Equipe tcnica Coordenadores Heliandro Maia (GIZ) Jorge Hargrave (Ipea) Jos Javier Gmez (Cepal) Monika Rper

(GIZ e Cepal, consultora)

Colaboradores Ipea Igor Ferraz da Fonseca Marianne Dias Pereira Nilo Luiz Saccaro Junior Joo Paulo Viana Jlio Csar Roma Rafael Lemes Guimares (consultor) Regina Helena Rosa Sambuichi

GIZ Catarina Corra (consultora) Deise Damio

Cepal Mrcia Tavares Mariana Antonissen

As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade dos autores, no refletindo, necessariamente, a posio da CEPAL. Este documento no foi submetido a reviso editorial.

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ndice
Sumrio executivo ....................................................................................................................................... 8 1. Introduo ......................................................................................................................................20 1.1 1.2 1.3 2. 3. Metodologia da avaliao ........................................................................................................20 Breve Histrico do PPCDAm .....................................................................................................21 Anlise das tendncias recentes de evoluo do desmatamento .............................................22

Estratgia e principais resultados do PPCDAm .................................................................................26 A governana do PPCDAm ...............................................................................................................32 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 Estrutura e planejamento ........................................................................................................32 Coordenao do plano e controle social ..................................................................................33 Financiamento .........................................................................................................................36 A relao do PPCDAm com os PPCDS .......................................................................................39 Municpios prioritrios para a preveno e o controle do desmatamento ................................40

4.

EIxo 1: Ordenamento fundirio e territorial .....................................................................................46 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6. 4.7. Introduo ...............................................................................................................................46 Macrozoneamento da Amaznia Legal ....................................................................................48 Criao e consolidao de unidades de conservao ................................................................50 Demarcao e homologao de terras indgenas .....................................................................57 Programa Terra Legal...............................................................................................................58 Inibio de certificados de cadastro de imvel rural (CCIRs) .....................................................61 Recomendaes ......................................................................................................................61

5.

Eixo 2: Monitoramento e controle ...................................................................................................65 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7. Introduo ...............................................................................................................................65 Monitoramento do desmatamento..........................................................................................67 Integrao entre os rgos de fiscalizao do desmatamento ..................................................69 Uso da inteligncia na fiscalizao ...........................................................................................70 Estratgia de combate ao desmatamento ................................................................................72 Cadastro ambiental rural (CAR) ................................................................................................76 Recomendaes ......................................................................................................................77

6.

Eixo 3: Fomento s atividades produtivas sustentveis ....................................................................80 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. Introduo ...............................................................................................................................80 Manejo florestal madeireiro ....................................................................................................83 Aes para uma poltica agrcola sustentvel ...........................................................................87 Pesquisa e desenvolvimento de modelos produtivos sustentveis para a Amaznia ................92

6.5. Instrumentos de financiamento e crdito para promover prticas sustentveis, conservao e recuperao da floresta .......................................................................................................................93 Pgina 3

6.6. 6.7. 6.8. 7.

Apoio s comunidades extrativistas e indgenas .......................................................................97 Relao com o setor privado ..................................................................................................100 Recomendaes ....................................................................................................................101

Consideraes finais ......................................................................................................................104

Referncias bibliogrficas .........................................................................................................................106 Anexo relao dos entrevistados ............................................................................................................108

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LISTA DE SIGLAS

ABC Abin AC Alap Alos AM AP APP Arpa Ater BNDES C&T CAR CBA CCIR Censipam Cepal Ciccia Conab Degrad Deter Detex DFNSP DOF DPCD DPF Embrapa FCO Febraban FNO Funai Fundeb Funtec Geoma Gestar GF GIZ Ibama ICMBio Ideb ILPF

Programa de Agricultura de Baixo Carbono Agncia Brasileira de Inteligncia Acre rea sob Limitao Administrativa Provisria Advanced Land Observing Satellite Amazonas Amap rea de Preservao Permanente Programa reas Protegidas da Amaznia Assistncia Tcnica e Extenso Rural Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Cincia e Tecnologia Cadastro Ambiental Rural Centro de Biotecnologia da Amaznia Certificado de Cadastro do Imvel Rural Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Comisso Interministerial de Combate a Crimes e Infraes Ambientais Companhia Nacional de Abastecimento
Sistema de Mapeamento da Degradao Florestal na Amaznia

Sistema de Deteco do Desmatamento em Tempo Real na Amaznia Sistema de Deteco de Corte Seletivo na Amaznia Departamento da Fora Nacional de Segurana Pblica Documento de Origem Florestal Departamento de Preveno e Controle do Desmatamento Departamento de Polcia Fedral Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste Federao Brasileira de Bancos Fundo Constitucional de Financiamento do Norte Fundao Nacional do ndio Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundo Tecnolgico Rede de Pesquisas de Desenvolvimento de Mtodos, Modelos e Geoinformao para Gesto Ambiental Projeto Nacional de Gesto Ambiental Rural Guia Florestal Gesellschaft fr internationale Zusammenarbeit GmbH Instituto Brasileiro de Meio Ambiente de Recursos Naturais Renovveis Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica Integrao Lavoura Pecuria Floresta Pgina 5

Imazon Incra Inpe Ipea ISA LBA MA Mapa MCidades MCT MD MDA MDIC MDS MI MJ MMA MPOG MT MT OCDE Oema ONG PA PAA PAC PAE PDA PDSA

Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Instituto Socioambiental Programa de Grande Escala da Biosfera-Atmosfera na Amaznia Maranho Ministrio da Agricultura, Pecurio e Abastecimento Ministrio das Cidades Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio da Defesa Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Ministrio do Desenvolvimento Social Ministrio da Integrao Ministrio da Justia Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio dos Transportes Mato Grosso Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico rgo Estadual de Meio Ambiente Organizao no-governamental Par Programa de Aquisio de Alimentos Programa de Acelerao do Crescimento Programa de Alimentao Escolar Subprograma Projetos Demonstrativos Plano Executivo de Desenvolvimento Sustentvel do Agronegcio na Amaznia Legal Peld Programa de Pesquisas Ecolgicas de Longa Durao PGPM Poltica de Garantia de Preos Mnimos PMAE Programa de Modernizao da Administrao das Receitas e da Gesto Fiscal, Financeira e Patrimonial das Administraes Estaduais PMFCF Plano Nacional de Manejo Florestal Comunitrio e Familiar PNMC Poltica Nacional de Mudanas Climticas PPCD Plano Estadual de Preveno e Controle do Desmatamento PPCDAm Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento Pradam Programa de Recuperao de reas Degradadas na Amaznia Proambiente Programa de Desenvolvimento Sustentvel da Produo Familiar Rural na Amaznia Prodes Sistema de Monitoramento da Floresta Amaznica por Satlite Produsa Programa de Estmulo Produo Agropecuria Sustentvel Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Propflora Programa de Plantio Comercial e Recuperao de Florestas Redd Reduced Emissions from Deforestation and Degradation (Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao) Pgina 6

RL RO RR SAE/PR SAF Sapi SBPC Sema SFB Sipam Siscom SLAPR SPU SUS TCU TI TO UC ZEE

Reserva Legal Rondnia Roraima Secretaria de Assuntos Estratgicos/Presidncia da Repblica Sistema agroflorestal Sistema Agropecuria de Produo Integrada Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia Secretaria Estadual de Meio Ambiente Servio Florestal Brasileiro Sistema de Proteo da Amaznia Sistema Compartilhado de Informaes Ambientais Sistema de Licenciamento Ambiental da Propriedade Rural Servio do Patrimnio da Unio Sistema nico de Sade Tribunal de Contas da Unio Terra indgena Tocantins Unidade de conservao Zoneamento econmico-ecolgico

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SUMRIO EXECUTIVO PRINCIPAIS RESULTADOS DO PPCDAM Este relatrio apresenta a avaliao do Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAm), realizada conjuntamente por uma equipe composta de membros do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (Cepal) e da Cooperao Alem para o Desenvolvimento (Deutsche Gesellschaft fr internationale Zusammenarbeit GIZ) entre novembro de 2010 e julho de 2011, a convite do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e da Comisso Executiva do PPCDAm, coordenada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica. O objetivo principal deste trabalho foi avaliar os resultados do PPCDAm durante os ltimos quatro anos de execuo (2007 a 2010) luz dos objetivos estabelecidos pelo plano, analisando as experincias positivas, as lies aprendidas e os problemas identificados. Alm disso, essa avaliao deve subsidiar ajustes na implementao do PPCDAm no segundo semestre de 2011, e, principalmente, servir de base para o planejamento de sua terceira fase, a se iniciar em 2012. Pretende-se tambm que as recomendaes feitas possam servir de linha de base para avaliaes futuras do plano. Do incio da vigncia do PPCDAm em 2004 at 2010, a taxa anual mdia de desmatamento na Amaznia foi de 15,6 mil km2. A partir de 2005, observou-se uma consistente e significativa queda das taxas de desmatamento. A taxa anual passou de 27,4 mil km em 2004 para 6,5 mil km em 2010 o nvel mais baixo desde o inicio das medies anuais em 1988. H um consenso entre os entrevistados e evidncias empricas de que o PPCDAm contribuiu de maneira fundamental para esta reduo do desmatamento e estabeleceu um novo marco de ao integrada de combate ao desmatamento ilegal na regio. Por meio do PPCDAm, o problema do desmatamento na Amaznia passou a integrar o mais alto nvel da agenda poltica do governo federal, envolvendo um grande nmero de ministrios. Em relao interface entre o PPCDAm e outras polticas pblicas para a Amaznia, constata-se atualmente um cenrio mais complexo e diversificado do que aquele apresentado por ocasio da elaborao da fase atual do plano, que define o PPCDAm como brao ttico-operacional dos planos governamentais estratgicos para a regio. No se verifica atualmente uma implementao coerente e integrada destes planos, e sim uma srie de polticas setoriais paralelas, lideradas por diferentes ministrios e rgos federais. As relaes do PPCDAm com estas polticas so diferenciadas, podendo ser diferenciados trs grupos: 1. Particularmente nas polticas de fomento de atividades produtivas sustentveis, o PPCDAm incorpora elementos de vrias polticas e programas setoriais, na medida em que os mesmos esto relacionados preveno e ao controle do desmatamento. No entanto, esta seleo e a sua integrao no ocorre de maneira sistemtica. H tambm polticas importantes em curso na regio com as quais o PPCDAm no estabelece vnculos. O caso mais relevante o Programa de Acelerao do Crescimento do governo federal (PAC). Em outros aspectos, como para as polticas de monitoramento e controle, o PPCDAm exerce um papel de formulador de estratgias e objetivos, alm de atuar como brao executor.

2.

3.

Dado que este cenrio se mostra diferente do desenho inicialmente previsto, parece necessria uma reviso das relaes do PPCDAm com os demais planos estratgicos para a regio e do seu efetivo papel. H um desnvel no grau de sucesso entre as aes dos trs eixos do PPCDAm, tanto na execuo, quanto na efetividade(figura 7), sendo que o eixo 2 tem obtido maior sucesso quando comparado aos eixos 1 e 3. A efetividade das aes de fiscalizao gerou uma maior demanda por parte de produtores e da sociedade Pgina 8

civil por aes que garantam a produo sustentvel e a gesto territorial. Neste sentido, o eixo 2 est cumprindo seu papel e alterando uma parte da estrutura de incentivos locais, conforme os objetivos do PPCDAm. Mais recentemente, a Operao Arco Verde representou um importante primeiro passo para promover a agenda positiva do PPCDAm, assim como para fortalecer a integrao entre os trs nveis governamentais. Com todos esses elementos, o plano sinaliza um aumento da presena do Estado em muitas reas da Amaznia e uma gradativa mudana de prioridade na agenda de desenvolvimento para a regio. Em relao s aes especficas que contriburam de forma mais decisiva para a reduo das taxas de desmatamento na Amaznia, h percepes diferenciadas. Tendo em vista o perodo total de sua execuo, h um consenso entre os entrevistados de que as aes decisivas foram a grande melhoria e refino nas aes de comando e controle e a criao de novas reas protegidas em zonas ameaadas. J para a atual fase de execuo, foco da presente avaliao, o destaque cabe apenas s aes de comando e controle, includas entre estas as medidas legais tomadas em fins de 2007. Assim, observa-se um desnvel no grau de sucesso entre as aes dos trs eixos do PPCDAm, sendo que o eixo de monitoramento e controle (eixo 2) tem obtido maior sucesso quando comparado aos eixos de ordenamento fundirio (eixo 1) e territorial e de fomento s atividades produtivas sustentveis (eixo 3). No entanto, a queda das taxas e a diminuio do tamanho dos polgonos de desmatamento, aliados sua maior disperso territorial, fazem com que a atual estratgia de comando e controle se torne cada vez mais complexa, cara e menos efetiva. Ao mesmo tempo, ainda no est claro se a reduo do desmatamento observada nos ltimos anos perene ou conjuntural, uma vez que no houve transio efetiva do modelo econmico histrico para um de bases sustentveis. Em 2011 h indcios de uma retomada do desmatamento, inclusive em padres que se acreditava superados, tais como grandes polgonos, avano da soja, etc. A efetividade das aes de fiscalizao gerou uma maior demanda por parte de produtores e da sociedade civil por aes que garantam a produo sustentvel e a gesto territorial. Neste sentido, o eixo 2 est cumprindo seu papel e alterando uma parte da estrutura de incentivos, conforme os objetivos do PPCDAm. No entanto, esta nova demanda por legalidade esbarra no alto grau de complexidade dos procedimentos que os agentes privados tm que efetuar para colocarem suas propriedades e sua produo em acordo com todas as leis e na baixa capacidade do Estado de prover servios e assistncia para os produtores. A falta de clareza na titularidade da terra constitui um dos principais gargalos ainda no resolvidos na Amaznia. Embora tenha havido avanos, particularmente atravs do incio do Programa Terra Legal, criado para promover a regularizao fundiria das glebas federais no destinadas, no s as iniciativas atuais ainda so pequenas frente ao problema, como tambm no esto sendo trabalhados todos os tipos de domnios fundirios com a mesma qualidade e intensidade. Por exemplo, a aes de regularizao fundiria em reas estaduais e assentamentos no tm tido o mesmo nvel de ateno e investimento de recursos que o Programa Terra Legal. Chama ateno que a nica categoria fundiria que no conta com aes especificamente direcionadas ao controle do desmatamento no PPCDAm a dos assentamentos da reforma agrria, embora sua contribuio percentual ao desmatamento tenha aumentado ao longo dos ltimos anos, concentrando atualmente cerca de um quarto do corte raso anual verificado. Ainda h baixa presena e atuao efetiva do Estado na regio amaznica. Especialmente em regies afastadas das sedes municipais (por exemplo, no sul de Lbrea/AM), a quase ausncia do Estado as torna muito ameaadas pelos principais vetores do desmatamento. No mbito da avaliao, foram identificados e descritos aspectos positivos e desafios em relao a uma srie de aspectos gerais do PPCDAm, bem como especificamente para cada um de seus trs eixos. A seguir esto elencadas as recomendaes mais importantes da equipe.

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RECOMENDAES REFERENTES A ASPECTOS GERAIS ESTRATGIA E PRINCIPAIS RESULTADOS DO PPCDAM Importncia poltica necessrio manter a importncia poltica do PPCDAm e uma coordenao de alto nvel no mbito do governo federal. Esta coordenao deve ser fortalecida tanto em relao ao planejamento estratgico quanto no que se refere a aspectos operacionais. necessrio que o PPCDAm seja estruturado de acordo com prioridades claramente definidas. Isso deve estar refletido na alocao de recursos para as aes prioritrias, bem como na ampliao de suas metas para a prxima fase do plano, assim como no cumprimento mais efetivo das mesmas. essencial a promoo de aes e iniciativas que visem a diminuir os entraves burocrticos para a regularizao fundiria e ambiental e para a promoo de atividades produtivas sustentveis, particularmente para as pequenas propriedades. necessrio aprimorar a diferenciao regional das estratgias, levando em considerao as zonas previstas no Macrozoneamento da Amaznia Legal, assim como as orientaes dos zoneamentos estaduais. O foco especfico nos municpios que mais desmatam deve ser mantido. Mas importante considerar a insero regional destes municpios para evitar o efeito de vazamento do desmatamento Como prioridade mxima para os prximos anos do PPCDAm, recomendase a regularizao fundiria. Este tema foi apontado de forma consensual como o mais importante de todos os elementos do PPCDAm por todos os entrevistados. Para o tema da regularizao fundiria fundamental acelerar a execuo do Programa Terra Legal, mas tambm atuar na regularizao dos demais tipos de domnio de forma equilibrada. A fim de avanar na resoluo dos problemas de forma mais abrangente e efetiva, principalmente em reas de conflito, recomenda-se a aplicao de metodologias do tipo varredura. Um ponto chave na questo fundiria acessar e reunir informaes dispersas em vrios rgos (Incra, SPU, cartrios, etc.) e trazer elementos de reformulao do sistema. Cadeias produtivas sustentveis Como segunda prioridade identificamos a estruturao de cadeias produtivas sustentveis, como elemento estruturante da transio para um modelo sustentvel que substitua as prticas predatrias tradicionais na regio. A estruturao das cadeias produtivas requer uma abordagem integrada que considere a pesquisa, a capacitao, a oferta tecnolgica, o crdito, a assistncia tcnica, a logstica e o acesso a mercados. Isto implica a necessidade de um maior protagonismo e articulao entre os ministrios vinculados agenda de desenvolvimento e a formulao de metas especficas e integradas para esta agenda. O macro objetivo do PPCDAm deve ser promover a mudana da estrutura de incentivos para os atores econmicos, de maneira a premiar as escolhas que levem sustentabilidade ambiental e coibir as atividades relacionadas ao Pgina 10

Priorizao

Reduo de entraves burocrticos Diferenciao regional Manter municpios prioritrios Regularizao Fundiria

desmatamento ilegal. Apoio para atividades sustentveis A facilitao da legalizao deve beneficiar primordialmente as atividades produtivas sustentveis. Os sistemas mnimos de apoio ao produtor disponveis para a produo convencional devem ser replicados para as atividades sustentveis. Por exemplo, as linhas de crdito especficas para produes sustentveis devem ter menos exigncias do que quelas para as produes convencionais. A situao fundiria e as dinmicas scio-econmicas nos assentamentos da reforma agrria na Amaznia so complexas e diferenciadas, de modo que a evoluo do desmatamento nestas reas no pode ser atribuda a causalidades ou responsabilidades institucionais simplificadas. No entanto, o crescimento da participao do desmatamento nestes domnios fundirios apontam para a necessidade de um esforo estratgico de anlise e ao mais especficos e concentrados do que as atividades atualmente presentes no PPCDAm para estas reas.

Aes estratgicas para assentamentos

ESTRUTURA E PLANEJAMENTO rvore de problemas e matriz lgica Para a prxima fase do PPCDAm deve ocorrer uma atualizao da rvore de problemas. As aes do PPCDAm devem ser planejadas a partir dos problemas identificados na rvore e sua execuo deve ser atribuda s instituies responsveis. Esta anlise deve levar a um planejamento integrado dos trs eixos, de forma coerente e aproveitando as sinergias com os planos estaduais.

Sequenciamento Deve haver uma maior complementaridade e sequenciamento lgico das aes entre os eixos e dentro de cada um deles. de aes Metas de impacto O PPCDAm deve contar com um conjunto de metas com indicadores de impacto verificveis atravs do sistema de monitoramento para os trs eixos.

FINANCIAMENTO PPCDAm no PPA A parcela das aes do PPCDAm a ser financiada com recursos oramentrios deve estar identificada como programa especfico no PPA. Esta recomendao j est sendo parcialmente implementada no mbito da elaborao do PPA de 2012 a 2015, atravs de um programa temtico de controle do desmatamento. Recomenda-se que sejam investidos mais recursos, mas que estes sejam destinados aos temas a serem priorizados no processo de reviso do plano. Deve ser mantido o carter adicional dos financiamentos do Fundo Amaznia em relao s atividades permanentes dos rgos federais na preveno e no controle do desmatamento, que devem ser contempladas nos respectivos oramentos e no PPA. Mas recomenda-se que o Fundo passe a apoiar aes de rgos federais que tenham horizontes temporais definidos, tais como aes relativas regularizao fundiria e ambiental nas propriedades privadas e nos assentamentos, aes de integrao dos trs nveis administrativos e estruturao de cadeias produtivas Pgina 11

Recursos priorizados Adicionalidade do Fundo Amaznia

sustentveis. Recomenda-se avaliar a possibilidade de criao de novos incentivos Transferncias governamentais positivos, baseados em transferncias governamentais federais condicionadas para a rea ambiental para os estados e municpios.

COORDENAO E CONTROLE SOCIAL Papel da Casa Civil e do GTPI A Casa Civil deve ter um papel mais ativo de promover o trabalho conjunto dos rgos, assim como de resolver eventuais conflitos que surjam entre eles. No nvel ministerial, para aprimorar a coordenao e cooperao entre os ministrios e resolver conflitos que dificultem seu trabalho conjunto, recomenda-se a retomada das reunies do GTPI em ritmo semestral. Recomenda-se tambm uma conduo mais gerencial e estratgica do PPCDAm. Como um plano que envolve um objetivo comum, mas aes de diversos ministrios, seria necessrio que houvesse uma instncia ativa para cobrar de maneira mais efetiva que os rgos envolvidos atinjam as metas estabelecidas no plano. Esta conduo tambm incluiria aes que visassem a manter e a aumentar a importncia poltica das atividades includas no plano pelos diversos ministrios. As prprias reunies da Comisso Executiva podem ser utilizadas de forma mais efetiva como espao de articulao, cobrana e deciso, assim como de exposio de dificuldades na realizao de atividades e busca por suporte poltico e tcnico por parte dos diversos envolvidos. Ademais, recomendamos, no nvel da Casa Civil e da Secretaria Executiva do PPCDAm, a criao de uma rotina de acompanhamento mais frequente destinada resoluo de problemas, cobranas e encaminhamentos para aquelas aes que foram identificadas como mais importantes e/ou que apresentam dificuldades na sua execuo. Entre elas esto: 1. 2. 3. 4. Programa Terra Legal Unificao de bases fundirias e a reviso do papel dos cartrios Estruturao de cadeias produtivas prioritrias Operao Arco Verde (incluindo acompanhamento dos pactos municipais) 5. Acompanhamento dos pactos setoriais 6. Execuo do CAR 7. Dados mensais do Deter e estratgia de fiscalizao de resposta. Fruns consultivos e temticos Recomenda-se a criao de um frum de articulao ampliado, de carter consultivo, que conte com representantes dos governos estaduais, da sociedade civil e do setor produtivo e tambm fruns temticos e participativos de discusso sobre temas prioritrios dos trs eixos do PPCDAm. O PPCDAm tambm deve assegurar o acesso a informaes que permitam o acompanhamento da sua implementao (por exemplo, disponibilizao de informaes na internet, balano anual, rodadas de avaliao com participao de atores externos).

Conduo gerencial

Acompanhamento de aes estratgicas

Comunicao

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PLANOS ESTADUAIS DE CONTROLE DO DESMATAMENTO (PPCDS) Planejamento conjunto Recomenda-se a continuao das reunies peridicas com os estados. No entanto, essas reunies devem passar a gerar planos estratgicos de ao, seguidas da cobrana de resultados, e priorizar a resoluo de temas conflitivos. Recomenda-se que todos os PPCDs definam metas de reduo do desmatamento coerentes com as metas nacionais, prevendo instrumentos que permitam o acompanhamento pblico da evoluo do seu cumprimento.

Metas coerentes

MUNICPIOS PRIORITRIOS PARA O CONTROLE DO DESMATAMENTO Polticas para a sada da lista necessrio elaborar um conjunto de polticas e incentivos especficos para que os municpios consigam sair da lista dos municpios crticos do desmatamento. Uma possvel opo neste sentido atender com prioridade as demandas de regularizao fundiria e ambiental destes municpios. Tambm necessrio investir na melhoria da capacidade de gesto dos governos municpais, para que os mesmos possam acessar estas oportunidades. Alm disso, poderia haver uma articulao poltica mais ampla que levasse priorizao de aes de outros ministrios no envolvidos no PPCDAm para esses municpios. Da mesma forma, necessrio impllementar medidas que promovam a estruturao de cadeias produtivas sustentveis (assistncia tcnica, infraestrutura e crdito, entre outros) dos municpios que j tenham conseguido sair da lista de municpios crticos ou que atingiram alguma meta especfica que os coloca na trajetria de sada da lista. Medidas de destaque para estes municpios (por exemplo, a criao de uma lista positiva, que j encontra em discusso) devem estar associados a benefcios concretos e tangveis para os mesmos. desejvel que o Governo Federal estimule de forma mais ativa a construo e celebrao de pactos locais nos municpios prioritrios, pois, em alguns casos, os mesmos se mostraram bastante efetivos (por exemplo, em Paragominas). Entretanto, no deve ser apoiado qualquer pacto, mas somente aqueles que se mostrarem viveis e slidos. Na ausncia de atores considerados fundamentais para o sucesso do pacto (como, por exemplo, uma organizao para fazer o monitoramento dos desmatamentos no nvel municipal), o governo federal poderia proporcionar auxlio direto. Os pactos poderiam assumir caractersticas de PPCDs municipais. Deveria haver certos aspectos gerais comuns a todos os planos (por exemplo, metas de reduo de desmatamento) e outros especficos. Havendo a reestruturao da Operao Arco Verde proposta a seguir, esta deve ser a instncia responsvel por fomentar e acompanhar a execuo dos pactos municipais, em consonncia com os rgos estaduais e municipais. Seria desejvel que o atingimento das metas dos planos estaduais e municipais (por exemplo, queda do desmatamento, a execuo do CAR) pudesse propiciar repasses de recursos ou aporte de projetos da esfera federal e tambm do Fundo Amaznia. Pgina 13

Polticas pslista

Apoio a pactos locais

PPCDs municipais

Metas e incentivos

Articulao regional e consrcios Objetivos da Operao Arco Verde

Em muitos casos, o controle do desmatamento a nvel regional requer uma articulao intermunicipal. Uma possvel estratgia de interveno neste nvel seria a utilizao de consrcios municipais para a implementao de aes de preveno e controle do desmatamento. necessrio definir melhor a identidade e os objetivos da Operao Arco Verde, que vem oscilando entre o foco na agenda da produo sustentvel e ao integrada dos trs nveis na preveno e do controle do desmatamento a nvel local. Recomenda-se o segundo enfoque, ou seja, uma atuao abrangente com perspectiva territorial. No entanto, esta atuao deve priorizar os temas principais recomendados para a prxima fase do PPCDAm, quais sejam, a regularizao fundiria e a estruturao de cadeias produtivas sustentveis. A coordenao da Operao Arco Verde deve ser compartilhada entre MMA, MDA, e Mapa, uma vez que so estes os ministrios que detm a responsabilidade institucional pelos temas priorizados. Alm disto, devem ser envolvidos outros ministrios, tais como MCT, MDIC, MI, MT, MCidades e MDS. Deve ser estabelecida uma estrutura operacional efetiva para a viabilizao das cadeias, que detenha poder de deciso para a implementao de estratgias regionais e mobilizao dos respectivos rgos responsveis. A Operao Arco Verde deve entrar em uma fase de maior participao e responsabilizao dos estados e municpios na execuo das suas aes, contemplando tambm a disponibilizao de recursos financeiros para tanto. Um exemplo, ainda a ser aprimorado, o Comit Gestor Local criado pela sociedade civil em conjunto com o MMA no municpio de Lbrea/AM, que permitiu um acompanhamento e uma participao mais intensa neste municpio.

Coordenao compartilhada da Operao Arco Verde

Estados e municpios na Operao Arco Verde

EIXO 1: ORDENAMENTO FUNDIRIO E TERRITORIAL MACROZONEAMENTO DA AMAZNIA LEGAL Articulao PPCDAm e ZEEs Ordenamento local ZEEs setoriais Uma forte articulao entre o PPCDAm, o Macrozoneamento da Amaznia Legal e os zoneamentos estaduais favorece a continuidade do sucesso no controle do desmatamento na Amaznia. O PPCDAm deve apoiar o ordenamento territorial local nos municpios prioritrios, com nfase em arranjos microrregionais, tais como os consrcios intermunicipais e outros. necessrio realizar ZEEs setoriais especficos para as mais importantes cadeias da regio principalmente para a pecuria, gros e madeira.

UNIDADES DE CONSERVAO (UCS) E TERRAS INDGENAS (TIS) Redefinir a estratgia de criao de UCs necessrio redefinir e consensuar a estratgia de criao de unidades de conservao e homologao de terras indgenas e dos seus mecanismos de operacionalizao no mbito do PPCDAm, pois na fase atual a mesma foi Pgina 14

e TIs Focalizar a criao de UCs em hotspots Considerar UCs e TIs nos trs eixos do PPCDAm

abandonada. Recomenda-se que a criao de UCs seja mais focalizada nas reas protegidas prioritrias para a preveno e o controle do desmatamento, para que se possa ampliar o potencial das UCs de funcionar como barreiras ao desmatamento. necessrio que as unidades de conservao e as terras indgenas sejam consideradas nos trs eixos do PPCDAm. Por exemplo, uma vez criadas, as reas protegidas necessitam ser includas nas estratgias de controle e fiscalizao, inclusive contribuindo para essas estratgias atravs de aes de proteo especficas. Para tal, primordial que os planos de manejo especficos sejam aprovados e implementados. Da mesma maneira, fundamental que sejam desenvolvidas e implementadas estratgias de valorizao econmica das reas protegidas, tanto para UCs de proteo integral e uso sustentvel, quanto para terras indigenas, a fim de oferecer alternativas econmicas sustentveis concretas e eficazes para os seus moradores e usurios e entorno.

Valorizao econmica das reas protegidas

PROGRAMA TERRA LEGAL E QUESTO FUNDIRIA Reformulao da estrutura institucional A questo fundiria tem importncia fundamental e grande complexidade na Amaznia e deve constituir a prioridade nmero um da prxima fase do plano. A estrutura atual, dividida entre diversas instituies no nvel federal e estadual, alm dos cartrios, at o momento no permitiu avanar significativamente na sua resoluo na regio. necessrio pensar na reformulao desta estrutura, o que deveria passar pela criao de um rgo nico no nvel federal, responsvel apenas pelo ordenamento fundirio, e pela reforma do papel dos cartrios. Constata-se a necessidade de se avanar na construo e consolidao unificada do mosaico de domnios fundirios na Amaznia. A precondio para tanto a realizao da regularizao fundiria em forma de varredura, associada ao conhecimento do territrio para a gesto territorial. As bases fundirias unificadas so um elemento chave para a gesto territorial e ambiental. A integrao e unificao das informaes fundirias deve ser consolidada em um sistema cartorial integrado, acessvel a todos os entes responsveis pela gerao de informaes para fins de ordenamento fundirio. necessrio buscar melhorias no processo de anlise fundiria (inclusive cartorial), para que o mesmo ocorra de forma mais gil e integrado. No mbito do PPCDAm, estratgico promover a integrao do Programa Terra Legal com o cadastramento e licenciamento ambiental nas propriedades tituladas. Aes emergenciais de apoio ao incremento do licenciamento ambiental rural podem vir a ser necessrias e devem ser atendidas atravs de projetos especficos (por exemplo, atravs do Fundo Amaznia). A destinao de terras pblicas nas grandes reas de interstcio entre reas destinadas e propriedades rurais deve obedecer s orientaes gerais do Macrozoneamento, assim como aos ZEEs estaduais. Tambm importante identificar as reas de terras pblicas remanescentes nas glebas Pgina 15

Bases fundirias unificadas

Sistema cartorial integrado e acessvel Integrao Programa Terra Legal, CAR e licenciamento

Destinao de terras pblicas e ZEEs

trabalhadas pelo Programa Terra Legal aps o processo de cadastramento e georreferenciamento das propriedades ocupadas. Regularizao fundiria de assentamentos As medidas de regularizao fundiria em assentamentos do Incra devem ser priorizadas e acontecer em sinergia com a emisso das licenas ambientais nas propriedades.

EIXO 2: MONITORAMENTO E CONTROLE MONITORAMENTO DO DESMATAMENTO Aperfeioamento necessrio aperfeioar as ferramentas de monitoramento do desmatamento em tempo real, com maior resoluo e independncia da dos sistemas presena de nuvens. Previso de futuros desmatamentos Disponibilizao de mapas importante criar um sistema que, usando tambm outras variveis, possa prever onde os novos desmatamentos devem ocorrer para antecipar o processo e evitar a derrubada da floresta. Disponibilizar, pelo menos para os municpios prioritrios ou para os maiores desmatadores, mapas com polgonos de desmatamento e focos de calor com alguma regularidade, para possibilitar que o municpio tenha maior governana sobre seu territrio e tambm possa atuar na fiscalizao ambiental. Grande ateno deve ser destinada a medidas que promovam a integrao entre os rgos de controle ambiental dos trs entes federativos. De maneira mais especfica e urgente, necessrio buscar uma maior transparncia e integrar as bases de dados ambientais dos estados e da Unio, principalmente aquelas relacionadas a planos de manejo e autorizaes de desmatamento.

Integrao entre instituies e entes federativos

INTELIGNCIA E ESTRATGIA DE COMBATE DO DESMATAMENTO Estratgia logstica Rastreabilidade de cadeias produtivas preciso adequar a estratgia logstica das operaes de fiscalizao para um cenrio de custos crescentes e novas dificuldades logsticas. Implementar mecanismos de rastreabilidade das diversas cadeias produtivas, principalmente carne, madeira e gros, a fim de dar maior transparncia s atividades produtivas e possibilitar que os elos mais avanados das cadeias (como supermercados) e os consumidores possam efetivamente exercer presso para a regularizao das atividades primrias efetuadas nas reas rurais. preciso tomar mais medidas para agilizar a punio administrativa dos infratores ambientais, como a criao de juizados temticos vinculados a questes ambientais e agrrias na regio. Deve haver uma meta percentual de multas efetivamente pagas, sob o risco de as multas carem em descrdito. So necessrios estudos direcionados, com anlises estatsticas e espaciais, para apurar e quantificar a efetividade de cada tipo de ao de comando e controle, em cada contexto, para a efetiva reduo do desmatamento. Essas anlises devem tambm levar em considerao os custos das Pgina 16

Medidas punitivas

Custoefetividade das aes

atividades, para fornecerem critrios baseados em custo-efetividade para a tomada de decises.

CADASTRO AMBIENTAL RURAL (CAR) Priorizao do CAR Tendo em vista a importncia do CAR como instrumento de gesto ambiental da propriedade, recomenda-se que o CAR torne-se uma das principais prioridades do PPCDAm. Isso deve estar refletido no investimento de mais recursos (inclusive repasses para os estados e municpios, que so os que executam o CAR), a disponibilizao de mais pessoas dedicadas e um acompanhamento cuidadoso da implementao dele. fundamental que o CAR seja construdo de forma que promova a integrao entre os rgos de controle ambiental dos trs entes federativos. Essa base deve estar acessvel para todos os rgos de controle ambiental, como Ibama, Oemas e secretarias municipais de meio ambiente. Seria importante que os ministrios diretamente responsveis pela rea da produo, fomento e crdito considerassem o CAR de forma mais explcita em suas estratgias. necessrio desenhar um mecanismo de monitoramento para os compromissos derivados do CAR para garantir a regularizao ambiental das propriedades no mdio prazo.

