Relaes Internacionais Federativas no Brasil

Relaes Internacionais por Unidades Federativas. Possibilidade. Requisitos.

Por Gilberto Marcos Antonio Rodrigues

As relaes internacionais de governos subnacionais constituem um dos fenmenos mais desconcertantes do federalismo na atualidade pela seguinte raz o! as relaes internacionais" em geral" e a pol#tica e$terna" em particular" s o possivelmente o espao de atua o estatal e de formula o de pol#ticas p%blicas em que o &stado'na o mais zela por e$ercer monop(lio" coer)ncia e controle. *on+ecido na literatura como paradiplomacia" o fenmeno das relaes internacionais de governos subnacionais n o se restringe a pa#ses federais. &ntretanto" nas federaes" &stados federados" prov#ncias e munic#pios," ele vem atuando com desenvoltura no plano e$terno e aumentando sua inser o internacional de muitas formas" a ol+os vistos. -e tal fenmeno social e pol#tico n o apenas e$iste" mas se amplia" . imperativo estud/'lo e compreend)'lo em sua legitimidade e legalidade" e em seu e$erc#cio no 0mbito das federaes. -eguindo essa perspectiva" neste artigo . proposta a an/lise das relaes internacionais federativas no 1rasil" de seus &stados federados e munic#pios a partir de um con2unto de enfoques complementares e interdependentes! 34 questes constitucionais5 ,4 relaes intergovernamentais5 64 pol#tica e$terna 7ou relaes e$teriores45 84 legitimidade e accountabilit9. &ssa metodologia de an/lise foi utilizada pela organiza o internacional F(rum das Federaes6" em um pro2eto denominado :ialogues on Foreign Relations in Federal *ountries" realizado sob a coordena o do professor ;ans <ic+elmann e conclu#do em outubro de ,==>" constituindo parte da atua o global dessa organiza o 71lindenbac+er e Pasma" ,==?4. :a Am.rica @atina e *aribe" apenas a Argentina foi inclu#da nesse pro2eto. Aalendo'se da mesma metodologia" neste artigo" busca'se realizar essa an/lise e contribuir com a vis o e o debate nacionais e internacionais sobre o caso brasileiro. BU&-CD&- *EF-CICU*IEFAIA pergunta'c+ave deste t(pico .! at. que ponto . necess/rio constitucionalizar as relaes internacionais federativas como forma de recon+ecimento de sua legitimidade e de abrigo de sua legalidadeG Faturalmente" trata'se de uma indaga o que remete a um pano de fundo da seara da filosofia do direito" da teoria geral do &stado e da ci)ncia pol#tica" a saber! at. que ponto . necess/rio constitucionalizar um direito para torn/'lo real e efetivoG *abe aqui verificar alguns e$emplos relevantes do direito constitucional comparado e o que nos indica o direito constitucional brasileiro. :ireito *onstitucional *omparado Buando se con+ecem as molduras constitucionais e as e$peri)ncias e pr/ticas dos pa#ses federais" depara'se com inesperada diversidade. -e se toma a estrutura do &stado H um dos componentes essenciais de toda a *onstitui o '" e$istem &stados federais com alta" m.dia e bai$a descentraliza o. E grau de descentraliza o do &stado federal depende de v/rios fatores H de natureza +ist(rica" cultural" lingI#stica ou .tnica '" ligados ou n o J maneira como se constituiu o federalismo 7por agrega o ou segrega o4.

