Transiciones a la Democracia Author(s): Juan J. Linz and T. Gonzlez de la f Reviewed work(s): Source: Reis, No. 51 (Jul. - Sep.

, 1990), pp. 7-33 Published by: Centro de Investigaciones Sociologicas Stable URL: http://www.jstor.org/stable/40183478 . Accessed: 07/09/2012 19:34
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A LA DEMOCRACIA TRANSICIONES

JuanJ. Linz*
Universidadde Yale

RESUMEN.ste artculotratade los cambiosde rgimenque llevan a la democracia poltica, ocupndose exclusivamentedel establecimientoy la consolidacin de los regmenes democrticosque surgen de la transicindesde regmenesautoritarios.El centro de atencin son los regmenes no democrticosy no tradicionalesy las caractersticas polticas e institucionalesrelacionadascon su desaparicin,la probabilidadde las transicionesa la democraciay la consolidacinde regmenes competitivos. El cuerpo del ensayo tiene los totalitarismofrente a autoritarismo,los regmenessultansticos,estasiguientes apartados: reformao de los regmenesautoritarios,diez vas haciala democracia, bilidade inestabilidad democratizacin militares de redemocratizacin falso un y dilema, rgimen, y tipos ruptura: y consolidacindemocrtica.En los aos noventa en muchos pases la apuestams segura Este cuadrooptimista no obstante se sobre el rgimenpoltico es que ser una democracia. recientesestn cerca de haberse ve oscurecidopor el hecho de que muy pocas democracias consolidado.

Las recientes transiciones a la democracia que han triunfado en Europa, Iberoamrica y Asia han llevado a los estudiosos a centrar su inters en las transiciones de los regmenes polticos, los ingredientes del xito en las transiciones y las perspectivas de democratizacin de pases que an no son democrticos. La esperanza y el deseo de promover la democratizacin han
* de JuanJ. Linz es Sterling Profesor de Ciencia Social y Poltica de la Universidad in developing Yale. Es coeditor con LarryDiamond y Seymour Martin Lipset t.Democracy Countries (Boulder, Col.: Lynne Rienner Publishers, 1988 y 1989).

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motivado a algunos a usar con propsitos de ingeniera poltica el conocimiento adquirido, a fin de hacer avanzar la democracia. Hasta hace poco, lo que se saba sobre los cambios de rgimen se basaba principalmente en las investigaciones de los historiadores sobre las transformaciones que condujeron al nacimiento de las democracias modernas, as como sobre las crisis y quiebras de las democracias en Europa en el perodo entre las dos guerras1. Ahora hay cada vez ms investigacin acadmica sobre las crisis de regmenes no democrticos y las transiciones a la democracia o a las inciertas democracias, por usar el ttulo del importante trabajo de Guillermo O'Donell y Philippe C. Schmitter2. DEFINICIN DEL TEMA Aunque hay muchos tipos de cambio de rgimen, este artculo tratar slo de aquellos que llevan a la democracia poltica. Incluso con este tema especfico hay una gran variedad de categoras a explorar. Hay tantos tipos de regmenes democrticos como gobiernos democrticos hay en sociedades con diversos niveles de desarrollo econmico y social, por no hablar de los diferentes grados en que los ideales de democracia poltica se convierten en realidad. Sin embargo, hay considerable acuerdo, o puede haberlo, sobre las caractersticas que definen un sistema poltico democrtico3. Por otra parte, este ensayo se ocupar exclusivamente del establecimiento y la consolidacin de los regmenes democrticos que surgen de la transicin desde regmenes autoritarios.Esto excluye del anlisis la lenta aparicin de las instituciones polticas democrticas en Europa occidental y algunos de los
1 Juan J. Linz y Alfred Stepan (eds.), The Breakdownof DemocraticRegimes,vols. 1, 2 y 3 (Baltimorc: John Hopkins, 1978). Los tres volmenes incluyen referencias a la literatura relevante. El vol. I est traducido con el ttulo La quiebrade las democracias (Madrid: Alianza Editorial, 19...). 2 La referencia clsica es: Guillermo O'Donell, Philippe Schmitter y Laurence Whitehead (eds.), Transitions /rom Authoritarian Rule, Prospectfor Democracy (Baltimore: John and DemocraTransitionsto Democracy Hopkins, 1986). Vanse, tambin, Scott MAINWARING, tic Consolidaron:Theoretical and Comparative Issues, Kellog Institute for International Studies, Working Paper 130 (Notre Dame, Ind.: University of Notre Dame, 1989); Guiseppe Di Palma y Laurence Whitehead (eds.), The Central American Impasse (Londres: Croom Helm, 1986); James Malloy y Mitchel Scligson (eds.), Authoritariansand Democrats:RegimeTransition in Latin America (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1987); John H. Herz (ed.), FromDictatorshipto Democracy,Coping with the Legacies of Authoritarianismand Totalitarianism (Wesport, Conn.: Greenwood, 1982) (vanse los captulos sobre Alemania, Italia, Austria, An Francia, Japn, Espaa, Portugal y Grecia); Giuseppe Di PALMA,To Craft Democracies. Essay on Democratic Transitions (Berkeley: University of California Press, 1990). 3 No es posible entrar en el debate sobre las definiciones de democracia ni referirse a las contribuciones de Kelson, Schumpeter, Lipset, Dahl, ni al trabajo clsico de Sartori y sus crticos. Mi propio enfoque puede encontrarse en LlNZ, La quiebra de las deomocracias, op. cit.; en mi contribucin a HandbookofPolitical Science(vase infrd) y en mi introduccin a La Sociologadel partito poltico, de Robert MlCHELS(Bolonia: II Mulino, 1960).

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fragmentos de sociedades europeas allende los mares, comenzando en el siglo XVIII,que constituyen el pequeo grupo de democracias continuas y estables que no han experimentado quiebra alguna en sus instituciones polticas desde que se instauraron. Puede aprenderse mucho del largo y complejo proceso de desarrollo de las instituciones democrticas, desde los estados absolutos a las monarquas constitucionales, y del proceso ms o menos continuo de creciente democratizacin. Sera un error, sin embargo, pensar que cualquier sociedad podra seguir hoy el camino que llev a la democracia en el Reino Unido, Suecia, los Estados Unidos o Suiza. Las sociedades contemporneas deben concentrar ese largo proceso histrico en unos pocos aos crticos, y el contexto social, econmico, cultural, ideolgico e internacional es demasiado diferente para extrapolar aquella experiencia a las sociedades contemporneas. Tampoco este estudio se ocupa de las pocas sociedades que todava, o hasta recientemente, estaban sujetas al dominio tradicional de reyes, sultanes o jeques, lo que en trminos weberianos seran sistemas feudales o patrimoniales. Por mor de la claridad, es tambin prudente descartar los casos de transferencia de instituciones democrticas a las antiguas colonias y los intentos de consolidarlas, especialmente en el caso de los estados africanos. El centro de atencin de este artculo son los regmenes no democrticos y no tradicionales y las caractersticas polticas e institucionales relacionadas con su desaparicin, la probabilidad de las transiciones a la democracia y la consolidacin de regmenes competitivos. Es importante distinguir desde el principio entre aquellas sociedades que ya han disfrutado durante un perodo significativo de un gobierno democrtico que fue desplazado por uno no democrtico, tal como Alemania, Austria, Italia, Espaa, Checoslovaquia y algunos pases de Amrica Latina, y aquellas sociedades en las cuales los regmenes no democrticos sucedieron a gobiernos coloniales o tradicionales sin haber sido precedidos por una democracia. El primer caso implica un proceso de redemocratizacin, del cual la restauracin del rgimen democrtico previo sera un caso particular4. En el segundo caso, cuando la democracia se crea por primera vez, no habr experiencia del funcionamiento de instituciones democrticas ni una memoria colectiva de las dificultades anteriores de esas instituciones que condujeron a su crisis y quiebra. En gran medida, este anlisis se centra en el primer caso, la redemocratizacin, porque las transiciones con xito desde gobiernos autoritarios a la democracia en el ltimo medio siglo, dejando de lado a las antiguas colonias, han sido casos de redemocratizacin.
4 Robert A. KANN, The Problem Restoration:A Study of ComparativePolitical Hisory of (Berkeley/Los Angeles: University of California, 1968). Kann presenta interesantes ideas sobre el problema.

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Es esencial hacer hincapi en que la crisis y quiebra de los regmenes no democrticos es un proceso que debe mantenerse analticamente separado del de las transiciones a la democracia poltica. El colapso de un rgimen autoritario puede o no puede crear las condiciones para el triunfo de la democracia poltica. No es infrecuente que la crisis de un gobierno o rgimen autoritario lleve a su sustitucin por otro rgimen similar, y muchos pases han experimentado sucesivos golpes de estado, a veces de orientacin ideolgica diferente y, en otros casos, el colapso de este tipo de rgimen ha llevado a alternativas autoritarias revolucionarias. La inestabilidad del rgimen no democrtico, por tanto, no conlleva necesariamente el establecimiento de la democracia, a menos que intervengan otros factores.

