INTRODUCClON AL ESTUDIO DE LA

ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
VENEZOLANA
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ALLAN-R, BREWER-CARIAS
Profesor de Derecho Administrativo y de Fundamentos
de la Administracin Pblica
Universidad Central de Venezuela
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COLECCION MONOGRAFIAS ADMINISTRATNAS
Nr 1
Editorial Jurdica Venezolana
Caracas J 1978
o by Afian Il. B..-e,-eCll"Cls
IEdltoriCIl Jurdica Venezolono
Aportcrdo N9 62616, ChacClo, Caracos 106
V_....
D1fM<:16", Edificio Ello, Av. Libertador
I'ho 6, Oflc. 609
. TeI4fonM:. 3211 37, 32 03 44
PRESENTACION
Las presentes notes int1'OdllctoridJ al estudio de la
Organizacin AdminiJtrdtiva Venezolana, tienen Sil ori
gen inmediato en los apuntes de clase tomados en el csrso
sobre OrganiZdcin AdminiJtrdtiva Venezolana que me
correspondi dictar, en 1977, en el Noveno Semestre de
la Escuela de Ciencias Polticas y AdminiJtraJivas (Men-
cin AdminiJtradn Pblica) de kt Facultad de Ciencias
Jurdicas y Polticas de la UnivmidaJ Central de Vene-
zuela, Se Ira/a, por tanto, de utla reelaboracin de las
no/m de clase destinada, /undamenftTlmenle, a lo! estu-
diante! de la BUlle/a,
La transcripcin inicidi de 1aJ cintas magnetofmcdJ
de el/di exposiciones, correspondi a /OJ entonces bacbi-
lleres Lsa Colmenares Timmer, MariJela Moren de Ro-
drguez; Delia Moren de ParadiJi, Ileana St1lie, Beatriz
Ame/mi Velazco y mis Alberto MantiJJa, a 'luienes
'luiero agradecer Jl1 cooperacin; y la primera reviJin
del manescrito ntJIVO a cargo de la abogado Magdalena
Salomn de Padrn, a qeien tambin qaiero agradecer su
5
colaboracin, en esta, 1 en tantas otrsr tareas en el lnsti-
tlltO de Derecho Pblico.
El contenido de este libro, m lodo CaJO, no prelende
ser otra cosa qlle lo indicado en Sil tltu/o, una introduc-
cin al estudio de nuestra organizacin administrativa,
para facilitar a los estudiantes de la Escuela de Ciencias
Politicas y AdministrativaJ 1 de la Escuela de Derecho,
el iniciarse en el estudio de los aspectos ms resaltantes de
la misma. En este, como en tanlos otros aspectos de nues-
tro derecho pblico, est casi todo por ser escrito. Este
trabajo es, por tanto, pionero en este campo, y como tal,
estoy consciente de sus limitaciones. Lo nico que me ha
movido a publicarlo, es la utilidad que puede reportar a
los que se inidtt en el estudio de /a o,ganizacin Ad-
ministrativa Venezoiena,
Caurimare, mayo de 1978.
Dedico este libro a mis antiguos alumnos,
Bunlce AJfooso, Maria Hilda Aogulo, Gisela
Aranda, Jess Rafael Arocha, Mara Luisa Boa-
da, Dido Bustamante de Vargas GiTn, Mer-
cedes Castro, Andrs Duarte, Emilia Est de To-
rrealba Alvarez, Aline Guez, Glotis Gunrree,
Mireya Madrid de Nfiez, Manuel Maldonado,
Antonio Medina, Norma Moran, Ivonne Olivie-
Ji de Poleo, J05 Vicente Oropeza, Hiram Pa-
drn, Carmen Omaira Salazar, Angel Rafael
Zapata, Jos R. Navas y Juan Prez, integran-
tes de la Promocin de Ahogados ALLAN-R.
BREWER-CARIAS, de la Universidad Central
de Venezuela, Caracas 1978.
