Manual de Derecho Constitucional Parte IV

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CONSTITUCIONAL IV (Profesor Oscar Alzaga Villamil) Luis Pineda Zafra

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LECCIN I
LA MONARQUA
1. LA MONARQUA PARLAMENTARIA
1.1. La legitimacin de la Monarqua.
Las distintas Monarquas se han apoyado en distintos principios de legitimacin: los pueblos
brbaros del norte el Rey era un caudillo militar; en la Monarqua visigtica espaola la Corona
era electiva entre la nobleza, si bien muy pronto se vincul a la herencia dinstica. A este
principio dinstico, desde tiempos inmemoriales muchas monarquas sumaron el llamado
carcter sagrado de la Monarqua, que en el Imperio Romano conduce incluso a hacer de los
emperadores Dioses y que tiene su trasunto en la frmula que consagra Carlomagno al
proclamarse Rey por la Gracia de Dios. La Iglesia Catlica defenda el origen divino de todo
poder, pero concibindolo como un origen remoto del poder.
La frmula poltica de Carlomagno no es conservable en los sistemas polticos pluralistas de
nuestro tiempo.
En el siglo XX todo poder poltica ha de dimanar de la fuente de legitimacin democrtica, el
consentimiento popular, o al menos ha de ser compatible con ella. El franquismo planteaba el
problema del rgimen poltico que le sucedera a la muerte del titular del poder. Una parte de la
cuestin era la concerniente a lo que en Derecho pblico se denomina la forma de gobierno
(Monarqua o Repblica), cuya importancia es difcil de negar. Para el Conde de Barcelona,
don Juan de Borbn, la unidad de la Corona deba servir a la unidad del pueblo por la va de
ser factor fundamental de integracin: el Rey no podra serlo de todos los espaoles, si la
Institucin no asuma con toda pulcritud el principio de la neutralidad poltica de la Corona. Esto
es lo que permiti captar la simpata y la lealtad para con la Institucin de personalidades
doctrinalmente republicanos, pero funcionalmente monrquicos.
La actitud de Don Juan en el exilio y la decidida apuesta de su hijo por la Democracia,
impulsando un proceso constituyente haban hecho olvidar a los sectores progresistas los
errores que ciertos predecesores de aqullos cometieron en otros momentos histricos. En las
Constituyentes de 1978 la Repblica no era posible porque no servira de frmula de
convivencia de todos los espaoles, mientras la Corona lo era: las grandes monarquas
europeas tienen tras de s la legitimacin de haber sido instrumentos decisivos para fraguar las
naciones modernas, a lo largo de la Historia (son un factor de unidad de los ciudadanos);
tambin supone un gran factor de legitimacin que supone para la Monarqua espaola el
haber sido la Institucin en cuyo marco ha sido posible salir de un rgimen autoritario para
desembocar en un rgimen democrtico pleno, en el que el Rey no ha intentado mantener en
el seno de la prerrogativa regia facultades incompatibles con una plena democracia
parlamentaria.
1.2. El proceso de evolucin desde la Monarqua absoluta hasta la Monarqua
parlamentaria.
La Monarqua que contempla la CE78, segn el Art. 1.3 es Parlamentaria. Este adjetivo tiene la
mayor trascendencia, pues nos ubica en el estadio de la Institucin monrquica ms
evolucionada, y en el nico compatible con los principios de un Estado Democrtico de
Derecho.
El proceso ha sido evolutivo en Gran Bretaa, y en otras latitudes, muy convulso. En Alemania
se ha distinguido entre el perodo de Monarqua limitada, caracterizada por la voluntad de
restaurar el Principio monrquico, y el perodo de Monarqua constitucional. Pero esta
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distincin de 2 etapas no es trasladable a la mayora de las Monarquas europeas
contemporneas, y no refleja la evolucin de la Monarqua espaola.
En Espaa, aunque en 1812 se inici la era liberal con la Constitucin, y posteriormente el
Estatuto Real (1834), que es una carta otorgada por la Corona, prevalece durante el siglo XIX
la figura de la Monarqua Constitucional, que supone la no aceptacin de la soberana nacional.
La Monarqua constitucional fue durante el XIX compatible con el doctrinalismo y la
Constitucin interna, con lo que el poder regio era an determinante, aunque limitado por la
coparticipacin del Parlamento. La concepcin del Rey como un poder efectivo, que intervena
en la direccin del proceso poltico, situaba al Gobierno como rgano estrechamente
relacionado con el Rey.
En Gran Bretaa el trnsito de la Monarqua constitucional a la parlamentaria se sita en 1840
(con la cuestin de las damas), pues con anterioridad a esta fecha la Corona tomaba partido
por sus gobiernos.
En la Monarqua parlamentaria, a diferencia de lo que suceda en la constitucional, el Gobierno
no depende de la confianza del Rey. El Presidente del Gobierno y los Ministros responden
polticamente slo ante el Parlamento. La Monarqua parlamentaria es una democracia
coronada. El Rey es el Jefe del Estado, pero desvinculado del Poder Ejecutivo: el Rey reina,
pero no gobierna. El Rey est plenamente desvinculado del Poder Legislativo, que es el que
debate y aprueba las leyes. Tambin es independiente del Rey el Poder Judicial.
La CE78 rompe con la tradicin de las Monarquas constitucionales y plica el modelo de las
Monarquas parlamentarias que representaban en las fechas de su gestacin las Monarquas
europeas. El PSOE acepta la Monarqua en la medida en que no sea entendida como
constitucional, sino como parlamentaria.
1.3. La Monarqua parlamentaria en el Art. 1.3 de la Constitucin de 1978 muy importante
El Art. 1.3CE consagra la Monarqua Parlamentaria. Los constituyentes emplearon el trmino
forma poltica en lugar de forma de gobierno, que tradicionalmente ha servido para describir
los dos grandes modelos polticos de la Jefatura del Estado: Monarqua y Repblica; eso ha
generado algunos equvocos. La expresin forma poltica es muy amplia, y permite incluir tanto
la forma de Gobierno como la forma de Estado. Los constituyentes implantaron una Monarqua
Parlamentaria e incorporaron en el Art. 1.3 la frmula para eliminar cualquier duda de que se
haba dado un salto histrico de la vieja Monarqua constitucional limitada, a la parlamentaria;
pero la expresin forma poltica no siempre ha sido leda como un trmino comprensivo de la
expresin forma de gobierno (en el sentido en que no slo se habla de Monarqua, sino de
Monarqua parlamentaria), y en ocasiones ha servido de apoyo a la singular tesis de que no
queran los constituyentes reducir la Monarqua a la simple condicin de forma de gobierno.
Esta ltima tesis ha sido apoyada por el Prof. Aragn, basado entre otras consideraciones en
que los constituyentes valoraban el papel crucial del Rey en la transicin. Pero sin embargo,
tras abrirse las Cortes Constituyentes, el Rey se neg a jugar ningn papel en el proceso
constituyente y asumi las pautas de la Monarqua parlamentaria incluso antes de ser
instaurada en al Constitucin.
El ideal de Monarqua Parlamentaria moderna slo tena como referencia la experiencia
reciente sobre como estaba engarzada la Corona en el conjunto del orden constitucional en las
Monarquas europeas reinantes en aquellas fechas. Este objetivo fue asumido por Don Juan
Carlos I, que no quiso ambigedades y enterr con su actitud radicalmente neutral el principio
monrquico. Los constituyentes captaron el mensaje: el gran acuerdo UCD PSOE sobre la
regulacin constitucional de la monarqua tena el propsito de redactar en el Ttulo II de la
Constitucin unas reglas homologables con las de las Monarquas parlamentarias europeas, en
las que el principio monrquico haba sido olvidado.
Otros autores interpretan de la expresin forma poltica que los instrumentos principales de
nuestro Estado democrtico son la Corona y el Parlamento, lo que no facilita la compresin del
sistema poltico. Sin embargo la CE78 no reconoce ninguna posicin de superior legitimidad a
la Corona sobre las restantes instituciones que contempla la Constitucin.

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Sin embargo la Constitucin Espaola se esfuerza por realzar y dignificar la posicin del Rey.
Las grandes funciones que actualmente desempea la Monarqua y que permiten sin razn de
ser presente son su capacidad para representar al conjunto de una Nacin, y por encarnar el
pasado histrico de su pueblo y los valores permanentes del Estado, Su independencia natural
frente a partidos y pugnas polticas y su garanta de continuidad.
2. EL REY COMO JEFE DEL ESTADO muy importante
El Art. 56CE sigue la lnea dominante en el constitucionalismo de las Monarquas
parlamentarias europeas, y define al Rey como Jefe del Estado, con lo que se separa de la
interpretacin de la Corona que la confunda con el Estado (como en Gran Bretaa).
Como Jefe del Estado el Rey es un rgano constitucional del Estado y ejerce las funciones
que la atribuyen expresamente la Constitucin y las leyes. La palabra expresamente
manifiesta la voluntad de los constituyentes de soslayar todo intento poltico o doctrinal de
recabar para el Rey funciones que la Constitucin Espaola le pueda encomendar de forma
tcita o latente.
El Jefe del Estado es un poder arbitral y moderador del funcionamiento regular de las
instituciones, lo que supone que no sea un rgano ms. Esta preeminencia hay que situarla en
el terreno de la dignidad y en el de su posicin formal en el conjunto de las instituciones.
El Rey de Espaa es Jefe del Estado de forma similar a como lo es el Presidente de la
Repblica Parlamentaria, salvo algunas diferencias:
?? La forma de seleccin es distinta: hereditaria / electiva, generalmente va parlamentaria.
?? Sus funciones son ms limitadas que las del Presidente.
?? El Rey ha de ser un rgano enteramente neutral / el Presidente viene de un partido poltico.
?? La duracin en el desempeo de su cargo.
?? Es consustancial con la Corona el ser una magistratura simblica, dada su vinculacin
histrica con un territorio y un pueblo.
Salvo estas diferencias, nos encontramos ante una misma institucin: Jefatura del Estado.
LECCIN II
EL REY
1. EL REY COMO ENCARNACIN DE LA CORONA
La Corona es un rgano constitucional del Estado, la Jefatura del Estado, cuyo titular es
seleccionado en base al principio hereditario y al orden de sucesin.
1.1. El status del Rey.
A) Los ttulos del Rey
Dispone el Art. 56.2CE que su ttulo es el Rey de Espaa y podr utilizar los dems que
correspondan a la Corona. Se trata de una declaracin inusual en el Derecho comparado,
que tampoco encontramos en nuestras Constituciones histricas, y se debe a la voluntad
racionalizadota del constituyente, que es consciente de que la configuracin del Monarca
como Rey de Espaa es una vieja aspiracin.
La alusin a los dems ttulos que corresponden a la Corona permite introducir en el
simbolismo regio, junto al factor de la unidad, una referencia a la tradicin de la Corona
espaola de aunar varios reinos. En todo caso estamos ante una referencia constitucional a
los Ttulos del Rey y no de otras personas, pues no constitucionaliza el Derecho nobiliario,
aunque subsiste en la medida en que no se oponga a las disposiciones constitucionales.
Juan Carlos I, con motivo de sus visitas al Vaticano y de las visitas papales a Espaa, ha
utilizado el tratamiento de Majestad Catlica.

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B) La inviolabilidad e irresponsabilidad del Rey
El Art. 56.3CE declara que la persona del Rey es inviolable y no est sujeta a
responsabilidad.
La inviolabilidad del Rey busca proteger la vida y el honor del Monarca. Este principio
tiene su desarrollo en el Derecho Penal, que sanciona con penas graves los delitos
cometidos contra el Jefe del Estado. Otra acepcin del trmino inviolabilidad permite
equipararlo al de irresponsabilidad. Consecuentemente, el Monarca en cuanto que
irresponsable no puede ser perseguido criminalmente. Esta formulacin ha sido
criticada por no afrontar la posibilidad de un monarca delincuente, lo que dara lugar a su
impunidad. Aun as, todas las Monarquas Parlamentarias contienen frmulas similares,
aunque no entendido en el sentido cono se concibi en la Monarqua absoluta, sino en el
contexto actual, en el que el Rey est supeditado a la Constitucin, ha de respetar las leyes
y sus actos estn sometidos a refrendo.
El sometimiento del Rey al Derecho: esta idea est vigente en todas las Monarquas
parlamentarias. El sometimiento del Rey al comn ordenamiento jurdico es
plenamente compatible con que la Constitucin, con buen criterio, se niegue a prever
la hiptesis de que el Rey delinca. Esto sera incompatible con los supuestos en que se
apoya la Corona y el Estado de Derecho. En el caso de este supuesto hacerse realidad,
nos encontraramos ms que ante la necesidad de instrumentar un proceso, ante el
desprestigio y ocaso de la Institucin monrquica.
La irresponsabilidad del Rey no se extiende ni al heredero, ni a los restantes miembros de
su familia, que han de asumir la responsabilidad de sus actos en forma idntica a los
dems espaoles.
La irresponsabilidad no slo es penal, sino tambin irresponsabilidad poltica, por lo que el
Rey no responde del ejercicio de sus funciones constitucionales ante las Cortes Generales.
Los actos del Rey han de estar refrendados por quien se hace responsable de los mismos.
C) La dotacin de la Corona y la Casa del Rey
En las Monarquas absolutas no se conoca la distincin entre el Patrimonio de la Corona y
el del Estado.
La dotacin de la Corona no es una asignacin personal al Rey, ni una retribucin, sino
una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa. Se trata, por tanto, de
una dotacin a un rgano del Estado, que requiere unos recursos para poder desempear
sus funciones. Esta dotacin proviene de los Presupuestos Generales del Estado,
correspondiendo al Jefe de la Casa del Rey proponer la suma que estime adecuada y a las
Cortes su debate y aprobacin.
El Rey distribuye libremente esta dotacin sin que precise para ello de refrendo. Se excluye
la posibilidad de que el Rey pueda destinar a otros fines dicha dotacin (que no sean el
sostenimiento de su Familia y Casa).
Aparte de los referidos recursos presupuestarios, se ponen tambin a disposicin de la
Corona una serie de bienes diversos como palacios y otros edificios, muebles, enseres
tradicionalmente incluidos en el Real Patrimonio, hoy denominado Patrimonio Real. El Rey
y su casa pueden servirse de este patrimonio, pero no son titularidad del mismo.
La Casa Real es una organizacin separada parcialmente de la Administracin del Estado.
Su estructura est definida como un rgano de apoyo en cuantas actividades se deriven del
ejercicio de sus funciones como Jefe del Estado.
1.2. La sucesin de la Corona.
La Corona de Espaa es hereditaria en los sucesores de S.M. Don Juan Carlos de Borbn,
legtimo heredero de la dinasta histrica. La Constitucin parte del hecho de que Don Juan
Carlos ya haba accedido al Trono. Adems, se sigue la pauta establecida por otras
Constituciones monrquicas de nuestra historia decimonnica y otras Constituciones europeas.

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Resulta significativa la referencia a Don Juan Carlos como legtimo heredero de la dinasta
histrica. Esto fue posible por la abdicacin de Don Juan, antes de las elecciones de junio de
1977.
La Corona constituye el nico status-roll decidida y abiertamente adscrito. O es
hereditaria o no lo es. La justificacin funcional de la Monarqua es inseparable de la
transmisin hereditaria, pues las dos principales virtudes que habitualmente se reconocen a la
Monarqua son su imparcialidad y su continuidad. La Monarqua parlamentaria implica, por
tanto, la extrapolacin al orden poltico de una serie de instituciones de derecho privado, como
la familia y la herencia.
Nuestra Constitucin fija el orden de sucesin hereditaria, en ella se parte de la Ley Slica
como forma sucesoria al trono de carcter tradicional. En concreto, la sucesin al trono seguir
el orden regular de primogenitura y representacin, siendo preferida:
- La lnea anterior a las posteriores
- En la misma lnea, el grado ms prximo al ms remoto.
- En el mismo grado, el varn a la mujer
- Y en el mismo sexo, la persona de ms edad a la de menos.
El nico aspecto debatido del orden sucesorio durante el proceso constituyente fue el de la
prevalezca del varn sobre la mujer, por introducirse una contradiccin en la igualdad de sexos.
En el momento de redactarse y aprobarse la Constitucin, se daba por hecho que al Rey le
sucedera, en su da, el Prncipe Felipe y que se estableciera la preferencia del varn sobre la
mujer, pero tambin parece lgico que este punto pueda ser objeto de reforma constitucional
en el futuro.
El Prncipe Heredero tendr la dignidad de Prncipe de Asturias. La figura del Prncipe
Heredero aporta a la Monarqua parlamentaria la certeza sobre quin asumir la Corona
llegado el da de la sucesin y comporta la preparacin prctica con vistas a ese momento. Sin
embargo, la CE no le encomienda funcin alguna, aunque puede ejercer funciones
representativas, por delegacin del Rey y en los trminos y bajo el refrendo que la CE prev.
Si se extinguiesen todas las lneas llamadas a la sucesin en Derecho, se dispone en la
CE que las Cortes Generales proveern a la sucesin en la Corona en la forma en que ms
convenga a los intereses de Espaa.
El matrimonio de los Reyes y de sus descendientes: la CE78 no prev nada sobre el
matrimonio del Rey, con lo que no se ve sometida a debate parlamentario. Slo se hace
referencia a las personas con derecho a la sucesin en el Trono (concepto que abarca a ms
personas que el Prncipe de Asturias), y parte de la presuncin del consentimiento, salvo
expresa prohibicin del Rey y de las Cortes Generales. En este supuesto quedaran excluidos
en la sucesin a la Corona por s y sus descendientes. La prohibicin del Rey precisa de
refrendo, puesto que acarrea efectos polticos, ya que incide en el orden sucesorio de la
Corona.
La abdicacin o la renuncia del Rey ha de ser aprobada por las Cortes en Ley Orgnica. La
abdicacin puede llevarla a cabo el Rey que ostenta la Corona, mientras que la renuncia a sus
derechos dinsticos puede formularla el Rey destronado.
1.3. La Regencia
La muerte del Rey no produce un interregno, ya que su sucesor comienza inmediatamente su
reinado sin ms requisitos que los previstos. Sin embargo, la prctica registra casos en que el
nuevo Rey es menor de edad. La Regencia es la Institucin a la que corresponde ejercer las
funciones del Rey durante la menor edad, la ausencia o la incapacidad del titular de la Corona.
La Regencia se ejerce por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey, y el regente
acta mediante actos refrendados.
Regencia por minora de edad del Rey: la CE no establece una mayora de edad especial
para el Rey, alcanzndose esta a los 18 aos. En este caso la Regencia se ejercer por el
padre o la madre del Rey. En defecto de stos, el pariente de mayor edad ms prximo a
suceder en la Corona.

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Regencia por la inhabilitacin del Rey: supuesto de incapacidad fsica o mental sobrevenida
en la persona del Rey, que requiere que la inhabilitacin sea reconocida por las Cortes
Generales. Si el Prncipe heredero fuera mayor de edad entrar a ejercer inmediatamente la
regencia; si no lo fuere, ejercer la Regencia el pariente de mayor edad ms prximo a suceder
en la Corona. En cualquier caso, si no hubiera ninguna persona a quien corresponda ejercerla,
sta ser nombrada por las Cortes Generales, y se compondr de 1, 3 5 personas.
1.4. El tutor.
En el caso de que el Rey sea menor de edad, adems de la Regencia, la CE contempla la
figura del tutor. No se definen las atribuciones del tutor, por lo que debe entenderse que son las
que les confiere el Cdigo civil. 3 supuestos de tutora:
La tutela testamentaria: supuesto ordinario, pues ser tutor del Rey menor la persona que en
su testamento hubieses nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad y espaol
de nacimiento. Se discute la necesidad del refrendo para este acto del Rey. Para el Prof.
Alzaga no es preciso el refrendo: la exigencia del refrendo se refiere al a todos los actos del
Rey, pero no a sus actos privados, y el tutor del Rey desempea slo funciones de Derecho
privado, ninguna de Derecho pblico. La CE se refiere al Regente con mayscula y al tutor con
minscula, pues la tutela es una institucin del Derecho de familia, y si la Constitucin parte de
respetar el carcter privado de los actos del Rey ajenos a sus funciones constitucionales, no
tiene sentido exigir el refrendo a la hora de elegir un tutor sin funciones jurdico-polticas. Es fin
de la tutela la guarda de la persona y los bienes del menor, y el Rey goza de libertad para
administrar su patrimonio personal. El documento elegido por la Constitucin es el testamento,
que es el nico que nuestro Cdigo civil admite para que un padre designe tutor, y este
documento no parece indicado para que concurra el refrendo.
Tutela legtima: en defecto del anterior, se confa la tutela a personas cuyo afecto al menor se
presupone. La Constitucin slo prev la tutela legtima del padre o madre del Rey menor,
mientras permanezcan viudos.
Tutela dativa: en ausencia de las anteriores, el tutor ser nombrado por las Cortes Generales,
reunidas en sesin conjunta de ambas Cmaras, pero no podrn acumularse los cargos de
Regente y tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos del Rey.
El ejercicio de la tutela es tambin incompatible con el de todo cargo o representacin poltica.
LECCIN III
LAS FUNCIONES DEL REY
1. LAS FUNCIONES DEL REY
1.1. Su alcance actual.
No debe observarse al Rey como un mero poder residual, sino que interviene arbitrando y
moderando, y el Rey guarda y hace guardar la Constitucin. Esto puede abrir la polmica sobre
la anchura de las funciones que corresponden al Rey en cuanto rbitro y moderador del
funcionamiento regular de las Instituciones.
El Rey es smbolo de unidad y permanencia, es decir, el Rey de Espaa simboliza la Nacin
espaola. Esta funcin adquiere especial importancia en una situacin histrica en que algunos
pueblos de Espaa recuperan, a travs de la autonoma, la personalidad jurdico-pblica que
histricamente tuvieron.
El Rey arbitra y modera el funcionamiento regular de las Instituciones. No debe interpretarse
esta frmula constitucional en sentido lato, sino que ha de hacerse en el marco en que se
formula, en el de una Monarqua parlamentaria. Las funciones regia moderadora y arbitral se
desenvuelven en el terreno de la auctoritas, pero no en el de la potestas, especialmente porque
no es compatible con una Monarqua parlamentaria, que incluye el principio general de la
necesidad de refrendo.
1.2. La clasificacin de las facultades regias

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2. EL REY Y EL GOBIERNO
2.1. La designacin y el cese del Gobierno
Proponer el candidato a Presidente del Gobierno: esta es la funcin regia con mayor peso
poltico. En ciertos casos esta funcin puede convertir al Rey en rbitro efectivo de la vida
poltica. En todo caso esta facultad est muy condicionada: 2 requisitos formales que recoge el
Art. 99CE: previa consulta con los representantes designados por los Grupos Polticos con
representacin parlamentaria, y efectuar la propuesta a travs del Presidente del Congreso.
Nuestra Monarqua es parlamentaria y al necesitar el candidato propuesto por el Rey la
confianza del Congreso, no puede el Rey de facto pensar en respaldar un candidato que no
pueda gozar al menos de la mayora simple de la Cmara Baja. Por lo tanto, el contenido de
esta facultad regia est condicionado por el sistema parlamentario y de partidos. Sin embargo,
es posible la situacin en que no haya una mayora clara para respaldar un Gobierno. Tambin
habr de condicionarse a los posibles pactos, coaliciones y apoyos por unos partidos al
gobierno de otro.
Es posible, aunque improbable, el caso en que sea imposible construir entre los lderes de los
partidos un entendimiento para apoyar a un candidato a la Presidencia del Gobierno y en que
sin embargo, pueda el Rey arbitrar y sugerir un candidato capaz de catalizar el apoyo de una
mayora del Congreso. La necesidad que tiene el Rey de permanecer por encima de la poltica
parlamentaria puede otorgarle en algn caso ms autoridad moral que a un Presidente de la
Repblica par intervenir en estos casos.
Nombrar al Presidente del Gobierno y poner fin a sus funciones: una vez que el candidato
propuesto por el Rey haya obtenido la investidura del Congreso de los Diputados o que en el
Congreso haya prosperado un voto de censura, que siempre incluir un candidato a Presidente
del Gobierno, el Rey proceder al nombramiento del Presidente de Gobierno en los trminos
previstos en la Constitucin. Se trata de un acto reglado al que el Monarca viene
constitucionalmente obligado. El refrendo de este nombramiento corresponde al Presidente del
Congreso. El cese del Presidente del Gobierno tras la celebracin de elecciones generales, la
prdida de la confianza del Congreso, su dimisin o fallecimiento, se debe formalizar por Real
Decreto, firmado por el Rey y refrendado por el Presidente saliente, con excepcin del
fallecimiento, en que el refrendo corresponde al Vicepresidente del Gobierno de existir ste.
Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente: cuando la
Constitucin dice que un rgano propone, parece que exista la facultad de aceptar o no la
propuesta por parte del otro rgano. Pero en la Monarqua parlamentaria, el principio de
irresponsabilidad del Rey y el hecho de que de sus actos responden quienes los refrendan,
conlleva a que el Monarca acta conforme a la frmula el Rey nombra pero no elige. El Rey
es el centro de imputacin de actos que realmente corresponden a otro autor, en este caso el
Presidente del Gobierno. La iniciativa y la responsabilidad de estos actos recae por entero en la
persona del Presidente del Gobierno. Sin embargo, en un caso particular, puede contar la
opinin del Rey, formulando objeciones al nombre del posible Ministro o sugiriendo otro. Esta
influencia regia depender de las circunstancias del momento.
2.2. Otras funciones del Rey respecto del Gobierno.
3. EL REY Y LAS CORTES
3.1. Sancionar y promulgar las leyes.
La sancin regia es hoy el ltimo rescoldo de lo que fue el poder legislativo del Monarca. Los
constituyentes optaron por una frmula de equilibrio entre historia y razn, afirmando que
corresponde al Rey la sancin de las leyes, pero disponiendo tambin que el Rey sancionar
en el plazo de 15 das las leyes aprobadas por las Cortes Generales. Por lo tanto, la sancin
ya no es el acto de un Rey colegislador, sino el cumplimiento de una obligacin constitucional
por un rgano hacia el que se guarda un respeto formal. El Rey no puede negarse a sancionar
ni siquiera en supuestos de inconstitucionalidad de la norma. El refrendo de la sancin compete
al Presidente del Gobierno.

