TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

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LEI FEDERAL N 12.816/2013:

O carona no mbito das Atas de Registro de Preos do FNDE

* Claudine Corra Leite Bottesi

Em oportunidade anterior1 enderecei severas crticas sistemtica do carona, considerando os bices legais e constitucionais que permeiam a matria e, bem assim, a jurisprudncia do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo contrria aplicao do instituto. Dentre os aspectos desfavorveis, destaquei a violao ao princpio da legalidade inserto no caput do artigo 372 da Constituio Federal, uma vez que o procedimento constava to somente em decreto regulamentar federal o Decreto Federal n 7.892/133 (Regulamenta o Sistema de Registro de Preos previsto no art. 15 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993). Todavia, o legislador editou, recentemente, a Lei Federal n 12.816 de 05 de junho de 2013, regramento que, tratando de diversas questes da rea da educao, acabou prevendo a adeso s atas de registro de preos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE4). Assim, visando dar continuidade aos estudos sobre a questo do carona, o presente artigo objetiva no s avaliar as principais caractersticas da nova norma, mas, tambm, compreender o cenrio que se inaugura, confrontando-o com o entendimento at ento concebido a respeito da matria. A novidade, inserta no artigo 6 da mencionada Lei n 12.816/2013, assim dispe:

Recentes alteraes no Sistema de Registro de Preos Publicado em 09/04/2013 - Fonte: http://www4.tce.sp.gov.br/questao-carona-e-o-tce-sp

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Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (g.n.)
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Art. 22 - 9 facultada aos rgos ou entidades municipais, distritais ou estaduais a adeso a ata de registro de preos da Administrao Pblica Federal.
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O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) uma autarquia federal criada pela Lei n 5.537, de 21 de novembro de 1968, e alterada pelo Decreto Lei n 872, de 15 de setembro de 1969, responsvel pela execuo de polticas educacionais do Ministrio da Educao (MEC). Fonte: www.fnde.gov.br/fnde/institucional - Consulta em 22/07/13

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Art. 6 Os registros de preos realizados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao podero ser utilizados pelos Estados, Distrito Federal e Municpios para aquisio de bens e contratao dos servios necessrios execuo das aes e projetos educacionais, inclusive quando empregados recursos prprios. Em linhas gerais, a partir da edio da lei, os registros de preos realizados pelo FNDE podero ser utilizados pelos Estados, Distrito Federal e Municpios para a aquisio de bens e contratao dos servios necessrios execuo das aes e projetos educacionais. Ressalte-se que, em verdade, no passado j havia sido adotada soluo semelhante examinada por ocasio da Lei Federal n 10.191/20015. Embora esta norma no seja o escopo deste estudo, verifica-se que contm dispositivo que, analogamente, prev a figura do carona, porm destinado aquisio de produtos visando a implementao de aes no mbito do Ministrio da Sade. Concentrando-se no exame do mencionado artigo 6 da Lei n Federal 12.816/2013, possvel extrair algumas concluses preliminares, a seguir expostas, que podero servir de norte para a sua aplicao no caso concreto, tanto por parte dos Tribunais de Contas quanto para os entes federados que optem por esta forma de contratao. Se antes um dos maiores entraves utilizao do instituto do carona era a ausncia de previso legal, agora, com o advento da lei em comento, a crtica no mais subsiste quando se refira, especificamente, a adeses s atas de registro de preos do FNDE. Todavia, para que o princpio da legalidade seja plenamente aperfeioado, h a necessidade de que o procedimento esteja expressamente previsto na legislao local do Municpio ou Estado-membro aderente, luz do que dispe o 3 do artigo 156 da Lei n 8.666/93. Essa ideia decorre da necessidade de obedincia ao princpio da legalidade estrita, que significa que a Administrao nada pode fazer seno o que a lei determina7, capital para a
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Art. 2 O Ministrio da Sade e os respectivos rgos vinculados podero utilizar reciprocamente os sistemas de registro de preos para compras de materiais hospitalares, inseticidas, drogas, vacinas, insumos farmacuticos, medicamentos e outros insumos estratgicos, desde que prevista tal possibilidade no edital de licitao do registro de preos. o 1 Os Estados, o Distrito Federal, os Municpios, bem como as respectivas autarquias, fundaes e demais rgos vinculados, tambm podero utilizar-se dos registros de preos de que trata o caput, desde que expressamente prevista esta possibilidade no edital de licitao (g.n.)
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3 O sistema de registro de preos ser regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condies:
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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 23 Edio. 2009. p 102.