TOTALITARISMO FRENTE A AUTORITARISMO Los cientficos sociales han formulado distinciones importantes entre regmenes totalitarios y autoritarios, a las que se podra aadir la de los regmenes sultansticos5. Las limitaciones de espacio no permiten siquiera intentar definir los tipos ideales que parecen relevantes a los procesos de cambio de rgimen, la probabilidad de crisis y quiebras, la forma que toma la transicin y el resultado de estos procesos. Si se usa una definicin estricta del totalitarismo, se aplicara a los gobiernos de Hitler, de Stalin y de otros regmenes comunistas, pero no a todos ellos, y probablemente ni siquiera a la Italia de Mussolini. Tales regmenes no fueron derrocados internamente y no condujeron directamente a una transicin a la democracia. Como muestra, sin embargo, la historia de la Unin Sovitica, estos regmenes han evolucionado a lo largo del tiempo hacia un tipo de gobierno que podra llamarse autoritarismo postotalitario. No hay acuerdo sobre cundo y cmo tuvieron lugar estos procesos en la Unin Sovitica y en diferentes pases comunistas, pero parecen un antecedente importante de los procesos de transicin actuales. En algunos estados comunistas, como Polonia, el pluralismo social precomunista se impuso pronto y el rgimen autoritario comunista otorg bastante pronto un papel poltico independiente a la Iglesia y facilit la aparicin de Solidaridad. Hasta el advenimiento de los importantes cambios que tuvieron lugar en la Unin Sovitica con Mikhail Gorbachev, la dbil legitimidad del poder comunista en la Europa oriental se reflej en crisis ideolgicas, en tentativas de liberalizacin, incluyendo la Primavera de Praga, en reformas econmicas en Hungra, pero no en el proceso de crisis y transicin del rgimen
5 Para una tipologa de los sistemas polticos no democrticos y mi propia conceptualizacin, vase Juan LlNZ, Totalitarian and Authoritarian Regimes, en Nelson Posby y Fred Greenstein (eds.), HandbookofPolitical Science,vol. III (Reading, Mass.: Adison Wesley Pres, 1975), pp. 175-482.

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que finalmente conducira a la democracia. El incremento del costo de la represin sin la ayuda sovitica y el sentimiento creciente por parte de la oposicin y el ciudadano medio de que el cambio era posible, forzaron a los gobernantes a iniciar o a aceptar el cambio poltico. En el caso de Hungra, ste ha tomado una forma no muy distinta de la reforma pactada-ruptura pactada en Espaa, mientras que en Alemania Oriental y en Checoslovaquia las presiones de la oposicin y la protesta popular han llevado a alguna forma de poder compartido, incluso antes de las elecciones libres. Slo en Rumania, donde los rasgos totalitarios del rgimen se combinaban con las caractersticas sultansticas del gobierno de Nicolae Ceau^escu (que algunos comparan con el gobierno de los Somoza en Nicaragua), fue imposible cualquier reforma o transicin negociada. Esto condujo a una explosin revolucionaria popular y, a la postre, a la muerte de Ceau^escu. Todo estudio comparativo de estas transiciones no debera olvidar, sin embargo, el legado del totalitarismo, especialmente importante en los dos pases comunistas de religin griego-ortodoxa, Bulgaria y Rumania, ni sus ineficaces economas socialistas.

REGMENES SULTANISTICOS Entre los regmenes no democrticos, algunos estn basados en el poder personal con una lealtad al gobernante que no se deriva de la tradicin, la ideologa, la misin personal o las cualidades carismticas, sino de una mezcla de miedo y de recompensas a los colaboradores6. El gobernante ejerce el poder sin restricciones, a su propia discrecin y, sobre todo, sin verse limitado por normas o compromisos con alguna ideologa o sistema de valores. Las normas y pautas de una administracin burocrtica son constantemente subvertidas por las decisiones personales y arbitrarias del gobernante, que no se siente obligado a justificarlas en trminos ideolgicos. El personal de tales gobernantes no est constituido por una organizacin con pautas de ascenso formalizadas, reclutado con criterios ms o menos universales, sino en su mayora por individuos elegidos directamente por el gobernante. A menudo son gentes que por s mismas no gozan de prestigio o de estima en la sociedad y cuyo poder se deriva exclusivamente del gobernante. Entre ellos a menudo hay miembros de la familia del gobernante, amigos, compinches, socios de negocios e individuos directamente implicados en el uso de la violencia para sostener el rgimen. En caso extremo, el uso del poder personalista y particularista para los fines esencialmente privados del gobernante y sus colaboradores convierte
6 El trmino sultanstico est tomado del uso por Max Weber en Guenther ROTH y Claus WlTTICH,Economyand Society, vol. I (Nueva York: Bedminster, 1968), pp. 231-256.

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al pas en una inmensa finca. El apoyo no se basa en una coincidencia de intereses entre los grupos sociales privados preexistentes y el gobernante, sino en intereses creados, en recompensas ofrecidas a la lealtad y en el miedo a la venganza. Aunque estos gobernantes no exigen generalmente a la poblacin un apoyo activo, todo el mundo se siente amenazado por su ejercicio arbitrario del poder, impera un miedo difuso y los opositores, o presuntos opositores, son castigados arbitraria y duramente, crendose una atmsfera de terror. El modo de caer de estos gobernantes, la motivacin y la identidad de sus oponentes y las consecuencias a largo plazo de su sustitucin probablemente diferirn de las de los regmenes burocrticos autoritarios ms establecidos, impersonales y predecibles. En estos regmenes, el gobernante no puede confiar en una amplia base de apoyo procedente de organizaciones tales como un partido nico, un ejrcito profesional disciplinado, intereses organizados o una comunidad religiosa, porque este tipo de gobierno ha destruido y corrompido estas instituciones sociales. El vaco creado por el gobierno sultanstico hace difcil una oposicin organizada basada en estructuras sociales preexistentes y asegura la continuacin de estos sistemas de rgimen hasta que una rebelin popular o una conspiracin elimina fsicamente al gobernante y a sus seguidores. El gobierno sultanstico deja un vaco en la sociedad que hace extremadamente difcil el establecimiento y la consolidacin de democracias. Su derrocamiento es ms probable que lleve a otro rgimen no democrtico, a veces de caractersticas similares al derrocado, o a un rgimen revolucionario que intenta crear ex novo fuerzas sociales organizadas, asumiendo el poder sin permitir el desarrollo de fuerzas sociales y polticas competidoras y la relativamente libre competencia de la poltica democrtica. La quiebra y los acontecimientos que la siguieron en los casos de Fulgencio Batista en Cuba, Anastasio Somoza en Nicaragua, Jean-Claude Duvalier en Hait, Mohamed Reza Pahlavi en Irn y Nicolae Ceau^escu en Rumania, son ejemplos7. ESTABILIDAD E INESTABILIDAD DE LOS REGMENES AUTORITARIOS Al tratar de entender los orgenes de la crisis y derrumbamiento final de los regmenes autoritarios, es til explorar en qu medida esos orgenes son nicos o son comunes al colapso de otros tipos de regmenes, incluidas las democracias. Algunos sern comunes a tipos de regmenes bastante diferentes, mientras que otros sern especficos del gobierno autoritario o de tipos particulares de rgimen autoritario. La legitimidad y efectividad ina7 Farideh Farhi, State Disintegration and Urban-based Rcvolutionary Crisis: A Comparative Analysis of Irn and Nicaragua, ComparativePolitical Studies, 21, pp. 231-256.

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dccuadas son factores de crisis y de quiebra de muchos tipos diferentes de sistemas polticos8. La eficacia relativa de los regmenes autoritarios es especialmente importante. Definida como la incapacidad para satisfacer las expectativas de la sociedad, para resolver problemas urgentes, tanto internos como externos, es una fuente bsica de crisis. Los regmenes autoritarios tienen en su haber una eficacia parcial que a veces no es despreciable. Sin embargo, no pueden traducir esa eficacia en legitimidad poltica de la forma en que pueden hacerlo las democracias. Un reto particularmente difcil al que se enfrentan los regmenes autoritarios es la renovacin del liderazgo y, en particular, la sucesin. Este es un problema grave en regmenes muy personalizados, en los cuales los fundadores se consideran a s mismos indispensables, no estn dispuestos a abandonar el poder mientras sigan vivos y sienten temor a nombrar a cualquier heredero en potencia. Sin embargo, esta inestabilidad no debera exagerarse, ya que algunos regmenes autoritarios han encontrado mecanismos institucionales para evitar la personalizacin del poder, como es evidente en regmenes militares recientes, incluyendo los de Uruguay, Per y Brasil. Sera un error pensar que todos los regmenes autoritarios son vulnerables a las crisis sucesorias. La importancia de lo que Max Weber consider la legitimidad en la estabilidad de los regmenes ha sido objeto de considerable discusin9. Es imposible ignorar el papel que juega la creencia popular y de las lites en el derecho de los que estn en el poder para gobernar en virtud de algn principio indefinido, y la creencia concomitante de aquellos que ejercen el poder en su derecho a hacerlo. Como mnimo, esas creencias implican que una forma concreta de organizacin poltica es la mejor posible en una sociedad y un tiempo dados. En muchos regmenes autoritarios esta idea es generada por la conviccin, que mantienen sectores significativos de la sociedad, de que un rgimen democrtico no satisfacera este requerimiento mnimo. La historia demuestra, sin embargo, que esta conviccin es probable que se erosione a medida que el tiempo pasa. No hay duda de que la frmula democrtica de legitimacin de la autoridad se considera hoy como la ms deseable y valiosa en la mayora de los pases. La alternativa democrtica parece ms legtima que un poder que no tiene que rendir cuentas a la sociedad.
8 Sobre legitimidad, eficacia y efectividad en las crisis y fracasos de regmenes, vase LlNZ, La quiebrade las democracias,op. cit. Vanse, tambin, Legitimacy of Democracy and the Socioeconomic System, en Mattei Dogan (ed.), ComparingPluralist Democracies(Boulder, Col.: Westview, 1988), pp. 65-113; y II rapporto tra legitimazione ed efficacia di governo, Mondo Operaio,3, 1989, pp. 111-116. Para un argumento contrario al uso del conSome Problems in the Study of the Trancepto de legitimidad, vase Adam PRZEWORSKJ, sition to Democracy, en O'Donell, Schmitter y Whitehead (eds.), Transitions from Authoritarianism, vol. III, pp. 47-84. 9 Vase LlNZ, La quiebra de las democracias,op. cit.