CApiTULO 1
INTRODUCClON
J. LA ORGANJZAOON DEL ESTADO
Y LA ADMIN!STRACION PUBUCA
Estudiar la Organizacin Administrativa Venezolana,
es decir, el conjunto de rganos que configuran la Admi
nistracin del Estado Venezolano, exige ante todo, tra-
tar de enmarcar a la Administracin Pblica, como com-
plejo orgnico. dentro de la estructura general del Estado,
teniendo en cuenta sus peculiaridades federales.
En este sentido, hay que tener presente que la Admi-
nistracin es un instrumento de la accin poltica del Es-
tado, y como instrumento, est compuesto por un conjun-
to de rganos e instituciones que le sirven para el desarro-
llo de sus funciones y el logro de los fines que tiene cons-
titucionalmente prescritos.
Pero no toda "Administracin" del Estado es "Ad-
ministracin Pblica", en el sentido de que no slo el
Poder Ejecutivo monopoliza, orgnicamente, a la Adminis-
tracin del Estado. Los diversos "Poderes" del Estado tie-
nen su propia Administracin, lo que nos conduce a ana-
lizar, ante todo, el sentido de la separacin de poderes en
Venezuela.
9
1. LA SEPA1I.AON ORGNICA DE f'ODERES
Si algn valor tiene el principiQ de la separacin de
poderes en nuestro pas, es el de la "separacin orgnica"
de poderes,' en el sentido de que, constitucionalmente, hay
W1a separacin clara entre tres grupos de rganos del Es-
tado: los rganos legislativos, los rganos ejecutivos y los
rganos judiciales; y cada uno de estos rganos tiene su
propia Administracin: la Administracin de las Cmaras
Legislativas; la Administracin de Justicia; y la "Adminis-
tracin Pbl.ic' que correspcode al. Vodet Ejerothc. P-ue-
de decirse que el mbito propio de la organizacin admi-
nistrativa, est en los rganos ejecutivos, en esa "Adminis-
tracin Pblica" (Central o Descentralizada) que corres-
ponde al Poder Ejecutivo.
Pero realmente, all no se agota la Organizacin Ad-
ministrativa del Estado, pues existen rganos administrati-
vos que no encuadran en la clsica "separacin orgnica"
de poderes. En efecto, la misma separacin orgnica que
recoge la Constitucin y que establece una distincin clara
entre el Congreso (Cmara de Diputados y Senado); la
Corte Suprema de Justicia y dems Tribunales; y los di-
versos rganos ejecutivos, no es una separacin absoluta y
exclusiva, pues constitucionalmente han venido aparecien-
do otra serie de rganos que, realmente, no pueden ubi-
carse, en sentido clsico, ni dentro de los rganos del Po-
der legislativo, ni dentro de los rganos del Poder Ejecu-
tivo, ni dentro de los rganos del Poder Judicial, y que,
sin embargo, forman parte de la Grganizacin administra-
tiva y de la Administraci6n del Estado.
1. Vase, Allan-R. Brewer-Carlas. Derecho AdmilliJ1MlflO
tomo J, Caracas 1975, pargrafos 9 y 15.
10
Es el caso, por ejemplo, de la Fiscala General de la
Repblica: se trata de un rgano que tiene a su cargo el
control de la observancia de la Constitucin y la vigilan-
cia porque se respeten los derechos y garantas individua-
Ies.s El Fiscal General de la Repblica es nombrado por el
Congresos pero no es un rgano dependiente del rgano
legislativo, ni es su mandatario.
Este rgano, en efecto, tiene autonoma funcional en
el ejercicio de sus atribuciones y, precisamente, en virtud
de esta autonoma funcional, es que va a poder actuar,
realmente, como un contralor pblico de la constitucionali-
dad de la actuacin de los rganos del Poder Ejecutivo, del
Poder Judicial y del propio Congreso. Si est rgano fue-
se dependiente de alguno de los tres "Poderes" clsicos,
no habra tal autonoma funcional, ni habra la necesaria
garanta de su independencia.
