Novos Cadernos NAEA

v. 7, n. 1, p. 91-122, jun. 2004, ISSN 1516-6481

As polticas federais e reconfiguraes espaciais na Amaznia*

Maurlio de Abreu Monteiro Professor do Ncleo de Altos Estudos Amaznicos, da Universidade Federal do Par (NAEA-UFPA) Maria Clia Nunes Coelho Professora do Departamento de Geografia, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)

Resumo
Neste artigo, analisam-se as repercusses sociais e espaciais das polticas federais dirigidas para a Amaznia oriental brasileira no sculo XX. Inicialmente so tratadas as tentativas de se restabelecer o dinamismo da produo gomfera. Em seguida, so abordados os desdobramentos das polticas do ps-guerra. Analisamse ainda as novas polticas federais para a regio implantadas aps o golpe militar de 1964. Tambm so examinadas as polticas federais adotadas com o fim dos governos militares. Conclui-se com a distribuio das polticas federais em dois grandes grupos, segundo seus fundamentos estratgicos: um baseado na eficcia da interveno estatal nos processos de desenvolvimento e outro baseado na eficincia das foras do mercado.

Abstract
This paper analyzes the social and spatial repercussions of federal policies designed for the Brazilian Eastern Amazon region, in the 20th century. Initially, the paper examines the attempts to re-establish, at a regional level, the dynamics of the rubber production. The new policies developed implemented after the military coup of 1964 and the new policies for the region, adopted after the military regime, as well as the new institutional approach are also analyzed. We conclude with the distribution of federal policies in two large groups, according to their strategy principles: one based on the efficiency of state intervention in the development processes, and another based in the efficiency of the market forces.

Palavras-chave

Amaznia, polticas federais, mudanas espaciais.

Amazonia, federal policies, spatial changes.

Keywords

* A elaborao deste artigo contou com o apoio do CNPq.

Maurlio de Abreu Monteiro / Maria Clia Nunes Coelho

- INTRODUO

Buscar compreender os problemas contemporneos da Amaznia requer que se faa uma incurso, mesmo que breve, pelas polticas federais dirigidas, no sculo passado, para a regio, pois estas polticas tiveram papel decisivo na modelagem das dinmicas sociais atualmente presentes em termos regionais. Trata-se de uma incurso que, necessariamente, remonta s tentativas do governo central para restabelecer o dinamismo da produo gomfera em termos regionais. Todavia, o marco mais relevante destas aes federais encontra-se nos anos 40 do sculo passado, momento no qual se abriu um novo perodo do intervencionismo do Estado brasileiro na economia nacional e regional inaugurado pelo governo Vargas. A ruptura com a histria econmica anterior foi dada pela adoo de mecanismos de planejamento alimentados por uma ideologia de integrao nacional, que teve como expresso o que se chamou Marcha para o Oeste. Naquele contexto histrico, em termos mundiais, ganhava fora a idia de que para um pas desenvolver-se deveria, primeiramente, incorporar suas regies economicamente menos desenvolvidas s regies mais dinmicas. No caso do Brasil, esta nova etapa do reordenamento do territrio nacional vinculou-se a aes planejadas pelo governo federal. Assim, a viso de fronteira ganhou novos significados, no excludentes entre si: o de lugar de expanso do povoamento e fronteira de recursos, e de lugar a ser incorporado dinmica da economia nacional. No final da dcada de 1950, o movimento migratrio que vinha sendo canalizado para as reas agrcolas do Centro-Sul e para o centro industrializado do pas comeou a ser redirecionado para o Norte do pas. A idia da Amaznia como fronteira de povoamento e de expanso agrcola foi concretamente viabilizada pela poltica de abertura de estradas. Conseqentemente, pela primeira vez na histria regional, as reas de terra firme superam o dinamismo e os ritmos de crescimento das reas ribeirinhas, que perderam a condio de eixos prioritrios da expanso econmica regional. A partir de ento as estratgias adotadas pelo governo federal passaram a crescentemente ganhar formas concretas por meio da elaborao e implementao de planos de desenvolvimento regional, aos quais se articularam a criao de instituies, o estabelecimento de polticas pblicas, a implementao de mecanismos de financiamento, a edificao de obras de infraestrutura, etc (Quadro 1).
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Plano de defesa da Borracha 1912-1914

Batalha da Borracha 1942-1947

Planos de metas

Operao Amaznia 1966-1970

I PND PIN I PDA 1969-1974 1971 1971

II PND POLAMAZNIA 1974-1979

II PND PGC Calha Norte 1975-1979 1980-1989 1985- ...

Brasil em Ao Avana Brasil 1996-1999 2000-2003

1956-1961

Destinao de Criao no ano Criao da Definio de recursos pelo governo de 1941 do Superintendncia polticas de federal; Servio Especial do Plano de incentivos fiscais criao da de Mobilizao Valorizao aplicados a Superintendncia para de Trabalhadores Econmica da projetos a Defesa da Borracha; (SEMTA) e da Amaznia agropecurios, reduo das alquotas Comisso (SPVEA), que indstrias e de dos impostos cobrados Administrativa elaborou o 1 servios bsicos. sobre a borracha. do Criao da Plano de Encaminhamento Desenvolvimento Superintendncia de Trabalhadores da Amaznia, em da Zona Franca de para a Amaznia 1955. Manaus (CAETA). (SUFRAMA), do BASA e da SUDAM. Rodovia BelmBraslia

Incentivos fiscais e Recursos creditcios destinados redistribuio de terras PROTERRA

As polticas federais e reconfiguraes espaciais na Amaznia

Construo das Usina Hidreltrica de Tucuru rodovias: Transamaznica, CuiabSantarm, Manaus-Porto Velho.

Eixo do Arco Norte (subarco ocidental e subarco oriental); Eixo MadeiraAmazonas; Eixo AraguaiaTocantins

Quadro 1: Estratgias de desenvolvimento para a Amaznia (aps 1912).

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Maurlio de Abreu Monteiro / Maria Clia Nunes Coelho

As estratgias de modernizao regional patrocinadas pelo governo federal na Amaznia ganharam novas feies no perodo que se seguiu ao golpe militar de 1964. O Estado nacional, comandado pelos militares, beneficiando-se, no incio dos anos 70, do dinheiro farto e barato originrio dos pases produtores de petrleo, assumiu uma faceta desenvolvimentista, isto , provedor das infra-estruturas bsicas necessrias preparao do espao para os investidores a serem atrados, alm de participar diretamente em diversas atividades econmicas. Todavia, a crise do petrleo, no incio da dcada de 1970, a elevao das taxas de juros e o agravamento da dvida externa brasileira na segunda metade da dcada de 1980 alteraram significativamente as bases sobre as quais se assentava a capacidade de interveno federal na regio. Com o processo de abertura poltica (1985), houve crescente processo de descentralizao administrativa. A despeito da crise fiscal e da reduo da capacidade de investimentos, o Estado Nacional ainda ocupava papel de destaque nos discursos em relao ao desenvolvimento regional. A onda de descentralizao administrativa afirmou-se com a promulgao da Constituio de 1988 e com as tentativas de realizao de reformas do Estado. As idias que se consolidaram, em termos mundiais, nos anos 80, de cunho nitidamente neoliberais e que criticavam a necessidade da interveno estatal para favorecer o desenvolvimento, s ganharam fora no Brasil nos anos 90, perodo no qual houve uma mudana significativa nos discursos e nas prticas do Estado sobre as formas de se alcanar o almejado desenvolvimento do pas e de suas regies. O mercado passou a ser ungido como ente principal capaz de viabilizar processos de desenvolvimento regional. Nos anos 90, o Estado, carente de poupana e de acessos fceis ao capital, recuou sua capacidade de provedor do desenvolvimento e acomodou-se s exigncias do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional de aumentar as exportaes. Seguindo um modelo de reduo do custo de transporte com a finalidade de aumentar a competitividade dos produtos brasileiros, e em funo do quadro nacional e internacional de crise financeira, iniciou-se no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso aes voltadas ao estmulo de desenvolvimento dos eixos de integrao, buscando interligar reas de produo ao mercado internacional, lgicas que foram mantidas no governo do Presidente Lula da Silva, e caso venham a ser concretizados, podero desenhar uma nova trajetria histrica para a Amaznia e para o estado do Par.
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As polticas federais e reconfiguraes espaciais na Amaznia