Compartilhamento de informaes CAR a apoio a atividades produtivas Monitoramento de compromissos

EIXO 3: FOMENTO S ATIVIDADES PRODUTIVAS SUSTENTVEIS REFORMULAO E FOCO DE ATUAO DO EIXO Estratgia e objetivos do eixo O eixo 3 precisa ser reformulado, superando sua estrutura atual, ainda caracterizada pela sobreposio de aes e atividades que no so articuladas em torno de um objetivo nico. Ele deve ter um foco maior nas aes que tm impacto mais direto na preveno e no controle do desmatamento, que devem ser estruturadas a partir de uma matriz lgica vinculada a uma rede de impactos. O eixo precisa se constituir como uma estratgia de ao, com definio de prioridades, metas e uma lgica operacional que organize e sequencie suas aes Ademais ele tem que passar a contar com uma forte articulao entre os rgos envolvidos. O eixo deve ter dois focos de atuao: um em atividades que tenham impacto no curto e mdio prazo e outro em atividades com impacto no longo. Dentro de cada um deles, a priorizao de aes muito importante, uma vez que existem muitas possibilidades de aes para fomentar as atividades produtivas sustentveis. Para as aes de curto prazo, recomenda-se que o principal foco seja a estruturao de algumas cadeias produtivas j estabelecidas como alternativas sustentveis (por exemplo produes em SAFs) e o aumento da sustentabilidade das atividades agropecurias convencionais. Para as produes sustentveis, recomenda-se a escolha de algumas poucas cadeias prioritrias, que tenham relevncia nos diversos contextos regionais, para serem estimuladas e modificadas de maneira Pgina 17

Priorizao e foco

Aes de curto prazo

a) Alternativas sustentveis

coesa (em todos os seus elos). b) Atividades convencionais No caso das atividades convencionais, as polticas tm que ser pensadas para elevar o grau de sustentabilidade das atividades escolhidas. Isso tem que incluir rastreabilidade das produes, a implementao de ZEEs temticos, pactos setoriais, disponibilizao de tecnologias, assistncia tcnica rural, CAR, infraestrutura local, entre outros. Uma das cadeias prioritrias tem que ser a pecuria, pois essa ocupa mais de 60% da rea desmatada e o principal vetor de desmatamento. Outra cadeia prioritria deve ser o do manejo florestal madeireiro sustentvel (concesses e manejo comunitrio). Aes de longo prazo Nas aes de longo prazo, para modificar o modelo econmico regional, necessrio investir mais recursos em cincia, tecnologia e desenvolvimento e aloc-los de maneira mais efetiva no sentido de criar novas atividades econmicas que gerem renda, ao mesmo tempo em que no promovam a derrubada da floresta. Como priorizao regional, recomenda-se focar a estruturao dessas cadeias nos municpios da Operao Arco Verde e seus municpios de influncia. No plano de estratgias, o novo foco do eixo deve migrar do apoio a projetos especficos e projetos piloto para o investimento em polticas gerais (a exemplo da poltica de preos mnimos), que consigam ter grande cobertura espacial e prover os incentivos corretos para fomentar a sustentabilidade das prticas agropecurias da iniciativa privada e produo familiar. Algum apoio a projetos especficos pode tambm fazer parte do eixo. Entretanto, recomenda-se que esse apoio siga diretrizes de uma estratgia definida. Por exemplo, os projetos poderiam se concentrar nos municpios parte da Operao Arco Verde. necessrio consolidar e fomentar o dilogo com o setor privado e o maior envolvimento desse e das organizaes da sociedade civil nas atividades que promovam a reduo do desmatamento, seguindo o exemplo da Moratria da Soja.

Priorizao regional Investir em polticas pblicas

Dilogo com o setor privado

POLTICAS ESPECFICAS Financiamento de atividades produtivas Na rea de apoio financeiro mediante crditos, necessrio continuar a ampliao das vantagens aos projetos sustentveis, com a implementao de critrios de aprovao claros e bem direcionados e com tratamento especial para os pequenos produtores. Uma medida prioritria a anlise criteriosa dos vrios programas de fomento j existentes, levantando os motivos da baixa adeso do pblico aos mesmos e, quando indicado, tomando medidas especficas para que estes programas ganhem visibilidade e escala. Ampliar os esforos para superar os gargalos existentes para o fomento da agricultura familiar e dos produtos da sociobiodiversidade essencial. Alm da regularizao fundiria, para aumentar a produtividade necessrio incrementar os esforos nas reas de organizao de produtores, construo e manuteno de infraestrutura local (armazenagem, equipamento para a produo e agregao de valor, Pgina 18

Agricultura familar e sociobiodiversidade

escoamento de produtos), apoio comercializao, proviso de infraestrutura de comunicaes e energia adequadas. Manejo florestal sustentvel Bioprospeco e novos produtos Difuso preciso agilizar os processos para o estabelecimento das concesses florestais e o apoio aos Planos de Manejo Florestal Comunitrios. preciso aperfeioar o marco legal sobre o uso dos recursos genticos e dos conhecimentos tradicionais a ele associados para permitir atividades de bioprospeco, pesquisa e explorao de novos produtos. A difuso de tecnologia agropecuria e o desenvolvimento de programas especficos para as diferentes regies da Amaznia devem levar em conta as vocaes regionais e os instrumentos de ordenamento territorial disponveis. necessrio ampliar os esforos para fomentar a adoo de inovaes tecnolgicas mediante a articulao destas aes com polticas pblicas de suporte como ATER, crdito, infraestrutura, apoio comercializao, divulgao e capacitao de comunidades, entre outras.

Inovao e abordagens integradas

CONSIDERAES FINAIS Do ponto de vista dos resultados alcanados, constata-se um sucesso relativo do PPCDAm. A taxa de desmatamento tem seguido em declnio at 2010 e h um consenso de que as aes do plano vm influenciando esta trajetria de queda. No entanto, a efetividade do PPCDAm segue fortemente concentrada nas aes de comando e controle, enquanto que as aes que devem promover a transio para um modelo sustentvel de desenvolvimento na Amaznia, garantindo assim uma reduo duradoura do desmatamento, tm obtido um baixo grau de sucesso. Desta forma, permanecem como grandes desafios de implementao do plano a regularizao fundiria e a estruturao de cadeias produtivas sustentveis, substituindo as atuais prticas predatrias na regio e promovendo a mudana da estrutura de incentivos, de maneira a premiar as escolhas que levem sustentabilidade ambiental e coibir as atividades relacionadas ao desmatamento ilegal. As prioridades mencionadas devem constituir o alvo dos esforos futuros de implementao do PPCDAm, a serem planejados em 2011. O horizonte destes esforos passou a ser dado pelas metas da Poltica Nacional de Mudanas Climticas (PNMC), lanada pela Lei 12.187 de 29/12/2009. O Plano Nacional de Mudanas Climticas, um dos seus principais instrumentos, incorpora o PPCDAm como plano setorial. No seu mbito foi fixada a meta de reduo de 80% do desmatamento na Amaznia Legal at 2020, determinando-se assim tambm o horizonte temporal e a meta global do PPCDAm. Desta forma, atualmente j transcorreu aproximadamente um tero do perodo de implementao do PPCDAm, sendo necessrio definir, em consonncia com as sucessivas metas intermedirias previstas na PNMC, o seu prximo perodo de implementao. Espera-se que os insumos e as recomendaes geradas no mbito da presente avaliao possam subsidiar o planejamento e detalhamento necessrios para tanto. Salienta-se tambm que, de acordo com a metodologia prevista, as recomendaes devem servir de base para um exerccio de monitoramento, em que ser identificada a evoluo de sua implementao, bem como criados subsdios para novas avaliaes.

Pgina 19

1.

INTRODUO

Este relatrio apresenta a avaliao do Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAm), realizada conjuntamente por uma equipe composta de membros do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (Cepal) e da Cooperao Alem para o Desenvolvimento (Deutsche Gesellschaft fr internationale Zusammenarbeit GIZ) entre novembro de 2010 e junho de 2011, a convite do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e da Comisso Executiva do PPCDAm, coordenada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica. O objetivo principal deste trabalho foi avaliar os resultados do PPCDAm durante os ltimos quatro anos de execuo (2007 a 2010) em comparao com os objetivos estabelecidos pelo plano, analisando as experincias positivas, as lies aprendidas e os problemas identificados. Alm disso, esta avaliao deve subsidiar ajustes na implementao do PPCDAm no segundo semestre de 2011, mas principalmente servir de base para o planejamento de uma possvel terceira fase deste, a se iniciar em 2012. Pretende-se tambm que as recomendaes feitas possam servir de linha de base para avaliaes futuras do plano.

1.1

METODOLOGIA DA AVALI AO

A metodologia de trabalho baseia-se nas avaliaes de desempenho ambiental que a Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) realiza regularmente em seus pases membros (Cepal, 2004). Esta metodologia avalia o grau de cumprimento dos objetivos ambientais e de sustentabilidade estabelecidos nas polticas dos pases avaliados. Alm da anlise de documentos e estudos, a avaliao baseia-se em entrevistas qualitativas com uma ampla gama de atores sociais gestores, observadores e beneficirios envolvidos nas referidas polticas. Como ltima etapa, realiza-se um processo de reviso entre pares1 dos resultados, sustentado na confiana mtua entre os pases e nas particularidades do processo de avaliao. Adaptada para a avaliao de um plano especfico como o PPCDAm, a metodologia tem o mesmo objetivo: comparar o grau de cumprimento dos programas e aes com o que foi planejado. Em vista da complexidade e abrangncia do plano, foi priorizada pela equipe, a partir de sugestes da coordenao do PPCDAm, a anlise de alguns temas de forma mais aprofundada. O processo de avaliao foi composto pelas seguintes etapas: 1. 2. Realizao de anlises preliminares sobre o PPCDAm e sobre o grau de implementao das diferentes aes previstas. Realizao de reunies e entrevistas com atores relevantes governos federal e estaduais, setor privado, movimentos sociais e pesquisadores , complementadas por dados, estudos e/ou avaliaes parciais existentes e dados disponibilizados pelos diferentes atores envolvidos. Uma vez que a primeira etapa da avaliao foi realizada durante o perodo de transio de governos, nos ltimos meses de 2010, foi solicitada equipe de avaliao a elaborao de um produto intermedirio, contendo um primeiro diagnstico que levanta os principais avanos e desafios da implementao do PPCDAm, assim como recomendaes preliminares, visando fornecer uma primeira consolidao do conhecimento sobre a efetividade do plano e subsidiar a equipe de transio e o novo governo na formulao de polticas pblicas para a regio. Este relatrio preliminar foi compartilhado com a Comisso Executiva do PPCDAm, recebendo uma srie de comentrios e complementaes em dezembro de 2010. Em maro de 2011 os trabalhos foram retomados com a realizao de misses a campo em municpios selecionados, para verificar avanos e dificuldades na execuo das aes mais

3.

4.

Entende-se como pares representantes de rgos governamentais de outros pases que possam opinar sobre as polticas pblicas do pas/programa avaliado e contribuir para o debate.

Pgina 20

importantes in loco. Foram visitados os municpios de Paragominas/PA, Boca do Acre/AM, Porto Velho/RO, So Flix do Xingu/PA e a regio sul de Lbrea/AM. As misses a campo contaram com entrevistas com atores locais do setor governamental, do setor produtivo e da sociedade civil , bem como com visitas a projetos e locais selecionados pela equipe nos municpios. Alm disso, a equipe participou de trs oficinas de integrao do PPCDAm com os respectivos planos estaduais, uma no Acre e duas no Mato Grosso. 5. 6. 7. 8. 9. Anlise de informaes obtidas nas viagens a campo e em entrevistas complementares, visando aprofundar as anlises e evoluir para recomendaes mais especficas. Elaborao do presente relatrio, discutido com a Comisso Executiva do PPCDAm em agosto de 2011. Realizao da reviso entre pares, na qual so apresentados e debatidos os resultados com especialistas brasileiros e de outros pases amaznicos. Consolidao e publicao do documento final. Por ltimo, estabelece-se um sistema de monitoramento para identificar o progresso nas recomendaes propostas e subsidiar as futuras avaliaes a serem feitas.

Ao longo do trabalho a equipe de avaliao revisou a documentao relativa ao PPCDAm e os temas por ele abrangidos e entrevistou cerca de 130 representantes de instituies federais, estaduais e municipais, bem como da sociedade civil e do setor privado, colhendo os subsdios para a presente avaliao2.

1.2

BREVE HISTRICO DO PPCDAM

Os sucessivos e expressivos aumentos das taxas de desmatamento da Amaznia no incio dos anos 2000, juntamente com crescentes presses internacionais e da sociedade civil organizada, fizeram com que em 2003 o Governo Federal reorganizasse sua estratgia de controle do desmatamento na regio amaznica. Desta forma, foi lanado em 2004 o Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (Decreto s./n. de 03/07/2003). O plano est estruturado em trs eixos, quais sejam: Eixo 1: Ordenamento fundirio e territorial; Eixo 2: Monitoramento e controle ambiental; e Eixo 3: Fomento s atividades produtivas sustentveis.

Seu objetivo a organizao e a intensificao da preveno e do combate ao desmatamento ilegal. Sua implementao est sob responsabilidade de treze ministrios, sendo coordenada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e tendo na secretaria executiva o Departamento de Preveno e Controle do Desmatamento do Ministrio do Meio Ambiente (DPCD/MMA)3. Depois de uma primeira fase de elaborao e implementao, entre 2003 e 2007, a Comisso Executiva do PPCDAm contratou uma avaliao independente, em 2008, que identificou avanos em algumas reas, principalmente no eixo de monitoramento e controle ambiental (Abdala, 2008). Porm, indicou tambm
2

Embora grande parte da metodologia seja baseada em entrevistas com os gestores das diversas aes, as anlises expressas neste documento refletem apenas a opinio da equipe avaliadora e so de responsabilidade desta. A lista de entrevistados encontra-se no anexo.
3

Alm da Casa Civil da Presidncia da Repblica, integram a Comisso Executiva do PPCDAm os Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); da Cincia e Tecnologia (MCT); da Defesa (MD); do Desenvolvimento Agrrio (MDA); do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); da Integrao Nacional (MI); da Justia (MJ); do Meio Ambiente (MMA); do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG); e, como convidada permanente, a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR).

Pgina 21

que o plano no conseguiu avanar significativamente no eixo do fomento s atividades sustentveis, e alcanou desempenho moderado no eixo de ordenamento territorial, graas especialmente criao de unidades de conservao e homologao de terras indgenas. A avaliao apontou, ainda, problemas na gesto do plano e a dificuldade em delimitar consensos e prioridades entre os diversos rgos e ministrios. Os resultados desta avaliao e as lies aprendidas durante o plano serviram de base para uma profunda reviso do PPCDAm, levada a cabo entre o fim de 2008 e meados de 2009. Este processo gerou o documento que vem norteando as aes do plano na sua segunda fase de execuo, que se estender at o final de 2011 (MMA, 2009).

1.3

ANLISE DAS TENDNCIAS RECENTES DE EVOLU O DO DESMATAMENTO

Do incio da vigncia do plano em 2004 at 2010, a taxa anual mdia de desmatamento na Amaznia foi de 15,6 mil km2, variando entre 27,4 mil km em 2004 e 6,5 mil km em 2010. A partir de 2005, observou-se uma consistente e significativa queda das taxas de desmatamento.

Figura 1: Desmatamento anual na Amaznia Legal (km)

Fonte: Inpe, 2010.

Pgina 22

Figura 2: Distribuio do desmatamento por tipo de domnio fundirio (%) (preliminar)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

6% 18% 24%

4% 16% 27%

5% 16% 25%

5% 18% 24%

6% 20%

13% 20%

10%
21%

15% 25%

11% 24%

30% 29%

29% 29%

30%

52%

53%

54%

52%

44%

37%

40%

31%

34%

2002

2003 Outro

2004 Glebas

2005

2006

2007

2008

2009

2010*

Assentamentos

UC's e TI's

Fonte: Rosa, 2011

Figura 3: Distribuio relativa da rea desmatada por tamanho de polgono (2002-2009) (%, hectares)

Fonte: Inpe, 2010. O processo de queda tambm foi acompanhado por mudanas na participao das diferentes categorias fundirias no desmatamento (figura 2). At 2005, nos primeiros anos de implementao do plano, mais da metade do corte raso anual era verificado em reas cuja situao fundiria no podia ser especificada. Entre outros tipos de ocupao, esto inclusas nestas reas as grandes e mdias propriedades privadas. Naquela poca, a maior parte do desmatamento estava concentrada em grandes polgonos (figura 3). Nas categorias que podiam ser identificadas e espacializadas, as unidades de conservao e as terras indgenas Pgina 23

contribuam entre 5% e 6%, os assentamentos da reforma agrria contribuam com menos de 20% e as glebas pblicas federais com uma mdia de 25% do desmatamento anual. Nos anos recentes este padro se modifica. Os pequenos polgonos, que perfaziam cerca de 20% do corte raso em 2002, em 2009 concentravam mais de 60% do mesmo. A participao da categoria denominada outros se reduz para entre 30% e 35%. Este fenmeno automaticamente gera um aumento do peso relativo das categorias fundirias identificadas. A mdia da participao de unidades de conservao e de terras indgenas na composio do desmatamento dobrou aps 2007, o que ser discutido mais detalhadamente no mbito do eixo 1 (cap. 4). Aumenta tambm a participao dos assentamentos, que fica acima 20%, chegando a atingir 25% em 2009. O mesmo acontece com as glebas, que participam com 24% em 2002, mas chegam a 30% em 2010. A concentrao regional do desmatamento tambm passa por mudanas. A Figura 4 mostra que a reduo geral foi fortemente influenciada pela queda nos trs estados que historicamente lideravam a lista: Mato Grosso que registra a queda mais expressiva , Par e Rondnia, embora os demais estados tambm tenham contribudo para o cenrio geral. A partir de 2009, Rondnia inclusive superado pelo Maranho, que contribuiu significativamente para a retomada do desmatamento em 2008, mas tambm acompanhou o movimento de queda posterior. Em termos absolutos, a antiga diviso em trs estados com grande participao e um conjunto de estados menores, atualmente est se alterando para um cenrio em que ainda se destaca a contribuio individual do Par, enquanto que os demais estados tendem a constituir um bloco razoavelmente homogneo.

Figura 4: Distribuio regional do desmatamento anual na Amaznia Legal (2002-2010) (hectares)

Fonte: Rosa, 2011 (preliminar).

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A figura 5 detalha a anlise da concentrao regional do desmatamento, comparando a evoluo desse na Amaznia Legal e nos municpios prioritrios para a preveno e o controle do desmatamento, distinguindo entre os 36 que compem a primeira edio da lista e os sete includos em 2009 4.

Figura 5: Evoluo anual do desmatamento nos municpios prioritrios e na Amaznia Legal (variao percentual em relao ao ano anterior)

Fonte: Rosa, 2011 (preliminar).

Para os 36 municpios iniciais constata-se que o aumento em 2007 ano anterior sua incluso , se converte em queda no ano seguinte, e isto em um contexto de leve aumento do desmatamento geral na Amaznia. Esta queda ainda mais significativa em 2009 e segue nesta trajetria em 2010, ultrapassando em ambos os anos a queda geral. J os municpios de 2009 registram um aumento extraordinrio no ano anterior sua incluso, em muito superior ao pequeno crescimento no mbito geral amaznico, o que contribuiu para a sua entrada na lista. Em 2009 o processo se inverte, a queda nos sete novos municpios maior do que a geral e a dos 36 municpios da primeira edio. Mas o pequeno aumento de 2010, em um contexto de continuidade da queda na Amaznia, refora a impresso de um comportamento muito dinmico do desmatamento, nem sempre explicvel atravs de hipteses muito simplificadas. De toda forma, os nmeros indicam que se verifica sim um impacto da incluso na lista e na queda do desmatamento nos municpios prioritrios.

Desde 2008, os municpios prioritrios so anualmente definidos atravs da edio de listas pelo MMA. Na primeira edio da lista foram includos 36 municpios (Portaria MMA n 28/2008). Em 2009 a lista passou a ter 43 integrantes (Portaria MMA n 102/2009). Em 2010, registra-se a sada de Paragominas (Portaria MMA n 67/2010) e em 2011 de Querncia (Portaria MMA n 139/2011). Em maio de 2011 foram includos mais sete municpios (Portaria MMA n 175/2011), de modo que atualmente a lista conta com 48 integrantes.

Pgina 25

2.

ESTRATGIA E PRINCIPAIS RESULTADOS DO PPCDAM

Este tpico discute os elementos estratgicos centrais do PPCDAm e apresenta, de forma resumida, os seus principais resultados. Uma apreciao mais detalhada destes resultados ocorre no mbito dos demais aspectos gerais ou nos respectivos eixos temticos.

ASPECTOS POSITIVOS No mbito do planejamento da atual fase de implementao do PPCDAm, foi positivo o exerccio de situar o plano no cenrio dos planos governamentais para a Amaznia e de definir o seu papel e sua relao com cada um deles. Durante os primeiros anos de execuo do PPCDAm a relevncia das aes governamentais no controle do desmatamento era objeto de controvrsias. Ressaltava-se o carter contraditrio e a fragilidade da implementao das polticas governamentais. Destacava-se a correlao entre a evoluo das taxas de desmatamento e a variao dos preos de mercado das commodities mais presentes na economia da Amaznia, a pecuria bovina e a soja (Barreto & Silva, 2010). Durante os ltimos anos consolidou-se, porm, um entendimento sobre o efeito conjunto das aes governamentais e da variao dos preos, mesmo que no seja possvel delimitar com preciso a contribuio de cada um destes fatores. Esta percepo reforada pela constatao de que o desmatamento tem diminudo mesmo em um cenrio de alta dos preos das commodities agrcolas desde 2008 (figura 6). Figura 6: Relao entre desmatamento e preos de soja e carne

Fonte: Barreto & Silva (2010). H um consenso entre os entrevistados e evidncias empricas de que o PPCDAm contribuiu de maneira fundamental para a queda significativa do desmatamento na Amaznia e estabeleceu um novo marco de ao integrada de combate ao desmatamento ilegal na regio. Pgina 26

Por meio do PPCDAm, o problema do desmatamento na Amaznia passou a integrar o mais alto nvel da agenda poltica do governo federal, envolvendo um grande nmero de ministrios. Um marco importante nesse processo foi o fato de a problemtica do desmatamento passar a compor a agenda de outros ministrios, e no apenas a do MMA. Os eixos estabelecidos para enfrentar o desmatamento na Amaznia ordenamento fundirio e territorial, monitoramento e controle ambiental e fomento s atividades produtivas sustentveis contm os elementos chave para promover a transio do modelo de desenvolvimento atual para um modelo sustentvel. Alm de promover a articulao das aes federais de preveno e controle do desmatamento na Amaznia, a partir de 2008 o PPCDAm incentivou os estados e municpios a assumirem suas respectivas responsabilidades pelo controle do desmatamento, estimulando e apoiando, inclusive financeiramente, a elaborao dos Planos Estaduais de Preveno e Controle do Desmatamento (PPCDs). As medidas tomadas a partir de fins de 2007 particularmente o Decreto n 6.321/07 , introduzindo instrumentos econmicos inibidores, representaram um marco na forma de combater o desmatamento na Amaznia e foram decisivos para evitar a retomada do corte raso que se delineava, principalmente nos municpios que apresentam as mais altas taxas de desmatamento na regio (figura 5). A priorizao dos municpios com os maiores problemas de desmatamento para aes focalizadas foi uma estratgia adequada para otimizar os resultados, em um contexto de recursos oramentrios e de pessoal limitados. Mais recentemente, a Operao Arco Verde representa um importante primeiro passo para promover a agenda positiva do PPCDAm (eixos 1 e 3), assim como para fortalecer a integrao entre os trs nveis governamentais. Com todos esses elementos, o plano sinaliza um aumento da presena do Estado em muitas reas da Amaznia e uma gradativa mudana de prioridade na agenda de desenvolvimento para a regio. Em relao s aes especficas que contriburam de forma mais decisiva para a reduo das taxas de desmatamento na regio, h percepes diferenciadas. Tendo em vista o perodo total da execuo do PPCDAm, h um consenso entre os entrevistados de que as aes decisivas foram a grande melhoria e refino nas aes de comando e controle e a criao de novas reas protegidas em zonas ameaadas. J para a atual fase de execuo, foco da presente avaliao, o destaque cabe apenas s aes de comando e controle, includas entre estas as medidas legais tomadas em fins de 2007, tais como a lista de municpios prioritrios e as medidas de restrio ao crdito. Esta avaliao coincide com a interpretao dos resultados fornecidos pelo sistema de monitoramento do PPCDAm (MMA, 2011).

DESAFIOS Em relao interface entre o PPCDAm e outras polticas pblicas para a Amaznia, constata-se atualmente um cenrio mais complexo e diversificado do que aquele apresentado por ocasio da elaborao da fase atual do plano, que define o PPCDAm como brao ttico-operacional dos planos governamentais estratgicos para a regio (MMA, 2009). No se verifica atualmente uma implementao coerente e integrada destes planos na regio, e sim uma srie de polticas setoriais paralelas, lideradas por diferentes ministrios e rgos federais. As relaes do PPCDAm com estas polticas so diferenciadas, podendo ser diferenciados trs grupos: a) Particularmente nas polticas de fomento de atividades produtivas sustentveis, o PPCDAm incorpora elementos de vrias polticas e programas setoriais, na medida em que os mesmos esto relacionados preveno e ao controle do desmatamento. No entanto, esta seleo e a sua integrao no ocorre de maneira sistemtica.

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b) H tambm polticas importantes em curso na regio com as quais o PPCDAm no estabelece vnculos. O caso mais relevante o Programa de Acelerao do Crescimento do governo federal (PAC). c) Em outros aspectos, como para as polticas de monitoramento e controle, o PPCDAm exerce um papel de formulador de estratgias e objetivos, alm de atuar como brao executor. Dado que este cenrio se mostra diferente do desenho inicialmente previsto, parece necessria uma reviso das relaes do PPCDAm com os demais planos estratgicos para a regio e do seu efetivo papel. H um desnvel no grau de sucesso entre as aes dos trs eixos do PPCDAm, tanto na execuo, quanto na efetividade(figura 7), sendo que o eixo 2 tem obtido maior sucesso quando comparado aos eixos 1 e 3. A efetividade das aes de fiscalizao gerou uma maior demanda por parte de produtores e da sociedade civil por aes que garantam a produo sustentvel e a gesto territorial. Neste sentido, o eixo 2 est cumprindo seu papel e alterando uma parte da estrutura de incentivos locais, conforme os objetivos do PPCDAm. No entanto, esta nova demanda por legalidade esbarra no alto grau de complexidade dos procedimentos que os agentes privados tm que efetuar para colocarem suas propriedades e sua produo em acordo com todas as leis. Este cenrio agravado pela insuficincia das informaes disponibilizadas pelos rgos pblicos, tambm relacionada baixa capilaridade de rgos como as secretarias estaduais de meio ambiente. Finalmente, tanto os rgos fundirios como os ambientais tm dificuldades logsticas, de recursos e de capacidade institucional para atender a esta demanda da sociedade. Por exemplo, em muitas entrevistas foi levantada a demora nos procedimentos dos rgos estaduais na emisso de autorizaes para a supresso de vegetao e de licenas para atividades agropecurias e de manejo florestal.

Figura 7: Grau de execuo de atividades dos trs eixos no PPCDAm (nmero de atividades)

Fonte: MMA, 2011.

As aes de comando e controle continuam sendo os elementos mais efetivos do PPCDAm. No entanto, a queda das taxas e a diminuio do tamanho dos polgonos de desmatamento, aliados sua maior disperso territorial, fazem com que a atual estratgia de comando e controle se torne cada vez mais complexa, cara Pgina 28

e menos efetiva. Ao mesmo tempo, ainda no est claro se a reduo do desmatamento observada nos ltimos anos perene ou conjuntural, uma vez que no houve transio efetiva do modelo econmico histrico para um de bases sustentveis. Em 2011 h indcios de uma retomada do desmatamento, inclusive em padres que se acreditava superados, tais como grandes polgonos, avano da soja etc.5 Entre outras coisas, esta evoluo pode estar associada atual insegurana sobre a permanncia ou mudana de aspectos centrais do Cdigo Florestal e, especificamente em Mato Grosso, pela polmica gerada a partir da sano da nova Lei do Zoneamento Econmico-Ecolgico estadual. Mesmo nos rgos de fiscalizao, h uma percepo de que o desmatamento s ser contido de forma perene se novas alternativas econmicas sustentveis forem dadas aos habitantes da regio. A falta de clareza na titularidade da terra constitui um dos principais gargalos ainda no resolvidos na Amaznia. Embora tenha havido avanos, particularmente atravs do incio do Programa Terra Legal, no s as iniciativas atuais ainda so pequenas frente ao problema, como tambm no esto sendo trabalhados todos os tipos de domnios fundirios com a mesma qualidade e intensidade. Por exemplo, as aes de regularizao fundiria em reas estaduais e assentamentos no tm tido o mesmo nvel de ateno e investimento de recursos que o Programa Terra Legal. Chama tambm ateno que a nica categoria fundiria que no conta com aes especificamente direcionadas ao controle do desmatamento no PPCDAm a dos assentamentos da reforma agrria, embora sua contribuio percentual para o desmatamento tenha aumentado ao longo dos ltimos anos, concentrando atualmente cerca de um quarto do corte raso anual verificado (figura 2). Ainda h baixa presena e atuao efetiva do Estado na regio amaznica. Especialmente em regies longe de sedes municipais (por exemplo, no sul de Lbrea/AM), a quase ausncia do Estado as torna muito ameaadas pelos principais vetores do desmatamento, tais como novas colonizaes, ocupaes irregulares, explorao ilegal de recursos naturais, grilagem de terras, entre outros. Alguns entrevistados que acompanham o PPCDAm desde o seu incio criticaram a excluso do eixo de infraestrutura sustentvel inicialmente presente, ocorrida em 2005, quando este eixo foi integrado ao Programa Amaznia Sustentvel (PAS). necessrio reconhecer que algumas grandes obras em curso ou planejadas na Amaznia devem ter impactos, tanto na dinmica do desmatamento em algumas regies, como na prpria formulao de polticas pblicas de preveno e controle do desmatamento. Entretanto, como se trata de evolues muito recentes, no foi possvel avaliar esses impactos no mbito da presente anlise. Mas seria importante que fossem realizados estudos para analisar em detalhes essas questes.

RECOMENDAES Para a prxima fase de implementao do PPCDAm, necessria uma reviso das suas relaes com os demais planos estratgicos para a regio e do seu efetivo papel. necessrio manter a importncia poltica do PPCDAm e uma coordenao de alto nvel no mbito do governo federal. Esta coordenao deve ser fortalecida tanto em relao ao planejamento estratgico quanto no que se refere a aspectos operacionais. necessrio que o PPCDAm seja estruturado de acordo com prioridades claramente definidas. Isto deve estar refletido na alocao de recursos para estas aes, bem como na ampliao de suas metas para a prxima fase do PPCDAm, assim como no cumprimento mais efetivo das mesmas. Como prioridade mxima, recomenda-se a regularizao fundiria. Este tema foi apontado de forma consensual como o mais importante de todos os elementos do PPCDAm por todos os entrevistados. Como segunda prioridade, identificamos a estruturao de cadeias produtivas

Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/ascom_boletins/_arquivos/determaio2011_83.pdf>.

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sustentveis6, como elemento estruturante da transio para um modelo sustentvel que substitua as prticas predatrias tradicionais na regio. Para o tema da regularizao fundiria fundamental acelerar a execuo do Programa Terra Legal, mas tambm atuar na regularizao dos demais tipos de domnio de forma equilibrada. A fim de avanar na resoluo dos problemas de forma mais abrangente e efetiva, principalmente em reas de conflito, recomenda-se a aplicao de metodologias do tipo varredura7. Um ponto chave na questo fundiria acessar e reunir informaes dispersas em vrios rgos (Incra, SPU, cartrios etc.) e trazer elementos de reformulao do sistema. A estruturao das cadeias produtivas requer uma abordagem integrada que considere a pesquisa, a capacitao, a oferta tecnolgica, o crdito, a assistncia tcnica, a logstica e o acesso a mercados. Isto implica a necessidade de um maior protagonismo e articulao entre os ministrios vinculados agenda de desenvolvimento e a formulao de metas especficas e integradas para esta agenda. O macro objetivo do PPCDAm deve ser promover a mudana da estrutura de incentivos para os atores econmicos, de maneira a premiar as escolhas que levem sustentabilidade ambiental e cobir as atividades relacionadas ao desmatamento ilegal. essencial a promoo de aes e iniciativas que visem a diminuir os entraves burocrticos na regularizao fundiria e ambiental e na promoo de atividades produtivas sustentveis, particularmente para as pequenas propriedades, estabelecendo canais que facilitem a regularizao das propriedades e das atividades daqueles que desejam se legalizar. urgente buscar mecanismos para enfrentar o conflito entre o aperfeioamento das exigncias legais e um maior acesso legalidade. Como o cumprimento de todas as exigncias muito complexo e a fiscalizao das atividades ilegais apresenta falhas e isto dificilmente ser resolvido no curto prazo, devido carncia de recursos e s dificuldades logsticas intrnsecas da regio , muitos atores optam pela ilegalidade. Simplificar as exigncias e facilitar a legalizao, aumentando concomitantemente o custo da ilegalidade, significa abrir mo de padres mais rgidos, mas possibilita difundir padres mnimos de legalidade a uma quantidade maior de indivduos. A facilitao da legalizao das atividades produtivas deve beneficiar primordialmente as atividades produtivas sustentveis. Os sistemas mnimos de apoio ao produtor disponveis para a produo convencional devem ser replicados para as atividades sustentveis. Por exemplo, as linhas de crdito especficas para produes sustentveis devem ter menos exigncias do que aquelas para as produes convencionais. reas com reduzida presena do Estado na Amaznia so as que apresentam a maior vulnerabilidade em termos de desmatamento, explorao ilegal de recursos naturais e ocorrncia de conflitos agrrios. Devem-se criar estratgias que garantam a presena efetiva do Estado nestas regies nos seus trs nveis: federal, estadual e municipal. (exemplos: criao de reas sob Limitao Administrativa Provisria (ALAPs), desconcentrao de rgos, criao de novos municpios ou distritos). A situao fundiria e as dinmicas socioeconmicas nos assentamentos da reforma agrria na Amaznia so complexas e diferenciadas, de modo que a evoluo do desmatamento nestas reas no pode ser atribuda a causalidades ou responsabilidades institucionais simplificadas. No

Ao longo do texto, ser adotado o conceito de cadeia produtiva, para salientar o seu carter consecutivo e integrado, desde a matria-prima at a distribuio de determinado produto. No entanto, isto no implica que o foco deve estar necessariamente em um nico produto, uma vez que pode ser necessrio trabalhar a integrao entre produtos ou focar em sistemas produtivos mais complexos, como nos exemplos da Integrao Lavoura-Pecuria-Floresta (ILPF) e sistemas agroflorestais (SAFs).
7

A metodologia de varredura procura, de uma vez, atacar todos os diferentes domnios fundirios existentes em uma rea, identificando-os e buscando as diversas solues para a regularizao fundiria das diferentes reas. Com ela, procura-se estabelecer uma malha fundiria contnua para uma determinada rea. Ela se contrape s iniciativas que visam a regularizao de um tipo de domnio fundirio por vez.

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entanto, o crescimento e a participao do desmatamento nestes domnios fundirios apontam para a necessidade de um esforo estratgico de anlise e ao mais especfico e concentrado do que as atividades atualmente presentes no PPCDAm que sero discutidas no mbito do eixo 3. necessrio aprimorar a diferenciao regional das estratgias, levando em considerao as zonas previstas no Macrozoneamento da Amaznia Legal, assim como as orientaes dos zoneamentos estaduais. O foco especfico nos municpios que mais desmatam deve ser mantido. Mas importante considerar a insero regional destes municpios para evitar o efeito de vazamento do desmatamento, por exemplo, de municpios que conseguiram baixar a taxa de desmatamento para municpios vizinhos.

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3.

A GOVERNANA DO PPCDAM

O fortalecimento da governana8 representa uma possibilidade de estabelecer um processo poltico mais abrangente, eficiente e justo. A ideia de governana promove o pluralismo poltico, a eficincia e a transparncia nas escolhas e decises pblicas, visando incluir uma ampla gama de atores sociais e processos (McFarland, 2007). Levando em conta este objetivo, este captulo rene a anlise dos seguintes aspectos transversais do PPCDAm: estrutura e planejamento, coordenao e controle social, estratgia de financiamento e a relao do PPCDAm com os planos estaduais os PPCDs e os municpios prioritrios para preveno e controle do desmatamento. Pelas especificidades destes temas, no h dados quantitativos sistematizados sobre sua eficincia. Desta forma, so particularmente as entrevistas realizadas nesta avaliao que forneceram as informaes que fundamentam as respectivas recomendaes de aperfeioamento.

