EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO Y LA VIABILIDAD DE LOS PROYECTOS EN EL SECTOR PBLICO Alejo Villarreal C.

* Introduccin El Anlisis Costo-Beneficio (ACB) puede ser considerado como un sistema de informa cin relevante para la eficiencia en el sector pblico. Su propsito es servir de apoy o en la toma de decisiones, aun cuando no las determina. El ACB proporciona info rmacin relacionada con la eficiencia distributiva de las opciones de inversin; En s te sentido, permite a los ciudadanos evaluar a los responsables de las polticas pb licas y a su vez permite a stos un mejor control de sus subordinados. La introduc cin del ACB al proceso de toma de decisiones en el sector pblico fue parte de un m ovimiento progresista que buscaba introducir los mtodos y tcnicas cientficos al gob ierno (Nelson 1987). El ACB ha sido utilizado de manera informal desde hace mucho tiempo; entre sus u suarios podemos destacar a Benjamin Franklin, quien hace referencia al razonamie nto fundamental de hacer un balance de los pros y contras en una carta fechada e l 19 de septiembre de 1772, en Londres, Inglaterra (Gramlich 1981). Sin embargo, se atribuye al economista Francs Jules Dupuit su uso formal en el siglo XIX. Otr os autores (Hamley & Splush 1993) describen el desarrollo del ACB en los Estados Unidos atribuyndole la paternidad al Secretario del Tesoro en esa poca, Albert Ga llatin. Las bases tericas del ACB de proyectos sociales han sido ampliamente estudiadas p or diversos autores. Sin embargo debemos reconocer que su aplicacin, particularme nte en los pases en desarrollo, presenta especiales dificultades; en parte debido a la falta de informacin confiable, personal capacitado, y en algunos casos, a l a falta de una cultura poltica de responsabilidad en la toma de decisiones. Tanto el ACB como cualquier otra metodologa que requiera de informacin precisa, ca pacitacin adecuada y responsabilidad poltica, son cada da ms aceptadas, dada la corr iente global hacia la democratizacin de los sistemas polticos y la consecuente may or responsabilidad de los gobernantes para con los gobernados. El mtodo de anlisis a utilizar depender ampliamente de los objetivos que se persiga n a nivel nacional a travs de la implementacin de proyectos. Por un lado se ha con siderado la maximizacin del consumo nacional o bien del producto nacional como el principal objetivo del desarrollo; sin embargo debido a los problemas de pobrez a extrema que se han vivido en muchos pases, especialmente desde la dcada de los 7 0, se ha recurrido al Anlisis Costo-Beneficio Social, en el cual se da especial nf asis al consumo adicional y los ahorros resultantes de la implementacin de proyec tos. En lo general, existe consenso en cuanto a que uno de los objetivos bsicos d e los gobiernos es el mejoramiento del estndar de vida de los miembros de la comu nidad, tomndose como un indicador importante de ste el nivel agregado de consumo p er capita (UNIDO 1972). El papel del ACB como herramienta de evaluacin es ayudar a una mejor formulacin de las decisiones en el sector pblico, pero es claro que no debe ser el nico factor para su determinacin. El uso prctico del Anlisis Costo-Beneficio Social se ha mante nido muy limitado en varios pases, debido en parte a su complejidad y adems a la i nevitabilidad del uso de juicios de valor para ponderar los beneficios atribudos a los proyectos. Se han criticado mucho los lmites del ACB. En particular en los ltimos aos se ha pu esto creciente atencin a sus limitaciones, especialmente por su concentracin en la eficiencia y en consecuencia, su falta de consideracin hacia los dems objetivos r

elevantes en la toma de decisiones en el sector pblico. Entre los aspectos ms cues tionados, podemos destacar la frecuente omisin del ACB en cuanto a la forma en qu e se distribuyen los beneficios de un proyecto, en especial en los sectores meno s favorecidos de la sociedad. En la actualidad, muchos economistas an consideran al ACB como una herramienta no rmativa de economa del bienestar aplicada, mientras que otros consideran que su p apel es fundamentalmente proporcionar un sistema de informacin de utilidad para l a toma de decisiones del sector pblico. En el presente trabajo se pretende presentar un panorama general del ACB, discut ir sus bases econmicas y metodolgicas, as como algunas de las crticas al mismo y ade ms su aplicacin como una herramienta o sistema de informacin en la toma de decision es, en particular en el sector pblico. Bases econmicas del anlisis costo-beneficio Podemos afirmar que es responsabilidad del gobierno, en sus distintos niveles, f ormular e implementar polticas que proporcionen los mayores beneficios posibles a todos los miembros de la sociedad; en otras palabras, que el bienestar social s ea maximizado. Este criterio es la premisa fundamental de la llamada economa del bienestar. Sin embargo, las propuestas de la anteriormente mencionada economa son bastante controversiales y no existe consenso acerca del concepto de bienestar social. El modelo racional de la toma de decisiones se basa en el supuesto de que es pos ible desarrollar una funcin de bienestar social, la cual proporcione alguna indic acin de lo que los miembros individuales de la sociedad consideran deseable, esta blecindose un cierto rango de preferencias de la sociedad para un determinado con junto de estrategias alternativas. Mortimore (1976) presenta una definicin de paradigma de accin racional quien lo conc ibe como una accin desempeada con el propsito de lograr un determinado fin, el cual es razonable y basado en la creencia racional de que es el mejor, de acuerdo al individuo. Por lo anterior, se supone que los individuos racionales incluyen en sus funciones de preferencia o utilidad cosas que tiendan a proporcionarles la mxima satisfaccin o beneficio neto. En el contexto de la funcin de bienestar social , dichas preferencias son agregadas como un medio de demostrar la forma en que l a sociedad expresa una preferencia por determinadas alternativas sobre otras dis ponibles. En este sentido, el problema se reducira a la obtencin del mximo valor de la funcin de bienestar social, para lo cual los encargados de las polticas pblicas tendran qu e asignar prioridades a los fines alternativos considerados deseables para alcan zar el bien pblico. Lo anterior se basa en supuestos fundamentales tales como: existen preferencias sociales o de la comunidad, las cuales pueden ser determina das o descubiertas a travs de anlisis lgico o emprico. debe existir un amplio consenso acerca de los objetivos y prioridades de la soci edad, lo cual sera consistente con el hecho de que el bien social o colectivo se deriva de la agregacin de las preferencias individuales. se presume el conocimiento del inters pblico por parte de los responsables de elab orar las polticas pblicas, quienes tomarn decisiones consistentes con dicho inters. En realidad, la validez de los supuestos mencionados es cuestionable, as como el significado de bienestar social . Boulding (1984), describe el concepto mejoramiento humano como sigue: Un proceso a travs del tiempo en el cual en trminos de algunas valoraciones humana s, el estado de un sistema en un momento dado en el tiempo es evaluado como supe rior o mejor al mismo sistema con anterioridad. Si evaluamos a un sistema humano c

