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A DEMOCRATIZAO BRASILEIRA: UM BALANO DO PROCESSO POLTICO...

A DEMOCRATIZAO BRASILEIRA um balano do processo poltico desde a transio

MARIA DALVA G. KINZO Professora do Departamento de Cincia Poltica da USP

Resumo: O objetivo do artigo discutir a presente experincia democrtica atravs de uma anlise do caminho percorrido pelo processo de democratizao brasileiro. A viso bastante crtica sobre tal experincia, presente no debate poltico atual, tem negligenciado o impacto que constrangimentos de vrias naturezas tiveram sobre o processo de democratizao. Uma anlise retrospectiva que recupere as marchas e contramarchas da longa transio democrtica ajuda a compreender alguns dos dilemas da atual conjuntura. Palavras-chave: transio democrtica; democratizao brasileira; partidos polticos.

presente conjuntura, marcada como tem sido por um suceder de crises polticas emaranhadas em outras de natureza econmica e social, tem levado muitos percepo de que, se no chegamos a andar para trs, avanamos muito pouco na direo do aprimoramento democrtico do sistema poltico brasileiro. A ineficcia dos governos em tratar de solucionar os problemas econmicos e sociais que afetam a poro majoritria da populao brasileira, a onda de denncias de prticas de corrupo em rgos pblicos, envolvendo lideranas polticas importantes, e a sensao de insegurana resultante no apenas da violncia urbana, mas tambm de instabilidade econmica de vrias naturezas, so elementos que se combinam para formar o pessimismo geral que se tem alastrado, em relao aos frutos desses anos de democracia no pas. Para uma populao que, em sua maioria, tem mostrado pouco apego aos valores democrticos como vrias pesquisas de opinio tm constatado , esses fatores aludidos acabam ocultando os avanos democrticos conquistados nos ltimos 16 anos. Por excesso de foco no presente, esquece-se do passado recente, ou trata-se de v-lo desprovido de seus espinhos, e julga-se o presente sob a perspectiva de um modelo idealizado do sistema poltico. em funo desse desencanto frente ao quadro poltico atual que parece oportuno rememorar o caminho percorrido pela democratizao brasileira para, a partir da, avaliar o presente regime democrtico. No se trata aqui de contrastar o clima geral de pessimismo com um cenrio

oposto, de tonalidades vivas, do que tem sido conquistado em nossa experincia democrtica. Trata-se, sim, de dar a devida nfase aos aspectos tanto negativos como positivos luz dos constrangimentos antepostos ao processo de liberalizao poltica. Ou seja, procura-se valer do to aludido conceito de path dependence para salientar a noo de que as opes polticas postas em uma determinada conjuntura resultaram de decises precedentes , escolhas feitas pelos atores relevantes , as quais influenciaram o curso do processo poltico, a ponto de limitar o leque de opes numa conjuntura futura, e portanto os cursos de ao possveis. Sob tal enfoque, a discusso sobre o cenrio democrtico atual requer, primeiramente, uma referncia ao ponto de partida da democratizao isto , o regime militar-autoritrio que vigorou de 1964 a 1985 bem como dinmica poltica que orientou a liberalizao deste regime e sua transio para a democracia. Fazer uma retrospectiva deste processo ser o objetivo deste artigo, que no tem qualquer pretenso de oferecer uma interpretao original sobre esta temtica. A inteno apenas de trazer ao presente um pouco de nosso passado recente, que tem sido negligenciado na maioria das anlises que do suporte ao debate poltico atual. GOVERNO MILITAR-AUTORITRIO Como j foi amplamente discutido na literatura, o caso brasileiro, comparado a outras experincias autoritrias

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vivenciadas na mesma poca em outros pases da Amrica Latina, assentou-se sob alicerces singulares que merecem referncia quando tratamos de analisar a influncia de fatores de longo prazo no processo de democratizao.1 Estas bases so de duas naturezas: uma tem a ver com as instituies polticas sob as quais o governo militar operava; e a outra, no domnio econmico, refere-se ao modelo de desenvolvimento seguido e suas conseqncias. No mbito da poltica, h que se lembrar a emergncia de uma situao bastante paradoxal. Por um lado, tratava-se de um regime tipicamente militar no sentido de que as Foras Armadas, enquanto instituio, passavam (aps o golpe civil-militar que deps Joo Goulart em 1964) a dirigir o pas. Tal situao necessariamente levaria a que a instituio militar passasse a ser tambm uma arena de disputa pelo poder poltico, o que teria conseqncias no apenas na coeso interna da organizao, mas tambm em toda a dinmica poltica. Conflitos entre oficiais moderados e radicais permearam os 21 anos de governo militar gerando freqente instabilidade poltica. Por outro lado, tratava-se de uma situao que manteve em funcionamento os mecanismos e os procedimentos de uma democracia representativa: o Congresso e o Judicirio continuaram em funcionamento, a despeito de terem seus poderes drasticamente reduzidos e de vrios de seus membros serem expurgados; manteve-se a alternncia na presidncia da Repblica; permaneceram as eleies peridicas, embora mantidas sob controles de vrias naturezas; e os partidos polticos continuaram em funcionamento, apesar de a atividade partidria ser drasticamente limitada. Em sntese, era um arranjo que combinava traos caractersticos de um regime militar autoritrio com outros tpicos de um regime democrtico. Este arranjo peculiar foi o responsvel, em grande medida, por sucessivas crises polticas que acompanharam o regime, fazendo-o se caracterizar por fases alternadas de represso e liberalizao permeadas por crises polticas resultantes de conflitos dentro do exrcito e entre estes grupos e a oposio democrtica (Kinzo, 1988). A instabilidade que acompanhou o governo dos militares no Brasil, indicativo da dificuldade de institucionalizao do regime, levou Linz (1973) a caracterizar o autoritarismo brasileiro como uma situao em vez de um regime propriamente dito. Regime ou situao, o fato que o estabelecimento desse arranjo poltico hbrido teve grande impacto na maneira como se deu a transio brasileira. Porm, antes de analisar o processo de transio, outra caracterstica no modelo brasileiro, desta vez no mbito econmico, deve ser apontada.

