Revista de Economia Poltica, vol. 27, n 4 (108), pp.

507-524 outubro-dezembro/2007

Por que novo-desenvolvimentismo?

JOO SICS LUIZ FERNANDO DE PAULA RENAUT MICHEL*

Why new-developementalism? This paper develops some general guidelines that should take part of a new view of development to Brazil, in opposition to the neoliberal project. This alternative, that is called new developmentalism, should include sustained economic growth with social equity. Key-words: developmentalism, State, strategy of development. JEL Classication: E24, 011, P41.

A mais importante Agenda do Estado no est relacionada s atividades que os indivduos particularmente j realizam, mas s funes que esto fora do mbito individual, quelas decises que ningum adota se o Estado no o faz. Para o governo, o mais importante no fazer coisas que os indivduos j esto fazendo, e faz-las um pouco melhor ou um pouco pior, mas fazer aquelas coisas que atualmente deixam de ser feitas. J. M. Keynes, O m do laissez-faire, 1926

* Os autores so, respectivamente: professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ) e pesquisador do CNPq. E-mail: jsicsu@terra.com.br; professor da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (FCE/UERJ) e pesquisador do CNPq. E-mail: luizfpaula@terra.com.br e webpage: http://paginas.terra.com.br/educacao/luizfpaula; e professor da Universidade Candido Mendes (UCAM). E-mail: rmichel@candidomendes.edu.br. Este artigo uma verso ampliada e bastante modicada da Introduo feita pelos autores ao livro Novo-Desenvolvimentismo: um projeto nacional de crescimento com equidade social, (ver Sics, Paula e Michel, 2005). Agradecemos a Luiz Carlos Bresser-Pereira e Michael Fritsche pelas discusses e sugestes feitas sobre o assunto tratado no artigo, assim como um parecerista annimo, isentando-os, evidentemente, de erros e omisses remanescentes. Submetido: Fevereiro 2006; aceito: Outubro 2006.

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INTRODUO Neste artigo exploramos algumas linhas gerais que podem compor uma alternativa de poltica de desenvolvimento que compatibilize crescimento econmico com eqidade social, buscando estimular o debate em torno da constituio de um programa alternativo ao projeto neoliberal. Inicialmente pensou-se simplesmente em usar como ponto de partida da discusso a expresso Desenvolvimentismo em oposio ao puro monetarismo neoliberal, h muito em voga. Todavia, esse rtulo parece no ser o mais adequado para abranger uma nova realidade, em diversos aspectos, mais complexa. Afinal, trata-se de uma realidade diversa e em certo sentido muito mais indecifrvel que aquela dos anos 1950, quando a industrializao esteve baseada no modelo de substituio de importaes, que tinha como pilares bsicos um protecionismo generalizado do mercado interno e uma ampla interveno governamental, inclusive atravs de empresas estatais atuando em setores de infra-estrutura e de produo de insumos bsicos.1 Hoje, contudo, no faz mais sentido o Estado brasileiro atuar diretamente em setores como indstria siderrgica ou petroqumica; ademais, as disputas comerciais internacionais se tornaram muito mais complexas e acirradas e os sistemas financeiros nacionais de diversos pases se integraram globalizaram-se. Os tempos atuais so outros e exigem, portanto, uma nova estratgia desenvolvimentista. Bresser-Pereira publicou um instigante artigo, na Folha de So Paulo (19/09/2004), intitulado Novo-desenvolvimentismo com o qual temos muitos pontos concordantes , e que explora basicamente linhas gerais macroeconmicas relacionadas a esse conceito.2 Alm de tpicos macroeconmicos adicionais, queremos explorar nesse artigo algumas outras questes que so fundamentais em uma poltica de desenvolvimento, principalmente, a relao entre as esferas pblica-privada, econmica-social e nacional-internacional. O novo-desenvolvimentismo tem diversas origens terica-analticas, entre as quais a viso de Keynes e de economistas keynesianos contemporneos3 de com-

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Para uma anlise das caractersticas deste modelo, ver, entre outros, Serra (1982) e Suzigan (1988).

Em linhas gerais, Bresser-Pereira (2004a) relaciona o novo-desenvolvimentismo enquanto estratgia nacional de desenvolvimento aos seguintes elementos: (i) uma maior abertura da conta comercial do pas, que deve ser feita de forma negociada e com reciprocidades; (ii) um novo papel do Estado, com um planejamento mais estratgico; (iii) preocupao com a estabilidade macroeconmica, incluindo no s estabilidade de preos como tambm equilbrio do balano de pagamentos e busca do pleno emprego; (iv) uma nova poltica macroeconmica, que permita inverter a equao perversa juros elevados e cmbio apreciado; (v) no aceitar a estratgia de crescimento com poupana externa, visando alternativamente nanciar o desenvolvimento com recursos prprios de cada nao. O conceito de novo-desenvolvimentismo, contudo, havia sido desenvolvido anteriormente em Bresser-Pereira (2003, cap. 20).
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Entre eles, pode-se destacar Paul Davidson e Joseph Stiglitz. Ver, entre outros trabalhos, Davidson (1994) e Stiglitz (1999).

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plementaridade entre Estado e mercado e a viso cepalina neo-estruturalista que, tomando como ponto de partida que a industrializao latino-americana no foi suciente para resolver os problemas de desigualdades sociais na regio, defende a adoo de uma estratgia de transformao produtiva com eqidade social que permita compatibilizar um crescimento econmico sustentvel com uma melhor distribuio de renda4. Na nossa concepo, a alternativa novo-desenvolvimentista no objetiva pavimentar a estrada que poderia levar o Brasil a ter uma economia centralizada, com um Estado forte e um mercado fraco. Esta alternativa tambm no objetivaria construir o caminho para a direo oposta, em que unicamente o mercado comandaria a economia, com um Estado fraco. Uma viso novo-desenvolvimentista rejeitaria essas duas possibilidades extremas. Contudo, entre esses dois extremos existem ainda muitas opes. Avaliamos que a melhor delas aquela em que seriam constitudos um Estado forte que estimula o orescimento de um mercado forte. Nossas teses que sero analisadas no que segue so as seguintes: (i) no haver mercado forte sem um Estado forte; (ii) no haver crescimento sustentado a taxas elevadas sem o fortalecimento dessas duas instituies (Estado e mercado) e sem a implementao de polticas macroeconmicas adequadas; (iii) mercado e Estado fortes somente sero construdos por uma estratgia nacional de desenvolvimento; e (iv) no possvel atingir o objetivo da reduo da desigualdade social sem crescimento a taxas elevadas e continuadas. Deve-se ressalvar, contudo, que este artigo objetiva to-somente discutir o que entendemos por novo-desenvolvimentismo e traar linhas gerais de conduta do Estado e polticas econmicas compatveis com esta viso, no tendo a pretenso de discutir uma estratgia de desenvolvimento stricto sensu.