omo mejor hoy a como estaba ayer, entonces ha ocurrido un mejoramiento humano . Para tratar de entender mejor el concepto bienestar , es interesante revisar los pu ntos de vista de algunos tericos de la economa del bienestar. El trmino bienestar sido utilizado tradicionalmente como referencia a los estndares bsicos del bienest ar humano y material. Los primeros economistas del bienestar material tales como Arthur Pigou (1920) y Alfred Marshall (1920) utilizaban dicho trmino relacionndol o de alguna forma con la satisfaccin o la felicidad humana. En contexto, los mencionados economistas tenan el inters primario de derivar las c ondiciones econmicas que generaran mejoras en el bienestar material de la comunid ad y en especial en polticas que contribuyeran a reducir la pobreza y a re-distri buir el ingreso en la sociedad (Cooter y Rappoport 1984). En el marco conceptual propuesto por los economistas del bienestar de principios de siglo, los bienes y servicios seran de utilidad si contribuyeran al bienestar fsico de las personas, a la productividad y a la eficiencia. Los motivos para ad quirir dichos bienes y servicios as como la satisfaccin o utilidad derivada de los mismos puede ser arreglada en una escala o espectro con lo material o econmico e n un extremo y lo no material o no econmico en el otro. La parte econmica o materi al se refiere a las necesidades bsicas tales como alimento, ropa, habitacin, etc., a las cuales Marshall se refera como necesidades y cuyo contenido de bienestar se consideraba mayor que el de los lujos que se refieren a los bienes y servicios en el otro extremo del espectro. Arthur Pigou consideraba que la satisfaccin de las necesidades bsicas y materiales de la gente llevara a una mejora en su eficiencia productiva y por lo tanto, a u n mayor crecimiento del ingreso nacional. De manera coincidente, los mencionados economistas vean el problema de la maximizacin del bienestar de la sociedad en trm inos humanos, poniendo nfasis en la satisfaccin de las necesidades materiales bsica s de la poblacin. El concepto de bienestar material era utilizado para evaluar el bienestar de la sociedad mientras que el concepto de utilidad se usaba para evaluar las disparid ades entre los grupos de individuos. Se pensaba que el bienestar material se inc rementaba si haba un cambio en la distribucin del ingreso sin que ste disminuyera e n su tamao. Pigou (1920), lo menciona en los siguientes trminos cualquier causa que incremente la proporcin absoluta del ingreso real en los pobres, si no lleva una contraccin en el ingreso nacional desde ningn punto de vista, incrementar en general, el bien estar econmico (89). En general, tanto Pigou como Marshall consideraban como un pa pel predominante de la economa la reforma social y econmica y crean que las posibil idades de eliminar la pobreza dependan ampliamente de las investigaciones econmica s. Sin embargo ambos reconocan la necesidad de hacer comparaciones de bienestar i nterpersonales e intergrupales, as como de el uso de juicios ticos de valor. En tiempos ms recientes, la economa del bienestar ha tenido la tendencia a distanc iarse de consideraciones ticas y subjetivas, apoyndose en la creencia fundamental de que siempre es posible separar cuestiones de hechos de cuestiones de valores (positivas vs. normativas). La economa de bienestar moderna tiene un mayor inters en la lgica de alternativas u opciones . La premisa sera que slo podemos pronunciarnos a favor o en contra de las polticas como una cuestin de demostracin cientfica, transfiriendo la discusin de asunt os de poltica a lo que se considera un plano ms objetivo o cientfico, que sera el de la lgica formal y las matemticas (Robbins 1981). Podemos decir que esta perspectiv a se apoya en las reglas existentes y la aceptacin de los fines pre-establecidos, sin pronunciarse a favor o en contra de reformas econmicas o sociales, favorecie ndo as al status quo en la ausencia de preferencias claramente expresadas para el ha