Fo caso su#o" por e$emplo" a *onstitui o Federal da *onfedera o ;elv.tica 7de 3K?8" com emendas4 prev)" de forma e$cepcional" que os cantes 7cantons4 t)m o direito de concluir tratados com &stados estrangeiros" em mat.ria de economia do setor p%blico" relaes de vizin+ana e pol#cia" tal como e$pressa o art. LM da *arta ;elv.tica! &$ceptionnellement" les cantons conservent le droit de conclure" avec les &tats .trangers" des traits sur des ob2ects concernant lN.conomie publique" les rapports des voisinage et de police5 O...P 7-uisse" 3LL?4. Q/ no caso alem o" a *onstitui o da Rep%blica Federal da Aleman+a 7de 3L8L" com emendas4 recon+ece tanto o direito a ser consultado quanto o treat9'maRing poSer aos &stados federados alem es 7@Tnder4" em seu art. 6," cu2o te$to diz! 7Relaes estrangeiras4 734 *ompete J Federa o estabelecer as relaes com &stados estrangeiros. 7,4 Antes de se concluir um tratado que afete as condies especiais de um U@andU" este dever/ ser ouvido com a devida anteced)ncia. 764 Fo 0mbito da sua compet)ncia legislativa e com o consentimento do Voverno Federal" os U@anderU poder o concluir tratados com &stados estrangeiros 7Aleman+a" 3LL>5 )nfase do autor4. ;/ um entendimento H e uma pr/tica pol#tica H de que os governos subnacionais podem atuar internacionalmente no 0mbito de sua autonomia federativa" ou se2a" no campo balizado de suas compet)ncias constitucionais e$pressas" sendo elas e$clusivas ou comuns" desde que n o contrariem o interesse nacional ou invadam a seara da alta pol#tica 7+ig+ politics4" ou se2a" o n%cleo duro das relaes internacionais do &stado. Pode'se tomar como par0metro as relaes diplom/ticas e consulares" o recon+ecimento de &stado e de governo" e o campo da defesa. Fo 1rasil" parte da literatura especializada sustenta essa id.ia 7Aigevani et alii" ,==85 Rodrigues" ,==85 ,==>4. &$emplificando" um governo subnacional n o poderia manter relaes internacionais com as autoridades de um territ(rio estrangeiro n o recon+ecido como &stado 7por e$emplo" CaiSan4 ou cu2o governo n o ten+a sido recon+ecido como leg#timo ou legal 7por e$emplo" um governo golpista4. Por outro lado" nada impede que governos subnacionais ten+am representa o em outros pa#ses e se beneficiem de facilidades e privil.gios do &stado +ospedeiro 7caso da prov#ncia canadense do Buebec" cu2a miss o permanente em Paris obteve status diplom/tico do governo franc)s4. A e$peri)ncia europ.ia das relaes internacionais federativas se desenvolveu e se consolidou" em grande medida" sob o amparo e a inspira o do princ#pio da subsidiaridade 7o regional ou local atua em nome do nacional4. &sse princ#pio" basilar do direito comunit/rio" gan+ou mais fora com o aggiornamento da Uni o &urop.ia e a cria o do *omit) de Regies" pelo Cratado de <aastric+t 73LL,4" que institucionalizou a participa o dos governos subnacionais na pol#tica comunit/ria europ.ia" aprofundando a rela o entre regionalismo e democracia 7-tuart" sWd4. Isso e$plica o fato de muitos governos subnacionais europeus manterem escrit(rio de representa o em 1ru$elas. Fa Am.rica @atina" al.m do 1rasil" outros tr)s pa#ses federais H Argentina" <.$ico e Aenezuela H seriam facilmente classificados na categoria Umais centralizadosU at. os anos 3LK=. Por.m" desde ent o" o processo de redemocratiza o desses pa#ses" sa#dos de regimes autorit/rios ou fec+ados 7com e$ce o da Aenezuela4" modificou sua estrutura estatal" que se tornou mais descentralizada" em um processo con+ecido como devolu o de compet)ncias 7*arrillo Fl(rez" ,==34.

:e todos esses pa#ses" a Argentina foi o %nico em que uma ampla reforma constitucional" realizada em 3LL8" inaugurou a cl/usula constitucional da paradiplomacia. *om efeito" . recon+ecido Js prov#ncias argentinas" a partir de ent o" o treaty-making power" com alguns limites" de acordo com o art. 3,8 da *onstitui o da Fa o Argentina! Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrn tambi n celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la pol!tica e"terior de la #acin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el cr dito p$blico de la #acin% con conocimiento del &ongreso #acional' La ciudad de (uenos Aires tendr el r gimen )ue se estable*ca a tal efecto 7Argentina" 3LLX5 )nfase do autor4. E caso argentino se insere em um debate constitucional mais amplo entre centralistas e provincialistas desse pa#s" cu2a profundidade n o encontra paralelo na regi o. Por outro lado" a novidade do recon+ecimento constitucional da paradiplomacia argentina despertou o tema na Am.rica @atina e produziu eco no 1rasil. Fa rela o entre as ordens 2ur#dicas nacionais e internacional" percebe'se uma crescente lacuna entre o recon+ecimento da legitimidade das aes internacionais de governos subnacionais de &stados federais e sua contrapartida no direito internacional" para o qual os governos subnacionais n o e$istem como su2eitos. Fas palavras de RezeR 7,==X!,684" U&stados federados" e$atamente por admitirem sua subordina o a uma autoridade e a uma ordem 2ur#dica centrais" n o t)m personalidade 2ur#dica de :ireito Internacional p%blico" faltando'l+es" assim" capacidade para e$primir voz e vontade pr(prias na cena internacionalU. :a# se pode entender que os acordos internacionais entre governos subnacionais e entre estes e &stados estrangeiros n o se2am regidos pela *onven o de Aiena sobre :ireito dos Cratados" de 3L>L" ou se2a! n o seriam tratados 7 treaties4" mas acordos ou conv)nios 7agreements4" uma esp.cie de contrato sui generis. E problema" bem como a citada lacuna" apresenta'se J medida que as relaes internacionais subnacionaisWfederativas se multiplicam vertiginosamente no cen/rio internacional globalizado e seus instrumentos convencionais permanecem em uma esp.cie de limbo 2ur#dico. :ireito *onstitucional 1rasileiro A *onstitui o Federal H *F" de 3LKK" em suas mais de cinquenta emendas" n o prev) a possibilidade de que &stados federados" :istrito Federal e munic#pios desenvolvam relaes internacionais. E art. ,3 da *F determina que Ucompete J Uni o! I H manter relaes com &stados estrangeiros e participar de organizaes internacionaisU. Q/ o art. K8 dispe que Ucompete privativamente ao Presidente da Rep%blica! AII H manter relaes com &stados estrangeiros e acreditar seus representantes diplom/ticos5 AIII H celebrar tratados" convenes e atos internacionais" su2eitos a referendo do *ongresso FacionalU. :e acordo com o princ#pio dos pesos e contrapesos" o art. 8L da *F prev) ser da compet)ncia e$clusiva do *ongresso Facional UI H resolver definitivamente sobre tratados" acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacionalU5 e o Poder Qudici/rio e$erce o controle de constitucionalidade de tais atos 7art. 3=X4.

