realizado.
En el ao 2006 la Corporacin Visionarios, con base en los formularios hechos en los
aos 2001 y 2003 y en el formulario de cultura ciudadana hecho para Pereira, construy un
formulario corto que ha venido perfeccionando en los ltimos aos. Este formulario est
sustentado en el mismo enfoque de los formularios utilizados en 2001 y 2003 y contiene los
38 Ibd.
39 El formulario de la encuesta de Pereira fue elaborado por el equipo de cultura ciudadana del Centro de
Estudios Sociales de la Universidad Nacional con la participacin del equipo de gobierno de Pereira y habitantes
de esta ciudad.
40 En estas ciudades se ha hecho la encuesta de cultura ciudadana con un formulario reducido construido
por la Corporacin Visionarios.
211
indicadores mnimos para construir un panorama de cada uno de los temas a partir de los
cuales se mide su versin de lo que es la cultura ciudadana. Este formulario se aplic en
Bogot en el ao 2008 y es el instrumento que mejor permite comparar estadsticamente
41

a Bogot con otras ciudades, pues ha sido aplicado en Cali, Neiva, Medelln, Ibagu, Santa
Marta, Ciudad de Mxico y Belo Horizonte.
En general, el enfoque de las encuestas tambin ha estado relacionado con lo que cada
alcalde o equipo de gobierno considera que debe ser un ciudadano. En el primer perodo
el Observatorio de Cultura Urbana y el equipo gestor dentro del IDCT realizaron muchas
investigaciones, pero no una encuesta de este tipo, porque el enfoque no era cambiar
justificaciones. Adecuados mecanismos de incentivos positivos y negativos -incluyendo
la adecuacin de contextos- acercaran al ciudadano a la autorregulacin, no entendida
como autorregulacin moral. Las encuestas de 2001 y de 2003 se inspiraban en un ciuda-
dano actuando segn su propia conciencia, en armona con la ley, que no justifica[ba]
la transgresin de la ley, que siente aprecio por las normas, que es tolerante y por ello
soporta vecinos muy diversos, y que hace un llamado cordial a sus agresores. El ciudadano
del 2005 era culturalmente activo y el de hoy es un sujeto de derechos. Los instrumentos
de este rico acervo de datos y enfoques, y los mismos datos, an admiten mucha precisin
y anlisis.
42