ESTADO E MERCADOS FORTES No mbito da teoria econmica, a discusso inicial sobre o papel do Estado foi, em certa medida, abordada de forma sistematizada e ampla por Adam Smith em sua clssica obra A Riqueza das Naes,5 de 1776. Nela, Smith tentou mostrar que a economia tem uma lgica prpria: os agentes econmicos, buscando satisfazer seus interesses individuais, espontaneamente, organizam a economia de forma eficiente. Tal abordagem ficou conhecida pela imagem metafrica da mo invisvel. Esta seria representada pelo conjunto de foras individuais operando na mais pura concorrncia para realizar as necessidades de vendas (oferta) e de compras (demanda) portanto, satisfazendo em sua plenitude os desejos

A propsito, ver a publicao Transformacion Productiva com Equidad, Santiago, da Cepal (Cepal, 1990). Ver, tambm, Bielschowsky (2000). Smith (1983).

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individuais. Os mais produtivos venderiam maiores quantidades a preos menores e, portanto, suas capacidades de comprar e acumular riquezas seriam tambm maiores, mas elas seriam apenas uma recompensa por suas habilidades individuais. Portanto, os mais produtivos tenderiam a enriquecer, enquanto os menos eficientes tenderiam a sofrer e a desaparecer, em uma espcie de seleo natural dos mais aptos feita pelo mercado. Na viso smithiana, o Estado seria um corpo estranho, com capacidade de interferir e atrapalhar a realizao de impulsos, necessidades e recompensas individuais naturais. O Estado, se utilizando de regras e/ou polticas governamentais, segundo a viso dos conservadores liberais dos dias de hoje, unicamente seria capaz de melhorar a vida de uns em detrimento da qualidade de vida de outros. Por exemplo, a concesso de subsdios seria necessariamente uma transferncia deformadora, um privilgio, que retira parte da remunerao considerada justa dos mais habilidosos para recompensar indivduos e/ou empresas no-merecedoras, porque seriam inbeis. Modernamente, a teoria monetarista neoliberal desenvolveu todo o seu arcabouo com base na abordagem da mo invisvel do mercado.6 Esta teoria concluiu que a interferncia pblica na economia gera, alm dos privilgios individuais j mencionados, os mais graves problemas macroeconmicos, como, por exemplo, a inflao e at mesmo crises cambiais. O governo considerado sempre irresponsvel e gastador portanto, gerador de inao.7 Por exemplo, uma poltica de governo que tenta formar reservas internacionais para defender a moeda do pas contra ataques especulativos amplia a liquidez da economia, gerando inflao. Se o governo enxuga a liquidez vendendo ttulos pblicos, ampliaria a relao dvida/PIB, estimulando a fuga de capitais, o que poderia fazer emergir uma crise cambial.8 Segundo a viso monetarista neoliberal, o cmbio e os uxos de capitais devem estar livres. Se movimentos bruscos de capitais ocorrem, provocando utuaes no desejveis na taxa de cmbio, porque foi implementada alguma poltica governamental (de gastos pblicos ou de reduo de juros) considerada indevida pelo mercado (leia-se nanceiro), que prontamente tenta vet-la. Assim, a discipli-

6 7

A concepo moderna do liberalismo est originariamente desenvolvida em Hayek (1984).

Alguns pressupostos desta concepo so: (i) dicotomia entre lado monetrio e real da economia (dicotomia clssica); (ii) neutralidade da moeda a longo prazo; (iii) ineccia de polticas econmicas ativistas; (iv) as autoridades monetrias tm intrinsecamente um vis inflacionrio (inflationary bias). Ver, a respeito, Snowdon et al (1994, cap. 1).
8 A frao mencionada seria objeto de observao atenta por parte dos credores porque indicaria a possibilidade do governo honrar seus compromissos. Se esta relao se torna ascendente com caractersticas explosivas, os credores venderiam os ttulos que estavam carregando e se dirigiriam para pases mais seguros. A dvida pblica computada na relao dvida/PIB a dvida lquida, de forma que a simples aquisio de reservas no faz aumentar esta relao; tal relao tenderia a aumentar no caso de emisso de ttulos porque necessrio que juros sejam pagos para que ttulos sejam demandados pelo setor privado. So os juros pagos que elevariam a relao dvida/PIB.

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na do mercado impe aos governos (ditos irresponsveis) a adoo de polticas econmicas consideradas slidas e corretas.9 Governos so julgados e condenados ou absolvidos pelas aes dos investidores financeiros internacionais (dito racionais). A receita convencional consiste em ter um Estado mnimo e fraco e amarrar as mos do governo para que a mo invisvel possa operar livremente. J a concepo de mercados regulados e da necessidade de complementaridade entre Estado e mercado foi desenvolvida, entre outros por Keynes e Polanyi, e mais recentemente por outros economistas, como Stiglitz. Para Polanyi (1980), em livro escrito originalmente em 1944, mercados modernos so instituies socialmente constitudas, isto , que devem ser organizados e regulados pelos Estados nacionais, tanto no mbito nacional quanto no mbito internacional. Stiglitz (1999) sustenta que o Estado deve agir como complemento dos mercados, ao contrrio da viso de Estado minimalista, no-intervencionista, defendida pelo Consenso de Washington.10 Para ele, o Estado deve adotar aes que faam os mercados funcionarem melhor, procurando corrigir as falhas no funcionamento destes. Destaca, alm de sua importncia na regulao apropriada, seu papel na proteo social, no sistema previdencirio e na promoo da educao pblica. A defesa mais elaborada do papel do Estado na economia talvez continue a ser aquela feita por Keynes.11 Ao criticar a viso liberal, segundo o qual o mercado auto-regulado capaz de fazer uma alocao tima dos recursos disponveis e o darwinismo econmico implcito nesta viso (o mercado seleciona os mais fortes, de acordo com sua metfora das girafas12), Keynes defendia que a soma

Esta viso est desenvolvida, por exemplo, em Dornbusch (1998) e Fischer (1998).