3.1

ESTRUTURA E PLANEJAMENTO

ASPECTOS POSITIVOS A reviso do plano em 2008 gerou avanos substantivos tanto na sua estrutura com a reduo do nmero de aes, por exemplo , quanto no seu aspecto estratgico, atravs da definio de metas e da elaborao da rvore de problemas do desmatamento, que identificou as relaes causa-efeito entre as principais variveis envolvidas e ajudou a alinhar as interpretaes sobre a dinmica do desmatamento. A introduo de um sistema de monitoramento das aes em 2009 tambm representou um avano em relao fase anterior. O sistema de monitoramento tem como objetivo principal subsidiar a tomada de decises pela comisso executiva. O sistema focado na comparao da execuo das atividades, com metas e prazos definidos para cada uma delas, que so apresentadas de forma sinttica, mas acompanhadas de informaes complementares que permitem a sua contextualizao. Do total de 216 atividades elencadas como estratgicas no PPCDAm, o sistema cobre as 96 consideradas prioritrias. A partir de 2010, cada meta foi dividida em quatro etapas, a fim de permitir um melhor acompanhamento dos progressos feitos. Anualmente so feitas reunies com os gestores responsveis e metas so traadas e revisadas quando necessrio. Alm de permitir uma viso estruturada do avano da execuo das aes do plano, o prprio exerccio de elaborao do sistema propiciou uma srie de reflexes e aprendizados sobre o PPCDAm, que foram sintetizados no relatrio gerencial de acompanhamento do PPCDAm (MMA, 2011).

DESAFIOS A despeito do avano relacionado rvore de problemas, muitas vezes no se observa uma relao direta entre esta e aquilo que est sendo executado pelo PPCDAm. O plano ainda baseado, em grande medida, na juno de aes que j vinham sendo executadas por diversos rgos. No est claro o encadeamento lgico e temporal entre as diversas aes do plano. Assim, aes com diferentes graus de prioridade ou que teriam que necessariamente ocorrer em uma ordem especfica so, muitas vezes, realizadas concomitantemente, o que acaba por comprometer a sua efetividade. Um exemplo disso a interao e o sequenciamento entre aes do Programa Terra Legal e do Cadastro

O conceito de governana aqui adotado abrange: a distribuio de poder entre instituies de governo; a legitimidade e autoridade destas instituies; as regras e normas que determinam quem detm poder e como so tomadas as decises sobre o exerccio da autoridade; as relaes de responsabilizao entre representantes, cidados e agncias do Estado; a habilidade do governo em fazer polticas, gerir os assuntos administrativos e fiscais do Estado e prover bens e servios; bem como o impacto das instituies e polticas sobre o bem-estar pblico (Grindle, 2004; 2007).

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Ambiental Rural (CAR). Seria desejvel que todo o trabalho do Programa Terra Legal fosse aproveitado como base para a realizao do CAR, o que atualmente ainda no a realidade. O planejamento das aes do PPCDAm ainda no feito de forma integrada e complementar, tanto entre os rgos da esfera federal, quanto entre as esferas federal, estadual e municipal. Isso gera vazios e distores no planejamento e na execuo das aes e faz com que nem sempre os objetivos e metas do PPCDAm sejam focados e alcanados. Entre os entrevistados h diferenas na percepo sobre se o PPCDAm efetivamente significou um alinhamento entre o planejamento poltico e a execuo das polticas. H atores que enxergam um real alinhamento entre suas aes do dia a dia, enquanto que outros no veem isto de forma to clara. Apesar da elaborao de um sistema de monitoramento representar um grande avano, verifica-se em diversos casos que os gestores responsveis pelas aes desconhecem suas metas em detalhes ou pensam que estas no refletem a qualidade e efetividade de suas atividades. O monitoramento do plano continua seguindo uma tica de medir esforo, e no os resultados, como seria desejvel. Alm disso, h metas de difcil execuo, ou que so avaliadas como de importncia secundria pelos gestores responsveis. Outra questo que dificulta a gesto do PPCDAm o fato de o plano estar, em grande parte, diludo no Plano Plurianual (PPA) de 2008 a 2011, sem que haja meno especfica a ele nesta pea oramentria. Isto implica dois problemas: primeiro, muito difcil avaliar o montante de recursos gastos na implementao do plano, e logo, fazer avaliaes de custo-efetividade; segundo, no se consegue aproveitar a estrutura de acompanhamento das aes do PPA para o monitoramento do PPCDAm.

RECOMENDAES Para a prxima fase do PPCDAm deve ocorrer uma atualizao da rvore de problemas, considerando o atual cenrio de taxas decrescentes de desmatamento e mudanas nas causas crticas. As aes do PPCDAm devem ser planejadas a partir dos problemas identificados na rvore e sua execuo deve ser atribuda s instituies responsveis. Esta anlise deve levar a um planejamento integrado dos trs eixos, de forma coerente e aproveitando as sinergias com os planos estaduais. Deve haver uma maior complementaridade e sequenciamento lgico das aes entre os eixos e dentro de cada um deles, seja no planejamento das aes, seja na sua execuo. O PPCDAm deve contar com um conjunto de metas com indicadores de impacto verificveis atravs do sistema de monitoramento para os trs eixos. A identificao explcita do PPCDAm no PPA facilita o seguimento e monitoramento das aes. Endossamos as concluses e recomendaes geradas no mbito da anlise do relatrio gerencial de 2010, referentes necessidade de reorganizao das atividades, definio de produtos e metas e superao das lacunas de atuao do plano (MMA, 2011). A implementao destas propostas deve acontecer no mbito da reviso da rvore de problemas.

3.2

COORDENAO DO PLANO E CONTROLE SOCIAL

Em arranjos de polticas pblicas complexos no se pode pressupor unidade de interesse entre os rgos envolvidos, que via de regra so influenciados por mltiplos grupos polticos com interesses distintos (Sabatier & Weible, 2007). Portanto, fundamental que haja coordenao entre os diversos rgos governamentais. Coordenao no significa vises de mundo idnticas, mas sim que os vrios rgos, cada qual a partir de seu campo de ao, possam atuar e interagir na busca do alcance dos objetivos propostos. Pgina 33

Ao mesmo tempo, na contemporaneidade, as polticas pblicas so articuladas e implementadas por meio de dilogos com os diversos grupos e atores sociais agregados em redes de polticas pblicas (Bonafont, 2004). A incorporao dos atores com interesses na poltica no s tem o potencial de aumentar a eficcia da poltica, mas tambm promove a legitimao social da mesma.

ASPECTOS POSITIVOS Alocar a coordenao do PPCDAm na Casa Civil reforou a prioridade poltica do plano. H consenso de que este fato representou um avano em termos de coordenao de polticas pblicas voltadas para o meio ambiente, as quais ficam normalmente a cargo de um ministrio temtico apenas. Isto interpretado por muitos entrevistados como um dos grandes fatores de sucesso do plano. Tambm foi instituda pelo Decreto Presidencial de 15/07/03 a Comisso Executiva do PPCDAm. Esta comisso, composta pelos diversos rgos do governo federal envolvidos no plano, representa um espao privilegiado para a articulao entre os diferentes rgos e para as aes dos trs eixos do plano, contribuindo para o aumento de efetividade de suas aes.

DESAFIOS A preveno e o controle do desmatamento requerem altos nveis de coordenao horizontal entre as instituies federais, incluindo os bancos pblicos e vertical entre governo federal, estados e municpios , que ainda no exercida de forma suficientemente efetiva pelas instncias responsveis. Inicialmente concebido para reunir somente as aes do mbito federal, o PPCDAm formalmente no contempla a articulao vertical em suas estruturas de governana. No entanto, principalmente a partir da construo dos planos estaduais e da elaborao da lista de municpios prioritrios, esta demanda se fez mais e mais presente. A iniciativa de realizao de reunies de integrao entre o PPCDAm e os planos estaduais constitui um primeiro passo neste sentido, mas ainda no propicia o nvel de coordenao e integrao necessrio. No nvel horizontal, tambm ainda persistem alguns problemas de coordenao e cooperao entre os ministrios. O Grupo de Trabalho Permanente Interministerial (GTPI)9, que durante a primeira fase do PPCDAm teve um papel relevante na conduo deste dilogo, no voltou a se reunir durante a atual fase de implementao do plano. Apesar do funcionamento regular da comisso executiva, h conflitos interministeriais que necessitam ser resolvidos no nvel de ministro. A preveno e o controle do desmatamento requerem aes tanto por parte do governo federal quanto dos estados, sendo que vrias delas s podem ser bem sucedidas quando realizadas em conjunto ou de forma coordenada (por exemplo, o cadastramento ambiental rural). Atualmente verifica-se uma baixa participao dos estados da Amaznia na implementao das aes do PPCDAm e nenhuma participao nas suas estruturas de governana. As entrevistas apontaram que h uma relativa insatisfao dos atores da sociedade civil organizada e do setor privado em relao sua participao na elaborao, implementao, avaliao e monitoramento do PPCDAm. No existem instncias formais de dilogo e nem instncias integradas e/ou paritrias para o acompanhamento e contribuies da sociedade ao processo.

composto pelos Ministros de Estado de: i) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); ii) Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT); iii) Ministrio da Defesa (MD); iv) Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); v) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); vi) Ministrio da Integrao Nacional (MI); vii) Ministrio da Justia (MJ); viii) Ministrio do Meio Ambiente (MMA); ix) Ministrio das Minas e Energia (MME); x) Ministrio dos Transportes (MT); xi) Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); xii) Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG); e xiii) Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).

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RECOMENDAES A coordenao do PPCDAm deve ser fortalecida tanto em relao ao planejamento estratgico quanto no que se refere a aspectos operacionais e ao monitoramento do plano (metas, indicadores intermedirios e impactos). A Casa Civil deve ter um papel mais ativo de promover o trabalho conjunto de rgos, assim como de resolver eventuais conflitos que surjam entre eles. No nvel ministerial, para aprimorar a coordenao e cooperao entre os ministrios e resolver conflitos que dificultem seu trabalho conjunto, recomenda-se a retomada das reunies do GTPI em ritmo semestral. Recomenda-se tambm uma conduo mais gerencial e estratgica do PPCDAm. Como um plano que envolve um objetivo comum, mas aes de diversos ministrios, seria necessrio que houvesse uma instncia ativa para cobrar de maneira mais efetiva que os rgos envolvidos atinjam as metas estabelecidas no plano. Por exemplo, aps a apresentao da ferramenta de acompanhamento gerencial, poderia ser institudo um plano de ao para um acompanhamento mais regular das atividades que tiveram pior grau de execuo para garantir que estas sejam cumpridas. Esta conduo tambm incluiria aes que visassem manter e aumentar a importncia poltica das atividades includas no plano pelos diversos ministrios. As prprias reunies da comisso executiva podem ser utilizadas de forma mais efetiva como espao de articulao, cobrana e deciso, assim como de exposio de dificuldades na realizao de atividades e busca por suporte poltico e tcnico por parte dos diversos envolvidos. Ademais, recomendamos, no nvel da Casa Civil e da Secretaria Executiva do PPCDAm, a criao de uma rotina de acompanhamento mais frequente destinada resoluo de problemas, cobranas e encaminhamentos para aquelas aes que foram identificadas como mais importantes e/ou que apresentam dificuldades na sua execuo. Entre elas esto: Programa Terra Legal Unificao de bases fundirias e modernizao dos cartrios Estruturao de cadeias produtivas prioritrias Operao Arco Verde (inclundo acompanhamento dos pactos municipais) Acompanhamento dos pactos setoriais Execuo do CAR Dados mensais do Deter e estratgia de fiscalizao de resposta (j realizado)

As estruturas de governana do PPCDAm devem refletir a efetiva participao dos diversos atores estados, municpios, sociedade civil e setor privado com atuao significativa na preveno e no controle do desmatamento, assim como no fomento s atividades sustentveis, fortalecendo os mecanismos de integrao e coordenao. Desta forma, o PPCDAm pode se beneficiar da significativa capilaridade e da expertise das organizaes da sociedade civil e aumentar a efetividade de suas aes. J uma maior aproximao do setor privado aumentaria a legitimidade do plano entre os atores envolvidos diretamente na mudana do paradigma produtivo na Amaznia, contribuindo para a formatao de um modelo sustentvel de produo. Assim recomenda-se a criao de um frum de articulao ampliado, de carter consultivo, que conte com representantes dos governos estaduais, da sociedade civil e do setor produtivo. Ao mesmo tempo em que haveria a preservao da autonomia governamental na comisso executiva, a sociedade civil e o setor privado teriam um espao formal para a canalizao de suas demandas, levando a uma maior incluso destes setores em decises estratgicas no mbito do plano e a um aumento de sua legitimidade social. O estabelecimento deste frum serviria para o Pgina 35

aperfeioamento das aes do PPDCAm, permitindo tambm a avaliao e a disseminao de informaes sobre o plano. Ademais, recomendamos o estabelecimento de fruns temticos e participativos de discusso sobre temas prioritrios dos trs eixos do PPCDAm de carter mais tcnico que o da recomendao anterior. Um primeiro passo poderia ser a ampliao da abrangncia dos seminrios tcnicocientficos anuais, atualmente centrados na discusso dos dados de desmatamento, possibilitando a incorporao de temas prioritrios dos trs eixos. Outras iniciativas poderiam ser intercmbios entre os municpios prioritrios, encontros interestaduais de estados limtrofes etc. Os resultados destes eventos devem ser sistematizados e devem alimentar as estratgias de aprimoramento da implementao do plano e o aprendizado nas respectivas polticas pblicas. O PPCDAm deve assegurar o acesso a informaes que permitam o acompanhamento da sua implementao (por exemplo, disponibilizao de informaes na internet, balano anual, rodadas de avaliao com participao de atores externos). Uma demanda especfica o acompanhamento pblico da evoluo do cumprimento das metas de reduo do desmatamento.

3.3

FINANCIAMENTO

O financiamento do PPCDAm vem basicamente de recursos oramentrios. Entretanto estes recursos, em muitos casos, no se mostraram suficientes. Foi com a finalidade de complementar os recursos oramentrios para preveno e controle do desmatamento que em 2008 criou-se o Fundo Amaznia, que atualmente conta com doaes dos governos da Noruega aproximadamente 375 milhes de dlares at 2011 e da Alemanha 21 de milhes de euros. O Fundo administrado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e segue as diretrizes do Comit Orientador do Fundo Amaznia (COFA), composto por representantes dos governos federal e estaduais, organizaes no governamentais (ONGs), movimentos sociais, povos indgenas, cientistas e empresas. Os projetos a serem fomentados podem ser apresentados por instituies pblicas, empresas pblicas e organizaes da sociedade civil e devem estar em consonncia com as diretrizes do PPCDAm e dos respectivos PPCDs estaduais.

ASPECTOS POSITIVOS No momento inicial de sua elaborao em 2004, um dos objetivos principais do PPCDAm era a identificao do conjunto de aes que o governo federal desenvolvia em relao preveno e ao controle do desmatamento da Amaznia. Portanto, naquele momento a prpria visualizao do montante de recursos que o governo disponibilizava em sua previso oramentria para estas tarefas constituiu por si s um avano. Nos anos subsequentes evidenciou-se que estes recursos necessitariam ser complementados por outras fontes. A reviso de 2008 apontou recursos previstos para a realizao das aes do PPCDAm no PPA 2008 a 2011 na ordem de aproximadamente 936 milhes de reais, mas tambm identificou uma demanda de recursos adicionais de 286 milhes de reais (MMA, 2009). O Fundo Amaznia comeou a apoiar os primeiros projetos em 2010. Atualmente, 11 dos 16 projetos aprovados j esto contratados, 23 esto em consulta e 25 em anlise. O volume total de recursos solicitados ao fundo atravs dos 41 projetos j enquadrados de aproximadamente 300 milhes de reais10. O Fundo Amaznia financiar projetos que podem contribuir de maneira importante para a preveno e o controle do desmatamento na regio. Verifica-se recentemente uma crescente focalizao do Fundo nos municpios prioritrios includos na Operao Arco Verde. H tambm projetos que guardam uma relao mais direta com o PPCDAm e os projetos estaduais similares.

10

Disponvel em: <http://www.fundoamazonia.org.br>.

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DESAFIOS Apesar do esforo de identificao dos gastos do PPCDAm no PPA durante o processo de planejamento, o montante de recursos previstos no PPA de 2008 a 2011 para a execuo do plano ainda no pode ser claramente identificado, muito menos o quanto destes recursos foi efetivamente gasto. Verificou-se a indisponibilidade de recursos para a realizao de vrias das aes previstas no PPCDAm, em parte devido ao aumento das responsabilidades atribudas aos rgos ao longo de sua execuo, em outra parte devido a contingenciamentos dos recursos oramentrios. Embora o Fundo Amaznia figure como o principal entre os instrumentos de financiamento complementar do PPCDAm (MMA, 2009), a sua contribuio neste sentido ainda pequena. No est suficientemente claro o papel do Fundo Amaznia no financiamento de aes promovidas por rgos do governo federal. Por um lado, h atores que julgam que o Fundo Amaznia deveria financiar as aes do PPCDAm diretamente o que est em linha com o desenho original do plano. Por outro lado, outros atores acham que o financiamento deve vir apenas do PPA e o Fundo Amaznia deveria financiar aes que representem adicionalidade aos recursos oramentrios federais. Esta a viso do prprio BNDES, que gerencia o fundo. Quando comparados a outras reas de polticas pblicas, tais como sade e educao, o conjunto de incentivos positivos para a promoo da sustentabilidade ambiental no nvel estadual e municipal reduzido. Nas reas de sade e educao, h o mecanismo das transferncias governamentais, atravs da quais so repassados recursos para que os municpios executem suas tarefas nessas reas. Na educao, estados e municpios tambm so premiados pelo cumprimento de metas relacionadas a esta rea. Na rea ambiental especificamente na Amaznia este mecanismo inexiste e no h outros incentivos positivos para estados e municpios que promovam a sustentabilidade, o que diminui a importncia da questo ambiental no rol das polticas pblicas locais e, consequentemente, dificulta os esforos de controle do desmatamento dos governos estaduais e municipais.

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Box 1: Transferncias intergovernamentais para o controle do desmatamento na Amaznia As transferncias intergovernamentais constituem repasses de recursos de um ente federado para outro e podem ser utilizadas para a promoo de determinados objetivos de polticas pblicas. Atualmente, as transferncias do mbito federal para estados e municpios atingem cerca de 8% do produto interno bruto (PIB) e representam 73% das receitas correntes dos municpios e 26% das receitas correntes dos estados (Mendes, Miranda & Cosio, 2008). As transferncias intergovernamentais podem ser incondicionais o ente receptor decide livremente onde utilizar o recurso ou condicionais quando os recursos so vinculados a fins predeterminados, tais como reas de polticas e/ou a programas especficos. As transferncias podem requerer uma contrapartida do ente receptor ou mesmo que este recurso s seja repassado na medida em que determinadas metas forem cumpridas pelo mesmo. As transferncias ainda podem ser de carter obrigatrio ou voluntrio, sendo que as primeiras no podem ser restringidas ou bloqueadas pelo ente doador. Importantes exemplos de transferncias so: As transferncias intergovernamentais do Sistema nico de Sade (SUS), que se destinam descentralizao da prestao dos servios de sade, atravs de convnios e s transferncias fundo a fundo. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb), constitudo por transferncias obrigatrias, com contrapartida e condicionais ao uso em educao bsica. O Fundeb trabalha com um sistema de avaliao de desempenho, o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb). A partir do Ideb, o quantitativo e o percentual transferido pelo governo federal podem variar de acordo com a evoluo educacional de cada municpio e escola, gerando assim um mecanismo de transferncias baseado no cumprimento de metas e objetivos preestabelecidos.

A partir do exemplo do SUS, existe a possibilidade de priorizar municpios que se destacaram em atividades alvo do PPCDAm para a realizao de convnios. As transferncias fundo a fundo poderiam constituir outro instrumento de repasse de recursos do governo federal para os municpios, com base RECOMENDAES nas aes prioritrias do PPCDAm. transferncias A parcela das aesser do PPCDAm a ser financiada com recursos deve estar Essas devem de carter condicional, por exemplo, atreladosoramentrios ao grau de cumprimento identificada como relativa programa node PPA. Esta recomendao est sendo parcialmente de metas e evoluo dos especfico indicadores desmatamento, de regularizao ambiental e de implementada no de mbito da semelhante elaborao do de 2012 2015, atravs do de um programa temtico produo sustentvel, forma PPA avaliao deadesempenho Fundeb. Por fim, na 11 de controle desmatamento. No entanto, aparentemente programa no reunir todas as modalidade fundodo a fundo, tais transferncias podem ser alocadaseste para fundos municipais de meio aes PPCDAm. aes estratgicas, tais como a criao de unidades de conservao e o ambiente oudo mesmo paraAlgumas fundos geridos por consrcios intermunicipais (box 3). Programa Terra Legal, esto sendo alocadas em outros programas, de modo que novamente ser A rea ambiental e a preveno e o controle do desmatamento especificamente no contam com difcil o acompanhamento do plano atravs do PPA. Alm disso, o programa temtico no ser recursos garantidos por dispositivos constitucionais, como as reas de sade e educao. No entanto, especfico para o PPCDAm, contemplando tambm o controle do desmatamento nos demais uma opo seria verificar se os mecanismos de transferncia mencionados poderiam ser aplicados na biomas brasileiros. utilizao dos recursos disponibilizados atravs dos diversos fundos recentemente criados (Fundo Os desafios de implementao do PPCDAm mobilizao de recursos financeiros e Amaznia, Fundo Clima, fundos internacionais, etc.)requerem e tambmade recursos advindos da compensao humanos significativamente maiores do que os atualmente disponveis. Recomenda-se que sejam ambiental. investidos mais recursos, mas que estes sejam destinados aos temas a serem priorizados no processo de reviso do plano. Deve ser mantido o carter adicional dos financiamentos do Fundo Amaznia em relao s atividades permanentes dos rgos federais na preveno e no controle do desmatamento, que devem ser contempladas nos respectivos oramentos e no PPA. Mas recomenda-se que o Fundo

11

Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/Orientacoes_para_Elaboracao_do_PPA_20122015.pdf>.

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passe a apoiar aes de rgos federais que tenham horizontes temporais definidos, tais como aes relativas regularizao fundiria e ambiental nas propriedades privadas e nos assentamentos, aes de integrao dos trs nveis administrativos e a estruturao de cadeias produtivas sustentveis. Recomenda-se avaliar a possibilidade de criao de novos incentivos positivos, baseados em transferncias governamentais federais condicionadas para a rea ambiental para os estados e municpios. Estas medidas no s podem conferir maior prioridade s polticas ambientais no nvel local, mas tambm contribuem para uma melhor estruturao dos rgos estaduais e municipais para uma retroalimentao positiva no controle do desmatamento. Recomenda-se tambm avaliar a possibilidade do uso de recursos internacionais ligados s negociaes de Redd para o financiamento de aes do plano.

3.4

A RELAO DO PPCDAM COM OS PPCDS

As aes de preveno e controle do desmatamento nos trs eixos do PPCDAm so exemplos de execuo de polticas pblicas que dependem da coordenao federativa para a sua realizao, de modo que mecanismos de articulao que promovam esta coordenao devem ser fortalecidos.

ASPECTOS POSITIVOS Ao explicitar a corresponsabilidade dos trs entes federativos de lidar com o problema do desmatamento, o PPCDAm incentivou os estados a elaborarem seus prprios PPCDs. O plano federal foi o modelo para os estaduais, que tiveram, entretanto, liberdade para contemplar as suas respectivas questes regionais e locais. Desta forma, o governo federal incentivou os estados a estabelecer estratgias de mdio e longo prazo para o controle do desmatamento, assim como a avanar na criao de alternativas sustentveis para seu desenvolvimento. Atualmente sete estados da Amaznia j elaboraram seus planos, faltando apenas os planos dos estados do Maranho e de Roraima, que, no entanto, j iniciaram o processo. O condicionamento do acesso ao Fundo Amaznia apresentao dos PPCDs foi um estmulo adicional para a sua elaborao. H uma grande expectativa dos estados em relao ao Fundo Amaznia como provedor de fluxos de financiamento para projetos.

DESAFIOS No se verifica uma integrao formal dos PPCDs estaduais ao PPCDAm federal, nem um planejamento conjunto, embora haja diversas atividades que j so realizadas de forma complementar, como o caso do Cadastro Ambiental Rural (CAR), por exemplo. Embora as reunies de integrao do PPCDAm com os PPCDs visem ao estabelecimento de agendas conjuntas e compromissos mtuos, avaliamos que esta dinmica de trabalho conjunto ainda no suficiente para garantir a boa implementao das aes do PPCDAm nos estados. Em relao ao fomento de atividades produtivas sustentveis, os PPCDs estaduais refletem, de certa forma, a fragilidade deste eixo tambm presente no PPCDAm. A maioria dos PPCDs no d nfase ao eixo de comando e controle, deixando esta parte a cargo do PPCDAm. Entretanto, a fiscalizao de responsabilidade no apenas federal, mas tambm estadual e municipal.

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RECOMENDAES necessrio fortalecer o planejamento e a implementao coordenada do PPCDAm e dos PPCDs para avanar em temas importantes, tais como a realizao do CAR, o licenciamento dos assentamentos e as aes de comando e controle. Recomenda-se a continuao das reunies peridicas com os estados. No entanto, essas reunies devem passar a gerar planos estratgicos de ao, cujos resultados devem ser cobrados, e priorizar a resoluo de temas conflitivos. O governo federal deve apoiar um planejamento coordenado entre os diferentes PPCDs, visando aproveitar sinergias, compartilhar lies aprendidas e enfrentar problemas que transcendem os limites estaduais, entre os quais se destaca a preveno de vazamentos do desmatamento de um estado para outro. No mbito da articulao interestadual, importante o fortalecimento da coordenao entre os PPCDs em fruns existentes, tais como o Frum de Secretrios de Planejamento e Meio Ambiente da Amaznia. Recomenda-se que todos os PPCDs definam metas de reduo do desmatamento coerentes com as metas nacionais, prevendo instrumentos que permitam o acompanhamento pblico da evoluo do seu cumprimento.

3.5

MUNICPIOS PRIORITRIOS PARA A PREVENO E O CONTROLE DO DESMATAMENTO

Atravs da Portaria MMA n 28/2008 foi definida uma lista de municpios prioritrios para a preveno e o controle do desmatamento no mbito do PPCDAm. Em sua primeira edio, a lista reunia um total de 36 municpios, em que se concentrava 50% do desmatamento anual na Amaznia Legal. Os critrios de incluso so: a rea total de floresta desmatada no ano e nos trs anos anteriores e o aumento da taxa de desmatamento em pelo menos trs dos ltimos cinco anos. Em 2009 foram includos mais sete municpios e em 2010 Paragominas foi o primeiro municpio a deixar a lista, a partir de critrios estabelecidos pela Portaria MMA n 103/2009. Em maio de 2011 foram includos mais sete municpios (Portaria MMA n 175/2011), de modo que atualmente a lista conta com 48 integrantes. Em 12/11/2009 foi instituda , atravs do Decreto 7.008, a Operao Arco Verde, com o objetivo especifico de promover modelos produtivos sustentveis nos municpios prioritrios (MMA, 2010a). Em um primeiro momento, a Operao Arco Verde atuou atravs de mutires institucionais nos 43 municpios, realizadas em conjunto com o cadastramento para o Programa Terra Legal. No mbito destes mutires foi organizada uma presena concentrada de rgos governamentais dos trs nveis administrativos nos municpios e realizados planejamentos conjuntos, que geraram agendas de compromisso dos rgas participantes. Os planejamentos visavam a reforar a presena do Estado nos municpios e, em perodo mais recente, preparar o apoio a atividades produtivas sustentveis. Posteriormente foi institudo um Comit Gestor Nacional da Operao, com a misso de acompanhar a implementao das aes acordadas.

ASPECTOS POSITIVOS A elaborao da lista de municpios prioritrios para aes de preveno, monitoramento e controle do desmatamento ilegal mostrou-se uma estratgia acertada no s para otimizar a utilizao de recursos escassos, mas tambm para estimular a corresponsabilidade poltica dos municpios o desmatamento passou a constituir um problema tambm dos prefeitos e da sociedade local. A criao da perspectiva de sada da lista foi um estmulo importante. Atrelar a sada realizao do CAR gerou um impulso fundamental para a sua realizao. Os municpios que conseguiram sair da lista, ou esto estabelecendo estratgias para tanto, so aqueles que renem condies locais especficas que do suporte poltico e tcnico a este processo (box 2). Para tanto, foram imprescindveis foras locais ou Pgina 40

regionais que fossem capazes de cooperar e liderar o processo. Estes atores podem ser tanto as prefeituras locais, como ONGs ou mesmo as associaes de produtores, entre outros. O incio da implementao de uma agenda positiva nos municpios atravs da Operao Arco Verde foi uma importante iniciativa para a aproximao do governo federal e dos estados aos municpios prioritrios. Na sequncia, a Operao Arco Verde apoiou a elaborao de planos de trabalho locais para os rgos dos diferentes nveis administrativos, com o intuito de iniciar processos de produo sustentvel. Isto contribuiu para dar um carter mais participativo e de distribuio de responsabilidades atuao do PPCDAm nos municpios, apontando na direo da superao da lgica de explorao ilegal de recursos naturais.

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Box 2: Saindo da lista de municpios prioritrios: o caso de Paragominas/PA Paragominas foi includo na primeira edio da lista de municpios prioritrios para a preveno e o controle do desmatamento em 2008. O municpio, fundado em 1965, no mbito da construo da Rodovia Braslia-Belm, est localizado no leste do Par, e tem um histrico de ocupao e desmatamento associado explorao madeireira predatria, pecuria e, mais recentemente, agricultura empresarial. A incluso gerou um intenso processo de mobilizao local decisivo para que Paragominas se tornasse o primeiro municpio a cumprir com todos os critrios exigidos para a sada da lista, o que ocorreu em 2010 (Portaria MMA no. 67/2010). Os fatores de sucesso determinantes para esta trajetria foram: Uma forte liderana e envolvimento efetivo do poder pblico municipal; envolvimento e apoio efetivo de representaes locais do setor produtivo (especialmente da pecuria); um histrico de atuao de organizaes da sociedade civil (principalmente do Imazon) com reconhecimento da sociedade local; consolidao de todos estes esforos em um pacto local de controle do desmatamento, firmado logo aps a incluso na lista; investimento tcnico na criao de instrumentos efetivos de apoio implementao do pacto (com destaque para a realizao do CAR e a emisso de relatrios mensais de ocorrncias de desmatamento no municpio, possibilitando o monitoramento e a fiscalizao a nvel local e, mais recentemente, evoluindo para a gesto territorial em nvel de propriedade); e investimento em atividades de mobilizao e capacitao dos diversos segmentos da sociedade local, fortalecendo a sua adeso ao pacto e s atividades para sua implementao.

No entanto, aps a sada, permanece uma srie de desafios, tanto para o municpio, como para o contexto geral: A realizao do pacto como primeiro passo foi acertado para o caso de Paragominas, mas se beneficiou de todas as precondies favorveis acima mencionadas, algumas das quais de difcil replicabilidade. Outros exemplos, como os de So Flix do Xingu/PA e Boca do Acre/AM, indicam que pode ser necessrio um processo de preparao mais ampliado antes de se chegar a firmar um pacto. DESAFIOS do Problemas estruturantes de origem, como a regularizao fundiria, s foram abordados de As aes governo federal para apoiar polticas visando a viabilizao da sada dos municpios crticos da forma muito incipiente no mbito do processo de sada da lista e seguem permeando todas as lista aes de comando e controle, apoio ao CAR, Programa Terra Legal e Operao Arco Verde, iniciativas de controle e sido busca de alternativascom ao desmatamento, de modo que ainda no a principalmente ainda no tm implementadas a intensidade necessria para modificar possvel falar de uma questo superada. realidade municipal na velocidade desejvel. Foi identificada nas entrevistas uma demanda dos atores locais para o governo assuma compromissos deespecialmente contribuir com construo Osque mecanismos de federal apoio ao municpio no contextoexplcitos ps-lista, os a de fomento a e execuo dos pactos de controle do no desmatamento (exemplos: Boca do Acre/AM e So Flix do Xingu/PA). alternativas sustentveis, primeiro momento se mostraram muito insuficientes, impactando nah mobilizao dos atores locais.de benefcios e incentivos para municpios que reduziram o Ainda no uma poltica formatada desmatamento, o CAR e conseguiram sair da lista. de Neste sentido, fundamental no existe grande incentivo Ainda assim, arealizaram sada de Paragominas da lista considerada importncia no somente positivo para que sejam empreendidos esforos e investidos recursos com o objetivo de sair da lista. para o municpio, mas para a prpria estratgia de priorizao, uma vez que foi comprovada a do controle desmatamento emas um perodo regionais relativamente curto, gerandoque umextrapolam efeito de O viabilidade foco individualizado no do municpio subestima dinmicas do desmatamento, relevante para a mobilizao dos demais municpios. osdemonstrao limites municipais. Assim, a queda do desmatamento em um municpio pode criar efeitos de vazamento, aumentando o desmatamento em municpios vizinhos. Alm disso, h casos de municpios que possuem grande extenso territorial, de modo que o poder pblico, presente na sede do municpio, tem dificuldades Fontes: Viagem de campo e Brito, Souza & Amaral (2010). de capacidade tcnica e de logstica de acessar e promover aes em parcelas muito distantes ou isoladas do territrio. Casos como a regio sul do municpio de Lbrea/AM e o distrito de Castelo dos Sonhos, em Altamira/PA, demonstram que estes elementos podem se converter em um fator de expanso do desmatamento. Pgina 42

Apesar dos aspectos positivos da Operao Arco Verde, ainda muito limitada sua atuao seja na intensidade de aes, que ainda desequilibrada, seja no papel dos estados e municpios envolvidos na implementao das aes. A estrutura de operacionalizao da operao particularmente se comparada a outras aes de impacto territorial do PPCDAm como a fiscalizao ou o Programa Terra Legal claramente insuficiente. Apesar de estar prevista a responsabilidade compartilhada na gesto da Operao no Comit Gestor Nacional, ainda pouco incisiva a atuao conjunta de MMA, MDA e Mapa.

RECOMENDAES necessrio elaborar um conjunto de polticas e incentivos especficos para que os municpios consigam sair da lista dos municpios crticos do desmatamento, especialmente aqueles onde se verifica o maior risco de vazamento do desmatamento para municpios vizinhos. Uma possvel opo neste sentido atender com prioridade as demandas de regularizao fundiria e ambiental destes municpios. Tambm necessrio investir na melhoria da capacidade de gesto dos governos municpais, para que os mesmos possam acessar estas oportunidades. Alm disso, poderia haver uma articulao poltica mais ampla que levasse priorizao de aes de outros ministrios no envolvidos no PPCDAm para estes municpios. Da mesma forma, necessrio implementar medidas diferenciadas de acordo com os respectivos contextos regionais que promovam a estruturao de cadeias produtivas sustentveis particularmente assistncia tcnica, infraestrutura e crdito nos municpios que j tenham conseguido sair da lista de municpios crticos ou que atingiram alguma meta especfica que os coloca na trajetria de sada da lista. Medidas de destaque para estes municpios (por exemplo, a criao de uma lista positiva, que j encontra em discusso) devem estar associados a benefcios concretos e tangveis para os mesmos. desejvel que o governo federal estimule de forma mais ativa a construo e celebrao de pactos locais de controle do desmatamento nos municpios prioritrios, pois, em alguns casos, os mesmos se mostraram bastante efetivos (por exemplo, em Paragominas). Entretanto, no deve ser apoiado qualquer pacto, mas somente aqueles que se mostrarem viveis e slidos. Outras estratgias de ao do governo federal podem ser o estmulo troca de experincias entre os municpios, difuso de experincias exitosas e o apoio para que cada municpio encontre a estratgia mais adequada para a sua situao, dependendo do contexto e dos atores interessados em promover o pacto. Na ausncia de atores considerados fundamentais para o sucesso do pacto por exemplo, uma organizao para fazer o monitoramento dos desmatamentos no nvel municipal , o governo federal poderia proporcionar auxlio direto. Este auxlio poderia vir dos diversos ministrios envolvidos no PPCDAm e tambm de outros no envolvidos necessariamente, como o Ministrio das Cidades (MCidades). Os pactos poderiam assumir caractersticas de PPCDs municipais. Deveria haver certos aspectos gerais comuns a todos os planos por exemplo, metas de reduo de desmatamento e outros especficos. Havendo a reestruturao da Operao Arco Verde proposta a seguir, esta deve ser a instncia responsvel por fomentar e acompanhar a execuo dos pactos municipais, em consonncia com os rgos estaduais e municipais. Seria desejvel que o atingimento das metas dos planos estaduais e municipais por exemplo, queda do desmatamento, a execuo do CAR pudesse propiciar repasses de recursos ou aporte de projetos da esfera federal e tambm do Fundo Amaznia. Em muitos casos, o controle do desmatamento a nvel regional requer uma articulao intermunicipal. Uma possvel estratgia de interveno neste nvel seria a utilizao de consrcios municipais para a implementao de aes de preveno e controle do desmatamento, a exemplo da iniciativa que est sendo construda pelos municpios localizados ao longo da Transamaznica. Estes consrcios podem constituir instncias de articulao entre governo estadual, governos Pgina 43

municipais, sociedade civil e setor produtivo. Os consrcios tm potencial para promover o planejamento e execuo conjunta de aes dos trs eixos do PPCDAm, possibilitando economias no uso dos recursos e a potencializao de esforos. Alm disso, os consrcios geram uma corresponsabilidade entre os municpios em relao problemtica do desmatamento (box 3).