cambio. Como ya se dijo previamente, la economa de bienestar moderna parte de las prefere ncias individuales en su anlisis de las condiciones requeridas para lograr el bie nestar colectivo. Con este mismo criterio de valor principal, el famoso principi o conocido como de optimizacin de Pareto , llamado as en honor del cientfico social It aliano Vilfredo Pareto (1906-1971), se utiliza para definir el conjunto de condi ciones ideales o de eficiencia que rigen el logro del mximo bienestar social o co lectivo. Expresado de manera simple, el principio de optimacin de Pareto establece que el resultado de una decisin de poltica debe ser considerado deseable u ptimo si al men os algunos miembros de la sociedad se benefician sin que otros se perjudiquen. P uesto que el individuo es el nico criterio de valor, la sociedad habr ganado en bi enestar si al menos una persona se ha beneficiado y ninguna se ha perjudicado en relacin a su status previo. El comportamiento del consumidor es considerado ptimo o eficiente si, dadas las p referencias y disponibilidad de bienes, la posicin o satisfaccin del consumidor pu ede ser mejorada sin empeorar la de los dems. Por otra parte, el comportamiento d el productor es considerado ptimo si, dadas las cantidades prevalecientes de recu rsos y tecnologa, no es posible incrementar la produccin de un bien sin reducir la produccin de otros bienes. La condicin ptima de mayor nivel optimum optimorum, para la economa en su conjunto, sera una situacin en la cual los estados de mayor eficiencia en el consumo y la p roduccin son distribuidos eficientemente entre los consumidores y productores, re spectivamente. Las condiciones anteriores estn supuestamente garantizadas a travs de la operacin de fuerzas competitivas de mercado. El principio de Pareto se basa en los mismos supuestos micro econmicos de una economa perfectamente competitiva, a la cual considera la mejor, implicando que el bienestar social es favorecido a travs de un sistema de intercambios libres y voluntarios que permite que los in dividuos queden en una situacin mejor a la que se encontraban antes de dichos int ercambios. Una de las crticas fundamentales que se pueden hacer al principio de Pareto es qu e tiende a ignorar algunas dimensiones significativas de la conducta humana as co mo los factores que la influyen. En su mayora, las preferencias humanas no pueden ser presupuestas, sino que dependen de un gran nmero de factores: sociales, cult urales, psicolgicos, polticos, etc. Es bien sabido que es prcticamente imposible aplicar el principio de Pareto en la realidad. La mayora de las polticas pblicas tienen efectos diferentes en los diver sos grupos; es decir, algunos resultan ganadores y otros pierden. Ms an, la distri bucin de beneficios econmicos rara vez se basa en las fuerzas del mercado, sino ms bien en la distribucin del poder y las influencias polticas. Los principios paretianos de eficiencia son neutrales en relacin a la distribucin de ganancias y prdidas que acompaan a los incrementos en bienestar social entre lo s individuos o grupos. Implcitamente apoyan a una concepcin limitada de justicia s ocial, por lo que no es posible aceptarlos como una base adecuada para la poltica econmica de un pas. An en el caso de que los beneficios netos de una poltica determinada sean positivo s, sta solamente puede ser apoyada si alguna forma de compensacin es otorgada a lo s perjudicados por dicha situacin. Podemos ilustrar lo anterior con un ejemplo se ncillo: si a causa de la aplicacin de cierta poltica (P), un individuo (X) tiene u na ganancia de $100 y otro individuo (Y) pierde $60, (P) puede ser transformada en una situacin aceptable de acuerdo al criterio Paretiano si (X) le pagase a (Y) $60 en compensacin por su prdida, con lo que (X) tendra entonces una ganancia neta

de $40 y (Y) quedara igual que antes. La compensacin anterior es atractiva en teora, pero en la prctica es poco comn que s e lleve a efecto y en muy raros casos se compensa a los perdedores. Simplemente, an teniendo la voluntad de hacerlo sera muy difcil detectar a cada uno de los perd edores y determinar cunto habra que pagarle. En conclusin, si se quisiera aplicar e strictamente el principio de compensacin, sera prcticamente imposible implementar l a mayora de las polticas. Dadas las mencionadas limitaciones, surge entonces el principio de compensacin po tencial establecido por Kaldor y Hicks en 1939. Este principio o criterio normat ivo de bienestar es la base del anlisis costo beneficio. De acuerdo al mismo, un incremento en el bienestar social ocurre tanto si se sigue el criterio paretiano como si las ganancias netas pueden compensar a las prdidas netas, an cuando dicha compensacin no se efecte en la realidad. El criterio Kaldor-Hicks es esencialmente un criterio de eficiencia y no conside ra la cuestin de la justicia distributiva, por lo que genera ciertos problemas, e n especial de tipo tico. En esencia, de acuerdo a este concepto, basta con que lo s beneficios netos sean positivos. En teora, el bienestar social ptimo en el sentido paretiano no ocurrir a menos que los que ganan compensen a los que pierden. Otro aspecto a discutir es el hecho de que el criterio Kaldor-Hicks asume que la utilidad marginal del ingreso es la misma para todo tipo de personas. La pregun ta sera si significa lo mismo digamos $1000 para una persona rica que para una pe rsona de bajo nivel econmico. Algunos autores, como Mishan (1981) argumentan en defensa del criterio Kaldor-Hi cks que a la larga todos se benefician, ya que los perjudicados se vern compensad os por la diversidad de efectos re distributivos de los programas de gobierno. Se argumenta tambin que en el ACB es necesario dar una ponderacin o peso especial a los costos y beneficios que inciden en los grupos menos privilegiados econmicam ente de la sociedad. Marglin (1963), entre otros, propuso un sistema de pesos basado en el siguiente criterio: el total de los beneficios de un proyecto debe ser maximizado, sujeto a asegurar un nivel de consumo mnimo para los grupos o regiones menos privilegiada s; o bien, el consumo de los menos privilegiados puede ser maximizado en base al logro de un nivel mnimo del consumo total . Estas restricciones pueden ser especif icadas en formas diversas, tales como mejores salarios mnimos, servicios proporci onados a bajos precios, entre otras medidas en ciertas regiones o grupos. En realidad pueden sugerirse diversas formas de ponderar los costos y beneficios , pero creo que la sociedad en general debe, a travs de los procesos democrticos, jugar un papel integral en la formulacin y evaluacin de proyectos, ya que de otro modo, ser ms fcil que los que toman las decisiones impongan sus propios juicios de valor. Para finalizar esta seccin, habra que preguntarse si se puede confiar exclusivamen te en criterios racionales y nociones de eficiencia para determinar lo que es ac eptable colectivamente para la sociedad y si es posible evitar los juicios ticos de valor al hacer comparaciones de opciones de polticas. (Ver Apndice 1: Teorema d e Arrow). Bases financieras del ACB Flujo financiero de efectivo