Considerando as transformaes ocorridas na regio e no estado do Par, parece imprescindvel o exame das polticas governamentais para se entender as mudanas nos processos sociais, econmicos, espaciais e culturais que marcaram a fronteira amaznica durante grande parte do sculo XX. O exame crtico de um perodo que se inicia na dcada de 1940 e que no se completa ao fim do sculo XX representa, portanto, uma tentativa de entendimento de como a regio amaznica foi sendo recriada ou reinventada e que polticas contriburam para o seu drstico processo de transformao que tem levado devastao de parte de sua floresta, expanso demogrfica, s mudanas culturais e s lutas dos indgenas, trabalhadores rurais e urbanos, agricultores familiares, sem-terra e quilombolas. A estas intervenes patrocinadas pelo governo federal e que tiveram influncia decisiva na construo da histria recente da regio e do estado do Par que se d nfase neste artigo.
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- AS TENTATIVAS PARA RESTABELECER O DINAMISMO DA PRODUO GOMFERA

O perodo de prosperidade da economia da borracha na Amaznia, iniciado na segunda metade do sculo XIX, foi interrompido em 1912 pela drstica reduo dos seus preos decorrente da crescente produo da borracha oriunda das plantaes de seringueiras na sia. Os anos dourados da economia da borracha na Amaznia ficaram basicamente restritos ao perodo de 1880 a 1912 no qual o impacto econmico e demogrfico, com destaque para a expanso comercial, para o crescimento populacional e para a conseqente urbanizao de algumas reas da regio (Weinstein, 1993). Segundo Machado (1997, p. 22), o boom da borracha modificou as condies locais de tal forma que, pela primeira vez, o termo Amaznia foi empregado para designar o extremo Norte. No contexto histrico de declnio da produo registrou-se uma tmida tentativa de planejamento federal da economia regional implementada pelo governo federal. Em 1912, no momento de crise da economia regional, a Unio criou o Plano de Defesa da Borracha, para o qual o governo destinou recursos especficos e criou a Superintendncia para a Defesa da Borracha, para coordenar sua aplicao. O plano envolvia tanto aes voltadas diretamente para a manuteno da produo regional de borracha quanto para a melhoria das condies sociais da regio. Como parte do plano, o governo federal previa a concesso de remunerao aos que efetivassem a implantao de
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seringais ou instalaes para o beneficiamento do ltex. Passou tambm a oferecer bonificaes em dinheiro a quem edificasse instalaes porturias e estradas de ferro, dentre outras obras. Alm disso, o governo reduziu as alquotas dos impostos cobrados sobre a borracha, sob a alegao de torn-la mais competitiva no mercado internacional. Essa experincia teve durao muito limitada. J em 1914, o governo federal no mais destinou recursos para tais aes. O Plano de Defesa da Borracha foi ento finalizado sem cumprir seus objetivos. Com o colapso da produo gomfera, a regio viveu um perodo de retrao de suas exportaes. No perodo marcado pelo dinamismo da economia da borracha, a regio Norte contou com um alto crescimento populacional, passando de 332.847 habitantes, em 1872, a 1.439.052, em 1920 (Grfico 1). Para esta poca, se calculou que mais de 300.000 nordestinos, sobretudo cearenses, foram atrados pelo crescimento da economia da borracha na regio Norte. As correntes migratrias nordestinas dirigiram-se
12.000.000 10.000.000

8.000.000

6.000.000

4.000.000

2.000.000

1872 332.847 275.237

1890 476.370 328.455

1900

1920

1940

1950

1960

1970

1980

1991

1996

2000

Regio Norte Estado do Par

695.112 1.439.052 1.462.420 1.844.655 2.601.519 3.650.750 5.880.268 9.110.693 10.239.63 11.764.698 445.356 983.507 944.644 1.123.273 1.550.935 2.197.072 3.403.493 4.950.060 5.510.849 6.188.685

particularmente para os vales do Juru, Purus, Madeira, Tapajs e Xingu. Grfico 1: Evoluo da populao da regio Norte (exclusive Tocantins) e do Estado do Par (1872 a 2000)
Fonte: Censos demogrficos IBGE.

Com a drstica reduo da produo nos seringais, a regio viveu uma estagnao do seu crescimento demogrfico, apresentando, em 1940, um total populacional da ordem de 1.462.420 (Grfico 1). O Par e o Acre tiveram reduo populacional, sendo que este sofreu uma perda de 13,6%.
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As polticas federais e reconfiguraes espaciais na Amaznia