Parecera conveniente conseguir un enfoque menos dependiente de la administracin de
cada momento, que piense ms en el habitante urbano comn, aqul que est constante-
mente en ejercicio del hecho de existir, que se mueve en ese ocano de interacciones propias
de la ciudad en nuestra forma particular de asumir tres aspectos clave de nuestra moder-
nidad: la condicin urbana, la democracia liberal y las relaciones econmicas capitalistas.
41 Si bien este instrumento permite la comparacin estadstica, no por ello facilita la comprensin socio-
lgica o antropolgica de la cultura ciudadana de las ciudades, pues no cuenta con un conjunto de indicadores
sobre la especificidad cultural de cada ciudad.
42 Una aproximacin a la evaluacin de las preguntas de los formularios 2001-2007 se hizo como parte
de la revisin de las encuestas de cultura ciudadana para la redaccin del formulario de la encuesta bienal de
culturas 2009 propuesto por el Instituto de Estudios Urbanos. Se puede consultar en el documento: Evaluacin de
encuestas previas. www.institutodeestudiosurbanos.com
212
cultura
ciudadana
como
poltica
pBlica:
EntrE
indicadorEs
y artE
Henry Murrain
1
213
cultura
ciudadana
como
poltica
pBlica:
EntrE
indicadorEs
y artE
Nuestro trabajo tiene que ver con el cambio cultural. Somos conscientes de que no existe
la tecnologa del cambio cultural, pero tambin somos conscientes de que para resolver
un sinnmero de problemticas sociales especialmente en el campo de la convivencia- se
requiere lograr transformaciones culturales. En este ensayo se exponen algunas ideas del
trabajo alrededor de las polticas pblicas de cultura ciudadana. Sin pretender entregar
una frmula general de lo que se debe hacer para transformar la cultura, s se pretende
entregar al lector algunas consideraciones importantes sobre el trabajo con los ciudadanos
cuando se trata de lograr transformaciones de ciertas prcticas, hbitos o comporta-
mientos.
Cuando se aborda la discusin del cambio cultural, el aspecto que puede molestar ms
al cientfico social puede ser el hecho de que un determinado agente se comporte con los
seres humanos tal como lo hace el fsico con los objetos de la naturaleza, esto es, que se
adjudique el poder y la posibilidad de manipular su objeto de estudio; de manipular a su
antojo a una sociedad completa. No obstante, para sortear un poco esta molestia, consi-
dero pertinente concebir la labor de quienes nos dedicamos a la cultura ciudadana ms
como una invitacin a los ciudadanos que como una prctica de manipulacin. Como
veremos ms adelante, en muchas ocasiones la mayora de los individuos de un grupo
social concuerdan en que para convivir mejor sera deseable que las personas transfor-
maran una determinada conducta. No obstante la mayora de ciudadanos puede tener una
postura pesimista sobre las posibilidades de lograr esta transformacin y por ende justi-
fica no cooperar. En estos casos, quienes lideran el proceso de agencia cultural tienen el
rol de interpretar y coordinar procesos de transformacin que los ciudadanos consideran
deseables pero que requieren que en alguna instancia se lidere y se haga gerencia de este
proceso.
Este artculo est dirigido a quienes -por su trabajo- se enfrentan a la necesidad de
intervenir frente a problemas urbanos donde es necesario realizar ejercicios de agencia de
cambio cultural. En particular, a quienes proponen o lideran polticas pblicas de cultura
ciudadana y realizan las veces de coordinadores de procesos de cambio cultural dirigidos a
un fin comn.
1 Realiz estudios de fsica y filosofa, actualmente es Director de proyectos de Corpovisionarios.
214
Cultura ciudadana como poltica pblica
En trminos simples y siguiendo a Adriana Crdoba
2
, un conjunto de acciones estatales
pueden interpretarse como una poltica pblica cuando se detecta un problema (o una
necesidad) colectiva y se realiza un trabajo sistemtico para resolverlo. Como obser-
varemos, el programa de cultura ciudadana que se llev a cabo en Bogot claramente
responde a esta sencilla definicin. La innovacin del alcalde Antanas Mockus fue
detectar que para resolver algunos problemas urbano sera necesario transformar rasgos
culturales (comportamientos, actitudes, hbitos), y mediante un trabajo sistemtico se
lograron varias transformaciones.
Citemos un ejemplo: en el ao de 1995 el alcalde Mockus solicit apoyo a la agencia de
cooperacin japonesa (JICA) para que ayudara a Bogot en el desarrollo de un plan maestro
de movilidad. Los japoneses le plantearon que, luego de las mediciones y observaciones
realizadas en Bogot, era posible determinar que por lo menos una cuarta parte de la solu-
cin a los problemas de movilidad de la ciudad no tena nada que ver con inversiones en
infraestructura e ingeniera vial; adujeron que por lo menos el 25% de la mejora en la movi-
lidad de la ciudad se podra lograr nicamente si los ciudadanos respetaban las normas
de trnsito. Esta misma situacin se puede observar en muchas otras dimensiones, como
la seguridad ciudadana, el medio ambiente, o problemas de salud pblica. Para resolver
muchos de estos problemas es indispensable la invitacin a los ciudadanos para que
transformen una determinada prctica social.
As, siguiendo el sentido en el que hemos planteado la labor de quienes realizan agencia
de cambios culturales -como invitacin a los ciudadanos- podemos afirmar que una
sociedad tiene la capacidad de transformarse ella misma si comprende la necesidad de
realizar ajustes en algunas de sus prcticas culturales. Aunque exista una labor de agencia
en dicha invitacin, no se puede afirmar que una persona o un grupo de personas trans-
forme una sociedad sino que ms bien una sociedad se transforma.
Ahora bien, cmo se logra esto? A manera de recomendacin se presentan a conti-
nuacin cuatro aspectos que pueden contribuir a que las polticas pblicas de cultura
ciudadana tengan xito, a saber: 1. Contar con sistemas de informacin sobre actitudes,
percepciones y comportamientos; 2. Generar procesos de agencia cultural de manera focali-
2 Adriana Crdoba ha trabajado en el problema de la recontextualizacin de polticas pblicas desde el
plan a la ejecucin. Sobre este particular puede verse el texto: Crdoba, Adriana, Entre planeacin y gestin guber-
namental: recontextualizacin, Bogot, Universidad de los Andes, 2002.
215
zada y creativa; 3. Realizar procesos de retroalimentacin con los ciudadanos; y 4. Entender
estos procesos como acciones colectivas. En lo que sigue se desarrollan estas ideas.
1. Cifras, indicadores y sistemas de informacin
Una de las carencias ms notorias en muchos gobiernos locales en Amrica Latina es el
bajo nivel de informacin que se tiene sobre actitudes, percepciones y comportamientos
relacionados con los asuntos urbanos. Un ejemplo de ello es la carencia de las cifras deta-
lladas y confiables sobre movilidad y accidentalidad vial. Gran parte del inters en replicar
el enfoque de cultura ciudadana se ve en el campo de la movilidad. Muchos gobiernos
municipales han intentado resolver el problema de la accidentalidad vial con campaas
que buscan sensibilizar a los ciudadanos sobre la importancia del cumplimiento de
normas y la responsabilidad tanto de peatones como de conductores. No obstante muchas
de estas campaas carecen de efecto, o por lo menos carecen de mecanismos para medir
avances, en la medida en que no se realiza una aproximacin a estos problemas con datos
o informacin que permitan conocer los problemas en detalle,para enfrentarlos de manera
focalizada y sistemtica.
Algunos ejemplos pueden ayudar a comprender ms precisamente lo que se ha plan-
teado. Hace ms de un ao, cuando fuimos invitados
3
a una ciudad del norte de Colombia
para que mediante acciones de cultura ciudadana ayudramos a reducir la accidentalidad
vial, lo primero que hicimos fue revisar las cifras disponibles. La oficina local encargada de
los temas de movilidad y trnsito (una especie de secretara) nos entreg un cuadro donde
reportaban 65 muertes en accidentes de trnsito para el ao 2007.Esto nos sorprendi,
pues segn las cifras del Instituto Nacional de Medicina Legal, para este periodo en la
ciudad se reportaron 125 muertes en accidentes de trnsito. Nos reunimos a trabajar con
el director de la oficina y su equipo para revisar la razn por la cual exista una diferencia
tan grande entre sus datos y los de Medicina Legal.No apareca una explicacin a la vista
hasta que pedimos que se nos explicara en detalle el proceso seguido para obtener las
cifras. Nos explic que su datos estaban sustentados en los reportes diarios entregados
por los agentes de trnsito. As, cuando se presenta un accidente de trnsito (en este caso
un accidente fatal) el agente de trnsito, que funge como polica judicial, llena el reporte de
la muerte en va y el caso es registrado por el sistema de movilidad de la ciudad. Despus
de esta explicacin, preguntamos: qu ocurre si una persona se accidenta y fallece en el
3 Me refiero a Corpovisionarios.
216
hospital o mientras va en la ambulancia? Ah, eso s no tenemos cmo registrarlo noso-
tros se nos dijo-. En el reporte oficial de la ciudad slo estaban teniendo en cuenta las
muertes en accidentes de trnsito en va, y lo que pudimos observar es que aproximada-
mente la mitad de los fallecimientos provocados por accidentes de trnsito en esa ciudad
no se producen en la va sino en el hospital o en el trayecto hacia l. En este caso, el orga-
nismo responsable no garantizaba la consolidacin completa de las cifras. Esta incon-
sistencia la hemos visto en otras ciudades de Amrica Latina,encontrndose en algunos
casos un faltante superior al 50%. Afortunadamente, para el caso de Colombia, existe
el Instituto Nacional de Medicina Legal, donde se consolidan todos los hechos violentos
ocurridos en un mismo sistema de informacin.
Ahora bien, siguiendo con el mismo ejemplo de la movilidad, no slo se trata de conocer
con certeza cul es la cifra de muertes en accidentes de trnsito. Es indispensable conocer
el fenmeno en detalle: condicin de la vctima (si era peatn, conductor o pasajero), qu
tipo de vehculo estuvo involucrado, en qu lugares se presentanestos accidentes, en qu
horarios, en qu das, en qu mesesaumenta el problema, qu fenmenos estn asociados
con los hechos (consumo de alcohol, exceso de velocidad, falta de sealizacin, etc.). Por
ejemplo, en el caso de la revisin de cifras que realizamos en la ciudad antes citada, obser-
vamos que en un 70% de los accidentes de trnsito los vehculos involucrados eran motos
4
.
No obstante, a pesar de la prevalencia de las motos, ninguna instancia de la Alcalda estaba
realizando acciones para contrarrestar esta situacin. En esta ciudad se haban desarro-
llado acciones de cultura ciudadana en el tema de movilidad, siguiendo algunas de las expe-
riencias en Bogot, pero sin tener en cuenta el contexto local.Como en muchos otros lugares
donde se ha intentado replicar la cultura ciudadana, se estaba replicando la forma pero no
el fondo. Tal vez esto se deba a que dentro las acciones adelantadas en Bogot aquellas
que inspiraron el inters en la cultura ciudadana desafortunadamente no fue visible esta
dimensin de observacin, comprensin y medicin de los fenmenos sociales que ante-
ceda a las acciones creativas y vistosas de invitacin a los ciudadanos para proteger la vida.
Por la necesidad de contar con la informacin necesaria para desarrollar la poltica
pblica de cultura ciudadana se cre en 1995 el Observatorio de cultura urbana
5
, encar-
4 Una proporcin significativa era de conductores de moto pero tambin haba pasajeros y peatones
atropellados por moto.
5 Hoy denominado Observatorio de Culturas, adscrito a la Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte de
Bogot.
217
gado de proveer a la administracin de Bogot de la informacin necesaria sobre las
problemticas urbanas. Entre los profesionales que trabajan en este centro hay expertos
en aproximaciones cuantitativas (estadsticos, economistas, etc.) y cualitativas(socilogos,
antroplogos y politlogos y otros profesionales).
Es posible decir de manera general que en Amrica Latina existe an la necesidad de
mejorar nuestros sistemas de informacin para la formulacin de polticas pblicas orien-
tadas a resolver problemas que, adems de la movilidad, comprenden aspectos como la
seguridad ciudadana, el medio ambiente, la salud o la educacin, por citar algunos de los
ms importantes.
2. Agencia cultural y agenda pedaggica: focalizacin y creatividad en la
intervencin.
Contar con informacin bien organizada nos permite priorizar y focalizar las necesidades
de cambio cultural, entendiendo esto como el lugar dnde se hace ms necesario trans-
formar prcticas sociales. Ahora bien, luego de contar con la informacin necesaria y deter-
minar con detalle qu es urgente mejorar o transformar qu se puede hacer? Aqu nos
situamos en el punto ms neurlgico y complejo del proceso,la agencia del cambio cultural.
Lograr transformaciones sociales no es fcil.Nos enfrentamos siempre con sistemas
culturales complejos que refuerzan determinadas prcticas sociales, creencias, incentivos
que van en contrava del comportamiento deseado y sistemas de regulacin social que
promueven dichas prcticas. Por esta razn, es necesario valernos de mucha creatividad en
los procesos de agencia de cambios culturales para lograr que los ciudadanos comprendan
la necesidad de llevar a cabo estas transformaciones y as estn en disposicin y actitud
de cooperar
6
. El trmino creatividadusado aqu tiene que ver con el alto grado de imagina-
cin que se requiere para lograr convocar la reflexin y cooperacin de los ciudadanos, de
6 Antanas Mockus ha sugerido pensar la gestin pblica como la adecuada administracin de dos
insumos fundamentales, el primero lo constituyen los recursos econmicos necesarios para resolver las necesi-
dades de inversin tpicas de una ciudad y el otro insumo fundamental es la cooperacin de los ciudadanos. As
como no es posible tener todos los recursos para resolver todos los problemas de los ciudadanos y entonces el
gobernante debe darse a la tarea de administrar y priorizar la inversin focalizando sta en aquellos aspectos
donde los recursos generan ms impacto global; lo mismo ocurre con la cooperacin de las personas. No es
posible que en un ejercicio de invitacin a la cooperacin todos los ciudadanos ayuden en todo lo que se necesita,
todo el tiempo. La gente sencillamente est ocupada viviendo su vida y pensar que vamos a tener la atencin de
las personas simplemente porque consideramos nosotros los expertos, los tcnicos conocedores de las proble-
mticas es ilusorio. Lograr la atencin de la gente y la comprensin de lo que se requiere en su cooperacin dentro
de una poltica pblica es muy difcil. Como la cooperacin de la gente es un recurso tan valioso y escaso es nece-
sario identificar con cuidado dnde sta cooperacin es ms urgente y puntualizar con fino detalle la invitacin
218
tal forma que se logre modificar prcticas culturales problemticas. Para esto se requiere
sencillez, contundencia y eficacia en la comunicacin o en las formas de representacin
lo cual exige estrategias pedaggicas que expliquen o muestren bien lo que se requiere
del ciudadano. Estos aspectos de la comunicacin se ilustran a continuacin con un
ejemplo.
Como parte de la poltica pblica de seguridad vial en la ciudad de Bogot en el ao
2002 se realiz un proceso muy detallado para reducir el nmero de muertes en accidentes
de trnsito. Por los sistemas de informacin se saba que eran los peatones las principales
vctimas,y de acuerdo con esto se propuso focalizar en esta poblacin una accin pedag-
gica persuasiva para que las personas no cometieran comportamientos imprudentes en
las vas poniendo su vida en peligroy usaran los cruces y puentes peatonales. Retomando
una tradicin cultural
7
, la Alcalda de Bogot pint unos smbolos color negro en forma de
cruz con puntas de estrella en el lugar donde haba ocurrido una muerte en accidente de
trnsito. Este programa fue conocido con el nombre de estrellas negras.
que se realizar a los ciudadanos especificando con el mayor rendimiento comunicativo qu se requiere especfi-
camente y porqu.
7 En Colombia existe la tradicin de que, donde ha ocurrido un accidente fatal en las vas intermunici-
pales, los familiares y amigos de la vctima levantan un altar con una cruz muy cerca del lugar.
Evento de iniciacin del programa Estrellas negras.
En la foto Antanas Mockus, alcalde de Bogot observa
la primer estrella pintada en el lugar donde das antes
haba fallecido una persona atropellada.
219
El efecto de esta accin fue muy positivo, ya que la intervencin lograba representar
de manera contundente y si se quiere trgica las consecuencias fatales de los compor-
tamientos imprudentes. Por otra parte, la referencia al elemento de tradicin cultural
permita asociar ms fcilmente la estrella con un acontecimiento fatal. Podemos ver aqu
una intervencin bien lograda y sencilla, que logra provocar en los ciudadanos la reflexin
sobre sus comportamientos y su responsabilidad en el trnsito.
Cuanto ms sencillo y especfico sea el ejercicio de explicacin de lo que requerimos
de los ciudadanos, y cuanto ms contundentemente se logre convocar la reflexin de los
ciudadanos, ms efectividad se puede lograr y ms alto ser el saldo pedaggico de la
medida.
Desde el mundo del arte se ha desarrollado el concepto de agencia cultural, planteado
por la profesora norteamericana Doris Sommer as:
[Agencia cultural] es un trmino que hemos propuesto desde los Estados Unidos para dar
nombre a una prctica, quiz ms reconocible en Amrica Latina que en los Estados Unidos,
que tiene sus agentes por todas partes del mundo y que todava no ha entrado en los mbitos
universitarios como tema legtimo, productivo, promovido. Y es el aporte que hacen las artes,
incluyendo las artes de interpretacin, al civismo cotidiano que no tiene necesariamente
un proyecto poltico particular, sino el efecto de desarrollar una esfera pblica, densa, rica,
contradictoria y dinmica. El arte hace eso
8
Este concepto se ajusta muy bien a la idea de invitacin que se ha sugerido en este texto
para describir la labor de quienes promueven cambios culturales. En casi todos los casos
de agencia de cultura ciudadana vemos que las transformaciones propuestas se realizan
sobre comportamientos imprudentes o incumplimiento de normas bsicas que la gente
puede atender fcilmente si es invitada a reflexionar. En general vemos que lograr cambios
culturales es posible en la medida en que dichos cambios estn dirigidos a transformar
prcticas que afecten bienes pblicos como por ejemplo la seguridad, el medio ambienteo
el bienestar de los ciudadanos.
8 En Colombia existe la tradicin de que, donde ha ocurrido un accidente fatal en las vas intermunici-
pales, los familiares y amigos de la vctima levantan un altar con una cruz muy cerca del lugar.
220
3. seguimiento y retroalimentacin
Dentro de la esquematizacin que se ha propuesto podemos resumir lo planteado hasta
ahora en el trabajo de poltica pblica de cultura ciudadana como la combinacin de esta-
dstica e indicadores con arte. No obstante, por ms sistemtico y acucioso que sea este
trabajo, no existe un proceso de agencia de cultura ciudadana que sea infalible. Muchas
acciones, an cuando hayan sido planeadas y desarrolladas sistemticamente siguiendo
las recomendaciones aqu planteadas, pueden no funcionar si no se seduce o no se logra
llamar positivamente la atencin de las personas, o si, incluso cuando se logra llamar la
atencin de las personas, no se logra producir una mejora objetiva del problema. No existe
forma de saber de manera predeterminada si un proceso de agencia de cultura ciudadana
va a funcionar o no. Lo nico que podemos afirmar es que la posibilidad de que un proceso
de cultura ciudadana funcione aumenta en la medida en que se realice de manera siste-
mtica, organizada y focalizada y que las acciones de intervencin sean bien logradas
desde el punto de vista creativo. Adems, es necesario hacer seguimiento permanente del
desempeo de las acciones propuestas y retroalimentar a los ciudadanos, informndoles
de la evolucin del proceso. La nica manera de saber si una intervencin de cultura ciuda-
dana funciona es proponerla y luego comprobar su efecto. A veces el proceso de mejora es
lento pero se puede observar que poco a poco se van logrando avances. Por esta razn el
seguimiento y la medicin de avances son tan importantes.
La capacidad de informar a los ciudadanos sobre el avance del proceso de cambio
cultural es un aspecto importante del seguimiento. La retroalimentacin en muchas
ocasiones es til para que los ciudadanos que no cooperan an, o que no haban entendido
la invitacin, se motiven a cooperar y participar cuando ven que otros ciudadanos ya lo
estn haciendo. En caso de que el proceso de seguimiento muestre que se estn produ-
ciendo avances, la retroalimentacin permanente con los ciudadanos puede ayudar a crear
la sensacin de accin colectiva (todos nosotros estamos trabajando para mejorar) y esto
tiene un efecto movilizador importante.
Antes de abordar el tema de las acciones colectivas se ofrecern dos ejemplos que ilus-
tran los tres aspectos propuestos hasta ahora, a saber: 1. Indicadores y sistemas de infor-
macin que permiten focalizar las intervenciones 2. Intervenciones creativas y bien logradas
desde el punto de vista pedaggico, y finalmente, 3. Seguimiento y retroalimentacin.
221
la experiencia del ahorro de agua en Bogot
Un ejemplo significativo de logro mediante acciones de cultura ciudadana es el ahorro
de agua voluntario en Bogot. En el ao de 1997 ocurrieron dos derrumbes en la represa
ms grande de Bogot (Chingaza), que rompieron los tubos de abastecimiento de agua
de la ciudad y dejaron la represa inutilizable por tres meses (tiempo que duraba la repa-
racin de los tubos). Bogot cuenta con una represa alterna (San Rafael), que no tena la
capacidad de abastecer en su totalidad la cantidad de agua que se consuma en Bogot.
El agua contenida en la represa de San Rafael podra alcanzar para los tres meses que
duraba la reparacin de los tubos de la represa principal, siempre y cuando el consumo de
agua se redujera por lo menos en un 15%. Lo primero que se plante fue la necesidad de
hacer racionamientos muy estrictos para que el agua alcanzara hasta que se resolviera
la crisis. Sin embargo, la alcalda de la ciudad le apost a una agenda pedaggica, supo-
niendo que si se explica bien a las personas cul es el problema y los riesgos que corre
la ciudad, los ciudadanos deberan cooperar
9
. Haba mucho escepticismo en el grupo de
expertos de la empresa de acueducto de la ciudad sobre la posibilidad de lograr ahorro
convocando nicamente la cooperacin de las personas, puesto que segn se deca
en ese entonces- no se conocan experiencias exitosas de ahorro de agua voluntario. El
alcalde pidi una semana de prueba para considerar si era necesario el racionamiento
o no. De acuerdo con esto el alcalde sali en los medios de comunicacin dicindole a la
gente que la ciudad enfrentaba una crisis de agua y solicitaba su cooperacin en el ahorro.
Pasada una semana, luego del llamado a cooperar, se evalu la evolucin del consumo de
agua y con sorpresa se observ que no slo no se haba reducido el consumo, sino que este
haba aumentado un 2% en la ciudad. Esto gener una inmensa polmica y el alcalde fue
muy criticado por no hacer el racionamiento. Hasta el presidente de la repblica, Ernesto
Samper, intervino solicitando el racionamiento, pues la propuesta pedaggica pareca no
estar funcionando. En medio de la presin y la polmica, el director de Instituto Distrital
de Cultura y Turismo, Paul Bromberg, le sugiri al alcalde que se hiciera una medicin
y una evaluacin ms detallada de lo que estaba ocurriendo, pues la situacin era muy
extraa: los ciudadanos al parecer no haban atendido a la solicitud de ahorrar agua. El
equipo de cultura realiz rpidamente una encuesta masiva de 4 preguntas, que arroj los
9 Antanas Mockus ha dado el nombre de esperanza pedaggica a la idea de que para solucionar los
problemas es necesario explicar claramente a las personas lo que ocurre y as seguramente habr cooperacin
222
siguientes resultados: primero, que ms del 90% de los ciudadanos mayores de edad de la
ciudad haba escuchado la solicitud de ahorrar agua; segundo, que un porcentaje similar
de personas crea que estaba ahorrando agua; y tercero, que al preguntarle a la gente qu
estaba haciendo para enfrentar la crisis, las respuestas fueron: 1) ahorrar agua al cepi-
llarse los dientes, utilizando un vaso en vez de tomar el agua directamente del grifo, 2) no
regar jardines ni lavar carros y 3) recolectar agua en canecas y baldes por si llegara a esca-
sear. La ltima de estas tres acciones explicaba por qu haba aumentado el consumo en
2%. Sin embargo, si la gente manifestaba que estaba ahorrando agua en el aseo dental y
al no regar jardines, ni lavar carros, por qu no se haba reducido ms el consumo?, senci-
llamente porque en estas acciones est menos del 1% de consumo de agua de la ciudad
10
.
En el mensaje que se haba transmitido a los ciudadanos se haba cometido el error de
hacerlo extremadamente genrico y ambiguo: ahorren agua. La gente quera cooperar
pero no se le haba dicho cmo hacerlo. Despus de tres semanas de presentarse la crisis,
se explic a las personas que el ahorro deba hacerse en cuatro aspectos: 1) regulando
en el uso de la cisterna
11
2) tomando duchas ms cortas y enjabonndose con la ducha
cerrada
12
3) controlando el uso del agua al lavar la ropa y 4) controlando el uso del agua al
lavar platos y trastes de cocina. Focalizando la intervencin pedaggica en estos cuatro
aspectos, se observ que el ahorro global de la ciudad avanz significativamente. Adicio-
nalmente, se realizaron algunas acciones propuestas por el equipo del Instituto Distrital de
Cultura, una de las cuales fue que en las entrevistas el alcalde apareciera acompaado de
50 botellitas de agua de 500 ml cada una, que era el equivalente de lo que se descargaba
cada vez que se usaba la cisterna. Otra accin, muy difundida, fue la ducha que el alcalde
tom en presencia de cmaras de televisin para explicar cmo se desperdicia agua en la
ducha y cmo se puede contribuir a ahorrar. Tambin se usaron mensajes telefnicos con
la voz del alcalde agradeciendo a los ciudadanos por ahorrar agua y comparendos peda-
ggicos a los despilfarradores. Paralelamente, se iba informando a los ciudadanos por los
medios de comunicacin cmo evolucionaba el consumo de agua y cunto se ahorraba
semanalmente.
10 El consumo promedio en una casa de Bogot en 1997 era de cerca de 25 m3 , utilizndose aproximada-
mente el 90% en las cuatro acciones mencionadas.
11 Muchas cisternas de la Bogot de 1997 eran de 25 litros, y esto era lo que se descargaba cada vez que
se usaba la cisterna.
12 La ducha es en muchas ciudades la principal fuente de consumo de agua. En una sola ducha una
persona puede gastar ms de 100 litros de agua.
223
En el ejemplo del ahorro de agua se siguieron los tres puntos sealados antes, como
componentes de una accin de cultura ciudadana, de la siguiente manera: Indicadores y
sistemas de informacin. La encuesta y la evaluacin realizadas por el Instituto Distrital de
Cultura sobre consumo de agua permitieron conocer en detalle qu haca la gente y qu
informacin era necesario entregarle. Esto permiti focalizar las acciones en los cuatro
aspectos donde era urgente buscar la cooperacin. Agencia cultural y agenda pedaggica:
focalizacin y creatividad. La intervencin creativa se condens en frases muy sencillas:al
lavar la ropa, utilizar la menor cantidad posible de agua; en la ducha, la mitad del tiempo,
la mitad del chorro; en el sanitario, descargar slo cuando sea necesario y en el lava-
platos, cerrar la llave mientras enjabona
13
retroalimentacin y seguimiento: cada semana se informaba por medios de
comunicacin cmo avanzaba el ahorro.
Con esta estrategia se logr ahorrar el agua necesaria para superar la crisis y posterior-
mente ocurri algo no calculado inicialmente: la gente sigui ahorrando agua an despus
13 Alcalda Mayor de Bogot, Formar Ciudad 1995-1997, Informe de gestin de la Alcalda Mayor de
Bogot, 1997.
Grfica 8.1. Consumo promedio de agua en la ciudad de Bogot
0,00
10,00
15,00
5,00
20,00
25,00
30,00 metros cbicos mes
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Uso residencial
24,46
23,29
22,89
21,78
18,96
15,68
17,36
16,39
14,96
14,66
13,60
12,87
12,51
11,95
Fuente: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot
224
de superada la crisis.
14
Diez aos despus de iniciadas las acciones de ahorro de agua, en la
ciudad se consume en promedio la mitad de agua residencial de la que se consuma en 1995.
los mimos
En 1995 la alcalda de la ciudad solicit apoyo a la agencia de cooperacin japonesa (JICA)
para estudiar soluciones al problema de movilidad de la ciudad. Uno de los planteamientos
de los japoneses fue que una cuarta parte (25%) de la mejora en la velocidad del trfico
dependa exclusivamente de aumentar el respeto de las normas de trnsito por parte de
los ciudadanos. El alcalde Mockus solicit a la Secretara de Trnsito que le informara
cules eran las normas de trnsito que era ms urgente hacer respetar. El equipo tcnico
de la Secretara identific como prioritario lograr que los conductores se detuvieran antes
de la cebra y no obstruyeran los cruces viales, y que los peatones cruzaran por los sitios
demarcados.
15