Codavia" a *onstitui o n o . totalmente silenciosa sobre o tema na (tica federativa. E art. X," tratando de compet)ncias privativas do -enado Federal" estatui" no inciso A" competir J c0mara alta Uautorizar operaes e$ternas de natureza financeira" de interesse da Uni o" dos &stados" do :istrito Federal" dos Cerrit(rios e dos <unic#piosU. E efeito pr/tico desse inciso se revela nas negociaes diretas que v/rios &stados federados e munic#pios brasileiros v)m mantendo" desde os anos 3LL=" com organismos econmicos internacionais" como o 1IR: e o 1I:" e o pr(prio Programa das Faes Unidas para o :esenvolvimento H PFU:. E fato de ser uma Federa o trina H formada por tr)s entes federados" a Uni o" os &stados e os munic#pios H . um diferencial do caso brasileiro. A partir da *F de 3LKK" os munic#pios tornaram'se entes federados" equiparados J Uni o e aos &stados" com compet)ncias pr(prias e comuns aos demais entes. Pouqu#ssimos pa#ses federais s o trinos5 na Am.rica @atina" apenas o 1rasil. *uriosamente" mesmo sem previs o constitucional" a paradiplomacia tem sido praticada diariamente" sem necessariamente afrontar o &stado de direito. &$emplos concretos de atua o estadual e municipal ocorrem no 0mbito das compet)ncias comuns" definidas no art. ,6 da *F 7que inclui os temas sa%de5 patrimnio +ist(rico" cultural e paisag#stico5 cultura" educa o e ci)ncia5 meio ambiente5 +abita o5 e combate J pobreza4. Por e$emplo! . crescente a quantidade de conv)nios de coopera o t.cnica entre munic#pios e &stados federados brasileiros e contrapartes estatais estrangeiras para implementar pol#ticas p%blicas de prote o ambiental tendo por base tratados ou documentos internacionais H como o Protocolo de Y9oto 73LL?4" em rela o ao aquecimento global" ou a Agenda ,3" em rela o ao desenvolvimento sustent/vel. &m ,==X" a primeira tentativa de constitucionalizar a paradiplomacia no 1rasil teve lugar na *0mara Federal. E e$emplo do caso argentino e o aumento de interesse e de aes internacionais de governos subnacionais brasileiros H somados J suposta necessidade de conferir legalidade a essas aes H levaram o ent o deputado federal Andr. *osta 7Partido :emocr/tico Crabal+ista H P:C'RQ4" diplomata de carreira" a apresentar uma Proposta de &menda *onstitucional H P&* 78?XW,==X4 para introduzir a cl/usula paradiplom/tica. A UP&* da ParadiplomaciaU props acrescentar o Z ,M ao art. ,6 da *F" com o seguinte teor! UEs &stados" :istrito Federal e munic#pios" no 0mbito de suas compet)ncias" poder o promover atos e celebrar acordos ou conv)nios com entes subnacionais estrangeiros" mediante pr.via autoriza o da Uni o" observado o art. 8L" I" e na forma da leiU. E te$to da P&* . claramente inspirado nas constituies alem e argentina5 por.m" adota severas restries ine$istentes nestas! 34 as contrapartes somente poderiam ser entes subnacionais estrangeiros 7descartados os &stados nacionais estrangeiros45 ,4 necessidade de autoriza o pr.via da Uni o 7limita o J autonomia federativa45 64 e$ig)ncia de aprova o congressual 7controle legislativo federal4. *omparada com seus modelos inspiradores" a proposta brasileira . fortemente restritiva J paradiplomacia. E maior problema do te$to da P&* . a e$ig)ncia de autoriza o pr.via da Uni o. Crata'se de um limitador que fere o princ#pio da autonomia federativa H considerando que o te$to se insere nas compet)ncias comuns '" com s.rio risco de inviabilizar o e$erc#cio das aes internacionais de &stados e munic#pios brasileiros. A P&* recebeu parecer contr/rio do relator da *omiss o de *onstitui o e Qustia e de *idadania 7deputado Fe9 @opesWPartido da Frente @iberal H PF@'RF4 H que a considerou inconstitucional H e foi arquivada no in#cio da legislatura seguinte do *ongresso" em 2aneiro de ,==?. &mbora n o ten+a prosperado" a P&* da Paradiplomacia demonstrou n o ser f/cil