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La ausencia o la gran debilidad de los principios de legitimacin de los regmenes autoritarios contemporneos tiene muchas fuentes. Hoy no hay ningn pas capitalista occidental con una organizacin poltica autoritaria y una ideologa que cuente como ejemplo legtimo a seguir para otros regmenes autoritarios. La derrota del fascismo como movimiento ideolgico de alcance mundial en la Segunda Guerra Mundial y el abandono por la Iglesia catlica de la interpretacin conservadora del corporatismo, ha dejado a los regmenes autoritarios de todo el mundo sin un sistema ideolgico articulado de legitimacin atractivo para aquellos sectores de la poblacin cuya poltica no est basada en intereses, sino en concepciones ideolgicas sobre el mejor orden poltico. Mientras que en los aos treinta un cierto nmero de intelectuales y figuras literarias respetables e incluso destacadas se sintieron atradas pasajeramente por el fascismo, ninguno de los regmenes autoritarios contemporneos ha logrado semejante atractivo10. Quiz la nica excepcin ha sido el experimento yugoslavo de autogestin como alternativa a la democracia poltica. Enfrentados a una crisis y con alternativas democrticas viables en el horizonte, los regmenes autoritarios se han visto seriamente limitados por su falta de legitimidad, y por consiguiente capacidad, para activar compromisos en apoyo del rgimen. Para entender la estabilidad o inestabilidad de los regmenes autoritarios es necesario prestar atencin a las circunstancias de su nacimiento, a los cambios econmicos y sociales que han tenido lugar bajo ellos, a los cambios en el clima poltico e ideolgico acaecidos entre el momento de su instauracin y etapas posteriores y a los cambios en la composicin del liderazgo en el curso de su existencia, en vez de percibirlos como sociedades y regmenes inmutables. En este contexto, la duracin del rgimen se convierte en un factor importante y, quiz en contraste con las democracias, en un factor explicativo de su dispensabilidad y vulnerabilidad. Este tipo de rgimen encuentra mucho ms difcil incorporar y asimilar los cambios sucedidos en sus entornos sociales, polticos e ideolgicos que las democracias, donde la capacidad de actuacin de los partidos gobernantes o su sustitucin por. partidos alternativos facilita la respuesta a tales cambios. Los gobernantes autoritarios estn a menudo obligados a poner en marcha una cierta liberalizacin con la esperanza de reducir la oposicin o incluso cooptarla. Sin embargo, es improbable que tal liberalizacin satisfaga las expectativas. El proceso de liberalizacin, a su vez, reduce los incentivos para la participacin en las instituciones del rgimen y aumenta el espacio para poner a prueba los lmites de libertad y de poder, produciendo a menudo un retroceso en el proceso en trminos de represin que decepciona las expectativas y aumenta las frustraciones. De este modo, la liberalizacin puede contribuir al crecimiento de la oposicin, en vez de impedirla o neutralizarla. Por otra parte, la vuelta a la opresin se hace sin el limi10 Alistair Hamilton, The Appeal of Fascism (Nueva York: Avon, 1971).

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tado apoyo popular que una vez pudo haber tenido y, sin legitimidad, cada vez es ms costosa. El testimonio de las recientes dcadas sugiere que el aumento de liberalizacin de ningn modo asegura la transicin a la democracia poltica. Bajo ciertas circunstancias, puede contribuir a este proceso. Tambin puede llevar a una crisis que traiga consigo el aumento de represin y, quiz en ltimo trmino, a un derrocamiento violento que har la democratizacin an ms difcil. La liberalizacin no supone un proceso esencial para la transila abdicacin a la democracia: una transferencia de poder (Machtbergabe), cin del poder o la toma del poder (Machtergreifung) por algn grupo disa un las a abrir proceso poltico democrtico, o listo para puertas puesto a el entregar poder aquellos que lo haran11. DIEZ VAS HACIA LA DEMOCRACIA Alfred Stepan ha enumerado diez vas alternativas desde regmenes no democrticos a la democracia poltica12. Como todas las tipologas de la ciencia social, su lista es meramente una simplificacin analtica de una realidad ms compleja que a menudo engloba una mezcla de vas, algunas ensayadas simultneamente y otras ensayadas secuencialmente. Los primeros tres caminos son de relevancia limitada en el presente contexto histrico, pero fueron decisivos para la redemocratizacin de unas democracias que hoy se consideran entre las ms estables, incluyendo las de la Repblica Federal de Alemania y Japn. El primero de los tipos, restauracin interna despus de una ocupacin extranjera, es el menos problemtico, porque las democracias restauradas no haban experimentado crisis internas y en un caso, Dinamarca, haba continuado operando aun bajo la ocupacin nazi. La legitimidad sin interrupcin de un gobierno en el exilio se mantuvo indiscutida internamente, excepto por minoras marginales y por la autoridad militar extranjera ocupante. La segunda va es la reformulacin democrtica interna despus de la liberacin externa. Bajo circunstancias bastante diferentes y, por tanto, con resultados bastante diferentes, ste fue el camino seguido en Francia y Grecia. En algunos aspectos, la Italia de despus de 1943 encaja en este tipo. La tercera va, ms interesante, es la caracterizada como instalacin externamente dirigida. El caso ms puro es el de Alemania, donde la derro11 Rainer M. LEPSIUS, Machtbernahme und Machtbergabe: Zur Stratcgic des Regimewechsels, en Hans Albert et al (eds.), Sozialtheorieund Soziales Praxis: Homage to Eduard Baumgarten,Mannheimer, Sozialwissenschaftliche Studien, vol. 3 (Meisenheim: Antn Hain, 1971), pp. 158-173. 12 Alfred STEPAN, Paths toward Redemocratization: Theoretical and Comparatrve Considerations, en O'Donell, Schmitter y Whitehead (eds.), Transitions/rom Authoritarian Rule, part. III, pp. 64-84.

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ta total del estado alemn dio a los aliados el control total del desarrollo poltico. As, los aliados occidentales crearon una democracia poltica eficaz y la Unin Sovitica cre un falso sistema multipartidista paralelo al occidental pero en el cual estaba asegurada la hegemona indiscutible del Partido Comunista. Es til notar que un proceso de democratizacin externamente controlado no fue incompatible con la creacin de instituciones democrticas estables, no contribuy a su deslegitimacin y pudo haber influido en el desarrollo social y poltico de modo "que contribuy a la futura estabilidad de la Repblica Federal de Alemania. Estas tres primeras vas en la lista de alternativas de Stepan forman un grupo en virtud de su conexin con la guerra internacional y la intervencin externa. Un segundo grupo se deriva de la experiencia de aquellos estados donde los autoritarios inician y controlan el proceso de democratizacin. El tercer grupo se refiere a aquellos donde las fuerzas de la oposicin juegan el papel principal. Stepan describe tres tipos de transicin en los que los poderes autoritarios dan el paso hacia la democracia. Distingue entre transformacin dirigida desde dentro del rgimen autoritario, transicin iniciada por los militares como gobierno y retirada del poder de los militares como institucin. Los ejemplos que estudia son los de las recientes transiciones a la democracia en el sur de Europa y en Iberoamrica. Ciertamente, estas tres vas son las ms relevantes hoy para la transicin a la democracia en un gran nmero de regmenes autoritarios. Los cuatro tipos de transicin restantes estn determinados por los diferentes papeles de la oposicin. En dos de estos tipos, las fuerzas de la oposicin juegan el papel principal, bien cuando la sociedad como un todo elimina al rgimen autoritario o bien mediante un pacto entre partidos polticos de la oposicin con o sin elementos consociacionales13.En los
13 El elemento consociacional es el tipo de control de conflictos descrito por Lijphart y por muchos otros que han contribuido a la teora de la democracia consociacional. Para la discusin de los casos de Colombia y Venezuela, vase Kenneth McRae (ed.), Consociational in SegmentedSocieties (Toronto: McClelland and Steward, Democracy,Political Accommodation 1974). Vanse Alexander WlLDE, Conversations among Gentlemen: Oligarchic Democracy in Colombia, en Linz y Stepan (eds.), The BreakdownofDemocraticRegimes,vol. II, pp. 28-81; Daniel J. Levine, Venezuela since 1958: The Consolidation of Democratic Politics, ibid., The Politics of Coalition Rule in Colombia (Cambridge: pp. 82-109; Jonathan Hartlyn, Cambridge University Press, 1988). Tanto en Colombia como en Venezuela, los pactos entre partidos y lderes ayudaron a erosionar las bases del rgimen autoritario, privndolo de su argumento principal de que en su ausencia se producira un conflicto sangriento. El hecho de que partidos y lderes, instituciones e intereses, cuyos encarnizados conflictos haban contribuido al derrocamiento de la democracia, pudiesen llegar a acuerdos en la oposicin al autoritarismo y en un proceso de redemocratizacin y consolidacin de las democracias fue decisivo para el desalojo de los gobernantes autoritarios. Los mecanismos consociacionales han sido centrales para el proceso de consolidacin de la democracia austraca, y en Espaa durante el perodo de consenso despus de las primeras elecciones de 1977 hasta 1979 y el proceso de elaboracin de la Constitucin tiene mucho en comn con prcticas consociacionales, como han sealado Carlos Huneeus y Richard Gunther.