Em contraste com o que aconteceu, por exemplo, no Chile, onde o governo militar provocou uma mudana significativa no modelo econmico, no Brasil os militares no inovaram em matria de poltica econmica. Com exceo dos trs primeiros anos de governo militar, quando todos os esforos concentraram-se no programa de estabilizao para conter as altas taxas de inflao, a poltica econmica, durante o perodo militar, seguiu basicamente o mesmo modelo vigente desde o governo Vargas. O chamado milagre brasileiro do perodo 1967-73 teve como sustentculo, por um lado, os resultados obtidos pela poltica de estabilizao de 1964-67 e, por outro, uma poltica de desenvolvimento que consolidou e intensificou o modelo de substituio de importaes que reservava ao Estado um papel empreendedor ainda mais importante. Por volta de 1974, a despeito dos sinais de que o milagre havia se desfeito manifestos pelo impacto que a crise mundial do petrleo exerceu no Brasil , o mesmo caminho continuou a ser trilhado. Uma ambiciosa poltica de substituio de importaes de bens de capital e matrias-primas, sustentada por investimentos do setor pblico e por emprstimos estrangeiros, foi a estratgia seguida (Cardoso, 1983). Certamente, esta estratgia teve xito ao garantir altas taxas de investimento e ao fazer da experincia brasileira de regime militar-autoritrio um caso de desempenho econmico bem-sucedido. Porm, foi tambm responsvel por srios desequilbrios, e os problemas econmicos que haviam provocado a interveno militar em 1964 inflao alta e estagnao econmica ressurgiram com ainda mais intensidade, permanecendo como pano de fundo do processo de transio poltica.2 A LONGA TRANSIO No foi apenas o regime militar que, no Brasil, teve traos peculiares. Tambm singular foi seu processo de democratizao.3 Tratou-se do caso mais longo de transio democrtica: um processo lento e gradual de liberalizao, em que se transcorreram 11 anos para que os civis retomassem o poder e outros cinco anos para que o presidente da Repblica fosse eleito por voto popular. Para propsito analtico, pode-se dividir este processo em trs fases. A primeira, de 1974 a 1982, o perodo em que a dinmica poltica da transio estava sob total controle dos militares, mais parecendo uma tentativa de reforma do regime do que os primeiros passos de uma transio democrtica de fato. A segunda fase, de 1982 a 1985, tambm caracterizada pelo domnio militar, mas outros

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atores civis passam a ter um papel importante no processo poltico. Na terceira fase, de 1985 a 1989, os militares deixam de deter o papel principal (apesar de manterem algum poder de veto), sendo substitudos pelos polticos civis, havendo tambm a participao dos setores organizados da sociedade civil. Como estas fases possuem diferentes componentes e dinmicas resultantes do jogo dos principais atores polticos, uma anlise com algum detalhe faz-se necessria. Primeira Fase: 1974 a 1982 A ascenso do general Geisel na presidncia da Repblica, em 1974, e o anncio de seu projeto de distenso gradual e segura marcaram o incio de um novo perodo do governo militar-autoritrio, uma fase que passaria a ser o ponto de partida do processo de democratizao no Brasil. A revogao parcial da censura imprensa e os sinais, por parte do governo, de valorizao das eleies legislativas daquele ano (1974) indicavam que as declaraes do novo presidente eram algo mais do que promessas de retorno democracia to freqentemente aludidas por seus antecessores na presidncia.4 O modo como este projeto de liberalizao foi conduzido e a dinmica do processo poltico que acabou por levar democracia foram, no entanto, algo extremamente complicado. Esta fase da transio foi totalmente conduzida pelo governo militar, que definiu tanto seu ritmo como seu escopo. Entretanto, vrios fatores influenciaram o curso deste processo. O primeiro fator foram as eleies. Os sinais de liberalizao que permitiram a realizao das eleies de 1974 em condies mais livres resultaram num surpreendente desempenho eleitoral do partido de oposio (MDB). Com isso, ficava evidente que, a despeito dos excelentes resultados econmicos conseguidos sob regime militar, este carecia de apoio popular. Tambm ficava claro que o inofensivo MDB, criado para ser parceiro da Arena no bipartidarismo de fachada institudo pelo regime, havia se tornado um instrumento efetivo de oposio democrtica, a ser utilizado no apenas na arena eleitoral, mas tambm no processo poltico mais amplo, de modo que, se a poltica de liberalizao deveria ser mantida sob controle do governo, esta tinha que neutralizar tanto as eleies como o MDB (Lamounier, 1988 e Kinzo, 1988). O segundo fator era a instituio militar e seu conflito interno. Na realidade, uma das principais razes que explicam a iniciativa do governo de iniciar a liberalizao a necessidade de os militares se retirarem da vida poltica