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O Consenso de Washington foi concebido originalmente por John Williamson (1990), economista do Banco Mundial, que sugeriu um conjunto de proposies que rapidamente se tornou no denominador comum das proposies e aconselhamento poltico das instituies baseadas em Washington (Banco Mundial e FMI) para os pases latino-americanos, e mesmo para outros pases em desenvolvimento. Tais proposies objetivam estimular o crescimento econmico atravs de um conjunto de polticas e reformas de natureza liberalizante, que visavam a disciplina macroeconmica (entendida como estabilidade de preos), abertura comercial e polticas microeconmicas de mercado. A recomendao de abertura da conta de capital, que no constava das proposies originais de Williamson, foi acrescentada ao receiturio pelas instituies multilaterais. Assim, o chamado Consenso de Washington foi a base das reformas liberalizantes que, em maior ou menor grau, foram aplicadas em vrios pases da Amrica Latina, incluindo Argentina, Brasil e Mxico, ao longo da dcada de 1990. Ver, em particular, Keynes (1984, 1986).

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Keynes (1984, p. 116) considerava um erro (... ) supor um estado de coisas no qual a distribuio ideal dos recursos produtivos pode ser conseguida atravs de indivduos que agem de maneira independente, pelo mtodo de ensaio e erro, de tal maneira que os indivduos que se movimentam na direo correta destruiro, pela competio, aqueles que se movimentam na direo errada. Isto implica no haver perdo ou proteo para os que empatam o seu capital ou o seu trabalho na direo errada. Este um mtodo para elevar ao topo os negociantes melhor sucedidos, mediante uma luta cruel pela sobrevivncia, que seleciona os mais eficientes pela falncia dos menos eficientes. No se leva em conta o custo da luta, mas apenas o resultado nal, que supem serem permanentes. Como o objetivo colher as folhas dos galhos mais altos, a maneira mais provvel de alcan-lo deixar que as girafas de pescoos mais longos faam morrer mingua as de pescoos mais curtos.

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dos interesses particulares nem sempre coincide com o interesse coletivo, ou seja, o auto-interesse nem sempre atua a favor do interesse pblico, pois o mercado, alm de poder ser falho na alocao dos recursos e na promoo do pleno emprego, exclui os mais fracos (empresas e trabalhadores). A interveno do Estado seria necessria em funo da incapacidade de auto-regulao do sistema. Para Keynes deveria haver uma complementaridade entre o Estado e o mercado: quase todas as atividades econmicas do capitalismo exigem o estmulo ao ganho individual, cabendo ao auto-interesse a determinao do que ser produzido e em que proporo se associaro os fatores de produo para realizar tal tarefa. Contudo, em determinadas condies o livre jogo das foras do mercado precisa ser refreada ou mesmo guiado. Portanto, a principal ao do economista e do policy-maker fazer a distino entre a Agenda do Governo e a no-agenda: a mais importante Agenda do Estado no diz respeito s atividades que os indivduos particularmente j realizam, mas s funes que esto fora do mbito individual, quelas decises que ningum adota se o Estado no o faz. Para o governo, o mais importante no fazer coisas que os indivduos j esto fazendo (...), mas fazer aquelas coisas que atualmente deixam de ser feitas (Keynes, 1984, p. 123). Keynes avaliava que o Estado seria capaz de arbitrar e estimular a concorrncia e, alm disso, de inuir de forma decisiva sobre as variveis econmicas mais relevantes, como o desemprego, a inao e a distribuio de renda e da riqueza.

A ALTERNATIVA NOVO-DESENVOLVIMENTISTA A alternativa novo-desenvolvimentista aos males do capitalismo a constituio de um Estado capaz de regular a economia que deve ser constituda por um mercado forte e um sistema financeiro funcional isto , que seja voltado para o financiamento da atividade produtiva e no para a atividade especulativa.13 Para tanto, necessrio no s buscar formas inteligentes de ao estatal, complementares ao privada, como tambm proporcionar condies para que o Estado possa desempenhar de forma mais eficaz sua ao para o que pode ser necessrio uma reforma da gesto pblica. Trata-se de adotar uma forma de gesto que aproxime as prticas dos gerentes pblicos s dos privados, tornando-os ao mesmo tempo mais autnomos e responsveis perante a sociedade.14

Segundo Keynes (1986), a atividade especulativa tem um impacto ambguo sobre os mercados financeiros, porque, embora a liquidez dos mercados financeiros freqentemente facilite, s vezes impede o curso de um novo investimento. Keynes e ps-keynesianos sustentam que h fortes conexes entre os setores financeiro e real da economia. Uma das conexes o impacto da atividade especulativa sobre a atividade produtiva, especialmente sobre o investimento. bem conhecida a passagem da Teoria Geral em que Keynes (1986, p. 159) diz que a posio sria quando o empreendimento se torna uma bolha sobre um redemoinho da especulao. Quando o desenvolvimento de um pas se torna um subproduto das atividades de um cassino, o trabalho normalmente mal feito.
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Ver, a respeito, Bresser-Pereira (2004b).

