Ma r od e2 0 1 1

Sumrio Executivo
A intensificao no uso do regime de substituio tributria do ICMS pelos governos estaduais nos ltimos anos tem causado distores no ambiente econmico e conseqentemente afetado empresas e consumidores. A disseminao da substituio tributria restringe a concorrncia atravs da formao de preos, e pode comprometer o fluxo de caixa dos contribuintes que operam com produtos sujeitos a essa sistemtica. H uma forte tendncia ao aumento do preo final das mercadorias submetidas ao regime de acordo com as variveis envolvidas na equao produtiva do agente econmico. Este estudo tem como objetivo analisar o regime de substituio tributria do ICMS aplicado no Brasil, sua expanso e seus impactos sobre o sistema econmico, bem como propor alteraes visando a melhor utilizao do instrumento.

incrementar sua participao de mercado quando submetida substituio tributria do ICMS. A indstria necessitaria reduzir em aproximados 5,6% sua margem de lucro caso a elasticidade-preo do produto e consequentemente o mercado lhe impuser a manuteno do preo final da mercadoria idntico quele formado sob o regime normal de apurao.

III.

A adoo do regime resulta em reduo do capital de giro das empresas que atuam como substitutos tributrios do ICMS, na medida em que estas pagam o tributo antes de receberem o valor relativo venda efetuada. Alm disso, o descasamento entre os prazos mdios de pagamento do tributo e da realizao financeira dos recebveis resulta em maior custo financeiro para as empresas submetidas ao regime. Com o intuito de demonstrar esse potencial impacto, o estudo simulou o dispndio financeiro decorrente da antecipao do desembolso do tributo. O custo financeiro estimado foi de at 48,7%, dadas as premissas adotadas. A perda financeira (custo de oportunidade), sob a tica inversa, seria de at 16,6% sobre o capital no investido no mercado, destinado antecipao do tributo.

Concluses
Dentre as principais concluses apontadas por esse estudo, esto aquelas que apontam os impactos financeiro-societrios do regime de substituio tributria do ICMS, a destacar: I. A adoo do regime de substituio tributria pode resultar em aumento no preo final da mercadoria ao consumidor se comparado com o mesmo produto sujeito a tributao pelo regime normal de apurao do ICMS. Para demonstr-la, foram elaborados quadros comparativos entre as duas sistemticas de tributao ICMS-ST X ICMS Normal, apontando esses impactos e como eles ocorreriam. De acordo com o exemplo adotado, o preo final da mercadoria torna-se aproximadamente 5% superior quando submetida ao regime de substituio tributria comparado hiptese de adoo do regime normal de apurao do ICMS. II. O regime de substituio tributria interfere negativamente na livre concorrncia na medida em que no foi autorizada a restituio do imposto quando a operao foi efetuada por valores inferiores aos que serviram de base para o clculo do imposto, impedindo que as empresas possam reduzir a margem de determinados produtos quando pretenderem

IV.

Houve ampliao injustificada da utilizao do regime de substituio tributria pelos Estados, por meio da insero no regime de grande quantidade de produtos que no atendem s premissas econmicas para a adoo dessa sistemtica de tributao, quais fossem, de serem produtos: a) cuja comercializao fosse pulverizada; b) com alta concentrao de fabricantes ou distribuidores; c) de difcil controle pelas fiscalizaes estaduais; e d) de alta relevncia para a arrecadao tributria;

A substituio tributria do ICMS no Brasil 3

V.

Os critrios para incluso de novos produtos no regime de substituio tributria do ICMS e definio das margens de valor agregado no so claros e tampouco aparecem de forma expressa em qualquer norma tributria. A ampliao do regime ocasionou o aumento da arrecadao tributria, descontada a inflao pelo IPCA.