Box 3: Consrcios intermunicipais para a preveno e controle do desmatamento A Lei n 11.107/05 disciplina o funcionamento dos consrcios intermunicipais para a proviso de servios e polticas pblicas. Um consrcio pode ser uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado, sendo uma associao entre municpios, entre estados ou entre estados e municpios para a execuo de atividades que necessitam de ao coordenada entre os entes federativos. Isto pode acontecer quando a execuo destas aes invivel por meio dos esforos de um ente isolado ou quando a relao custo-benefcio de seu provimento por um ente isolado desfavorvel. Alm disso, a Unio pode estabelecer convnios com os consrcios, permitindo assim um aumento do volume de recursos disposio dos municpios membros. Tambm existe a possibilidade de que um consrcio capte recursos independentes e exera a gesto de fundos prprios, aplicando em projetos e aes pertencentes s atividades fim do consrcio. Os consrcios intermunicipais so utilizados em diversos lugares para o provimento de servios de sade, gesto de resduos slidos, obras pblicas, recursos hdricos, cultura, entre outros (Instituto Plis, 1997). Na rea de poltica ambiental, h exemplos como o Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Represa Billings, integrado por sete municpios da regio do ABC paulista, para a gesto de saneamento bsico, resduos e controle de enchentes. Est em andamento uma iniciativa que busca aplicar este modelo para aes relacionadas conteno do desmatamento na Amaznia, atravs do Consrcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Sustentvel da Transamaznica e Xingu (Ipam & FVPP, 2011), no Par. Atualmente, j h uma minuta de contrato de consrcio pblico, nos termos da Lei n 11.107/05. Certamente a figura do consrcio no constitui um modelo universal. No entanto, h algumas caractersticas que apontam para o potencial do seu aproveitamento para auxiliar no controle do desmatamento: Reunindo esforos, os consrcios podem amenizar o problema da baixa capacidade tcnica e institucional dos municpios na rea ambiental. Estendendo a melhoria da gesto ambiental para o nvel regional, o consrcio pode contribuir para prevenir os problemas de vazamento do desmatamento entre municpios limtrofes. Os consrcios podem atuar na soluo de problemas ambientais que requeiram uma ao intermunicipal e/ou interestadual para seu controle e preveno, tais como as queimadas.

Embora os consrcios municipais sejam compostos pelo poder pblico dos estados e municpios, possvel agregar, em torno do consrcio, um conselho consultivo ou instncia similar composta pelo setor privado e pela sociedade civil, com recorte regional, facilitando assim estratgias de difuso de tecnologias, atividades produtivas sustentveis e fomento do controle social. Nestes termos, o consrcio pode ser uma alternativa de melhoria da governana em mbito regional e local e, consequentemente, favorecer uma maior eficcia do PPDCAm e dos PPCDs.

necessrio definir melhor a identidade e os objetivos da Operao Arco Verde, que vem oscilando entre o foco na agenda da produo sustentvel e ao integrada dos trs nveis na preveno e do Pgina 44

controle do desmatamento a nvel local. Recomenda-se o segundo enfoque, ou seja, uma atuao abrangente com perspectiva territorial. No entanto, esta atuao deve priorizar os temas principais recomendados para a prxima fase do PPCDAm, quais sejam, a regularizao fundiria e a estruturao de cadeias produtivas sustentveis. Alm de uma atuao mais coordenada e incisiva de MMA, MDA e Mapa no mbito do Comit Gesto Nacional da Operao Arco Verde, tambm devem ser envolvidos outros ministrios, tais como MCT, MDIC, MI, MT, MCidades e MDS, na implementao das atividades. Deve ser estabelecida uma estrutura operacional efetiva para a viabilizao das cadeias que detenha poder de deciso para a implementao de estratgias regionais e mobilizao dos respectivos rgos responsveis. A Operao Arco Verde deve entrar em uma fase de maior participao e responsabilizao dos estados e municpios na execuo das suas aes, contemplando tambm a disponibilizao de recursos financeiros para tanto. Um exemplo, ainda a ser aprimorado, o Comit Gestor Local criado pela sociedade civil em conjunto com o MMA no municpio de Lbrea/AM, que permitiu um acompanhamento e uma participao mais intensa neste municpio.

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4. 4.1

EIXO 1: ORDENAMENTO FUNDIRIO E TERRITORIAL INTRODUO

O eixo de ordenamento fundirio e territorial congrega aes que incidem principalmente sobre as grandes reas de terras pblicas no destinadas na Amaznia. O livre acesso a estas reas e a seus recursos naturais, as diferentes formas de grilagem de terra e a fragilidade na averiguao da legitimidade dos ttulos de terra na regio constituem o conjunto de causas do desmatamento ilegal associados a este eixo. Durante a primeira fase do PPCDAm, a atuao do eixo teve a criao de unidades de conservao e o reconhecimento e a regularizao fundiria de terras indgenas12 como destaques. Tanto as unidades de conservao quanto as terras indgenas so comprovadamente de alta eficcia para inibir o avano do desmatamento. Portanto, a criao de unidades de conservao e a homologao de terras indgenas em reas ameaadas pelo desmatamento passou a ser incorporada como estratgia prioritria do PPCDAm. A interdio fundiria em larga escala ao longo dos principais eixos de expanso de infraestrutura rodoviria as BRs 163 e 319 , atravs da figura da rea com Limitao Administrativa Provisria (Alap), foi fundamental para garantir o sucesso desta nova estratgia e, ao mesmo tempo, serviu para inibir a especulao fundiria. No perodo de 2004 a 2008 foram criados mais de 25 milhes de hectares de unidades de conservao e homologados mais de dez milhes de hectares de terras indgenas na Amaznia Legal (MMA, 2009). Outra medida que contribuiu para o alcance de resultados expressivos pelo eixo e de importncia fundamental no combate grilagem de terras foi a inibio de mais de 60 mil ttulos de imveis rurais. Na segunda fase, a criao de unidades de conservao e a regularizao fundiria de terras indgenas tiveram seguimento, mas em um ritmo menor e uma escala espacial bem mais modesta, se comparada ao perodo anterior. O panorama geral da execuo do eixo fornecido pelo relatrio gerencial mostra que atualmente este o eixo com o menor nmero de atividades monitoradas (figura 7). Apenas a meta de uma destas cinco atividades foi plenamente cumprida em 2010. De 2009 para 2010 no foram apresentadas metas para duas outras atividades do eixo, que assim deixaram de ser monitoradas, e outras duas reduziram consideravelmente as suas metas (tabela 1).13

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A regularizao fundiria das terras indgenas um processo especfico, que compreende o seguinte conjunto de etapas, sob responsabilidade da Fundao Nacional do ndio (Funai), do MJ e da Presidncia da Repblica: identificao, delimitao, declarao, demarcao, homologao e registro em cartrio. 13 As atividades com meta alterada so aquelas que sofreram modificao em relao ao planejado quando da elaborao do Plano Operativo, ou que possuam produto que no refletia o efetivo andamento da atividade.

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Tabela 1: Porcentagem de cumprimento das metas das atividades previstas no Eixo de Ordenamento Fundirio e Territorial do PPCDAm em 2010 Tipo de reviso das Execuo das metas em 2010 etapas em 2010 100% Meta mantida ou ampliada 0 - 24% 25 - 49% 50 - 74% Meta reduzida 0 - 24% Fonte: MMA, 2011. Tabela 2: Desempenho das atividades do eixo de ordenamento fundirio e territorial em 2009 e 2010 2009 2010 Atividade Compatibilizao dos ZEEs estaduais ao Macrozoneamento Criao de reservas extrativistas Criao de florestas nacionais Criao de unidades de conservao de proteo integral Ampliao de unidades de conservao de proteo integral Demarcao e sinalizao de unidades de conservao na rea de influncia da BR 319 Meta 1 5 1 1 0 0 Executado 0 1 0 0 0 0 Meta original 0 3 2 3 3 11 Meta revista 1 0 0 0 0 11 Metas executadas 1 0 0 0 Etapas executadas 100% 0% 0% 0% Atividade Compatibilizao dos ZEEs estaduais ao Macrozoneamento da Amaznia Legal Demarcao e sinalizao do permetro de unidades de conservao na rea de influncia da BR 319 Demarcao e homologao de terras indgenas Ocupaes georreferenciadas e aptas ao processo de regularizao Criao de reservas extrativistas Criao de florestas nacionais Criao de Unidades de Conservao de Proteo Integral Responsvel

MMA ICMBio/MMA Funai/MJ MDA ICMBio/MMA ICMBio/MMA ICMBio/MMA

Ocupaes georreferenciadas e 95.425 aptas regularizao fundiria Demarcao e homologao de terras indgenas 1

1.000 0

111.127 3

23.000 4

1.356 0

51% 38%

Fonte: Consolidao das fichas de acompanhamento (MMA, 2011). Uma anlise mais detalhada da execuo das atividades, abrangendo os anos 2009 e 2010, revela um cenrio mais complexo (tabela 2). Excetuando a concluso do Macrozoneamento e a regularizao fundiria, as demais atividades cancelaram suas metas para 2010, o que permite concluir que atualmente o eixo de ordenamento fundirio e territorial caracterizado pela priorizao da regularizao fundiria das posses em terras pblicas no destinadas. Pgina 47

O eixo de ordenamento fundirio e territorial composto por uma srie de temas de contedo, dinmica e responsabilidade institucional distintas, de modo que os mesmos sero avaliados por bloco, como segue.

4.2

MACROZONEAMENTO DA A MAZNIA LEGAL

A necessidade de se criar instrumentos de ordenamento territorial que definissem as diretrizes gerais para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia j constava da primeira verso do PPCDAm. Durante a segunda fase, a finalizao do Macrozoneamento da Amaznia Legal ganhou prioridade poltica no governo federal e passou a constituir uma meta do plano. No entanto, este processo somente mais um marco no mbito de uma dinmica que est em andamento desde o incio da dcada 1990. Durante alguns anos, os esforos estiveram concentrados na elaborao dos ZEEs dos estados da Amaznia Legal, fazendo com que uma parte dos estados j tenha institudo os seus respectivos macrozoneamentos, e mesmo ZEEs subregionais detalhados, por meio de legislao estadual. Na elaborao do Macrozoneamento da Amaznia Legal os ZEEs existentes tiveram que ser considerados, o que se constituiu em um desafio metodolgico especfico no processo de definio de orientaes gerais. O Macrozoneamento da Amaznia Legal, concluda em dezembro de 2010 atravs da promulgao do Decreto n 7.378, um elemento importante na composio dos instrumentos de ordenamento territorial para a regio. A definio das macrounidades territoriais deve servir como orientao para a dinmica do ordenamento territorial para diferentes temas e escalas na Amaznia Legal (Figura 8).

Figura 8: Macrozoneamento ecolgico econmico da Amaznia Legal

Fonte: MMA, 2010b. ASPECTOS POSITIVOS Pgina 48

A incluso do Macrozoneamento da Amaznia Legal como meta do PPCDAm realou a prioridade que o governo federal atribuiu concluso deste trabalho e lhe conferiu visibilidade. A definio de grandes macrorregies da Amaznia e de orientaes gerais para o seu desenvolvimento sustentvel contribui ao ordenamento territorial da regio. Durante o processo de elaborao do Macrozoneamento foram realizados esforos de compatibilizao com os diferentes ZEEs existentes nos estados da Amaznia Legal, levando em conta os seus diferentes estgios de implementao e abrangncia (tabela 3 e figura 8). Tabela 3: Situao do ZEE dos estados da Amaznia Legal em 2010

Fonte: MMA, 2010b. Pgina 49

Alm disso, o PPCDAm ainda contribuiu de outras formas para a articulao das aes de ordenamento territorial, seja no apoio concluso dos ZEEs estaduais, seja para zoneamentos especficos direcionados reduo de desmatamento em hot spots ambientais a exemplo do ZEE da rea de influncia da BR 163, realizado durante a primeira fase do plano. DESAFIOS A despeito do grande esforo realizado na articulao e compatibilizao dos ZEEs estaduais, o papel exercido pelo Macrozoneamento da Amaznia Legal na orientao e no direcionamento do ordenamento territorial na regio ainda pequeno, o que se evidenciou na recente polmica envolvendo a aprovao do ZEE do estado de Mato Grosso pela Assembleia Legislativa e posterior sano do governador. Alm disso, o processo metodolgico de elaborao do Macrozoneamento no aparece de forma clara no documento e o mesmo no indica de forma objetiva as diretrizes operacionais para as unidades territoriais identificadas. A experincia tem mostrado que, mesmo quando legalmente institudos, os ZEEs no se transformam automaticamente em polticas pblicas aceitas e incorporadas pelos governos e pela sociedade em geral. Para que as diretrizes dos zoneamentos efetivamente orientem a implementao das polticas pblicas, ainda necessrio um extenso processo de aproximao e sintonizao entre as diferentes esferas e instituies que executam as polticas de desenvolvimento na Amaznia. Os exerccios de ordenamento territorial j realizados na Amaznia, em particular os ZEEs estaduais, geralmente dividem o territrio em trs grandes tipos de macrozonas, de acordo com a sua intensidade de uso: as reas de uso intensivo, as zonas de amortecimento e as reas protegidas. Verifica-se que estas divises no esto sendo levadas em considerao quando da destinao de terras pblicas. Isto se aplica particularmente s grandes reas de interstcio remanescentes entre reas j destinadas ou propriedades rurais. Os ZEEs ainda tm pouca relevncia para o ordenamento de atividades que podem gerar impactos ambientais positivos e/ou negativos em algumas reas da Amaznia, incluindo a criao de mecanismos de inibio e estmulo de crditos. Faltam ZEEs especficos para atividades como pecuria, plantio de gros, extrao de madeira, entre outras commodities com importncia para a Amaznia, a exemplo do que foi realizado para a cana-de-acar em nvel nacional. 4.3 CRIAO E CONSOLIDA O DE UNIDADES DE CONSERVAO

A utilizao de reas protegidas como barreira ao avano do desmatamento foi um dos elementos de sucesso do PPCDAm durante a sua primeira fase.14 Este efeito pode ser visualizado de forma global, comparando-se os registros de desmatamento dentro e fora das reas protegidas (figura 9).15

14

Os nmeros e dados utilizados a seguir baseiam-se em anlises abrangentes e recentes das reas protegidas da Amaznia Legal, porm, realizadas por instituies distintas (ver as respectivas referncias bibliogrficas citadas). Desta forma, pode haver pequenas inconsistncias entre os nmeros utilizados, devidos a diferenas metodolgicas, recortes temporais distintos etc. No entanto, estas incompatibilidades no comprometem as tendncias e concluses apontadas. 15 So denominadas de reas protegidas as unidades de conservao, as terras indgenas e os territrios quilombolas, por abrangerem reas naturais definidas geograficamente, regulamentadas, administradas e/ou manejadas com objetivos de conservao e uso sustentvel da biodiversidade (Plano Nacional de reas Protegidas, Decreto n 5.758/2006).

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Figura 9: Desmatamento e unidades de conservao na Amaznia Legal

Fonte: DPCD, 2011. O mesmo tambm comprovado por estudos mais detalhados. Nunes (2010) analisa o efeito de conteno do desflorestamento para um total de 412 reas protegidas criadas na Amaznia Legal at 2007 e mais especificamente nos estados de Rondnia, Mato Grosso e Par, que concentram a maior parte do chamado arco do desmatamento. Nunes constata que 62,3% das mesmas podem ser consideradas eficazes contra o desflorestamento, sendo a percentagem das terras indgenas (67,2%) e das unidades de conservao de proteo integral (62,3%) maior do que as de unidades de conservao de uso sustentvel (56,9%).16 No entanto, o estudo tambm mostra que, a partir de um certo grau de desflorestamento interno, as unidades de conservao perdem a sua funo de barreira ao desmatamento. Baseado na anlise do mesmo conjunto de dados, Ferreira & Venticinque (2010) reiteram que o efeito inibidor verificado inclusive nas reas protegidas localizadas junto a rodovias. A partir do exemplo do municpio de So Flix do Xingu, possvel visualizar com clareza a diferena entre as taxas de desmatamento em reas protegidas e as das reas sem qualquer tipo de mecanismo de proteo (figura 10).

16

Comparando o desflorestamento interno das reas com o desflorestamento que deveria ser esperado a partir do desflorestamento registrado no entorno das mesmas em um raio de 5 e 10 km , foram consideradas efetivas contra o desmatamento aquelas unidades cujo desflorestamento interno fosse menor do que o estimado em funo do desmatamento no entorno (Nunes, 2010).

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Figura 10: Desflorestamento em So Felix do Xingu

Fonte: Ferreira & Venticinque, 2010.

Embora historicamente o grau de ameaa a reas prioritrias para a conservao da biodiversidade sempre tenha sido considerado entre os critrios para a criao de unidades de conservao, muitas vezes foram selecionadas reas distantes dos fatores de ameaa, justamente por se acreditar que assim as unidades estariam mais bem protegidas. A inverso desta lgica constituiu uma inovao de importncia estratgica no PPCDAm. Os mecanismos de criao, particularmente reforados pelo uso do instrumento da ALAP em reas estratgicas, permitiram a destinao gil de grandes reas de terras pblicas, propiciando o alcance de um efeito espacial significativo em um curto intervalo de tempo. Cabe ressaltar que esta agilidade tambm foi favorecida pela disponibilidade dos recursos do Programa reas Protegidas da Amaznia (ARPA), especificamente direcionado criao e consolidao de unidades de conservao da Amaznia. No entanto, a grande efetividade da criao de reas protegidas como estratgia de conteno do desmatamento no significa que as mesmas no estejam por sua vez expostas ao desmatamento. At julho de 2009 haviam sido desmatados um total de 13.249 km em unidades de conservao, o que corresponde a cerca de 1,8% da rea total desmatada na Amaznia Legal (ISA & Imazon, 2011).17 Porm, este nmero no est distribudo de forma homognea pelas diferentes categorias e nveis administrativos. Em nmeros absolutos, as unidades de conservao de uso sustentvel federais apresentam a maior rea desmatada, seguidas das unidades de conservao estaduais de uso sustentvel e das unidades de conservao de proteo integral federais e estaduais. A distribuio dos percentuais tambm segue esta sequencia (tabela 4).

17

O desmatamento em unidades de conservao verificado mesmo excluindo as reas desmatadas anteriores criao da unidade.

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Tabela 4: Proporo do desmatamento acumulado nas reas protegidas da Amaznia Legal at julho de 2009 (%) Categoria % da categoria desmatada Unidades de conservao estaduais uso sustentvel 1,22 Unidades de conservao estaduais proteo integral 1,40 Unidades de conservao federais uso sustentvel 2,46 Unidades de conservao federais proteo integral 1,25 Unidades de conservao total 1,63 Terras indgenas 1,46
Nota: Independente da data de criao/homologao; excludas as APAs.

Fonte: ISA & Imazon, 2011.

A participao percentual do desmatamento das unidades de conservao pequena, mas no irrelevante. Em 2010, o desmatamento nas unidades de conservao de proteo integral participou com 1% e nas unidades de conservao de uso sustentvel com 7% do total desmatado neste ano (figura 11).

Figura 11: Composio do desmatamento por categoria fundiria em 2010 (%) (preliminar)

Fonte: Rosa, 2011 (preliminar).

Uma tendncia preocupante que, se comparada mdia dos anos anteriores, esta participao duplicou nos ltimos anos em relao aos anos de 2002 a 2006 (figura 2). Portanto, possvel concluir que o desmatamento nas unidades de conservao no acompanhou a queda do desmatamento na Amaznia nos ltimos anos. Em parte, isto se explica a partir da estratgia explcita de criar de unidades de conservao em reas de expanso do desmatamento. Embora o desmatamento geralmente seja inibido fortemente pela simples criao da unidade, no razovel supor que o mesmo seja completamente estancando. Desta forma, as novas unidades tendem a ser mais propensas ocorrncia de desmatamento. Ademais, este desmatamento est concentrado em um grupo reduzido de unidades que, por diferentes aspectos do contexto regional ou local, so particularmente expostas ao desmatamento, influenciando fortemente os nmeros totais (por exemplo, a Flona Jamanxin). Pgina 53

Para a segunda fase do PPCDAm, estava prevista a continuidade desta estratgia, o que pode ser verificado entre os impactos formulados para o plano: avanos substanciais na criao e implantao de unidades de conservao e terras indgenas em reas prioritrias, como elementos fundamentais de uma estratgia de conservao da floresta e o desenvolvimento sustentvel da Amaznia (MMA, 2009). Como metas estavam previstas a criao de seis milhes de hectares de unidades de conservao e a homologao de quatro milhes de hectares de terras indgenas (MMA, 2009). ASPECTOS POSITIVOS O apoio poltico e a colaborao interministerial, destacando-se o papel da Casa Civil, foram decisivos para o grande avano na criao de unidades de conservao durante a primeira fase do PPCDAm. A criao de unidades de conservao como estratgia de conteno da expanso do desmatamento em regies ameaadas tem se mostrado fundamental para conter o avano de aes antrpicas ilegais no arco do desmatamento. Alm das metodologias especficas de identificao e hierarquizao de reas prioritrias para a conservao da biodiversidade, as informaes reunidas no mbito dos vrios ZEEs disponveis para a regio, inclusive os estaduais, agilizaram o processo de tomada de deciso sobre a localizao e extenso das novas unidades de conservao.

DESAFIOS Na segunda fase do PPCDAm houve uma diminuio significativa na velocidade de criao de novas unidades de conservao na Amaznia, quando comparado primeira fase. No mbito da meta prevista para o perodo de 2009 a 2011 seis milhes de hectares de novas unidades de conservao nas regies mais ameaadas pelo desmatamento at o momento somente foi concluda a criao da Reserva Extrativista Renascer, de 211.641,37 hectares. Embora parcelas considerveis dos grandes espaos territoriais contnuos disponveis para a criao de unidades de conservao j tenham sido destinadas atualmente cerca de 22% da rea do bioma Amaznia j ocupada por unidades de conservao (ISA & Imazon, 2011), muitas reas de interstcio entre estes grandes blocos tm um papel relevante para as estratgias de reduo de desmatamento e podem ser aproveitadas para a criao de unidades adicionais. No entanto, identificar e criar estas novas unidades de forma rpida e gil tem se mostrado mais difcil, pois o apoio poltico estratgia de criao de unidades de conservao, presente durante a primeira fase do PPCDAm, est menos evidente atualmente. O foco principal na criao das unidades de conservao por exemplo, nas metas monitoradas do PPCDAm no valoriza a importncia das mesmas no contexto da preveno e do controle do desmatamento de forma integrada. Apesar do seu efeito imediato na conteno e inibio do desmatamento, vrios estudos apontam que a implementao dos instrumentos de gesto das unidades de conservao fundamental para que as mesmas possam cumprir o seu papel tambm a mdio e longo prazo (Ferreira & Venticinque, 2010; ISA & Imazon, 2011). Na medida em que as unidades no contam com planos de manejo, infraestrutura e, principalmente, recursos humanos para a realizao de sua gesto, elas se tornam vulnerveis a presses e invases, fragilizando o seu papel de barreira ao desmatamento. Isto vale particularmente para as unidades criadas em zonas de expanso do desmatamento. A dotao das unidades de conservao da Amaznia com instrumentos de gesto ainda insuficiente. A Figura 12 aponta que 70% das unidades no contam com planos de manejo aprovados.

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Figura 12: Situao dos planos de manejo das unidades de conservao da Amaznia Legal (%)

Fonte: ISA & Imazon, 2011. A situao dos conselhos gestores das unidades um pouco menos desfavorvel, mas ainda longe do ideal (figura 13). Cabe destacar que este resultado fruto de esforos realizados ao longo dos ltimos anos, uma vez que aproximadamente 61% dos conselhos existentes em dezembro de 2010 foram criados depois de 2007 (ISA & Imazon, 2011). Da mesma forma, apesar da contratao de 175 analistas pelo ICMBio em 2009 e de sua alocao prioritria na Amaznia, ainda insuficiente o nmero de funcionrios alocados nas unidades, embora no seja possvel realizar uma anlise quantitativa mais abrangente, uma vez que as respectivas informaes no so disponibilizadas por todas as instituies responsveis.

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Figura 13: Situao dos conselhos gestores das unidades de conservao da Amaznia Legal (%) Fonte: ISA & Imazon,

2011.

Quanto interao entre as instituies gestoras das unidades de conservao com o PPCDAm, constata-se atualmente uma relao mais distanciada, restrita ao repasse de informaes relativas s reas criadas, sem uma interao mais integrada e estratgica. Considerando que extensas reas da Amaznia so cobertas por mosaicos constitudos por diferentes formas e categorias de reas protegidas e por reas de interstcio correspondentes, evidencia-se a necessidade de estratgias integradas de monitoramento e fiscalizao. A integrao destas estratgias ainda representa um desafio, tanto para as instituies gestoras das diferentes modalidades de reas protegidas, quanto entre os eixos do PPCDAm. Isto ainda reforado quando se leva em conta que a prpria criao de uma unidade de conservao pode gerar dinmicas de vazamento, de modo que o desmatamento pode se deslocar da rea recm-criada para outras mais distantes ou com menor presena institucional. Porm, estas dinmicas e as possveis estratgias para a sua preveno ainda no so suficientemente conhecidas. Outro aspecto a ser considerado que a falta de regularizao fundiria de grande parte das unidades de conservao um entrave sua implementao. No existem anlises especficas sobre a situao fundiria das unidades de conservao da Amaznia Legal. Esta situao faz parte do contexto geral brasileiro, em que 188 das 251 unidades federais que obrigatoriamente deveriam ser compostas por terras pblicas ainda contam com propriedades particulares em seu interior (ISA & Imazon, 2011). Este problema tambm impacta na implementao de polticas de desenvolvimento sustentvel, principalmente nos casos em que h populaes residentes nas unidades. Desta forma, localmente, muitas vezes as unidades de conservao tendem a ser percebidas como mecanismo de engessamento do desenvolvimento, particularmente pelos no residentes. A relao com os estados da Amaznia quando da criao de novas unidades de conservao em terras pblicas , em muitos casos, conflituosa por exemplo, envolvendo divergncias em relao a outras prioridades de destinao ou desenvolvimento para as reas pretendidas ou ainda em relao escolha da categoria de unidade a ser atribuda. Mesmo a relao com os rgos ambientais de meio ambiente caracterizada por dificuldades de relacionamento e disputas territoriais (por exemplo, quem deve criar qual unidade).

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4.4

DEMARCAO E HOMOLOGAO DE TERRAS INDGENAS

O reconhecimento e a regularizao fundiria das terras indgenas atendem a objetivos e seguem procedimentos prprios e especficos, no diretamente vinculados s estratgias de preveno e controle do desmatamento. No entanto, da mesma forma que as unidades de conservao, a regularizao fundiria das terras indgenas tem impactos positivos imediatos sobre a conteno do desmatamento (ISA & Imazon, 2011). Pela anlise de Nunes, so as terras indgenas que, com 67,2% apresentam a mais alta taxa de efetividade contra o desmatamento (Nunes, 2010). Apenas 1,46% das terras indgenas existentes at 2010 foram desmatadas (ISA & Imazon, 2011: 61). Com um total de 12.481 km, seu desmatamento acumulado menor que o das unidades de conservao. No ltimo ano, o desmatamento em terras indgenas constituiu 3% do total da rea desmatada na Amaznia Legal (figura 2), o que representa uma pequena queda em relao ao ano anterior (5%), que, no entanto, foi o ano com a taxa mais elevada desde que se iniciou o monitoramento especfico destas reas. Mesmo no mbito deste cenrio, h algumas reas emblemticas com graves problemas de invaso e situaes de conflito, o que se reflete em ndices altos de desmatamento acumulado ou em elevadas taxas de crescimento anual. Da mesma forma que para as unidades de conservao, estava prevista a continuidade da estratgia de homologao de terras indgenas no mbito da segunda fase do PPCDAm, tendo sido estipulado uma meta de homologao de quatro milhes de hectares de terras indgenas neste perodo (MMA, 2009).

ASPECTOS POSITIVOS A homologao de terras indgenas na regio do arco do desmatamento contribuiu de forma significativa para evitar o avano do desmatamento, principalmente durante a primeira fase do PPCDAm. Encontra-se em situao avanada a homologao de terras indgenas de grande extenso na regio do arco do desmatamento. Atualmente, as estratgias de atuao da Funai, no que diz respeito gesto e proteo das terras indgenas e de apoio a atividades econmicas sustentveis, esto ganhando peso e gradativamente substituindo o foco prioritrio anterior de demarcao das terras.

DESAFIOS As terras indgenas que atualmente se encontram em processo de estudo esto, em sua maior parte, enfrentando entraves jurdicos de difcil superao (MMA, 2011). Desta forma, at o momento ainda no houve contribuio meta quantitativa da homologao de terras indgenas formulada para presente fase do PPCDAm (quatro milhes de hectares). Alm disso, a homologao representa apenas um primeiro passo no processo da proteo e conservao das terras indgenas. Estas necessitam ser inseridas em estratgias mais ampliadas de fiscalizao e vigilncia, para que possam realizar plenamente o seu potencial de contribuir para os objetivos do PPCDAm. Por exemplo, a no retirada de invasores externos reflete-se diretamente nas tendncias de desmatamento presentes nas terras indgenas, como pode ser verificado no padro de desmatamento presente na terra indgena Cachoeira Seca:

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Figura 14: Desmatamento na terra indgena Cachoeira Seca

Fonte: Pires & Rosa, 2008. Da mesma forma, os povos indgenas dependem da viabilidade de alternativas econmicas sustentveis para a consolidao de modelos de desenvolvimento que permitam a conservao das florestas. O foco crescente da Funai em estratgias de proteo mais abrangentes para as terras indgenas contrape-se viso de que a homologao seria a sua nica contribuio ao PPCDAm. Atualmente a Funai tem uma relao distanciada com o PPCDAm, que se resume atualizao das informaes referentes s homologaes, sem que os demais potenciais de contribuio e integrao ao plano sejam aproveitados. No caso das terras indgenas, a articulao entre os diferentes rgos para o planejamento das aes de preveno e o controle do desmatamento ainda particularmente frgil. Um exemplo so os mosaicos de reas protegidas, que deveriam ter programas integrados de vigilncia e proteo que envolvessem todas as instituies responsveis (Funai, Ibama, ICMBio, Inpe, Polcia Federal, Oemas, Policias Militares Ambientais, entre outros), mas estes programas inexistem. Outro exemplo importante o recente asfaltamento da BR 317 no Estado do Amazonas. Esta rodovia corta duas terras indgenas e impacta diretamente outras sete. Embora as medidas de preveno e controle do desmatamento para fins de licenciamento deste asfaltamento ainda no tenham sido implementadas, a rodovia j est quase toda asfaltada menos nos trechos que cortam as terras indgenas , o que aponta para a fragilidade da articulao e da atuao integrada entre os rgos licenciadores e os responsveis pela ampliao da infraestrutura.

4.5

PROGRAMA TERRA LEGAL

O Programa Terra Legal a mais recente poltica governamental associada ao PPCDAm. O marco inicial do programa foi o envio ao Congresso Nacional da Medida Provisria n 458, de 10/02/2009, posteriormente convertida na Lei n 11.952, de 25/06/2009. O foco do programa titular a propriedade de terras pblicas federais no destinadas ocupadas por posseiros na Amaznia Legal, regularizando imveis de at 15 mdulos fiscais18 ocupados antes do dia primeiro de dezembro de 2004.

18

Um mdulo fiscal na Amaznia tem, em mdia, 76 hectares.

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A meta inicial do Programa Terra Legal foi a destinao de cerca de 67 milhes de hectares de terras pblicas na Amaznia. Aps cerca de dois anos de execuo, o programa, depois de enfrentar vrios entraves da complexa questo fundiria na Amaznia e de refinar as informaes das diversas frentes de gesto fundiria, chegou a um nmero atualizado de 47,5 milhes de hectares de terras pblicas ainda no destinadas. Atualmente, seus resultados efetivos em termos de titulao das terras ainda so pouco significativos (figura 15, figura 16 e tabela 5). Mas levando em conta a complexidade do tema fundirio e das diversas variveis envolvidas, so evidentes os diversos gargalos e entraves que a questo ainda precisa superar. Figura 15: Desempenho do Programa Terra Legal em termos de nmero de propriedades

Fonte: Elaborao prpria atravs dos dados do Portal MDA e entrevistas realizadas.

Figura 16: Desempenho do Programa Terra Legal em termos de rea (hectares)

Fonte: Elaborao prpria atravs dos dados do Portal MDA e entrevistas realizadas. Pgina 59

Tabela 5: Situao atual de desempenho do Programa Terra Legal nos estados Propriedades Estado rea (ha) Cadastradas Acre 2.717 299.557 Amazonas 11.622 1.349.073 Amap 299 9.102 Par 42.705 4.968.144 Maranho 6.499 363.561 Mato Grosso 1.849 490.669 Rondnia 20.500 2.611.368 Roraima 297 30.139 Tocantins 4.683 678.306 TOTAL 91.171 10.799.919 Fonte: Elaborao prpria atravs dos dados do Portal MDA e entrevistas realizadas.

Na Amaznia atualmente o domnio fundirio ainda um tema com muitos aspectos contraditrios, que necessita ser trabalhado de forma mais integrada nos diferentes nveis e com os diversos entes envolvidos neste processo.

ASPECTOS POSITIVOS A nova legislao, criada a partir de 2009, e a superao de dificuldades especialmente relacionadas ao georreferenciamento das posses cadastradas, indicam que o Programa Terra Legal dever entrar em um novo patamar de execuo, embora atualmente o seu desempenho ainda esteja abaixo do esperado (tabela 5, fugura 15 e figura 16). Os instrumentos utilizados pelo Programa Terra Legal do suporte para que seja levantada a situao cadastral de ocupantes de terras no destinadas e possibilita que os detentores de CCIRs irregulares sejam identificados, o que constitui um elemento fundamental para um ordenamento territorial adequado e para o combate grilagem de terras pblicas no destinadas. Uma das anlises mais interessantes geradas pelo programa foi a identificao da situao das terras que de fato esto disponveis para serem destinadas, gerando um panorama mais refinado de informaes fundirias anteriormente no disponveis. O Programa Terra Legal ajuda a repensar as questes fundirias sob uma tica mais ampla, inclusive em outros rgos e instncias envolvidas nas questes agrrias da Amaznia, como os institutos de terras dos estados. Foram celebrados oito convnios entre o Programa Terra Legal e os estados, que tm como objeto a identificao, cadastramento, georreferenciamento e regularizao de ocupaes, alm da modernizao dos cartrios de registro de imveis e da digitalizao do acervo tcnico do Incra. No h dvidas de que o compartilhamento de dados e a integrao das informaes fundirias melhoraram, entre outros motivos, graas a algumas experincias de sinergias criadas entre o Programa Terra Legal e as demais agncias governamentais em diferentes nveis. Em paralelo, isso gerou benefcios tambm para a integrao entre a regularizao ambiental e fundiria. At o momento, h evidncias iniciais de que a ocorrncia de novos desmatamentos nas reas em que o Programa Terra Legal vem promovendo a regularizao fundiria pequena.