Lo mismo sucede con la Contralora General de la
Repblica, la cual tiene por funcin ejercer el control fis-
cal y de gestin sobre la Administracin Pblica (adminis-
tracin contralora)."' Tambin, al Conttaloe General de la
Repblica lo nombra el Coegreso,e pero aqul tampoco es
su mandatario. Es un rgano independiente de este y del
Poder Ejecutivo. Por ello, no puede decirse que el Contra-
lor sea parte del Poder Legislativo. A los miembros de la
Corte Suprema de Justicia, conforme al artculo 214 de la
2. Art. 220 de la Constitucin. Vase la Ley Orgnica del
Ministerio Pblico de 16-9-70, en G. O. N" 1434, Extr, de
16-9-70. '
:'>. Att. 219 de la Constitucin.
4. Art. 234 de la Constitucin. Vase la Ley Orgnica de la
Contralona GeneraJ de la Repblica de ,4 de enero de
1975, reformada paralmente por Ley de 19 de juno de
1975, en G. O. NO 1756, Extr. de :'>06-75.
5. Art. 2:'>8 de la Constitucin.
11
Constitucin, tambin los designa el Congreso y, sin em-
bargo, no hay ninguna dependencia entre la Corte Su-
prema y el rgano legislativo, o sea, que el hecho de que
a estos funcionarios los designe el Congreso, no significa
que dependan de l.
Pero adems de la Fiscala y de la Contralora Gene-
ral de la Repblica, hay otros organismos que no encua-
dran dentro de la triloga clsica de los rganos del Poder
Ejecutivo, del Poder Legislativo y del Poder Judicial. Tal
es el caso, por ejemplo, del Consejo de la Judicatura el
cual tiene a su cargo velar por una Administrad6n de Jus-
ticia adecuada; sus miembros, conforme al artculo 217 de
la Constitucin, son nombrados por la Corte Suprema de
Justicia, el Poder Ejecutivo y. el Congreso;" sin embargo,
tampoco es, realmente, ni un rgano legislativo, ni ejecu-
tivo, ni judicial en sentido clsico. Porque tiene a su cargo
una actividad conexa con la Justicia, podramos denominar
su actividad como parte de la "administracin de justicia"
La Procuradura General de la Repblica, rgano que,
conforme al artculo 202 de la Constitucin, tiene a su car-
go representacin y defensa judicial extrajudicial de
los intereses patrimoniales de la Repblica y la asesora
jurdica de la Administracin Pblica Nacional, no tiene
la misma autonoma fundonal de los anteriores rganos
constitucionales estudiados, pues tiene una dependencia je-
rrquica con el Presidente de la Repblica, pues debe ac-
tuar conforme a sus instrucciones."
6. Vase adems, el artculo )4 de la Ley Orgnica del Po-
der Judicial de 16-1-70, en G. o. N' H76, Extr. de
17-Z'70, la: cual cre este organismo.
7. Vase el artculo l." de la Ley Orgnica de la Procuredu-
ra General de la Repblica de 20-12-65, en G. O. N
27921 Je.22-1Z_65.
12
Otro rgano nacional con autonoma funcional, aun
y cuando no previsto en la Constitucin, y que tampoco
puede ubicarse como dependiente de ninguno de los cl-
sicos "Poderes" del Estado, es el Consejo Supremo Elec-
toral, el cual tiene tambin, en el ejercicio de sus artibu-
dones, autonoma funcional. Sus miembros los designa el
Congreso, g peco no se trata de un rgano legislativo, ni es
parte del Poder Legislativo. Tampoco forma parte de los
rganos del Poder Ejecutivo en sentido dsico.e
Estos rganos tienen autonoma funcional, en el sen-
tido de que no tienen dependencia jerrquica con nin-
guno de los tres rganos clsicos de! Estado. Su. configura-
cin viene a romper, desde e! punto de vista administra-
tivo, la triloga de separacin orgnica de poderes que re-
coge la Constitucin, pues muy difcilmente pueden ubi-
carse dentro de los tres poderes clsicos.
Ejercen funciones administrativas: de administracin
electoral, de administracin de justicia, de administracin
contralora; son por tanto, pacte de la organizacinadminis-
trativa del Estado, pero no son parte del Poder Ejecutivo
8. Art. 39 de la Ley Orgnica del Sufragio de 13877, en
G. O. 2076 Extr, de 158-77.
o 9. Dentro de este grupo de rganos administrativos con auto-
ncmla funcional, aun cuando sin rango constitucional, ya
que no est previsto en el texto fundamental, est la Co.
misin Investigadora contra el Enriquecimiento Ilcito re-
gulada por la Ley contra el Enriquecimiento Ilcito de Fun-
cionarios o Empleados Pblicos de 31+64, en G. O. N?
