TERRITRIOS DA CIDADANIA: O CASO DO SERTO OCIDENTAL DE SERGIPE

Oneclark Francisco Ramos Universidade Federal de Sergipe oneclark@gmail.com

RESUMO O recente desenvolvimento rural brasileiro ocorreu por meio de um processo que envolve integrao da agricultura ao sistema capitalista industrial. Contudo, muitos agricultores familiares foram excludos desse processo. Isso favoreceu sobremaneira, dentre outros fatores, a explorao dos trabalhadores rurais, bem como o crescimento de forma desordenada das reas urbanas. Em 25 de Fevereiro de 2008 foi lanado pelo governo federal o Programa Territrios da Cidadania, que visa, entre outras metas, alavancar uma nova poltica em relao ao desenvolvimento rural no Brasil. Por se tratar de um projeto ambicioso, que abrange todas as regies brasileiras, e que s em 2008 atendeu mais de 2 milhes de famlias rurais, vale ressaltar sua importncia no sentido de a populao ficar atenta ao montante de recursos destinados sua realizao (cerca de 11,3 bilhes) e a sua aplicao devida em cada item previsto no Programa. No estado de Sergipe, dentre os territrios envolvidos no programa, o do Serto Ocidental de Sergipe foi analisado com o objetivo de compreender a atuao das polticas pblicas para desenvolvimento do territrio, alm de, a partir da apresentao dos dados oficiais do governo, fazer uma crtica a cerca dos resultados obtidos desde a sua implantao. Numa perspectiva territorial, este estudo visa, entre outros aspectos, entender basicamente as relaes entre estado, sociedade e espao, baseado num levantamento bibliogrfico geral e especfico sobre as noes de territrio, meio rural, alm de estudos que destacam a agricultura familiar e polticas pblicas, seguido por um levantamento documental junto aos rgos do governo que tratam da temtica, principalmente o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Os resultados obtidos neste estudo demonstram que estas polticas pblicas voltadas ao meio rural, em parte, tem gerado mudanas importantes para o agricultor familiar e para a sociedade em geral, mas que ainda h muito caminho a se percorrer para minimizar as diferenas existentes, principalmente com o fortalecimento das institucionalidades, que ser fundamental para consolidar essas mudanas. Palavras-Chave: Territrios da Cidadania, Desenvolvimento Rural, Polticas Pblicas.

TERRITORIES OF CITIZENSHIP: THE CASE OF THE INTERIOR OF WESTERN SERGIPE.

ABSTRACT
The recent Brazilian rural development has occurred through a process involving the integration of agriculture to the industrial capitalist system. However, many farmers were left out. This greatly facilitated, among other factors, the exploitation of rural workers, as well as growth in a disorderly fashion in urban areas. On February 25, 2008 was launched by the federal government program "Territories of Citizenship", which aims, among other goals, to leverage a new policy on rural development in Brazil. Because it is an ambitious project, covering all Brazilian regions, and only in 2008 served more than 2 million rural families, it is worth emphasizing its importance in order to keep the population aware of the amount of resources allocated for its completion (approximately 11.3 billion) and its application due on each item under the Program. In the state of Sergipe, among the territories involved in the program, the Wild West of Sergipe was analyzed with the aim of understanding the role of public policies for development of the territory, and from the presentation of official government figures, making a critical about the results achieved since its implementation. A territorial perspective, this study aims, among other things, basically to understand the relationships between state, society and space, based on general and specific literature on the notions of territory, rural, and studies that highlight the family farm and public policy , followed by a documentary survey together with government agencies dealing with the issue, especially the Ministry of Agrarian Development. The results of this study demonstrate that these public policies aimed at rural areas, in part, has caused major changes to the family farmer and to society in general, but there is still a long way to go is to minimize the differences, especially with strengthening the institutional framework, which will be essential to consolidate these changes. Keywords: Territories of Citizenship, Rural Development, Public Policy.

