Droit Constitutionnel de La Ve République. MR Toulemonde

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GILLES TOULEMONDE
Version 1.0
janvier 2010 Licence 1
Semestre 2

Table des matires

Introduction 5
TITRE 1 - LA SOUVERAINET RAFFIRME DU POUVOIR DE
SUFFRAGE 9
CHAPITRE 1 - LE CHOIX D'UNE THORIE CONCILIANTE DE LA SOUVERAINET
..........................................................................................................10
Section 1 - Rappel des thories de la souverainet......................................10
Section 2 - L'article 3 de la Constitution de 1958........................................12
CHAPITRE 2 - L'LECTION DES REPRSENTANTS.....................................14
Section 1 - L'volution du pouvoir de suffrage sous les IIIe, IVe et Ve
Rpubliques...........................................................................................14
Section 2 - Les conditions d'exercice du pouvoir de suffrage.........................15
Section 3 - Le droulement du scrutin.......................................................17
CHAPITRE 3 - LE RFRENDUM..............................................................27
Section 1 - Le rfrendum lgislatif...........................................................27
Section 2 - Le rfrendum constituant.......................................................32
Section 3 - Le rfrendum local................................................................37
TITRE 2 - L'QUILIBRE INSTABLE DES POUVOIRS LGISLATIF
ET EXCUTIF 41
CHAPITRE 1 - LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE, CL DE VOTE OU
SOLIVEAU ?.........................................................................................42
Section 1 - Le statut du Prsident de la Rpublique.....................................43
Section 2 - Les pouvoirs du Prsident de la Rpublique................................53
CHAPITRE 2 - LE GOUVERNEMENT, FUSIBLE OU MOTEUR ?.......................77
Section 1 - La formation du Gouvernement................................................77
Section 2 - Le rle du Gouvernement et du Premier ministre........................80
Section 3 - La responsabilit du Gouvernement et des ministres...................87
CHAPITRE 3 - LE PARLEMENT, ROI OU VALET ?........................................93
Section 1 - Une organisation efficace du travail parlementaire......................94
Section 2 - Les fonctions du Parlement....................................................102
Section 3 - La protection des parlementaires............................................108
TITRE 3 - L'MERGENCE D'UN POUVOIR JURIDICTIONNEL 113
CHAPITRE 1 - LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL......................................113
Section 1 - L'organisation du Conseil constitutionnel..................................114
Section 2 - Le rle du Conseil constitutionnel...........................................115
3
Chapitre 2 - La Cour de justice de la Rpublique....................................119
Chapitre 3 - Les juridictions ordinaires..................................................119
Annexes 121
1 - Loi constitutionnelle du 3 juin 1958.................................................121
2 - Discours de Michel DEBRE devant le Conseil d'Etat, le 27 aot 1958
(extraits)..........................................................................................121
3 - Conseil constitutionnel, 44 DC, 16 juillet 1971, loi relative au contrat
d'association......................................................................................123
Bibliographie 125
Rfrences 127

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Introduction

Il est absolument ncessaire de connatre l'histoire constitutionnelle pour bien apprcier les
tenants et aboutissants de la Ve Rpublique. En effet, si la Ve Rpublique est ce qu'elle est,
c'est parce qu'elle est le fruit de cette volution constitutionnelle. Elle y a puis des
lments qui avaient fait leurs preuves (dure du mandat prsidentiel, bicamralisme) ; elle
y a trouv une inspiration (caractre csariste, protection des droits et liberts) ; mais elle
en a aussi tir des enseignements sur ce qu'elle a voulu viter (omnipotence du Parlement,
impuissance de l'excutif -> article 16).
L'objet n'est pas de refaire ici tout un cours d'histoire constitutionnelle mais de vous inviter
l'tudier de nouveau en ne retraant dans cette introduction que les grands traits de celle-
ci. Et on s'aperoit rapidement lorsque l'on procde un panorama rapide de l'histoire
constitutionnelle que les constituants franais ont normment vari dans le choix du type
de rgime mettre en uvre.
En effet, quatre constitutions ont bti un rgime de confusion des pouvoirs au profit d'un
homme (celles du 13 dcembre 1799 ou 22 frimaire an VIII, du 4 aot 1802 ou 16
thermidor an X, du 18 mai 1804 ou 28 floral an XII et celle du 14 janvier 1852). Il s'agit
de constitutions fondes autour ou pour un homme : Napolon Bonaparte s'agissant des
trois premires et Louis Napolon Bonaparte s'agissant de la dernire. Lorsqu'en 1958 on
souhaitera le retour du Gnral de Gaulle au pouvoir on reprit certains lments de ces
constitutions afin d'organiser le pouvoir autour de sa personne.
En revanche une seule Constitution mit en uvre le rgime d'assemble : la Constitution du
24 juin 1793 qui ne fut d'ailleurs jamais applique. Mais plusieurs rgimes provisoires qui ne
reposrent sur aucune constitution s'organisrent galement ainsi. Cette fois l'hritage que
l'on peut en voir sous la Ve Rpublique se trouve dans le rle accru qui est attribu au
peuple par l'intermdiaire notamment du rfrendum mais aussi du suffrage universel. Il
s'agissait galement d'une Constitution trs protectrice des droits des citoyens, leur
reconnaissant notamment le droit au travail, la scurit sociale ou le droit l'cole, droits
qui sont encore protgs aujourd'hui.
Plus nombreuses sont les constitutions avoir organis un rgime prsidentiel (ou de
sparation stricte des pouvoirs). Seulement ces tentatives furent extrmement courtes
puisque la Constitution du 3 septembre 1791 ne dura qu'une seule anne, celle du 22 aot
1795 (ou 5 fructidor an III) ne dura que quatre ans et celle du 4 novembre 1848 seulement
trois ans. Vous noterez que dans un rgime prsidentiel il n'y a pas ncessairement de
Prsident puisqu'en 1791 le chef du pouvoir excutif est le Roi et qu'en 1795 c'est un
Directoire compos de cinq membres. On peut dceler des lments de ces constitutions
dans le cadre des institutions actuelles : la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen
du 26 aot 1789 laquelle avait t insre la Constitution de 1791 a toujours valeur
constitutionnelle actuellement ; la Constitution de 1795 avait invent en France le
bicamralisme qui demeure avec l'institution du Snat ; la Constitution de 1848 avait, aprs
la parenthse de 1793, tabli de faon dfinitive le suffrage universel qui nous permet
tous de voter aujourd'hui, mme si l'poque il n'est encore que masculin. Cependant, plus
qu'une source d'inspiration ces rgimes ont t des sources de rpulsion. La trs courte
dure de vie qui les caractrise ne pouvait aucunement tre souhaite, c'est l'une des
raisons qui explique pourquoi les constituants de 1958 ont souhait carter la mise en
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uvre du rgime prsidentiel et se sont logiquement tourns vers le rgime parlementaire.
On verra qu'outre ces quelques lments, la Constitution du 4 octobre 1958 a galement
pu, de faon ponctuelle, s'inspirer d'un certain nombre d'acquis constitutionnels rsultant de
toutes ces expriences passes. De ce point de vue, les conditions de sa naissance la
rapprochent galement des autres constitutions. En effet, la plupart d'entre elles sont nes
d'une crise grave qu'elle soit interne ou externe. Ainsi, la Rvolution de 1789 a fait natre la
Constitution de 1791, la dcapitation de la monarchie a fait natre la Constitution de 1793,
celle de Robespierre a permis la Constitution de 1795, le coup d'tat de Napolon Bonaparte
a institu la Constitution de 1799, la chute de l'empire du fait de ses dfaites militaires
contre les monarchies environnantes a pouss la rdaction de la Charte de 1814, la
dfaite de Waterloo a mis fin aux Cents jours et rtabli la Charte de 1814, les journes
rvolutionnaires de 1830 ont entran l'adoption de la Charte de 1830, comme la Rvolution
de 1848 a permis avec l'institution de la Rpublique la mise en place de la Constitution de
1848, etc. La mise en place de la Ve Rpublique ne droge pas cette tradition franaise
car la Constitution de 1958 est bien ne d'une vritable crise. D'une double crise mme :
une crise institutionnelle (104 gouvernements entre 1876 et 1940 soit un tous les sept mois
et demi et 21 gouvernements entre 1947 et 1958 soit un tous les sept mois) et une crise de
la dcolonisation.
Le 13 mai 1958, la situation en Algrie empira de faon importante. En effet, les militaires
souhaitant un Gouvernement fort se rvoltent en Algrie et y crent, sous l'impulsion des
gnraux Massu et Salan un Comit de salut public, vritable pouvoir dirigeant en Algrie.
Ils demandent qu'un nouveau Gouvernement soit cr en France mtropolitaine et qu'il soit
dirig par le Gnral de Gaulle. Il s'agit l d'un vritable mouvement insurrectionnel dans la
mesure o l'arme dsobit aux ordres (elle est en principe aux ordres du Gouvernement).
Ds le 15 mai 1958, le Gnral de Gaulle adresse un communiqu la presse dans lequel il
dclare se tenir prt assumer les pouvoirs de la Rpublique . Mais Pfimlin continue
pour l'instant tre prsident du conseil et la situation empire encore puisque le 24 mai,
c'est en Corse qu'est cr un nouveau Comit de salut public. Le Gnral de Gaulle
rencontre donc diverses personnalits dont Pierre Pfimlin et plus le temps s'coule, plus il
apparat comme l'homme de la situation. Ren Coty, Prsident de la Rpublique, adresse un
message au Parlement dans lequel il demande aux parlementaires d'investir le Gnral de
Gaulle car dfaut lui-mme dmissionnerait.
Le 28 mai 1958, Pierre Pfimlin dmissionne et le 1er juin le Gnral de Gaulle se prsente
devant l'Assemble nationale en vue de son investiture. Il est investi par 329 voix contre
224. Le Gnral de Gaulle est donc le dernier prsident du conseil de la IVe Rpublique.
Cependant, c'est lui qui a fix des conditions son investiture ; c'est--dire qu'il a accept
cette charge conditions de pouvoir rformer les institutions afin de les rendre plus
efficaces. A cette fin le Gnral de Gaulle fit voter par les parlementaires deux lois en date
du 3 juin 1958 :
! une loi de pleins pouvoirs qui lui permet d'exercer en plus du pouvoir excutif, le
pouvoir lgislatif qui appartient normalement au Parlement pendant 6 mois.
! une loi constitutionnelle rvisant la procdure de rvision de la Constitution de 1946.
Seule la deuxime loi nous intresse pour le moment et lorsque nous parlerons de la loi du
3 juin 1958, c'est de cette deuxime loi qu'il s'agira. Le Gnral de Gaulle souhaitait rviser
la Constitution de 1946 pour la rendre plus efficace, dans le sens qu'il avait prconis lors
de son discours de Bayeux du 16 juin 1946. Mais la procdure de rvision de la Constitution
prvue par la Constitution du 27 octobre 1946 tait assez longue. En effet, l'article 90 de
cette Constitution prvoyait que la dcision de rviser la Constitution devait tre prise par le
vote d'une rsolution adopte la majorit absolue des membres composant l'Assemble
nationale et qu'aprs l'coulement d'un dlai de trois mois, il devait y avoir une seconde
lecture dans les mmes conditions avant que l'Assemble nationale ne rdige un projet de
loi de rvision. La procdure tait donc longue puisque trois mois minimum taient
ncessaires, non pas pour rviser la Constitution, mais pour dcider du principe de la
rvision. Or le Gnral de Gaulle n'avait pas ce temps.
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Toutefois, on dcouvrit une rsolution tendant rviser la Constitution qui avait t adopte
en premire lecture par l'Assemble nationale en 1955. Il tait donc possible de la
reprendre et de procder immdiatement la seconde lecture puisque plus de trois mois
s'taient couls entre les deux. C'est ainsi que fut vote la loi du 3 juin 1958 qui prvoit la
rvision de la Constitution du 27 octobre 1946 selon une procdure nouvelle. Cette loi
impose le respect de rgles de forme et de rgles de fond (contrairement celle qui avait
permis au Marchal Ptain d'carter l'application des lois constitutionnelles de 1875, le 10
juillet 1940).
Les rgles de forme :
La loi du 3 juin 1958 prvoit toute une procdure d'adoption de la rvision constitutionnelle.
Le Gouvernement du Gnral de Gaulle devait prparer un avant-projet lequel devait tre
soumis pour avis un organe cr spcialement par la loi du 3 juin 1958 : le Comit
consultatif constitutionnel. Ce comit devait tre compos aux deux-tiers par des membres
nomms par les commissions des assembles parlementaires, le tiers restant tant
compos de personnalits choisies par le Gouvernement. C'est donc l'organe qui permettait
aux hommes politiques de la IVe Rpublique (parlementaires mais aussi anciens ministres)
de conserver un il sur le contenu de la rvision constitutionnelle. Une fois cet avis recueilli,
le texte du projet devait tre transmis au Conseil d'Etat pour avis galement et ensuite tre
arrt en Conseil des ministres. Ds lors que le texte de la rvision tait arrt, il devait
ensuite tre adopt par le peuple par la voie d'un rfrendum.
Les rgles de fond :
La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 avait prvu que le projet de rvision de la
Constitution que devait rdiger le Gouvernement devait respecter cinq principes.
"# Seul le suffrage universel est la source du pouvoir. C'est du suffrage universel ou
des instances lues par lui que drivent le pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif .
C'est donc ici la reconnaissance de la souverainet du peuple ou de la nation sans
que l'on puisse trancher entre les deux conceptions, c'est--dire que le pouvoir vient
des hommes et non de Dieu (rappelez-vous qu' la fin de la guerre le Gnral de
Gaulle avait entretenu des liens avec le Comte de Paris, et il avait t souponn de
vouloir rtablir la monarchie ce qui est en contradiction avec l'ide de la souverainet
populaire ou nationale).
$# Le pouvoir excutif et le pouvoir lgislatif doivent tre effectivement spars de
faon que le gouvernement et le Parlement assument chacun pour sa part et sous sa
responsabilit la plnitude de ses attributions . C'est ici l'ide de la sparation des
pouvoirs que devait mettre en place le projet de constitution.
%# Le gouvernement doit tre responsable devant le Parlement . A travers cette
simple mention, cela veut dire que le Parlement de la IVe Rpublique, qui a vot
cette loi constitutionnelle du 3 juin 1958, souhaitait que le projet de constitution
tablisse un rgime parlementaire puisque c'est l la condition essentielle de ce type
de rgime. Exit donc le rgime prsidentiel.
&# L'autorit judiciaire doit demeurer indpendante pour tre mme d'assurer le
respect des liberts essentielles telles qu'elles sont dfinies par le prambule de la
Constitution de 1946 et par la Dclaration des droits de l'homme laquelle elle se
rfre . L'ide tait ici que les droits de l'homme soient garantis par un juge. La
France se doit d'tre un Etat de droit. On remarque nanmoins un dtail non
ngligeable, c'est que si la deuxime condition traite du pouvoir excutif et du
pouvoir lgislatif , ici il n'est fait rfrence qu' l'autorit judiciaire ; ce ne doit
donc pas tre un vritable pouvoir, au sens politique du terme, comme le souhaitait
Montesquieu.
'# La Constitution doit permettre d'organiser les rapports de la Rpublique avec les
peuples qui lui sont associs . Le but tait ici de former une sorte d'Etat fdral ou
de confdration avec les peuples des colonies qui taient dj en voie
d'mancipation, notamment en Afrique noire et Madagascar, mais qui n'avaient pas
encore acquis leur indpendance. Cette condition aboutit crer la Communaut
franaise qui est aujourd'hui disparue.
7
A l'issue de tout le mcanisme d'adoption de la nouvelle Constitution, le Conseil des
ministres arrta le projet de loi et celui-ci fut soumis l'approbation du peuple par
rfrendum en date du 28 septembre 1958. Les rsultats de ce rfrendum furent
totalement favorables au projet puisque le NON ne recueillit que 20,8 % des voix, ce qui
signifie que le projet fut adopt par prs de 80 % des votants. La nouvelle Constitution est
ensuite promulgue le 4 octobre 1958. Etant donn l'ampleur des changements apports
par rapport au rgime prcdent et tant donn la mthode de travail utilise qui ne partait
pas du texte de la Constitution du 27 octobre 1946 pour savoir ce qu'il fallait modifier mais
qui partait d'une feuille vierge, on ne peut pas dire que la Constitution du 4 octobre 1958
n'est qu'une rvision de la Constitution de 1946, mme si au dpart ce devait en principe
tre le cas. Il s'agit bel et bien d'une nouvelle constitution qu'il s'agit maintenant d'tudier
selon un plan en trois parties :
! Titre 1 - La souverainet raffirme du pouvoir de suffrage
! Titre 2 - L'quilibre instable des pouvoirs lgislatif et excutif
! Titre 3 - L'mergence d'un pouvoir juridictionnel
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TITRE 1 - LA
SOUVERAINET
RAFFIRME DU
POUVOIR DE
SUFFRAGE

CHAPITRE 1 - LE CHOIX D'UNE THORIE CONCILIANTE DE LA
SOUVERAINET 10
CHAPITRE 2 - L'LECTION DES REPRSENTANTS 14
CHAPITRE 3 - LE RFRENDUM 27

A ct du pouvoir excutif et du pouvoir lgislatif que Maurice Hauriou qualifiait de
pouvoir dlibrant , cet auteur voit apparatre le pouvoir de suffrage. Dans un
Etat dmocratique ce pouvoir est tout fait dterminant. En effet, c'est par son
expression, le vote, que va s'exprimer la confiance des lecteurs envers les lus.
C'est aussi ce vote qui va dterminer le sens de la politique suivre puisque les
lus sont lus sur un programme. Il y a donc un aspect de choix d'un individu et un
aspect de choix d'une politique dans l'action de voter.
Il est difficile de classer les pouvoirs selon leur importance notamment parce que
dans un rgime parlementaire un mme pouvoir est mis en uvre par l'action
combine de plusieurs organes. Cependant, on peut nanmoins dire que dans un
Etat le pouvoir de suffrage occupe une place dterminante car sans lui le systme
ne peut fonctionner. Maurice Hauriou considrait que ce pouvoir de suffrage
prsentait un double visage : en tant que manifestation de la souverainet, c'est un
pouvoir de domination redoutable, celui qui a le plus de force dans l'Etat ; en tant
que pouvoir de gouvernement, c'est celui qui a le moins de comptence. En effet, il
ne s'agit d'un pouvoir de gouvernement que lorsque l'on veut bien lui donner la
parole, que lorsque les organes excutif ou lgislatif dcident de le laisser se
prononcer en organisant un rfrendum. Maurice Hauriou en concluait que
comme pouvoir de souverainet, c'est le premier, comme pouvoir de
gouvernement, c'est le dernier
Maurice Hauriou
! .
La Ve Rpublique n'a pas modifi l'ordre des pouvoirs de ce point de vue. Le
pouvoir de suffrage est toujours considr comme tant le plus important vecteur
de la souverainet, mais galement comme n'tant un pouvoir de dcision politique
que de faon pisodique. En effet, si la Constitution de 1958 reconnat la
souverainet du peuple (Chapitre 1), elle considre que celle-ci peut tout aussi bien
s'exprimer par la voie de reprsentants (Chapitre 2) que par la voie du rfrendum
(Chapitre 3).
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CHAPITRE 1 - LE CHOIX D'UNE THORIE
CONCILIANTE DE LA SOUVERAINET

Aprs avoir expos les diffrentes conceptions quant aux titulaires de la
souverainet, on verra que la Constitution du 4 octobre 1958 a, cet gard, fait un
choix qui n'est que la rsultante logique de l'histoire constitutionnelle franaise.
Section 1 - Rappel des thories de la souverainet

La souverainet peut se dfinir comme tant le pouvoir suprme. Mais, le concept
de souverainet dsigne en ralit plusieurs choses. On peut y voir l'indpendance
de l'Etat vis--vis des autres Etats et l'galit entre tous les Etats. On parle parfois
pour cet aspect de la souverainet de souverainet internationale ou de
souverainet externe. Il peut aussi s'agir du pouvoir exerc par l'Etat sur les
individus qui sont sur son territoire. C'est--dire qu'il est le seul pouvoir crer des
rgles de vie en socit et rprimer les comportements qui ne s'y conforment
pas. Cela signifie concrtement que cet aspect de la souverainet se traduit dans ce
que l'on appelle les droits rgaliens de l'Etat : crer des lois, rendre la justice,
battre la monnaie... Aucun groupement autre que l'Etat ne peut exercer ces
attributs de la souverainet.
Une fois que l'on sait ce qu'est la souverainet on s'interroge ncessairement sur
son origine. On sait depuis les crits de Hobbes, Locke et Rousseau que l'Etat ne
peut plus tre considr comme une cration divine. Au contraire ces trois auteurs
s'accordent pour estimer que l'Etat est une cration humaine. Les hommes ont cr
l'Etat en contractant tous ensemble. Ils ont dcid de sortir de l'tat de nature o
ils vivaient isolment pour vivre en socit c'est--dire pour vivre au sein d'un Etat.
Pour cela, ils ont pass un contrat que Rousseau qualifie de contrat social. Ces trois
auteurs sont d'accord sur cette origine de l'Etat, ils ne diffrent que sur les raisons
qui ont pouss les hommes pactiser ainsi et sur l'identit de chacun des
cocontractants.
Or, partir du moment o l'on considre que l'Etat est une cration humaine, il
n'est plus possible de dire que le pouvoir vient de Dieu ; il vient des hommes. La
souverainet de droit divin ne peut plus tre soutenue. Ce sont les hommes qui
sont l'origine de la formation de l'Etat, qui sont souverains. Deux thories sont
alors apparues pour identifier prcisment qui tait souverain : la thorie de la
souverainet populaire et la thorie de la souverainet nationale.
1 - La souverainet populaire
Cette thorie a t imagine par Jean-Jacques Rousseau en 1762 dans son ouvrage
intitul Du contrat social . Selon cet auteur, les hommes ont dcid de quitter
l'tat de libert et d'individualit dans lequel ils taient au profit d'une vie en
socit donc au sein d'un Etat en contractant chacun avec tous les autres. Et ils
dcident qu'ils seront gouverns par la volont gnrale et non par un monarque
comme le prconisait Hobbes. Chaque individu ayant donn sa libert pour crer
l'Etat, chacun se trouve tre dtenteur d'une partie du pouvoir. En d'autres termes
chaque individu dtient une parcelle de la souverainet. C'est donc l'ensemble du
peuple, ou l'ensemble des individus vivant dans la socit qui est souverain, mais
on ne peut pas dire que chaque individu est souverain, ce qui est souverain c'est la
volont gnrale exprime par le peuple, c'est le peuple dans son entier.
10
TITRE 1 - LA SOUVERAINET RAFFIRME DU POUVOIR DE SUFFRAGE
Cette thorie a pour consquence :
! d'une part, que chaque individu dtenant une parcelle de souverainet, il
doit pouvoir l'exprimer ; il doit pouvoir participer la formation de la volont
gnrale. Le pouvoir de suffrage doit tre un droit absolu (lectorat-droit).
En d'autres termes le droit de vote doit tre accord tout le monde. Le
suffrage doit tre universel.
! d'autre part, comme c'est la volont gnrale qui gouverne, cela signifie que
le peuple doit s'auto-gouverner. Le rgime imagin par Rousseau est donc
un rgime de dmocratie directe o les citoyens prennent par eux-mmes
les dcisions concernant la cit. D'o l'importance du rfrendum dans ce
systme puisqu'il s'agit d'une consultation lectorale par laquelle les
citoyens se prononcent par oui ou par non sur une question politique qui leur
est pose.
Cependant, Rousseau sait bien que le systme qu'il imagine est valable, d'une part,
dans un Etat peu vaste et peu peupl, et, d'autre part, dans un Etat dans lequel les
citoyens ont une culture politique importante. C'tait bien le cas dans l'Antiquit
Athnes, mais cela est-il possible dans un Etat peupl de plusieurs millions
d'habitants ? Assurment non. C'est pourquoi Rousseau prvoit une alternative la
dmocratie directe qui reste en harmonie avec sa thorie. Il s'agit pour le peuple
d'lire des mandataires ou des dlgus, Rousseau parle de dputs-commis ,
afin que ceux-ci appliquent les volonts du peuple. Ils n'ont qu'un pouvoir
d'excution des volonts populaires. S'ils s'cartent des souhaits du peuple, le
peuple peut les rvoquer tout moment, immdiatement, car ils sont lis lui par
un mandat impratif.
2 - La souverainet nationale
Cette thorie a germ dans l'esprit de l'abb Siys qui rdige un opuscule en 1789
intitul Qu'est ce que le Tiers-Etat ? . Dans cette thorie, ce n'est pas le peuple
qui est souverain, c'est la Nation. Or, au-del de cette diffrence de mot, il y a une
diffrence de nature que le langage courant ignore. En effet, le peuple est aisment
identifiable ; il est compos de l'ensemble des individus vivant sur un territoire
donn un moment donn. Etant aisment identifiable, il est possible d'accorder
chaque individu une parcelle de souverainet. Il suffit de compter tous les individus
vivants et d'accorder chacun la fraction de souverainet laquelle il a droit.
En revanche, la Nation n'est pas quelque chose de concret ; il s'agit d'une entit
abstraite. En effet, elle repose sur l'ide de groupe homogne. La nation, crivait
Ernest Renan, est un principe spirituel compos de deux lments : L'une est la
possession en commun d'un riche legs de souvenirs ; l'autre est le consentement
actuel, le dsir de vivre ensemble, la volont de continuer faire valoir l'hritage
qu'on a reu indivis . Plus simplement on peut dfinir la Nation comme tant une
entit abstraite compose des individus prsents passs et venir. Or, s'il est
possible de compter les vivants, il n'est pas rellement possible de dnombrer les
morts et absolument impossible de compter les individus futurs, natre. On ne
peut donc pas accorder une parcelle de souverainet chacun.
Il est donc ncessaire de trouver une solution pour exprimer les volonts de la
Nation. Pour cela, il faut lire des reprsentants chargs d'exprimer cette volont.
La premire consquence de cette thorie consiste donc en un rgime
reprsentatif. Les reprsentants ne sont pas tenus par les volonts des lecteurs
car les lecteurs ne sont pas la Nation, ils ne sont qu'une partie de celle-ci. Le
mandat qui lie les reprsentants aux lecteurs n'est donc pas un mandat impratif,
il est un mandat reprsentatif, ce qui signifie que les lecteurs n'ont pas la facult
de rvoquer les lus en cours de mandat.
Autre consquence : comme les individus ne dtiennent pas une parcelle de
souverainet, ils n'ont pas de droit exprimer quelque chose qu'ils n'ont pas. Voter
11
n'est donc plus un vritable droit. En revanche, pour que le systme fonctionne il
faut donc lire des reprsentants. Voter devient donc une fonction au sein de l'Etat.
C'est pourquoi l'on parle d'lectorat-fonction. Or, cette fonction peut tre
attribue un groupe plus ou moins restreint ou plus ou moins tendu de
personnes. Le suffrage n'est donc pas ncessairement universel. Il peut l'tre
comme il peut tre restreint, c'est--dire censitaire ou capacitaire.
Ces deux thories qui ont t systmatises et vritablement mises en opposition
plus tard, au dbut du XXe sicle par Raymond Carr de Malberg, ont
alternativement t reprises dans les diffrentes constitutions franaises de 1791
1958. L'article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958 semble en tre la rsultante
logique.
Section 2 - L'article 3 de la Constitution de 1958

Le premier alina de cet article 3 dispose : La souverainet nationale appartient
au peuple qui l'exerce par ses reprsentants et par la voie du rfrendum . Cette
sorte de jonction, d'entrelacement, qu'il opre entre les deux thories de la
souverainet peut surprendre. En ralit, cela s'explique aisment lorsque l'on
prend un peu de recul sur la Ve Rpublique et que l'on observe l'histoire. En effet,
cette vision syncrtique (rassembleuse) de la souverainet, n'est que le point
ultime, d'achvement, de l'absence de choix trs clair d'une thorie de la
souverainet par les constituants prcdents.
1 - Une absence de choix tranch
Lorsque l'on examine les constitutions franaises avant la seconde guerre mondiale,
on aperoit, le plus souvent, que celles-ci n'ont pas choisi, ou n'ont pas voulu
choisir, un type bien dtermin de souverainet. En effet, mme si un type de
souverainet tait proclam, les constituants n'ont presque jamais organis l'Etat
en allant au bout de la logique d'une thorie. Parfois mme ils refusaient une
consquence de la thorie qu'ils avaient dcid d'adopter ou alors ils retenaient les
lments des deux thories.
Ainsi, la Constitution du 24 juin 1793 proclame-t-elle solennellement son
attachement la souverainet populaire. Le suffrage doit donc en thorie tre
universel, il doit exister des mcanismes de dmocratie directe ou semi-directe et
le mandat des dlgus du peuple doit tre impratif. Et bien, si le suffrage est bien
universel, si le peuple est bien appel se prononcer directement sur les lois, au
contraire, les dputs lus par le peuple ne peuvent pas recevoir de mandat
impratif (art. 29). Les constituants ne sont donc pas alls au bout de la thorie.
On pourrait multiplier les exemples : en 1795 on proclame la souverainet
populaire mais on ne met en place aucun de ses mcanismes, pas mme le
suffrage universel ; en 1814 on proclame une souverainet de droit divin, comme
sous l'Ancien rgime, mais en ralit on organise une souverainet nationale ; en
1848 on proclame la souverainet populaire mais sans donner au peuple les
moyens de s'exprimer en dehors des lections et tout en interdisant le mandat
impratif !
On le voit, il s'agit bien d'un mouvement gnralis dans l'histoire constitutionnelle
qui tend ne pas mettre en uvre toute une thorie de la souverainet. Cela peut
s'expliquer notamment par le fait que les constituants n'avaient pas une vision trs
tranche d'une opposition entre souverainet populaire et souverainet nationale.
On l'a dit, cette prsentation toute manichenne des thories de la souverainet est
celle d'un professeur de droit au dbut du XXe sicle, Raymond Carr de Malberg.
Mais, en ralit l'poque o il crit il a reconstruit ces thories et leur a donn une
12
force qui n'tait pas la leur au moment o ces thories sont apparues.
Ds lors que l'on constate que jamais une thorie de la souverainet n'a t mise
en uvre en sa totalit et que l'on a toujours plus ou moins mlang les deux
thories on peut donc accepter plus facilement la formule de l'article 3 de la
Constitution de 1958.
2 - Le choix du rassemblement
En proclamant que la souverainet nationale appartient au peuple , la
Constitution de 1958 accepte d'aller au-del de ce qu'avaient fait les constituants
avant la seconde guerre mondiale. En effet, plutt que de proclamer un type de
souverainet et d'organiser en mme temps un autre type de souverainet ou de
mettre en place des lments appartenant aux deux types de souverainet, la
Constitution de 1958 accepte le mlange de souverainet. Les choses sont donc
plus claires : on ne cache pas au peuple la ralit de son pouvoir. On ne proclame
pas un type de souverainet, on proclame que les deux types de souverainet sont
mlangs dans la Constitution.
En ralit cette mthode avait dj t utilise par les constituants de la IVe
Rpublique. En effet, l'article 3 de la Constitution actuelle tire directement son
origine de l'article 3 de la Constitution du 27 octobre 1946 qui disposait dj : La
souverainet nationale appartient au peuple franais . On notera juste une petite
diffrence entre les deux textes avec la prsence de l'adjectif franais en 1946.
Cela tient au fait que la Constitution de 1958 avait souhait organiser une sorte
d'association des anciennes colonies la Rpublique franaise. Dire que la
souverainet appartenait au peuple franais aurait t leur fermer la porte, leur
dnier tout pouvoir. L'organisation de cette association devait avoir pour cadre la
Communaut , mais elle ne dura que deux ou trois ans avant de disparatre mais il
fallut attendre la rvision constitutionnelle du 4 aot 1995 pour que les dispositions
constitutionnelles qui l'organisaient disparaissent de la Constitution.
Cependant, la diffrence est plus grande entre les deux articles 3 (de la
Constitution de 1946 et de la Constitution de 1958) lorsque l'on examine la suite du
texte. En effet, mme si la Constitution de 1946 proclamait le rassemblement des
souverainets, l'organisation du pouvoir tait quand mme trs fortement axe
autour de la souverainet nationale. L'article 3 de la Constitution de 1958 dispose
que la souverainet nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses
reprsentants et par la voie du rfrendum . On le voit, les deux modes
d'expression de la souverainet sont mis compltement sur un pied d'galit. Le
peuple peut exercer son pouvoir aussi bien par le biais de l'lection, en lisant des
reprsentants, ce qui correspond la logique de la souverainet nationale, que par
la voie du rfrendum, c'est--dire en exerant lui-mme un choix politique sur un
sujet donn, ce qui cette fois correspond la souverainet populaire. Et il ne s'agit
pas seulement d'une proclamation puisque la Constitution du 4 octobre 1958 dfinit
et organise bien tout la fois le cadre de l'lection et le cadre du rfrendum.
Pour aller plus loin :
BACOT, Guillaume, Carr de Malberg et l'origine de la distinction entre souverainet
du peuple et souverainet nationale, Paris : d. du CNRS, 1985.
CAPITANT, Ren, Le conflit de la souverainet parlementaire et de la souverainet
populaire en France depuis la Libration, in Ecrits constitutionnels, Paris, d. du
CNRS, 1982, pp. 275-293.
Vrifiez vos connaissances :
Dfinissez la souverainet populaire.
Dfinissez la souverainet nationale.
Sujets possibles :
L'article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958.
13
Souverainet populaire - souverainet nationale.
CHAPITRE 2 - L'LECTION DES REPRSENTANTS

Dans un rgime reprsentatif comme l'est le rgime parlementaire, c'est--dire un
rgime fond sur la reprsentation du peuple par des reprsentants, donc un
rgime base de souverainet nationale, l'lection est le moment fort de la vie
institutionnelle. C'est a priori le seul moment o l'on demande au peuple de se
prononcer. D'ailleurs ceci correspond parfaitement la pense de Montesquieu
selon lequel : Le grand avantage des reprsentants c'est qu'ils sont capables de
discuter des affaires. Le peuple n'y est point du tout propre . Et il ajoute : Il y
avait un grand vice dans la plupart des anciennes rpubliques : c'est que le peuple
avait droit d'y prendre des rsolutions actives, et qui demandent quelque
excution, chose dont il est entirement incapable. Il ne doit entrer dans le
gouvernement que pour choisir ses reprsentants, ce qui est trs sa porte. Car,
s'il y a peu de gens qui connaissent le degr prcis de la capacit des hommes,
chacun est pourtant capable de savoir, en gnral, si celui qu'il choisit est plus
clair que la plupart des autres
Esprit des lois
! . De plus, le mandat des reprsentants
n'tant pas impratif, les lecteurs n'ont le pouvoir de changer leurs reprsentants
uniquement au moment de la nouvelle lection.
Le pouvoir de suffrage est donc capital au sein d'une dmocratie reprsentative car
c'est le seul lment qui assure le caractre dmocratique du rgime. Aprs avoir
vu l'volution de ce pouvoir de suffrage au cours des trois dernires Rpubliques,
nous en verrons les conditions d'exercice actuel puis la faon dont se droulent les
scrutins.
Section 1 - L'volution du pouvoir de suffrage sous les
IIIe, IVe et Ve Rpubliques
Le suffrage universel a t tabli vritablement par le dcret du 5 mars 1848.
Seulement, parmi les conditions exiges pour dtenir le droit de vote figurent
toujours deux conditions trs importantes : c'est, d'une part, qu'il faut tre un
homme, et, d'autre part, qu'il faut tre g de 21 ans au moins. Par la suite le
suffrage universel ne fut plus remis en cause et les conditions ne changrent pas. Il
fallut donc attendre une ordonnance du Gouvernement provisoire de la Rpublique
franaise du 21 avril 1944 pour que le droit de vote soit reconnu aux femmes.
Enfin, c'est par une loi du 5 juillet 1974 que la majorit lectorale fut abaisse 18
ans.
On le voit, le suffrage universel s'est peu peu impos comme une conqute de la
dmocratie. Cette conqute semble difficile remettre en cause de nos jours. Or,
on s'aperoit que le suffrage universel peut trs facilement accompagner la
souverainet nationale que le Second empire, la IIIe et la IVe Rpublique ont mis
en uvre. Ceci est logique car la souverainet nationale a pour consquence
l'lectorat fonction. C'est--dire que voter est une fonction dans l'Etat ; voter c'est
accomplir la fonction de choisir des reprsentants qui, eux, devront choisir pour la
nation. Or cette fonction peut tre assigne aussi bien un tout petit groupe de
personnes fortunes et ce moment l on mettra en place un suffrage censitaire,
ou un groupe plus vaste d'individus. Si l'on suit cette logique l'extrme, si l'on
largit le groupe au maximum et bien l'on atteint le suffrage universel. Il est donc
faux de dire que la souverainet nationale s'accompagne ncessairement du
suffrage censitaire. Cependant, mme si le suffrage peut tre universel, il n'en
14
demeure pas moins qu'un certain nombre de conditions vont toujours exister pour
pouvoir voter.
Section 2 - Les conditions d'exercice du pouvoir de
suffrage

Il existe deux formes de conditions : d'une part, des conditions qui s'imposent aux
citoyens sans que ceux-ci ne puissent agir sur elles, d'autre part, une condition
d'intrt pour la chose politique que doit manifester le citoyen.
1 - Les conditions passives
La Constitution prvoit elle-mme en son article 3 que le suffrage est toujours
universel. Seulement, on l'a vu, le suffrage universel n'est jamais totalement
universel. On ne pourrait pas concevoir en effet que le droit de vote soit accord
tous les individus vivant sur la Terre pour participer n'importe quelle lection dans
n'importe quel pays.
Des conditions existent donc pour pouvoir faire partie du corps lectoral franais,
mais bien videmment, le suffrage tant universel, il ne peut s'agir de conditions de
fortune. L'article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958 arrte la liste de ces
conditions de la faon suivante : Sont lecteurs, dans les conditions dtermines
par la loi, tous les nationaux franais majeurs des deux sexes, jouissant de leurs
droits civils et politiques . Il n'existe donc plus que trois conditions : une condition
de nationalit, une condition d'ge et une condition de jouissance des droits civils et
politiques.
A) La nationalit
Aux termes de la Constitution donc seuls les nationaux franais peuvent tre
lecteurs. Il s'agit l d'une condition pose avec force au cours de l'histoire
constitutionnelle franaise, mais on se rappelle que la Constitution de 1793 avait
admis le droit de vote des trangers des conditions relativement souples (ex :
avoir pous une franaise, travailler en France depuis un an...).
Cependant, cette condition de nationalit fut assouplie du fait de la participation de
la France la construction europenne. En effet, le trait de Maastricht prvoyait
que le ressortissant d'un Etat membre de l'Union europenne install dans
n'importe quel autre Etat de l'Union europenne aurait le droit de vote et
d'ligibilit aux lections municipales organises dans le pays dans lequel il est
install. On pouvait penser que cela ne posait pas de problme car l'article 3 est
relatif aux conditions d'exercice de la souverainet nationale. Or, l'lection du
Prsident de la Rpublique ou l'lection des membres du Parlement participe
l'exercice de cette souverainet, mais il pouvait sembler qu'il n'en tait pas de
mme des lections municipales. Mais le Conseil constitutionnel a constat que le
Parlement est compos la fois de l'Assemble nationale et du Snat. Or, les
snateurs ne sont pas lus par le peuple directement, ils sont lus par un collge de
grands lecteurs. Ces grands lecteurs sont des dputs, des conseillers gnraux,
mais aussi et principalement des conseillers municipaux. Ainsi, admettre que des
trangers deviennent conseillers municipaux, c'est les faire participer l'lection
des snateurs, c'est donc les faire participer la manifestation de la souverainet
nationale.
Cette disposition du trait tait donc en contradiction avec l'article 3 de la
Constitution de 1958 qui rserve la manifestation de la souverainet nationale aux
15
nationaux. Pour pouvoir ratifier le trait, il a donc t ncessaire de rviser la
Constitution. Cela fut fait par une loi constitutionnelle du 25 juin 1992 qui insre,
notamment, un nouvel article dans la Constitution : l'article 88-3.
Cet article constitue une drogation l'article 3 de la Constitution en autorisant les
citoyens de l'Union europenne rsidant en France voter et tre lus aux
lections municipales. Seulement, ils ne sont pas totalement assimils aux
lecteurs nationaux. En effet, s'ils sont lus conseillers municipaux, ils ne pourront
pas devenir maire ou adjoint au maire et ils ne pourront pas non plus participer
l'lection des snateurs que ce soit en tant grand lecteur eux-mmes ou en
participant seulement la dsignation des grands lecteurs.
On notera encore que les citoyens de l'Union europenne rsidant en France ont
aussi le droit de voter aux lections europennes, c'est--dire lors de l'lection des
reprsentants franais au Parlement europen.
En revanche, les trangers non communautaires ne disposent d'aucun droit de vote
en France des lections politiques (mais ils peuvent participer aux lections
professionnelles ou universitaires par exemple). En Sude, aux Pays-Bas et en
Grande-Bretagne au contraire ils disposent du pouvoir de voter aux lections
locales. C'est galement le cas en Belgique depuis une loi vote en 2005, mais dont
les effets ne sont, pour l'instant, que peu importants tant les trangers concerns
se sont peu inscrits sur les listes lectorales. Il faut dire que cette inscription n'est
autorise que si ces trangers en question s'engagent respecter la Constitution,
les lois du peuple belge et la Convention europenne des droits de l'homme . La
France ne reconnat donc le droit de suffrage qu' un million cent mille trangers
sur les 3 millions 600 vivant en France. Ce sont les Portugais qui sont les plus
inscrits puisque pas moins de 43700 Portugais taient inscrits sur les listes
municipales en juin 2004. En 2001, 204 trangers ont ainsi t lus conseillers
municipaux dans des communes de 3500 habitants et plus suivant la rpartition
suivante : Allemagne : 17 ; Belgique : 21 ; Danemark : 1 ; Espagne : 23 ; Finlande
: 1 ; Grce : 1 ; Irlande : 2 ; Italie : 28 ; Pays-Bas : 8 ; Portugal : 83 ; Royaume-
Uni : 16 ; Sude : 3.
Rpartition
!
B) L'ge
Contrairement aux constitutions prcdentes, c'est la loi et non la Constitution qui
fixe l'ge de la majorit lectorale. Celle-ci a t fixe 18 ans par la loi du 5 juillet
1974. Il s'agit d'un ge couramment choisi par les autres pays, mais en Iran, par
exemple, il suffit d'avoir 15 ans pour pouvoir voter. En Europe, cet ge est fix 18
ans partout sauf en Autriche o une rforme constitutionnelle de 2007 l'a abaiss
16 ans.
C) La jouissance des droits civils et politiques
Certaines personnes, alors qu'elles remplissent les conditions d'ge et de nationalit
ne sont pas juges capables de pouvoir voter. Il n'y a qu'un tribunal, donc un juge,
pouvoir en dcider. Cette condition de capacit juridique revt deux ralits :
"# d'une part, un juge peut estimer qu'une personne n'est pas capable de
prendre part au vote parce qu'elle ne dispose pas de toutes ses facults
mentales. Ainsi, la loi rejette-t-elle hors du corps lectoral les majeurs sous
tutelle. C'est bien toujours un juge qui tranche la question de la capacit
voter puisque la mise sous tutelle est le rsultat d'une dcision de justice,
mais tous les majeurs sous tutelle sont par principe exclus du pouvoir de
suffrage. Cela concernerait environ 5700 personnes par an. Cependant,
depuis une loi du 11 fvrier 2005, le juge des tutelles peut les autoriser
voter.
$# d'autre part, les individus ayant commis des crimes ou certains dlits graves
peuvent, mais ce n'est pas automatique, aussi tre condamnes par le juge
la privation de leurs droits civiques. Cette privation peut aller jusqu' dix
16
ans s'agissant d'un crime et jusqu' 5 ans s'agissant d'un dlit, mais le point
de dpart de cette interdiction de voter est fix au jour o la peine de prison
laquelle l'individu a galement t condamn prend fin, ce qui allonge la
dure relle de privation des droits civiques. On le voit, il s'agit ici non pas
de dclarer que l'individu est inapte effectuer un choix politique, mais il
s'agit au contraire d'une sanction prononce pour son immoralit : l'individu
est jug pas digne de pouvoir voter. On estime que 200 000 personnes sont
dans cette situation.
Les conditions pour pouvoir voter sont donc relativement peu nombreuses, mais
mme si une personne remplit bien toutes ces conditions, il faut encore qu'elle
accomplisse une dmarche pour pouvoir ensuite participer un scrutin : il faut
qu'elle s'inscrive sur les listes lectorales, ce qui demeure une condition mais sur
laquelle le citoyen peut influer facilement.
2 - Une condition parfois active : l'inscription sur les listes
lectorales
Aux termes de l'article L. 9 du code lectoral, l'inscription sur les listes lectorales
est obligatoire. Mais, la loi n'assortit cette obligation d'aucune sanction. Il tait donc
tout fait possible de ne pas tre inscrit sur les listes lectorales ds l'ge de 18
ans. On estimait cette population non inscrite prs de 10 % du corps lectoral, ce
qui est considrable.
Le lgislateur a donc souhait modifier la procdure d'inscription par la loi du 10
novembre 1997 laquelle est relative l'inscription d'office sur les listes lectorales
des personnes ges de 18 ans. Dsormais tout jeune atteignant l'ge de 18 ans
devrait donc tre inscrit de faon systmatique sur les listes lectorales. Cependant
cette loi pose des problmes importants. En effet, il est ncessaire d'avoir
connaissance des personnes qui atteignent l'ge de 18 ans chaque anne pour
pouvoir les inscrire ; il faut connatre leur nationalit pour n'inscrire sur les listes
que les nationaux ; enfin, il faut connatre leur adresse pour les inscrire dans la
commune o ils ont effectivement leur rsidence.
Jusqu' prsent les municipalits ne pouvaient avoir toutes ces informations.
S'agissant des garons la dmarche tait assez simple grce au recensement
institu dans le cadre du service national, mais cela ne concernait pas les jeunes
filles. Depuis la loi ayant supprim la conscription, il a t prvu qu'elles aussi
seraient recenses partir du 1er janvier 1999. Cependant, si les personnes
dmnagent cela n'est pas sans poser problme pour l'inscription sur les listes
lectorales. Des jeunes risquent en effet d'tre inscrits dans une autre commune
que l o ils rsident, voire dans plusieurs communes alors que cela est totalement
interdit par le code lectoral.
Pour viter ces inconvnients les services des mairies contactent les jeunes figurant
sur les listes retraant l'identit et l'adresse des jeunes atteignant l'ge de 18 ans
chaque anne fournies par l'INSEE et les mairies leur demandent de venir en mairie
avec divers papiers dont un justificatif de domicile pour s'inscrire sur les listes
lectorales. A proprement parler il ne s'agit donc plus d'une inscription d'office sur
les listes lectorales mais d'une simple convocation d'office de tous les jeunes de 18
ans venir s'inscrire sur les listes lectorales.
Section 3 - Le droulement du scrutin