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Tal reforma requer no somente uma maior prossionalizao da gesto pblica como tambm um certo grau de descentralizao do Estado, com a transferncia de determinadas funes especficas do Estado a agncias (semi)autnomas e a transferncia de servios sociais e cientficos a organizaes de servio pblicas, semi ou no-estatais. Note-se, contudo, que isto no significa que as decises mais importantes relativas s polticas pblicas a serem implementadas devam ser igualmente descentralizadas, pois cabe s esferas governamentais, eleitas democraticamente, a denio destas.15 Na viso novo-desenvolvimentista, a concorrncia necessria porque estimula a inovao por parte dos empresrios que tentam maximizar o lucro, o que torna o capitalismo dinmico e revolucionrio, e estabelece remuneraes e riquezas diferenciadas aos indivduos de acordo com suas habilidades. Mas devem existir regras reguladoras para que no se tenha como resultado da concorrncia o bvio: perdem os grandes porque numa briga sempre se incorre em custos e desaparecem os menores simplesmente porque so menores. Como disse Keynes, se levarmos a srio o bem-estar das girafas, no devemos menosprezar o sofrimento daquelas de pescoos mais curtos, que morrem de fome, ou as folhas doces que caem no cho e so pisadas na luta, ou a superalimentao das de pescoos compridos...16 Um Estado forte pode regular a concorrncia o resultado deve ser a constituio de um mercado forte onde predomina a busca pela reduo de custos e de preos, pela melhoria da qualidade dos servios e produtos e onde, conseqentemente, haver um reduzido desemprego, j que os menores e/ou menos ecientes tambm poderiam trabalhar, produzir, enfim, fazer parte do mercado. O resultado da concorrncia desregulada a eliminao dos pequenos e mdios (o que injusto, causa desemprego e falncias empresariais), o aumento de preos e a reduo da qualidade dos produtos e servios graas conquista de uma situao pura de oligoplio ou, mesmo, monoplio. Na concepo novo-desenvolvimentista, o Estado deve ser forte para permitir ao governo a implementao de polticas macroeconmicas defensivas ou expansionistas. Polticas de carter defensivo so, por exemplo, aquelas que reduzem a sensibilidade do pas a crises cambiais; e, polticas expansionistas referem-se quelas medidas de promoo do pleno emprego, sobretudo em contextos recessivos. Polticas industrial e de comrcio exterior usadas de forma inteligente e

Neste sentido, diz Keynes (1984, p. 121, itlicos acrescentados), sugiro, portanto, que o progresso reside no desenvolvimento e reconhecimento de entidades semi-autonmas dentro do Estado entidades cujo critrio de ao em seus prprios campos seja unicamente o bem pblico, tal como elas o compreendem; e de cujas deliberaes estejam excludos os motivos de vantagens particulares, embora ainda possa ser preciso deixar-lhes algum lugar at que se amplie o mbito de altrusmo dos homens, para o proveito isolado de grupos, classes ou congregaes especcas , entidades que, no curso habitual da vida social, so basicamente autnomas dentro das limitaes que lhes so prescritas, sendo porm sujeitas, em ltima instncia, soberania da democracia expressa atravs do Parlamento.
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Keynes (1984, p. 118).

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criativa devem e podem ser utilizadas para estimular a competitividade da indstria e melhorar a insero do pas no comrcio internacional. O Estado deve, ademais, possuir um sistema tributrio progressivo, para reduzir as desigualdades de renda e de riqueza que so exageradas. As desigualdades menores devem permanecer. Anal, os indivduos e as empresas tm capacidades diferenciadas. Uma economia de mercado desregulada com um Estado fraco e com um governo paralisado no capaz de ampliar a propriedade do capital, de garantir condies para um ambiente de uma concorrncia sadia, de reduzir o desemprego ou de eliminar as desigualdades exageradas de renda e riqueza. Esta uma lio da histria, visvel. S a f cega faz com que muitos acreditem no contrrio. E chegam a acreditar at mesmo naquilo que no podem ver: a existncia de uma mo invisvel do mercado.

VELHO E NOVO-DESENVOLVIMENTISMO A estratgia desenvolvimentista dos anos 1950 na Amrica Latina foi fortemente influenciada pelo chamado pensamento cepalino, desenvolvido a partir dos trabalhos de Raul Prebisch e Celso Furtado, que desenvolveu uma proposio poltica para pases subdesenvolvidos, ou seja, a de industrializar, como meio de superar a pobreza ou de reduzir a diferena entre eles e os pases ricos, e de atingir independncia poltica e econmica atravs de um crescimento econmico auto-sustentado.17 A Cepal, ao efetuar uma crtica doutrina dominante do livre comrcio, a partir da anlise da deteriorao dos termos de troca e do desenvolvimento desigual na propagao do progresso tcnico,18 defendia que a industrializao era o nico meio que os pases latino-americanos dispunham para captar os frutos do progresso tcnico e elevar progressivamente a qualidade de vida da populao. O aprofundamento da industrializao, contudo, requeria a adoo de medidas pblicas, em particular o planejamento estatal e o protecionismo, visando a substituio de importaes. A estratgia desenvolvimentista, que implementou a industrializao pesada no Brasil, a partir dos anos 1950, foi fortemente inuenciada pelas contribuies cepalinas. Num certo sentido, o Brasil foi o caso mais bem sucedido de industrializao baseada na estratgia nacional-desenvolvimentista, ao lograr xito no seu processo de industrializao pesada. O Estado, como planejador, sustentador fi-

17 18

Cf. Bielschowsky (1988, p. 11).

O desenvolvimento desigual do progresso tcnico decorria da existncia de estruturas produtivas distintas entre o centro, com estruturas diferenciadas e homogneas, e a periferia, com estruturas especializadas e duais, em que atravs do comrcio internacional o centro no apenas conservava os incrementos de produtividade, como se apropriava de parte do progresso tcnico da periferia. Textos originais de autores da Cepal (R.Prebisch, Anbal Pinto, C. Furtado, F. H. Cardoso, M. C. Tavares entre outros) foram re-publicados em Bielschowsky (2000).