La metodologa propiamente dicha del anlisis costo beneficio, involucra la identifi cacin, valoracin y comparacin de la corriente de costos y beneficios de un proyecto para determinar su viabilidad. Para efectuar el anlisis financiero de un proyecto (Irwin 1978), se requiere util izar documentos auxiliares que permitan evaluar la posicin financiera del proyect o, tales como: a) el balance general. La hoja de balance nos proporciona una indicacin de los ac tivos y pasivos al final del ao financiero. b) el estado de prdidas y ganancias (income expenditure statement). El cual prese nta un resumen de ingresos y gastos durante el ao financiero. c) la(s) fuente(s) y aplicacin de fondos. Nos indica como se utilizan los activos para financiar los pasivos, incluyendo el servicio de la deuda. Podemos afirmar, que los estados financieros son el punto de partida comn para la determinacin de los costos y beneficios financieros de un proyecto, viniendo lue go el ajuste econmico pertinente, segn el tipo de proyecto en cuestin. Ajustes econmicos de los costos y beneficios Una vez que se obtiene el flujo de efectivo financiero, es necesario hacer algun os ajustes tanto a la corriente de costos como a la de beneficios, segn sea perti nente. Estos ajustes son muy importantes y para poder efectuarlos se requiere te ner una comprensin profunda del impacto econmico del proyecto en la economa. La implementacin de un proyecto modifica la oferta de insumos y productos disponi bles en la economa antes de la existencia del mismo. La identificacin de la difere ncia entre la disponibilidad de insumos y productos con y sin proyecto es entonces f undamental para identificar los costos y beneficios de un proyecto. Para la ident ificacin de los costos y beneficios del proyecto que son pertinentes para su eval uacin, es necesario definir una situacin base o situacin sin proyecto; la comparacin de los efectos con proyecto comparado con lo que ocurrira sin proyecto, definir l os costos y beneficios pertinentes del mismo (Fontaine 1984). El anlisis econmico excluye tanto de la corriente de costos como de la de benefici os todos los pagos de transferencia es decir, hechos por un sector de la economa a otro, ya que estos pagos no afectan en forma directa a los recursos del pas. Co mo ejemplos podemos citar: Impuestos sobre la importacin de maquinaria, subsidios a los campesinos por la produccin de determinada cosecha, regalas pagadas dentro del pas, etc. La implementacin de un proyecto puede, en la mayora de los casos producir efectos positivos o negativos en la economa, los cuales no se reflejan en los estados fin ancieros del proyecto; dichos efectos son conocidos como externalidades y deben de ser tomados en consideracin al estimar el impacto neto de un proyecto ya que i nvolucran significantes costos y beneficios econmicos. Como ejemplo de externalidades negativas, podemos mencionar la contaminacin del m edio ambiente que resulta del proyecto: plantas qumicas, fertilizantes, metalrgica s, etc. Como externalidades positivas o beneficios econmicos, podemos citar los b eneficios indirectos en la salud resultantes de una planta de tratamiento de agu as, de una vacuna, etc. An cuando en la prctica no es fcil medir con exactitud las externalidades, se debe de intentar su identificacin, y de ser posible su cuantif icacin para incorporarlas al anlisis econmico del proyecto. Identificacin de costos econmicos

En el caso de las empresas particulares, podemos decir que se definen como costo s a todos los pagos de efectivo que son debidos al mismo proyecto. Esto incluye materiales, equipo, rentas, mano de obra, energa, impuestos, etc. En el anlisis econmico, los costos incluyen solamente aquellos conceptos que al se r utilizados afectan la disponibilidad de recursos al resto de la economa. Por ej emplo, las externalidades negativas deben de ser tratadas como un costo del proy ecto, as mismo todos aquellos bienes y servicios que al ser utilizados en el proy ecto reducen su disponibilidad para el resto de la economa. Otro ejemplo seran los recursos naturales no renovables. Identificacin de beneficios econmicos En el anlisis financiero, cualquier ingreso adicional resultante de la operacin de un proyecto es considerado como un beneficio. En el caso del anlisis econmico la situacin es bastante ms compleja; en algunos caso s, pueden medirse por el incremento neto en la cantidad producida debido al proy ecto; en otros casos por los ahorros en los costos que se tendran en una situacin sin el proyecto; en otros casos por la oferta de bienes y servicios que no tiene n un valor monetario. Entonces, los beneficios deben de ser identificados y valorados cuidadosamente, pues su evaluacin depender del tipo de proyecto en cuestin. Criterios de inversin Comparacin de alternativas Una vez que se han identificado, cuantificado y evaluado tanto los costos como l os beneficios del proyecto, es necesario hacer una comparacin sistemtica de estos dos flujos para poder determinar si el proyecto es eficiente desde el punto de v ista econmico. Desde sta ptica un proyecto debe satisfacer al menos dos condiciones : a) Los beneficios deben exceder a los costos a travs de la vida til del proyecto. b) La diferencia entre los beneficios y los costos, es decir, los beneficios net os, deben superar o ser por lo menos iguales a los del mejor proyecto alternativ o. Existen proyectos que por su propia naturaleza son mutuamente excluyentes, es de cir, si se elige a uno el otro debe ser rechazado. Entonces el papel del anlisis econmico es entre otros aspectos, comparar proyectos alternativos para determinar cul es el ms adecuado. Como es fcil observar, las corrientes de costos y beneficios de un proyecto ocurr en a diferentes perodos de tiempo, por lo que no pueden ser comparados en forma d irecta, para determinar los beneficios netos del proyecto. En este caso es prctic a comn utilizar un sistema de descuento para determinar el valor presente de los co stos y los beneficios. Para este efecto es necesario utilizar una tasa de descue nto que se basa en el costo de oportunidad del capital. Una vez que se determina dicho valor presente de los costos y beneficios se pueden seguir varios criteri os para determinar la viabilidad del proyecto como veremos ms adelante. Valor del dinero a travs del tiempo En un sistema capitalista de produccin, es una constante el poner mayor valor a l a inversin y el consumo actual comparado con el del futuro, por lo que se cobra u