a fim de preservar a prpria instituio.5 Porm, a iniciativa de Geisel intensificaria o conflito dentro das Foras Armadas, tornando mais agressiva a reao da chamada linha-dura contra a abertura do regime. A intensificao na represso policial, empreendida pela linha-dura no comando militar de So Paulo em 1975-76, foi claramente uma reao poltica de liberalizao de Geisel. Tratava-se, portanto, de neutralizar as presses internas dos militares contra a distenso, de modo que eles no minassem o comando poltico de Geisel e tampouco interferissem, mais tarde, na questo crucial que seria a sucesso presidencial. Geisel foi bem-sucedido ao lidar com ambos os problemas, jogando nas duas direes ao mesmo tempo: de um lado, puniu com a cassao do mandato alguns dos parlamentares de postura oposicionista mais aguerrida, alterou leis eleitorais e procedimentos legislativos para controlar a oposio, apaziguando assim os militares da linha-dura, ao mesmo tempo em que reafirmava seu controle sobre a oposio democrtica; de outro lado, reagiu radicalizao dos militares da linha dura, demitindo o comandante das Foras Armadas de So Paulo aps a morte por tortura de um jornalista e de um trabalhador metalrgico, nas dependncias dos rgos de represso. Reafirmando assim seu comando absoluto sobre o processo poltico, Geisel conseguiu no apenas dar continuidade poltica de distenso, como tambm controlar o processo sucessrio. Deste modo, ao final de 1978, reformas polticas de cunho liberalizante foram implementadas de acordo com o carter gradual e seguro da poltica de distenso. Um novo presidente, general Joo Figueiredo, encarregado de dar continuidade transio poltica nos seis anos seguintes, havia sido eleito estritamente de acordo com a determinao de Geisel de impor o nome por ele escolhido. Se Geisel foi extremamente habilidoso ao tratar com potenciais opositores a seus objetivos polticos, no teve a mesma habilidade para lidar com um terceiro fator que influenciou o processo de liberalizao poltica: o problema econmico. Vrias eram as evidncias de que o milagre econmico brasileiro estava se esgotando.6 O problema econmico era certamente um elemento crucial a ser levado em conta se os militares quisessem retornar aos quartis com segurana. Ao que parece, consideraes de natureza poltica foram fundamentais no modo como Geisel decidiu lidar com a primeira crise mundial de petrleo e suas conseqncias recessivas. Em vez de optar pela contrao econmica, como aconteceu na maioria dos pases afetados pela crise, o

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governo Geisel implementou uma poltica de expanso econmica atravs do aprofundamento do modelo de substituio de importaes, em detrimento dos conseqentes desequilbrios internos e externos. Assim, um ambicioso programa de substituio de importaes nos setores de matria-prima e bens de capital foi implantado, envolvendo investimento estatal significativo nos setores de energia e infra-estrutura s custas de grandes emprstimos estrangeiros. O curso desta poltica no foi revertida durante os primeiros anos da administrao Figueiredo, o que significava que, enquanto a economia expandia, as contas externas e a inflao continuavam a crescer. O agravamento dos problemas externos obrigou a equipe econmica de Figueiredo a mudar radicalmente a poltica econmica. Uma tentativa de reajuste econmico foi pela primeira vez implementada, gerando uma queda brusca na atividade econmica e aumentando o desemprego. Outro choque externo em 1982 agravou ainda mais o cenrio econmico extremamente vulnervel s mudanas no ambiente externo (Lamounier e Moura, 1986). A partir da a crise econmica acompanharia passo a passo a transio poltica e os governos democrticos que lhe seguiram. Em suma, os trs fatores apontados o processo eleitoral, o conflito interno dentro das foras armadas e a emergncia de srios problemas econmicos concorreram para fortalecer aquele padro controlado e gradual que caracterizou a transio democrtica no Brasil. Iniciada em 1974, a liberalizao somente teve um avano significativo em 1978, quando finalmente foi revogado o draconiano Ato Institucional n.5. Em 1979, j na administrao Figueiredo, o Congresso aprovou a anistia, que, embora limitada, permitiu a reintegrao vida pblica de polticos exilados e de ativistas de esquerda punidos pelo regime militar. Uma nova lei partidria ps fim ao bipartidarismo compulsrio criado em 1966, levando criao de novos partidos. A reforma partidria representou importante avano no processo de liberalizao, mas foi tambm uma estratgia do governo para dividir a oposio e assim manter a transio sob controle. Entre os fatores a serem controlados estava a sucesso presidencial de 1985, que deveria possibilitar o restabelecimento do governo civil. Tratava-se de garantir no apenas que o prximo presidente fosse eleito via Colgio Eleitoral (e no por sufrgio universal), mas tambm a maioria governista no Colgio Eleitoral. Assim, alteraram-se as regras eleitorais e mesmo a composio do Colgio Eleitoral, de forma a reduzir as chances de a oposio obter a maioria.