Foi neste contexto histrico que, por volta de 1927, Henry Ford, famoso capitalista norte-americano, recebeu do governo brasileiro terras ao sul de Santarm, s margens do rio Tapajs, que ficaram conhecidas como Fordlndia, com a inteno de produzir borracha natural, utilizando para isto o sistema de plantation. Em 1934, a empresa tinha mudado para uma rea mais favorvel agricultura em Belterra. A Company of Brazil tinha 2.723 empregados em 1941. Em 1945, constatado o fracasso do plantio, Fordlndia e Belterra foram repassados ao governo brasileiro. As aes de interveno federal na regio s foram retomadas nos meados da dcada de 1940, em decorrncia de desdobramentos da Segunda Guerra Mundial em relao ao mercado mundial da borracha. Os japoneses, em 1942, passaram a controlar 97% das reas produtoras de borracha na sia e somente a indstria americana precisava de matria-prima para produzir 30 milhes de pneus por ano (Corra, 1967, p. 23). Diante deste quadro, os Estados Unidos desenvolveram programas para garantir o abastecimento de sua indstria com borracha. Naquele contexto foram assinados, em 1942, os Acordos de Washington, por meio dos quais, ficou pactuado o compromisso de o Brasil suprir as foras aliadas de diversas matrias-primas, dentre as quais a borracha. A partir de ento foram adotadas diversas medidas para elevar a sua produo na Amaznia, que ficaram conhecidas como a Batalha da Borracha. Em 1941, a produo de borracha na Amaznia atingiu pouco mais de 18 mil toneladas por ano, e ocupava, aproximadamente, 34 mil pessoas na extrao do ltex. Para aumentar a produo para 45 mil toneladas, era necessrio que fosse, pelo menos, duplicado o nmero de trabalhadores envolvidos naquela atividade (CORRA, 1967, p. 89). Para tanto, foram criados o Servio Especial de Mobilizao de Trabalhadores (SEMTA) e a Comisso Administrativa do Encaminhamento de Trabalhadores para a Amaznia (CAETA), que mobilizaram para os seringais 48 mil pessoas, principalmente nordestinos (FERREIRA FILHO, 1965). Alm da SEMTA e da CAETA, para garantir o transporte dos trabalhadores, da borracha e de suprimentos, o governo criou o Servio de Navegao da Amaznia e Administrao do Porto do Par (SNAPP). A Batalha da Borracha durou at 1947 e seus resultados foram bem modestos. De 1941 a 1945, a produo anual de borracha natural subiu apenas 10.000 toneladas (FERREIRA FILHO, 1965, p. 277) e seus impactos sobre as dinmicas sociais ento existentes no Par foram pouco relevantes. Merece nota o fato de que as aes federais em torno da Batalha
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da Borracha iniciaram-se ainda em um cenrio no qual o Acre (uma poro de terra rica em borracha comprada da Bolvia por meio de uma negociao que deu origem ao Tratado de Petrpolis de 1903) j fazia parte do territrio brasileiro. Em 1943, o Acre foi desmembrado do Amazonas e o Amap, do Par, com a criao do Territrio Federal do Acre e do Territrio Federal do Amap. De modo geral, os pequenos centros comerciais e populacionais, concentrados nos eixos formados pelos rios, enfraquecidos pelo declnio do comrcio da borracha e marcados pelos esforos nem sempre bemsucedidos de diversificao da produo, continuavam a perder populao. A retomada do crescimento populacional na regio, verificada entre 1940 e 1950 (Grfico 2), se deveu a movimento migratrio subseqente ao recrudescimento da explorao da borracha natural em decorrncia da Batalha da Borracha e da formao de um mercado interno da borracha, com o desenvolvimento da indstria paulista (IBGE, 1977, p. 171).
6.500.000 6.000.000 5.500.000 5.000.000 4.500.000 4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 Par Amazonas Rondnia Acre Amap Roraima

1940 944.644 438.008 0 79.768 0 0

1950 1.123.273 514.099 36.935 114.755 37.477 18.116

1960 1.529.293 708.459 69.792 158.184 67.750 28.304

1970 955.235 111.064 215.299 114.359 40.885

1980

1991

1996 5.510.849 2.389.279 1.229.306 483.593 379.459 247.131

2000 6.188.685 2.840.889 1.377.792 557.337 475.843 324.152

2.167.018 3.403.391 4.950.060 1.430.089 2.103.243 491.069 301.303 175.257 79.159 1.132.692 417.718 289.397 217.583

Grfico 2: Evoluo da populao dos estados da regio Norte (exclusive Tocantins) 1940 a 2000)
Fonte: Censos demogrficos IBGE.

Dessa forma, a Batalha da Borracha, como poltica federal para a Amaznia, no alterou a organizao do espao regional, que tinha como uma das caractersticas principais o papel fundamental desempenhado pelos rios como nicas vias de transporte intra-regional. Isto produzia implicaes diretas na distribuio da populao das
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cidades e vilas e na organizao da circulao de mercadorias. At a dcada de 1940, no Par, as nicas vias de transporte, que no as fluviais ou a martima, consistiam de duas ferrovias (uma que ligava Belm a Bragana e outra, a do Tocantins, que conectava Tucuru a Jotobal) (Figura 1) e uma rodovia que interligava Belm a Santa Izabel. As outras poucas estradas existentes encontravam-se em estado precarssimo (Mendes, 1971, p.33). Esta situao foi alterada significativamente a partir da implementao de aes federais nas dcadas seguintes, iniciadas com a edificao da nova capital federal no planalto central brasileiro e com a construo da rodovia BelmBraslia (Figura 1).
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- A CRIAO DA SPVEA E A CONSTRUO DA BELMBRASLIA

O cenrio mundial ps-guerra e a reconstruo da Europa sob a gide do Plano Marshall contriburam para que houvesse alterao nas formulaes tericas acerca do papel dos Estados nacionais nos processos de desenvolvimento dos pases latino-americanos. Passou a ser predominante a idia de que a interveno do Estado na economia no era somente benfica, mas necessria para o desenvolvimento econmico. Tratou-se da afirmao de uma viso sobre o papel do Estado nos processos de desenvolvimento que se contrapunha a um conjunto de idias que defendia o mercado como o melhor instrumento para dirigir a alocao dos recursos com vistas promoo do desenvolvimento de diferentes regies e naes. De forma que as dcadas que sucederam a Segunda Guerra Mundial foram marcadas, em termos gerais, pelo relativo otimismo em relao s possibilidades de generalizao do desenvolvimento e necessidade da participao do Estado nacional nestes processos. Ganhou tambm impulso o pressuposto da eficcia do planejamento do desenvolvimento, que poderia ser alcanado por meio de uma racionalizao da aplicao de capitais, sob a coordenao estatal. So idias que vo influenciar diretamente a formulao e a implementao de tentativas estratgicas de modernizao patrocinadas pelo Estado nacional para a Amaznia. A fora dessas convices contribuiu para que, com base na Constituio de 1946, se estabelecesse um programa de desenvolvimento para a Amaznia, que seria financiado por uma parcela de 3% do total da receita de impostos federais, durante um prazo de vinte anos consecutivos. Alm disso, os governos estaduais e municipais da regio deveriam contribuir com parcela idntica de suas
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receitas. O plano de desenvolvimento da Amaznia s entrou em vigor seis anos mais tarde, com a aprovao da lei que o regulamentava, em 1953. Para a execuo do plano, o Congresso criou um rgo coordenador denominado Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA).

Estrada de Ferro Belm-Bragana Estrada de Ferro Tocantins Fordlndia

Criao da SPVEA e construo da Belm-Braslia (1957-1964)

Rodovia Belm-Braslia

Figura 1: Elementos da reconfigurao espacial na Amaznia oriental (1900 1964).

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Fontes: BRASIL (1973); Ferreira Filho (1965); IBGE (1984); IRDA; IBGE (1966); MARANHO (2000); Martinelo (1985); Mendes (1971); SUDAM (1976); Valverde e Dias (1967); Amap (2000).