Una vez establecidas las normas que se deban promover se trabaj con el equipo
del Instituto de Cultura en la definicin de acciones concretas. El alcalde sugiri que se
disearan acciones para que aquellos conductores que irrespetaban la cebra sintieran
vergenza cuando lo hacan
16
. Esto contrastaba con una opcin coercitiva en la que se
14 Poco despus de la crisis la Empresa de Acueducto reajust las tarifas y la gente continu ahorrando
agua, tanto para el logro de un fin colectivo como para su beneficio econmico.
15 Alcalda Mayor de Bogot, Formar Ciudad 1995-1998, s.e, s.f., p. 45.
16 Vergenza y no miedo a la sancin policial que era lo ms tradicional. Para lograr que el cumplimiento
de esta norma se introdujera en la cultura deba convertirse en una norma social y no slo en una norma formal. El
incumplir una norma social genera vergenza y no necesariamente miedo a la sancin legal.
Foto cortesa de: El Tiempo (fotgrafo Rafael Guerrero, 1995)
225
podra recurrir al aumento de las sanciones por parte de las autoridades de trnsito. El
director del Instituto Distrital de Cultura (hoy Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte),
Paul Bromberg, se fue a su casa y coment en la cena
17

con sus familiares el problema terico planteado por el alcalde: imagnense ustedes
-dijo- el alcalde nos pidi que encontrramos una manera para que a la gente le de
vergenza irrespetar las intersecciones y la cebra. Ante este planteamiento,un familiar
le sugiri, a manera de chiste, que podran utilizar mimos, ya que en Bogot -as como en
muchas otras ciudades- los mimos callejeros se dedican a imitar los gestos de la gente en
las calles (sobre todo imitando la forma de caminar) y suele suceder que eso a las personas
les genera vergenza. Paul Bromberg cont la idea en el consejo de gobierno al da
siguiente, tambin a manera de chiste, pero el alcalde consider que vala la pena probar
ponerla a prueba. Inicialmente se situaron mimos en las 40 calles de ms alto trfico de
la ciudad y donde el problema era ms agudo. Esto funcion tan bien que fue necesario
aumentar los mimos a 400. En esta situacin los mimos terminaron controlando el trfico
mejor que los policas de trnsito.
Vale la pena anotar que cuando la alcalda present la medida exista mucho escepti-
cismo, sobre todo en los medios de comunicacin, porque consideraban que era absurdo
pensar que las personas iban a hacer caso a los mimos ya que no podran poner multas.
Para la ciudad fue muy sorprendente ver que no slo con multas y sanciones se puede
hacer que las personas cumplan las normas.
Releamos esta accin de acuerdo con la esquematizacin planteada:
Indicadores y sistemas de informacin: Se priorizaron las normas de trnsito
cuyo incumplimiento generaba el mayor impacto en la movilidad de la ciudad. Esto, que
podemos llamar el detrs de escena de los mimos, es decir, todo el sistema de informa-
cin y anlisis que haba detrs de este tipo de medidas, no fue muy conocido
18
.
17 Con el inters de que el lector entienda lo ocurrido en detalle hemos expuesto las cosas tal como se nos
han explicado.
18 En varias ciudades se han adelantado acciones de intervencin procurando mejorar la movilidad sin
mediciones que las soporten y permitan focalizar las acciones. En general, cuando se acta as no hay resultado
alguno.
226
Agencia cultural y agenda pedaggica: focalizacin y creatividad. Se
retom un elemento presente en la cultura urbana de Bogot, los mimos. La gente ve y
pone atencin a lo que hacen los mimos y hay cierta fascinacin esttica por su labor.
retroalimentacin y seguimiento: se divulg ampliamente el resultado de esta
accin pedaggica, mostrando la reaccin de la gente, que en general era muy positiva.
Todos los medios de comunicacin estaban muy atentos a los mimos y mostraban la
mejora que se estaba dando en la ciudad. El efecto positivo de esta accin tuvo reper-
cusiones tambin en la seguridad vial, produciendo en este periodo sumado con otras
medidas el mayor descenso en las muertes en accidentes de trnsito en la historia de la
ciudad(ver Grfica2.2. del captulo regulacin y autorregulacin en el espacio publico) .
Vale la pena hacer una aclaracin. Es difcil que estas acciones de intervencin se
puedan extrapolar mecnicamente a otra ciudad o en otro contexto. Cada ciudad tiene
sus propias dinmicas y problemticas, y lo que se necesit hacer en Bogot no necesa-
riamente es igual a lo que se requiere en Medelln o en Ciudad de Mxico. Es ms, lo que
se deba hacer en la Bogot de 1995 no es igual a lo que se necesita en la Bogot de 2009.
De all la necesidad de contar con sistemas de informacin e indicadores que permitan
evaluar y focalizar las acciones.
4. Acciones colectivas
En muchas ocasiones la falta de cooperacin de unos pocos ciudadanos o de un sector
representativo hace imposible la consecucin de bienes colectivos. Cuando esto sucede es
indispensable recurrir a lo que se llama accin colectiva.
El concepto de accin colectiva es analizado por cientficos sociales como Jon Elster
y Elinor Ostrom, y es utilizado para mostrar las complejidades de la cooperacin humana
en la consecucin de beneficios colectivos. Un problema que requiere accin colectiva
se presenta en una sociedad cuando es deseable obtener un bien que interesa a todos
y para su consecucin se requiere que las personas cooperen y participen. Sin embargo,
es posible que algunos individuos tengan incentivos para no colaborar y esperen que
los dems lo hagan, beneficindose as de la cooperacin de los dems. Un ejemplo de
consecucin de este tipo de bienes y de la necesidad de la accin colectiva es el pago de
impuestos: para cada individuo es preferible (desde un punto de vista exclusivamente
econmico) que todos los dems paguen impuestos sin que l lo haga, pues en cualquier
caso l se beneficiar de las inversiones hechas con esos impuestos. La tragedia de los
bienes comunes se presenta cuando la mayor parte de la sociedad no coopera, haciendo
227
imposible la consecucin del bien. El reto de las acciones colectivas es lograr que la
mayora de involucrados coopere.
La escasez de agua es un ejemplo de un problema que se resuelve con accin colectiva.
Se necesita la cooperacin de toda la ciudadana con el consumo responsable, garanti-
zando as la disponibilidad del recurso. El impacto de la cooperacin de cada individuo de
la sociedad, aunque es muy necesario, es casi imperceptible; de all la sensacin de anoni-
mato y de baja relevancia que cada individuo puede experimentar: en una sociedad tan
grande mi participacin poco cuenta nadie se va a dar cuenta de si colaboro o no. Por esa
razn, a cada individuo le resulta preferible que los dems ahorren agua sin que l lo haga.
En la accin colectiva se presentan por lo menos tres momentos: el primero se visualiza
en la grfica siguiente en el intervalo oB, que corresponde a beneficios negativos y que se
presentan cuando en la consecucin de un bien pblico participa un nmero insuficiente
de ciudadanos
19
; en los puntos intermedios del intervalo, la cooperacin termina siendo
muy costosa para los pocos que participan, porque a pesar de su cooperacin se consigue
19 Los ciudadanos que cooperan dentro del intervalo OB se denominan cooperadores incondicionales (o
kantianos cotidianos en la literatura especializada). Estos son ciudadanos que cooperan, independientemente de
que los dems lo hagan o no.
Grfica 8.2. Descripcin de la accin colectiva
Nmero de
cooperadores
Primeros
cooperadores
A
B
C
O
n
228
apenas un beneficio marginal que no compensa el esfuerzo. El momento B describe el
instante en el que los cooperadores son suficientes como para no perder, pero an son
tan pocos que el movimiento de cooperacin no genera beneficios o utilidades globales. Y
finalmente est el punto C, que representa una accin colectiva en el momento en el que la
mayora de los ciudadanos coopera y la cooperacin resulta beneficiosa.
Uno de los principales obstculos cuando se presentan problemas que requieren accin
colectiva es el pesimismo que cada ciudadano tiene sobre la cooperacin de los dems.
Se debe buscar que los ciudadanos no justifiquen su falta de cooperacin por la creencia
de que los dems no lo harn y se persuadan de cooperar de manera consciente y volun-
taria. As mismo, que los ciudadanos estn en condiciones de regular a otros cuando sea
necesario, esto es, que sean capaces de llamar la atencin de manera amable a otros
ciudadanos cuando stos no cooperan. La regulacin social, moral y/o legal suele ser indis-
pensable en un proceso de accin colectiva para ayudar a aumentar la cooperacin.
En general procurar procesos de accin colectiva es difcil.No obstante, existen algunos
elementos que hemos insinuado ya en este ensayo y que pueden contribuir a que las
acciones colectivas se logren. Explicitemos algunos de estos elementos.
la fuerza del control social: Como observbamos antes, donde hay incum-
plimiento de normas o comportamientos imprudentes, generalmente hay mecanismos
sociales que validan dichas prcticas. Sin embargo, tambin podemos ver la fuerza regula-
dora de la cultura promoviendo el cumplimiento de normas o el rechazo social de compor-
tamientos imprudentes. Esto es, podemos concebir la fuerza reguladora de la cultura para
promover el avance de acciones colectivas. La regulacin cultural puede ejercer presin
sobre los ciudadanos para la consecucin de un bien colectivo.
visibilizar a los que ya cooperan: otro elemento que es muy til en la invitacin
a acciones colectivas es hacer visibles reiteradamente a los que cooperan. Es indispen-
sable visibilizar a los que comienzan a cooperar para lograr que el fenmeno de bola de
nieve se desarrolle. Y es preferible concentrarse en la divulgacin de los cooperadores, ms
que en la de aquellos que no cooperan.
Acciones puntuales ilustrativas o microacciones colectivas (acupuntura
cultural): acupuntura cultural es una metfora que hace referencia a aquellas acciones
sencillas y especficas que pueden realizarse con el objetivo de promover o catalizar una
movilizacin de accin colectiva. Como emprender acciones colectivas suele ser difcil,
puede ser til emprender primero acciones puntuales que tengan impacto pedaggico
229
sobre la ciudadana y que muestren las posibilidades de la accin colectiva masiva. Estas
acciones puntuales o microacciones colectivas se presentan como ejercicios ilustrativos
y su objetivo es ejemplificar de manera contundente los logros de la accin colectiva; las
acciones ilustrativas permiten comprender, impulsar y cualificar la discusin de uno o
varios dilemas ticos subyacentes a la accin colectiva perseguida
20
.
Es importante tener en cuenta que para que estas acciones ilustrativas colectivas
tengan un impacto significativo es indispensable que cuenten con amplia difusin y se
invite a la ciudadana a discutir y aprender de la experiencia. Por esta razn, es muy til
despertar el inters de los medios de comunicacin y contar con su cooperacin dentro
de la agenda pedaggica; as mismo, es indispensable que exista una alta convocatoria a
la ciudadana. Ayuda mucho que alrededor del tema se construya una narrativa colectiva
pblica, con sus tensiones y altibajos.
20 Es importante anotar que el objetivo primario es que la discusin de los dilemas ticos se vuelva vital
para la ciudadana y no slo para los expertos o las figuras pblicas. La idea es llevar los dilemas y la discusin en
torno a ellos al seno de la familia, la escuela, la iglesia, etc.
230
tErcEra partE
corrEspon-
saBilidad
institu-
cional
En cultura
ciudadana
231
232
amor por Bogot
Fernando Guzmn Rodrguez
1
Introduccin
Desde 1995 Bogot logr mejorar los indicadores de convivencia y reducir los homicidios
apoyada en buena medida en una serie de acciones y campaas denominadas de cultura
ciudadana, mediante las cuales se buscaba llevar a que ms personas cumplieran y
acataran las normas o la ley, bien sea por autorregulacin o ayudando a regular a otros en
su comportamiento, especialmente en el espacio pblico. La etapa clsica de esta expe-
riencia y por lo tanto de referencia esencial se puede ubicar en el periodo del Plan de Desa-
rrollo Formar Ciudad 1995-1997.
Sin embargo, este patrimonio de innovacin en gestin pblica ha tenido distintas
etapas, y los gobiernos de la ciudad se han caracterizado tambin por el tipo de enfoque
o el grado de nfasis que le han impreso a esta herramienta. Lo cierto es que la cultura
ciudadana como herramienta de gobierno logr arraigarse en la ciudadana, y las admi-
nistraciones no pueden ser indiferentes a esta realidad. Pese a ello, an se requieren
esfuerzos por consolidar los arreglos institucionales y los dispositivos de la accin del
gobierno, as como la consolidacin de una poltica pblica que permita profundizar este
enfoque de cambio y logre establecer las condiciones para la continuidad como estrategia
del mejoramiento de la convivencia, la seguridad y la calidad de vida de los habitantes de
Bogot.
Las administraciones de Antanas Mockus de los periodos 1995 - 1997 y 2001 - 2004
avanzaron en la conceptualizacin de la cultura ciudadana como la base metodolgica que
pretenda instaurar la cultura ciudadana como enfoque transversal en la formulacin y apli-
cacin de cada una de las polticas pblicas instauradas por el Distrito. A su vez, el gobierno
de Enrique Pealosa en su Plan de Desarrollo 1998-2001 Por la Bogot que queremos
orient este tema hacia la transformacin fsica de la ciudad, para lo cual se requera la
recuperacin del espacio pblico, para generar mejores condiciones en la calidad de vida,
1 Director del programa Amor Por Bogot, Secretara General de la Alcalda Mayor de Bogot.
233
en los comportamientos ciudadanos, en la gobernabilidad y en el sentido de pertenencia
urbano. En cuanto al Gobierno de Luis Eduardo Garzn, en el ao 2004 dio un giro a este
tema con el Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia, en el cual se hizo nfasis en el reco-
nocimiento y reivindicacin de derechos y en la inclusin de comunidades diversas.
El actual gobierno del Alcalde Samuel Moreno Rojas, 2008-2012, tiene una gran
voluntad de avanzar hacia la consolidacin de una poltica pblica de cultura ciudadana
para la Bogot de hoy, que establezca lineamientos y diseos institucionales de largo plazo,
con la idea de que los cambios de gobierno no se encuentren ante la disyuntiva de hacer o
no cultura ciudadana, sino que encuentren en ello una poltica de continuidad que a su vez
sea compatible y se pueda enriquecer con los nuevos programas de gobierno.
En este sentido, el derecho a la ciudad y el mejoramiento de la convivencia son dos
de los ejes que sostienen el enfoque del programa Amor por Bogot como programa de
cultura ciudadana del actual gobierno de Bogot. Este recoge los avances y logros acumu-
lados a en las distintas experiencias de la ciudad.
En este artculo se expondr la concepcin que tiene el gobierno de la Bogot Posi-
tiva 2008-2012 sobre el tema. En la segunda parte, se presentan las grandes lneas del
programa Amor por Bogot y sus logros ms relevantes hasta la fecha.
la cultura ciudadana desde el Programa Amor por
Bogot
Teniendo presentes los enfoques mediante los cuales se desarrollaron las acciones de
cultura ciudadana, el gobierno de la Bogot Positiva 2008-2012 ha querido recoger y
reforzar los logros obtenidos en las administraciones antecesoras, combinando y mejo-
rando cada una de las estrategias dirigidas a mejorar la convivencia ciudadana. Lo anterior
mediante el desarrollo de una poltica pblica que permita darle ms alcance y sostenibi-
lidad a la cultura ciudadana.
El Plan de Desarrollo 2008-2012 Bogot Positiva, Para vivir Mejor, se concibi a partir
de los siguientes objetivos estructurantes: Ciudad de Derechos, Derecho a la Ciudad,
Ciudad Global, Participacin, Descentralizacin, Gestin Pblica Efectiva y Transparente, y
Finanzas Sostenibles.
234
El objetivo estructurante Derecho a la Ciudad se propone
construir con la gente y para la gente una ciudad positiva, como escenario de las actividades
humanas, en las que el ordenamiento territorial promueva el desarrollo integral, equitativo
y ambientalmente sostenible y permita el efectivo disfrute de los derechos, para lo cual se
desarrollarn acciones que dignifiquen el hbitat, hagan ms eficiente la movilidad, generen
condiciones de reconciliacin, convivencia, paz y seguridad, y promuevan la identidad, el
reconocimiento de la diversidad y el dilogo intercultural, con base en un modelo de desarrollo
democrtico, social e incluyente.
El Programa Amor por Bogot, busca consolidar la cultura ciudadana, entendindola
como el sistema de valores, prcticas y normas mnimas de comportamiento y accin
colectiva, que son compartidas y legitimadas socialmente porque permiten la convivencia,
la solidaridad y respeto por el otro, as como el disfrute sostenible de los bienes colec-
tivos. Su objetivo es fortalecer las relaciones entre ciudadanos y de estos con el gobierno,
mediante la autorregulacin y la corresponsabilidad, la mayor legitimidad institucional, y
de manera especial, mediante el estmulo de los sentimientos de afecto y respeto mutuo
entre los ciudadanos y su ciudad, buscando mejorar la calidad de las relaciones entre los
ciudadanos y de estos con su ciudad.
El Programa Amor por Bogot, no slo concibe a los bogotanos en su dimensin de
ciudadanos sujetos de derechos y deberes, sino tambin en su dimensin humana, que
orienta y regula sus comportamientos y relaciones con los otros y el entorno, mediante
emociones o sentimientos positivos o negativos. Se pretende redimensionar las relaciones
entre los ciudadanos, la Administracin y la polica, desde una visin humana en donde el
componente emocional se convierte en un aspecto trasversal e indispensable, para generar
bienestar colectivo y mejorar la calidad de la convivencia en la ciudad.
Para que esta apuesta de cultura ciudadana se institucionalice en Bogot y sea soste-
nible, es necesaria la participacin y compromiso de todos y todas. La ciudad se cuida y
se construye colectivamente, mediante una relacin corresponsable y emotiva. La Admi-
nistracin suma esfuerzos con la ciudadana, protagonista activa y sujeto de derechos y
deberes, e importante agente de transformaciones culturales. Por eso, Amor por Bogot es
la agenda conjunta de cultura ciudadana entre el gobierno distrital y la ciudadana para la
construccin colectiva de una ciudad ms positiva.
235
Amor por Bogot, entiende al ciudadano no slo como receptor de los beneficios de
la convivencia pacfica y armoniosa, sino tambin como garante de ella. El aspecto inno-
vador de este gobierno es incluir la dimensin humana del ciudadano en este proceso,
tomando en cuenta las emociones. As mismo, el programa reconoce que las instituciones
del Distrito deben transformarse para lograr armona con las perspectivas de inclusin,
servicio, proteccin y capacidad de agencia.
El programa busca disear y consolidar los arreglos institucionales necesarios para
fortalecer la base material y de largo plazo de los proyectos y acciones de cultura ciuda-
dana en coordinacin interinstitucional e intersectorial. Trabaja sobre ejes y estrategias
transversales en los cuales es posible vislumbrar los aportes sustanciales y fundamen-
tales que cada una de las administraciones anteriores realiz frente al tema de cultura
ciudadana, pero en esta ocasin en el marco del eje estructurante del Derecho a la Ciudad.
Los siguientes cuatro ejes buscan contribuir a formar un ciudadano no slo cumplidor
de reglas, sino activo en la participacin en lo colectivo, con recursos y habilidades para
resolver pacficamente los conflictos, y dispuesto a celebrar y cumplir acuerdos que dan
soporte a la convivencia y la seguridad:
Culturas de Paz:
En este eje se enmarca el conjunto de acciones destinadas al