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configurao do regime jurdico-administrativo, e neste caso, viabiliza a aplicao da sistemtica no mbito regional. Em segundo lugar, h de se destacar que a benesse refere-se to somente s atas do FNDE, para objetos deveras especficos, quais sejam aquisies de bens e contrataes de servios derivadas de atas daquela autarquia federal. Conclui-se, portanto, que no cabe para a execuo de obras, raciocnio que deriva no somente da leitura do texto legal, mas, tambm, da sabida incompatibilidade entre a sistemtica de registro de preos e a execuo de obras de engenharia, uma vez que, consoante o artigo 15, II8, da Lei n 8.666/93, o registro de preos limita-se s compras. Em relao possibilidade de contratao de servios atravs do sistema de registro de preos, antes o permissivo decorria de uma interpretao extensiva do artigo 15 da Lei de Licitaes, que cuida das compras, e que, posteriormente, acabou reconhecido pelo artigo 11 da Lei n 10.520/02, ao admitir o prego para as contrataes de servios comuns. No caso em exame, tal permissivo consta expressamente no texto legal. Entretanto, importa lembrar que, especificamente em relao aos servios de engenharia, a jurisprudncia do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo9 vem se consolidando no sentido de admiti-los to somente nas hipteses em que se pretenda a contratao de servios de pequena monta, singelos, rotineiros, que objetivem pequenos reparos e sem complexidade, entendimento que poder ser, eventualmente, estendido para as contrataes lastreadas no novel regramento. Outro aspecto que merece ser avaliado diz respeito aos limites do exerccio da competncia das Cortes de Contas estaduais em relao ao julgamento das contrataes de entes federados sob sua jurisdio, quando decorram de adeses s atas do FNDE. Para o desenvolvimento da questo imprescindvel identificar a existncia de trs fases distintas que culminam na contratao: primeiro a etapa interna, onde o rgo ou entidade analisam administrativamente a vantagem e a economicidade de se aderir ata, depois a etapa do procedimento licitatrio, onde se formaliza a ata de registro de preos com as condies do licitante vencedor e, por fim, a etapa da contratao, quando h efetivamente o ato de despesa por parte do aderente.
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Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero: II - ser processadas atravs de sistema de registro de preos; (g.n.)
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A exemplo dos seguintes processos: TC 179.989.13-2 Tribunal Pleno Sesso de 03/04/13 Relator: Dimas Eduardo Ramalho TC 168.989.12-7 Tribunal Pleno Sesso de 29/02/12 - Relator: Robson Marinho TC 209.989.12-8 Tribunal Pleno Sesso de 21/03/12 - Relator: Claudio Ferraz de Alvarenga