INTRODUO O recente desenvolvimento rural brasileiro ocorreu por meio de um processo que envolve integrao da agricultura ao sistema capitalista. Contudo, muitos agricultores familiares foram excludos desse processo. Isso favoreceu sobremaneira, dentre outros fatores, a explorao dos trabalhadores rurais, bem como o crescimento de forma desordenada das reas urbanas. Em 25 de Fevereiro de 2008 foi lanado pelo governo federal o Programa Territrios da Cidadania, que visa, entre outras metas, alavancar uma nova poltica em relao ao desenvolvimento rural no Brasil. Este Programa possui uma diferena em relao as antigas polticas pbicas voltadas para o meio rural, pois prope combinar diferentes tipos de aes para tentar reduzir as desigualdades sociais e promover o desenvolvimento sustentvel das realidades locais de cada territrio, integrando os trabalhos de 19 ministrios, alm de outros rgos do Governo Federal (BONNAL, 2008).

Por se tratar de um projeto ambicioso, que abrange todas as regies brasileiras, e que s em 2008 pretendia atender mais de 2 milhes de famlias rurais, vale ressaltar sua importncia no sentido de a populao ficar atenta ao montante de recursos destinados sua realizao (cerca de 11,3 bilhes) e a sua aplicao devida em cada item previsto no Programa (BONNAL, 2008). Todos os temas previstos neste Programa so fundamentais para a formao de uma sociedade com menos desigualdades sociais, portanto, sendo necessrio um olhar especial no sentido de perceber os processos em que se daro esses investimentos para proporcionar esse estreitamento da marginalizao do campo. Mesmo sendo uma experincia bem recente, o acmulo com a experincia pretrita do territrio rural poder contribuir para analisar que limites e possibilidades da funcionalidade do arranjo institucional do territrio seguir dentro do marco de materializar suas aes, suas dificuldades e ao dos atores sociais institucionais e coletivos, permeado por conflitos, acordos e participao. Mais interessante ainda a articulao com os chamados territrios participativos do governo do estado e que temporalmente coincide com a chegada dos territrios da cidadania, que ainda um programa prematuro e seus resultados sero observados no futuro. Vale ressaltar a importncia de citar uma proposta anterior ao programa Territrios da Cidadania, que o programa Territrios Rurais, lanado no primeiro ano do governo Lula, que segundo Santos (2009, p. 54), nasce a partir das aes propostas na Conferncia Internacional sobre Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural (1979), alm da crescente cobrana da sociedade civil e da contribuio de vrios estudiosos sobre desenvolvimento rural.

PROCEDIMENTOS TCNICOS E METODOLGICOS Para se iniciar qualquer discusso acerca do meio rural, ser necessrio analisar determinadas categorias geogrficas, e Santos (2009, p. 20) faz seu estudo utilizando espao e territrio, juntamente com paisagem, regio e lugar, onde o espao se relaciona a organizao e produo do espao rural e territrio por se tratar da delimitao que a SDT/MDA (Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio) que se justifica no desenvolvimento a partir da poltica dos Territrios Rurais.

Nesse sentindo, entender essas categorias seria fundamental para que, durante o estudo proposto por esse projeto, possamos compreender de forma mais clara os caminhos a serem analisados. O espao, de acordo com Santos (2009, p.20) um produto social em permanente transformao, seja para atender a lgica do capital ou para a reproduo da sociedade. No intento de qualificar o espao sob uma perspectiva geogrfica, preciso registrar que as formulaes tericas inspiradoras foram encontradas em A natureza do espao publicada por Santos (1999). Nesta obra, o autor prope o desafio de construir instrumentos analticos comprometidos com a interpretao dos fundamentos da realidade socioespacial contempornea. Para Santos (1999, p. 18), esse tratamento analtico pressupe que [...] o espao seja definido como um conjunto indissocivel de sistemas de objetos e de sistemas de aes. Buscando resumir a concepo de espao geogrfico, Santos (Idem, p. 88) ratifica que O espao a sntese, sempre provisria, entre o contedo social e as formas espaciais. Sobretudo, o espao deve ser concebido como algo que participa da condio do social e do fsico. O conceito de territrio, que a categoria utilizada pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (SDT/MDA), acha diversas vertentes entre os estudiosos. Santos (2009, p. 21) salienta em seu estudo que Um primeiro aspecto relaciona-se com a ntegra relao do marco territrio com a questo do Poder. Ou seja, da relao direta de que territrio o substrato de exerccio do Poder sobre o espao. Nesse sentido, Abramovay (2003, p.14) afirma que [...] mais que um simples conjunto de atributos objetivos de distncia e localizao o territrio consiste exatamente numa trama de relaes, de significados, de contedos vividos por indivduos. Um dos primeiros autores na abordagem do territrio foi Raffestin (1993). Em sua obra, podemos destacar o carter poltico do territrio, bem como a sua compreenso sobre o conceito de espao geogrfico, pois o entende como substrato, um palco, preexistente ao territrio. O autor salienta que:
essencial compreender bem que o espao anterior ao territrio. O territrio se forma a partir do espao, o resultado de uma ao conduzida por um ator sintagmtico (ator que realiza um programa) em qualquer nvel.