Proposies
Com base nas concluses obtidas, foram formuladas as seguintes propostas para o aperfeioamento da utilizao do regime de substituio tributria do ICMS no Brasil, visando torn-lo mais justo, coerente e adequado s premissas que ensejaram a criao dessa sistemtica de apurao, no sentido de que: I. Os Estados devem promover o ressarcimento, em dinheiro ou em forma de crdito fiscal, da diferena do ICMS recolhido por substituio tributria sempre que ficar comprovado que a base de clculo presumida foi superior ao preo de venda real da mercadoria. Os prazos de recolhimento do ICMS retido por substituio tributria devem ser ampliados para perodo superior ao prazo mdio da realizao financeira dos recebveas, para evitar o comprometimento do fluxo de caixa das empresas que atuam como contribuintes substitutos do imposto. Devem ser excludos do regime de substituio tributria os produtos que no apresentam caractersticas de comercializao pulverizada e difcil controle para os fiscos estaduais ou que no sejam representativos para a arrecadao tributria. Devem ser estabelecidos, em carter normativo, os critrios objetivos a serem observados para incluso de produtos na substituio tributria e alterao das Margens de Valor Agregado. Para tanto o estudo sugere que seja introduzida na legislao a observncia do ndice Herfindahl-Hirschman Index (HHI), que se afigura como uma medida do tamanho das empresas em relao ao mercado do setor que permite a percepo do nvel de concentrao ou competio em determinado mercado.

VI.

Houve aumento da arrecadao do ICMS (47%) em percentuais significativamente superiores variao do PIB nacional (26,5%), na srie histrica entre 2004 e 2008, em valores nominais:

Variao do PIB x Variao na Arrecadao do ICMS

20% 16% 12% 8% 4% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 Variao PIB Variao arrecadao ICMS 15,9% 12,2% 10,9% 9,1% 5,7% 3,2% 6,1% 4,0% 5,1% 18,9%

II.

III.

Em valores reais, deflacionados pelo IPCA-IBGE, tambm foi registrado incremento significativo na arrecadao do ICMS em relao ao PIB, exceto no ano-fiscal de 2007.

IV.

Variao do PIB x Variao na Arrecadao do ICMS Deflacionada

16% 12% 8% 4% 0% 2004 8,3% 5,7% 3,2% 2005 6,5% 4,0% 7,8% 6,1% 13,0%

4,6% 5,1%

Aes de adequao do regime

Para equacionar os problemas identificados pelo estudo, foi elaborado o seguinte anteprojeto de Lei Complementar, que altera a Lei Complementar n 87/96.

2006

2007

2008

Variao PIB Variao arrecadao ICMS deflacionada

(Projeto de) Lei Complementar n _______, de ____ de ______________ de 2010

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Dispe sobre as alteraes na Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996, que dispe sobre o imposto dos Estados e do Distrito Federal sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, e d outras providncias. (Lei Kandir)

Art. 2. D-se ao pargrafo 4 do art. 8 da Lei Complementar n 87 de 13 de setembro de 1996 a seguinte redao:

Art. 8. .............. 4 A margem a que se refere a alnea c do inciso II do caput ser determinada conforme critrios fixados na lei ou Convnio que estabelecer a substituio tributria, devendo tomar por base os preos usualmente praticados no mercado considerado, obtidos por levantamento, ainda que por amostragem, realizado por instituto, rgo ou entidade de pesquisa de reputao idnea e independente, contratado pelas entidades representativas do setor envolvido na produo, comercializao e prestao das referidas mercadorias, bens ou servios, ou pelo Estado, na ausncia de estudo apresentado pelas entidades. Art. 3 Inclua-se o 3 no Art. 10 de Lei Complementar n 87 de 13 de setembro de 1996 a seguinte redao:

O Presidente da Repblica
Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1. D-se ao 2 a seguinte redao e inclua-se os 3, 4, 5 e 6 no artigo 6 da Lei Complementar n 87 de 13 de setembro de 1996:

Art. 6 ........... 2. A atribuio de responsabilidade dar-se- em relao a mercadorias, bens ou servios previstos em lei de cada Estado, autorizados mediante Convnio firmado no mbito do Conselho Nacional de Poltica Fazendria. 3. A substituio tributria do imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias ser definida ou revogada nos termos de convnios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta Lei. 4. Os Estados e o Distrito Federal somente podero requerer a atribuio de responsabilidade tributria em relao mercadorias, bens e servios cujo fator de concentrao HHI (ndice HerfindahlHirschman ) seja maior que 0,18, segundo frmula constante do Anexo a esta Lei. 5. O Conselho Nacional de Poltica Fazendria realizar o clculo do fator de concentrao HHI (ndice Herfindahl-Hirschman) de modo a refletir a concentrao industrial do pas a cada perodo de cinco anos, e o divulgar at o dia 30 de junho do ano seguinte ao do qinqnio da apurao, facultada a contratao de instituto, rgo ou entidade de pesquisa de reputao idnea e independente para tal fim. 6. A substituio tributria ser estabelecida apenas sobre produtos finais, assim considerados aqueles que no demandem outros aperfeioamentos para o consumo final e sejam apresentados em formas ou embalagens destinadas ao consumo domstico.

Art. 10 .............. 3 Na hiptese de pagamento antecipado do ICMS decorrente da aplicao do regime de substituio tributria, o contribuinte substitudo est sujeito complementao, no caso de insuficincia do recolhimento em relao ao preo efetivo de venda ao consumidor final, e tem direito a compensao, no caso de excesso de recolhimento em relao ao preo efetivo de venda ao consumidor final.

Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

Braslia, ____ de ______________ de 2010, 187o da Independncia e 120o da Repblica.

Anexo ( 1 do art. 9-A da Lei Complementar n 87 de 13 de setembro de 1986)

H=
Onde:

s
i=1

2 i

S = a participao de mercado de cada empresa N = quantidade de empresas

A substituio tributria do ICMS no Brasil 5

Roteiro metodolgico do estudo

De acordo com as premissas tericas que nos foram apresentadas, para que fossem obtidos e analisados os dados que resultaram nas concluses apresentadas, o estudo percorreu as seguintes principais etapas: I. II. identificao em nvel nacional dos produtos sujeitos ao regime de substituio tributria; identificao e verificao da variao positiva ou negativa da quantidade absoluta de produtos/setores submetidos ao regime da substituio tributria do ICMS nos ltimos cinco anos; avaliao subjetiva da adequao das caractersticas dos produtos/setores submetidos substituio tributria s premissas econmicas apresentadas pela literatura econmica como necessrias para a utilizao do regime; comparao demonstrativa de que o crescimento da arrecadao do ICMS est diretamente ligada ao aumento do nmero de produtos/setores submetidos ao regime de substituio tributria; anlise dos impactos da adoo da substituio tributria sobre as empresas e os mercados; proposio de alteraes na legislao que buscam aperfeioar a aplicao do regime de substituio tributria.

os valores reais de venda das mercadorias, e a discusso acerca da incluso do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI na base de clculo do ICMS devido por substituio tributria. Finalmente, foram avaliados os impactos econmicos decorrentes do regime, tais como, a exemplo, a discrepncia resultante do diferencial entre o prazo de recolhimento do ICMS devido por substituio tributria e o prazo mdio de recebimento das vendas pela indstria e a interferncia da substituio tributria no ambiente concorrencial brasileiro para as empresas que comercializam produtos sujeitos ao regime de substituio tributria.

III.

IV.

V.

VI.

Aps pesquisa e levantamento dos dados, estes foram consolidados por exerccio social no perodo compreendido entre 2004 e 2009. Foram subdivididos por exerccio social e por Estado da Federao, para que fosse possvel visualizar as regras impostas a cada produto em cada um dos exerccios sociais e a ampliao da importncia do ICMS recolhido por substncia tributria em detrimento daquele recolhido pelo sistema normal de apurao. Alm dessas verificaes, foram analisados os principais aspectos relacionados teoria geral do regime de substituio tributria do ICMS, abordando suas premissas e seus objetivos, e apresentadas algumas questes polmicas ligadas ao tema considerando aspectos de ordem doutrinaria e jurisprudencial. Nesse sentido, ganham destaque a possibilidade de restituio dos valores recolhidos sobre as bases presumidas, quando estas superam

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