Segunda Fase: 1982 a 1985 Apesar dos percalos, o processo de liberalizao teve continuidade, iniciando uma nova fase com as eleies de 1982. Novos partidos polticos haviam sido criados e participado das eleies. Polticos que nos anos 60 tinham perdido seus direitos voltaram vida pblica e, pela primeira vez desde 1965, governadores estaduais foram eleitos pelo voto popular. Naquelas eleies, o governo militar teve importantes ganhos, assegurando sua maioria no Colgio Eleitoral que elegeria o prximo presidente. Porm, tambm a oposio obteve avanos significativos, particularmente o PMDB, que elegeu os governadores e senadores de nove Estados e conquistou 200 cadeiras na Cmara dos Deputados. Assim, apesar de os militares continuarem em sua posio inquestionvel de jogador principal, outros atores passariam, a partir de 1982, a influenciar o jogo, atrapalhando os planos do governo de manter o controle total sobre o processo poltico. O episdio mais importante foi a sucesso presidencial, a qual deve ser analisada como uma pea em dois atos. O primeiro seria a tentativa do PMDB, em 1984, de mudar as regras das eleies presidenciais, propondo uma emenda constitucional que restabelecesse o voto direto. Com o objetivo de obter apoio popular para a aprovao da emenda, os partidos de oposio partiram para a mobilizao da populao. O resultado da campanha das Diretas J foi uma impressionante mobilizao popular com milhes de pessoas participando de comcios em todo o pas. Observando-se aquela mobilizao, a impresso era de que a sociedade civil que havia mostrado sua existncia nos movimentos sociais surgidos em 1978 tinha decididamente despertado e, finalmente, alteraria o curso da liberalizao. Essa foi, na verdade, a percepo de alguns setores da oposio democrtica, mas a emenda foi derrotada no Congresso, uma vez que a presso popular no foi eficaz o suficiente para fazer frente a todas as manobras usadas pelo governo para evitar sua aprovao. O desfecho deste episdio colocou mais uma vez em evidncia que os militares estavam determinados a manter, a qualquer custo, o controle sobre o processo sucessrio presidencial. Ficou tambm evidente que, apesar do apoio da mobilizao popular, a oposio era numericamente muito fraca no Congresso para ser capaz de desafiar o regime se fosse para continuar jogando dentro das regras estabelecidas. oposio restava duas sadas: buscar simpatizantes dissidentes dentro do governo; ou romper as regras do jogo atravs da mobilizao da sociedade civil. A deciso de qual

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direo seguir dependia da posio e fora relativa de cada um dos diferentes grupos da oposio, ou seja, o PMDB com suas divises internas, o PT, o PDT e o PTB. Do PTB se esperava pouco de oposicionismo, dado que havia votado contra a emenda das diretas em troca de cargos no governo. O PDT, por sua vez, era imprevisvel, uma vez que seu lder, Leonel Brizola, chegara a propor a prorrogao do mandato presidencial de Figueiredo em troca de eleies diretas para seu sucessor. Deste modo, restaram apenas dois atores principais: a favor da primeira alternativa estava o PMDB, mais especificamente sua ala moderada, que era a mais numerosa e liderava o partido; a favor da segunda estava o PT, seguido por um pequeno grupo de parlamentares do PMDB que mantinham relaes mais prximas com os movimentos sociais. A deciso do PMDB de optar pela primeira alternativa isto , tentar influenciar o processo sucessrio jogando conforme as regras estabelecidas foi o segundo ato da sucesso presidencial. Sem dvida era o produto da posio moderada dos lderes do partido, para quem uma soluo negociada evitaria a imprevisibilidade e os riscos de uma mobilizao popular e, conseqentemente, a reao por parte dos militares da linha-dura contra qualquer tentativa de mudana radical.7 De qualquer modo, os lderes do PMDB estavam dispostos a participar do processo sucessrio mesmo que em condies limitadas. De fato, enquanto o PMDB trabalhava pela campanha prdiretas, a ala moderada do partido j articulava uma estratgia alternativa caso a emenda no passasse no Congresso. A proposta era a candidatura Tancredo Neves para concorrer pela oposio na eleio pelo Colgio Eleitoral, alternativa que ganhou fora to logo foi derrotada a Emenda das Diretas. Entretanto, viabilizar a candidatura de Tancredo Neves no era uma tarefa simples, uma vez que, para seu xito, era necessrio conseguir o apoio do outro lado, ou seja, de parlamentares do partido do governo. A oportunidade surgiu quando alguns polticos do PDS recusaram-se a apoiar o candidato do governo nomeado na conveno do partido. Negociaes entre o PMDB e dissidentes do partido do governo (que depois criariam o PFL) levaram formao da Aliana Democrtica, cujo objetivo era juntar foras para derrotar o candidato do governo. Em troca do apoio dos dissidentes candidatura Tancredo Neves, o senador Jos Sarney foi escolhido para ser candidato a vice-presidente na chapa da oposio. A estratgia adotada pela oposio moderada certamente logrou xito, pois o governo militar foi impossibilitado de impor seu candidato, mas teve duas conse-