Em 1955, foi estabelecido o primeiro Plano de Desenvolvimento da Amaznia, sob a responsabilidade gerencial da SPVEA. A regio politicamente definida como rea de jurisdio da SPVEA, que ia alm da regio Norte do IBGE ou Amaznia Clssica, ficou conhecida como Amaznia Legal. A nova regio recobria cerca de 60% do territrio brasileiro. O Plano de Desenvolvimento da Amaznia tratava, basicamente, da indicao da necessidade de realizao de diversas obras pblicas. A principal obra era a rodovia Belm-Braslia, que estabeleceria a primeira ligao terrestre permanente entre o Par e o Centro-Sul do pas. A construo da rodovia Belm-Braslia era uma das obras estabelecidas no Plano de Metas (1956-1961) do Governo do Presidente Juscelino Kubitschek, que tinha como objetivo a construo de Braslia. Esta era uma deciso que se articulava com idias presentes bastante influentes no mundo naquela poca e que indicavam que qualquer nao para se desenvolver teria que necessariamente integrar seus mercados internos (Myrdal, 1968). A rodovia Belm-Braslia, seguindo o sentido norte-sul, teria este papel de integrao dos mercados do Centro-Sul do pas com a Amaznia oriental brasileira (Figura 1). A construo desta rodovia ficou a cargo da RODOBRS, que estava diretamente subordinada SPVEA. Em 31 de janeiro de 1960, a Caravana de integrao nacional-coluna norte completou o trajeto entre Belm e Braslia, um percurso de 2.162 quilmetros que naquela poca foi efetuado em uma semana, pois se tratava ainda de uma estrada no pavimentada (BRASIL, 1960, p. 23). De 1950 a 1960, o crescimento populacional foi mais elevado nos territrios recm-criados (Grfico 2), com grande destaque, para o territrio do Amap, onde se implantava a minerao do mangans, a mais antiga minerao de grande escala na Amaznia. No perodo de 1960 a 1970, graas construo da rodovia Belm-Braslia, crescia tambm o norte do estado de Gois e o sudoeste do Maranho. Alm da Belm-Braslia, as rodovias construdas na dcada de 1970 tiveram grande importncia na reestruturao espacial dos estados do Par, Mato Grosso e Rondnia, impulsionando, portanto, mudanas territoriais, econmicas, sociais e ambientais (Figura 2). As alteraes
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tiveram seu ritmo ampliado a partir das polticas de interveno na regio implementadas pelos governos que assumiram aps o golpe militar de 1964.

Rodov. Belm-Braslia

Polamaznia:

Extrao madeireira Plos mineralizadores

Figura 2: Elementos da reconfigurao espacial na Amaznia oriental (1970 1980).

Fontes: BRASIL (1973); Ferreira Filho (1965); IBGE (1984); IRDA; IBGE (1966); MARANHO (2000); Martinelo (1985); Mendes (1971); SUDAM (1976); Valverde e Dias (1967); Amap (2000).

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- A OPERAO AMAZNIA

As polticas implementadas a partir do golpe militar de 1964 constituram-se um marco histrico em termos da ampliao da importncia exercida pelas polticas federais sobre mudanas na organizao social e econmica do Par. Na coalizo de foras que tomou o poder no Brasil com o golpe de 1964, eram os militares que tinham a principal motivao para agir sobre a Amaznia. As empresas nacionais e as empresas multinacionais tinham outras alternativas de investimento, bem mais atraentes, fora da regio amaznica. Desta forma, o estado autoritrio, a partir da convergncia da geopoltica com a doutrina de segurana nacional, formulou uma doutrina de interveno interna, que tomou formas especficas no caso da Amaznia (OLIVEIRA, 1994, p. 86). De tal maneira que foram os interesses de natureza estratgica e militar, combinados entre si, elementos relevantes para a elaborao, pelo grupo militar, de polticas de interveno na regio. As preocupaes com o inimigo interno e com a cobia internacional unificavam os principais setores militares em relao necessidade e forma de ocupao da Amaznia. Os militares empenharam-se, ento, no desenvolvimento de polticas que viabilizassem a integrao econmica da regio ao restante do pas e na defesa das reas fronteirias. Com base numa avaliao de que dinmicas decorrentes da estruturao da sociedade local eram responsveis pelo atraso da economia regional e, ao mesmo tempo, que os atores locais seriam incapazes de se converterem em elementos propulsores de processos de desenvolvimento regional, os governos militares decidiram ocupar a Amaznia, atraindo para a regio o empresariado inovador do CentroSul ou mesmo do exterior. Estabeleceu-se, assim, um modelo de desenvolvimento amaznico, sob a responsabilidade de um Estado que desempenhou o papel de promotor/indutor do crescimento econmico, promovendo a industrializao espacialmente concentrada em alguns pontos da Amaznia, particularmente do Par. Ao induzir a expanso capitalista, o Estado nacional promoveu alteraes nas dinmicas sociais presentes no Estado e na regio. J nos primeiros anos dos governos militares, a interveno foi implementada a partir de um grande aparato institucional voltado consecuo de aes do Estado nacional para a regio, medidas que em
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seu conjunto ficaram conhecidas como Operao Amaznia. Em 1953, a SPVEA e o Banco de Crdito da Amaznia foram substitudos pela Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM) e pelo Banco da Amaznia S.A (BASA). A Zona Franca de Manaus SUFRAMA, que consistia de um projeto capitalista destinado a criar um centro de montagem e comercializao de produtos eletrnicos na Amaznia Ocidental, foi criada em 1967. Neste contexto, inseremse o I Plano Qinqenal de Desenvolvimento para o perodo de 1967 a 1971 e o Plano Diretor de 1968. Neles o governo federal preconizava, basicamente, que caberia ao setor pblico a tarefa de atrair capitais para a regio, o que seria feito por meio do fornecimento da infra-estrutura, da concesso da iseno fiscal e de estmulos creditcios necessrios implantao dos empreendimentos capitalistas na regio. Estabeleceu-se, assim, uma poltica de desenvolvimento regional semelhante que vinha sendo aplicada no Nordeste, especialmente no que se refere poltica de incentivos fiscais. Poltica que resultou na facilidade de apropriao de terras por grandes empresas e por fazendeiros e em mudanas significativas nas reas rurais, havendo a disseminao de grandes fazendas destinadas criao de gado bovino, em especial no sul e no sudeste do Par. Processos de apropriao fundiria no geral vinculados disseminao de pastagens e que teve repercusses nas dinmicas sociais e ecolgicas da regio, acelerando a substituio das florestas e a ampliao da concentrao fundiria no estado do Par (Quadro 2). As preocupaes com a necessidade de superao do atraso da regio e com sua ocupao produziram desdobramentos diversos, como a criao, no governo do general Castelo Branco, do projeto Jari, no municpio de Almeirim (PA) em 1967, pelo milionrio norte-americano Daniel K. Ludwig. Tratava-se da implantao, na rea correspondente aos atuais municpios de Almeirim (PA), Laranjal do Jari (AP) e Vitria do Jari (AP), de megaprojetos, numa rea de 1,6 milho de hectares, que envolviam a silvicultura para o abastecimento de uma fbrica de celulose, o plantio de arroz, a implantao de projetos de extrao mineral, dentre outros. A noo de que o grande capital seria o meio nico capaz de efetivamente implementar processo de modernizao na regio foi um dos pontos principais das estratgias de desenvolvimento dos governos
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militares. Foi assim o perodo marcado pela utilizao da poltica de incentivos fiscais pelo Estado nacional para atrair e favorecer a implantao de grandes capitais na regio.
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- O PROGRAMA DE INTEGRAO NACIONAL PIN, A TRANSAMAZNICA E OUTRAS NOVAS ESTRADAS