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dos tipos restantes estn implicadas la revuelta violenta o la guerra revolucionaria. Stepan hace hincapi correctamente en que las vas emprendidas son resultado de la constelacin de fuerzas sociales y polticas de las diferentes sociedades, la naturaleza del rgimen autoritario y, en cierta medida, del contexto internacional en el que tiene lugar la transicin. Seala que seguir una u otra va conduce a diferentes tipos de democracia, de procesos de cambio socioeconmico y de probabilidades de estabilidad de los regmenes resultantes. Robert Fishman, en su ensayo sobre las transiciones en el sur de Europa, ha refinado el anlisis de Stepan al distinguir las transiciones dirigidas por el rgimen con la pasividad y aun la hostilidad de instituciones del estado, como las fuerzas armadas, de aquellas dirigidas por las estructuras del estado, tales como fuerzas armadas contrarias al rgimen, y, finalmente, de aquellas donde el estado se desintegra y un sector de las fuerzas armadas derroca al rgimen. Un ejemplo del primer caso sera Espaa, donde una parte de la clase poltica del rgimen de Franco tom la iniciativa de la transicin. El segundo caso sera el de Grecia, donde las fuerzas armadas que apoyaban el retorno de Konstantinos Karamanlis contra los coroneles acabaron con su gobierno. El tercero sera el movimiento de los capitanes que derroc a Marcelo Caetano en Portugal, trayendo consigo una reestructuracin profunda del estado y cambios revolucionarios. Nuestro anlisis se va a centrar en los tres tipos de transicin iniciadas desde los regmenes autoritarios, concretamente en el de las transiciones dirigidas por el rgimen. Como Stepan la describe, esta va subraya el papel del liderazgo autoritario en la iniciacin del proceso. Para poder triunfar requiere tambin la cooperacin de la oposicin democrtica, como se demostr en la transicin de Espaa. Una de las cuestiones ms interesantes sobre el proceso de transicin es decidir quin gobernar en el nterin entre la decisin de liquidar el rgimen autoritario y el momento en que pueda formarse un gobierno basado en unas elecciones democrticas libres. Esta cuestin est lejos de ser acadmica e implica opciones bsicas de importancia considerable para el mismo proceso de transicin, la naturaleza del sistema democrtico emergente y su estabilidad futura14. Hay dos alternativas. La oposicin democrtica argumentar que el rgimen autoritario carece de legitimidad para continuar gobernando y pedir la instalacin de un gobierno provisional completamente democrtico. El contraargumento es que los partidos recin autodefinidos tambin carecen de legitimidad democrtica hasta que el electorado haya decidido su apoyo. La cuestin que se debate no es la de la legitimidad democrtica;
14 Robert M. FlSHMAN,Rethinking State and Regime: Southern Europe's Transition to Democracy, WorldPolitics, 42, 3, 1990, pp. 422-440.

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ms bien es la de quin controlar muchos recursos polticos en el perodo de transicin y si la oposicin democrtica tendr oportunidad de emprender transformaciones importantes en la sociedad antes de las elecciones. Ninguna opcin garantiza en todos los casos una transicin con xito a la democracia, y el conflicto manifiesto sobre esta cuestin bien podra entorpecer el proceso de transicin. Depende tanto del nivel de confianza en la honradez de los que participan en la institucionalizacin de la democracia como del equilibrio relativo de poder entre los adversarios. La continuidad del poder en los sucesores legales del rgimen autoritario es probable que neutralice los temores de los defensores del status quo y, en particular, de la institucin militar: Tal continuidad tambin puede contribuir a moderar las demandas y actividades de los que desean un cambio social radical y, de ese modo, reducir los temores en el perodo crucial de transicin. Esta solucin, sin embargo, es posible slo cuando el aparato del estado del rgimen anterior no se ha desintegrado, cuando no se hace directamente responsables de los peores rasgos del antiguo rgimen a los que van a asumir el poder y, por tanto, cuando stos tienen capacidad para negociar con la oposicin algunas reglas fundamentales para la transicin y dar alguna prueba de su buena fe. La alternativa de la transferencia de poder a la oposicin antes de las elecciones resulta de la situacin opuesta: la desintegracin del aparato del estado, especialmente la divisin dentro de las fuerzas armadas, la creacin de un vaco de poder que permita la movilizacin rpida de las masas que lleven a cabo con xito acciones espontneas, y la debilidad o ausencia de un liderazgo que surja del viejo rgimen tan presto a mantener el poder como a hacer posible una eleccin libre. Si bien un gobierno de demcratas comprometidos, el poder de un gobierno provisional est ms cerca de la dictadura en el sentido clsico del trmino que de un gobierno de gestin que prepara elecciones. De hecho, algunos elementos de tal gobierno provisional podran estar tentados a ampliar su poder ms all de unos ciertos lmites y a establecer condiciones para la participacin en el proceso electoral de los partidos polticos y directivas para el desarrollo futuro de la constitucin. Uno de los grandes desafos del perodo entre el gobierno autoritario y el primer gobierno basado en elecciones libres es el establecimiento de las reglas bsicas del futuro proceso poltico, tanto de las caractersticas de las instituciones representativas que se van a establecer como la ley electoral. REFORMA O RUPTURA: UN FALSO DILEMA Las dos palabras que se convirtieron en parte del lenguaje poltico durante la transicin a la democracia en Espaa han sido y son presentadas como dos vas alternativas a la democracia. Ambas tienen sus apologistas y 18

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sus crticos y mucho del debate poltico gira en torno a ellas en pases donde ha fracasado la estabilizacin de un rgimen autoritario o tal rgimen se aproxima a un estado de crisis. Las transiciones desde el autoritarismo a la democracia tienden a iniciarse cuando los lderes del rgimen autoritario empiezan a considerar la posibilidad de una reforma que conduzca a alguna forma de democracia poltica. La oposicin al rgimen autoritario favorece en principio una ruptura, un corte con las disposiciones institucionales existentes, un cambio no controlado por los que, en una u otra medida, tenan algo que ver con el rgimen previo e incluso sin su participacin. Llevados por la indignacin moral, les gustara ver a aquellos que han tenido parte en el poder privados, si no formalmente de derechos polticos y acceso a los cargos pblicos, s de toda oportunidad de participar en el proceso. Estas posiciones, en principio, son irreconciliables y, a menos que los partidarios de la ruptura logren el apoyo de un sector importante de las fuerzas armadas o sean capaces de movilizar al pueblo para el derrocamiento violento del rgimen, parece improbable que los que estn en el poder accedan libremente a abdicar y a dejarles espacio. La estrategia de una ruptura clara es viable slo en una situacin revolucionaria o potencialmente revolucionaria. Una transformacin guiada por los que estn en el poder y sin participacin de la oposicin sera posible bajo ciertas circunstancias, como en el caso de la transicin a la democracia en Turqua en 1947. Tambin hay casos de ruptura exitosa, como lo demuestra el ejemplo de Portugal en 1974. Sin embargo, esto no debera oscurecer el hecho de que en la mayora de los regmenes autoritarios ninguna de ambas estrategias est realmente disponible ni para los que estn en el poder ni para los que estn en la oposicin. Paradjicamente, la transicin a veces es posible por la formulacin simultnea de ambas posiciones como posturas, con propsitos de negociacin ms bien que como posiciones finales. De hecho, si ambas posiciones tienen recursos de poder comparables aunque de naturaleza diferente, o si ambas son relativamente dbiles debido a la apata de grandes sectores de la poblacin, la transicin slo ser posible mediante un complejo proceso que implica a la vez reforma y ruptura15. No hay espacio para describir los mltiples movimientos de los diversos jugadores en el complejo juego poltico implicado en las transiciones, las dudas de los lderes de la oposicin acerca de si aceptar las ofertas de los reformadores, las consiguientes tensiones entre los tenaces abogados de la ruptura y los que quieren poner a prueba la voluntad de los reformadores, el despliegue de fuerza por parte de los distintos actores con el fin de convencer a los negociadores de que encuentren soluciones a los mltiples y
Juan J. LlNZ, II Fattorc tempo nei mutamenti di regimi, Teora Poltica, 1, 1986, pp. 3-48. Vanse especialmente pp. 16-23. 15