cambio cultural en materia de convivencia pacfica de los y las ciudadanas de Bogot,
en el que se prev intervenir los principales escenarios de conflicto que alteran la convi-
vencia en la ciudad: las parejas, las familias, los escenarios comunitarios y los escena-
rios generados como consecuencia del conflicto armado interno.
Ciudad segura:
Este eje pretende analizar los modelos de construccin de convi-

vencia mediante la transformacin de comportamientos ciudadanos frente al manejo
de los conflictos urbanos, para prevenir las violencias y los delitos. Adicionalmente,
busca generar cambios en las percepciones y las actitudes de las y los ciudadanos
frente a poblaciones particularmente vulnerables a la violencia, tales como jvenes,
poblacin LGBT y etnias, fomentando las buenas prcticas de convivencia, de reconoci-
miento y respeto de la diversidad y fortaleciendo la afirmacin identitaria de Bogot.
Ciudadana Activa:
En este eje se enmarca el conjunto de acciones destinadas al

cambio cultural para el fomento de las capacidades, la autonoma, la identidad cultural
de los y las habitantes de la ciudad, fortaleciendo la construccin de proyectos indivi-
236
duales y colectivos de vida, de organizacin social y comunitaria y de empoderamiento
en derechos de los y las ciudadanas.
Culturas Cvicas:
En este eje se promueve un conjunto de acciones destinadas a

impulsar el cambio cultural para propiciar la interiorizacin y el cumplimiento de las
reglas de convivencia, fortalecer el sentido de pertenencia a la ciudad y generar un
mayor aprecio por el patrimonio colectivo.
Estos cuatro ejes temticos se ponen en marcha mediante estrategias integrales y
transversales de intervencin tales como:
Estrategia en gestin Pblica: Su funcin principal es dar sostenibilidad y poten-
cializar el proceso iniciado, lo cual implica superar las acciones mediticas de gobierno y
dejar una capacidad instalada en materia de cultura ciudadana, tanto en el mbito admi-
nistrativo como en el mbito de los ciudadanos.
Estrategia territorial: La ciudad es en s misma un escenario de formacin y
un agente constructor del cambio cultural y social. La diversidad, el desarrollo en tecno-
logas de informacin y comunicacin, la experiencia de recepcin de migrantes nacio-
nales y extranjeros, la oferta de servicios de salud y la oferta cultural, son en su conjunto
elementos que diferencian a Bogot de otras ciudades colombianas y ofrecen un poten-
cial de transformacin poltica, permitiendo que sea la ciudad la que oriente la conducta
y la coexistencia de sus ciudadanos. La ciudad es capaz de crear y recrear escenarios
de formacin permanente, gracias al acervo de bienes culturales que se expresan en la
diversidad religiosa, la tradicin histrica, el origen rural y la interaccin regional con otros
departamentos. En este sentido la ciudad se constituye en un cuerpo estructurante capaz
de orientar el sentido de la convivencia de sus ciudadanos y ciudadanas permanentes y
aquellos itinerantes.
Estrategia Pedaggica y participativa: Pretende crear acciones pblicas parti-
cipativas, con las cuales se consolide una poltica pblica de cultura ciudadana de manera
colectiva, que involucre al gobierno, la ciudadana y la polica, y que logre generar cambios
en el comportamiento social y poltico de los ciudadanos.
La materializacin y articulacin de los aspectos mencionados se realiza mediante
proyectos trasversales, ejecutados en cada uno de los ejes temticos y con las estrategias
propuestas. Se desarrollan mediante alianzas estratgicas con el sector pblico, privado y
la comunidad, buscando potencializar la corresponsabilidad. Algunos de los proyectos que
237
se encuentran en ejecucin por parte del Programa Amor por Bogot en este momento son:
Carrera Sptima, Localidades, Obra Pblica, Cdigo de Polica, Estmulos a los Compor-
tamientos Ciudadanos, Hbitos de Vida Saludable, Valoracin del Patrimonio Tangible e
Intangible.
Cada uno de estos proyectos busca incidir positivamente en los comportamientos
ciudadanos individuales o colectivos para aportar al mejoramiento de la convivencia y la
cultura ciudadana.
Es importante mencionar que no todos los proyectos de Amor por Bogot tienen igual
magnitud. El Proyecto carrera sptima se ha convertido en uno de los emblemas del
programa por su transversalidad. Este se articula con cada uno de los ejes temticos y
estrategias de accin y adicionalmente involucra a diferentes sectores pblicos y privados
en su ejecucin. Dicho proyecto pretende recuperar la carrera sptima como el corredor
urbano emblemtico de la ciudad mediante acciones de pedagoga, cultura y adminis-
tracin que aumenten su aprecio social y su uso colectivo como lugar de movilidad y
encuentro, creando un eje urbano de cultura ciudadana. Lo anterior mediante la realizacin
de las siguientes actividades: escenificacin de rutinas y comportamientos deseables,
adecuacin espacial de contextos, suscripcin y adhesin a redes y protocolos ciudadanos,
operativos de regulacin, difusin de normas y control administrativo, diseo y produccin
de la marca de ciudad de la sptima, e intervenciones socioculturales y artsticas.
Es necesario mencionar que ms all de los objetivos materializados mediante los
ejes temticos y las estrategias implementadas por el Programa Amor por Bogot a nivel
institucional y distrital, las acciones y proyectos planeados buscan contribuir tambin a
apuestas de ciudad posicionadas a nivel internacional, y as aportar a la construccin de
un modelo de ciudad vislumbrado en el Plan de Desarrollo Distrital. Algunas de ellas son:
Ciudad Protectora, Ciudad Segura y Humana, Ciudad Sostenible.
Adicionalmente, el Programa Amor por Bogot busca que la ciudad se sume a
propuestas internacionales de inters en cultura ciudadana, tales y como Ciudades
Educadoras adelantada por la Asociacin Internacional de Ciudades Educadoras desde
su primer congreso de 1990 en Barcelona, Espaa. Estas apuestas de ciudad constituyen
para el Programa Amor por Bogot objetivos a mediano y largo plazo que orientarn tanto
el diseo como la implementacin de acciones y proyectos de cultura ciudadana.
238
Algunos avances generales e intersectoriales de Amor
por Bogot
Las acciones ms sobresalientes realizadas por el Programa durante el 2009 dentro de sus
ejes temticos y estrategias transversales son:
De acuerdo con la estrategia pedaggica y de participacin, se han realizado eventos
ldicos a travs de los cuales se formaron personas en temas relacionados con normas y
pactos de seguridad y convivencia, como solucin a algunos problemas que se presentan
en las localidades de Fontibn, Usaqun, Santa Fe y Teusaquillo. Adicionalmente, se
adelantaron eventos de formacin y sensibilizacin para promover la adquisicin de
competencias ciudadanas relacionadas con el uso, cuidado, aprovechamiento y defensa
del espacio pblico de la ciudad, y se prest asistencia y acompaamiento en orientacin
jurdica y tcnica a la poblacin afectada por desalojos.
En el eje temtico de Cultura Cvica, a travs de una estrategia pedaggica se realizaron
capacitaciones en instituciones y comunidades educativas en temas de movilidad a ciuda-
danos con movilidad reducida, conductores de servicio particular, motociclistas, peatones,
ciclistas, conductores de alimentadores de Transmilenio, conductores de transporte
pblico individual, colectivo, transporte escolar y carreteros (traccin animal), entre otros.
Para el eje Construccin de Paz y Reconciliacin se avanz en el proceso de creacin
del Centro del Bicentenario: Memoria, Paz y Reconciliacin en Colombia. Se realiz el
concurso arquitectnico de anteproyectos del mismo nombre con la Sociedad Colombiana
de Arquitectos. A su vez, se iniciaron procesos de recoleccin de insumos para el Centro del
Bicentenario fsico y virtual y se consolidaron alianzas con algunas de las principales orga-
nizaciones de vctimas de la violencia.
Adicionalmente y como uno de los mayores logros que incluy todos los ejes y estra-
tegias del programa se llevaron a cabo, desde el lunes 18 de mayo de 2009 y durante
7 semanas, las semanas de Amor por Bogot, que pretendan generar un cambio de
comportamiento en los ciudadanos frente a la convivencia, el sentido de perteneca y la
corresponsabilidad, mediante la realizacin de diferentes acciones en puntos estratgicos
de la ciudad, para integrar al ciudadano y hacerlo parte de un territorio. Cada semana trat
un tema e invit a la ciudadana a tener gestos de amor por la ciudad, a travs de activi-
dades ldicas como foros virtuales de reflexin, debates en espacios de opinin, acuerdos y
reconocimientos a actores sociales.
239
Si bien el cambio de los comportamientos ciudadanos es una trasformacin gradual y
compleja, las semanas de Amor por Bogot invitaron a la reflexin sobre la importancia
de la trasformacin positiva de la cultura ciudadana. Adicionalmente, en estas semanas se
pudo vislumbrar que las personas que habitan en Bogot quieren mejorar la relacin que
tienen con la ciudad y con los otros ciudadanos. De all que el principal potencial a resaltar
es que s hay amor por Bogot, hay ganas de hacer cosas positivas por la ciudad y su ciuda-
danos. Al indagar durante las semanas qu es Amor por Bogot, la mayora de personas
respondi que es respetar al otro u otra, cuidar la ciudad, respetar las normas y no conta-
minar la ciudad
2
.
2 Todos los viernes, el Observatorio de Culturas realiz en promedio 500 sondeos de opinin en diferentes
puntos de la ciudad sobre la semana que estaba terminando.
240
La formacin cognitiva, afectiva y comportamental en derechos colectivos, a travs del arte
contemporneo, la cartografa, la pedagoga audiovisual y las expediciones por la ciudad,
mejora los indicadores de cultura ciudadana, es decir la convivencia y pertenencia urbanas, el
respeto por el patrimonio pblico, el reconocimiento de los derechos y deberes y el sentido de
participacin colectiva (Yolanda Sierra Len. Hiptesis general de Investigacin. IDEP 2009)
Introduccin
El Instituto para la Investigacin Educativa y el Desarrollo Pedaggico, IDEP, es una entidad
adscrita al sector Educacin, cuya finalidad es desarrollar, fomentar y divulgar la investi-
gacin educativa, la innovacin pedaggica y el seguimiento y evaluacin de las polticas
pblicas para el mejoramiento de la calidad de la educacin en Bogot, bajo principios
cientficos, solidarios y democrticos. En esencia el IDEP estructura y desarrolla proyectos
para resolver preguntas de investigacin que generan innovaciones pedaggicas.
pEdagoga ciudadana:
formacin En
cultura ciudadana
para nios, nias
y jVEnEs
dE Bogot
Instituto para la Investigacin Educativa y el
Desarrollo Pedaggico IDEP*
* Coautores: lvaro Moreno Durn, Director IDEP. Yolanda Sierra Len, Coordinadora de Investigacin en Peda-
goga Ciudadana. Jean Carlo Snchez, Coordinador Tcnico. ngela Torres Isaza, Coordinadora de Intervenciones
pedaggicas.
241
Pedagoga Ciudadana es una de las investigaciones que adelanta el IDEP, la cual
responde a la siguiente pregunta: Cul es la estrategia pedaggica para formar, a largo
plazo, ciudadanos y ciudadanas en cultura ciudadana, en una ciudad como Bogot?
Para responder esta pregunta, el IDEP se uni con la Secretara de Integracin Social, la
Secretara de Movilidad, la Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte, el Instituto Distrital
de Patrimonio Cultural, el Departamento Administrativo para la Defensa del Espacio
Pblico, el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogot, el Fondo de Prevencin y Atencin de
Emergencias de Bogot y el programa Amor por Bogot, liderado por la Secretara General,
y en conjunto disearon e iniciaron la investigacin. Estas entidades hermanadas a travs
de convenios de cooperacin, desarrollan, adicionalmente, el principio de poltica pblica
del Plan de desarrollo Bogot Positiva, que busca promover cambios en los compor-
tamientos y las actitudes de las y los habitantes de la ciudad, orientados a fortalecer el
sentido de lo pblico, el disfrute corresponsable de lo colectivo y las condiciones de convi-
vencia y el respeto por el otro
Pedagoga Ciudadana y Cultura Ciudadana
Pedagoga Ciudadana es una investigacin longitudinal aplicada que busca disear, imple-
mentar y evaluar una propuesta de intervencin pedaggica para la formacin en cultura
ciudadana y que contribuya al desarrollo de una ciudadana activa, e implementar un
sistema de medicin en cultura ciudadana para nios, nias y jvenes de Bogot. Desde
esta perspectiva, la Pedagoga Ciudadana es un medio para lograr el fin de formar en
cultura ciudadana.
La cultura ciudadana, por su parte se entiende como un conjunto de prcticas sociales
que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana, conducen al respeto
del patrimonio comn, al reconocimiento y ejercicio de derechos y deberes ciudadanos, y
a la creacin de sentido de participacin. De este concepto es importante destacar que la
cultura ciudadana, como se entiende aqu, est restringida exclusivamente a prcticas que
generan cinco resultados denominados en la investigacin como Dimensiones de la Cultura
Ciudadana: 1. Pertenencia urbana, 2. Convivencia urbana, 3. Respeto al patrimonio comn,
4. Reconocimiento y ejercicio de derechos y deberes, 5. Participacin democrtica.
La construccin de ciudadana implica el desarrollo de una serie de competencias
compartidas por la colectividad. Las competencias as comprendidas implican la corre-
lacin de tres elementos, que se consideran constitutivos de los seres humanos: sistema
242
valorativo o afectivo, sistema cognitivo y sistema expresivo o comportamental. Dicho de otro
modo y para efecto de la Pedagoga Ciudadana, es preciso tener en cuenta en un proceso
de formacin en Cultura Ciudadana, que lo humano contiene afectos, conocimientos y
comportamientos
1
.
Desde este punto de vista, una persona sera competente cuando es capaz de hacer
uso de los tres sistemas que caracterizan a los humanos, es decir, cuando es capaz de
reflexionar sobre los hechos que observa (contexto) y sobre s mismo, es capaz de valorar
estos hechos y, adicionalmente, es capaz de expresar a otros las reflexiones y juicios que
ha elaborado.
El sistema cognitivo es el que permite codificar, descodificar, comprender, relacionar,
excluir, argumentar, definir, hipotetizar y realizar todas las operaciones mentales propias
de los humanos. En el marco de este sistema se llevan a cabo los pensamientos y razona-
mientos de los sujetos y es claro que ste es el sistema humano que produce los conoci-
mientos al realizar distintas operaciones cognitivas.
El sistema afectivo o valorativo evala los hechos realizando operaciones afectivas
como valorar, optar y proyectar. Este sistema permite a las personas relacionar los hechos
con sus propias personalidades, definir sus necesidades, anhelos y motivaciones. De igual
manera, es el sistema que permite a los sujetos evaluar y juzgarse a s mismos y a los otros
individuos. Las emociones, sentimientos, actitudes, valores y principios son instrumentos
propios del sistema valorativo o afectivo.
El sistema expresivo, llamado comportamental en este estudio, es el que permite a los
individuos dar a conocer a los dems los resultados de las operaciones que realizan sus
sistemas cognitivo y afectivo, es decir, ste es el sistema que le permite expresar lo que
ocurre en su pensamiento y su sentir. Este sistema se caracteriza por lo que es comn-
mente identificado como comportamientos; en la accin de las personas se hace evidente
aquello que saben, creen, sienten y valoran de s mismos y de otros.
Con la formacin en las cinco dimensiones de la cultura ciudadana y en las compe-
tencias anotadas, Pedagoga Ciudadana, pretende formar sujetos activos donde los
ciudadanos hacen propio lo pblico y desarrollan capacidades para poder reivindicar sus
1 De Zubira, M. (1999) Pedagoga Conceptual. Desarrollos filosficos, pedaggicos y psicolgicos. Fondo de
publicaciones Bernardo Herrera Merino. Fundacin Alberto Merani. Bogot.
243
derechos y hacer propuestas polticas que recojan sus intereses y expectativas orientadas
por un sentido colectivo.
2
En este sentido, la cultura ciudadana, en el marco de una formacin escolar, se entiende
como una combinacin de situaciones en las cuales los nios, nias, y jvenes, sienten,
piensan y actan con base en una idea sobre lo compartido en la ciudad; en donde cada
uno reconoce la relacin que tiene con el otro, identificando y respetando la manera de
relacionarse con los dems, adems de comprender la importancia de los objetos mate-
riales y simblicos que comparte con quienes habitan la ciudad, como el mobiliario urbano,
las tradiciones o la lengua. As mismo, la cultura ciudadana evoca la valoracin que nios,
nias y jvenes otorgan a los derechos y los deberes como pautas y herramientas que les
permiten acceder a beneficios y propender por el bienestar comn. De igual manera la
cultura ciudadana se expresa cuando nios, nias y jvenes pueden hacer parte de la toma
de decisiones que involucren a su colectividad.
metodologa de la investigacin
Fases
En trminos metodolgicos, el estudio se desarrolla como una investigacin longitudinal
aplicada, diseada para 8 aos desde 2009 hasta 2017, para poblacin escolar de Bogot y
debe surtir cinco fases establecidas en el IDEP como obligatorias para un estudio de esta
naturaleza: identificacin, formulacin, desarrollo, evaluacin y socializacin.
los nios, las nias y los jvenes
La investigacin se realiza con poblacin escolar de Bogot. Se trata de un estudio longi-
tudinal, es decir, se trabajar durante un lapso de tiempo determinado con una misma
poblacin. La muestra se inicia con nios y nias de aproximadamente ocho aos (ciclo 2),
los cuales se acompaaran durante ocho aos (al terminar sus estudios secundarios), para
evaluar los cambios a nivel cognitivo, afectivo y comportamental en relacin con la cultura
ciudadana.