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nanceiro dos grandes blocos de investimento e produtor direto de insumos bsicos e infra-estrutura, e as empresas transnacionais, concentrando-se nos segmentos mais dinmicos da indstria de transformao, foram os protagonistas deste processo. A empresa privada nacional teve um papel complementar, se constituindo na realidade na scia menor do chamado trip econmico.19 A ausncia de uma burguesia nacional forte um dos aspectos crticos no estabelecimento de uma estratgia nacional de desenvolvimento no Brasil.20 Alm da falta de uma poltica estatal mais efetiva e de longo prazo que favorecesse a empresa privada nacional no processo de desenvolvimento industrial, o protecionismo tarifrio generalizado e sem tempo determinado para acabar no estimulou o processo de aprendizagem das empresas nacionais. Isto ocorreu porque no foi acompanhado de um processo concomitante de gerao de exportaes e de desenvolvimento tecnolgico. Em outras palavras, o processo de substituio de importaes no Brasil no requereu a absoro e o desenvolvimento tecnolgico, contribuindo para incutir no empresariado industrial brasileiro uma mentalidade protecionista, que [encarava] o protecionismo com um fim e no como um meio para que, num determinado horizonte de tempo, se [implantasse] uma indstria eficiente e competitiva, voltada tanto para o mercado interno quanto para o mercado internacional (Suzigan, 1988, p. 10, itlicos no original). A estratgia novo-desenvolvimentista, embora tenha suas origens no velho desenvolvimentismo, ainda que com um olhar crtico em alguns aspectos desta estratgia, busca adequar a estratgia desenvolvimentista aos novos tempos e realidade brasileira atual. No faz mais sentido, no atual estgio de desenvolvimento produtivo brasileiro, a existncia de um Estado-empresrio e de um protecionismo do mercado interno nos moldes do passado. O novo-desenvolvimentismo, como j assinalado, no prope a reduo do Estado, mas a sua reconstruo, tornando-o mais forte, e mais capaz no plano poltico, regulatrio e administrativo, alm de financeiramente slido. Prope, ademais, uma estratgia nacional de desenvolvimento que promova polticas voltadas ao progresso tcnico e a introduo de novas tcnicas de produo, o desenvolvimento de mecanismos nacionais de financiamento do investimento, polticas econmicas redutoras de incertezas inerentes ao mundo nanceiramente globalizado e o desenvolvimento de instituies especficas adequadas ao desenvolvimento (como o desenvolvimento do capital humano atravs da educao pblica).

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Ver, a respeito, Serra (1984, Parte I).

Diferentemente do caso brasileiro, a estratgia nacional de desenvolvimento da Coria do Sul buscou justamente estimular a criao de um empresariado nacional forte e competitivo.

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NOVO-DESENVOLVIMENTISMO E O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO O desenvolvimento de um pas um processo idiossincrtico, de certa forma no-reprodutvel. No h um nico modelo a ser seguido, e sim inmeras possibilidades e combinaes. Estudo recente feito por Hausmann, Pritchett e Rodrik (2004), ao analisar perodos de rpida acelerao no crescimento econmico (i.e, crescimento sustentado por pelo menos oito anos) desde os anos 1950, concluram que tais aceleraes tendem a ser correlacionadas a investimento e comrcio, e tambm com depreciaes na taxa de cmbio real. A principal concluso do estudo, contudo, que as aceleraes de crescimento em boa medida no so prognosticveis: na maioria dos casos elas no so relacionadas a determinantes padres, e tampouco esto relacionadas a reformas econmicas de cunho liberalizantes.21 De fato, um dos fatores chaves do chamado catching-up um pas saber extrair vantagens das oportunidades criadas pelo momento histrico em que se vive. Um dos exemplos mais recentes o caso da Coria do Sul, que soube tirar proveito da situao geopoltica do ps-guerra e de sua proximidade com o Japo.22 Pases asiticos que se industrializaram principalmente a partir do ps2 Guerra Mundial utilizaram-se inicialmente de uma estratgia de substituio de importaes, mas implantaram ao mesmo tempo (e crescentemente) uma estratgia baseada na exportao de bens manufaturados, adotando para tanto um protecionismo seletivo, uma poltica de cmbio ativo e de subsdios, alm de fortes investimentos na formao de capital humano, no contexto de uma estratgia nacional fortemente intervencionista. Em particular, o desenvolvimento de um pas depende da gerao de capacidade prpria de inovao e de financiamento. Sem dvida, o Brasil realizou com sucesso seu processo de industrializao pesada, a partir do Plano de Metas, procurando imitar o padro de industrializao da 2 Revoluo Industrial, o que foi possvel nos anos 1950 e 1960 em funo do processo de internacionalizao do capital produtivo, via expanso das empresas transnacionais dos EUA e da Europa. A industrializao, contudo, foi realizada sem um esforo de criao de capacidade prpria de inovao e financiamento. Educao bsica nunca foi prioridade no Brasil, pelo menos at recentemente; tampouco se criou um sistema nacional de inovao capaz de propiciar sinergias e interface entre universidades, centros de pesquisa e o setor produtivo; o protecionismo, como j assinalado, foi indiscriminado e sem prazo para terminar; e o nanciamento, particularmente o financiamento de longo prazo, foi o calcanhar de Aquiles do processo de industrializao brasileiro, utilizando-se para tanto a via do nanciamento ina-

21 Hausmann, Pritchett e Rodrik (2004) usam, como variveis explicativas da acelerao do crescimento, variveis relacionadas a choques externos, mudanas polticas e reforma econmica, e observam que: os determinantes dos episdios de crescimento (...) so pobremente explicados por nossas variveis explicativas (p. 21) , para ento concluir que aceleraes de crescimento so causadas predominantemente por mudanas idiossincrticas e freqentemente de pequena escala (p. 22). 22