Nous remonterons le fil du temps dans cette section. En effet, aprs avoir examin
les modalits du vote, nous nous intresserons au financement la fois des partis
politiques et des campagnes lectorales puis nous aborderons le problme du choix
17
du mode de scrutin.
1 - Les modalits du vote
Aux termes de l'article 3 de la Constitution : Le suffrage peut tre direct ou
indirect dans les conditions prvues par la Constitution. Il est toujours universel,
gal et secret .
A) Suffrage direct ou suffrage indirect
Le choix entre les deux est clair quant ses effets. Il est bien vident que la
lgitimit de l'organe ou des personnalits lues ne sera pas la mme selon le
procd envisag. Aux dbuts de la Ve Rpublique, le Prsident de la Rpublique
tait lu, on le reverra au suffrage universel indirect par un collge de grands
lecteurs. Mais depuis une rvision constitutionnelle de 1962, il est lu au suffrage
universel direct, ce qui a accru considrablement sa lgitimit.
Les dputs, composant l'Assemble nationale, sont eux-aussi lus de faon directe
par le peuple. Cela correspond une trs ancienne tradition et l'on n'imagine pas
qu'elle puisse un jour tre remise en question.
En revanche les snateurs ne sont pas lus directement par le peuple. Ils sont au
contraire lus par de grands lecteurs (dputs, conseillers rgionaux lus dans le
dpartement, conseillers gnraux et un nombre de conseillers municipaux
proportionnel l'importance des communes). Les snateurs n'tant pas lus
directement par le peuple, le Snat ne jouit pas d'une place quivalente celle de
l'Assemble nationale au sein de l'difice constitutionnel. Robert Redslob emploie
une merveilleuse formule cet gard : Le Snat restera toujours dans une demi-
ombre, n'tant pas clair en plein soleil par la souverainet nationale . On notera
une dernire particularit des lections snatoriales : le vote y est obligatoire alors
qu'il ne l'est pas pour toutes les autres lections qui, elles, ont lieu au suffrage
direct.
B) Le suffrage est universel et gal
Cela signifie qu'un homme doit tre gal une voix.
Il existe nanmoins un amnagement de la rgle, c'est que quelqu'un qui ne peut
pas se dplacer pour aller voter peut donner mandat une autre personne de voter
sa place. On dit qu'il lui donne procuration . Cette procdure, qui exige que
l'on se dplace un commissariat de police ou un tribunal d'instance pour faire
tablir la procuration, va donc permettre celui qui reoit la procuration (le
mandataire) de voter deux fois. Mais il n'a pas proprement parler deux voix
puisqu'il votera certes une fois pour lui mais aussi une deuxime fois mais pour son
mandant. Il est impossible de recevoir plus de deux procurations pour un mme
scrutin. Cette procdure peut tre utilise par une personne qui ne peut pas se
dplacer physiquement, par une personne qui n'est pas dans sa commune de
rattachement au moment du scrutin que ce soit pour des raisons professionnelles
ou pour vacances.
En dehors de cet amnagement, qui ne remet d'ailleurs pas en cause le principe, le
suffrage doit tre gal, c'est--dire que le poids de chaque voix doit tre identique.
Pourtant, il demeure nanmoins une difficult. En effet, les lections, en dehors de
l'lection prsidentielle qui a pour cadre la France entire, ont lieu dans un cadre
territorial trs prcis. Ainsi, par exemple, les lections lgislatives ont lieu dans le
cadre de circonscriptions lectorales cres spcialement. A l'intrieur de ce
cadre, toutes les voix sont gales. En revanche, il peut exister des diffrences entre
les circonscriptions. Ainsi, par exemple, pour les lections lgislatives de 2007, la
circonscription la plus peuple est la 2e du Val d'Oise avec 188200 habitants (dans
18
le Val d'Oise la moyenne est 122829). La moins peuple est la 2e de Lozre avec
34374 habitants (moyenne 36755). Y a-t-il encore galit du suffrage lorsque la
voix d'un lecteur du Val d'Oise vaut 5,5 fois moins que celle d'un lecteur de
Lozre ?
Heureusement, le Conseil constitutionnel a pos quelques limitations au dcoupage
des circonscriptions pour tenter d'viter des carts trop grands entre les
circonscriptions. Notamment la population d'une circonscription ne peut tre
suprieure ou infrieure de plus de 20 % la population de l'ensemble des
circonscriptions d'un mme dpartement. Cela aboutit tout de mme des
distorsions encore importantes l'intrieur d'un mme dpartement. Par exemple,
en 1999, le nombre d'habitants moyen dans les circonscriptions lgislatives du Nord
tait de 106459 habitants. Mais, en ralit, la 11e circonscription comptait 117783
habitants tandis que la 14e n'en regroupait que 91036, soit un cart entre les deux
de prs de 30% ! Surtout, cela ne rgle pas le problme des carts de population
trs importants entre des circonscriptions situes dans des dpartements diffrents.
Dans ses observations sur les lections lgislatives de 2002 le Conseil
constitutionnel affirmait : Le dcoupage actuel rsulte de la loi n 86-1197 du 24
novembre 1986 relative la dlimitation des circonscriptions pour l'lection des
dputs. Il repose sur les donnes du recensement gnral de 1982. Depuis lors,
deux recensements gnraux, intervenus en 1990 et 1999, ont mis en lumire des
disparits de reprsentation peu compatibles avec les dispositions combines de
l'article 6 de la Dclaration de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution. Il
incombe donc au lgislateur de modifier ce dcoupage . Mais ni le Gouvernement
ni le lgislateur ne l'a, pour l'instant opr. Et il ne peut contraindre le Parlement
voter une loi pour rduire ces ingalits. Il avait t saisi de cette question par un
lecteur, professeur de droit public, M. Pascal Jan, qui contestait devant lui la
constitutionnalit du dcret qui convoquait les lecteurs pour les lections
lgislatives de 2007. M. Jan estimait qu'en convoquant les collges lectoraux pour
l'lection des dputs sans qu'aient t pralablement corriges les disparits
dmographiques affectant actuellement l'ensemble des circonscriptions lgislatives
dont la dlimitation rsulte de la loi du 24 novembre 1986 susvise, le dcret
attaqu a mconnu le principe d'galit devant le suffrage qui impose que
l'Assemble nationale soit lue sur des bases essentiellement dmographiques.
Mais le Conseil constitutionnel a considr qu'il n'tait pas comptent pour forcer la
main du lgislateur (CC, 3 mai 2007, Pascal Jan).
La rvision de la Constitution en date du 23 juillet 2008 a ajout un nouvel alina
l'article 25 aux termes duquel Une commission indpendante, dont la loi fixe la
composition et les rgles d'organisation et de fonctionnement, se prononce par un
avis public sur les projets de texte et propositions de loi dlimitant les
circonscriptions pour l'lection des dputs ou modifiant la rpartition des siges de
dputs ou de snateurs . Le Comit Balladur tait l'origine de cette insertion
mais avec une nuance, c'est que le texte propos par le Comit Balladur indiquait
bien que cette commission tait institue pour assurer le respect de l'galit du
suffrage . La suppression de cette mention montre que l'galit du suffrage ne
sera pas l'alpha et l'omga de cette commission, qui risque donc encore de
dvelopper des pratiques contraires cette galit. La loi ordinaire du 13 janvier
2009 qui fixe les rgles d'organisation de cette commission indpendante dcide
qu'elle est compose d'un magistrat de la Cour de cassation, un membre du Conseil
d'Etat, un membre de la Cour des comptes, tous trois choisis respectivement par
leur ordre, et d'un membre nomm par le Prsident de la Rpublique, un nomm
par le Prsident du Snat et un nomm par le Prsident de l'Assemble nationale,
sachant que les propositions de nomination peuvent faire l'objet d'un veto des
commissions parlementaires la majorit des 3/5e. Le Conseil constitutionnel
lorsqu'il a examin cette loi, dans sa dcision du 8 janvier 2009
Loi du 8 janvier 2009
! , a
estim qu'eu gard l'augmentation de la population depuis 1986 de plus de 7,5
millions d'habitants et en raison de la dcision du constituant de faire reprsenter
19
les Franais expatris non plus seulement au Snat mais galement l'Assemble
nationale, il n'tait plus possible de prvoir que chaque dpartement lirait au
moins deux dputs. En effet, l'Assemble nationale devant tre lue sur des bases
essentiellement dmographiques, cette drogation est disproportionne sachant
que la Lozre ne compte qu'environ 70000 habitants alors que chaque
circonscription devrait compter en moyenne environ 120000 habitants dsormais.
C) Le suffrage est secret
Il est secret dans la mesure o toute personne qui dsire voter doit
imprativement, afin de mettre le bulletin qu'elle choisit dans l'enveloppe, passer
par un isoloir. Il s'agit donc d'une double protection.
Lorsque l'on pntre dans un bureau de vote les bulletins sont aligns sur une table
et les lecteurs se servent. Il n'y a aucune obligation de prendre des bulletins, ni
d'obligation d'en prendre plusieurs partir du moment o l'on a choisi d'en prendre
(Conseil constitutionnel, 1er juillet 1993, Assemble nationale, Val de Marne, 9e
circ.). Pour autant cela garantit toujours l'anonymat dans la mesure o des
bulletins sont envoys chez les lecteurs par voie postale et il est toujours possible
de se rendre au bureau de vote avec un bulletin dans sa poche (attention ne pas
confondre avec la profession de foi).
Dans cette optique du secret du vote, la loi du 19 juillet 1977 a interdit la
publication de sondages prlectoraux dans la semaine qui prcde un scrutin.
L'objectif tait d'viter que les lecteurs ne se dmobilisent ou au contraire se
mobilisent pour un camp l'nonc des rsultats du sondage (effet band wagon,
effet underdog). Ainsi, les sondages taient souponns de modifier le vote des
lecteurs. Cette lgislation, toujours en vigueur, a nanmoins subi un coup d'arrt
avec l'arrt de la Chambre criminelle de la Cour de cassation du 4 septembre 2001.
En effet, cette dernire a considr que celle-ci tait incompatible avec les
dispositions de l'article 10 de la CEDH qui protge la libert d'expression et
d'information. Cette loi pourra donc dsormais tre carte. Il faut dire que son
intrt s'tait volatilis avec les nouveaux moyens de communication puisque cette
restriction la publication des sondages n'tait opposable qu'au territoire franais.
Tant est si bien que la loi du 19 fvrier 2002 interdit dsormais la publication, la
diffusion ou le commentaire de sondages le jour et la veille du scrutin (soit partir
du vendredi soir minuit).
2 - Les conditions d'ligibilit
Pour pouvoir tre lu il faut au moins pouvoir tre lecteur. Mais il existe aussi des
conditions spcifiques. Ainsi, pour tre lu dput faut-il tre g d'au moins 23
ans et pour tre snateur d'au moins 30 ans. Pour pouvoir tre lu Prsident de la
Rpublique il faut aussi avoir atteint l'ge de 23 ans, alors que pour pouvoir tre
lu local, il suffit dsormais d'avoir 18 ans.
De surcrot, il faut avoir satisfait dfinitivement aux obligations militaires. On notera
que ce faisant les conditions d'ligibilit aux assembles parlementaires sont plus
strictes que pour toute autre lection, notamment prsidentielle. En effet,
s'agissant des autres lections il suffit d'avoir satisfait aux obligations militaires.
L'adverbe dfinitivement a donc disparu. En clair, un individu qui accomplit son
service militaire peut se prsenter l'lection prsidentielle (comme ce fut le cas
d'Alain Krivine en 1969), mais il ne peut se prsenter aux lections lgislatives ou
snatoriales. Pour cela, il devra attendre d'avoir fini son service.
Pour certaines lections, comme les lections municipales, il y a aussi des
conditions d'ligibilit de la liste qui ont t poses par la loi du 6 juin 2000. Dans
une dcision du 18 novembre 1982, le Conseil constitutionnel avait interdit les
quotas de femmes sur les listes. Mais loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 a rcrit
l'article 3 qui prvoyait : La loi favorise l'gal accs des femmes et des hommes
aux mandats lectoraux et fonctions lectives . D'o l'intervention de la loi du 6
20
juin 2000, complte et modifie par les lois du 30 juillet 2003 et du 31 janvier
2007. La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a d'ailleurs ajout cette
mention : ainsi qu'aux responsabilits professionnelles et sociales . Mais surtout
elle a dplac cet objectif de parit de l'article 3 l'article 1er alina 2, ce qui est
symboliquement fort.
-> Dsormais pour les municipales dans les communes de 3500 hab. et +, les
rgionales et les europennes, stricte alternance entre hommes et femmes (parit
chabada). Pour les cantonales (scrutin uninominal) le candidat et son supplant
doivent tre de sexe diffrent. Pour les lections lgislatives, le scrutin est
uninominal. Pour assurer la parit homme femme on ne peut donc pas instituer une
inligibilit. C'est donc au portefeuille que sont frapps les partis politiques qui
prsenteraient bien plus de candidats masculins que de candidats fminins puisque
l'aide financire de l'Etat peut alors tre rduite
Aide financire rduite
! . Pour les lections
snatoriales dans les dpartements lisant au moins 4 snateurs, la parit impose
une stricte alternance entre hommes et femmes comme aux rgionales (parit
chabada).
3 - Le financement de la vie politique
Il faut ici distinguer deux cas distincts : le financement des partis politiques et le
financement des campagnes lectorales.
A) Le financement des partis politiques
Pendant longtemps, les partis politiques taient financs par le seul versement des
cotisations des militants, ce qui ne reprsentait que peu d'argent. Or, la dmocratie
a un cot et les partis politiques y ont un rle important jouer. En effet, ils
permettent d'encadrer les aspirations des citoyens, voire de canaliser leur
contestation. En d'autres termes, comme l'exprime l'article 4 de la Constitution de
1958 : ils concourent l'expression du suffrage .
Cette reconnaissance constitutionnelle de leur utilit n'est pourtant pas alle de pair
immdiatement avec leur financement public. Mais depuis 1988, l'Etat prend en
charge une partie du financement de leurs activits. Actuellement, le financement
des partis politiques obit aux rgles suivantes :
! Les personnes prives peuvent dcider de verser de l'argent aux partis
politiques ; cela leur permet mme d'obtenir des dductions fiscales.
Seulement depuis 1995, elles ne peuvent leur verser plus de 7500 euros par
an.
! Les personnes morales de droit priv, notamment les entreprises prives, ne
peuvent plus financer les partis politiques. Cela est strictement interdit afin
d'viter une forme de corruption.
! Enfin, une aide publique est verse par le Trsor public aux partis politiques.
Cette aide se dcoupe en deux volets :
- Tous les partis politiques ayant prsent des candidats aux lections
lgislatives dans au moins cinquante circonscriptions lors des dernires
lections l'Assemble nationale, ou ayant prsent des candidats
outre-mer sans qu'ils soient cinquante ont droit une dotation calcule
proportionnellement au nombre de suffrages obtenus lors du premier
tour. Jusqu'en 2007 il n'existait pas de seuil donc pas de pourcentage de
voix minimum obtenir pour bnficier de cette aide. Chaque voix
obtenue rapportait au parti ayant prsent le candidat environ 1,63
euros. Ainsi, on relevait le cas d'un parti appel Metz pour tous
n'ayant prsent qu'un seul candidat, mais outre-mer, en 2002 et qui
n'avait obtenu qu'une voix. Ce parti a donc reu en 2007 une aide de
21
1,63 euros. On notera que la loi du 6 juin 2000 a prvu que lorsque
l'cart entre le nombre d'hommes et de femmes candidats se rattachant
un parti ou groupement politique est suprieur 2 % du nombre total
des candidats qu'il prsente, ce parti encourt une sanction financire. La
part de l'aide de l'Etat qui est calcule en fonction du nombre de
suffrages obtenu par ce parti est en effet alors diminue d'un
pourcentage gal la moiti de cet cart rapport au nombre total de
ces candidats . A part quelques petits mouvements politiques, tous les
partis ont ainsi t sanctionns pour avoir prsent bien plus de
candidats que de candidates. A titre d'exemples, l'UMP et le PS se sont
vus retrancher respectivement 4,1 millions et 0,5 million par rapport ce
qu'ils auraient pu toucher sur la premire fraction. On notera galement
que la floraison de candidatures en vue de bnficier de l'aide publique a
incit le lgislateur, par la loi du 11 avril 2003, dsormais prvoir un
seuil minimal de voix atteindre pour obtenir droit la premire fraction
de l'aide publique. Depuis les lections lgislatives de 2007, il faut que
les groupements politiques aient soit obtenu, en mtropole, au moins
1% des suffrages exprims dans au moins 50 circonscriptions, soit,
recueilli, outre-mer, au moins 1% des suffrages exprims dans
l'ensemble des circonscriptions dans lesquelles ils se sont prsents.
Metz pour tous, dfaut d'avoir reu un vote plus massif des lecteurs,
n'est donc plus financ par l'Etat. Dsormais, le mouvement politique
financ ayant obtenu le moins de voix n'a prsent qu'un candidat outre-
mer et celui-ci a recueilli 542 voix, ce qui lui a permis de toucher 909,44
euros en 2009, soit environ 1,68 euros par voix (il s'agit du parti
Te'Avei'a ).
- Le second volet du financement public des partis politiques est rserv
aux partis politiques reprsents au sein du Parlement. Les sommes sont
rparties entre ces partis proportionnellement au nombre de dputs et
de snateurs qu'ils regroupent. Mais cette condition n'est pas suffisante.
En effet pour pouvoir bnficier de cette aide il faut aussi que le parti
politique ait droit au premier volet de l'aide ; il faut donc qu'il ait
prsent au moins cinquante candidats ou des candidats outre-mer. En
2009, cette portion de l'aide s'lve 44004,61 euros par parlementaire
inscrit dans le parti. Metz pour tous a eu la chance en 2002 qu'un
snateur s'y rattache, ce qui lui permet de toucher une telle somme
chaque anne depuis 2002. Mais n'ayant plus droit la premire fraction
de l'aide publique il ne peut toucher la seconde fraction.
Ainsi pour l'anne 2009, l'Etat a vers au total prs de 75 millions d'euros aux
partis politiques pour ces aides, dont :

B) Le financement des campagnes lectorales
Les campagnes lectorales pour les lections lgislatives et prsidentielles
obissent un rgime juridique commun s'agissant du financement priv, mais
un rgime juridique diffrent s'agissant du financement public.
Tableau 1 : Dcret n2009-92 du 27 janvier 2009
22
Partis Total
UMP 13122056,65 20330129,65 33452186,3
PS 10275042,74 12937355,23 23212397,97
UDF-Modem 2777012,51 968101,41 3745113,92
PCF 1875905,45 1804189 3680094,45
FN 1838650,51 0 1838650,51
Verts 1442653,64 396041,49 1838695,13
1
ere
Iraction 2
e
Iraction
! Sur le premier point, les entreprises prives ne peuvent pas financer la
campagne lectorale d'un candidat et les personnes prives ne peuvent
verser des dons d'un montant de plus de 4600 euros.
! Sur le second point, il faut tablir des diffrences entre l'lection
prsidentielle et les lections lgislatives :
Les lections lgislatives : Actuellement un candidat une lection
lgislative ne peut pas dpenser pour sa campagne plus que le plafond de
dpense fix par la loi. Il est actuellement de 38000 euros (250 000 francs)
et augment de 0,15 centimes d'euro (1 franc) par habitant de la
circonscription le tout multipli par un coefficient de 1,18 (dcret du 31 aot
2005). Or le financement public de la campagne du candidat dpend la fois
du plafond et des rsultats obtenus. En effet, l'Etat rembourse l'impression
des bulletins de vote, des affiches, le cot du papier, etc. et cela il ajoute
le remboursement de 50 % du plafond de dpenses (sans que le candidat
puisse se faire rembourser plus qu'il n'a effectivement dpens). Mais pour
avoir droit ces 50 % du plafond, il faut avoir recueilli au moins 5 % des
suffrages exprims au premier tour de scrutin. Si un candidat venait
dpenser au del du plafond de dpenses autorises, le Conseil
constitutionnel saisi d'une requte prononcerait la fois l'invalidation de
l'lection si le candidat a t lu et une inligibilit d'un an contre le
candidat. Il ne s'agit aux termes de la loi que d'une simple facult, mais le
Conseil constitutionnel la prononce systmatiquement en cas de
dpassement important du plafond. L'lection prsidentielle : Ici le plafond
de dpenses est beaucoup plus lev. En effet, un candidat l'lection
prsidentielle peut dpenser 15,480 millions d'euros (environ 102 millions
de francs) pour sa campagne et mme 20,680 millions d'euros (environ 136
millions) s'il va jusqu'au second tour. Tous les candidats, quel que soit le
score obtenu, ont droit au remboursement par l'Etat de 774050 euros
(1/20e du plafond). Les candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages
exprims au premier tour bnficieront, eux, du remboursement par l'Etat
dsormais de la moiti du plafond savoir 7,740 millions d'euros et mme
10,340 millions pour les deux candidats prsents au second tour. Ici, si les
candidats dpensent plus que ce que la loi autorise, le Conseil
constitutionnel ne peut pas prononcer leur encontre ni une inligibilit, ni
mme l'invalidation de l'lection s'ils ont t lus. La loi ne le permet pas. En
revanche, dans cette hypothse ils perdent droit au financement public de
leur campagne donc au remboursement d'une partie de leurs dpenses par
l'Etat sauf si le Conseil constitutionnel estime que la mconnaissance des
dispositions lgislative est non intentionnelle et de porte trs rduite !
Notons que la loi organique du 5 avril 2005 relative l'lection du Prsident
de la Rpublique permet dsormais au Conseil constitutionnel de moduler le
remboursement forfaitaire des dpenses de campagne en fonction du
nombre et de la gravit des manquements constats aux rgles de
financement.
4 - Le choix du mode de scrutin
L'lection prsidentielle : Ici le plafond de dpenses est beaucoup plus lev. En
effet, un candidat l'lection prsidentielle peut dpenser 15,480 millions d'euros
(environ 102 millions de francs) pour sa campagne et mme 20,680 millions
d'euros (environ 136 millions) s'il va jusqu'au second tour. Tous les candidats, quel
que soit le score obtenu, ont droit au remboursement par l'Etat de 774050 euros
(1/20e du plafond). Les candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprims
au premier tour bnficieront, eux, du remboursement par l'Etat dsormais de la
moiti du plafond savoir 7,740 millions d'euros et mme 10,340 millions pour les
deux candidats prsents au second tour. Ici, si les candidats dpensent plus que ce
23
que la loi autorise, le Conseil constitutionnel ne peut pas prononcer leur encontre
ni une inligibilit, ni mme l'invalidation de l'lection s'ils ont t lus. La loi ne le
permet pas. En revanche, dans cette hypothse ils perdent droit au financement
public de leur campagne donc au remboursement d'une partie de leurs dpenses
par l'Etat sauf si le Conseil constitutionnel estime que la mconnaissance des
dispositions lgislative est non intentionnelle et de porte trs rduite ! Notons
que la loi organique du 5 avril 2005 relative l'lection du Prsident de la
Rpublique permet dsormais au Conseil constitutionnel de moduler le
remboursement forfaitaire des dpenses de campagne en fonction du nombre et de
la gravit des manquements constats aux rgles de financement.
Avant de voir les diffrents modes de scrutin, il faut savoir qu'une lection a
toujours lieu dans un cadre territorial dtermin : on parle de circonscription. Ce
cadre varie selon les lections. Ainsi, l'lection prsidentielle (singulier) a lieu dans
ce cadre unique qu'est la France. Les lections snatoriales ont lieu dans le cadre
du dpartement. Les lections lgislatives, elles, ont lieu dans le cadre de
circonscriptions cres spcialement cet effet. Il existe diffrents modes de
scrutin, diffrentes composantes qu'il faut examiner :
! Le scrutin est-il uninominal ou de liste (on dit aussi plurinominal) ? -> La
question est ici de savoir si les lecteurs de la circonscription d'lection
doivent lire une personne seule (ventuellement en lisant galement un
remplaant potentiel) ou s'ils doivent lire plusieurs personnes regroupes
sous forme de liste. En France, lors des lections cantonales, le scrutin est
uninominal ; lors des lections rgionales, le scrutin est un scrutin de liste.
! Le scrutin est-il majoritaire ou proportionnel ? -> Dans un scrutin
proportionnel, le nombre de siges obtenus doit, peu ou prou, tre en
rapport avec le nombre de voix obtenues. Par dfinition un scrutin
proportionnel est donc ncessairement un scrutin de liste (mais attention
tous les scrutins de liste ne sont pas ncessairement organiss la
reprsentation proportionnelle). Ainsi dans un systme idal, une liste qui
obtiendrait 30 % des voix devrait obtenir 30 % des siges. En ralit, il
existe deux amnagements principaux de la reprsentation proportionnelle
qui aboutissent des rsultats un peu diffrents et qui s'cartent de cette
proportion purement mathmatique : la reprsentation proportionnelle dite
la plus forte moyenne favorise lgrement les grands partis ; la
reprsentation proportionnelle dite aux plus forts restes favorise, quant
elle, les petits partis. La sensibilit de ce mode de scrutin, c'est que toutes
les opinions ont le droit d'avoir des reprsentants lus. On le voit, ce mode
de scrutin va favoriser l'mergence de nombreux partis politiques car ils ont
une chance relle d'obtenir des lus, ce qui peut causer des difficults, dans
le cadre du rgime parlementaire, pour former un gouvernement stable. Ce
mode de scrutin est pratiqu dans la majorit des pays europens
l'exception du Royaume-Uni ; il est ainsi pratiqu, par exemple, en Belgique.
En France, il est pratiqu pour les lections europennes et n'a t pratiqu
pour les lections lgislatives qu'en 1986. Dans un scrutin majoritaire,
c'est le candidat ou la liste de candidats qui obtient le plus de voix qui
emporte le ou les siges, quelque soit l'cart de voix avec les autres
candidats. Il s'agit donc d'un mode de scrutin assez brutal. Cependant, cette
brutalit apparat essentiellement quand ce mode de scrutin est associ
l'organisation d'un seul tour de scrutin. La personne ou la liste qui obtient le
plus de voix ds le premier tour (puisqu'il n'y en a pas de second) est lue.
Tant pis pour celui qui n'a obtenu qu'une seule voix de moins, il est battu.
L'inconvnient de ce mode de scrutin est donc de ne pas laisser de place aux
petits partis qui n'ont quasiment aucune chance de se dvelopper. Ce mode
de scrutin ne permet pas de reprsenter toutes les tendances politiques au
sein du pays. L'avantage est que lorsque les lecteurs vont voter, ils
tiennent compte du fait qu'ils n'ont qu'une chance de se faire entendre. Pour
24
que leur voix soit utile, ils auront donc tendance voter non pas pour le
candidat qui leur plat le plus mais pour le candidat qui, en ayant des
chances de l'emporter, est le moins loin de penser comme eux, qui leur
dplat le moins. Les lecteurs vont donc voter utile. L'avantage de ceci,
c'est qu'en dfinitive, seuls les grands partis ont des chances de recevoir des
voix des lecteurs car seuls eux ont des chances de gagner. On va donc
avoir dans les pays qui pratiquent le scrutin majoritaire un tour un
systme bipartisan qui permet facilement la composition d'un gouvernement
stable. Le Royaume-Uni pratique le scrutin uninominal majoritaire un tour
pour l'lection des membres de la Chambre des Communes ; les Etats-Unis,
quant eux, pratiquent le scrutin de liste majoritaire un tour pour
l'lection des grands lecteurs qui devront ensuite lire le Prsident.
Pendant longtemps, le mode scrutin pour les principales lections a figur dans la
Constitution. Mais, depuis la IIIe Rpublique, les constituants ont voulu rendre plus
de souplesse au choix du mode de scrutin ; ils l'ont donc sorti de la Constitution
afin qu'il ne soit plus ncessaire de rviser la Constitution chaque fois que l'on
voulait changer de mode de scrutin. Seul le mode de scrutin pour l'lection
prsidentielle figure encore dans la Constitution l'article 7. Le Prsident de la
Rpublique est lu au scrutin uninominal majoritaire 2 tours, seuls les deux
candidats arrivs en tte pouvant accder au second tour (si aucun des candidats
n'a obtenu la majorit absolue des suffrages exprims au 1er tour).
En revanche, pour les dputs et les snateurs, c'est la loi ordinaire qui fixe le
mode de scrutin. Pour les lections lgislatives, le scrutin est uninominal (bien qu'il
y ait sur le bulletin le nom du candidat et le nom de son supplant) majoritaire
deux tours ; pour tre prsent au 2nd tour il suffit d'obtenir 12,5% des inscrits au
1er tour, ce qui permet d'avoir des triangulaires voire des quadrangulaires.
S'agissant des lections snatoriales, qui ont lieu au suffrage indirect
Elections
snatoriales
! , le mode de scrutin dpend de la taille des dpartements : dans les
dpartements qui lisent moins de 4 snateurs le scrutin est majoritaire ; dans les
dpartements qui lisent au moins 4 snateurs, le scrutin est proportionnel la
plus forte moyenne. Aux termes de la loi du 30 juillet 2003 il y aura 348 snateurs
(343 aujourd'hui) dont 168 seront lus au scrutin majoritaire et 180 la
reprsentation proportionnelle. Les prochaines lections snatoriales devaient avoir
lieu en septembre 2007 mais elles n'ont eu lieu qu'en septembre 2008 aprs les
renouvellements des conseils gnraux et municipaux.
Mme si les modes de scrutin peuvent avoir des effets attendus, il ne faut pas
ngliger la part que prennent les lecteurs dans le rsultat. Le mode de scrutin ne
fabrique pas totalement un rsultat artificiel. En effet, si l'on analyse les rsultats
des lections lgislatives des 10 et 17 juin 2007 et que l'on compare les rsultats
qui auraient t obtenus si le mode de scrutin avait t diffrent, on se rend
compte : 1) que le sens du scrutin n'aurait pas t diffrent et 2) que les
rsultats n'auraient pas forcment t ceux que l'on attend de tel ou tel mode de
scrutin.
Rsultats des lgislatives des 10 et 17 juin 2007 (source : lemonde.fr)

25

Il s'agissait dans ce chapitre du volet reprsentatif du type de souverainet adopt
par l'article 3 de la Constitution, puisqu'il tait question de l'lection des
reprsentants. Abordons maintenant, le volet participatif de ce type de
souverainet, c'est--dire le moyen de participation quasi directe des citoyens aux
choix politiques, savoir ce procd de dmocratie semi-directe que constitue le
rfrendum.
GAXIE, Daniel (dir.), Explication du vote. Un bilan des tudes lectorales en France,
Paris : PFNSP, coll. Rfrences, 2e d., 1989.
OFFERLE, Michel, Un homme, une voix ? Histoire du suffrage universel, Paris :
Gallimard, coll. Dcouvertes, n 167, 1993.
Quelles sont les conditions runir pour pouvoir voter ?
Quelles sont les grandes rgles de financement des partis politiques ?
Sujets possibles :
Tableau 2 : Rsultats des lgislatives des 10 et 17 juin 2007 (source : lemonde.fr)
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Le suffrage universel. Les modes de scrutin.
Le vote est-il rellement galitaire?
CHAPITRE 3 - LE RFRENDUM

Dans un rgime purement reprsentatif, le peuple ne doit pas, du moins en
principe, participer l'laboration de la loi ou son adoption ; le peuple n'est pas
actif entre les lections. C'est d'ailleurs ce que reprochait Jean-Jacques Rousseau
au systme britannique : Le peuple anglais pense tre libre ; il se trompe fort, il
ne l'est que durant l'lection des membres du Parlement ; sitt qu'ils sont lus, il
est esclave, il n'est rien . Et il ajoute : Dans les courts moments de sa libert,
l'usage qu'il en fait mrite bien qu'il la perde
Le peuple anglais
! .
Cependant, le dveloppement de la dmocratie a rendu de plus en plus intenable
cette position selon laquelle le peuple ne peut se prononcer que lors des chances
lectorales. Le dveloppement du suffrage universel, des sondages et autres
enqutes d'opinion devait donc s'accompagner de la reconnaissance au peuple d'un
moyen d'exprimer un choix politique entre les lections. Le rfrendum rpond ce
besoin puisqu'il s'agit d'une consultation du peuple par laquelle il est appel se
prononcer par OUI ou NON sur l'approbation ou le rejet d'un texte qui lui est
propos. Pendant longtemps, cela est apparu aux juristes inconciliable avec les
rgles du rgime parlementaire dans la mesure o ce rgime est un rgime
reprsentatif, mais les travaux de Raymond Carr de Malberg ont dmontr que
cela tait, au contraire, utile au rgime.
Cependant, la France, trop marque par l'usage qu'avaient fait Napolon Bonaparte
et Louis Napolon Bonaparte du rfrendum, tait rticente le mettre en place. En
effet, plutt que de donner la parole au peuple pour qu'il exprime des choix, ces
deux dirigeants avaient dtourn le rfrendum pour mieux asseoir leur pouvoir et
leur domination sur le peuple et sur les autres institutions. En 1946, il ne fut donc
organis qu'un rfrendum en matire constituante, pour rviser la Constitution. En
1958, on dveloppa le rfrendum puisque, outre le rfrendum constituant, fut
organis un rfrendum pour adopter de simples lois ordinaires : le rfrendum
lgislatif. On notera qu'il existe une troisime forme de rfrendum dans la
Constitution mais qui ne sera pas tudie : le rfrendum prvu l'article 53 de la
Constitution. Ce dernier dispose en effet que Nulle cession, nul change, nulle
adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations
intresses . Il s'agit donc de l'application du principe du droit international du
droit des peuples disposer d'eux-mmes.
Section 1 - Le rfrendum lgislatif

Le rfrendum lgislatif figure l'article 11 de la Constitution. Cet article pose de
nombreuses conditions son utilisation, mais la pratique institutionnelle en a limit
la porte (la porte des conditions).
1 - Les conditions poses l'article 11
A) Le titulaire du pouvoir
L'organe qui dispose du pouvoir de choisir si une loi sera adopte par le peuple
27
directement plutt que par le Parlement est le Prsident de la Rpublique. Il s'agit
l d'un pouvoir important d'autant plus que, si la majorit des actes du Prsident de
la Rpublique doit tre contresigne par le Premier ministre et les ministres
responsables, la dcision de soumettre un projet de loi au rfrendum est, quant
elle, non contresigne. Cette dcision prend la forme d'un dcret sign de la main
du Prsident de la Rpublique et de lui seul.
Seulement cela ne signifie pas que le Prsident de la Rpublique ait une totale
libert quant l'utilisation de son pouvoir d'organiser un rfrendum. En effet, il ne
peut en principe pas prendre l'initiative d'organiser un rfrendum lgislatif.
B) L'initiative du rfrendum lgislatif
L'initiative du rfrendum appartenait classiquement, aux termes de l'article 11 de
la Constitution, deux organes possibles :
! elle peut appartenir au Gouvernement. Le Gouvernement demande alors au
Prsident de la Rpublique d'organiser un rfrendum. Il s'agit d'une
demande manant du Gouvernement dans son ensemble et non du seul
Premier ministre afin de marquer la solennit de celle-ci. Mais si tel est le
cas, la Constitution exige que le Parlement soit en session afin qu'il puisse
tre en mesure d'exercer un contrle sur cette proposition du
Gouvernement. La Constitution exige aussi, depuis 1995, qu'une dclaration
gouvernementale soit adresse au Parlement et que celle-ci soit suivie d'un
dbat afin que le Parlement puisse donner son sentiment sur l'organisation
de ce rfrendum sans que ce sentiment ait une quelconque valeur
juridique. Cette proposition du Gouvernement est publie au Journal officiel.
elle peut appartenir conjointement aux deux assembles. Les deux
assembles doivent successivement adopter un mme texte par lequel elles
demandent au Prsident de la Rpublique d'organiser un rfrendum sur tel
ou tel sujet. Ce texte s'appelle une motion . L encore, cette motion qui
constitue donc l'initiative du rfrendum doit tre publie au Journal officiel.
Mais la rvision du constitutionnelle du 23 juillet 2008 a insr une nouvelle
possibilit quant l'initiative du rfrendum : ce que l'on a appel bien vite
l'initiative populaire. Aux termes des nouveaux alinas de l'article 11 : Un
rfrendum portant sur un objet mentionn au premier alina peut tre organis
l'initiative d'un cinquime des membres du Parlement, soutenue par un dixime des
lecteurs inscrits sur les listes lectorales. Cette initiative prend la forme d'une
proposition de loi et ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition
lgislative promulgue depuis moins d'un an . Plus que d'une initiative populaire, il
s'agit de la combinaison d'une initiative populaire et d'une initiative parlementaire
minoritaire.
Mais surtout la nouvelle rdaction de l'article 11 prcise que Si la proposition de
loi n'a pas t examine par les deux assembles dans un dlai fix par la loi
organique, le Prsident de la Rpublique la soumet au rfrendum . Cela signifie
que le rfrendum n'est que facultatif. Si les assembles ont examin la proposition
de loi avant l'expiration du dlai qui sera fix par la loi organique, alors il n'y a pas
de rfrendum. Pire, la Constitution mentionne bien l'examen par les deux
assembles et non le vote de la proposition. Donc, si la majorit parlementaire vote
contre la proposition en question, il n'y aura pas de rfrendum organis sur cette
proposition. On est donc trs loin de l'initiative populaire du rfrendum. Et malgr
ces prcautions dj importantes, les reprsentants en ont ajout d'autres dans le
cadre de cette dernire procdure :
! D'une part, la proposition en question devra respecter un certain nombre de
conditions qui seront fixes par une loi organique et le Conseil
constitutionnel sera charg de contrler leur respect avant qu'elle ne soit
soumise aux assembles.
28
! D'autre part, la proposition en question ne peut pas avoir pour objet
l'abrogation d'une disposition lgislative promulgue depuis moins d'un an .
- Enfin, si le rfrendum a lieu mais que le peuple rejette la proposition,
aucune nouvelle proposition de rfrendum portant sur le mme sujet ne
peut tre prsente avant l'expiration d'un dlai de deux ans suivant la date
du scrutin .
! Etant donn toutes ces prcautions, il y a fort parier que cette nouvelle
disposition constitutionnelle n'aura jamais l'occasion de jouer.
C) Le champ du rfrendum
La libert d'organisation d'un rfrendum est d'autant plus limite que la
Constitution prvoit que le rfrendum lgislatif ne peut pas porter sur n'importe
quoi. L'objet du rfrendum ou le champ du rfrendum est limit une
numration figurant l'article 11.
Il faut distinguer deux hypothses.
Quand le rfrendum a lieu l'initiative soit du Gouvernement soit des deux
assembles conjointement, alors, il faut d'abord que le rfrendum ne porte que
sur un projet de loi. Cela signifie deux choses :
! d'une part, qu'il n'est pas possible d'organiser un rfrendum sur un sujet de
socit. Il faut qu'il porte sur un texte prcis qui s'il est adopt va devenir
une loi.
! d'autre part, il ne peut s'agir que d'un projet de loi. Un projet de loi est un
texte de loi en prparation qui mane du Premier ministre. On le distingue
d'une proposition de loi qui est, elle, un texte de loi en prparation qui
mane des parlementaires. Le rfrendum ne pouvant porter que sur un
projet de loi, il ne peut donc pas porter sur un texte d'origine parlementaire.
Mme lorsque les assembles parlementaires demandent au Prsident de la
Rpublique d'organiser un rfrendum, elles ne peuvent le faire que sur un
texte qui mane du Premier ministre et non d'elles-mmes.
En revanche, deuxime hypothse, lorsque le rfrendum provient de ce que l'on
qualifie d'initiative populaire, alors le rfrendum porte sur une proposition de loi.
Dans les deux cas, le projet ou la proposition de loi qui sera soumis au rfrendum
doit porter sur l'un des thmes numrs limitativement par l'article 11 de la
Constitution. Ce projet de loi peut :
! porter sur l'organisation des pouvoirs publics ;
! porter sur des rformes relatives la politique conomique, sociale ou
environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent ;
! tendre autoriser la ratification d'un trait qui, sans tre contraire la
Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.
Mais en plus, lorsqu'il s'agit d'une proposition de loi, elle ne peut pas porter sur
l'abrogation d'une disposition lgislative promulgue depuis moins d'un an.
2 - La pratique du rfrendum lgislatif
La Ve Rpublique a connu 8 rfrendums en un peu moins de 50 ans, ce qui
demeure assez peu.

29

Cette pratique, pourtant peu abondante, fournit nanmoins un certain nombre
d'enseignements intressants. Avant de les aborder de faon analytique on
remarquera quand mme la trs grande frquence des rfrendums lors des toutes
premires annes de la Ve Rpublique. Cela s'explique par le fait qu' cette date le
Prsident de la Rpublique n'est pas lu directement par le peuple, mais par un
collge de grands lecteurs ; sa lgitimit est donc moins grande que par la suite. Il
prouvait donc le besoin de se ressourcer auprs du peuple en faisant approuver
une partie de sa politique par la voie du rfrendum.
A) L'initiative du rfrendum
Si en temps normal le Prsident de la Rpublique doit tre saisi d'une demande
d'organisation du rfrendum soit par le Gouvernement soit par les deux
assembles conjointement, on remarque deux choses.
! D'une part, que les assembles n'ont jamais vot de motion tendant
demander au Prsident de la Rpublique de soumettre un projet de loi au
rfrendum. L'Assemble nationale n'a mme jamais vot de son ct une
telle motion. Le Snat, en revanche, l'a dj envisag en 1984 mais a
renonc, et l'a fait une fois l'hiver 1997 propos du projet de loi sur la
nationalit dfendu par Mme Guigou mais cette motion a t rejete par
l'Assemble nationale.
! D'autre part, le plus souvent, les rfrendums ont, en ralit, t proposs
par le Prsident de la Rpublique lui-mme. Seul le rfrendum sur la
Nouvelle Caldonie chappe cette analyse, le Gouvernement en ayant
effectivement pris l'initiative. Ainsi, par exemple, le premier rfrendum
algrien fut-il annonc par le Gnral de Gaulle le 16 novembre 1960, alors
que ce n'est que le 8 dcembre que le Journal officiel publia la proposition
gouvernementale. Mais, c'est sans doute le rfrendum du 28 octobre 1962
qui suscite, de ce point de vue mais pas seulement, le plus de critiques. En
effet, le Prsident de la Rpublique annona son intention d'organiser un
rfrendum le 12 septembre, alors que la session parlementaire dbutant le
2 octobre, le Parlement n'tait pas runi comme il doit l'tre aux termes de
la Constitution quand le Gouvernement propose au Prsident de la
Rpublique de soumettre un projet de loi au rfrendum. De fait, pour
afficher un respect de l'article 11, la proposition gouvernementale fut
publie au Journal officiel le jour d'ouverture de la session. Ceci dmontre le
peu de cas dont il est fait tant du Gouvernement que du Parlement et,
mme si cela ne change rien aux attributions de ce dernier, la valeur
Tableau 3 : La Ve Rpublique a connu 8 rfrendums en un peu moins de 50 ans,
ce qui demeure assez peu.
30
Date Objet Resultat
08/01/61 OU
08/04/62 Accords d'Evian OU
28/10/62 OU
27/04/69 Rforme du Snat et des rgions NON
23/04/72 OU
06/11/88 Statut de la Nouvelle-Caldonie OU
20/09/92 Trait de Maastricht OU
29/05/05 NON
Politique algrienne
(autodtermination)
Election du Prsident de la
Rpublique au SUD
Elargissement des Communauts
europennes
Trait tablissant une constitution
pour l'Europe
symbolique de cette interprtation prsidentialiste de l'initiative en matire
de rfrendum affirme bien que le Parlement est totalement cart de la
procdure.
B) Le champ du rfrendum
Les trois objets possibles du projet de loi pouvant tre soumis au rfrendum
existent de la sorte depuis la rvision constitutionnelle du 4 aot 1995. Avant cette
date la place d'un projet de loi portant sur des rformes relatives la politique
conomique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent, il tait
possible d'organiser un rfrendum sur un projet de loi portant approbation d'un
accord de Communaut. Or, trois rfrendums sur huit ne rentrent pas dans ce
cadre constitutionnel (28 oct. 1962, 27 avril 1969 et 23 avril 1972). Celui du 23
avril 1972 autorise certes la ratification d'un trait, mais a-t-il des incidences sur le
fonctionnement des institutions ? Ce n'est pas sr. Surtout, les deux autres
rfrendums, sur l'lection du Prsident de la Rpublique au SUD et sur le Snat et
les rgions, ont eu pour effet et pour objet de rviser la Constitution. On a pu les
justifier en disant que le rfrendum lgislatif pouvait porter sur un projet de loi
portant sur l'organisation des pouvoirs publics ; or, la Constitution organisant les
pouvoirs publics, ces rfrendums taient donc conformes la Constitution. Cet
argument ne semble pas valable pour deux raisons :
! d'abord, il existe pour rviser la Constitution une procdure spcifique,
organise au Titre XVI. Le Titre XVI s'intitule De la rvision et il est
compos d'un seul article, l'article 89. Pour rviser la Constitution, on doit
donc suivre la procdure prvue cet article et non une autre.
! de plus, s'agissant de l'objet du rfrendum lgislatif, il peut aussi porter sur
un projet de loi tendant autoriser la ratification d'un trait qui, sans tre
contraire la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des
institutions. Si l'on a prcis que le trait ne devait pas tre contraire la
Constitution cela signifie que par le biais du rfrendum de l'article 11, il ne
doit pas tre port atteinte la Constitution. Or, une rvision
constitutionnelle est forcment contraire la Constitution avant d'tre
adopte ; lorsque l'on prvoit que le Prsident de la Rpublique sera lu au
suffrage universel direct, cela est forcment contraire au texte de la
Constitution qui dispose que le Prsident de la Rpublique est lu par un
collge de grands lecteurs. Il ne devrait donc pas tre possible de rviser la
Constitution par la voie de l'article 11.
Pourtant, le Gnral de Gaulle l'a fait en 1962 et l'a nouveau tent en 1969 mais
cette fois le peuple vota NON, ce qui causa sa dmission de la Prsidence de la
Rpublique. En effet, le Gnral de Gaulle avait pris pour habitude de s'engager
dans la campagne pour le rfrendum. Il menaait de partir si le peuple refusait de
voter le projet de loi qu'il lui soumettait, donnant ainsi un caractre plbiscitaire
aux rfrendums qu'il organisa.
Sur la question de savoir s'il est possible ou non de rviser la Constitution par la
voie de l'article 11, on peut donc dire :
! que cela apparat logiquement inconstitutionnel ;
! que nanmoins le Gnral de Gaulle l'a fait ;
! que le Conseil constitutionnel a refus de se prononcer sur la question par
une dcision du 6 novembre 1962 ;
! mais que 30 ans aprs, il semble, dans un premier temps, avoir accept
cette manuvre dans une dcision en date du 2 septembre 1992, Maastricht
II, dans laquelle il dclare que le pouvoir constituant est souverain ; il lui
est loisible d'abroger, de modifier ou de complter des dispositions de valeur
constitutionnelle dans la forme qu'il estime approprie ;
! mais que, depuis la dcision du 24 mars 2005, Hauchemaille et Meyet, le CC
31
estime qu'il est comptent pour apprcier, avant le scrutin, la rgularit du
dcret d'organisation du rfrendum. Ds lors, il pourrait trs bien
considrer que la procdure suivie n'est pas conforme la Constitution.
On le voit, la pratique institutionnelle a sensiblement contourn les limites du
rfrendum mais pour autant y voir un procd de dmocratie semi-directe
vraiment valable serait erron tant il demeure un instrument aux mains du
Prsident de la Rpublique et non aux mains du peuple.
Section 2 - Le rfrendum constituant