Componentes de la Investigacin
Teniendo en cuenta que los objetivos y preguntas de investigacin se centran en la forma-
cin de cultura ciudadana para poblacin escolar, y que este proceso requiere el desarrollo
2 Cfr. Ciudadana y escuela. IDEP. 2004. P .13.
244
de acciones directas sobre dicha poblacin, se plantea la necesidad de organizar las activi-
dades en dos componentes, uno tcnico y uno administrativo. El componente tcnico tiene
a su vez dos lneas de trabajo: lnea de medicin y lnea de intervenciones pedaggicas.
La primera, tiene como objetivo la creacin de un sistema de medicin de indicadores de
cultura ciudadana para poblacin escolar, en las cinco dimensiones de cultura ciudadana
ya sealadas. La medicin contempla aspectos de cultura ciudadana en los mbitos cogni-
tivo (conocimiento), afectivo (valores y afectos) y de comportamiento (prcticas). El instru-
mento de lnea de base para segundo ciclo ser aplicado en el segundo semestre del 2009
a 3.417 estudiantes y tendr representatividad por tamao y por naturaleza del colegio. La
lnea de medicin hace seguimiento, anlisis y evaluacin del avance del proyecto y de la
poblacin objeto del mismo. La lnea de intervenciones pedaggicas tiene como finalidad
implementar estrategias que permitan modificar efectivamente comportamientos de la
poblacin en relacin con los aspectos relacionados con la cultura ciudadana.
Desde el punto de vista temtico, la investigacin apela a los derechos colectivos como
elemento fundamental para la formacin en cultura ciudadana. Estos derechos, reglamen-
tados en la ley 472 de 1998, se caracterizan por resguardar los intereses de la comunidad
y trascender los intereses individuales
3
. Caractersticas estas que los acercan a los temas
estratgicos de la ciudad. Pedagoga Ciudadana considera que los derechos colectivos son
relevantes para orientar los procesos de formacin en cultura ciudadana, y por ello realiz
una agrupacin de los 14 derechos establecidos en el artculo 4 de la ley, en cuatro grandes
grupos: medio ambiente, espacio pblico y desarrollo urbano, moralidad administrativa y
patrimonio cultural, que son los grandes ejes temticos de la investigacin.
Teniendo como punto de partida la ciudad y los derechos colectivos se implementarn
dos grandes estrategias de intervencin pedaggica: 1. Expediciones Urbanas, consistentes
en una serie de recorridos que realizan los nios, las nias y los jvenes por el patrimonio
cultural, el medio ambiente y el espacio pblico de diferentes zonas de Bogot, a travs
de los cuales se forman en moralidad administrativa o tica pblica, respeto por el patri-
monio pblico, convivencia, derechos, deberes y participacin ciudadana. 2. Trabajo en aula,
permite un enfoque y una aproximacin personal, que refuerza la experiencia directa con la
ciudad.
3 Rincn, J. (2004). Las generaciones de los derechos fundamentales y la accin de la Administracin
Pblica. Universidad Externado de Colombia
245
construir
ciudadana,
una tarEa
dE todos
El sector empresarial de la ciudad tiene una gran tarea en la construccin de ciudadana.
En sus manos recae la funcin de generar empleo, de promover el desarrollo y de estimular
la creacin de riqueza, con tica y sentido de responsabilidad social y ambiental.
As lo ha entendido la Cmara de Comercio de Bogot (CCB) que, al adoptar los valores
de responsabilidad social, tica y excelencia, ha asumido un compromiso con el desarrollo
social, empresarial, comunitario y del medio ambiente de Bogot y la regin, a travs de
programas de apoyo empresarial y mejoramiento del entorno.
Nuestros servicios estn orientados a ofrecer a los empresarios herramientas y meca-
nismos para ejercer su actividad de forma responsable, porque entendemos la responsabi-
lidad social empresarial como un sistema de gestin que considera los impactos sociales,
econmicos y ambientales de la actividad empresarial y que abre un dilogo cercano y
transparente con sus grupos de inters, es decir, con las autoridades, los clientes, los
proveedores, los accionistas y la comunidad.
As, la empresa adquiere un sentido ms amplio que trasciende las fronteras de la orga-
nizacin y llega a la comunidad y a la sociedad. Si contamos con empresas cuyo compor-
tamiento tico est basado en principios como el respeto a la dignidad y a los derechos de
las personas, que obran con transparencia, lealtad y buena fe, irradiaremos estos mismos
valores en nuestra sociedad.
Dentro de este marco, por medio de nuestro Centro de Arbitraje y Conciliacin, contri-
buimos de manera efectiva a la solucin de controversias por medio del arbitraje y la conci-
246
liacin, logrando el posicionamiento de la CCB como principal promotora de los mtodos
alternativos de solucin de conflictos en Amrica Latina, no slo empresarialmente sino
tambin en los mbitos social y comunitario, en los que desarrolla programas de Concilia-
cin Escolar y Conciliacin Comunitaria.
Estos programas contribuyen a generar una cultura de solucin pacfica de conflictos,
a travs de la sensibilizacin y capacitacin de la poblacin en habilidades y tcnicas
de conciliacin, con nfasis en la preparacin de lderes comunitarios y jvenes que se
convierten en multiplicadores del modelo en sus entornos.
Desde nuestro Centro de Emprendimiento Bogot Emprende, guiamos a las empresas
en su tarea de constituirse, crecer y consolidarse, en un marco de formalizacin y forta-
lecimiento. Mediante los servicios de apoyo empresarial, la CCB fomenta la cultura del
emprendimiento en la ciudad y la regin, facilita el acceso al financiamiento, fortalece el
mercado interno y la internacionalizacin de las empresas, apoya la innovacin para la
transformacin productiva de las empresas y genera programas que permiten al empre-
sario implementar prcticas de Responsabilidad Social Empresarial.
Durante los ltimos siete aos, la entidad ha orientado e informado a ms de 690.000
emprendedores y empresarios en materia de creacin de empresas. Apoy la creacin de
ms de 5.900 empresas y ha sensibilizado a ms de 50.000 jvenes interesados en crear
empresa a travs de programas de emprendimiento como el de Jvenes Empresarios, que
ofrece una plataforma integral de servicios para personas entre 18 y 27 aos, sobre la base
de la orientacin, formacin y asesora de nuevas empresas.
A travs del Foro de Presidentes de la CCB lideramos procesos de transformacin
empresarial con el proyecto Empresas en Trayectoria MEGA, en el que presidentes y
gerentes de grandes compaas acompaan a otras empresas en procesos de pensa-
miento estratgico y en la formulacin de metas ambiciosas para el mejoramiento de su
competitividad.
Mediante la Corporacin Ambiental Empresarial, filial nuestra, brindamos apoyo a las
empresas para la incorporacin de tcnicas de produccin ms limpia o para que dentro
del programa de Zonas Ambientalmente Competitivas en las diferentes localidades de
Bogot, realicen proyectos de descontaminacin visual, auditiva o de manejo de residuos
slidos, es decir, para que desarrollen su actividad manejando y mitigando sus impactos
ambientales.
247
Las regiones con altos niveles de competitividad se caracterizan por tener una fuerte
cooperacin pblico-privada para desarrollar proyectos estratgicos. Por esto, la CCB es un
aliado estratgico del desarrollo de Bogot y su entorno, pues a travs de sus programas
cvicos y sociales promueve el fortalecimiento de escenarios de concertacin y ejerce la
vocera de los intereses del sector empresarial y de la comunidad ante las autoridades
distritales, departamentales y nacionales. Su gestin est encaminada a promover la
construccin de un escenario regional que mejore las condiciones para generar negocios,
empleo y bienestar ciudadano, con el propsito de posicionar a Bogot y su regin como
una de las cinco ciudades de Amrica Latina con mejor calidad de vida.
Adems, nuestra entidad fomenta el pensamiento estratgico de la ciudad y la regin
mediante el desarrollo permanente de estudios e investigaciones para promover el cono-
cimiento, anlisis, debate y proyeccin de los empresarios, las autoridades y la comunidad
en temas econmicos, sociales, de seguridad ciudadana, institucionales y urbansticos.
Igualmente, con el fin de hacer seguimiento a los temas de gestin de la Administracin
Distrital de mayor impacto en la calidad de vida de los ciudadanos y en la actividad produc-
tiva, la CCB lidera la realizacin de veeduras al Plan de Desarrollo Distrital, a la gestin del
Concejo Distrital, a las finanzas pblicas de algunos municipios y a proyectos en aspectos
crticos como la movilidad y los servicios pblicos.
A travs de su participacin en el proyecto Bogot Cmo Vamos, producto de la alianza
interinstitucional con la Casa Editorial El Tiempo y la Fundacin Corona, la CCB promueve
un ejercicio ciudadano de seguimiento peridico y sistemtico a los cambios en la calidad
de vida de la ciudad, a travs de la observacin permanente del cumplimiento del Plan
de Desarrollo por parte de la Administracin Distrital y de la evolucin de las condiciones
de vida de la ciudad en trminos de mayor acceso a bienes y servicios de mejor calidad,
teniendo en cuenta tanto indicadores tcnicos como la percepcin ciudadana. Esta inicia-
tiva tambin promueve la participacin ciudadana en los asuntos pblicos a travs del
ejercicio del control social sobre el manejo de temas de inters colectivo.
Para la Cmara de Comercio de Bogot, los ejercicios de corresponsabilidad y la
promocin de la cooperacin pblico - privada para fortalecer la cultura ciudadana y para
formular una agenda pedaggica conjunta, constituyen oportunidades para mejorar la
calidad de vida de todos los ciudadanos, fortaleciendo la convivencia, la cohesin social y
la promocin del desarrollo econmico sostenible de la ciudad y la regin, los cuales cons-
tituyen objetivos estratgicos de nuestra entidad.
248
En este marco, en el ao 2008, la CCB, la Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte
de la Alcalda Mayor de Bogot, Corpovisionarios, la Fundacin Terpel y FENALCO - Bogot,
celebramos una alianza orientada a la coordinacin de acciones interinstitucionales con el
fin de identificar una ruta de largo plazo que consolide el enfoque de la cultura ciudadana
en Bogot, como una alternativa que ha demostrado ser exitosa en la construccin de una
ciudadana responsable.
A travs de la activa participacin de la entidad en estos ejercicios de construccin de
ciudadana, reiteramos nuestro compromiso con el enfoque de cultura ciudadana, el cual
consideramos innovador en la formulacin de polticas pblicas dirigidas a mejorar la
capacidad de los ciudadanos para convivir sin violencia, promover la apropiacin y el ejer-
cicio de los derechos, cumplir las normas y fomentar su cumplimiento, resolver pacfica-
mente los conflictos, celebrar y cumplir acuerdos, incentivar la regulacin no solo por la ley
sino tambin por la propia conciencia, por los dems y por las normas sociales, y as mismo
fortalecer las instituciones y la gestin pblica.
Nuestro compromiso es avanzar sobre los resultados en materia de cultura ciudadana
obtenidos en la ciudad hasta el momento, fortalecerlos, profundizarlos y continuar inno-
vando para seguir construyendo una ciudad cada da ms competitiva y con una mejor
calidad de vida para sus ciudadanos.
Con la publicacin de este libro, avanzamos en el objetivo de continuar con la medicin
del tema y preservar la posibilidad de analizar y aprender de los cambios de la ciudad en
el tiempo, a partir de los resultados de la Encuesta de Cultura Ciudadana en Bogot 2008,
y del diagnstico orientado a detectar y trazar la ruta de la cultura ciudadana para Bogot,
la cual, insistimos, debe ser entendida como una ruta de ciudad y no slo como un plan de
gobierno.
Como capital y pionera del desarrollo humano en Colombia, el debate sobre la cultura
ciudadana en Bogot trasciende el mbito local y se convierte en un debate nacional,
permitiendo a las diferentes ciudades del pas construir sobre nuestros avances, as como
innovar, corregir y mejorar estas experiencias.
Estamos seguros de que este libro contribuir al desarrollo de un dilogo productivo
entre el sector privado, la ciudadana y el sector pblico, que nos permitir concertar
acciones que respondan a los retos planteados en materia de cultura ciudadana, garan-
tizando la presencia creativa del sector privado en la consolidacin de una concepcin de
ciudad donde la seguridad y la convivencia se desarrollen sobre la base de la cooperacin.
249
la cultura
ciudadana En
El marco dE la
rEsponsaBilidad
corporatiVa
dE la
organiZacin
tErpEl
Amaury de la EspriellaFundacin Terpel
La Organizacin Terpel entiende que su liderazgo en la distribucin de combustibles y sus 40 aos
de operacin la comprometen a ser una empresa socialmente responsable.
La Responsabilidad Corporativa en la Organizacin Terpel se enmarca en una estrategia
integral que genera valor medible e involucra aspectos internos y externos de la compaa,
concentrados en diferentes frentes: nuestros empleados, cuidado del medio ambiente y
comunidad.
En cuanto a inversiones en la comunidad, Terpel invierte en el pas con tres lneas de
accin: la Estrategia de Sostenibilidad, la Estrategia de Inversin Social Corporativa y
Regional y la Fundacin Terpel.
250
la Fundacin terpel
En su bsqueda de un nicho donde actuar y cumplir de manera eficiente su misin de
responsabilidad social, la Organizacin Terpel decidi crear en el ao 2004 la Fundacin
Terpel, para fortalecer el compromiso del sector privado con la educacin del pas en
mbitos referentes a la movilidad y la cultura ciudadana. Con esta decisin, la Organizacin
pas de un esquema de donaciones como contribuyente pasivo de causas sociales, a uno
que acumula un saberhacer.
La Fundacin tiene como eje temtico la educacin ciudadana en nuestro pas, y su
misin consiste en desarrollar proyectos educativos que fortalezcan las habilidades, las
actitudes y los conocimientos necesarios para un mejor desarrollo de la cultura ciudadana,
estimulando la utilizacin activa de nuestras ciudades.
Actualmente la Fundacin opera en seis ciudades capitales: Bogot, Cali, Barranquilla,
Bucaramanga, Manizales y Medelln, articulando actores pblicos y privados para el desa-
rrollo de nuestros programas y formulando estrategias enfocadas a mejorar la calidad de la
educacin ciudadana en Colombia.
Terpel est comprometida con el desarrollo de proyectos educativos que formen mejores
ciudadanos en tres reas que hemos identificado como prioritarias: espacio pblico, ciuda-
dana y movilidad. Para lograrlo nos hemos propuesto los siguientes objetivos:
Contribuir a mejorar la educacin ciudadana tanto en las aulas escolares como fuera de
ellas por medio del diseo y la implementacin de modelos de intervencin.