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complejos problemas especficos, la elaboracin de acuerdos sobre la ley electoral, las condiciones para la campaa y el recuento de votos, etc.16. Cada una de estas decisiones puede crear una crisis que parecer amenazar a todo el proceso. En algunos casos, es el liderazgo de los reformadores del rgimen el que toma la iniciativa, en vez de esperar a que los acontecimientos y la dinmica de una situacin voltil ejerzan presin sobre ellos17. En otros, se dan los pasos necesarios demasiado tarde y de forma indecisa, frustrando as la posibilidad de acuerdo. Muchas de las propuestas de los reformadores se quedarn cortas respecto a la democratizacin real, y si el intento fracasa, todo el proceso podra retrasarse o incluso podra abortar a causa de la radicalizacin de la oposicin frustrada y de la airada respuesta de algunos aspirantes a reformadores. Este fue, en parte, el sino de Caetano en Portugal y era una posibilidad si Arias Navarro hubiera continuado como jefe de gobierno en Espaa. Es til notar que el compromiso con unas elecciones libres y limpias acelera el proceso de transicin y legitima temporalmente al gobierno existente de cara a la oposicin moderada, rebaja la movilizacin para el derrocamiento del gobierno y fuerza a los lderes de la oposicin a asumir posiciones responsables, as como a posponer las demandas de unos cambios en la poltica que ahora pueden esperar conseguir despus de las elecciones. Navegar con xito en estas peligrosas aguas requiere actores polticos con un grado considerable de racionalidad, con capacidad para no dejarse engaar por las jactancias y las amenazas de los otros. Requiere tambin que el gobierno mantenga el orden pblico y el monopolio de la violencia organizada y probablemente que aumenten los contactos y la confianza entre los lderes ms importantes y responsables. Sin duda, la situacin internacional puede contribuir positiva o negativamente a este complejo proceso, por un lado dando apoyo al mismo y desalentando las esperanzas revolucionarias, y por otro apoyando el mantenimiento del status quo{s.
16 Sobre la transicin espaola, vanse Jos Flix Tezanos, Ramn Cotarelo y Andrs de Blas (eds.), La transicin democrticaespaola (Madrid: Editorial Sistema, 1989) (adems de los ensayos, incluye una bibliografa detallada y una cronologa de la transicin); Jos Mara Maravall y Julin Santamara, Political Change and the Prospects for Democracy, en O'Donell, Schmitter y Whitehead (eds.), Transitions from AuthoritarianRule, parte I, pp. 71108; Paul PRESTON,The Triumphof Democracyin Spain (Londres: Methuen, 1984). 17 Juan J. LlNZ, Innovative Leadership in the Transtion to Democracy and a New Democracy: The Case of Spain, trabajo presentado en la Conferencia sobre liderazgo innovativo y poltica internacional, Instituto Leonard Davis para las Relaciones Internacionales, Hebrew University, Jerusaln, 8- 10 de junio de 1987. 18 Este desarrollo se afirma claramente en la Primera Tesis presentada al Congreso del Partido Comunista de Espaa (abril 1978): La ruptura poltica radical realizada de una sola vez, con la instauracin de un gobierno provisional, como preconizaban el Partido Comunista y la Junta Democrtica, no fue posible por varios factores, entre los que cabe destacar la orientacin reformista tomada por algunas fuerzas de la oposicin y las surgidas del mismo rgimen franquista, as como por la presin internacional, fundamentalmente europea y

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Caben pocas dudas respecto a que el modelo de negociacin y compromiso entre las fuerzas de la reforma y de la ruptura que acabamos de describir no triunfar igualmente en todas las sociedades, aun cuando lo apoyen lderes del ala reformista del gobierno y moderados de la oposicin. Aunque el proceso de democratizacin es fundamentalmente un proceso poltico, sera absurdo ignorar las condiciones limitadoras y restrictivas que impone la estructura socioeconmica de las diferentes sociedades. Lo que fue posible en Espaa y ms lentamente en Brasil, ser ciertamente infinitamente ms difcil en Bolivia o en Guatemala. Un aspecto que no puede discutirse aqu en detalle es el papel en este perodo de los intereses organizados, tales como los sindicatos, grupos financieros, asociaciones patronales y ligas campesinas. No hay que olvidar que el clima de libertad creciente estimular probablemente la aparicin de este tipo de organizaciones, las expresiones de reivindicaciones reprimidas, la correspondiente interrupcin del proceso productivo y del funcionamiento normal de los servicios pblicos, los miedos de las clases propietarias e incluso los actos de venganza personal. Una de las consecuencias puede ser el descenso de la produccin y un incremento de salarios y precios que provoque una espiral inflacionaria. El anlisis de las diferentes vas que van desde el autoritarismo a la democracia, muy en particular la transicin mediante transaccin (el modelo de reforma pactada-ruptura pactada), tiende a centrar la atencin en los acuerdos de la lite, el papel de los lderes del rgimen y de la oposicin, el bunker,los demcratas y los revolucionarios, e inevitablemente reduce el papel del pueblo. Nunca debera olvidarse que, en las transiciones, la mujer, el hombre medio, los estudiantes y los trabajadores se manifiestan en las calles, corriendo riesgos al organizar grupos ilegales, distribuyendo propaganda y, en unos pocos casos como Rumania y Nicaragua, asaltando las sedes del poder. Estas gentes y sus acciones juegan un papel importante y aun decisivo. Esto es cierto aun en aquellas transiciones iniciadas desde el rgimen o el estado, que sin la presin desde abajo.no tendran justificacin ni apoyo. Sin embargo, un pueblo sin lderes y desorganizado, que llene las calles exigiendo un cambio de rgimen, puede ser incapaz de negociar una transferencia del poder o la participacin en l, o los procesos para lograr ese fin, y puede ser empujado hacia posiciones intransigentes y, de este modo, sus esfuerzos acabarn, si no en revoluciones, s en represin. La reciente y
americana, temerosa de la hegemona de la clase obrera y las fuerzas de izquierda. Estos factores influyeron en que el movimiento de masas, pese a su amplitud e importancia, no alcanzase la fuerza necesaria para determinar una ruptura poltica radical. Tal situacin oblig al PCE a matizar sus tesis rupturistas en la solucin de la ruptura pactada. Y, de hecho, el proceso de cambio ha venido transcurriendo como tal ruptura pactada, aunque este pacto sea puramente tcito, tras el desplazamiento por la lucha de masas del gobierno reaccionario e inmovilista de Arias Navarro. Mundo Obrero,semana del 2 al 8 de febrero de 1978.

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trgica experiencia china es un ejemplo. Por tanto, el pluralismo social limitado, la semilibertad o pseudolibertad de muchos regmenes autoritarios o un perodo prolongado de crisis del rgimen, ha hecho posible a veces la aparicin de una oposicin estructurada del tipo necesario para poder jugar un papel en la transicin y, si est comprometida con la democracia, poder llevarla a cabo. REDEMOCRATIZACION Y TIPOS DE RGIMEN A primera vista puede parecer como si la eleccin entre autoritarismo y democracia poltica fuera una simple cuestin de acordar que en el futuro el poder deber ir a los que gocen del apoyo popular expresado en unas elecciones libres y limpias. Sin embargo, las cosas no son tan simples porque las democracias difieren considerablemente en la forma en que el poder se distribuya a travs de los procesos electorales. Hay que tener en cuenta que el gobierno democrtico es tambin gobierno constitucional, esto es, gobierno dentro de ciertos ordenamientos institucionales acordados por los participantes como vlidos para ms de una situacin, que no se cambien fcilmente y a diario. La elaboracin de la constitucin y los debates sobre normas constitucionales alternativas fueron el ncleo de la ciencia poltica y el debate poltico en el siglo XIX e incluso en las primeras dcadas del XX, pero este inters en gran medida se ha perdido con la revolucin conductista y el creciente nfasis en los factores socioeconmicos y las polticas alternativas. Las actuales tipologas de democracia prestan poca atencin a los factores institucionales y las normas constitucionales se dejan para el debate entre los profesores de las facultades de derecho y para los abogados. En la prctica, los polticos tampoco pueden ignorar esas cuestiones. Supone alguna diferencia para el xito de la transicin a la democracia que el nuevo rgimen sea presidencial o parlamentario, unitario o federal, unicameral o bicameral? La literatura ofrece pocas respuestas a estas preguntas, aunque debera estar en el centro mismo de la atencin de los estudiosos de las transiciones. La eleccin entre parlamentarismo, presidencialismo y un rgimen semipresidencial tiene implicaciones importantes para la transicin a la democracia y para su consolisacin19. Aunque no hay ninJuan J. LlNZ, Democracy: Presidential or Parlamentary. Does it Malee a Difference?, presentado en un seminario del Woodrow Wilson International Center for Scholars en 1984, del cual fue publicado un pequeo extracto: Juan J. LlNZ, Perils of Presidentialism, Jounal of Democracy, 1: 1 (invierno 1990), pp. 51-69. La versin completa est en Osear Godoy (ed.), Hacia una democraciamoderna.La opcinparlamentaria (Santiago, Chile: Ediciones Universidad Catlica de Chile, 1990). En una reunin en la Universidad de Georgetown, organizada por Arturo Valenzuela y el autor, acadmicos de diversos pases presentaron trabajos sobre el problema que sern publicados en un futuro prximo. Vase, tamPresidentialism in Latin America, Latn American Research bin, Scott MAINWARING, Review, vol. 25, 1, 1990, pp. 157-179. 19 Vase