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Partindo-se dessa premissa, embora no caiba a um Tribunal de Contas estadual avaliar os moldes em que se deu o procedimento licitatrio originrio do FNDE, porquanto se trata de autarquia federal sob tutela do Tribunal de Contas da Unio, compete-lhe julgar, em sentido amplo, as despesas decorrentes da adeso s atas, o que se consubstancia na anlise do contrato e sua execuo. Isto porque nesta ocasio em que sero realizados os dispndios com recursos oriundos dos cofres dos entes sob jurisdio das Cortes de Contas estaduais, momento em que caber o exerccio de suas competncias; no mbito do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, so aquelas arroladas nos incisos XII, XIII, XIV do artigo 210 da Lei Complementar Estadual n 709/93. Frise-se, ainda, que embora os Tribunais de Contas estaduais no possam adentrar no exame da convenincia do administrador, devero examinar as justificativas que embasaram a deciso administrativa, especialmente no tocante demonstrao da vantajosidade11 e economicidade12 da opo pela aderncia ata do FNDE, voltando-se, portanto, quanto a estes aspectos, para a etapa interna e anterior ao prprio procedimento licitatrio. Traadas estas consideraes sobre a novidade normativa, cabe avaliar qual o seu impacto no tratamento at ento concebido a respeito da matria. certo que a questo da adeso s atas de registro de preos procedimento denominado carona - inflama discusses de toda ordem. De um lado pesam positivamente a
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Artigo 2 - Ao Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, nos termos da Constituio Estadual e na forma estabelecida nesta lei, compete: (...) XII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei; XIII - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade; XIV - sustar, se no atendido nos termos do inciso anterior, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Assembleia Legislativa ou Cmara Municipal competente;
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Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.(g.n.)
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Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.(g.n.)

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possibilidade de uma maior economia de escala, a celeridade e menor onerosidade, garantindo, dessa forma, maior agilidade Administrao Pblica, especialmente queles pequenos Municpios que, a cada aquisio, por vezes diminutas, se veem obrigados a movimentar toda a mquina administrativa para realizar o certame licitatrio. No obstante, imperioso reconhecer que, de outro lado, existem obstculos jurdicos contrrios sua aplicao, dentre os quais a violao aos princpios da isonomia, da publicidade, da licitao obrigatria, da vinculao ao edital, a maior abertura ao conluio e fraude, alm dos entraves no exerccio da fiscalizao dos Tribunais de Contas em relao aos procedimentos licitatrios realizados por outras esferas de governo. E, embora se possa desenvolver um longo estudo quanto aos inmeros bices constitucionais e legais contrrios sua aplicao, atenho-me, nesta oportunidade, a uma breve anlise a respeito do princpio da legalidade. Com exceo da mencionada lei na rea da sade Lei n 10.191/2001 a adoo do procedimento denominado carona no se lastreava em lei, motivo pelo qual o seu emprego implicava em violao ao princpio da legalidade inserto no caput do artigo 3713 da Constituio Federal; a sistemtica constava, to somente, em decreto regulamentar federal o Decreto Federal n 7.892/1314. sabido que o regulamento no pode inovar a ordem jurdica. Ao contrrio, somente viabiliza a fiel execuo da lei, de modo que a sua validade depende dela, conforme a inteleco do artigo 84, IV15, da Constituio Federal. Neste sentido discorre o voto exarado nos autos TC 608/007/0916: Esse procedimento denominado pela doutrina de carona, embora analisado caso a caso, quando amparado em Decreto Municipal, nos termos em que foi efetuado na presente situao (Decreto Municipal n 9545/06), vem sendo rejeitado por esta Corte, sob o fundamento de que somente lei cabe dispor sobre esta forma de contratao, ou seja, o
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Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (g.n.)
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Idem 2

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Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo; (g.n.)
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Primeira Cmara - Sesso de 31.01.12 - Substituto de Conselheiro Dr. Alexandre Manir Figueiredo Sarquis