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La promulgacin no es una figura de derecho pblico privativa de las Monarquas, pues existe
en las Repblicas. En nuestra Constitucin la proclamacin es una frmula rituaria que se
estampa con la firma del Rey, a continuacin de la sancin. La promulgacin es un acto debido
de carcter meramente declarativo, que se limita a integrar formalmente la eficacia de la ley y
que adems contiene un mandato dirigido a las autoridades y a los ciudadanos para que la
cumplan. La promulgacin es simultnea a la sancin.
En la prctica se trata de dos formalidades, que se integran en una unidad de acto del Rey, y
se sitan como eslabn simblico entre la aprobacin de la ley por las Cortes y su publicacin
en el BOE.
3.2. Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los trminos
previstos en la Constitucin.
La facultad regia de convocar las Cmaras est limitada a la Convocatoria de las Cmaras,
tras la celebracin de elecciones generales, al comienzo de la legislatura. El inicio de los dos
perodos de sesiones anuales, en febrero y en septiembre, tiene un carcter casi automtico,
fijando la fecha el Presidente de la Cmara respectiva, quien no precisa de convocatoria del
Rey. Tras las elecciones al Congreso, el Rey deber convocarlo dentro de los 25 das
siguientes a la celebracin de las elecciones. La laguna en cuanto as Senado debe colmarse
con la misma previsin anterior.
La disolucin anticipada de las Cortes Generales, a diferencia del arma poltica que las
Constituciones decimonnicas concedan al Rey, se trata de una facultad meramente formal,
puesto que ni la sola voluntad del Monarca es suficiente para una disolucin anticipada de las
Cmaras, ni puede el Rey negarse a acceder a la solicitud de disolucin que le presente el
Presidente del Gobierno. El Rey puede intentar influir al Presidente del Gobierno ante una
situacin de agotamiento poltico, pero la decisin corresponder siempre a este ltimo.
En el supuesto del Art. 99CE de disolucin automtica, por la imposibilidad de investir a un
candidato a Presidente del Gobierno en el plazo de 2 meses, el Rey debe disolver ambas
Cmaras y convocar elecciones automticamente, con el refrendo del Presidente del
Congreso.
3.3. Manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio
de Tratados.
4. EL REY Y LA JUSTICIA
El Poder Judicial goza de una particular independencia en nuestro sistema constitucional. Ello
es compatible con ciertas funciones simblicas que se le atribuyen al Rey.
La Justicia emana del pueblo, y se administra en nombre del Rey: se sigue la tradicin de los
Estados con forma monrquica de gobierno, y adems, desaparecido hoy el libre
nombramiento de los jueces por el Rey, pervive el que este sea el smbolo de la unidad y
permanencia del Estado. No se dicta justicia en nombre de la oportunidad o del inters poltico
del momento, sino de los altos valores ticos que el Estado asume en forma permanente y que
simboliza el Rey.
El Presidente del CGPJ, que es Presidente del Tribunal Supremo, es nombrado por el Rey, a
propuesta del propio Consejo.
El Fiscal General del Estado es nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, odo el CGPJ.
El Rey dispone del derecho de gracia, con arreglo a la Ley, que no podr autorizar indultos
generales. El ejercicio de esta facultad est regulado por la ley.
5. EL REY Y LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
6. LA INSTITUCIN DEL REFRENDO muy importante
El Art. 64CE dispone que los actos del Rey sern refrendados por el Presidente del Gobierno y,
en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y nombramiento del Presidente del
Gobierno, y la disolucin prevista en el Art. 99, sern refrendadas por el Presidente del
Congreso.

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Adems, de los actos del Rey sern responsables las personas que los refrenden, lo que
complementa que el Rey es inviolable e irresponsable, estando sus actos siempre refrendados,
careciendo de valor sin dicho refrendo. Por lo tanto el Rey es irresponsable porque de sus
actos responde la persona que los refrenda.
Hoy en da el refrendo es el mecanismo por el que se limita el poder del Monarca, cuyos actos
precisan de una persona que los refrende voluntariamente. Pero esta figura no siempre ha
tenido este sentido, pues originariamente surge para poder conocer qu Secretario del Rey
haba sido el encargado de preparar el acto o disposicin emanados de la voluntad regia. A
medida que el principio de responsabilidad ministerial evolucion a la par que las Monarquas
Constitucionales se transformaban en Parlamentarias, fue tambin transformndose el
significado de la institucin del refrendo. La Constitucin de 1978 asume los principios y
prcticas de las Monarquas parlamentarias europeas actuales, siendo la casi totalidad de los
actos del Rey no procedentes de su voluntad, cuya firma es un mero acto reglado y debido.
La CE concibe el refrendo como un elemento esencial de nuestra Monarqua Parlamentaria
donde ni el Rey conserva mbitos de potestas bajo su propia iniciativa, ni se concibe el
refrendo como un acto complejo en el que influyen dos voluntades (la del Monarca y la del
refrendante). Slo existe la voluntad del refrendante, y en algn caso la del refrendado (Art.
99), aunque su voluntad se encuentra muy mediatizada.
Todos los actos del Rey han de estar sujetos a refrendo, con las excepciones de distribuir la
cantidad global que presupuestariamente se le asigne para sostener su Familia y Casa,
nombrar y relevar a los miembros civiles y militares de sui casa y adoptar actos de naturaleza
personalsima.
Refrendante: segn la regla general corresponde al Presidente del Gobierno y, en su caso, a
los Ministros competentes y al Presidente del Congreso en las excepciones tasadas (Art. 99).
- Refrendo expreso: supuesto ordinario que concurre en todos los actos jurdicos-
formales del Rey; por escrito mediante la contrafirma del refrendante.
- Refrendo tcito: actos orales del Rey, para actividades oficiales que no produzcan actos
formales escritos. El refrendo consiste en la presencia de la persona refrendante. No es
admisible que el Rey sorprenda con un discurso distinto.
- Refrendo presunto: se formaliza por la no dimisin de la persona competente.
LECCIN IV
LAS CORTES GENERALES
1. ORIGEN HISTRICO
1.1. De la terminologa.
1.2. De la institucin.
2. EL TRATAMIENTO DE LAS CORTES EN LA SISTEMTICA DE LA CONSTITUCIN.
3. NATURALEZA Y CARACTERSTICAS.
3.1. Poder poltico y rgano constitucionalmente limitado.
Las Cortes encarnan el poder legislativo, aunque han perdido en la prctica el carcter
preeminente con el que fueron concebidas. Tienen importantes funciones legislativas,
financieras y de control de Gobierno, pero la mayor importancia est en su naturaleza
esencialmente representativa. Las Cortes representan al pueblo espaol ? los parlamentarios
son representantes del pueblo. Pero las Cortes no son el titular real de la soberana, ni los
diputados son representantes de la soberana popular.
Las Cortes son un poder constituido que est sujeto a la Constitucin Espaola ? deben
respetar sus propios reglamentos, aprueban las leyes con el carcter previsto en la
Constitucin Espaola ? NO SON SOBERANAS, pues tras aprobar la Constitucin Espaola
han dejado de serlas, aunque pueden asumir la soberana popular al acometer un proceso de
reforma de al Constitucin Espaola, pero en ltima instancia, la Soberana radica en el pueblo.

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3.2. rgano representativo.
Las Cortes no son de ordinario soberanas, pero an as son concebidas por la CE como un
rgano cuya principal funcin es representar al pueblo espaol. Se componen por eleccin
directa (excepto determinados escaos del Senado); esa representatividad ser fuente de
legitimidad de otros rganos del Estado y especialmente del Gobierno, cuyo Presidente ha de
superar una votacin de investidura en el Congreso de los Diputados.
Esta funcin representativa ha sufrido una evolucin a lo largo de la historia muy significativa:
en el medievo los procuradores, vinculados por mandato imperativo a sus mandantes,
ostentaban una condicin representativa bastante anloga a la de un mandatario en Derecho
privado, que est plenamente vinculado a la voluntad y al encargo de sus mandantes; pero fue
durante la Monarqua absoluta cuando el Rey utiliz esta idea para legitimar su poder
omnmodo; la revolucin francesa aspir a trasladar la soberana de la Corona a la Nacin, y
para ello la representacin result ser un concepto fundamental: la Nacin ya poda ser sujeto
de derechos. La democracia liberal construy una teora sobre la representacin poltica
conforme a la cual el representante, por serlo de la totalidad, no est sometido a la voluntad de
sus electores ni a mandato imperativo.
El PROBLEMA actual de la representatividad de las cortes reside en que los miembros de las
Asambleas estn en la prctica supeditados al mandato de sus partidos, y no de sus electores.
La dificultad no est en cuestionar si tal disciplina es necesaria para la estabilidad de los
gobiernos, como si se hace respetando el principio constitucional conforme a que la estructura
y funcionamiento de los partidos debe ser democrtico.
3.3. rgano colegiado y deliberante.
Se trata de un rgano colegiado con un elevado nmero de componentes (asamblea). Sigue
una mecnica compleja para la adopcin de acuerdos, que incluye debate y votacin final. Las
notas esenciales de los parlamentos modernos son su carcter de rgano representativo y de
rgano deliberante (esta condicin deriva de su condicin de rgano representativo del
pluralismo poltico, que a su vez es un valor superior de nuestro OJ). El debate parlamentario
es, desde esta perspectiva, fruto de un proceso de racionalizacin del combate poltico en una
sociedad pluralista.
La Ley producida por las Cortes es fruto de una decisin adoptada por deliberacin y por
mayora, y por esto se explica su preeminencia sobre otras normas. La ley se diferencia
esencialmente de las disposiciones gubernativas de carcter general en que, aunque ambas
son expresin de resoluciones de la mayora poltica que ostenta el poder, aqulla ha sido
sometida a un largo proceso de deliberacin, en el que la mayora ha tenido que exponer sus
razones y confrontarlas con las de las minoras, es decir, la Ley no es slo el resultado de una
decisin poltica, sino producto de sus razonamientos, contrastados con los expuestos por los
parlamentarios de la oposicin.
En al Constitucin Espaola no se define expresamente a las Cortes como un rgano
deliberante, pero se deduce al prever que el debate se puede producir en el Pleno o en las
Comisiones. El Pleno podr recabar en cualquier momento el debate y la votacin de cualquier
proyecto o proposicin de ley que haya sido objeto de delegacin en una Comisin Legislativa
Permanente, y articula las bases de procedimiento a seguir en las deliberaciones y votaciones.
Sin embargo, a causa de la disciplina de partidos, el debate ya no logra cambiar el signo del
voto. El debate tiene as una naturaleza formal, ha perdido su sentido original.
3.4. rgano dotado de publicidad. Muy importante
Unido a ser un rgano representativo y deliberante. De sus deliberaciones deben poder tener
conocimiento cuantos componen el pueblo representado por las Cortes. La publicidad es una
caracterstica de la vida parlamentaria que ya fue subrayada como esencial por los mejores
tratadistas del primer parlamentarismo liberal.

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El Art. 80 dispone que las sesiones plenarias de las Cmaras sern pblicas, salvo acuerdo en
contrario de cada Cmara, adoptado por mayora absoluta o con acuerdo al Reglamento. De
hecho, la praxis de las sesiones de los Plenos ha restringido las sesiones plenarias secretas
tanto que puede decirse que casi han desaparecido del panorama parlamentario.
Las Comisiones se celebran en presencia de representantes de medios de comunicacin, lo
que asegura su publicidad, aunque sin presencia directa del pblico, tanto por el limitado aforo
como por tradicin.
Las Ponencias celebran sus sesiones de trabajo sin presencia de periodistas ni otro gnero de
publicidad para permitir el dilogo franco y abierto, la negociacin y los compromisos entre los
diversos grupos parlamentarios.
El rgimen democrtico en ltima instancia es un rgimen de opinin. Tanto el Gobierno como
la oposicin pugnan a diario por tomar la opinin a su favor, con la vista puesta en las prximas
elecciones generales, en las que la ciudadana volver con su voto a ratificar la mayora
anterior o a sustituirla por otra, y las Cortes son el escenario privilegiado de esta pugna. Esto
demanda que su actividad est dotada de publicidad.
La publicidad es, por tanto, una caracterstica de la vida parlamentaria, que complementa la
condicin de las Cmaras como rganos representativos y deliberantes.
3.5. rgano autnomo. Muy importante
Esta caracterstica es reflejo de su origen histrico: las Cortes surgieron con antelacin al
movimiento constitucionalista, pues se trataba de rganos de asesoramiento y apoyo
(especialmente financiero) para el Rey, pero para los miembros de la Asamblea resultaba
preciso asegurar cierta autonoma. Posteriormente se refuerza en la Revolucin Francesa,
cuando los parlamentarios invocan ttulos de soberana y su independencia frente a la Corona.
sta es la poca en que se consagran los privilegios y prerrogativas de las Cortes y de sus
diputados. Hoy la autonoma de las Cortes tiene 2 sentidos:
- Autonoma de autoorganizacin, jurdica y financiera de las Cortes: la Constitucin
Espaola no slo reconoce la potestad de autorregulacin de ambas Cmaras, sino que
adems sita sus Reglamentos fuera del alcance de la jerarqua normativa, puesto que no
teniendo naturaleza de Ley, ninguna Ley puede derogarlos o modificarlos; esto es lo que se
conoce como reserva del Reglamento parlamentario. Las Cmaras establecen sus propios
Reglamentos. Los Reglamentos estn complementados por resoluciones de los
Presidentes de las Cmaras. Autonoma financiera: no dependen para cubrir sus
necesidades del Proyecto de Presupuesto Generales del Estado, sino que son las Cmaras
las que aprueban sus presupuestos.
Su capacidad de autoorganizacin tambin se manifiesta tanto en su libertad para elegir
sus presidentes, mesas y rganos de trabajo en la forma que dispongan sus propios
reglamentos parlamentarios.
- Estatuto especial de los miembros de las Cmaras: garantiza la autonoma de los rganos
parlamentarios y la libertad de expresin.
3.6. rgano permanente.
Las antiguas Cortes eran una institucin no permanente, que contrastaba con la presencia
continua del Monarca. El pensamiento liberal concibi al Parlamento como elemento central en
le juego de las Instituciones del Estado, y esta centralidad justifica doctrinalmente su condicin
de rgano permanente. Los excesos cometidos a lo largo de la Historia por reyes y gobiernos
durante los parntesis en que las Asambleas parlamentarias no estaban reunidas, explica que
en la Revolucin Francesa, se concibiera el Parlamento con un rgano permanente.
Su idea ms reciente procede de las Repblicas presidencialistas, donde una larga ausencia
de perodos de vida parlamentaria, pudiera el Presidente arrogarse excesivos poderes.
Las Cortes son, por tanto, un rgano con vocacin de permanencia, aunque de funcionamiento
no continuo debido a los perodos inter-sesiones y por la disolucin de mandatos. En estos
supuestos se institucionaliza la Diputacin permanente.

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3.7. rgano inviolable.
Las Cortes Generales son inviolables. Su finalidad es dotar de proteccin jurdico penal a las
Cmaras frente a toda interferencia o coaccin.
4. EL BICAMERALISMO
4.1. La opcin bicameral.
A) Las consideraciones que tradicionalmente se han invocado a favor del bicameralismo.
Se enfrentan dos posturas contrapuestas: la opcin de una sola cmara, en la que se busca
agilidad y en la que se considera representado por completo el pueblo, frente a la opcin de
dos cmaras en las que una es complemento de la otra y enfra los debates; se afirma que dos
Cmaras permiten representar intereses o espacios polticos distintos, por lo que se defiende
que junto a una Cmara de representacin poltica general, se site otra de representacin
especial. Dos tipos de bicameralismo:
- El bicameralismo en los Estados federales: se trata de un sistema complejo de organizacin
territorial, en el que resulta indispensable una cmara alta para la representacin igualitaria
de los Estados miembros, sin perjuicio de su reflejo desigual en cmara baja, debido a la
desigual poblacin. Tambin se justifica el bicameralismo federal por la conveniencia de
equilibrar el peso poltico del Estado central y el de los Estados miembros.
- Bicameralismo moderador de las monarquas constitucionales: a imagen del ejemplo
britnico. Las monarquas constitucionales aceptaban una cmara baja reflejo de la
burguesa, y tras la sustitucin del sufragio censitario por el universal, de todo el pueblo,
sobre la base de que coexistiera con una Cmara Alta o Senado. Se esgrimi que el
Senado poda ser un factor positivo de moderacin y de reflexin, una institucin facilitadota
de la plena integracin en la vida poltica de los principales grupos que configuran la
sociedad, y el garante de una ms depurada poltica o tcnica legislativa. La desaparicin
de las Monarquas constitucionales explica que este tipo de segundas Cmaras sea escaso
y residual.
B) La Segunda Cmara en nuestra Historia constitucional.
Cmara freno del conservadurismo monrquico. Su origen se remonta a 1834 con la creacin
de la Cmara de los Prceres: asamblea nobiliaria y de grandes propietarios. Este modelo va
evolucionando en las distintas constituciones del XIX, con breves parntesis.
C) La crisis contempornea del bicameralismo.
Entre el fin de la 2 guerra mundial y la Constitucin de 1978 desaparecieron un nmero
elevado de cmaras altas. Esta tendencia afect a los senados de raz conservadora, pero no a
las segundas cmaras de los Estados federales. En los pequeos Estados de nuevo cuo se
ha percibido un repunte de las segundas cmaras, aunque no tienen una gran funcionalidad.
D) La opcin de la Constitucin de 1978. El bicameralismo imperfecto.
La Constitucin Espaola opt porque el Congreso contase con el concurso de una segunda
Cmara, el Senado. Pesaba para ello la inercia creada por la Ley para la Reforma Poltica que
apost (por razones pragmticas del momento) por llevar a cabo la tarea constituyente desde
unas Cortes constituyentes bicamerales. Ante este bicameralismo heredado, pareci preciso
dotarlo de sentido y alcanzar un acuerdo sobre el sistema electoral que se aplicara al Senado.
El Senado en la Ley para la Reforma Poltica aspiraba tanto a ser reflejo de la representacin
de entidades territoriales, como a servir de Cmara de enfriamiento que tendiese a la
continuidad y estabilidad poltica y a la reflexin reposada y perfeccionamiento tcnico de los
textos legales. Actualmente estas funciones no son aceptables por ciertas fuerzas polticas, y
adems resultan anacrnicas. El Senado fue el resultado de una transaccin en las
constituyentes UCD PSOE. El resultado fue una cmara de escasa utilidad. Se trata de un
bicameralismo atenuado, puesto que la posicin de las dos cmaras no es paritaria. Estamos
en presencia de un sistema parlamentario de Asamblea preponderante, el Congreso de los
Diputados. En todo caso, la CE establece un sistema bicameral, ya que hay un factor que
configura la principal nota definitoria del bicameralismo: el que las dos Asambleas no
constituyan una mera duplicacin.

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4.2. La reforma del Senado.
Se ha suscitado el debate sobre la posible reforma del Senado, que est vaco de funciones.
Hay crticas sobre el diseo constitucional del Senado. El problema radica en los obstculos
ante una reforma constitucional. Se plante como solucin la idea de reformar el Reglamento
parlamentario, aunque no tendra resultado por no poder variar la composicin ni las funciones
de la Cmara alta. La reforma del Reglamento del Senado se present como una potenciacin
de su funcin territorial, pues ya se haba constatado su ineficacia en tareas de control poltico
del Gobierno y de la funcin legislativa, adems de haberse asimilado la realidad del cuasi
unicameralismo de nuestro sistema parlamentario, y porque la CE demandaba a juicio de
bastantes pensadores la existencia de una Cmara de integracin territorial.
El intento de debatir sobre una posible reforma constitucional que afectase tan solo al Senado
tampoco lleg a ninguna parte.
El problema del senado radica en su carencia de rol poltico relevante. Slo tendra sentido
abordar una reforma si se opta por la federacin del Estado Autonmico.
LECCIN V
LA COMPOSICIN DE LAS CMARAS
1. REFERENCIA A LA RELACIN ENTRE LA COMPOSICIN Y LAS FUNCIONES DE UN
RGANO. Excluido del examen
2. LA COMPOSICIN DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
2.1. La gestacin en las Constituyentes del correspondiente consenso.
Su gestacin fue laboriosa: se rechazaron los antecedentes y el Derecho comparado. Era
complejo alcanzar una frmula de equilibrio entre las fuerzas polticas favorables a
constitucionalizar el sistema de representacin proporcional y aquellas otras que aun estando
en aquella legislatura constituyente en minora se sentan ms inclinadas hacia un sistema
mayoritario (favorecedor de los grandes partidos). En la Ponencia del Congreso se acuerda no
constitucionalizar ningn sistema electoral, y por lo tanto, ningn modelo de composicin del
Congreso. Durante la Comisin del Congreso se logra aparcar la discusin de este precepto
para el final del debate. El consenso se alcanz en un dilogo extraparlamentario y consisti en
acabar adoptando la solucin que en cuanto a la composicin del Congreso contena la Ley
para la Reforma Poltica.
Resultaba difcil conciliar las fuerzas polticas favorables a constitucionalizar el sistema de
representacin proporcional frente a los que exigan un sistema mayoritario.
2.2. Los criterios constitucionalizados.
- Doble limitacin numrica de los miembros que componen el Congreso: una horquilla entre
300 y 400 diputados. Puede la Ley electoral fijar el nmero concreto de Diputados. Esto
tiene importancia especialmente en las limitaciones que afectan a los partidos pequeos,
que tienden a subir los lmites. El PCE y AP (partidos constituyentes menores), queran
subir el lmite, mientras que UCD y PSOE pretendan disminuirlo. En el proceso
constituyente se emple el factor numrico tanto como fue posible para infra-representar a
los partidos minoritarios a favor de los mayoritarios. Tomando como proporcin a Francia o
a Italia, poda haberse formado una Cmara con 450 miembros. En este momento son 350
los Diputados.
- Opcin en pro de la circunscripcin provincial: la circunscripcin electoral es la provincia,
adems de Ceuta y Melilla (1 Diputado cada una). Se consagran 2 distritos uninominales y
50 distritos plurinominales que coinciden con las 50 provincias. A su favor tiene que el
Congreso constituyente haba sido elegido con arreglo a tal distrito y as quedaba
solucionado el problema de disear un mapa electoral.
- Asignacin de una representacin mnima a cada circunscripcin provincial: significa
adjudicar un mnimo de 2 Diputados a cada Distrito provincial y otro ms en la prctica por

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poblacin, lo que equivala a fijar el nmero mnimo en 3 Diputados para las provincias
menos pobladas. Se busca este nmero en atencin a la proporcionalidad.
- Asuncin del criterio de representacin proporcional: la eleccin se verificar en cada
circunscripcin atendiendo a criterios de representacin proporcional. Este criterio deja de
lado el sistema mayoritario. El sistema mayoritario era visto con desconfianza por el mal
resultado que dio en el XIX y por el temor al caciquismo. Mientras que el sistema
mayoritario puro requiere de distritos uninominales y conlleva que la fuerza ms votada
disfruta de toda la representatividad, mientras que los votos de los restantes partidos o
coaliciones carecen de todo valor o eficacia representativa; el sistema de representacin
proporcional aspira, en principio, a que la asignacin de escaos no sea exclusivamente a
favor de la fuerza poltica ms votada, sino que exista una proporcionalidad bsica entre los
votos recogidos por cada oferta poltica y los escaos que la misma obtiene en la Cmara.
Para el TC est conectado con el pluralismo poltico, pero segn el tamao de los distritos
tiene un comportamiento distinto, pues acta como un sistema mixto:
o Ceuta y Melilla: mayoritario puro (1 solo Diputado).
o Circunscripciones pequeas: se da un sistema mayoritario con representacin de
minoras.
o Circunscripciones mayores: permite la representacin proporcional de minoras.
Por otro lado, nuestra Constitucin no se decanta por uno en concreto de los diversos
mtodos aplicativos que se conocen del sistema de representacin proporcional.
Actualmente se emplea el mtodo DHondt, que se combina con la exigencia de un mnimo
del 3% de los votos, para que una candidatura entre en la distribucin de escaos.
El conjunto de nuestro sistema electoral para el Congreso, aunque se denomina en la CE
como de representacin proporcional, en la realidad encierra grandes dosis de prima a las
primeras fuerzas, pero este resultado no se debe al llamado mtodo DHondt, ni al mnimo
del 3%, sino a un conjunto de circunstancias voluntariamente combinadas: reducido nmero
de escaos, existencia de muchos distritos pequeos. El Art. 68CE no incorpora un lmite
mnimo sobre los votos vlidos emitidos para que el resultado electoral de una lista sea
computable a los efectos de alcanzar representacin.
2.3. Caractersticas del sufragio. Muy importante
La Constitucin Espaola dispone que el Congreso se compone de un mnimo de 300 y un
mximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto en
los trminos que establezca la ley. Con esta frmula est asegurando que la ley electoral tenga
que respetar en todo caso determinadas caractersticas del sufragio para la totalidad de los
Diputados que componen el Congreso, y cerrando la puerta a la posibilidad de Diputados de
designacin real, de carcter hereditario, por el cargo que ocupan o por ser nombrados por otra
institucin.
- Sufragio universal: no es una obviedad en 1977, tras 40 aos sin elecciones. Evita
expresamente el sufragio censitario o de exclusin de la mujer (cuyo voto no fue posible
hasta la II Repblica, y que tuvo la oposicin tanto de derecha como de izquierda, que
sostenan la tesis de que el voto femenino deba ser rechazado por regresivo). En la
Constitucin Espaola de 1978 el sufragio universal pudo ser aprobado por unanimidad. Se
complementa este punto con la preocupacin por los emigrantes, disponiendo que la ley
reconocer y el Estado facilitar el ejercicio del derecho de sufragio a los espaoles que se
encuentren fuera del territorio de Espaa.
- Sufragio libre: tras la experiencia de los sufragios celebrados en el franquismo. La libertad
de voto parece hacer referencia al derecho del elector de votar sin coaccin ni presin
externa. Pero tambin entraa la necesidad de una competencia libre entre los candidatos
que disputan la eleccin.
- Sufragio igual: se quieren excluir los sistemas poco democrticos, a favor de un mismo
elector y de sufragios por clases. El sistema democrtico exige no slo que cada elector
tenga un voto, sino que todos los votos tengan el mismo valor.