Facilitar y promover la utilizacin de la ciudad, sus hitos, espacios e instituciones
pblicas para fortalecer la educacin ciudadana.

Participar y contribuir en la generacin de metas, indicadores y estrategias para el
mejoramiento de la educacin ciudadana.

la gestin local de la cultura ciudadana
La Fundacin Terpel ha establecido alianzas estratgicas en cada ciudad para la opera-
cin de los programas. Dichas alianzas, con organizaciones tanto pblicas como privadas,
involucran al gobierno nacional, a gobiernos municipales y locales, medios de comunica-
cin, organizaciones locales, entre otros. La Fundacin ha puesto al servicio de las admi-
nistraciones locales sus programas con el fin de aunar esfuerzos a travs de esquemas de
251
corresponsabilidad para la gestin, financiacin e implementacin de proyectos de educa-
cin ciudadana enmarcados en las siguientes iniciativas:
Programa salidas Pedaggicas que Ensean Ciudad
El objetivo del programa es mejorar la calidad de la educacin pblica al fortalecer el
sentido de pertenencia de los jvenes y docentes hacia sus ciudades, barrios y entornos
cercanos convirtiendo a la ciudad en una herramienta educativa que contribuya a formar
mejores ciudadanos.
Los profesores, ampliamente capacitados, buscan que las salidas pedaggicas sean
relevantes en su plan de estudios y mejoren la calidad de su enseanza de una forma
dinmica, creativa e integral. El programa acompaa a docentes y brinda acceso a los estu-
diantes de colegios pblicos a parques, museos y diversos sitios de la ciudad, que de otra
manera no llegaran a conocer y disfrutar.
logros:
149.524 estudiantes beneficiados en cuatro aos.
En una de cada dos instituciones educativas oficiales de Medelln y Manizales se ha

implementado el programa.
Durante 2008 se capacitaron 1.464 docentes (863 en Medelln y 601 en Manizales).
Las evaluaciones de impacto demuestran una relacin directa entre el programa y la
mejora de las competencias ciudadanas de los jvenes cuyos colegios participan en el

programa.
Proyecto la ruta Amarilla que Ensea Ciudad
El objetivo del programa es facilitar el uso y conocimiento de la ciudad a grupos poblacio-
nales vulnerables y favorecer la inclusin social. A travs de la Ruta Amarilla, la Fundacin
promueve el uso del espacio pblico como un instrumento para generar un mayor sentido
de pertenencia a travs de recorridos educativos por la ciudad. La Ruta Amarilla se desa-
rrolla en un colorido bus, a bordo del cual los usuarios conocen la ciudad de una forma
divertida mientras aprenden de ella. El proyecto se lanz en Bucaramanga y Cali en 2008 y
a finales de 2009 se lanzar en Bogot.
252
logros:
El programa se ha consolidado en cuatro ciudades capitales y con l se han generado
alianzas con distintas empresas como compromiso de responsabilidad social empresa-

rial, fomentando la colaboracin pblico-privada en torno a un proyecto social.
En cuatro aos, un total de 107.377 personas de escasos recursos han participado en el
programa (35.076 en Medelln, 54.718 en Manizales, 4.729 en Bucaramanga, en Neiva

11.700 y 1.154 en Cali).
Programa de Cultura Ciudadana en el Espacio Pblico
El programa tiene dos componentes y est dirigido a mejorar las actitudes y los comporta-
mientos de los ciudadanos en el espacio pblico y en la movilidad.
Componente: Proyecto voceros y valientes que Ensean Ciudad
El objetivo es brindar herramientas a jvenes de escasos recursos para que, voluntaria-
mente, mediante un trabajo en red, inviten a otros ciudadanos a obedecer la ley y respetar
los acuerdos sociales. Los Voceros y Valientes son capacitados y certificados en cultura
ciudadana por prestigiosas universidades a travs de cursos, con el propsito de fortalecer
sus competencias y liderazgo para convertirse en multiplicadores de la cultura y la educa-
cin ciudadana.
logros:
1.062 jvenes de Cali, Barranquilla y Bucaramanga se han capacitado y trabajan por
mejorar las actitudes y los comportamientos de sus conciudadanos alrededor de la

movilidad y el espacio pblico (395 en Bucaramanga, 336 en Barranquilla y 331 en Cali).
Los jvenes que participan en el programa mejoran sus competencias ciudadanas y
adquieren habilidades de liderazgo y compromiso, convirtindose en agentes de cambio

Voceros y Valientes se ha constituido en una de las redes de voluntariado juvenil ms
grandes de Colombia.
Componente: Diagnsticos de Cultura Ciudadana
La Fundacin Terpel apoya la realizacin de diagnsticos de cultura ciudadana que
permiten conocer, de manera rigurosa, las actitudes, los conocimientos y las percepciones
de los ciudadanos en temas como la convivencia, la movilidad, el cumplimiento de normas,
la seguridad y el espacio pblico, entre otros. Dichos estudios sirven como una herramienta
253
para definir, dirigir y evaluar polticas pblicas en las ciudades, as como una base para que
la Fundacin disee programas de educacin ciudadana.
logros:
Hasta la fecha se han realizado estudios a partir de encuestas de cultura ciudadana en
Cali, Barranquilla, Neiva, Santa Marta, Medelln y Bogot.

Realizacin del Foro de Cultura Ciudadana con Alcaldes, en alianza con Publicaciones
Semana.
Mediante una alianza con el Departamento Nacional de Planeacin y el Fondo de
Prevencin Vial se desarroll el documento Fomentar la cultura ciudadana, que forma