La Ve Rpublique a dj connu de nombreuses rvisions constitutionnelles. En effet,
la Constitution du 4 octobre 1958 a dj t rvise 24 fois. Mais une seule rvision
eut lieu par la voie d'un rfrendum constituant, celle relative au quinquennat, du 2
octobre 2000 par le rfrendum du 24 septembre. En revanche, une autre rvision
eut lieu par l'intermdiaire d'un rfrendum, la rvision du 6 novembre 1962, mais
le rfrendum qui eut lieu le 28 octobre 1962 tait un rfrendum de l'article 11 et
non un rfrendum de l'article 89. Seules 22 rvisions employrent la procdure
vise l'article 89 car outre celle du 6 novembre 1962 qui utilisa la procdure de
l'article 11, une rvision en date du 4 juin 1960 relative la Communaut eut lieu
selon une procdure spcifique la Communaut prvue par l'article 85 de la
Constitution aujourd'hui disparu. La procdure prvue pour la rvision de la
Constitution laisse peu de place au rfrendum, mais lorsque l'on tudie l'tendue
du pouvoir de rvision, il apparat que le rfrendum ait un pouvoir plus grand.
1 - La procdure de rvision de la Constitution
Aux termes de l'article 89, il existe trois phases pour parvenir l'adoption d'une loi
constitutionnelle ou loi de rvision :
A) la phase d'initiative
L'initiative de la rvision appartient concurremment aux parlementaires de faon
individuelle qui dposent une proposition de loi constitutionnelle ou au Prsident de
la Rpublique, mais alors sur proposition du Premier ministre. Le Prsident de la
Rpublique prend alors un dcret de prsentation du projet de rvision, dcret qui
est contresign par le Premier ministre.
Jusqu' prsent, si les parlementaires dposent parfois quelques propositions de
lois constitutionnelles (ce qui n'est pas courant), celles-ci n'ont encore jamais
abouti une rvision de la Constitution. Les rvisions constitutionnelles qui ont eu
lieu, ont toujours eu pour origine un projet de rvision, c'est--dire qu'elles avaient
pour origine le Prsident de la Rpublique sur proposition du Premier ministre (pas
du Gouvernement). Ainsi, si VGE avait dpos une proposition de loi
constitutionnelle tendant instituer le quinquennat, c'est par un projet de rvision
que cette rvision est passe.
Une fois le projet ou la proposition dpose s'ouvre la deuxime phase
B) la phase d'examen parlementaire
Les projets ou propositions de lois constitutionnelles sont examins de la mme
faon que les projets ou propositions de lois ordinaires avec nanmoins quelques
particularits.
Sans entrer dans les dtails et les explications de la procdure lgislative, on peut
noter : D'une part, qu'aux termes de l'article 42 de la Constitution, lorsque la
32
commission parlementaire de la premire assemble est saisie d'un projet de
rvision, celle-ci ne peut pas modifier le texte du projet, elle ne peut que suggrer
des amendements qui devront tre repris en sance publique pour tre dlibrs. Il
n'en est pas de mme s'il s'agit d'une proposition de rvision auquel cas la
commission parlementaire peut rcrire le texte de la proposition.
D'autre part, qu'aux termes de, l'article 89 alina 2 : le projet ou la proposition
de rvision doit tre examin dans les conditions de dlai fixes au troisime alina
de l'article 42 et vot par les deux assembles en termes identiques . Cela
signifie, s'agissant des lois constitutionnelles, que l'adoption d'un texte identique
est un impratif. Il en rsulte que les procdures de la commission mixte paritaire
et de dernier mot l'Assemble nationale ne peuvent pas tre mises en uvre
dans le cadre d'une rvision de la Constitution. De surcrot, le verbe voter
figurant au deuxime alina de l'article 89 interdit au Premier ministre d'user, pour
parvenir l'adoption d'un projet ou d'une proposition de loi constitutionnelle, des
pouvoirs qu'il tire de l'article 49 alina 3. Il en dcoule un pouvoir de blocage du
Snat en matire constitutionnelle qui cadre mal avec sa faible reprsentativit.
C'est la raison pour laquelle le Gnral de Gaulle avait prfr rviser la
Constitution par la voie de l'article 11. S'agissant des dlais indiqus dans l'article
89, ils rsultent de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Il s'agit d'un dlai
de 6 semaines minimum entre le dpt d'un projet ou d'une proposition et la
discussion en sance devant la premire assemble saisie et d'un dlai de 4
semaines minimum entre la transmission la deuxime assemble et la discussion
en sance publique devant celle-ci. Cela permet de conserver des dlais d'examen
en commission suffisamment longs pour une tude approfondie du texte. Une fois
le texte vot dans les mmes termes par les deux assembles, celui-ci est transmis
au Prsident de la Rpublique pour la troisime phase.
B) la phase d'examen parlementaire
Les projets ou propositions de lois constitutionnelles sont examins de la mme
faon que les projets ou propositions de lois ordinaires avec nanmoins quelques
particularits.
Sans entrer dans les dtails et les explications de la procdure lgislative, on peut
noter : D'une part, qu'aux termes de l'article 42 de la Constitution, lorsque la
commission parlementaire de la premire assemble est saisie d'un projet de
rvision, celle-ci ne peut pas modifier le texte du projet, elle ne peut que suggrer
des amendements qui devront tre repris en sance publique pour tre dlibrs. Il
n'en est pas de mme s'il s'agit d'une proposition de rvision auquel cas la
commission parlementaire peut rcrire le texte de la proposition.
D'autre part, qu'aux termes de, l'article 89 alina 2 : le projet ou la proposition
de rvision doit tre examin dans les conditions de dlai fixes au troisime alina
de l'article 42 et vot par les deux assembles en termes identiques . Cela
signifie, s'agissant des lois constitutionnelles, que l'adoption d'un texte identique
est un impratif. Il en rsulte que les procdures de la commission mixte paritaire
et de dernier mot l'Assemble nationale ne peuvent pas tre mises en uvre
dans le cadre d'une rvision de la Constitution. De surcrot, le verbe voter
figurant au deuxime alina de l'article 89 interdit au Premier ministre d'user, pour
parvenir l'adoption d'un projet ou d'une proposition de loi constitutionnelle, des
pouvoirs qu'il tire de l'article 49 alina 3. Il en dcoule un pouvoir de blocage du
Snat en matire constitutionnelle qui cadre mal avec sa faible reprsentativit.
C'est la raison pour laquelle le Gnral de Gaulle avait prfr rviser la
Constitution par la voie de l'article 11. S'agissant des dlais indiqus dans l'article
89, ils rsultent de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Il s'agit d'un dlai
de 6 semaines minimum entre le dpt d'un projet ou d'une proposition et la
discussion en sance devant la premire assemble saisie et d'un dlai de 4
semaines minimum entre la transmission la deuxime assemble et la discussion
en sance publique devant celle-ci. Cela permet de conserver des dlais d'examen
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en commission suffisamment longs pour une tude approfondie du texte. Une fois
le texte vot dans les mmes termes par les deux assembles, celui-ci est transmis
au Prsident de la Rpublique pour la troisime phase.
C) la phase de ratification
Une fois le Prsident de la Rpublique saisi, celui-ci dispose d'un choix ; il doit
dcider si la dernire phase de la rvision sera une phase parlementaire ou une
phase populaire. Cependant, son choix n'est pas totalement libre. En effet, si le
texte qui vient de lui tre transmis provient l'origine d'une proposition de loi, il
perd toute possibilit de choix : la rvision ne pourra avoir lieu que par la voie du
rfrendum. On notera que lorsque les parlementaires prennent l'initiative d'une
rvision il n'y a pas que le Prsident de la Rpublique qui perd son pouvoir, car les
parlementaires savent dans ce cas qu'ils se dpouillent du pouvoir final de voter la
rvision. Au contraire, s'il s'agissait d'un projet le Prsident de la Rpublique sera
totalement libre de choisir entre rfrendum ou Congrs.
Il n'existe pas de dlai dans lequel le Prsident de la Rpublique doit choisir et doit
soit runir le Congrs, soit organiser le rfrendum. De fait, deux projets de
rvision adopts par les deux assembles, l'un en octobre 1974 consacr la
supplance des parlementaires et l'autre en octobre 1973 sur le quinquennat sont
rests bloqus l'issue de la deuxime phase. Adopts de courtes majorits ces
projets n'avaient que peu de chances de runir la condition de majorit prvue pour
le Congrs et Georges Pompidou pour l'un et Valry Giscard d'Estaing pour l'autre
n'ont pas souhait convoquer les lecteurs pour un rfrendum qui soit divisait
fortement la population et dont l'issue tait incertaine, soit tait trs loign des
proccupations des lecteurs. La majeure partie de la doctrine considre que ces
rvisions pourraient tre reprises ou auraient pu l'tre en l'tat, les changements
de lgislatures n'ayant nullement remis en cause les dlibrations effectues
l'poque. A ces rvisions manques il faut ajouter le cas plus rcent d'un projet de
rvision concernant le Conseil Suprieur de la Magistrature adopt dfinitivement
par les deux assembles le 18 novembre 1998, mais qui ne devait tre soumis
l'approbation du Congrs que le 24 janvier 2000. Finalement le Prsident de la
Rpublique a choisi, en accord avec le Premier ministre, de reporter sine die cette
rvision tant donn la manifestation grandissante du dsaccord d'une partie des
parlementaires. Cet pisode a rappel quelque chose d'important : c'est que le
Prsident de la Rpublique est libre, s'il s'agit d'un projet de rvision, de choisir,
pour la troisime phase, entre runir le Congrs ou convoquer les lecteurs pour un
rfrendum ; ce choix lui appartient ; mais, le Premier ministre et les ministres
responsables ne sont pas totalement carts car ils doivent contresigner le dcret
runissant le Congrs ou le dcret dcidant d'organiser un rfrendum.
Lors d'un rfrendum constituant, il suffit que la majorit des suffrages exprims
soit favorable au OUI pour que la rvision constitutionnelle soit adopte. Cela ne
s'est, pour l'instant, produit qu'une seule fois en l'an 2000 et l'on notera qu'il n'est
pas ncessaire d'obtenir un pourcentage de votants minimum pour que la rvision
soit valable, contrairement ce qui se passe en Italie avec le rfrendum abrogatif.
Le Congrs qui sige Versailles doit approuver les textes qui lui sont prsents
la majorit des 3/5e, sans qu'il puisse modifier les textes qui lui sont soumis, les
dbats tant limits aux explications de votes. Parfois, deux rvisions peuvent en
ralit avoir lieu le mme jour. Ainsi, le Congrs adopta-t-il lors d'une seule et
mme runion la fois la loi constitutionnelle n 99-568 du 8 juillet 1999
permettant la France de ratifier le trait sign Rome instituant la Cour pnale
internationale et la loi constitutionnelle n 99-569 du 8 juillet 1999 galement
relative la parit entre homme et femme. La runion du Congrs en date du 24
janvier 2000 aurait d, elle-aussi, comporter deux textes son ordre du jour : celui
sur le CSM et un autre relatif la Polynsie et la Nouvelle-Caldonie qui a t
adopt par les deux chambres le 12 octobre 1999.
34
On peut tre surpris de voir que la rvision de la Constitution a presque toujours eu
lieu en France, ds lors que l'on a utilis la procdure normale de l'article 89, par la
voie du Congrs plutt que par celle du rfrendum. Cela peut choquer dans la
mesure o d'un point de vue philosophique la Constitution peut tre perue comme
tant l'expression du Contrat social qui est la base de tout Etat. Le contrat social
tant un accord de volont de tous les citoyens de vivre ensemble, ce texte pourrait
tre considr comme leur appartenant. Dans une dmocratie, le pouvoir
constituant originaire est donc le plus souvent accord au peuple. Le pouvoir
constituant driv ne devrait-il pas non plus lui appartenir ? Qu'il lui appartienne
galement rien de plus normal. Mais le peuple peut aussi avoir dcid en crant la
Constitution, donc en exprimant son pouvoir constituant originaire, d'abandonner
ou de confier le pouvoir de rvision de la Constitution, donc le pouvoir constituant
driv, des reprsentants. C'est ce qu'a fait le peuple lorsqu'il a adopt la
Constitution de 1958 puisqu'il a accept notamment le texte de l'article 89 qui
permet une rvision de la Constitution sans l'intervention directe du peuple et en
acceptant l'article 3 qui met sur un pied d'galit l'expression de la souverainet
nationale par la voie du rfrendum ou par l'intermdiaire de reprsentants.
2 - Les limites au pouvoir de rvision de la Constitution
A) Aperu de ces limites
Lorsqu'on lit la Constitution il apparat aux articles 7 et 89 que la rvision
constitutionnelle est interdite dans un certain nombre de cas. Le pouvoir de rvision
est doublement limit : il est limit quant au moment o il peut intervenir, il est
limit quant son tendue matrielle.
1 - Les limites temporelles
Il est interdit d'engager ou de poursuivre une procdure de rvision de la
Constitution dans deux hypothses :
! en cas d'intrim du Prsident de la Rpublique
! lorsqu'il est port atteinte l'intgrit du territoire
Ces deux interdictions figurent expressment dans la Constitution, mais celles-ci
le Conseil constitutionnel en a ajout une nouvelle de faon prtorienne. En effet,
dans sa dcision Maastricht II du 2 septembre 1992, il a jug qu'il ne pouvait y
avoir de rvision de la Constitution en priode d'utilisation par le Prsident de la
Rpublique de l'article 16.
2 - La limite matrielle
En outre, le dernier alina de l'article 89, l'alina 5, dispose que la forme
rpublicaine du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une rvision . On
s'interroge sur la porte de cette interdiction. Elle peut en effet signifier deux
choses :
! soit simplement qu'il est interdit de rtablir la monarchie et c'est tout. Il
s'agit l d'une interprtation qui ne donne qu'une valeur formelle cette
disposition sans que celle-ci soit rellement contraignante. Rappelons-nous
en effet que le Snatus-consulte du 28 floral an XII qui tablissait l'Empire
dclarait en son article 1 : Le Gouvernement de la Rpublique est confi
un Empereur, qui prend le titre d'Empereur des Franais . L'essentiel tait
sauf : la France demeurait une Rpublique au plan formel mme si les
valeurs de l'Empire n'taient pas les valeurs de la Rpublique.
! l'autre signification peut tre justement que la Rpublique n'est pas
seulement une forme d'organisation de l'Etat, c'est aussi un systme de
valeurs de libert et d'galit notamment. Interdire toute rvision qui
remettrait en cause la forme rpublicaine du Gouvernement aboutirait alors
interdire toute rvision qui serait destructrice de ces valeurs, de ces
35
grands droits et liberts qui sont apparus sous la Rpublique, et notamment
sous la IIIe Rpublique.
B) La porte de ces limites
Outre cette interrogation sur la signification du 5e alina de l'article 89, un dbat
trs vif anime la doctrine sur la question de la porte de ces interdictions de rviser
la Constitution.
Pour certains, comme Louis Favoreu, ces interdictions sont absolues. On ne peut
pas rviser la Constitution lors de ces diffrents cas ou sur la question de la forme
rpublicaine du Gouvernement. Ces interdictions sont opposables au titulaire du
pouvoir de rvision. Pour d'autres au contraire, comme Georges Vedel, ces limites
ne sont que des dclarations de principe sans tre rellement contraignantes.
La diffrence entre les deux courants tient en ralit la conception qu'ils ont du
pouvoir constituant. Louis Favoreu tablit une hirarchie entre le pouvoir
constituant originaire et le pouvoir constituant driv. Le pouvoir constituant
originaire a insr dans la Constitution ces limitations ; celles-ci vont donc
s'imposer au pouvoir constituant driv qui est infrieur au pouvoir constituant
originaire. Ceci d'autant plus que c'est le pouvoir constituant originaire qui a cr le
pouvoir constituant driv, ce dernier est donc soumis au premier.
Mais l'on peut aussi penser que l'article 3 de la Constitution mettant sur un pied
d'galit l'expression de la souverainet par le peuple et l'expression de la
souverainet par les reprsentants, il n'existe pas de hirarchie entre le pouvoir
constituant originaire qui a t exprim par le peuple le 28 septembre 1958 et le
pouvoir constituant driv qui peut tre exprim soit par le peuple, soit par les
reprsentants. Ds lors, il suffirait, par exemple, d'une premire rvision qui
supprimerait le 5e alina de l'article 89, pour ensuite pouvoir rviser la Constitution
de manire rtablir la monarchie.
Il ne nous appartient pas de trancher cette dlicate question, mais l'on peut relever
en tout cas que le Conseil constitutionnel semble tre intervenu dans le dbat. En
effet, dans sa dcision Maastricht II, du 2 septembre 1992 il avait affirm que le
pouvoir constituant est souverain, mais seulement sous rserve du respect des
dispositions des articles 7, 16, 89, alina 4 et 89, alina 5. Il reconnat donc
l'effectivit des limites imposes au pouvoir de rvision. Nanmoins, lorsque l'on
met en parallle cette dcision avec sa jurisprudence relative aux lois adoptes par
rfrendum (6 novembre 1962, 23 septembre 1992), on se rend compte que le
Conseil constitutionnel se rserve en ralit le droit de dclarer inconstitutionnelle
une rvision de la Constitution adopte par la voie du Congrs si celle-ci ne
respecte pas les limites nonces ; mais, l'inverse, il ne se reconnatrait pas ce
pouvoir si la rvision de la Constitution avait lieu par voie de rfrendum. Donc peu
importe que le pouvoir constituant soit originaire ou driv : ces limites au pouvoir
de rvision ne s'imposeraient jamais au peuple, mais elles s'imposeraient
seulement au Congrs.
Cela renforcerait encore la souverainet du pouvoir de suffrage au dtriment des
reprsentants. Toutefois, le Conseil constitutionnel semble tre revenu sur cette
jurisprudence Maastricht II. En effet, dans sa dcision du 26 mars 2003 (469 DC),
le Conseil constitutionnel affirme que le Conseil constitutionnel ne tient ni de
l'article 61, ni de l'article 89, ni d'aucune autre disposition de la Constitution le
pouvoir de statuer sur une rvision constitutionnelle . Ds lors on est en droit de
penser que toutes ces limites au pouvoir de rvision qui sont inscrites dans la
Constitution ne sont que des dclarations de principe sans porte juridique. Il n'y a
donc plus examiner qui exprime le pouvoir de rvision ; il n'y a plus de ce point
de vue de hirarchie entre le peuple et ses reprsentants.
36
Section 3 - Le rfrendum local
Depuis une loi du 6 fvrier 1992, il est possible d'organiser des rfrendums locaux
dans les communes. Mais il y avait trois limites importantes : d'une part, il faut
savoir que le rsultat du rfrendum n'tait pas alors obligatoire pour le conseil
municipal, il ne constituait qu'un simple avis ; d'autre part, les communes ne
pouvaient en organiser que sur des affaires qui relvent des comptences du
conseil municipal. Ainsi, par exemple, le Conseil d'Etat a-t-il annul l'organisation
d'un rfrendum dans une commune portant sur le pourcentage d'immigrs
accepter dans les HLM car cela ne relevait pas des comptences de la commune ou
du maire mais des comptences de l'office de HLM (CE, 21 juin 2000, Commune de
Charvieu-Chavagneux) ou encore l'organisation d'un rfrendum portant sur le
trac d'une autoroute sur le territoire de la commune (CE, 16 dcembre 1994,
Commune d'Avrill). Enfin, la consultation n'tait pas ouverte tous les habitants
de la commune mais aux seuls lecteurs inscrits sur les listes lectorales de la
commune ; est donc illgal le rfrendum ouvert tous les habitants de la
commune gs de plus de 16 ans (TA Versailles, 9 juillet 1996, Prfet de Seine et
Marne, Mme Philippone c/ Commune de Chelles).
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a dsormais inscrit dans la Constitution le
rfrendum local. Elle en prvoit, l'article 72-1 de la Constitution, de deux
sortes :
! d'une part, dans les conditions prvues par la loi organique, les projets de
dlibration ou d'acte relevant de la comptence d'une collectivit
territoriale peuvent, son initiative, tre soumis, par la voie du rfrendum,
la dcision des lecteurs de cette collectivit . Ce type de rfrendum
prvu au deuxime alina de l'article 72-1, dit rfrendum local se
substitue donc celui prvu par la loi du 6 fvrier 1992 avec deux
changements notables : 1 c'est que dsormais la solution issue du
rfrendum sera obligatoire pour les conseils municipaux. Toutefois, la loi
organique du 1er aot 2003 indique que le rsultat n'est valable qu' la
condition, d'une part, que le OUI ait obtenu la majorit des suffrages
exprims, mais aussi qu'au moins la moiti des lecteurs inscrits ait
particip au rfrendum. 2 c'est que dsormais ce rfrendum local peut
tre organis dans n'importe quelle collectivit territoriale et pas seulement
dans les communes. Cette loi organique prcise aussi que seul l'excutif
local peut proposer l'assemble dlibrante d'organiser un tel rfrendum.
Ces nouvelles dispositions ont pu tre entendues comme tant finalement plus
restrictives que le droit en vigueur avant la rvision constitutionnelle de 2003. Le
lgislateur est donc intervenu le 13 aot 2004 pour prvoir qu' compter du 1er
janvier 2005 les conseils municipaux pourraient dcider de lancer une
consultation des lecteurs , cette fois sans aucun effet dcisionnel. Il ne s'agit plus
du rfrendum local mais d'une simple consultation avec une seule valeur
d'avis, le conseil municipal tant libre de tenir ou non compte de cet avis. Dans ce
cadre, les lecteurs peuvent eux-mmes demander au conseil municipal de les
consulter condition d'tre au moins 20% des lecteurs de la commune, mais l
encore le conseil municipal peut ne pas dfrer la suggestion.
! d'autre part, au 3e alina de l'article 72-1, lorsqu'il est envisag de crer
une collectivit territoriale dote d'un statut particulier ou de modifier son
organisation, il peut tre dcid par la loi de consulter les lecteurs inscrits
dans les collectivits intresses. La modification des limites des collectivits
territoriales peut galement donner lieu la consultation des lecteurs dans
les conditions prvues par la loi . Ainsi, la loi du 10 juin 2003 organisait-
elle une consultation des lecteurs de Corse sur la question de savoir s'ils
souhaitent fusionner les deux dpartements corses au profit d'une
collectivit unique. Ce rfrendum, organis le 6 juillet 2003 donna un
37
rsultat ngatif (51% de non).
De plus l'article 72-4 de la Constitution prvoir encore la possibilit pour le
Prsident de la Rpublique d'organiser un rfrendum de consultation sur
l'organisation d'une collectivit territoriale d'outre-mer. Dans ce cas seules les
populations de cette collectivit sont appeles formuler leur avis. Ainsi, le
Gouvernement de Franois Fillon a-t-il propos le 20 janvier 2009 Nicolas Sarkozy
d'organiser un rfrendum Mayotte sur l'organisation de cette collectivit. Ce
rfrendum aura lieu le 20 mars 2009.
Par ailleurs, la Constitution prvoyait dj un rfrendum au niveau local en son
article 53, c'est le rfrendum organis pour toute cession, tout change ou toute
adjonction de territoire. Il s'agit l de la transposition du principe du droit des
peuples disposer d'eux-mmes. De cette faon furent organiss des rfrendums
pour l'accession l'indpendance de l'Algrie le 1er juillet 1961 ou des Comores le
22 dcembre 1974. Toutefois, il faut noter que ce rfrendum est, cette fois, une
consultation, il n'est pas dcisionnel, la main reste donc aux reprsentants.
Il est un autre rfrendum qui est dcisionnel, c'est celui organis par l'article 88-5
de la Constitution. Ce dernier dispose que Tout projet de loi autorisant la
ratification d'un trait relatif l'adhsion d'un Etat l'Union europenne et aux
Communauts europennes est soumis au rfrendum par le Prsident de la
Rpublique . Toutefois, il est bien prcis que ne sont concerns que cette
disposition ne s'applique pas aux adhsions l'Union europenne dont le Conseil
europen aurait discut avant le 1er juillet 2004. La Croatie pourra donc adhrer
l'UE sans que ce rfrendum ne soit ncessaire en France. En ralit cette
disposition vise le cas de la Turquie. Toutefois, la rvision constitutionnelle du 23
juillet 2008 a ajout un caractre seulement facultatif ce procd rfrendaire. En
effet, les deux assembles peuvent voter en termes identiques, la majorit des
3/5e dans chaque assemble, une motion tendant ce que le prsident de la
Rpublique, plutt que de convoquer les lecteurs pour un rfrendum, convoque
les parlementaires en Congrs Versailles qui auront alors autoriser l'adhsion
d'un nouvel Etat l'UE la majorit des 3/5e.
Il apparat trs nettement que la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, plutt
que de consacrer une vision plus semi-reprsentative des institutions a, au
contraire, maquill un caractre plus reprsentatif sous la forme de pouvoirs
nouveaux en matire rfrendaire. Ces reprsentants que sont le Prsident de la
Rpublique, le Gouvernement et les parlementaires ont leur activit totalement
encadre par la Constitution. Celle-ci organise entre eux un quilibre plus ou moins
galitaire. Mais les alas politiques, les choix du peuple de ne plus faire confiance
tel ou tel mais de tenter de faire confiance dsormais tel ou tel autre soumet ces
institutions un quilibre vraiment instable.
CARRE DE MALBERG, Raymond, Considrations thoriques sur la question de la
combinaison du rfrendum avec le parlementarisme, Revue du droit public, 1931,
pp. 225-244.
CONAC, Grard, Les dbats sur le rfrendum sous la Ve Rpublique, Pouvoirs, n
77, 1996, pp. 95-108.
HAMON, Francis, L'extension du rfrendum : donnes, controverses, perspectives,
Pouvoirs, n 77, 1996, pp. 109-121.
ROUSSILLON, Henry, Contre le rfrendum !, Pouvoirs, n 77, 1996, pp. 181-190.
Quelle est la procdure de l'article 11 de la Constitution de 1958 ?
Quelle est la procdure de rvision de la Constitution de 1958 ?
Sujets possibles :
Le rfrendum est-il un bon mode d'expression de la souverainet populaire ?
38
Le rfrendum en France.
39

TITRE 2 -
L'QUILIBRE
INSTABLE DES
POUVOIRS
LGISLATIF ET
EXCUTIF

CHAPITRE 1 - LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE, CL DE
VOTE OU SOLIVEAU ? 42
CHAPITRE 2 - LE GOUVERNEMENT, FUSIBLE OU MOTEUR ? 77
CHAPITRE 3 - LE PARLEMENT, ROI OU VALET ? 93

La Constitution institue toujours une forme d'quilibre entre les pouvoirs. Mais un
quilibre est la fois dlicat trouver et, surtout, difficile maintenir. Un organe
risque de s'accaparer de nouveaux pouvoirs et ainsi faire pencher la balance en sa
faveur. L'quilibre est alors rompu, au moins momentanment. C'est donc la
raction des autres organes qui va permettre de rtablir l'quilibre et, en l'absence
de raction de leur part, ils se rendent complices du dsquilibre qui s'est cr.
Seulement, il y a un facteur qui influe de faon notable sur l'quilibre des pouvoirs
et sur l'acceptation par les diffrents organes du ou des dsquilibres qui peuvent
avoir lieu, c'est la structuration du systme politique.
En effet, sous les IIIe et IVe Rpubliques, si les gouvernements ne tenaient pas
plus de huit mois en moyenne c'tait parce qu'ils n'taient pas soutenus au
Parlement par une majorit stable et cohrente. Cela tait d au fait qu'il existait
une multitude de petits partis qui devaient s'associer au coup par coup pour
soutenir un Gouvernement afin que le Gouvernement puisse faire passer ses ides
sous forme de lois. Mais les alliances sont changeantes facilement...
Au dbut de la Ve Rpublique, il existait encore cette multiplicit des partis ; mais,
partir de 1962, est apparu le phnomne majoritaire (ou fait majoritaire),
c'est--dire que sont apparues des majorits stables, soudes et donc plus fortes.
Grce notamment au mode de scrutin (uninominal majoritaire deux tours), sans
que se forme un systme bipartisan comme au Royaume-Uni ou aux Etats-Unis, il
s'est constitu un systme bipolaire, c'est--dire un systme politique organis
autour de deux grands ples d'ides politiques avec d'un ct PC-PS et de l'autre
UDF-RPR. Notons que mme si le FN faisait une poque entre 10 et 15 % des
voix, il n'a jamais russi traduire ces rsultats lectoraux en terme de siges de
dputs (sauf en 1986, mais l'poque il y avait eu un changement du mode de
scrutin).
41
Grce cette bipolarisation, le systme politique a pu devenir plus stable, les
gouvernements tant effectivement soutenus par des majorits parlementaires
cohrentes. Mais cette bipolarisation a aussi pu amplifier des dsquilibres causs
par un autre facteur.
Cet autre facteur dterminant, c'est l'lection du Prsident de la Rpublique au
suffrage universel direct. En effet, le Prsident de la Rpublique est dsormais dot
d'une trs forte lgitimit, gale voire mme plus forte que celle de l'Assemble
nationale. Il a donc pu prendre appui sur elle pour accrotre ses pouvoirs ou, au
moins, son influence, crant ainsi un nouveau dsquilibre des pouvoirs.
Or, quand le Prsident de la Rpublique est de la mme couleur politique que la
majorit des dputs l'Assemble nationale, cela signifie que Prsident de la
Rpublique, Assemble nationale et donc Gouvernement ont la mme opinion
politique. Le Prsident de la Rpublique a ainsi pu en profiter pour accentuer son
pouvoir car il n'avait pas en face de lui de vritables contre-pouvoirs. Dans cette
hypothse, le Gouvernement et le Parlement se rendaient donc complices du
dsquilibre institu en faveur du Prsident de la Rpublique car ils n'osaient pas le
contester. A l'inverse en priode de cohabitation, donc quand le Prsident de la
Rpublique est d'une couleur politique oppose celle du Gouvernement et de la
majorit de l'Assemble nationale, le dsquilibre bascule en faveur du
Gouvernement et de l'Assemble nationale.
On le voit, l'quilibre n'est pas fig une fois pour toute par la Constitution ; il
rsulte trs clairement des circonstances politiques. Tant est si bien que l'on peut
avoir une vision trs diffrente des rles du Prsident de la Rpublique, du
Gouvernement et du Parlement en fonction de la priode laquelle on se situe :
concordance ou cohabitation.
CHAPITRE 1 - LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE, CL
DE VOTE OU SOLIVEAU ?

Les deux termes proviennent du langage de la construction. Tous deux ont t
employs pour parler du Prsident de la Rpublique. Le soliveau est une pice de
charpente au-dessus de laquelle vont venir se fixer les planches du plancher et au-
dessous de laquelle vont se fixer les lattes du plafond. On a voqu cette image du
soliveau propos du Prsident des IIIe et IVe Rpubliques, enferm (pris en
sandwich) qu'il tait entre le Parlement et le Gouvernement, sans aucune possibilit
de manuvre. En effet, depuis la crise du 16 mai 1877, le Prsident a perdu
l'usage pratique de nombreux pouvoirs. Ce que l'on appelle la crise du 16 mai
1877, c'est en ralit une crise qui a dur plusieurs mois. Le 16 mai 1877, le
Marchal de Mac-Mahon, Prsident de la Rpublique, adresse des reproches publics
au Prsident du Conseil, Jules Simon, pour n'avoir pas t plus ferme face des
dclarations anticlricales faites la Chambre des dputs. Celui-ci dmissionne. Il
est remplac par de Broglie. La Chambre des dputs n'accepte pas cette facult
qu'aurait le Prsident de la Rpublique de rvoquer le Prsident du Conseil. La
Chambre est ajourne pour un mois comme le permettent les lois constitutionnelles
de 1875. A la reprise de la session, la Chambre des dputs est dissoute par Mac-
Mahon le 25 juin aprs avoir reu l'avis conforme du Snat. De nouvelles lections
lgislatives auront donc lieu. Mais la campagne est trs difficile. Gambetta pronona
un discours Lille, le 15 aot 1877, dans lequel il dclara qu' l'issue du scrutin le
Prsident de la Rpublique devrait se soumettre ou se dmettre. Or les lections
aboutissent ce que, si les rpublicains perdent quelques siges, ils demeurent trs
largement majoritaires ; c'est donc un chec pour Mac-Mahon. Mais il essaie de
42
TITRE 2 - L'QUILIBRE INSTABLE DES POUVOIRS LGISLATIF ET EXCUTIF
rsister ; dans un premier temps il pense dissoudre nouveau, puis, dans un
second temps et contre la logique du rgime parlementaire il refuse de nommer un
rpublicain comme Prsident du Conseil ; il nomme au contraire un ultra-royaliste
en la personne de Rochebout. Mais la Chambre des dputs refuse d'entrer en
contact avec le ministre Rochebout. Aprs quelques semaines de rsistance, Mac-
Mahon se soumet enfin en remplaant Rochebout par Dufaure qui avait dj t
Prsident du Conseil au tout dbut de la IIIe Rpublique. Mais Mac-Mahon reste
Prsident de la Rpublique car il sait qu'il a le soutien du Snat qui comme lui est
majoritairement royaliste. Seulement en janvier 1879, les lections snatoriales
permettent aux rpublicains de gagner le Snat. Rest seul, Mac-Mahon
dmissionne donc le 30 janvier 1879. Le nouveau Prsident de la Rpublique est lu
le jour mme, il s'agit de Jules Grvy. Or, ds le 6 fvrier 1879 il adresse un
message aux assembles dans lequel il dclare : Soumis avec sincrit la
grande loi du rgime parlementaire, je n'entrerai jamais en lutte contre la volont
nationale exprime par ses organes constitutionnels . En d'autres termes, il laisse
le champ politique aux assembles et renonce exercer le droit de dissolution. Le
Prsident de la Rpublique devient donc relativement inactif. Les successeurs de
Grvy suivirent son exemple tant et si bien que l'on parla de vritable
Constitution Grvy . Le Prsident de la Rpublique, organe fort lorsque l'on lit les
lois constitutionnelles de 1875 devenait un organe peu actif. Cela est si vrai que
Flix Faure, Prsident de la Rpublique de 1895 1899 dclara un jour son
interlocuteur qu'il tait la Reine d'Angleterre.
Le Gnral de Gaulle dit, propos du Prsident de la Rpublique sous les IIIe et IVe
Rpubliques, qu'il ne faisait qu' inaugurer les chrysanthmes , ce qui correspond
galement cette image du soliveau. Mais il y avait une diffrence entre les
Prsidents de la IIIe et ceux de la IVe, c'est que si les Prsidents de la IIIe ont
renonc exercer les pouvoirs qui leur t reconnus par la Constitution, ceux de la
IVe n'ont pas eu renoncer leurs pouvoirs car la Constitution de 1946 leur en
reconnaissais trs peu.
En revanche, les constituants de 1958 avaient souhait renforcer la fonction
prsidentielle comme l'avait dsir le Gnral de Gaulle lors du discours de Bayeux.
Devant le Conseil d'Etat, le 27 aot 1958, Michel Debr qualifia le Prsident de la
Rpublique de cl de vote du systme . La cl de vote, en architecture, est
la pice la fois centrale et surleve qui permet aux deux colonnes formant la
vote de tenir debout.
Il est difficile de dire si le Prsident de la Rpublique est l'un ou l'autre sous la Ve
Rpublique. Parfois, en priode de concordance des majorits, il semble
effectivement apparatre comme tant la cl de vote, mais cela semble beaucoup
moins vrai en priode de cohabitation. L'image du Prsident soliveau correspond-
elle la ralit d'un Prsident de cohabitation ? Sans doute pas vraiment. Le trait
est un peu forc. En bref, on serait tent de dire que si sa situation varie selon les
circonstances politiques, il n'est de toutes faons, ni vraiment un soliveau, ni jamais
compltement une cl de vote. Il faudrait alors peut-tre privilgier une autre
image invente par M. Jean Massot selon lequel le Prsident de la Rpublique serait
arbitre ou capitaine, mais on verra qu'une ambigut demeure sur le terme
d'arbitre.
Nous verrons que tant son statut que ses pouvoirs peuvent faire de lui tout la fois
un arbitre et un capitaine.
Section 1 - Le statut du Prsident de la Rpublique

Nous tudierons ici la dure du mandat et les modalits de l'lection du Prsident
de la Rpublique, d'une part, et la question de la responsabilit du Prsident de la
43
Rpublique, d'autre part.
1 - Dure du mandat et modalits de l'lection
A) La dure du mandat prsidentiel
Aprs avoir examin comment s'est effectu le choix d'un mandat de sept ans puis
de cinq ans, nous aborderons le problme de la fin prmature du mandat
prsidentiel.
1 - Du septennat au quinquennat
Lors de la cration de la Ve Rpublique, la question de la dure du mandat
prsidentiel fut trs peu examine tant tait solidement ancre dans les esprits la
dure de sept ans. Seul Michel Debr semble avoir envisag d'allonger la dure de
ce mandat 10 ans pour faire du Prsident de la Rpublique un vritable arbitre ;
dix ans tant la dure du mandat du premier consul sous le rgime institu par la
Constitution du 22 frimaire an VIII (13 dcembre 1799), rgime dont s'inspire en
partie la Ve Rpublique.
Le choix d'un mandat de sept ans s'est rapidement impos puisque cette dure
avait caractris tous les mandats des Prsidents de la Rpublique que la France
avait connu l'exception de Louis Napolon Bonaparte, lu en 1848 pour un
mandat de 4 ans. En effet, le choix du septennat avait t ralis en 1873 par la
loi, dite du septennat, en date du 20 novembre 1873. Ce choix d'une dure de sept
ans, l'poque, reposait sur des circonstances purement conjoncturelles.
Adolphe Thiers qui l'Assemble constituante avait donn le titre de Prsident de la
Rpublique dmissionne le 24 mai 1873. Or l'Assemble est alors dominante
monarchiste. Elle souhaite rtablir au plus vite la monarchie. Seulement, dans
l'ordre de succession royal, la personne qui vient en premier est le Comte de
Chambord et celui-ci n'accepterait de monter sur le trne de France qu' la
condition que l'on abandonne le drapeau tricolore au profit du drapeau de la
monarchie, le drapeau blanc. Les dputs monarchistes savent bien que cette
condition est inenvisageable ; cela amnerait une rvolution qui balaierait tout
espoir de reconstruction d'une monarchie. La deuxime personne dans l'ordre de
succession au trne, aprs le Comte de Chambord, est le Comte de Paris qui, lui,
accepterait le drapeau tricolore. Mais le problme qui se pose l'Assemble, c'est
qu'il n'est que le deuxime. Il faudrait donc soit que le Comte de Chambord accepte
le drapeau tricolore, soit qu'il dcde afin que le Comte de Paris puisse accder au
trne. Le Comte de Chambord est dj g et un peu malade ; son esprance de
vie est estime par l'Assemble sept ans. En attendant, car il faut bien que la
France soit dirige, elle confie donc le mandat de Prsident de la Rpublique au
Marchal de Mac-Mahon pour sept ans car comme il est lui-mme monarchiste il
abandonnera le pouvoir s'il est possible de rtablir la monarchie. Au bout de ces
sept ans, on peut esprer que la Providence aura daign ouvrir les yeux de Mgr le
Comte de Chambord ou les lui fermer dfinitivement. Pour la petite histoire, d'une
part, le Comte de Chambord est dcd au bout de 10 ans (si l'on avait bien estim
son esprance de vie, peut-tre aurions nous un mandat de 10 ans !) et, d'autre
part, les espoirs de rtablissement de la monarchie chourent par le vote de
l'amendement Wallon le 30 janvier 1875.
Depuis 1873, donc, tait conserv le septennat. La Constitution de 1958 l'a repris
en son article 6. Ce mandat tait renouvelable autant de fois que souhait par le
Prsident, contrairement la Constitution de 1848 qui avait institu un mandat
prsidentiel de 4 ans non renouvelable, ce qui causa le coup d'tat du 2 dcembre
1851. Mais, depuis la rvision du 23 juillet 2008, dsormais un Prsident ne peut
accomplir plus de deux mandats conscutifs.
Lorsque l'on a envisag d'instituer un quinquennat la place d'un septennat, on a
d'abord propos qu'il ne soit renouvelable qu'une seule fois (VGE), mais Jacques
44
Chirac choisit que la rvision serait un quinquennat sec . La rvision du 2
octobre 2000 institue donc un mandat de 5 ans renouvelable volont, ce qui
modifiera sans doute sensiblement le rle du Prsident de la Rpublique au sein des
institutions.
En effet sur les 14 Prsidents de la IIIe Rpublique deux seulement furent rlus
Prsidents de la Rpublique (Jules Grvy 1879-1887 et Albert Lebrun 1932-1940)
mais aucun des deux n'acheva son second mandat. Sous la IVe Rpublique, aucun
Prsident ne sollicita un deuxime mandat. Sous la Ve Rpublique, enfin, Charles
de Gaulle, Franois Mitterrand et Jacques Chirac furent lus deux fois la
prsidence de la Rpublique mais seul Franois Mitterrand et Jacques Chirac ont
achev, pour l'instant, leurs deux mandats. En effet, il est possible que le mandat
prsidentiel s'achve prmaturment.
2 - La fin prmature du mandat prsidentiel
Les exemples abondent de Prsidents de la Rpublique n'ayant pas achev leur
mandat, que celui-ci soit le premier ou le second. Les causes peuvent en tre
multiples :
! il peut s'agir d'une dmission volontaire. Ainsi, Jules Grvy, emptr dans
le scandale des dcorations dmissionne-t-il le 3 dcembre 1887. De mme,
Adolphe Thiers, Mac-Mahon, Alexandre Millerand et Jean Casimir-Prier
durent-ils dmissionner devant l'hostilit de la Chambre des dputs, ce
dernier aprs seulement 7 mois de prsidence. Sous la Ve Rpublique, le
seul exemple est celui de Charles de Gaulle qui dmissionne aprs que le
rfrendum qu'il avait organis sur la rforme du Snat et les rgions le 27
avril 1969 eut donn un rsultat ngatif.
! il peut aussi s'agir d'un dcs. Ainsi, Flix Faure meurt-il dans les bras de
Mme Steinheil le 16 fvrier 1899 dans les circonstances que l'on connat.
Mais le dcs peut aussi ne pas tre accidentel ; pas moins de deux
Prsidents de la Rpublique furent assassins : Sadi Carnot le 24 juin 1894
assassin par Casrio pour avoir refus d'accorder la grce prsidentielle
l'anarchiste Vaillant qui avait lanc une bombe dans l'hmicycle de la
Chambre des dputs ; et Paul Doumer tu le 6 mai 1935 par un immigr
russe atteint de folie, Gorguloff. Pour la petite histoire, Doumer avait t lu
le 13 mai 1931 devant Aristide Briand et il tait donc devenu le 13e
Prsident de la IIIe Rpublique. Il avait donc confi l'un de ses
collaborateurs : avec des chiffres pareils, je ne peux qu'tre assassin ...
Sous la Ve Rpublique, aucun Prsident ne fut assassin, mais Georges
Pompidou dcda des suites d'une longue maladie le 2 avril 1974.
! il peut aussi s'agir de ce que l'on appelle un empchement dfinitif ,
c'est--dire de la constatation de ce que le Prsident n'est plus apte
exercer ses fonctions que ce soit pour des raisons dues la maladie ou la
folie. Sous la IIIe Rpublique, la folie atteint le Prsident Paul Deschanel qui
fut, pour cette raison, pouss la dmission. Il ne s'agit donc pas
proprement parler d'un empchement dfinitif qui est une procdure qui
n'existe que depuis 1958, mais cela s'en rapproche. La procdure de
l'empchement dfinitif est la suivante : elle est constate par le Conseil
constitutionnel, lequel doit avoir t saisi par le Gouvernement ;
l'empchement est constat par un vote du Conseil constitutionnel la
majorit absolue de ses membres.
Ces diffrents cas, montrent qu'il faut prvoir quelque chose, une procdure pour
faire face ces hypothses de vacance ou d'empchement de la prsidence. La
Constitution du 4 octobre 1958 a prvu deux choses :
! d'abord qu'en cas de vacance rsultant du dcs ou de la dmission du
Prsident, ou d'empchement dfinitif constat par le Conseil
constitutionnel, une nouvelle lection prsidentielle aurait lieu 20 jours au
45
moins et 35 jours au plus aprs l'ouverture de la vacance ou la dclaration
de l'empchement dfinitif ( situation diffrente des Etas-Unis o le Vice-
prsident achve le mandat du Prsident quelque soit la dure qui reste
couvrir).
! ensuite, pour que la France soit tout de mme dirige et reprsente
officiellement en attendant l'lection d'un nouveau Prsident et sa prise de
fonction, il a t prvu que le Prsident du Snat assurerait l'intrim du
Prsident de la Rpublique. Il a alors tous les pouvoirs du Prsident de la
Rpublique l'exception des pouvoirs qu'il tire des articles 11 et 12
(rfrendum lgislatif et droit de dissolution). On notera que, durant
l'intrim, il ne peut y avoir de rvision de la Constitution et que la
responsabilit du Gouvernement ne peut tre engage que ce soit par le
Premier ministre ou par l'Assemble nationale (quilibre puisque le droit de
dissolution ne peut tre utilis). Si jamais le Prsident du Snat tait lui-
mme empch, c'est le Gouvernement dans son ensemble qui assurerait
l'intrim.
A la suite de la dmission de Charles de Gaulle en 1969 et du dcs de Georges
Pompidou en 1974, le Prsident du Snat, Alain Poher, assura donc l'intrim les
deux fois, ce qui ne fut pas sans poser quelques problmes la premire fois
puisqu'il fut lui-mme candidat l'lection prsidentielle de 1969.
On notera enfin que l'empchement peut ne pas tre dfinitif et qu'au contraire le
Prsident de la Rpublique, pour diverses raisons, peut tre absent pendant
quelques jours : voyage prolong l'tranger (ex : voyage du Gnral de Gaulle en
septembre-octobre 1964 en Amrique latine bord du Colbert) ; opration
chirurgicale (ex : opration de Charles de Gaulle en 1964 et de Franois Mitterrand
en 1992). Dans ce cas l, la Constitution a prvu, l'article 21, que son
remplacement momentan, la supplance , serait assur par le Premier
ministre pour la prsidence du conseil des ministres. Mais la Constitution n'a rien
prvu de plus.
B) Les modalits de l'lection prsidentielle
Deux systmes se sont succds sous la Ve Rpublique : un premier mcanisme
d'lection indirecte avant la rvision constitutionnelle du 6 novembre 1962 et,
depuis cette rvision une lection directement par le peuple.
Dans le systme imagin en 1958, le Prsident de la Rpublique, comme ses
prdcesseurs des IIIe et IVe Rpubliques, n'tait pas lu directement par le
peuple. Mais la diffrence de ces deux rgimes prcdents, il n'tait pas lu par
les seuls parlementaires. Il tait lu par un collge lectoral d'environ 80 000
personnes (dputs, snateurs, conseillers gnraux, membres des assembles des
territoires d'outre-mer et des dlgus des conseillers municipaux). Une seule
lection prsidentielle eut lieu selon ce mcanisme, le 21 dcembre 1958 ; le
Gnral de Gaulle est alors lu Prsident de la Rpublique par 78,5 % des suffrages
exprims.
Ce mcanisme d'lection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel
indirect et le refus de l'lection au suffrage universel direct rpondait trois
objectifs :
! on voulait viter que les communistes ne gagnent la prsidence de la
Rpublique une poque o ils sont crdits de 25 % des voix dans le
pays ;
! on voulait viter que les dpartements et territoires d'outre-mer et surtout
les colonies d'Afrique noire et de Madagascar, plus peupls que la France
mtropolitaine ne choisissent le Prsident de la Rpublique. Selon Edouard
Herriot, la France refuse d'tre colonise par ses propres colonies .
! enfin, on pensait l'poque que l'lection du chef de l'Etat au suffrage
46
universel direct tait une caractristique du rgime prsidentiel et seulement
du rgime prsidentiel alors que l'on voulait l'viter.
Depuis la rvision constitutionnelle du 6 novembre 1962, le Prsident de la
Rpublique est lu directement par le peuple. L'lection prsidentielle a lieu 20
jours au moins et 35 jours au plus avant l'expiration des pouvoirs du Prsident en
exercice (sauf en cas de vacance ou d'empchement dfinitif auquel cas elle a lieu
20 jours au moins et 35 jours au plus aprs l'ouverture de la vacance ou la
dclaration du caractre dfinitif de l'empchement). Le mode de scrutin pour cette
lection est le scrutin uninominal majoritaire deux tours. Pour tre lu ds le
premier tour, il faut recueillir la majorit absolue des suffrages exprims. Si ce n'est
pas le cas, un second tour est organis le quatorzime jour suivant et ne peuvent
s'y prsenter que les deux candidats arrivs en tte au premier tour, sauf ventuel
dsistement. Le candidat qui sera lu sera celui qui recueillera plus de voix que son
adversaire. Ce mode de scrutin permet donc celui qui est lu de l'tre avec plus
de 50 % des suffrages exprims puisque deux candidats seulement restent en lice,
ce qui lui confre donc une grande autorit et une lgitimit non ngligeable.
Pour pouvoir tre candidat, il faut tre de nationalit franaise, g de 23 ans au
moins et jouir de ses droits civils et politiques. On peut tre candidat l'lection
prsidentielle alors que l'on est en train d'effectuer son service militaire. En outre, il
faut aussi avoir t parrain par 500 personnes. Mais ces parrains ne sont pas
n'importe qui ; ce sont soit des dputs, soit des snateurs, soit des conseillers
gnraux, soit des conseillers rgionaux, soit des maires, soit des conseillers de
Paris, soit des conseillers l'Assemble de Corse, soit des membres des
assembles territoriales de T.O.M., soit des membres du Conseil suprieur des
franais de l'tranger, soit des prsidents d'tablissements publics de coopration
intercommunale, soit des maires d'arrondissement Paris, Lyon ou Marseille. Afin
d'viter un trop grand nombre de candidats et des candidats trop locaux, le code
lectoral interdit aux parrains de parrainer plus d'un candidat et les parrains
doivent provenir d'au moins 30 dpartements diffrents. Il est ensuite prvu que la
liste des parrains sera publie au Journal officiel concurrence des 500 noms
ncessaires 8 jours au moins avant le scrutin. Si plus de 500 parrains ont port la
campagne d'un candidat, le Conseil constitutionnel effectue un tirage au sort des
noms publier. En fait deux tirages au sort sont effectus : un premier dterminant
les noms publier, un second dterminant l'ordre d'apparition dans la liste publie
(ce n'est pas l'ordre alphabtique).
On mentionnera enfin une dernire condition pour les candidats, c'est qu'ils doivent
dposer au Conseil constitutionnel la dclaration de leur patrimoine propre avant
l'lection et, s'ils sont lus, aprs l'lection. La dclaration de patrimoine du
candidat lu est publie au Journal officiel avec la proclamation des rsultats de
l'lection au plus tard dix jours aprs l'lection. On notera aussi que le patrimoine
du Prsident en exercice est donc publi au dbut de son mandat, mais il l'est aussi
la fin de celui-ci puisque celui-ci doit adresser au Conseil constitutionnel au plus
tt deux mois et au plus tard un mois avant l'expiration de son mandat sa
dclaration de patrimoine.
Ainsi le 11 mai 2007, le Journal officiel a-t-il publi la dclaration patrimoniale de
Nicolas Sarkozy. On y apprend qu'il est mari Ccilia sous le rgime de la
communaut et qu'il possde :
! Un contrat d'assurance-vie chez Neuflize-Vie d'une valeur de 135679 ;
! Divers produits d'assurance-vie la Socit gnrale pour un total de 1 906
487 ;
! Avec ses enfants et sa femme des plans d'pargne logement pour un total
de 75255 dont la moiti Louis ;
! Avec sa femme de codevi pour un total de 10612,74 ;
! Un compte courant sur lequel, au 28 fvrier 2007 il y avait 10 082,53 ;
47
! Une Austin mini de 2006 ;
! 34% de la socit d'avocats Arnaud Claude Nicolas Sarkozy.
Huit lections prsidentielles eurent lieu selon ce systme d'lection directe. Les
rsultats des seconds tours furent les suivants :