n inters cuando se facilitan fondos monetarios a un solicitante (deudor), lo que significa en forma simple que ste deber retribuir la cantidad recibida mas el pago de una cantidad adicional al prestamista (acreedor). Este inters puede ser fijo o variable segn se estipule, pero generalmente afectar en funcin del tiempo en que se salde el adeudo; a mayor tiempo mayor ser el inters devengado. El proceso de ponderacin de los flujos de efectivo de los costos y beneficios de acuerdo al ao en que ocurren se le llama comnmente descuento y la tasa de descuent o sera el porcentaje de diferencia entre el valor de una unidad monetaria en el p resente y su valor al cabo de un ao. A travs de la aplicacin de la tasa de descuent o, es posible expresar todos los costos y beneficios futuros en trminos de su val or presente. Normalmente, sucede el caso que todos los beneficios y costos de un proyecto no ocurren inmediatamente sino a travs del tiempo, usualmente expresado en aos. Carre teras, presas hidrulicas y puertos, por ejemplo, involucran costos de construccin, que en su mayora ocurrirn en el presente inmediato; sin embargo, los costos de ma ntenimiento y la mayora de los beneficios de estos proyectos sern brindados por un largo periodo de tiempo en el futuro. Para nuestro caso, nos interesa cmo podemo s comparar los efectos que ocurren inmediatamente con los que ocurrirn en el futu ro. Ya que por la habilidad del dinero de ganar inters, el valor de una unidad mo netaria en el presente vale ms que dicha unidad monetaria en el futuro necesitamo s de algn mtodo para trasladar el dinero del futuro a su valor presente equivalent e. Una vez que todos los costos y beneficios estn expresados en valores presentes , estarn listos para ser comparados entre s. Inters compuesto De todas las tcnicas usadas en finanzas la de mayor aplicacin e importancia es la del inters compuesto. Este concepto es vital para la comprensin de las tcnicas fina ncieras del ACB. Iniciaremos, en la siguiente seccin, con la obtencin de la frmula bsica para calcular el valor del dinero a travs del tiempo. Consideremos que vamos a invertir una cantidad de dinero (PV), durante un perodo de tiempo (n), digamos en el banco, el cual nos va a producir una nueva cantidad (FV) al finalizar el perodo de inversin, debido a la tasa de inters bancario (r), considerando que al final de cada ao podemos re-invertir el capital ms el inters ob tenido de cada ao. Valor presente y valor futuro Basados en la explicacin anterior, si n=1, es decir, el primer ao, se obtiene: FV=PV(1+r) esto es, al finalizar el primer ao tendremos el principal (PV) ms el inters (PV x r ) Supongamos ahora que reinvertimos el principal y el inters, a un segundo ao, esto es, n=2, tendremos: FV=PV(1+r)(1+r)=PV(1+r)2 Al tercer ao, n=3, reinvertiendo este resultado a la misma tasa de inters: FV=PV(1+r)(1+r)(1+r)=PV(1+r)3 As sucesivamente, llegamos a la obtencin de la frmula para el clculo del Valor Futur o (FV), de un monto de dinero (PV) que se invierte a una tasa de inters fija (r), durante un periodo de tiempo (n):

FV=PV(1+r)n A partir de esta frmula se puede calcular el Valor Presente (PV), si se conoce su valor en el futuro (FV): Conociendo las otras variables, tambin podemos obtener la tasa de inters (r): Costo de oportunidad del capital La seleccin de una tasa de descuento adecuada, tiene una gran significacin en la d eterminacin de la viabilidad econmica de un proyecto. En particular, para el secto r pblico, la tasa de descuento debe representar el costo de oportunidad del capit al para la economa, en la misma forma en que para el sector privado debe represen tar el costo del capital en el mercado. Mientras que la determinacin de la tasa de descuento es relativamente simple en e l sector privado, en el sector pblico es muy difcil determinar en forma correcta o adecuada el costo real del capital para la economa del pas. Existe un gran debate acadmico sobre este tema y por lo tanto se han hecho varias propuestas para determinar el costo del capital. En una economa de mercado, es decir, determinada por las fuerzas de la oferta y l a demanda, es posible utilizar la tasa de inters del mercado como el costo de opo rtunidad del capital; sin embargo, en la prctica existen muchos factores que alte ran los mecanismos del mercado. Por el lado de la oferta, la banca se orienta mucho al servicio del sector organ izado de la economa, y adems, en la mayora de los pases el sistema bancario pertenec e o es controlado por el gobierno; por lo tanto, la tasa de inters es fijada por el mismo y no representa un parmetro econmico real. Si consideramos por el lado de la demanda, lo cual es necesario si se quiere det erminar el costo real del capital, la tasa de retorno es determinada por las uti lidades que los inversionistas pueden obtener con los fondos prestados. En trmino s ideales, si no existieran los impuestos, la inflacin y restricciones sobre las tasas de inters, se tendra una tasa de equilibrio igual para la oferta y la demand a de fondos monetarios. Sin embargo dada la existencia de dichos factores, exist e una diferencia substancial entre el retorno real de las inversiones y la tasa de inters que pagan los bancos. En general, la mayora de las instituciones internacionales han adoptado del 10 al 12% como tasas de descuento. Esto significa que los proyectos con tasas de reto rno menores al 10%, no son financiados comnmente, excepto que se tengan beneficio s que no se midan en trminos monetarios (Little y Mirrlees 1974). Podemos entonce s decir que son las instituciones internacionales de crdito las que determinan en gran medida si un proyecto es factible o no. Viabilidad econmica de un proyecto Etapas en el ciclo de los proyectos Los proyectos pueden ser considerados parte del plan de desarrollo de un pas, por lo tanto, el xito en el logro de los objetivos nacionales depender en gran medida del cuidado que se tenga con los aspectos financieros y econmicos y la eficienci a en su implementacin. Dada la importancia de los proyectos en el desarrollo de un pas, se debe hacer un a cuidadosa evaluacin de los mismos, considerar su contribucin al producto naciona