parte del proyecto 2019 Visin Colombia II Centenario del gobierno nacional.
254
BiBlio-
grafa
255
Acosta, Omar, Adaptive Urban Water Demand Management for an Uncertain World; A Case Study: Innovative Water
Demand Management during supply crisis of Bogot in 1997, Master of Science, Faculty for Forest and
Environmental Sciences, Albert Ludwigs Universitt, Freiburg, Berlin, 2009. Documento indito.
Alcalda Mayor de Bogot D.C., Decreto 295 de 1995. Plan de Desarrollo Formar Ciudad, 1995-1998, Bogot, 1995.
Alcalda Mayor de Bogot D.C., Decreto 440 de 2001. Bogot para vivir todos del mismo lado, Bogot, 2001.
Alcalda Mayor de Bogot, Lneas de base y metas de cultura ciudadana. Matriz de nivel de cumplimiento de
compromisos, Bogot, 2003. En: http://www.sdp.gov.co/www/resources/ccc_13_eph_matriz_nivel_cumpli-
miento_compromisos_bvtl_octubre_2003.pdf
Almond, Gabriel; Verba, Sidney, The Civic Culture, Princeton University Press, Princeton, 1963.
Bilba, Horacio, La brecha urbana segn Jordi Borja, en: http://blogs.clarin.com/prosur/2009/10/13/la-brecha-
urbana-segun-jordi-borja
Borja, Jordi, El miedo como poltica, en El Pas, febrero 18 de 2008. Consultado en: www.elpais.com.
Borja, Jordi, Espacio pblico y espacio poltico, en: La ciudad conquistada, Alianza editorial, Madrid, 2003.
Bromberg, Paul, Son perdurables los cambios en cultura ciudadana? Las huellas de cultura ciudadana, en:
Cmara de Comercio de Bogot, Bogot un evento, una dcada, Bogot, 2005.
Bromberg, Paul, Ingenieros y profetas, en: Observatorio de Cultura Urbana (ed.), Reflexiones sobre cultura ciuda-
dana en Bogot, IDCT, Bogot, 2003.
Buvinic M., Morrison A., Shifter M., La violencia en Amrica Latina y el Caribe: un marco de referencia para la accin,
Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 1999.
Carreo, Pedro, Violencia Intrafamiliar. Colombia, 2008, en revista Forensis, INML, 2008.
Clavijo, Sergio, La justicia, el gasto pblico y la impunidad en Colombia, Documentos CEDE- Universidad de los
Andes, Bogot, 1998.
Cdigo de Polica de Bogot D.C. Acuerdo 79 de 2003, Imprenta Distrital, Bogot, 2003.
Cdigo Nacional de Trnsito, en www.colombia.com/noticias/codigotransito/t1c1.asp., Artculo 1.
Colciencias, Ministerio de la Proteccin Social, Encuesta Nacional de Salud 2007, JAVEGRAF, Bogot, 2009.
Coleman, James S., Social Capital in the Creation of Human Capital, en American Journal of Sociology, No. 94,
1988.
Crdoba, Adriana, Entre planeacin y gestin gubernamental: recontextualizacin, Bogot, Universidad de los
Andes, 2002.
Dahl, Robert, Democracy and its critics, Yale University press, New Haven, 1989.
256
Fukuyama, Francis, Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity, Free Press, Nueva York, 1995.
Gaitn, Fernando, Multicausalidad, impunidad y violencia, una visin alternativa, en Revista de Economa Institu-
cional, Vol. 3, No. 5, 2001.
Garca Villegas, Mauricio, Normas de papel. La cultura del incumplimiento de normas, Siglo del Hombre, Bogot,
2009.
Hawkes, Jon, The fourth pillar of sustainability. Cultures essential role in public planning, Common Ground Publis-
hing, Australia, 2001.
Hart, H.L.A., The Concept of Law, Claredon Press, Oxford, 1961.
Informe: Las culturas pblicas y la convivencia en Bogot, Encuesta de Culturas, 2007, Convenio Secretara Distrital
de Cultura, Recreacin y Deporte, Instituto de Estudios Urbanos, Universidad Nacional, Documento Indito.
Inglehart, Ronald, Culture and Democracy, en Harrison, Lawrence E.; Huntington, Samuel P. (eds.), Culture
Matters, How Values Shape Human Progress, Basic Books, Nueva York, 2000.
Krug, Etienne; Dahlber, Linda; y otros, editores, Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud, Washington D.C.,
Organizacin Panamericana de la Salud, Organizacin Mundial de la Salud, 2003.
Kymlicka, Will, Ciudadana multicultural, Paids, Barcelona, 1995.
Llorente, Mara Victoria; Escobedo, Rodolfo, Echanda, Camilo y Rubio, Mauricio, Violencia homicida en Bogot: ms
que intolerancia, Documentos CEDE - Universidad de los Andes, Bogot, 2001.
Martnez Pandiani, Gustavo, Marketing poltico. Campaas, medios y estrategias electorales, Ugerman editor,
Buenos Aires, 2004.
Melo, Jorge Orlando, Algunas consideraciones sobre el control a las armas personales, sus antecedentes histricos
y sus efectos, Bogot, 1995, en: www.jorgeorlandomelo.com/armas.htm.
Mockus, Antanas y otros, Gua prctica de Cultura ciudadana, PNUD-Universidad Nacional de Colombia, docu-
mento indito.
Mockus, Antanas , Cultura ciudadana: Un programa con buenos resultados, adelantado en Bogot de 1995 a
1997, Seminario Internacional sobre Participacin ciudadana, gobernabilidad y cultura de paz, Gobierno Federal
de Mxico-Unesco, Mxico D.F., julio de 1998.
Mockus, Antanas (s.f.), Armonizar ley, moral y cultura. Cultura ciudadana, prioridad de gobierno con resultados en
prevencin y control de violencia en Bogot, 1995-1997. En: http://www.iadb.org/sds/doc/2104spa.pdf
257
Mockus, Antanas, Anfibios Culturales y divorcio entre ley, moral y cultura, revista Anlisis Poltico, No. 21, Enero-
Abril, Bogot, 1994.
Mockus, Antanas, Comunicacin intensificada y cultura ciudadana: caso Bogot, en: Carrin, Fernando; Wollrad,
Drte (comps.), La ciudad, escenario de comunicacin, FLACSO Friedrich Ebert Stiftung, Quito, 1999.
Mockus, Antanas; Corzo, Jimmy, Cumplir para convivir. Factores de convivencia y su relacin con normas y acuerdos,
Universidad Nacional de Colombia - IEPRI, Bogot, 2003

Moncada, Roberto, La encuesta de cultura ciudadana hecha en 2001 para gobernar hasta 2003: por sus obras los
conoceris, en: Observatorio de Cultura Urbana (ed.), Reflexiones sobre cultura ciudadana en Bogot, IDCT, Bogot
2003.
Montaner, Carlos Alberto, Culture and Behavior of Elites in Latin America, en Harrison, Lawrence E.; Huntington,
Samuel P. (eds.), Culture Matters, How Values Shape Human Progress, Basic Books, Nueva York, 2000.
Observatorio de Cultura Urbana, La cultura ciudadana en Bogot. Resultados de la primera aplicacin del
sistema de medicin, Observatorio de Cultura Urbana, Comisin de Cultura Ciudadana, Instituto de Cultura y
Turismo, Bogot, abril de 2002. Indito.
Pontificia Universidad Javeriana - Instituto Pensar , Marco terico de la encuesta de cultura. Informe de consul-
tora, Bogot, 2007.
Profamilia, Encuesta Nacional de Demografa y Salud - 2000, publicacin electrnica, Bogot, 2000. En: www.
profamilia.org.co/encuestas/01encuestas/2000resumen_region.html.
Putman, Robert, Making Democracy Work: Civic Traditions in Northern Italy, Princeton University Press, Princeton,
1993.
Rioseco, Luz, Buenas prcticas para erradicar la violencia domstica en la regin de Amrica Latina y el Caribe, en:
Serie mujer y desarrollo CEPAL-ONU, Chile, 2005.
Rivera, Sneider; Barreto, Luis H., Resumen ejecutivo: la impunidad en el sistema penal acusatorio en Colombia,
Ministerio de Gobierno y Justicia, Bogot, 2008. En: www.mij.gov.co/eContent/library/documents/DocNews-
No4362DocumentNo2463.PDF.
Robin, Corey, El miedo, historia de una idea poltica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2006.
Rotker, Susana, Ciudades escritas por la violencia, en: Ciudadanas del miedo, Nueva Sociedad, Carcas, 2000.
Rubio, Mauricio, La justicia y el desarrollo econmico colombiano, en Desarrollo y sociedad, Bogot, marzo de
1998.
258
Rubio, Mauricio, Homicidios, justicia, mafias y capital social, Documentos CEDE - Universidad de los Andes, 1996.
Senz, Javier, Desconfianza, civilidad y esttica: Las prcticas estatales para formar a la poblacin por fuera de la
escuela en Bogot (1994-2003), en: Revista de estudios sociales, No. 23, 2006.
Senz, Javier, La cultura ciudadana: Una pedagoga para la democracia, la civilidad, la seguridad, la comunicacin
y el disfrute, Memorias de la Administracin Distrital 2001-2003, DAPD, Bogot, 2003, volumen II.
Salmona, Rogelio, La Potica del Espacio II, en: Giraldo, Fabio; Viviescas, Fernando (comps.), Pensar la Ciudad,
Tercer Mundo Editores, Cenac y Fedevivienda, Bogot, 1996.
Snchez, Efran; Castro, Carolina, 2019. Visin Colombia, II Centenario. Fomentar la Cultura Ciudadana, Departa-
mento Nacional de Planeacin, Terpel, Fondo de Prevencin Vial, Bogot, 2006.
Senn, Martha, Introduccin a la presentacin de resultados de la encuesta de cultura 2005, Bogot, abril de 2007,
en: http://www.culturarecreacionydeporte.gov.co/investigacion/observatorio_de_culturas/sicapt/sicapt.htm.
Sierra, Rosa; Macana, Leidi; Corts, Claraivett, Impacto social de la violencia intrafamiliar, en: revista Forensis, ao
2006.
Silva, Armando, Imaginarios globales: cuerpos, miedos, dobles, en Revista Alambre, No. 1, marzo de 2008.
Silva, Armando, Imaginarios Urbanos, Arango Editores, Bogot, 2006 (5 edicin).
Sudarsky, John, Ksocial, Confe y Fenoval en cuatro ciudades colombianas, 1997-2005. Las implicaciones para la
Tercera Ola de la Democracia y la Construccin de la Sociedad Cvica Moderna. Presentado al Congreso Mundial
de Ciudades, Porto Alegre, Brasil, febrero de 2008. En johnsudy@unete.com y www.johnsudarsky.com.
Sudarsky, John, La evolucin del capital social en Colombia, 1997-2005. Los cambios en Ksocial, Confe y Fenoval,
Fundacin Restrepo Barco, Bogot, 2007, documento electrnico, AI. Anexo Bogot.
Tras, Eugenio, La poltica y su sombra, Anagrama editorial, Espaa, 2005.
Universidad de los Andes CEDE, Violencia en las familias colombianas, Universidad de los Andes, Bogot, 2003.
Weber, Max, Economy and Society, University of California Press, Berkeley, 1978.
260
anExo.
formulario
dE la
EncuEsta
dE cultura
ciudadana
y ficha
tcnica
15. Qu hara usted frente a las siguientes situaciones? (Elija una sola opcin)
a. Se entera de que una persona conocida le ofreci dinero a un
funcionario pblico para que le aprobara un contrato
Le llamara
la atencin
nformara a
la autoridad
nformara a
otros buscando
generar
rechazo social
b. Se entera de que un funcionario pblico pidi dinero para
aprobar un contrato
Situaciones
No hara nada
porque eso es
competencia
de la autoridad
No hara
nada
por temor
1
1
2
2
3
3
4
4
5
5
NS/NR
6
6
Usted prefiere hacer acuerdos?
1
1
2
2
3
3
22. Normalmente, los acuerdos que usted hace:
a. Lo acordado queda
claro para las partes
b. El acuerdo es libre y
voluntario
Siempre A veces Nunca Afirmaciones
21. Las personas normalmente hacen acuerdos o tratos entre si. Muchas veces son acuerdos informales (Por ejemplo, los acuerdos basados en la
palabra, sin contrato firmado). Otras veces son acuerdos formales.
16. De modo general, las palabras norma o regla despiertan en usted un sentimiento:
1. Muy positivo 2. Positivo 3. Le es indiferente 4. Negativo 5. Muy negativo
17. Para las siguientes afirmaciones digame si usted, nunca, casi nunca, casi siempre o siempre:
Siempre
Afirmaciones
Nunca
Casi
Nunca
Casi
Siempre
a. Acta conforme a la ley
b. Le queda fcil actuar conforme a la ley
c. Si usted desobedece la ley y su conciencia le dice que actu bien, acepta ser castigado
d. Le queda fcil actuar de acuerdo a su conciencia
e. Si usted desobedece la ley y su conciencia le dice que actu mal, acepta ser castigado
f. Lo ordenado por la ley coincide con la costumbre
g. Lo ordenado por la ley coincide con lo ordenado por su conciencia
1
1
1
1
1
1
2
2
2
2
2
2
3
3
3
3
3
3
4
4
4
4
4
4
1 2 3 4
NS/NR
5
5
5
5
5
5
5
20. Dgame si en su opinin se justifica o no desobedecer la ley:
a. Cuando es la nica manera de alcanzar sus objetivos
b. Cuando es la nica manera de ayudarle a la familia
c. Cuando es la nica manera de luchar pblicamente
d. Cuando es muy provechoso econmicamente
e. Cuando la creencia religiosa lo permite
Si No
f. Cuando se hace para responder a una ofensa al honor
g. Cuando es bastante seguro que uno no ser castigado
h. Cuando alguien lo ha hecho le ha ido bien
i. Cuando es lo acostumbrado
j. Para pagar un favor
k. Para defender propiedades o bienes
1 2
Si No
1 2
1 2
1 2
1 2
1 2
1 2
1 2
1 2
1 2
18.Ayudara usted a impulsar o modificar una ley?
S No 1 2
1 2
23. Cuando usted no cumple acuerdos dgame si usted:

1. Nunca 2. Casi Nunca 3. Casi Siempre 4. Siempre (marque el nmero que corresponda dentro de la casilla)
a. Elude a la otra persona
b. nventa una disculpa para justificarse ante s mismo
c. Espera comprensin y no hace nada
d. ntenta remediar o compensar los perjuicios
e. Siente culpa
Situaciones
1 2 3 4
1
1
1
1
2
2
2
2
3
3
3
3
4
4
4
4
f. Siente temor a las sanciones de la ley
g. Explica por qu no pudo cumplir
h. Llega a un nuevo acuerdo
i. Siente pena o vergenza
j. Teme a las sanciones o castigos del otro
Situaciones
1 2 3 4
1
1
1
1
2
2
2
2
3
3
3
3
4
4
4
4
19. En su opinin una ley es: (Marcar una sola opcin)
a. Una obligacin impuesta por unos pocos
b. Una expresin de la voluntad colectiva
1
2
1 2 3
c. Cada parte confia en que
la otra va a cumplir
Siempre A veces Nunca Afirmaciones
4
4
4
4
4
3
3
3
3
3
2
2
2
2
2
1
1
1
1
1
4
Siempre
f. Recurre a la ley para hacer cumplir el acuerdo
g. Elude a la otra persona
h. Hace sentir al otro culpable
i. Busca avergonzar al otro ante los dems
j. Llega a un nuevo acuerdo
1. Nunca 2. Casi Nunca 3. Casi Siempre 4. Siempre (marque el nmero que corresponda dentro de la casilla)
3
Casi Siempre
Situaciones
2 Casi Nunca
4
4
4
4
4
3
3
3
3
3
2
2
2
2
2
1
1
1
1
1
1
Nunca
a. Comprende y no hace nada
b. Acepta cualquier disculpa
c. nvita al incumplido a dialogar
d. Pide explicaciones de por qu no le cumplieron
e. ntenta que lo compensen, le remedien los perjuicios
24. Cuando no le cumplen un acuerdo dgame si usted:

25. Usted cree que la gente de esta ciudad
cumple sus acuerdos o sus tratos:
Situaciones
26. Pensando en la inseguridad de la ciudad, usted cree que lo mejor es tener un arma para protegerse. (Seale su grado de acuerdo o desacuerdo)
Completamente
de acuerdo
De acuerdo Le es indiferente En desacuerdo
Completamente en
desacuerdo
1 2 3 4 5
Siempre
Casi
siempre
Nunca
Casi
nunca
1 2 3 4
27. De 1 a 5, donde 1 es muy insegura y 5 es muy segura qu calificacin le da a esta ciudad en seguridad?
Muy insegura Muy segura
Si la respuesta es :1, 2 o 3 pase a la
si es 4 o 5 pase a la pregunta
1 2 3 4 5
28. Cul es la razn principal por la que considera que esta ciudad es insegura? (Elija una sola opcin)
a. Delincuencia comn
b. ndiferencia de las personas
c. Consumo de drogas y alcohol
Pase a la pregunta
1
2
3
d. Crimen organizado y trfico de drogas
e. Los organismos de seguridad no son confiables
f. Otra, cul ?
1
2
3
29. Cul es la razn principal por la que considera que esta ciudad es segura? (Elija una sola opcin)
a. Hay control sobre consumo de drogas y alcohol
b. La polica es confiable
c. La vigilancia privada funciona
30. En trminos generales, cree usted que respecto al ao pasado esta ciudad es: (actualmente)
Ms segura