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- Sufragio directo: el elector votar a los candidatos adscritos a la lista, sin intermediarios, lo
que supone un sistema de representacin directa. Es decir, se impide toda posibilidad de
elegir Diputados mediante sistemas de representacin indirecta, bien mediante
compromisarios, bien por designacin de las Comunidades Autnomas, como sucede para
el Senado.
- Sufragio secreto: el secreto es garanta de la libertad de voto, la nica forma de frenar la
presin o las amenazas externas. Se garantiza mediante cabinas electorales y los sobres
donde se guardan las papeletas. Nadie puede ser obligado a revelar su voto. En Espaa, a
pesar del tradicional reconocimiento del secreto en el voto, en la prctica se haba
despreciado este derecho mediante tretas y artimaas que permitan conocer a los
caciques el voto emitido por cada elector.
3. LA COMPOSICIN DEL SENADO
3.1. La disposicin constitucional. Muy importante
El debate constituyente sobre la configuracin del Senado tambin fue complejo: falta de
consenso + gestacin laboriosa del Congreso basado tanto en reducir las funciones del Senado
como en seguir los criterios de la Ley para la Reforma Poltica + el DL de normas electorales de
1977, haban compensado el limitado sistema de representacin proporcional del Congreso con
la implantacin en el Senado de un sistema mayoritario, pero con cierta representacin de las
minoras. El Art. 69, para definir la Composicin del Senado, describe cuatro conceptos en base
a los cuales se eligen Senadores:
- En cada provincia se elegirn 4 senadores en los trminos que seale un ley orgnica: por
esta va se eligen 188 Senadores, lo que prima la representacin poltica de las provincias
ms modestas y se justifica porque estamos ante una Cmara de representacin territorial.
La expresin en los trminos que seale una ley orgnica tiene el efecto directo de
desconstitucionalizar el sistema electoral aplicable al caso; sin embargo el consenso
constituyente deja en el nmero de 4 los escaos de la Cmara alta a elegir por cada
provincia, lo que, por coincidir con la pauta de la Ley para la Reforma Poltica y el Decreto
de normas electorales de 1977 permita celebrar las siguientes elecciones con arreglo a tal
normativa electoral provisional y tambin propiciaba su continuidad. Sobre las
caractersticas del sufragio, para elegir este grupo de senadores se dispone que la
eleccin se llevar a cabo por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, cualidades
anlogas a las del sufragio conforme al que se eligen los Diputados. En el caso de los
Senadores designados por las CCAA, tambin el sufragio tendr las mismas
caractersticas, excepto directo.
- 16 senadores por las circunscripciones insulares repartidas de distinta manera: 3 para cada
una de las mayores y 1 para cada una de las menores. Tal previsin implica la asuncin del
sistema mayoritario puro para todas las islas no calificadas de mayores, mientras que en
estas tres queda abierto un pequeo margen para la ley electoral, que establece que los
electores slo pueden dar su voto a un mximo de 2 candidatos, con lo que el sistema
mayoritario se mitiga al reservar un senador a la primera minora.
- Las poblaciones de Ceuta y Melilla eligen cada una de ellas 2 Senadores: los electores de
ambas ciudades pueden votar a 2 candidatos, por lo que el sistema electoral opera en
ambos supuestos como mayoritario puro y permite acaparar los escaos a las respectivas
fuerzas mayoritarias.
- Las CCAA designarn adems un Senador y otro ms por cada milln de habitantes en su
respectivo territorio. La designacin corresponder a la Asamblea legislativa, de acuerdo
con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarn, en todo caso, la adecuada
representacin proporcional. Este mandato tena inicialmente el carcter de disposicin
previsora, pues al aprobarse la misma an no se haba consolidado el mapa de Estado
autonmico ni discutido el anteproyecto de uno slo de los Estatutos de autonoma. La
Constitucin de un lado prev un Senado cuyo nmero total de Senadores no se define
dado que no puede cuantificar el nmero de senadores exacto que se incorporarn por esta

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va, y, de otro, esta previsin generar un mayor o menor nmero de escaos en la medida
en que la poblacin aumente o disminuya en cada CA.
3.2. La especial condicin de los Senadores designados por las Comunidades Autnomas.
Muy importante
Estos senadores son elegidos por sufragio indirecto, pues los electores no votan
directamente a estos Senadores. Se trata de Senadores designados, y no de Senadores
electos.
Muchos autores sealan que esta excepcin no pasa de ser un complemento menor. Sin
embargo para el profesor Alzaga no es afortunada esta minusvaloracin de este grupo de
Senadores, que tienen una cualidad muy especfica: ser representantes de sus CCAA.
Para el Tribunal Constitucional designar senadores de una Comunidad Autnoma es un
aspecto de su autonoma, y por lo tanto pueden optar entre que sus Senadores sean o no
miembros de sus Asambleas, y entre la vinculacin de la duracin del mandato senatorial con
la legislatura de la Asamblea Legislativa o con la legislatura del Senado. La posibilidad de
acumular el acta de Senador con la de una Asamblea Legislativa de una CA supone reconocer
la fisonoma territorial del Senado, puesto que se prohbe la acumulacin del acta de una
Asamblea de CA con la de Diputado del Congreso. Y es que pese a las cargas de trabajo y a
los viajes constantes de los Senadores afectados por la duplicacin de mandatos
representativos, el posibilitar la presencia en el Senado de personalidades significativas en la
vida poltica de las respectivas CCAA supone que mediante las mismas le sea ms factible al
Senado cumplir su funcin integradora de los elementos territoriales.
Las diferencias entre los senadores no se reducen al sistema de eleccin, sino a la duracin
del mandato, condiciones de elegibilidad y a su estatuto parlamentario, por lo que no es
exagerado afirmar que existen dos tipos de Senadores dentro de una misma Cmara.
Como nico requisito deben respetar los Estatutos de Autonoma a la hora de regular la
designacin de Senadores: asegurarn la adecuada representacin territorial. A la vista del
mapa autonmico no es tarea fcil, especialmente en las CCAA que tan slo pueden designar
un pequeo nmero de Senadores (un nico Senador en Baleares, Cantabria, La Rioja y
Navarra), donde la letra de la Constitucin resulta contradictoria, puesto que el nmero de
senadores a designar es incompatible con el sistema mayoritario, por lo que slo se ha de
designar Senador al ms votado en primera votacin.
4. LA LEGISLACIN ELECTORAL. Excluido del examen
5. LA ADQUISICIN Y LA PRDIDA DE LA CONDICIN DE DIPUTADO O SENADOR
ELECTO.
Tanto en el Congreso como en el Senado son elegidos por 4 aos, por lo tanto el mandato
termina 4 aos despus de su eleccin o el da de la disolucin de la Cmara. Se trata del
principio bsico de la temporalidad del poder poltico para evitar el poder absoluto. Al aspirar
a la reeleccin tendr que rendir cuentas de su gestin. El principio de la temporalidad se
conecta con el principio democrtico de la participacin ciudadana en asuntos pblicos.
En el liberalismo se preferan perodos cortos para controlar el poder, aunque no
excesivamente breves. Actualmente se ha configurado el principio de 4 5 aos, considerado
suficientemente corto para que el parlamentario vea a los electores siempre cerca su horizonte
vital y no tan breve como para tener a la ciudadana cada dos por tres en peregrinacin a las
urnas.
La fecha para el inicio del cmputo ser la que se efectu la eleccin, que no es la que
comenzaron el ejercicio de sus funciones. Esto no significa que ese mismo da puedan los
parlamentarios iniciarse en el ejercicio de sus funciones, pues pueden producirse
impugnaciones de las actas, y habrn de esperar a que su Cmara se constituya.
La prdida de la condicin de parlamentario ser por disolucin de la Cmara a trmino o
anticipada. Excepcin: prrroga del mandato para los miembros de la Diputacin Permanente
de ambas cmaras hasta la constitucin de las nuevas Cortes Generales.

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LECCIN VI
LOS PARLAMENTARIOS Y SUS PRERROGATIVAS
1. EL ESTATUTO DE LAS CORTES Y DE LOS PARLAMENTARIOS
La concepcin constitucional de las Cortes como representacin del pueblo espaol sita al
Poder parlamentario en un status de prioridad sobre otros poderes. Este reconocimiento tuvo
su origen en la forma en que logr prevalecer el Parlamento frente al Rey: tras su revolucin, el
Parlamento arranca al Rey algunas prerrogativas, que implican exenciones respecto del
Derecho comn = se proclama el Principio de la Soberana del Parlamento. Esto tiene un
carcter excepcional en relacin con el principio de igualdad ante la Ley, y se justifica en la
necesidad de independencia frente a otros poderes.
Cabe distinguir entre: El vnculo que relaciona a los electores y a los parlamentarios.
El estatuto d los rganos parlamentarios: autonoma de autoorganizacin
Es estatuto especial de los miembros de las cmaras: privilegios.
2. LA EXCLUSIN DEL MANDATO IMPERATIVO
La CE dispone expresamente que los miembros de las Cortes Generales no estn ligados por
mandato imperativo. El vnculo que el proceso electoral establece entre el cuerpo electoral y
los parlamentarios electos es el de un simple mandato representativo. El desarrollo de este
precepto permite a Diputados y Senadores cambiar de Grupo Parlamentario.
2.1. Mandato imperativo y mandato representativo
El mandato imperativo rige en las Asambleas medievales. Los electores otorgan a sus
elegidos instrucciones concretas a las que han de sujetarse necesariamente. En Espaa este
tipo de mandato rigi durante la vigencia de las Cortes estamentales previas a la revolucin
liberal. Tambin en 1834 por el Estatuto Real.
El mandato representativo: parte de la idea de que el parlamentario representa a toda la
nacin, y por lo tanto, excluye cualquier ligazn imperativa entre el cuerpo electoral y los
parlamentarios elegidos, que pueden defender la tesis y emitir los votos que les parezcan, sin
que pueda ser revocado su mandato antes de las siguientes elecciones. ste es el mandato
que recogen de ordinario las Constituciones contemporneas, en evitacin de que el
parlamentario se convierta en un mero instrumento de grupos e intereses e incluso de los
partidos polticos.
2.2. En sentido histrico del mandato representativo
En Inglaterra descubrieron pronto las disfuncionalidades que para la vida parlamentaria
acarreaban los cuadernos de instrucciones de los parlamentarios, que paulatinamente se
procuraban redactar en trminos ms amplios.
En la Francia revolucionaria, la idea de la soberana nacional conlleva una nueva nocin de la
representacin poltica, pues la Nacin ha de expresarse a travs de sus representantes. El
representante se entendi solamente vinculado a ella (la Nacin) y no a ninguno de sus grupos.
El mandato imperativo qued abolido en Espaa en 1789. Cuaja la idea con la Revolucin
francesa de que existe un inters general de la nacin y unos valores de la sociedad, que
deben ser expresados con libertad por los representantes parlamentarios. La prohibicin del
mandato imperativo no se consagra hasta la Constitucin revolucionaria de 1869.
2.3. Significado actual del mandato representativo.
Para la doctrina: el parlamentario ha ido perdiendo autonoma frente a la cpula de su
Partido. Las Constituciones actuales constitucionalizan la existencia de Partidos Polticos
y la prohibicin del mandato imperativo. ste tambin es el caso de la CE78. As aparece el
problema de la interpretacin jurdica del valor de la exclusin constitucional del mandato
imperativo en las actuales democracias de oligarquas de partidos:
Una parte de la doctrina se ha esforzado por legitimar la realidad actual en la que los
parlamentarios son meros voceros de las posiciones que defiende la direccin de su partido:

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- Los representantes de las Cmaras se deben a sus Partidos, por lo que no representan a
toda la nacin ni pueden votar lo que creen mejor para el bien comn, sino que han de
buscar la derrota de los adversarios y el triunfo de su partido, atendiendo a los intereses de
sus electores.
- Los electores no pueden buscar otras ofertas que las de los partidos y no votan a unos
candidatos per se, sino por estar incluidos en las listas del partido.
- Los Partidos son quienes hacen el esfuerzo organizativo y financiero.
- Las relaciones entre electores y elegidos es una relacin de mercado.
- La funcionarizacin de los parlamentarios y su consiguiente sujecin a la disciplina de
partido es un hecho inevitable.
- En los Parlamentos hace ya tiempo que sus miembros no discuten para convencer.
Toda esta crtica es descarnada, an reconociendo que resulta descriptiva del actual estado de
la vida poltica, pero refleja el plano del ser en lugar del deber ser. La cuestin es: Contina
teniendo sentido la prohibicin del mandato imperativo? Es lgica su prohibicin en un sistema
en que se reconoce a los Partidos pero se les exige un funcionamiento democrtico.
Desconocer la prohibicin constitucional del mandato imperativo es grave y degenera en las
siguientes consecuencias:
- No se admite que el parlamentario pueda plantear objecin alguna de conciencia.
- La nica cualidad del cargo electo debera ser su lealtad incondicional.
- Encabezar las listas con personas populares no dejara de ser un fraude.
- La superposicin de decisiones del inters electoral del partido sobre la bsqueda del
inters general.
El TC no intenta justificar el mandato imperativo de partido y defiende el contenido de la CE, en
este caso, en relacin al mandato representativo: lo propio de la representacin es el
establecimiento de la presuncin de que la voluntad del representante es la voluntad de los
representados, en razn de la cual son imputados a stos en su conjunto y no slo a quienes
votaron en su favor o formaron la mayora, los actos de aqul. Se rechaza que el representante
pueda ser cesado por voluntad ajena a los electores o a la del propio representante electo.
Slo son representantes aquellos cuya designacin resulta directamente de la eleccin popular,
y no las asociaciones o partidos polticos que los proponen al electorado. Las listas de los
candidatos son meras propuestas, y la representacin surge tan slo con la eleccin. El
representante defenestrado por su partido que reacciona contra su expulsin no defiende slo
un derecho propio, sino que contribuye a restaurar la unidad de voluntad en que consiste la
representacin.
3. LA INVIOLABILIDAD Y LA INMUNIDAD DE LOS PARLAMENTARIOS
3.1. La distincin entre dos concepto afines. Muy importante
Los Diputados y Senadores gozarn de INVIOLABILIDAD por las opiniones manifestadas en el
ejercicio de sus funciones. La inviolabilidad es un factor de garanta de la libre configuracin de
la voluntad parlamentaria. Implica la plena irresponsabilidad jurdica del Parlamentario por
los votos y opiniones emitidos en el ejercicio del cargo. Se trata de una seguridad que es
irrenunciable y absoluta, pero limitada a lo que es estrictamente la funcin parlamentaria por
las declaraciones de juicio o voluntad emitidas en el seno de las Cmaras. La inviolabilidad no
se extiende ni a las actividades, opiniones o votos que el Parlamentario desempee
(extramuros de las Asambleas Parlamentarias) como dirigente o militante de un Partido Poltico
o como mero ciudadano. En este caso slo estarn amparadas por la libertad de expresin.
La INMUNIDAD se concibe como un complemento de la inviolabilidad. Mediante la inmunidad
se trata de evitar que la libertad de funcionamiento del Parlamento se coarte mediante la
detencin y/o el procesamiento de alguno de sus miembros. Durante el perodo de su
mandato los Diputados y Senadores gozarn de inmunidad y slo podrn ser detenidos en
caso de flagrante delito. No podrn ser inculpados ni procesados sin la previa autorizacin de
la Cmara respectiva. La inmunidad se ha de presentar a los ojos del jurista como arma de
defensa de los parlamentarios frente a quienes pretendan atentar contra la debida composicin
de la Cmara o contra la libertad de expresin parlamentaria, arrestndoles o incriminndoles a
tal fin.

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Ambas, inviolabilidad e inmunidad se complementan, siendo la exigencia de las
responsabilidades penales en un Fuero especial, la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
3.2. Su origen histrico
3.3. Perdurabilidad actual y lmites de la inviolabilidad parlamentaria.
Los Reglamentos de las Cmaras establecen que los parlamentarios gozarn de inviolabilidad
an despus de haber cesado en su mandato, por las opiniones manifestadas en el ejercicio de
su mandato. La inviolabilidad ha sido menos cuestionada que la inmunidad. Parece razonable
que se garantice a los parlamentarios una irresponsabilidad por sus opiniones en el ejercicio de
sus cargos. Pero ha recibido crticas la inviolabilidad en razn a los excesos que pudiera
contener, como agresiones, injurias y calumnias: cualquier acusacin falsa de delito puede ser
hecha impunemente desde la Tribuna de las Cmaras, aprovechando el eco del Saln de
sesiones en los medios de comunicacin, mientras el agraviado, sin poder solicitar la
proteccin de los tribunales, ni siquiera puede exigir una rectificacin adecuada. La Ley
Fundamental de Bonn excluye de la inviolabilidad las ofensas calumniosas, lo que parece muy
adecuado. En Espaa las medidas son insuficientes: amonestacin y no inclusin en el diario
de sesiones de palabras difamatorias. La omisin que sufre la CE de la exclusin de la
inviolabilidad de las calumnias e injurias es de lamentar, pues se daa gratuitamente el honor y
prestigio de una persona. Esta divergencia entre la CE y la Ley Fundamental de Bonn explica
que el TC haya sentado la doctrina de que esta prerrogativa ha de ser interpretada
restrictivamente, y que no pueda extraer otra limitacin ante los excesos verbales de los
parlamentarios que la libertad tan slo de emitir opiniones en el desempeo de las funciones
parlamentarias.
Hoy no se cuestiona la inviolabilidad, sino el que en Espaa al amparo de la misma pueda
practicarse la injuria y la calumnia.
3.4. La inmunidad en el siglo XX
Se plantea una ms amplia crtica a la inmunidad que a la inviolabilidad. La inmunidad tuvo
sentido mientras fue preciso mantener la seguridad de los primeros parlamentos. Pero hoy en
da estamos ante un Estado de Derecho. Ya no estamos ante un conflicto de legitimidades: el
Rey deja de ser soberano y las propias Cortes pasan a ser un rgano representativo pero
constituido del Estado. El valor de la igualdad ante la ley inspira el status jurdico de los
ciudadanos, por lo que la inmunidad se presenta como anacrnica, pues la clase poltica no
est ya amenazada por el Rey, sino que resulta criticada por sus privilegios y excesos
(corrupcin).
Durante el siglo XIX la inmunidad comenz a ser cuestionada, para que no se convirtiera en
impunidad. Pero ante la creciente crtica, los parlamentarios se atrincheraron bajo el pretexto
del peso de la traicin. Tras la II Guerra Mundial se conserva en la mayor parte de las
Constituciones europeas la inviolabilidad + la inmunidad, pero con una mejor doctrina.
3.5. Hacia la superacin de la crisis de la inmunidad parlamentaria
Occidente: la proteccin del Parlamentario frente a posibles comportamientos inculpatorios sin
base del Gobierno carece de sentido, pues se garantiza la plena independencia del Poder
Judicial, y el Gobierno es una emanacin del Parlamento. Los Parlamentos no son la oposicin
del Gobierno, sino rganos de refrendo de las decisiones que toma el Gobierno, por lo que la
inmunidad a los parlamentarios de la oposicin es la que se deriva de su corporativismo ?
inmunidad cuestionada. En la prctica, la inmunidad se levanta ms difcilmente cuando el
encausado pertenece a un grupo parlamentario de los que configuran la mayora que cuando
es miembro de uno pequeo de la oposicin. Este privilegio choca con el principio de igualdad
ante la ley, y adems choca frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva que tiene la
vctima que ha sufrido el delito cometido por un parlamentario.
En el Parlamento Europeo ha dotado a sus miembros de la inmunidad ms extensa posible,
pues afecta a todos los pases de la Unin Europea.

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Espaa: para la CE, la inmunidad de los Parlamentarios se mantiene durante su mandato,
pudiendo slo ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrn ser inculpados ni
procesados sin la previa autorizacin de la Cmara respectiva. La denegacin de un
suplicatorio slo debe producirse ante una amenaza de tipo poltico que pueda perturbar el
funcionamiento de la Cmara, o alterar su composicin.
TC: para el TC se trata de una prerrogativa cuyo fin es evitar que, por manipulaciones polticas,
se impida al Parlamentario asistir a las reuniones de las Cmaras y se altere su composicin y
funcionamiento. No es un privilegio o derecho particular de diputados y senadores, sino una
proteccin del buen funcionamiento de la Cmara. La inmunidad no ha sido concebida para
extender los lmites de la inviolabilidad. El ejercicio de la prerrogativa debe depender de la
gravedad, trascendencia y de las circunstancias de los hechos imputados. La denegacin del
suplicatorio debe ser razonada. Ante una repercusin externa, de afectar a los derechos
fundamentales de otros ciudadanos se abre la posibilidad de un recurso de amparo. Slo se
extiende a procesos penales. Esta teora no evita los abusos. En Espaa se extiende a todo el
mandato, frente a la duracin del perodo de sesiones (lo que sera lo lgico de la prerrogativa).
Esta doctrina del TC no logra evitar los abusos a que es propicia la inmunidad. Es
frecuente que el suplicatorio se deniegue sin motivacin suficiente pro escrito, an siendo
obligatorio. En la prctica puede darse incluso la callada por respuesta, pues el suplicatorio se
entender denegado si la Cmara no se hubiera pronunciado en el plazo de 60 das naturales.
Esta previsin de los Reglamentos de las Cmaras son inconstitucionales y debe suprimirse
cuanto antes. Y an ms, pues en el supuesto en que las Cmaras denieguen expresa o
tcitamente el suplicatorio, se archivar definitivamente el proceso penal, sin que quepa
ninguna posibilidad de reabrirlo una vez expirado el mandato parlamentario. Esto supone una
irresponsabilidad plena y definitiva, mientras que en otros pases conlleva simplemente una
suspensin del plazo de prescripcin.
La propuesta sera la suspensin del encausamiento del inculpado hasta la finalizacin del
mandato y la renuncia a la inmunidad por parte del inculpado incluido en una lista.
4. EL FUERO ESPECIAL DE LOS PARLAMENTARIOS
LECCIN VII
LA ORGANIZACIN PARLAMENTARIA
1. REMISIN AL ESTUDIO DEL REGLAMENTO DE LAS CMARAS no es materia de
examen
2. LA ESTRUCTURA DE LAS CMARAS
2.1. 2.1. Introduccin
2.2. 2.2. rganos de direccin y de gobierno interno
A) El Presidente
rgano unipersonal de Gobierno de su Cmara. Miembro ms destacado de la Mesa. La
CE lo menciona con la clara voluntad de singularizar su naturaleza. Tiene origen britnico,
aunque sus funciones con el Presidente en la Europa continental son distintas. Espaa: tiene
influencia de la Revolucin francesa: dirige los trabajos parlamentarios de la Mesa.
Tradicionalmente ha tenido un peso mayor que los restantes miembros de la Mesa, pues
ejerce siempre un liderazgo en la direccin de los debates y tambin de los trabajos de la
Cmara. La CE fortalece la figura de los Presidentes: ejercen los poderes administrativos y
facultades de polica en el interior de sus respectivas sedes.
La relevancia constitucional del Presidente del Congreso est fuera de toda duda:
propuesta del candidato a Presidente del Gobierno y nombramiento del candidato que logra
la confianza del Congreso, adems de disolucin del Congreso y Senado. Su eleccin se
realiza mediante el sistema mayoritario puro, o en su caso a 2 vueltas, por lo que ocupa el
cargo un miembro de la mayora que respalda al Gobierno, aunque caben ms posibilidades.