DESAFIOS Pgina 60

Apesar de considerarmos a complexidade do tema e os avanos atingidos pelo programa, atualmente, os resultados efetivos do Programa Terra Legal em termos de titulao das terras ainda so pouco significativos (tabela 5, fugura 15 e figura 16). So evidentes os diversos gargalos e entraves que ainda precisam ser superados. Um dos entraves verificados para o desempenho do Programa Terral Legal est na morosidade da anlise da situao legal das propriedades georreferenciadas. O ponto de estrangulamento deste processo a falta de mo de obra qualificada. O Programa Terra Legal ataca uma questo crtica do problema fundirio na Amaznia, que so as terras pblicas federais no destinadas, mas no o resolve completamente. O complexo conjunto de informaes disponveis sobre o tema em diferentes formas, instncias e nveis, mostrou que apenas a seleo das terras no destinadas, o cadastramento e a regularizao dos ocupantes no solucionam o problema estrutural da falta de regularizao fundiria na regio. Vrios outros tipos de domnios fundirios por exemplo, assentamentos, terras indgenas no homologadas, reas de interstcio etc. ainda enfrentam problemas graves de regularizao fundiria. As informaes fundirias esto dispersas em diferentes rgos federais e estaduais, bem como nos cartrios, e muitas vezes so conflitantes. Apenas parte destas informaes est digitalizada e georreferenciada, o que constitui um srio obstculo para a gesto territorial. Portanto, a construo e consolidao unificada do grande mosaico de domnios fundirios na Amaznia ainda um dos maiores problemas instrumentais a ser resolvido, com implicaes para todos os trs eixos do PPCDAm. A metodologia de varredura fundiria, que poderia abranger de uma vez s diversos domnios fundirios nas regies em que se constatam vazios fundirios, no est sendo aplicada em escala regional, estando atualmente prevista apenas na regio de Belo Monte como piloto. Da mesma forma, a compatibilizao das informaes existentes nos cartrios com as bases fundirias est sendo enfrentado apenas em escala piloto, atravs de um projeto em cooperao com o Conselho Nacional de Justia. A regularizao ambiental e a regularizao fundiria ainda no esto sendo trabalhadas de forma integrada com vistas a agilizar o processo de realizar o CAR nas propriedades j georreferenciadas pelo Programa Terra Legal. Desta forma, os resultados efetivos para a gesto territorial da Amaznia, e tambm a contribuio para que os proprietrios rurais tenham facilidade para a obteno de crditos e fomentos com mais qualidade, ainda so reduzidos. Os projetos de assentamentos sob responsabilidade do Incra tambm ainda so elementos frgeis no processo de regularizao fundiria e ambiental. Alm disso, muitos projetos mais antigos passaram por mudanas significativas em seu interior e entorno que precisam ser levadas em considerao na definio de novos espaos territoriais.

4.6.

INIBIO DE CERTIFIC ADOS DE CADASTRO DE IMVEL RURAL (CCIRS) A inibio do Certificado de Cadastro de Imvel Rural (CCIR) para mais 60 mil ttulos no incio de 2004 foi uma das medidas iniciais mais impactantes da primeira fase do PPCDAm e se direcionava diretamente ao combate grilagem de terras (Barreto et alii, 2008). Em 2008, ainda foi convocado um recadastramento direcionado especificamente aos 36 municpios prioritrios. Atualmente est sendo dado um certo seguimento a este processo atravs da anlise das reas cadastradas para regularizao pelo Programa Terra Legal, na medida em que ocorre o desbloqueio dos CCIRs quando o ttulo da propriedade emitido. No entanto, no foi possvel identificar o nmero de CCIRs ativos, reativados e atualmente cancelados, assim como o impacto da inibio dos CCIRs na diminuio da grilagem e ocupao de terras irregulares na Amaznia.

4.7.

RECOMENDAES Pgina 61

MACROZONEAMENTO DA AMAZNIA LEGAL Uma forte articulao entre o PPCDAm, o Macrozoneamento da Amaznia Legal e os zoneamentos estaduais favorece a continuidade do sucesso no controle do desmatamento na Amaznia. O PPCDAm deve apoiar a implementao efetiva do Macrozoneamento, particularmente no que se refere adoo de polticas e diretrizes de ordenamento territorial e desenvolvimento sustentvel regionalizadas. E as diretrizes do Macrozoneamento e dos zoneamentos estaduais devem orientar no somente os prprios eixos do plano e suas aes estratgicas, mas tambm as demais polticas pblicas da regio. Portanto, necessrio avanar na diferenciao regional das polticas pblicas para a Amaznia. Os diversos fruns de discusso de questes relacionadas aos ZEEs, principalmente nos estados, deveriam ser utilizados como plataforma de negociao para a definio de novas polticas a serem implementadas na regio, a exemplo da criao de novas unidades de conservao. Outro foco prioritrio a ser apoiado pelo PPCDAm o ordenamento territorial local nos municpios prioritrios, com nfase em arranjos microrregionais tais como os consrcios intermunicipais, visando possibilitar o estabelecimento de instrumentos e diretrizes participativas para o controle do desmatamento e o ordenamento do uso do solo na escala local/municipal. Os pactos municipais de controle do desmatamento, quando bem conduzidos, podem representar impulsos iniciais neste sentido. O caso de Paragominas, onde o pacto municipal est associado elaborao do CAR e a um slido mecanismo de monitoramento, mostra que em um curto perodo de tempo o processo pode evoluir em direo gesto territorial na escala das propriedades. necessrio realizar ZEEs setoriais especficos para as mais importantes cadeias da regio principalmente para a pecuria, gros e madeira. Estes ZEEs no devem ser somente tcnicos. importante uma forte interlocuo, por exemplo, com os pactos setoriais em andamento, com os demais atores da iniciativa privada e as ONGs. As bases cartogrficas da Amaznia utilizadas pelos diferentes rgos apresentam divergncias em especificaes e padres tcnicos e legais (regularizao fundiria, cadastro ambiental rural, zoneamento). A exemplo do que foi realizado para as bases cartogrficas de 1:100.000 da Amaznia para os ZEEs estaduais, necessrio validar as especificaes tcnicas, adotando tambm escalas compatveis com os temas trabalhados, para que seja possvel uma integrao das bases geogrficas entre os rgos governamentais.

UNIDADES DE CONSERVAO E TERRAS INDGENAS necessrio redefinir e consensuar a continuidade da estratgia de criao de unidades de conservao e terra indgenas e dos seus mecanismos de operacionalizao no mbito do PPCDAm, pois na fase atual a mesma foi abandonada. Neste sentido, recomenda-se que a implementao desta estratgia seja mais focalizada nas reas protegidas prioritrias para a preveno e o controle do desmatamento, para que se possa ampliar o potencial de as unidades de conservao funcionarem como barreiras ao desmatamento. As metas do PPCDAm devem se referir especificamente este tipo de rea protegida. Para tanto, so necessrios estudos atualizados que identifiquem as reas mais ameaadas e prioritrias para a criao de unidades de conservao, levando em conta os ZEEs estaduais. O PPCDAm deve apoiar de forma mais direta a fase final de criao das novas unidades de conservao em regies ameaadas pela expanso do arco do desmatamento, uma vez que nesta fase muitas vezes necessria uma interlocuo poltica para que a criao de fato venha a ocorrer. Um exemplo a rea da BR 230 e o Mosaico Norte de Apu, onde o Incra arrecadou as Pgina 62

terras cerca de quatro milhes de hectares que deveriam ser transformados em unidades de conservao, mas onde persistem resistncias para a efetivao das mesmas. necessrio que as unidades de conservao e as terras indgenas sejam consideradas nos trs eixos do PPCDAm. Por exemplo, uma vez criadas, as reas protegidas necessitam ser includas nas estratgias de controle e fiscalizao, inclusive contribuindo para estas estratgias atravs de aes de proteo especficas. Para tal, primordial que os planos de manejo especficos sejam aprovados e implementados. Recomenda-se que a Funai esteja diretamente representada na Comisso Executiva do PPCDAm (e no atravs do Ministrio da Justia). A implementao dos instrumentos de gesto das reas protegidas por exemplo, planos de manejo, planos de proteo, conselhos deve ser contemplada no mbito do PPCDAm, priorizando igualmente as reas protegidas particularmente vulnerveis ao desmatamento. Da mesma maneira, fundamental que sejam desenvolvidas e implementadas estratgias de valorizao econmica das reas protegidas, tanto no que se refere ao papel dinamizador e reorientador de usos que as unidades de conservao de proteo integral devem exercer para as suas reas de entorno por exemplo, atravs da promoo do turismo , e mais ainda em relao s terras indgenas e unidades de conservao de uso sustentvel, que devem oferecer alternativas econmicas sustentveis concretas e eficazes para os seus moradores e usurios. Os produtos florestais em especial os produtos no madeireiros tm importncia destacada neste contexto.

PROGRAMA TERRA LEGAL E QUESTO FUNDIRIA A questo fundiria tem importncia fundamental e grande complexidade na Amaznia. A estrutura atual, dividida entre diversas instituies no nvel federal e estadual, alm dos cartrios, at o momento no permitiu avanar significativamente na sua resoluo na regio. necessrio pensar na reformulao desta estrutura, o que deveria passar pela criao de um rgo nico no nvel federal, responsvel apenas pelo ordenamento fundirio, e pela reforma do papel dos cartrios. A atuao do Programa Terra Legal est apontando para a necessidade fundamental de se avanar na construo e consolidao unificada do mosaico de domnios fundirios na Amaznia. A precondio para tanto a realizao da regularizao fundiria em forma de varredura, associada ao conhecimento do territrio para a gesto territorial. As bases fundirias unificadas so um elemento chave para a gesto territorial e ambiental. A unificao das informaes fundirias deve ser consolidada em um sistema cartorial integrado, acessvel a todos os entes responsveis pela gerao de informaes para fins de ordenamento fundirio. necessrio buscar melhorias no processo de anlise fundiria (inclusive cartorial), para que o mesmo ocorra de forma mais gil e integrado. No mbito do PPCDAm, estratgico promover a integrao do Programa Terra Legal com o cadastramento e licenciamento ambiental nas propriedades tituladas, o que implicar na necessidade de uma forte interao do programa com os estados especialmente os Oemas e os municpios, pois somente atravs da licena possvel ter acesso aos mecanismos de fomento s atividades produtivas sustentveis. Aes emergenciais de apoio ao incremento do licenciamento ambiental rural podem vir a ser necessrias e devem ser atendidas atravs de projetos especficos (por exemplo, atravs do Fundo Amaznia). A destinao de terras pblicas nas grandes reas de interstcio entre reas destinadas e propriedades rurais deve obedecer s orientaes gerais do Macrozoneamento, assim como aos Pgina 63

ZEEs estaduais. Tambm importante identificar as reas de terras pblicas remanescentes nas glebas trabalhadas pelo Programa Terra Legal aps o processo de cadastramento e georreferenciamento das propriedades ocupadas. A destinao destas terras deve ser objeto de um debate mais amplo (novas ocupaes particulares, reas protegidas, reas de assentamento, entre outros destinos). As medidas de regularizao fundiria em assentamentos do Incra devem ser priorizadas e acontecer em sinergia com a emisso das licenas ambientais nas propriedades. Para tanto, devem ser estimuladas polticas de assessoria do Incra para os assentados nas questes ambientais e para o prprio licenciamento da propriedade. O CAR fundamental para promover as sinergias entre regularizao ambiental e a regularizao fundiria. Deve-se buscar o mais rpido possvel o entendimento entre os entes envolvidos para disponibilizar e unificar as bases fundirias utilizadas pelos dois processos. Ameaas de mudanas e novos arcabouos jurdicos como no caso do Cdigo Florestal geram insegurana jurdica, o que dificulta a adeso a programas como o CAR e o Programa Terra Legal e pode promover a retomada do desmatamento. Portanto, para a efetividade destes instrumentos, fundamental que se garanta a estabilidade das leis que regem estas polticas.

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5. 5.1.

EIXO 2: MONITORAMENTO E CONTROLE

INTRODUO Ao revelar o padro geogrfico do desmatamento e sua evoluo, o eixo de monitoramento e controle o responsvel pela gerao dos dados que norteiam grande parte das atividades do PPCDAm. Neste eixo encontra-se a forma mais direta de represso ao desmatamento, atravs das aes que se valem do poder de polcia contra os agentes causadores de atividades ilegais. Esta represso constitui, grande parte das vezes, a primeira ao aplicada sobre uma regio para combater a derrubada da floresta, abrindo o caminho para as atividades contempladas pelos outros eixos. H um consenso entre os atores envolvidos no PPCDAm de que o eixo 2 foi o que obteve maior sucesso em sua execuo, sendo considerado por muitos aquele que mais contribuiu para os resultados obtidos pelo plano. O relatrio gerencial mostra que o eixo 2 tem tido mais sucesso em alcanar suas metas do que os outros dois eixos. A tabela 6 apresenta as atividades do eixo 2 conforme a reviso das metas para 2010 e o cumprimento das metas revistas para 2010. Mais da metade das atividades monitoradas do eixo 2 ou foram concludas em 2009 ou tiveram a meta do Plano Operativo mantida para 2010.19 Alm disso, neste mesmo ano, trs quartos das atividades obtiveram execuo igual ou superior a 75%, sendo que a maior parte teve 100% de execuo. Nos eixos 1 e 3, alm de maior percentual de reduo das metas para 2010, somente cerca de 20% das aes alcanaram execuo igual ou superior a 75% neste ano. Conclui-se que as atividades prioritrias do eixo 2 apresentaram andamento adequado prximo do previsto no Plano Operativo. 20

19

As atividades com produto alterado so aquelas que sofreram modificao em relao ao planejado quando da elaborao do Plano Operativo, ou que possuam produto que no refletia o efetivo andamento da atividade. As atividades sem meta so aquelas cuja execuo no estava prevista pelo setor em 2010, apesar de constarem n o Plano Operativo: implantao de novos portais rodovirios para monitoramento e controle de produtos florestais, do DPF/MJ, que passou por uma reavaliao quanto sua efetividade; e formao de guardas parques para a proteo das UCs do DFNSP/MJ, que no recebeu manifestao por parte do ICMBio/MMA ou MMA para continuar com os cursos de formao de guardas-parque para unidades de conservao (MMA, 2011).
20

As aes referentes ao fomento de pesquisas, que fazem parte desse eixo, no foram avaliadas.

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Tabela 6: Porcentagem de cumprimento das metas das atividades previstas no eixo de monitoramento e controle ambiental do PPCDAM em 2010 Tipo de Execuo reviso das das etapas Atividade Responsvel metas em em 2010 2010 100% 100% 75 - 99% 100% 100% Meta mantida ou ampliada 100% 75 - 99% 100% 100% 100% 0 - 24% Meta reduzida 50 - 74% 0 - 24% 100% 100% Produto alterado 50 - 74% 100% Aprimoramento do sistema Deter Implementao do sistema Degrad Implementao do sistema Detex Aprimoramento do sistema Prodes Auditoria nos sistemas digitais de controle de produtos florestais (DOF e GF) Intensificao da fiscalizao do desmatamento em polgonos indicados pelos sistemas Deter e Alos Elaborao/reviso de planos de proteo das unidades de conservao da Amaznia Legal Operaes de fiscalizao integradas em unidades de conservao federais Pesquisa e desenvolvimento de mtodos, modelos e geoinformao para a gesto ambiental (Geoma) Implantao de um stio de pesquisa do PELD no Par Integrao do Siscom com os sistemas estaduais Apoio elaborao e implementao do CAR Desenvolvimento de Pesquisas sobre o Clima e os Ciclos Biogeoqumicos dos Ecossistemas Amaznicos (Projeto LBA) Programa de monitoramento de reas especiais Criao e implementao de ncleo central para coordenao de aes de investigao de ilcitos ambientais Novo modelo de atuao da Operao Arco de Fogo Fornecimento de apoio ao planejamento e controle de misses de fiscalizao de campo e misses de inteligncia Implantao de novos portais rodovirios monitoramento e controle de produtos florestais para Inpe/MCT Inpe/MCT Inpe/MCT Inpe/MCT Ibama/MMA Ibama/MMA ICMBio/MMA ICMBio/MMA MCT MCT Ibama/MMA MMA MCT

Sipam/PR DPF/MJ

DPF/MJ Sipam/MJ

Atividades sem meta

DPF/MJ DFNSP/MJ Ibama/MMA DFNSP/MJ

Formao de guardas parques para a proteo das unidades de conservao Desenvolvimento de sistema para deteco do desmatamento com imagem de radar orbital (Alos) Criao da Guarda Ambiental Nacional Pgina 66

Atividades concludas em 2009

Fonte: MMA, 2011.

Desde 2003, h um crescimento praticamente contnuo dos investimentos nas atividades do eixo, com um aumento em nmero e efetividade das aes de fiscalizao, possibilitado por incrementos em qualidade e abrangncia do monitoramento de reas desmatadas e, principalmente, pela criao de um mecanismo de deteco de polgonos de desmatamento em tempo quase real. A partir de 2007 ficam evidentes alguns avanos operacionais importantes, como mudanas na estratgia de fiscalizao de reas em processo de desmatamento, maior integrao entre os diversos rgos envolvidos e maior uso da inteligncia no planejamento e na execuo das aes. Alm disso, alteraes na legislao permitiram tambm uma ao mais efetiva dos rgos de fiscalizao, que passou a ser focada na descapitalizao de infratores. Como efeito adicional, ficou claro a partir da grande maioria das entrevistas, inclusive com diversos atores do setor produtivo, que o fato de a fiscalizao ter avanado e elevado o custo da ilegalidade gerou uma nova demanda pela legalizao das atividades, que antes era restrita. Entre as maiores dificuldades a superar, destaca-se a pouca integrao entre as esferas federal e estadual. Alm disso, a fim de manter o atual ritmo de queda no desmatamento, seriam necessrias tecnologias de monitoramento cada vez mais refinadas, bem como uma logstica cada vez mais complexa e cara para as operaes.

5.2.

MONITORAMENTO DO DESMATAMENTO O monitoramento do desmatamento na regio feito pelo Inpe. O desenvolvimento de diversos mecanismos de monitoramento via satlite nos ltimos vinte anos tornou o pas referencia internacional na rea. Evolues recentes permitiram que o monitoramento acontecesse em tempo quase real e se configurasse como uma importante ferramenta de auxilio para as atidades de comando e controle.

ASPECTOS POSITIVOS Para que todas as aes governamentais ganhassem maior efetividade, foi necessrio que o monitoramento do desmatamento se desenvolvesse em termos de abrangncia e qualidade. Para isso, foram fundamentais nos ltimos anos a evoluo do Monitoramento da Floresta Amaznica por Satlite (Prodes) existente desde 1988 , a criao da Deteco do Desmatamento em Tempo Real (Deter) funcionando a partir de 2004 e do Mapeamento da Degradao Florestal na Amaznia Brasileira (Degrad) operando desde 2009. Os trs sistemas foram concebidos e so operados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). A partir de 2003, o Prodes passou a adotar a anlise digital de imagens. No mesmo ano, o instituto passou tambm a divulgar os mapas digitais do desmatamento anual da Amaznia at ento esta informao era restrita e no acessvel a outros rgos do governo. Isto possibilitou que diversos institutos de pesquisa e outros rgos fizessem cada vez mais anlises sobre o desmatamento para subsidiar as decises sobre novas polticas e projetos em todos os mbitos governamentais e no governamentais. Em especial, podemos destacar algumas ONGs, como o Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia (Imazon), e o Sistema de Proteo da Amaznia (Sipam), rgo que era vinculado Casa Civil da Presidncia da Repblica e hoje vinculado ao Ministrio da Defesa. Alteraes na metodologia permitiram, a partir de 2005, que imagens de mais de um satlite, ou do mesmo satlite em diferentes datas, pudessem ser usadas na gerao dos dados, reduzindo as incertezas ocasionadas por nuvens. Ao longo da ltima dcada, ocorreu tambm um aumento da capacidade de processamento das imagens de satlite. Pgina 67

Desenvolvido com o fim especfico de ser um sistema de alerta, o Deter mapeia diariamente os processos de desmatamento e degradao florestal na regio. Atravs deste programa so emitidos levantamentos mensais de polgonos de desmatamento, embora com uma resoluo menor (25 hectares) que a do Prodes (seis hectares). Enviados aos rgos de comando e controle, estes dados servem de base para a identificao, em tempo quase real, de reas prioritrias para a fiscalizao, direcionando o planejamento de curto prazo das aes. Com isso, o Deter tornou-se a principal ferramenta de suporte fiscalizao do desmatamento. Associado ao Deter, o Ibama ainda refina a identificao de polgonos com o radar Advanced Land Observer Satellite (Alos), uma vez que este no depende da cobertura de nuvens na regio. Isto representa outro avano para as aes de fiscalizao.21 Em funo das indicaes do crescimento da degradao florestal da Amaznia, obtidas a partir dos dados do Deter, o Inpe criou o sistema Degrad, destinado a mapear anualmente, com uma resoluo equivalente do Prodes, reas em processo de degradao florestal ou corte seletivo , onde a cobertura florestal ainda no foi totalmente removida. As metas relativas ao processo de monitoramento do desmatamento foram quase todas atingidas em 2010: O projeto de aprimoramento do Deter, que manteve sua meta original, que era de encaminhar mapas quinzenais ao Ibama j com a interpretao dos polgonos de desmatamento, foi 100% cumprido. A iniciativa de implementao do Degrad manteve as metas originais de finalizao da interpretao dos dados relativos a 2009 e o incio da interpretao dos dados de 2010 e tambm foi cumprida integralmente. A implementao do sistema de deteco de explorao seletiva (Detex), que teve suas metas originais mantidas, conseguiu cumprir 75% de suas metas finais, que eram divulgar os dados de 2009 e iniciar o processo de interpretao dos dados de 2010. O aprimoramento do Prodes, cuja meta de divulgar os dados finais de 2009 e a estimativa de 2010 foi mantida, foi 100% executado. O programa de monitoramento de reas especiais teve a meta para 2009 revista devido s novas demandas por monitoramento e redefinio do objeto da atividade. A nova meta foi 100% cumprida. O desenvolvimento do Alos teve sua meta mantida e foi 100% executado. O sistema foi desenvolvido e implementado em fevereiro de 2009 e encontra-se em funcionamento complementando os dados do Deter para auxiliar a fiscalizao mesmo na presena de nuvens.

DESAFIOS Apesar do grande avano, a resoluo das imagens do Deter no permite identificar polgonos de desmatamento menores do que 25 hectares, dificultando seu combate. Com efeito, estes pequenos polgonos dobraram sua participao relativa nos ltimos cinco anos e j representam mais de 60% do desmatamento atual. Alm disso, o uso do Alos para deteco do desmatamento atravs das nuvens, embora seja um avano, tambm no uma resposta definitiva, uma vez que este apresenta periodicidade muito pequena e resoluo insuficiente. A figura 3 mostra a evoluo da distribuio do desmatamento por tamanho de polgono. Fica evidente a tendncia do aumento da importncia relativa dos pequenos

21

O Alos apresenta problemas operacionais desde abril/2011 e talvez no possa mais ser usado para esse fim.

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polgonos (inferior a 25 hectares) em relao aos demais. Em 2002, estes representavam pouco mais de 20%, enquanto em 2009 eles chegaram a quase 60% da rea desmatada. Uma vez que o Deter no identifica polgonos menores do que 25 hectares, esta nova tendncia impe maiores desafios fiscalizao e tambm cria a necessidade do aperfeioamento das tecnologias de monitoramento. O Detex, cujo objetivo mapear anualmente as reas com corte seletivo, ainda no est 100% implementado, pois ainda carece de auditoria para que seus dados sejam divulgados. Mesmo com a disponibilizao peridica dos dados para o pblico, os diferentes atores que trabalham com monitoramento ainda no dispem de uma dinmica de dilogo e troca de experincias permanente com o Inpe que possibilite o aprimoramento e ajustes dos sistemas atuais de monitoramento. Apesar de pblicos e disponveis na internet, os dados do desmatamento especialmente a localizao dos polgonos no est acessvel grande parte dos gestores municipais. Foi uma reclamao recorrente de diversos destes que eles no sabiam a localizao exata dos desmatamentos, nem as tendncias de queda ou aumento desta atividade nos seus municpios, principalmente nas reas mais distantes das sedes municipais. No h dvidas que ter um sistema de monitoramento por imagens um marco referencial para acompanhamento do processo de desmatamento na imensido da Amaznia. Mas importante criar um sistema que, usando tambm outras variveis, possa prever onde os novos desmatamentos devem ocorrer para antecipar o processo e evitar a derrubada da floresta. importante lembrar tambm que realizar as fiscalizaes presenciais neste novo cenrio, com os desmatamentos, embora cada vez menores, mas em maior quantidade e espalhados no territrio, um enorme desafio.

5.3.

INTEGRAO ENTRE OS RGOS DE FISCALIZAO DO DESMATAMENTO A complexidade logstica das atividades de fiscalizao do desmatamento na regio torna imperativo algum grau de interao entre os diversos rgos envolvidos na fiscalizao do desmatamento. Nos ltimos anos, rgos que tradicionalmente no faziam parte deste tipo de fiscalizao (como a Polcia Rodoviria Federal) passaram a integrar o arranjo institucional do combate ao desmatamento na regio.

ASPECTOS POSITIVOS Foi praticamente consensual entre os entrevistados que o PPCDAm teve a capacidade de promover maior integrao entre os rgos federais envolvidos na fiscalizao (Ibama, ICMBio, Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal, Fora Nacional, Sipam e Exrcito). Somente desta forma as foras federais foram capazes de chegar a regies de difcil acesso e l permanecer por perodos razoveis, pois, alm dos problemas de falta de infraestrutura, hospedagem e alimentao adequadas, frequentemente existe resistncia de membros da populao local envolvidos em atividades ilegais. Este trabalho conjunto foi possibilitado e incentivado, em grande medida, pela criao da Comisso Interministerial de Combate aos Crimes e Infraes Ambientais (Ciccia) pela Portaria Interministerial MJ/MMA n 292 de 2009. No mbito da Ciccia, os diferentes rgos puderam conjuntamente planejar e executar algumas operaes chave de fiscalizao, como por exemplo, a Operao Delta. A Ciccia agrupa os Ministrios do Meio Ambiente, Justia e instituies como o Ibama, Instituto Chico Mendes, Sipam, Abin, Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal e Fora Nacional, que se renem semanalmente para articular as atividades que fazem em conjunto. No nvel de cooperao com os estados houve evolues nas relaes com as Polcias Militares, cuja capacidade de cooperao em aes de fiscalizao e na proteo de unidades de conservao e terras Pgina 69

indgenas foi frequentemente elogiada, e na integrao entre Ibama e Sema do Estado do Mato Grosso, que tem evoludo em perodo recente. A atividade de auditoria nos sistemas digitais de controle de produtos florestais (DOF e GF), cujas metas foram mantidas, foi 100% executada. Conforme planejado, foram realizadas auditorias nos estados de Tocantins, Roraima e Rondnia. Porm, no esto claros quais foram os encaminhamentos destas auditorias. A atividade de fornecimento de apoio ao planejamento e controle de misses de fiscalizao de campo e misses de inteligncia, a cargo do Censipam, teve sua meta para 2010 revista, devido redefinio do modo de operao da fiscalizao, que passa a focar operaes maiores e menos pulverizadas. A meta revista foi 100% executada. Em 2010, foram realizadas duas grandes operaes em conjunto com a Polcia Federal, Ibama e demais rgos com grandes apreenses (Delta e Dinizia).

DESAFIOS A integrao com os rgos estaduais no avanou tanto quanto no plano federal. O trabalho conjunto e coordenado entre entes federais e estaduais no tem se mostrado vivel para a maioria dos estados, havendo em alguns casos situaes de enfrentamento entre as esferas. Parte desta dificuldade pode ser atribuda ainda significativa importncia das atividades ilegais para as economias locais, o que cria certo desinteresse pelo seu combate. Neste contexto, interesses econmicos e polticos locais parecem ter uma influncia importante sobre as aes dos estados e municpios. Outra dificuldade a falta de estrutura e de recursos financeiros dos rgos fiscalizadores estaduais. Entre os problemas advindos da falta de cooperao entre os entes federativos destaca-se a falta de acesso, para a esfera federal, a informaes estaduais, como, por exemplo, sobre os planos de manejo e as autorizaes de desmatamento. Assim, a fiscalizao federal tem dificuldade para diferenciar o corte legal daquele que ilegal. Alm disso, a situao facilita a estratgia de esquentar madeira com planos de manejo alheios. Neste contexto, a iniciativa de integrar os sistemas de informaes ambientais dos estados no mbito federal, atravs do Sistema Compartilhado de Informaes Ambientais (Siscom), no tem progredido de forma satisfatria e continua a ser um importante entrave s aes de controle do desmatamento ilegal. Muitos entrevistados apontaram que imprescindvel para a fiscalizao a obteno de dados dos estados sobre as autorizaes de desmatamento e de manejo florestal. Isto evita, por exemplo, a ida de uma equipe campo fiscalizar de maneira desnecessria um desmatamento autorizado. Em 2009 a atividade j no havia cumprido sua meta e em 2010, mesmo aps a reviso da meta, somente 8% foram executados. Foram apontados como gargalos principais a reduo do nmero de servidores do Ibama na rea de sensoriamento remoto, e, principalmente, a falta de cooperao dos estados.

5.4.

USO DA INTELIGNCIA NA FISCALIZAO

Nos ltimos anos, foram criadas estruturas de inteligncia em alguns rgos ligados fiscalizao com o objetivo de levantar informaes estratgicas para a tomada de decises e otimizar os resultados das atividades de fiscalizao. Essas atividades auxiliam o planejamento e a operacionalizao das atividades de comando e controle.

ASPECTOS POSITIVOS O uso da inteligncia e do planejamento das aes de fiscalizao, que passaram a se concentrar nas reas mais crticas de desmatamento, de acordo com anlises de tendncias regionais, contribuiu significativamente para aumentar sua efetividade. No caso do Ibama, o uso de um mapa que estima os graus de ameaa de desmatamento a partir da metodologia de Kernel, criando manchas georreferenciadas Pgina 70

a partir do nmero de pontos de desmatamento observados, permite a identificao e o ordenamento das prioridades da fiscalizao, orientando o planejamento do rgo (Figura 17).

Figura 17: Mapa de Kernel com dados do Prodes 2009

Fonte: Ibama, 2010 A criao da Ciccia tambm potencializou o emprego de inteligncia para melhor entender a dinmica do transporte e da comercializao dos produtos associados ao desmatamento. Muitas aes passaram a visar o topo da cadeia produtiva ilegal, para onde flui e se concentra a produo como grandes madeireiras e no indivduos ou pequenos grupos com baixo poder de desmatamento isolado, o que levou a maior efetividade e otimizao do uso dos recursos disponveis. A atividade de criao e implementao de um ncleo central para a coordenao de aes de investigao de ilcitos ambientais foi 100% executada, a despeito da falta de dotao oramentria especfica.

DESAFIOS No h um consenso sobre o grau de importncia de cada uma das principais causas do desmatamento. Mais especificamente, h rgos que do preferncia ao combate atividade madeireira ilegal, enquanto outros focam nas atividades de pecuria e agricultura. Isto se reflete na prpria estrutura dos dois principais programas guarda-chuva de combate ao desmatamento, quais sejam o Arco de Fogo, focado no combate atividade madeireira ilegal, e o Guardies da Amaznia, cujo foco principal a atividade pecuria (vide as operaes Boi Pirata, que so os maiores expoentes desta poltica). Embora haja complementaridade entre estas aes e os rgos em questo trabalhem em conjunto nas duas seria desejvel que se encontrasse uma leitura mais uniforme sobre a importncia relativa dos responsveis pelo desmatamento nos diversos contextos e regies. Esta leitura deveria tambm refletir-se, em termos de aes, em um planejamento estratgico integrado entre os diversos rgos envolvidos na fiscalizao. Ademais, ainda no existem estudos suficientes que subsidiem diretamente o uso da inteligncia para o planejamento das aes de comando e controle, como por exemplo, uma anlise detalhada e regionalizada da relao entre as foras econmicas e o desmatamento. Isto possibilitaria melhorar a capacidade de planejamento das aes de fiscalizao e at mesmo o desenho do PPCDAm como um todo. Pgina 71

5.5.

ESTRATGIA DE COMBATE AO DESMATAMENTO

A efetividade das atividades de fiscalizao depende fortemente da estratgia adotada. Nos ltimos anos, houve mudanas importantes na estratgia adotada, com focalizao em grandes polgonos de desmatamento e na descapitalizao dos infratores. Isso ajudou a configurar as atividades de fiscalizao como uma das reas de maior sucesso no PPCDAm.

ASPECTOS POSITIVOS Com a possibilidade de aes estratgicas e a atividade conjunta de vrios rgos federais, o foco da fiscalizao passa de operaes pequenas e de baixo impacto, com curta permanncia nas reas fiscalizadas, para grandes operaes, em que as foras federais so capazes de permanecer durante longos perodos semanas ou at meses em reas com grande concentrao de polgonos de desmatamento. A estratgia de focar as aes de controle do desmatamento em municpios prioritrios (Decreto n 6.321, de 2007) mostrou-se frutfera. Embora sua rea represente uma parte relativamente pequena da Amaznia Legal, eles foram responsveis por mais de 50% do desmatamento total em 2007. Devido a isto, o controle nestes locais mais fcil e consegue ser suficiente para impactar as taxas de desmatamento na regio como um todo. Nos ltimos anos, o desmatamento tem cado significativamente mais nestes municpios do que nas outras regies da Amaznia Legal. Por exemplo, entre 2008 e 2009, o desmatamento nos 43 municpios prioritrios caiu 67%, enquanto que na regio como um todo caiu 46% (box 4). Amparada principalmente por novas possibilidades de sano administrativa promovidas pelo Decreto n 6.514, de 2008, a fiscalizao ambiental pde atuar na descapitalizao de infratores, com foco na apreenso de produtos como gado e madeira e equipamentos relacionados a atividades ilegais. Esta forma de atuao mostrou-se mais efetiva do que a aplicao de multas, j que frequentemente difcil encontrar os responsveis pela atividade ilegal e, mesmo quando encontrados, o incentivo para o pagamento de multas muito pequeno, uma vez que as restries de direitos decorrentes do no pagamento so brandas (as taxas de pagamento das multas foram estimadas em menos de 5% no incio dos anos 2000). Alm disto, muitas vezes os autos de infrao atingem apenas os chamados laranjas, que esto no local para desviar a ateno do real responsvel. A estratgia de descapitalizao, ao contrrio, consegue punir o verdadeiro responsvel pelo desmatamento. A percepo geral que essas mudanas estratgicas resultaram em um grande aumento de efetividade da fiscalizao para a conteno do desmatamento, tanto devido a um efeito mais drstico sobre os infratores atingidos, quanto a um possvel efeito didtico sobre outros infratores, que se prolongaria no tempo e no espao. Aparentemente, esta nova estratgia tem um efeito de dissuaso de outros agentes envolvidos com o desmatamento maior do que o da simples aplicao de multas. Seu efeito foi ainda potencializado por uma nova estratgia de dar maior publicidade s aes de comando e controle. Do ponto de vista do desmatador como investidor, essa estratgia leva a uma maior percepo de risco, pois, caso haja confisco de bens, como cabeas de gado ou madeira, no s os laranjas, mas tambm os donos do capital so atingidos de forma significativa. Desta forma, a rentabilidade esperada diminui.