Ver, entre outros, Evans (1987). Revista de Economia Poltica 27 (4), 2007

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cionrio, do endividamento externo, ou mesmo do auto-financiamento das empresas. O Brasil pde ainda assim crescer a uma taxa mdia de 7,0% ao ano at o nal dos anos 1970, aproveitando-se de conjunturas externas favorveis, como se fosse uma procisso de milagres, para usar uma conhecida expresso do socilogo Srgio Buarque de Holanda. Contudo, desde os anos 1980, os constrangimentos macroeconmicos impedem que a economia brasileira possa crescer de forma sustentada, seja em funo da acelerao inacionria (at 1994), seja em funo da vulnerabilidade a choques cambiais. Tampouco tem-se conseguido mais adotar uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo para o pas. Este requer uma boa combinao de polticas especficas (poltica educacional, poltica industrial, poltica cientfico-tecnolgica, etc.) e polticas macroeconmicas consistentes. Por exemplo, o sucesso de uma poltica industrial depende, em parte, de uma boa articulao com as polticas macroeconmicas. Uma poltica econmica persistentemente contracionista com juros reais elevados e poltica fiscal de conteno de gastos pode inviabilizar uma poltica industrial pelo simples fato de que no cria um ambiente propcio que estimule os empresrios a investir. A poltica econmica, na perspectiva novo-desenvolvimentista aqui proposta, relaciona-se adoo de um conjunto de medidas que visa a aumentar o nvel de demanda agregada, de modo a criar um ambiente estvel que estimule os empresrios a realizar novos investimentos uma vez que os nveis de emprego e utilizao da capacidade produtiva dependem, em boa medida, dos determinantes da demanda agregada, principalmente da deciso de investimento dos empresrios. Em outras palavras, a poltica econmica deve procurar afetar o investimento privado global, criando um ambiente seguro que estimule escolhas mais arriscadas mas que rendam lucros e geram empregos no lugar da simples acumulao de ativos lquidos isto , a boa poltica aquela que induz os agentes a investirem em ativos de capital, dando origem a investimento novo (Carvalho, 1999). Contudo, o objetivo da poltica econmica deve ser amplo; ela deve estar voltada para a estabilidade macroeconmica, um conceito mais amplo do que o de mera estabilidade de preos, ou seja, deve procurar tambm reduzir as incertezas relativas demanda futura que so inerentes aos negcios na economia. Estabilidade de preos e aumento do produto e emprego devem ser compatveis dentro dessa viso e, para tanto, o governo deve fazer uso de um instrumental de poltica econmica com objetivos mltiplos e no somente utilizar a poltica monetria voltada exclusivamente para o controle da inao. A perspectiva novo-desenvolvimentista sustenta que para se atingir os objetivos mltiplos de poltica como crescimento econmico e estabilidade de preos necessria uma maior coordenao de polticas (scal, monetria e cambial): devem-se avaliar os impactos conjuntos da adoo das polticas sobre os objetivos como um todo. Assim, a coordenao de polticas fundamental para se atingir a estabilidade macroeconmica. Igualmente importante manter uma taxa de cmbio competitiva (ou seja, desvalorizada), como mostra a experincia de vrios pases que tiveram cresciRevista de Economia Poltica 27 (4), 2007 517

mento acelerado no ps-guerra, de modo a garantir condies de sustentabilidade do balano de pagamentos atravs da gerao de supervits crescentes em conta corrente (com conseqente aumento nas reservas internacionais) e arrefecer a contratao de emprstimos externos (reduzindo, assim, a vulnerabilidade externa do pas). Como ser visto adiante, deve-se buscar tambm adotar medidas que diminuam a volatilidade da taxa de cmbio.

ESTADO FORTE, MERCADO FORTE E A REDUO DA VULNERABILIDADE EXTERNA A economia brasileira assim como diversas outras economias de pequeno e mdio portes tem enfrentado nos ltimos anos diversas crises. O mercado nanceiro, nacional e internacional , e no o mercado produtor e consumidor de bens e servios tem sido o responsvel pela constituio desses contextos de adversidade. A rotina tem sido a seguinte: primeiro, impulsionados por motivos de ordem econmico-nanceira ou at mesmo de ordem poltica, nancistas brasileiros e estrangeiros decidem retirar do pas os recursos que administram; segundo, durante a fuga dos captais, a taxa de cmbio se eleva bruscamente; terceiro, o Banco Central do Brasil reage vendendo reservas e/ou ttulos indexados variao do dlar e taxa Selic e, simultaneamente, aumenta a taxa de juros bsica da economia no que, sob essas circunstncias, resulta em uma enorme transferncia de recursos da sociedade para o setor financeiro. Por ltimo, como as medidas adotadas nunca so capazes de conter a fuga de capitais e a instabilidade cambial, o pas recorre ao FMI, tomando emprstimos, j que suas reservas se esvaram e, ademais, aceita com tranqilidade as condicionalidades impostas pelo Fundo. Entre estas se destacam a gerao de mega-supervits primrios scais, a manuteno de taxas elevadas de juros para conter a inao e reformas de cunho estrutural. assim que a economia brasileira tem operado nos ltimos anos. Uma nova crise sempre est rondando a economia brasileira em funo da existncia de uma conta de capital totalmente aberta ao movimento dos fluxos de capitais. Os motivos que podem fazer eclodir uma nova crise so os mais variados: a elevao da taxa de juros nos Estados Unidos, os efeitos de um possvel ajuste da economia americana em funo do seu enorme dcit em conta corrente, a possibilidade de reduo da velocidade de crescimento da China23 ou a

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A diminuio do ritmo de crescimento da economia chinesa pode implicar a reduo do preo das commodities j que grande importadora mundial neste segmento. O Brasil tem obtido bons resultados comerciais com o exterior porque tem conseguido exportar quantidades considerveis de commodities que esto com seus preos em patamares elevados. Logo, uma reduo do ritmo de crescimento da China pode implicar uma maior diculdade para o Brasil obter receitas de exportao, isto , receitas em dlares, o que reduziria os seus saldos comerciais com o exterior.

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elevao do preo internacional do petrleo. No passado recente, foram as crises do Mxico, da Rssia, dos pases asiticos, da Argentina, os atentados de 11 de setembro de 2001, as fraudes Enron/Anthur-Andersen, as desconanas relativas ao candidato lder das pesquisas em 2002 etc., que motivaram as fugas de capitais, as crises cambiais, as perdas de reservas, a elevaes da taxa de juros e a manuteno de uma taxa de crescimento medocre. Sempre que a economia inicia um movimento de go, as crises cambiais acabam por provocar um movimento de stop. Como o Brasil passou por diversas crises nos ltimos anos, a economia esteve muito mais para stop do que para go, alternando pequenos ciclos de crescimento com desacelerao econmica. por isso que um projeto novo-desenvolvimentista deve buscar formas de blindar a conta de capital do balano de pagamentos, isto , frmulas devem ser buscadas com o objetivo de reduzir os efeitos desses choques internos e/ou externos sobre a taxa de cmbio. Afinal, vrios estudos tm mostrado os efeitos nefastos que a excessiva volatilidade da taxa de cmbio, em pases em desenvolvimento, tem sobre decises de investimento, inflao, dvida pblica, etc.24 Neste sentido, deve-se buscar adotar medidas que reduzam a volatilidade excessiva da taxa de cmbio e, ao mesmo tempo, mantenham uma taxa de cmbio atraente para fomentar as exportaes.25 H experincias relevantes na histria da economia mundial contempornea que podem ser consideradas lies porque podem indicar algumas linhas gerais de uma estratgia de blindagem para a economia brasileira so linhas alternativas quelas sugeridas pelos economistas monetaristas neoliberais, pelos analistas ligados aos sistemas financeiros nacional e internacional e pelo Fundo Monetrio Internacional. Essa uma das diferenas fundamentais entre o velho e novo desenvolvimentismo. Enquanto o primeiro focava suas polticas defensivas na balana comercial, procurando tornar a economia menos dependente da exportao de produtos primrios, uma vez que a economia brasileira transitava de uma economia agro-exportadora para uma economia industrial; o segundo neste particular est basicamente preocupado em estabelecer critrios de controle da conta de capitais para que o pas possa ter trajetrias de crescimentos no abortadas e possa constituir polticas autnomas rumo ao pleno emprego e equidade social.26 O protecionismo moderno deve ser o da conta de capitais as transaes comerciais devem ser liberalizadas, embora esta abertura deva ser feita de uma for-