l y su adecuacin al presupuesto de desarrollo, entre otros aspectos. Se debe ento nces buscar maximizar el impacto en el desarrollo del sector pblico, estimando la contribucin neta de los proyectos individuales al bienestar del pas. Para este fi n, los proyectos debern estar relacionados a los objetivos macro econmicos naciona les, satisfacer adecuadamente la demanda de bienes y servicios y adems ser la opc in ms econmica entre las disponibles. Las etapas de un proyecto estn interrelacionadas y siguen una secuencia lgica; el x ito de un proyecto depender en gran medida en la adecuada ejecucin de las mismas. Aunque con algunas variantes, segn los diversos autores, generalmente podemos dis tinguir las siguientes cuatro etapas: a) identificacin En esencia, se debe considerar que la prioridad mayor es el uso adecuado de los recursos con que cuenta un pas para alcanzar los objetivos del desarrollo. Esto i mplica que se tendrn que poner en consideracin las distintas alternativas para alc anzar dichos objetivos. Dado el impacto de esta etapa inicial en el resultado fi nal, es importante la participacin efectiva en la misma de la mayor parte de las instancias responsables en la implementacin del proyecto. Se debe buscar el conse nso en cuanto a los objetivos y estrategias de todos los interesados en el proye cto. Otro aspecto relevante en esta fase del proyecto es la determinacin del tamao del mismo, haciendo una evaluacin lo ms realista posible de la demanda futura de los b ienes y servicios producidos por el proyecto. Para este fin se pueden utilizar d istintos mtodos, pero el ms comnmente empleado es el anlisis de correlacin de series de tiempo, empleando datos histricos que indiquen las variaciones de la demanda e n funcin de la poblacin, el precio, el producto nacional, entre otros parmetros. b) factibilidad El propsito de esta fase consiste en establecer la factibilidad o justificacin del proyecto, tanto en su totalidad como en cada una de sus partes o dimensiones: tc nica, financiera y econmica. En esta etapa, se requiere del trabajo en colaboracin de los diversos especialistas involucrados en el proceso. Al finalizar dicha et apa, podr determinarse si un proyecto procede o no. Es pues responsabilidad de lo s involucrados en el estudio de factibilidad el proporcionar la informacin mas co mpleta y adecuada posible para quien es responsable de formular la decisin final de si el proyecto se llevar a efecto. Es importante sealar que no se trata slo de determinar si un proyecto es rentable o no, sino de presentar la mejor alternativa disponible, que maximize el bienest ar nacional. Esto implica utilizar precios econmicos para todos los costos y bene ficios involucrados en el proyecto, es decir hacer un anlisis costo beneficio soc ial. Otra importante funcin del estudio de factibilidad es la de anticipar los pr oblemas que puedan presentarse en la implementacin del proyecto. c) implementacin En teora, si las etapas preparatorias de un proyecto se llevaron a efecto adecuad amente, la implementacin del mismo no presentar mayores problemas. Sin embargo, en la prctica, la implementacin de un proyecto rara vez ocurre de acuerdo a lo plane ado, por lo que es importante el tener la flexibilidad necesaria para hacer los ajustes pertinentes. Uno de los problemas ms comunes en la implementacin de un proyecto es la falta de coordinacin entre las distintas agencias responsables de los distintos aspectos o componentes involucrados en el mismo. Por ello, es necesario delimitar las resp onsabilidades de cada participante y a la vez propiciar la cooperacin requerida p

ara minimizar las demoras o

cuellos de botella .