902, Extr. de 31-364. Este organismo, cuyos miembros los
designa el Congreso [art. 10), tampoco tiene dependencia
jerrquica respecto de ninguno de los clsicos "poderes"
del Estado; ni de las Cmaras Legislativas, ni del Poder
Ejecutivo, ni de Jos Tribunales, precisamente. como ga-
ranta para el cumplimiento de sus funciones, a cuyo efec-
to, goza de auroeoma funcional.
13
en su sentido clsico, porque no tiene dependencia jerr-
quica respecto del Presidente de la Repblica.
Por tanto, al estudiar la organizacin administrativa,
no slo debe analizarse la organizacin de los rganos del
Poder Ejecutivo en sentido clsico, es decir, la Administra-
ci6n Pblica, tanto la Central (Presidencia de la Rep-
blica, los Ministerios, las Oficinas Centrales de la Presi-
dencia de la Repblica) como la descentralizada (institu-
tos autnomos, por ejemplo); sino que, como formando
parte de la organizacin administrativa venezolana, debe
tambin estudiarse la organizacin de los sealados rga-
nos estatales con autonoma funcional y,por ello, no de-
pendientes de ninguno de los rganos legislativos, judicia-
les o ejecutivos.
2. LA ADMINISTRACIN PBLICA y LA PERSONALIDAD
JURiDlCA DEL EsTADO
Otro aspecto de inters que debe precisarse al tratar
de ubicar la Organizacin Administrativa dentro de la or-
ganizacin general del Estado, es el relativo a la perso-
nalidad jurdica de ste.
En efecto, desde el punto de vista internacional, el
Estado tiene una personalidad jurdica nica. Cuando Ve-
nezuela, como- Estado soberano, tiene relaciones con orga-
nismos internacionales o con otros Estados, sin duda, se
nos presenta con una sola personalidad jurdica a nivel in-
ternacional, por lo que nadie piensa en la personalidad de
un Estado de la Federacin o de un Municipio. Todos los
entes del Estado, al contrario, se engloban dentro de una
sola personalidad jurdica, que es la personalidad jurdica
del Estado en su actuacin internacional.
14
Pero en el mbito interno, la forma federal impone la
existencia de tres rdenes de personas jurdicas a nivel po
lftico-territorial (la Repblica, los Estados, las Municipa-
lidades).lo Sin embargo, aun en estas entidades, la persona-
lidad jurdica de ellas se manifiesta, en realidad, bsica-
mente a travs de la actuacin de sus respectivas organi-
zaciones administrativas.
En efecto, cuando el Estado decide un conflicto en-
tre partes, a travs de una decisin judicial adoptada por
un Tribunal, acta como un tercero en una relacin en la
cual no es parte, y que se establece entre dos sujetos dis-
tintos. El Estado, en esa decisin, lo que hace es resolver
un conflicto entre esos sujetos de derecho. En esta actua-
cin, la personalidad del Estado no se manifiesta, porque
cuando un Tribunal resuelve, por ejemplo, un problema de
divorcio, a los divorciados no les afecta o interesa el as-
pecto de si el Estado tiene o no personalidad jurdica
cuando se ha dictado Je sentencia respectiva.
Bajo otro ngulo, cuando el Estado dicta una Ley,
tambin acta como un tercero en las relaciones jurdicas
que se van a regular. En la Ley, el Estado va a regular en'
forma abstracta, general, una serie de relaciones, pero no
interviene, por ello, directamente, en ellas.
la problemtica de la personalidad jurdica del Es-
tado, corno consecuencia, no tiene relevancia en su actua-
cin como legislador, salvo en los supuestos, relativamen-
te difciles, en que se plantee la responsabilidad del Esta-
do por acto legislativo.