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B) Las Mesas
rgano colegiado formado por miembros de las Cmaras para dirigir sus trabajos. Se trata
de un rgano institucional, que an reflejando la composicin partidaria de la Cmara,
debiera regir los quehaceres de la Asamblea velando por su independencia. Composicin:
no hay previsin en la CE ni pauta comn en el Derecho comparado. Vara en cada Cmara.
Congreso: Presidente + 4 Vicepresidentes + 4 Secretarios + Letrado Secretario General.
Senado: misma composicin, salvo 2 Vicepresidentes y el miembro tcnico, que es Letrado
Mayor.
La eleccin de sus miembros corresponde a la propia Cmara. Organizan el trabajo,
elaboran el Proyecto de Presupuesto y controlan su ejecucin, ordenan los gastos
2.3. rganos de actividad de las Cmaras
A) El Pleno
rgano formado por la totalidad de sus miembros. An en nuestros das, el Pleno
aparece a los ojos de los ciudadanos como el rgano de la Cmara dotado de mayor
legitimidad, por ser el ms representativo, pues est representada hasta la ms pequea
fuerza electoral con representacin. Se trata del rgano ms solemne y cuyo trabajo tiene
mayor publicidad. Las sesiones plenarias de las Cmaras sern pblicas salvo acuerdo en
contrario de la Cmara por mayora absoluta. Pero de este excepcional supuesto no se
acostumbra a hacer uso por el desarrollo tecnolgico de la transmisin de datos y minoras y
parlamentarios no dispuestos a mantener el secreto.
Algn autor expone que el Pleno ms que un rgano diferenciado de la Cmara, es la
Cmara misma que como tal ejerce unas determinadas funciones, pero realmente el Pleno es
el conjunto de miembros de la Cmara, pero constituidos formalmente como tal pleno: las
reuniones que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularn a las Cmaras, y no
podrn ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios.
B) Las Comisiones
Son expresin del principio de divisin del trabajo. Consisten en reuniones formales y
restringidas de un determinado nmero de Diputados o Senadores, a fin de llevar a cabo
una labor de instruccin o preparacin de las decisiones a adoptar por los Plenos. Tambin
asumen capacidad decisoria en ciertos casos, en los que destacan los que proceden a una
discusin y aprobacin directa de Proyectos legislativos, sin la ulterior intervencin del Pleno.
El Estado de Bienestar produjo un extraordinario aumento de la tarea legislativa del
Parlamento que no podan asumir las Cmaras, adems del carcter cada vez ms tcnico
de las materias a tratar, por lo que se traslad este trabajo a rganos ms reducidos y
especializados. 2 tipos de comisiones:
Comisiones permanentes: deberan estar formadas por parlamentarios escogidos en razn
de una competencia presunta, pero en la realidad, muchas comisiones prescinden de
diputados expertos por primar el criterio de la mayor incondicionalidad de los mismos a la
direccin de sus partidos. Junto a las Comisiones permanentes ms relevantes, que son las
legislativas, conviven otras de diversa naturaleza, generalmente relacionada con asuntos
propios de la Cmara. En algunos pases se corresponden con exactitud a los diversos
Departamentos Ministeriales, peor es en Espaa, donde cubren reas que abarcan ms de
un Ministerio. Actualmente son 13, y no se corresponden Congreso Senado, por lo que se
da una falta de funcionalidad. La CE reconoce las Comisiones legislativas permanentes,
incluso establece que los Plenos podrn delegar en Comisiones Legislativas Permanentes la
aprobacin de proyectos o proposiciones de ley, y estas no son situaciones excepcionales. El
Pleno podr recabar en cualquier momento el debate y votacin de cualquier proyecto o
proposicin de ley que haya sido objeto de esta delegacin.
Comisiones especiales: pueden ser de investigacin, o la va muerta donde aparcar alguna
cuestin que no se pretende tratar.
La designacin de los miembros se lleva a cabo libremente por los Grupos Parlamentarios
de la Cmara, sin intervencin de los rganos de gobierno de la misma.

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El nmero de comisionados que corresponde a cada Grupo se establece en funcin de
cierto criterio de proporcionalidad por la Mesa, oda la Junta de Portavoces. Los miembros del
Gobierno podrn asistir a las reuniones de las Comisiones, con voz; slo dispondrn de voto
en aquellas comisiones de las que sean miembros.
La direccin de los trabajos de la Comisin se asume por su Mesa, que a su vez la
encabeza un Presidente. Tambin en las Comisiones la Mesa est asistida tcnicamente por
un Letrado.
Las sesiones de las Comisiones tienen una menor publicidad, aunque de ordinario, pueden
presenciar sus debates los representantes de los medios de comunicacin; esto es
importante porque las Comisiones operan con plenitud de competencia legislativa, y la
necesidad de control. Sern entre 25 y 40 comisionados, lo que puede dar lugar a su
inoperancia.
Los Reglamentos prevn la figura de la Ponencia: subcomit de estructura plural, pero
menos numeroso (7+-), cuyos integrantes no pueden pertenecer a un solo grupo. Sus
sesiones son secretas y la reserva se suele respetar, por lo que se da lugar a un dialogo ms
abierto.
La mayor parte de los trabajos parlamentarios se desenvuelven en 3 escalones: Ponencia,
Comisin y Pleno.
2.4. La Diputacin Permanente
La vida de las Cortes conoce perodos de inactividad: descansos entre perodos ordinarios de
sesiones, y disoluciones de las Cmaras (interregno). Al efecto de que durante todos los
parntesis las Cmaras puedan seguir desempeando ciertas funciones, en cada Cmara
habr Diputacin Permanente, compuesta por un mnimo de 21 miembros con representacin
proporcional.
Esta representacin proporcional asemeja a la Diputacin Permanente a la figura de las
Comisiones parlamentarias, pero por lo dems, estamos ante instituciones de diverso gnero;
la Diputacin Permanente se encuentra unida a la Cmara por una relacin especial de
suplencia orgnica, y tambin se diferencia de las Comisiones por la especial permanencia.
Antecedentes: Cortes Catalanas XIII: para controlar el cumplimiento de ciertos acuerdos tras
concluir sus sesiones de trabajo. En el liberalismo hay escasos ejemplos. El verdadero
precedente es la Constitucin de 1931.
Regulacin constitucional: rasgos caractersticos son su origen constitucional, procedencia
parlamentaria, limitacin temporal, sustantividad competencial. Funciones propias:
- Iniciativa de reunir las Cmaras en sesin extraordinaria.
- La Diputacin Permanente del Congreso tiene la facultad del Pleno del Congreso de
Decretos-leyes.
- En caso de estado de alarma, excepcin y sitio, las competencias del Congreso sern
asumidas por la Diputacin Permanente.
- Velar por los poderes de la Cmara respectiva.
Seguir ejerciendo sus funciones en caso de disolucin de la Cmara hasta la constitucin de
las nuevas Cortes. Tienen la obligacin de informar y de rendir cuentas. De sus actuaciones
la Diputacin Permanente tiene la obligacin de informar y rendir cuentas, por lo que, ante la
Cmara correspondiente debidamente reunida, dar cuenta de los asuntos tratados y de las
decisiones.
3. LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
3.1. Su significado en las Cmaras
La relacin Partido Poltico / Grupo Parlamentario ha evolucionado. Los grupos de
Parlamentarios afines son anteriores a la creacin de los Partidos Polticos. Las sociedades
modernas y los Estados coinciden en aceptar la necesidad de que la poltica gire en torno a
formaciones polticas = Partidos Polticos. El pluralismo poltico se instrumenta, en el plano
institucional, a travs de Partidos Polticos, cuyo peso se ha incrementado en las ltimas
dcadas ? Estado de Partidos.

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Las Cmaras han ido dejando de ser Asambleas de Representantes populares para ser el
mbito de dilogo o confrontacin de los partidos all presentes a travs de sus Grupos
Parlamentarios. El pluralismo poltico se expresa en las democracias europeas a travs de
Partidos Polticos, y stos asumen importantes tareas parlamentarias a travs de sus
respectivos grupos.
La CE acepta como una realidad la existencia de los Grupos Parlamentarios: hace referencia a
la Diputacin Permanente y a la consulta del Rey para proponer un candidato a la Presidencia
del Gobierno. En este caso expresa representantes de los grupos polticos y no de los Grupos
Parlamentarios para incluir en tales consultas a los dirigentes de partidos diversos que puedan
estar agrupados en un solo grupo parlamentario.
Las Cortes constituyentes estaban estructuradas en Grupos Parlamentarios contemplados en
los Reglamentos provisionales de las Cmaras, en un modelo extremadamente rgido por
temor a la fragilidad de los Partidos Polticos, llegando a convertirse en una grupocracia:
toma de decisiones en la cspide, sin que medie el debate y la adopcin colegiada de
decisiones. El problema de la grupocracia consiste en que se traslada a las Cmaras.
Actualmente soportamos grupos verticales. Sin embargo, la exigencia constitucional de que la
estructura interna y el funcionamiento de los Partidos Polticos deben ser democrticos, abarca
a los propios grupos parlamentarios. Sera absurdo que los Partidos, en el principal escenario
poltico, las Cortes Generales, estuvieran dispensados de esta obligacin constitucional. El
parlamentarismo grupocrtico a la espaola se basa esencialmente en frreas prcticas,
consagradas en los reglamentos y en las costumbres y usos de los parlamentarios. Entre otros
factores, el ms llamativo es la abolicin del derecho del parlamentario a hacer uso de la
palabra, puesto que el ejercicio de tal derecho queda condicionado a que se goce de la venia
del correspondiente grupo parlamentario.
La grupocracia ha alumbrado un rgano: la Junta de Portavoces.
3.2. La Junta de Portavoces muy importante
No tienen precedente en nuestro constitucionalismo histrico, pero s en el parlamentarismo
europeo, especialmente tras la II Guerra Mundial.
Se trata de un rgano no consagrado por la Constitucin, pero reconocido por los Reglamentos
parlamentarios, que no lo definen, pero s que son explcitos en cuanto a su composicin,
configurada por los Portavoces de los diversos Grupos Parlamentarios reunidos bajo la
presidencia del Presidente de la Cmara. Sin embargo, la representacin del Grupo Mixto
puede ser ms compleja. Tambin es posible que en determinados casos el portavoz de algn
Grupo sea acompaado por un parlamentario de su formacin. Esta flexibilidad se entiende por
la circunstancia de que el voto es ponderado (en el Congreso).
Funciones: difieren segn la Cmara de la que se trate:
- Senado: mero rgano consultivo de los rganos de Gobierno de la Cmara.
- Congreso: es a ciertos efectos un rgano Consultivo, y a otros, un rgano dotado de
autnticas facultades decisorias, especialmente en la fijacin del orden del da, por lo que
resulta fundamental para evitar cuestiones incmodas. Esto ha suscitado crticas al poder
suponer el apagar la voz de la oposicin al posponer indefinidamente aquellos temas que le
puedan perjudicar.

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LECCIN VIII
FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES
1. CONSIDERACIONES GENERALES
2. CRITERIOS DE CLASIFICACIN DE LAS FUNCIONES PARLAMENTARIAS
3. COMPETENCIAS DESEMPEADAS POR LAS CORTES GENERALES
3.1. Las funciones jurdicas
A) Modalidades de funciones normativas
La CE atribuye a las Cortes Generales la funcin legislativa, es decir, la potestad Legislativa.
La palabra potestad no slo es una funcin, sino una funcin esencial del Estado, aunque
en algunas ocasiones hay vacilaciones al utilizar los trminos potestad, funcin, facultad y
competencia. La Potestad incluye la facultad de elaborar y aprobar leyes estatales, ordinarias
u orgnicas, as como intervenir las Cortes en la produccin de normas estatales con rango
de Ley: Decretos legislativos y Decretos-ley, celebracin de tratados internacionales que
requieran autorizacin por las Cortes Generales y aprobacin de reforma constitucional. Por
la tanto, son funciones capitales de las Cortes Generales cuantas contribuyen a dictar,
modificar y ajustar o actualizar el OJ del Estado.
B) El procedimiento legislativo (concepto y tipos)
Concepto: conjunto de trmites, formalidades y actos parlamentarios, regulados con carcter
previo y general, que es preciso seguir para desembocar en la aprobacin por las Cmaras
de una Ley. El itinerario formal a que se alude no es precisamente Derecho natural.
Clasificacin de procedimientos en tres tipos:
- Tres lecturas: Pleno ? Comisin ? Pleno.
- Lectura nica: Pleno (excepcional).
- Dos lecturas: Comisin (previa, que supone un estudio amplio) ? Pleno. Bastante
extendido en Europa continental, por influjo del modelo francs.
El modelo espaol es sustancialmente un sistema de dos lecturas, aunque con
peculiaridades:
- Cuando la Cmara delega en una Comisin Legislativa la aprobacin de un proyecto, lo
que en realidad acta es en lectura nica (Pleno en Comisin).
- Si se presentan enmiendas de totalidad, proceder un previo debate de totalidad en el
Pleno que lo convierte en 2 3 lecturas.
C) La iniciativa legislativa
Es el momento o fase de puesta en marcha del procedimiento legislativo. Resulta importante
por la orientacin que se le de al texto, pues un proyecto puede y suele ser modificado en
sede parlamentaria, pero rara vez se desvirta tanto su enfoque inicial. Es importante
definir el alcance de la iniciativa legislativa y distinguirla bien de las peticiones que
puedan llegar a las Asambleas parlamentarias. La iniciativa legislativa estriba en la
potestad de formular un texto que debe tramitarse y cuya aprobacin lo convierte en ley;
distinto, por tanto, del derecho de peticin, que no obliga a trasformar la solicitud en regla
vinculatoria ni casi a tramitacin ulterior.
- Iniciativa legislativa gubernamental en la CE: proyectos de ley: la iniciativa legislativa
corresponde al Gobiernode acuerdo con la Constitucin y los Reglamentos de las
Cmaras. La CE asigna la iniciativa legislativa en primer lugar al Gobierno, y esto es un
buen exponente de que sus proyectos de ley tendrn prioridad en la tramitacin
parlamentaria respecto de textos de otro origen. Los constituyentes esperaban que la
mayora de las leyes tuviesen origen ministerial, pues el Gobierno dirige la poltica. El
Gobierno no puede dirigir la poltica sin disponer de la palanca de la poltica legislativa.
Los proyectos de ste tendrn prioridad en la tramitacin parlamentaria. No slo es una
facultad del Gobierno, sino a veces, una obligacin (presupuesto). Los proyectos de ley

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sern aprobados en Consejo de Ministros, que los someter al Congreso acompaados
de una exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse
sobre ellos = se encomienda al Consejo de Ministros no slo la responsabilidad de la
aprobacin del Proyecto, sino que exige otro acto formal: remisin al Congreso de los
Diputados con una exposicin de motivos y antecedentes; esta obligacin es
vinculante para el Gobierno. TC: ha emitido jurisprudencia permisiva en este aspecto,
pero esta visin debe ser revisada por dos motivos: en los rganos de las Cmaras
pueden trabajar con prisas o desidia y pueden no percatarse de la ausencia de
exposicin de motivos y antecedentes, y esto no aporta a la ley ninguna legitimidad a la
hora de su aplicacin; y la Mesa de la Cmara est controlada por la mayora en que
se apoya el Gobierno, y el incumplimiento por ste de un mandato constitucional no
puede subsanarse por la complicidad de su mayora. El proyecto de ley
gubernamental se somete al Congreso de los Diputados, por imperativo
constitucional.
- Iniciativa legislativa parlamentaria: proposiciones de ley de origen parlamentario:
tambin corresponde la iniciativa legislativa al Congreso y al Senado, de acuerdo con
la Constitucin y los Reglamentos de las Cmaras, sin perjuicio de la prioridad de los
proyectos de ley. El sector mayoritario propone la distincin entre propuesta de iniciativa
que corresponde a los grupos parlamentarios; y la iniciativa legislativa: que la posee la
Cmara, que la ejercera a travs de la toma en consideracin por su Pleno. Crticas a
esta tesis:
o La CE asigna la iniciativa al Congreso y al Senado, pero de acuerdo con los
Reglamentos de las Cmaras. El Reglamento del Congreso dispone que las
proposiciones de ley del Congreso podrn ser adoptadas a iniciativa de un Diputado
con la firma de otros 14, o por un Grupo Parlamentario con la sola firma de su
portavoz; en el Senado, debern ir suscritas por un Grupo Parlamentario o 25
senadores.
o Ubicar la iniciativa legislativa en el momento de su toma en Consideracin es
desconocer la realidad de que la redaccin y presentacin por un grupo
parlamentario de una proposicin de ley supone ya una iniciativa legislativa.
o El trmite de toma en consideracin no surte otros efectos que los que
corresponden a la desestimacin por el Pleno de la Cmara de una enmienda a la
totalidad sobre un Proyecto de Ley gubernamental.
o No parece que los constituyentes quisieran convertir la iniciativa parlamentaria en
institucional. Se limitaron a utilizar una terminologa consagrada en nuestro
constitucionalismo histrico.
o Si la iniciativa fuese de la Cmara en cuanto a tal, mediante la toma en
consideracin, no se comprendera la tramitacin ulterior, pues hay que presumir
que los que ejercen una iniciativa estn de acuerdo con su contenido.
- La iniciativa legislativa del Senado tiene la singularidad de que una vez aprobada la
toma en consideracin, no se tramita en esta Cmara, sino que es remitida al Congreso
para su tramitacin, que incluso puede votar una enmienda a la totalidad de devolucin
a la Cmara Alta.
- Iniciativa legislativa de las CCAA: carece de lmites de competencia material. Se trata
de una iniciativa de forma indirecta: podrn solicitar al Gobierno la adopcin de un
Proyecto de Ley; y en forma directa: remitir a la Mesa del Congreso una Proposicin de
Ley: la Mesa del Congreso examinar la iniciativa a efectos de verificar el cumplimiento
de los requisitos legalmente establecidos, pasando al procedimiento de las restantes
proposiciones de Ley.
- Iniciativa legislativa popular: previsin de que una Ley Orgnica regule las formas de su
ejercicio y requisitos para la iniciativa legislativa popular; mnimo de 500.000 firmas
acreditadas y exclusin de materias propias de Ley Orgnica, tributarias, internacional y
prerrogativa de gracia.

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D) Procedimiento legislativo comn del Congreso de los Diputados
Tras la iniciativa legislativa, el curso en el Congreso puede seguir varios caminos: el ordinario
se denomina procedimiento legislativo comn (aunque tras la aprobacin del actual
Reglamento de 1982 el procedimiento de delegacin de la competencia legislativa plena en
las Comisiones se ha convertido en la prctica en ms utilizado que aqul). Fases:
- Presentacin de enmiendas: en el plazo de 15 das tras la publicacin del proyecto o de
la toma en consideracin de una proposicin de ley. Pueden ser enmiendas a la
totalidad, para la devolucin del Proyecto al Gobierno, o proponer un texto alternativo; o
bien, enmiendas al articulado: de supresin, modificacin o adicin.
- Debate a la totalidad en el Pleno: slo cuando se han presentado enmiendas a la
totalidad. Si el Pleno acordara la devolucin del proyecto, este quedar rechazado y el
Presidente del Congreso lo comunicar al del Gobierno. En caso contrario se remitir a
la Comisin para proseguir su tramitacin.
- Deliberacin en la Comisin: agotado el plazo de presentacin de enmiendas, la Mesa
de la Comisin nombra una Ponencia que emita un informe, y tras el informe comenzar
el debate en Comisin, artculo por artculo. El dictamen de la Comisin se remite al
Presidente del Congreso.
- Deliberacin en el Pleno: sobre votos particulares y enmiendas.
E) Especialidades en el procedimiento legislativo del Congreso
F) Procedimiento legislativo ordinario del Senado
De ordinario el procedimiento legislativo de las Cortes Generales se inicia en su Cmara
Baja. La CE redujo a un corto plazo el tiempo que dispone el Senado para desarrollar su
labor respecto de un proyecto de Ley, y an ms la importancia prctica de su posible veto y
de sus particulares enmiendas. El Senado, en el plazo de dos meses, a partir de la recepcin
del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al
mismo. El veto deber ser aprobado por la mayora absoluta. El proyecto no podr ser
sometido al Rey para sancin sin que el Congreso ratifique por mayora absoluta, en el caso
de veto, el texto inicial, o por mayora simple, una vez transcurridos dos meses desde la
interposicin del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptndolas o no por mayora
simple. el plazo de 2 meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto
se reducir al de 20 das naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o
por el Congreso de los Diputados.
El Senado, a efectos prcticos, slo permite una revisin tcnica de las leyes. El
procedimiento legislativo se inicia con la publicacin del proyecto remitido por el Congreso, en
los 10 das siguientes los Senadores podrn presentar enmiendas o propuestas de veto. El
mecanismo siguiente (deliberacin en Comisin, Ponencia) guarda estrecha analoga con
el Congreso.
G) Procedimientos legislativos especiales del Senado
H) Deliberacin del Congreso sobre el texto aprobado por el Senado
Los proyectos de ley aprobados por el Congreso y vetados o enmendados por el Senado
sern sometidos a nueva consideracin del Pleno del Congreso. En caso de veto, el debate
se ajustar a lo establecido para los de totalidad. Terminado el debate, se someter a
votacin en el Pleno de la Cmara Baja el texto inicialmente aprobado por la misma y, si
fuera ratificado por mayora absoluta, quedar levantado el veto. Si no obtuviese dicha
mayora, se someter de nuevo a votacin, transcurridos 2 meses a contar desde la
interposicin del veto. Si en esta votacin el proyecto lograse mayora simple, quedar
igualmente levantado el veto; en caso contrario, el proyecto resultar vetado.
Las enmiendas propuestas por el Senado sern objeto de debate y votacin y quedarn
incorporadas al texto del Congreso las que obtengan mayora simple de los votos emitidos.

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I) Actos de control jurdico de las Cortes sobre los del Gobierno
Control de Decretos legislativos: las leyes de delegacin podrn establecer en cada caso
frmulas adicionales de control. Es lgico prever que los controles tengan carcter
parlamentario, e incluso, que puedan consistir en la convalidacin parlamentaria del Decreto
Legislativo promulgado por el Gobierno. Si dentro del mes siguiente a la publicacin ningn
Diputado o Grupo Parlamentario formulara objeciones, se entender que el Gobierno ha
hecho uso correcto de la Delegacin legislativa. En caso contrario se remitir a la Comisin
correspondiente del Congreso, que deber emitir un Dictamen, que ser debatido en el Pleno
del Congreso.
Convalidacin de Decretos-leyes: acuerdo del Congreso de los Diputados por el que se
convalida o deroga el Decreto-ley.
3.2. Las funciones polticas
Las Cortes Generales controlan la accin del Gobierno:
A) El concepto de funcin de control
Sentido multvoro del trmino control: actividad de inspeccin y verificacin sobre la
actividad del Poder Ejecutivo, con la diversidad de iniciativas parlamentarias que con ello
puede generar, y el sentido de la capacidad del Parlamento de decidir quin ha de gobernar,
mediante la investidura, o de ordenar el cese del Gobierno, a travs de la retirada de la
confianza. Hay que desechar alguna lectura tan ancha del trmino control que incluye
cualquier tipo de relacin o colaboracin con el Gobierno u otros rganos. Un control
constitucional slo se puede ejercer por un rgano distinto de aqul del que partieron los
actos objetos de control.
B) Actos de control parlamentario como inspeccin
- El curso al Gobierno de las Peticiones recibidas: las Cmaras pueden recibir
peticiones individuales y colectivas por escrito, que discrecionalmente remiten o no al
Gobierno. ste queda obligado a explicarse sobre su contenido siempre que las
Cmaras lo exijan. Los Reglamentos de ambas Cmaras han ampliado esta
previsin, de forma que sus respectivas Comisiones de Peticiones tambin acuerdan
la remisin de ciertas peticiones al Defensor del Pueblo, a otra Comisin
parlamentaria, a un Juez o Tribunal
- Preguntas: recogidas en al CE, estableciendo que el Gobierno y cada uno de sus
miembros estn sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en
las Cmaras. Para esta clase de debate los Reglamentos establecern un tiempo
mnimo semanal. Preguntas orales: han de presentarse por escrito, pero aspiran a
una respuesta oral. Tras la escueta formulacin de la pregunta contestar el
Gobierno, y cabe la ulterior rplica o repregunta y nueva intervencin del Gobierno
que termina el debate. Preguntas escritas: todas las que no han sido objeto de
solicitud expresamente en trmite oral. Se contestan por escrito. El control mediante
preguntas puede tener una doble finalidad, bien poner de manifiesto ante la opinin
errores, defectos o retrasos del Gobierno o la Administracin, bien reunir informacin
con la que preparar actos de control de mayor envergadura.
- Interpelaciones: toda interpelacin dar lugar a una mocin en la que la Cmara
manifieste su posicin. La diferencia con la pregunta est en que la interpelacin
incide en una cuestin de poltica general o reviste particular inters poltico: busca
provocar el debate general con diversos turnos y la participacin de diversos
portavoces parlamentarios. Finalmente votacin de una mocin.
- Comisiones de encuesta: el Congreso y el Senado o ambas Cmaras
conjuntamente podrn nombrar Comisiones de investigacin sobre cualquier asunto
de inters pblico. Sus conclusiones no sern vinculantes para los Tribunales, ni
afectarn las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado pueda ser
comunicado al Ministerio Fiscal Ser obligatorio comparecer a requerimiento de
las Cmaras.