constitucionalizar as relaes internacionais federativas no 1rasil" assim como manter o equil#brio do princ#pio federativo. *onquanto problem/tica em sua proposi o" ela tem o ineg/vel m.rito de lanar oficialmente uma refle$ o sobre o tema. Fo terreno estrito da legalidade da paradiplomacia brasileira" avanam as discusses oficiais para se criar um marco legal que a incorpore e fi$e balizas de atua o. &m geral" os diplomatas e 2uristas que t)m discutido esse assunto 7@essa" ,==,5 <edeiros" ,==?5 1ranco" ,==K4 defendem que o pa#s ten+a uma lei para regular a celebra o de tratados e" dessa forma" impor limites J atua o paradiplom/tica. *om efeito" um Pro2eto de @ei 7P@'LKW,==>4 de autoria do senador Antero Paes de 1arros 7Partido da -ocial :emocracia 1rasileira H P-:1'<C4" ora em tramita o" prope'se a instituir a moldura legal do processo de celebra o de tratados. *ontudo" retomando a indaga o inicial" em termos mais espec#ficos! ser/ mesmo %til e necess/rio constitucionalizar a paradiplomacia brasileiraG *aso positivo" como fazer isso respeitando a autonomia federativaG A quest o constitucional permanece aberta ao debate. R&@A[D&- IFC&RVEA&RFA<&FCAIUm dos aspectos fundamentais de uma Federa o . a e$ist)ncia de mecanismos de relacionamento entre os entes federados verticais 7Uni o'&stados'<unic#pios4 e +orizontais 7&stados'&stados" <unic#pios'<unic#pios4. &sses mecanismos s o elos essenciais tanto para a coordena o quanto para a coopera o federativa. Assim" dois pontos cruciais deste t(pico s o! +/ mecanismos intergovernamentais para lidar com a agenda internacional do pa#sG As relaes intergovernamentais entre os governos subnacionais e a Uni o devem ser formais ou informaisG E -enado Federal H onde os &stados federados est o representados de maneira +omog)nea e sim.trica" cada qual com tr)s cadeiras H n o funciona como espao de relaes intergovernamentais" J maneira" por e$emplo" do 1undesrat alem o. Eu se2a" o -enado n o atua como uma *asa em que os &stados e os munic#pios dialogam e decidem sobre aes coordenadas e cooperativas em temas comuns. E -enado" no 1rasil" . mais fiscalizador e autorizador de pol#ticas p%blicas. Fo campo das relaes e$teriores" a agenda da *0mara Alta se concentra em aprovar tratados internacionais" autorizar operaes de paz da Erganiza o das Faes Unidas H EFU" avalizar as indicaes de c+efes de miss o diplom/tica permanente H registre'se que tudo isso . feito sem nen+uma tradi o de debate p%blico sobre o impacto da agenda internacional no cotidiano dos &stados federados e dos munic#pios" ou mesmo na vida do pa#s. :e outra parte" o 1rasil tem importante e$peri)ncia de relaes intergovernamentais em tr)s /reas! federalismo fiscal" sa%de e educa o. &m todas essas e$peri)ncias acumuladas" diferentes entre si" as caracter#sticas comuns s o! 34 a Uni o e$erce algum papel de coordena o" mas os &stados e munic#pios guardam seu espao de autonomia e de poder decis(rio sobre suas opes de pol#ticas p%blicas5 ,4 a e$ist)ncia de um alto grau de relacionamento t.cnico entre as partes envolvidas. :e uma perspectiva mais ampla" as relaes intergovernamentais se t)m realizado com mais informalidade" dependentes de iniciativas de car/ter pol#tico. ;ouve uma sens#vel mudana" a partir do governo do presidente @uiz In/cio @ula da -ilva" com a cria o da -ecretaria de Relaes Institucionais da Presid)ncia da Rep%blica e da -ubc+efia de Assuntos Federativos H -AF. Uma das inovaes do per#odo foi a cria o" em ,==X" do *omit) de Articula o Federativa H *AF" entre a Uni o e os munic#pios" para tratar dos assuntos de compet)ncia comum.