qncias importantes: possibilitou que os dissidentes do regime autoritrio desempenhassem um papel importante no novo regime na verdade passariam a ser parceiros de todos os governos que se seguiram; e abriu um amplo espao para as crticas dos setores mais radicais da oposio, mais especificamente o PT, contrrios participao no processo indireto da eleio presidencial. Sob o argumento de que o Colgio Eleitoral era ilegtimo e no representativo, os parlamentares do PT foram orientados a no participar da escolha do sucessor de Figueiredo. Como o nmero de votos do PT no Colgio Eleitoral no era decisivo, certamente era mais lucrativo posicionar-se contra a transio negociada, diferenciando-se assim da oposio moderada e afirmando sua prpria identidade mais esquerda no sistema poltico que emergia. O problema, entretanto, estava no fato de que, ao denunciar as limitaes da transio negociada, esta estratgia contribuiu para que a nova ordem instaurada em 1985 desse seus primeiros passos com sua legitimidade j questionada. Terceira Fase: 1985 a 1990 A segunda fase da transio findou-se com a eleio de Tancredo Neves e Jos Sarney, em 15 de janeiro de 1985. Porm, a inaugurao de seu governo que deu incio terceira fase da transio sofreria ainda o efeito do acaso: a doena repentina de Tancredo, seguida de sua morte, levando posse do vice, Jos Sarney, na presidncia da Repblica. Como conseqncia, alm de a Nova Repblica como passou a ser chamado o restabelecimento do governo civil ter resultado de um acordo entre setores moderados da oposio e dissidentes do governo, sem o respaldo do voto popular, com a morte de Tancredo um outro complicador iria se antepor democratizao. Significava que a Nova Repblica nascia sob circunstncias bastante frgeis, especialmente para um presidente que teria de enfrentar uma crise econmica e social que se avolumava. Assim, Sarney tomou posse sem um plano de governo propriamente dito e com um srio dficit em legitimidade: uma figura poltica marcada por anos de vnculos com os militares, que assumia o poder sem o respaldo das urnas e que no era das fileiras do partido que esperava desta vez governar o PMDB. 8 Estes fatores dificultaram sua administrao, que ficou vulnervel a todos os tipos de presso desde as foras polticas heterogneas que compunham seu governo (cada uma tentando aumentar sua influncia) at os partidos de oposio e

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os setores organizados da sociedade civil demandando pronta democratizao em todos os sentidos do termo. A despeito destes problemas, a democratizao brasileira seguiu seu curso neste novo contexto poltico. No que tange questo social e econmica, o caminho percorrido foi de pedras e espinhos no perodo que se seguiu: entre 1986 e 1994 o pas mudou quatro vezes de moeda e teve seis experimentos em estabilizao econmica, apenas o ltimo o Plano Real tendo sido bem-sucedido. A sucesso de fracassos no apenas agravou a crise econmica e social, mas tambm comprometeu a capacidade do Estado de governar, tornando o problema da governabilidade uma realidade permanente. No que tange esfera poltica, a fase inaugurada em 1985 foi de intensificao da democratizao. Os sinais mais importantes foram a instituio de condies livres de participao e contestao (com a revogao de todas as medidas que limitavam o direito de voto e de organizao poltica) e, acima de tudo, a refundao da estrutura constitucional brasileira com a promulgao de uma nova Constituio em 1988. A elaborao da Constituio de 1988, vale lembrar, foi ilustrativa da complexidade que cercou o processo de democratizao brasileiro. Do incio ao fim, o processo envolveu um embate entre os mais variados grupos, cada um tentando aumentar ou restringir os limites do arranjo social, econmico e poltico a ser estabelecido. Na verdade, este clima de batalha verbal e de manobras nos bastidores era, em grande medida, um efeito colateral do curso da transio. Uma refundao que se apoiava num acordo negociado seria pressionada em duas direes: de um lado, pelas foras polticas do ancin regime tentando assegurar seu espao neste novo cenrio; e de outro, pelos setores de esquerda que, embora minoritrios, adquiriram importante papel no processo constituinte. A pecha de ser uma transio negociada acabou fazendo com que seus condutores lderes polticos moderados mas democratas se tornassem mais vulnerveis s crticas quanto s limitaes do novo regime e, por conseguinte, mais sensveis s presses das foras polticas que clamavam pelo aprofundamento da democratizao. Em funo deste fator, provvel que a estrutura constitucional tenha se tornado muito mais democrtica do que se esperaria das circunstncias de um processo de transio to gradual e controlado como foi o brasileiro, pois, a despeito de a Assemblia Constituinte ter sido amplamente criticada na poca por sua natureza congressual, foi certamente a experincia mais democrtica na histria constitucional bra-