24 25

Ver, entre, outros, Gurin e Lahrche-Rvil (2003) e IMF (2003).

Como a experincia recente de alguns pases asiticos, como China, Coria do Sul e Malsia, que mostra que a expanso das exportaes lquidas tem como importante corolrio a formao de reservas cambiais que serve tanto como um colcho de reservas contra especulao cambial quanto para interveno da autoridade econmica na determinao da taxa de cmbio, quando necessrio. Ver, neste particular, Paula e Oreiro (2003) e Carvalho e Sics (2004).

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ma inteligente, cautelosa e negociada para que reciprocidades que interessem s exportaes brasileiras sejam conquistadas.27

ESTRATGIA NACIONAL, NACIONALISMO E DESENVOLVIMENTISMO Uma das caractersticas do processo de industrializao latino-americano incluindo o Brasil a assimetria entre um elevado componente de imitao (fase prvia de aprendizagem) e um componente marginal de inovao econmico-social. Ademais, nenhum pas da regio logrou simultaneamente crescimento e eqidade social. Economias bem-sucedidas em termos de crescimento e eqidade compartilham uma caracterstica bsica, que a incorporao do progresso tcnico e elevao da produtividade. Neste contexto, em funo das insuficincias no mbito da eqidade e da baixa incorporao do progresso tcnico em setores-chaves da indstria, o crescimento econmico e a competitividade apresentaram um comportamento claramente espasmdico na Amrica Latina.28 A competitividade do setor industrial contribui positivamente para o crescimento econmico, j que o comrcio internacional de manufaturas o que mais se expande no comrcio mundial, e, ao mesmo tempo, o crescimento contribui para estimular a introduo de progresso tcnico e, conseqentemente, aprimorar a competitividade. Embora a capacidade dos pases de se inserir de forma mais efetiva nos mercados internacionais dependa, em parte, de sua capacidade de acompanhar as tendncias tecnolgicas internacionais, para muitos pases que no esto na fronteira tecnolgica, os retornos associados com a facilidade de transferncia da tecnologia podem ser maiores do que os retornos de desenvolverem de forma pioneira pesquisa e desenvolvimento. Por isso, polticas pblicas que facilitem a transferncia da tecnologia assim como a sua absoro pelo aparelho produtivo so cruciais para o desenvolvimento.29 Portanto, nos pases latino-americanos, como o Brasil, fundamental a realizao de uma transformao produtiva que resulte na elevao da produtividade da mo-de-obra que d sustentao a uma competitividade internacional autntica apoiada na incorporao de progresso tcnico e em prticas gerenciais inovadoras. Para tanto, uma poltica abrangente deve ser adotada, incluindo o fortalecimento da base empresarial do pas, a adoo de uma poltica industrial voltada para a melhoria da competitividade das exportaes de maior valor agregado, o desenvolvimento de uma infra-estrutura voltada para a competitividade sistmica (incluindo o desenvolvimento de um sistema nacional de inovao), me-

27 Cabe ser ressaltado que, neste ltimo aspecto, o Ministrio das Relaes Exteriores do atual Governo tem dado alguns exemplos de que possvel assumir uma postura em defesa dos interesses nacionais sem criar turbulncias desnecessrias. 28 29

Cf Fanjnzylber (1989). Ver, a respeito, Stiglitz (1999).

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lhorias do nvel de qualificao da mo-de-obra, etc. A aprendizagem tecnolgica e o fortalecimento da competitividade internacional requerem instituies pblicas dotadas de capacidade de articulao dos diversos agentes produtivos, laborais, educativos, de pesquisa e de nanciamento. Como j assinalado, o Estado necessrio para impulsionar uma transformao produtiva dessa natureza diferente daquele que fomentou a industrializao precedente. Deve-se assinalar que nenhum pas se desenvolveu ou se mantm desenvolvido tal como os Estados Unidos, a Frana ou a Alemanha ou entra em rota de desenvolvimento tais como alguns pases asiticos sem um projeto claro que expressasse o sentimento de nao. O sentimento nacionalista refora um projeto de desenvolvimento, particularmente no mundo atual em que as finanas e os negcios esto, em grande parte do mundo, integrados. Nacionalismo significa to somente um conjunto de atitudes de governos e cidados com o objetivo de defender o capital e o trabalho do seu pas no mundo em que empresas competem por novos mercados e em que capitais financeiros buscam, alm de suas fronteiras, aumentar a sua rentabilidade exigindo menores riscos ou seja, um projeto de desenvolvimento que atenda os interesses nacionais, e que permita uma insero soberana do pas na economia internacional. A histria mundial mostra tambm que no h capitalismo forte sem um empresariado nacional forte. Em outras palavras, sem a consolidao de um ncleo endgeno de desenvolvimento constitudo de um empresariado nacional forte e competitivo o desenvolvimento torna-se frgil, pois no se criam grupos empresariais capazes de participar em igualdade de condies do pesado jogo de competio internacional de comrcio e investimentos. Os monetaristas neoliberais usam o termo nacionalismo em tom desabonador associando-o, no plano poltico, ao autoritarismo e, no plano econmico, a um protecionismo primitivo que objetivaria um isolamento que aceitaria com tranqilidade o atraso e a falta de competitividade. Pregam a integrao comercial cega, a liberalizao nanceira plena e at mesmo o m da autonomia de governos para decidir onde realizar seus gastos. A idia que eles tm vendido ao mundo no desenvolvido que: quando um pas se integra globalizao sem restries, ele passa a se beneficiar tanto da intensificao dos fluxos comerciais quanto do aumento de poupana externa para dar suporte ao crescimento. A estratgia de crescimento com endividamento externo para os pases em desenvolvimento tem se revelado, no entanto, uma tragdia, pois ciclos de crescimento so seguidos por ciclos de forte desacelerao, resultado dos impactos das mudanas nas condies do mercado nanceiro internacional.30 Este pensamento monetarista neoliberal globalizante e, portanto, anti-nacionalista, basicamente formulado por intelectuais e economistas americanos, o que no deixa de ser surpreendente considerando que os EUA foram o bero da