&sse movimento do governo federal ." a um s( tempo" reativo e proativo" em face das ativ#ssimas relaes intergovernamentais municipais" representadas por fortes e bem articulados movimentos associativos" como a Frente Facional de Prefeitos H FFP e a *onfedera o Facional de <unic#pios H *F<" que" ao longo dos anos 3LL=" foram estabelecendo espaos de di/logo +orizontal e vertical" consolidando sua atua o em prol de uma agenda municipalista perante o governo federal e o *ongresso Facional. Fo campo das relaes internacionais federativas" a -AF vem atuando no campo da coopera o internacional descentralizada" destacando'se as relaes franco'brasileiras e #talo'brasileiras no campo bilateral" e o processo de integra o sul'americana no campo multilateral" com papel de destaque da -AF na aprova o 7,==84 e instala o 7,==?4 do Foro *onsultivo de <unic#pios" &stados Federados" Prov#ncias e :epartamentos do <ercosul. E <inist.rio das Relaes &$teriores H <R& criou" unilateralmente" (rg os e mecanismos de relaes intergovernamentais. &m 3LL?" surgiu a Assessoria de Relaes Federativas H ARF" (rg o da assessoria do gabinete do ministro" para lidar com as crescentes demandas federativas 7ver 1ogea" ,==34. &m ,==6" a ARF foi transformada em Assessoria &special de Assuntos Federativos e Parlamentares H Afepa. Eutro mecanismo sui generis" considerado inovador 7<elantonio Feto" ,==34" s o os escrit(rios regionais do <R& 71elo ;orizonte" *uritiba" Florian(polis" <anaus" Porto Alegre" Recife" Rio de Qaneiro e - o Paulo4" que funcionam como braos da Afepa5 ap(iam in situ e au$iliam as aes internacionais de &stados e munic#pios. Al.m disso" a Ag)ncia 1rasileira de *oopera o H A1*" autarquia vinculada ao <R&" atua como facilitadora e promotora da coopera o internacional" como instrumento de pol#tica e$terna federal" valendo'se de boas pr/ticas" recursos e capacidades de (rg os e ag)ncias estaduais e municipais brasileiros" levados para outros pa#ses. A incorpora o pela Presid)ncia da Rep%blica e pelo <R& de uma agenda intergovernamental para aes internacionais federativas significa" por si s(" o recon+ecimento da legitimidade dos entes federados para as relaes internacionais. Fato novo nesse cen/rio" tendo como pano de fundo a preocupa o com o potencial de fragmenta o das aes internacionais dos governos subnacionais" foi o I &ncontro Fegociaes Internacionais H &stados e <unic#pios" realizado em 1ras#lia" em KWKW,==>" co' organizado pela Funda o Ale$andre de Vusm o H Funag e pela Afepa. Pela primeira vez na +ist(ria do Itamarat9" foram e$postas as grandes lin+as da pol#tica e$terna brasileira para um p%blico de prefeitos" secret/rios municipais e estaduais" t.cnicos e acad)micos especialistas nessa /rea de todo o 1rasil. :o lado dos &stados federados e dos munic#pios" e$istem (rg os espec#ficos para o relacionamento com o governo federalG Usualmente" no 1rasil" as relaes intergovernamentais s o de atribui o da -ecretaria de Voverno ou da *asa *ivil das prefeituras e dos governos estaduais. Aerifica'se" mais recentemente" o surgimento de secretarias de relaes intergovernamentais eWou de assuntos metropolitanos 7nesse caso" apenas nos munic#pios" para o relacionamento com a regi o metropolitana em que est/ inserido4. A par desses (rg os mais gerais" +/ os novos" voltados para as relaes internacionais de &stados e munic#pios" assumindo atribuies intergovernamentais. *oordenado por *l(vis 1rigag o 7,==X4" o primeiro diret(rio brasileiro de relaes internacionais federativas" que incluiu todos os &stados e todos os munic#pios'capitais" apontou not/vel mudana nas estruturas estaduais e municipais" que passaram a incorporar" em diferentes graus" (rg os e estruturas para as relaes internacionais. Fas relaes intergovernamentais intermunicipais" um fato digno de nota ocorreu em

maio de ,==X" na cidade de -alvador" 1a+ia! teve lugar o I F(rum de -ecret/rios de Relaes Internacionais de *idades" a partir do qual foi lanada uma proposta de estrat.gia inicial" sucedida por outros encontros 7em *ampinas" em ,==>5 e em Porto Alegre" em ,==K4. Pode'se verificar" assim" que e$istem (rg os do governo federal voltados para as relaes internacionais federativas. Es mecanismos de relacionamento s o informais" posto n o +aver uma confer)ncia ou reuni o intergovernamental permanente nem um consel+o" J maneira do *onsel+o Facional de Pol#tica Fazend/ria H *onfaz" no federalismo fiscal. E -enado n o cumpre esse papel5 poderia ou deveria assumi'loG \ ineg/vel que as relaes intergovernamentais t)m avanado" sem que se possa dizer que tal avano conduzir/ a estruturas formais. E debate segue aberto. R&@A[D&- &]C&RFA-WPE@^CI*A &]C&RFA
Acordos Internacionais por Unidades Federativas. Possibilidade. @imites. Requisitos.