Ao se apropriar de um espao, concreta ou abstratamente [...] o ator territorializa o espao. (RAFFESTIN, 1993, p. 143).

Dentro da concepo enfatizada pelo autor, o territrio tratado, principalmente, com uma nfase poltico-administrativa, isto , como o territrio nacional, espao fsico onde se localiza uma nao; um espao onde se delimita uma ordem jurdica e poltica; um espao medido e marcado pela projeo do trabalho humano com suas linhas, limites e fronteiras. Segundo o mesmo autor, ao se apropriar de um espao, concreta ou abstratamente, o ator territorializa o espao. Neste sentido, o territrio compreendido como sendo:
[...] um espao onde se projetou um trabalho, seja energia e informao, e que, por conseqncia, revela relaes marcadas pelo poder. (...) o territrio se apia no espao, mas no o espao. uma produo a partir do espao. Ora, a produo, por causa de todas as relaes que envolve, se inscreve num campo de poder [...] (RAFFESTIN, 1993, p. 144).

Em sua anlise, Raffestin (1993) diz que a construo do territrio revela relaes marcadas pelo poder. Assim, faz-se necessrio enfatizar uma categoria essencial para a compreenso do territrio, que o poder exercido por pessoas ou grupos sem o qual no se define o territrio. Poder e territrio, apesar da autonomia de cada um, vo ser enfocados conjuntamente para a consolidao do conceito de territrio. Assim, o poder relacional, pois est intrnseco em todas as relaes sociais. De acordo com Abramovay (1999), o desenvolvimento rural no acontecer espontaneamente como resultado da dinmica das foras de mercado, mas na elaborao das polticas capazes de promov-lo. Mas necessrio, antes de tudo, que se transformem as concepes que as elites brasileiras tm a respeito de seu meio rural, cujo esvaziamento social, cultural e demogrfico visto quase sempre como a resposta do prprio desenvolvimento. O xodo rural no Brasil tem demonstrado a precariedade com que os ncleos urbanos absorvem seus migrantes rurais, sobretudo os jovens que encontram grandes dificuldades em sua integrao aos mercados urbanos de trabalho (ABRAMOVAY, 1999). Contudo, mesmo com as transformaes ocorridas no meio rural registradas principalmente pela fora do capitalismo, que conota ao campo outra estrutura e outras funes, a base de complexidade da relao campo x cidade ainda promove muitas discusses. Em 1999, Abramovay, em seu estudo Agricultura Familiar e Desenvolvimento Territorial j revelava que o grande desafio era criar condies para a valorizao do espao