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gn estudio exhaustivo de la evidencia emprica, la experiencia histrica sugiere que una democracia presidencial, como la de los Estados Unidos y la de muchas constituciones latinoamericanas, crea dificultades especficas en el proceso de redemocratizacin. Un sistema presidencial incrementa la amenaza que la transicin a la democracia, con sus incertidumbres sobre quin y de qu forma alguien debe gobernar, representa para aquellos que podran ser derrotados. Es ms probable que el presidencialismo cree una situacin de suma cero que el parlamentarismo, al dar considerable poder a un lder individual durante un perodo fijo de tiempo. Un sistema presidencial limita las expectativas de influir en el proceso poltico de los que podran estar en minora. El presidencialismo incluso limita la influencia despus de las elecciones de los diferentes partidos que forman una coalicin para elegir a un candidato concreto, a menos que vuelvan a tcticas opositoras que pueden contribuir a crear una situacin de crisis. Es probable que el presidencialismo alimente un proceso de polarizacin en una sociedad dividida y, a menudo, requiere la coalicin de los moderados con los que estn en posiciones ms extremas. El parlamentarismo puede evitar algunas de las rigideces del presidencialismo. Las primeras elecciones libres no dan necesariamente a un solo lder una posicin dominante durante un perodo de cuatro aos (o ms), aunque en la prctica el deseo de estabilidad gubernamental llevar a disposiciones como la del voto constructivo de desconfianza alemn y el tipo de gobierno de canciller. Combinado con la representacin proporcional, los distintos partidos pueden mantener su identidad, llegar a acuerdos sobre algunos problemas y no sobre otros. Las posiciones ms extremas se pueden aislar o incorporar al proceso de reforma ad hoc. Los moderados ms prximos a la oposicin y al rgimen autoritario anterior pueden cooperar en la fase de institucionalizacin del proceso de instauracin, pero tambin pueden divergir en polticas concretas. Ciertamente, el parlamentarismo tambin puede contribuir a la inestabilidad del gobierno democrtico, haciendo ms difcil e ineficaz el acto de gobernar. La cuestin es que, en la fase de instauracin, una forma parlamentaria de democracia permite una mayor distribucin de los costos y los beneficios del cambio y de las consecuencias amenazadoras de la toma de algunas decisiones. Podra argumentarse que en una fase tan crtica de transicin un presidente destacado podra jugar un papel similar al de los lderes polticos en el parlamento y tomar decisiones mediante compleja negociacin. Esto supone, sin embargo, la disponibilidad de un candidato de esas caractersticas para ocupar la presidencia.

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MILITARES Y DEMOCRATIZACIN Los cientficos sociales especulan sobre si hay una conexin directa entre diferentes tipos de regmenes autoritarios y las vas a la democracia que emprenden. Tal especulacin es breve porque la respuesta parece ser que no la hay; la poltica es una empresa mucho ms compleja. Sin embargo, una caracterstica del proceso que parece conformar los resultados significativamente es la importancia relativa de las fuerzas burocrtico-militares en los regmenes autoritarios salientes20. Existe la posibilidad de que la democratizacin la inicien lderes individuales del gobierno militar, en vez de los militares como institucin corporativa. Este ha sido el caso de Brasil, donde la apertura iniciada por el presidente Geisel y su principal aliado, el general Golbery, condujo a un proceso de liberalizacin, a una autonoma progresivamente mayor de la sociedad civil, a elecciones cada vez ms libres para ciertos cargos y, por ltimo, a causa de la creciente presin popular, a la eleccin por parte de un colegio electoral de un presidente civil. Este lento proceso rio fue visto con simpata por importantes sectores de los militares. Este modelo contrasta con lo casos en que los militares como institucin desean quitarse de encima el poder con el fin de defender la autonoma de la institucin y su capacidad para la defensa nacional sin ser culpados por su papel de gobernantes, como el ejrcito griego despus de la crisis de Chipre o el ejrcito peruano. Una decisin as tomada es algo diferente de la aquiescencia o tolerancia por parte de las fuerzas armadas del proceso de democratizacin tal y como lo dirige un gobierno civil. Aunque los cientficos sociales son propensos a olvidarlo, hay una diferencia fundamental entre poder formal e informal, entre influencia y autoridad formal. Incluso en un rgimen autoritario, los civiles tienen lazos ms estrechos con la sociedad civil, viven en un mundo menos aislado y restringido que los oficiales y se dedican a actividades profesionales que los ponen en contacto con un sector ms representativo de la poblacin. Durante sus carreras, muchos civiles establecen lazos personales con los que sern lderes de la oposicin, algo mucho menos probable en el caso de los oficiales del ejrcito. Esos mltiples lazos y asociaciones pueden ser muy importantes en el proceso de negociacin de la transicin. Aparte de la posicin que los militares ocupen en las estructuras forma20 Alfred STEPAN,RethinkingMilitary Politics: Brazil and the SouthernCone (Princcton, N. J.: Princeton University Press, 1988); Felipe AGERO,The Military in the Processes o Political Democratization in South American and Southern Europe: Outcomes and Initial Conditions, trabajo presentado en el 15. Congreso Internacional de la Asociacin de Estudios Latino Americanos, 1989; Alain ROUQUIE,Demili tarization and the Institutionalization of Military-Dominated Politics in Latin America, en O'Donell, Schmitter y Whitehead (eds.), Transitionsfrom Authoritharian Rule, parte III, pp. 108-136.

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les de poder en un rgimen autoritario, su postura ante la democratizacin ser importante. A diferencia de cualquier otro grupo de la sociedad, los militares pueden imponer su voluntad poniendo tanques en las calles. Algunos casos de redemocratizacin fueron iniciados por un sector de las fuerzas armadas, como en Portugal, o con la cooperacin de los militares, como en Venezuela. Por otra parte, los militares pueden vetar el proceso de reforma por la fuerza. Es til recordar el dictum de Maquiavelo de que no es razonable que los que estn armados deban obedecer a los que estn desarmados, y en la mayora de las sociedades slo las fuerzas armadas estn eficazmente armadas. Sera un gran error asumir que la institucin militar es necesariamente hostil a las polticas democrticas y de partido, aunque por su mentalidad est menos dispuesta, o sea menos comprensiva con algunas de las inconsistencias de las polticas de los partidos y de la falta de unidad de propsito y de disciplina que tan a menudo se asocia con la democracia. No hay que olvidar la otra cara de la historia: la posicin antimilitarista, latente o manifiesta, de muchos polticos demcratas, frecuentemente tan mal informados e insensibles ante los problemas del mundo militar como lo es la falta de simpata de algunos oficiales hacia los civiles. En una democracia estable, y en cierta medida en un rgimen autoritario estable, estas tensiones latentes y las diferencias de mentalidad no son polticamente relevantes, pero en un perodo de cambio poltico pueden ser centrales. La implicacin activa de los militares en la democratizacin de ciertas sociedades plantea dilemas no diferentes de los planteados por las sociedades multinacionales y multitnicas, suscitando cuestiones acerca de si el modelo de poltica democrtica abstracto, normativo y puro es realizable de forma inmediata en todas las sociedades. Este dilema sugiere que las instituciones democrticas ms imperfectas, limitadas y parcialmente distorsionadas podran ser a veces viables cuando, a corto plazo, es inviable realizar la soberana completa del pueblo y de sus representantes elegidos. Esto del modelo ideal plantea la difcil y delicada cuestin de cunta desviacin a la fundamental al renunciar es posible sin esperanza de una y principio ideal. del realizacin mayor Este problema se complica por el hecho de que los militares es probable que tengan tambin fuertes convicciones, derivadas de consideraciones limigeopolticas, sobre la posicin internacional del pas, convicciones que tan las opciones de poltica exterior e, indirectamente, algunas de las de rgimen polticas econmicas y sociales alternativas de cualquier tipo este hecho, lamentar que est en el poder. Aunque los ciudadanos puedan su valorar a los cientficos sociales estn obligados importancia respecto a relevancia su los procesos de democratizacin y para una realizacin ms cual lo democracia la limitada de plantea la cuestin bsica de si la poltica, se merece democracia que hagan compromisos. Es prudente recordar que el de las democracias europeas hoy estables y democratizacin de proceso 25

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soberanas, se logr mediante compromisos y conflictos constantes con la autoridad real y con los poderes residuales de las segundas cmaras aristocrticas o de notables. Parece dudoso que en la fase de transicin puedan ingeniarse mecanismos formalizados o pactos y disposiciones legales y constitucionales para manejar estos problemas de los militares y la democratizacin. La experiencia reciente sugiere que sera ms deseable alcanzar informalmente entendimientos vinculantes y desarrollar ciertos lmites y prcticas aceptables. Sin embargo, esto requiere una cierta honradez y seriedad del liderazgo frente a esos compromisos y una capacidad para defenderlos ante otros. Aqu, como en tantas otras ocasiones, la dificultad radica en el vaco de liderazgo y de densidad organizativa que tan a menudo deja como herencia el rgimen autoritario. El cambio poltico sbito y rpido en los pases comunistas de Europa y en la Unin Sovitica ha tomado por sorpresa a los cientficos sociales. Obviamente, el totalitarismo haba sido desplazado por el autoritarismo en Polonia hace algunos aos. Incluso la Unin Sovitica hace mucho que no encajaba en el tipo ideal de totalitarismo, aunque no haba consenso sobre cundo ocurri con precisin o sobre cmo coeeptualizar la poltica sovitica. Ciertamente, muchos estados comunistas del Este europeo eran postotalitarios, habiendo experimentado perodos y procesos de liberalizacin, una decadencia de la ideologa y una crisis de las organizaciones de masas. Incluso as, una transicin a la democracia poltica pluralista n pareca estar en las cartas. Es demasiado pronto para analizar los procesos que han llevado al cambio, los diferentes caminos que la democratizacin ha tomado y, an menos, los tipos de rgimen que actualmente estn emergiendo, especialmente en el caso de la Unin Sovitica. Hay, sin embargo, similitudes con los procesos que han tenido lugar en otras partes. Los cambios iniciados por Mikhail Gorbachev - gladnost y perestroika son cambios desde arriba reforzados y acelerados desde abajo y probablemente van ms all de su intencin original. La retirada del paraguas protector de la Unin Sovitica hizo visible la baja legitimidad de los regmenes de postguerra impuestos en la Europa oriental. La retirada sovitica hizo cada vez mayor el coste de la represin una vez que la oposicin logr coraje para manifestarse y el coste de la tolerancia, en trminos de riesgo de intervencin sovitica, se hizo menor. Al mismo tiempo, la crisis de eficacia de la economa socialista, incluyendo la de la Unin Sovitica, hizo imperativa la bsqueda de nuevas soluciones que incluan el cambio poltico. Significativamente, parece no haber un solo modelo de transiciones en los pases comunistas, sino respuestas distintas que reflejan la diferente evolucin del rgimen en aos anteriores. En un extremo est Rumania, donde el rgimen de Ceau^escu, entre sultanstico y totalitario, no dej otro camino que la revuelta popular y condujo a un gobierno provisional 26