En cambio, cuando el Estado realiza actividades de
carcter administrativo y pone en marcha su Organizacin
Administrativa, s se manifiesta como persona jurdica
10. Art. 19, ordinal l' del Cdigo Civil.
15
frente a los particulares. Cuando el Estado compra un
bien o contrata una obra pblica, u otorga o revoca un
permiso, aqu s se establece una relacin directa entre un
sujeto de derecho y el Estado. Por tanto, es a travs de su
Organizacin Administrativa que, normalmente, ste se ma-
nifiesta como persona jurdica. por eso, es muy comn que
se confunda a la Organizacin Administrativa con la per-
sonalidad jurdica del Estado, y normalmente, cuando se
piensa en el Estado como persona o como sujeto de dere-
cho, se piensa automticamente, en el aparato administra-
tivo: en la Presidencia, en los Ministerios, en los entes des-
centralizados; antes que en los otros rganos como el Con-
greso o un tribunal. De all que, como se dijo, la persona-
lidad jurdica. del Estado est tan ntimamente ligada a la
nocin de Organizacin Administrativa.
u
II. LA ADMINISTRACION PUBUCA
y LA ORGANlZAaON ADMINISTRATIVA
Otro aspecto que debe aclararse es el relativo a las
diversas connotaciones del trmino Administracin Pbli.
ca. En efecto, cuando normalmente se habla de la Admi-
nistracin Pblica, esta expresin puede entenderse en dos
sentidos: o como una actividad que realiza el Estado (sen-
tido material) o como un conjunto de rganos (sentido or-
gncc). Por tanto, no siempre la Administracin Pblica
sugiere la presencia de un conjunto de rganos administra-
tivos. Muchas veces, cuando se habla de Administracin
11. Vase, Airan-R. Brewer-Ceres, Derecho Administflttivo,
tomo 1, ct., pp. 370 Y ss.
12. ldem, pp. 349 y ss.
16
Pblica, no se apunta a un conjunto de rganos determi-
nados, sino a una actividad del Estado.w Cuando se dice
que "la Administracin Pblica funciona mal", no se pien-
sa en que un rgano concreto de la Administracin Pbli-
ca acta deficientemente, sino, en realidad, en que el con-
junto de actividades del Estado son deficientes.
Por tanto, la nocin de Administracin Pblica puede
ser entendida desde el punto de vista material, o desde el
punto de vista orgnico. Por supuesto, si el objeto de
estudio es la Organizacin Administrativa, interesa ms
esta segunda visin de la Administracin Pblica: La Ad-
ministracin Pblica como conjunto de rganos e institu-
ciones para el cwnplimiento de determinados fines.
Dentro de esa nocin general de Administracin del
Estado, como organizacin administrativa, debe tambin
tenerse siempre presente, que la misma abarca, no slo a
los rganos administrativos nacionales, sino tambin a los
estadales y municipales; y dentro de los nacionales, no slo
a los que forman parte de los rganos del Poder Ejecutivo
en sentido clsico, sino tambin a todas las administracio-
nes nacionales que tienen autonoma funciona! y a la Ad
ministracin Nacional descentralizada funcionalmente.
13. La Corte Suprema de Justicia en Sala Polirico-Adminstra-
tiva, en sentencia del 30 de mayo de 1966 al definir la Ad,
ministracin como actividad seal Jo siguiente: "observa
la Corte, que, segn el artculo 21 de la Constitucin de
Ja Repblica. el gobierno y la Administracin de cada
Estado corresp()Ilde a un Gobernador, quien adems de
Jefe. del Ejecutivo del Estado es agente del Ejecutivo Na-
cional en su respectiva circunscripcin. En un sentido
general, puede definirse el concepto de administracin, ro-
mo aquella actividad del poder pblico que tiende a con-
servar y promover los intereses generales, mantener el or-
den, proteger al ejercicio normal del derecho y facilitar el
desenvolvimiento de toda actividad libre dentro de la con-
vivencia social". "Est, por tanto, comprendida, n el m-
17
18
bito de la administracin, toda funcin pblica que tienda
a la conservacin, utilizacin y progreso del patrimonio co-
lectivo". Vase en Gaceta Porense, N' 52, 1966, pp. 108 a
113, y tambin en Allan_R. Brewer-Caras, !uriJprudencia
de la Corte SlIprema 1930-1974 1 Erllldior de Derecho Ad-
minirlratOO, Tomo l. Caracas 19n. pp. 284 a 288.