1
2
3
1 2 Permanece igual
3 Menos segura 4 NS/NR
31. Si usted observa a su vecino dando una golpiza a la esposa usted
qu hace: (Marque una sola opcin)
32. Si usted observa a su vecino/a golpeando al hijo o a la hija
usted qu hace: (Marque una sola opcin)
a. nterviene para detener la agresin
b. Llama a alguna autoridad
c. Prefiere no meterse y no hace nada
d. No sabe/No responde
a. nterviene para detener la agresin
b. Llama a alguna autoridad
c. Prefiere no meterse y no hace nada
d. No sabe/No responde
1
2
3
4
1
2
3
4
a. Alcohlicos
b. Drogadictos
c. Homosexuales
d. Prostitutas
i. Policas o militares
j. Gente de una regin distinta a la suya
k. Alguien reconocido como corrupto
l. Gente de color o piel distinto al suyo
33. Voy a leerle una lista de tipos de personas; dgame cules NO le gustara tener como vecinos

e. Enfermos de sida
f. Gente de religin distinta a la suya
g. Gente de nacionalidad distinta a la suya
h. Narcotraficantes
m. Polticos
n. Paramilitares
o. Guerrilleros
p. Desplazados
q. Desmovilizados
o reinsertados
34. Ahora le describir algunas situaciones sobre impuestos y voy a pedirle que me diga si est completamente de acuerdo, de acuerdo, le es
indiferente, en desacuerdo o completamente en desacuerdo:
Situaciones
Completa-
mente de
acuerdo
De
acuerdo
Le es
indiferente
En
desacuerdo
Completa-
mente en
desacuerdo
a. Pago cumplidamente los impuestos para evitarme multas y
sanciones
b. Pago los impuestos para que todos los habitantes de la ciudad
tengan acceso a los servicios pblicos
c. Pago los impuestos porque es un deber ciudadano
d. Muchas personas no pagan impuestos y no les pasa nada
e. Pago lo mnimo de impuestos
1
1
1
1
2
2
2
2
3
3
3
3
4
4
4
4
5
5
5
5
(Lea una por una las opciones y marque las que el entrevistado mencione que no le gustara)
NS/NR
6
6
6
6
35. Si le ofrecen un menor precio por comprar sin factura, usted:
a. Lo acepta y se siente bien
b. Lo acepta pero siente culpa
c. Lo acepta pero sentira vergenza si otras personas lo supieran
d. Lo acepta pero siente temor a las sanciones legales
f. No lo acepta por principio
g. No lo acepta porque necesita la factura
h. No lo acepta porque teme las sanciones legales

e. No lo acepta porque teme a la censura social
. Otra?
1
2
3
4
5
6
7
8
9
36. Digame si usted hara acuerdos con las siguientes personas o instituciones
a. Vecinos
b. Parientes
c. Compaeros de trabajo y estudio
Si No
1 2
1 2
1 2
d. Desconocidos
e. Estado
Si No
1 2
1 2
37. En general, se puede confiar en la gente?
No S 1 2
d. La gente rechaza los comportamientos indebidos
e. La gente colabora con las autoridades y con los ciudadanos
f. Otra, cul?
4
5
6
40. Qu tan orgulloso(a) se siente usted de esta ciudad?
Ninguna
3
4
4
4
4
4
4
4
4
4
Poca
c. Orgulloso
e. Muy orgulloso
3
3
3
3
3
3
3
3
Mucha
2
2
2
2
2
2
2
2
Muchisima
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2
k. El congreso
l. Funcionarios pblicos
m. Jueces
n. rganos judiciales
o. Polticos
p. La radio
q. Sindicatos
r. Organizaciones religiosas
Ej: glesias Evanglicas
s. La televisin
a. Nada orgulloso
b. Poco orgulloso
instituciones
No
2
2
38. Qu tanta confianza tiene en las siguientes instituciones:
Ninguna
4
4
4
4
4
4
4
1
S
1
4
c. Los parientes
d. Los compaeros
de estudio o de trabajo
Poca
3
3
3
3
3
3
3
3
Mucha
2
2
2
2
2
2
2
2
39. Por lo general, usted confa en:
Muchsima
1
1
1
1
1
1
1
1
No
2
2
a. La iglesia
b. El ejrcito
c. Los maestros
d. La polica
e. La alcalda
f. La gobernacin
g. El Gobierno Nacional
h. La prensa
i. Sacerdotes
j. Pastores
S
1
1
nstituciones
a. Los vecinos
b. Los amigos
1 2 3 4 5 6
4 3 2 1
4 3 2 1
4 3 2 1
41. Durante el ltimo ao ha participado usted en alguna de las siguientes actividades?
a. o
b.
c.
d. s
e.
f. espacios de gestin y de polticas pblicas en asuntos :
, presupuesto participativo, consejos locales, consultas ciudadanas
g. Participacin en organizaciones voluntarias
Actividades colectivas (Marchas manifestaciones)
Organizacin de eventos culturales, recreativos y deportivos
Actividades comunitarias para mejorar la seguridad
Actividades para mejorar o construir obras comunales y mantener espacios pblico
Participacin en grupos o partidos polticos
Participacin en control pblicos (ej veeduras
ciudadanas )
42. De uno a 10 dgame qu tan importantes son los asuntos pblicos en su vida
Poco importantes 1. __ 2. __ 3. __ 4. __ 5. __ 6. __ 7. __ 8. __ 9. __ 10. __ Muy importantes
S No
1 2
1 2
1 2
1 2
1 2
1 2
1 2
1
2
3
43. Qu influye ms sobre su comportamiento? (Elija solo una opcin) 44. Qu influye m s sobre el comportamiento de los dems?
(Elija solo una opcin)
5
4
6
a. Admiracin por la ley
b. Placer por cumplir con la propia conciencia
c. Reconocimiento social, aceptacin
d. Temor a la multa o a la crcel
e. Temor a la culpa
f. Temor a la censura social o rechazo
1
2
3
5
4
6
a. Admiracin por la ley
b. Placer por cumplir con la propia conciencia
c. Reconocimiento social, aceptacin
d. Temor a la multa o a la crcel
e. Temor a la culpa
f. Temor a la censura social o rechazo
a. Para cobrar una deuda
b. Cuando es la nica manera de alcanzar sus objetivos
c. Para ayudarle a la familia
d. Cuando es la nica forma de luchar pblicamente
contra una ley o rgimen injusto
e. Para obtener beneficios econmicos
45. Dgame si en su opinin se justifica o no usar la violencia:
S No
1
1
1
2
2
2
1 2
1 2
1 2
1 2
1 2
1 2
1 2
f. Para defender sus creencias religiosas
g. Cuando se hace para responder una ofensa al honor
h. Cuando es bastante seguro que uno no ser castigado
i. Para lograr reconocimiento ante otros
j. Cuando es en defensa propia
k. Para defender a un desconocido de una agresin
l. Para defender propiedades o bienes
Situacin
Completamente
de acuerdo
De
acuerdo
Le es
indiferente
En
desacuerdo
Completamente
en desacuerdo
a. Cuando u
deberan rle
n grupo de ciudadanos atrapa a un ladrn que acaba de
robar da una golpiza
1 2 3 4 5
1 2
S No
46. Dgame en qu grado de acuerdo o desacuerdo se encuentra usted con la siguiente situacin.
b. Cuando los p l deberan rlos olicas atrapan a os delincuentes mata
47. Qu cree usted que es ms grave: robarle al vecino o robarle al Estado?

48. Usted cree que ms de la mitad de los funcionarios
pblicos son corruptos?

a. Es ms grave robarle al vecino
b. Es igual de grave robarle al vecino que al Estado
c. Es ms grave robarle al Estado
1
1
2
S No
2
3
50. Durante el ltimo ao usted ha sido vctima de algn delito en esta ciudad?

1 2 S No
Pase a P.51 Pase a P.52
S No
1
1
1
2
2
2
51. De cul de los siguientes delitos usted fue vctima?
1 2
1 2
a. Atraco en la calle
b. Robo en la residencia
c. Robo en establecimientos
d. Robo de vehculo
e. Agresin fsica
S No
1
1
1
2
2
2
1 2
f. Secuestro o secuestro exprs
g. Consumo o venta de drogas
h. Delitos sexuales incluyendo exhibicionismo
i. Estafa o fraude
j. Otros delitos
52. Durante el ultimo ao una persona que vive o viva en esta vivienda fue vctima
de algn delito en esta ciudad?
1 2 S No
Pase a P.53 Pase a P.54
53. De cul de los siguientes delitos fue vctima?
54. Dgame qu tan satisfecho se siente usted con su vida considerada en conjunto.
DGAME UN NMERO de 1 a 10 donde 1 es muy insatisfecho y 10 es muy satisfecho
Muy insatisfecho Muy Satisfecho 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5
49. Usted cree que ms de la mitad de los ciudadanos
son corruptos?
1
2
S No
1 2
S No
1
1
1
2
2
2
1 2
1 2
a. Atraco en la calle
b. Robo en la residencia
c. Homicidios
d. Robo en establecimientos
e. Robo de vehculos
f. Agresin fsica
S No
1
1
1
2
2
2
1 2
g. Secuestro o secuestro exprs
h. Consumo o venta de drogas
i. Delitos sexuales incluyendo exhibicionismo
j. Estafa o fraude
k. Otros delitos 1 2
1 2
55. Lo han robado sin que se d cuenta?

1
2
S No 56. Lo denunci?

1
2
S No
Pase a P.56 Pase a P.59 Pase a P.57 Pase a P.58
57. Por qu lo denunci? (Marque una sola opcin)
1
2
3
5
4
a. Porque es un deber ciudadano
b. Porque es un requisito para trmites
c. Para que se haga justicia
d. Para que no le pase a nadie mas
e. Otra, cul?
58. Por qu NO lo denunci? (Marque una sola opcin)
1
2
3
5
4
a. Porque no sirve para nada
b. Porque no tuve tiempo
c. Por temor
d. Porque lo que me robaron no vala la pena
e. Otra, cul?
59. Cuando usted sale a la calle, De cul o cules tipos de personas siente miedo?(Pregunte cada una de las opciones y espere a que el
encuestado diga s o no).
1
1
1
1
1
a. Los habitantes de la calle
b. Los conductores irresponsables
c. Los ladrones
d. Los morbosos
e. Los travests
f. Los locos
g. Los borrachos
h. Los drogadictos
i. Las trabajadoras sexuales (prostitutas)
j. Los vendedores ambulantes
k. Los manifestantes
l. Los jvenes en grupo
m. Los sacerdotes o pastores
n. Los soldados
o. Los policas
p. Los guardias de seguridad privada
1
1
1
1
1
1
1
1
60.
(Marque una sola opcin)
Seale la principal conducta que genera problemas de
movilidad en la ciudad:
1
2
3
5
4
a. El irrespeto a las normas de trnsito por parte de los conductores
b. Una mala actitud de los que arreglan las vas
c. La falta de colaboracin y tolerancia en situaciones complicadas
d.
e.
f. Otra, cul?
Mala actitud de las autoridades
El irrespeto a las normas de transito por parte de los conductores
a. Deterioro de la malla vial
b. Sobre oferta de vehculos de transporte pblico
c.
d. La excesiva cantidad de vehculos particulares
e.
f. Otra, cul?
Fallas de las autoridades
nsuficiente oferta de transporte pblico
1
2
3
5
4
62. Si usted llegara a sufrir una agresin sexual la denunciara?

1 2 S No
Pase a P. 63
Pase a P. 64
63. Para qu la denunciara? (Marque una sola opcin)
1
2
3
4
a. Para que se haga justicia
b. Para que no le pase a nadie ms
c. Para que se castigue al agresor
d. Otra, cul?
64. Por qu NO lo denunciara? (Marque una sola opcin)
1
2
3
4
a. Por miedo
b. Por vergenza
c. Porque no sirve para nada
d. Otra, cul?
65. Usted considera que la miseria en Bogot es superable?
1
2
3
4
a. En el corto plazo
b. En el mediano plazo
c. En el largo plazo
d. Nunca
66. A qu sitios en Bogot usted NO ira por miedo en cada uno de
los siguientes momentos? (ESCRIBA LO PRIMERO QUE DIGA
EL ENCUESTADO)
a. De da
b. De noche
c. Nunca
1 2
1
1
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2 1
S No S No
6 6
61. Seale el principal factor que genera problemas de
movilidad en la ciudad:

265
Ficha tcnica de la encuesta
PoBlACIn oBjEtIvo
Hombres y mujeres que en el momento de la encuesta tengan 14 aos de edad o ms y que
sean residentes habituales de hogares no institucionales de Bogot.
mArCo EstADstICo
Archivo de registros de la ciudad de Bogot de manzanas estratificados por estrato socioeco-
nmico, y conjuntamente con localidad, sectores, secciones, nmero de personas por
manzana, nmero de viviendas por manzana, y nmero de hogares por manzana del D.A.N.E
tAmAo DE lA muEstrA
3.115 personas estimadas (3.509 encuestas efectivas).
PrECIsIn
Error global estimado para la ciudad de Bogot: 3.5%, nivel de confianza 95%.
DIsEo muEstrAl
Muestreo estratificado monoetpico (seleccin de manzanas).
mEtoDo DE sElECCIn
Seleccin aleatoria de manzanas en el marco muestral, con posterior seleccin aleatoria
de viviendas dentro de esta.
CoBErturA gEogrFICA
Se asegura cobertura geogrfica total a partir del marco de muestreo.
FEChA DE rEColECCIn
Septiembre 28 a octubre 20 de 2008.
vArIABlEs DE DEsAgrEgACIn
Gnero, edad y estrato socio econmico.
EmPrEsA EnCuEstADorA
Estadstica y Anlisis

Cultura Ciudadana

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Cultura Ciudadana

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte,

Cmara de Comercio de Bogot, Fundacin Terpel,

o Salsa al parque, y Festival de Comparsas, entre otros).

Programacin cultural en las localidades con predominio de poblacin de estratos 1 y 2.

Recorridos urbanos y celebracin del Da del Patrimonio

Campaa para promover la cultura tributaria: 110%

Cada en picada de las cifras de homicidios, desde la primera administracin Mockus

hasta hoy. Aunque la lnea de causalidad se ha puesto en cuestin, eventualmente

Incremento en el cumplimiento de las normas bsicas de trnsito.

Disminucin de actividades riesgosas (uso de plvora, etc.)

Elecciones libres, peridicas e imparciales

Derecho a ocupar cargos pblicos en el gobierno

Existencia y proteccin por ley de variedad de fuentes de informacin

7 Alcalda Mayor de Bogot, Plan de Desarrollo Formar Ciudad, 1995-1998, Bogot.

conoce y valora las normas sobre ciclo rutas, cinturn

recordacin del impuesto predial, industria y comercio, vehculos.

siente aprecio por las normas

no justifica transgredir la norma sobre cruce por el

En este eje se enmarca el conjunto de acciones destinadas al

Este eje pretende analizar los modelos de construccin de convi-

En este eje se enmarca el conjunto de acciones destinadas al

En este eje se promueve un conjunto de acciones destinadas a

ellas por medio del diseo y la implementacin de modelos de intervencin.

pblicas para fortalecer la educacin ciudadana.

mejoramiento de la educacin ciudadana.

En una de cada dos instituciones educativas oficiales de Medelln y Manizales se ha

Las evaluaciones de impacto demuestran una relacin directa entre el programa y la

mejora de las competencias ciudadanas de los jvenes cuyos colegios participan en el

alianzas con distintas empresas como compromiso de responsabilidad social empresa-

programa (35.076 en Medelln, 54.718 en Manizales, 4.729 en Bucaramanga, en Neiva

mejorar las actitudes y los comportamientos de sus conciudadanos alrededor de la

adquieren habilidades de liderazgo y compromiso, convirtindose en agentes de cambio

Cali, Barranquilla, Neiva, Santa Marta, Medelln y Bogot.

Prevencin Vial se desarroll el documento Fomentar la cultura ciudadana, que forma

You might also like