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cuyos planes son inciertos y que podra no desembocar en la democracia. En el otro extremo est Polonia, donde a travs de los aos se haba desarrollado un cierto pluralismo limitado y una oposicin bien organizada logr el poder en unas elecciones, aunque tuvo que compartirlo con los comunistas. Este ltimo caso recuerda la diarqua de partidos democrticos y militares en la transicin brasilea. Hungra parece seguir ms el modelo espaol, con un rgimen que inicia el cambio y retiene el poder hasta despus de las elecciones. Las soluciones checa y alemana, con un poder limitado compartido entre el rgimen y la oposicin, no ha tenido paralelo en las transiciones occidentales en el perodo antes de las elecciones. Todas las transiciones en los pases comunistas son, sin embargo, fundamentalmente diferentes de las de Occidente, debido a la presencia de sus ineficaces economas socialistas de planificacin centralizada, Estos pases deben realizar reformas econmicas y transiciones a alguna forma de economa de mercado al tiempo que acometen la reforma poltica, o como resultado del cambio poltico. Hay indicios de que los cambios en el sistema econmico presentan mayor dificultad que el cambio poltico, en parte debido a que todava no hay un modelo de transicin de una economa planificada centralizada autoritaria a una economa de mercado y a alguna forma de capitalismo. La crisis del socialismo de estado y de las economas planificadas y centralizadas ha llevado al reconocimiento de la necesidad de introducir mecanismos de mercado, incluso con propiedad privada de los medios de produccin. Esto es algo que muchos llamaran capitalismo, pero en la prctica continuar siendo una economa mixta con consecuencias no limitadas a los pases comunistas. No hay que olvidar que en muchas democracias cerca de la mayora de la poblacin estaba en principio, aunque no necesariamente en la prctica, a favor de una economa socializada y que los gobiernos democrticos que no socializaron los medios de produccin estaban protegiendo o legitimando indirectamente los sistemas econmicos capitalistas, a veces ms eficazmente de lo que podra hacerlo cualquier gobierno autoritario. El algunos casos, al hacerlo corran un riesgo al no realizar la voluntad popular. Ahora, con la mayor legitimidad de la economa de mercado, esta tensin es probable que se reduzca. Indirectamente, la crisis del socialismo completo, no los principios del estado de bienestar ni las economas mixtas, contribuye a la estabilidad y legitimidad de las democracias no deseosas o incapaces de hacer una transicin al socialismo.

CONSOLIDACIN DEMOCRTICA Cundo ha finalizado la transicin? Cmo se sabe cundo la consolidacin se ha completado? Generalmente, la transicin empieza con un suce27

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so especialmente dramtico, aunque el poder de tal suceso se manifieste a menudo como la culminacin de una serie de acontecimientos. Frecuentemente, este hecho tiene como resultado el compromiso pblico y oficial de los gobernantes autoritarios de realizar elecciones libres y devolver el poder al electorado en una fecha fija. Puede tener tambin como resultado un golpe o una insurreccin revolucionaria que obliga a los gobernantes a abandonar el poder y huir o ser asesinados, dejando un nuevo grupo autodesignado con un poder temporal que parece comprometido a realizar elecciones o a transferir el poder al electorado. El ingrediente esencial de una transicin es la expectativa, tanto por parte del pueblo como por parte de los que detentan el poder, de que la autoridad poltica pronto se derivar slo de la libre decisin del electorado. En qu punto termina este perodo de transicin, estrictamente definido? De nuevo, la decisin de cundo se ha llegado a ese trmino es en alguna medida arbitraria, pero no hay duda de que la celebracin con xito de elecciones libres, la convocatoria de un nuevo parlamento de cuya confianza depende el gobierno o la inauguracin de un nuevo presidente en le cargo, sera tal momento. Esta es la definicin ms estricta del perodo de transicin, pero sera razonable decir que hasta que los representantes electos creen o restauren un marco constitucional bsico que defina las funciones de los distintos rganos de gobierno, no puede considerarse que una democracia est plenamente establecida. Desde esta perspectiva, la fase de elaboracin de la constitucin es an parte del proceso de transicin, porque sta no puede considerarse terminada hasta que haya un marco legal que defina los procedimientos por los cuales se pueda designar a los que ejercen el poder ejecutivo, as como los poderes respectivos del legislativo, el ejecutivo y, en algunos casos, el judicial para decidir los conflictos institucionales. El perodo de redaccin de la constitucin es parte integrante del perodo de transicin porque el grado de consenso que se logre ser un elemento importante para la estabilidad o inestabilidad de la poltica futura de la sociedad. La aprobacin de una constitucin que satisfaga slo a la mayora y sea totalmente rechazada por la oposicin, difcilmente puede considerarse que crea un marco para la poltica cotidiana y un gobierno estable. En este sentido, la democracia espaola comenz sobre una base ms slida con la Constitucin de 1978 que la Repblica en 1931 con una constitucin fuertemente contestada. La aparicin de un nmero importante de nuevos regmenes democrticos plantea la cuestin de su grado de consolidacin o estabilidad. Hay quienes consideran que la terminacin de la transferencia de poder a un gobierno o presidente electos es una prueba insuficiente de consolidacin, especialmente en vista de la ardua tarea con la que se enfrentan estos gobiernos. No hay consenso acadmico acerca de cmo definir la consolidacin. Las opiniones varan desde una concepcin minimalista a una que 28

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incluye el desarrollo de todas las instituciones de la nueva democracia: todas las pautas de mediacin de intereses, la consolidacin de un sistema de partidos, la transferencia efectiva del poder a un partido de la oposicin, etctera. En opinin de este autor, una definicin maximalista de consolidacin hara casi imposible decir que cualquier rgimen democrtico est ya completamente consolidado y llevara a que las crisis futuras se expliquen como resultado del fracaso de la consolidacin, en vez de por la incapacidad del rgimen para hacerles frente. Este autor argira a favor de una concepcin minimalista de un rgimen democrtico consolidado, esto es, uno en el cual ninguno de los principales actores polticos, partidos o intereses organizados, fuerzas o instituciones, consideren que hay alguna alternativa a los procesos democrticos para obtener el poder, y que ninguna institucin o grupo poltico tiene derecho a vetar la accin de los que gobiernan democrticamente elegidos. Esto no significa que no haya minoras prestas a desafiar y cuestionar la legitimidad de los procesos democrticos por medios no democrticos. Significa que los actores principales no recurren a ellos y que permanecen polticamente aislados. Por decirlo simplemente, la democracia debe ser considerada como el nico casino de la ciudad, para utilizar una expresin del viejo Oeste. El hecho de que ciertas instituciones, tales como las fuerzas armadas en algunos pases latinoamericanos y quiz el partido comunista y la nomenklatura, puedan tratar de ejercer el veto o de compartir el poder independientemente del resultado de las elecciones, puede llevar a considerar a esas democracias como no plenamente consolidadas. Por ejemplo, la democracia chilena, hasta que se reforme la Constitucin de 1980 -dados los poderes retenidos por los militares- probablemente no se considerara completamente consolidada. La respuesta de todas las fuerzas polticas al intento de golpe del 23 de febrero de 1981 en Espaa, que aun en su condena a los lderes sindicales y de la patronal y desde el Partido Comunista a Alianza Popular, sumada a la capacidad del gobierno espaol de entonces para procesar a sus lderes, es un ejemplo de consolidacin. El hecho de que algunas democracias puedan ser ineficaces a la hora de solucionar graves problemas no debiera confundirse con falta de consolidacin, aunque se podra calificarlas como democracias con riesgo de inestabilidad. Indudablemente, algunas democracias podran no estar totalmente consolidadas y al mismo tiempo verse asediadas por los problemas a los que se enfrentan y, por lo tanto, en peligro de quiebra. La consolidacin democrtica se enfrenta a menudo con el grave reto de cmo tratar justamente a los gobernantes no democrticos previos, especialmente en lo que respecta a las violaciones de los derechos civiles. Los pasos que se den para imponer alguna forma de justicia son especialmente importantes cuando aquellos abusos eran injustificables incluso en trminos de la legislacin del rgimen anterior, tales como las desaparicio29