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C) Actos de control como deliberacin crtica
D) Actos de control en forma de autorizaciones
E) El control lato sensu como mando sobre el Gobierno. Remisin
3.3. Las funciones financieras
3.3. bis. Los Presupuestos Generales del Estado.
A) Concepto
los Presupuestos Generales del Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los
gastos e ingresos del sector pblico estatal y en ellos se consignar el importe de los
beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. El Moderno estado social ha
alcanzado una dimensin de su gasto pblico que difcilmente puede hacerse una idea de
su dimensin. Tradicionalmente se ha sostenido que el debate y la aprobacin parlamentaria
del Presupuesto es el momento clave de la vida de las Cmaras parlamentarias.
TC: participa el Parlamento en funcin peculiar que la CE enuncia como una competencia
especfica desdoblada de la genrica potestad legislativa del Estado. Esta especificidad de la
aprobacin del Presupuesto conecta con la peculiaridad de la Ley de Presupuestos en
referencia a cualquier otra ley. Las notas singulares de la Ley presupuestaria ha de
reconocerse que tambin vienen impuestas por el hecho de que su debate est de alguna
manera restringido por las disposiciones reglamentarias de las Cmaras que regulan su
procedimiento.
Es posible seguir estudiando la Ley de Presupuestos como un supremo acto de control del
legislativo sobre la actuacin del Ejecutivo? En la realidad, la Administracin hace planes de
actividad poltica y administrativa con gastos ingentes, y asegura recursos pblicos en
consonancia con estos gastos, en proporciones tales que resulta imposible su estudio en el
plazo de los tres meses en que se encontrarn en las Cortes antes de recibir la aprobacin
de las mismas. La Ley de Presupuestos, lejos de ser expresin del equilibrio entre Cortes y
Gobierno, es la mejor prueba del predominio real de que hoy goza ste.
B) Anualidad
C) Su elaboracin y aprobacin muy importante
El Art. 134CE establece que le corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos
Generales del Estado, y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobacin. El
Gobierno deber presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales
del Estado al menos 3 meses antes de la expiracin de los del ao anterior. Por lo tanto,
distingue la Constitucin entre la elaboracin como tarea reservada al Gobierno, y su
examen, enmienda y aprobacin, que es cometido de las Cortes Generales.
- Elaboracin: no slo se trata de que la iniciativa legislativa se reconozca al Gobierno. Se
excluye de la iniciativa legislativa, en materia presupuestaria a todo rgano que no sea el
Gobierno. La causa es que slo el Gobierno tiene capacidad para realizar los estudios
tcnicos precisos.
- Examen, enmienda y aprobacin por las Cortes: el examen tiene el menor contenido
jurdico. El Proyecto de Ley de Presupuesto debe tramitarse en ambas Cmaras en un plazo
total de no ms de 3 meses, por lo que gozar de preferencia de tramitacin. Sin embargo,
esta urgencia supone una limitacin sustancial a la capacidad de examen del Proyecto de
Ley. La capacidad de las Cmaras de formular enmiendas tropieza con la limitacin en
defensa del equilibrio presupuestario (que suele ser slo formal debido al habitual dficit).
Toda proposicin o enmienda que suponga aumento de los crditos o disminucin de los
ingresos requerir la conformidad del Gobierno para su tramitacin. Por lo tanto slo podr
ser admitida a trmite cuando supongan aumento de crditos en algn concepto si suponen
una baja de la misma cuanta en la misma seccin. Como las enmiendas pueden ser sobre
la totalidad (solicitando la devolucin del Proyecto al Gobierno), o sobre secciones, pueden
propiciar debates generales de poltica econmica, siendo esta una de las funciones ms
destacables de la tramitacin de Presupuestos. Estos son el gran vehculo de direccin y
orientacin de la poltica econmica del Gobierno, y por tanto la oposicin puede defender
mediante enmiendas bsicas, su poltica econmica alternativa.

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D) Lmites al contenido
La Ley de Presupuestos se debate parlamentariamente en circunstancias de particular
reduccin de la funcin legislativa de las Cortes, esencialmente por su extensin y celeridad.
Por esto, no se facilita al Gobierno el que pueda convertir la Ley de Presupuestos en algo
inacabable donde cada Ministro pueda aadir las medidas legislativas que difcilmente podrn
ser objeto de debate de esta manera. A estos efectos se acostumbran a votar las Leyes de
acompaamiento presupuestario, que plantean problemas de constitucionalidad. La Ley de
Presupuestos debe limitarse a su contenido propio: la expresin cifrada de ingresos y
gastos del sector pblico estatal y los criterios de poltica econmica general en que se
sustentan. La lnea fronteriza entre los contenidos normativos incorporables a la Ley de
Presupuestos y los que no deben tener cabida en la misma se mueve en terrenos movedizos,
de modo que las pautas que ofrece el TC no permiten predecir el resultado de la consulta.
E) Iniciativas financieras del Gobierno tras la aprobacin de los Presupuestos
F) No aprobacin a tiempo de los Presupuestos y prrroga de los anteriores.
3.4. Otras funciones
4. FUNCIONES EJERCIDAS CONJUNTA Y SEPARADAMENTE POR LAS CMARAS no es
materia de examen
LECCIN IX
EL GOBIERNO
1. INTRODUCCIN
1.1. La universalidad de la funcin de gobernar
1.2. Las diversas acepciones de la expresin Gobierno
1.3. Modelos de poderes ejecutivos en el Derecho comparado
A) Referencia a los modelos bsicos
El Gobierno unipersonal: el poder ejecutivo se residencia en una sola persona. Entronca con
formas primitivas de poder poltico, en que el Jefe de la Tribu o el Rey absoluto es un centro
de concentracin de todo poder. Podemos incluir al Rey en las primeras monarquas
constitucionales, en que an conserva la cabecera de un gabinete, en que los miembros son
ministros del Rey, a los que nombra o cesa y con los que despacha directamente. Posicin
anloga es la que ocupa el Presidente de los Estados Unidos, elegido junto con el
Vicepresidente, al margen del Congreso, desempea todo el Poder ejecutivo y nombra a sus
ministros.
El Gobierno colegiado: gobiernos en que todos sus miembros ocupan una posicin paritaria.
Es tpico de aquellos sistemas parlamentarios en que la investidura parlamentaria no se
produce a favor del Presidente del Gobierno sino del conjunto del Gobierno (Grecia).
Gobierno colegiado con preeminencia de su Presidente: la colegialidad queda matizada por el
liderazgo del Primer Ministro. Son sistemas parlamentarios y no presidencialistas, que
conocen un rgimen de dependencia de los Ministros respecto de aqul.
El ejecutivo de doble cabecera: solucin mixta, propia de aquellas repblicas parlamentarias
con factores de correccin de los poderes de la Asamblea que llevan a potenciar las
funciones del Presidente de la Repblica. Las Constituciones obligan al Presidente del
Gobierno a compartir importantes funciones con el Presidente de la Repblica.
B) El Gobierno en el sistema presidencialista y en el parlamentario
1.4. El Gobierno en el constitucionalismo histrico espaol
1.5. La actitud de nuestros constituyentes ante la institucin del Gobierno
2. LA POSICIN DEL GOBIERNO EN UN RGIMEN PARLAMENTARIO
2.1. Evolucin histrica

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2.2. El principio de la responsabilidad poltica del Gobierno ante las Cortes Generales
A) Introduccin
B) Las responsabilidades en que incurren los miembros del Gobierno por vulneracin del
Ordenamiento jurdico
Hay que distinguir entre la responsabilidad jurdica, especialmente penal, y otras
responsabilidades por infraccin de disposiciones legales, y la responsabilidad poltica.
- Responsabilidad penal del Gobierno y de sus miembros: deriva de la vulneracin de
las leyes penales mediante acto u omisin culpable. El hecho de pertenecer al
Gobierno ni exonera de responsabilidad, ni supone atenuante o inmunidad. Tan slo
hay singularidad en la instancia juzgadora. La responsabilidad criminal del Presidente y
de los dems miembros del Gobierno ser exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal
del Tribunal Supremo. La iniciativa de la acusacin ser segn los criterios generales
del Ordenamiento Jurdico, salvo si es por traicin o por cualquier delito contra la
seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, que ser planteada por iniciativa
del Congreso; esta especificad se refiere slo a la acusacin, es decir, adopta la forma
tcnica de condicin de procedibilidad, pero la sede del juicio siempre ser la Sala
Segunda del TS. El fuero especial se justifica, al igual que en otros casos, ms que en
un privilegio, en una garanta de independencia e imparcialidad, pues se espera de un
Tribunal de la ms alta instancia que est en la mejor posicin para rechazar posibles
influencias indebidas. Como es natural, ello conlleva la prdida de la doble instancia de
que goza de ordinario un inculpado, lo cual no es inconstitucional. La prerrogativa real
de gracia no ser aplicable a ninguno de los supuestos ? ni el Presidente del Gobierno
ni los Ministros podrn ser indultados.
- Responsabilidad civil de los Miembros del Gobierno: parte de haber producido lesin
en el patrimonio del Estado o de los particulares, y se compensa con la
indemnizacin proporcionada. El Art. 102CE hace referencia a la responsabilidad
criminal, y no a la civil. Esta responsabilidad civil por hechos no delictivos debe exigirse
ante el Juez o Tribunal competente. Discute la doctrina si la responsabilidad civil
derivada de la comisin de un delito debe exigirse ante la jurisdiccin civil o penal,
pareciendo esta opcin lgica por implcita en la redaccin del citado precepto
constitucional y por ser ms coherente con el principio de economa procesal.
- Responsabilidad administrativa del Gobierno y de la Administracin: los miembros del
Gobierno estn sometidos al principio de legalidad, y por lo tanto, sus acciones que
contravengan la Ley son revisables en la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, que
podr decretar indemnizacin por toda lesin que sufran los particulares, en sus bienes
y derechos, como consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos.
C) El concepto de responsabilidad poltica del Gobierno
El Gobierno ha de estar respaldado por la mayora del Parlamento o, al menos, de su
Cmara preponderante, lo que significa que goza de confianza poltica. La exigencia de la
responsabilidad poltica es la retirada de dicha confianza. La prdida de la confianza
parlamentaria por un Gobierno slo se puede dar en la medida en que ste ha gozado
antes de dicha confianza. El Gobierno parlamentario no puede en ningn momento existir
sino es porque se encuentra respaldado, desde su origen, por la confianza de la mayora
parlamentaria. Existen 2 tipos de regmenes parlamentarios:
Parlamentarismo negativo: rgimen de presuncin de confianza parlamentaria a favor del
Gobierno. El Gabinete no precisa de la investidura parlamentaria. Si tal presuncin carece de
base porque el Parlamento no estuviese dispuesto a respaldar al Gobierno, la pondra de
manifiesto mediante un voto de censura simple, sin necesidad de proponer un Premier
sustitutivo.
Parlamentarismo ordinario: la confianza no se presume y se ha de comprobar mediante un
voto de investidura favorable. El voto puede ser a favor del candidato a Presidente del
Gobierno o de todos los miembros del Gobierno.

31
En ambos casos el Gobierno ha de disfrutar de la confianza del Parlamento, y corre el riesgo
de que se le retire; por lo tanto es responsable polticamente ante el Parlamento. sta es una
nota definitoria del mismo y diferenciadora de un Sistema presidencialista.
Responsabilidad poltica en Derecho constitucional: es aquella en que incurre el
Gobierno por acciones, omisiones o polticas seguidas por el propio Gabinete, que pudiendo
ser conformes con el Ordenamiento Jurdico, resultan errneas desde el punto de vista
poltico (a juicio de la Cmara Parlamentaria facultada par exigir dicha responsabilidad
poltica); de aqu surge la imposicin de la pena poltica del cese en el oficio del cargo. No se
sopesa la legalidad o ilegalidad de un comportamiento, sino su acierto. Puede ser por los
actos de sus subordinados. Es posible exigir junto a la responsabilidad poltica, las posibles
responsabilidades jurdicas, por los mismos hechos, ante la Jurisdiccin competente.
Existen 3 posibles situaciones:
- Casos en que el error es meramente poltico y por tanto la responsabilidad exigible no puede
pasar de ser la poltica.
- Casos en que es dudoso si junto a la culpabilidad jurdica, coexiste otra de tipo penal o civil.
- Casos en los que se imputa responsabilidad penal o ha supuesto perjuicio patrimonial para
particulares: el conflicto tiende a solventarse en sede judicial de forma prcticamente
imparable, sin perjuicio de que por la misma causa se produzca por el Congreso la exigencia
de responsabilidad poltica.
D) La exigencia de responsabilidad poltica en la Constitucin de 1978
El Gobierno ha de gozar de confianza suficiente de la Cmara preponderante, el Congreso,
mediante el trmite de la mocin de confianza. El Gobierno ha de velar por mantener viva
esa confianza, pues en todo momento puede responder ante el Congreso. El Gobierno
responde solidariamente en su gestin poltica ante el Congreso de los Diputados. La
progresiva jerarquizacin de las estructuras parlamentarias, hace que en la fuerza poltica
mayoritaria coincide el cargo de Presidente del Gobierno con el Jefe del Grupo Parlamentario
mayoritario y con el Secretario General del mismo Partido Poltico. Por la tanto, si goza de
mayora absoluta en el Congreso, se vuelca ms en mantener la disciplina en su Grupo
Parlamentario. En los casos en que el respaldo del Gobierno depende tambin de otros
partidos menores, los esfuerzos se centrarn en tener a stos permanentemente satisfechos.
Exigencia de responsabilidad poltica del Gobierno por el Congreso por dos procedimientos:
- Art. 112CE: cuestin de confianza, a iniciativa del Presidente del Gobierno, previa
deliberacin del Consejo de Ministros, ante el Congreso de los Diputados. Sobre su
programa o sobre una declaracin de poltica general. Se entender otorgada cuando vote
a favor la mayora simple de los Diputados.
- Art. 113CE: mocin de censura, a iniciativa de 1/10 de los Diputados y que habr de incluir
un candidato a la Presidencia del Gobierno. Se trata de una mocin de censura
constructiva, que surte un doble efecto: el cese del Presidente del Gobierno censurado y
su automtica sustitucin por el candidato propuesto en dicha mocin. Precisa mayora
absoluta.
3. LA COMPOSICIN DEL GOBIERNO
El Gobierno se compone por su Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, Ministros y de
los dems miembros que establezca la Ley. Este precepto, en ninguno de sus apartados,
obliga en absoluto a que la reestructuracin, fusin o divisin de los Ministerios sea
materia reserva de ley, como sostiene parte de la doctrina.
3.1. El Presidente y su primaca muy importante
Origen en Espaa: Fernando VII ordena la presidencia como primer Secretario de Estado en
caso de ausencia. En 1824 se habla ya de Primer Ministro. Posteriormente, la Constitucin
republicana de 1931 consagra el cargo de Presidente del Gobierno, aunque no alcanza gran
relieve porque ha de vivir a la sombra de un Presidente de la Repblica, que goza de grandes
poderes.

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El Presidente del Gobierno en la Constitucin de 1978, entre la colegialidad del Gabinete y la
primaca de aqul: los constituyentes se movieron en la bsqueda de un equilibrio entre dos
polos opuestos: entre el afianzamiento de la figura del Presidente del Consejo de Ministros
como elemento necesario para pasar de la Monarqua constitucional a la Monarqua
parlamentaria, y la otra postura (PSOE) en la que se pretenda reducir al mnimo posible.
Factores constitucionales que tienden a establecer un cierto liderazgo:
- El elemento esencial fue la adopcin de un mecanismo de investidura: el candidato
propuesto por el Rey a la Presidencia del Gobierno expone en solitario ante el Congreso su
programa poltico de gobierno, por lo que la confianza parlamentaria se le otorga en
exclusiva a su persona y a su programa, y no a los Ministros que an no se sabe quienes
sern.
- El Presidente dirige la accin del Gobierno y coordina las funciones de los dems miembros
del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de estos en su gestin.
- Propone al Rey para su nombramiento a los dems miembros del Gobierno.
- El Presidente del Gobierno, previa deliberacin en el Consejo de Ministros, puede plantear
ante el Congreso de los Diputados la cuestin de confianza sobre su programa o sobre una
declaracin de poltica general.
- El Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva
responsabilidad, podr proponer la disolucin del Congreso, del Senado o de las Cortes
Generales, que ser decretada por el Rey.
- Otros mecanismos son: la peticin al Rey para que presida el Consejo de Ministros, el
refrendo de ciertos actos del Rey, cursar la propuesta de referndum consultivo o la
legitimacin para interponer el recurso de inconstitucionalidad.
Desde las posiciones que durante el proceso constituyente procuraron contener tal liderazgo
dentro de unos lmites, se logr una redaccin matizada del Art. 98.2CE: dirigir la accin de
gobierno, en lugar de dirigir la poltica. Tampoco es posible atribuir al Presidente del
Gobierno, individualmente considerado, ninguna de las competencias que el Art. 97CE otorga
al Gobierno, salvo la direccin de su accin y la coordinacin de las funciones de los miembros
del Gobierno; para Peces-Barba, el Gobierno como rgano colegiado tiene, sin restricciones,
las funciones que le atribuye el Art. 97CE, y en ese mbito el Presidente del Gobierno es slo
primus inter pares.
En el proceso constituyente se hizo un esfuerzo por compaginar una Presidencia del Gobierno
suficientemente fuerte con la colegialidad del Gobierno. Los esfuerzos por lograr una posicin
preponderante al Presidente del Gobierno han dado sus frutos con la frrea jerarqua de
partidos, lo que lo convierte en ms que eso, en lder, y hay quien habla ya de una excesiva
preeminencia del Presidente del Gobierno.
La Ley del Gobierno redunda en esta posicin, dando amplias funciones al Presidente: la
representacin del Gobierno, dirigir la poltica de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas
Armadas las funciones previstas en la legislacin reguladora de la defensa nacional y de la
organizacin militar, convocar, presidir y fijar el orden del da en las reuniones del Consejo de
Ministros, crear, modificar y suprimir, por RD, los Departamentos Ministeriales, as como las
Secretaras de Estado.
3.2. Los Vicepresidentes
Figura potestativa (en su caso). Queda a la libre voluntad del Presidente del Gobierno. Sus
competencias dependen tambin del Presidente, que segn la LG les correspondern las
funciones que les encomiende el Presidente. Suplen por su orden al Presidente en el
desempeo de sus funciones, en caso de vacante, ausencia o enfermedad.
Podemos distinguir entre la Vicepresidencia en estado puro, descargada de cualquier otra
funcin que las que espordicamente le delegue el Presidente y las aludidas de suplencia y, en
otro caso, los casos de Vicepresidentes que suman a tal condicin la de Ministros al frente de
un Departamento.

33
3.3. Los Ministros
Previstos expresamente, constituyen la base del Gobierno y el generalato de la Administracin
Pblica. La CE no especifica el nmero y nombres de los Ministerios, y tampoco exige que su
creacin, modificacin, fusin sean por ley. Segn la LG es soluble mediante RD de la
Presidencia del Gobierno.
El Ministro de la Presidencia acta como Secretario del Consejo de Ministros. Los Ministros
tienen doble condicin, pues son tambin miembros del Gobierno adems de Jefes de sus
respectivos Departamentos Ministeriales: funciones polticas de gobierno y administrativas.
Tambin podrn existir los Ministros sin cartera, a los que se les atribuir la responsabilidad de
determinadas funciones gubernamentales. Funciones:
- Desarrollar la accin de Gobierno en el mbito de su Departamento, de conformidad con los
acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del
Gobierno.
- Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
- Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes
- Refrendar, en su caso, los actos del Rey.
3.4. Los dems miembros que establezca la ley
En el contexto de la formacin del primer Gobierno dotado de legitimidad democrtica, en que
se crean los Secretarios de Estado, como figura intermedia entre el Ministro y el
Subsecretario. Fue la puerta abierta que el Art. 98.1CE dej con el pensamiento puesto en los
Secretarios de Estado. Si embargo, stos no han alcanzado en ningn momento la condicin
de miembros del Gobierno. La LG, en la misma lnea marcada por la prctica, reitera la
negativa, aunque en trminos adornados con muy amables palabras: se potencia su status y su
mbito funcional sin llegar a incluirlos en el Gobierno. Sern rganos de colaboracin muy
cualificados del Gobierno, pero no miembros, si bien su importancia destaca sobre el resto de
rganos de colaboracin y apoyo. El Secretario de Estado no es polticamente responsable de
la actividad de ningn sector de la Administracin, aunque su Ministro delegue en l amplias
atribuciones.
4. LOS CARACTERES DEL GOBIERNO (RECAPITULACIN)
a) Es un rgano de direccin: no se concibe por la CE como un rgano exclusivamente
ejecutivo de decisiones que se toman en otra instancia, lo que se compatibiliza con la labor
de liderazgo que al frente del gobierno corresponde a su Presidente.
b) Es un rgano colegiado: la descripcin que de la composicin del Gobierno se formula en el
Art. 98.1CE, es la de un rgano colegiado. Opera mediante la adopcin de acuerdos tras la
pertinente deliberacin de sus miembros. Es prctica ordinaria en los Consejos de Ministros
que tales acuerdos se alcancen por consenso y rara vez el Presidente del Gobierno se ve
en la necesidad de someter una cuestin a votacin; la funcin coordinadora debe
permitirle impulsar el dilogo entre sus Ministros, limar asperezas y buscar zonas de
encuentro entre posibles criterios confrontados de algunos miembros del Gobierno. De
llegarse el caso de que el Presidente estime inevitable o conveniente una votacin en el
seno del Consejo, quien quede en minora debe aceptar lo acordado o presentar su
dimisin.
c) Cada Miembro del Gobierno (salvo que se trate de un Vicepresidente o Ministro sin
cartera), tiene una competencia propia al frente de un Departamento de la Administracin:
esta competencia especfica es compatible con el carcter de colegialidad.
d) El Gobierno es un rgano responsable: responde solidariamente en su gestin poltica ante
el Congreso de los Diputados. Ello incluye los actos del Rey, que es irresponsable, y que
son objeto de refrendo. Sin embargo, se reserva al Presidente del Gobierno el ser sujeto
pasivo de la mocin de investidura, el plantear y ganar la cuestin de confianza y el superar
o no el trance de una mocin de censura; pero en estos dos ltimos casos si el Congreso
retira la confianza al Presidente del gobierno se entiende que se la niega a todo el Gobierno
y por tanto ha de cesar dicho Gobierno.

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LECCIN X
NOMBRAMIENTO Y CESE DEL GOBIERNO
1. EL NOMBRAMIENTO ORDINARIO
1.1. La investidura del Presidente del Gobierno
Supuestos de nombramientos ordinarios de un nuevo Gobierno: por renovacin del Congreso
de los Diputados por elecciones legislativas, por dimisin o por fallecimiento del Presidente.
De estos 3 supuestos, el nico dotado de voluntariedad es el de dimisin. Sin embargo, no est
recogido el supuesto de incapacidad sobrevenida del Presidente del Gobierno, lo que
sorprende por s estar recogida esta figura para el Rey.
Procedimiento de nombramiento: en los 3 supuestos la formacin de un Gobierno pasa por el
procedimiento de obtencin de confianza del Congreso de los Diputados segn el Art. 99CE:
- Presentacin por el Rey al Congreso de un candidato a la Presidencia del Gobierno:
despus de cada renovacin del Congreso de los Diputados, y dems supuestos
constitucionales en que as proceda, el Rey, previa consulta con los representantes
designados por los Grupos polticos con presencia parlamentaria, y a travs del Presidente
del Congreso, propondr un candidato a la Presidencia del Gobierno. En esta fase cabe
distinguir dos momentos, el dedicado a las consultas regias y el centrado en la propuesta del
candidato.
- Defensa por el candidato a Presidente de su programa y el debate subsiguiente: tras
recibir el Presidente del Congreso la propuesta del candidato que formula el Rey, es
publicado en el Boletn Oficial de las Cortes Generales y se convoca el Pleno de la Cmara
para la sesin de investidura. Su protagonista es el candidato a Presidente del Gobierno.
Dos factores a tener en cuenta: Subjetivo = personalidad del candidato y su liderazgo /
Objetivo = programa. El programa es expuesto sin limitacin de tiempo. Esto se convierte
en un acto formal de cara a la galera, aunque en caso de haber tenido que pactar apoyos,
puede tener mayor inters. El inters ser esencialmente informativo, pues dar pistas sobre
aquellos aspectos de lo convenido que las minoras han exigido que el candidato a
Presidente incorpore al Programa, para evitar posibles olvidos. La exposicin del programa
carece de compromiso jurdico y slo contiene un lato compromiso. Tras esto hay un debate
en el Congreso que formalmente es sobre el programa, aunque habitualmente se aparta de
l.
- Votacin de investidura: el Congreso otorga o niega la confianza al candidato. No es una
votacin cualquiera: en la hora fijada y de forma solemne: pblicamente y por llamamiento.
Mayora exigible: mayora absoluta en primera votacin y mayora relativa o simple tras 48
horas de la primera votacin. Esto no es comn a todo el sistema parlamentario, el poder
otorgar la investidura por mera mayora simple o relativa. Ha sido prevista la existencia de
Gobiernos investidos por mayora simple (a diferencia de Alemania, que apuesta por la
gobernabilidad por gobiernos fuertes). La frmula espaola era ms favorable a formar
Gobiernos ms dbiles pero monocolor. En la CE los Gobiernos de mayora relativa no se
ven como un mal menor, sino como un dato normal del paisaje poltico. La cuestin es si
nuestros Gobiernos de mayora relativa son o no dbiles.
- La denegacin de la confianza: un candidato puede no lograr la confianza. En este caso
se tramitarn las sucesivas propuestas en la forma prevista anteriormente. Se ha discutido si
el Rey puede volver a presentar a un candidato que anteriormente no logr la investidura:
esto sera posible en la medida en que las circunstancias y el entendimiento lo permitan.
- Nombramiento del Presidente del Gobierno o disolucin de las Cortes Generales: de
resultar investido el candidato, el Presidente del Congreso lo comunicar al Rey para que el
Monarca proceda a su nombramiento como Presidente del Gobierno. En caso contrario, tras
2 meses de la primera votacin, el Rey disolver ambas Cmaras y convocar nuevas
elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso. En este caso se disolvern ambas
Cmaras. El plazo parece razonable.