Sin embargo, la carencia de una buena administracin y de los conocimientos tcnicos es en definitiva el factor crtico en la implementacin de proyectos en muchos de l os pases en desarrollo. Este problema no tiene una solucin fcil o inmediata, ya que involucra entrenamiento y educacin por lo que es responsabilidad de todos el bus car soluciones, en particular de los que hemos tenido la oportunidad de recibir una educacin o entrenamiento especializado. d) evaluacin Una vez que un proyecto ha sido implementado, es conveniente evaluar el impacto, haciendo una comparacin de los resultados obtenidos con los objetivos que se fij aron para el mismo. Esta evaluacin es importante bsicamente por que nos permite ad quirir experiencias que podrn ser tomadas en cuenta en proyectos posteriores y po r otra parte, deslindar responsabilidades de los administradores del proyecto. Criterios para determinar la viabilidad econmica de un proyecto Existen varios criterios que pueden ser utilizados por los analistas econmicos pa ra determinar la eficiencia de un proyecto y su viabilidad econmica. A continuacin se describen los mtodos ms comunes: a) Valor Presente Neto (NPV) Uno de los mtodos utilizados para determinar la rentabilidad de un proyecto, es e l llamado Valor Presente Neto (NPV), el cual toma en cuenta el valor del dinero a travs del tiempo. En forma simple podemos decir que consiste en encontrar el va lor presente de los flujos netos de efectivo (NCF) esperados de una inversin, des contando a una tasa de inters apropiada y, restarle el costo inicial del proyecto . Expresado matemticamente, sera: donde: k: es la tasa de descuento apropiada o el costo de capital del proyecto, que depende del riesgo del proyecto, el nivel de la tasa de inters en la economa y otros factores. C: es el costo inicial del proyecto o inversin inicial. N: es el tiempo de vida esperada del proyecto La forma condensada de la anterior frmula sera: Si el NPV es positivo, el proyecto debera ser considerado viable; si es negativo, debe ser rechazado. Si dos o ms proyectos son excluyentes entre s, el que tenga el mayor NPV debe ser seleccionado. b) Tasa Interna de Retorno (IRR) La Tasa Interna de Retorno (IRR) se define como la tasa de descuento (r) que igu ala el valor presente (PV) de un flujo de efectivo futuro (NCF) esperado, con el costo inicial del proyecto (C). La ecuacin para calcular esta tasa, es: En este caso, conocemos el valor del costo inicial del proyecto (C) y adems los v alores de los flujos netos de efectivo (NCF), pero desconocemos el valor de la t

asa de descuento (r). Algn valor de (r) causar que la suma de los NCF s iguale el co sto inicial del proyecto, haciendo que la ecuacin sea igual a cero: este valor de (r) es, por definicin, la Tasa Interna de Retorno (IRR). (Es importante notar que la frmula para calcular IRR, es simplemente la frmula par a NPV, resuelta para la tasa de descuento particular que hace el NPV igual a cer o). Existen varios mtodos prcticos para obtener la IRR, siendo los ms usuales: por inte rpolacin a travs de tablas (aplicable con flujos de efectivo constantes); por ensa yo/error (tanteos); solucin grfica; y los mtodos computacionales. El criterio de decisin para considerar viable un proyecto es que la IRR exceda al costo de oportunidad del capital en el sector privado. c) Relacin costo-beneficio Es un criterio comn y simple de expresar la rentabilidad de un programa, en funcin del valor presente neto de los beneficios (NPVB) al valor presente neto de los costos (NPVC), ya sea como una razn o como una diferencia. En el primer caso, la relacin debe ser mayor que 1, para cumplir el criterio de viabilidad. En el segundo caso, la relacin debe ser mayor que 0 (cero), para cumplir el criterio de viabilidad. Estas tcnicas s de inversin de acuerdo con ice 2: Ejemplo de anlisis financiero deben ser manejadas comparndose dos o ms opcione o programas, e indicndose cul arroja los mejores resultados globales los criterios financieros descritos de rentabilidad econmica. (Apnd numrico).

Anlisis de sensibilidad y riesgo Los mtodos mencionados anteriormente para determinar la eficiencia y viabilidad e conmica de un proyecto son estimados utilizndose los valores ms probables de los pa rmetros clave en las corrientes de costos y beneficios de un proyecto. Sin embarg o, estos valores pueden cambiar a travs de la vida del proyecto, por motivos que pueden ser difciles de predecir en el momento de la evaluacin. Por ejemplo, las cantidades y los valores de los insumos y productos del proyect o pueden llegar a diferir considerablemente de lo estimado en la evaluacin. Puest o que sera sumamente complicado determinar la viabilidad del proyecto para una co mbinacin de valores de costos y beneficios, lo que se hace es un anlisis de sensib ilidad para probar los efectos de posibles cambios en los principales parmetros d el proyecto. El anlisis de sensibilidad y riesgo tambin es importante para determinar los facto res de riesgo relacionados al proyecto, aunque estos varan ampliamente de acuerdo a la naturaleza del proyecto. An cuando los riesgos varan de un proyecto a otro, se deben discutir aquellos que tienen mayores consecuencias econmicas. El anlisis de sensibilidad permite identificar los riesgos ms considerables. Fundamentalment e, el anlisis de sensibilidad consiste en los siguientes pasos: 1) Determinacin de las principales variables del proyecto. 2) Los cambios en cantidad o valor de las variables que tengan mayores posibilid ades de cambiar son estimados.