Box 4: A efetividade da Operao Boi Pirata II A anlise a seguir busca apurar a efetividade da Operao Boi Pirata II, uma das maiores operaes de combate ao desmatamento nos ltimos anos, realizada entre os meses de junho de 2009 e janeiro de 2010, no municpio de Novo Progresso, no sul do Par. A metodologia compara a evoluo (em %) do desmatamento antes e depois da operao em Novo Progresso e em outros recortes regionais para isolar o efeito especfico da presena da fiscalizao ambiental no municpio daqueles efeitos gerais que causaram a queda do desmatamento na regio como um todo. Para efetuar esta comparao foram utilizados cinco recortes espaciais (figura 18): Pgina 72

Municpio-alvo principal da operao (Novo Progresso/PA) Municpios vizinhos ao municpio alvo Municpios prioritrios (excluindo-se o municpio-alvo e seus vizinhos) Demais municpios do estado (excluindo-se os anteriormente citados) Restante da Amaznia Legal (excluindo-se os anteriormente citados)

Figura 18: Recortes espaciais utilizados na anlise do desmatamento na rea de influncia da operao Boi Pirata II

fora O recorte temporal de dois anos corresponde ao ano anterior operao e ao ano em que a mesma ocorreu, incorporando ainda os seis meses aps a ao da operao. Para tanto, foi utilizado o ano Prodes, que a janela de medio do desmatamento de agosto do ano anterior a julho do ano corrente. As reas selecionadas foram cruzadas com os dados do Prodes para determinar o desmatamento absoluto e proporcional em cada recorte espacial. Por fim, foi calculada a variao de desmatamento entre os dois anos.

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Figura 19: Desmatamento relativo (rea desmatada/rea municipal) nos anos anterior e posterior Operao Boi Pirata II (2009 e 2010)

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Ibama e Inpe. Tabela 7: Variao do desmatamento entre os anos anterior e posterior Operao Boi Pirata II (2009 e 2010) Variao 2009/2010 Perodo Municpios Municpios Novo Progresso Par Amaznia Legal vizinhos prioritrios 2009 316,83 592,04 2.010,16 1.401,61 2.237,68 2010 51,99 -83,6% 353,19 -40,3% 1.876,56 -6,6% 1.301,78 -7,1% 1.683,54 -24,8% Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Ibama e Inpe.

Conforme esperado, em todos os recortes espaciais houve diminuio do desmatamento em 2010 em comparao a 2009, pois o desmatamento total da regio caiu de 7,5 mil km em 2009 para 6,5 mil km em 2010. No entanto, o desmatamento caiu de forma muito mais acentuada em Novo Progresso, onde foi realizada a operao. Isto indica que a operao foi de fato efetiva e que o desmatamento no caiu apenas por fatores gerais que afetaram a regio como um todo. Os municpios vizinhos tambm tiveram uma queda mais intensa do que os outros recortes. Disto, podemos concluir que o efeito vazamento pelo menos de curta distncia foi pequeno e a operao gerou uma queda regional do desmatamento. Na figura 19, podemos observar tambm que o municpio de Novo Progresso passa de recorte com maior desmatamento relativo antes da operao mais que o dobro do segundo colocado , para terceiro com menor desmatamento relativo em 2010. Fim do Box

A publicao da lista de reas embargadas na internet, viabilizada pela Lei n 10.650, de 2003, e pelos Decretos n 6.321, de 2007, e n 6.514, de 2008, tambm contribuiu para aumentar a percepo de risco dos agentes. Esta maior publicizao pode levar a perdas de mercados pelos infratores. No contexto de uma maior conscincia por parte dos consumidores, e dos pactos com as cadeias produtivas, este Pgina 74

mecanismo parece ter grande potencial de combater atividades ilcitas. importante notar que os pactos setoriais, que visam a no comprar produtos originrios de reas embargadas, s foram possveis aps esta divulgao. Vale lembrar ainda que, no mbito da fiscalizao administrativa, aumentou o aporte de recursos e de pessoal ao longo dos ltimos anos. O oramento da fiscalizao no Ibama foi elevado significativamente e foram realizados concursos pblicos para a contratao de centenas de novos servidores para o Ibama e o ICMBio, o que certamente contribuiu para uma fiscalizao mais efetiva. Especificamente sobre as atividades acompanhadas pelo monitoramento gerencial, temos as seguintes aes com alto grau de execuo: Intensificao da fiscalizao em polgonos indicados pelos sistemas Deter e Alos, sob responsabilidade do Ibama. A atividade, que no teve metas revistas, foi cumprida integralmente, o que representou a ida de equipes de campo a 60% dos polgonos de desmatamento indicados pelos sistemas de alerta. Uma vez que h uma priorizao dos maiores polgonos, isso representa muito mais do que 60% da rea desmatada. Operaes de fiscalizao integrada em unidades de conservao federais sob responsabilidade do ICMBio e parceiros. A atividade foi realizada muito alm da meta estabelecida de 20 operaes. Foram realizadas 50 operaes, algumas das quais de grande impacto. Criao da Guarda Ambiental Nacional sob responsabilidade do Departamento da Fora Nacional de Segurana Pblica. Foi integralmente concluda em 2009.

DESAFIOS A despeito da efetiva melhoria dos resultados das aes de comando e controle, generalizada a viso de que ainda no foram superados totalmente os desafios logsticos da fiscalizao de uma rea to vasta quanto a Amaznia, com regies cujos acessos so muitas vezes precrios. Um problema apontado na apreenso de bens nesta regio a dificuldade de sua retirada e destinao. No h um esquema logstico eficiente capaz de transport-los para locais onde possam ser doados ou leiloados. No caso da madeira apreendida, por exemplo, se deixada na regio sem vigilncia, poder ser roubada pelos mesmos madeireiros ilegais que a extraram. Nomear o infrator como fiel depositrio, como era feito antigamente, tambm no uma boa opo. Guardar o produto apreendido at a possibilidade de destinao tem-se mostrado tarefa que consome horas de trabalho e recursos que poderiam ser mais bem empregados em outras atividades. Ao mesmo tempo, as condies de armazenamento so to imprprias e o perodo de vigilncia frequentemente to longo que materiais como madeira apreendida ou mesmo equipamentos podem se tornar inutilizveis. A dificuldade de responsabilizao administrativa e a baixa taxa de pagamento de multas ainda so pontos criticados pelos responsveis pela fiscalizao, pois tornam difcil imputar um prejuzo ao transgressor da lei em situaes onde sanes mais severas no podem ser aplicadas. Neste mbito, apesar dos avanos obtidos a partir da edio do Decreto n 6.514, que fez diminuir as possibilidades de se recorrer contra autos de infrao, uma maior agilidade no julgamento de processos ainda apontada por diversos rgos como necessria. No geral, a rea de cobranas das multas no avanou no mesmo passo que a rea de fiscalizao, que emite as multas. Alm disso, necessrio registrar que, em muitos casos, as multas emitidas tm valores to elevados, que ultrapassam o valor das propriedades multadas, e isto mais evidente no caso de pequenas propriedades. Nestes casos, em que no h possibilidade do pagamento de multas, cria-se uma situao jurdica de difcil soluo, sem que isto seja uma pea chave para mudar o comportamento dos desmatadores. Com a maior presena de comando e controle em regies com alta concentrao de polgonos, parte da atividade de desmatamento tende a se deslocar para outros locais. Verificou-se nos ltimos anos uma pulverizao, ou seja, polgonos menores e mais esparsos. Assim, torna-se difcil uma fiscalizao to Pgina 75

efetiva quanto aquela realizada em reas de grandes polgonos. Neste contexto, assim como as ferramentas de monitoramento, a logstica de fiscalizao deve estar em constante aprimoramento. Fica claro que, a partir de certo ponto, a reduo do desmatamento atravs do comando e controle torna-se cada vez mais complexa e cara. Alm disso, h o desafio de envolver de forma cada vez mais comprometida os rgos estaduais e municipais nas aes de fiscalizao do desmatamento, a fim de possibilitar um aumento da rea de abrangncia do comando e controle. A mudana de foco das aes de fiscalizao descrita acima foi feita com base nas impresses dos agentes de campo e dos formuladores de polticas. Entretanto, no houve ainda um estudo mais detalhado que analise os graus de eficcia das diversas formas de combate ao desmatamento. H diversas lacunas de conhecimento sobre as aes de comando e controle, entre as quais destacamos: a) b) a avaliao e quantificao das influncias de cada tipo de ao, em cada contexto; e a anlise do tempo timo que uma operao deve durar em cada contexto para maximizar seus efeitos no tempo.

Algumas atividades desse tema ou no foram plenamente executadas, ou esto sendo reformulados, conforme discusso abaixo: Elaborao/reviso de planos de proteo das unidades de conservao da Amaznia Legal, sob responsabilidade do ICMBio. A atividade teve suas metas drasticamente reduzidas de 2009 para 2010 (de 200 para 20) e mesmo assim no foi cumprida integralmente (80% cumprido). Aparentemente a meta de 200 no fazia sentido, mas a meta de 20 parece muito baixa. No esto claros quais foram os critrios de priorizao para a escolha destas unidades de conservao. Formao de guardas-parque para a proteo das unidades de conservao (Departamento da Fora Nacional de Segurana Pblica). No foi cumprida e est aparentemente fora dos planos futuros. 0% executado. Implantao de novos portais rodovirios para monitoramento e controle de produtos florestais pelo (Departamento da Polcia Federal/MJ. Metas no atingidas e estratgia considerada por alguns atores como inadequada. Deve-se discutir sobre a pertinncia da permanncia desta meta no Plano. 0% executado. Novo modelo de atuao da Operao Arco de Fogo, DPF/MJ. As metas no foram atingidas por conta da falta de verbas para o cumprimento das metas de compra de equipamentos. Entretanto, a parte principal da atividade, que a deflagrao das operaes, foi cumprida e teve impactos importantes na realidade local onde foi feita. 33% executado.

5.6.

CADASTRO AMBIENTAL RURAL (CAR)

O CAR um sistema eletrnico de identificao georreferenciada da propriedade ou posse rural. Em uma base fundiria da propriedade so delimitadas as reas de preservao permanente, a reserva legal e os remanescentes de vegetao nativa localizados no interior do imvel, conforme a legislao ambiental vigente. Instrumentos precursores, que buscam levantar e fornecer este tipo de informao, j vm sendo desenvolvidos na Amaznia h mais ou menos dez anos, por exemplo, como parte dos sistemas de licenciamento em propriedades rurais (SLAPR). O CAR constitui um instrumento fundamental para a regularizao ambiental. Atravs dele facilitado o processo de monitoramento da cobertura florestal da propriedade e de suas formas de uso, bem como identificado o passivo ambiental.

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ASPECTOS POSITIVOS No mbito do PPCDAm, o CAR ganhou fora a partir do seu estabelecimento como um dos critrios de sada da lista dos municpios crticos para o desmatamento na Amaznia. A estratgia do PPCDAm foi o apoio a projetos municipais de elaborao do CAR. Para a intensificao da realizao deste trabalho foram criadas polticas de incentivo aos estados (Oemas) responsveis pela execuo do CAR e arranjos institucionais nos diferentes nveis, com a participao de ONGs e de empresas privadas. A forma como o CAR est sendo promovido atravs do PPCDAm, com envolvimento dos municpios e os arranjos institucionais mencionados, aumenta a governana sobre o processo de desmatamento. Futuramente, o CAR pode constituir um elemento importante na gesto territorial e ambiental ao nvel da propriedade.

DESAFIOS Ainda no se confere ao CAR a prioridade desejvel, uma vez que o desempenho da execuo do CAR na Amaznia ainda baixo. Estima-se que existam cerca de 900 mil propriedades rurais na Amaznia (IBGE, 2006). At hoje, menos de 1% destas propriedades foram inseridas no CAR, a despeito da melhora qualitativa do CAR com o apoio do PPCDAm. Vrios fatores ainda precisam ser superados: ainda no est equacionada a questo da integrao da regularidade ambiental com a regularizao fundiria, uma vez que a relao entre estes dois processos complexa. Seria importante que, no mbito de um programa extenso e prioritrio de regularizao fundiria, como o Programa Terra Legal, houvesse um sequenciamento ou uma realizao concomitante da regularizao ambiental. Outra demanda em aberto a elaborao de bases fundirias nicas algumas iniciativas neste sentido j esto sendo executadas , indispensveis para que o controle ambiental e as polticas de desenvolvimento sustentvel possam ser implementadas de forma harmnica. A legislao ambiental, principalmente o Cdigo Florestal no consolidado e a atual discusso sobre sua reforma no Congresso Nacional, geram insegurana para os proprietrios rurais quanto adeso ao CAR. Isto ficou evidente nas ltimas entrevistas de campo, realizadas s vsperas da votao das alteraes no Cdigo Florestal na Cmara dos Deputados. Por diversas vezes foi ouvido que ningum iria aderir ao CAR antes da votao do Cdigo. At o momento a adeso ao CAR ainda no gerou vantagens comparativas econmicas, sociais e culturais , de modo que faltam estmulos para que proprietrios rurais se incorporem ao cadastro. Alm disto, o CAR ainda no dispe de um mecanismo de monitoramento do cumprimento dos compromissos firmados em seu contexto. Ou seja, ainda no se pode afirmar que a adeso ao CAR vai efetivamente levar reconstituio dos passivos ambientais da propriedade. Ainda falta avanar na compatibilizao de regras e procedimentos de armazenamento de informaes das diversas iniciativas de CAR da regio, desde as do governo federal, at os governos estaduais, municipais e iniciativas de organizaes da sociedade civil.

5.7.

RECOMENDAES MONITORAMENTO Aperfeioar as ferramentas de monitoramento do desmatamento em tempo real, com maior resoluo e independncia da presena de nuvens. Ademais, necessrio investir em ferramentas que auxiliem, a partir de dados de desmatamento e outros dados, na previso de onde ocorrero futuros desmatamentos.

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Estabelecer uma plataforma de dilogo permanente entre os diversos atores que trabalham com monitoramento para promover o aprimoramento dos sistemas existentes e discutir as prioridades para a criao de novos sistemas. Disponibilizar, pelo menos para os municpios prioritrios ou para os maiores desmatadores, mapas com polgonos de desmatamento e focos de calor com alguma regularidade, para possibilitar que o municpio tenha maior governana sobre seu territrio e tambm possa atuar na fiscalizao ambiental. Grande ateno deve ser destinada a medidas que promovam a integrao entre os rgos de controle ambiental dos trs entes federativos. De maneira mais especfica e urgente, necessrio buscar uma maior transparncia e integrar as bases de dados ambientais dos estados e da Unio, principalmente aquelas relacionadas a planos de manejo e autorizaes de desmatamento, para que as aes de comando e controle possam mais facilmente diferenciar o desmatamento legal do ilegal. Recomenda-se alterar a legislao vigente, obrigando os estados a compartilharem suas informaes ambientais com o governo federal e oferecer uma contrapartida em termos de informao aos estados. Promover o planejamento estratgico integrado para os rgos envolvidos na fiscalizao nos nveis federal, estadual e municipal, a fim de alcanar um novo patamar de efetividade e otimizao de recursos.

INTELIGNCIA E ESTRATGIA DE COMBATE AO DESMATAMENTO Para otimizar as aes de fiscalizao necessrio desenvolver estratgias regionalizadas, observando a adequao de cada tipo de ao para cada contexto, o tempo de permanncia adequado e a questo das diferentes sazonalidades climticas e das atividades produtivas. preciso adequar a estratgia logstica das operaes de fiscalizao para um cenrio de custos crescentes e novas dificuldades logsticas. Para isto, devem ser integradas as medidas de desconcentrao dos rgos de meio ambiente e o repasse de responsabilidades e recursos para outros nveis da administrao de forma gradativa e com efetividade (descentralizao). Investir na fiscalizao dos elos mais concentrados das cadeias mais significativas para o controle do desmatamento, como o de frigorficos, empresas beneficiadoras de gros e de madeira. Implementar mecanismos de rastreabilidade das diversas cadeias produtivas, principalmente carne, madeira e gros, a fim de dar maior transparncia s atividades produtivas e possibilitar que os elos mais avanados das cadeias (como supermercados) e os consumidores possam efetivamente exercer presso para a regularizao das atividades primrias efetuadas nas reas rurais. preciso tomar mais medidas para agilizar a punio administrativa dos infratores ambientais, como a criao de juizados temticos vinculados a questes ambientais e agrrias na regio. Deve haver uma meta percentual de multas efetivamente pagas, sob o risco de as multas carem em descrdito. Seria importante o estabelecimento de um programa que incentivasse o pagamento das multas devidas para incentivar a regularizao dos produtores. Uma possibilidade um mecanismo que reduza as multas daqueles que aderirem ao CAR. Tambm seria importante a reviso de uma parte das multas com valores acima daqueles possveis de serem pagos. So necessrios estudos direcionados, com anlises estatsticas e espaciais para apurar e quantificar a efetividade de cada tipo de ao de comando e controle, em cada contexto, para a efetiva reduo do desmatamento. Estas anlises devem tambm levar em considerao os custos das atividades, para fornecerem critrios baseados em custo-efetividade para a tomada de Pgina 78

decises. Tais estudos devem ser realizados em parceria com os rgos responsveis pelas aes, a fim de facilitar sua adequao como subsdio s decises de gestores.

CAR Tendo em vista a importncia do CAR como instrumento de gesto ambiental da propriedade, recomenda-se que o CAR se torne uma das principais prioridades do PPCDAm. Isto deve estar refletido no aumento dos investimentos inclusive repasses para os estados e municpios, que so os que executam o CAR , na disponibilizao de um maior contingente de pessoal e em um acompanhamento cuidadoso de sua implementao. A concretizao do CAR vai permitir um conhecimento, por parte do Estado, da realidade das propriedades rurais, seus passivos ambientais e a identificao do responsvel por cada polgono de desmatamento na regio. Isto ser essencial para as atividades de fiscalizao e para a gesto territorial. fundamental que o CAR seja construdo de forma que promova a integrao entre os rgos de controle ambiental dos trs entes federativos. Esta base deve estar acessvel para todos os rgos de controle ambiental, como Ibama, Oemas e secretarias municipais de meio ambiente. Seria importante que os ministrios diretamente responsveis pela rea da produo, fomento e crdito, considerassem o CAR de forma mais explcita em suas estratgias. Por exemplo, as propriedades com CAR poderiam ter algum acesso preferencial a polticas ou crdito. necessrio desenhar um mecanismo de monitoramento para os compromissos derivados do CAR para garantir a regularizao ambiental das propriedades no mdio prazo. imprescindvel melhorar o desempenho de execuo do CAR nos estados. Para isto fundamental que haja critrios unificados em todos os nveis, recursos acessveis e compatibilizao/integrao da regularidade fundiria com a ambiental.

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6. 6.1.

EIXO 3: FOMENTO S ATIVIDADES PRODUTIVAS SUSTENTVEIS INTRODUO

consenso que, para que a reduo da taxa de desmatamento seja permanente, necessria uma transio para um modelo de desenvolvimento que valorize o uso sustentvel da floresta e das reas abertas na regio. O eixo 3 do PPCDAm busca contribuir para esta transio por meio do fomento a atividades produtivas sustentveis e da melhoria da sustentabilidade das prticas tradicionais, de modo que uma nova economia possa substituir as prticas do modelo atual, caracterizado pela predominncia de atividades com alto impacto ambiental. Neste sentido, a incluso deste eixo no PPCDAm fundamental para a viabilizao de uma estratgia slida e coerente de combate ao desmatamento no longo prazo. A curto e mdio prazos, a transio para atividades produtivas sustentveis exige investimentos sistmicos e integrados em infraestrutura local, linhas de crdito apropriadas, assistncia tcnica e extenso rural de diversos tipos, aproveitando a oferta de tecnologias apropriadas existentes. Para atingir resultados no longo prazo, sero essenciais mais investimentos em pesquisa e inovaes tecnolgicas, para viabilizar o surgimento de novas formas de produo e novos mercados que valorizem o uso sustentvel da floresta e a explorao sustentvel das reas abertas. Alm disto, ser necessria a construo de infraestrutura e equipamentos de apoio adequados s novas produes, mecanismos de incentivo e aporte considervel de recursos. Como discutiremos mais profundamente nas recomendaes, esta distino entre o curto e o longo prazo importante para a organizao futura do eixo. Em linhas gerais, recomendamos que, para obter resultados no curto e no mdio prazos em um horizonte de trs a cinco anos , o eixo 3 passe a focalizar as aes que tm impacto direto no desmatamento e na transformao das atividades econmicas existentes, como explorao madeireira, pecuria e SAFs. Para o longo prazo horizonte mais de cinco anos , ser necessrio mais investimento em cincia, tecnologia e desenvolvimento. Os objetivos de transformar de maneira expressiva os sistemas produtivos predominantes e promover o uso sustentvel das reas desmatadas, bem como fomentar produes sustentveis, ainda no foram atingidos pelo eixo 3. De acordo com os documentos consultados e as entrevistas, este eixo o que menos tem avanado, nos ltimos trs anos em especial, mas tambm desde a criao do PPCDAm. Principalmente nas entrevistas de campo em municpios da regio, houve um consenso de que as atividades do eixo 3 no esto sendo capazes de promover o desenvolvimento sustentvel na regio. Em grande parte das entrevistas, as atividades propostas no eixo no foram mencionadas pelos entrevistados e foi ouvido com grande frequncia que somente as aes de fiscalizao do governo federal chegam aos municpios. Este mesmo panorama de baixa efetividade pode ser observado no grau de execuo das atividades do eixo 3, quando comparadas com os eixos 1 e 2, como se pode ver na Figura 20.

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Figura 20: Grau de execuo das atividades dos trs eixos do PPCDAm (nmero de atividades)

Fonte: MMA, 2011.

A reviso do PPCDAm de 2009 previa para o eixo 3 inicialmente dez aes estratgicas, constitudas de 117 atividades e quatro aes complementares que incluam 25 atividades (MMA, 2009).22 A maioria destas atividades foi desenhada a partir de programas de trabalho j existentes de muitas instituies distintas, nem sempre aproveitando as sinergias possveis e sem a necessria coordenao entre elas.23 Assim fica claro que seria muito difcil gerenciar e monitorar o andamento de todas as atividades e imprimir uma lgica e um sequenciamento sua execuo. Visando dar nfase execuo das atividades mais importantes, escolheu-se 24 atividades consideradas mais importantes para serem acompanhadas pela ferramenta de monitoramento do plano (MMA, 2011). Mesmo acompanhando apenas essas atividades, o monitoramento mostrou que a execuo da grande maioria das atividades do eixo ficou muito abaixo do planejado e pouco evoluiu, tanto em 2009 como em 2010. Segundo o prprio relatrio de monitoramento, apenas cinco das 24 atividades revisadas entre 2009 e 2010 cumpriram suas metas e destas apenas duas podem ser consideradas centrais para o controle do desmatamento. O relatrio ainda aponta que vrias das metas do eixo so muito genricas e pouco dizem sobre o andamento efetivo das atividades (MMA, 2011). A Tabela 8 traz o grau de cumprimento das metas do eixo em 2010. Tabela 8: Porcentagem de cumprimento das metas das atividades previstas no eixo de fomento s atividades produtivas sustentveis do PPCDAM em 2010 Tipo de reviso das metas em 2010
22

Execuo em 2010

Atividade

Responsvel

Em vista do nmero de instituies envolvidas no eixo, no foi possvel entrevistar os responsveis por vrias de suas aes e nem sempre os dados solicitados foram obtidos. 23 Exceo neste contexto a Operao Arco Verde, que busca articular as intervenes das distintas instituies federais, estaduais e municipais em territrios municipais especficos.

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25 - 49% 0 - 24% 100%

Apoio ao desenvolvimento de planos de manejo florestal comunitrio Implementao de boas prticas pecurias Alterar a finalidade do Propflora, de modo a possibilitar a incluso do plantio de florestas energticas (carvo vegetal) Licenciamento ambiental dos assentamentos de reforma agrria Manejo de recursos naturais assentamentos de reforma agrria em projetos de

SFB/MMA Mapa Mapa

25 - 49% Meta mantida ou ampliada 25 - 49% 25 - 49% 0 - 24% 75 - 99% 100% 0 - 24% 50 - 74% 25 - 49% 50 - 74% Meta reduzida 25 - 49% 50 - 74% 50 - 74% 0 - 24% 0 - 24% Produto alterado Atividades sem meta 100% -

Incra/MDA Incra/MDA MMA BNDES/MDIC BNDES/MDIC

Estruturao de cadeias da sociobiodiversidade Apoio a projetos sustentveis via linha de meio ambiente Apoio e iniciativas correlacionadas diminuio do desmatamento na Amaznia via Fundo Amaznia

Apoio a projetos com perspectiva de criao de reduo BNDES/MDIC certificada de emisses via BNDES Desenvolvimento Limpo Apoio modernizao de rgos ambientais via PMAE BNDES/MDIC Ambiental Concesses florestais em florestas nacionais Implementar o Programa Executivo Interministerial de Recuperao de reas Degradadas da Amaznia (Pradam) Implementar o Plano Executivo de Desenvolvimento Sustentvel do Agronegcio na Amaznia Legal (PDSA) Fomento aos Projetos Demonstrativos na Amaznia Apoio ao desenvolvimento tecnolgico via Funtec SFB/MMA Mapa Mapa MMA BNDES/MDIC

Apoio a reflorestamento e florestamento por produtores BNDES/MDIC rurais e cooperativas via Propflora Apoio s prticas agropecurias sustentveis via Produsa BNDES/MDIC

Apoio a aes sustentveis de agricultores familiares via BNDES/MDIC Pronaf Eco Apoio a sistemas agroecolgicos e orgnicos de produo BNDES/MDIC de agricultores familiares via Pronaf Agroecologia Acompanhamento do Protocolo Verde Implantar e consolidar plos pioneiros de produo familiar sustentvel (Programa Proambiente) Apoio ao desenvolvimento da silvicultura via BNDES Florestal Implementar o pr-recuperao financiado com recursos do FNO e FCO MMA MMA BNDES/MDIC MI

Atividades concludas em

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2009 Fonte: MMA, 2011.

Implantao de Unidade Territoriais de Gesto Ambiental Rural (Gestar)

MMA

Problemas no planejamento, dificuldades de articulao entre instituies, insuficincia de recursos oramentrios e de pessoal e incapacidade de fazer linhas de crdito serem utilizadas foram identificados como principais dificuldades na implementao das aes do eixo 3. importante ressaltar que os resultados do eixo 3 dependem em grande medida dos resultados dos outros eixos. Por exemplo, a implementao de muitas das aes de apoio a atividades produtivas propostas acesso a crdito, disponibilizao de terras para concesses florestais, aprovao de planos de manejo florestal, entre outras depende da regularizao fundiria. Alm disso, para incentivar a adoo de novas tecnologias mais sustentveis, preciso manter a presso contra o desmatamento ilegal atravs das aes de monitoramento e controle, a fim de manter alto o custo da ilegalidade, de forma a garantir competividade s atividades legais. Em um contexto de baixo controle sobre o avano da fronteira agrcola, o sucesso de uma tecnologia que intensifique a produo, por exemplo, pode at acelerar o processo de desmatamento. Esta dependncia dos outros eixos foi reconhecida pela Operao Arco Verde. Apesar de seu foco ser no desenvolvimento produtivo, a Operao Arco Verde tem um foco territorial e busca integrar aes dos outros eixos, como mencionado anteriormente. Adicionalmente, mudanas de modelos produtivos precisam de um determinado perodo de maturao e naturalmente as respectivas medidas tm menor visibilidade e impactos imediatos do que, por exemplo, a atuao da fiscalizao ambiental. Logo, seria de se esperar que este eixo tivesse um grau de execuo mais lento nos primeiros anos de execuo do plano. Mas isto no quer dizer que a execuo mais lenta deveria se perpetuar no tempo. Como o PPCDAm j est no seu sexto ano de execuo, esperava-se um avano mais efetivo deste eixo. Alm disto, mesmo que a transio completa possa demorar, seria recomendvel que as metas estipuladas para cada atividade e cada eixo estivessem em linha com os projetos de longo prazo, mas que fossem estipuladas de forma a serem exequveis em um dado perodo de tempo. Apesar do pequeno grau de avano, necessrio reconhecer que, tanto no contexto do PPCDAm, como fora do plano, vrias instituies tm desenvolvido polticas especficas para a Amaznia Legal, o que representa um ativo importante para o futuro do plano. Nos itens a seguir vamos analisar o grau de cumprimento das atividades que foram planejadas para o PPCDAm nos ltimos anos. Entretanto, como ficar claro nas recomendaes, a equipe avalia que o eixo 3 deve passar por uma ampla reestruturao.

6.2.

MANEJO FLORESTAL MADEIREIRO O setor madeireiro historicamente importante na gerao de renda e empregos na regio amaznica, tem ampla distribuio geogrfica e ligado s frentes de expanso do desmatamento. O setor caracterizado por recortes diferentes: distingue-se entre o uso madeireiro e no madeireiro, por um lado, e entre manejo empresarial e comunitrio/familiar, por outro. A proposta de organizao de um mercado de madeira legal, baseado em tcnicas de manejo sustentvel, como contraponto tradicional informalidade e ilegalidade que caracteriza o setor, anterior estruturao do PPCDAm. Um fator que propiciou a aproximao e incluso do tema na pauta do PPCDAm foi a preocupao com a perspectiva de privatizao de grandes reas da Amaznia por empresas madeireiras. Para atender ao duplo desafio de criar um mercado legal e manter o controle fundirio, foi desenvolvida a proposta de concesses florestais em terras pblicas. Esta fez com que, no incio da implementao do PPCDAm, a criao de florestas nacionais figurasse como meta importante do plano, uma vez que, devido maior governana em termos de situao fundiria e gesto, estas se mostravam Pgina 83

como mais adequadas para a realizao das primeiras experincias de concesso. Esta estratgia ainda foi fortalecida no mbito das medidas de planejamento regional preparativas para o asfaltamento da BR 163. O conjunto de florestas nacionais criadas nesta rea deveria compor um novo instrumento de gesto florestal, chamado de Distrito Florestal Sustentvel. No distrito deveria ser implementada uma proposta de desenvolvimento regional integrada, baseada no uso sustentvel e dos produtos e servios da floresta. Todas estas iniciativas, que incluem tambm as discusses de estruturao de polticas pblicas para o manejo florestal comunitrio em andamento desde a dcada de 1990, influenciaram o processo de elaborao da Lei de Gesto Pblicas, aprovada em 2006 e tida como um dos importantes sucessos do PPCDAm em sua primeira fase. Na fase atual, o processo de criao de florestas nacionais deveria ser mantido (no mbito do eixo 1, cap. 4) e esperava-se registrar avanos significativos na realizao das concesses. Para contextualizar a avaliao deste tema, sero apresentados a seguir alguns dados de referncia gerais sobre o setor madeireiro:

Tabela 9: Dados selecionados do setor madeireiro na Amaznia Legal 2004 2009 Nmero de plos madeireiros 82 75, distribudos por 192 municpios e 11 zonas (> 100 mil m toras/ano) madeireiras Nmero de empresas madeireiras em 3.132 2.226 funcionamento Volume de produo de tora nativa 24,5 mi m 14,2 mi m Receita bruta gerada R$ 6,7 bi RS 4,9 bi Empregos gerados 344 mil 203 mil, dos quais 66 mil diretos e 137 mil indiretos (2% da populao economicamente ativa) Origem da matria-prima Planos de manejo: 65% (% sobre o volume de tora 2009) Autorizaes de desmate: 18% Outros (informal): 17% (segundo Imazon (2010): 36%) Distribuio geogrfica da produo 47% Par 32% Mato Grosso 14% Rondnia 7% outros Fonte: SFB, 2010; SFB & Imazon, 2010).

A tabela 9 mostra uma queda significativa entre 2004 e 2009, tanto em consumo de madeira (42%), como nos empregos gerados (21%), nmero de indstrias e exportaes. Alm disso, mostra que a maior parte da madeira foi extrada a partir de planos de manejo florestal. Uma porcentagem alta (18%) tem origem desconhecida (segundo o Imazon, esse nmero ainda maior: 36%). Dadas essas caractersticas, principalmente a alta taxa de informalidade, nota-se que h uma demanda para que polticas pblicas sejam colocadas em prtica para incentivar a produo legal de madeira. Se regulamentada e estimulada, a explorao do manejo florestal madeireiro comercial sustentvel nas Flonas tem enorme potencial econmico. Segundo Medeiros et alii (2011), a explorao sustentvel madeireira em Flonas, uma vez completamente implementada, tem o potencial de gerar uma renda entre R$ 1,3 e 2,3 bilhes anuais, ao explorar entre 12 e 22 milhes de metros cbicos de madeira ao ano. Comparado com a explorao atual conforme apresentado acima, isto representaria no mnimo dobrar a produo madeireira da regio. A renda gerada pode ainda ser significativamente incrementada se forem colocadas em prtica polticas que incentivem a agregao de valor a esta produo.

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Segundo dados do Cadastro Nacional de Florestas Pblicas, 61% das florestas do pas encontram-se em reas pblicas federais. So cerca de 129 milhes de hectares, majoritariamente localizados na Amaznia Legal. Incidem nestas reas direitos muito diferenciados de uso de seus recursos, que devem ser levados em conta quando da definio das respectivas formas de manejo. Dependendo da modalidade em questo, as florestas pblicas podem ser utilizadas para a produo florestal. Aproximadamente 5,1 milhes de hectares das florestas pblicas registradas no cadastro 24 so constitudos por onze Florestas Nacionais, localizadas em trs estados da Federao (Acre, Par e Rondnia), que atualmente esto aptas a passarem pelo processo de concesso. 25 Parte da rea de trs destas Flonas encontra-se em municpios prioritrios (Altamira, Jamanxim e Jacund). Alm da sua importante abrangncia territorial, as florestas em reas federais so tambm de significativa importncia por sua relevncia social e econmica, uma vez que o uso destas florestas gera produtos e renda para mais de dois milhes de habitantes (MMA & SFB, 2010). Visando estabelecer polticas direcionadas a este pblico, foi institudo em 2009 no mbito do MMA e MDA o Programa Federal de Manejo Florestal Comunitrio e Familiar (PMFCF)26, que tem como objetivo organizar aes de gesto e fomento ao manejo sustentvel em florestas que sejam objeto de utilizao pelos agricultores familiares, assentados da reforma agrria e pelos povos e comunidades tradicionais. Entre os critrios para a seleo de reas prioritrias do Plano Anual de Manejo Florestal Comunitrio, elaborado pela primeira vez em 2010, est a localizao no arco do desmatamento. Um estudo do Imazon (2010) mostra que h 1.213 iniciativas de Manejo Florestal Comunitrio na regio. Estes beneficiam diretamente 5.459 famlias e ocupam uma rea de 851.403 hectares. As iniciativas mapeadas localizam-se principalmente nos estados do Amazonas (74%) e Par (14%), mas tambm no Acre, Amap, Maranho e Rondnia.27 Entretanto, embora no haja dados precisos, infere-se que o manejo florestal comunitrio ainda mais focado em produtos no madeireiros do que em madeireiros. A participao das iniciativas de manejo florestal comunitrio e familiar em relao produo florestal madeireira total tambm ainda pequena: cerca de 11% na madeira em tora e 8% na madeira processada em 2004 (Amaral et alii, 2008).28

ASPECTOS POSITIVOS A criao de um marco legal e institucional para promover a gesto das florestas pblicas, visando a produo florestal sustentvel foi um importante avano nas polticas pblicas florestais nos ltimos anos. O PPCDAm ajudou a estimular a regulamentao e a implementao da Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei n 11.284, de 2 de maro de 2006. Entre as aes relacionadas destacam-se iniciativas de criao de unidades de conservao, a destinao de florestas s populaes locais e a criao de contratos de concesso florestal. A importncia atribuda ao potencial das concesses florestais um elemento positivo, pois contribui para a valorizao dos recursos florestais, que detm um dos maiores potenciais para o desenvolvimento produtivo sustentvel da regio. A concesso florestal da Flona de Jamari (Roraima), de 96.361 hectares, foi

24 25

Disponvel em: <http://www.florestal.gov.br>.

As reas passveis de concesso so menores, uma vez que os planos de manejo s consideram uma porcentagem destinada ao manejo florestal. So 5,1 milhes de hectares (excluindo a rea atualmente sob concesso, a Flona do Jamari, com uma rea total de 222.303 hectares, dos quais 96.391 hectares esto sob concesso). 26 Decreto n 6.874 de 2009.
27 28

O Mato Grosso no foi mapeado. No h dados atualizados para 2009.