Nos anos 70, tambm foram implementadas aes por parte do governo federal decorrentes de presses sociais no Nordeste (Oliveira, 1972: 114). Em 1971, o governo do General Mdici lanou o Programa de Integrao Nacional PIN que se articulava com o Programa de Redistribuio de Terras PROTERRA. Naquele mesmo ano, foi divulgado o Plano de Desenvolvimento da Amaznia PDA (SUDAM, 1971), um desdobramento do Plano Nacional de Desenvolvimento (Brasil, 1971), reprisava algumas diretrizes do PIN no que se refere necessidade da integrao e da complementaridade das economias da Amaznia e do Nordeste, e da indicao da premncia da utilizao agrcola racional da Amaznia e da produo para o mercado externo como uma via de desenvolvimento. Neste mesmo ano, para facilitar a ocupao da Amaznia, o governo militar determinou que as faixas de 100 km de cada lado de todas as rodovias federais na Amaznia brasileira passariam para a jurisdio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA). O Plano de Desenvolvimento da Amaznia para o perodo de 19721974 anunciava que as conquistas essenciais, quanto Amaznia, propostas pelo governo federal, referiam-se utilizao de uma estratgia que promova o progresso de novas reas e a ocupao de espaos vazios e integrao do desenvolvimento do Nordeste com a estratgia da ocupao econmica da Amaznia (SUDAM, 1971: 13). Esta integrao com o desenvolvimento do Nordeste, preconizada pelo PDA, implicou, dentre outras aes federais na regio, a construo da rodovia Transamaznica e a implantao de ncleos de colonizao ao longo do seu traado. Esta rodovia e demais aes do governo federal impulsionaram mudanas na demografia (Grfico 2); na economia, no padro de ocupao territorial do Par (Figura 2), ao promover a ocupao da terra firme; e na estrutura fundiria do agrrio regional (Quadro 2). Enfim na evoluo do antropismo na Amaznia (Fig 3 e 4). A abordagem do planejamento do desenvolvimento regional apoiava-se na idia da Amaznia como uma fronteira de povoamento e articulava-se com a viso de fronteira de recursos (Mahar, 1978: 30).
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Um dos recursos existentes nesta fronteira era a terra, que abria a possibilidade de absorver contingentes de trabalhadores de diversas regies do pas. Particularmente, a metfora de Amaznia como fronteira de povoamento foi expressa pelo slogan Homem sem terra para uma terra sem homens. Neste perodo os governos militares patrocinaram a colonizao de extensas reas situadas prximas rodovia Transamaznica por intermdio dos pequenos proprietrios.

Figura 3: Evoluo do antropismo na Amaznia, cobertura fitogeogrfica (1976).

Fonte: IBGE, 2002.

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As polticas federais e reconfiguraes espaciais na Amaznia

Figura 4: Evoluo do antropismo na Amaznia, cobertura fitogeogrfica (1991).

Fonte: IBGE, 2002.

- POLAMAZNIA: O ABANDONO DA COLONIZAO DIRIGIDA E A OPO PELA CONCRETIZAO DOS GRANDES INVESTIMENTOS

Na metade da dcada de 1970, os mecanismos sobre os quais se apoiava o modelo de desenvolvimento de base industrial nacionalmente integrado, implantado pelos militares, apresentam sinais de esgota107

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mento e de incapacidade para manter acelerado o ritmo de crescimento econmico. Neste perodo foi apresentado o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) (SUDAM, 1976), no qual se delinearam aes estatais na tentativa de manter elevadas as taxas de crescimento econmico. O governo federal, ento, dirigiu suas aes para dinamizar ou implantar no Brasil novos setores industriais produtores de bens de capital, iniciativas que pretendiam manter aquecida toda a economia nacional para o que, evidentemente, contribuiria a criao de novos espaos de investimentos. Para a gerao de recursos visando consecuo desta empreitada, desenvolveram-se aes estatais, algumas das quais, direcionadas ao fomento e criao de projetos no estado do Par. Estes projetos deveriam entrar em funcionamento com relativa rapidez e produzir em larga escala, destinando sua produo para o mercado externo. Dentre os produtos que o governo buscava exportar tinham destaque a madeira, a carne bovina e os minerais. Dessa forma, no governo do general Geisel, as iniciativas de colonizao dirigida foram abandonadas, ficando mais evidente que as polticas de interveno do governo federal estavam, inquestionavelmente, articuladas com a necessidade do fortalecimento e com a implantao, em termos regionais, de projetos mobilizadores de grandes quantidades de capitais. Em outras palavras, a fora social capaz de dinamizar a economia regional era atribuda ento grande empresa. Anunciava-se na poca que o quarto governo da Revoluo convoca o empresrio para essa nova cruzada ocupar economicamente a Amaznia e corrigir as deficincias da colonizao dirigida (BITTENCOURT, 1974, p. 34). A postura poltica de atrair o empresariado de fora para a regio carreou, assim, um volume maior de recursos oriundos do fundo pblico para atrair grandes capitais para a regio. Inclusive parcela dos recursos que foi destinada colonizao dirigida passou, em 1974, a ser direcionada para reas e atividades capazes de atrair grandes capitais para a regio. Naquele contexto, o governo federal criou, em 1974, o Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia (Polamaznia). Uma poltica inspirada por uma noo terica que preconizava que o melhor caminho para se desenvolver regies atrasadas seria atravs de um desenvolvimento que deveria se processar de forma polarizada (HIRSCHMAN, 1961; PERROUX, 1967). Os planos federais previam a
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As polticas federais e reconfiguraes espaciais na Amaznia

implantao de 15 plos de crescimento, na Amaznia brasileira, dentre os quais o de Carajs (vinculado explorao do ferro) e o de Trombetas (associado extrao da bauxita) (Figura 2). Visando aumentar as exportaes de recursos naturais por meio da ampliao das vantagens comparativas, foram criadas novas infra-estruturas no campo da energia, da comunicao e dos transportes. O governo federal ainda redirecionou mecanismos de poltica de incentivos fiscais para reas geogrficas dos plos, com a finalidade de propiciar investimentos massivos e espacialmente concentrados. Para isso, o Estado ancorava-se em uma viso de fronteira de recursos, de planejamento e de normalizao do desenvolvimento regional que tinha por fundamento estratgico a concentrao espacial de capitais nos plos indicados pelo Governo. A deciso de impulsionar um processo de desenvolvimento por meio de uma cadeia de ligaes para frente e para trs das atividades consideradas chave produziu, no entanto, efeitos limitados na diversificao da produo regional/local. A lgica que orientou a poltica de modernizao regional, materializada pela interveno promotora da modernizao da Amaznia com base nos grandes investimentos empresariais, voltou-se, ento, decisivamente para a implantao regional de atividades agropecurias, extrativistas e industriais que gerassem divisas necessrias ao pagamento da dvida externa brasileira.
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- AS POLTICAS DA UNIO, O DESENVOLVIMENTO DA PECURIA, DO EXTRATIVISMO MADEIREIRO E A LUTA PELA TERRA

No incio da dcada de 70, embora o PROTERRA previsse, de fato, a redistribuio de terras devolutas, seu maior objetivo parece ter sido promover a agropecuria e criar uma nova classe de fazendeiros modernos de pequeno e mdio porte, a fim de substituir a agricultura de subsistncia (HALL, 1989, p. 30). Entre 1975 e 1979, a venda de terra do INCRA para empresas e grandes fazendeiros foi efetuada em reas originalmente destinadas aos migrantes (HALL, 1989, p.39). Se, de um lado, as grandes propriedades cresciam em reas, de outro lado, no estado do Par, de 1960 a 1996, os pequenos proprietrios com menos de 100 hectares triplicavam em nmero (Quadro 2). H uma correlao grande entre crescimento das reas de pastagens e da explorao madeireira. A opo pelo amplo favorecimento
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da ocupao da regio por grandes capitais interessados na pecuria e na explorao madeireira aumentando a presso sobre a floresta primria.