3) El efecto de dichos cambios en la corriente de costos y beneficios y digamos, la Tasa Interna de Retorno son determinados. 4) Los resultados obtenidos y sus implicaciones son interpretados y/o explicados . Conclusiones Si no existe alguna forma objetiva de llevar a efecto una evaluacin econmica de las inversiones en el sector pblico, un mtodo que refleje las verdaderas preferencias de la sociedad, entonces los resultados de dicha evaluacin no pueden ser normativ os del proceso de toma de decisiones. El ACB as como otras metodologas de evaluacin pueden ser, en efecto, utilizadas par a la evaluacin de proyectos del sector pblico, solamente en el caso de que los efe ctos de dichos proyectos hayan sido previamente identificados. Son por tanto tcni cas para la identificacin, medicin y estimacin de los principales impactos de un pr oyecto, que hacen posible una comparacin entre los diferentes proyectos posibles y en este sentido son una opcin racional . La racionalizacin de las actividades del sector pblico es en la actualidad una nec esidad mayor que en el pasado. Principalmente, debido a la compleja naturaleza d e los proyectos y programas y la cantidad de recursos financieros controlados po r el estado, se incrementa enormemente el riesgo de inconsistencias entre las ac ciones tomadas y el uso inadecuado de los recursos disponibles. Se hace entonces necesaria la adopcin de tcnicas para la toma de decisiones, imple mentacin y monitoreo de las acciones pblicas sobre un criterio de eficiencia, entr e las que el ACB destaca por poner en prctica la regla de eficiencia distributiva . Podemos afirmar que el ACB es un sistema de informacin relevante de gran importan cia, si bien no decisivo y a pesar de las muchas crticas en relacin a sus limitaci ones sobre las que ya hemos comentado en este trabajo, su uso ha sido bastante c omn sobre todo en las ltimas dcadas, como un instrumento oficial en la evaluacin de proyectos de inversin. El ACB tiene tambin la ventaja de disminuir la distribucin ineficiente de informac in entre los diferentes grupos involucrados en el proceso de toma de decisiones, en lo referente a la eficiencia distributiva; sin embargo, es imposible eliminar la presencia de intereses particulares o de grupo, aunque es posible reducir su s efectos. Como hemos visto, existen varios supuestos que se deben hacer cuando se efecta un ACB, pero en algunos casos son considerados por los economistas como aspectos m eramente tcnicos que constituyen parte esencial del clculo libre de juicios de val or que pretende hacer al sector pblico ms eficiente. En todo caso no debemos de perder de vista que el ACB tiene como propsito asegura r que el valor de los beneficios proporcionados por un proyecto sea mayor que el valor de las cosas que se deban sacrificar por el mismo, de acuerdo a la forma en que las personas afectadas lo valoren, aunque esto conlleve juicios de valor. Aun en el caso de que se quiera adoptar un criterio de eficiencia puro , su impleme ntacin requerir de hecho asumir ciertos juicios de valor. Lo que sera recomendable en todo caso es hacer explcitos los juicios de valor requeridos para la estimacin de los impactos del proyecto.

APNDICES 1) Teorema de imposibilidad de Arrow El teorema de Arrow (1963) establece bsicamente que las preferencias individuales no pueden ser agregadas de tal forma que pueda obtenerse un ordenamiento social de alternativas consistente, sin afectar principios que parecen razonables . Esto lo demuestra como sigue: Las alternativas u opciones sociales deben tener el mismo conjunto de relaciones que las alternativas u opciones individuales, es decir, transitividad, reflexiv idad, etc. Condicin 1: La triple condicin libre. Dadas tres alternativas cualesquiera, sin im portar cual sea el ordenamiento individual de las mismas, la funcin del bienestar social debe dar origen a un ordenamiento social (conectado y transitivo). En ef ecto esto significa que la regla de agregacin representada por la funcin del biene star social se debe aplicar a todo el conjunto lgicamente posible de ordenamiento s individuales y no slo a unos cuantos seleccionados. Condicin 2: Asociacin no-negativa. Si un estado social alternativo se presenta o p ermanece fijo en la posicin de cada individuo sin ningn otro cambio en aquellas po siciones que se podra esperar que ascendieran o al menos no descendieran en el or denamiento social. A esta condicin se le conoce la Asociacin no-negativa entre el nivel individual y el nivel social. Esto es en esencia una expresin del juicio de valor bsico que las preferencias individuales deben contar. Condicin 3: Independencia de Alternativas Irrelevantes. EL ordenamiento social de un conjunto de alternativas debe depender solamente de las posiciones individua les de estado sobre los elementos de ese grupo. Por lo tanto, si una alternativa es retirada del grupo, las opciones del grupo no sern afectadas por esto. A la v ez, el orden social depende slo de los ordenamientos individuales y no, por ejemp lo, de sus intensidades de preferencia. Condicin 4: No Imposicin. Debe de ser siempre el caso que la sociedad pueda expres ar una preferencia entre dos alternativas si dichas alternativas reflejan prefer encias de los miembros individuales de la sociedad. Dicho de manera simple, no s e pueden eliminar ciertas relaciones de preferencias del orden social. Condicin 5. No Dictadura. La funcin del bienestar social no debe ser dictatorial, es decir, las rdenes sociales no deben ser determinadas solamente por las prefere ncias de un miembro individual de la sociedad. En otras palabras, no debe haber un individuo que estrctamente siempre prefiera x en vez de y, la sociedad estrict amente prefiera lo mismo, sin importar lo que otras preferencias individuales se an. El teorema de Arrow establece entonces que no puede existir un orden social que prefiera simultneamente las cinco condiciones anteriores. 2) Desarrollo de un ejemplo numrico En este ejemplo numrico, se utilizan las tcnicas del ACB manejndose de manera compa rada cuatro opciones de inversin o proyectos, y se indican cul arroja los mejores resultados globales de acuerdo con los criterios financieros de rentabilidad eco nmica ya descritos. Estos clculos fueron realizados en una hoja de clculo computari zada, lo que facilita las operaciones matemticas y una gran flexibilidad de manej o, permitiendo fcilmente obtener los resultados y jugar con las variables para ha cer el anlisis de sensibilidad. Consideremos un proceso de produccin cualquiera, donde se tiene el siguiente fluj o de costos y beneficios para cuatro proyectos, A, B, C, y D durante un periodo de 10 aos. Se considera una tasa de descuento (r) semejante a la del sector priva do de 14%, la cual se considera igual para todos los clculos, por lo que, r=k.

Comparacin integral de los cuatro proyectos alternativos de produccin: * Alejo Villarreal C., MPA, es un investigador en la Universidad Estatal de Nuev o Mxico (New Mexico State University) en Las Cruces, New Mxico, y candidato para e l doctorado (Ph.D.) en administracin educativa en la misma institucin.

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