&ntre os quatro t(picos analisados neste artigo" este . o mais pol)mico. A quest o principal .! e$iste diferena entre relaes e$ternas 7meras relaes de um determinado ator com outros atores estrangeiros ou internacionais4 e pol#tica e$terna 7aes formuladas e e$ecutadas visando J inser o internacional plane2ada4G &m outros termos" pode'se afirmar que &stados e munic#pios t)m" al.m de relaes e$ternas" uma pol#tica e$terna subnacionalWfederativa" dissociada da pol#tica e$terna nacional ou com ela convergenteG As c+ancelarias" em geral" recusam'se a aceitar que governos subnacionais ten+am pol#tica e$terna H considerada mais do que compet)ncia e$clusiva" monop(lio intoc/vel do &stado'na o. A e$press o relaes internacionaisWe$ternas de governos subnacionais" ou relaes internacionais federativas H quando se trata de federaes '" inclui de maneira mais ampla uma gama de aes" mais ou menos 7des4ordenadas" mais ou menos 7des4pretensiosas" que compem um mosaico de relaes internacionais oriundas e desenvolvidas fora do 0mbito nacional ou central. Aale mencionar que o Itamarat9 criou a e$press o diplomacia federativa para denominar as aes internacionais de &stados e munic#pios brasileiros. &ssa e$press o foi utilizada pela primeira vez" oficialmente" em um discurso do ent o c+anceler @uiz Felipe @ampreia" realizado no *ongresso Facional" em abril de 3LLX 7dispon#vel em +ttp!WWSSS. mre.gov.br" acessado em fevereiro de ,==64. Fo 1rasil" portanto" a paradiplomacia pode ser denominada segundo a perspectiva federal do Itamarat9 e da presid)ncia da Rep%blica 7diplomacia federativa e coopera o internacional descentralizada4 e subnacional 7relaes internacionais federativas" pol#tica e$terna federativa4. A terminologia variada indica uma vis o pr(pria do fenmeno" de acordo com a compreens o que cada ator reserva para ele. -em embargo" . l#cito afirmar" da perspectiva acad)mico'cient#fica" que alguns governos subnacionais t)m" ou tiveram" pol#tica e$terna. As razes para esse fenmeno costumam ser muito d#spares" dependendo do referencial de an/lise. Recordando Yeating 7,==3!33 e ss4" as motivaes para a paradiplomacia podem ser de natureza econmica" pol#tica e cultural. Independentes ou con2ugados" esses impulsos tendem a for2ar um interesse local ou regional para a pro2e o internacional" a ponto de criar uma inser o internacional organizada" autnoma e com ob2etivos de longo prazo" perfeitamente denomin/vel pol#tica e$terna. \ necess/rio recon+ecer que o cen/rio internacional p(s'Vuerra Fria fomentou as aes internacionais diretas de governos subnacionais. :emocratiza o" integra o e globaliza o s o processos que" ao longo do per#odo recente 7desde os anos 3LK=4" propiciaram e$peri)ncias culminantes de pol#tica e$terna federativa no 1rasil 7Rodrigues"

,==85 ,==>4. Aale citar que" de forma pioneira" o governo de @eonel 1rizola" no &stado do Rio de Qaneiro 73LK6'3LK>4" criou a primeira assessoria estadual de relaes internacionais. As organizaes intergovernamentais de coopera o" como a EFU e a Erganiza o dos &stados Americanos H E&A" passaram a incorporar" em suas estruturas e em suas agendas" a participa o subnacional direta. :ocumentos globais de profundo alcance" como a Agenda ,3 7aprovada em 3LL,4 e a Agenda ;abitat 7aprovada em 3LL>4" valorizam e recon+ecem a legitimidade do poder local nas relaes internacionais" na discuss o e na decis o sobre os temas globais. E painel da EFU sobre sociedade civil" coordenado pelo e$'presidente Fernando ;enrique *ardoso" em seu informe final 7Eliveira" ,==X4" no marco da reforma da EFU" sugere fortemente que os governos subnacionais ten+am inser o direta na estrutura onusiana. Para e$emplificar como essa id.ia est/ presente na agenda mais ampla do <R&" ve2a' se o trec+o do discurso do c+anceler *elso Amorim" por ocasi o do >3M anivers/rio da EFU" celebrado em 1ras#lia" em que ele diz! Buando penso na EFU e penso nos munic#pios" lembro de uma frase do C+em#stocles *avalcanti" ilustre 2urista brasileiro H politicamente nem sempre concordei com suas id.ias" mas ilustre 2urista '" que dizia! UE +omem n o vive na Uni o" o +omem vive no munic#pioU. &le poderia dizer que o +omem n o vive nas Faes Unidas" o +omem vive no munic#pio" mas . essa intera o entre o local e o global que nos faz" verdadeiramente" avanar 71rasil" ,==>4. A par dos aspectos de natureza institucional" de democratiza o do sistema internacional" que criaram momentum para a paradiplomacia" outra vari/vel H fort#ssima e determinante H passou a gerar demandas crescentes para as relaes internacionais federativas. Crata'se da pro2e o internacional comercial dos governos subnacionais. &ssa . uma /rea em que +/ clara converg)ncia entre a pol#tica e$terna nacional e as relaes e$ternas" ou pol#tica e$terna federativa. Fos &stados Unidos" por e$emplo" +/ larga tradi o de os &stados federados promoverem seus produtos diretamente no e$terior e manterem escrit(rios al.m'fronteiras" sem que a Uni o ve2a nessa conduta uma viola o de soberania5 ao contr/rio! somam'se os esforos para pro2etar comercialmente o pa#s no e$terior. Fo 1rasil" alguns &stados federados e munic#pios comearam a se lanar diretamente no cen/rio e$terno" por questes sobretudo de carestia econmica" em um cen/rio de endividamento interno e de crise fiscal agravado nos anos 3LL=" ao mesmo tempo que a globaliza o e o U&stado'log#sticoU criaram n o apenas oportunidade mas tamb.m necessidade de envolvimento dos poderes locais na pol#tica e$terna comercial 7-araiva" ,==85 ,==>4. Fa seara de afirma o de valores" a pol#tica e$terna federativa pode ser um campo f.rtil para um leque amplo de temas" de pol#ticas sociais a direitos +umanos. E caso *rosb9 versus Fational Crade *ouncil 7,===4" em que o &stado americano de <assac+usetts aprovou uma lei estadual impondo sanes comercias a 1urma" em virtude de violaes de direitos +umanos nesse pa#s" . paradigm/tico. A -uprema *orte dos &stados Unidos 2ulgou ilegal a a o do governo estadual por entender que se tratava de assunto da alada federal. &mbora nesse caso a paradiplomacia ten+a sido freada 7mostrando que +/ limites4" o campo de incid)ncia normalmente . amplo e n o sofre restri o do governo central. A promo o da cultura" do idiomaWdialeto" do patrimnio tang#vel e intang#vel de uma regi o ou localidade" tudo pode ser ob2eto de uma pol#tica e$terna federativa" vinculada ao ense2o de atrair turismo" investimento direto ou a2uda internacional. E caso do &stado do Amap/" nos anos 3LL=" que pro2etou sua imagem no e$terior" vinculando'a ao desenvolvimento sustent/vel da Amaznia" . um e$emplo e$tremo de pol#tica e$terna federativa no campo da sustentabilidade ambiental 7Rodrigues" ,==84. Finalmente" os processos de integra o t)m sido poderosos espaos de a o subnacional" se2a em sua dimens o prim/ria fronteiria" se2a em sua voca o progressiva de envolver os diversos atores subnacionais no processo. Fesse sentido" a instala o do Foro *onsultivo de <unic#pios" &stados" Prov#ncias e :epartamentos do <ercosul" na *%pula do