Cette lection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel direct n'a en rien
modifi les pouvoirs du Prsident, mais son autorit et sa lgitimit s'en sont
trouves renforces. Le Prsident de la Rpublique peut se vanter d'tre le seul en
France tre lu par le peuple tout entier. En effet, les dputs sont certes lus par
le peuple, mais dans le cadre de circonscriptions lectorales aux dimensions
rduites, alors que l'lection prsidentielle a lieu dans le cadre unique de la France
entire. Le Gnral de Gaulle s'appuiera sur cette lgitimit pour tenir un discours
lors d'une confrence de presse le 31 janvier 1964 dans lequel il affirma toute sa
conception de la fonction prsidentielle qui cadre mal avec une vision vraiment
parlementaire du rgime et dmontre au contraire une drive prsidentialiste. Le
Prsident de la Rpublique devient, par ce mode d'lection, un chef de majorit ; le
chef d'un camp politique. Cette tendance sera sans doute encore accrue par
l'institution du quinquennat car si une majorit parlementaire est donne au
Prsident juste aprs son lection, cette majorit sera troitement dpendante du
Prsident qui sera son chef sans aucune discussion (d'o le dbat sur l'inversion des
dates d'lection). Il suffit d'examiner ce qui s'est produit en 2007 pour s'en
convaincre : l'lection prsidentielle a remu les foules puisque la participation y a
t trs importante (prs de 84%), tandis que les lgislatives ont connu une
abstention assez importante avec plus de 40%.
Cependant, cette lgitimit accrue du Prsident de la Rpublique et sa volont
affirme d'intervenir dans le jeu politique pose de faon importante la question de
la responsabilit du Prsident de la Rpublique car l o est le pouvoir doit exister
la responsabilit.
2 - La responsabilit du Prsident de la Rpublique
Cet intitul doit normalement choquer dans la mesure o l'un des critres du
rgime parlementaire est justement l'irresponsabilit du chef de l'Etat. On verra
que tout un arsenal juridique existe qui pose le principe de cette irresponsabilit,
mais que le Prsident de la Rpublique peut toujours dcider de mettre lui-mme
en jeu sa propre responsabilit.
A) Une responsabilit limite
L'article 67 de la Constitution dispose : Le Prsident de la Rpublique n'est pas
Tableau 4 : Huit lections prsidentielles eurent lieu selon ce systme d'lection
directe. Les rsultats des seconds tours furent les suivants
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19 decembre 1945 de Gaulle Mitterrand 44,80%
15 juin 1969 Pompidou 58,20 Poher 41,70%
19 mai 1974 50,80 Mitterrand 49,10%
10 mai 1981 Mitterrand 51,70 48,20%
8 mai 1988 Mitterrand 54,00 Chirac 45,90%
7 mai 1995 Chirac 52,60 Jospin 47,30%
5 mai 2002 Chirac 82,20 Le Pen 17,80%
6 mai 2007 Sarkozy 53,10 Royal 46,90%
55,2
Giscard
dÈstaing
Giscard
dÈstaing
responsable des actes accomplis en cette qualit, sous rserve des dispositions des
articles 53-2 et 68 . La prsence d'une forme ngative dans cet article confirme
donc l'irresponsabilit traditionnelle du chef de l'Etat. Il n'apparat comme tant
responsable qu'en cas de crime relevant de la comptence de la Cour pnale
internationale (agression au sens du droit international, crime de guerre, crime
contre l'humanit, gnocide) et en cas de manquement ses devoirs
manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat. L'irresponsabilit du
Prsident de la Rpublique se traduit par diffrentes techniques juridiques.
1 - La protection du Prsident de la Rpublique
Lorsque l'on voque l'irresponsabilit du Prsident de la Rpublique, c'est de sa
responsabilit politique devant le Parlement qu'il s'agit, ou plutt de son
irresponsabilit. C'est--dire que l'Assemble nationale, mcontente des actions
menes par le Prsident de la Rpublique ne peut rvoquer le Prsident.
Cela se traduit de deux manires distinctes :
! Le Prsident de la Rpublique prend un certain nombre d'actes durant son
septennat. Or, le rgime parlementaire suppose que tous les actes pris par
les organes excutifs puissent tre contrls par le Parlement. Comment
donc concilier cette exigence de contrle avec l'irresponsabilit prsidentielle
qui interdit au Parlement de juger les actes du Prsident ? On y arrive par
une technique juridique qualifie de contreseing . Lorsqu'un acte est
sign par le Prsident de la Rpublique, la Constitution, l'article 19, impose
que le Premier ministre et les ministres responsables contresignent cette
dcision. L'apposition de leur signature sur ce document va oprer un
transfert de la responsabilit de l'acte sur la personne du Gouvernement.
Par le contreseing, le Gouvernement endosse la responsabilit de l'acte pris
par le Prsident de la Rpublique. Si l'Assemble nationale n'est pas
d'accord avec cet acte, elle pourra, si elle le souhaite, renverser le
Gouvernement qui s'est rendu complice de cet acte en le contresignant.
Ainsi l'irresponsabilit prsidentielle est prserve. Seulement on verra que,
contrairement ce qui se passait sous les IIIe et IVe Rpubliques o tous
les actes pris par le Prsident de la Rpublique devaient tre contresigns, la
Constitution de 1958 a innov en prvoyant que quelques actes du
Prsident, en nombre limit, n'auraient pas recueillir le contreseing du
Premier ministre et des ministres responsables. Se pose donc la question de
savoir qui est responsable de ces actes dispenss du contreseing.
! Enfin, le dernier aspect de la protection du Prsident de la Rpublique le
protge non plus seulement contre les parlementaires mais contre tout un
chacun. En effet, d'une part, existe une interdiction de mise en cause du
Prsident de la Rpublique dans le dbat politique, interdiction ne reposant
sur aucun texte mais constituant une vritable tradition. Pour avoir contest
l'Assemble nationale le pass de rsistant de Franois Mitterrand en des
termes trs vifs, trois dputs (Franois d'Aubert, Alain Madelin et Jacques
Toubon) furent punis par l'Assemble nationale elle-mme (sanction
disciplinaire) d'une retenue sur leur indemnit parlementaire. De la mme
faon Nol Mamre a t sanctionn le 31 mai 2000 d'un rappel l'ordre
(sanction lgre) pour avoir dit que Jacques Chirac en tant que maire de
Paris avait couvert les irrgularits commises dans l'tablissement des listes
lectorales. D'autre part, deux dlits figurent dans le code pnal celui
d'offense au Prsident de la Rpublique et celui d'outrage au Prsident de la
Rpublique. Dans les deux cas, il s'agit de protger le Prsident contre des
insultes (s'agissant du dlit d'offense, ces insultes sont prononces par voie
de presse). Ces dlits existent depuis longtemps. Des poursuites
nombreuses eurent mme lieu lors de la crise du 16 mai 1877 pour des
attaques contre le Marchal de Mac-Mahon. Ainsi, par exemple, un tudiant
en droit de Toulouse avait fond un journal. Dans ce journal il relata qu'il
49
avait vu passer le Marchal de Mac-Mahon sur son cheval. Il ajouta : Il
avait l'il fort intelligent, je parle du cheval . Un tribunal le condamna pour
offense au chef de l'Etat un mois de prison et 1000 francs d'amende. Sous
la Ve Rpublique, seul le Gnral de Gaulle poursuivit des personnes sur ces
chefs d'accusation et il le fit plusieurs reprises. Les autres Prsidents de la
Rpublique ne se dfendirent point. Toutefois, il faut remarquer que depuis
1962, depuis que l'on a dcid que le Prsident de la Rpublique serait lu
au suffrage universel direct, la situation du Prsident de la Rpublique n'est
plus tout fait la mme. Il est devenu le chef d'un camp politique, il est le
chef d'un parti politique. Il participe au combat politique. On pouvait donc se
demander si ces protections n'taient pas dsutes. Pourtant elles existent
toujours mme si elles ne sont plus utilises, pour l'instant.
Vous le voyez tout cet arsenal juridique servant protger le Prsident de la
Rpublique est important. Nanmoins, la Constitution prvoit, selon les
interprtations, un ou plusieurs cas o l'irresponsabilit du Prsident tombe.
2 - Les hypothses de mise en jeu de la responsabilit du
Prsident de la Rpublique
Art. 68 : Le Prsident de la Rpublique ne peut tre destitu qu'en cas de
manquement ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son
mandat. La destitution est prononce par le Parlement constitu en Haute Cour .
a) La responsabilit pour manquement ses devoirs
manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat
Pendant longtemps le Prsident de la Rpublique n'a t responsable qu'en cas de
haute trahison. Mais devant l'ambigut de cette notion et le lien suppos mais
erron avec une forme de responsabilit pnale, le constituant a modifi
l'incrimination retenue.
En effet, la loi constitutionnelle du 23 fvrier 2007 substitue la responsabilit pour
haute trahison, une possibilit pour la Haute Cour (dsormais compose de tous les
parlementaires, ce qui correspond au Congrs finalement) de destituer le Prsident
de la Rpublique pour manquement ses devoirs manifestement incompatible avec
l'exercice de son mandat. La mise en accusation devant la Haute Cour dpend
toujours des assembles parlementaires mais elles doivent voter cette mise en
accusation la majorit des 2/3 des membres les composant (et en ne dcomptant
que les votes favorables la mise en accusation). Une fois la Haute Cour saisie, elle
devra destituer le Prsident la mme majorit.
L'intrt de cette rvision c'est de supprimer toute assimilation possible la
responsabilit pnale. Elle permet aussi au parlement de considrer plus aisment
sans doute qu'un crime ou un dlit de droit commun est un manquement ses
devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat. Mais personne
ne peut dire par avance ce qui relve d'un manquement ses devoirs
manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat, ce qui laisse demeurer
un certain flou.
b) La responsabilit prsidentielle pour des actes accomplis
hors fonction
Les actes accomplis hors des fonctions peuvent tre de deux natures diffrentes :
Il peut s'agir d'actes accomplis par la personne titulaire du mandat de Prsident
avant mme qu'elle n'ait t lue Prsident de la Rpublique.
Il peut aussi, peut-tre, s'agir d'actes accomplis durant le mandat prsidentiel
mais qui ne se rattachent pas l'exercice des fonctions prsidentielles. Ainsi la Cour
de cassation dans un arrt de sa Chambre criminelle en date du 26 juin 1995
Carignon a-t-elle distingu les actes accomplis dans l'exercice des fonctions
ministrielles des actes dtachables de ces fonctions. En transposant au Prsident
50
de la Rpublique, cela signifie que ce n'est pas parce qu'un individu est Prsident
qu'il agit toujours, dans tous les cas, en qualit de Prsident ; il peut agir en simple
citoyen. Par exemple, en priode de vacances il roule 200 kms/heure sur une
nationale en tant de plus mch.
Ces hypothses n'taient pas apprhendes par la Constitution. Du coup, ce sont
les juges qui ont d formuler des solutions.
Or, le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation n'ont pas adopt la mme
solution.
Pour le Conseil constitutionnel (CC, 22 janvier 1999, Cour pnale internationale),
le Prsident de la Rpublique devait bnficier d'un privilge de juridiction pendant
la dure de son mandat. Pour ces actes dtachables, il pouvait donc tre jug
mme pendant son mandat, mais il ne pouvait l'tre que par la Haute Cour (qui
appliquait ds lors le droit pnal).
Pour la Cour de cassation (Assemble plnire, 10 octobre 2001, Breisacher)
durant son mandat, le Prsident doit jouir d'une immunit temporaire concernant
ces actes dtachables de ses fonctions. Il ne peut donc pas tre traduit devant un
juge avant la fin de son mandat.
En revanche, les deux jurisprudences se rejoignaient pour dire qu'une fois le
mandat prsidentiel achev, l'ancien Prsident de la Rpublique devenait un
justiciable comme les autres s'agissant de ces actes dtachables (pour les actes
accomplis dans l'exercice des fonctions, l'immunit demeure).
La rvision constitutionnelle du 23 fvrier 2007 entrine constitutionnellement la
solution dgage par la Cour de cassation ceci prs qu'il est prvu que les
poursuites judiciaires ne pourront reprendre qu' l'expiration d'un dlai d'un mois
aprs la fin du mandat prsidentiel.
On le voit, les hypothses de responsabilit du Prsident de la Rpublique sont
extrmement rduites. Mais, le Prsident de la Rpublique peut, de lui-mme,
dcider de les accrotre.
B) Une responsabilit volontairement largie
Le Prsident de la Rpublique, avant son lection au suffrage universel direct, a
revendiqu un lien trs fort avec le peuple en cours de mandat ; aprs son lection
au suffrage universel direct, ce lien est apparu en pleine clart. De ce fait, le
Prsident de la Rpublique a pu tre jug, voire a pu se juger comme tant
responsable devant le peuple. Cependant, si cette responsabilit existe, elle n'est
pas prvue par la Constitution, il s'agit d'une responsabilit de fait, toujours
volontaire de la part du Prsident de la Rpublique. C'est ce qui explique que si
celle-ci est accepte dans un certain nombre de cas, elle est refuse parfois par le
Prsident dans d'autres cas.
1 - Les hypothses acceptes de responsabilit
Ce sont donc les cas dans lesquels, le Prsident de la Rpublique a jug qu'il tait
responsable devant le peuple. Il s'est considr comme pouvant engager sa
responsabilit devant le peuple. Deux cas apparaissent clairement :
! Le premier cas est celui d'un Prsident de la Rpublique qui, une fois son
mandat termin, se prsente nouveau pour la nouvelle lection
prsidentielle. Il va ainsi tre jug par les lecteurs sur son comportement
la prsidence et, ventuellement, sur les rsultats obtenus de la politique
qu'il avait annonc lors de la campagne pour la prcdente lection
laquelle il avait t lu. Elu une premire fois en 1958 selon l'ancien
systme d'lection o le peuple n'intervenait pas directement, le Gnral de
Gaulle se reprsenta lors de l'lection de 1965. Il fut rlu, par le peuple
cette fois, avec plus de 55 % des suffrages, mais la grande surprise du
scrutin fut qu'il y eut un second tour, ce que l'on n'avait pas imagin. Valry
Giscard d'Estaing, lu en 1974, se prsenta nouveau en 1981, mais il fut
51
battu par Franois Mitterrand, ce qui causa son dpart, dsavou qu'il avait
t par le peuple. Franois Mitterrand, lu en 1981, se prsenta l'lection
prsidentielle de 1988 et fut de nouveau lu, une plus forte majorit
mme qu'en 1981 (54 % en 1988, contre un peu moins de 52 % en 1981).
Mme chose pour Jacques Chirac qui sollicita du peuple qu'il le reconduise
la prsidence de la Rpublique en 2002. Mais depuis la rvision
constitutionnelle du 23 juillet 2008 il est interdit un Prsident d'exercer
plus de deux mandats conscutifs, ce qui aboutit ce que cet largissement
de responsabilit se limite la seule reconduction de son premier mandat.
! Le deuxime cas est celui du Prsident de la Rpublique qui, organisant un
rfrendum, annonce au peuple qu'il quittera ses fonctions si les rsultats du
rfrendum ne sont pas favorables. Il s'agit d'une forme de proposition de
contrat avec le peuple : soit vous acceptez ma politique et alors je reste,
soit vous ne voulez pas de ma politique et alors je pars. C'est pourquoi on a
pu parler de vritable dviation du rfrendum vers le plbiscite. Certains
auteurs ont mme parl de rfrendum-question de confiance . Le
Gnral de Gaulle a multipli ce genre de rfrendum. En effet, pour les
quatre rfrendums qu'il organisa (le 8 janvier 1961, le 8 avril 1962, le 28
octobre 1962 et le 27 avril 1969) il menaa, chaque fois, de partir en cas
de rsultat ngatif. C'est d'ailleurs ce qui causa sa dmission de la
prsidence puisque, pour la deuxime fois dans toute l'histoire de France,
les rsultats du rfrendum organis le 27 avril 1969 sur la question du
Snat et des rgions furent favorables au NON (53 % contre 47 % de OUI).
Par la suite aucun Prsident de la Rpublique ne mit son poids dans la
balance lors d'un scrutin rfrendaire. Notamment, lors du rfrendum pour
autoriser la ratification du trait de Maastricht, Franois Mitterrand refusa de
donner un caractre plbiscitaire au rfrendum en rejetant l'ide de
dmissionner en cas de rfrendum ngatif. Lors du rfrendum du 29 mai
2005, malgr la rponse ngative apporte par le peuple, Jacques Chirac ne
dmissionna pas.
2 - Les hypothses rejetes
Les deux hypothses tournent toutes les deux autour des lections lgislatives.
Depuis la rvision constitutionnelle de 1962 et donc l'lection du Prsident de la
Rpublique au suffrage universel direct, le chef de l'Etat apparat non pas comme
une sorte de monarque rpublicain, c'est--dire comme un arbitre totalement
extrieur au jeu politique et n'intervenant pas dans les joutes politiques, mais bien
au contraire comme un vritable chef de camp politique. Il est mme lu sur un
programme tant et si bien que l'on a pu parler de programme prsidentiel .
Seulement, la rpartition des comptences par la Constitution ne permet pas en
principe au Prsident de la Rpublique d'intervenir dans la vie politique quotidienne.
Et mme, l'article 20 de la Constitution dispose : Le Gouvernement dtermine et
conduit la politique de la Nation .
Il y a l une contradiction avec les aspirations d'un Prsident nouvellement lu. En
effet son programme lectoral est un programme d'action politique. On peut donc
considrer que le peuple en votant majoritairement pour un candidat a souscrit
son programme. En consquence, c'est bien le Prsident de la Rpublique qui,
parce que le peuple a vot pour lui, a dtermin la politique de la Nation en lieu et
place du Gouvernement. Parfois le Prsident de la Rpublique va mme vouloir aller
plus loin et non plus se contenter de dterminer la politique de la Nation ; il va
vouloir en plus la conduire.
Seulement, il se heurte cette fois non plus une contrainte de texte, mais une
ralit ; c'est que pour agir dans un sens dtermin, il faut prendre des actes
rglementaires et voter des lois. Or, d'une part, la majeure partie du pouvoir
rglementaire appartient non pas au Prsident de la Rpublique mais au Premier
ministre. Quant au vote des lois, d'autre part, c'est une comptence qui appartient
52
au Parlement et le Prsident de la Rpublique ne peut aucunement intervenir dans
la procdure lgislative contrairement au Gouvernement.
Pour que la politique aille dans le sens souhait par le Prsident de la Rpublique, il
faut donc que la majorit de l'Assemble nationale soit favorable au Prsident de la
Rpublique, ce qui aboutira galement ce que le Gouvernement soit du mme
camp politique que le Prsident.
Mais, le Prsident de la Rpublique tant jusqu'en 2002 lu pour 7 ans et les
dputs l'Assemble nationale pour 5 ans, les lections ne tombaient pas au
mme moment. Un Prsident pouvait donc tre lu, mais trouver face lui une
Assemble nationale qui soit compose majoritairement de dputs d'un autre
camp politique. C'est ce qui s'est pass pour Franois Mitterrand en 1981. Les
dputs l'Assemble nationale avaient t lus en 1978 pour 5 ans. La droite
avait gagn ces lections. En 1981, un Prsident de gauche est lu alors que les
dputs ont encore deux ans de mandat effectuer. Cette hypothse s'est
reproduite, toujours pour Franois Mitterrand en 1988. Dans les deux cas, le
Prsident de la Rpublique a ragi de la mme faon : il a dissous l'Assemble
nationale et le peuple a vot majoritairement pour des dputs de gauche
favorables au Prsident ; le programme prsidentiel a donc pu tre mis en uvre.
Il arrivait aussi ncessairement que des lections lgislatives aient lieu pendant le
mandat du Prsident de la Rpublique. Or, ces lections pouvaient ne pas tre
favorables au Prsident. Si une Assemble est majoritairement oppose au
Prsident de la Rpublique, elle obtiendra le Gouvernement, de sorte que le
Prsident de la Rpublique se trouvera isol avec en face de lui deux organes
(Assemble nationale et Gouvernement) qui lui sont dfavorables.
Des auteurs se sont demands si dans cette hypothse, qu'elle soit donc
conscutive des lections lgislatives ayant eu lieu chance normale ou
conscutive une dissolution, le Prsident de la Rpublique devait dmissionner
ayant t en quelque sorte dsavou par le peuple. La pratique a rvl qu'il n'y
avait aucune obligation de ce genre : c'est simplement la cohabitation. Le
Prsident de la Rpublique reste en place, mais de faon pratique, il se trouve priv
d'un peu de son autorit et surtout il ne peut exercer des pouvoirs la place du
Gouvernement, ce qu'il avait l'habitude de faire quand le Gouvernement lui tait
tout entier acquis.
Personne ne dnie plus aujourd'hui au Prsident le droit de rester en place lorsque
la cohabitation rsulte des chances lectorales normales. En revanche, la
question a t plus controverse s'agissant d'une cohabitation conscutive une
dissolution. En effet, le Prsident de la Rpublique a dcid d'abrger par la
dissolution le mandat des dputs. Il a donc pris un acte pour solliciter du peuple
un vote pour des dputs qui lui sont favorables. Le peuple ne l'ayant pas suivi, on
pouvait donc penser qu'il avait dsavou le Prsident de la Rpublique. On pouvait
donc croire que sa responsabilit tait engage et qu'il devait donc dmissionner.
Depuis 1997 on sait que cette interprtation n'est pas unanime. En effet, Jacques
Chirac a dissous l'Assemble nationale lue en 1993 (il lui restait encore un an
couvrir) ; les rsultats des lections lgislatives de 1997 lui furent dfavorables
puisque le peuple vota massivement pour la gauche ; nanmoins, il resta en place
et une nouvelle priode de cohabitation s'ouvrit.
On peut donc en conclure que le Prsident de la Rpublique n'accepte pas
d'engager sa responsabilit sur les rsultats des lections lgislatives. La
cohabitation lui retire une partie de son pouvoir et mme de sa lgitimit mais il
peut rester en place. De toute faon aujourd'hui cette question semble
essentiellement historique dans la mesure o le quinquennat associ l'inversion
du calendrier lectoral rend improbable une nouvelle priode de cohabitation.
53
Section 2 - Les pouvoirs du Prsident de la Rpublique

L'tendue des pouvoirs du Prsident de la Rpublique est troitement corrle au
rle qui lui est reconnu dans l'difice constitutionnel. On a dj aperu plusieurs
reprises que ce rle n'est pas fixe et qu'en tout cas la perception que le Prsident
de la Rpublique a de son rle varie en fonction des circonstances politiques. En
priode de concordance des majorits, le Prsident aura ct de lui un
Gouvernement et une Assemble nationale poursuivant les mmes buts politiques
que lui. Ces organes seront donc peu enclins vouloir absolument protger leurs
prrogatives contre les empitements du chef de l'Etat. Cette circonstance politique
va donc voir s'accrotre l'influence du Prsident de la Rpublique dans le systme
politique grce une lecture prsidentialiste de la Constitution. Il va disposer d'une
vritable facult de statuer. En revanche, en priode de cohabitation, le Prsident
se trouve en face d'un Gouvernement et d'une Assemble nationale qui ont des
ides politiques opposes aux siennes. Forts du soutien populaire puisque par
dfinition l'Assemble nationale a t lue plus rcemment que le Prsident de la
Rpublique, l'Assemble nationale et le Gouvernement vont donc dfendre les
pouvoirs et les rles que la Constitution leur reconnat. L'autorit du Prsident va
s'en trouve amoindrie ; ses pouvoirs vont se rduire ceux que la Constitution lui
confre. On va ainsi en revenir une lecture plus fidle de la Constitution. La ligne
de conduite lors de la cohabitation, c'est comme le disait Franois Mitterrand : La
Constitution, rien que la Constitution, toute la Constitution . Priv dans une large
mesure de la facult de statuer qu'il avait conquise quand le Gouvernement le
laissait faire, le Prsident de la Rpublique conserve, comme cela est prvu par la
Constitution, une importante facult d'empcher.
On montrera chaque fois l'interprtation qui est faite de chacun des pouvoirs du
Prsident de la Rpublique selon que l'on se situe en priode de concordance ou en
priode de cohabitation.
De toutes faons, le rle que la Constitution reconnat au Prsident de la Rpublique
peut justement tre interprt de plusieurs manires, ce qui laisse donc une large
part la pratique. Ce rle est dfini l'article 5 de la Constitution : Le Prsident
de la Rpublique veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le
fonctionnement rgulier des pouvoirs publics ainsi que la continuit de l'Etat. Il est
le garant de l'indpendance nationale, de l'intgrit du territoire et du respect des
traits .
Toute l'ambigut de cet article repose sur un seul mot : arbitrage . Un arbitre
peut tre dfini de deux manires diffrentes.
! Il peut s'agir d'un arbitre au sens sportif du terme. Distribuant les cartons
jaunes pour signaler des fautes commises, mais n'intervenant pas dans le
jeu. Cette interprtation n'a jamais prvalu, contrairement d'autres
rgimes parlementaires comme l'Autriche o rcemment le Prsident de la
Rpublique a, lors de la formation du nouveau Gouvernement, fait part de
ses craintes, sans toutefois se permettre de nommer un autre
Gouvernement que celui envisag. Mme en priode de cohabitation, le
Prsident de la Rpublique n'est pas cet arbitre impartial ; il est le premier
vouloir marquer des buts contre l'quipe compose du Gouvernement et de
! L'autre interprtation du terme arbitre le fait davantage participer au jeu. Il
s'agit d'une personne dsigne par les parties pour trancher un diffrend,
rgler un litige . Son rle est donc alors d'tre un dcideur. C'est bien plus
ainsi que les Prsidents de la Rpublique successifs ont compris leur rle.
Cohabitation ou concordance, c'est toujours sous cet angle que doit tre
compris le terme d'arbitre ; simplement, ce qui variera selon que l'on est en
54
priode de cohabitation ou en priode de concordance c'est l'intensit des
dcisions prendre et le fait qu'il les prend plus ou moins seul.
Chacun des pouvoirs du Prsident de la Rpublique va ainsi tre susceptible de se
rattacher l'un des rles du Prsident numr par l'article 5 de la Constitution.
S'agissant de ces pouvoirs et avant d'en commencer l'tude, il faut connatre une
distinction cardinale celle des pouvoirs propres et des pouvoirs partags :
Ce que l'on appelle pouvoirs partags, ce sont des pouvoirs du Prsident de la
Rpublique qui se traduisent dans des actes qui sont pris certes par le Prsident de
la Rpublique mais qui doivent tre contresigns par le Premier ministre et par les
ministres responsables. Cela est tout fait conforme tant aux rgles habituelles du
rgime parlementaire qu'au principe d'irresponsabilit du Prsident de la
Rpublique qu'a pos l'article 68 de la Constitution.
Ce que l'on appelle les pouvoirs propres, ce sont des pouvoirs du Prsident de la
Rpublique qui se traduisent par des actes pris par lui sans que ceux-ci doivent tre
contresigns par quiconque. Ces pouvoirs sont exceptionnels. La rgle normale, le
principe, est le contreseing, mais l'article 19 de la Constitution prvoit toute une
liste de pouvoirs propres (ceux figurant aux articles 8, alina 1, 11, 12, 16, 18, 54,
56 et 61). Mais attention, cette expression de pouvoirs propres ne signifie qu'une
chose : que les actes pris dans le cadre de ces pouvoirs n'ont pas tre
contresigns. Cela ne veut pas du tout dire, on le verra, que le Prsident de la
Rpublique est libre de les utiliser quand il le veut. Il ne faut pas confondre pouvoir
propre et pouvoir discrtionnaire.
1 - Ses pouvoirs vis--vis de l'excutif
A) Le choix des hommes
Le Prsident de la Rpublique dispose au terme de la Constitution d'un large
pouvoir de nomination. Trois catgories de nomination peuvent tre distingues.
1 - La nomination du Premier ministre
L'article 8, alina 1 de la Constitution dispose : Le Prsident de la Rpublique
nomme le Premier ministre. Il met fin ses fonctions sur la prsentation par celui-
ci de la dmission du Gouvernement . On notera que ce pouvoir accord au
Prsident de la Rpublique de choisir le Premier ministre figure dans la liste des
pouvoirs non contresigns ; il s'agit donc d'un pouvoir propre du Prsident. Deux
points figurent cet alina que nous allons tudier successivement.
a) Le choix du Premier ministre
A la lecture de la Constitution l'impression est que le Prsident de la Rpublique est
totalement libre de choisir qui il veut ce poste et cette impression est renforce
par le fait qu'il s'agit d'un pouvoir propre. Cependant, cette impression doit tre
singulirement remise en cause par le fait que la Ve Rpublique est un rgime
parlementaire. Or, les rgles du rgime parlementaire, celle plus prcisment de la
responsabilit du Gouvernement devant le Parlement, aboutissent ce que le
Prsident choisisse un Premier ministre qui soit accept par le Parlement, qui ait les
mmes ides politiques que la majorit parlementaire l'Assemble nationale. Si ce
n'tait pas le cas, l'Assemble nationale mettrait immdiatement en jeu la
responsabilit du Gouvernement et celui-ci serait contraint de dmissionner. En
conclusion on ne peut pas dire que le Prsident de la Rpublique est libre de choisir
qui il veut comme Premier ministre ; on doit pouvoir dire qu'il peut choisir qui il
veut sous rserve que la majorit parlementaire l'accepte. Ce sera donc bien
souvent un membre de la majorit parlementaire qui sera nomm Premier ministre.
La libert du Prsident de la Rpublique reste grande et il est arriv plusieurs
reprises que le Prsident nomme ce poste une personnalit qui tait encore peu
connue, qui ne s'imposait pas avec la force de l'vidence. On a mme pu constater
55
une certaine constance dans la nomination des Premiers ministres sans que cette
constance ait valeur de rgle obligatoire. En effet, on a remarqu que lorsqu'un
Prsident de la Rpublique venait d'tre lu, il choisissait toujours comme Premier
ministre (donc comme premier Premier ministre) une personnalit politique
influente, ayant un poids politique propre. En revanche, en cours de mandat, s'il
ressentait le besoin de changer de Premier ministre, il nommait cette fois comme
deuxime Premier ministre un individu n'ayant pas ce poids politique propre ; on
pourrait dire que le Prsident de la Rpublique sortait de son chapeau quelqu'un
de peu connu.

Cette possibilit de nomination d'un Premier ministre inconnu du monde
politique exprime bien cette libert, mme limite par les rgles du rgime
parlementaire, dont jouit le Prsident de la Rpublique dans le choix du Premier
ministre. Cependant, cette libert n'est en ralit possible qu'en priode de
concordance des majorits. En effet, cette priode, le vritable chef de la majorit
c'est le Prsident de la Rpublique. La majorit parlementaire va donc accepter le
Premier ministre choisi par le Prsident sans aucune difficult. En revanche, en
priode de cohabitation, cette libert disparat.
Cette libert disparat car le Prsident de la Rpublique n'est plus le chef de la
majorit parlementaire. Il est devenu au contraire le chef de l'opposition
parlementaire. Sa libert s'en trouve donc rduite, voire supprime.
Rduite si l'on tient compte des propos des diffrents Prsidents de la Rpublique
ayant eu subir une priode de cohabitation. En effet, ils ont tous affirm qu'ils
avaient nomm librement pour Franois Mitterrand Jacques Chirac en 1986 et
Tableau 5 : Le choix du Premier ministre
56
Prsident de la Rp.
Charles de Gaulle
Charles de Gaulle
Georges Pompidou
Valery Giscard dÈstaing
Franois Mitterrand
Franois Mitterrand
Jacques Chirac
Jacques Chirac
Nicolas Sarkozy
1
er
Premier minis tre 2
e
Premier minis tre
Michel Debre
(8 janvier 1959)
Georges Pompidou
(14 avril 1962)
Georges
Pompidou
(8 janvier 1966)
Maurice Couve de
Murville (10 juillet
1968)
Jacques Chaban-
Delmas (20 juin
1969)
Pierre Messmer
(5 juillet 1972)
Jacques Chirac
(27 mai 1974)
Raymond Barre
(25 aot 1976)
Pierre Mauroy
(21 mai 1981)
Laurent Fabius
(17 juillet 1984)
Michel Rocard
(10 mai 1988)
Edith Cresson
(15 mai 1991)
Alain Juppe
(17 mai 1995)
Lionel Jospin
8
(2 juin 1997)
Jean- Pierre
RaIIarin
(6 mai 2002)
Dominique de
Villepin
(31 mai 2005)
Franois Fillon
(17 mai 2007)
8 Si l'on considre que Lionel Jospin n'a pas t choisi par
Jacques Chirac et qu'ainsi Jean-Pierre Raffarin est le deuxime
Premier ministre qu'il a choisi, alors l'analyse conserve sa pertinence.
Edouard Balladur en 1993 et pour Jacques Chirac Lionel Jospin en 1997. Ils ont
prtendu qu'il s'agissait de leur propre choix.
Les membres de la nouvelle majorit parlementaire oppose au Prsident ont, au
contraire, soutenu que le Prsident de la Rpublique perdait toute libert de choix.
Ainsi, en 1986, la veille de la nomination du nouveau Premier ministre par
Franois Mitterrand, un communiqu commun au RPR et l'UDF affirmait : Toute
personnalit appartenant la nouvelle majorit qui serait sollicite par le Prsident
de la Rpublique pour exercer la fonction de Premier ministre s'assurera, avant
d'accepter, que la mise en uvre de la politique nouvelle choisie par le pays
bnficiera du soutien ncessaire de l'ensemble des forces politiques composant la
majorit . Cela signifiait que RPR et UDF s'taient dj mis d'accord sur la
personnalit qui devait devenir Premier ministre et que si des personnalits autres
que Jacques Chirac taient contactes pour devenir Premier ministre elles devaient
refuser. Ainsi, Franois Mitterrand tait-il contraint de choisir Jacques Chirac
comme Premier ministre sous peine de voir resurgir une grve des ministres
comme cela avait t le cas en 1877 et en 1924, causant le dpart du Marchal de
Mac-Mahon et d'Alexandre Millerand de la prsidence de la Rpublique.
En ralit, il n'y a ni totale libert, ni obligation juridique pesant sur le Prsident de
la Rpublique quand il choisit un Premier ministre que ce soit en priode de
cohabitation ou en priode de concordance. Les contraintes sont politiques et non
juridiques. Si le Prsident de la Rpublique choisissait un individu n'ayant pas les
faveurs de la majorit de l'Assemble nationale, le Gouvernement serait
immdiatement renvers. En priode de cohabitation le Prsident de la Rpublique
tant atteint dans sa lgitimit, il n'est pas assez fort pour pouvoir ne pas choisir le
chef de la majorit parlementaire ou au moins la personne que cette majorit a mis
sur le devant de la scne pour accder ce poste. Ainsi, Jacques Chirac en 1986 et
Lionel Jospin en 1997 taient les vritables leaders de la majorit parlementaire ;
ils ont donc t nomms Premier ministre. Edouard Balladur en 1993 n'tait pas le
chef de la majorit, c'tait Jacques Chirac, mais ce dernier ayant choisi de se
rserver pour l'chance prsidentielle de 1995, il avait lui-mme mis en avant le
nom de Balladur pour la fonction de Premier ministre.
On le voit la cohabitation interdit politiquement au Prsident de la Rpublique de
choisir quelqu'un qui ne serait pas un grand leader de la majorit alors qu'il peut le
faire en priode de concordance. La cohabitation influe galement notablement sur
la rvocation du Premier ministre.
b) La rvocation du Premier ministre
Sous la IVe Rpublique, le Prsident n'avait pas ce pouvoir, il s'agissait d'un rgime
parlementaire moniste. On a dj vu que sous la IIIe Rpublique, la situation tait
plus complique car si le Prsident s'tait reconnu ce pouvoir le 16 mai 1877, il lui a
t dni par la Chambre des dputs ce qui aboutit ce que la IIIe Rpublique
devienne en pratique un rgime parlementaire moniste.
Quand on lit l'article 8, alina 1 de la Constitution de 1958, on voit que le Prsident
de la Rpublique ne peut mettre fin aux fonctions du Premier ministre que sur
prsentation par celui-ci de la dmission du Gouvernement. En d'autres termes,
cela signifie que le Prsident de la Rpublique ne peut pas rvoquer le Premier
ministre. Le changement de Premier ministre ne peut donc intervenir que dans
deux hypothses : soit par la dmission du Premier ministre, soit, parce que l'on
est dans un rgime parlementaire, par la mise en jeu de la responsabilit du
Gouvernement par l'Assemble nationale. Le Premier ministre et le Gouvernement
ne sont donc pas responsables devant le Prsident de la Rpublique. Lorsqu'on lit la
Constitution du 4 octobre 1958, on se rend donc compte que la Ve Rpublique est
un rgime parlementaire moniste et non un rgime parlementaire dualiste. Lors des
travaux prparatoires la Constitution, ce caractre moniste du rgime avait t
affirm avec force, mme par le Gnral de Gaulle.
57
Cependant, la pratique institutionnelle a largement battu en brches cette
conception du rgime. En effet, en priode de concordance des majorits, il est
apparu que le Premier ministre a chang en dehors de toute contestation
parlementaire. Beaucoup de Premiers ministres ont donn leur dmission sans
qu'apparemment ils l'aient vritablement choisi. Les lettres changes entre le
Prsident de la Rpublique et le Premier ministre l'occasion du changement de
Premier ministre ont souvent dmontr que le Premier ministre dmissionnait en
ralit la demande du Prsident de la Rpublique.
La confrontation de deux phrases prononces par le Gnral de Gaulle montre bien
le basculement de l'un l'autre :
! En 1958, devant le Comit consultatif constitutionnel, il avait affirm que le
Premier ministre est responsable devant le Parlement et non devant le
chef de l'Etat et il rpondit NON la question de savoir si le Prsident de
la Rpublique pourrait rvoquer le Premier ministre.
! Le 31 janvier 1964, dans sa confrence de presse, il dclara au contraire :
c'est le Prsident qui choisit le Premier ministre, qui a la facult de le
changer, soit parce que se trouve accomplie la tche qu'il lui destinait, soit
parce qu'il ne l'approuverait plus .
La pratique a donc dvi vers un rgime parlementaire dualiste renforant l'autorit
du chef de l'Etat et son pouvoir sur le Premier ministre. Certains ont mme affirm
que des Premiers Ministres (notamment Jacques Chaban-Delmas) avaient, le jour
de leur nomination, remis une lettre de dmission en blanc au Prsident de la
Rpublique qui tait libre de l'utiliser quand il le voulait. Une chose est sre : Michel
Debr, Georges Pompidou, Jacques Chaban-Delmas, Pierre Mauroy, Michel Rocard,
Edith Cresson et Jean-Pierre Raffarin ont quitt leurs fonctions parce que le
Prsident de la Rpublique le souhaitait. Seul Jacques Chirac dmissionna en 1976
non pas la demande du Prsident de la Rpublique mais volontairement,
supportant mal la volont de Valry Giscard d'Estaing de tout contrler
directement.
En priode de cohabitation, le Gouvernement est-il galement responsable devant
le Prsident de la Rpublique ? NON, bien entendu. On n'imagine pas que le
Prsident de la Rpublique puisse demander sa dmission au Premier ministre. On
en revient donc, ici encore, une lecture plus fidle de la Constitution. On en
revient alors un rgime parlementaire moniste.
2 - La nomination et la rvocation des ministres
Aux termes du second alina de l'article 8 de la Constitution : Sur la proposition
du Premier ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin
leurs fonctions .
Cette fois-ci, on le voit, le Prsident de la Rpublique n'est pas libre de nommer une
personnalit qu'il a choisie, il doit nommer en qualit de ministres des personnalits
qui lui ont t proposes par le Premier ministre. De plus, contrairement au dcret
de nomination du Premier ministre, les dcrets de nomination des ministres
doivent, eux, tre contresigns.
Cependant, une fois encore en priode de concordance des majorits, le texte n'est
pas respect scrupuleusement. Cela est particulirement vrai avec le premier
Gouvernement d'un nouveau Prsident de la Rpublique. En effet, une fois arriv
la tte de l'Etat, le Prsident va vouloir absolument mettre en uvre une politique
qui suive le plus fidlement possible son programme lectoral. Il va donc vouloir
s'entourer d'hommes de confiance. En consquence, il va en ralit former le
Gouvernement avec le Premier ministre et ne va pas se contenter de nommer les
personnalits qui lui sont prsentes par le Premier ministre. Ainsi, le Gnral de
Gaulle raconte-t-il que lors de la formation du Gouvernement Debr en 1959 il
parla au Premier ministre de la faon suivante : Je tiens Couve de Murville. Je
vous fait la mme demande pour ... (une grande liste de noms dfile) ; et il finit
58
par lui dire : Et puis, avez-vous des noms ? . De la mme faon, on raconte que
le Gouvernement de Pierre Mauroy en 1981 fut presque entirement compos par
Franois Mitterrand lui-mme.
Cette interprtation prsidentialiste a galement touch la rvocation des
ministres. En effet, si selon la Constitution, c'est le Premier ministre qui doit
proposer de rvoquer un ou plusieurs ministres, dans la pratique le Prsident a
souvent pris l'initiative de rvoquer lui-mme ces ministres.
En priode de cohabitation, la Constitution est de nouveau plus respecte. Le
Prsident de la Rpublique ne peut pas imposer le nom d'un ministre. En revanche,
il peut toujours refuser de nommer aux fonctions de ministres des personnalits qui
lui sont proposes par le Premier ministre. Ainsi, lors de la premire cohabitation,
Jacques Chirac proposa au Prsident de la Rpublique de nommer Franois Lotard
ministre de la Dfense et Jean Lecanuet ministre des Affaires trangres. Le
Prsident de la Rpublique refusa et finalement Jacques Chirac dut se rsoudre lui
proposer les noms d'Andr Giraud et Jean-Bernard Raimond pour occuper ces
portefeuilles ministriels. On remarquera que les fonctions ministrielles en cause
sont des fonctions en relation troite avec le Prsident de la Rpublique. Elles
touchent ce que l'on a appel le domaine rserv du chef de l'Etat et ce n'est
donc pas innocent si Franois Mitterrand a refus que ces personnes accdent ces
fonctions. Depuis lors, pour les deux autres priodes de cohabitation que l'on a
connues, aucun refus de nomination d'un ministre n'est intervenu.
3 - La nomination aux emplois civils et militaires
Le Prsident de la Rpublique dispose d'un large pouvoir de nomination. En effet,
l'article 13 de la Constitution dispose qu'il nomme aux emplois civils et militaires
de l'Etat . Bien entendu cela ne concerne pas tous les emplois de fonctionnaires,
mais les plus hautes fonctions sont remplies par des personnes nommes par le
Prsident de la Rpublique. Une liste de ces fonctions figure l'article 13 contenant,
par exemple, les conseillers d'Etat, les conseillers matres la Cour des comptes,
les prfets, les recteurs d'acadmie. Mais cette numration de l'article 13 n'est pas
du tout limitative. En effet, cet article prvoit qu'une loi organique pourra allonger
la liste. La loi organique du 28 novembre 1958 avait arrt une premire liste
complmentaire aux dispositions de l'article 13 de la Constitution, mais celle-ci fut
allonge par la suite. En prvision d'une cohabitation ventuelle, le Gnral de
Gaulle tendit cette liste un mois avant les lections de 1967 et, en 1985, Franois
Mitterrand la fit galement allonger. Elle est donc, aujourd'hui, particulirement
tendue.
Les fonctions dont la nomination relve du Prsident de la Rpublique doivent
dsormais tre distingues en 3 catgories diffrentes : Les premires sont celles
numres dans le troisime alina de l'article 13. Il s'agit des plus hautes
fonctions administratives et militaires de l'Etat. Les deuximes sont celles qui ne
sont pas numres mais qui relvent de la nomination par le Prsident de la
Rpublique alors mme qu'elles ne prsentent pas ncessairement d'importance
pour la garantie des droits et liberts ou la vie conomique ou sociale de la Nation.
On peut penser par exemple aux Professeurs d'universit.
S'agissant de ces deux premires catgories, le choix du titulaire de la fonction par
le Prsident de la Rpublique est assez libre. Cependant, il sera inexact de dire que
le Prsident de la Rpublique dispose d'un pouvoir discrtionnaire en la matire et
cela pour trois raisons :
! D'abord parce que l'article 21 de la Constitution dispose que sous rserve de
l'article 13, le Premier ministre nomme aux emplois civils et militaires de
sorte qu'un partage devrait en principe exister entre les deux. En ralit les
allongements successifs de la liste des fonctions dont les titulaires sont
nomms par dcret du Prsident de la Rpublique pris en Conseil des
ministres ont ananti le pouvoir de nomination du Premier ministre.
59
! Mais, le Premier ministre conserve nanmoins un important pouvoir : il doit
contresigner, tout comme les ministres responsables, les dcrets de
nomination signs de la main du Prsident. Cela ne constitue pas une limite
au pouvoir prsidentiel en priode de concordance, mais en priode de
cohabitation, cette disposition a son importance. En effet, pour pouvoir
nommer quelqu'un une haute fonction, il faut ncessairement l'accord des
deux organes cohabitant. De sorte que s'effectue une sorte de marchandage
au plus haut sommet pour parvenir la nomination aux postes de
responsabilit de fonctionnaires dvous.
! Enfin, le pouvoir du Prsident de la Rpublique n'est pas discrtionnaire dans
la mesure o de nombreuses rgles doivent tre respectes selon les cas
pour nommer quelqu'un un emploi dit discrtion du Gouvernement :
le statut de fonctionnaire de la personne nomme, son ge, sa nationalit...
Le Conseil d'Etat l'a rappel avec force dans un arrt du 6 dcembre 1996,
Socit Lambda.
Il existe enfin une troisime catgorie de nominations correspondant celles qui ne
sont pas numres mais qui relvent de la nomination par le Prsident de la
Rpublique et qui en raison de leur importance pour la garantie des droits et
liberts ou la vie conomique ou sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du
Prsident de la Rpublique s'exerce aprs avis public de la commission permanente
comptente de chaque assemble depuis la rvision constitutionnelle du 23 juillet
2008. La liste de ces emplois doit tre fixe par la loi organique. On le voit, en plus
des contraintes prcdentes, pse sur ces nominations une contrainte
supplmentaire : cet avis public des commissions parlementaires permanentes.
Cependant, cette contrainte est tout de mme extrmement faible ; il s'agit plus de
poudre aux yeux. En effet, l'article 13 prvoit que le Prsident ne pourra pas
procder la nomination si l'addition des votes ngatifs dans chaque commission
comptente (celle de l'Assemble nationale et celle du Snat) est suprieure ou
gale 3/5e des suffrages exprims. Mais finalement le fait majoritaire aboutit ce
qu'il est absolument impensable, sauf circonstances exceptionnelles, que cette
majorit soit atteinte de sorte que le Prsident ne subira en ralit aucune
contrainte.
B) La prise de dcision
Le Prsident de la Rpublique dispose d'un certain nombre de pouvoirs lui
permettant de prendre des dcisions tant sur le plan intrieur qu'en matire de
relations extrieures.
1 - Concernant les affaires intrieures
a) La prsidence du Conseil des ministres
Il s'agit l d'une rgle traditionnelle du rgime parlementaire dj prsente sous les
IIIe et IVe Rpubliques. Le Conseil des ministres est la traduction du principe de
solidarit ministrielle qui est l'une des pices matresses du rgime parlementaire.
Cette rgle figure aujourd'hui l'article 9 de la Constitution de 1958.
Le Conseil des ministres runit donc la fois le Prsident de la Rpublique, le
Premier ministre et les ministres et ventuellement les secrtaires d'Etat intresss
par les questions dbattues. A cela s'ajoutent le Secrtaire Gnral du
Gouvernement et le Secrtaire Gnral de l'Elyse qui vont s'asseoir un petite
table distincte de la table autour de laquelle vont siger le Prsident de la
Rpublique, le Premier ministre et les autres membres du Gouvernement ; ils vont
tablir le comte rendu des dcisions prises en Conseil des ministres. Le Conseil des
ministres se tient traditionnellement tous les mercredis matin au Palais de l'Elyse
dans le salon Murat.
L'ordre du jour du Conseil des ministres est arrt par le Prsident de la Rpublique
qui peut donc empcher qu'une question soit dbattue. Cela peut avoir son
60
importance en priode de cohabitation mme si tous les Prsidents ayant eu subir
cette preuve ne se sont pas permis d'empcher la discussion d'un texte qu'ils
n'approuveraient pas. La runion du Conseil des ministres se dcoupe en 3 parties :
! La partie A o sont tudis les projets de loi, les projets de dcrets en
Conseil des ministres et les projets d'ordonnances. Il s'agit ici de la
discussion finale o chacun donnera son avis, mais les textes ont dj t
labors antrieurement notamment lors de runions interministrielles.
Cela est encore plus vrai en priode de cohabitation afin que le Prsident de
la Rpublique ne puisse tre tmoin de dissensions au sein du
Gouvernement.
! La partie B est consacre aux nominations de hauts fonctionnaires et aux
promotions dans l'ordre de la lgion d'honneur.
! Enfin, la partie C est destine aux communications des ministres sur leur
programme d'action future (ce qui plus tard figurera dans la partie A).
Notamment, toutes les semaines, le ministre des Affaires trangres voque
pendant une dizaine de minutes la situation internationale.
Le Premier ministre va conclure sur chaque point de l'ordre de jour, mais le
Prsident de la Rpublique a la possibilit de prendre la parole aprs le Premier
ministre ventuellement pour exprimer un avis contraire, ce qu'il ne manque pas de
faire en priode de cohabitation. On le voit la prsidence du Conseil des ministres
ne confre pas en principe de pouvoir particulier au Prsident de la Rpublique.
L'quilibre semble tre atteint avec le Premier ministre. Seulement, en priode de
concordance des majorits, le Prsident de la Rpublique peut avoir tendance
accrotre son pouvoir. Ainsi, le Gnral de Gaulle raconte-t-il dans ses Mmoires
d'espoir le droulement des Conseils des ministres de la manire suivante :
Chacun peut demander la parole ; elle lui est toujours donne. Dans les cas les plus
importants, j'invite tous les membres faire connatre leur avis. De toute faon, le
Premier ministre prsente ses arguments et ses propositions. En fin de compte,
j'indique quelle est ma manire de voir et je formule la conclusion. Aprs quoi, le
relev des dcisions est arrt par moi-mme et c'est auprs de moi que le
ministre de l'Information vient prendre ses directives pour ce qu'il va faire connatre
au public de la runion qui s'achve . Et mme en priode de cohabitation cette
prsidence du Conseil des ministres va permettre au Prsident de la Rpublique
d'user de sa facult d'empcher. En effet, comptent pour arrter l'ordre du jour du
Conseil des ministres, il a donc considr qu'il lui tait possible de refuser d'inscrire
l'ordre du jour du Conseil des ministres un projet de loi que le Gouvernement lui
proposait d'inscrire. C'tait le projet de loi reconnaissant la collectivit territoriale
de Corse un vaste pouvoir. Jacques Chirac a refus son inscription en 2001 en
arguant de son inconstitutionnalit (qui sera d'ailleurs prononce par le Conseil
constitutionnel une fois la loi vote, CC, 2001-454 DC, 17 janvier 2002). Cette
position prsidentielle pourrait potentiellement tre trs grave car il pourrait ainsi
bloquer toute action gouvernementale en priode de cohabitation. Fort
heureusement son opposition n'a pas dur puisque la semaine suivante il accept
de l'inscrire l'ordre du jour du Conseil des ministres.
b) L'exercice du pouvoir rglementaire
Le pouvoir rglementaire, c'est le pouvoir de prendre des actes administratifs,
c'est--dire d'dicter des rgles de droit se situant un niveau relativement peu
lev dans la hirarchie des normes. Aux termes de la Constitution, c'est le Premier
ministre qui exerce le pouvoir rglementaire, mais cela sous rserve des
dispositions de l'article 13 (article 21). L'article 13 dispose quant lui : Le
Prsident de la Rpublique signe les ordonnances et les dcrets dlibrs en Conseil
des ministres . Les dcrets sont une forme d'actes administratifs. Il rsulte donc
de ce dcoupage opr par la Constitution que le pouvoir rglementaire est en
principe exerc par le Premier ministre, mais le Prsident de la Rpublique est
comptent s'agissant uniquement de cette forme d'actes administratifs que
61
constituent les dcrets dlibrs en conseil des ministres. Ces dcrets sont
assez peu nombreux puisqu'ils ne reprsentent que moins de 5 % des dcrets qui
sont pris chaque anne.
La rpartition des comptences entre Prsident de la Rpublique et Premier
ministre apparat simple : si le dcret doit tre dlibr en Conseil des ministres, il
relve de la comptence du Prsident de la Rpublique, si le dcret n'a pas passer
par le Conseil des ministres, il relve de la comptence du Premier ministre.
Cependant, cette rgle simple de rpartition des comptences s'est heurte la
pratique. En effet, dans un premier temps, pour donner plus d'autorit un dcret,
le Prsident de la Rpublique s'est mis signer des dcrets sans que ceux-ci ne
soient passs en Conseil des ministres. Le Conseil d'Etat s'est pench sur la
question de la lgalit d'un tel dcret. Dans un arrt Sicard en date du 27 avril
1962, il a considr que la signature du Prsident de la Rpublique tait superflue
(superftatoire) ; le dcret tait lgal s'il avait bien t sign de la main du Premier
ministre, comme il aurait d l'tre, et de la main des ministres chargs de
l'excution. S'agissant de la signature du Premier ministre elle est ncessairement
prsente car il avait contresign le dcret sign par le Prsident. En revanche, la
difficult tenait aux signatures des ministres. En effet, les actes du Prsident de la
Rpublique doivent tre contresigns aux termes de l'article 19 de la Constitution
par les ministres responsables ; au contraire les actes du Premier ministre doivent,
eux, tre contresigns, selon l'article 22, par les ministres chargs de l'excution.
Or les deux expressions ne sont pas synonymes (les ministres chargs de
l'excution sont souvent plus nombreux). La signature du Prsident de la
Rpublique tant superftatoire, on fait comme si le dcret tait un dcret sign par
le Premier ministre ; il pourra donc tre modifi ultrieurement par le Premier
ministre.
Dans un second temps, on a pu observer une autre pratique. Ce sont les lois ou la
Constitution qui dcident quand un dcret devra tre pris en Conseil des ministres.
Or, il est arriv qu'un dcret qui n'avait pas passer en Conseil des ministres y
passe quand mme. Ds lors, il a donc t sign de la main du Prsident de la
Rpublique. L encore, le Conseil d'Etat eut se prononcer sur la lgalit d'un tel
dcret. Il transposa alors sa jurisprudence Sicard cette hypothse. Dans un arrt
en date du 10 octobre 1987, Syndicat autonome des enseignants en
mdecine il conclut que la signature du Prsident de la Rpublique est
superftatoire, l'acte reste un dcret du Premier ministre qui n'est lgal que s'il a
t sign par le Premier ministre et par les ministres chargs de l'excution.
Mais, dans un troisime temps, le Conseil d'Etat revint sur sa jurisprudence
Syndicat autonome des enseignants en mdecine s'agissant d'un dcret dlibr en
Conseil des ministres alors qu'aucun texte n'exigeait une telle dlibration. Dans un
arrt Meyet du 10 septembre 1992, il considra cette fois que la signature du
Prsident de la Rpublique, loin d'tre superflue, tait tout fait ncessaire. Le
dcret, ds lors qu'il est pass en Conseil des ministres devient un dcret du
Prsident de la Rpublique devant tre contresign par le Premier ministre et par
les ministres responsables. La consquence en est que ce dcret ne pourra plus
tre modifi par le Premier ministre mais par le Prsident de la Rpublique, ce qui
en priode de cohabitation pourrait priver le Premier ministre d'une partie de ses
comptences (CE, 23 mars 1994, Comit d'entreprise de la Rgie nationale
des usines Renault).
c) La signature des ordonnances
Le Parlement vote les lois ; mais, sous la Ve Rpublique, il ne peut en principe pas
voter de lois sur n'importe quel sujet. Pour tre comptent, il faut que la matire
dont traite la loi soit numre l'article 34 de la Constitution. Si cette matire ne
figure pas l'article 34, c'est que cette matire appartient en principe au domaine
du rglement et non au domaine de la loi ; ce sera alors le Premier ministre qui
62
sera comptent pour agir en vertu de l'article 37. A chacun un domaine d'action
bien dtermin.
Seulement, le Parlement peut dcider, souvent mme la demande du Premier
ministre, de confier sa comptence l'excutif comme cela se produisait souvent
sous les IIIe et IVe Rpubliques avec la technique des dcrets-lois. Il peut autoriser
le Gouvernement agir sa place sur une matire qui relve du domaine de la loi.
Cette autorisation, il la donne par le biais d'une loi d'habilitation (il habilite le
Gouvernement intervenir dans le domaine de la loi). Lorsque, par application de
cette loi, le Gouvernement souhaitera effectivement intervenir pour traiter d'un
problme relatif cette matire, il prendra des ordonnances. Les ordonnances
sont donc des actes pris par le Gouvernement dans un domaine qui relve
normalement de la comptence du lgislateur.
Seulement, l'article 13 de la Constitution dispose que le Prsident de la
Rpublique signe les ordonnances . Cette disposition n'a pos aucune difficult
pendant les priodes de concordance des majorits, mais ds la premire
cohabitation un affrontement eut lieu s'agissant de ce pouvoir du Prsident de la
Rpublique. Pour une partie de la doctrine (Lavroff, Larch, Cohendet...) le prsent
de l'indicatif ayant en droit valeur d'impratif, le Prsident est tenu de signer les
ordonnances qui lui sont prsentes par le Gouvernement. Mais d'autres auteurs
(Duverger, Massot, Robert...) ont quant eux relev qu'il ne saurait y avoir
d'obligation pour le Prsident de la Rpublique de signer les ordonnances dans la
mesure o aucun dlai ne figure dans cet article 13.
Peu importe en ralit de savoir qui a raison, ce qui est certain, c'est que le 14
juillet 1986, Franois Mitterrand a refus de signer trois ordonnances que le
Gouvernement Chirac lui prsentait. Cette interprtation de la Constitution prvaut
donc dsormais. En d'autres termes, on peut conclure que le Prsident de la
Rpublique dispose en la matire d'une facult d'empcher le Gouvernement d'agir
par voie d'ordonnances quand bien mme le Parlement aurait autoris le
Gouvernement agir dans le domaine de la loi.
2 - Concernant les affaires extrieures
On a tendance dire que, depuis 1958, les pouvoirs du Prsident de la Rpublique
en matire de relations extrieures ont t accrus considrablement ; si bien que
M. Jacques Chaban-Delmas parla mme de domaine rserv
Domaine rserv
! . On
justifie alors ces pouvoirs prpondrants par les dispositions de l'article 5, de
l'article 14 , de l'article 15 et de l'article 52 et du dcret du 12 juin 1996.
! L'article 5 affirme qu'il est le garant de l'indpendance nationale, de
l'intgrit du territoire et du respect des traits .
! L'article 14 nonce qu'il accrdite les ambassadeurs .
! L'article 15 dispose qu'il est le chef des armes .
! L'article 52, enfin, affirme que le Prsident de la Rpublique ngocie et
ratifie les traits. Il est inform de toute ngociation tendant la
conclusion d'un accord international non soumis ratification .
! Le dcret du 12 juin 1996 modifie celui du 14 janvier 1964, mais en reprend
la mme trame : il confie l'exercice du pouvoir nuclaire au Prsident de la
Rpublique.
Toutefois, le simple nonc de cette liste peut permettre de douter de la nouveaut
du pouvoir prsidentiel en matire d'affaires trangres. D'abord parce que le
Prsident de la Rpublique avait globalement les mmes pouvoirs sous la IIIe
Rpublique et galement la mme influence. Ainsi, Emile Loubet fut l'artisan de
l'Entente cordiale avec l'Angleterre aprs la crise de Fachoda et Gaston Doumergue
prit une part essentielle dans la reconnaissance de l'U.R.S.S. par la France. D'autre
part, ces pouvoirs du Prsident de la Rpublique n'excluent pourtant pas d'autres
institutions du domaine des relations internationales. Ainsi :
63
-> Il est faux de dire que le Gouvernement ou le Premier ministre sont carts de
la matire.
! L'article 20 affirme que le Gouvernement dtermine et conduit la politique
de la Nation sans limiter cette politique la seule politique intrieure.
! L'article 21 dispose que le Premier ministre est responsable de la Dfense
nationale et qu'il supple si besoin le Prsident de la Rpublique dans la
prsidence des conseils et comits suprieurs de la Dfense nationale.
! L'article 19 nous informe que l'usage de ces pouvoirs par le Prsident de la
Rpublique prend la forme d'actes qui sont contresigns par le Premier
ministre et les ministres responsables.
-> De plus, le Parlement et le peuple ne sont pas non plus carts de ce domaine
d'action.
! L'article 34 prcise que la loi dtermine les principes fondamentaux de
l'organisation gnrale de la dfense nationale (cf. fin de la conscription).
! L'article 35 dispose que la dclaration de guerre est autorise par le
Parlement .
! Ce mme article 35, depuis la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008,
ajoute deux lments intressants : d'une part, que le Gouvernement doit
informer le Parlement de sa dcision de faire intervenir les forces armes
l'tranger au plus tard trois jours aprs le dbut de l'intervention et qu'il doit
l'occasion indiquer aux parlementaires les objectifs poursuivis par
l'intervention. Cette information peut d'ailleurs donner lieu un dbat
parlementaire, mais en revanche, il est bien mentionn qu'il n'est suivi
d'aucun vote. D'autre part, lorsque la dure de l'intervention excde quatre
mois, sa prolongation doit tre accorde par le Parlement. Il y aura alors
une navette parlementaire et le Gouvernement peut mme demander
l'Assemble nationale de statuer en dernier ressort (il est aussi prcis que
si le Parlement n'est pas en session l'expiration du dlai de quatre mois,
alors, le Parlement se prononcera l'ouverture de la session parlementaire
suivante).
! L'article 53 dresse la liste de tous les traits que le Prsident de la
Rpublique ne pourra ratifier que s'il y a t autoris par le vote d'une loi
par le Parlement.
! Enfin, l'article 11 voque des traits qui peuvent tre ratifis aprs
autorisation obtenue par voie rfrendaire.
Il ne s'agit donc pas d'un domaine rserv mais d'un domaine o les autres organes
ont galement un rle. Mais, il faut nanmoins reconnatre une certaine
prminence du chef de l'Etat en la matire. C'est ce qui expliquera l'existence de
liens privilgis entre le Prsident de la Rpublique et les ministres des Affaires
trangres et de la Dfense.
La cohabitation ne changera rien cette prminence mme si elle a permis de
rappeler que le Gouvernement et le Parlement avaient un rle jouer en ces
matires. Lors des premiers mois de la premire cohabitation, le chef du
Gouvernement a tent de confiner le Prsident de la Rpublique dans un domaine
d'action trs limit. Le Premier ministre accompagnait systmatiquement le chef de
l'Etat lors des rencontres internationales et recevait les chefs d'Etats trangers lors
de leur visite Paris. On a mme pu crire que l'information diplomatique avait eu
beaucoup de mal circuler entre le Quai d'Orsay et la rue du faubourg Saint
Honor. Toutefois, aprs ces premiers instants o chacun des acteurs tenta de
marquer son territoire , la prminence prsidentielle reprit de la vigueur. Le
Premier ministre ne remit nullement en cause les choix effectus par le Prsident.
La France ne parla plus que d'une seule voix, quand bien mme, cette voix
manait-elle de deux bouches diffrentes. La rcente affaire de la petite phrase de
Lionel Jospin en visite en Isral montre que le Premier ministre essaie d'exister
64
ct du Prsident sur cette question des relations internationales mais qu'il accepte
qu'il n'y ait qu'une seule politique trangre de la France.
On le voit les pouvoirs du Prsident de la Rpublique vis--vis de l'excutif
dpendent troitement des circonstances politiques. En priode de concordance
l'absence de contre-pouvoirs lui permettra d'accrotre son influence, mais il
retrouvera celle que la Constitution lui avait rserve lors des priodes de
cohabitation. Ses pouvoirs vis--vis du Parlement sont, eux, moins sujets de
telles variations.
2 - Ses pouvoirs vis--vis du lgislatif
A) La promulgation et la demande de nouvelle dlibration
A la fin de la procdure lgislative, les deux assembles ayant russi se mettre
d'accord sur un texte identique ou le Gouvernement ayant fait usage de la
prrogative qu'il tire de l'article 45 alina 4, la loi va tre transmise au Prsident de
la Rpublique. Celui-ci va lui donner force excutoire par l'acte de promulgation. La
promulgation est l'acte par lequel le Prsident de la Rpublique atteste
juridiquement l'existence d'une loi et donne ordre aux autorits publiques de
l'observer et de la faire observer. Cette promulgation prend la forme d'un dcret de
promulgation contresign par le Premier ministre et les ministres responsables dont
la date sera galement celle de la loi. A la suite de cette promulgation, la loi sera
publie au Journal officiel, ce qui la rendra opposable aux citoyens.
Le Prsident de la Rpublique a 15 jours pour promulguer une loi aux termes de
l'article 10 de la Constitution. A dfaut, on s'accorde penser qu'il s'agirait d'un
manquement ses devoirs. Mais, dans ce dlai de 15 jours, le Prsident de la
Rpublique peut demander au Parlement une nouvelle dlibration de la loi (article
10 alina 2). Lorsque le Prsident de la Rpublique prend un dcret tendant
demander au Parlement de procder une nouvelle dlibration de la loi, le
Parlement ne peut refuser. Mais, ce dcret devant tre contresign, le Premier
ministre pourrait empcher l'usage de ce pouvoir par le Prsident de la Rpublique.
L'usage de ce pouvoir peut avoir des justifications juridiques quand par exemple
une disposition de la loi est mal crite ou qu'une erreur s'y est glisse. Il peut aussi
avoir une justification politique quand le Prsident de la Rpublique souhaite
retarder l'adoption d'une loi.
Cette demande de nouvelle dlibration a t effectue seulement trois fois sous la
Ve Rpublique pour les deux raisons voques. La premire fois, le 13 juillet 1983,
Franois Mitterrand avait demand au Parlement une nouvelle dlibration d'une loi
que le Parlement venait d'adopter sur l'exposition universelle ; mais la France
venant de renoncer l'organisation de cette exposition, la loi tait devenue inutile.
La nouvelle dlibration permit de l'enterrer dfinitivement car elle ne fut jamais
rinscrite l'ordre du jour des assembles. La seconde fois, le Conseil
constitutionnel avait dclar, avant la promulgation, qu'une disposition d'une loi sur
l'volution de la Nouvelle-Caldonie tait inconstitutionnelle. Franois Mitterrand
avait donc le choix : soit promulguer la loi sans cette disposition inconstitutionnelle
(gruyre), soit permettre au Parlement de rcrire cette disposition afin qu'elle
devienne constitutionnelle. C'est ce qu'il fit en demandant une nouvelle dlibration
le 9 aot 1985. La troisime hypothse, le 4 avril 2003, est identique la
prcdente : le Conseil constitutionnel ayant dclar la loi relative l'lection des
conseillers rgionaux inconstitutionnelle pour des raisons de procdure, Jacques
Chirac en a demand une nouvelle dlibration afin qu'une procdure correcte soit
suivie dsormais.
B) Le droit de message
Pendant longtemps le Prsident de la Rpublique n'avait pas droit d'entre au sein
des assembles parlementaires. Cette facult est reconnue aux ministres par
65
l'article 31 de la Constitution, mais elle tait traditionnellement refuse au chef de
l'Etat, au moins depuis la loi de Broglie du 13 mars 1873. Elle mit en place ce que
l'on appela le crmonial chinois pour que le Prsident de la Rpublique puisse
dialoguer avec l'Assemble. L'article 18 de la Constitution de 1958 en est donc
l'hritage direct puisqu'il dispose : Le Prsident de la Rpublique communique
avec les deux assembles du Parlement par des messages qu'il fait lire et qui ne
donnent lieu aucun dbat . Si le Prsident souhaitait faire part aux
parlementaires de quelque chose, il devait adresser au Parlement un message qui
conformment aux dispositions de l'article 18 de la Constitution tait lu par les
Prsidents des assembles. Il faut bien reconnatre que cette interdiction pour le
Prsident de la Rpublique de communiquer directement avec les assembles ne
voulait plus dire grand chose. En effet, d'une part, le Prsident de la Rpublique
peut communiquer directement avec le peuple par le biais de la radio ou de la
tlvision et l'on sait que les parlementaires sont toujours trs attentifs ces
messages informels du chef de l'Etat. D'autre part, si le Prsident de la Rpublique
franaise n'avait pas le droit de pntrer au sein de l'hmicycle, cette interdiction
ne touchait que lui ; les chefs d'Etat trangers peuvent, quant eux, venir y
discourir. Ainsi, Juan Carlos de Bourbon pronona-t-il un discours devant les
dputs en 1993, tout comme Bill Clinton en 1994 ou Hassan II en 1996.
Une fois lu Prsident de la Rpublique, Nicolas Sarkozy a plaid pour la
suppression de cette interdiction. Il souhaitait pouvoir lui-mme venir s'adresser
directement aux parlementaires. La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a
conserv la technique des messages que le Prsident fait lire par les prsidents des
assembles. Mais elle a ajout la possibilit pour le Prsident de la Rpublique de
prendre la parole devant le Parlement runi alors en Congrs. La contrepartie, c'est
que les parlementaires peuvent, une fois le Prsident parti, engager un dbat sur
son intervention, mais ce dbat ne peut en principe pas donner lieu un vote.
Toutefois, cette restriction ne peut exister que parce que les parlementaires sont
runis en Congrs pour couter le Prsident. Mais une fois, les parlementaires
ayant regagn leurs assembles respectives, rien n'empche les dputs de
dposer une motion de censure, entranant alors un vote, sur le contenu du
message prsidentiel.
C) L'ouverture et la clture des sessions extraordinaires du
Parlement
Le Parlement est runi lors de la session parlementaire qui dbute le premier jour
ouvrable d'octobre et se termine le dernier jour ouvrable de juin. Mais, il est
possible que le Parlement ait besoin de plus de temps pour terminer l'examen d'un
texte et son adoption. Ds lors, il est ncessaire qu'il puisse tre runi de faon
inhabituelle ; c'est cet objectif que rpond le systme des sessions
extraordinaires.
L'article 30 de la Constitution confie le pouvoir d'ouvrir et de clore les sessions
extraordinaires au Prsident de la Rpublique. A cette fin il dicte un dcret qui doit
tre contresign par le Premier ministre et les ministres responsables. La libert du
Prsident de la Rpublique est donc dj limite. Mais surtout, ce n'est pas lui qui
dispose de l'initiative d'une session extraordinaire. Il ne peut dcider d'en ouvrir
une que sur proposition soit du Premier ministre, soit de la majorit des membres
composant l'Assemble nationale (art. 29). La question qui se pose est celle de
savoir si face une telle proposition le Prsident de la Rpublique peut refuser
d'ouvrir une session extraordinaire ? Bien que juridiquement cela ne paraisse pas
possible (sinon inutilit de la mention des 12 jours maximum de session), le
Gnral de Gaulle, le 18 mars 1960, saisi par une demande de convocation d'une
session extraordinaire signe de la main de 287 dputs, c'est--dire de la majorit
absolue, refusa de convoquer le Parlement, en justifiant son refus par le rle de
garant de la Constitution qu'il tient de l'article 5. Il fut imit par Franois
Mitterrand, cette fois en priode de cohabitation, en dcembre 1987 propos d'une
66
session qui aurait d tre consacre au statut de la Rgie Renault.
Une session extraordinaire ne peut tre ouverte que sur un ordre du jour dtermin
l'avance et dont on ne peut s'abstraire. Cet ordre du jour est mentionn dans la
demande manant soit du Premier ministre soit de la majorit des membres
composant l'Assemble nationale. Le Prsident de la Rpublique s'est arrog de ce
point de vue galement un pouvoir nouveau en acceptant l'ouverture d'une session
extraordinaire mais tout en en refusant une partie de l'ordre du jour. L encore cet
pisode se produisit en priode de cohabitation, en juin 1993, s'agissant d'une
proposition de loi modifiant la loi Falloux de 1850.
On le voit ce pouvoir du Prsident de la Rpublique a t l'objet d'interprtations de
la part des diffrents Prsidents qui leur taient favorables et ceci que ce soit en
priode de concordance ou en priode de cohabitation.
D) La dissolution
1 - La technique de la dissolution
La dissolution, c'est le fait de mettre fin au mandat des membres d'une assemble
avant le terme de leur mandat. Aux termes de l'article 12 de la Constitution, le
Prsident de la Rpublique peut, aprs consultation du Premier ministre et des
Prsidents des assembles, prononcer la dissolution de l'Assemble nationale .
Cette facult pour le Prsident de la Rpublique de dissoudre ne s'applique donc
qu' une seule assemble du Parlement, la seule qui soit lue directement par le
peuple, la seule aussi qui ait la possibilit de renverser le Gouvernement (->
quilibre). La dissolution apparat donc alors comme la contrepartie de la
responsabilit politique. Cet quilibre est plus grand qu'il ne l'tait sous les deux
Rpubliques prcdentes o la seconde Chambre (Snat sous la IIIe Rpublique,
Conseil de la Rpublique sous la IVe Rpublique) avait conquis le pouvoir de
renverser le Gouvernement sans pouvoir quant elle tre dissoute ; sous la IIIe
Rpublique mme, le Snat devait donner un avis conforme la dissolution par le
Prsident de la Rpublique de la Chambre des dputs.
La dissolution va permettre lorsque nat un conflit entre les organes excutifs et le
Parlement ou au moins l'Assemble nationale de vider, de purger, le conflit. Si une
telle situation se produit c'est que :
! soit le Prsident de la Rpublique estime que la politique mene par le
Gouvernement avec le soutien de la majorit l'Assemble nationale n'est
plus celle que le peuple souhaite. Cette hypothse pourra se produire en
priode de cohabitation ;
! soit le Gouvernement n'est plus trs soutenu par la majorit parlementaire
et que le Prsident de la Rpublique souhaite clarifier la situation, c'est--
dire faire voter les lecteurs qui se prononceront soit en faveur de dputs
soutenant le Gouvernement soit pour des dputs qui ne lui sont pas
favorables. Cette hypothse cette fois se produira davantage en priode de
concordance des majorits ;
! enfin la dernire possibilit c'est de recourir la dissolution pour profiter
d'une conjoncture politique favorable. C'est bien ainsi que les britanniques la
pratiquent. Une Chambre des Communes est lue pour cinq ans et le leader
du parti majoritaire devient automatiquement le Premier ministre ; si au
bout de quatre ans les sondages lui sont extrmement favorables, il peut
vouloir anticiper les futures lections lgislatives pour profiter de cette
situation. Comme il y a beaucoup de chances que son parti gagne les
lections, il pourra rester Premier ministre 9 ans (4 + 5), alors qu'il n'aurait
aucune certitude d'tre reconduit si les lections ont lieu chance
normale, c'est--dire un an plus tard.
Vous le voyez la dissolution apparat toujours comme une demande adresse au
peuple pour savoir quelle politique il souhaite voir applique. Comme le relve
67
Raymond Carr de Malberg, le but prcis de la dissolution, c'est d'empcher le
Parlement d'imposer au pays une politique qui serait contraire la volont du corps
lectoral
La dissolution
! . La dissolution va donc permettre au peuple d'exprimer sa
souverainet en dehors des chances normales.
Une lecture rapide de l'article 12 laisse penser que le droit de dissolution est un
pouvoir discrtionnaire du Prsident de la Rpublique. En effet, le premier alina
n'impose pour la prononcer que la consultation du Premier ministre et des
Prsidents des assembles, sans que les avis que ces personnalits mettent lors
de ces consultations aient une quelconque valeur contraignante. De plus, l'article
12 est un pouvoir propre du Prsident de la Rpublique, c'est--dire que le dcret
du Prsident prononant la dissolution de l'Assemble nationale n'a pas tre
contresign par le Premier ministre et les ministres responsables.
Le contraste avec les Rpubliques prcdentes semble norme puisque sous la IIIe
Rpublique, le Prsident de la Rpublique ne pouvait dissoudre la Chambre des
dputs que s'il obtenait l'accord du Snat et que sous la IVe Rpublique il tait
encore plus difficile de dissoudre puisqu'il fallait que se soient produites deux crises
gouvernementales dans un intervalle de 18 mois et celles-ci dans des circonstances
bien prcises ( la majorit absolue et pas durant les 18 premiers mois de la
lgislature).
Seulement, une lecture plus attentive dmontre que le Prsident de la Rpublique
n'est pas totalement libre. En effet, il existe quelques limites au pouvoir de
dissolution, mme si ces limites demeurent faibles :
! Lors de l'intrim du Prsident de la Rpublique il est impossible de dissoudre
! Lorsque le Prsident de la Rpublique utilise les pleins pouvoirs de l'article
16, il n'a pas le droit de dissoudre l'Assemble nationale, ce qui constitue
une garantie dmocratique. - Enfin, lorsqu'une dissolution est prononce par
le Prsident de la Rpublique, des lections lgislatives doivent
ncessairement tre organises 20 jours au moins et 40 jours au plus aprs
la dissolution. Ce qui interdit au Prsident de la Rpublique de supprimer
dfinitivement l'Assemble nationale. Or, l'article 12 prvoit que le Prsident
de la Rpublique ne peut pas dissoudre dans l'anne qui suit ces lections
elles-mmes conscutives une dissolution. Il y a une sorte d'immunit qui
s'attache une Assemble nationale qui est ne d'une dissolution. Il s'agit l
d'une mesure de protection en souvenir de ce que Charles X avait fait en
1830 : ayant dissous la Chambre des dputs des dpartements une
premire fois, de nouvelles lections avaient eu lieu qui lui furent
dfavorables ; avant mme que la nouvelle Chambre ne sige, il en
pronona une nouvelle fois la dissolution ; c'est ainsi qu'eut lieu la rvolution
de 1830.
2 - La pratique de la dissolution
Sous la Ve Rpublique, cinq dissolutions ont t prononces, ce qui est beaucoup
plus que sous les IIIe et IVe Rpubliques qui n'avaient connu chacune qu'une
dissolution (en 1877 et en 1955).
"# La premire date du 9 octobre 1962. Le 5 octobre l'Assemble nationale
avait renvers le Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Il y
avait donc un conflit entre le Gouvernement et l'Assemble nationale au
sujet de l'lection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel direct.
Pour faire trancher ce conflit par le peuple, le Gnral de Gaulle a donc
renvoy les dputs devant les lecteurs en dissolvant l'Assemble.
$# La deuxime date du 30 mai 1968. Les vnements du mois de mai 1968
ont agit les institutions. Le Gnral de Gaulle pour calmer les esprits
prononce la dissolution de l'Assemble nationale. On peut donc dire qu'il
demande aux lecteurs quelle politique ils veulent voir applique.
68
%# La troisime date du 22 mai 1981. Franois Mitterrand vient d'tre lu
Prsident de la Rpublique. Il est de gauche, mais l'Assemble nationale qui,
elle, a t lue en 1978, est encore de droite. Sans une Assemble et donc
un Gouvernement ayant les mmes opinions que lui, il ne pourra pas mettre
en uvre le programme pour lequel il a t lu. Il prononce donc la
dissolution de l'Assemble nationale pour profiter de ce moment favorable et
demander au peuple de lui donner les moyens de sa politique. En fait,
surtout, le Prsident a anticip un conflit inluctable entre un Gouvernement
de gauche qu'il venait de nommer et une Assemble nationale encore
majoritairement droite.
&# La quatrime qui date du 14 mai 1988 est strictement identique la
prcdente.
'# Enfin, la cinquime dissolution date du 21 avril 1997. Les dernires lections
lgislatives avaient eu lieu en 1993 ; la lgislature (c'est--dire la dure
pour laquelle est lue une Assemble) prenait donc fin en 1998. Mais les
sondages sont encore favorables au Gouvernement Jupp et dans la crainte
que ceux-ci ne baissent jusqu'en 1998, Jacques Chirac prononce la
dissolution, comme le font les anglais, pour surfer sur cette vague de
sondages favorables et ainsi s'assurer de ce qu'il aura ses cts pendant
encore 5 ans, c'est--dire en ralit jusqu' quasiment la fin de son mandat
prsidentiel, un Gouvernement du mme bord politique que lui. Le peuple
n'ayant pas souhait lire majoritairement des dputs de droite, ses
prvisions furent inexactes et c'est ce qui causa la priode de cohabitation
que nous connaissons.
3 - Ses pouvoirs vis--vis du juridictionnel
Le pouvoir juridictionnel pourrait se dfinir comme tant plus large que le
pouvoir judiciaire. Le pouvoir judiciaire se limite au pouvoir des juges ordinaires et
encore dans son acception la plus limite, il ne concernerait que les juges
judiciaires et pas les juges administratifs. La Constitution ne parle pas d'ailleurs
s'agissant de ces juges de pouvoir judiciaire , mais d' autorit judiciaire .
Le pouvoir juridictionnel, lui, s'tend au-del de ces juges des juridictions
caractre plus exceptionnel comme le Conseil constitutionnel, la Haute Cour de
Justice ou la Cour de justice de la Rpublique. Le Prsident de la Rpublique
dispose de pouvoirs relatifs aux deux types de juridictions : relatifs aux juges
ordinaires et relatifs au Conseil constitutionnel.
A) Ses pouvoirs relatifs l'autorit judiciaire
Nous tudierons ici les principaux aspects de cette relation qu'entretient le
Prsident de la Rpublique avec l'autorit judiciaire. Mais il faut savoir que si la
France a adopt un systme de justice dlgue depuis longtemps (depuis 1872
s'agissant de la justice administrative), le Prsident de la Rpublique conserve
l'exercice d'un des rares lments de justice retenue qui demeure : le jugement
concernant les prises maritimes en priode de guerre. De plus, le Prsident de la
Rpublique peut autoriser les mariages post-mortem dans les cas o les futurs
maris avaient, pralablement au dcs de l'un d'eux, manifest sans quivoque
leur intention de se marier (art. 171 du code civil). Il peut aussi autoriser les
mariages entre beaux-frres et belles-surs ou entre l'oncle et la nice ou la tante
et le neveu (art. 164 du code civil).
1 - La garantie de l'indpendance de l'autorit judiciaire
Le Prsident de la Rpublique est, aux termes de l'article 64 de la Constitution, le
garant de l'indpendance de l'autorit judiciaire . Il s'agit l d'une dclaration de
principe de l'indpendance des juges qui doit donc tre prserve par le Prsident
69
de la Rpublique. Cette indpendance s'attache uniquement aux magistrats du
sige et non ceux du parquet puisque la rvision de la Constitution qui devait leur
accorder cette indpendance a t remise plus tard par Jacques Chirac.
Les deux derniers Prsidents de la Rpublique ont profit de cette autorit que leur
confiait l'article 64 pour faire de la justice un domaine qui les intresse au premier
chef. On pourrait mme dire qu'ils ont tent de l'intgrer au fameux domaine
rserv du Prsident. Cela est particulirement net lorsque l'on coute les propos
tenus par Jacques Chirac lors de son intervention tlvise du 14 juillet 1997.
Pour veiller cette indpendance de l'autorit judiciaire, le Prsident de la
Rpublique est assist par le Conseil suprieur de la magistrature.
2 - La nomination de membres du Conseil suprieur de la
magistrature
Le Conseil suprieur de la magistrature est un organe qui a deux missions
essentielles : d'une part, il gre la carrire donc les promotions et autres
nominations des magistrats et, d'autre part, il prononce des sanctions disciplinaires
contre ces magistrats s'ils le mritent.
Pour cette seconde mission, le Conseil suprieur de la magistrature est prsid soit
par le Premier prsident de la Cour de cassation s'il s'agit de sanctions prononces
contre un magistrat du sige, soit par le Procureur gnral prs la Cour de
cassation s'il s'agit de sanction disciplinaires prononces contre des magistrats du
parquet.
Pour la premire mission, il tait, jusqu' la rvision constitutionnelle du 23 juillet
2008, prsid par le Prsident de la Rpublique et vice-prsid par le ministre de la
Justice (article 65). Ce n'est plus le cas dsormais puisqu'il est maintenant prsid
par les autorits voques plus haut selon les questions traites.
Nanmoins le cordon ombilical entre le Prsident de la Rpublique et le CSM n'est
pas totalement coup puisque le Prsident de la Rpublique nomme deux membres
du Conseil suprieur de la magistrature tout comme chacun des Prsidents des
assembles parlementaires. Les nominations par le Prsident utilisent la procdure
d'avis des commissions permanentes des deux assembles prvue l'article 13 de
la Constitution, tandis que les nominations par les prsidents des assembles ne
sont soumises qu' l'avis de la commission de l'assemble qu'ils prsident.
L'avancement de carrire des plus hauts magistrats est propos au Prsident de la
Rpublique par le Conseil suprieur de la magistrature. Mais le Prsident de la
Rpublique peut suivre ou ne pas suivre les avis formuls par cet organe. Franois
Mitterrand a toujours suivi les avis formuls mais Jacques Chirac n'en a pas fait de
mme. La nomination des autres magistrats du sige est propose par le ministre
de la Justice au Prsident de la Rpublique, mais cette proposition est d'abord
examine par le Conseil suprieur de la magistrature. Si le Conseil suprieur de la
magistrature met un avis ngatif sur cette proposition, le Prsident de la
Rpublique ne pourra pas nommer ce magistrat au poste envisag par le ministre
(procdure d'avis conforme).
3 - Le droit de grce
L'article 17 de la Constitution dispose : Le Prsident de la Rpublique a le droit de
faire grce titre individuel . C'est--dire qu'il peut dispenser un condamn de sa
peine, mais, contrairement l'amnistie, la grce n'efface pas la condamnation. Ce
droit de grce est reconnu traditionnellement au chef de l'Etat depuis 1802. Il avait
beaucoup d'importance lorsqu'existait encore la peine de mort, mais mme si celle-
ci a t supprime de notre arsenal juridique en 1981, le droit de grce existe
toujours pour toutes les condamnations pnales.
Ce pouvoir de gracier un individu s'exerce par un dcret du Prsident de la
Rpublique qui doit tre contresign par le Premier ministre et par les ministres
responsables donc notamment par le ministre de la Justice. Ce contreseing tait
70
toujours accord, de faon systmatique. Mme les gouvernements de la IIIe
Rpublique entre 1906 et 1913 contresignrent les dcrets de grce alors qu'ils
taient opposs, pour certains d'entre eux, l'action d'Armand Fallires consistant
gracier systmatiquement tous les condamns mort (en commuant la peine en
perptuit). On peut aussi citer le cas de Georges Pompidou graciant Paul Touvier
en 1972. Ce n'est donc pas un pouvoir propre du Prsident de la Rpublique mais
un pouvoir partag mme si les membres du Gouvernement ont pris l'habitude de
contresigner les dcrets de grce sans sourciller. On notera cependant, d'une part,
qu'en 1962 le Gnral de Gaulle avait refus de gracier Edmond Jouhaud qui avait
t condamn mort, mais devant la menace de dmission de Pompidou, Premier
ministre, et de Jean Foyer, ministre de la Justice, il avait finalement consenti
commuer sa peine. D'autre part, lors de la deuxime cohabitation Edouard Balladur
a semble-t-il refus de contresigner un dcret de grce de Mitterrand. C'est la
premire fois que cela se produisait.
Pendant trs longtemps, le droit de grce a t pratiqu de faon collective
devenant ainsi un instrument de la politique pnale du Gouvernement. Ce n'est
dsormais plus possible depuis la rvision du 23 juillet 2008. Mais, avant elle,
Nicolas Sarkozy avait dj engag de faon pratique cette volution en 2007.
B) Ses pouvoirs relatifs au Conseil constitutionnel
1 - La nomination des membres du Conseil constitutionnel
Selon l'article 56 de la Constitution, le Prsident de la Rpublique nomme trois des
membres du Conseil constitutionnel, ce qui le met sur un pied d'galit avec le
Prsident de l'Assemble nationale et le Prsident du Snat qui eux-aussi en
nomment trois membres. En ralit, le Conseil constitutionnel tant renouvelable
par tiers tous les trois ans, cela aboutit ce que chacune de ces autorits nomme
un membre tous les trois ans.
L'galit institue entre le Prsident de la Rpublique et les Prsidents des
assembles parlementaires se vrifie encore puisque comme les choix effectus par
les Prsidents de l'Assemble nationale et du Snat ne sont pas contresigns par
une autorit quelconque, le dcret de nomination d'un membre du Conseil
constitutionnel sign par le Prsident de la Rpublique n'a pas non plus tre
contresign ; il s'agit d'un pouvoir propre du Prsident de la Rpublique.
Cette galit devient plus relative depuis la rvision constitutionnelle du 23 juillet
2008, puisque les nominations par le Prsident utilisent la procdure d'avis des
commissions permanentes des deux assembles prvue l'article 13 de la
Constitution, tandis que les nominations par les prsidents des assembles ne sont
soumises qu' l'avis de la commission de l'assemble qu'ils prsident.
En revanche, l'galit qui existe entre ces trois autorits de nomination est rompue
au bnfice du Prsident de la Rpublique quand il s'agit de nommer le Prsident du
Conseil constitutionnel. En effet, lui seul dispose de ce pouvoir de choix. Il peut
choisir d'lever au rang de Prsident un membre qui sige dj au Conseil
constitutionnel, que celui-ci ait t nomm par lui ou par le Prsident de l'une ou
l'autre assemble, ou au contraire de choisir un nouveau membre qui il confre le
titre de Prsident.
Le choix des membres du Conseil constitutionnel est trs libre. Les seules
conditions respecter sont de nommer une personne de nationalit franaise
jouissant de ses droits civils et politiques donc ncessairement majeure. Il n'y a
aucune limite d'ge suprieure. Il n'y a aucune obligation de comptence juridique
contrairement aux Etats-Unis, en Allemagne ou en Espagne.
Dans la pratique, le Prsident de la Rpublique avait toujours nomm comme
Prsident du Conseil constitutionnel l'un des membres qu'il avait lui-mme nomm
au Conseil. Depuis la dmission de Roland Dumas la fois de la prsidence du
Conseil constitutionnel et du Conseil constitutionnel lui-mme, Jacques Chirac a
promu au rang de Prsident du Conseil constitutionnel Yves Guna qui pourtant
71
avait t nomm par le Prsident du Snat.