sileira. No que se refere aos procedimentos que nortearam sua elaborao, vrios pontos devem ser assinalados: - os trabalhos foram organizados sob uma estrutura bastante descentralizada, de modo que todos os constituintes tivessem garantida sua participao nas diversas fases do processo; - ao invs de um trabalho a portas fechadas, houve ampla abertura para a sociedade, uma vez que foi um processo no s intensamente coberto, a cada passo, pela imprensa, mas que tambm contou com a participao dos grupos sociais organizados, seja diretamente, atravs de demandas e sugestes na fase de trabalho das subcomisses, seja indiretamente, por meio de presso para que suas propostas fossem aprovadas pelo plenrio; - dado que as foras polticas encontravam-se fragmentadas e os partidos escassamente organizados, a Constituinte se tornou bastante permevel s presses dos interesses de grupo, sendo que a deciso da maioria era precedida de longas negociaes a cerca de praticamente cada item especfico.9 No que se refere ao produto, a despeito de vrias imperfeies, a Constituio representou um avano significativo. Todos os mecanismos de uma democracia representativa foram garantidos, mesmo aqueles associados democracia direta, como o plebiscito, o referendo e o direito da populao de proposio de projeto de lei. Alm disso, desconcentrou-se o poder em conseqncia do fortalecimento do poder do Legislativo, do Judicirio e dos nveis subnacionais de governo, bem como da total liberdade de organizao partidria. Do mbito social, a Carta de 1988 significou importantes avanos nos direitos trabalhistas, bem como nos padres de proteo social sob um modelo mais igualitrio e universalista (Castro, 1993). A Constituio tambm foi inovadora em relao s minorias, com a introduo de penalidades rigorosas para discriminaes contra mulheres e negros. No entanto, dado o contexto social e poltico no qual se processou a reconstitucionalizao do pas, o novo estava fadado a conviver com o velho. Este foi o caso do secular problema agrrio, que permaneceu quase intocado, e dos militares, que mantiveram sua prerrogativa de poder intervir, caso solicitado por um dos trs poderes, na eventualidade de uma grave crise poltica. O legado da era Vargas foi tambm reafirmado pela Constituio, na inclinao nacionalista e estatista de algumas de suas clusulas econmicas e na preservao de muitos dos traos caractersticos da estrutura corporativa de representao de interesses.10

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A eleio de 1989 quando 72 milhes de eleitores foram s urnas para eleger o presidente da Repblica finalmente encerrou a terceira e ltima fase da transio brasileira. A posse de Collor marcava, simbolicamente, o final de um longo e complicado processo de transio democrtica. Porm, os desdobramentos polticos que se seguiram demonstraram que a democracia emergente teve ainda que passar por vrios testes antes de chegar na presente situao. Entre os fatos marcantes que tornaram o perodo uma sucesso de crises econmicas e polticas, alguns merecem destaque: - as drsticas medidas econmicas do Plano Collor decretadas no dia seguinte sua posse polticas que, apesar de sua radicalidade em interferir arbitrariamente na poupana popular e investimentos financeiros e em promover ampla liberalizao comercial, logo se mostraram ineficazes para conter a crise, levando rpida eroso do apoio popular do primeiro presidente eleito pelo voto direto; - impeachment do presidente Collor em 1992, resultante de srias denncias de corrupo, seguidas por uma expressiva mobilizao popular e da ao decisiva do Congresso Nacional em solucionar a crise poltica; - ascenso presidncia do vice, Itamar Franco, cuja liderana vacilante contribuiu ainda mais para agravar a incerteza poltica e econmica no pas; - realizao de um plebiscito, em 1993, para definir se o pas continuava presidencialista ou adotava o parlamentarismo como sistema de governo; - tentativa de reviso constitucional em 1994, que se arrastou por meses e praticamente nada alterou, embora a necessidade de algumas mudanas constitucionais fosse demanda de muitos setores polticos; - a famosa CPI do Oramento, que ps a pblico a deslavada prtica de corrupo de alguns membros da Comisso de Oramento do Congresso; - implementao, em 1993-94, do Plano Real um arrojado plano de estabilizao econmica que finalmente conseguiu driblar a inflao; - eleio presidencial de 1994, que acabou se transformando num plebiscito sobre a poltica econmica do governo, elegendo assim Fernando Henrique Cardoso arquiteto do Plano Real; - sucesso de crises econmicas no mundo afora Mxico em 1995, sia em 1997, Rssia em 1998 cujo impacto no Brasil quase enterrou os esforos de estabilizao do Plano Real e a popularidade de Fernando Henrique Cardoso;

- realizao, em 1998, sob o impacto da crise russa, da terceira eleio presidencial, cujo desfecho foi a reconduo de Fernando Henrique Cardoso para um segundo mandato presidencial. Todos estes fatos foram desafios enfrentados por um regime ainda em processo de consolidao. Ao longo desses anos, eleies dos mais diferentes tipos e para os mais variados cargos continuaram a ocorrer com regularidade e com razovel grau de incerteza quanto aos resultados, indicando a vitalidade da democracia no que ela contm de controle popular sobre o exerccio da representao poltica. Por outro lado, montanhas de escndalos de corrupo tm recheado as pginas dos jornais; denncias de violncia e atentado aos direitos da cidadania tm sido noticiadas diariamente; erupes de protestos e mobilizaes de diferentes naturezas tm ocorrido em vrios pontos do pas. Eventos como estes tornaram-se parte do diaa-dia da vida democrtica brasileira, que, a despeito desses problemas, obteve conquistas significativas. DEMOCRACIA ENTRE CONQUISTAS E LIMITAES O retrospecto do processo de democratizao brasileiro aqui realizado tratou de percorrer o curso da transio em cada um de seus momentos fundamentais, avaliando esta experincia de forma a melhor entender os avanos e as limitaes do presente sistema poltico. Como de resto tem ocorrido em outros momentos de nossa histria, a democratizao que se iniciou com a restaurao do governo civil no foi o produto de uma ruptura com a antiga ordem. Isto implica que a reconstruo do sistema poltico deu-se atravs de acomodaes e do entrelaamento de prticas e estruturas novas e antigas, combinao esta que estruturou as opes e estratgias seguidas pelos principais atores do processo poltico. Salientar este ponto no significa desconsiderar os avanos democrticos conquistados, os quais so, em grande medida, o produto da dinmica poltica introduzida pelo prprio processo de democratizao. Observando o sistema poltico no Brasil de hoje, no h como negar que se trata de um regime com claros contornos de uma democracia. Ao serem tomadas como referncia as duas dimenses da poliarquia caracterizadas por Dahl (1971), o pas ampliou significativamente as condies de contestao pblica e participao poltica. Porm, tampouco h como negar que existam problemas no que se refere tanto qualidade da contestao pblica e