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concluda e trs empresas iniciaram a extrao de madeira. Esta a primeira experincia no mbito do novo modelo de explorao florestal madeireira no pas. Alm disso, j comearam o processo de concesso florestal a Floresta Nacional do Aman (PA), com 210.000 hectares, a Floresta Nacional de Crepori (PA), com 230.000 hectares, a Floresta Nacional de SaracTaquera/Lote Sul (PA), com 93.000 hectares, a Floresta Nacional de Altamira (PA), com 380.000 hectares e Floresta Nacional de Jacund (RO), com 112.000 hectares. Entre estas, somente a de Altamira e Jacund esto em reas da lista de municpios prioritrios. Embora a superfcie sob concesso esteja abaixo das metas planejadas, o incio do sistema tem proporcionado um processo de aprendizagem para acelerar as prximas concesses. O SFB tem tambm avanado no cadastramento das florestas pblicas, na criao de Distritos Florestais Sustentveis29 e na regulamentao e implementao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal. Visando assegurar a sustentabilidade da explorao dos recursos florestais, est previsto que as empresas concessionrias mantenham obrigatoriamente um sistema de monitoramento robusto, que inclui um amplo conjunto de variveis socioambientais. No que se refere aos arranjos institucionais tambm se observam avanos, como o Acordo de Cooperao Tcnica e a criao de um grupo de trabalho entre SFB, Ibama e ICMBio para enfrentar alguns dos gargalos detectados no processo das concesses, quais sejam a lentido no licenciamento ambiental e na aprovao dos planos de manejo.

DESAFIOS At 2010 as concesses florestais no tiveram um avano significativo. Assim, as metas iniciais de 140.000 hectares para 2009 e 900.000 hectares para 2010 para as concesses foram reduzidas para 260.000 hectares para o perodo total. Em 2010 s se conseguiu outorgar concesses na Floresta Nacional de Jamari (Roraima), em 96.361 hectares. O edital correspondente Floresta Nacional Sarac-Taquera (PA), com uma superfcie a explorar de 48.703 hectares, sofreu um processo de impugnao, suspendendo a licitao. A prxima concesso em fase mais avanada a Floresta Nacional do Aman (Par), na regio da influncia da BR 163, com 210.000 hectares. O principal entrave ao avano do processo de outorga das concesses florestais continua sendo a indefinio da situao fundiria das florestas pblicas, mesmo nas reas destinadas. A maior parte das unidades de conservao ainda no tem sua regularizao fundiria concluda. Alm disso, foi apontado como entrave a lentido dos processos de licenciamento ambiental e da aprovao dos planos de manejo. O desconhecimento e a incerteza dos possveis concessionrios sobre as regras das concesses tambm constituem limitaes para a obteno de melhores resultados. A atividade de apoio aos planos de manejo florestal comunitrio, sob responsabilidade do SFB, teve uma execuo de apenas 38% do planejado em 2010. Alm disso, a atividade tinha como meta o apoio a apenas oito comunidades, o que claramente no seria capaz de mudar a realidade da regio na escala necessria. O Plano Anual de Manejo Florestal Comunitrio e Familiar para 2010 identifica 35 gargalos em 13 reas temticas para o desenvolvimento deste setor, relacionados no apenas ao setor madeireiro. Entre os principais entraves so identificados: a debilidade das organizaes comunitrias; a ausncia de regularizao fundiria; a dificuldade de acesso a linhas especficas de crdito; a fragilidade de programas
29

A definio dos distritos florestais sustentveis leva em considerao trs critrios principais: i) potencial florestal presena de recurso florestal a ser manejado, conservado ou recuperado, em especial de florestas pblicas; ii) vocao florestal existncia de vocao da populao para trabalhar com o uso sustentvel dos recursos florestais e as cadeias produtivas associadas; iii) condies logsticas e de infraestrutura existncia de condies logsticas e de infraestrutura compatveis com o mnimo necessrio para o desenvolvimento de atividades florestais.

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de assistncia tcnica e extenso florestal; a lentido na anlise e aprovao de planos de manejo pelos Oemas; a inadequao das exigncias para aprovao realidade das comunidades; a reduzida escala de produo e a inexistncia de infraestrutura adequada para garantir o escoamento e o beneficiamento dos produtos florestais. O marco legal e o empoderamento das organizaes sociais para o manejo florestal comunitrio e familiar em assentamentos ainda so incipientes. Ademais, alguns elementos especficos da regularizao fundiria, do licenciamento e da gesto precisam ser superados para garantir um melhor acesso a este instrumento por parte dos produtores e comunidades nos assentamentos. Por exemplo, os critrios do Incra e das Oemas para o licenciamento em assentamentos dificultam o processo de trazer os produtores legalidade e no so uniformes nos diferentes estados. Finalmente, nas reservas extrativistas o manejo florestal madeireiro ainda no est regulamentado para as especificidades prprias desta categoria de unidade de conservao. Alm de todas as dificuldades operacionais apontadas acima, o histrico de atuao governamental atravs de programas de apoio a projetos especficos e dispersos no tempo e no espao neste setor, dificulta a concepo de polticas pblicas que possam modificar a realidade das comunidades na escala e distribuio geogrficas necessrias. Faltam nesta rea polticas que sejam estruturantes para fomentar o desenvolvimento do setor como um todo. 6.3. AES PARA UMA POLTICA AGRCOLA SUSTENTVEL Neste tema ficam ainda esto particularmente presente as caractersticas iniciais do PPCDAm de identificar e agrupar iniciativas j existentes ou em construo nos diferentes rgos que tenham alguma relao com o desmatamento. Atualmente, ainda no possvel falar de uma poltica pblica integrada ou de um desenho estratgico que alinhe e direcione as iniciativas do ponto de vista conceitual e regional. Este contexto e as iniciativas priorizadas no mbito do plano sero avaliados aps um breve panorama do setor agrcola na Amaznia. Diversas anlises mostram que o desmatamento da regio amaznica est fortemente associado expanso da fronteira agrcola brasileira desde a dcada 1970. Em um primeiro momento, este processo foi promovido primordialmente por incentivos governamentais, mas, pelo menos desde a dcada 1990, a sua dinmica passou a ser impulsionada de maneira mais autnoma pelas foras de mercado (Fearnside, 2005; 2009). Estima-se que mais de 60% da rea desmatada esteja ocupada por pastagens para pecuria (Embrapa & Inpe, 2011). Nesse contexto, em que grande parte da rea aberta e das foras que impulsionam o desmatamento esto ligadas agropecuria de mdia e larga escala e dinmica dos mercados das respectivas commodities principalmente carne e soja , seriam necessrias polticas que mudem a agropecuria na regio para que estas atividades aconteam em bases mais sustentveis e no pressionem mais o avano da fronteira agrcola para dentro da floresta. Assim, uma poltica agrcola sustentvel deveria focar no apenas em modos de produo que j so concebidas como alternativas sustentveis por exemplo, os sistemas agroflorestais (SAFs) , mas naqueles que necessitam ser redirecionados para incorporar a dimenso da sustentabilidade, como o caso da pecuria e da soja. No entanto, como ser detalhado a seguir, o foco das aes do eixo 3 principalmente aquelas que tiveram maior grau de execuo est muito mais direcionado para as prticas agrcolas alternativas do que para a adequao das produes convencionais ao contexto das novas necessidades de sustentabilidade. Alguns indicativos sobre o setor agrcola na Amaznia permitem contextualizar a avaliao destas aes. Segundo o Censo Agropecurio de 2006, existiam na Amaznia Legal 875.790 estabelecimentos rurais, ocupando 109 milhes de hectares, caracterizados pelas seguintes formas de uso: Pgina 87

Tabela 10: Uso da terra nos estabelecimentos rurais na Amaznia Legal (2006) Uso da terra Superfcie (milhes de hectares) Floresta Pastos nativos Agricultura Pastos cultivados Total Fonte: IBGE, 2006. 42,2 12,0 12,3 42,7 109,2

Percentagem (%) 38,6 11,0 11,3 39,1 100,0

Em 2008, a atividade agropecuria foi responsvel por 15,7% do valor adicionado bruto da Amaznia Legal, sendo, portanto, de importncia significativa para a regio (IBGE, 2006).30 A tabela 11 aponta para o domnio do crescimento da cultura da soja e do gado bovino. Tabela 11: Dados selecionados da agropecuria na Amaznia Legal Soja Ano Lavouras temporrias rea (ha) 2001 2005 2009 7.652.519 12.382.216 11.738.276 rea cultivada (ha) 3.433.041 6.794.363 6.476.521 Produo (ton) 10.267.968 19.467.968 19.845.157 Valor produo (R$ mil) 2.461.778 7.495.139 11.808.946 rea cultivada sobre lavouras temporrias (%) 44,9 54,9 55,2 Cabeas de gado bovino

51.245.465 73.996.767 74.074.127

Fonte: IBGE, 2010.

A partir da tabela 11 e de outros dados do IBGE, podemos inferir algumas concluses sobre as atividades agropecurias na regio: A superfcie dedicada a lavouras temporrias tem se mantido quase constante desde 2004. 55,2% da superfcie de lavouras temporrias so ocupadas por soja. 90% da rea cultivada de soja est em Mato Grosso. Os ltimos dez anos no mostram variaes no rendimento mdio da soja por hectare (por volta dos 3.000 Kg/ha). A expanso do rebanho bovino foi muito grande entre 2000 e 2004, mas a partir de ento o rebanho se manteve quase constante. Os estados mais importantes para a pecuria so Mato Grosso, Par e Rondnia, representando 75% do efetivo bovino da Amaznia Legal. Segundo a Embrapa, a taxa mdia de lotao da pecuria na Amaznia ainda muito baixa, entre 0,5 a 1 animal por hectare. 31

30 31

Disponvel em <http://www.ibge.gov.br>. No Brasil como um todo esse percentual foi de 5, 9%. Disponvel em: <http://www.cpatu.embrapa.br/noticias/2011/maio/terra-alta-sedia-dia-de-campo>.

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A agricultura familiar tem caractersticas especficas e deve ser analisada separadamente. Na escala nacional, a agricultura familiar responde por sete de cada dez empregos no campo (Conab, 2011). Segundo o Censo Agropecurio de 2006, h 761 mil estabelecimentos de agricultura familiar na Amaznia Legal 32 que ocupam uma superfcie de 26 milhes de hectares. A agricultura familiar da regio inclui uma grande diversidade de prticas, produtos e formas de utilizao da floresta e sua importncia social muito significativa. Na inter-relao com a floresta, as situaes variam entre a conservao e dependncia total at a sua substituio por lavouras e pastagens. Dentro do setor da agricultura familiar tambm se observa um avano significativo da pecuria. Em 2006, 32% do rebanho bovino estava em propriedades da agricultura familiar. Outra questo relevante que, em alguns estados, como Acre e Par, os sistemas agroflorestais esto presentes em uma parte significativa dos estabelecimentos da agricultura familiar (IBGE, 2006). No entanto, a implantao de SAFs no constitui uma alternativa importante principal atividade desmatadora, a pecuria. As experincias de SAFs bem sucedidas tm escalas e abrangncia territorial muito limitadas e no so uma alternativa vivel para a converso dos milhes de hectares j abertos. J como alternativa econmica para a agricultura familiar, requerem apoio significativo em Ater, crdito, e infraestrura para escoamento e processamento da produo. Embora ainda haja muitas controvrsias sobre a extenso das terras degradadas na Amaznia, h um consenso de que esta rea significativa. Uma das estimativas de terras degradadas na Amaznia apontam uma superfcie de cerca de 35 milhes de hectares, dos quais 16 milhes de hectares so de pastagens degradadas e 18 a 19 milhes de hectares de reas desmatadas abandonadas pelos produtores aps um perodo de explorao agrcola.33 importante notar que as terras degradadas possuem valor de mercado maior do que as reas com floresta em p (TCU, 2007). Ou seja, do ponto de vista privado, no que tange a valorizao do ativo terra, ainda no vale a pena reflorestar uma rea aberta sem uso.

32 33

Inclui todo o estado de Maranho.

Almeida, Sabogal & Brienza Jr. (2006). Entretanto, necessrio lembrar que o clculo da dimenso das pastagens degradadas na Amaznia ainda exige estudos mais precisos.

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ASPECTOS POSITIVOS Nos ltimos anos, o Mapa iniciou um movimento de criar programas especficos para a Amaznia, que foram includos como atividades do PPCDAm. Exemplos so: o Programa de Recuperao de reas Degradadas na Amaznia (Pradam), o Programa Executivo de Desenvolvimento Sustentvel do Agronegcio na Amaznia Legal (PDSA), o Sistema Agropecurio de Produo Integrada das Cadeias Produtivas (Sapi), o Programa de Estmulo Produo Agropecuria Sustentvel (Produsa) e o Programa de Agricultura de Baixa Emisso de Carbono (ABC). Para agricultura familiar existe o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), cuja principal funo apoiar a produo familiar, com um foco primordialmente social e de apoio produo de alimentos. A concesso de crdito do Pronaf passou de R$ 185 milhes em 2000 para R$ 1,4 bilhes em 2010. Vale destacar que foram criadas novas modalidades do Pronaf, com foco na produo sustentvel (os Pronafs Floresta e Eco). No mbito do fomento a iniciativas apresentadas por organizaes comunitrias e da sociedade civil na Amaznia, foram implementados, atravs do Programa Projetos Demonstrativos (PDA), 85 projetos em 2009 e 50 projetos em 2010, com nfase na incorporao da dimenso ambiental nos sistemas de produo. Tambm foram elaborados quatro planos de gesto ambiental rural no contexto do Projeto Nacional de Gesto Ambiental Rural (Gestar) nos Territrios da Cidadania nas reas de influncia das BR 163 e 158 (Baixo Araguaia/MT, Portal da Amaznia/MT, BR 163/PA e Baixo Amazonas/PA). Foi mencionado em entrevistas com o Mapa que o PPCDAm tem contribudo para uma maior articulao entre o MMA e MDA, embora as atividades deste ministrio includas no PPCDAm tm tido problemas de execuo pela falta de recursos oramentrios. DESAFIOS Expandir as atividades agropecurias sem causar novo desmatamento implica um duplo desafio: incrementar a produtividade por rea das atividades para aumentar a renda dos agricultores e garantir que este incremento resulte de prticas de produo sustentveis. As principais iniciativas que visam a apoiar a transio das formas de produo convencional para padres mais sustentveis da regio, o que deveria ter constitudo uma das prioridades do eixo, apresentaram grandes problemas na execuo: O Pradam, que tinha objetivos ambiciosos de recuperao de reas degradadas para a intensificao da produo agrcola e a promoo do aumento da produtividade dos solos, ao aumento da renda dos produtores e ao aumento do PIB regional, ainda no decolou. Em funo destes problemas, o programa formulou metas tmidas para 2010, que envolviam praticamente apenas as fases de planejamento, obteno de recursos e mapeamento de reas degradadas, e mesmo assim s alcanou 25% da execuo prevista. O PDSA, cujo objetivo era de implantar unidades de teste e demonstrao de prticas sustentveis e capacitar produtores e tcnicos de Ater, teve 0% de execuo. O Programa de implementao de boas prticas pecurias, que tinha como objetivo obter produes agropecurias sustentveis atravs de protocolos de boas prticas, tambm teve 0% de execuo.

Assim, constata-se que justamente as aes que apoiam prticas mais sustentveis para a agropecuria convencional e a recuperao de reas degradadas, esto entre as que tiveram menor grau de execuo e falta de recursos oramentrios. Isto evidncia que, na prtica, estes aspectos ainda no so prioridades para o eixo 3. As metas iniciais de programas e linhas de crdito para a recuperao de reas de Preservao Permanente (APPs), Reservas Legais (RLs) e reas degradadas tiveram que ser reduzidas, pois seu cumprimento foi muito abaixo do planejado e os bancos administradores dos fundos constitucionais tiveram dificuldades em Pgina 90

aplicar os recursos previstos para estes programas. Entre estas iniciativas estavam o Pradam, o Produsa e linhas de crdito como Pronaf Floresta, Propflora, BNDES Florestal e BNDES Compensao Florestal, assim como linhas de financiamento de fundos constitucionais. Na rea da agricultura familiar so ainda mais graves os gargalos relativos a fortalecimento organizacional, regularizao fundiria e ambiental, Ater e infraestrutura. Na rea de crdito, houve um aumento substancial dos recursos disponveis para a agricultura familiar, acompanhados de medidas para a diversificao das linhas de crdito, na ltima dcada. Todavia, ainda h uma dificuldade das comunidades locais obterem a aprovao de projetos deste tipo junto aos agentes financeiros locais. Persiste uma defasagem entre o lanamento de modalidades de crdito inovadoras e a sua internalizao pelos agentes executores da poltica de crdito rural. Alm disso, dos R$ 1,4 bilhes disponibilizados pelos Pronaf, 73% foram destinados pecuria (Banco Central do Brasil, 2011). O problema da infraestrutura local limita significativamente as possibilidades de produo e a adoo de tecnologias mais produtivas, tanto no mbito da agricultura comercial, como na agricultura familiar e na produo extrativista. O cultivo de determinados produtos, como os perecveis, no pode ser expandido sem infraestrutura de escoamento principalmente estradas em bom estado e sistemas de armazenagem. Algumas das tecnologias disponveis dependem da disponibilidade de insumos a preos competitivos. Desta forma, os problemas de infraestrutura podem favorecer a adeso dos produtores pecuria, que menos vulnervel s limitaes descritas. As duas atividades sob responsabilidade do Incra, de promover o licenciamento ambiental e o manejo de recursos naturais em projetos de assentamentos de reforma agrria, tiveram grau de execuo inferior a 50%. No caso da primeira atividade, alm da execuo de apenas 44% do previsto, h de se mencionar que a meta era de apenas protocolar o licenciamento nos rgos ambientais. Do ponto de vista institucional, esta meta retrata os limites de governabilidade que o Incra detm sobre a questo, uma vez que a realizao do licenciamento de fato atribuio dos Oemas. No entanto, em relao aos impactos de controle do desmatamento que se pretende alcanar, a atividade demanda outro tipo de estratgia de interveno, que incida sobre a atuao coordenada e conjunta do nvel federal e dos estados, sendo que se registra uma srie de diferenas de procedimentos entre os mesmos. No foi possvel quantificar a efetividade do licenciamento ambiental dos assentamentos, devido indisponibilidade do acompanhamento das licenas emitidas. Devidos s diferenciaes entre as categorias de projetos de assentamento, as demandas de licenciamento tambm so muito distintas, abrangendo desde a emisso de licenas para projetos que ainda sero instalados a licenas para projetos antigos, que passam por grandes transformaes socioeconmicas e fundirias e em que h necessidade de emitir licenas individuais por lote. Por fim, o prprio licenciamento ainda no constitui uma meta final em termos de controle do desmatamento, e sim apenas um elemento no processo de gesto ambiental dos assentamentos, que deve estar direcionado ao manejo e recuperao ambiental. Foi ouvido em diversas entrevistas que h problemas srios e vazios de governana nos assentamentos e que h conflitos entre as esferas federais, estaduais e municipais sobre a sua gesto e a oferta de servios pblicos nos assentamentos. Assim, a ausncia de polticas coordenadas para os assentamentos entre as trs esferas de governo pode ser identificada como preocupante. Provavelmente, esses problemas esto relacionados ao desmatamento que ocorre dentro dos assentamentos, cuja participao percentual vem aumentando nos ltimos anos (figura 2). A atividade de manejo de recursos naturais nos assentamentos, alm da execuo de apenas 39%, passou por uma reviso drstica de sua meta para 2010, de 40.591 para apenas 1.795 unidades familiares atendidas. Ademais, a abrangncia territorial dos diversos programas do eixo 3 ainda pequena grande parte opera atravs de pequenos projetos espalhados pela regio face necessidade de uma mudana estrutural nas estruturas produtivas da regio.

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6.4.

PESQUISA E DESENVOLVIMENTO DE MODELOS PRODUTIVOS SUSTENTVEI S PARA A AMAZNIA

O PPCDAm inclui uma ao estratgica na rea de cincia e tecnologia, coordenada pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) com diversos parceiros: universidades, outros ministrios, instituies de ensino e pesquisa, prefeituras, secretarias estaduais, instituies privadas, entidades sem fins lucrativos, entre outras. As atividades incluem a implantao e apoio a arranjos produtivos locais, a execuo de projetos de repasse de tecnologia e o apoio a projetos de capacitao e a implantao de Centros Vocacionais Tecnolgicos e de Laboratrios. O desenvolvimento de modelos produtivos para a Amaznia tem como coordenador a Embrapa junto a parceiros como universidades e empresas estaduais de extenso rural, entre outras. Na regio, a Embrapa possui nove centros de pesquisa, com a infraestrutura associada, como campos experimentais e laboratrios. J existem muitas opes tecnolgicas para a implantao de modelos produtivos sustentveis, com significativos impactos econmicos. Em muitos casos a tecnologia est baseada no uso de variedades desenvolvidas pela Embrapa. Por exemplo, a adoo de boas prticas na cadeia de produo de castanhado-brasil permite ao produtor obter renda liquida 5-10% superior ao sistema tradicional; a produo de mandioca mediante o sistema proposto permite elevar os nveis de produtividade de 3-8 toneladas at 2530 toneladas de raiz por hectare; a utilizao de gramneas forrageiras adequadas permite incrementos de at 300% na produo de carne por hectare e mediante o sistema de Integrao Lavoura-Pecuria-Floresta (ILPF) a taxa de lotao pode passar do ndice atual de 0,5 a um animal por hectare para dois a cinco unidades de animal por hectare.34 ASPECTOS POSITIVOS A Embrapa possui uma poltica prpria para a Amaznia, cuja implementao tem se intensificado a partir do PPCDAm. A estratgia da Embrapa na regio tem duas linhas bsicas: a intensificao do uso agroeconmico em reas desmatadas mediante opes tecnolgicas para fomentar sistemas sustentveis de produo em cultivos, pecuria, silvicultura e sistemas integrados; e a valorizao da floresta em p mediante o manejo sustentvel de produtos madeireiros e no madeireiros. Um ponto a destacar a recente criao um Centro Agrossilvipastoril da Embrapa em Sinop, que est desenvolvendo um trabalho de apoio sustentabilidade das atividades de agropecuria e de estruturao da Ater na regio, o que foi visto como elemento muito positivo nas entrevistas em Mato Grosso. DESAFIOS Ainda no se registram avanos significativos na superao dos gargalos verificados na rea de cincia e tecnologia na Amaznia no perodo recente (BNDES, 2010). Do ponto de vista da adoo da tecnologia, a deciso do produtor depende da rentabilidade das opes de uso da terra possveis. Considerando que muitas das opes tecnolgicas requerem o uso de insumos (fertilizantes, pesticidas), o preo e a disponibilidade destes crucial para a adoo das novas tecnologias. Neste sentido, o problema dos elevados preos e da disponibilidade dos fertilizantes na regio constitui um dos principais entraves para a melhora tecnolgica, considerando a rpida perda de fertilidade dos solos nas reas desmatadas. Apesar do consenso sobre a importncia estratgica da biodiversidade e seu conhecimento, a regio rene apenas 4% dos pesquisadores do pas; a atrao e fixao de recursos humanos na rea de C&T so

34

Disponvel em: <http://www.cpatu.embrapa.br/noticias/2011/maio/terra-alta-sedia-dia-de-campo>.

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consideradas o principal gargalo para o desenvolvimento cientfico regional.35 Outros problemas se referem falta de integrao das bases cientficas com as bases socioprodutivas e prpria falta de integrao dentro do setor. Outra deficincia a falta de gerenciamento das atividades de pesquisa, o que evitaria duplicaes de esforos e contribuiria para aperfeioar a utilizao dos j escassos recursos. Considerando que a formao de capacidade e infraestrutura para a biotecnologia tida como decisiva para o desenvolvimento econmico deste sculo, preciso resolver os problemas de gesto e implementao do Centro Biotecnolgico da Amaznia (CBA), que ainda no entrou em funcionamento. O conhecimento sobre a biodiversidade brasileira nas reas de produo, manejo, beneficiamento e industrializao ainda limitado. Neste mbito, a expanso da oferta mediante a incorporao de novos produtos apresenta problemas no mbito da regulao do acesso aos recursos genticos, que dificulta e, s vezes, paralisa as possibilidades de explorao de produtos com potencial comercializvel da Amaznia. O marco legal sobre o uso dos recursos genticos e dos conhecimentos tradicionais a ele associados, para permitir atividades de bioprospeco, pesquisa e explorao de novos produtos, apresenta problemas. Como em outros pases, o balano entre a proteo dos recursos genticos e conhecimentos tradicionais, e a realizao de pesquisas e desenvolvimento de produtos ou processos com valor comercial difcil. Uma excessiva regulao pode dificultar o processo de transformao do conhecimento cientfico em resultados econmicos e sociais. A atividade de apoio ao desenvolvimento tecnolgico via Funtec, sob responsabilidade do BNDES tambm teve execuo de 0%. No foi aprovado nenhum projeto tecnolgico via Funtec. 6.5. INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO E CRDITO PARA PROMOVER PRTIC AS SUSTENTVEIS, CONSERVAO E RECUPERAO DA FLORESTA O sistema oficial de crdito rural tem uma longa tradio e foi um dos impulsionadores do processo de ocupao da Amaznia a partir dos anos 1960. Historicamente, este crdito se destinava ao financiamento das atividades agropecurias e foi usado, de maneira socialmente aceita, para financiar o desmatamento at a dcada 1980. A partir da dcada 1990, comea a ser debatido o papel do crdito oficial na promoo de desmatamento e, em 2007, a partir de evidncias de que o crdito era um dos causadores do desmatamento (MMA, 2008) foi editado o Decreto n 6.321 e a Resoluo n 3.545 do Banco Central, que tentaram regular a concesso de crdito para evitar que o este fosse usado para incentivar o desmatamento. Os desembolsos do sistema vm crescendo nos ltimos anos, passando de R$ 3,1 bilhes em 2005 para R$ 4,7 bilhes em 2010, ou seja, registram-se aumentos significativos mesmo aps as alteraes nas regras em 2008, de modo que ainda no est claro se as mesmas foram efetivas ou no. ASPECTOS POSITIVOS Observa-se uma maior abertura dos bancos para o financiamento de novas reas de investimento que estavam fora das operaes tradicionais, como projetos extrativistas, agropecuria sustentvel e sistemas agroflorestais. O Protocolo Verde, assinado em 1995 e readequado em 2008, tem apresentado boa participao por parte dos principais bancos pblicos brasileiros e um avano na incorporao da questo da sustentabilidade nas discusses bancrias. Em 2010 foi consolidado um frum pblico e privado de bancos signatrios do Protocolo Verde e elaborado o seu regimento. Paralelamente a isto, o MMA promoveu uma articulao com a Federao Brasileira de Bancos (Febraban), para que as instituies

35

A Comisso da Amaznia, Integrao Nacional e de Desenvolvimento Regional, durante a 59 Reunio Anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC), realizada em Belm/PA, em junho/2007, identificou a necessidade de duplicar, no prazo de cinco anos, o nmero de doutores nas universidades e nos centros de pesquisas da regio.

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financeiras privadas tambm passem a se comprometer com a internalizao da varivel ambiental nas decises bancrias. Os principais bancos atuantes na Amaznia tem desenvolvido diretrizes de poltica ambiental e de sustentabilidade, implementando metodologias e instrumentos de anlise, de monitoramento e de avaliao que incorporem critrios socioambientais, apoiando planos e programas pblicos na regio. Assim, o BNDES tem diretrizes de poltica socioambiental de carter geral e uma srie de diretrizes destinadas especificamente cadeia produtiva da pecuria bovina. Foi levantado por diversos entrevistados que as limitaes ao crdito dirigido a atividades que promovem o desmatamento, estipuladas pela Resoluo n 3.545/08 do Banco Central,36 exigindo a regularidade ambiental e fundiria para os novos financiamentos, representaram um importante passo para evitar que o desmatamento fosse financiado com crdito oficial. Muitos atribuem parte substancial da queda no desmatamento queda na disponibilidade de crdito decorrente desta medida. Entretanto, os dados sobre a disponibilidade de crdito mostram uma realidade que deixa dvidas sobre a efetividade desta medida, como ser analisado abaixo nos desafios. Detalhando este cenrio para os municpios da Operao Arco Verde, a disponibilizao de mecanismos de crdito realizada por meio do MDA, Banco do Brasil, Banco da Amaznia e, em alguns municpios, Incra e MPA. Alm da disponibilizao de recursos, estes rgos contribuem criao de capacidade local para obter e aplicar os crditos. De acordo com o relatrio de situao da Operao Arco Verde, em 2010 houve um aumento do acesso ao crdito ou ampliao do crdito em 42 dos 43 municpios (somente em Lbrea no foram apresentados projetos), considerando o Pronaf, o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FCO) e o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO). No seguinte quadro se apresentam os dados sobre disponibilizao de mecanismos de crdito nos municpios da Operao Arco Verde:

Tabela 12: Crdito para os municpios dos municpios da Operao Arco Verde Banco/linha Nmero de Municpios operaes abrangidos Banco do Brasil Pronaf, FNO e FCO Desenvolvimento Regional Sustentvel Banco da Amaznia Incra Fonte: MMA, 2010a. 6.101 6.354 13.649 24.089 42 28 26 25

Valor (R$ milhes)

396,9 409,8 56,6 76,6

A maior parte dos recursos foi destinada a atividades de pecuria (bovinocultura de carne, mista e de leite). As aes desenvolvidas pelo Incra tm como destino principal obras de infraestrutura habitaes, estradas e sistemas de abastecimento de gua, principalmente. Estas atividades no necessariamente so associadas a bases sustentveis. O Produsa, que visa apoiar prticas agropecurias sustentveis, sob responsabilidade do BNDES, teve um desempenho razovel ao cumprir 71% de sua meta para 2010 e aprovar R$ 57 milhes.

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A medida foca nas atividades de mdia e larga escalas.

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A atividade relativa aprovao de projetos do Fundo Amaznia teve um bom desempenho, com a execuo de 85% da meta original em 2010, que correspondeu aprovao de projetos no valor de R$ 120 milhes.

DESAFIOS Os dados agregados de crdito rural nos estados com maior responsabilidade pelo desmatamento no mostram uma retrao importante nos valores de crdito concedidos aps o decreto. Pelo contrrio, olhando os dados de crdito, sem considerar o Pronaf, a disponibilidade de crdito em reais sobe no Mato Grosso e permanece estvel no Par e em Rondnia, como se verifica na Figura 21. Porm, os dados sobre o nmero de contratos de crdito firmados mostram uma estabilidade relativa em Rondnia e Mato Grosso e uma reduo drstica no Par aps 2008, como mostra a figura 22. Alm disso, o fluxo de crdito em reais tambm tem mantido relativa estabilidade desde 2007 nos 36 municpios prioritrios (fFigura 23). Assim, no possvel concluir de maneira inequvoca em que medida a resoluo do Banco Central impactou o desmatamento e se ela gerou um deslocamento do crdito para um uso mais sustentvel. Para se conhecer melhor a inter-relao entre esses fatores, estudos mais detalhados so necessrios.

Figura 21: Fluxo de crdito rural anual em R$ para Par, Rondnia e Mato Grosso

Fonte: Banco Central do Brasil, 2011

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Figura 22: Nmero de contratos de crdito rural anual para Par, Rondnia e Mato Grosso

Fonte: Banco Central do Brasil, 2011 Figura 23: Fluxo de crdito rural anual para os 36 municpios prioritrios, conforme lista de 2008 (R$)

Fonte: Banco Central do Brasil, 2011. Independentemente destas anlises, possvel constatar que o sistema de crdito atual ainda est focado no financiamento de atividades tradicionais e no est preparado para apoiar com prioridade as produes mais sustentveis. Por um lado, h uma dificuldade dos produtores de investir em culturas e em prticas com baixo impacto ambiental, pelas razes que foram descritas acima. Por outro lado, h a dificuldade dos bancos em avaliar e dar suporte para estas novas prticas. Apesar da criao de novas linhas especficas para prticas sustentveis, os recursos efetivamente aplicados atravs destas ainda so pouco significativos. O cumprimento das metas iniciais de projetos de financiamento para recuperao de APPs e RL foi muito baixo e suas metas tiveram que ser revistas. Os bancos administradores dos fundos constitucionais tiveram dificuldades em aplicar os recursos previstos para estes programas. As entrevistas evidenciaram que isto tambm pode estar relacionado s incertezas vinculadas s discusses sobre as mudanas no Cdigo Pgina 96

Florestal, uma vez que este cenrio de incertezas inibe a adeso dos produtores regularizao ambiental. Entre os problemas identificados na alocao de recursos dos fundos constitucionais brasileiros, destacamse os seguintes: A heterogeneidade dos critrios de anlise de risco ambiental dos programas: a anlise destes impactos fica a cargo dos analistas de crdito dos bancos, que geralmente carecem de formao especfica na rea ambiental. A exigncia do licenciamento ambiental para a aprovao de todos os projetos s vezes representa um entrave, porque os rgos pblicos competentes muitas vezes no so capazes de atender s demandas por licenciamentos nos prazos adequados. A falta de coordenao e dilogo entre os bancos gestores e os rgos pblicos tambm contribui para a falta de clareza nos critrios ambientais que devem ser aplicados anlise.

O resultado direto destes problemas a tendncia de concentrao de recursos em grandes projetos, que tendem a ter melhores condies de resolver mais rapidamente os entraves burocrticos e a receber maior ateno por parte dos tcnicos. Os projetos menores, por sua vez, no recebem a mesma ateno, e carecem de assistncia especfica em questes ambientais e burocrticas, o que dificulta sua aprovao. Na ltima dcada houve um aumento substancial nos recursos de crdito disponveis para a agricultura familiar, acompanhado de medidas para diversificao das linhas de crdito (ver 6.3). Todavia, ainda h dificuldades para que as comunidades locais obtenham a aprovao de projetos deste tipo. Persiste uma defasagem entre o lanamento de modalidades de crdito inovadoras e a sua internalizao pelos agentes executores da poltica de crdito rural. Como em muitas outras reas de trabalho do eixo 3, um dos entraves principais para canalizar o financiamento de atividades florestais sustentveis a regularizao fundiria. Com relao regularizao ambiental, o MMA indicou que esto sendo estabelecidas metodologias de licenciamento ambiental para facilitar as concesses de emprstimos. Na regio, no foram aprovados projetos de apoio modernizao de rgos ambientais atravs do Programa de Modernizao da Administrao, das Receitas e da Gesto Fiscal, Financeira e Patrimonial e das Administraes Estaduais (PMAE Ambiental).37 Outras linhas tambm no tiveram projetos aprovados, como o apoio ao desenvolvimento da silvicultura via BNDES Florestal incluindo reflorestamento, conservao e recuperao florestal de reas degradadas ou convertidas , apoio a aes sustentveis de agricultores familiares via Pronaf Eco e apoio a sistemas agroecolgicos e orgnicos de produo de agricultores familiares via Pronaf Agroecologia. De 2009 a 2010, foram executados apenas R$ 1,1 milhes pelo Propflora, de apoio a reflorestamento e florestamento por produtores rurais e cooperativas. No mesmo perodo a linha meio ambiente do BNDES apoiou projetos no valor de R$ 10,1 milhes, contra uma meta de R$ 35 milhes para 2009 e 2010.

6.6.

APOIO S COMUNIDADES EXTRATIVISTAS E INDGENAS Dar valor de mercado a produtos de origem florestal chave para valorizar economicamente o uso sustentvel das florestas. Algumas atividades do Pronaf e do Plano Nacional de Promoo das Cadeias de Produtos da Sociobiodiversidade, lanado em 2009, apiam as comunidades atravs de linhas de crdito, assistncia tcnica e extenso rural e instrumentos de comercializao. Em termos de valor econmico, a produo extrativista no madeireira em escala nacional representa apenas R$ 480 milhes anuais.38 Na Amaznia Legal, no ano 2009 o valor da produo extrativista 39 atingiu
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Esta linha de financiamento inclui apoio cooperao e coordenao horizontal entre rgos e entidades da prpria administrao e vertical entre as administraes das esferas estadual e distrital, e entre estas e as administraes das esferas federal e municipal , para intercmbio de experincias, informaes, cadastros e atuao integrada.
38

Plano Nacional de Promoo das Cadeias de Produtos da Sociobiodiversidade, julho 2009.