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Dimenso da propriedade fundiria (hectares) Extrato de rea Ano 0<10 10<100 100<1000 1000<10000 +10000

% em % em % em % em % em % em % em % em % em % em relao relao ao relao relao ao relao relao ao relao relao ao relao relao ao rea total rea rea rea total rea total n.o n.o n.o n.o n.o 2,5 41,8 23,0 46,9 28,0 6,9 28,0 0,6 18,5 0,03

1960

1970

2,1

48,05

19,7

45,2

15,3

4,7

30,3

0,8

32,6

0,05

1980

1,5

36,2

19,1

51,3

22,0

11,5

22,0

0,7

35,4

0,1

1985

1,3

32,7

19,4

51,8

26,7

14,3

23,0

0,9

29,6

0,1

1996

0,9

31,5

18,3

50,7

29,9

16,7

27,0

1,1

23,9

0,0

Quadro 2: Nmeros dos estabelecimentos rurais por dimenso de rea.

Fonte: Censos agropecurios, IBGE.

As polticas federais e reconfiguraes espaciais na Amaznia

8 - AS POLTICAS DA UNIO VOLTADAS PARA GARANTIR A AM-

PLIAO DAS ATIVIDADES DE EXTRAO E TRANSFORMAO MINERAL

Os problemas derivados da modernizao do espao agrrio regional por meio do incentivo grande pecuria, o agravamento da crise econmico-financeira, a ampliao exponencial dos servios da dvida, a deteriorao das condies da balana de pagamentos nacional, conduziram o governo federal a desenvolver aes visando ampliar as exportaes brasileiras de matrias-primas, ganhando nfase, ainda maior, a Amaznia oriental brasileira. Para isto, o governo buscou edificar o mais rpido possvel as infra-estruturas capazes de viabilizar os processos de valorizao dos recursos minerais existentes na regio. No final da dcada de 1970, o governo federal, para viabilizar a implantao dos empreendimentos voltados produo da alumina e do alumnio primrio, decidiu arcar sozinho com os custos referentes construo da usina hidreltrica de Tucuru (Figura 5) epatrocinou ainda a infra-estrutura urbana e porturia necessria ao funcionamento das indstrias de transformao mineral, a Albras e a Alunorte, em Barcarena (PA); e a Alumar em So Lus, (MA). Incentivada e apoiada pelo governo brasileiro, a Companhia Vale do Rio Doce - CVRD poca uma empresa estatal de capital misto que assistia reduo do estoque do ferro na regio Sudeste do pas decidiu explorar minas de ferro e mangans da Serra de Carajs, no sudeste do Par. Embora pesquisas j estivessem sendo realizadas desde o final da dcada de 1960, a CRVRD deu incio em 1980 implantao do Projeto Ferro Carajs, um complexo minaferrovia-porto, destinado a explorar o minrio de ferro de alto teor da Serra dos Carajs. Neste mesmo ano, o governo federal lanou o Programa Grande Carajs - PGC, um projeto de desenvolvimento para a Amaznia oriental, tendo como eixo principal a edificao de infra-estrutura e a atrao de investimentos para a rea do corredor formado pela Estrada de Ferro Carajs EFC, que liga a mina em Carajs ao porto de Itaqui-Madeira, em So Lus do Maranho. O Programa Grande Carajs (Figura 5) constituiu-se uma tentativa de o governo coordenar a execuo, de forma mais gil, de projetos j existentes na rea e de estimular a modernizao da regio. O PGC passou, ento, a receber aporte de mais de dos fundos pblicos destinados a todo o Polamaznia, a contar com um sistema especial de financiamento estatal, a envolver negociaes de crditos com o sistema financeiro internacional, alm de ter sido beneficiada com a criao de um sistema adicional de isenes fiscais, administrado pela SUDAM e BASA.
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Minas CVRD (ferro, ouro, mangans)

Eixos de integrao nacional e reas de influncia

Figura 5: Elementos da reconfigurao espacial na Amaznia oriental (1985 2003).

Fontes: BRASIL (1973); Ferreira Filho (1965); IBGE (1984); IRDA; IBGE (1966); MARANHO (2000); Martinelo (1985); Mendes (1971); SUDAM (1976); Valverde e Dias (1967); Amap, 2000.
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As polticas federais e reconfiguraes espaciais na Amaznia

Para garantir a implantao dos projetos mnero-metalrgicos centrais ao PGC, alm da necessria mobilizao dos vultosos recursos, foi preciso estabelecer o controle sobre mais de um milho de hectares de terras (ALMEIDA, 1994, p.103), parte delas destinadas aos Projetos da CVRD e seus parceiros, como as guseiras, e outra parcela destinada construo da hidreltrica de Tucuru, cujo lago inundou mais de 2.430 km2 de terras (Eletronorte, 198a, p. 6). Para o controle de faixas descomunais de terras, foi decisiva a atuao do Grupo Executivo de Terras do Araguaia Tocantins (GETAT), que estabeleceu uma poltica fundiria prevendo o assentamento de ocupantes de terras no mbito do Programa em nmero aqum das necessidades geradas pelo intenso fluxo migratrio que se dirigiu para a regio. Alm dos incentivos fiscais concedidos em nvel federal, em consonncia com o modelo de desenvolvimento industrial do Polamaznia, as empresas atradas para a regio contaram com as polticas de renncia fiscal adotadas pelos estados federados visando auxiliar a instalao local de empresas e promover a verticalizao e a diversificao da produo industrial, repetindo a estratgia federal de criar infra-estrutura bsica e de isentar as empresas do pagamento dos impostos.
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- A CRISE FINANCEIRA, A LIMITADA CAPACIDADE DE INTERVENO DA UNIO E AS MUDANAS CONSTITUCIONAIS NOS ANOS 80