35
1.2. El nombramiento de los restantes miembros del Gobierno
Los dems miembros del Gobierno sern nombrados y separados por el Rey a propuesta de su
Presidente.
Nombramiento: el Rey nombra pero no elige. La designacin proviene del Presidente del
Gobierno sin ms condicionamientos que los de su propio Partido y los pactos celebrados. La
formacin del Gobierno en 2 fases: investidura del Presidente del Gobierno, y nombramiento
de los Vicepresidentes (en su caso) y Ministros a propuesta del Presidente, sin precisar la
conformidad del Congreso. La CE no establece requisitos para Ministro, pero s la Ley del
Gobierno. La CE se limita a referirse a las incompatibilidades de los miembros del Gobierno
cuando ya ocupen el cargo.
Cese a iniciativa del Presidente: mientras el Gobierno responde colegiadamente ante el
Congreso, los Ministros individualmente responden polticamente ante quien los nombr, que
los puede cesar; esto refuerza la preeminencia del Presidente del Gobierno. La forma es el RD.
El ex miembro del Gobierno conserva un estatuto jurdico especial. Tambin puede cesar por
iniciativa propia.
2. EL CESE ORDINARIO DEL GOBIERNO
2.1. Por expiracin del mandato del Congreso de los Diputados
El Congreso es elegido por 4 aos, y si no es disuelto antes, agota su mandato por el
transcurso de ese trmino temporal. Un nuevo Congreso habr de ser objeto de eleccin
popular, y la nueva Cmara habr de investir de nuevo Presidente del Gobierno.
El Gobierno slo cesa tras las elecciones al Congreso, aunque en el Art. 101.1CE disponga
que el Gobierno cesa tras la celebracin de elecciones generales.
El cese no se produce el da en que expira el mandato del Congreso de los Diputados, sino en
la fecha de celebracin de las nuevas elecciones para renovar el Congreso, sin perjuicio del
tiempo en que el Gobierno se mantenga en funciones.
2.2. Por disolucin del Congreso de los Diputados a propuesta del Presidente del Gobierno
El Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva
responsabilidad, podr proponer la disolucin del Congreso, del Senado o de las Cortes
Generales, que ser decretada por el Rey. El decreto de disolucin fijar la fecha de las
elecciones. Se trata de la contraposicin a la mocin de censura, un contrapeso
Parlamento/Gobierno. Esta visin se ajusta ms a las viejas Asambleas repletas de
parlamentarios que actuaban en forma bastante individualista que a las actuales Cmaras de
Europa occidental. Este mecanismo permite al Presidente del Gobierno elegir el momento
que mejor convenga a su Partido y a l mismo para la celebracin de las prximas
elecciones generales. Esta facultad de disolucin potestativa o discrecional le puede se til a
varios efectos, como mantener cohesionados a sus Ministros, y a los Parlamentarios de su
Partido, ante el miedo a perder sus carteras o escaos. El hecho de contener la fecha va en
relacin con el carcter permanente de las Cortes.
Dos circunstancias en que el Presidente del Gobierno no podr ejercer su derecho de
disolucin anticipada: cuando est en trmite una mocin de censura, y hasta que transcurra
1 ao desde la anterior disolucin. Para el Congreso: mientras estn declarados alguno de los
estados de alarma, excepcin o sitio.
3. EL CESE EXTRAORDINARIO DEL GOBIERNO
3.1. La negativa del Congreso a una cuestin de confianza muy importante
Segn el Art. 112CE el Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de Ministros,
puede plantear ante el Congreso de Diputados la cuestin de confianza sobre su programa o
sobre una declaracin de poltica general. La confianza se entender otorgada cuando vote a
favor de la misma la mayora simple de los Diputados. Este modelo de cuestin de confianza
se aleja de nuestros precedentes histricos, y tambin de los modelos ms conocidos de los
regmenes parlamentarios europeos (incluido el alemn).

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La gran causa explicativa de su aparicin no era otra que obligar al parlamento a aprobar los
proyectos de ley que el Gobierno consideraba como fundamentales para desarrollar su poltica.
Nuestra Constitucin constrie las materias que pueden ser objeto de cuestin de confianza al
programa y a una declaracin poltica general, con lo que se excluyen los proyectos de ley.
Aqu se aparta de los precedentes (Constitucin Alemana de 1949) que ms influyeron a la
hora de racionalizar un parlamentarismo apto para Gobiernos de minora. La explicacin es que
haba acuerdo poltico pleno para garantizar la vida estable de los Gobiernos de minora, pero
las fuerzas de oposicin se reservaban un mecanismo de presin permanente sobre el
Gobierno en el proceso de aprobacin de las leyes, que en numerosos e importantes casos
seran orgnicas y deban ser aprobadas por mayora absoluta.
La redaccin del Art. 112 no impide, que en proyectos de especial trascendencia, sea posible
que el Gobierno considere que un punto especfico de la ley es una pieza esencial de su
programa. Sin embargo, an no se ha dado este supuesto. Vincular un voto de confianza a un
proyecto de ley es distinto, pues la CE veta esta opcin (no debe sustraerse del debate
parlamentario). Lo que s puede hacer el Presidente del Gobierno es anunciar que en el
supuesto de que las Cmaras no aprueben determinado proyecto, dimitir irrevocablemente.
La cuestin de la mayora simple: parece lgico, al admitirse la investidura por mayora relativa.
El problema radica en torno a la cuestin de si un Gobierno investido por esta mayora
garantiza la estabilidad poltica o se limita a instalar la debilidad gubernamental. De todos
modos no parece que la cuestin de confianza valla a dar mucho juego.
3.2. La mocin de censura constructiva
El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad poltica del Gobierno mediante la
adopcin por mayora absoluta de la mocin de censura, propuesta por al menos 1/10 de los
Diputados, incluyendo un candidato a la Presidencia.
El Congreso puede nombrar por mayora simple, pero para cesar precisa mayora absoluta y
adems ser capaz de coincidir en un candidato alternativo. Es necesariamente de utilizacin
excepcional, pues si fracasa es fcil que se vuelva en contra. La eleccin de este tipo de
mocin de censura viene por el deseo de hacer viable la vida poltica de un Gobierno de
mayora relativa. Por lo general, la CE favorece que un Gobierno con mayora simple sea
estable, aunque no sea fuerte, pues no ser fcil que pueda sacar adelante todo su proyecto
legislativo. El hecho de que los constituyentes se definieran por una mocin de censura
constructiva tiene que ver con los esfuerzos por evitar mociones de censura cuyos votos
provinieran de los partidos extremistas, tanto de izquierdas como de derechas, pues esa
mayora extremista era potencialmente mucho ms probable que la constructiva.
Es necesario distinguir entre un Gobierno fuerte y un Gobierno estable. La CE aporta
estabilidad a los Gobiernos de mayora simple, pero no fortaleza, puesto que un Gobierno dbil
por que no pueda ser objeto de una mocin de censura constructiva no se torna en un
Gobierno dotado de la fuerza necesaria para sacar en las Cortes adelante todo un programa
legislativo de Gobierno. Un Gobierno investido por mayora simple, que puede obtener la
confianza por la misma mayora relativa y al que no se puede retira la confianza del Congreso
salvo por una mayora absoluta y no negativa sino constructiva, tiene garantizada cierta
estabilidad, pero no una situacin de fortaleza.
Requisitos: un mnimo de firmantes de la mocin (1/10), formulacin en escrito motivado.
Efectos de la desaprobacin: los firmantes no podrn presentar otra durante el mismo
perodo de sesiones. Esto no es problema para los grandes partidos. Tambin efectos polticos,
pues puede lograr una estabilidad gubernamental ficticia.
Efectos de la aprobacin: el Gobierno presentar su dimisin al Rey, y el candidato incluido
en aquella se entender investido de la confianza de la Cmara. El Rey le nombrar Presidente
del Gobierno.
4. EL GOBIERNO EN FUNCIONES

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LECCIN XI
FUNCIONES DEL GOBIERNO
Tema escrito por otro profesor. No es probable que caiga pregunta de l.
1. EL ARTCULO 97 DE LA CONSTITUCIN
2. LA DIRECCIN DE LA POLTICA
3. LA FUNCIN EJECUTIVA no es materia de examen
4. LA POTESTAD REGLAMENTARIA
5. LA DIRECCIN DE LA ADMINISTRACIN
6. DETERMINACIN NORMATIVA Y CONTROL JUDICIAL no es materia de examen
LECCIN XII
EL PODER JUDICIAL
No es materia de examen
LECCIN XIII
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL PODER
1. TIPOS TRADICIONALES DE ESTADO muy importante
1.1. El Estado unitario
Todo Estado es unitario en cuanto que es una unidad organizada de decisin y accin. En
trminos generales, todo Estado es unitario.
- La solucin simple: un Estado unitario simple es aquel en el que hay un solo cetro de
impulso poltico y un conjunto nico de instituciones de gobierno. Tiene una nica estructura
de poder poltico y una estructura administrativa nica y las rdenes e iniciativas descienden
desde el vrtice hasta la base, siendo todo el poder delegado. Puede ser concebible con un
rgimen democrtico, aunque no en la prctica real (por ejemplo: en cuanto a las
competencias para los municipios).
- Descentralizacin: la centralizacin total supone que todo rgano tenga competencia sobre
los inferiores. Pero los Estados unitarios han evolucionado, pues el centralismo sufre
desbordamiento por asuntos excesivos y no tiene una perspectiva cercana de los
problemas, y por lo tanto surgen movimientos descentralizadores. As, ciertos asuntos se
confan a especialistas, pero integrantes de la estructura de la Administracin =
desconcentracin administrativa. Si se reconoce el desempeo de ciertas funciones
administrativas a instituciones locales o corporativas, que sin gozar de plena autonoma
financiera, s que gozan de personalidad jurdica y peso especfico propios, estaremos ante
el estado unitario descentralizado. Sern competencias administrativas, y no polticas.
1.2. El Estado federal
Carece de perfiles precisos, pues est enmarcado en modelos constitucionales muy diversos.
El modelo es USA, aunque su Constitucin no define su Unin como federal, pues no
responda a un esquema previo, sino a necesidades prcticas.
Doctrina: pacto entre entidades polticas preexistentes, poseedoras de poder constituyente.
Sin embargo, bajo es ttulo de Estado Federal existen una ancha gama de Estados, siendo uno
de los elementos bsicos el estar o no provistos de potestad constituyente.
2 orgenes: Conversin de un Estado Unitario en Federal: federalismo centrfugo; el otro
supuesto es el que se unen varios Estados que hasta aquel momento eran independientes y
crean un Estado Federal: federalismo centrpeto. Hay una nota comn a ambos tipos de

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federalismo: Constitucin rgida que busca garantizar los Derechos del Hombre y la autonoma
de las Comunidades territoriales: existen tcnicas federales que permiten la relacin entre la
autonoma de los Estados y los poderes del Estado Federal (usadas en Espaa). Notas
bsicas:
- Los Estados miembros gozan de potestad constitucional y legislativa. Tienen un amplio
mbito de autonoma poltica y participan de las decisiones de la Federacin.
- Los Estados Federales se basan en el principio de la homogeneidad, que impide que la
estructura constitucional de los estados miembros difiera de la del Estado federal. El Estado
federal asume la garanta federal, por la que se compromete a intervenir para asegurar que
ni las instituciones autnomas ni la convivencia del Estado miembro sean alteradas por la
fuerza.
1.3. El Estado regional
El Estado Regional puro slo existe en Italia. Tiene cercana con el Estado Federal: establece
el principio de autonoma para sus territorios, pero con diversos caracteres. Se encuentra entre
el Estado Unitario y el Federal.
Las regiones italianas carecen de poder constituyente anlogo al de los Estados miembros de
los Estados Federales. No hay acuerdo sobre la naturaleza jurdica de las regiones italianas:
constitucional o administrativa.
2. LA ORDENACIN TERRITORIAL DEL PODER EN LA HISTORIA DEL
CONSTITUCIONALISMO ESPAOL no es materia de examen
3. LA SOLUCIN DE LA CONSTITUCIN DE 1978
3.1. La articulacin del poder en cuatro niveles territoriales
Tras 40 aos de centralismo autocrtico franquista, el problema regional revesta, al menos, la
misma importancia que en 1931, adems de encontrarnos ante el problema terrorista (ETA).
La CE dedica su Ttulo VIII a la Organizacin Territorial del Estado, que contiene 3 Captulos,
dedicando el primero a los Principios generales, organizacin territorial del Estado en
municipios, provincias y CCAA, definidas como entidades (que) gozan de autonoma para la
gestin de sus respectivos intereses, y consagra el principio de solidaridad en trminos
econmicos efectivos, con exclusin de toda clase de privilegios econmicos o sociales, la
igualdad de derechos y obligaciones de los espaoles en el territorio del Estado, y la libre
circulacin de personas y bienes por todo el territorio. El segundo se llama De la
Administracin local, y el tercero De las Comunidades Autnomas, pero en l se abordan
tambin las competencias del Estado central, pues el poder se estructura en la Constitucin en
cuatro niveles: Municipios, provincias, CCAA y Estado en su acepcin central.
El elemento comn de municipio, provincia, CCAA y Estado es la territorialidad, por lo tanto se
trata de entes territoriales, para los que el territorio es un elemento constitutivo y definidor de su
mbito de competencias.
3.2. La constitucionalizacin de la Administracin local
La CE les dedica los Art. 140-142, que dejan amplio margen a su desarrollo legislativo. La CE
concibe a los Municipios y provincias como entidades locales genuinas y necesarias, con
personalidad jurdica propia.
El gobierno y la administracin de los municipios corresponden a sus respectivos
Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y Concejales, elegidos mediante sufragio universal,
igual, libre, directo y secreto. Los Alcaldes pueden ser elegidos bien por los concejales, bien
directamente por los vecinos. El gobierno y administracin autnoma de las provincias estarn
encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo, rigiendo hoy
la primera frmula. Importancia tambin de las provincias en la puesta en marcha del proceso
autonmico, y siguen siendo la circunscripcin electoral bsica en las elecciones generales
para ambas Cmaras. La autonoma local y sus competencias (de las corporaciones locales)
no se encuentran a expensas de la interpretacin que cada CA haga del alcance de la
autonoma local.

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La imposibilidad de un proceso centralizador en el mbito de una CA, a costa de la autonoma
de los municipios ha venido tambin vetada por la Unin Europea: Espaa ha ratificado la
Carta Europea de Autonoma Local, pasando as a ser Derecho interno. Su objetivo es la
defensa y el fortalecimiento de la autonoma local entendida como el derecho y la capacidad
de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos.
3.3. La constitucionalizacin de las Comunidades Autnomas
La CE78 no define el modelo de organizacin territorial del poder, pues en el momento
constituyente se careca de un autntico modelo de ordenacin territorial del poder poltico. An
as, con la intencin de canalizar ciertas pretensiones por cauces jurdicos, se puso en marcha
un proceso preautonmico, concediendo un rgimen preautonmico a Catalua, que se ultim
en Castilla-La Mancha, de modo que se confeccion un mapa preautonmico, del que slo
faltaban Navarra y Madrid, adems de Cantabria y La Rioja (entonces inmersas en la CA de
Castilla y Len).
La CE, que define al Estado y, en alguna medida, a los Municipios y Provincias, renuncia a
definir su invencin (CCAA), cuya concepcin constitucional se habr de deducir de los Art.
143-158. Crticas:
- La CE opta ante la presin de los nacionalismos, por 2 vas de acceso a las autonomas,
cuyo trasfondo desemboca en el conflicto del referndum andaluz, cuyo resultado (la no
ratificacin del proceso por la provincia de Almera) se resuelve en trminos
inconstitucionales.
- El esquema de distribucin de competencias entre EstadoCCAA tras abandonar la
experiencia de los Estados Federales, con sus 3 listas, es casi indescriptible: no es
horizontal ni vertical, ni realmente tiene una lista nica, ni una lista doble, ni una triple lista,
pues el vocablo sin perjuicio permite que sobre una misma materia el Estado y las CCAA
tengan competencia exclusiva.
Notas bsicas de las CCAA:
- Las CCAA son entes pblicos, de carcter territorial.
- La creacin de las CCAA es facultativa, mediante agrupacin de provincias, aunque la CE
contempla excepciones por motivos de inters general.
- Las CCAA pueden tener como sujeto sociolgico nacionalidades o regiones, pero hay un
modelo nico de autonoma.
- Se establece una segunda Cmara de representacin territorial, que no llega a ser
concebida como una Segunda Cmara federal.
LECCIN XIV
LA ORGANIZACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
1. LOS PRINCIPIOS JURDICOS INSPIRADORES DEL ESTADO AUTONMICO
1.1. El principio de su origen constitucional
El Estado autonmico, a diferencia de ciertos estados federales, no es fruto de un pacto
constituyente, sino obra del poder constituyente, cuyo sujeto es la Nacin espaola.
Segn el TC, la CE no es el resultado del pacto entre instancias territoriales histricas que
conserven Derechos anteriores a la CE y superiores a ella, sino una norma del poder
constituyente que se impone con fuerza vinculante general, sin que queden fuera de ella
situaciones histricas anteriores.
Una vertiente del principio de su origen constitucional es el principio de aplicabilidad
inmediata de la Constitucin. Todos los poderes pblicos, tambin los de las CCAA, estn
sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico.
1.2. El principio de unidad
El TC entiende que el principio de unidad es el basamento sobre el que se constituye el
principio de autonoma, y as sostendr que el derecho a la autonoma de las nacionalidades y
regiones, que lleva como colorario la solidaridad entre todas ellas, se da sobre la base de la
unidad nacional. Diversas manifestaciones:

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- La unidad del Ordenamiento Jurdico: en el Ordenamiento Jurdico conviven, bajo el imperio
de la CE, de los EEAA y de las dems normas que configuran el Bloque de la
constitucionalidad, conviven 2 sistemas jurdicos: el estatal y el autonmico. En realidad,
aunque hablamos de un subsistema jurdico autonmico, deberamos hablar de 17. Todos
ellos son integrantes del Ordenamiento Jurdico estatal, pues el Estado los reconocer y
amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico.
- La ausencia de un derecho constitucional de autodeterminacin: el derecho a la
autonoma es un derecho subordinado a la soberana. Este dato est reflejado en el
Prembulo y en los Art. 1.2 y 2 de la CE, que dejan clara la unidad e indisolubilidad de la
soberana.
- La unidad del orden econmico y del mercado: principio no enunciado con toda rotundidad,
pero que ha sido construido por el TC en base a los numerosos preceptos de nuestra CE. La
efectiva unidad del orden econmico nacional requiere la existencia de un mercado nico.
La competencia estatal de coordinacin econmica ha de compatibilizarse con ciertas
competencias autonmicas.
1.3. La igualdad de derechos y obligaciones de los espaoles
Para un sector de la doctrina constituyente se trata de una mera faceta del principio de unidad.
La CE lo concibe como VALOR SUPERIOR DEL ORDENAMIENTO JURDICO, y consagra el
Art. 14CE la igualdad ante la ley de los espaoles. Tambin se recoge la igualdad bsica entre
las CCAA, en los trminos consagrados por el TC.
Todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del
territorio del Estado. Se confa al Estado la competencia exclusiva sobre la regulacin de las
condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de sus
derechos y cumplimiento de deberes constitucionales; esto hace referencia (el trmino
exclusivo) a derechos y deberes fundamentales, pero no a otros derechos que puedan estar
afectados por el contenido de las leyes de las CCAA.
Otra faceta de la igualdad va en referencia a la libertad de movimiento o establecimiento.
1.4. El principio de solidaridad
El Art. 2CE reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y
regionesy a la solidaridad entre todas ellas. La concrecin de su contenido se encuentre en
el Art. 138.
- El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad del Art. 2CE, velando
por el establecimiento de un equilibrio econmico, adecuado y justo entre las diversas partes
del territorio espaol, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.
- Las diferencias entre los distintos Estatutos de Autonoma no podrn implicar, en ningn
caso, privilegios econmicos o sociales = excluye los parasos fiscales.
Para el TC el principio de solidaridad es tanto un lmite a las competencias de las CCAA como
un factor de equilibrio entre la autonoma y la unidad de la Nacin espaola. Su contenido ms
importante es el financiero, como instrumento para hacerlo efectivo.
1.5. El principio de autonoma
Es el acceso a determinadas cotas de autogobierno poltico y descentralizacin administrativa
prevista en el CE, y concretados en los respectivos EEAA. La jurisprudencia inicial del TC
procur acotar el concepto de autonoma: la autonoma hace referencia a un poder limitado,
la autonoma no es soberana.
- El titular de la autonoma: derecho a la autonoma de nacionalidades y regiones. Sin
embargo, el criterio es muy elstico. Nunca se ha utilizado el trmino nacionalidades, por lo
tanto, se juega con una cierta equivocidad, tanto en la titularidad de la autonoma como en el
carcter histrico de la misma. La expresin se reconoce parece aludir a una realidad
preexistente y a que se asume una realidad histrica, aunque no haya tenido nunca tal
plasmacin jurdico fundamental. El la prctica, la CE reconoce la titularidad del derecho a la
autonoma a: provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas
comunes; a los territorios insulares; a las provincias con entidad regional histrica; a los

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territorios aludidos en Art. 144 a y b. No se est reconociendo una situacin histrica
anterior, sino instituyendo un nuevo sistema de autogobierno autonmico.
- Autonoma normativa: capacidad de las CCAA de dictar normas propias, que depende de
sus respectivos Estatutos. Se trata de un sistema normativo ordenado conforme a su propia
jerarqua normativa. La autonoma normativa es lo que posibilita la existencia de un Estado
dotado de autonoma poltica, en lugar de un Estado dotado de descentralizacin
administrativa.
- Organizacin interna con respecto al principio de homogeneidad: la Autonoma es
capacidad de autogobierno, y ello supone tanto una capacidad de elaborar y aplicar una
orientacin poltica propia en el mbito de sus competencias, como ejercer la potestad
administrativa u ordenar los rganos que desempeen tales funciones, de acuerdo con lo
previsto en sus EEAA. Pero la facultad de autoorganizacin est limitada por el principio de
homogeneidad, que no permite que la estructura de las CCAA sea distinta de la del Estado
central. No debe entenderse homogeneidad con uniformidad.
- Autonoma financiera: el principio de autonoma tiene una importante vertiente econmica.
El soporte de la autonoma son sus ingresos financieros y el principio de la suficiencia de
recursos.
2. REMISlN AL ESTUDIO DE LAS VAS DE ACCESO A LA AUTONOMA no es materia
de examen
3. REMISIN AL ESTUDIO DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA no es materia de
examen
4. INSTITUCIONES POLTICAS DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
4.1. La Asamblea legislativa
Segn la CE, las CCAA de primer grado tendrn en todo caso Asamblea Legislativa, y las
restantes podrn o no tenerla. En ningn caso se prohbe, y por lo tanto, todas optaron por
dotarse de ella, excepto Ceuta y Melilla, que establecen Asambleas representativas, privadas
de potestad normativa, excepto en lo referente a Reglamentos Parlamentarios.
La CE se refiere a una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal, con arreglo a un
sistema de representacin proporcional que asegure, adems, la representacin de las
diversas zonas del territorio. El vocablo Asamblea no es sinnimo de Parlamento, sino de
Cmara, por lo que se opta por el unicameralismo de las CCAA. La eleccin ha de hacerse
por sufragio universal, si bien no exige el texto los dems requisitos: libre, igual; se
consideran requisitos implcitos en base al principio de homogeneidad. Se prescribe un
sistema de representacin proporcional que asegure, adems, la representacin de las
diversas zonas del territorio. Esto diferencia a las Asambleas con respecto al Congreso,
puesto que en ste slo se decreta la representacin proporcional. No se opta por la
demarcacin provincial (aunque la mayora de los EEAA s que lo han hecho), pues el ancho
marco constitucional permite que los EEAA y la legislacin electoral autonmica opten por la
proporcionalidad pura o primen zonas territoriales menos pobladas
Sus funciones son: potestad legislativa, eleccin de su Presidente, exigencia de
responsabilidad a su Presidente, designacin de Senadores, iniciativa legislativa en el mbito
estatal
4.2. El Gobierno
Segn la CE, las CCAA incluirn un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y
administrativas y un Presidente, elegido de la Asamblea, de entre sus miembros, nombrado por
el Rey, al que corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la suprema representacin de
la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aqulla. El Presidente y los miembros del
Consejo de Gobierno sern polticamente responsables ante la Asamblea.
Los rganos ejecutivos autonmicos son 2: el Presidente y el Consejo de Gobierno.
- El Presidente: necesariamente ha de ser elegido entre los miembros de la Asamblea
Legislativa por la misma, por lo tanto no es posible otro tipo de eleccin, como por ejemplo

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una persona que no ha pasado por las elecciones autonmicas. Su nombramiento formal lo
efecta el Rey. Preside y dirige la accin del Consejo de Gobierno, por lo tanto, tanto el
Presidente como el Consejo de Gobierno responden polticamente ante la Asamblea. Asume
la suprema representacin de la respectiva CA y la ordinaria del Estado en aquella.
- Consejo de Gobierno: rgano colegiado ejecutivo de las CCAA, cuyos miembros, de
conformidad con la preeminencia de su Presidente, son nombrados libremente por ste.
Tiene funciones ejecutivas, encabeza las administrativas, as como las que les atribuya el
Estatuto de Autonoma u otras leyes. La CE expresamente le confiere legitimacin para
interponer recurso de inconstitucionalidad.
4.3. Otras instituciones
El poder judicial y las CCAA: un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdiccin
que corresponde al Tribunal Supremo, culminar la organizacin judicial en el mbito territorial
de la CA.
Mientras los Estados Federales que provienen de una unin entre Estados que fueron
soberanos suelen disponer de un Poder Judicial complejo (con 2 niveles diferenciados), los
Estados polticamente descentralizados que tienen un Poder Judicial nico. La CE proclama el
principio de unidad jurisdiccional, que garantiza que ste es nico en todo el Estado: no existen
rganos judiciales propios de las CCAA. Se confa al Estado la competencia exclusiva sobre la
materia de Administracin de Justicia. La competencia de las CCAA se limita a que puedan
participar en las demarcaciones judiciales de su territorio, dentro de la unidad e independencia
del Poder Judicial.
LECCIN XV
COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
1. LAS PREVISIONES CONSTITUCIONALES
1.1. Un sistema de dos listas bsicas
En el proceso constituyente se descart el modelo federal abandonando al mismo tiempo el
sistema de las 3 listas, pese a sus probados resultados en otras Constituciones. Sin este
modelo se cre uno propio, sin referencias.
La CE parte de un sistema de 2 listas, previstas en sus Arts. 148 y 149, aunque con tantas
modulaciones, que slo bsicamente puede ser concebido como tal. Se han de precisar dos
conceptos: Competencia: la titularidad de una determinada funcin sobre cierta materia;
elemento subjetivo, pues se centra en quien es el titular de la competencia. Materia: el objeto
de una funcin pblica; se trata del elemento objetivo.
A) Las materias sobre las que pueden asumir competencias las Comunidades Autnomas
Art. 148.1CE: dispone que las CCAA podrn asumir competencias en las materias que
relaciona. Estas competencias son facultativas, pero en los EEAA las han asumido con
pretensin de exclusividad. Aunque inicialmente pueda parecer que las CCAA slo asumirn
competencias dentro de este listado, esto no es as dadas las puertas que abren los Arts.
148.2 y 151CE.
Por otro lado, mientras tal relacin supone, en principio, un techo mximo de competencias
para las CCAA que accedieron a la autonoma a travs de la va ordinaria del Art. 143CE,
dicho techo, transcurridos 5 aos y mediante reforma de sus Estatutos, podr ser ampliado
sucesivamente. No sern necesarios los 5 aos cuando se cumplan ciertos requisitos (como
en Andaluca); en las consideradas nacionalidades histricas tampoco ser preciso el plazo
de 5 aos.
B) Las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva
Vienen enumeradas en el Art. 149.1CE:
- Competencias exclusivas del Estado con carcter absoluto: relaciones internacionales,
rgimen arancelario, comercio exterior o Hacienda General.
- Competencias sobre las que el Estado se reserva con carcter exclusivo slo la funcin
legislativa compatible con la ejecucin por parte de las CCAA: propiedad intelectual.