territorial naquilo que ele pode oferecer em atividades e mercados, ao invs de tentar integrar o agricultor indstria. Nesse aspecto, a partir de 2003, na perspectiva de alavancar as polticas pblicas voltadas ao meio rural, o Governo Federal, sob a responsabilidade da Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, apresenta o programa Territrios Rurais que teve como objetivo promover o desenvolvimento social sustentvel da populao rural envolvendo diversos atores sociais, entre eles agricultores familiares, indgenas e quilombolas, pescadores, trabalhadores rurais, entre outros, mobilizados ou no (SANTOS, 2009 p. 55). Um dado interessante a ser levado em considerao que a busca da incluso social tornou-se uma luta por direitos de cidadania, de criao de foras, de respeito s diferenas e de valorizao da prpria organizao da qual se participa, ou seja, medida que a populao desenvolve a capacidade de diagnosticar os prprios problemas, ela cria uma certa autonomia de viso social, e dessa maneira, se permite compreender formas de socializao que vo alm de suas prprias necessidades, podendo olhar os demais atores locais como parceiros e no como concorrentes. Assim, a participao adquire um importante papel como processo em construo, que passa a ser debatido agora em espaos pblicos, transcendendo a diferena entre representar e participar. Dessa forma, nesse aparente caos, surgem formas novas de participao, seja como produto das presses dos rgos internacionais de financiamento, seja porque as comunidades esto sendo levadas por um processo de exaltao do local e de organizao na busca do bem estar comum. Nesse sentido, a participao, mais do que acatar deveres e direitos impostos, centraria sua fora na tomada de decises e na gesto local, agindo ativamente nos processos de desenvolvimento local. A estratgia da participao permite que as comunidades superem sua condio de sobrevivncia e supresses, passando a ser protagonistas de seu prprio bemestar. E essa participao dos atores sociais seria base fundamental no processo de desenvolvimento dos TRs. Para justificar a criao do Programa Territrios Rurais, a SDT primeiro utiliza o conceito de rural em uma escala mais ampla, quando diz que:
O rural no se resume ao agrcola. Mais do que um setor econmico, o que define as reas rurais enquanto tal so suas caractersticas espaciais: o menor

grau de artificializao do ambiente quando comparado com reas urbanas, a menor densidade populacional, o maior peso dos fatores naturais (SDT/MDA, 2005a p. 08)

Ao esclarecer que a escala municipal seria insuficiente para o planejamento e organizao no sentido de promover o desenvolvimento, e que a escala estadual seria muito extensa por conta da heterogeneidade e especificidades locais, a SDT afirma que h a necessidade de que as polticas pblicas sejam descentralizadas, atribuindo competncias aos atores sociais inseridos na temtica, e dessa forma, no seria nem no mbito municipal nem no estadual, e sim no mbito territorial, pois esta categoria
[...] a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies que podem ser mobilizadas e convertidas em um trunfo crucial para o estabelecimento de iniciativas voltadas para o desenvolvimento (SDT/MDA, 2005a, p.08).

Porm, a SDT afirma que a escolha da abordagem territorial

[...] no significa apenas uma escala dos processos de desenvolvimento a ser considerada, ela implica tambm um determinado mtodo para favorec-los. Nela, o desenvolvimento no decorrncia da ao verticalizada do poder pblico, mas sim da criao de condies para que os agentes locais se mobilizem em torno de uma viso de futuro, de um diagnstico de suas potencialidades e constrangimentos, e dos meios para perseguir um projeto prprio de desenvolvimento sustentvel (SDT/MDA, 2005a p.08).

Ainda sob a perspectiva territorial, importante ressaltar que o objetivo da SDT no se prope apenas no desenvolvimento do meio rural em si, mas principalmente na
[...] formulao de uma proposta centrada nas pessoas, que leva em considerao os pontos de interao entre os sistemas socioculturais e os sistemas ambientais e que contempla a integrao produtiva e o aproveitamento competitivo desses recursos como meios que possibilitam a cooperao e coresponsabilidade ampla de diversos atores sociais (SDT/MDA, 2005a p.08).

De acordo com Lopes e Costa (2009, p. 11)

A justificativa que, com a abordagem territorial do desenvolvimento, seria superada a viso localista do desenvolvimento que at ento vinha sendo seguida pelos municpios brasileiros, e cujos resultados mais evidentes eram a pulverizao de recursos e a superposio de polticas pblicas, resultando em visvel fragilidade do processo de efetivao dessas polticas, geralmente de corte municipal.

fato que a participao popular organizada capaz de diminuir distncias, promover mudanas importantes e produzir transformaes em escalas interessantes, pois atravs da unio de esforos de atores sociais envolvidos numa determinada ao possvel chegar a um senso comum. Nos TRs (Territrios Rurais) essa dinmica fica bem explcita, pois, como afirma Abramovay (2003, p. 57)

A profuso de conselhos gestores a mais importante inovao institucional das polticas pblicas no Brasil democrtico. No h estudo sobre o tema que no enfatize a precariedade da participao social nestas novas organizaes e sua to freqente submisso a poderes locais dominantes. Mas praticamente unnime o reconhecimento do potencial de transformao poltica que os conselhos encerram.