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Para uma avaliao crtica da estratgia de crescimento com endividamento externo, ver BresserPereira e Nakano (2004).

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ideologia de proteo a indstria infante e um dos pases mais protecionistas do mundo at a 2 Guerra Mundial.31 Contudo, foi l nos Estados Unidos que na disputa eleitoral entre John Kerry e Gorge W.Bush, cada dia, um dos candidatos tentava demonstrar ao eleitorado quem era o mais capaz de defender o capital e o trabalho americanos. Disputavam abertamente quem era o mais nacionalista. E isso inegvel, americanos pregam a integrao globalizante para os no desenvolvidos, mas so provavelmente um dos governos e um dos povos mais nacionalistas do planeta. So to nacionalistas que ousam (e so capazes de) convencer as elites intelectuais e governantes dos pases no desenvolvidos de que devem abrir mo de projetos nacionais, prprios, e que devem se integrar ao projeto americano de bem-estar mundial. A ideologia da globalizao sustenta que a interdependncia das naes se aprofundou em tal grau que os Estados nacionais se tornaram impotentes e mesmo irrelevantes. O projeto globalizante um projeto de desintegrao nacional e de enfraquecimento intelectual, econmico e cultural de todos os segmentos de uma sociedade. Os mercados de sociedades globalizadas so, portanto, tragados com facilidade pelos mercados internacionais. Uma alternativa novo-desenvolvimentista visa colocar os mercados nacionais na condio de serem ligados aos mercados internacionais, de tal forma que esta ligao possa trazer sempre muito mais ganhos do que perdas, em termos de gerao de conhecimentos, novos empregos, crescimento e bem-estar social. Trata-se de implementar uma estratgia que permita ao pas uma insero soberana no processo de globalizao em curso no mundo. Em que pese a maior interdependncia entre as naes, Estados so estratgicos como instrumento de ao coletiva que as naes dispem para serem competitivas internacionalmente.

NO POSSVEL ATINGIR O OBJETIVO DA REDUO DA DESIGUALDADE SOCIAL SEM CRESCIMENTO A TAXAS ELEVADAS E CONTINUADAS Um dos debates acalorados dentro da Cincia Econmica diz respeito aos mecanismos para assegurar uma melhor distribuio da renda e da riqueza. Este debate coloca sempre em oposio aqueles economistas que entendem que a qualicao da mo-de-obra, reformas na legislao trabalhista e/ou polticas sociais so os instrumentos mais eficientes para se alcanar um melhor perfil distributivo; e, de outro lado, um outro grupo de economistas que entende ser o crescimento econmico, a taxas elevadas e permanentes, o que vai assegurar uma melhora no perl distributivo. Ambos os lados trazem contribuies importantes ao debate.

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Cf. Chang (2004, cap. 2).

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A perspectiva aqui defendida um meio termo entre as duas posies acima, pois entende-se que somente o crescimento econmico a taxas elevadas e continuadas pode minorar o problema da desigualdade na economia brasileira.32 Mas esta apenas uma condio necessria porque gera empregos e arrecadao tributria que pode ser utilizada na implementao de programas sociais universalizastes. condio necessria mas no suciente porque polticas sociais e educacionais entendidas como instrumentos para a incluso econmica formal de segmentos da populao deseducados que possuem baixa produtividade no trabalho e que recebem, em conseqncia, baixos salrios so elementos tambm centrais no enfrentamento da questo das exageradas desigualdades presentes no pas. Todavia, qualificao sem crescimento produzir, por exemplo, uma gama de trabalhadores bem-educados subempregados ou desempregados. Polticas sociais como polticas de renda mnima implementadas em um contexto de crescimento baixo podem se revelar limitadssimas, ou seja, incapazes de garantir uma maior igualdade porque transformam os seus benecirios em dependentes de migalhas em um contexto em que oportunidades de melhora efetiva de renda inexistem porque oportunidades de trabalho esto restritas. Tais polticas implementadas em economias estagnadas so solues emergenciais necessrias, mas esto longe de ser solues permanentes. H talvez um risco mais grave, podem se transformar em meras polticas assistencialistas, com todos os riscos polticos inerentes a estes processos. Por fim, programas de qualificao e capacitao de mo de obra so fundamentais no atual estgio de desenvolvimento tecnolgico, mas no se deve ignorar os problemas do lado da demanda por trabalho, que depende, por sua vez, crucialmente da demanda efetiva da economia:33 polticas ativas de emprego s podem cumprir plenamente as funes para os quais foram concebidas quando existe demanda pelas atividades que promovem.

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32 Salm (2005, p. 200), ao analisar o crescimento do produto e de renda no Brasil entre 1960 e 1980, conclui: no fosse o crescimento proporcionado pelos investimentos que introduziram os estgios mais avanados da indstria na poca, o desemprego e a informalidade j teriam eclodido bem antes da crise da dvida. Quando examinamos os nmeros brasileiros do perodo, impressiona o dinamismo da gerao de empregos pelos novos setores. 33

De fato as propostas de cunho liberal, voltadas exclusivamente para os problemas do lado da oferta, parte da premissa que as oportunidades de trabalho sempre existem, mas que no so aproveitadas por carncias no mbito dos fatores de produo, como falta de qualificao da mo-de-obra e de acesso ao crdito.

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