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- Competencias exclusivas sobre parte de una materia obras pblicas de inters general.
- Competencias exclusivas limitadas no a toda la actividad normativa, sino slo a
legislacin bsica: medio ambiente o montes.
- Competencias concurrentes: tanto titularidad del Estado como de las CCAA.
1.2. Dispositivos constitucionales complementarios de atribucin de competencias
A) Competencias residuales: suelen figurar en las Constituciones federales, para prever que la
titularidad de las competencias no previstas en aqullas corresponder a la Federacin o ,
por el contrario, a los Estados Federados. Para la CE las materias no atribuidas
expresamente al Estado por la CE, podrn corresponder a las CCAA. La competencia de
las materias no asumidas por los EEAA corresponder al Estado. Esta es la clusula
constitucional que la doctrina da en llamar residual o de cierre. Tras esto se encuentra la
clusula de prevalencia del Derecho estatal. El TC ha dado aqu dos interpretaciones a la
clusula residual:
o La inicial que sostena que si el Estatuto no contiene la materia, sta ser
automticamente estatal.
o La posterior, a partir de 1984, que defiende que estando las competencias de las CCAA
definidas en sus Estatutos, tambin es cierto que el juego de la clusula residual de la
Constitucin supone que no ha sido incluida en el correspondiente EEAA una materia,
de manera que para que entre en juego la clusula residual es necesario que el
problema no pueda quedar resuelto con los criterios interpretativos ordinarios.
B) Referencia al complemento de la clusula residual por la prevalencia del Derecho estatal y
por el carcter supletorio del Derecho del Estado:
o Principio de prevalencia del Derecho estatal: Las normas estatales prevalecern, en
caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no est expresamente atribuido
a la exclusiva competencia de stas.
o El Derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del Derecho de las CCAA.
C) Posibilidad de transferencias o delegaciones por el Estado mediante Ley Orgnica.
D) Los derechos histricos de los territorios forales: el TC ha variado en distintas ocasiones de
criterio, y por ltimo ha determinado la necesidad de ciertos requisitos para que el derecho
histrico se tradujese en un ttulo competencial: continuidad en el ejercicio de la
competencia y reconocimiento estatal.
2. LA ASUNCIN DE COMPETENCIAS POR LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA
2.1. La dinmica poltica de conquista de competencias
Tras la aprobacin de los Estatutos de las CCAA, el reparto territorial del poder poltico qued,
al menos inicialmente, completado. Se establecieron 2 velocidades o caminos en la adopcin
de competencias: 13 CCAA slo pudieron asumir las competencias del Art. 148.1CE, y las 4
restantes (Andaluca, Catalua, Pas Vasco y Galicia) asumieron adems de stas las que se
consentan en el Art. 149.1CE, de manera que en cada competencia en principio exclusiva del
Estado se distinguieron facetas que eran conquistables por las CCAA. 2 formas:
- Sacar el negativo del Art. 149.1CE para asumir cuantas competencias no se reservan en
exclusiva al Estado. Se trat del esfuerzo por vaciar la previsin constitucional del Art.
149.2CE: La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de
Autonoma corresponder al Estado. De este intento slo se salvan aquellas materias que
los avances tecnolgicos crean y que el legislador no pudo prever.
- Atribuir a la CA competencias exclusivas del Estado, mediante la expresin sin perjuicio.
Este mecanismo ha conducido en la prctica a convertir competencias que la Constitucin
conceba como exclusivas del Estado en competencias compartidas, lo que ha sido
aceptado comnmente por el TC.
La asuncin de competencias a causa del mal planteamiento constitucional, tiene un carcter
de proceso abierto, por lo que la lucha por ms competencias parece no tener fin.

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2.2. El principio de indisponibilidad de las competencias asumidas por una Autonoma en su
Estatuto muy importante
El Estado autonmico se ha basado en un principio dispositivo, pues el acceso a la autonoma
no se concibi en la Constitucin como obligatorio, sino como una posibilidad de autogobierno
de la que se poda disponer o no. Una vez ejercido el derecho a la autonoma, en el respectivo
Estatuto se podan asumir ms o menos competencias, con lo que tambin se aplicaba el
principio dispositivo. Una vez aprobado el Estatuto, tal principio desaparece.
Las competencias no reservadas por la Constitucin como exclusivas del Estado no deben
considerarse como pertenecientes a las CCAA. Las competencias de las CCAA son
competencias de atribucin: han tenido que ser objeto de asuncin en su propio Estatuto o de
atribucin ulterior.
Es posible que una CA haya asumido una competencia y que en la prctica no se haya
ejercido, por estar pendiente de ejecucin el traspaso de los correspondientes servicios o por
adoptar una actitud pasiva (no se regula la materia = anomia autonmica).
Una vez asumida una competencia por una CA, la adquisicin es definitiva, y por lo tanto, sta
no puede ser retrotrada al Estado por obra del legislador estatal ordinario, y por lo tanto, las
competencias no son disponibles. El TC ha declarado el principio de la indisponibilidad de las
propias competencias en lo que a su titularidad se refiere.
Todo cambio del cuadro competencial estatutario tendra naturaleza tan extraordinaria que
requerira una resolucin o una habilitacin expresa del poder constituyente o del estatuyente.
Esto es as porque estamos ante la organizacin territorial del Estado. Las Cortes Generales
tienen atribuida la potestad legislativa, pero no pueden (sin cumplir con los procedimientos de
reforma constitucional) auto elevarse al plano del poder constituyente. El legislador estatal slo
puede incidir en el mbito de la delimitacin competencial entre el Estado y las CCAA, cuando
exista una previsin constitucional o estatutaria.
2.3. Los denominados ttulos competenciales horizontales
Supuesto en que la competencia del Estado se concibe en trminos tan amplios que afectan a
un gran nmero de materias, entre las que se pueden encontrar algunas que hayan sido
asumidas por las CCAA como propias, incluso con carcter exclusivo. El caso ms relevante
nos lo aporta el Art. 149.1,13CE, conforme al cual el Estado tiene competencia exclusiva en la
materia de Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica, que ha
servido de paraguas a diversas leyes estatales sobre muchas competencias asumidas como
exclusivas por las CCAA.
Segn el TC, la competencia estatal relativa a la ordenacin general de la economa responde
al principio de unidad econmica y acoge la definicin de las lneas de actuacin o directrices
tendentes a alcanzar los objetivos de poltica econmica global o sectorial, as como las
medidas necesarias para garantizar su realizacin.
3. LAS MODIFICACIONES EXTRAESTATUTARIAS DE LA DISTRIBUCIN DE
COMPETENCIAS
3.1. El carcter evolutivo de nuestro sistema autonmico
El carcter evolutivo de nuestro Estado Autonmico slo tiene un ngulo positivo: el trnsito de
uno de los Estados ms centralizados de Europa hacia un Estado con muy amplias autonomas
de una forma progresiva. Pero la CE, al carecer de modelo autonmico, deja abiertas sus
puertas a la reivindicacin permanente. Esto conlleva elementos de inseguridad jurdica,
fricciones negativas para la convivencia en el seno de la comunidad nacional y contradicciones
con la misma idea de Constitucin. Nuestra Constitucin no cerr el proceso autonmico, ni
estableci ningn mecanismo para su cierre en algn momento posterior. S es cierto que un
gran acuerdo poltico puede cerrar en el futura de una vez este proceso, pero hoy lo que
sucede es que tras aprobarse los respectivos EEAA, no se ha cristalizado el mapa de
competencias territoriales, sino que ha sufrido un proceso evolutivo.
3.2. Las fases de la evolucin competencial del Estado autonmico
3.3. La incidencia de la Unin Europea sobre el cuadro competencial

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4. COLABORACIN, CONTROL Y CONFLICTO RESPECTO DE LA ACTIVIDAD DE LOS
RGANOS DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
4.1. Colaboracin entre el Estado y las CCAA
Con la CE como cspide de todo el Ordenamiento Jurdico, nos encontramos con 2
subsistemas: el estatal y el autonmico, pero ambos sistemas integran un Ordenamiento
Jurdico coherente. Las competencias del Estado y de las CCAA no estn incomunicadas y
pueden generar conflictos. Los dos subsistemas, lejos de estar incomunicados, tienen una
comn articulacin en nuestro sistema constitucional y, en segundo trmino, las competencias
del Estado y de las CCAA se despliegan sobre el mismo territorio y afectan a la misma
poblacin. Ni el Estado ni las CCAA pueden concebir sus rbitas de actuacin como estancas,
sino necesariamente abiertas a una relacin de positiva colaboracin. El propsito de evitar
disfuncionalidades del sistema de ordenacin se ha llevado a cabo por la doctrina cientfica
adems del TC, que nos hablan unas veces de relaciones de colaboracin y otras de funciones
de coordinacin entre Administraciones Pblicas.
Principios de colaboracin son el deber de auxilio recproco (TC: en base a ste ni se amplan
las competencias del Estado ni se limita o condiciona el ejercicio de las competencias
autonmicas), y el deber de informacin recproca entre Administracin central y autonmica.
Creacin de instrumentos de colaboracin para optimizar relaciones.
4.2. Control del Estado sobre la actividad de las CCAA muy importante
La Constitucin contiene diversos controles ordinarios sobre la actividad de las CCAA:
- El control por el Gobierno del ejercicio de sus funciones delegadas es, naturalmente,
aplicable a las funciones ejecutivas y no a las legislativas de las CCAA. Se requiere el
Dictamen previo y preceptivo, pero no vinculante del Consejo de Estado. Este control es
consecuencia lgica de las bases del Estado de Derecho. Nuestras CCAA ostentan un
nmero significativo de competencias de ejecucin de la legislacin estatal, que han
asumido, con carcter propio en sus EEAA. No es concebible que la ejecucin de una
norma estatal se lleve a cabo por la diversas CCAA en forma claramente dispar o
contradictoria. Pero este control se refiere slo a las funciones delegadas. A pesar de esto,
el TC acepta la competencia del Estado para asumir cierto control de legalidad respecto de
la ejecucin autonmica de su propia legislacin. Estas iniciativas slo sern contrarias al
orden constitucional cuando desde el punto de vista cualitativo o cuantitativo, supongan una
prdida de la autonoma de ejecucin de la CA.
- El control por la jurisdiccin contencioso-administrativa abarca los actos y normas
reglamentarias emanadas de una CA. Es la va ordinaria para impugnar los actos y
disposiciones presuntamente ilegales de las CCAA y, para facilitar su ejercicio se
incorporaron normas complementarias sobre legitimacin en el Recurso contencioso-
administrativo. Podrn ser impugnadas por el Gobierno excepcionalmente y directamente
ante el TC a los efectos de producir la suspensin automtica de la disposicin recurrida.
- El control econmico y presupuestario por el Tribunal de Cuentas: todo el sector pblico se
encuentra sometido a tal control.
- Una ltima va de control del desempeo de las competencias estatutarias pro el Estado la
ofrece la Alta Inspeccin Estatal, que los EEAA reservan al Estado en materias como
Educacin, Legislacin estatal, Sanidad y Seguridad Social. Est prevista por los Estatutos,
si bien stos silencian el alcance y contenido concreto de esta funcin inspectora, lo que ha
provocado que cada vez ms sea el TC el encargado de precisar esta cuestin.
4.3. Coercin estatal para la resolucin de conflictos
Es el supuesto lmite de que contempla el Art. 155CE, que dispone 1. Si una CA no cumple las
obligaciones que la CE u otras leyes le impongan, o acte de forma que atente gravemente al
inters general de Espaa, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la CA y, en el
caso de no ser atendido, con la aprobacin de la mayora absoluta del Senado, podr adoptar
las medidas necesarias par obligar aqulla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o
para la proteccin del mencionado inters general. 2. Para la ejecucin de las medidas

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previstas en el apartado anterior, el Gobierno podr dar instrucciones a todas las autoridades
de las CCAA.
Esta va de resolucin de conflictos est inspirada en frmulas anlogas que conoce el
Derecho constitucional comparado, especialmente en Alemania. Las diferencias ms notables
entre nuestro sistema y el alemn radican en la introduccin en la CE de la frmula que atente
gravemente al inters general de Espaa; no queda claro el alcance del inters general. Otra
diferencia es el requisito previo del requerimiento por el Gobierno al Presidente de la
Comunidad Autnoma.
Son 3 los requisitos habilitantes para que el Gobierno pueda adoptar medidas excepcionales:
- Presupuesto material: incumplimiento por la CA de las obligaciones que constitucional o
legalmente le vienen impuestas, o incurrir en una actuacin que atente gravemente contra el
inters general de Espaa. La actuacin puede ser positiva o negativa (omisin). El sujeto
de tal conducta debe serlo el conjunto de la Comunidad de que se trato, no un mero rgano
cuyo incorrecto proceder pueda ser rectificado por las vas ordinarias.
- Doble presupuesto formal: requerimiento previo al Presidente de la CA + aprobacin del
Senado por mayora absoluta de las medidas excepcionales que el Gobierno se proponga
adoptar.
5. LA FINANCIACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS no es materia de examen
LECCIN XVI
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
1. INTRODUCCIN
1.1. La Justicia constitucional
La nocin de Constitucin rgida y autnticamente normativa implica ciertas exigencias en
cuanto a su defensa. Aqu nos interesa el mbito de lo que la doctrina clsica llam la defensa
jurdica de la Constitucin, que busca garantizar su supremaca normativa frente a sus posibles
contravenciones incluso por los poderes pblicos, sin exceptuar al legislativo.
El concepto de justicia constitucional no es unnime en el seno de la doctrina cientfica, pero
entendemos por Justicia constitucional la totalidad de la actividad judicial de aplicacin de la
Constitucin, ya sea realizada por tribunales especializados o por tribunales ordinarios. Es
decir, optamos por un concepto ms amplio que el de jurisdiccin constitucional o aquella de
carcter especializado que est encargada de controlar la constitucionalidad de las leyes, lo
cual no tiene por qu significar el monopolio del conocimiento de determinados procesos
constitucionales, puesto que tambin a los juzgados y tribunales ordinarios se les suele
reservar un determinad mbito de aplicacin de la Constitucin.
1.2. Origen histrico
1.3. Los sistemas de jurisdiccin constitucional
Acadmicamente est aceptada la distincin entre dos sistemas diversos, pero en realidad
ambos sistemas toman elementos del otro.
- Sistema de jurisdiccin difusa: sistema norteamericano. El control de inconstitucionalidad
de las leyes no se confa a un rgano especfico, sino a la totalidad de los jueces y
tribunales. Su punto dbil es el peligro de resoluciones judiciales parcial o totalmente
contradictorias, de las que podra emanar una doctrina constitucional oscura. Los efectos de
tales sentencias son inter partes: limitados a los contendientes. Contrapunto: jurisprudencia
del Tribunal Supremo Norteamericano, que debe ser seguido por los jueces ordinarios.
- Sistema de jurisdiccin concentrada: sistema kelseniano. El control de la
constitucionalidad de las leyes no se pone en las manos de jueces ordinarios, sino en un
rgano especial, el Tribunal Constitucional, al que se le confa en exclusiva la vigilancia de la
constitucionalidad de las leyes. El fallo tiene efectos erga omnes, pues puede llevar la
declaracin de nulidad total o parcial de una ley inconstitucional. De aqu que Kelsen defina
al TC como un legislador negativo.

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- El avance hacia sistemas mixtos: en las ltimas dcadas se ha extendido la
institucionalizacin de TC basados en el principio del sistema de jurisdiccin concentrada,
aunque no de forma pura, pues hay elementos del sistema de jurisdiccin difusa, que varan
segn el rgimen constitucional. En el sistema constitucional espaol se encuentra la
cuestin de inconstitucionalidad que cualquier juez o tribunal ordinario puede suscitar, de
oficio, ante el TC para que ste se pronuncie sobre la posible inconstitucionalidad de una ley
que el rgano de la jurisdiccin ordinaria se ve en el trance de aplicar en un caso
controvertido entre dos partes. Tambin las sentencias interpretativas, que no anulan la ley
presuntamente inconstitucional, sino que establecen la interpretacin de la misma.
2. CARACTERES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
- rgano jurisdiccional: el estatuto de sus miembros (independientes e inamovibles), su
procedimiento (pblico y entre partes), y el valor y naturaleza de sus decisiones (que tienen
forma de providencias, autos o sentencias) son los propios de un rgano jurisdiccional. Este
carcter establece una diferencia esencial entre nuestro sistema y los que confan la
proteccin de la constitucionalidad de las leyes a un rgano poltico.
- Tribunal especial, situado al margen de los rganos del Poder Judicial: la CE concibe al TC
al margen de la potestad jurisdiccional ordinaria, y por lo tanto, no est gobernado por el
CGPJ. El TC es un Tribunal especial, que encarna un sistema de justicia constitucional
especializada o concentrada. Tiene vocacin de asumir toda la funcin de proteccin jurdica
de la CE, materia sobre la que tiene una competencia privativa, por lo tanto, no cabe recurso
contra sus resoluciones, salvo el de splica y el de aclaracin. Sin embargo, los sistemas de
jurisdiccin concentrada contemporneos no se dan en estado puro, pues en Espaa los
jueces y tribunales ordinarios pueden declarar la inconstitucionalidad de las normas
reglamentarias y la derogacin por la CE de las leyes anteriores a sta que resultaron
afectadas por su disposicin derogatoria, tambin pueden tomar la iniciativa para revisar la
posible inconstitucionalidad de una ley posterior a la Constitucin (cuestin de
inconstitucionalidad). El TC no es un rgano superior al TS, pues aqul asume el control de
constitucionalidad y ste corona la estructura jerrquica de un Poder judicial que tiene
encomendado el control de legalidad. Los casos ordinarios que agotan sus recursos ante los
Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA o ante el TS no pueden ser objeto de
reconsideracin ordinaria en el TC.
- Como tribunal de justicia no puede actuar de oficio: ha de limitarse a entender de los casos
que se le susciten por una parte dotada de legitimacin activa al efecto.
- Del carcter propio del TC deriva el de las sentencias que emanan del mismo: tienen valor
de cosa juzgada a partir del da siguiente a su publicacin y no cabe recurso alguno contra
ellas. Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y
todas las que no se limiten a la estimacin subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos
frente a todos.
3. COMPOSICIN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
3.1. La cuestin del factor poltico en la configuracin del Tribunal
Sus miembros no tienen que ser miembros de la carrera judicial, bastando que sean
considerados juristas de reconocida competencia. La eleccin parlamentaria de la mayora de
sus miembros y la de ndole gubernamental de otros 2 de sus miembros dan lugar a la reflexin
sobre la politicidad o apoliticidad del rgano. Cuestin: el TC debe abordar procesos de
constitucionalidad de leyes ordinarias en donde la hermenutica jurdica habr de estar
complementada por un anlisis poltico sistemtico. Cuestin capital en la prctica es a quin
se elige para encarnar la justicia constitucional, por sus posibles prejuicios y escala de valores.
3.2. La composicin segn la CE
El Tribunal Constitucional se compone de doce miembros nombrados por el Rey. Se trata de
un nmero par por el difcil consenso constituyente.
El Rey nombra pero no elige, pues se trata de un centro de impugnacin de actos que tienen
otro autor, mediante la propuesta vinculante del nombramiento de los 12 miembros:

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- 4 miembros a propuesta del Congreso, por mayora de 3/5 de sus miembros;
- 4 miembros a propuesta del Senado, por mayora de 3/5
- 2 miembros a propuesta del Gobierno
- 2 miembros a propuesta del CGPJ.
Tal composicin no fue pactable en el seno de la Ponencia que elabor, en su da, el
anteproyecto de Constitucin, circunstancia que se suma a que tampoco la Ponencia pudo
convenir la estructura de otros rganos constitucionales esenciales, como el Congreso o el
Senado. La composicin del TC slo se consensu en una fase posterior de negociaciones
secretas durante los trabajos de la Comisin del Congreso de los Diputados. El consenso se
logr con una frmula distinta a las que nos ofrece el Derecho comparado, como por ejemplo
en Alemania, en donde el proceso es distinto, pues el origen de sus miembros en enteramente
parlamentario.
Requisitos exigidos a los juristas nombrables: Magistrados y Fiscales, Profesores de
universidades, funcionarios pblicos y Abogados, todos ellos de reconocida competencia con
ms de 15 aos de ejercicio profesional. Si en un principio el requisito de cierta cualificacin
tcnico-jurdica pretenda ser un freno a la politizacin, parece en cambio que el objetivo final
fuera construir un abanico amplio de presentables, de cara a poder elegir a un nmero casi
ilimitado de juristas, con el nico requisito de 15 aos de carrera profesional + apoyos polticos.
Se ha evitado la prohibicin de reeleccin, lo que ha permitido la renovacin, aunque no para el
perodo inmediato.
3.3. La aplicacin ideal de los criterios constitucionales
- Gobierno: sus 2 plazas no plantean problemas, pues son miembros ideales para el
Gobierno.
- CGPJ: generalmente pertenecientes a la carrera judicial, y tienen el sesgo de la mayora
coyuntural del mismo, pues la mayora coyuntural del mismo guarda alguna relacin con la
mayora parlamentaria.
- Congreso y Senado: ms sofisticada la dinmica de eleccin. La mayora de 3/5 evita el
exclusivo apoyo del partido mayoritario, por lo que es preciso el consenso como garanta de
configuracin apoltica. Sin embargo, esto no ha sido as en la prctica, pues se ha
convenido el reparto proporcional entre los Grupos. Esta dinmica se ha convertido en
habitual en todos los mbitos de poder, sin embargo, ms que proporcionar frenos,
proporciona algn contrapeso como la renovacin por tercia del TC, que puede equilibrar su
composicin. Pero este factor de equilibrio no resuelve el mayor problema: se dan casos en
la propuesta de miembros del Tribunal en que pesa, ms que su reconocida competencia,
su reconocida afinidad al partido que los respalda. Sera necesario que la eleccin de los
miembros por las Cortes fuera consecuencia de un autntico consenso en que pesara ms
la calidad del jurista que su afinidad ideolgica.
4. ORGANIZACIN
4.1. Organizacin jurisdiccional
Normalmente se atribuye a que la CE conciba al TC como un rgano unitario, la omisin de
referencias a su estructura interna, pero en opinin del profesor Alzaga, la causa de tal omisin
radica en que la CE opt por establecer simplemente las paredes maestras de la institucin,
dejando su complemento a la LOTC:
A) El Pleno: compuesto por 12 magistrados y encabezado por su Presidente.
B) Las Salas: el TC consta de 2 Salas, compuestas de 6 magistrados cada una, presidida la
primera por el Presidente y la segunda por el Vicepresidente.
C) Las Secciones: en el seno de cada Sala hay dos secciones, cada una de ellas formada por
tres Magistrados.
4.2. Estructura funcional no es materia de examen

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LECCIN XVII
COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (I)
1. EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
1.1. Funciones del recurso
El Poder Legislativo se encuentra sometido a la supervisin del TC. El control de
constitucionalidad de la actividad legislativa es la piedra clave de toda la explicacin histrica
del origen y construccin conceptual de la necesidad de que exista un TC, y adems, la
supervisin de la actividad legislativa a travs del recurso de constitucionalidad es la funcin
primordial del Tribunal Constitucional. El control de constitucionalidad procede frente a la
accin de todos los poderes pblicos, pero el terreno principal del TC es el control de la
actividad legislativa.
El propio TC fij su visin sobre la potestad legislativa de las Cortes Generales a la hora de
desarrollar y/o interpretar los mandatos constitucionales, en su Sentencia 76/1983, de 5 de
agosto sobre la LOAPA, cuando afirma que el legislador ordinario no puede dictar normas
meramente interpretativas cuyo exclusivo objeto sea precisar el nico sentido, entre los varios
posibles, que debe atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitucin, pues
al reducir las distintas posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola, completa,
de hecho, la obra del poder constituyente: el legislador se coloca indebidamente en el lugar que
corresponde al poder constituyente y al TC.
Es funcin del TC no slo velar porque el legislador no contravenga los mandatos
constitucionales, sino tambin definir la potestad legislativa ordinaria, de modo que la misma ni
sustituya la funcin del poder constituyente, ni invada la que es propia del TC.
La funcin principal del recurso de inconstitucionalidad es la defensa objetiva de la
Constitucin, afirmar su primaca y privar de todo efecto a las leyes contrarias a la misma,
excluyendo del ordenamiento a las disconformes con la Constitucin.
1.2. Objeto del control
Contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de Ley. Segn la LOTC: EEAA y dems
Leyes Orgnicas, las dems Leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con rango de
Ley, Tratados internacionales, Reglamentos de las Cmaras y de las Cortes Generales, y de
las Asambleas legislativas de las CCAA y leyes, actos y disposiciones normativas con fuerza
de Ley de las CCAA. Se trata de un nmero cerrado.
En nuestro sistema constitucional no hay lugar en la prctica para la llamada
inconstitucionalidad por omisin.
1.3. El parmetro de constitucionalidad
Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitucin de una Ley, disposicin o
acto con fuerza de Ley del Estado o de las CCAA, el TC considerar, adems de los preceptos
constitucionales, las leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para
delimitar las competencias del Estado y CCAA (los EEAA son las ms importantes leyes
orgnicas de delimitacin de competencias entre el Estado y las CCAA). Dificultades que
suscita el parmetro de constitucionalidad:
- La mutabilidad del canon de constitucionalidad durante la tramitacin de un recurso de
inconstitucionalidad: la CE puede ser denominada Constitucin abierta; el TC ha admitido la
naturaleza mutable del parmetro de constitucionalidad: en determinados mbitos, el
legislador orgnico, e incluso el ordinario puede hacer que algo que hoy es constitucional,
maana deje de serlo o a la inversa. Si durante la tramitacin de un recurso, el canon de
constitucionalidad es alterado, el parmetro de constitucionalidad queda configurado por la
legislacin de referencia en ese momento vigente, con independencia de cual estuviera en
vigor en el da en que se interpuso el recurso.
- La hiptesis de que ciertas normas integrantes del parmetro de constitucionalidad se
encuentren afectadas de inconstitucionalidad: el TC no puede declarar de oficio la
inconstitucionalidad de una Ley, excepto en el caso en que en el seno de la misma norma,