Embora seja discutvel os reais objetivos dos conselhos que integram os TRs medida que muitos membros podem ser simplesmente indicados e que no apresentem condio necessria para participao efetiva, importante frisar que [...] o simples fato de existirem conselhos abre caminho para que se amplie o crculo social em que se operam as discusses sobre o uso de recursos pblicos (ABRAMOVAY, 2003 p. 57). Um dos principais fatores que gerou a criao dos programas para implementao das polticas pblicas, sem dvida nenhuma, foi a necessidade de d mais ateno ao agricultor familiar, pelo menos em teoria. De acordo com Santos (2009, p. 33) a agricultura familiar enquanto forma de reproduo social constitui para alguns autores um resqucio de uma atividade de trabalho vivo, mesmo subordinado a ordem capitalista de produo. Martins (1986) apud Santos (2009, p. 32) diz que enquanto o lavrador luta pela terra de trabalho, a grande empresa capitalista luta pela renda da terra. Wanderley (1996, p. 3) diz que agricultura familiar :
[...] entendida como aquela m que a famlia, ao mesmo tempo em que proprietria dos meios de produo, assume o trabalho no estabelecimento produtivo. A agricultura camponesa tradicional vem a ser uma das formas sociais de agricultura familiar, uma vez que ela se funda sobre a relao [...] entre propriedade, trabalho e famlia.

Em 2006 a Lei da Agricultura Familiar, uma reivindicao de mais de 10 anos dos movimentos rurais. Os agricultores familiares passam a ser reconhecidos como uma categoria produtiva, de acordo com os parmetros do PRONAF (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), sob responsabilidade do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA). A lei garante a institucionalizao das polticas pblicas da agricultura familiar, articulando-as, em todas as fases de implementao, gesto e execuo com as polticas direcionadas Reforma Agrria. E contribui para uma maior descentralizao das aes pblicas e para a sustentabilidade ambiental e socioeconmica, promovendo a participao dos agricultores na sua formulao e implementao. O agricultor familiar agora, para todos os efeitos, reconhecido, legal e profissionalmente (HECK, 2006). De acordo com o autor, a agricultura familiar no Brasil, em 2006, era responsvel por mais de 40% do valor bruto da produo agropecuria. Suas cadeias produtivas correspondem

a 10% de todo o Produto Interno Bruto (PIB) do pas. Rene quatro milhes e 200 mil agricultores, representa 84% dos estabelecimentos rurais e emprega 70% da mo-de-obra do campo. responsvel pela maioria dos alimentos na mesa dos brasileiros: 84% da mandioca, 67% do feijo, 58% dos sunos, 54% da bovinocultura do leite, 49% do milho, 40 % das aves e ovos, 32% da soja (HECK, 2006). O lanamento do Programa Territrios da Cidadania, que uma ampliao da poltica anteriormente instalada, demonstra uma preocupao: a de gerar, dentro do prprio espao rural, expectativas de um desenvolvimento sustentvel das famlias rurais, possibilitando promover uma nova poltica de organizao do espao agrrio em suas diversas dinmicas.

RESULTADOS E DISCUSSES O levantamento de dados foi realizado a partir de documentos disponibilizados pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA sobre o Territrio da Cidadania do Serto Ocidental de Sergipe, o qual formado pelos municpios de Areia Branca, Campo do Brito, Carira, Frei Paulo, Itabaiana, Lagarto, Macambira, Malhador, Moita Bonita, Pedra Mole, Pinho, Poo Verde, Riacho do Dantas, Ribeirpolis, So Domingos, So Miguel do Aleixo, Simo Dias, Tobias Barreto e Nossa Senhora Aparecida. Ocupa uma rea de 6.683,80 km, agrupando uma populao total de 433.220 habitantes, sendo que 192.152 vivem na rea rural, entre eles 40.236 agricultores familiares, 1.390 famlias assentadas, 30 pescadores e 1 comunidade quilombola, possuindo um IDH mdio de 0,62 (SIT/MDA, 2008). A figura 1 a seguir mostra a abrangncia territorial do Serto Ocidental de Sergipe. FIGURA 1 SERTO OCIDENTAL DE SERGIPE

(Fonte: Portal Territrios da Cidadania, Maro/2010)

A figura 2 apresenta a demanda social do Territrio da Cidadania do Serto Ocidental de Sergipe.