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R$ 329 milhes, o que representa apenas 0,13% do PIB dos municpios da Amaznia Legal. Apesar disto, esta produo tem uma importncia significativa na gerao de renda e segurana alimentar de povos e comunidades tradicionais. A tabela 13 apresenta a evoluo das principais produes extrativistas da Amaznia Legal, segundo os dados oficiais do IBGE. Tabela 13: Produtos da extrao vegetal, produo (toneladas) e valor de produo (em 2009: R$ milhes) Aai (fruto) Hevea (latex Hevea (latex Castanha-doPiaava Babau coagulado) lquido) Brasil 2001 2005 2009 2009 123.135 104.874 115.767 160,2 4.368 4.551 3.336 7,3 71 58 122 0,3 28.467 30.975 37.467 52,3 8.262 8.948 1.681 2,5 77.958 86.321 80.465 90,4

Fonte: IBGE, 2010.

Um possvel instrumento adicional a estas comunidades o projeto de lei de criao da Poltica Nacional de Pagamento por Servios Ambientais, que prev a remunerao de iniciativas de proteo ou renovao dos solos, de manuteno da biodiversidade, de controle das emisses de gases causadores do efeito estufa, de manuteno do ciclo da gua, entre outras. Os recursos dos programas previstos sero arrecadados em um fundo especfico, e o valor a ser pago pela preservao ser definido por uma comisso multidisciplinar. ASPECTOS POSITIVOS O Ministrio de Desenvolvimento Agrrio e o Ministrio de Meio Ambiente lideram a implementao de polticas e programas dirigidos produo extrativista, com apoio de outros ministrios como o Mapa atravs da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) e o MDIC. O Plano Nacional de Promoo das Cadeias de Produtos da Sociobiodiversidade, coordenado pelos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, foi criado com intuito de promover a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade e garantir alternativas de gerao de renda para as comunidades rurais, por meio do acesso s polticas de crdito; assistncia tcnica e extenso rural; aos mercados e instrumentos de comercializao e poltica de garantia de preos mnimos. Em sua primeira fase, o Plano Nacional priorizou alguns produtos em funo de sua relevncia socioeconmica e ambiental. Para a Amaznia, as cadeias priorizadas foram a da castanha-do-brasil e do babau, que juntas beneficiam cerca de 500 mil famlias de extrativistas. Visando fazer uso de instrumentos associados para a promoo e fortalecimento das cadeias da sociobiodiversidade, os produtos foram includos no Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e na Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) em 2008. A PGPM permite o pagamento da Subveno Direta ao Extrativista. Este Programa busca garantir a sustentao de preos de alguns produtos extrativistas, como castanha-do-Brasil, amndoa de babau, borracha natural, o fruto do aa, do pequi, a cera da carnaba e a fibra da piaava. O PAA possibilita a incluso dos produtos da sociobiodiversidade na alimentao escolar. A modalidade Formao de Estoques Estratgicos da Agricultura Familiar (MDA) possibilita o acesso aos mercados mais justos, tornando-se, assim, uma ferramenta importante para a agregao de renda para as famlias extrativistas. Este programa forma parte do Programa de Apoio

39

No inclui produtos madeireiros.

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Comercializao de Produtos do Extrativismo (PAE), operado atravs de parceria entre o MMA e a Conab.40 A possibilidade de reforar estas polticas mediante a implementao de sistemas de pagamento por servios ambientais seja vinculado a iniciativas REDD ou a outras reduziria significativamente o risco de desmatamento nestas reas. Na rea fiscal e tributria, os incentivos para investimentos privados no desenvolvimento de produtos da sociobiodiversidade ainda so tmidos, dificultando a emergncia e consolidao de novos empreendimentos. O MDIC tem instalado um Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais, desenvolvendo estudos para identificar oportunidades e oferecendo apoio para a formulao de estratgias de comercializao e marketing. A carteira indgena, resultado de parceria entre o MMA e MDS, um instrumento de fomento que desde 2004 vem apoiando projetos em comunidades indgenas com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentvel e a segurana alimentar e nutricional. Segundo a Conab, as subvenes operacionalizadas durante 2009 atingiram R$ 1.068.000, a maior parte dirigidas produo de borracha natural. Alm dos programas de apoio do governo federal produo extrativista, alguns estados, como Amazonas e Acre, tm implementado instrumentos econmicos prprios de apoio aos produtos extrativistas. No mbito do crdito rural, as operaes relativas produo extrativista constituem s uma pequena parte dos recursos destinados pelos bancos. Contudo, os financiamentos concedidos via Pronaf para o extrativismo tm aumentado desde o ano 2006, segundo dados dos anurios estatsticos do Banco Central. Passaram de R$ 60.000 por ano em 2006 para R$ 8.760.000 em 2010. Nos ltimos anos, o principal destino deste financiamento a produo de castanha-do-Brasil no estado de Acre (Banco Central do Brasil, 2011). Os bancos tambm comeam a ter polticas de crdito mais favorveis para este setor, ampliando o escopo de atividades passveis de serem financiadas, incluindo setores da sociobiodiversidade.

DESAFIOS Apesar da existncia das polticas e programas de apoio, o desenvolvimento e a consolidao das cadeias produtivas dos produtos da sociobiodiversidade ainda apresentam mltiplos gargalos. Em muitos casos, a demanda no pode ser satisfeita em termos de qualidade e quantidade pelos sistemas produtivos de pequena escala, devido s deficincias tcnicas, produtivas e de infraestrutura. Os produtores ainda tm baixo grau de organizao e o acesso a crdito limitado, entre outros, pelos problemas de regularizao fundiria. Outras limitaes para o desenvolvimento dos mercados se referem a aspectos de logstica, infraestrutura de transformao, armazenagem e de escoamento de produtos, comunicao e acesso a energia. Apesar do incremento de investimentos em pesquisa, h inmeras lacunas de conhecimento sobre a biodiversidade brasileira nas reas de produo, manejo, beneficiamento e industrializao. Embora venham sendo feitos esforos de recuperar e fortalecer os servios de assistncia tcnica, a capacidade instalada est aqum da demanda de capacitao e acompanhamento tcnico apresentado pelo setor produtivo. Acrescenta-se a isso o fato de que o acompanhamento tcnico para projetos envolvendo comunidades locais e produtos da sociobiodiversidade requerem qualificao tcnica e habilidades metodolgicas no facilmente disponveis. Isto revela a necessidade de esforos adicionais para a capacitao de tcnicos para o atendimento desta demanda, tanto no mbito da educao formal, quanto em programas de especializao de curto prazo.
40

A Conab est estudando a incluso de novos produtos na subveno da Poltica de Garantia de Preos Mnimos para Produtos da Sociobiodiversidade (PGPM-Bio). Entre os possveis novos beneficiados esto os catadores de murici, pinho, juara, buriti e cacau extrativo do Amazonas. Outras prticas extrativas, como a fruta do camu-camu e o pirarucu de manejo, esto em estudo de viabilidade econmica.

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A expanso da oferta mediante a incorporao de novos produtos apresenta problemas no mbito da regulao do acesso aos recursos genticos, que dificulta, e s vezes paralisa as possibilidades de explorao de produtos com potencial comercializvel da Amaznia. Na rea fiscal e tributria, os incentivos para investimentos privados no desenvolvimento de produtos da sociobiodiversidade ainda so tmidos, dificultando a emergncia e consolidao de novos empreendimentos. Finalmente, segundo a Funai, as aes estratgicas do plano ainda no incorporaram plenamente as comunidades indgenas nas suas atividades.

6.7.

RELAO COM O SETOR PRIVADO

O fato de o desmatamento da regio estar historicamente ligado expanso da fronteira agrcola fez com que surgisse certa rivalidade entre os setores da agenda ambiental e os setores produtivos, principalmente ligados agricultura empresarial. Atualmente, est claro que o dilogo e a cooperao entre governo, setor produtivo e sociedade civil so elementos fundamentais para vencer o desafio da preveno e do controle do desmatamento na regio. Neste contexto, estreitar as relaes entre o PPCDAm e o setor produtivo tradicional de crucial importncia para o sucesso das aes que visam adequao das prticas agropecurias convencionais ao contexto da necessidade de reduo do desmatamento na regio.

ASPECTOS POSITIVOS O contato entre governo e os pactos setoriais desempenhou um papel fundamental como um primeiro passo entre a agenda de preveno e controle do desmatamento na Amaznia e o setor empresarial agropecurio. Apesar de os pactos terem sido gerados fora do mbito do PPCDAm, o dilogo com eles pode ser apontado como um aspecto positivo da implementao do plano. Os pactos setoriais foram apontados como muito positivos para conter o desmatamento pela grande maioria dos entrevistados. Ao estimular a transparncia sobre a origem dos produtos produzidos e a corresponsabilidade de todos os elos das cadeias produtivas, eles aumentam a conscincia dos consumidores, ao mesmo tempo em que os mesmos so munidos de ferramentas para cobrar dos produtores uma postura responsvel em relao ao desmatamento. A ferramenta tambm possibilita que empresas mais preocupadas com o meio ambiente exeram presso sobre os elos menos conscientes das suas respectivas cadeias. Os pactos complementam o papel fiscalizatrio do Ibama e outros rgos ao estabelecer uma estrutura de incentivos aos agentes econmicos para que estes ajam de acordo com a lei. importante ressaltar que os pactos s foram possveis devido aos esforos de aumentar a transparncia sobre os ilcitos ambientais empreendidos pelo Estado e apoiam-se neles. Os dois principais mecanismos so a divulgao dos polgonos de desmatamento pelo Inpe e a divulgao das reas embargadas pelo Ibama. A Moratria da Soja, em especial, desempenhou um importante papel em frear o avano da soja sobre a floresta nativa. Ela foi um importante primeiro passo para a aproximao do grande setor produtivo com o governo. Sua metodologia de monitoramento efetiva e transparente e pode ser usada para outros pactos setoriais. Os pactos da carne, da madeira e da soja do Projeto Conexes Sustentveis tambm so uma iniciativa positiva. No entanto, eles so mais restritivos com o setor privado, pois exigem que no se compre de nenhuma propriedade de um produtor que tenha utilizado alguma rea embargada para produo.

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DESAFIOS Apesar dos avanos, o dilogo da agenda de preveno e controle do desmatamento com o setor produtivo tradicional ainda incipiente. Apesar de ocupar a maior parte do territrio da Amaznia Legal, este setor ainda no visto por todos os rgos envolvidos como um parceiro na implementao de polticas que visem a sustentabilidade ambiental na regio. O dilogo do PPCDAm com os pactos setoriais limitado. No h um dilogo regular do governo com os mesmos, nem uma prtica estabelecida de cooperao mtua de mdio e longo prazo. A nova demanda por legalidade pelo setor privado, criada a partir do endurecimento das atividades de comando e controle, entretanto, esbarra nos problemas relacionados ao excesso de burocracia para a regularizao fundiria e ambiental e na baixa capilaridade dos rgos ambientais estaduais. Isto tambm tem implicaes para que agentes privados consigam cumprir os pactos, sendo ainda mais problemtico para os pequenos produtores. Ainda h problemas na implementao do pacto da soja, como a questo dos polgonos de desmatamento com soja, encontrados pelo prprio sistema de monitoramento do pacto, a questo do esquentamento de soja, alm da questo dos agentes produtivos que esto fora da moratria. O monitoramento do Projeto Conexes Sustentveis ainda no alcanou a sofisticao suficiente para garantir o cumprimento dos termos acordados. Alm disso, a dificuldade apresentada por muitos signatrios do Pacto Conexes Sustentveis para cumpri-lo fez com que alguns parceiros sassem ou indicassem que sairiam em breve dos pactos.

6.8.

RECOMENDAES REFORMULAO E FOCO DE ATUAO DO EIXO O eixo 3 precisa ser reformulado com vistas a um foco maior nas aes que tm impacto mais direto na preveno e no controle do desmatamento. O eixo ainda apresenta sobreposies de aes e atividades que no so articuladas em torno de um objetivo nico. Ele precisa se constituir como uma estratgia de ao, com definio de prioridades, metas e uma lgica operacional que organize e sequencie suas aes. Ademais, ele tem que passar a contar com uma forte articulao entre os rgos envolvidos. O eixo deve ter dois focos de atuao: um em atividades que tenham impacto no curto e mdio prazo e outro em atividades com impacto no longo. Dentro de cada foco, importante a priorizao das aes, uma vez que necessrio selecionar entre as vrias opes de aes para fomentar as atividades produtivas sustentveis. Para as aes de curto prazo, recomenda-se que o principal foco seja a estruturao de algumas cadeias produtivas j estabelecidas como alternativas sustentveis por exemplo, produes em SAFs e o aumento da sustentabilidade das atividades agropecuria convencionais. Para as produes sustentveis, recomenda-se a escolha de algumas poucas cadeias prioritrias que tenham relevncia nos diversos contextos regionais para serem estimuladas e modificadas de maneira coesa, em todos os seus elos. No caso das atividades convencionais, as polticas devem ser direcionadas de modo a elevar o grau de sustentabilidade das atividades escolhidas, incluindo a rastreabilidade das produes, a implementao de ZEEs temticos, os pactos setoriais, a disponibilizao de tecnologias, a assistncia tcnica rural, o CAR e a infraestrutura local, entre outros. Uma das cadeias prioritrias deve ser a pecuria, pois esta ocupa mais de 60% da rea desmatada e o principal vetor de desmatamento. Outra cadeia prioritria deve ser o do manejo florestal madeireiro sustentvel (concesses e manejo comunitrio). Pgina 101

Como priorizao regional, recomenda-se focar a estruturao dessas cadeias nos municpios da Operao Arco Verde e suas reas de influncia. Nas aes de longo prazo, para modificar o modelo econmico regional, necessrio investir mais recursos em cincia, tecnologia e desenvolvimento e aloc-los de maneira mais efetiva no sentido de criar novas atividades econmicas que gerem renda, ao mesmo tempo em que no promovam a derrubada da floresta. Do ponto de vista estratgico, o novo foco do eixo deve migrar do apoio a projetos especficos e projetos piloto para o investimento em polticas gerais (a exemplo da poltica de preos mnimos), que consigam ter grande cobertura espacial e prover os incentivos corretos para fomentar a sustentabilidade das prticas agropecurias da iniciativa empresarial e da produo familiar. Algum apoio a projetos especficos pode tambm fazer parte do eixo. Entretanto, recomenda-se que este apoio siga diretrizes de uma estratgia definida. Por exemplo, os projetos poderiam se concentrar nos municpios integrantes da Operao Arco Verde. necessrio consolidar e fomentar o dilogo com o setor privado e o maior envolvimento deste e das organizaes da sociedade civil nas atividades que promovam a reduo do desmatamento, seguindo o exemplo da Moratria da Soja. O Estado deve interagir regularmente com os pactos setoriais e apoi-los provendo mecanismos, normas e infraestrutura para que os mesmos sejam efetivos. importante que estes pactos, que muitas vezes representam os agentes ambientalmente mais conscientes de cada mercado, sejam consultados para a estruturao de normativas e programas relativos a seus mercados.

POLTICAS ESPECFICAS Na rea de apoio financeiro mediante crditos, necessrio continuar a ampliao das vantagens para os projetos sustentveis, com a implementao de critrios de aprovao claros e bem direcionados e com tratamento especial para os pequenos produtores. Instrumentos como menores taxas de juros, maior rapidez burocrtica e acompanhamento tcnico para liberao das verbas constituem incentivos positivos para o surgimento deste tipo de projeto. Tambm necessrio que os canais de comunicao entre as instituies pblicas e os bancos gestores dos fundos sejam ampliados. Uma medida prioritria a anlise criteriosa dos vrios programas de fomento j existentes, levantando os motivos da baixa adeso do pblico aos mesmos e, quando indicado, tomando medidas especficas para que estes programas ganhem visibilidade e escala. Ampliar os esforos para superar os gargalos existentes no fomento da agricultura familiar e dos produtos da sociobiodiversidade essencial. Alm da regularizao fundiria, para aumentar a produtividade necessrio incrementar os esforos nas reas de organizao de produtores, construo e manuteno de infraestrutura local armazenagem, equipamento para a produo e agregao de valor, escoamento de produtos , apoio comercializao, proviso de infraestrutura de comunicaes e energia adequadas. preciso agilizar os processos para o estabelecimento das concesses florestais e o apoio aos Planos de Manejo Florestal Comunitrios, superando os gargalos existentes lentido e dificuldade de cumprimento dos requisitos como regularizao fundiria, licenciamento ambiental e aprovao dos planos de manejo e melhorando a coordenao entre as instituies envolvidas nas diferentes etapas. Assim como foi feito com a criao de unidades de conservao nos ltimos anos, as concesses devem ser priorizadas nas Flonas que esto localizadas nos municpios prioritrios ou em frentes de expanso do desmatamento.

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Em relao aos projetos de assentamento, necessrio redirecionar a estratgia de interveno, no sentido de buscar a gesto ambiental efetiva dos mesmos. Isto implica em uma ao coordenada e conjunta entre os Incra e os Oemas, para que seja vencido o gargalo do licenciamento ambiental dos projetos. Trata-se de uma tarefa demandante, tanto em termos quantitativos, como em relao necessidade de aproximar e unificar os procedimentos distintos em cada estado. Tanto o Incra quanto os Oemas no tm estruturas que permitam absorver esta demanda. No entanto, nesta magnitude no se trata de um desafio permanente e sim de uma demanda acumulada, que poderia ser vencida atravs de um esforo concentrado, com carter de projeto. Desta maneira, recomenda-se estudar as possibilidades de incentivar e apoiar esta ao atravs dos mecanismos disponveis, por exemplo, pelo Fundo Amaznia. A difuso de tecnologia agropecuria e o desenvolvimento de programas especficos para as diferentes regies da Amaznia devem levar em conta as vocaes regionais e os instrumentos de ordenamento territorial disponveis. Para incrementar o conhecimento e agregar valor a biodiversidade da Amaznia preciso aumentar os esforos para a atrao e fixao de recursos humanos da rea de cincia, tecnologia e desenvolvimento na regio, articular os esforos federais e estaduais e fortalecer a integrao das bases cientficas e socioprodutivas. preciso aperfeioar o marco legal para o uso dos recursos genticos e dos conhecimentos tradicionais a ele associados para permitir atividades de bioprospeco, pesquisa e explorao de novos produtos, aproveitando as condies para o desenvolvimento biotecnolgico associado biodiversidade no mbito estabelecido na Conveno sobre Diversidade Biolgica. Este marco deve conter uma regulao clara sobre o acesso aos recursos genticos, que assegure a repartio justa dos benefcios do uso sustentvel da biodiversidade. necessrio ampliar os esforos para fomentar a adoo de inovaes tecnolgicas mediante a articulao destas aes com polticas pblicas de suporte como Ater, crdito, infraestrutura, apoio comercializao, divulgao e capacitao de comunidades, entre outras.

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7.

CONSIDERAES FINAIS

Do ponto de vista dos resultados alcanados, constata-se um sucesso relativo do PPCDAm. A taxa de desmatamento tem seguido em declnio at 2010 e h um consenso de que as aes do plano vm influenciando esta trajetria de queda. No entanto, a efetividade do PPCDAm segue fortemente concentrada nas aes de comando e controle, enquanto que as aes que devem promover a transio para um modelo sustentvel de desenvolvimento na Amaznia, garantindo assim uma reduo duradoura do desmatamento, tm obtido um baixo grau de sucesso. Desta forma, permanecem como grandes desafios de implementao do plano: A regularizao fundiria, identificada como principal gargalo pelos entrevistados desta avaliao. A estruturao de cadeias produtivas sustentveis e o aumento da sustentabilidade das atividades agropecurias e madeireiras tradicionais, para substituir as atuais prticas predatrias na regio e promover a mudana da estrutura de incentivos, de maneira a premiar as escolhas que levem sustentabilidade ambiental e coibir as atividades relacionadas ao desmatamento ilegal.

Para a superao destes desafios considera-se crucial: A manuteo da importncia poltica do PPCDAm e uma coordenao de alto nvel no mbito do governo federal. A Casa Civil deve exercer um papel mais ativo na promoo do trabalho conjunto dos rgos e na cobrana do atingimento das metas estabelecidas no plano. Recomenda-se tambm a retomada das reunies do GTPI em ritmo semestral. A priorizao das aes mais importantes para o atingimento dos objetivos do plano. Isso deve estar refletido na alocao de recursos para as aes prioritrias, bem como na ampliao de suas metas para a prxima fase do PPCDAm, assim como no seu cumprimento efetivo. A priorizao e acelerao das aes que promovam a regularizao fundiria, dentre as quais se destaca o Programa Terra Legal, mas tambm outras aes para os demais domnios fundirios. Recomenda-se a reestruturao institucional dos rgos responsveis pela questo fundiria na regio, o compartilhamento das informaes fundirias atualmente dispersas em vrios rgos e a unificao das bases fundirias, assim como a aplicao de metodologias do tipo varredura. A estruturao das cadeias produtivas requer uma abordagem integrada que considere a pesquisa, a capacitao, a oferta tecnolgica, o crdito, a assistncia tcnica, a logstica e o acesso a mercados. Isto implica a necessidade de um maior protagonismo e articulao entre os ministrios vinculados agenda de desenvolvimento e a formulao de metas especficas e integradas para esta agenda. Um esforo estratgico de anlise e ao mais especfico e concentrado para enfrentar a tendncia de crescimento da participao dos assentamentos da reforma agrria na taxa de desmatamento. A redefinio da identidade e dos objetivos Operao Arco Verde, no sentido de uma atuao abrangente com perspectiva territorial, priorizando os temas regularizao fundiria e estruturao de cadeias produtivas sustentveis. A coordenao da Operao Arco Verde deve ser compartilhada entre MMA, MDA, e Mapa, uma vez que so estes os ministrios que detm a responsabilidade institucional pelos temas priorizados. Avaliao da possibilidade da criao de novos incentivos positivos, baseados em transferncias governamentais federais condicionadas ao atingimento de metas, como de reduo do desmatamento, para os estados e municpios da regio.

Estas prioridades devem constituir o alvo dos esforos futuros de implementao do PPCDAm, cujos objetivos e estratgias devem ser replanejados em 2011.

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O horizonte dos esforos de controle do desmatamento passou a ser dado pelas metas da Poltica Nacional de Mudanas Climticas (PNMC), lanada pela Lei 12.187 de 29/12/2009. O Plano Nacional de Mudanas Climticas, um dos seus principais instrumentos, incorpora o PPCDAm como um de seus planos setoriais. No seu mbito foi fixada a meta de reduo de 80% do desmatamento na Amaznia Legal at 2020 41, determinando-se assim tambm o horizonte temporal e a meta global do PPCDAm. Desta forma, atualmente j transcorreu aproximadamente um tero do perodo de implementao do PPCDAm, sendo necessrio definir, em consonncia com as sucessivas metas intermedirias previstas na PNMC, o prximo perodo de implementao do PPCDAm. Espera-se que os insumos e as recomendaes geradas no mbito da presente avaliao possam subsidiar o planejamento e detalhamento necessrios para tanto. Salienta-se tambm que, de acordo com a metodologia prevista, as recomendaes devem servir de base para um exerccio de monitoramento, em que ser identificada a evoluo de sua implementao, bem como criados subsdios para novas avaliaes.

41

Em relao mdia anual entre 2000 e 2005.

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ANEXO RELAO DOS ENTREVISTADOS Nome Adrio Noronha Adnan Demachki Adriana Ramos Aldemir Cndido Pereira Alexandre Lins Alexandre Tofetti Alosio Melo Ana Cristina Barros Ana Paula Ferreira Anael Jacob Anaximandro Doudement Almeida Instituio Sindicato dos Moveleiros de Boca do Acre/AM Prefeitura Municipal de Paragominas/PA Instituto Socioambiental (ISA) Secretaria Municipal de Agricultura de So Flix do Xingu/PA Cooperativa Agroextrativista Mapi e Mdio Purus (Cooperar), Boca do Acre/AM Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Ministrio das Finanas (MF) The Nature Conservancy (TNC) Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) Programa Terra Legal Cargo Presidente Prefeito Secretria Executiva Adjunta Tcnico Presidente Analista Ambiental Coordenador Geral de Poltica Agrcola Representante no Brasil Tcnica Tcnico

Confederao da Agricultura e Pecuria no Assessor tcnico de assuntos fundirios Brasil (CNA) Instituto de Pesquisa Ambiental na Amaznia (Ipam) Ex-Diretor de Articulao de Aes para a Amaznia e de Polticas de Combate ao Desmatamento do MMA; atualmente pesquisador do Ipam Diretor Geral Prefeito Diretor do Departamento de Gerao de Renda e Agregao de Valor Diretora de Assuntos Fundirios Coordenador Ambiental Coordenador Geral de Fiscalizao Secretrio-extraordinrio de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal Presidente Assessor Coordenador Geral de Meio Ambiente e Recursos Naturais Assessor Tcnico Representante Diretora do Departamento de Extrativismo

Andr Lima

Antnio Carlos Hummel Servio Florestal Brasileiro (SFB) Antnio Paulino da Prefeitura Municipal de So Flix do Silva Xingu/PA Arnoldo de Campos Auxiliadora Leo Bernardo Pires Bruno Barbosa Carlos Guedes Carlos Lovatelli Carlos Renk Carlos Sturm Charles Crisstomo Clarismar Pinto de Oliveira Cludia Calrio Ministrio do Desenvolvimento Agrro (MDA) Fundao Nacional do ndio (Funai) Associao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais (Abiove) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) Ministrio do Desenvolvimento Agrro (MDA) Associao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais (Abiove) e Associao Brasileira do Agronegcio (Abag) Sistema de Proteo da Amaznia (Sipam) Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) Governo do Estado do Acre Associao para o Desenvolvimento da Agricultura Familiar do Alto Xingu (Adafax) e Comisso Pastoral da Terra de Tacum (CPT), So Flix do Xingu/PA Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Pgina 108

Cludio Ferreira Gomes Polcia Federal Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Cludio Flores Estado do Par (Sema/PA) Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Dalton Valeriano (Inpe) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Denise Deckers Abastecimento (Mapa) Sindicato de Trabalhadores Rurais de Domingos Pais da Luz Paragominas/PA Secretrio de Estadual de Meio Ambiente Edegard de Deus do Estado do Acre (Sema/AC) Secretrio de Estadual de Meio Ambiente Elaine Corsini do Estado do Mato Grosso (Sema/MT) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Elvison Ramos Abastecimento (Mapa) Eufran Amaral Secretrio de Estadual de Meio Ambiente do Estado do Acre (Sema/AC) Projeto Reflorestamento Econmico Consorciado Adensado (Reca), Nova Califrnia/RO Grupo Po de Aucar Associao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais (Abiove) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Paragominas/PA Instituto de Terras do Acre (Iteracre) The Nature Conservancy (TNC) Sistema de Proteo da Amaznia (Sipam) Instituto de Meio Ambiente do Acre (Imac) Banco da Amaznia (Basa) Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) Organizao dos Povos Indgenas Apurin e Jamamadi de Boca do Acre/AM (Opiajbam) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) Sindicato dos Produtores Rurais de Boca do Acre/AM The Nature Conservancy (TNC) Sindicato de Trabalhadores Rurais de Paragominas/PA Projeto Reflorestamento Econmico Consorciado Adensado (Reca), Nova Califrnia/RO Pgina 109

Diretor Executivo Substituto Assessor Especial Coordenador do Programa Amaznia Assistente da Assessoria de Gesto Estratgica Presidente Secretrio de Estado de Meio Ambiente Superintendente de Monitoramento de Indicadores Ambientais Coordenador de Manejo Sustentvel dos Sistemas Produtivos Secretrio de Estado de Meio Ambiente (2010) e Presidente do Instituto de Mudanas Climticas (2011) Coordenador Presidente Consultora tcnica Secretrio Coordenador de Produo Integrada da Cadeia Pecuria Coordenador de Fiscalizao Presidente Coordenadora Coordenador Geral de Operaes Presidente Gerente Local em So Flix do Xingu/PA Coordenadora Geral de Proteo (Substituta) Representante Coordenador Geral de Zoneamento e Monitoramento Ambiental Presidente Tcnico Secretrio de Poltica Social Gerente Comercial

Eugnio Vaccaro Fabiana Farah Fbio Trigueirinho Felipe Corra Felipe Zagalo Felismar Mesquita Fernanda Carvalho Fernando Campagnoli Fernando Lima Fernando Mendes Flvia Oliveira Francisco Apurin George Ferreira Gilvan Onofre Giovani Mateus Mallmann Guilherme Ferreira Brito Hamilton Condack

Secretaria Municipal de Meio Ambiente, Ildo Gardingo Turismo, Produo e Cultura de Boca do Acre/AM Cooperativa Alternativa de Pequenos Iron Eterno Faria Produtores Rurais e Urbanos de So Flix do Xingu/PA (Cappru) Associao para o Desenvolvimento da Jaime Martins de Sousa Agricultura Familiar do Alto Xingu (Adafax), So Flix do Xingu/PA Joo Carlos de Petribu Confederao da Agricultura e Pecuria no de Carli Brasil (CNA) Joo Paulo Capobianco Joo Souza Johannes Eck Jos Aparecido Briner Jos de S Jos Heder Benatti Jos Humberto Chaves Jos Roberto Apurin Mtra Planejamento Socioambiental Estratgico Camara de Vereadores de Boca do Acre/AM Casa Civil da Presidncia da Repblica Fundao Nacional do ndio (Funai) Fundao Nacional do ndio (Funai) Universidade Federal do Par (UFPA) Servio Florestal Brasileiro (SFB)

Secretrio

Presidente

Presidente Assessor tcnico de meio ambiente Ex-Secretrio de Biodiversidade e Florestas e Ex-Secretrio Executivo do MMA Vereador Subchefe Adjunto de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais Coordenador-Geral de Assuntos Fundirios Diretor de Proteo Territorial (Substituto) Professor Gerente Executivo de Planejamento Florestal

Organizao dos Povos Indgenas Apurin e Representante Jamamadi de Boca do Acre/AM (Opiajbam) Instituto Internacional de Educao do Josinaldo Aleixo Tcnico Brasil (IIEB) Gerente do Subprograma Projetos Klinton Senra Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Demonstrativos Assessora da Subchefia de Anlise e Leiza Dubugras Casa Civil da Presidncia da Repblica Acompanhamento de Polticas Governamentais Instituto Nacional de Colonizao e Leonarda Melo Tcnica Reforma Agrria (Incra) Leonardo Sakamoto Reprter Brasil Diretor Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Luciano Evaristo Diretor de Proteo Ambiental dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Lus Alberto de Arajo Secretrio Turismo de So Flix do Xingu/PA Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Magaly Medeiros Diretora Executiva Estado do Acre (Sema/AC) Instituto Chico Mendes de Conservao da Coordenador de Criao de Unidades de Marcelo Cavallini Biodiversidade (ICMBio) Conservao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Marcelo Guimares Coordenador Geral de Anlises Econmicas Abastecimento (Mapa) Chefe da Diviso de Represso a Crimes Marcelo Rezende Vieira Polcia Federal Contra o Meio Ambiente e Patrimnio Histrico Mrcio Hirata Programa Terra Legal Coordenador Pgina 110

Mrcio Marques Queiroz Mrcio Ranieri L. Nogueira Mrcio Verssimo Marco Pavarino Marco Roberto de Oliveira Marcos Estevan Del Prette Marcus Vincius Alves Maria das Dores Oliveira Munhoz Maria Izaura Dias Afonso Mariana dos Santos Parra Marineide de Souza Fernandes Mrio Csar Lombardi Mario Henrique Lara Ferreira Maristela Lopes da Silva Marlos Peterle Cruz Mauro Lcio de Castro Mauro Pires Mauro Rui Heisler Minelvina Freitas Mirian Ndia Ferreira

Associao para o Desenvolvimento da Agricultura Familiar do Alto Xingu (Adafax) Assessor /GIZ, So Flix do Xingu/PA Banco do Brasil Secretaria de Estado de Planejamento do Estado do Acre (Seplan/AC) Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) Projeto Reflorestamento Econmico Consorciado Adensado (Reca), Nova Califrnia/RO Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Servio Florestal Brasileiro (SFB) Prefeitura Municipal de Boca do Acre/AM Prefeitura Municipal de Alta Floresta/MT Instituto Ethos Cmara de Vereadores de Boca do Acre/AM Sindicato das Indstrias de Serrarias de Paragominas/PA Gerente Local em So Flix do Xingu/PA Secretrio Assessor Tcnico Agropecurio Gerente de Projeto do ZEE Diretor de Aes Estratgicas Prefeita Prefeita Secretria Executiva de Polticas Pblicas Vereadora Presidente

Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Secretrio Porto dos Gachos/MT Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Boca Presidente do Acre/AM Empresa de Assistencia Tcnica e Extenso Rural do Estado do Par (Emater), So Flix Tcnico do Xingu/PA Sindicato de Produtores Rurais de Presidente Paragominas/PA Diretor de Polticas de Combate ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Desmatamento Prefeitura Municipal de Brasnorte/MT Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) Usina de Castanhaem Boca do Acre/AM Secretria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Amazonas (SDS/AM) Secretria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Amazonas (SDS/AM) Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Pgina 111 Prefeito Assessora da Diretoria Executiva Presidente Secretria Coordenadora do Centro Estadual de Mudanas Climticas Gerente de Projeto do Departamento de Polticas de Combate ao Desmatamento

Natalie Unterstell Nazar Soares

Nelson Ananias Filho Ney Freitas Assis Nilo dvila Osvaldo Stella Paulo Amaral Paulo Carneiro

Confederao da Agricultura e Pecuria no Brasil (CNA) Instituto de Desenvolvimento Agropecurio e Florestal Sustentvel do Estado do Amazonas (Idam) Greenpeace Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (Ipam) Instituto Homem e Meio Ambiente da Amazonia (Imazon) Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio)

Assessor tcnico de meio ambiente Coordenador Local em Boca do Acre/AM Coordenador de Polticas Pblicas Coordenador de Projetos do Programa de Mudanas Climticas Pesquisador Snior e membro da Assemblia Geral Coordenador Geral de Proteo Diretor do Departamento de Desenvolvimento Rural Sustentvel Diretor Executivo

Paulo Guilherme Cabral Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Paulo Moutinho Reinaldo Jos de Barcelos Rejane Cicerelli Roberto Borges Roberto Cavalcanti Roberto Kiel Roberto Smeraldi Roberto Vizentin Rodrigo Frana Ruth Correa da SIlva Sandra Lima Cruz Shigeo Shiki Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (Ipam) Associao para o Desenvolvimento da Agricultura Familiar do Alto Xingu (Adafax) / Comisso Pastoal da Terra (CPT), So Flix do Xingu/PA Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) Secretaria Municipal de Planejamento de Colniza/MT Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) Amigos da Terra Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Programa Terra Legal Instituto Internacional de Educao do Brasil (IIEB) Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Estado do Par (Sema/PA) Ministrio do Meio Ambiente (MMA)

Representante Especialista Ambiental Coordenador de Operaes de Fiscalizao Secretrio Diretor de Gesto Estratgica Diretor Diretor do Departamento de Zoneamento Territorial Tcnico Tcnica Representante em So Flix do Xingu/PA Gerente de Projeto do Departamento de Economia e Meio Ambiente Tcnica Tcnico Vice-Prefeito Secretria Executiva de Polticas Pblicas Diretora Executiva Coordenadora Geral de Monitoramento Territorial Tcnico

Shirley Mendes da Silva Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Instituto Nacional de Colonizao e Slvio Marco Menezes Reforma Agrria (Incra) Sebastio Roberto Prefeitura Municipal de Brasnorte/MT Marcelo Tatiana Donato Instituto Ethos Trevisan Empresa Brasileira de Pesquisa Tatiana S Agropecuria (Embrapa) Thas Gonalves Tiago Marra Fundao Nacional do ndio (Funai) Programa Terra Legal Pgina 112

Vagner Giomo Valdecir Fidelis Vera Reis Vicente Falco Virglio Viana Virvaldina Costa Zardo Wallace Justino Apurin Wilton Batista Costa Filho Wougran Galvo

Grupo Po de Aucar Secretaria Municipal de Agricultura de Colniza/MT Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Estado do Acre (Sema/AC) Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Estado do Mato Grosso (Sema/MT) Fundao Amaznia Sustentvel (FAS) Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) Organizao dos Povos Indgenas Apurin e Jamamadi de Boca do Acre/AM (Opiajbam) Sindicato dos Produtores Rurais de So Flix do Xingu/PA Sistema de Proteo da Amaznia (Sipam)

Gerente de Desenvolvimento Secretrio Assessora Tcnica do Gabinete Secretrio-extraordinrio de Polticas Ambientais Superintendente Geral Assistente de Administrao Representante Presidente Diretor de Produtos

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