On notera enfin que le Prsident de la Rpublique l'issue de son mandat devient
membre de droit du Conseil constitutionnel et ceci vie. Il n'en est autrement que
si l'ancien Prsident de la Rpublique souhaite continuer une carrire politique
auquel cas il lui est impossible de siger au Conseil constitutionnel. Ainsi Valry
Giscard d'Estaing n'y sigeait-il pas tant qu'il tait lu. Aujourd'hui on peut se
demander si les deux anciens prsidents y sigent vraiment tant ils sont souvent
absents...
2 - La saisine du Conseil constitutionnel pour les lois
Le Prsident de la Rpublique dispose de la possibilit de saisir le Conseil
constitutionnel afin qu'il examine si une loi est bien conforme la Constitution
(article 61 de la Constitution). Ce pouvoir est galement un pouvoir dispens du
contreseing (pouvoir propre). Mais il n'est pas seul pouvoir saisir le Conseil
constitutionnel sur ce fondement. En effet la saisine est ouverte galement au
Premier ministre, au Prsident de l'Assemble nationale, au Prsident du Snat et,
depuis une rvision constitutionnelle du 29 octobre 1974, 60 dputs ou 60
snateurs.
Jusqu' prsent le Prsident de la Rpublique n'a jamais utilis ce pouvoir. Cela
peut s'expliquer pour la raison suivante. Aux termes de l'article 5, le Prsident de la
Rpublique veille au respect de la Constitution et nul ne lui conteste le pouvoir qu'il
s'est arrog d'interprter la Constitution. S'il saisissait le Conseil constitutionnel
pour que celui-ci examine si une loi est bien conforme la Constitution, cela
voudrait dire que le Prsident doute de sa constitutionnalit. Si le Conseil
constitutionnel, aprs avoir examin la loi, considrait que la loi est bien conforme
la Constitution, il s'agirait d'un dsaveu sur la comptence du Prsident de la
Rpublique. Pour viter un tel risque le Prsident de la Rpublique s'est toujours
abstenu de saisir le Conseil constitutionnel sur ce fondement et il prfre attendre
que quelqu'un d'autre saisisse le Conseil constitutionnel.
3 - La saisine du Conseil constitutionnel pour les traits
Une loi qui est juge contraire la Constitution ne peut pas tre promulgue ; elle
ne peut donc pas prendre place dans l'ordre juridique. S'agissant des traits
internationaux la question est plus complexe. Un trait pour s'appliquer en France
doit avoir t ratifi par le Prsident de la Rpublique. Seulement il est possible
qu'un trait contienne des dispositions contraires la Constitution ; il ne peut donc
pas tre ratifi dans l'tat. Pour savoir si un trait comporte des clauses contraires
la Constitution, il faut saisir le Conseil constitutionnel qui va examiner la question
Tableau 6 : La composition du Conseil constitutionnel est actuellement la suivante
:
72
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sur le fondement de l'article 54 de la Constitution.
Pendant longtemps, ce pouvoir de saisir le Conseil constitutionnel sur cette question
tait rserv au Prsident de la Rpublique, au Premier ministre et aux Prsidents
des assembles parlementaires. Depuis la rvision constitutionnelle du 25 juin
1992, ce pouvoir a t reconnu 60 dputs ou 60 snateurs. L encore, il s'agit
d'un pouvoir propre du Prsident de la Rpublique, donc dispens de contreseing.
Cette fois, le Prsident de la Rpublique a dj us de ce pouvoir. Il l'a fait sept fois
seul :
! En 1976 pour savoir si le trait prvoyant que le Parlement europen serait
lu au suffrage universel direct tait conforme la Constitution ;
! En 1985 pour savoir si la France pouvait ratifier le Protocole additionnel la
CEDH n 6, interdisant le rtablissement de la peine de mort ;
! En 1992 pour savoir si le trait de Maastricht ne comportait pas de clauses
contraires la Constitution.
! En 1999 sur la Charte europenne des langues rgionales.
! En 2004 sur le trait tablissant une constitution pour l'Europe.
! En 2005 sur deux engagements internationaux relatifs l'abolition de la
peine de mort.
! En 2007 sur le Trait de Lisbonne.
! Il a aussi saisi le Conseil constitutionnel de la question de savoir si un trait
comportait des clauses contraires la Constitution conjointement avec le
Premier ministre deux reprises (nouveaut de la saisine conjointe) :
! en 1998 pour savoir si la France pouvait ratifier le Trait d'Amsterdam ;
! en 1999 pour savoir si la France pouvait ratifier le trait instituant la Cour
pnale internationale.
4 - Ses pouvoirs vis--vis du pouvoir de suffrage
Il s'agit ici simplement de les numrer sans les dtailler puisque ces points ont
dj t abords pour le premier lors de l'tude des pouvoirs du Prsident de la
Rpublique vis--vis du lgislatif et pour les deux autres dans le titre 1 consacr au
pouvoir de suffrage
A) La dissolution
Voir le dveloppement trait dans le paragraphe relatif aux pouvoirs du Prsident
vis--vis du Parlement.
B) Le rfrendum lgislatif
Voir le dveloppement trait dans la section relative au rfrendum lgislatif.
C) Le rfrendum constituant
Voir le dveloppement trait dans la section relative au rfrendum constituant.
5 - Les pouvoirs exceptionnels du Prsident de la Rpublique
L'article 16 de la Constitution permet au Prsident de la Rpublique, en certaines
circonstances, d'exercer tous les pouvoirs. Il n'y a donc plus de rels contre-
pouvoirs. Et cela d'autant moins qu'il s'agit l d'un pouvoir propre du Prsident de
la Rpublique, donc d'un pouvoir non contresign. Fort heureusement, les
conditions de mise en uvre de l'article 16 sont troitement encadres tant ses
73
effets sont importants.
A) Les conditions de mise en uvre de l'article 16
Ces conditions poses par l'article 16 de la Constitution sont de deux ordres :
conditions de forme et conditions de fond.
1 - Les conditions de forme
Les pleins pouvoirs ne sont pas accords, donns, au Prsident de la Rpublique ;
bien au contraire, il les prend. C'est la raison pour laquelle il faut encadrer trs
strictement ce pouvoir afin d'viter de sombrer dans un rgime autoritaire. Du point
de vue formel, le Prsident doit, avant de mettre en uvre l'article 16, consulter
officiellement :
! le Premier ministre ;
! les Prsidents des assembles parlementaires ;
! le Conseil constitutionnel.
La consultation du Premier ministre et des Prsidents des assembles reste
totalement secrte. On ne sait rien de ce que ces autorits peuvent lui dire et si
elles lui faisaient part de ce que les conditions de fond ne sont pas runies leur
avis pour pouvoir mettre en uvre l'article 16, cela n'aurait aucune consquence.
En revanche, l'avis du Conseil constitutionnel est, quant lui, publi au Journal
officiel. Ce n'est pas la Constitution qui l'exige mais l'ordonnance organique relative
au Conseil constitutionnel en date du 7 novembre 1958 (art. 53). Si le Prsident de
la Rpublique souhaitait un jour prendre les pleins pouvoirs alors mme que les
conditions ne sont pas remplies, le Conseil constitutionnel donnerait sans aucun
doute un avis ngatif et cet avis tant publi le peuple se soulverait srement
contre ce dictateur et le Parlement mettrait sans doute en jeu sa responsabilit
pour haute trahison. Cette condition est donc trs importante.
Reste une dernire condition de forme, c'est que le Prsident de la Rpublique doit
informer la nation par un message qu'il utilise les pleins pouvoirs.
On notera en plus que les dcisions qui sont prises par le Prsident de la
Rpublique quand il utilise l'article 16 (et non plus la dcision de recourir l'article
16) doivent galement recueillir l'avis du Conseil constitutionnel, mais cette fois les
avis de cet organe ne sont pas publis.
2 - Les conditions de fond
Le Prsident de la Rpublique ne peut en principe recourir aux pleins pouvoirs de
l'article 16 que lorsque sont runies deux conditions, qui sont donc cumulatives :
! d'une part, il faut une interruption du fonctionnement rgulier des pouvoirs
publics constitutionnels ;
! d'autre part, il faut qu'existe une menace grave et immdiate sur l'un des
quatre lments suivants (alternative) :
- sur les institutions de la Rpublique
- sur l'indpendance de la nation
- sur l'intgrit du territoire
- ou sur l'excution des engagements internationaux
B) Les effets de l'article 16
Lorsque le Prsident de la Rpublique utilise l'article 16, il runit en ses mains les
pleins pouvoirs ; c'est--dire qu'il ne va plus exercer seulement une petite partie du
pouvoir excutif, il va exercer tout le pouvoir excutif, tout le pouvoir lgislatif et
mme une partie du pouvoir judiciaire. Mais titre de garantie, d'une part, le
Prsident de la Rpublique ne peut pas dissoudre l'Assemble nationale lorsqu'il
utilise l'article 16 (en contrepartie, le Gouvernement ne peut pas tre renvers par
l'Assemble nationale), d'autre part, le Parlement est runi de plein droit afin d'tre
74
constamment prsent au cas o le Prsident de la Rpublique perdrait de vue les
intrts de la nation.
En principe, lorsque le Prsident de la Rpublique utilise l'article 16, il doit avoir
pour objectif de rtablir au plus vite la lgalit rpublicaine, de permettre aux
institutions normales de reprendre leur cours dans les plus brefs dlais. Les
dcisions qu'il prend alors doivent rpondre cet objectif. On rappellera que le
Conseil constitutionnel est consult sur chacune de ces dcisions prises dans le
cadre de l'article 16. Cet article fait donc du Prsident de la Rpublique un dictateur
au sens romain du terme.
Jusqu' prsent, cet article n'a jou qu'une fois dans l'histoire pour mter les
putschistes d'Alger en 1961. Dans la nuit du 21 au 22 avril 1961, les gnraux
Challe, Jouhaud, Salan et eller font un putsch Alger. A 2 h 10, Michel Debr,
averti de la situation, rveille le Gnral de Gaulle pour l'informer de la gravit de
la situation. Le 23 avril, aprs avoir consult le Premier ministre, les Prsidents des
assembles et le Conseil constitutionnel, il prend la dcision de faire application de
l'article 16 et en informe immdiatement la nation par un message radiotlvis. Le
Gnral de Gaulle apparat la tlvision dans son uniforme militaire et exhorte les
militaires de rejoindre leur caserne et de mettre fin leur insurrection. Ds le 26
avril la situation est rtablie ; pourtant le Gnral de Gaulle continuera d'appliquer
l'article 16 jusqu'au 30 septembre 1961.
On pouvait donc penser que le Prsident de la Rpublique avait utilis les pleins
pouvoirs plus longtemps que ncessaire. Des personnes, notamment des militaires,
avaient contest devant le Conseil d'Etat la fois la dcision par laquelle le
Prsident de la Rpublique avait dcid de prendre les pleins pouvoirs et la dcision
qu'il avait prise dans le cadre de l'article 16 de crer un tribunal d'exception charg
de condamner les putschistes. En effet, ces personnes ayant t condamnes
diverses peines par ce tribunal espraient ainsi tre blanchies car condamnes par
un tribunal cr de faon illgale. Le Conseil d'Etat se pronona dans un arrt du
2 mars 1962, Rubin de Servens. Il dcida les choses suivantes :
! La dcision de recourir aux dispositions de l'article 16, la dcision de prendre
les pleins pouvoirs, ne peut pas tre contrle par un juge. Elle ne peut donc
pas tre conteste devant un juge. Il s'agit d'un acte de gouvernement
. Ce qui signifie galement qu'il est impossible de contester devant un juge
le fait que le Prsident de la Rpublique ait utilis l'article 16 pendant trop
longtemps. Le contrle ici ne peut pas tre juridique, il ne peut tre que
politique. C'est au Parlement de mettre en jeu la responsabilit du Prsident
pour haute trahison s'il estime que cela a trop dur.
! En revanche, les dcisions qui sont prises par le Prsident de la Rpublique
dans le cadre de l'article 16 ne sont pas toutes soustraites au contrle du
juge. Le Conseil d'Etat a pour rle d'examiner la conformit des actes
administratifs aux lois (il tudie donc la lgalit des actes administratifs). Si
la dcision que prend le Prsident de la Rpublique lorsqu'il utilise l'article 16
relve en temps normal de l'excutif (c'est--dire aurait d dans une
situation normale faire l'objet d'un acte administratif) alors le Conseil d'Etat
peut contrler la lgalit de cette dcision. Au contraire, si en temps normal
le contenu de la dcision prise par le Prsident de la Rpublique relevait
d'une loi, alors le Conseil d'Etat, et les autres juges galement, seront
incomptents pour en connatre. Dans l'affaire Rubin de Servens, les
personnes condamnes contestaient la lgalit de la dcision prise par le
Prsident de la Rpublique dans le cadre de l'article 16 consistant crer un
tribunal militaire spcial. Or, la cration d'un tribunal relve en temps
normal du domaine de la loi, le Conseil d'Etat en a donc dduit qu'il n'tait
pas comptent pour en apprcier la lgalit.
Pour tenir compte de cette pratique et de cette jurisprudence qui risquent d'aboutir
faire du Prsident de la Rpublique un vritable dictateur, la rvision
75
constitutionnelle du 23 juillet 2008, sur ce point influence par le rapport du Comit
Balladur, a insr une nouvelle prcaution dans l'article 16. Dsormais, aprs 30
jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Prsident de l'Assemble nationale,
le Prsident du Snat, soixante dputs ou soixante snateurs (on note que le
Premier ministre n'a pas ce pouvoir ici) peuvent saisir le Conseil constitutionnel
pour que celui-ci examine si les conditions de mise en uvre de l'article 16 sont
encore runies. Le Conseil constitutionnel rendant alors un avis public, on n'imagine
pas que s'il estimait que les conditions ne sont plus runies, le Prsident continue
utiliser les pouvoirs exceptionnels. De plus, au del de soixante jours d'utilisation
des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut s'autosaisir tout
moment pour rendre un avis public sur la fin des circonstances justifiant
l'application de l'article 16.
On le voit, les garanties dmocratiques sont minces quand le Prsident de la
Rpublique utilise l'article 16, mais il s'agit l de circonstances tout fait
exceptionnelles. En dehors de cette hypothse le Prsident de la Rpublique a
certes des pouvoirs en nombre non ngligeable, mais il est quand mme encadr
par la prsence ses cts ou face lui du Gouvernement et du Parlement qui
constituent des contre-pouvoirs efficaces surtout en priode de cohabitation.
Gnralits
LAUVAUX, Philippe, Destins du prsidentialisme, Paris : P.U.F., coll. Bhmot, 2002,
139 p.
MASSOT, Jean, Chef de l'Etat et chef du Gouvernement. Dyarchie et hirarchie,
Paris : La Documentation franaise, 1993, 190 p.
MASSOT, Jean, L'arbitre et le capitaine. La responsabilit prsidentielle, Paris :
Flammarion, coll. Champs, 1987.
Sur le quinquennat
V. numro spcial de la Revue du Droit Public, n 4, 2000.
DUHAMEL, Olivier, Le quinquennat, Paris : PFNSP, 2000. Sur la responsabilit
DEEUE, Eric, Un clairage nouveau sur le statut pnal du Prsident de la
Rpublique, Revue de science criminelle, 1999, pp. 497-517.
GENEVOIS, Bruno, Les immunits prvues par la Constitution et le contrle
juridictionnel, Revue franaise de droit administratif, 2000, pp. 511-525.
Sur les pouvoirs
AUVRET, Patrick, La facult d'empcher du Prsident de la Rpublique, Revue du
droit public, 1986, pp. 141-168.
Quelles sont les conditions de la dissolution des assembles sous les IIIe, IVe et Ve
Rpubliques ?
Expliquez comment fonctionne la responsabilit pnale du Prsident de la
Rpublique.
Quelles sont les conditions de mise en uvre de l'article 16 C. ?
Sujets possibles :
L'lection prsidentielle en France.
Le Prsident de la Rpublique franaise.
Le quinquennat.
La responsabilit du Prsident sous la Ve Rpublique.
Commentez cette citation de Michel Debr : Le Prsident de la Rpublique n'a
d'autres pouvoirs que de solliciter un autre pouvoir .
76
CHAPITRE 2 - LE GOUVERNEMENT, FUSIBLE OU
MOTEUR ?