O poder de centralizao autoritria dos governos militares foi sendo corrodo no decorrer da dcada de 1980. Mesmo assim, no fim dos governos militares, em 1985, foi lanado o Projeto Calha Norte, um plano de ocupao sistemtica de reas estratgicas correspondentes s calhas norte dos rios Solimes e Amazonas. No se restringindo s calhas dos principais rios, a rea de atuao do projeto foi definida como a faixa fronteiria que vai de Tabatinga (fronteira com o Peru), na Amaznia Ocidental, a Oiapoque (fronteira com as Guianas), na Amaznia oriental. No incio dos anos 90 j era evidente a frustrao das predies relacionadas ao surgimento na regio do programa de uma rede de relaes mercantis e no mercantis decorrentes da mnero-metalurgia e capazes de impulsionar o desenvolvimento regional. Assim, o PGC, que j vinha sofrendo questionamentos de parcela da sociedade, foi esvaziado para, em seguida, ser extinto em 1991. A Sudam, como
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Maurlio de Abreu Monteiro / Maria Clia Nunes Coelho

diversos outros rgos da burocracia federal que tiveram papel de destaque no aporte estatal implantao regional de empresas mnerometalrgicas, teve a sua importncia reduzida, uma vez que parcela do sistema de renncia fiscal que era executado no mbito do PGC tinha sido extinta. bem verdade que instrumentos que tiveram importncia na execuo das polticas dos militares, como o FINAM ou como a concesso de iseno de IR, foram mantidos e passaram a ser coordenados pela Sudam. O fim dos governos militares e a promulgao da Constituio de 1988 proporcionaram importantes mudanas que alteraram as relaes entre municpios, estados e Unio, implicando alterao na conduo das polticas de desenvolvimento da Amaznia.
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- REFORMAS NO ESTADO E EIXOS DE INTEGRAO

A eleio de Fernando Collor Presidncia da Repblica, em 1989, e a de Fernando Henrique Cardoso, em 1993, consolidaram alteraes em aspectos relevantes da forma de atuao do Estado, do sentido e das funes da interveno estatal. Tais mudanas eram derivadas, sobretudo, de dinmicas mundiais que impuseram novos modelos de desenvolvimento para as economias nacionais. Ganhou fora crescente na agenda do governo brasileiro a necessidade de liberalizao da economia, realizao de ajustes capazes de ampliar e adaptar a competitividade das economias nacionais diante do imperativo de um mundo cada vez mais globalizado. No bojo de tais ajustes, incluram-se a diminuio de barreiras alfandegrias, a retrao da tributao e a reduo da participao estatal na economia, por via de privatizaes de empresas estatais, como veio a acontecer com a CVRD. Houve, assim, uma alterao dos discursos oficiais. Afirmava-se que havia se configurado no plano mundial um novo paradigma de desenvolvimento, cuja faceta mais evidente a globalizao, evidenciada por uma crescente interpenetrao dos mercados de bens e servios de diferentes pases, por uma nova viso de competitividade em nvel mundial e por um extraordinrio aumento da dimenso e velocidade dos fluxos financeiros nos mercados internacionais de capitais (Brasil, 1997, p. 23). Assim, as formas de atuao estatal passaram a ser norteadas por indicaes tericas que preconizavam a necessidade da drstica reduo da interveno estatal na economia. Ocorreram, ento, mudanas nas polticas pblicas que favoreceram, em termos nacionais, aes direcionadas a reduzir a presena do Estado no desenvolvimento das atividades infra-estruturais
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As polticas federais e reconfiguraes espaciais na Amaznia

e produtivas, alm de restringir a ao tutelar que este exerceu sobre tais iniciativas durante tantos anos. Essa posio poltica foi reforada, na dcada de 90, pela crise fiscal que atingiu a Unio Federal e estados membros da federao Naquele contexto, os planejadores estatais passaram a implementar polticas pblicas derivadas da viso de que era imperioso o crescimento da responsabilidade da iniciativa privada no processo de desenvolvimento econmico (Brasil, 1997, p.13). Segundo o discurso oficial, este novo cenrio tambm foi marcado pela reao contra o Estado intervencionista e providencial, pela redescoberta das virtudes da economia de mercado e pelo relativo sucesso de programas de reestruturao, abertura, liberalizao e estabilizao econmica (Brasil, 1997, p. 26). De tal processo resultaria, tambm, uma forte liberalizao da economia, envolvendo a reduo da proteo aduaneira e a maior integrao econmica com o exterior (Brasil, 1997: 28). Portanto, as aes e as polticas federais passaram a articularse em torno de um discurso que preconizava como indispensveis desestatizao os seguintes itens: a privatizao e o fortalecimento da ao reguladora do Estado; a descentralizao e a melhoria do planejamento, da coordenao e dos nveis de produtividade; a eficincia na implementao de polticas governamentais; e a elevao dos padres de qualidade e de gesto dos servios pblicos (Brasil, 1997, p. 33). o cenrio tambm no qual mudaram as estratgias em relao s concepes de desenvolvimento regional, que passam agora a se ancorar em noes como as de eixos de integrao nacional e internacional, tendo por base vias de transporte de longa distncia que possibilitariam acesso a mercados e melhorar a capacidade competitiva dos sistemas econmicos regionais (Brasil, 1997, p. 17). O planejamento estatal passa ento a reconsiderar a implantao e consolidao de uma eficiente infra-estrutura fsica como um dos mais importantes requisitos para as tentativas de integrao e desenvolvimento econmico da regio Norte (Brasil, 1997, p. 41) com outras regies, dentro e fora do Brasil, por meio de um esquema de logstica integrada, envolvendo a articulao e a integrao de redes modernas de comunicaes, transportes e energia, seja num sentido norte-sul, atravs de corredores multimodais, como aqueles que incorporam o rio Madeira, o Araguaia-Tocantins, a ferrovia Norte-Sul e a ferrovia de Carajs, seja na vertente leste-oeste, mediante o aproveitamento da moderna infra-estrutura porturia de Barcarena, Itaqui, Pecm e Suape (Brasil, 1997, p. 31) (Figura 5). As estratgias de integrao e desenvolvimento contidas no Programa Brasil em Ao (1996-1999) e no Avana Brasil (2000-2003)
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se vinculam noo de que a reduo do custo de transporte reflete direta e decisivamente sobre os custos de exportao ou de importao de mercadorias, colaborando para melhorar, assim, na viso dos planejadores brasileiros, a capacidade competitiva dos sistemas econmicos regionais. Ao que se somou a preconizao da necessidade de se reduzir ao mximo os impostos, em especial os incidentes sobre produtos destinados exportao como elemento de reduo de custos e de ampliao da competitividade dos produtos regionais. Um opo estratgica que se materializou em medidas como a Lei Complementar n 87/96, que ficou tambm conhecida como Lei Kandir. Esta Lei isenta de recolhimento do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS os produtos primrios ou semibeneficiados voltados para a exportao. A Lei Kandir, todavia, afeta as finanas, particularmente dos estados exportadores de matrias-primas. Com as eleies de 2002, a mudana de governo, e a posse do presidente Lus Incio Lula da Silva, esta postura no foi substancialmente alterada, passando inclusive a ser defendida a necessidade da constitucionalizao deste princpio, que, do ponto de vista tributrio, prejudica os estados exportadores, como o caso do Par.
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- VALORIZAO DE NOVOS RECURSOS E NOVOS ELEMENTOS NA POLTICA PARA A AMAZNIA

A preocupao com a defesa da Amaznia e com sua proteo ambiental levou o governo brasileiro a lanar o Projeto do Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM) e o Projeto do Sistema de Defesa da Amaznia (SIPAM) na dcada de 1990. A polmica suscitada, entre outras coisas, pela natureza de tais projetos fez com que as metas de combate ao trfico de drogas e de monitoramento das condies ambientais tivessem importncia ampliada no contexto deste projeto. A preocupao internacional com a importncia da floresta amaznica para o clima do planeta e para a preservao das riquezas associadas aos recursos genticos, aos recursos hdricos e biodiversidade, de um lado, o crescimento dos movimentos ambientais, a atuao local das Organizaes No-Governamentais e os avanos no campo das cooperaes internacionais, de outro, vm redefinindo as polticas ambientais para a Amaznia. No caso das cooperaes internacionais, ressalta-se a importncia do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil PPG7 fundado pelo Rainforest Trust Fund e financiado pelo governo alemo, pelo Banco
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As polticas federais e reconfiguraes espaciais na Amaznia