<ercosul" em ,==?" . um avano sem precedentes no recon+ecimento da legitimidade dos governos subnacionais brasileiros em formular e opinar sobre a pol#tica e$terna relativa ao processo de integra o 7Rodrigues e Yleiman" ,==?4. Fa primeira sess o do Foro" a decis o dos munic#pios de ter avocado para seu processo dialogal e decis(rio o processo pleno e global da integra o mercosulina H n o apenas os temas que as c+ancelarias consideram de interesse subnacional H . um forte indicador de que os atores subnacionais percebem a dimens o que o Foro possibilita J sua legitimidade de atua o internacional 7<ercosul" *arta do Rio" ,==?4. &ssa legitimidade ser/ mais ou menos aceita e recon+ecida pelos governos centrais J medida que os governos subnacionais provocarem o debate mais amplo do processo de integra o" por via de suas recomendaes ao Vrupo <ercado *omum. As respostas Js d%vidas sobre a e$ist)ncia" pertin)ncia ou legalidade da pol#tica e$terna federativa no 1rasil recebem insumos da compreens o dos princ#pios do federalismo cooperativo e participativo. Fen+um tema de pol#tica p%blica dos pa#ses federais deveria e$istir sem lev/'los em considera o. *om a pol#tica e$terna" n o deveria ser diferente. @&VICI<I:A:& & A**EUFCA1I@IC_

E tema da legitimidadeWaccountability remete a um ponto crucial! os governos subnacionais t)m o direito de participar do processo de formula o e de defini o da pol#tica e$ternaG C)m o direito de ser consultados sobre mat.rias de seu interesse espec#ficoG ;/ e$peri)ncias em pa#ses federais que mostram que . poss#vel aos governos subnacionais e$ercer esse direito" e +/ casos +ist(ricos" como os do *anad/" da &span+a e da Aleman+a" em que essa prerrogativa est/ prevista em seu direito constitucional. A quest o se reveste de imensa atualidade" na medida em que a transnacionalidade da agenda internacional lana um problema definitivo para os governos subnacionais! ter de se adaptar Js e$ig)ncias e aos padres de conduta 7crescentes" cada vez mais comple$os4 nos mais variados setores da vida +umana" sem ter" na maioria das vezes" a oportunidade de se manifestar e influir nas decises internacionais H confer)ncias que produzem documentos internacionais '" reservada ao decision-making process dos governos federais ou centrais 7Rodrigues" ,==>4. A celebra o de tratados . um desses loci em que os governos subnacionais" usualmente" ou n o t)m nen+um canal direto de interlocu o" ou os canais e$istentes s o insuficientes. Es governos subnacionais n o t)m como acompan+ar a aprova o de tratados que podem vir a afetar H Js vezes dramaticamente H sua situa o" tampouco t)m como se fazer ouvidos nesse processo. A e$ce o . feita aos pa#ses federais em que esse direito e sua pr/tica s o recon+ecidos. Fo 1rasil" essa . uma discuss o incipiente" mas que gan+a relev0ncia J medida que se percebe quanto as relaes internacionais e o direito internacional condicionam a vida subnacional. Por outro lado" +/ de se considerar as conseqI)ncias positivas de os governos subnacionais serem atores mais participativos nos processos internacionais" no que respeita ao aumento de efic/cia dos acordos internacionais nos territ(rios de 2urisdi o subnacional 7-ilva" ,==?4. Fo entanto" e$istem /reas em que" mesmo n o +avendo d%vida sobre a prerrogativa da Uni o em legislar e e$ecutar pol#ticas p%blicas de 0mbito internacional" v)m surgindo iniciativas estaduais e municipais visando debater e encontrar solues para o impacto estadual e local de tem/ticas internacionais espec#ficas. \ o caso" por e$emplo" do tema dos refugiados! o &stado de - o Paulo instalou" em 3MW8W,==K" o *omit) &stadual dos