Voil encore une nouvelle image qui cette fois est utilise pour le Gouvernement.
Dans un rgime parlementaire, lorsqu'une crise apparat au sein des institutions, il
est possible d'y mettre fin de deux faons diffrentes : soit en prononant la
dissolution de l'Assemble nationale, ce qui fera trancher le diffrend par le peuple,
soit en renversant le Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Dans les
deux cas, le Gouvernement se trouve ml au conflit. En effet, ayant t choisi par
le Prsident de la Rpublique mais accept par l'Assemble nationale, il se trouve
la charnire entre les deux institutions. Si l'Assemble nationale le renverse, il perd
le pouvoir ; si le Prsident de la Rpublique dissout l'Assemble nationale et que le
peuple vote majoritairement pour l'ancienne opposition, il perd galement le
pouvoir. Bref, il ne peut esprer rester en place qu'en cas de victoire lors des
lections lgislatives conscutives la dissolution, mais cela n'est pas une certitude
car le Prsident de la Rpublique peut vouloir en profiter pour changer de
Gouvernement. Sa situation est donc dlicate et instable.
Nous avons dj vu que le Prsident de la Rpublique en priode de concordance
tait le vritable chef, le leader, de la majorit parlementaire, de sorte que le
Premier ministre devient son simple second. Dans ce cas, le Gouvernement
apparat alors comme un simple fusible qui encaisse les coups la place du
Prsident de la Rpublique et qui saute ds qu'il apparat us ou qu'il ne plat plus.
Selon Jacques Chirac, le Gouvernement est un amortisseur entre le Prsident et
le Parlement (14 juillet 1999).
Au contraire en priode de cohabitation, le Prsident de la Rpublique n'est plus le
chef de la majorit mais le chef ou l'un des chefs de l'opposition. Le chef de la
majorit parlementaire c'est alors le Premier ministre. La majorit parlementaire va
donc se mettre au service du Gouvernement pour l'aider dans sa tche ; le
Gouvernement va guider la majorit parlementaire au point d'en constituer le
vritable moteur.
La condition du Gouvernement va donc dpendre troitement de la situation
politique. Il faudra donc avoir cet lment l'esprit lorsque l'on envisagera
successivement la formation du Gouvernement, le rle du Gouvernement et de son
chef, le Premier ministre, et enfin la responsabilit du Gouvernement et de ses
diffrents membres.
Section 1 - La formation du Gouvernement
1 - Le choix des membres du Gouvernement
Nous avons dj abord cette question lors de l'tude du pouvoir de nomination du
Premier ministre et des ministres dtenu par le Prsident de la Rpublique. Le
Prsident de la Rpublique semble libre de choisir comme Premier ministre qui il
veut dans la mesure o ce pouvoir n'a pas faire l'objet d'un contreseing du
Premier ministre (contrairement ce qui se passait sous les Rpubliques
prcdentes o le prdcesseur devait contresigner le dcret de nomination du
nouveau prsident du Conseil). Cependant, on l'a vu, cette libert se heurte un
impratif c'est que la Ve Rpublique tant un rgime parlementaire, le Prsident de
la Rpublique ne peut, en pratique, nommer aux fonctions de Premier ministre
qu'une personne qui soit accepte par la majorit parlementaire, de sorte qu'il
s'agira souvent de l'un de ses chefs (mme si on a pu voir que le Prsident de la
Rpublique, en priode de concordance, imposait parfois le nom d'une personnalit
77
de la majorit qui tait pourtant mconnue).
Quant au choix des ministres, rappelons que le Prsident de la Rpublique les
nomme sur proposition du Premier ministre et que ce dcret est, cette fois,
contresign. Le Prsident de la Rpublique dispose du pouvoir de refuser de
nommer les personnalits qui lui sont proposes par le Premier ministre, mais il ne
peut pas en principe imposer d'autres ministres la place. Cependant, on a vu
qu'en priode de concordance le Prsident de la Rpublique composait parfois lui-
mme le Gouvernement et que le Premier ministre avait peu son mot dire.
Une fois nomm par le Prsident de la Rpublique le Gouvernement va pouvoir
directement commencer exercer ses fonctions contrairement se qui se passait
sous les IIIe et IVe Rpubliques. Sous ces Rpubliques, le Gouvernement ne
pouvait fonctionner qu'aprs que l'Assemble nationale lui eut manifest sa
confiance. Sous la Ve Rpublique, cette confiance est dsormais prsume.
2 - L'approbation parlementaire
Il existe une rgle dans le rgime parlementaire, c'est que tout Gouvernement doit
bnficier de la confiance parlementaire pour exister. En effet, dfaut de cette
confiance, le Gouvernement sera renvers par le Parlement puisque dans le rgime
parlementaire le Gouvernement est responsable devant le Parlement. Cette ide
tait particulirement bien exprime par l'un des plus grands thoriciens du rgime
parlementaire, Prosper Duvergier de Hauranne. Selon ce dernier, un ministre
parlementaire, (...) c'est un ministre qui, port au pouvoir pour y faire prvaloir
une opinion qu'il reprsente et qu'il exprime, n'hsite pas se retirer quand cette
opinion cesse d'obtenir la majorit
Approbation parlementaire
! .
C'est la raison pour laquelle on peut parler de l'existence d'un vritable contrat
entre la majorit parlementaire, d'une part, et le Gouvernement, d'autre part. Les
clauses de ce contrat sont les suivantes : le Gouvernement s'engage reprsenter,
le plus fidlement possible, les convictions politiques de la majorit, tandis que la
majorit parlementaire met sa puissance au service du Gouvernement. Sous les
IIIe et IVe Rpubliques, ce contrat devait tre conclu de faon explicite ; le
Parlement devait par un vote exprs accepter le Gouvernement qui venait d'tre
form. Ce vote s'appelle l'investiture. Sous la Ve Rpublique, ce contrat est
dsormais conclu de faon implicite.
A) L'investiture sous les IIIe et IVe Rpubliques
Sous la IIIe Rpublique, le Prsident de la Rpublique nommait un prsident du
Conseil qui se prsentait la Chambre des dputs pour y prsenter son
programme et les membres de son ministre. Lors d'une dclaration ministrielle, il
sollicitait alors de la Chambre des dputs un vote de confiance, tandis que dans le
mme temps le Garde des sceaux demandait au Snat d'exprimer sa confiance au
Gouvernement. Ce systme avait un inconvnient : comme les partis politiques
taient peu structurs l'poque et qu'ils taient nombreux, les personnalits qui
avaient espr entrer au Gouvernement mais qui finalement n'avaient pas t
appeles par le prsident du Conseil, se vengeaient en refusant l'investiture au
Gouvernement, ce qui multiplia le nombre des gouvernements sous la IIIe
Rpublique. Parfois le Gouvernement obtenait l'investiture sans que cela lui
permette pour autant de bnficier d'une dure de vie trs longue. Ainsi le
Gouvernement de Fernand Bouisson fut-il investi le 4 juin 1935 vers 16 heures et
renvers le jour mme 20h20 !
Les constituants de 1946 eurent cur de rationaliser le rgime parlementaire.
Dans ce cadre, la procdure d'investiture, jusque l coutumire, fut profondment
remanie par l'article 45 de la Constitution. Il tait prvu que le Prsident de la
78
Rpublique devait dsigner un prsident du Conseil sans que cette dsignation ne le
fasse devenir automatiquement prsident du Conseil. Il ne pourrait commencer
exercer ses fonctions qu'aprs son investiture. Le prsident du Conseil devait
ensuite se prsenter devant l'Assemble nationale pour y annoncer son programme
d'action et l'Assemble devait, si elle approuvait ce programme, l'investir la
majorit absolue des dputs composant l'Assemble nationale. Ce mcanisme
avait pour but de renforcer l'autorit du prsident du Conseil, car, investi la
majorit absolue, il pourrait se prvaloir de cette onction face l'Assemble elle-
mme et surtout face aux membres de son Gouvernement.
Cependant, ces intentions furent trs vite malmenes, voire ananties, par la
pratique mene par les diffrents prsidents du Conseil. Paul Ramadier fut le
premier prsident du Conseil de la IVe Rpublique. Or, ce dernier, aprs avoir t
investi, par ailleurs l'unanimit, conformment aux dispositions de l'article 45
prcit, est revenu l'Assemble nationale demander l'investiture, cette fois, de
l'ensemble des membres de son Gouvernement
Investiture
! . Cette pratique avait pour
consquence de supprimer l'autorit personnelle du prsident du Conseil sur ses
ministres car les ministres recevaient eux-aussi l'assentiment de l'Assemble. Mais
cela signifiait surtout que l'on en revenait une pratique nfaste qui permettait aux
dputs frustrs de n'avoir t appels au Gouvernement de se venger en
refusant d'investir le Gouvernement. Ainsi, par exemple, Henri Queuille, investi le
30 juin 1950 par 363 voix contre 208, fut-il renvers quatre jours plus tard par 334
voix contre 221.
Pour tenter de remdier ce problme de la double investiture, une rvision du
texte constitutionnel fut mise en uvre en 1954. L'article 45 fut profondment
remani, mais l'Assemble nationale, ayant capt un pouvoir nouveau grce cette
pratique de la double investiture, ne consentit pas le rendre. Il fut alors prvu le
retour une seule investiture mais cette fois plus du prsident du Conseil mais du
Gouvernement dans son ensemble et ceci la majorit simple (majorit absolue
des dputs prsents). On en revenait donc au systme de la IIIe Rpublique.
B) La suppression de l'investiture sous la Ve Rpublique
La question de savoir si la Ve Rpublique avait maintenu un systme d'investiture,
c'est--dire un mcanisme par lequel un Gouvernement nouvellement form doit
imprativement tre approuv par l'Assemble nationale, a longuement t
dbattue car le texte n'est pas trs clair. En effet, l'article 49, alina 1 dispose :
Le Premier ministre, aprs dlibration du Conseil des ministres, engage devant
l'Assemble nationale la responsabilit du Gouvernement sur son programme ou
ventuellement sur une dclaration de politique gnrale . Pour savoir s'il s'agit l
d'un mcanisme d'investiture, il faut savoir si le Premier ministre qui vient de
former son Gouvernement doit obligatoirement satisfaire cette procdure.
La rponse cette question est dlicate. Lors des travaux du Comit consultatif
constitutionnel, le Gnral de Gaulle, interrog par Guy Mollet propos de cet
alina, dclara que le prsent de l'indicatif avait, dans les textes juridiques, valeur
imprative, et qu'il ne viendrait l'esprit de personne de rouler gauche quand le
code de la route voque, au prsent de l'indicatif, la conduite droite.
Certes cette rponse peut paratre achever le dbat : l'engagement de la
responsabilit du Gouvernement par le Premier ministre sur son programme est
obligatoire car le texte signifie en ralit, le Premier ministre doit engager .
Cependant, cet argument quant la valeur imprative du prsent de l'indicatif est
contestable. Prenons, par exemple, le deuxime alina de l'article 49 ; ce dernier
dispose : L'Assemble nationale met en cause la responsabilit du Gouvernement
par le vote d'une motion de censure . Cela signifie de faon absolument certaine
que, lorsque l'Assemble souhaite renverser le Gouvernement, elle ne peut le faire
que par la voie d'une motion de censure vote dans les conditions prcises par la
suite. Cela ne signifie aucunement qu'elle est oblige de mettre en jeu la
responsabilit du Gouvernement. On peut suivre le mme raisonnement s'agissant
79
du premier alina de l'article 49. Si le Premier ministre souhaite engager la
responsabilit de son Gouvernement, il le fait conformment aux dispositions de
l'article 49, c'est--dire aprs dlibration du Conseil des Ministres, sur son
programme ou sur une dclaration de politique gnrale et devant la seule
Assemble nationale. Cela ne veut pas dire qu'il est oblig de procder
l'engagement de la responsabilit du Gouvernement.
Certains auteurs voquent l'obligation dans laquelle se trouverait le Premier
ministre d'engager la responsabilit de son Gouvernement sur son programme pour
une autre raison. Ils raisonnent par analogie avec l'article 10. Cet article 10 dispose
que le Prsident de la Rpublique promulgue les lois (prsent de l'indicatif), or tout
le monde s'accorde dire que le Prsident de la Rpublique ne pourrait pas refuser
ou oublier de le faire. Toutefois, cet argument est de faible valeur car l'article 10
impose au Prsident de la Rpublique de promulguer la loi dans un dlai de
quinze jours. Or, nulle part, l'article 49, alina 1, on ne trouve de dlai. Sans
l'existence d'un dlai avant l'expiration duquel le Premier ministre serait tenu
d'engager la responsabilit de son Gouvernement, il ne peut exister en pratique
aucune obligation. Le Premier ministre pourrait en effet reporter sine die cet
engagement de responsabilit et ceci de faon infinie. Le caractre obligatoire de ce
procd ne peut rsulter que de l'existence d'un butoir, d'un seuil, constitu par un
dlai. A dfaut, cette procdure ne peut s'assimiler qu' une obligation morale,
voire une ptition de principe que les Premiers ministres choisissent librement
d'excuter ou de dlaisser.
Il rsulte donc de ce qui prcde que la procdure prvue l'article 49 premier
alina ne constitue pas une dmarche obligatoire pour tout Premier ministre.
D'ailleurs c'est bien ainsi que les Premiers ministres ont compris cette procdure de
l'article 49, alina 1. En effet, si Michel Debr a bien engag la responsabilit de
son Gouvernement sur son programme 7 jours seulement aprs avoir t nomm
Premier ministre, tous les Premiers ministres n'ont pas agi de la sorte. Georges
Pompidou, lors de la formation de son troisime Gouvernement en 1966, n'a pas
procd cette formalit. Par la suite Georges Pompidou nouveau pour son 4e
Gouvernement, Maurice Couve de Murville, Pierre Messmer, Raymond Barre, Michel
Rocard, Edith Cresson et Pierre Brgovoy suivirent cet exemple qui peut
s'expliquer pour deux raisons : d'une part, parce que ces Premiers ministres ont
estim qu'ils devaient leur place essentiellement au Prsident de la Rpublique
vritable chef de la majorit et, d'autre part, s'agissant des trois derniers, parce
qu'ils craignaient ne pas obtenir cette confiance. En effet, ces trois Premiers
ministres ne disposaient pas, contrairement tous les autres d'une majorit
parlementaire trs forte ; ils ne bnficiaient que d'une majorit relative. Une
coalition de dputs de diffrents bords politiques contre eux aurait pu les pousser
la dmission.
Engager la responsabilit de leur Gouvernement sur son programme ou sur une
dclaration de politique gnrale aurait t d'autant plus risqu que la Constitution
n'impose aucune condition de majorit qualifie pour renverser le Gouvernement
sur cette procdure. Une simple majorit absolue de dputs prsents suffit donc
rejeter le programme ou la dclaration de politique gnrale prsent par le
Premier ministre et donc renverser le Gouvernement.
Section 2 - Le rle du Gouvernement et du Premier
ministre

Le Gouvernement va, dans un premier temps tre l'animateur de la politique du
pays. A cette fin, il va effectuer des choix politiques qui se traduiront, dans un
second temps, par l'laboration de textes juridiques.
80
1 - Le Gouvernement dtermine et conduit la politique de la
Nation
Cette formule est celle qui figure l'article 20 de la Constitution. Elle traduit une
conception tout fait classique de la dmocratie reprsentative. En effet, elle
signifie que le peuple ayant vot majoritairement pour des dputs d'un certain
bord politique, ce peuple veut que le programme de ces dputs soit mis en uvre,
devienne la politique nationale. Le Gouvernement refltant la majorit
parlementaire, il va donc avoir conduire cette politique et la dterminer mme
s'il reprendra les grands axes du programme dgags lors de la campagne pour les
lections lgislatives. Georges Renard exprimait trs bien cette liaison en forme de
triptyque entre Gouvernement, majorit parlementaire et peuple : Le pouvoir
excutif gouverne avec la confiance des Chambres ; les Chambres lgifrent avec la
confiance du corps lectoral ; le corps lectoral choisit les dputs et, par
l'intermdiaire de ceux-ci, garantit au pouvoir excutif la confiance du pays
Liaison
tryptique
! .
Cependant, depuis l'lection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel
direct, le peuple est aussi amen s'exprimer lors de l'lection prsidentielle et non
plus seulement lors des lections lgislatives. Le peuple va lire un Prsident de la
Rpublique galement sur un programme. Cela n'est pas sans consquence sur
l'application de l'article 20 de la Constitution. En effet, ce n'est plus alors le
Gouvernement qui dtermine la politique de la Nation, mais le Prsident de la
Rpublique qui souhaite voir son programme tre appliqu. Le Prsident de la
Rpublique donne donc les grands axes de la politique mener et le Premier
ministre et le Gouvernement ne font que les mettre en application, ils deviennent
de simples excutants. Cette conception de l'organisation du pouvoir est
particulirement nette dans les propos de diffrents acteurs de la Ve Rpublique :
! Le Gnral de Gaulle voque l'image du commandant d'un navire avec son
second ;
! Michel Debr se considrait comme le premier collaborateur du Gnral de
Gaulle ;
! Pierre Messmer en 1974 : Le Prsident dtermine les grandes orientations
de la politique nationale et en contrle l'excution. Le Premier ministre
conduit l'application de cette politique et en rpond devant le Prsident et
l'Assemble nationale ;
! Franois Mitterrand en 1981 : Le Premier ministre a la responsabilit du
Gouvernement, par dfinition, et je laisse le Gouvernement agir
conformment la Constitution. Je m'applique simplement donner
certaines directives. La directive principale, c'est l'application du programme
sur lequel j'ai t lu . Le programme prsidentiel constitue la charte de
l'action gouvernementale .
En d'autres termes le Prsident de la Rpublique dtermine et le Gouvernement
conduit la politique de la Nation.
Il est mme souvent arriv que le Prsident de la Rpublique ne se contente pas de
dterminer la politique de la Nation, il a aussi profit de ses diffrentes prrogatives
constitutionnelles et de son autorit sur le Premier ministre pour conduire
directement la politique de la Nation. Cette pratique prsidentialiste a jou
essentiellement sous les prsidences de de Gaulle, Pompidou et Giscard d'Estaing
mais Franois Mitterrand, au moins pendant les premires annes de son premier
septennat se comporta de la mme faon.
Le Comit Balladur nomm en 2007 par le Prsident Sarkozy avait d'ailleurs
propos une modification du texte des articles 5 et 20 de la Constitution qui tienne
compte de la pratique constitutionnelle. Il proposait en effet d'insrer un alina
l'article 5 aux termes duquel le Prsident de la Rpublique dfinit la politique de la
nation et de modifier l'article 20 de la faon suivante : le Gouvernement conduit
81
la politique de la nation . Mais cette rdaction de ces articles n'a pas t retenue
par le projet de loi constitutionnelle qui a donn lieu la rvision du 23 juillet 208.
Il faut dire qu'elle posait un problme en cas de survenance d'une cohabitation.
En effet, lors des priodes de cohabitation, le peuple a, par dfinition, soutenu un
programme qui n'tait pas celui du Prsident de la Rpublique mais de la nouvelle
majorit oppose au Prsident. Ds lors donc le Prsident de la Rpublique ne peut
plus ni dterminer ni conduire la politique de la Nation. Avec la rdaction propose
par le Comit Balladur, il ne peut pas non plus dfinir la politique nationale. La
cohabitation a semble-t-il d'ailleurs profondment marqu les diffrents Prsidents
de la Rpublique (Mitterrand et Chirac) qui ont eu la subir. Ils ont en effet un peu
abandonn cette pratique prsidentialiste et en priode de concordance ils n'ont
pas conduit la politique de la Nation, mais se sont quand mme contents de la
dterminer. Mais il faut reconnatre que cet abandon tait surtout d leur absence
de volont de se prsenter pour un nouveau mandat... Nicolas Sarkozy, qui n'a pas
eu vivre de cohabitation, en est revenu une pratique prsidentialiste et l'on a
mme pu parler d'hyperprsidentialisation.
Pour conduire la politique de la Nation, le Gouvernement dispose de l'administration
qui est son bras sculier et de la force arme mais surtout pour agir politiquement il
faut faire des choix et ces choix vont se traduire dans des actes juridiques, dans
des normes qui vont mettre en uvre l'ide politique. Or, le Gouvernement et le
Premier ministre disposent d'une place privilgie dans la cration de ces normes.
2 - Le Gouvernement labore ou participe l'laboration des
rgles de droit
Le Gouvernement ou son chef peuvent participer la construction d'une loi. Le
Premier ministre peut prendre des actes administratifs caractre rglementaire.
Enfin, le Parlement peut autoriser le Gouvernement prendre des textes sa
place.
A) Le rle du Gouvernement dans la procdure lgislative
Aux termes de l'article 24 de la Constitution, c'est le Parlement qui vote la loi. La loi
est une norme gnrale et impersonnelle qui est donc vote par le Parlement.
Seulement, il faut aussi prciser que la Constitution de 1958 a assign un domaine
d'action limit la loi : elle ne peut intervenir que dans un certain nombre de
domaines qui sont pour l'essentiel numrs l'article 34.
On se contentera ici de citer les pouvoirs du Gouvernement ou du Premier ministre
dans la procdure lgislative puisque celle-ci sera tudie avec le Parlement, donc
dans le chapitre suivant.
"# Le Premier ministre dispose, tout comme les parlementaires de l'initiative de
la loi. Il dpose alors des projets de loi par opposition aux propositions de
lois qui manent quant elles des parlementaires (art. 39).
$# Les projets de lois sont examins en commission parlementaire qui peut
dsormais les rcrire (ce n'tait pas le cas avant la rvision du 23 juillet
2008). Nanmoins, la commission ne peut toujours pas modifier la rdaction
de certains projets de loi, il n'y a qu'en sance publique que ces projets
pourront tre modifis, contrairement aux propositions de lois (art. 42) : il
s'agit des projets de rvision constitutionnelle, des projets de loi de finances
et des projets de loi de financement de la scurit sociale.
%# Les ministres disposent du droit d'amendement tout comme les
parlementaires. un amendement, c'est une proposition de modification d'un
texte de loi en discussion (art. 44). En premire lecture les amendements ne
sont recevables que s'ils prsentent un lien, mme indirect, avec le texte
82
dpos ou transmis .
&# Jusqu' la rvision du 23 juillet 2008, les amendements du Gouvernement
pouvaient porter sur des dispositions de nature rglementaire, alors que si
les parlementaires dposaient des amendements de nature rglementaire, le
Gouvernement disposait de la facult de leur opposer une irrecevabilit, ce
qui signifie que ces amendements ne pourront pas tre examins (art. 41).
A compter du 1er mars 2009, la nouvelle rdaction de l'article 41 aboutira
ce que le Gouvernement ou les prsidents des assembles pourront opposer
l'irrecevabilit aux propositions ou aux amendements qui ne seraient pas du
domaine de la loi. S'agissant des initiatives, il n'y a donc pas de diffrence,
les projets pourront contenir des dispositions qui sont rglementaires tandis
que les propositions risqueront de voir opposer cette irrecevabilit. Mais
pour les amendements, qu'ils soient gouvernementaux ou parlementaires
tous pourront dsormais se voir opposer cette irrecevabilit.
'# Si les parlementaires dposent des amendements sans que ceux-ci aient pu
tre examins par une commission parlementaire, le Gouvernement dispose
l encore de la facult de dclarer ces amendements irrecevables (art. 44,
alina 2).
(# Le Gouvernement fixe galement l'ordre du jour prioritaire des deux
assembles, c'est--dire qu'il va dcider quels seront les textes qui seront
discuts en priorit par les assembles (art. 48). Nanmoins, depuis la
rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ce pouvoir a t diminu. En
effet, il n'y avait pas de limite quant au contenu et au volume de cet ordre
du jour prioritairement fix par le Gouvernement, si bien qu'en surchargeant
l'ordre du jour prioritaire, les parlementaires n'avaient plus le temps
d'aborder l'ordre du jour complmentaire qu'eux-mmes fixaient.
Dsormais, l'ordre du jour n'est prioritairement fix par le Gouvernement
que dans un volume limit : deux semaines de sance sur quatre (plus les
projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la scurit
sociale). Une semaine de sance sur quatre est consacre au contrle de
l'action gouvernementale ou l'valuation des politiques publiques et un
jour par mois est rserv l'ordre du jour fix par les groupes
parlementaires d'opposition.
)# Lors du vote sur un projet ou une proposition de loi, il est en principe vot
sur chacun des articles et sur chacun des amendements. Mais le
Gouvernement peut supprimer un certain nombre de votes en ne faisant
voter les parlementaires une seule fois sur le texte du projet ou de la
proposition de loi ventuellement modifi par des amendements qu'il a
retenus. C'est ce que l'on appelle le vote bloqu (art. 44, alina 3).
*# Cette procdure du vote bloqu fait gagner le temps des scrutins, mais pas
le temps de la discussion. Pour gagner les deux, le Premier ministre peut
aussi engager la responsabilit de son Gouvernement sur le vote d'un texte
(projet ou proposition de loi), auquel cas il est mis fin la discussion sur le
texte de loi. S'ouvre alors un dlai de 24 heures pendant lequel les dputs
(eux seuls car cette procdure n'est pas valable au Snat) peuvent rpondre
cet engagement de responsabilit par le dpt d'une motion de censure.
Pour que le dpt d'une motion de censure soit valable la motion doit tre
signe par 1/10e des dputs soit 58 dputs. Si une motion de censure est
ainsi dpos, l'expiration de ce dlai de 24 heures s'ouvrira un dlai de 48
heures pour que les dputs puissent rflchir aux consquences de leur
vote. En effet, l'expiration de ce deuxime dlai, les dputs ne vont pas
voter sur le texte de loi en discussion mais sur la motion de censure. Si
celle-ci est adopte la majorit absolue des dputs composant
l'Assemble nationale, le Gouvernement sera contraint de dmissionner. En
revanche, si celle-ci n'atteint pas la majorit absolue ou si les dputs ne
dposent pas de motion de censure, le texte en discussion est considr
comme adopt alors mme que l'Assemble ne l'a pas vot (art. 49,
83
alina 3). Par ce procd, le Premier ministre met donc les parlementaires
devant leurs responsabilits : soit ils veulent conserver le Gouvernement et
alors ils doivent lui donner les moyens de sa politique c'est--dire laisser
passer le texte ; soit ils ne veulent vraiment pas du texte et alors cela
signifie qu'ils ne sont plus en accord avec le Gouvernement sur la politique
mener et ils doivent le dire clairement en le renversant. Jusqu' la rvision
constitutionnelle du 23 juin 2008, aucune limitation, autre que politique,
l'usage de l'article 49, alina 3 n'existait. Dsormais, le Premier ministre
peut utiliser cette procdure pour les seuls projets de loi de finances et de
financement de la scurit sociale et pour un autre texte par session
(attention la Constitution dit bien un autre texte , ce qui veut dire que
l'article 49, alina 3 peut tre utilis plusieurs fois sur le mme texte).
+# Quand le texte de loi est adopt par une assemble et ceci quelque soit le
mode de cette adoption (vote bloqu ou 49 alina 3), le texte doit tre
transmis l'autre assemble. Si cette assemble le vote en termes
identiques la premire la loi est dfinitivement adopte. Si la deuxime
assemble vote un texte diffrent de la premire, le texte est alors renvoy
la premire et ainsi de suite (c'est la procdure de la navette). Cela peut
ventuellement durer longtemps. Le Premier ministre dispose de la facult
de mettre fin cette navette en provoquant la runion d'une commission
mixte paritaire (art. 45). Cette facult est, depuis la rvision du 23 juillet
2008, galement ouverte, mais s'agissant uniquement alors d'une
proposition de loi, aux prsidents des deux assembles agissant
conjointement. La commission mixte paritaire est un groupe de 7 dputs et
7 snateurs qui se runissent afin d'essayer de trouver une conciliation entre
les points de vue des deux assembles. En principe cette facult de runir
une commission mixte paritaire n'est ouverte qu'aprs deux lectures du
texte dans chaque assemble. Nanmoins, elle peut tre runie aprs une
seule lecture dans chaque assemble si le Gouvernement a dcid d'engager
la procdure acclre et que les Confrences des prsidents des deux
assembles ne s'y sont pas conjointement opposes. Si la commission mixte
paritaire parvient trouver un texte de compromis, ce texte est transmis
aux deux assembles pour qu'elles l'acceptent ou le rejettent. Si elles
l'acceptent la loi est dfinitivement vote. Si elles le rejettent le
Gouvernement peut demander l'Assemble nationale de statuer
dfinitivement ( procdure du dernier mot l'Assemble nationale). Il en
est de mme si aprs que la commission mixte paritaire n'est pas parvenue
un accord les deux
On le voit, le Gouvernement et le Premier ministre disposent d'un trs grand
nombre de pouvoirs au sein de cette procdure lgislative ce qui est assez logique
puisque le Premier ministre est le chef de la majorit parlementaire ; celle-ci se
laisse donc guider naturellement par son chef. Mais parfois l'usage de tous ces
pouvoirs de faon cumule est il est vrai excessif. Ainsi en tait-il par exemple pour
l'adoption de la loi sur la force de frappe en 1962. Depuis la rvision
constitutionnelle du 23 juillet 2008, il doit davantage partager ces pouvoirs avec la
majorit parlementaire. Mais comme celle-ci apparat souvent aux ordres du
Gouvernement, les choses risquent de ne pas beaucoup voluer...
B) Le pouvoir rglementaire du Premier ministre
Le pouvoir rglementaire c'est le pouvoir de prendre des actes administratifs
rglementaires, c'est--dire des actes de porte gnrale et impersonnelle. Il s'agit
donc de la mme dfinition que la loi, sauf que l'organe dot du pouvoir d'adopter
ces normes n'est pas le Parlement mais le Premier ministre.
Il existe deux types de pouvoir rglementaire qui sont tous deux dtenus par le
Premier ministre.
84
1 - Le pouvoir rglementaire driv
Le pouvoir rglementaire driv, c'est le pouvoir de prendre des textes de porte
impersonnelle afin d'appliquer une loi, de la prciser. En effet, bon nombre de lois
ne sont pas suffisamment prcises pour pouvoir tre appliques immdiatement. La
loi peut difficilement descendre dans le dtail de l'application (ce n'est d'ailleurs pas
son objet). Il va donc tre ncessaire pour qu'une loi soit applique que soient pris
des dcrets d'application qui sont la forme d'expression du pouvoir rglementaire
driv.
Le Premier ministre tarde parfois avant de prendre ces textes d'application, ce qui
retarde d'autant la mise en uvre concrte de la loi. Le Conseil d'Etat a jug que le
Premier ministre ne devait pas tarder au del d'un dlai raisonnable pour prendre
ces dcrets (Conseil d'Etat, 27 novembre 1964, Ministre des Finances et des
Affaires conomiques contre Veuve Renard). Ce dlai raisonnable est en gros
de 6 mois environ. Pass ce dlai, le juge administratif pourrait contraindre le
Premier ministre prendre ces textes d'application de la loi en condamnant l'Etat
une astreinte par jour de retard (Conseil d'Etat, 6 janvier 1995, Soulat).
2 - Le pouvoir rglementaire autonome
Un rglement est une rgle de droit porte gnrale et impersonnelle ; une loi est
une rgle de droit porte gnrale et impersonnelle. Les deux types de rgles
sont donc identiques. Traditionnellement on relevait deux diffrences qui
permettaient de distinguer la loi du rglement, c'est d'une part que la loi est vote
par le Parlement alors que le rglement est pris par le chef de gouvernement et
d'autre part que les lois ont une valeur juridique suprieure aux rglements dans la
hirarchie des normes. Ces deux diffrences ont t maintenues par la Constitution
de 1958 : le Premier ministre dispose du pouvoir rglementaire autonome (c'tait le
Prsident de la Rpublique sous la IIIe Rpublique) et les rglements autonomes
sont toujours en dessous des lois dans la hirarchie des normes (CE, 26 juin
1959, Syndicat gnral des ingnieurs-conseils).
Mais il y a un lment qui n'a pas t repris par la Constitution de 1958. Ces
normes juridiques pouvaient intervenir dans le mme domaine : la loi tait
comptente pour organiser n'importe quelle activit ; le rglement autonome ne
pouvait intervenir que pour fixer des rgles dans une matire dans laquelle aucune
loi n'avait t adopte (CE, 8 aot 1919, Labonne). Les rglements autonomes
interviennent donc sans qu'aucune loi ne soit prsente, mais l'poque il n'tait
absolument pas protg car si le lgislateur voulait intervenir, il rduisait les
possibilits d'intervention du pouvoir rglementaire autonome.
La Constitution de 1958 a modifi cette situation ; elle a ajout une nouvelle
diffrence entre la loi et le rglement autonome. En effet, elle leur a assign deux
domaines d'intervention compltement distincts. La loi va pouvoir intervenir pour
toute la liste des matires figurant l'article 34 de la Constitution. Ainsi, par
exemple, va-t-elle fixer les rgles concernant la nationalit, le statut des
magistrats, le taux de l'impt... La loi ne peut donc plus organiser que ces activits
numres l'article 34. Et l'article 37 de la Constitution dispose : Les matires
autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractre rglementaire ;
elles relvent du pouvoir rglementaire autonome qui est donc trs tendu.
Cette distinction trs claire des domaines de la loi et du rglement autonome est
apparue en 1958 comme une nouveaut considrable car pour la premire fois la
loi ne pouvait plus tout faire. Et cela d'autant moins que le Gouvernement dispose
de moyens pour protger le domaine du rglement de toute tentative des
parlementaires de s'immiscer dans ce domaine rglementaire autonome. Ces
moyens sont de deux ordres :
! Si, un parlementaire dpose une proposition de loi ou un amendement qui
sort du domaine de la loi et empite sur le domaine du rglement, le
Gouvernement peut, en cours de procdure lgislative, opposer
85
l'irrecevabilit cet amendement ou de cette proposition de loi (article 41).
On remarquera, d'une part, que le Gouvernement peut le faire mais n'est
pas oblig de le faire et, d'autre part, que cette irrecevabilit n'est opposable
qu'aux propositions et aux amendements des parlementaires mais pas aux
projets et aux amendements du Gouvernement. Le Gouvernement peut
donc dcider de laisser le Parlement intervenir hors du domaine de la loi ; il
peut mme tre l'initiative de cet empitement, ce qui arrive frquemment
pour chapper notamment la censure du Conseil d'Etat. Depuis la rvision
du 23 juillet 2008, le prsident de l'assemble saisie peut aussi opposer
cette irrecevabilit, mais elle ne peut toujours porter que sur les
propositions et parlementaires et non sur les projets du Gouvernement. En
revanche, elle peut dsormais porter sur les amendements
gouvernementaux.
! Si le Gouvernement a ainsi laiss, par inadvertance ou volontairement, le
Parlement intervenir dans le domaine du rglement autonome, cette matire
ne quitte pas pour autant dfinitivement le domaine rglementaire. En effet,
aux termes de l'article 37, alina 2 le Premier ministre peut faire
reconnatre par le Conseil constitutionnel que la disposition vote par le
Parlement relve en ralit non pas du domaine de la loi mais du domaine
du rglement. Une fois que le Conseil constitutionnel aura reconnu ce
caractre rglementaire, on dit que la disposition en cause est dlgalise,
c'est--dire qu'elle descend d'un cran dans la hirarchie des normes, elle
revient son rang normal. Le Premier ministre pourra donc modifier cette
disposition par un simple rglement autonome, il n'aura pas besoin que le
Parlement vote une loi pour pouvoir la modifier.
C) Les ordonnances
On a dj abord cette question des ordonnances lors de l'tude des pouvoirs du
Prsident de la Rpublique.
Par le vote d'une loi d'habilitation, le Parlement peut autoriser le Gouvernement
sortir du domaine rglementaire et donc intervenir dans le domaine de la loi. Cela
signifie que le Gouvernement va pouvoir dicter des rgles dans les matires qui
sont du domaine de la loi ; ces rgles sont appeles des ordonnances (article 38).
Pour viter que le Parlement ne se dpouille totalement de son pouvoir de faire les
lois au profit du Gouvernement, la Constitution a encadr cette procdure de la
faon suivante : le Parlement ne peut habiliter le Gouvernement agir dans le
domaine de la loi par voie d'ordonnances que pour un temps relativement bref
(environ 6 mois) et surtout pas de faon dfinitive d'o l'existence dans la loi
d'habilitation d'un dlai pendant lequel le Gouvernement peut agir par voie
d'ordonnances. De plus, la dlgation de pouvoir ne peut pas tre totale ; le
Parlement ne peut pas autoriser le Gouvernement agir par voie d'ordonnances
dans tout le domaine de la loi, il ne peut le faire que sur quelques matires
strictement numres dans la loi d'habilitation.
Ds lors que le Gouvernement a t habilit ainsi agir, il va pouvoir agir par voie
d'ordonnances pendant le dlai prvu. Mais on ne va pas en rester l car le
Parlement va pouvoir vrifier si ce qui a t fait par le Gouvernement correspond
bien l'autorisation qui lui avait t donne dans la loi d'habilitation. Il va donc
exister dans la loi d'habilitation un deuxime dlai l'chance duquel le Premier
ministre devra dposer un projet de loi de ratification des ordonnances prises par le
Gouvernement. Projet de loi de ratification, cela veut dire que le Parlement va
devoir se prononcer par le vote d'une loi de ratification sur la question de savoir si
le Gouvernement a bien agi pendant le temps o il lui avait confi l'exercice du
pouvoir lgislatif.
Si le Gouvernement ne dpose pas ce projet de loi de ratification avant l'expiration
de ce deuxime dlai prcis dans la loi d'habilitation alors les ordonnances qu'il a
86
prises deviennent caduques.
Si le Gouvernement dpose ce projet de loi de ratification en temps et en heure
alors les ordonnances deviennent des actes valables juridiquement. Simplement
leur valeur juridique va dpendre de la position du Parlement. En effet, si le
Parlement vote le projet de loi de ratification alors les mesures prises par voie
d'ordonnances montent d'un cran dans la hirarchie des normes : elles acquirent
valeur lgislative (on fait comme si c'tait le Parlement lui-mme qui les avait
prises). Si, au contraire, le Parlement ne vote pas ce projet de loi de ratification, les
mesures prises par voie d'ordonnances conservent une valeur simplement
rglementaire. En d'autres termes les ordonnances ont valeur lgislative aprs leur
ratification par le Parlement, elles ont valeur rglementaire avant leur ratification
(CE, 24 novembre 1961, Fdration nationale des syndicats de police).
Ce mcanisme tenant la valeur juridique des ordonnances aboutit ce que le
Gouvernement dpose bien le projet de loi de ratification des ordonnances car sinon
son action n'a servi rien, mais le plus souvent il se contente de ce dpt et
n'inscrit jamais le projet de loi de ratification l'ordre du jour des assembles, ce
qui n'a pour consquence que de ne pas leur confrer valeur lgislative. C'est
dommage car cela prive le Parlement du contrle de ces ordonnances.
La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n'a rien modifi s'agissant des
ordonnances si ce n'est un dtail. Cela peut apparatre curieux car cette rvision
affiche une volont de rhabilitation du Parlement. Or depuis quelques annes il y a
plus d'ordonnances adoptes que de lois votes chaque anne, faisant du
Gouvernement le vritable lgislateur principal. La seule chose que cette rvision
ait modifi sur ce point, c'est qu'elle a mis fin la technique des ratifications
implicites des ordonnances qui avait t autorise par le Conseil constitutionnel
(CC, 73 L., 29 fvrier 1972), en exigeant dsormais une ratification toujours
explicite.
On rappellera enfin que les ordonnances prises par le Gouvernement doivent tre
signes par le Prsident de la Rpublique, mais que celui-ci s'est reconnu le droit de
refuser de les signer, ce qui les empche d'exister.
Section 3 - La responsabilit du Gouvernement et des
ministres

Lorsque l'on voque la responsabilit politique du Gouvernement on veut dire par l
que l'Assemble nationale peut renverser un Gouvernement qui ne lui plat plus, qui
ne la reprsente plus fidlement. Il s'agit donc d'une responsabilit collective (
Gouvernement ) et d'une responsabilit sans autre sanction que la perte du
pouvoir.
La responsabilit pnale est quant elle individuelle (on parlera donc de
responsabilit pnale des ministres et non de l'organe collgial qu'est le
Gouvernement) ; et elle vise des faits qui sont pnalement rprhensibles c'est--
dire des faits qui sont prvus dans le code pnal et rprims par lui. Ici la sanction
n'est donc pas la perte du pouvoir (mme si la personne condamne perdra
effectivement le pouvoir), mais une vritable condamnation que ce soit une
amende ou de la prison. Le juge qui condamnera ne sera pas l'Assemble
nationale mais ce ne sera pas non plus un juge ordinaire (a aurait pu l'tre). En
effet la Constitution prvoit que les ministres seront jugs alors par un organe
spcifique : la Cour de Justice de la Rpublique.

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1 - La responsabilit politique du Gouvernement
On a dj vu qu'il s'agissait l du critre le plus important du rgime parlementaire
et qu'il tait n de la transformation du mcanisme de responsabilit uniquement
pnale en un mcanisme de responsabilit politique avec les pisodes de Walpole et
de Lord North. Edouard Fischel voquait cet gard l'image suivante : les votes
de dfiance ont remplac les arrts de mort ; la disgrce temporaire du parlement
imprial, le billot et la hache
La responsabilit politique du Gouvernement
! .
Par rapport la IIIe Rpublique o les mcanismes de responsabilit politique du
Gouvernement taient assez peu encadrs car non prvus par les lois
constitutionnelles, la IVe Rpublique a essay de rationaliser ces mcanismes mais
elle n'y est pas parvenue. La Ve Rpublique a poursuivi cet effort et cette fois elle a
atteint son objectif peut-tre mme trop bien. Les mcanismes de cette
responsabilit politique ont tous t regroups au sein d'un seul article de la
Constitution : l'article 49. Nous allons en aborder tous les alinas mme si le 4e
alina n'est pas un mcanisme de mise en jeu de la responsabilit politique du
Gouvernement.
La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a, de multiples reprises, rappel la
concentration des mcanismes de mise en jeu de la responsabilit politique du
Gouvernement devant le Parlement au sein de l'article 49. En effet, d'une part,
dans le nouvel article 34-1, le constituant prvoit que les assembles pourront
dsormais voter des rsolutions afin d'exprimer leur opinion sur tel ou tel sujet
(une loi organique prcisera leur objet) ; mais il ajoute que les propositions de
rsolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de
nature mettre en cause sa responsabilit ou qu'elles contiennent des injonctions
son gard sont irrecevables. D'autre part, dans le nouvel article 50-1, il est
maintenant prvu que le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou la
demande d'un groupe parlementaire, faire une dclaration sur un sujet dtermin,
dclaration qui donne lieu un dbat aux termes duquel il peut y avoir un vote
mais sans que le rsultat de ce vote ne puisse engager la responsabilit du
Gouvernement.
A) L'article 49, alina 1
On ne dtaillera pas ce point puisqu'il a dj t tudi lors de l'examen de la
formation du Gouvernement puisque le Premier ministre peut aprs dlibration
engager la responsabilit de son Gouvernement sur son programme ou
ventuellement sur une dclaration de politique gnrale.
On mentionnera juste le fait que le Premier ministre peut procder cet
engagement de responsabilit soit au moment de la formation de son
Gouvernement, et l'on a vu qu'il n'tait pas oblig de le faire, soit n'importe quel
autre moment. En effet, le Premier ministre peut vouloir faire avaliser un
changement de cap de son Gouvernement par l'Assemble nationale ou faire
approuver la politique du Gouvernement au moment d'une crise importante (ex :
guerre du Golfe dclaration de Michel Rocard le 16 janvier 1991). On pouvait
penser que cette dernire pratique tait amene disparatre depuis l'instauration
du nouvel article 50-1 qui permet au Gouvernement de faire une dclaration suivie
d'un dbat et d'un vote sans que ce vote puisse engager la responsabilit du
Gouvernement. Mais le 18 mars 2009, Franois Fillon a engag la responsabilit se
son Gouvernement sur une dclaration de politique gnrale sur la politique
extrieure de la France. Il s'agissait de mettre la pression sur les parlementaires de
la majorit qui pouvaient tre rcalcitrants l'ide que la France rintgre le
commandement intgr de l'OTAN. La manuvre visant faire jouer la discipline
de vote de l'UMP a bien fonctionn puisque sur les 568 votants, 330 ont vot pour
la confiance au Gouvernement contre 238.
88
B) L'article 49, alina 3
L encore ce point a dj t abord prcdemment lors de l'tude des pouvoirs du
Gouvernement ou de son chef pendant la procdure lgislative. En effet, le Premier
ministre a la possibilit, aprs dlibration du Conseil des ministres, d'engager la
responsabilit du Gouvernement sur un projet ou une proposition de loi.
Ds lors s'ouvre alors un premier dlai de 24 heures durant lequel les dputs
peuvent ragir cet engagement de responsabilit par le Premier ministre par le
dpt d'une motion de censure qui pour tre valable doit tre signe par au moins
1/10e des dputs. Si une motion de censure est ainsi dpose, c'est alors la
procdure de l'article 49, alina 2 qui s'applique.
C) L'article 49, alina 2
Les dputs peuvent dposer une motion de censure contre le Gouvernement c'est-
-dire qu'ils engagent la responsabilit politique du Gouvernement. Ils peuvent le
faire soit en rponse l'utilisation de l'article 49, alina 3 par le Premier ministre et
on parlera alors de motion de censure provoque, soit de faon tout fait
autonome, sans que le Premier ministre ait dcid de mettre en jeu la
responsabilit de son Gouvernement, on parlera alors de motion de censure
spontane.
Une motion de censure doit, avant d'tre discute et vote tre dpose ; pour cela
il faut qu'elle soit signe par 1/10e des dputs (dans le cas d'une motion de
censure provoque, ce dpt doit intervenir au plus tard 24 heures aprs
l'engagement de responsabilit du Gouvernement par le Premier ministre). La mise
en jeu de la responsabilit politique du Gouvernement par l'Assemble nationale ne
peut donc plus provenir de l'initiative individuelle d'un dput comme cela se
produisait avec l'interpellation sous la IIIe Rpublique ou avec la motion de censure
sous la IVe Rpublique. On relvera aussi une autre limite au pouvoir qu'ont les
dputs de mettre en jeu la responsabilit du Gouvernement par le vote d'une
motion de censure, c'est que un mme dput ne peut signer plus de trois motions
de censure spontanes par session ordinaire et plus d'une motion de censure
spontane par session extraordinaire. Les motions de censure provoques ne sont
quand elles pas limites numriquement ; les dputs peuvent en dposer
chaque fois que le Premier ministre utilise la procdure de l'article 49, alina 3.
Une fois la motion de censure dpose, s'ouvre alors un dlai de 48 heures dit de
rflexion afin que les dputs puissent prendre conscience de l'importance de leur
vote.
A l'expiration de ce dlai, les dputs votent sur la motion de censure. Le
rglement de l'Assemble nationale prvoit que ce vote a lieu par un scrutin public
la tribune. La Constitution prvoit galement que la motion de censure n'est
adopte et donc le Gouvernement renvers que si la motion de censure est vote
la majorit absolue des dputs composant l'Assemble nationale et de plus que ne
sont recenss que les votes favorables la motion, ce qui a pour consquence de
ranger les dputs souhaitant s'abstenir aux cts du Gouvernement et non du ct
de ses opposants.
Une seule motion de censure a t adopte sous la Ve Rpublique. Il s'agissait
d'une motion de censure spontane. En effet, l'Assemble nationale tait oppose
l'organisation d'un rfrendum de l'article 11 sur l'lection du Prsident de la
Rpublique au suffrage universel direct. C'est le Gnral de Gaulle qui a pris en
ralit l'initiative de ce rfrendum, mais comme aux termes de l'article 11
l'organisation d'un rfrendum est propose au Prsident de la Rpublique par le
Gouvernement, l'Assemble nationale a jug que le Gouvernement tait
responsable de l'organisation de ce rfrendum, elle a donc mis en jeu sa
responsabilit par le vote d'une motion de censure dpose le 2 octobre 1962 et
vote le 5 octobre 1962.
89
D) L'article 49, alina 4 ou l'impossibilit pour le Snat de
renverser le Gouvernement
Aux termes du 4e alina de l'article 49, le Premier ministre a la facult de
demander au Snat l'approbation d'une dclaration de politique gnrale .
Cependant, un vote ngatif de la part des snateurs n'a juridiquement aucun effet
car l'article 50 de la Constitution prcise bien que le Premier ministre doit remettre
au Prsident de la Rpublique la dmission du Gouvernement que sur des votes de
dfiance de l'Assemble nationale et non du Snat. Mais politiquement il est clair
que le Gouvernement serait en position dlicate. Cette procdure a t utilise 14
fois depuis le dbut de la Ve Rpublique.
On peut se demander pourquoi procder une telle dclaration et risquer de subir
un camouflet ? D'une part, le risque encouru est faible. Les Premiers ministres
n'utilisent, en effet, la possibilit ouverte par l'alina 4 de l'article 49 que dans des
circonstances o l'issue du scrutin ne fait aucun doute. Mme un Premier ministre
socialiste, M. Michel Rocard, parvint obtenir l'approbation, par un Snat large
majorit conservatrice, de deux dclarations de politique gnrale. La dfaite n'est
donc pas mme envisage par les Premiers ministres qui procdent l'utilisation de
la facult qui leur est offerte par l'alina 4 de l'article 49.
D'autre part, l'utilisation de cette procdure peut rpondre trois objectifs
diffrents :
! Le premier de ces objectifs apparat trs nettement en priode de
cohabitation. Il s'agit alors de renforcer l'autorit du Premier ministre face
au Prsident de la Rpublique. Ce dernier, abandonn par le suffrage
universel, reste en place parce que constitutionnellement son mandat n'est
pas achev et parce qu'il assure la continuit de l'Etat. Au contraire, le
Premier ministre et le Gouvernement, soutenus par la majorit
parlementaire, disposent d'une lgitimit plus frache. Afin de renforcer
celle-ci, et de montrer l'opinion une majorit soude au sein des deux
Chambres autour du Gouvernement, les Premiers ministres conservateurs
ayant eu subir une priode de cohabitation ont, tous deux, demand au
Snat l'approbation d'une dclaration de politique gnrale. M. Jacques
Chirac eut recours cette procdure de l'article 49 alina 4 trois reprises
au cours de la priode qui s'tend de 1986 1988. Si M. Edouard Balladur
ne procda qu' une seule dclaration de politique gnrale dans ce cadre,
le 15 avril 1993, il peut se vanter d'avoir battu le record de popularit au
Snat puisque sa dclaration convainquit prs de quinze fois plus de
snateurs qu'elle n'eut d'opposants.
! Le deuxime objectif de l'utilisation de cette procdure consiste dmontrer
au peuple que le Gouvernement ne dispose pas que d'un soutien, parfois
faible, d'une majorit de dputs l'Assemble nationale, mais aussi de
celui de la Chambre haute. Ainsi, lorsque M. Michel Rocard, le 16 janvier
1991, demanda aux snateurs l'approbation d'une dclaration sur la
politique suivie par le Gouvernement au Moyen-Orient, l'objectif poursuivi
tait de dmontrer au peuple, au lendemain de l'expiration de l'ultimatum
pos par le Conseil de scurit de l'O.N.U. et la veille de l'offensive arienne
des forces allies, que l'ensemble des organes institutionnels, l'ensemble de
ses reprsentants, soutenait le Gouvernement, mais galement le Prsident
de la Rpublique, dans leur lutte contre l'invasion du Koweit par l'Irak. Cette
unanimit dans le soutien la politique suivie dans le Golfe par le
Gouvernement tait d'autant plus ncessaire que le ministre de la Dfense
avait publiquement exprim son dsaccord quant cette politique ; ce qui
l'amnera la dmission le 29 janvier 1991.
! Enfin, la dernire raison qui peut justifier que le Premier ministre demande
au Snat l'approbation d'une dclaration de politique gnrale est une raison
90
interne la majorit parlementaire. Lorsque la majorit soutenant le
Gouvernement l'Assemble nationale est tiraille par des dissensions
internes, ou se montre rcalcitrante, un vote manifestant la confiance du
Snat envers le Gouvernement permet de renforcer ce dernier, et
notamment de renforcer son autorit sur les groupes parlementaires
composant la majorit l'Assemble nationale. C'est bien dans cette optique
que MM. Chirac et Barre utilisrent cette disposition de l'article 49 en 1975,
1977 et 1978. Les conflits animant la coalition U.D.F. - R.P.R. n'clatrent
pas compltement, furent mis entre parenthses, grce aux votes favorables
que ces Premiers ministres obtinrent du Snat. On peut penser que
l'utilisation que M. Alain Jupp a fait de cette procdure rpond ce dernier
objectif tant donn les tiraillements occasionns, au sein des deux grandes
forces de la majorit, par l'lection prsidentielle de 1995, et plus
prcisment par la lutte que s'taient alors livrs MM. Chirac et Balladur.
2 - La responsabilit pnale des ministres
Jusqu' la rvision constitutionnelle du 27 juillet 1993, les ministres taient
individuellement responsables des actes qu'ils commettent dans l'exercice de leurs
fonctions qualifis de crimes ou de dlits devant la Haute Cour de Justice. Mais, la
Haute Cour ne fut jamais runie ce qui aboutit ce que des ministres dont le
comportement tait punissable pnalement ne furent jamais jugs. On en arrivait
parfois un vritable dni de justice. L'affaire du sang contamin notamment dans
laquelle taient impliqus trois ministres (Laurent Fabius, Georgina Dufoix et
Edmond Herv) rendit cette situation plus insoutenable encore. C'est pourquoi la
Constitution fut rvise le 27 juillet 1993 afin de modifier le mcanisme de
responsabilit pnale des ministres. Cette rvision a permis de diminuer le
caractre politique de cette justice en renforant son caractre juridique et donc
plus neutre.
Dsormais, toute personne qui se prtend lse par un crime ou un dlit commis
par un ministre dans l'exercice de ses fonctions va pouvoir porter plainte auprs
d'une commission des requtes. On notera que cela ne concerne pas les simples
contraventions et ne concerne que les actes accomplis dans l'exercice des
fonctions ; les actes dtachables des fonctions sont poursuivis devant les
juridictions ordinaires (Cass. Crim. 27 juin 1995, Alain Carignon). Cette commission
des requtes va examiner le dossier pour dterminer si le dpt de plainte est
srieux et s'il y a lieu de poursuivre effectivement le ministre concern. Cette
commission des requtes est compose, aux termes de la loi organique du 23
novembre 1993, de 3 magistrats de la Cour de cassation, de deux conseillers d'Etat
et de deux conseillers-matres la Cour des comptes. La dcision de mise en
accusation est donc une dcision dsormais prise par des magistrats et non plus
par des politiques. Cette commission des requtes peut ordonner soit le classement
de l'affaire, soit la transmission du dossier au procureur gnral prs la Cour de
cassation. Ses dcisions ne sont susceptibles d'aucun recours.
Une fois le procureur saisi, il transmet le dossier une commission d'instruction qui
va instruire le dossier. Cette commission est l encore compose de magistrats
professionnels : 3 membres de la Cour de cassation. Cette commission d'instruction
va instruire le dossier c'est--dire examiner les pices, couter les protagonistes...
pour prparer le jugement de l'affaire. Une fois qu'elle a rendu son rapport, la Cour
de Justice de la Rpublique va pouvoir tre saisie.
La Cour de Justice de la Rpublique va quant elle juger le ou les ministres
concerns. Elle est compose de 12 parlementaires choisis de faon gale au sein
de chaque assemble et de 3 magistrats de la Cour de cassation dont l'un prside la
Cour de Justice de la Rpublique. On voit donc ici pour la premire fois apparatre
un aspect politique avec la prsence de ces parlementaires pour juger les ministres
mais cet aspect politique est rduit peu de choses. En effet, la Cour de Justice de
91
la Rpublique va devoir suivre les rgles de la procdure pnale et elle est lie au
fond par le code pnal puisqu'elle est lie par la dfinition des crimes et des dlits
et par la dtermination des peines applicables l'incrimination retenue.
Les progrs accomplis par cette rvision constitutionnelle du 27 juillet 1993 sont
donc trs grands puisque le jugement de la responsabilit pnale des ministres
n'est plus un jugement politique. Il a t juridicis . En revanche on peut
discuter du bien-fond du principe mme de la responsabilit pnale des ministres
pour des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. On peut aussi
considrer que la pression mdiatique et populaire peut parfois aboutir nier le
droit et la procdure qu'il tablit. Ainsi, le 28 aot 2007, Dominique de Villepin a-t-il
renonc prtendre tre entendu par la Cour de Justice de la Rpublique plutt que
par les juges ordinaires, alors que, manifestement, les reproches qu'on lui adresse
dans l'affaire Clearstream semblent relever d'actes accomplis dans l'exercice de ses
fonctions ministrielles. Cette pression mdiatique et populaire engendre galement
une exigence pratique sans doute trop svre. En effet, les ministres mis en
examen pour des faits qu'ils ont commis dans l'exercice des fonctions ou surtout
hors des fonctions sont pousss la dmission par l'opinion publique et parfois
aussi par le Premier ministre. On appelle cela la jurisprudence Brgovoy-
Balladur car Pierre Brgovoy avait demand Bernard Tapie de dmissionner du
ministre de la Ville car il avait t mis en examen dans une affaire et car Edouard
Balladur avait fait de mme avec plusieurs de ses ministres : Alain Carignon,
Grard Longuet et Michel Roussin. Plus rcemment Lionel Jospin avait fait de mme
avec Dominique Strauss-Kahn et Jean-Pierre Raffarin avec Pierre Bdier. Or, ces
ministres ont souvent t blanchis par la justice ordinaire que ce soit aux termes
d'un non-lieu ou d'une relaxe. Pourtant la France s'est prive de leurs talents
pendant quelques annes, le temps qu'un juge se prononce sur leur cas. On en est
donc arrivs une sorte de prsomption de culpabilit qui est totalement contraire
l'article 9 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 qui
protge la prsomption d'innocence. Cette attitude face un membre du
Gouvernement mis en examen semblait ne pas jouer lorsque la personne poursuivie
l'tait en qualit de ministre, donc pour des actes accomplis dans l'exercice de ses
fonctions, devant la Cour de justice de la Rpublique. Ainsi, Sgolne Royal tait
elle reste au sein du Gouvernement Jospin malgr sa poursuite devant la Cour de
justice de la Rpublique pour diffamation l'encontre de deux enseignants.
Cependant, Jean-Pierre Raffarin semblait avoir expressment abandonn la
jurisprudence Brgovoy-Balladur . En effet, il avait annonc, le 15 mai 2002, qu'il
conservait sa confiance et qu'il maintenait au sein du Gouvernement en qualit de
ministre dlgu aux affaires europennes Renaud Donnedieu de Vabres, mis en
examen depuis 1998 pour blanchiment et infraction la lgislation sur les
partis politiques . On peut estimer que cette attitude est plus sage dans la mesure
o elle permet le respect de la prsomption d'innocence. Nanmoins, cette nouvelle
attitude ne s'est pas impose rapidement. En effet, aprs que la Cour de cassation
a confirm la mise en examen de Renaud Donnedieu de Vabres, celui-ci a,
opportunment, demand au Premier ministre de ne pas le reconduire dans ses
fonctions lors de la formation du second Gouvernement Raffarin le 17 juin 2002.
L'abandon de la jurisprudence Brgovoy-Balladur n'avait vcu qu'un peu plus
d'un mois puisque lorsque Pierre Bdier, secrtaire d'Etat aux programmes
immobiliers de la justice fut mis en examen, il dmissionna le 22 janvier 2004.
Toutefois, depuis l'lection de Nicolas Sarkozy la prsidence de la Rpublique, il
se pourrait qu'un changement intervienne. En effet, le 19 juin 2007 M. Andr
Santini a t nomm Secrtaire d'Etat la Fonction publique alors mme qu'il tait
mis en examen pour dtournement de fonds publics, faux et prise illgale
d'intrt.
La Cour de Justice de la Rpublique a rendu trois dcisions :
! La premire fut rendue le 9 mars 1999 dans l'affaire du sang contamin ;
Laurent Fabius et Georgina Dufoix, respectivement Premier ministre et
92
ministre des Affaires sociales l'poque des faits, furent relaxs alors
qu'Edmond Herv, secrtaire d'Etat la Sant, fut condamn pour atteinte
involontaire la vie, mais il fut dispens de peine.
! La deuxime a t rendue le 16 mai 2000 dans une affaire o des
enseignants avaient poursuivi Sgolne Royal pour diffamation en ayant
affirm que des enseignants d'un lyce avaient couvert des actes de
bizutage ; la Cour avait relax l'accuse car elle a fourni devant eux la
preuve parfaite de ce qu'elle avait avanc.
! La troisime affaire concerne Michel Gillibert, ancien secrtaire d'Etat charg
des handicaps, qui a t condamn le 7 juillet 2004, pour avoir dtourn
prs de 1,5 millions de francs, 3 ans de prison avec sursis, 20000 euros
d'amende, et 5 ans d'inligibilit.
On ajoutera que les ministres, comme le Prsident de la Rpublique sont galement
justiciables devant la Cour pnale internationale en cas de crime contre l'humanit,
de crime de guerre, de gnocide ou d'agression.
On ajoutera enfin que s'il s'agit pour un juge d'auditionner un membre du
Gouvernement en qualit de tmoin, cela n'est possible que si le Conseil des
ministres en a donn l'autorisation sur le rapport du Garde des Sceaux (art. 652 c.
procd. pn.). Ainsi, un juge de Pau ayant souhait entendre Lionel Jospin le 7
nombre 2001, celui-ci a souhait que l'autorisation en soit inscrite au conseil des
ministres afin de pouvoir y dfrer. Cependant, le code de procdure pnale prvoit
que la situation est tout autre s'agissant du statut de tmoin assist. En effet, si un
membre du Gouvernement doit tre entendu selon ce statut, alors le conseil des
ministres n'a pas donner d'autorisation.
BURDEAU, Georges, La fonction gouvernementale, Revue politique et
parlementaire, dcembre 1946, pp. 208-213.
E.N.A., Promotion Ren Char (1993-1995), Le travail gouvernemental, Paris : La
Documentation franaise, 1996.
Quelle forme la responsabilit pnale des ministres prend-elle ?
Quels sont les pouvoirs dont dispose le Gouvernement et le Premier ministre dans
la procdure lgislative ?
Sujets possibles :
L'investiture. Commentez l'article 20, premier alina de la Constitution : Le
Gouvernement dtermine et conduit la politique de la Nation .
La France est-elle encore un rgime parlementaire ?
CHAPITRE 3 - LE PARLEMENT, ROI OU VALET ?