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ato administrativo de competncia do Chefe do Executivo Decreto est, nesta circunstncia, dando uma extenso ilegtima lei de regncia17 quanto ao sistema de registro de preos. A jurisprudncia dominante deste Tribunal18 entende que a figura do carona, instituda por meio de Decreto, contraria o preceito constitucional inserto no inciso XXI, do artigo 37, o qual dispe que ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados, mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes.... Acrescente-se que uma lei que porventura d origem ao instituto, deve ser editada pela Unio, a quem compete privativamente legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, conforme a determinao do inciso XXVII do artigo 2219 da Constituio Federal; cabe, to somente, s outras esferas da federao, editar normas suplementares, consoante o disposto no artigo 24, 220 e artigo 30, II21, da Constituio Federal.
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Art.15 As compras, sempre que possvel, devero: ............................................................................................................................................ 3 - O sistema de registro de preos ser regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condies: ......................................................................................................................................................................... III- validade do registro no superior a um ano.
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Processo TC 038240/026/08 (Exame Prvio de Edital Representante: GRANSERV Servios Administrativos Ltda Representada : Centro Estadual de Educao Tecnolgica Paula Souza CEETEPS - Sesso do E.Plenrio de 3/12/08 Relator Conselheiro Cludio Ferraz de Alvarenga). Processo TC 002638/003/07 (Contrato celebrado entre a Prefeitura Municipal de Hortolndia e a empresa Delta Construes S/A julgado irregular pela C.Primeira Cmara, em sesso de 14 de maro de 2009 Relator Conselheiro Eduardo Bittencourt Carvalho mantida em grau de recurso pelo E.Tribunal Pleno, em sesso de 7/12/11 Relator Edgard Camargo Rodrigues). Processo TC 023456/026/08 (Contrato celebrado entre a Secretaria da Segurana Pblica Departamento Estadual de Trnsito Detran e a empresa Positivo Informtica S/A julgado irregular pela C.Primeira Cmara, em sesso de 3 de maro de 2009 Relator Conselheiro Eduardo Bittencourt Carvalho.)
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Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III;
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Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
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Art. 30. Compete aos Municpios: II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;

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Dessa forma, embora o Decreto Federal n 7.892/13 j facultasse aos Estados e Municpios a adoo desta sistemtica de contratao, o procedimento carecia de amparo legal, motivo pelo qual, dentre outras razes, no era acolhido pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, a exemplo de diversos julgados22. A despeito disso, no se pode olvidar que admissvel a aplicao da denominada adeso prvia, quando os rgos e entidades da mesma esfera de governo participam desde os procedimentos iniciais do Sistema de Registro de Preos, o que equivale, em verdade, participao no prprio procedimento licitatrio, instituto que no se confunde com o carona. Entretanto, com o advento da Lei n 12.816/2013, o panorama anteriormente delineado a respeito da matria sofreu pontual modificao, qual seja a permisso a adeses s atas de registro de preos do FNDE, o que se assemelha previso contida na Lei n 10.191/2001 para a aquisio de produtos no mbito do Ministrio da Sade. Todavia, nas outras circunstncias no amparadas por referidas normas legais, o principal vcio que contamina as contrataes derivadas do carona remanesce: a desobedincia ao princpio da legalidade, de magnitude constitucional.

* Claudine Corra Leite Bottesi Assessora Tcnico-Procuradora do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCESP)

Lembro, ainda, que inexiste lei complementar da Unio autorizando os Estados a legislar sobre questes especficas em matria de licitaes, conforme o previsto no pargrafo nico do artigo 22 da Constituio Federal.
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Decises neste sentido: TC 1564/003/11 - 1 Cmara - Sesso de 14/05/13 Relator: Dimas Eduardo Ramalho TC 34291/026/09 - 2 Cmara - Sesso de 16/04/13 Relator: Sidney Estanislau Beraldo TC-2877/026/10 - 1 Cmara Sesso de 19/06/2012 - Relator: Subst. Cons. Josu Romero TC 668/989/12 Tribunal Pleno - Sesso de 25/07/12 Relator: Edgard Camargo Rodrigues TC-2701/026/09 - 1 Cmara Sesso de 06/11/2012 - Relator: Dimas Eduardo Ramalho TC-19585/026/11 Tribunal Pleno - Sesso de 06/07/2011 - Relator: Robson Marinho TC-15244/026/08 - 2 Cmara Sesso de 29/06/2010 Relator: Subst. Cons. Olavo Silva Junior