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da participao do cidado quanto ao funcionamento efetivo do processo decisrio democrtico. Vale lembrar, em primeiro lugar, a questo social, isto , o problema da pobreza e da desigualdade. No resta a menor dvida de que extremas desigualdades sociais so um fator que constrange a consolidao da democracia, especialmente no que se refere efetiva participao poltica de todos os cidados. Os elevados ndices de pobreza e de concentrao de renda no Brasil so um legado do passado que os governos ps-regime militar no tornaram menos agudo,11 a despeito de avanos na rea da educao. Em segundo lugar, h problemas referentes representao poltica e ao processo de deciso democrtico. A estrutura institucional brasileira possui vrios aspectos que dificultam o funcionamento do sistema democrticorepresentativo.12 Entre eles, vale destacar a to debatida questo partidria, que se resume na existncia de um sistema partidrio que , por um lado, altamente fragmentado e, por outro, pouco ntido no que tange s opes oferecidas ao eleitor no processo eleitoral.13 Trata-se de um contexto poltico que dificulta enormemente a capacidade do eleitor de fixar as legendas, distinguir quem quem na competio e criar identidades partidrias.14 Quanto questo da representao poltica, este um contexto que possibilita a eleio de representantes pouco comprometidos com seu partido e com os eleitores que os elegeram, mesmo porque muitos se elegeram com os votos excedentes dos candidatos mais votados, os quais podem ser de um outro partido pertencente coligao eleitoral. Efeito tambm da alta fragmentao a impossibilidade de que um presidente saia das urnas com um apoio partidrio-parlamentar majoritrio, o que o obriga a fazer um governo de coalizo de vrios partidos. Isto significa que, a fim de manter uma base parlamentar de apoio a suas polticas, o chefe do governo ter de compor seu ministrio com diferentes foras partidrias, por vezes heterogneas, fator que certamente dificulta uma ao governamental coordenada, especialmente em relao a polticas pblicas cuja implementao depende da ao de vrios ministrios. Alm disso, na medida em que o Executivo tem de contar com o apoio de vrios partidos para ver seus projetos aprovados no Congresso, o processo de negociao complexo e demorado, ou seja, envolve uma dinmica difcil entre o presidente e os partidos da coalizo, muitas vezes baseada na ameaa e na retaliao mtua. A tese de que a fragmentao partidria tem impacto negativo no processo decisrio contestada por Figueiredo e Limongi (1994) com base em anlise das votaes na

Cmara dos Deputados. Para estes autores, a existncia de um sistema partidrio fragmentado no teria conseqncias, uma vez que a fragmentao partidria mais nominal do que real, dada a ocorrncia de uma reaglutinao nas posies dos partidos. As evidncias desse trabalho baseado em anlise acurada das votaes de projetos tramitados na Cmara dos Deputados demonstram que os partidos de direita (grandes e pequenos) votam similarmente e os de esquerda fazem o mesmo, sendo que o grau de coeso tambm alto. De fato, pelo que se observou sobre os partidos na Constituinte e sobre o posicionamento dos deputados estaduais da legislatura 1987-91, no h diferenas contrastantes entre os vrios partidos de direita ou entre os vrios de esquerda, havendo sim uma gradao de mais ou menos direita e mais ou menos esquerda (Kinzo, 1990 e 1993). No entanto, h que se fazer duas ressalvas. Em primeiro lugar, se verdade que os partidos de direita assumem posies similares, ou no se diferenciam em questes essenciais, e se o mesmo ocorre com os de centro e os de esquerda, qual a relevncia de existirem tantos partidos que ocupam semelhantes posies no espectro poltico-ideolgico, mesmo porque tambm nas eleies eles se apresentam em aliana? A segunda ressalva tem a ver com as conseqncias da fragmentao sobre o processo decisrio propriamente dito: a despeito de muitos dos partidos serem parecidos e, quando examinamos os resultados das votaes, podermos ver menos partidos do que os nominais, o fato que, na hora de negociar, eles o fazem como atores distintos, de modo que a situao continua sendo a de um jogo de poder fragmentado. Em suma, o que predomina uma situao em que o processo de deciso dificultado pela existncia de um sistema de mltiplos vetos, fazendo com que qualquer negociao envolva muitos atores e seja portanto rdua e demorada, situao muito mais propcia manuteno do status quo do que mudana de polticas.15 Em tal contexto, qualquer que seja o perfil do presidente e de seu partido, a probabilidade de reforma efetiva em polticas pblicas limitada. Na presente experincia de governo democrtico ps-85, o chamado presidencialismo de coalizo (Abranches, 1988) tem funcionado s custas do recurso, por parte do Executivo, seja de mecanismos de deciso concentradores de poder, como o caso das Medidas Provisrias,16 seja de recursos clientelsticos para negociar apoio parlamentar em bases s vezes at individuais. A permanncia desta situao, que reproduz ensima potncia o sistema de contrapesos do modelo