Il est apparu dans ce cours que l'excutif tenait une place trs importante dans les
institutions de la Ve Rpublique, que ce soit le Prsident de la Rpublique surtout
en priode de concordance des majorits ou le Gouvernement, surtout en priode
de cohabitation. Cependant, il faut bien voir que la majeure partie des actes qui
mettent en uvre une politique sont des lois. Or les lois sont votes par le
Parlement. L'excutif est donc tributaire du Parlement pour que la politique qu'il
souhaite voire mene soit traduite en actes. Il ne faut donc pas ngliger le rle du
Parlement.
On a beaucoup parl de dclin du Parlement sous la Ve Rpublique. Et il faut
93
reconnatre que la comparaison des pouvoirs du Parlement avec les pouvoirs du
Gouvernement et du Prsident de la Rpublique est l'avantage des organes
excutifs ; il n'est qu' prendre l'exemple de la procdure lgislative. Seulement, il
faut nuancer cette ide du dclin, voire la rejeter pour deux raisons :
! d'abord parce que la majorit parlementaire va avoir tendance laisser faire
le Gouvernement et le Prsident de la Rpublique ou seulement le
Gouvernement en priode de cohabitation car ils sont, ou il est, de la mme
couleur politique qu'elle. La majorit parlementaire va donc se mettre au
service du Gouvernement et quelquefois du Prsident de la Rpublique.
Parfois, il les laissera faire des choses, prendre des dcisions qui semblent
attentatoires aux droits du Parlement, qui empchent tout dbat
parlementaire, mais s'ils peuvent le faire, c'est parce que la majorit
parlementaire s'est laisse faire. Elle a accept d'tre instrumentalise par le
Gouvernement.
! La seconde raison qui justifie l'absence de dclin du Parlement c'est que le
Parlement dispose toujours du dernier mot. Il a toujours le pouvoir de
mettre fin sa collaboration avec le Gouvernement car il dispose de la
facult de le renverser. Quand la majorit parlementaire en a assez d'tre
brime par le Gouvernement, elle s'associe avec l'opposition et renverse le
Gouvernement. Le Gouvernement peut donc disposer d'un certain nombre
de pouvoirs qui lui permettent de plus ou moins carter le Parlement de
toute dcision, le Parlement, au moins l'Assemble nationale, conserve
toujours le pouvoir de montrer son mcontentement au Gouvernement en
adoptant une motion de censure. Le Parlement est donc un organe fort. Il
peut apparatre comme tant un simple valet car il se laisse guider par le
Gouvernement et parfois par le Prsident de la Rpublique. Il consent
voter les textes qu'on lui demande dans la forme qui lui est propose. Il
semble alors dnu de volont propre. Mais en ralit, s'il se laisse ainsi
instrumentaliser, il le fait aussi son profit puisque le Gouvernement est
charg de mettre en uvre une politique que la majorit parlementaire
reprsente. Et comme il peut tout moment exprimer son dsaccord avec le
Gouvernement sur la politique suivre et la manire d'y parvenir, il
constitue en ralit un vritable roi changeant son Gouvernement selon son
bon plaisir (mme si une procdure existe qui encadre les votes par lesquels
le Parlement refuse sa confiance au Gouvernement). Aprs avoir analys
l'organisation du travail parlementaire, nous examinerons les fonctions du
Parlement puis enfin la protection dont jouissent les parlementaires.
Section 1 - Une organisation efficace du travail
parlementaire
1 - Les sessions parlementaires
Nous examinerons successivement la session ordinaire du Parlement, les sessions
extraordinaires et les runions du Parlement prvues de faon spcifique par la
Constitution.
A) La session ordinaire
Le rgime de la session ordinaire du Parlement est l'objet de l'article 28 de la
Constitution du 4 octobre 1958. Or, cet article est de ceux qui ont le plus t
modifis. En effet, la Constitution prvoyait initialement que les sessions ordinaires
du Parlement ne s'ouvraient pas date fixe, ce qui avait pour consquence
94
d'amputer les vacances des parlementaires certaines annes. La rvision
constitutionnelle du 30 dcembre 1963 modifia cet tat de fait. Elle prvoyait en
effet que le Parlement se runit de plein droit en deux sessions ordinaires par an.
La premire ouvrant le 2 octobre et durant 80 jours et la seconde ouvrant le 2 avril
et durant 90 jours. Cette organisation fut trs vivement critique, l'activit du
Parlement tant considre comme mi-temps cause des longues priodes o il
ne sigeait pas.
Cette stricte limitation de la dure des sessions ordinaires tait vivement souhaite
par Michel Debr qui y voyait l'un des principaux lments du rgime parlementaire
rationalis. En effet, sous la IVe Rpublique, le Parlement tait tout puissant alors
qu'il sigeait en permanence. En l'empchant de faire ainsi on allge la pression des
parlementaires sur les ministres et l'on renforce par l mme l'excutif. Tels taient
les arguments avancs en 1958. Et il est vrai que certains auteurs tiraient
argument de la dure des sessions parlementaires pour dterminer la nature du
rgime politique mis en place. Les rgimes d'assemble (rgimes de confusion des
pouvoirs au profit d'une assemble) mettent en place une session continue tandis
que les rgimes parlementaires prvoient la discontinuit. Les auteurs les plus
clbres s'tant intresss la question des rgimes politiques tels Locke ou
Montesquieu ont milit pour une session qui ne soit pas continue. Si le Parlement
sige en permanence, il va lgifrer de plus en plus et l'on aboutira ce que
Pellegrino Rossi appelait une vritable lgismanie
Lgismanie
! , c'est--dire une
inflation galopante du nombre de lois, ce qui n'est pas ncessairement utile. De
plus, si les ministres sont constamment au Parlement, ils seront dtourns de leur
tche de faon trop importante.
Seulement avec ce systme des deux sessions, il faut bien voir que le Parlement,
lors de la session d'automne tait accapar par le dbat budgtaire qui occupait
prs de la moiti de son temps. En consquence, il ne lui tait pas possible
d'examiner de nombreux autres textes durant cette session. De mme, il tait
toujours surcharg de travail en fin de session car dfaut d'adoption d'un texte
lors de la premire session, il fallait attendre plus de trois mois pour pouvoir en
reprendre l'examen. Et l'on a ainsi vu se dvelopper les sessions extraordinaires
afin de combler les dsavantages des deux sessions, mais il ne s'agissait l que
d'un pis-aller.
C'est pourquoi, par la rvision constitutionnelle du 4 aot 1995, il fut dcid de
supprimer le mcanisme des deux sessions ordinaires au profit d'une session
unique, annuelle, du premier jour ouvrable d'octobre au dernier jour ouvrable de
juin. De plus, il est prvu que le Parlement durant cette priode ne peut siger plus
de 120 jours. Cela apparat bien peu. Le Parlement sigeait donc plus longtemps
sous le rgime des deux sessions qu'il ne sige actuellement. L'intrt de cette
rforme est donc uniquement une meilleure rpartition du travail parlementaire
tout au long de l'anne.
On notera que la session ordinaire est qualifie par la Constitution comme tant
de plein droit , c'est--dire qu'il n'y a pas de convocation adresse aux dputs et
aux snateurs pour l'ouverture de la session. Ce qui signifie que l'excutif ne
pourrait pas s'abstenir de convoquer le Parlement et ainsi tre libre d'agir sans
aucun contrle du Parlement comme cela se passait souvent au Royaume-Uni ou en
France jusqu'au dbut du XIXe sicle.
B) Les sessions extraordinaires
L'article 29 de la Constitution prvoit que le Parlement est runi en session
extraordinaire la demande du Premier ministre ou de la majorit des membres
composant l'Assemble nationale, sur un ordre du jour dtermin . On notera que
les snateurs n'ont pas le pouvoir de rclamer une session extraordinaire. On peut
se demander comment font les dputs pour demander se runir alors qu'ils ne
sont pas forcment runis quand ils font cette demande. En gnral, c'est un
prsident de groupe parlementaire qui en fait la demande au Bureau de l'Assemble
95
qui avertit les dputs et tente de recueillir leur signature au bas d'un document
rclamant au Prsident de la Rpublique l'ouverture d'une session extraordinaire. Si
la majorit absolue est atteinte (majorit absolue puisque l'article 29 traite de la
majorit des membres composant l'Assemble nationale ), ces documents sont
transmis au Prsident de la Rpublique. Ce document doit comporter en outre un
ordre du jour dtermin. Jusqu' prsent la trs grande majorit des sessions
extraordinaires a t demande par le Premier ministre. Il faut dire que les rares
tentatives des parlementaires ont suscit de vives ractions du Prsident de la
Rpublique qui, aux termes de l'article 30, doit signer le dcret ouvrant une session
extraordinaire (dcret en Conseil des ministres, contresign par le Premier
ministre). Rappelez-vous que le Prsident de la Rpublique a, dj par deux fois,
refus de signer un dcret d'ouverture d'une session extraordinaire du Parlement et
qu'une fois il en a restreint l'ordre du jour.
Depuis la rvision constitutionnelle qui a allong la dure de la session ordinaire sur
toute l'anne il y a beaucoup moins de sessions extraordinaires.
C) Les runions spciales prvues par la Constitution
Nous regroupons sous ce vocable quatre situations prvues aux articles 12, 16, 18
et 51 de la Constitution. Une partie de la doctrine regroupe les deux premires sous
l'appellation de runion de plein droit pour marquer l'ide que ces runions
n'ont rien voir avec la priode normale de session. Cependant, cette appellation
est ambigu puisque l'article 28 qui traite de la session ordinaire utilise lui aussi
cette expression de runion de plein droit ( Le Parlement se runit de plein
droit en une session ordinaire ).
En ralit ce qui est important dans ce vocable de plein droit , c'est le fait que la
runion du Parlement est naturelle, qu'elle est le fait des dispositions
constitutionnelles sans que quiconque puisse l'empcher de se runir. Qu'il en soit
ainsi pour la session ordinaire, cela garantit que le pouvoir excutif ne puisse
s'abstenir de convoquer le Parlement en session. Les articles 12 et 16 renforcent
encore cette garantie.
1 - L'article 12
Aprs une dissolution de l'Assemble nationale par le Prsident de la Rpublique, il
pourrait tre tentant pour un despote de tarder organiser de nouvelles lections
et de tarder davantage encore runir le Parlement. Pour viter ce risque les
constituants de 1958 ont prvu, d'une part, que les lections doivent avoir lieu 20
jours au moins et 40 jours au plus aprs la dissolution, et, d'autre part, que
l'Assemble nationale se runissait de plein droit le deuxime jeudi qui suit son
lection que le Parlement soit ou non en session. Si le Parlement n'est pas en
session cette date, il le devient pour une dure de 15 jours.
L'esprit a encore prim sur le texte car lire l'article 12, seuls les dputs sont
alors runis et non les snateurs qui ne peuvent pas tre dissous. Mais, la pratique
a montr que dans une telle hypothse, les snateurs se runissaient galement.
2 - L'article 16
Dans le cas o le Prsident de la Rpublique met en uvre les pouvoirs qu'il tient
de l'article 16 de la Constitution pour faire face une crise grave, le Parlement se
runit de plein droit. Il s'agit d'une adjonction au projet de Constitution qui a t
apporte la demande du Comit consultatif constitutionnel mis en place par la loi
du 3 juin 1958 afin que le Parlement puisse garder un il distant sur l'activit du
Prsident.
On rappellera que selon l'interprtation de Jacques Chaban-Delmas, les dputs ne
disposent pas lorsqu'ils ne sont runis qu' la seule faveur de cette disposition de
l'article 16 du pouvoir de dposer une motion de censure contre le Gouvernement.
Ils ne recouvrent ce pouvoir que lorsque cette runion de plein droit concide avec
96
la session ordinaire du Parlement.
3 - L'article 18
L'article 18 de la Constitution concerne le droit de message du Prsident de la
Rpublique au Parlement. Messages qui, rappelons-le, sont soit lus par le Prsident
de chacune des assembles soit adresss directement par le Prsident mais alors
devant le Congrs. Lorsque le Parlement n'est pas en session mais que le Prsident
lui adresse nanmoins un message quel que soit la technique utilise, les dputs
et les snateurs sont rappels par le Bureau de leurs assembles respectives afin
qu'ils en prennent connaissance. Cette fois, la Constitution ne parle pas de runion
de plein droit, mais elle signale que les assembles parlementaires sont runies
spcialement cet effet .
Cette runion tant spcialement prvue pour couter le message du Prsident et
aucun dbat ne pouvant avoir lieu aprs sa lecture lorsqu'il est lu par les prsidents
des assembles, les parlementaires doivent se sparer immdiatement aprs la fin
de la lecture. Cette procdure est donc assez lourde pour un temps qui est
relativement bref. C'est peut-tre ce qui explique qu'elle n'ait jamais jou jusqu'
prsent. En revanche, quand le Prsident prendra lui mme la parole devant le
Congrs un dbat pourra avoir lieu ce qui donnera un peu plus d'intrt cette
runion spciale.
4 - L'article 51
Aux termes de cet article, La clture de la session ordinaire ou des sessions
extraordinaires est de droit retarde pour permettre, le cas chant, l'application de
l'article 49. A cette mme fin, des sances supplmentaires sont de droit . Lorsque
le Premier ministre utilise les dispositions de l'article 49 alina 3, les dputs
peuvent vouloir y rpondre en dposant, dans les 24 heures une motion de
censure. Si la session parlementaire prend fin avant l'expiration de ce dlai de 24
heures, alors les dputs seraient privs de leur droit de rpondre au Premier
ministre. De mme, soit en rponse l'utilisation de l'article 49 alina 3 par le
Premier ministre, soit spontanment, les dputs peuvent dposer une motion de
censure. Or, celle-ci ne peut tre vote qu'aprs un dlai de rflexion de 24 heures
minimum et au plus tard, le scrutin ne peut tre organis que le troisime jour
suivant l'coulement du dlai de 48 heures. C'est--dire que si une motion de
censure est dpose contre le Gouvernement par les dputs moins de 48 heures
avant la fin de la session, le Gouvernement ne peut arguer de la fin de la session
pour viter le vote sur la motion. Cela semble tout fait vident, mais pourtant ce
n'tait pas le cas sous la IIIe Rpublique. En effet, cette poque la clture de la
session pouvait intervenir pour viter la discussion d'une interpellation. C'est ce qui
est arriv plusieurs reprises d'o la maxime de Joseph-Barthlemy et Paul Duez :
quand un Gouvernement se sent malade, il ne doit pas garder la Chambre
Paul Duez
!
. Ceci n'est donc pas possible sous la Ve Rpublique.
2 - Les commissions permanentes ou spciales
A) Les commissions permanentes
On pourrait aisment concevoir que l'tude technique du projet ou de la proposition
soit uvre de la Chambre elle-mme. Cependant, il faut reconnatre que le procd
des commissions est plus pratique puisqu'il permet que cette tude technique soit
ralise par des parlementaires plus ou moins spcialistes du sujet. Cela permet
galement un travail plus serein, et sans doute un peu moins politis, qu'il ne
pourrait l'tre dans une Chambre compose de plusieurs centaines de
parlementaires.
La IIIe Rpublique ignorait, dans un premier temps, le systme de l'organisation en
commissions permanentes. Les bureaux craient au coup par coup des
commissions spciales qui examinaient les textes au fur et mesure de leur dpt.
97
Ce systme n'tait pas trs rationnel dans la mesure o l'initiative parlementaire
tant, l'poque, particulirement abondante, les bureaux taient obligs de se
runir constamment pour lire de nouvelles commissions spciales. C'est la raison
pour laquelle la Chambre des dputs adopta, le 17 novembre 1902, une rsolution
crant seize commissions permanentes, chiffre qui passa vingt en 1932. Le Snat
suivit par deux rsolutions en date du 25 novembre 1920 et du 18 janvier 1921.
Malgr les critiques dont elles furent l'objet, des commissions permanentes furent
nouveau institues sous la IVe Rpublique. A la veille de la Constitution du 4
octobre 1958, on comptait 19 commissions permanentes l'Assemble
nationale
Commissions permanentes
! .
Ces commissions avaient un trs large pouvoir dans la mesure o elles bnficiaient
de la facult de substituer leur propre texte celui du projet ou de la proposition.
Et leur trs grande spcialisation aboutissait ce qu'elles constituent de vritables
contre-ministres. Les parlementaires membres de la commission des Finances
aspirant devenir ministre des Finances, ceux membres de la commission de
l'Intrieur, ministre de l'Intrieur, etc.
Sous les Rpubliques prcdentes les commissions doublaient donc quasiment
les ministres, ce qui permettait un contrle trs troit de leur activit. Au
contraire, l'article 43 de la Constitution limitait en 1958 le nombre des commissions
permanentes six dans chaque assemble.
On peut regretter que la Constitution ait fix le nombre de commissions
permanentes un seuil trs bas. Seule l'Irlande dispose d'un nombre de
commissions permanentes presque aussi faible qu'en France (sept), mais il n'y a
dans ce pays que 166 dputs au Dil Eireann. Or le grand nombre de
parlementaires au sein de ces commissions nuit l'efficacit de leur travail. Il fut
donc propos, de nombreuses reprises d'accrotre leur nombre. Ainsi, par
exemple, le Comit Vedel avait-il conseill de crer deux nouvelles commissions.
On notera que pour parvenir un nombre de dputs en commissions quivalent
l'Italie, pays qui comporte, en dehors de la France, le plus grand nombre de
dputs par commission, il faudrait crer entre six et sept nouvelles commissions.
Ce qui tablirait leur nombre douze ou treize. Or, depuis la rvision
constitutionnelle du 23 juillet 2008, elles pourront dsormais en compter chacune
huit, ce qui est loin du compte (le Comit Balladur en avait, pour sa part, propos
10). L'article 88-4 indique dsormais qu' au sein de chaque assemble
parlementaire est institue une commission charge des affaires europennes .
Comme cet article ne traite pas d'une commission permanente , contrairement
l'article 43, mais seulement d'une commission on peut penser que cette
commission viendra s'ajouter aux dix autres. Cette dmarche avait d'ailleurs dj
t entreprise prcdemment.
En effet, le Parlement s'est dot, depuis quelques annes, de nouvelles structures
s'ajoutant en fait aux six commissions permanentes qui existait alors. Il en est ainsi
de la Dlgation pour l'Union europenne ou des divers offices chargs de
l'valuation des choix scientifiques et technologiques, de la lgislation et des
politiques publiques. Le chiffre de six commissions permanentes demeurait, mais il
ne recouvrait plus une stricte ralit dans la mesure o ces organes remplisent les
rles qui auraient pu tre attribus de nouvelles commissions ; cela est
particulirement net s'agissant de la Dlgation pour l'Union europenne.
Nanmoins, ces nouvelles structures jouent le rle des commissions s'agissant de
leur activit de contrle de l'action gouvernementale, mais pas de leur fonction
lgislative. Or, en restreignant six le nombre de commissions permanentes, c'est
aussi la qualit du travail lgislatif des commissions qui peut tre atteinte. En effet,
ayant un grand nombre de projets et propositions examiner, les commissions ne
peuvent parfois exercer qu'un examen relativement succinct des dispositions des
projets ou propositions qui leur sont soumis.
Pour rpartir les dputs et les snateurs au sein des commissions, il n'y a pas
98
d'lection. Un nombre de siges de chaque commission est attribu chaque
groupe en fonction de leur importance numrique. Et ce sont les groupes qui
dcident lesquels de leurs membres sigeront au sein de telle ou telle commission
sachant qu'un parlementaire ne peut tre membre que d'une seule commission.
Lorsque des siges restent vacants au sein de certaines commissions, ils sont
rpartis entre les non-inscrits par consensus et si le consensus n'est pas ralis,
c'est l'ge des parlementaires qui sera la cl de rpartition.
Appellation et effectif des commissions permanentes avant la rvision du
23 juillet 2008

Appellation et effectif des commissions permanentes depuis la rvision du
23 juillet 2008

Tableau 7 : Appellation et effectif des commissions permanentes avant la rvision
du 23 juillet 2008
99
l'Assemble nationale
Commission des Affaires culturelles, familiales et sociales 145
Commission des Affaires trangres 73
Commission de la Dfense nationale et des forces armes 73
Commission des Finances, de l'Economie gnrale et du Plan 73
73
145
au Snat
Commission des Affaires culturelles 56
Commission des Affaires conomiques 78
56
Commission des Affaires sociales 56
48
48
Commission des Lois constitutionnelles, de la lgislation et de
l'administration gnrale de la Rpublique
Commission des affaires conomiques, de l'environnement et du
territoire
Commission des Affaires trangres, de la Dfense et des forces
armes
Commission des Finances, du contrle budgtaire et des comptes
conomiques de la Nation
Commission des Lois constitutionnelles, de lgislation, du suffrage
universel, du Rglement et d'administration gnrale

B) Les commissions spciales
Michel Debr, hostile, on l'a vu, aux commissions permanentes dont il craignait
qu'elles ne prennent du pouvoir a voulu briser l'lan qui les animait depuis leur
cration en 1902. Pour cela, il a d'abord rduit leur nombre, on l'a vu. Mais il ne
s'est pas arrt l : il a aussi souhait que le recours aux commissions
permanentes ne soit plus la rgle mais devienne l'exception.
Cette volont apparaissait clairement la lecture de l'article 43 de la Constitution :
Les projets et propositions de loi sont, la demande du Gouvernement ou de
l'assemble qui en est saisie, envoys pour examen des commissions
spcialement dsignes cet effet.
Les projets et propositions pour lesquels une telle proposition n'a pas t
faite sont envoys l'une des commissions permanentes dont le nombre est limit
six dans chaque assemble .
Tableau 8 : Appellation et effectif des commissions permanentes depuis la
rvision du 23 juillet 2008
100
l'Assemble nationale
Commission des Affaires culturelles et de l'ducation
Commission des Affaires trangres
Commission des Affaires sociales
Commission de la Dfense nationale et des forces armes
Commission des affaires conomiques
au Snat
Commission de la culture, de l'ducation et de la communication 57
78
57
Commission des Affaires sociales 57
Commission des Finances 49
49
1/8
e
1/8
e
1/8
e
1/8
e
Commission du Dveloppement durable et de l'amnagement du
territoire 1/8
e
Commission des Finances, de l'Economie gnrale et du contrle
budgtaire 1/8
e
Commission des Lois constitutionnelles, de la lgislation et de
l'administration gnrale de la Rpublique 1/8
e
1/8
e
Commission de l'conomie, du dveloppement durable et de
l'amnagement du territoire
Commission des Affaires trangres, de la Dfense et des forces
armes
Commission des Lois constitutionnelles, de lgislation, du suffrage
universel, du Rglement et d'administration gnrale
Ce systme aurait permis, dans l'esprit de Michel Debr, d'viter la spcialisation
des dputs et la course aux portefeuilles ministriels qui l'accompagnait.
Cependant, ce mcanisme ne fonctionna que trs peu. En ralit, on ne cre des
commissions spciales que sur des problmes extrmement complexes comme la
biothique, ou sur des questions qui intressent de faon concomitante plusieurs
commissions. De sorte que le mcanisme des commissions permanentes est
demeur la rgle et celui des commissions spciales l'exception.
Dans la pratique, les commissions spciales tant demeures exceptionnelles, le
constituant a souhait modifier profondment la rdaction de cet article afin de
redonner textuellement la priorit aux commissions permanentes. Depuis la
rvision du 23 juillet 2008, il est prvu que : Les projets et propositions de loi
sont envoys pour examen l'une des commissions permanentes dont le nombre
est limit huit dans chaque assemble. A la demande du Gouvernement ou de
l'assemble qui en est saisie, les projets ou propositions de loi sont envoys pour
examen une commission spcialement dsigne cet effet .
Lorsque le Gouvernement demande la cration d'une commission spciale, cette
demande est de droit. Lorsqu'elle est demande par l'assemble concerne, elle
devra tre approuve par la majorit de l'assemble. Les commissions spciales
sont composes de 57 membres l'Assemble nationale et de 37 membres au
Snat dsigns de faon proportionnelle.
3 - Les rglements des assembles
Eugne Pierre ouvre la section de son Trait de droit politique, lectoral et
parlementaire consacr au rglement des assembles politiques par une formule
devenue clbre : Le rglement n'est en apparence que la loi intrieure des
Assembles, un recueil de prescriptions destines faire procder avec mthode
une runion o se rencontrent et se heurtent beaucoup d'aspirations
contradictoires. En ralit c'est un instrument redoutable aux mains des partis ; il a
souvent plus d'influence que la Constitution elle-mme sur la marche des affaires
publiques .
Il est vrai que les rglements des assembles parlementaires peuvent contenir des
dispositions de nature et de valeur politique htrognes. On peut ainsi y trouver,
comme sous la Restauration, la rgle selon laquelle les dputs ne peuvent monter
la tribune qu'en habit de dput (cet habit tait de couleur bleu roi, orn de
boutons blancs, et brod de fleurs de lys en argent au collet et aux poignets), ou,
comme sous la IIIe Rpublique, l'organisation de la procdure d'interpellation.
Cette composition ambivalente des rglements ne laisse pas de surprendre, mais ce
qu'il faut noter c'est donc bien l'importance politique de certaines dispositions
contenues dans les rglements des assembles.
Cependant, l'tude du rglement des assembles parlementaires a subi une
profonde restructuration aprs l'entre en vigueur de la Constitution du 4 octobre
1958. Si jusqu' prsent les parlementaires avaient, de fait, t libres d'inscrire
dans les rglements toutes les dispositions qu'ils jugeaient utiles, ceux-ci sont
dsormais soumis, de faon automatique, au contrle du Conseil constitutionnel, en
vertu du premier alina de l'article 61 de la Constitution.
Jusqu'en 1958, aucun contrle n'tait ralis sur le rglement que les assembles
se donnaient. Certes, historiquement, l'on peut trouver des cas dans lesquels le
rglement a t impos de l'extrieur, en l'occurrence par les Consuls ou les
Empereurs. Il s'agit l selon Joseph-Barthlemy et Paul Duez d'un trait
caractristique de l'humiliation du Parlement
Rglement
! . En effet, ces rgimes sont
revenus sur la traditionnelle autonomie rglementaire des assembles.
Les constituants de 1958 ont-ils entendus briser cette autonomie rglementaire ?
Assurment non. Ils entendaient assurer le respect des rgles constitutionnelles par
les parlementaires. Or, ce but ne pouvait tre atteint que par l'institution d'un
101
mcanisme de contrle du contenu des rglements des assembles. Sans un tel
contrle les parlementaires auraient pu retrouver par la voie du rglement les
prrogatives que leur dniait la Constitution
Contrle du contenu
! . Sous les Rpubliques
prcdentes, c'est bien ainsi qu'ils avaient agi car il n'existait aucun contrle sur les
rglements des assembles. L'institution d'un mcanisme de contrle du rglement
des assembles par un organe externe s'avrait donc absolument ncessaire afin
de restaurer la hirarchie des normes. Par ce biais, les constituants de 1958 n'ont
fait qu'assurer la suprmatie de la Constitution sur les rglements des assembles.
Or, ce contrle est tout fait logique dans la mesure o la Constitution est bien la
norme suprme ; toutes les autres normes lui sont subordonnes, le rglement des
assembles comme toutes les autres. D'ailleurs, le Conseil constitutionnel, dans
une dcision en date du 27 juillet 1978, Rforme de la procdure pnale, a
considr qu'il ne disposait que d'une valeur infra-constitutionnelle
Valeur infra-
constitutionnelle
! .
Seulement, il faut bien voir que le contrle qu'exerce le Conseil constitutionnel sur
les rglements des assembles est un contrle particulirement svre qui aboutit
ce que tout ce qui n'est pas explicitement autoris est interdit et non pas
l'inverse.
Section 2 - Les fonctions du Parlement

Nous avons dj abord cette question lors de l'tude du Gouvernement. En effet,
les deux grandes fonctions du Parlement sont la fonction lgislative, c'est--dire le
fait de faire les lois, et la fonction de contrle de l'activit gouvernementale. Depuis
la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, et alors que cette fonction de
contrle existait pralablement mais n'tait pas formule explicitement par la
Constitution, l'article 24 de la Constitution prcise : Le Parlement vote la loi. Il
contrle l'action du Gouvernement. Il value les politiques publiques . Sans doute
s'agit-il ici d'une application de la mthode Cou : comme c'est maintenant crit
dans la Constitution peut-tre que les parlementaires rempliront davantage cette
mission... L'espoir fait vivre !
1 - La fonction lgislative
Elle touche ce qui appartient au domaine de la loi. Ce domaine de la loi tait
entendu trs strictement au dbut de la Ve Rpublique comme tant limit aux
matires numres l'article 34. Mais on a vu que le Gouvernement pouvait
laisser le Parlement intervenir dans le domaine rglementaire, c'est--dire qu'il
pouvait laisser le Parlement dicter des rgles par l'intermdiaire d'une loi dans une
matire qui appartient en principe au domaine du rglement. Il dispose certes de
moyens pour protger le domaine rglementaire (art. 37, alina 2, art. 41) mais il
est libre de ne pas les utiliser comme l'a rappel le Conseil constitutionnel dans une
dcision du 30 juillet 1982, Blocage des prix et des revenus. De sorte que la loi
peut dsormais intervenir dans un domaine trs large si le Gouvernement laisse
faire. Toutefois, alors que le Prsident du Conseil constitutionnel avait annonc, lors
de la crmonie de vux au Prsident de la Rpublique en janvier 2005, que le
Conseil pourrait censurer l'avenir ce genre de dispositions rglementaires
contenues dans les lois, il n'a pas os aller si loin. Dans une dcision du 21 avril
2005 (512 DC), loi d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'cole, il a
considr que certaines dispositions contenues dans la loi taient de nature
rglementaire, sans que cela entrane leur inconstitutionnalit ; il a en fait ralis
une dlgalisation par anticipation, sans que le Premier ministre n'ait eu le saisir
102
sur ce point. Ce qui signifie que le Gouvernement pourra donc modifier ces
dispositions sans avoir saisir le Conseil constitutionnel pour qu'il les dlgalise
dans le cadre de l'article 37 al. 2.
Le coup de semonce a d'ailleurs t entendu puisque dans une circulaire du 19
janvier 2006, Dominique de Villepin, Premier ministre, invitait les ministres ne
plus insrer de dispositions rglementaires dans les projets de lois et de veiller ce
qu'en cours de procdure les parlementaires n'adoptent pas d'amendements qui
porteraient sur le domaine rglementaire.
Nous verrons rapidement la procdure lgislative ordinaire et dirons quelques mots
des autres procdures lgislatives.
A) La procdure lgislative ordinaire
L'initiative de la loi appartient la fois aux parlementaires et au Premier ministre
mais les parlementaires ne sont pas galit car ils ne peuvent pas proposer de
lois qui auraient pour consquence soit l'aggravation d'une charge publique, soit la
diminution des ressources publiques (art. 40).
Une fois pass ce filtre, le projet ou la proposition est envoy en commission pour
qu'elle y soit examine et les amendements tudis. Au sortir de la commission, le
texte est soumis la sance publique. Ce texte est c'est dsormais le texte du
projet ou de la proposition remani par la commission qui est soumis en sance
publique (art. 42). La commission parlementaire dispose dsormais de dlais
minimums d'examen des projets et propositions de lois. En effet, la commission
saisie dans la premire assemble dispose, en premire lecture, de six semaines
entre le dpt et l'inscription l'ordre du jour ; quant la commission de la
seconde assemble, elle dispose en premire lecture de quatre semaines entre la
transmission et l'inscription l'ordre du jour. Toutefois, ces dlais d'examen
cessent d'exister si le Gouvernement a engag la procdure acclre, laquelle
remplace la procdure d'urgence. On peut craindre que la nouvelle organisation
prvue par la rvision du 23 juillet 2008 ne fonctionne que peu car le
Gouvernement avait, avant cette rvision, pris l'habitude de dclarer l'urgence
constamment. S'il recourt aussi frquemment la procdure acclre, ces dlais
d'examen ne joueront donc pas !
Une fois le texte sorti de la commission et avant son examen en sance publique, il
doit d'abord avoir t inscrit l'ordre du jour des assembles et l'on sait que le
Gouvernement en fixe l'ordre du jour prioritaire. Fort heureusement depuis la
rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Gouvernement doit davantage
partager cet ordre du jour. Il fixe par priorit l'ordre du jour de deux semaines de
sances sur quatre. Comme une semaine de sance sur quatre est rserve au
contrle parlementaire, cela laisse une semaine de sance pour l'ordre du jour fix
par les Confrences des prsidents de chaque assemble sachant que de toutes
faons, une sance par mois est rserve l'ordre du jour fix par les groupes
parlementaires d'opposition. Nanmoins cet article ne sera applicable qu' compter
du 1er mars 2009.
La discussion en sance publique a lieu en trois phases : une phase de discussion
gnrale, une phase de discussion article par article et amendement par
amendement et de vote article par article et amendement par amendement ; enfin,
une phase d'adoption gnrale du texte. Lors de ces diffrentes phases le
Gouvernement dispose de divers moyens pour obtenir un vote des parlementaires
qui lui convienne.
Une fois que la premire assemble a adopt le texte, celui-ci est transmis la
seconde qui reprend l'examen au stade de la commission et la procdure se droule
de la mme faon.
Si cette deuxime assemble adopte le mme texte que la premire alors la loi est
parfaite est n'a plus qu' tre promulgue par le Prsident de la Rpublique. Si ce
n'est pas le cas, les assembles se renvoient le texte jusqu' ce qu'elles
103
parviennent voter le mme : c'est la procdure de la navette. Mais le Premier
ministre et le Gouvernement disposent des moyens de limiter cette navette
(procdure acclre, commission mixte paritaire, dernier mot l'Assemble
nationale).
B) Les procdures lgislatives particulires
Nous n'aborderons ni la procdure pour adopter une loi constitutionnelle, celle-ci a
dj t tudie lors de l'analyse du pouvoir constituant, ni la procdure pour
l'adoption d'une loi organique (art. 46).
Nous ne mentionnerons que les lois de finances et les lois de financement de la
scurit sociale pour lesquelles le Parlement est encore plus encadr que lors de
l'adoption des lois ordinaires.
1 - Les lois de finances
Les articles 39, 42 et 47 de la Constitution fixent les grandes lignes de la procdure
budgtaire :
! d'abord, l'initiative de la loi de finances n'appartient qu'au Premier ministre.
Les parlementaires ne peuvent dposer de proposition de loi de finances. Il
n'existe donc que des projets de lois de finances.
! ensuite, ces projets de lois sont obligatoirement soumis en premier lieu
l'Assemble nationale. Le Premier ministre n'a donc pas le choix de saisir le
Snat avant l'Assemble.
! enfin, le dbat budgtaire est encadr dans de stricts dlais. En effet, la
Constitution prvoit qu'il ne peut durer plus de 70 jours. Ces 70 jours sont
rpartis de la faon suivante : aprs le dpt, l'Assemble dispose de 40
jours pour statuer sur le projet de loi de finances. Si tel est le cas, le Snat
aura 20 jours pour statuer son tour. En revanche, si l'Assemble n'a pas
fini l'examen du projet de loi de finances avant l'expiration du dlai de 40
jours, le Snat n'aura alors plus que 15 jours pour statuer. Si les deux
Chambres ne se mettent pas d'accord ds la premire lecture, ce qui est
toujours le cas, il est d'office runi une commission mixte paritaire, c'est--
dire que la procdure acclre est systmatique, le Gouvernement n'a pas
la dclarer. Il en est ainsi s'agissant des lois de finances initiales et des lois
de finances rectificatives.
! Mais, de plus, la commission des finances de l'Assemble nationale ne peut
pas rcrire le texte du projet de loi de finances ; elle ne peut que suggrer
des amendements qui seront annexs au texte mais qui ne l'intgreront pas
directement. Ces amendements devront tre repris en sance publique pour
exister. Les commissions des finances des deux assembles ne disposent par
ailleurs pas des dlais d'examen dont les commissions bnficient pour les
autres textes dans la mesure o le dlai de 70 jours doit tre respect.
! Enfin, on rappellera que devant l'Assemble nationale le Premier ministre
peut utiliser l'article 49 alina 3 sur le projet de loi de finances sans que cela
entre dans le dcompte des utilisations rglementes.
La Constitution ajoute qu' dfaut d'adoption du projet de loi de finances dans le
dlai de 70 jours, les dispositions du projet de loi peuvent tre mises en uvre par
le Gouvernement par voie d'ordonnances, ce qui ne fut jamais ralis fort
heureusement.
2 - Les lois de financement de la scurit sociale
Depuis la rvision constitutionnelle de 1996, le lgislateur intervient afin que le
Parlement puisse dterminer les conditions gnrales d'quilibre de la scurit
sociale et fixer ses objectifs de dpenses. Il tait anormal que le Parlement soit
cart de tout contrle sur les finances de la scurit sociale tant les masses
104
financires en cause sont importantes. Ainsi, dans la loi de financement de la
scurit sociale pour 2009, est-il prvu 398 milliards d'euros de recettes.
Dsormais, le Parlement peut fixer aux organismes de scurit sociale des objectifs
en matire de rduction du dficit. Toutefois, mme s'il faut saluer cette
intervention du Parlement dans un nouveau cadre, il ne faut pas conclure
htivement de cette rvision une revalorisation du rle du Parlement. A l'actif de
cette rforme se trouve la meilleure information du Parlement en la matire et la
possibilit d'un certain contrle sur les finances de la scurit sociale. Ceci est tout
fait salutaire tant donn les sommes en jeu et les consquences qu'elles peuvent
avoir sur la vie conomique et sociale du pays. De ce point de vue, on doit saluer
cette rvision. Cependant, son passif, on doit admettre qu'elle concourt
l'affaiblissement de la valeur normative des lois, mme si elles n'en sont pas
totalement dnues. Une loi, en termes stricts, ne fixe pas des objectifs n'ayant
aucune valeur imprative. Elle doit, en principe, arrter une norme, ce qui n'est pas
le cas des lois de financement de la scurit sociale.
Du point de vue procdural, les lois de financement de la scurit sociale, sont
assez semblables aux lois de finances : elles peuvent seulement maner d'un projet
de loi, lequel est soumis en premier lieu l'Assemble nationale. De surcrot, le
Parlement dispose de 50 jours pour l'adopter (20 jours pour l'Assemble nationale,
et 15 jours pour le Snat, puis commission mixte paritaire). Les dlais d'examen en
commission ne sont pas rservs, le dbat en sance porte sur le projet du
Gouvernement et non sur le texte de la commission et l'article 49 alina 3 est
applicable en sance publique l'Assemble nationale. Si le projet n'est pas adopt
dans le dlai, ses dispositions peuvent tre mises en uvre par voie d'ordonnances.
On le voit le Gouvernement matrise dans une large mesure la procdure lgislative
de sorte que le Parlement n'est pas puissant quand il vote les lois mme s'il
constitue un point de passage oblig pour des rformes, mais il est surtout puissant
lorsqu'il exerce un vritable contrle sur le Gouvernement.
2 - La fonction de contrle
A) Le contrle sanction
Ce contrle se traduit par la mise ne jeu de la responsabilit du Gouvernement par
le Parlement. Il a donc dj t tudi.
B) Le contrle information
Celui-ci ne peut aboutir la mise en jeu de la responsabilit du Gouvernement
mme si sur la base de travaux raliss dans le cadre de ce type de contrle les
dputs peuvent dcider de dposer une motion de censure contre le
Gouvernement. Nous n'aborderons pas le contrle de l'activit europenne du
Gouvernement par le biais de l'article 88-4.
1 - Les questions
Elles sont de trois sortes :
a) les questions orales
A l'image du systme britannique, o chaque sance est ouverte par une srie de
questions adresses par les membres de la Chambre des Communes aux membres
du Cabinet et dont l'origine remonte 1721, les questions orales furent les
premires apparatre en France. A l'origine, ce questionnement s'achevait par un
vote ; il s'agissait donc d'une interpellation ; ce qui est aujourd'hui interdit.
Les questions orales sont poses par un dput un ministre sauf si elles
concernent la politique gnrale du Gouvernement auquel cas elles sont poses au
Premier ministre. Elles ne doivent qu'tre sommairement rdiges afin d'viter les
monologues. La sance de questions orales a lieu le mardi matin sans grand succs
105
dans la mesure o les ministres sont souvent absents et l'hmicycle vide. C'est
souvent le ministre charg des Relations avec le Parlement qui rpond la place de
ses collgues si bien qu'il fut qualifi de spcialiste en tout .
b) Les questions crites
Ces questions crites sont apparues en France en 1909. Aujourd'hui le ministre
interrog dispose d'un dlai d'un mois pour fournir la rponse, mais il dispose, pour
ce faire, de la facult de demander un dlai supplmentaire d'un mois afin de
rassembler des lments de rponse.
Depuis 1958, les questions crites connaissent un engouement considrable, sans
doute favoris par la possibilit offerte aux parlementaires d'tre assists de
plusieurs collaborateurs. Ainsi, les dputs ont-ils pos en moyenne depuis le dbut
de la Ve Rpublique prs de 10300 questions crites aux ministres chaque anne
avec un pic 19139 en 1984. C'est d'ailleurs surtout depuis 1978 que ces questions
suscitent un tel engouement puisque, depuis lors, la moyenne s'tablit prs de
15000 questions crites par an.
En ralit, selon Joseph-Barthlemy et Paul Duez, le systme constitue en fait un
service de consultations gratuites . En ralit, il s'agit pour les parlementaires
d'attirer l'attention sur une rgion qui leur est chre, de trouver la solution une
question qui se pose eux ou qui leur a t pose et de satisfaire leurs lecteurs,
voire des groupes de pression en s'en faisant leur porte-parole. Cela en violation de
l'interdiction du mandat impratif et alors que les questions crites ne doivent
jamais contenir des imputations personnelles l'gard de tiers nommment
dsigns.
c) Les questions au Gouvernement
Souvent confondues par le grand public avec le systme des questions orales, leur
organisation est pourtant la mieux connue de l'opinion publique. En effet, celles-ci,
tlvises depuis le 28 octobre 1981, prennent une forme orale qui peut permettre
la confusion pour les non initis.
Ces questions sont apparues pour faire face la faiblesse, l'chec mme, de la
procdure des questions orales. Et, curieusement, c'est le Prsident de la
Rpublique qui en est l'origine. Dans son message au Parlement en date du 30
mai 1974, M. Valry Giscard d'Estaing indiqua qu'au cas o l'Assemble nationale
dciderait de rserver une heure de son temps du mercredi aprs-midi poser des
questions aux ministres, il demanderait aux ministres, ainsi qu'au Premier ministre,
d'tre prsents pour rpondre aux questions des parlementaires afin de favoriser le
dialogue entre l'excutif et le lgislatif. Le Prsident Edgar Faure saisit l'occasion et,
ds le 12 juin 1974, les questions d'actualit fonctionnrent. Par la suite, leur nom
changea et l'on parle dsormais de questions au Gouvernement .
Le succs de ces questions fut immdiat puisque le jour choisi permet la fois aux
parlementaires d'tre rellement prsents au Parlement et aux ministres d'tre
Paris puisque le mercredi matin se droule le Conseil des ministres. Ce succs fut
encore renforc par la diffusion tlvise de cette sance de questions, si bien que
le Snat a dcid, lui-aussi, d'organiser une telle sance, une fois par mois, le
jeudi. Depuis 1995, l'Assemble nationale deux sances de une heure trente
chacune sont rserves aux questions au Gouvernement le mardi et le mercredi
aprs-midi. Un premier pas est ainsi ralis dans le sens d'un rapprochement avec
le systme britannique o toute sance de la Chambre des Communes dbute par
une srie de questions aux membres du Cabinet.
Les parlementaires disposaient jusqu' prsent (et depuis 1995) de 2 minutes 30
pour poser leur question et le ministre de 2 minutes 30 pour rpondre. Mais les
questions ne sont plus connues l'avance par les ministres. Depuis le 17 fvrier
2009, il a t dcid de passer 2 minutes pour poser la question et 2 minutes
pour y rpondre afin de permettre que davantage de questions soient poses
106
chaque fois.
Il faut reconnatre que l'intrt de ces questions est assez variable et qu'en
consquence le contrle qu'elles permettent est, lui-mme, alatoire. Ainsi, par
exemple, la question au Gouvernement de Robert-Andr Vivien en date du 5 mai
1976 portait-elle sur la diffusion de la finale de coupe d'Europe de football opposant
l'A.S. Saint-Etienne au Bayern de Munich. Il ne s'agit plus ici de contrler de faon
hebdomadaire le Gouvernement, mais bien, plutt, de promouvoir un vnement et
de se faire l'avocat d'une partie de la population.
Le problme porte sur la rpartition du temps des questions. La Confrence des
Prsidents a dcid le 17 fvrier 2009 d'adopter une rpartition plus favorable
l'opposition qu'elle n'tait : 12 questions par semaine pour l'UMP, 3 questions par
semaine pour le Nouveau Centre, 12 questions par semaine pour le PS et 3
questions par semaine pour le Groupe de la Gauche Dmocratique et Rpublicaine.
2 - Les commissions d'enqute
Les commissions permanentes remplissent une activit essentiellement lgislative,
mais aussi une activit de contrle par la permanence de leur activit. Les
commissions spciales remplissent exclusivement une activit lgislative. Les
commissions d'enqute, elles, ne remplissent qu'une activit de contrle
puisqu'elles ont pour objet de recueillir des informations sur des faits dtermins ou
des lments d'information sur la gestion des services publics ou des entreprises
nationales.
La premire vritable enqute fut ordonne par la Chambre des dputs le 14 juin
1828. Il s'agissait de dcider la mise en accusation des ministres du cabinet Villle
devant la Chambre des pairs
Chambre des pairs
! .
Pendant longtemps, les commissions d'enqute n'taient organises que par la loi
(en l'occurrence l'ordonnance du 17 novembre 1958) ; depuis la rvision du 23
juillet 2008 leur existence est mentionne dans le nouvel article 51-2 de la
Constitution. Les commissions d'enqute et de contrle, comme les seules
commissions d'enqute actuelles, ne peuvent tre cres que par le vote d'une
rsolution. Ds cette affirmation contenue dans l'ordonnance du 17 novembre
1958, apparat l'ambigut et le problme d'efficacit de ce type de contrle. En
effet, la proposition de rsolution ayant pour objet de constituer une commission
d'enqute doit, avant d'tre soumise l'approbation des parlementaires, tre
inscrite l'ordre du jour. Or, les dispositions de l'article 48 de la Constitution
taient nettement favorables au Gouvernement. Ainsi, un Gouvernement pouvait
surcharger l'ordre du jour des assembles afin d'viter l'inscription l'ordre du jour
de la proposition de rsolution tendant la cration d'une commission d'enqute.
Fort heureusement, la rvision constitutionnelle du 4 aot 1995 avait permis de
contourner cet obstacle puisque les parlementaires disposaient alors de la facult
de fixer l'ordre du jour d'une sance par mois. Avec la rvision du 23 juillet 2008,
cette possibilit d'inscrire une proposition de rsolution tendant la cration d'une
commission d'enqute l'ordre du jour d'une assemble est renforce trs
lgrement puisque l'ordre du jour d'une sance par mois est dsormais fix par
l'opposition (et non plus par l'assemble, ce qui incluait la majorit).
Mais c'est alors qu'apparat un second obstacle, plus important encore. En effet,
inscrite l'ordre du jour des assembles, la proposition de rsolution va faire l'objet
d'un dbat et d'un vote en sance. Or, la logique majoritaire, essentiellement
l'Assemble nationale, va souvent avoir pour effet de rejeter les propositions qui
pourraient mettre le Gouvernement dans l'embarras. De fait, les commissions
d'enqute cres ont vis soit des faits s'tant produits sous un prcdent
Gouvernement, soit des faits ne pouvant pas atteindre le Gouvernement dans son
intgrit. Ainsi, par exemple, la commission d'enqute sur l'affectation de fonds la
recherche ptrolire date-t-elle de 1983 et celle sur le Crdit lyonnais de 1994. Les
seules hypothses dans lesquelles des commissions d'enqute ont t cres quoi
107
qu'elles risquaient de porter ombrage au Gouvernement sont celles cres
l'initiative du Snat lorsqu'il se trouvait en opposition avec l'Assemble nationale et
le Gouvernement. On citera, titre d'exemple, la commission d'enqute sur
l'admission de Georges Habache sur le territoire franais en 1992.
L'ordonnance du 17 novembre 1958 relative aux assembles parlementaires
interdit aux commissions d'enqute d'empiter sur les attributions du pouvoir
judiciaire. En effet, il ne peut tre constitu de commissions d'enqute sur des faits
faisant l'objet de poursuites judiciaires et, si une telle commission est dj forme
lorsqu'est ouverte une information judiciaire, elle doit immdiatement cesser ses
travaux. Le Garde des Sceaux peut donc s'opposer toute constitution d'une
commission d'enqute par les assembles parlementaires en faisant ouvrir une
information judiciaire sur les mmes faits.
Section 3 - La protection des parlementaires