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nes y las torturas21. Tambin est la difcil cuestin de depurar de las fuerzas armadas, la burocracia e incluso de actividades privadas como grandes empresas de negocios, a colaboradores del antiguo rgimen. Los nuevos regmenes democrticos han seguido polticas bastante distintas en este campo y no est claro si contribuyen a la consolidacin o si crean ms problemas de los que resuelven. Algunos argumentan que la democracia no est plenamente consolidada hasta que el poder se ha alternado de un equipo de lderes elegidos a otro, hasta que el partido o los partidos que gobernaron como resultado de las primeras elecciones democrticas han sido sustituidos, sin mayores tensiones o crisis, por la oposicin. Esto parece una interpretacin innecesariamente estricta, dado que la hegemona de un partido a menudo es duradera y que tal alternancia es la excepcin ms bien que la regla en las democracias. Llevado al extremo lgico, este argumento conducira al absurdo de que la democracia japonesa no se ha consolidado. Es difcil separar el proceso de creacin de instituciones polticas democrticas, la defensa de esas instituciones y su legitimacin, de los procesos de cambio econmico, social y cultural que resultan de su establecimiento. Cuanto menos se asocien estos cambios fundamentales con la transicin del rgimen, ms fcil ser para ciertos sectores de la sociedad soportar las privaciones derivadas del cambio, en el sentido de que las instituciones democrticas no sufrirn posteriormente sus iras o sus intentos de rechazar el sistema poltico. Por decirlo de forma epigramtica, hay cambios dentro de un rgimen democrtico, pero no cambios por el rgimen democrtico. Una de las bases de la legitimidad de la democracia es su relativa apertura a cambiar el contenido sustantivo de la poltica. Por otro lado, las gentes no suelen identificarse con las instituciones y los procesos democrticos en abstracto, por lo que los nuevos regmenes democrticos slo pueden ganarse la lealtad popular llevando a cabo cambios sociales reales que afecten a sus vidas cotidianas. Est lejos de ser fcil el decidir cul de estas alternativas puede contribuir ms a la consolidacin y, en ltima instancia, la estabilizacin de un nuevo rgimen democrtico. Por un lado, en sociedades con graves problemas sociales y econmicos, en las que grandes sectores de la poblacin se han sentido muy desfavorecidos, una democracia que no lleva a cabo relativamente pronto importantes cambios sociales se ver desafiada por el descontento de las masas, producindose quiz conflictos violentos que pueden desembocar bien en violencia revolucionaria o ms probablemente en respuestas contrarrevolucionarias. Por otra parte, un proceso de cambio fundamental no es esencial en sociedades ms desarrolladas, donde el orden
21 Juan J. LlNZ, Political Regimes and Respect for Human Rights: Historical and Cross National Perspectives, en Bernt Hagtved (ed.), Simposiosobrelos DerechosHumanos (Oslo: Instituto Nobel, 1988).

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socioeconmico disfruta de una cierta legitimidad y las polticas moderadas no alienaran a la gente respecto al nuevo rgimen, en el que las ganancias en libertad personal y poltica se pueden valorar positivamente por s mismas. Todo rgimen, y las nuevas democracias no son una excepcin, es probable que tenga que enfrentarse con crisis y amenazas de quiebra, pero es importante mantener separados analticamente el problema de la consolidacin del rgimen y el de su actuacin, sus problemas y sus crisis. Despus del establecimiento de una nueva democracia, hay una tentacin obvia de atribuir cualquier dificultad seria al legado del pasado, al persistente apego de algunos sectores de la sociedad al rgimen autoritario, a la identificacin de ciertos intereses con ese rgimen y a empezar un debate sobre en qu grado las diferentes decisiones tomadas durante el perodo de transicin hubieran impedido la aparicin de esos problemas en fecha posterior. Argumentar que la transicin no se ha completado, que la consolidacin no se ha logrado, o ni siquiera ha comenzado, es una tentacin muy grande dada su conveniencia poltica para los nuevos lderes que se enfrentan a tiempos difciles. Al proporcionarles una especie de coartada poltica, seran exonerados de la responsabilidad por sus propios fracasos o por crear problemas que no era necesario originar, y, adems, les ofrecera una especie de cabeza de turco, en vez de obligarlos a hacer un anlisis serio de sus propias acciones. Aunque es difcil decidir hasta qu punto las crisis de postransicin de los regmenes democrticos han de atribuirse al legado del pasado o a las actuaciones del nuevo rgimen y de sus lderes, hacer esta distincin no slo es intelectualmente importante, sino tambin polticamente significativo. La realidad de la transicin y las percepciones de la misma, a veces incluso las percepciones errneas de lo que sucedi o de lo que pudo haber sucedido, se convierten en parte de la realidad poltica en ese constante proceso de crear regmenes democrticos estables. Las nuevas sociedades democrticas no deberan olvidar sus pasados autoritarios ni las dificultades de la transicin y la consolidacin. Ms an, sus lderes deberan ser lo suficientemente responsables como para dirigir un debate poltico que reconociera que un futuro poltico estable es posible y es responsabilidad de los ciudadanos que gozan de derechos y responsabilidades bajo un gobierno democrtico. Debera subrayarse que un gobierno democrtico que tiene suficiente apoyo y legitimidad poltica es capaz de sobrevivir a una considerable ineficacia en el sistema econmico y en la actuacin social. La evidencia histrica y datos fiables de gran cantidad de estudios indican que el nivel de legitimidad de la democracia no se ve afectado por el nivel de insatisfaccin con la actuacin del gobierno. La depresin mundial que presumiblemente destruy la democracia en la Repblica de Weimar y en Austria cre ms desempleo en Noruega y en Holanda, y de hecho consolid la democracia 31

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en Noruega y el gobierno holands fue uno de los ms duraderos despus de la depresin. El grado de legitimidad institucional fue ms decisivo que la crisis econmica22. Esto no quiere decir que a medio o a largo plazo la ineficacia del gobierno no perjudique probablemente a la democracia. A corto plazo, sin embargo, una democracia gana un margen de tiempo si no promete que resolver todos los problemas y, en su lugar, admite que los problemas no se pueden resolver inmediatamente, convence a la geote de este hecho, soluciona el problema de los derechos humanos y la libertad y mantiene un grado de honestidad. Adems, un mecanismo interesante de la democracia es que los que estn en el poder pueden perder las siguientes elecciones. Si hay instituciones democrticas legtimas, una vez sucedidos los cambios en la administracin, normalmente quedan ocho aos para sobrevivir a tales crisis. Por tanto, en muchos pases el desafo mayor es cmo y bajo qu circunstancias se pueden crear instituciones democrticas legtimas.

CONCLUSIN En los aos setenta tena sentido decir que la apuesta ms segura sobre el rgimen que un pas tendra en la siguiente generacin era que sera algo diferente, pero no radicalmente diferente, de lo que era entonces. En los noventa, podra decirse que en muchos pases la apuesta ms segura es decir que ser una democracia. Este cuadro optimista se ve, no obstante, oscurecido por el hecho de que muy pocas de las democracias recientes estn cerca de haberse consolidado, que en muchos casos su actividad est constreida por la considerable autonoma poltica de las fuerzas armadas y que se enfrentan a la imposibilidad de satisfacer los deseos de justicia despus de aos de violacin de los derechos humanos bsicos. Adems, tajiti) en Amrica Latina como posiblemente en Europa oriental, las democracias se enfrentan a problemas econmicos, y consecuentemente sociales, casi irresolubles. A pesar de todo, la 'experiencia de los pases europeos durante la depresin, incluyendo alguna de las nuevas democracias de Europa, y la de la reciente crisis econmica, sugiere que los regmenes democrticos legtimos pueden sobrevivir, al menos durante algn tiempo, a fracasos considerables de eficacia. No puede excluirse, sin embargo, que un continuo fracaso en la actuacin, especialmente despus del relevo del partido gobernante, podra llevar a que se le eche la culpa al sistema y sirva de bandern de enganche
22 Juan J. LlNZ y Alfrcd Stepan, Political Crafting of democratic Consolidation or Destruction: Europcan and South American Comparisons, en Robert A. Pastor (ed.), Democracyin the Americas: Stoping the Pendulum (Nueva York: Holmes and Meier, 1984), pp. 41-61.

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de una oposicin antidemocrtica desleal, de tentacin para una intervencin militar o, en algunos casos, para una continua agitacin y desilusin. La ausencia de ideologas alternativas a la democracia hace menos probable su derrocamiento, pero no excluye la prdida de apoyo, la violencia y la crisis recurrente. En el futuro nos encontraremos algunas democracias asediadas o difciles, de las cuales Filipinas es hoy un ejemplo. Mucho depende del liderazgo de las nuevas democracias. Los lderes deben convencer a las gentes del valor de las libertades recobradas, de la seguridad frente al poder arbitrario y de la posibilidad de cambiar pacficamente de gobierno; y al mismo tiempo deben comunicarles la imposibilidad de superar en un plazo corto el catastrfico legado de los gobernantes no democrticos y de la acumulacin de errores que han llevado o han contribuido a la presente crisis. Los lderes tienen la dura y poco grata tarea de decir al pueblo que con la democracia la economa no mejorar inmediatamente; que sin cambio econmico no se lograr el cambio social ni la justicia, aunque sean posibles algunas mejoras; y que, en ltimo trmino, el xito de una sociedad no es resultado de las actividades del estado, ni siquiera del mejor gobierno posible, sino de los esfuerzos de la sociedad en su conjunto. Los lderes democrticos deben evitar el peligro de hacer una propaganda excesiva de la democracia. Su tarea consiste en rebajar las expectativas al tiempo que mantienen la esperanza en que una sociedad liberada del poder arbitrario podra desarrollarse autnomamente en libertad. Este artculo resume un trabajo de investigacin ms extenso titulado Transition to Democracy: A Comparative Perspective, preparado para la Mesa Redonda de la International Political Science Association en Tokio, 29 de marzo- 1 de abril de 1982. DE LA F) (Traduccin: T. GONZLEZ

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