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A DEMOCRATIZAO BRASILEIRA: UM BALANO DO PROCESSO POLTICO...

madsoniano, pode ser entendida como fruto da acomodao possvel no contexto de um padro de desenvolvimento poltico como o descrito anteriormente. Isto no retira seu carter problemtico, especialmente num pas em que a agenda poltica carregada de problemas estruturais a serem equacionados.

seja, atores institucionais e partidrios com capacidade de vetar uma proposio, mas tambm da coeso de cada ator coletivo. No caso brasileiro, pode-se dizer que, dado que os partidos da presente coalizo governamental nem sempre se apresentam com alta coeso, no sentido de compartilhar posies ou princpios definidos e claros, so possivelmente mais propensos negociao embora a dificultem o mais que puderem. 16. O poder do Executivo no se limita s Medidas Provisrias, uma vez que tambm detm a prerrogativa exclusiva de iniciativa legislativa em vrias matrias, entre elas as referentes ao oramento federal. Alm disso, o Executivo pode interferir na agenda legislativa, solicitando ao colgio de lderes urgncia na tramitao de uma matria de seu interesse. Ver Figueiredo e Limongi (1994).

NOTAS E-mail da autora: mdkinzo@usp.br 1. Para uma reviso geral da experincia militar-autoritria no Brasil ver Cardoso (1972), Stepan (1973, 1975 e 1988) e Skidmore (1988). 2. vasta a literatura sobre a economia brasileira durante o regime militar. Os comentrios aqui so baseados nos trabalhos de Serra (1982), Fishlow (1973), Suzigan (1974) e Longo (1993). 3. Sobre a transio brasileira, veja Martins (1986), Stepan (1989), Lamounier (1988 e 1989), Velasco e Cruz e Martins (1983) e Diniz (1985). 4. Um balano das diferentes abordagens explicativas da abertura poltica encontra-se em Figueiredo e Cheibub (1982) e Diniz (1985). Sobre o incio da transio, ver tambm a excelente anlise de Lamounier (1979). 5. Como Rouqui (1982:3) observou um sistema permanente de domnio militar quase uma contradio em termos. A instituio militar no pode governar de forma direta e duradoura sem deixar de s-la. 6. Desacelerao do PIB, que caiu de 14% em 1973 para 9,8% em 1974 e 5,6% no ano seguinte, aumento significativo do dficit em conta corrente (de US$ 1,7 bilho em 1973 para US$ 7,1 bilhes em 1974) e crescimento da dvida externa (de US$ 6,2 bilhes em 1973 para US$ 11,9 bilhes em 1974, alcanando US$ 56,3 bilhes em 1981) Serra (1982). 7. bem provvel que o processo poltico teria caminhado em outra direo caso tivesse sido seguido o segundo curso de ao, defendido pelos setores mais radicais da oposio. De qualquer forma, a democratizao tanto poderia ter sido de outra natureza como poderia ter sofrido uma reverso autoritria. 8. Recorde-se que Jos Sarney filiou-se ao PMDB apenas para que pudesse concorrer vice-presidncia, dado que havia se desligado do PDS e o PFL ainda no havia sido fundado. 9. Sobre a Constituio de 1988, ver Souza e Lamounier (1990). 10. Como assinala Sallum Jr. (1999:27), apesar de decadente, o modelo nacional-desenvolvimentista (certamente sob vestes mais democrticas) foi juridicamente consolidado pela Constituio de 1988. 11. Sobre esta questo ver Barros et alii (2000). 12. Sobre esta questo ver, especialmente, Lamounier (1992); Kinzo (1997) e Couto (2000). 13. Antes de um simples produto do sistema de representao proporcional, esta situao tem a ver com uma legislao partidria e eleitoral que possibilita alianas partidrias at mesmo nas eleies proporcionais, garantindo acesso ao horrio eleitoral gratuito mesmo a partidos sem nenhuma expresso poltica, e com a desvinculao partidria do mandato eleitoral, isto , a ausncia de qualquer impedimento para troca de agremiao partidria de um detentor de mandato eletivo. 14. Como vrios estudos tm indicado, a volatilidade eleitoral no Brasil, embora decrescente, ainda bastante acima da mdia encontrada nas democracias consolidadas. Sobre a volatilidade eleitoral no Brasil, ver Nicolau (1998) e Peres (2000). 15. De acordo com Tsebelis (1995), a probabilidade de mudana do status quo uma funo no apenas do nmero de veto players, ou

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