FIGURA 2 DEMANDA SOCIAL DO SERTO OCIDENTAL DE SERGIPE

(Fonte: Portal Territrios da Cidadania, Maro/2010)

De acordo com o MDA, at o final de 2010, o Programa Territrios da Cidadania vai destinar mais R$ 305,3 milhes para aes de apoio a atividades produtivas, infraestrutura, cidadania e desenvolvimento social no Territrio da Cidadania Serto Ocidental. Ainda segundo o MDA, esses recursos vo reforar as aes integradas desenvolvidas por 22 ministrios e rgos do Governo Federal no Territrio, onde o Programa, lanado em 2008, investiu R$ 476,6 milhes at dezembro de 2009. A figura 3 demonstra a distribuio dos recursos de acordo com as atividades propostas:

(Fonte: Portal Territrios da Cidadania, Maro/2010) Os recursos destinados infraestrutura neste territrio equivalem apenas a pouco mais de 11% do total investido, sendo a maior parte est destinada ao item cidadania e direitos e apoio a atividades produtivas, 44,7% e 43,5% respectivamente. Isso demonstra que,

teoricamente, a preocupao maior est focada no homem e nas instituies dentro do campo, assim como no desenvolvimento econmico atravs do incentivo agricultura e pecuria.

CONCLUSO Os resultados obtidos neste estudo, a partir da apresentao dos valores dos recursos destinados ao territrio analisado, demonstram que estas polticas pblicas voltadas ao meio rural, em parte, tem gerado mudanas importantes para o agricultor familiar e para a sociedade em geral, contudo, vale ressaltar que ainda h muito a se percorrer para minimizar as diferenas existentes, principalmente com o fortalecimento das institucionalidades, que ser fundamental para consolidar essas mudanas. Diferentemente dos meros espaos rurais contemplados pelas polticas pblicas, pensar em territrios da cidadania significa resgatar e valorizar o homem enquanto instrumento de transformao. Cidadania , por assim dizer, o exerccio poltico do homem. Os espaos rurais desta demanda, ou seja, os assentamentos de trabalhadores rurais, dos espaos de realizao de programas governamentais sejam eles municipais, estaduais ou federais, que so espaos de atuao de polticas pblicas voltadas para a melhoria de vida de populaes empobrecidas, so espaos que precisam ser politizados, uma vez que este homem o protagonista deste processo de transformao. Ele o fio condutor que pela tomada de conscincia do seu papel dentro da sociedade, pelo engajamento poltico constitudo a partir da implementao de polticas pblicas vai construir um novo status quo. Abramovay (2005) questiona de onde vem os atuais problemas enfrentados pelos assentamentos no Brasil e o porqu das polticas de assentamento apresentarem resultados to problemticos, afirmando que esses problemas so de natureza poltico-institucional, e so
dinmicas que polarizam os atores em torno de posies contrrias e que no geram resultados suficientes a ponto de representar um caminho eficaz na luta contra a pobreza. O autor ainda

complementa que, muito mais alm de transferncia de recursos para o meio rural, se faz necessrio o uso eficiente do recursos pblicos e dos prprios recursos que j esto nas mos dos agricultores familiares, e defendemos aqui, que uma das possibilidades dessa ao consiste no fortalecimento das institucionalidades que gerem o campo, principalmente a partir da participao direta dos atores envolvidos. Afinal, no esta a proposta das polticas pblicas? Elas no se fundamentam e se justificam assim? No desta forma que elas explicam a sua essencialidade? Se enveredarmos pelos seus objetivos dos mais amplos aos mais especficos veremos que a

sua preocupao maior trabalhar o homem enquanto ser poltico haja vista que a essncia da sua concretizao num determinado tempo e espao, num espao geopoltico dado, resultante desta capacidade de tomar para si a responsabilidade da construo da sua nova condio histrica.

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