Les dputs sont lus directement par le peuple, tandis que les snateurs sont lus
de faon indirecte par des grands lecteurs (dputs, lus locaux). Ils sont tous
lus sur un programme que leurs lecteurs veulent voir ralis mais tous sont les
reprsentants de la Nation cette entit abstraite que nous avions dfini au dbut du
semestre. Pour mener bien cette fonction de reprsentant de la Nation il est
ncessaire que les parlementaires soient protgs contre les pressions, les attaques
et contre les tentations qu'ils pourraient avoir.
1 - Les incompatibilits
Il est impossible pour un parlementaire de cumuler son mandat parlementaire avec
un certain nombre d'autres mandats ou fonction. Par exemple, il est impossible
d'tre la fois dput et snateur ; les deux fonctions sont incompatibles, c'est--
dire qu'un dput qui serait lu snateur, ou l'inverse, doit choisir entre les deux
mandats. Il doit choisir mais rien ne s'oppose ce qu'il soit lu (il s'agit d'une
incompatibilit mais pas d'une inligibilit.
A titre principal, il faut retenir qu'il existe une incompatibilit :
! entre le mandat de parlementaire et les fonctions ministrielles, ce qui est
une nouveaut de la Ve Rpublique. Cependant, il faut noter que dans ce
cas, et dans ce cas seulement, le parlementaire qui devient ministre ne perd
pas son mandat parlementaire ; il est seulement remplac temporairement
par son supplant, mais il retrouvera son sige l'Assemble nationale ou
au Snat automatiquement s'il cesse d'tre membre du Gouvernement.
! Entre le mandat parlementaire et plus d'un mandat local.
! entre le mandat parlementaire et les fonctions publiques non lectives. Un
fonctionnaire qui serait lu parlementaire serait mis en disponibilit (cela ne
concerne pas les ministres du culte en Alsace-Moselle et les professeurs
d'Universit) afin d'viter toute pression sur les parlementaires et toute
tentation de voter une augmentation des droits des fonctionnaires
notamment au niveau de leur traitement.
! entre le mandat parlementaire et certaines fonctions prives : celles de
dirigeant d'une entreprise prive qui reoit des fonds de la part des
collectivits publiques.
2 - L'immunit parlementaire
108

Ce que l'on appelle l'immunit parlementaire recouvre en ralit deux concepts :
l'irresponsabilit et l'inviolabilit.
A) L'irresponsabilit
Celle-ci protge le parlementaire pour les propos et les votes qu'il a pu mettre au
sein de l'enceinte parlementaire. C'est l l'aspect le plus indiscutable de l'immunit
parlementaire. La Constitution de 1958 la reconnat son article 26 en disposant :
Aucun membre du Parlement ne peut tre poursuivi, recherch, arrt, dtenu ou
jug l'occasion des opinions ou votes mis par lui dans l'exercice de ses fonctions
. On notera le caractre tout fait gnral de cette irresponsabilit car tous les
opinions ou votes sont ainsi protgs et ceci contre toute mesure judiciaire. La
protection est si importante qu'elle se proroge mme aprs la fin du mandat. Ce qui
est logique puisque l'opinion ou le vote ont t exprims, eux, pendant le mandat.
B) L'inviolabilit
L'inviolabilit est en effet souvent mal comprise des citoyens. Cette fois ce ne sont
plus les opinions et votes exprims par le parlementaire qui sont soustraits toute
responsabilit, ce sont les agissements du parlementaire qui, s'ils sont
condamnables ou s'ils entranent sa responsabilit, relvent d'une procdure
spcifique.
Cette procdure est vise l'article 26 de la Constitution : Aucun membre du
Parlement ne peut faire l'objet, en matire criminelle ou correctionnelle, d'une
arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de libert qu'avec
l'autorisation du Bureau de l'assemble dont il fait partie. Cette autorisation n'est
pas requise en cas de crime ou dlit flagrant ou de condamnation dfinitive .
Analysons ce texte.
! Cette procdure ne vise d'abord que les cas de crimes et de dlits. Pour les
simples contraventions, l'inviolabilit n'existe pas.
! Ce qui est interdit ce sont les arrestations ou les mesures restrictives de
libert. Ce qui signifie qu'un parlementaire peut tre mis en examen sans
aucune procdure particulire.
! En revanche, pour les arrestations et mesures privatives de libert, le juge
doit obtenir du Bureau de l'assemble dont le parlementaire vis est
membre une autorisation.
! Cependant, il apparat la lecture du texte que cette procdure tombe en
cas de flagrant dlit. Ainsi, en Belgique, en 1886, un dput avait-il pu tre
crou immdiatement aprs une tentative d'assassinat. Cependant, la
qualification de flagrant dlit est parfois problmatique et peut laisser place
un arbitraire qui cache mal les arrires penses politiques. Ainsi, par
exemple, en 1952, lors de manifestations organises par le parti
communiste, Jaques Duclos fut-il arrt, malgr son immunit
parlementaire, sur le fondement du flagrant dlit car il aurait communiqu
avec les manifestants causant les troubles par le biais de deux pigeons
voyageurs trouvs dans sa voiture. Fort heureusement pour lui, la Chambre
d'accusation dclara les poursuites nulles et il fut libr aprs qu'une
expertise a rvl que les pigeons en cause n'taient nullement voyageurs.
3 - L'indemnit parlementaire
L'indemnit parlementaire permet aux parlementaires la fois de disposer de
moyens pour exercer leur activit de parlementaire. Ceci est d'autant plus
important qu'un certain nombre d'activits leur sont par ailleurs interdites (cf.
109
incompatibilits) et, en plus, cela peut ventuellement les mettre l'abri de
certaines pressions qu'elles proviennent du pouvoir ou de groupes de pression
(mme si il ne faut pas tre dupe : les lobbies ont des moyens financiers
considrables).
C'est pourquoi l'histoire de l'indemnit parlementaire est en troite corrlation avec
l'histoire du droit de suffrage. En effet, lorsque l'on exige le paiement d'un cens
pour pouvoir voter, on exige, en parallle, le paiement d'un impt pour pouvoir tre
lu que seules les personnes les plus aises peuvent acquitter. Ds lors, la politique
est affaire d'une classe sociale aise, qui fait de la politique comme passe-temps.
La politique n'a donc pas tre source de revenus puisque les hommes politiques
ont suffisamment de revenus par ailleurs. L'indemnit parlementaire n'a donc pas
lieu d'tre.
Au contraire, ds lors que tout le monde peut voter, ds lors que tout le monde
peut tre lu, cela permet l'accs la politique de personnes moins favorises
pcuniairement. Pour que leur ligibilit ne soit pas un vain mot, pour que la
politique ne reste pas, de fait, l'affaire de quelques uns, il est ncessaire d'assurer
aux lus une source de revenus. C'est pourquoi, l'indemnit parlementaire est
prsente l o est prvu le suffrage universel.
Actuellement, l'article 25 de la Constitution de 1958 ne fixe que le principe de
l'existence de l'indemnit et il renvoie un loi organique, celle du 13 dcembre
1958, la fixation de son montant. Celle-ci dcide que l'indemnit est gale la
moyenne du traitement le plus bas et du traitement le plus lev des fonctionnaires
occupant un emploi hors chelle . Au 1er juillet 2009, cette indemnit s'levait
ainsi 5470,83 euros. S'y ajoute une indemnit de rsidence de 3% comme pour
les fonctionnaires, soit 164,12 euros mais aussi une indemnit de fonction d'un
montant gal au quart de la somme des deux prcdentes soit 1408,74 euros. Au
total, ce sont donc 7043,69 euros bruts par mois que touchent les parlementaires
personnellement (soit 5245,26 euros nets l'Assemble et 5442,11 au Snat, la
diffrence s'expliquant par des prlvements diffrents). Sachant que l'indemnit
de fonction peut tre rduite si le parlementaire participe trop peu activement aux
travaux de l'assemble laquelle il appartient. Ainsi, tant le rglement de
l'Assemble nationale que celui du Snat prvoient-ils que si un parlementaire a
manqu sans justification de participer plus d'un tiers des scrutins organiss, son
indemnit de fonction peut tre rduite du tiers pour la dure de la session, et s'il a
manqu plus de la moiti des scrutins, alors la retenue sur l'indemnit de fonction
pourra s'lever deux tiers. Seulement, mme si ces dispositions ont t
renouveles par la rforme du RAN du 27 mai 2009, il n'est jamais fait application
de ces dispositions des rglements des assembles. La seule hypothse dans
laquelle des retenues sur indemnit sont imposes, c'est en cas de sanction
disciplinaire. Par ailleurs, les parlementaires peroivent une prime de secrtariat
d'un montant de 9066 euros mensuels avec lesquels ils peuvent rmunrer de 1 5
collaborateurs (7182,24 euros au Snat pour rmunrer de 1 3 collaborateurs). Si
cette somme n'est pas dpense ou reverse au groupe parlementaire auquel
appartient le dput pour payer les collaborateurs du groupe, le surplus est
rintgr dans le budget de l'Assemble nationale. Les dputs peroivent encore
une indemnit reprsentative de frais de mandat qui leur permet de financer
des oprations lies leur mandat comme par exemple la diffusion d'une
publication destine aux lecteurs de la circonscription pour expliquer l'action du
dput. Cette indemnit reprsentative de frais de mandat s'lve 5867,39
euros nets par mois l'Assemble et 6190,56 nets par mois au Snat.
AVRIL, Pierre, La majorit parlementaire ?, Pouvoirs, n 68, 1994, pp. 45-53.
BOUDANT, Jol, La crise identitaire du Parlement franais, Revue du droit public,
1992, pp. 1321-1402.
KIMMEL, Adolf, L'Assemble Nationale sous la Ve Rpublique, Paris : PFNSP, 1991.
110
MATHIEU, Bertrand, La loi, Paris : Dalloz, coll. Connaissance du droit, 1996.
PEANT, Jean-Louis, Loi / Rglement. La construction d'un nouvel quilibre, in
Olivier Duhamel et Jean-Luc Parodi (dir.), La constitution de la Ve Rpublique,
PFNSP, coll. Rfrences, 2e d., 1988, pp. 342-374.
Quelle procdure faut-il suivre pour adopter une loi de finances ?
Comment le Parlement peut-il mettre en jeu la responsabilit politique du
Gouvernement sous la Ve Rpublique ?
Sujets possibles :
La loi sous la Ve Rpublique.
A quoi sert le Parlement sous la Ve Rpublique ?
Comment revaloriser la fonction de contrle du Parlement franais ?
111

TITRE 3 -
L'MERGENCE D'UN
POUVOIR
JURIDICTIONNEL

CHAPITRE 1 - LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL 113
Chapitre 2 - La Cour de justice de la Rpublique 119
Chapitre 3 - Les juridictions ordinaires 119

Depuis 1958, on assiste une participation de plus en plus grande des institutions
juridictionnelles au pouvoir politique. Ainsi, le Conseil constitutionnel fait-il depuis
1958 l'objet de critiques nombreuses. De mme, la faon dont la Cour de Justice
s'est comporte dans l'affaire du sang contamin a agit les ides sur la
pnalisation croissante de la responsabilit. Aujourd'hui on s'interroge sur les
pouvoirs de la Haute Cour de Justice pour juger le Prsident de la Rpublique... Le
pouvoir judiciaire qui tait en quelque sorte neutre selon Montesquieu fait donc
une entre en politique particulirement fracassante. Mais, on pourrait opposer qu'il
s'agit ici de juridictions tout fait spcifiques qui ont effectivement une influence
politique justifie car elles ont pour rle de porter un regard sur la politique.
Seulement ce constat de la juridictionnalisation de la politique peut tre tendu aux
juridictions ordinaires. D'une part, les juridictions ordinaires ne se prient pas de
juger les actes des hommes politiques avec sans doute un sentiment revanchard
dvelopp. D'autre part, des institutions comme le Conseil d'Etat ou la Cour de
cassation laborent une jurisprudence qui n'est pas sans rpercussions politiques.
CHAPITRE 1 - LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel est une institution neuve, puisqu'il n'a t cr que par la
Constitution de 1958. Cette apparition tardive peut s'expliquer par la tradition des
IIIe et IVe Rpubliques de souverainet parlementaire , c'est--dire de toute
puissance du Parlement qui ne reconnat aucun possibilit de contrle sur son
action. C'est pour briser cette souverainet parlementaire que les constituants de
1958 ont souhait fonder le Conseil constitutionnel. Ce n'est pas une Cour suprme
comme le sont la Cour de cassation ou le Conseil d'Etat, car il n'est pas plac au
sommet d'une hirarchie juridictionnelle.
C'est une juridiction spcifique ce qui apparat trs bien travers sa composition
mais aussi travers ses missions.
113
Section 1 - L'organisation du Conseil constitutionnel
Les membres du Conseil constitutionnel sont, en principe, au nombre de neuf. Ses
membres sont nomms parit par le Prsident de la Rpublique, le Prsident du
Snat et le Prsident de l'Assemble nationale. Ils sont nomms pour une dure de
9 ans et leurs fonctions ne sont pas renouvelables (sauf si un membre avait t
nomm en remplacement d'un autre qui il restait moins de 3 ans de mandat).
Mais le Conseil constitutionnel est renouvel par tiers tous les 3 ans. Cela aboutit
ce que chacune de trois autorits de nomination nomme un membre tous les trois
ans.

Cette composition laisse la part belle aux autorits de nomination qui peuvent
nommer presque qui elles veulent au sein de cette institution car il n'y que peu de
conditions respecter si ce n'est de pouvoir tre lecteur (donc franais, majeur et
jouissant de ses droits civils et politiques) ce qui ne constitue pas, d'une part, une
garantie d'impartialit et, d'autre part, une garantie de comptence. Cette libert
est d'autant plus grande que le Conseil d'Etat considre que la dcision de
nomination d'un membre du Conseil constitutionnel est un acte de gouvernement
(CE, ass., 9 avril 1999, Mme Ba).
Cependant, les textes, et notamment l'ordonnance organique relative au Conseil
constitutionnel du 7 novembre 1958, instituent des incompatibilits entre les
fonctions de membre du Conseil constitutionnel et toute une srie d'activits
notamment politiques. Ainsi, il est impossible de cumuler un mandat parlementaire
et les fonctions de membre du Conseil constitutionnel, ce qui est logique puisque
sinon la personne qui cumulerait serait la fois juge et partie. De mme est-il
dsormais impossible de cumuler ces fonctions avec un mandat local, alors que ceci
tait autoris jusque 1995.
Ces incompatibilits ont jou sur l'absence au Conseil constitutionnel pendant de
longues annes de Valry Giscard d'Estaing. En effet, aux termes de l'article 56 de
la Constitution, les anciens Prsidents de la Rpublique sont membres de droit du
Conseil constitutionnel en plus des 9 membres nomms. Mais Valry Giscard
d'Estaing a longtemps prfr continuer une activit politique avec un mandat
lectif plutt que de siger au Conseil constitutionnel. Dsormais deux anciens
Prsidents de la Rpublique sigent au Conseil constitutionnel : Valry Giscard
d'Estaing et Jacques Chirac. Cette prsence des anciens Prsidents de la Rpublique
au Conseil constitutionnel est une anomalie qui pose de nombreux problmes,
notamment car ils sigent potentiellement auprs de membres qu'ils ont nomm au
Conseil constitutionnel. Ainsi, Jacques Chirac sige-t-il aujourd'hui aux cts de
Tableau 9 : La composition du Conseil constitutionnel est actuellement la suivante
:
114
TITRE 3 - L'MERGENCE D'UN POUVOIR JURIDICTIONNEL
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trois membres qu'il a nomms dont le Prsident de cette institution.
Les membres de droit ont les mmes attributions et le mme statut que les
membres nomms deux exceptions prs : d'une part, ils exercent cette fonction
jusqu' la fin de leur vie, et, d'autre part, ils sont dispenss de la prestation de
serment laquelle doivent se soumettre les membres nomms. Ils aurait t
inconvenant de les obliger prter serment devant le Prsident de la Rpublique
qui leur a succd ! En revanche, ils sont soumis la mme obligation de rserve
et de discrtion et au respect d'une stricte neutralit politique que les autres
membres. Ces dernires annes ces obligations ont assez largement t ngliges
que ce soit par les interventions de Valry Giscard d'Estaing ou de Simone Veil lors
du dbat sur la Constitution europenne ou par les propos tenus par Jean-Louis
Debr l'encontre du Prsident Sarkozy.
Section 2 - Le rle du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel est organis par le Titre VII de la Constitution. Il sige au
Palais Royal dans l'aile Montpensier. Le Conseil constitutionnel s'est vu reconnatre
par la Constitution deux grands rles : examiner la constitutionnalit des lois, c'est-
-dire faire respecter la hirarchie des normes, et contrler la rgularit de
certaines lections et votations. Par ailleurs, on rappellera qu'il est consult dans la
cadre de l'article 16 de la Constitution avant la mise en uvre des pouvoirs
exceptionnels mais aussi pour formuler un avis sur toutes les dcisions prises par le
Prsident de la Rpublique quand il utilise l'article 16 et qu'il peut aussi, depuis la
rvision du 23 juillet 2008, formuler un avis sur le maintien des conditions
d'application de l'article 16.
1 - Le Conseil constitutionnel et la hirarchie des normes
La Constitution de 1958 a vu l'avnement d'un nouveau juge dans l'difice
constitutionnel, le Conseil constitutionnel. Cette institution tait inimaginable sous
la IIIe Rpublique. En effet cette dernire tait marque par le lgicentrisme , ce
qui signifie que la loi tant l'expression de la volont gnrale exprime par les
reprsentants, elle tait incontestable. De sorte que si la thorie constitutionnelle
enseignait que la Constitution tait la rgle suprme, la plus haut place dans la
hirarchie des normes, cette thorie s'apparentait de fait une ptition de principe.
En effet, aucun contrle n'existant sur les lois, elles pouvaient de fait tre
contraires aux lois constitutionnelles sans que cette inconstitutionnalit soit
sanctionne. L'apparition du Conseil constitutionnel a donc t ressentie comme
participant l'abaissement de la loi, mais en ralit, le rle qui lui tait astreint
tait d'assurer l'effectivit de la supriorit de la Constitution sur les lois. Les lois
n'ont donc pas t abaisses, mais la Constitution a t releve son niveau
logique.
Afin de garantir le respect de la Constitution, le Conseil constitutionnel peut tre
saisi de deux types de textes diffrents : Il peut d'abord tre saisi d'un trait pour
contrler la compatibilit d'un trait la Constitution (art. 54). Dans ce cas le
Conseil constitutionnel doit tre saisi avant la ratification d'un trait. Il ne peut
l'tre que par le Prsident de la Rpublique, le Premier ministre, le Prsident de
l'Assemble nationale, le Prsident du Snat, ou 60 dputs ou 60 snateurs depuis
la rvision constitutionnelle du 25 juin 1992. En effet, l'article 54 dispose qu'il n'est
pas possible de ratifier un trait s'il comporte des dispositions contraires la
Constitution.
Il peut ensuite tre saisi d'une loi organique ou d'une modification apporte un
rglement d'une assemble parlementaire. Dans ce cas l saisine automatique.
115
Il peut enfin tre saisi pour contrler la conformit d'une loi la Constitution.
Depuis la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, il peut, dans ce cas, tre saisi
de deux manires radicalement diffrentes :
! La premire hypothse, celle imagine ds 1958, c'est de le saisir avant la
promulgation de la loi (Conseil constitutionnel, 7 novembre 1997 Rforme
du service national, ce qui pourrait poser problme dans le cas d'une
promulgation ultra-rapide). Seuls peuvent dclencher ce contrle a priori le
Prsident de la Rpublique, le Premier ministre, les prsidents des
assembles ou 60 dputs ou 60 snateurs depuis la rvision du 29 octobre
1974. L'avantage de cette modalit de saisine c'est que, comme l'affirme
l'article 62 de la Constitution, une disposition dclare contraire la
Constitution ne peut tre promulgue, ne peut entrer en application.
L'inconvnient c'est que s'agissant des lois ordinaires le Conseil
constitutionnel n'est pas saisi obligatoirement alors qu'il l'est obligatoirement
ds lors qu'est adopt soit une loi organique, soit une modification du
rglement des assembles parlementaires, ou qu'est dpos une proposition
de loi dans le cadre de ce que l'on a appel l'initiative populaire du
rfrendum (art. 11). En consquence des lois pouvaient chapper au
contrle du Conseil constitutionnel. C'est pourquoi fut imagine une seconde
modalit de saisine.
! La seconde hypothse rsulte de la rvision du 23 juillet 2008 qui insre un
article 61-1 dans la Constitution. Il s'agit d'un mcanisme de question
prjudicielle de constitutionnalit et non rellement d'exception
d'inconstitutionnalit aux termes duquel, l'occasion d'un procs l'un des
justiciables invoque l'inconstitutionnalit de la loi qui lui est oppose pour
mconnaissance des droits et liberts garanties par la Constitution (il n'est
donc pas possible d'invoquer dans ce cadre une inconstitutionnalit tire
d'une procdure lgislative qui n'aurait pas respect les prescriptions
constitutionnelles). Dans ce cas la juridiction saisie doit surseoir statuer,
renvoyer la question la juridiction suprme dont elle relve (Conseil d'Etat
ou Cour de cassation selon les cas) et cette dernire, si elle juge la question
pertinente, renvoie alors la question au Conseil constitutionnel qui conserve
ainsi le monopole du jugement de constitutionnalit d'une loi. Si le Conseil
constitutionnel juge alors qu'une loi ou une de ses dispositions est contraire
la Constitution, alors elle est abroge compter de la publication de la
dcision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultrieure fixe par la
dcision du Conseil (art. 62).
Le problme consiste dans le filtrage opr d'une part par la premire juridiction,
celle saisie du litige au fond, et, d'autre part, par la juridiction suprme de l'ordre
dont elle relve. Aux termes du projet de loi organique actuellement dpos au
Parlement, la juridiction qui sera saisie de la question de constitutionnalit devra
procder, afin d'carter les questions qui seraient souleves des fins dilatoires,
un examen portant sur trois points. En premier lieu, la question ne sera transmise
que si la disposition conteste commande l'issue du litige, la validit de la
procdure ou constitue le fondement des poursuites. En deuxime lieu, la juridiction
devra s'assurer que la disposition dont la constitutionnalit est conteste n'a pas
dj t dclare conforme la Constitution par le Conseil constitutionnel dans
les motifs et le dispositif de sa dcision, sauf changement de circonstances. En
troisime lieu, la juridiction procdera un examen sommaire visant s'assurer
que la question n'est pas dpourvue de caractre srieux . Cette dcision de
transmettre ou non la juridiction suprme ne sera pas en soi susceptible de
recours, mais l'occasion d'un recours au fond (appel ou cassation), la question
pourra tre souleve. Le Conseil d'Etat ou la Cour de cassation une fois saisis par
une juridiction infrieure auront alors trois mois pour saisir le Conseil
constitutionnel. Le Conseil constitutionnel sera saisi si le Conseil d'tat ou la Cour
de cassation estime que la disposition conteste commande l'issue du litige, la
116
validit de la procdure ou constitue le fondement des poursuites, que, sauf
changement de circonstances, elle n'a pas dj t dclare conforme la
Constitution par le Conseil constitutionnel dans les motifs et le dispositif de sa
dcision, et qu'elle soulve une question nouvelle ou prsente une difficult
srieuse . Le Conseil constitutionnel aura trois mois pour rendre sa dcision.
Dans le cadre de ce contrle de constitutionnalit, le Conseil a dvelopp une
jurisprudence abondante. Cette volution du Conseil constitutionnel n'allait pas de
soi. En effet, les constituants de 1958 l'avaient mis en place pour enserrer le
Parlement dans des contraintes en dehors desquelles il ne pouvait sortir. Mais dans
les annes 1970 sont rle va changer sous l'impulsion de deux vnements. Le
premier est une dcision du 16 juillet 1971, Libert d'association, par laquelle le
Conseil constitutionnel donne valeur constitutionnelle au Prambule de la
Constitution et ainsi la Dclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789
et au Prambule de la Constitution de 1946. Grce cette dcision, il contrle
dsormais que les lois votes par le Parlement ne sont pas contraires aux droits de
l'homme tels qu'ils sont organiss en France. Le Conseil constitutionnel est ainsi
devenu le gardien des liberts fondamentales. Le second vnement qui a favoris
l'volution du Conseil, c'est l'largissement de sas saisine 60 dputs ou 60
snateurs par la rvision constitutionnelle du 29 octobre 1974. La porte d'entre du
Conseil constitutionnel tait ainsi ouverte l'opposition. Ds lors, l'opposition, qui
tant par dfinition minoritaire l'Assemble nationale (et ventuellement au
Snat) ne pouvait pas s'opposer l'adoption d'une loi par la majorit, peut ainsi
avoir recours au Conseil constitutionnel pour que, lui, vienne limiter l'action de la
majorit. Il est devenu ainsi pour l'opposition une sorte de chambre d'appel.
En ralit, dans ce rle, lorsqu'il statue a priori, le Conseil constitutionnel se
comporte comme un simple rpartiteur des comptences et de ce point de vue ces
deux chefs de comptences (art. 61 et 54) se rapprochent. En effet, en dclarant
une loi inconstitutionnelle, le Conseil constitutionnel ne l'annule pas. Il dclare
simplement que telle quelle est elle ne peut pas tre promulgue. Mais, tant
charg de faire respecter la Constitution, il ne peut en aucun cas s'opposer ce que
l'on modifie la Constitution ds lors que les formes sont respectes. Il se doit de
faire respecter la norme de rfrence qu'est la Constitution, si l'on change cette
norme de rfrence, alors il doit faire respecter la nouvelle norme de rfrence. Et
bien, lorsque le Conseil constitutionnel censure une loi comme tant
inconstitutionnelle on peut donc dire qu'il affirme que le lgislateur n'tait pas
comptent pour prendre ce texte, mais le constituant reste, lui, comptent pour
prendre ce texte. C'est bien ainsi que le mcanisme a fonctionn en 1993. En effet,
dans une dcision des 12 et 13 aot 1993, le Conseil constitutionnel avait considr
qu'une loi relative la restriction du droit d'asile qui lui tait soumise comportait
des dispositions inconstitutionnelles. Le Gouvernement Balladur, avec l'aide du
Prsident Mitterrand, insista dans cette voie en faisant voter quelques mois plus
tard par le Congrs un projet de rvision constitutionnelle qui limitait le droit
d'asile. Le Conseil constitutionnel ne pouvait plus s'opposer cette restriction
puisqu'on lui changeait ainsi sa norme de rfrence. En d'autres termes, il est
toujours possible de supprimer l'opposition du Conseil constitutionnel en faisant
adopter une disposition par la voie d'une rvision constitutionnelle. Ceci garantit la
supriorit du politique sur le juridictionnel ce qui est sans doute sain en
dmocratie.
Nanmoins, le contrle de constitutionnalit des lois connat un certain nombre de
limites :
! D'abord le Conseil constitutionnel refuse de contrler la constitutionnalit
d'une loi de rvision de la Constitution, ce qui est assez logique (CC, 26
mars 2003, Organisation dcentralise de la Rpublique).
! Ensuite, il s'est galement dclar incomptent pour apprcier la
constitutionnalit d'une loi adopte par rfrendum (CC, 6 novembre 1962,
117
Loi rfrendaire).
2 - Le Conseil constitutionnel et les lections et rfrendums
Les articles 58, 59 et 60 de la Constitution confient au Conseil constitutionnel la
charge de veiller la rgularit d'un certain nombre d'oprations lectorales.
Toutes ne sont pas concernes ; ainsi, ce sont les tribunaux administratifs qui sont
comptents pour apprcier la rgularit des lections municipales et cantonales et
c'est le Conseil d'Etat qui se charge de cette mission s'agissant des lections
rgionales et europennes. Le Conseil constitutionnel veille la rgularit des
lections prsidentielles, lgislatives et snatoriales et des scrutins rfrendaires.
Cela signifie qu'en cas de contestation par un lecteur ou un candidat le Conseil
constitutionnel pourra ici tre saisi directement par un citoyen.
Confier le contentieux de l'lection prsidentielle ou celui des oprations de
rfrendum au Conseil constitutionnel ne posait pas de problme en 1958. Il aurait
pu en tre autrement s'agissant du contentieux des lections parlementaires. En
effet, en raison de la souverainet parlementaire prcdemment voque, les
assembles considraient qu'elles taient seules juges de la validit de l'lection de
leurs membres. Aprs les lections, l'assemble statuait en sance publique pour
savoir si chacun de ses membres avait t lu conformment la lgislation et la
rglementation en vigueur. En ralit ces sances taient l'occasion pour la
majorit de rgler des comptes avec l'opposition puisque c'est par un vote que les
parlementaires dcidaient si le parlementaire dont le mandat tait examin avait
t valablement lu ! Cette procdure, appele vrification des pouvoirs fit
l'objet de nombreux abus car les assembles ne se comportaient pas en juges
impartiaux. Ainsi, par exemple,
! Tous les membres du ministre de Broglie furent-ils invalids aprs la crise
du 16 mai 1877. Les dbats relatifs ces invalidations donnrent mme lieu
un duel au pistolet (trente cinq pas et une seule balle) entre Gambetta et
Fourtou, le 21 novembre 1877 Plessis-Piquet. Aucun des deux
protagonistes ne fut bless.
! Les onze dputs poujadistes de 1956, remplacs d'office par leurs
adversaires. De tels abus on fait voluer les conscience de sorte qu'en 1958,
lorsqu'il fut dcid de confier ce contentieux au Conseil constitutionnel cela
ne souleva gure de ractions hostiles.
Cependant, la comptence du Conseil constitutionnel est un peu plus large
s'agissant de l'lection prsidentielle et des rfrendums. En effet, la Constitution
prvoit non seulement qu'il veille la rgularit des oprations, mais qu'en plus il
proclame les rsultats de ces scrutins aprs ventuelles corrections dues des
annulations de bulletins qui avaient t compts comme valables dans certains
bureaux de votes alors qu'ils ne l'taient pas.
HAMON, Lo, Quand les assembles parlementaires ont des juges. Quelques
rflexions sur l'quilibre constitutionnel de 1959, Dalloz, 1959, Chr. pp. 253-260.
KLEIN, Claude, Thorie et pratique du pouvoir constituant, Paris : PUF, coll. Les
voies du droit, 1996.
ROUSSILLON, Henry, Le Conseil constitutionnel, Paris : Dalloz, coll. Connaissance
du droit, srie Droit public, 3e d., 1996.
VEDEL, Georges, Schengen et Maastricht, Revue franaise de droit administratif,
1992, pp. 173-180.
Quels sont les grands rles du Conseil constitutionnel ?
Quels sont les deux grands mcanismes de contrle de constitutionnalit des lois ?
118
Sujets possibles :
Le gouvernement des juges.
Faut-il supprimer le Conseil constitutionnel ?
Chapitre 2 - La Cour de justice de la Rpublique
Cette question a dj t traite dans le dveloppement consacr la
responsabilit pnale des ministres.
Chapitre 3 - Les juridictions ordinaires
Les juridictions ordinaires interviennent de plus en plus dans la politique. La
pnalisation croissante de la vie politique est largement dnonce. Mais les
juridictions administratives et judiciaires sont appeles intervenir pour d'autres
motifs que de sanctionner le comportement d'un ministre ou d'un ancien Prsident
de la Rpublique qui agirait hors de ses fonctions.
Le Conseil d'Etat ayant pour rle d'apprcier la lgalit des actes administratifs,
dont notamment des actes mis par l'administration, il est bien vident que son
rle a une implication politique quand par exemple il annule l'acte par lequel le
Premier ministre dcide du transfert de l'ENA Strasbourg (CE, 4 juin 1993,
Association des anciens lves de l'ENA). On relvera parmi les arrts du Conseil
d'Etat deux ayant eu de grandes rpercussions politiques :
! CE, 2 mars 1962, Rubin de Servens dans cet arrt le Conseil d'Etat relve
que la dcision du Prsident de la Rpublique de mettre en uvre l'article 16
est un acte de gouvernement, mais que les dcisions que le Prsident prend
dans le cadre de l'article 16 peuvent tre contrles par lui ds lors qu'elles
relvent habituellement du domaine rglementaire.
! CE, 19 octobre 1962, Canal le Prsident de la Rpublique avait t
autoris, par le vote d'une loi d'habilitation adopte directement par le
peuple par voie de rfrendum intervenir dans le domaine de la loi. Le CE
estime que les ordonnances prises sur habilitation rfrendaire sont
soumises au mme rgime juridique que les ordonnances de l'article 38.
Elles peuvent donc tre annules par lui si elles sont illgales tant qu'elles
n'ont pas t ratifies par le Parlement. A la suite de cet arrt le Gnral de
Gaulle voulut dans un premier temps supprimer le CE avant de se raviser et
de simplement le rformer.
Par ailleurs le CE et la Cour de cassation ont eu galement un rle important
s'agissant de la question de la place des traits dans la hirarchie des
normes. A la suite de la dcision du Conseil constitutionnel du 15 janvier
1975 IVG par laquelle le Conseil constitutionnel refusait d'examiner la
compatibilit d'une loi un trait, la Cour de cassation saisit la balle au bond
et assura immdiatement ce contrle que l'on appelle aujourd'hui le
contrle de conventionnalit. Elle le fit dans un arrt de sa Chambre
mixte du 24 mai 1975 Socit des cafs Jacques Vabre. En d'autres termes
elle acceptait de faire prvaloir un trait sur la loi comme le soulignait
l'article 55 de la Constitution. Le Conseil d'Etat qui acceptait depuis quelques
annes de faire prvaloir un trait postrieur sur une loi antrieure refusa
dans un premier temps de faire prvaloir un trait antrieur sur une loi
postrieure. Il raffirma donc sa jurisprudence dite des semoules (CE, 1
mars 1968, Syndicat gnral des fabricants de semoules de France). Puis,
dans un arrt Nicolo du 20 octobre 1989, il accepta enfin de se rallier la
119
jurisprudence de la Cour de cassation. Rcemment, le 4 septembre 2001
(arrt n 5302), la Chambre criminelle de la Cour de cassation a dcid que
la lgislation franaise interdisant la publication de sondages une semaine
d'un scrutin politique (loi 19 juillet 1977) tait contraire l'article 10 de la
CEDH lequel est relatif la libert d'expression et d'information. Elle a donc
fait prvaloir cette convention internationale sur la loi et cela appellera donc
une modification de la lgislation en matire de sondages politiques.
On mentionnera dans le cadre de la dfense de l'Etat de droit la cration,
par la rvision du 23 juillet 2008, d'une nouvelle institution qui n'est pas
juridictionnelle ; il s'agit du Dfenseur des droits . Il est comptent pour
veiller au respect des droits et liberts par les administrations de l'Etat, les
collectivits territoriales, les tablissements publics, ainsi que par tout
organisme investi d'une mission de service public, ou l'gard duquel la loi
organique lui attribue comptence . Il peut tre saisi par toute personne
contrairement au Mdiateur de la Rpublique qu'il va sans doute remplacer
terme. Mais comme le Mdiateur, son autorit dpendra surtout de sa
capacit convaincre. Il ne prononcera pas de sanctions mais sans doute
des recommandations qui auront d'autant plus de force qu'elles pourront
tre rendues publiques. Il s'agira sans doute non pas d'une institution
juridictionnelle mais d'une institution administrative particulire que l'on
dnomme autorit administrative indpendante . Il est nomm par dcret
du Prsident de la Rpublique suivant la procdure consistant ce que les
commissions parlementaires se prononcent et puissent rejeter la nomination
propose la majorit des trois cinquimes. Il est nomm pour 6 ans non
renouvelable.
Quelle est aujourd'hui la place des traits et du droit communautaire dans la
hirarchie des normes ?
Sujet possible :
La France est elle encore un Etat souverain ?
120

Annexes

"# Loi constitutionnelle du 3 juin 1958.
$# Discours de Michel Debr devant le Conseil d'Etat le 27 aot 1958.
%# Conseil constitutionnel, 44 DC, 16 juillet 1971.
1 - Loi constitutionnelle du 3 juin 1958
Art. unique. - Par drogation aux dispositions de son Art. 90, la Constitution sera
rvise par le Gouvernement investi le 1er juin 1958 et ce dans les formes
suivantes : Le Gouvernement de la Rpublique tablit un projet de Loi
constitutionnelle mettant en uvre les principes ci-aprs :
"# Seul le suffrage universel est la source du pouvoir. C'est du suffrage
universel ou des instances lues par lui que drivent le pouvoir lgislatif et le
pouvoir excutif ;
$# Le pouvoir excutif et le pouvoir lgislatif doivent tre effectivement spars
de faon que le Gouvernement et le Parlement assument chacun pour sa
part et sous sa responsabilit la plnitude de leurs attributions ;
%# Le Gouvernement doit tre responsable devant le Parlement ;
&# L'autorit judiciaire doit demeurer indpendante pour tre mme d'assurer
le respect des liberts essentielles telles qu'elles sont dfinies par le
Prambule de la Constitution de 1946 et la Dclaration des Droits de
l'homme laquelle il se rfre
'# La Constitution doit permettre d'organiser les rapports de la Rpublique avec
les peuples qui lui sont associs.
Pour tablir le projet, le Gouvernement recueille l'avis d'un comit consultatif o
sigent notamment des membres du Parlement dsigns par les commissions
comptentes de l'Assemble Nationale et du Conseil de la Rpublique. Le nombre
des membres du comit consultatif dsigns par chacune des commissions est au
moins gal au tiers du nombre des membres de ces commissions ; le nombre total
des membres du comit consultatif dsign par les commissions est gal aux deux
tiers des membres du comit. Le projet de loi arrt en Conseil des Ministres aprs
avis du Conseil d'Etat, est soumis au rfrendum. La loi constitutionnelle portant
rvision de la Constitution est promulgue par le Prsident de la Rpublique dans
les huit jours de son adoption.
2 - Discours de Michel DEBRE devant le Conseil
d'Etat, le 27 aot 1958 (extraits)
(...) I - Donner la France un rgime parlementaire
Le Gouvernement a voulu rnover le rgime parlementaire. Je serais mme tent
121
de dire qu'il veut l'tablir, car pour de nombreuses raisons la Rpublique n'a jamais
russi l'instaurer. La raison de ce choix est simple. Le rgime d'assemble, ou
rgime conventionnel, est impraticable et dangereux. Le rgime prsidentiel est
prsentement hors d'tat de fonctionner en France.
L'impossible rgime d'assemble
Le rgime d'assemble, ou conventionnel, est celui o la totalit du pouvoir, en
droit et en fait, appartient un Parlement, et plus prcisment, une Assemble.
L'Assemble n'est pas seulement le pouvoir lgislatif et le contrle budgtaire. Elle
est la politique, et le Gouvernement qui tient d'elle l'origine de son autorit et qui,
dpendant de son arbitraire, n'est que son commis. Ses dcisions ne peuvent tre
critiques par personne, fussent-elles contraires la Constitution. Leur domaine est
illimit et l'ensemble des pouvoirs publics est leur discrtion. Le fonctionnement
de l'Assemble la met en mesure d'exercer cette tche : sessions qui n'ont
pratiquement pas de fin ; commissions multiples et puissantes ; systme du vote
par dlgation qui permet de multiplier les sances et les scrutins. (...) Ce rgime
est celui que nous avons connu. On a tent de corriger ses dfauts en modifiant le
rglement de l'Assemble. Peine perdue ! (...)
Les difficults majeures du rgime prsidentiel
(...) Les pouvoirs, dans un tel rgime, ne sont pas confondus ? Ils sont au contraire
fort rigoureusement spars. Les assembles lgislatives sont dpourvues de toute
influence gouvernementale : leur domaine est celui de la loi, et c'est un domaine
bien dfini. Elles approuvent galement le budget et, normalement, les traits. En
cas de conflit, le Prsident, pour le rsoudre, dispose d'armes telles que le veto ou
la promulgation d'office. La justice occupe une place part et d'ordinaire privilgie
afin d'assurer la dfense des individus contre ce chef trs puissant et contre les
consquences d'une entente entre ce chef et les assembles. Les qualits du
rgime prsidentiel sont videntes. L'Etat a un chef, la dmocratie un pouvoir et la
tentation est grande, aprs avoir pti de l'anarchie et de l'impuissance, rsultats
d'un rgime conventionnel, de chercher refuge dans l'ordre et l'autorit du rgime
prsidentiel. Ni le Parlement dans sa volont de rforme manifeste par la loi du 3
juin, ni le Gouvernement lorsqu'il a prsent, puis appliqu, cette loi, n'ont
succomb cette tentation, et c'est, je crois, sagesse. (...) Regardons la situation
intrieure franaise et parlons politique. Nous voulons une forte France. Est-il
possible d'asseoir l'autorit sur un suffrage si profondment divis ? Doit-on oublier
qu'une part importante de ce suffrage, saisie par les difficults des annes passes,
adopte, l'gard de la souverainet nationale, une attitude de rvolte qu'un certain
parti encadre avec force pour des objectifs que des hommes de l'Etat et de
gouvernement ne peuvent accepter ? La cause me parat entendue. Le rgime
prsidentiel est actuellement dangereux mettre en uvre.
Les conditions du rgime parlementaire
Pas de rgime conventionnel, pas de rgime prsidentiel : la voie devant nous est
troite, c'est celle du rgime parlementaire. A la confusion des pouvoirs dans une
seule assemble, la stricte sparation des pouvoirs avec priorit au chef de l'Etat,
il convient de prfrer la collaboration des pouvoirs - un chef de l'Etat et un
Parlement spars, encadrant un Gouvernement issu du premier et responsable
devant le second, entre eux un partage des attributions donnant chacun une
semblable importance dans la marche de l'Etat et assurant les moyens de rsoudre
les conflits qui sont, dans tout systme dmocratique, la ranon de la libert. Le
projet de Constitution, tel qu'il vous est soumis, a l'ambition de crer un rgime
parlementaire. Il le fait par quatre mesures ou sries de mesures :
"# un strict rgime des sessions ;
$# un effort pour dfinir le domaine de la loi ;
%# une rorganisation profonde de la procdure lgislative et budgtaire ;
&# une mise au point des mcanismes juridiques indispensables l'quilibre et
la bonne marche des fonctions politiques. (...)
122
Annexes
! l'obligation du vote personnel (...).
! l'incompatibilit des fonctions ministrielles et du mandat parlementaire
(...).
! la cration du Conseil constitutionnel (...).
! la difficile procdure de la motion de censure (...)
(...) III - Le Prsident de la Rpublique
Si vous me permettez une image emprunte l'architecture, je dirais qu' ce
rgime parlementaire neuf, et cette Communaut qui commence s'baucher, il
faut une clef de vote. Cette cl de vote, c'est le Prsident de la Rpublique. (...)
le Prsident de notre Rpublique ne peut tre seulement, comme en tout rgime
parlementaire, le chef de l'Etat qui dsigne le Premier ministre, voire les autres
ministres, au nom de qui les ngociations internationales sont conduites et les
traits signs, sous l'autorit duquel sont places l'arme et l'administration. Il est,
dans notre France o les divisions intestines ont un tel pouvoir sur la scne
politique, le juge suprieur de l'intrt national. A ce titre, il demande, s'il l'estime
utile une deuxime lecture des lois dans le dlai de leur promulgation (disposition
dj prvue et dsormais classique) ; il peut galement (et ces pouvoirs nouveaux
sont d'un intrt considrable) saisir le Comit constitutionnel s'il a des doutes sur
la valeur de la loi au regard de la Constitution. Il peut apprcier si le rfrendum,
qui doit lui tre demand par le Premier ministre ou les prsidents des assembles
Le
Prsident
! , correspond une exigence nationale. Enfin, il dispose de cette arme
capitale de tout rgime parlementaire qui est la dissolution.
3 - Conseil constitutionnel, 44 DC, 16 juillet 1971, loi
relative au contrat d'association
Vu la Constitution et notamment son prambule ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil
constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, modifie ;
Vu la loi du 10 janvier 1936 relative aux groupes de combat et milices prives ;
Considrant que la loi dfre l'examen du Conseil constitutionnel a t soumise
au vote des deux assembles, dans le respect d'une des procdures prvues par la
Constitution, au cours de la session du Parlement ouverte le 2 avril 1971 ;
"# Considrant qu'au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois
de la Rpublique et solennellement raffirms par le prambule de la
Constitution il y a lieu de ranger le principe de la libert d'association ; que
ce principe est la base des dispositions gnrales de la loi du 1er juillet
1901 relative au contrat d'association ; qu'en vertu de ce principe les
associations se constituent librement et peuvent tre rendues publiques sous
la seule rserve du dpt d'une dclaration pralable ; qu'ainsi, l'exception
des mesures susceptibles d'tre prises l'gard de catgories particulires
d'associations, la constitution d'associations, alors mme qu'elles
paratraient entaches de nullit ou auraient un objet illicite, ne peut tre
soumise pour sa validit l'intervention pralable de l'autorit
administrative ou mme de l'autorit judiciaire ;
$# Considrant que, si rien n'est chang en ce qui concerne la constitution
mme des associations non dclares, les dispositions de l'article 3 de la loi
dont le texte est, avant sa promulgation, soumis au Conseil constitutionnel
pour examen de sa conformit la Constitution, ont pour objet d'instituer
une procdure d'aprs laquelle l'acquisition de la capacit juridique des
123
Annexes
associations dclares pourra tre subordonne un contrle pralable par
l'autorit judiciaire de leur conformit la loi ;
%# Considrant, ds lors, qu'il y a lieu de dclarer non conformes la
Constitution les dispositions de l'article 3 de la loi soumise l'examen du
Conseil constitutionnel compltant l'article 7 de la loi du 1er juillet 1901,
ainsi, par voie de consquence, que la disposition de la dernire phrase de
l'alina 2 de l'article 1er de la loi soumise au Conseil constitutionnel leur
faisant rfrence ;
&# Considrant qu'il ne rsulte ni du texte dont il s'agit, tel qu'il a t rdig et
adopt, ni des dbats auxquels la discussion du projet de loi a donn lieu
devant le Parlement, que les dispositions prcites soient insparables de
l'ensemble du texte de la loi soumise au Conseil ;
'# Considrant, enfin, que les autres dispositions de ce texte ne sont contraires
aucune disposition de la Constitution ; (...)
124
Annexes

Bibliographie

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constitutionnel, Paris : LGDJ, coll. Manuel, 21e d., 2009. CARCASSONNE,
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125

Rfrences

Aide financire rduite Le Conseil constitutionnel a rappel, s'agissant des jurys de
concours, que la recherche de la parit ne devait pas se faire au
dtriment de celle des comptences et des qualifications (Conseil
constitutionnel, 455 DC, 12 janvier 2002, Loi de modernisation
sociale).

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parlementaire
DUVERGIER DE HAURANNE, Prosper, Des principes du
gouvernement reprsentatif et de leur application, Paris : Just
Tessier, 1838, p. XXXI. V. une dfinition quasi-identique in
DUVERGIER DE HAURANNE, Prosper, Histoire du gouvernement
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LOQUET, Patrick, Les commissions parlementaires permanentes
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l'Universit de Lille II, 1982, p. 17 sqq. ; CAHOUA, Paul, Les
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Contrle du contenu V. PARODI, Jean-Luc, Les rapports entre le lgislatif et l'excutif
sous la Cinquime Rpublique, Paris : PFNSP, coll. Travaux et
recherches de science politique, 2e d., 1972, p. 17 ;
CHANTEBOUT, Bernard, Droit constitutionnel et science politique,
Paris : Armand Colin, coll. U, 14e d., 1997, p. 47 ; LAVROFF,
Dmitri Georges, Le droit constitutionnel de la Ve Rpublique,
Paris : Dalloz, coll. Prcis, 2e d., 1997, p. 167 ; BOUDET,
Franois, La force juridique des rsolutions parlementaires, RDP,
1958, p. 279.

Domaine rserv La paternit de l'expression domaine rserv appartient
Jacques Fauvet dans un article au Monde de janvier 1959. Lon
Blum avait dj employ propos du Gnral de Gaulle
l'expression de secteur d'affaires rserves . V. sur ce point
GICQUEL, Jean, Essai sur la pratique de la Ve Rpublique. Bilan
d'un septennat, Paris : LGDJ, coll. Bibliothque constitutionnelle et
de science politique, t. 33, 1968, p. 118. M. Albin Chalandon la
rutilise en juillet de la mme anne. V. CHARLOT, Jean, Le
Prsident et le parti majoritaire : du gaullisme au socialisme, RPP,
127
juillet-aot 1983, p. 33.

Elections snatoriales Sont grands lecteurs snatoriaux : des dlgus des conseils
municipaux (dont tous les maires), les conseillers gnraux, les
conseillers rgionaux et les dputs.

Esprit des lois De l'esprit des lois, Livre XI, Chap. VI, De la Constitution
d'Angleterre.

Investiture Le Cabinet fut, alors, investi par 521 voix contre 12. On connat
l'attitude de Vincent Auriol qui, apprenant la dcision de Paul
Ramadier, clate en colre et lui dit au tlphone : Ne sois pas
un vieux de la IIIe , ce quoi Paul Ramadier lui rpondit qu'il
tait plus jeune que lui et que l'Assemble tait souveraine. V.
FONVIEILLE-VOJTOVIC, Aline, Paul Ramadier (1888-1961) : lu
local et homme d'Etat, Paris : Publications de la Sorbonne, 1993,
p. 323 sqq.

La dissolution CARRE DE MALBERG, Raymond, Contribution la thorie gnrale
de l'Etat, Paris : Sirey, 1920, rd. Editions du CNRS, 1962, t. II,
p. 81.

La responsabilit politique
du Gouvernement
FISCHEL, Edouard, La constitution d'Angleterre. Expos historique
et critique des origines, du dveloppement successif et de l'tat
actuel de la loi et des institutions anglaises, trad. Ch. Vogel,
Paris : Reinwald, 1864, t. II, p. 409.

Lgismanie ROSSI, Pellegrino, Cours de droit constitutionnel, Paris :
Guillaumin, t. IV, 1867, p. 232.

Le peuple anglais Du contrat social, Livre III, Chap. XV.

Le Prsident Attention, dans la version dfinitive de la Constitution, ce ne sont
pas les prsidents des assembles qui disposent de ce pouvoir
mais les deux assembles conjointement.

Liaison tryptique RENARD, Georges, Souverainet et parlementarisme, Cahiers de
la nouvelle revue, n 4, La cit moderne et les transformations du
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Loi du 8 janvier 2009 573 DC

Maurice Hauriou HAURIOU, Maurice, Prcis de droit constitutionnel, Paris : Sirey,
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Paul Duez JOSEPH-BARTHELEMY et DUE, Paul, Trait de droit
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Rglement JOSEPH-BARTHELEMY et DUE, Paul, Trait de droit
constitutionnel, Paris : Dalloz, nouvelle dition entirement
128
Annexes
refondue, 1933, rd.
Economica, coll.
Classiques, Srie
politique et
constitutionnelle, 1985,
p. 522.

Rpartition Rponse du ministre de l'Intrieur une question crite du
snateur Jean-Louis Masson, JOS., 23 aot 2007, p. 1480.

Valeur infra-
constitutionnelle
Conseil constitutionnel, 78-97 DC, 27 juillet 1978, Rec. Cons.
Cons., p. 31 ; Conseil constitutionnel, 278 DC, 7 novembre 1990,
Rec. Cons. Cons., p. 79.

129
Annexes

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