Mundial e pela United Nations Environment Program (UNEP). Este projeto fruto de uma associao entre o governo brasileiro, a sociedade civil e a comunidade internacional objetivando a conservao das florestas tropicais e o desenvolvimento sustentvel. Os esforos para implementao de polticas voltadas delimitao de terras indgenas, vista como forma de preservao da floresta, e a criao de unidades de conservao ambiental implicaram mudanas significativas, no imaginveis no Brasil de 30 anos atrs. As terras indgenas existentes na Amaznia Legal correspondiam a uma rea de 103.396.426 ha, ou seja, a 20,66% do total da regio, em novembro de 2001, existiam 171 Unidades de Conservao na Amaznia legal que representam a uma rea de 64.586.259 ha, segundo dados obtidos nos instrumentos legais de criao, ou seja, 12,9% da rea total da Amaznia Legal (RICARDO e CAPOBIANCO, 2001, p. 246). Alm de novas unidades de conservao e da demarcao das terras indgenas, existem ainda os experimentos associados bio-sociodiversidade e aos Projetos Pilotos para Gesto Ambiental Integrada nos estados (BECKER, 2001).
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- PASSADO, PRESENTE E FUTURO

De 1923 a 1940, as tentativas esparsas de promover a economia amaznica tiveram resultados pouco efetivos. Perodo no qual, o crescimento populacional foi tambm pouco significativo, em contraste com o crescimento demogrfico surpreendente do perodo ureo da economia da borracha (1865 a 1912). Entre 1950 e 1980, as migraes de outras regies para a Amaznia foram intensas. Os saldos migratrios nas dcadas de 1970 e 1980 para a regio Norte foram de 798.478 e 1.376.341, respectivamente. No entanto, esses saldos contriburam menos que o crescimento vegetativo para o crescimento total, representando apenas 35,1% e 41,1% do crescimento total da populao nos respectivos perodos intercensitrios (SAWYER, 1995, p.74). As aberturas de estradas marcaram o incio de uma nova trajetria na histria da Amaznia, entretanto, foi a poltica do Polamaznia que redefiniu a configurao de uma nova organizao da regio. No h registro na histria regional recente de uma outra ruptura ou ponto de inflexo to profundo que tenha sido intimamente relacionado com as polticas pblicas traadas segundo olhares de fora da regio. A Amaznia oriental e particularmente o estado do Par so hoje, sem dvida, reveladores da combinao das polticas que sucederam a
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criao de plos. A edificao de infra-estrutura de energia, transporte e de comunicaes, as polticas de renncia fiscal e os aportes creditcios vinculados implementao de projetos agropecurios, madeireiros e de extrao e transformao mineral de grande porte derivadas das estratgias de plos de desenvolvimento na dcada de 70 foram fundamentais para a diferenciao da dinmica regional e urbana, para a reestruturao demogrfica (verificada por meio do crescimento populacional e pelo surgimento de novos municpios), como tambm para a reestruturao econmica regional/local. A populao cresceu, intensificou-se a mobilidade populacional na regio. Neste quadro, o estado do Par (Grfico 2) vem apresentando o maior contingente populacional da regio norte. Nos anos 90, tornou-se mais evidente a mobilizao alguns seguimentos da sociedade, em especial aqueles dispensados pelas empresas construtoras contratadas para a implantao de grandes dos projetos industriais e infra-estruturais, os que emergem em busca de outras atividades como decorrncia da reduo da atividade garimpeira, excludos da terra e dos empregos formais, aos quais se somam antigos posseiros e sem-terra, estes ltimos organizados, em grande medida. So atores sociais que vm contribuindo para mudar a estrutura fundiria no sudeste do Par. Mudana, porm, que tm sido marcada por grande violncia. Todavia, a crise financeira que provocou uma reduo nos investimentos regionais contribuiu para a reduo da migrao interregional para a Amaznia. No perodo de 1986-1991, o saldo migratrio da regio Norte foi de apenas 131.218, caindo para 60.844 no perodo de 1991-1996. Atualmente, h grande mobilidade populacional dentro da regio. A mobilidade temporria foi facilitada pelas melhorias nos sistemas de transporte. A migrao inter-regional se d nos sentidos leste-oeste, tomando os rumos principalmente de Roraima, norte do Mato Grosso e sul do estado do Amazonas. O volume de migrao intraestadual na regio foi de 708.274 entre 1986 e 1991 e de 619.991 entre 1991 e 1996 (ABEP, 1998). Os planos do Estado nacional brasileiro, Brasil em Ao (19961999) e Avana Brasil (2000-2003) cujos fundamentos no foram reformulados no governo do Presidente Lula da Silva e que continuou recorrendo ao discurso da necessidade da criao de eixos estruturadores de desenvolvimento regional. Renova-se, assim, o debate sobre a capacidade de investimentos infra-estruturais provocarem dinamismo regional ou gerarem novos desequilbrios entre municpios e regies. Questiona-se a capacidade de reverter tendncias deletrias
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As polticas federais e reconfiguraes espaciais na Amaznia

derivadas de planos anteriores e de se criar solidariedade regional entre municpios, a partir de dinmicas ligadas ao mercado, tais como a ampliao da circulao de mercadorias por vias de transporte como a Estrada de Ferro Carajs, a hidrovia Araguaia-Tocantins, ou mesmo aquelas de carter multimodal. Assim, pode-se afirmar que, nos ltimos trinta anos, os dois grupos de estratgias de modernizao regional marcaram e marcam a histria recente do Par mais do que qualquer outro da Amaznia. Enquanto um deles consistiu nas tentativas de estabelecimento de plos de crescimento econmico e de complexos industriais motrizes, o outro diz respeito aos esforos de estimular eixos estruturadores de desenvolvimento regional. Ambos baseiam-se em supostos tericos distintos. No primeiro grupo de estratgias, julga-se ser necessria a participao estatal para contrabalanar dinmicas produzidas pelo mercado, considerando que a modernizao de certas regies no ocorreria sem a ao do Estado. J o segundo grupo integra estratgias de desenvolvimento regional baseadas no suposto da eficcia das dinmicas de mercado. Ambas representam estratgias de modernizao que privilegiam o velho conceito das vantagens comparativas e que, conseqentemente, tendem a ser espacialmente seletivas e, portanto, concentradoras de mudanas sociais; no primeiro caso, em torno de um plo, de um complexo industrial e, no segundo, ao longo de um eixo. Tais estratgias atraram e atraem capitais e fluxos migratrios intensos, desencadeando impactos sobre o crescimento e mobilidade populacional e impondo novos processos de mudana territorial, social, econmica e ambiental em vastas reas do estado do Par.

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Clia Nunes Coelho

REFERNCIAS
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Texto submetido Revista em 14.03.2004 e aceito para publicao em 11.05.2004.

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