Refugiados" uma iniciativa que" segundo o representante do Alto *omissariado das Faes Unidas para os Refugiados H A*FUR no 1rasil" Qavier @opez'*ifuentes" UO...P permitir/ a inclus o dos refugiados nas pol#ticas p%blicas estatuais" facilitando a inclus o dos refugiados em um &stado importante como - o PauloU 7A*FURW1rasil" ,==K4. *onsiderando a perspectiva estritamente 2ur#dica" se a *onstitui o Federal atribui compet)ncias aos entes federados" gerando obrigaes e pro2etando responsabilidades e$clusivas" concorrentes e comuns" seria natural e esperado que os assuntos da pol#tica e$terna" diretamente relacionados com as compet)ncias da esfera subnacional" fossem ob2eto de informa o e de consultas de iniciativa do governo federal voltadas para os entes federados. &ntretanto" n o e$iste essa pr/tica no 1rasil" muito menos +/ mecanismos institucionais nesse campo. Por que o princ#pio da publicidade e o imperativo da transpar)ncia n o podem ser aplicados J pol#tica e$terna com o mesmo peso que se aplicam Js mat.rias internasG E tempo em que a pol#tica e$terna era assunto restrito de diplomatas e de s+erpas da pol#tica internacional passou. E tempo da democracia participativa na pol#tica e$terna apenas comea" ao menos no 1rasil. *EF*@U-D&-

As relaes internacionais federativas no 1rasil indicam uma e$peri)ncia que" embora recente" 2/ cristaliza um perfil diferenciado" brasileiro. A aus)ncia de previs o constitucional n o tem impedido a paradiplomacia de &stados federados e munic#pios" em alguns casos pu2ante. -er/ tal previs o necess/riaG As relaes intergovernamentais v)m gan+ando corpo" ainda em bases informais" mas o di/logo tem se multiplicado. A pol#tica e$terna federal e as relaes e$ternas federativas 7coopera o internacional descentralizada" diplomacia federativa ou mesmo pol#tica e$terna federativa4 n o t)m sido e$cludentes ou rivais" em que pesem o potencial de conflito e as preocupaes do Itamarat9. A legitimidadeWaccountability da atua o e a influ)ncia dos governos subnacionais na pol#tica e$terna nacional tendem a aumentar se for considerado que o impacto dos compromissos internacionais do 1rasil aumenta em quantidade e qualidade" com influ)ncia direta e profunda nos poderes regionais e locais. NOTAS
3. Igualmente denominados governos n o'centrais" unidades constituintes" entes federados ou regies5 a terminologia . vari/vel. Adotarei neste artigo a e$press o governos subnacionais" utilizada na literatura especializada e em documentos de organizaes intergovernamentais 7por e$emplo" 1anco Internacional para a Reconstru o e o :esenvolvimento H 1IR: e 1anco Interamericano de :esenvolvimento H 1I:4. ,. A denomina o espec#fica dos entes federados varia de acordo com a +ist(ria" o direito constitucional e o idioma de cada pa#s federal. Refiro'me nesta parte Js denominaes mais utilizadas nas Am.ricas. 6. ,orum of ,ederations-,orum des ,ed.rations/ EFV internacional sui generis 7porquanto integrada por &stados4" com sede em EttaSa" *anad/. <antida por governos de uma dezena de pa#ses federais" promove o estudo" a divulga o" o interc0mbio de boas pr/ticas e o aprimoramento do federalismo no mundo. 8. -obre o caso argentino" ver o e$celente livro coordenado por Iglesias et alii 7,==K4. X. F o obstante" a *onven o de Aiena" de 3L>L" recon+ece acordos de governos subnacionais em duas situaes! 34 quando o governo subnacional atua com mandato do governo central 7subsidiariedade45 ,4 quando o &stado estrangeiro aceita o governo subnacional como contraparte leg#tima. >. At. dezembro de ,==>" +avia X6 emendas constitucionais aprovadas e promulgadas. ?. Codas as refer)ncias J *F de 3LKK citadas neste artigo est o dispon#veis em +ttp!WW

SSS.planalto.gov.brWccivil`=6W*onstituicaoW*onstituia*6aA?ao.+tm. K. Fesse sentido" pode'se citar o :ecreto nM ,?.XLX" de 38W,W,==?" da Prefeitura do Rio de Qaneiro" que tornou p%blico o Protocolo de Intenes do Rio" relativo Js medidas que mitiguem os efeitos do aquecimento global nessa cidade. L. Aale recordar que o 1rasil n o ratificou a *onven o de Aiena sobre :ireito dos Cratados H *A:C" de 3L>L" documento basilar sobre o tema" em virtude de obst/culos surgidos em seu processo de aprova o legislativa. Eficialmente" o pa#s se guia pela *onven o de ;avana 73L,K4" em vigor" embora na pr/tica o Itamarat9 ten+a incorporado informalmente a maior parte das regras da *A:C" tendo em vista que esta ." em grande medida" fruto de codifica o do costume. E impasse da aprova o da *A:C e$plica" em parte" o porqu) de o 1rasil n o dispor de uma lei sobre o processo de celebra o de tratados. 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