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junto a los preceptos impugnados, haya otros a los que la declaracin de
inconstitucionalidad deba extenderse por conexin o consecuencia.
1.4. El curso del proceso
A) La legitimacin activa muy importante
Son los rganos legitimados para interponer directamente un recurso de inconstitucionalidad.
La Constitucin de 1978 opta por criterios restrictivos para recurrir una ley presuntamente
inconstitucional, frente al criterio seguido en la Constitucin de 1931.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el fundamento de la legitimacin activa en
el recurso de inconstitucionalidad: los sujetos legitimados estn investidos por la Constitucin y
por la Ley de legitimacin para promover procesos constitucionales no en atencin a su inters,
sino en virtud de la alta cualificacin poltica que se infiere de su respectivo cometido
constitucional.
Segn la CE, estn legitimados el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50
Diputados, 50 Senadores, los rganos colegiados ejecutivos de las CCAA, y en su caso, las
Asambleas de las mismas
- Cuando se trate de EEAA y dems Leyes del Estado, disposiciones y actos con fuerza de
ley del Estado o de las CCAA, de Tratados internacionales y Reglamentos de las Cmaras y
de las Cortes Generales, estarn legitimados el Presidente del Gobierno, el Defensor del
Pueblo, 50 Diputados y 50 Senadores.
- Contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley del Estado que puedan afectar a su
propio mbito de autonoma, estarn tambin legitimados los rganos colegiados ejecutivos
y las Asambleas de las CCAA, previo acuerdo.
B) El iter procesal
El plazo de interposicin ser de 3 meses desde la publicacin oficial de la Ley, disposicin o
acto con fuerza de Ley que se pretenda impugnar. No obstante, el Presidente del Gobierno y
los rganos colegiados ejecutivos de las CCAA podrn tener 9 meses contra Leyes,
disposiciones o actos con fuerza de Ley en relacin con las cuales, y con la finalidad de evitar
la interposicin del recurso se cumplan los requisitos al efecto establecidos.
El contenido de la demanda: identidad de las personas u rganos que ejercitan la accin y,
en su caso de los comisionados + la concrecin de la Ley, disposicin o acto impugnado, en
todo o en parte (elemento esencial, puesto que supone la definicin del objeto o pretensin
de recurso de constitucionalidad, que consiguientemente fija los trminos del proceso; no
caben demandas genricas en cuanto al objeto del recurso) + precisar el precepto
constitucional que se entiende infringido: no slo el objeto de la impugnacin, sino tambin el
fundamento de la inconstitucionalidad. No obstante, el TC podr fundar la declaracin de
inconstitucionalidad en la infraccin de cualquier precepto constitucional, haya sido o no
invocado en el curso del proceso.
Admisin a trmite de la demanda: la LOTC no regula explcitamente el trmite de admisin,
pero el recurso existe como consecuencia de requisitos procesales para la interposicin de
ste.
Sujetos llamados a personacin: el TC, admitida a trmite, da el traslado de la demanda al
Congreso de los Diputados y Senado, al Gobierno y en su caso, a los rganos legislativo y
ejecutivo de la CA cuando el objeto del recurso fuera una norma con rango de Ley dictada
por sta.
C) La sentencia
El plazo oficial es de 10 das, salvo que, mediante resolucin motivada, el propio Tribunal
estime necesario un plazo ms amplio, no pudiendo exceder de 30, pero no es as en la
prctica. El TC dicta sus sentencias al margen de todo plazo.
Los efectos de las sentencias dictadas en los recursos de inconstitucionalidad son:
a) La admisin del recurso no suspender la vigencia ni la aplicacin de la Ley. Excepto en
los supuestos en que el Gobierno se ampare en el Art. 161.2CE (disposiciones CCAA).

51
b) Las sentencias tienen el valor de cosa juzgada a partir del da siguiente al de su
publicacin en el BOE, teniendo efectos frente a todos. El TC ha flexibilizado, en
ocasiones, el impacto de tales efectos formales, restringiendo los efectos temporales de
la declaracin de inconstitucionalidad.
c) Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad declararn igualmente la nulidad de
los preceptos juzgados, as como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley,
disposicin o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexin o
consecuencia.
d) La declaracin de inconstitucionalidad expulsa la norma afectada del OJ. El TC acta as
como un legislador negativo.
1.5. Otras modalidades del recurso
A) La cuestin de inconstitucionalidad promovida por los rganos de la jurisdiccin
ordinaria
Este mecanismo de control de constitucionalidad de las normas legales deja una puerta
abierta al sistema de jurisdiccin difusa. cuando un rgano judicial considere, en algn
proceso, que una norma con rango de Ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el
fallo, pueda ser contraria a la Constitucin, plantear la cuestin ante el TC en los supuestos,
en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningn caso sern suspensivos.
No se trata de un mecanismo procesal de naturaleza residual, sino dotado de la mayor
importancia prctica, pues la posibilidad de interponer un recurso de inconstitucionalidad
queda reservada a sujetos polticos relevantes, y la persona fsica o jurdica que entiende que
una norma con fuerza de ley es nula por inconstitucional no puede provocar un recurso de
inconstitucionalidad, pero s en el caso de que la norma le sea de aplicacin determinante en
un proceso en el que es parte, podr solicitar al juez o tribunal que entiende de su caso que
el mismo interponga cuestin de inconstitucionalidad ante el TC.
La cuestin de inconstitucionalidad se puede suscitar por el rgano de la jurisdiccin ordinaria
ante el TC, de oficio o a instancia no vinculante de parte, en cuyo caso aqul hace las veces
de filtro y decide sobre la procedencia de interponer formalmente la cuestin ante el TC, por
lo tanto la iniciativa corresponde exclusivamente al Juez, que slo podr plantear la cuestin
una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, debiendo
concretar la Ley o norma con fuerza de Ley cuya constitucionalidad se cuestiona + el
precepto constitucional que se considera infringido + especificar en qu medida la decisin
del proceso depende de la validez de la norma en cuestin.
El TC podr rechazar, en trmite de admisin, mediante auto motivado y sin otra audiencia
que la del Fiscal General del Estado, cuando falten las condiciones procesales, o sea
notablemente infundada la cuestin suscitada. El TC da traslado al Congreso, Senado, Fiscal
General del Estado y Gobierno y CCAA en su caso.
El TC finalmente dicta sentencia que tiene el valor de cosa juzgada, vincula poderes pblicos
y produce efectos generales desde la fecha de publicacin en el BOE.
B) El control previo de constitucionalidad de los tratados internacionales
Actualmente este control est reservado a los Tratados internacionales: para la celebracin de
un Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin. El Gobierno
o cualquiera de las Cmaras puede requerir al TC para que declare si existe o no esa
contradiccin. Inicialmente su control era ms amplio. Hasta hoy esta va ha sido utilizada slo
para la ratificacin del tratado de Maastricht, adems de la Constitucin Europea.
Mediante esta modalidad de control de constitucionalidad, el Gobierno o cualquiera de ambas
Cmaras podrn requerir al TC para que se pronuncie sobre la existencia o inexistencia de
contradiccin entre la Constitucin y las estipulaciones de un Tratado internacional.
En cualquier momento podr el TC solicitar de los rganos del Estado o CCAA o de cualquier
persona fsica o jurdica cuantas aclaraciones estimen necesarias.
Finalmente el TC emitir su declaracin que tendr carcter vinculante.

52
2. EL RECURSO DE AMPARO CONSTITUCIONAL
2.1. Un recurso excepcional
Al TC se le reserva el poder decir la ltima palabra en materia de amparo de los derechos
fundamentales por la coherencia en terreno tan sensible como la tutela de los derechos y
libertades consagrados por la CE.
El amparo ordinario de los derechos y libertades fundamentales se confa a los Tribunales
ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, y en su
caso, a travs del recurso de amparo ante el TC. Por lo tanto, el recurso de amparo ante el TC
no est previsto en todo caso, sino para aquellos que determine la LOTC. La solucin
constitucional era la frmula que permita compatibilizar la asuncin del principio de jurisdiccin
concentrada con la evidencia, a la vista de la experiencia extranjera, de que el nmero de
casos que podran llegar al TC sera suficientemente alto como para tener que atribuir la tutela
de los derechos fundamentales bsicamente a los rganos de la jurisdiccin ordinaria,
regulando el amparo ante el TC como un recurso excepcional = proceso subsidiario. Carece de
fundamento la tesis de algn autor sobre que la abundancia de recursos de amparo sobrepas
en mucho las expectativas de los constituyentes.
2.2. Los derechos protegibles en va de amparo
Los derechos susceptibles de amparo constitucional son exclusivamente stos, sin que quepa
extender el amparo a otros por vas indirectas:
- Igualdad ante la Ley segn el Art. 14CE
- Libertades y derechos reconocidos en los Arts. 15 a 29CE
- Objecin de conciencia Art. 30CE
2.3. El objeto de la impugnacin
La CE no dispone qu actos en concreto son impugnables mediante recurso de amparo. Pero
la LOTC establece que el recurso de amparo protege a todos los ciudadanos frente a las
violaciones de los derechos y libertades de los Arts. 14 a 30CE, originadas por disposiciones,
actos jurdicos o simple va de hecho de los poderes pblicos del Estado, las CCAA y dems
entes pblicos de carcter territorial, corporativo o institucional, as como de sus funcionarios o
agentes. Por lo tanto, la LOTC reduce el mbito de la impugnacin en amparo a los actos y
omisiones de los poderes pblicos. Se trata de una garanta ante los poderes pblicos y no
entre particulares.
2.4. El curso del proceso
A) La legitimacin activa muy importante
Estn legitimados para interponer el Recurso de amparo toda persona natural o jurdica que
invoque un inters legtimo, as como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
Se distinguen 2 supuestos diferentes, al establecer que estn legitimados para interponer el
Recurso de Amparo Constitucional:
- Casos del Art. 42: la persona directamente afectada, el Defensor del Pueblo y el Ministerio
fiscal: cuando el recurso de dirige contra las decisiones o actos, sin valor de Ley, emanadas de
las Cortes o de las Asambleas legislativas de las CCAA.
- Casos de los Art. 43 y 44: quienes hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente, el
Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal: por las violaciones de los derechos y libertades
originados por disposiciones, actos jurdicos o simple va de hecho del Gobierno y CCAA o de
sus autoridades o funcionarios; tambin las que tengan origen inmediato y directo en un acto u
omisin de un rgano judicial. La expresin persona directamente afectada se entiende como
persona con un inters legtimo. La frmula quienes hayan sido parte en el proceso judicial
correspondiente incluye a quienes pretendieron razonablemente ser parte en el proceso, sin
poder alcanzarlo.
El concepto de persona incluye tanto a nacionales como a extranjeros. Entre las personas se
encuentran las personas jurdicas, pudiendo ser privadas o pblicas en o referente a la tutela
judicial efectiva.

53
B) Los requisitos previos
El carcter extraordinario del recurso justifica que para su interposicin sea preciso cumplir
requisitos previos. La demanda ir acompaada de la copia, traslado o certificacin de la
resolucin recada en el procedimiento judicial o administrativo ms el agotamiento previo de
la va administrativa y judicial. Contra las resoluciones que pongan fin a los procedimientos
judiciales ordinarios cabe recurso de amparo si el Juzgado o Tribunal ha infringido los
derechos a la tutela judicial efectiva. Es preciso presentarlos dentro de plazo.
C) El trmite de admisin
Interpuesta la demanda, el recurso de amparo se asigna a una de las 2 Salas y se designa un
Magistrado Ponente que atiende si existe alguna causa de inadmisin, en cuyo caso se
notificar al demandante y al Ministerio Fiscal.
D) El resto del iter procesal
Admitido a trmite una demanda de amparo o, al menos, alguno de sus motivos, se ha de
resolver sobre si se accede o no a la solicitud de suspensin de la resolucin recurrida, si es
que sta se ha solicitado con la demanda. Tambin puede que se acuerde de oficio. La
suspensin en ocasiones se condiciona por el TC a la constitucin de caucin suficiente para
garantizar los daos y perjuicios que pudiera causar sta.
Admitida la demanda de amparo, la Sala requerir con carcter urgente al rgano o autoridad
de la que dimane la decisin del acto precedente para que remita las actuaciones.
El rgano, autoridad, juez o tribunal acusar de inmediato recibo del requerimiento y
cumplimentar el envo, y emplazar a las partes para que puedan comparecer en plazo.
Cuando se reciban las actuaciones la Sala dar vista de las mismas a quien promovi el
amparo, a los personados en el proceso, al Abogado del Estado (en caso de estar interesada
la Administracin pblica) y al Ministerio Fiscal.
El paso siguiente son las alegaciones, no admitindose cuestiones nuevas.
Seguidamente se dictar sentencia.
E) La sentencia
La resolucin del recurso constitucional de amparo adopta forma de sentencia. La Sala habr
de pronunciar sentencia necesariamente en uno de estos fallos: otorgamiento de amparo /
denegacin de amparo.
En caso de recurso de amparo por decisiones de Jueces y Tribunales limitar su funcin a
concretar si se han violado derechos y libertades del demandante, y a preservar o restablecer
stos, abstenindose de cualquier otra consideracin sobre la actuacin de los rganos de
jurisdiccin ordinaria.
- Si la sentencia otorga el amparo contendr alguno de los pronunciamientos siguientes:
declaracin de nulidad de la decisin, acto o resolucin que hayan impedido el pleno
ejercicio de los derechos o libertades protegidos, con determinacin en su caso de las
extensin de sus efectos; reconocimiento del derecho o libertad pblica; restablecimiento
del recurrente en la integridad de su derecho o libertad.
- En el supuesto de recurso de amparo porque la Ley aplicada lesiona los derechos
fundamentales o libertades pblicas: la Sala elevar la cuestin al Pleno, que podr
declarar la inconstitucionalidad de dicha Ley en nueva sentencia.
Las sentencias dictadas de amparo no extienden sus efectos ms all de la rbita de las
relaciones entre las partes. Como todas las Sentencias del TC, tienen efectos de cosa
juzgada y no pueden ser objeto de recurso alguno. Se publican en el BOE.

54
LECCIN XVIII
COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (II)
1. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA
1.1. Introduccin
El Art. 161.1c)CE dispone que el TC es competente para conocer De los conflictos de
competencia entre el Estado y las CCAA o de las de stas entre s. Art. 161.1d)CE De las
dems materias que le atribuyan la Constitucin o las Leyes orgnicas. Consecuentemente, el
TC entender de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones
asignadas directamente por la Constitucin, los EEAA o las LO u ordinarias dictadas para
delimitar los mbitos propios del Estado y las CCAA y que opongan: al Estado con una o ms
CCAA, a dos o ms CCAA entre s, al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o
el CGPJ, o a cualquiera de estos rganos constitucionales entre s.
De tales funciones disposiciones pende la funcin del TC de resolver los conflictos
constitucionales. El TC es la pieza de equilibrio de una ordenacin compleja del poder, como
un rgano que arbitra los conflictos entre el Estado y las CCAA.
1.2. Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de
estas entre s
En la prctica poltica, esta es la funcin ms importante de cuantas tiene asignadas el TC, ya
que frecuentemente son conflictos delicados que pueden llegar a afectar a la lnea de flotacin
de nuestro Estado autonmico. El TC ha ido colmando las lagunas de la redaccin de la CE
sobre el modelo de organizacin territorial del Estado y de las ambigedades de los EEAA. El
TC, al resolver los distintos conflictos, lejos de sentenciar en forma meramente casustica, ha
procurado hacerlo en el seno de una doctrina sobre el Estado compuesto autonmico. Esto ha
sido de gran valor para el funcionamiento del Estado autonmico.
A) El conflicto positivo
El proceso conflictual ms importante, tanto por el nmero de los suscitados como por la
relevancia de la doctrina jurisprudencial a que ha dado lugar: cuando el Gobierno considere
que una disposicin o resolucin de una CA no respeta el orden de competencia establecido
en la CE, EEAA o en las LO correspondientes, bien si es del rgano ejecutivo de la CA el que
estima que una resolucin, disposicin o acto de otra CA o del Estado no respeta dicho orden
competencial, siempre que afecte a su propio mbito, en cuyo caso requerir a aqulla o a
ste para que sea derogada la disposicin o anulados la resolucin o el acto en cuestin.
Sujetos del conflicto: pueden no coincidir los sujetos procesales y los sujetos sustantivos del
conflicto, pues el acto, resolucin o disposicin, pueden proceder de un sujeto distinto de los
ejecutivos.
Vicios alegables: incompetencia territorial: usurpacin de competencias ajenas y la lesin de
dichas competencias.
Disposiciones impugnables:
- Cuando se acta a instancia del Gobierno: contra disposicin o resolucin de una CA.
Hay que entender incluido tambin el acto.
- Cuando se acta a instancia del rgano ejecutivo superior de una CA: contra disposicin,
resolucin o acto del Gobierno o de otra CA.
Requerimiento previo de incompetencia:
- Cuando insta el Conflicto el Gobierno frente a una CA: puede optar por formalizarlo en el
plazo de 2 meses ante el TC o hacer uso previo del requerimiento.
- Si es el rgano ejecutivo superior de una CA: necesariamente ha de requerir previamente
al Estado o CA para que sea derogada la disposicin o anulados la resolucin o el acto
en cuestin.
El requerimiento de incompetencia podr formularse dentro de los 2 meses siguientes al da
de la publicacin y se dirigir directamente al Gobierno o al rgano ejecutivo superior de la
CA, dando cuenta igualmente al Gobierno en este caso.

55
Formalizacin del conflicto: en la demanda se recogern los antecedentes del hecho,
fundamentos jurdicos y pretensin que se formula. Seguidamente se proceder al
emplazamiento del demandado y al trmite de alegaciones.
Suspensin automtica de la disposicin o acto controvertido como privilegio gubernamental:
El Gobierno podr impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas por los
rganos de las CCAA. La impugnacin producir la suspensin de la disposicin o resolucin
recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deber ratificarla o levantarla en el plazo de 5 meses.
Es posible la terminacin extraordinaria del conflicto por desistimiento del promotor del
proceso, que admite el TC cuando no lesiona el inters general (incluso desistimientos
parciales), o bien por allanamiento de la parte demandada, bien por la satisfaccin
extraprocesal de la pretensin.
Sentencia: que contendr 3 pronunciamientos:
- Declarar la titularidad de la competencia controvertida.
- Acordar, en su caso, la anulacin de la disposicin, resolucin o acto.
- Si fuera pertinente, disponer lo procedente respecto de las actuaciones de hecho o
derecho creadas al amparo de las mismas.
La sentencia produce efectos erga omnes.
B) El conflicto negativo
Los conflictos negativos de competencias son residuales y no responden a la misma lgica
que los conflictos positivos (frente a la actitud omisiva el Estado no se reconoce legitimacin
activa a las CCAA). La legitimacin es as un dato crucial para entender la distancia que
separa al conflicto positivo del negativo y para entender la razn de ste.
a) El conflicto negativo instado por persona fsica o jurdica: en el caso de que un rgano
de la Administracin del Estado decline su competencia para resolver cualquier
pretensin deducida ante el mismo por persona fsica o jurdica, por entender que la
competencia corresponde a una CA, el interesado, tras haber agotado la va
administrativa mediante recurso ante el Ministerio correspondiente, podr reproducir su
pretensin ante el rgano ejecutivo colegiado de la CA que la resolucin declare
competente. De forma anloga se proceder si la solicitud se promueve ante una CA y
sta se inhibe por entender competente al Estado o a otra CA. La Administracin
solicitada en segundo lugar deber admitir o declinar su competencia. Si tal
Administracin declina su competencia o no pronuncia decisin afirmativa en el plazo
establecido, el interesado podr acudir ante el TC. Si el TC entiende que la negativa de
las Administraciones implicadas se basa precisamente en una diferencia de
interpretacin de preceptos constitucionales o de los EEAA o de LO u ordinarias,
declarar en Auto planteado el conflicto.
b) El conflicto negativo instado por el Gobierno: este subtipo de conflicto negativo est
ms prximo al conflicto de competencias positivo entre el Estado y las CCAA que al
negativo suscitado entre particulares. Se trata de un recurso de muy escasa utilidad,
pues nunca se ha hecho uso de l. El Gobierno podr plantear recurso de competencia
negativo cuando habiendo requerido al rgano superior ejecutivo de una CA para que
ejercite ciertas atribuciones, sea desatendido el requerimiento por declararse
incompetente el rgano requerido. Dentro del mes siguiente al da en que haya de
considerarse rechazado el requerimiento, el Gobierno podr plantear ante el TC el
conflicto negativo.
1.3. Los conflictos entre rganos constitucionales del Estado
Estos conflictos no fueron expresamente contemplados por la Constitucin, aunque sta deja
abierta la asuncin por el TC de aquellas competencias que se le confiasen mediante LO, por
lo que la LOTC los introdujo. Esta funcin de velar por que la divisin horizontal del poder
establecida en la Constitucin se respete en todo momento, sin que ninguno de los poderes
constituidos rebase los lmites y competencias establecidos en aqulla, convierte al TC en el
gran rbitro del juego constitucional. Ello coexiste con el peligro de que tales conflictos
tienen un marcado contenido poltico, que afecta a la funcin jurisdiccional del TC.

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En la prctica, este tipo de conflictos tiene naturaleza excepcional en la totalidad de los
sistemas occidentales, as como en Espaa.
Objeto de los conflictos: Gobierno / Congreso, Senado o CGPJ, o cualquiera de estos rganos
entre s. Slo entre rganos del Estado Central. Se limita al conflicto entre decisiones de dichos
rganos del denominado Estado Central (no entre el Estado y las CCAA).
Legitimacin: se limita a los rganos mencionados para ser parte activa y pasiva (Gobierno,
Congreso, Senado y CGPJ), que han de actuar mediante acuerdo de sus respectivos Plenos.
Sorprende la ausencia de dicha habilitacin a favor de las Cortes Generales, y sera necesaria
la reforma de la LOTC mediante LO para que se aceptase. Carece de legitimacin el TC, pues
no puede ser juez y parte. Tampoco el Rey.
Tramitacin: procedimiento semejante al de los conflictos positivos de competencias
territoriales. Se inicia mediante requerimiento previo del Pleno del rgano actor al otro rgano.
Si el rgano al que se dirige la notificacin afirma que acta en el ejercicio constitucional y legal
de sus atribuciones o, dentro del plazo de un mes a partir de la recepcin de aqulla, no
rectifica en el sentido solicitado, el rgano que estime indebidamente asumidas sus
atribuciones plantear el conflicto ante el TC.
Sentencia: aunque es posible que el TC no entre en el fondo del caso, por entender que carece
de jurisdiccin, la LOTC dispone que ste determinar a qu rgano corresponden las
atribuciones constitucionales controvertidas y declarar nulos los actos ejecutados por invasin
de atribuciones.
Caso singular: los conflictos de atribuciones del Tribunal de Cuentas: sern resueltos por el TC.
1.4. Los conflictos en defensa de la autonoma local
Esta ampliacin del mbito de los conflictos constitucionales de competencias se ha debido
tanto a la presin de municipios y provincias, como a un amplio debate doctrinal. Hasta
entonces fue una cuestin delicada que en principio el TC rechaz que pudiera solicitarse a
travs del recurso de amparo, pues la ubicacin del Art. 137CE (gozan de autonoma para la
gestin de sus respectivos intereses) al margen del Ttulo I, Cap. II, Seccin 1CE,
posicionaba a la autonoma local al margen del mbito del recurso de amparo. Pero ya
entonces la proteccin de la autonoma local fue objeto de consideracin del TC, a travs de
recursos o cuestiones de inconstitucionalidad. La reforma de la LOTC para dar cabida a los
llamados conflictos en defensa de la autonoma local ha sido objeto de crticas. La naturaleza
jurdica de los conflictos en defensa de la autonoma local es la de un nuevo recurso directo
contra leyes.
Podrn dar lugar a este tipo de recurso las normas del Estado con rango de Ley o de las CCAA
que lesionen la autonoma local constitucionalmente garantizada.
Legitimacin activa: provincia o municipio destinatario nico de la Ley, o un nmero de
municipios o provincias que supongan unos determinados porcentajes. Se requiere acuerdo,
por mayora absoluta de los Plenos de las Corporaciones locales y solicitud de dictamen
preceptivo, pero no vinculante, del Consejo de Estado u rgano consultivo de la CA.
La sentencia declarar si existe o no vulneracin de la autonoma local, determinando la
atribucin de la competencia.

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