CApiTULO JI
LA POTESTAD ORGANlZATIVA
El primer aspecto a estudiar en la Organizacin Ad-
ministrativa es el relativo a la potestad orgenieative, es
decir, determinar quin puede crear rganos administra-
tivos, o sea, quin puede establecer, modificar o extinguir
la organizacin administrativa.u
El Estado, dentro de sus diversas potestades tiene, sin
duda, la potestad organizativa, o sea, la posibilidad de or-
ganizarse a si mismo. El Estado, en efecto, para actuar, rie-
ne una serie de potestades o poderes jurdicos. Por ejem-
plo, tiene la potestad reglamentaria, mediante la cual puede
regular, a travs de normas de efectos generales, la con-
dueta de los particulares; tiene la potestad sancionatoria, es
es decir, la posibilidad de sancionar conductas ilcitas o
ilegtimas de los infractores del Ordenamiento Juridieo; y
la potestad expropiatoria, mediante la cual puede adquirir
la propiedad en forma forzosa, indemnizando al propie-
tario.
Las potestades pblicas constituyen para el Estado, si-
tuaciones jurdicas constitucionales de carcter general que
le permiten actuar frente a los particulares. Dentro de ese
14. Vase, en general, Enrique Rivero Ysero, "Potestad Oega-
ruzatoria y Actividad Administrativa" en DOrNme/'11adn
AdminlJtra/iva, NO os, Madrid, 1973, pp. 7 a 39.
21
conjunto de potestades, est, precisamente, la potestad oro
ganizative, es decir, la potestad que tiene el Estado de or-
ganizarse a -si mismo.
I. LAS PREVISIONES CNSTIroCIONALES
la regulacin bsica respecto de la potestad organ-
zativa en el Estado, est en la propia Constitucin. En es.
te texto, en efecto, se pueden distinguir una serie de nor-
mas y previsiones relativas a la organizacin administran-
va y a la potestad organizativa.
la primera de las normas que es necesario destacar
en las previsiones constitucionales sobre la potestad orga
nizativa, es la que se refiere a la forma del Estado en Ve-
nezuela: Venezuela no- es un Estado Unitario, sino- un Es-
tado Federal, como lo seala el artculo- 2 de la Constitu-.
cin: "la Repblica de Venezuela es un Estado Federal, en
los trminos consagrados por esta Constitucin".
Siendo, por tanto, el Estado Venezolano, un Estadc
Federal, es el texto constitucional el <J.ue establece las pe-
culiaridades de nuestra. Federacin. Por tanto, es en Li
Constitucin donde deben ubicarse las normas n r i ~
sobre la potestad crganizativa que corresponden a los dil
versos niveles de la Federacin, y por tanto, a las diversJ
Administraciones que existen en el Estado.
Ahora bien, hay que tener presente que, precisamente
la gran distincin que hay entre un Estado Unitario y ud
Estado Federal, est en la Organizacin Administrativa
pues en un Estado Federal hay ms de una Administra
cin; en general, hayal menos tres Administraciones Pi
blicas, segn los tres niveles que existan: nacional, estadal
22
y municipal. En cambio, en tul Estado Unitario, en prin-
cipio, hay una sola organizacin administrativa, salvo, en
general, los niveles locales.
Por tanto, una de las caractersticas del Estado Vene-
zolano, es que tiene tres niveles de organizacinadministra-
tiva, y por tanto, tres niveles de Administracin Pblica.
Analizaremos a continuacin las normas constitucionales
relativas a esos tres niveles, para situar luego los principios
bsicos de su organizacin.
1. NORMAS EN EL MBITO NACIONAL
El artculo 181 de la Constitucin establece; "El Po-
der Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la Repblica y
los dems funcionarios qlle determinen esta Constitucin
y las Leyes"; el Presidente de la Repblica, agrega; "es el
Jefe del Estado y del Ejecutivo Nacional",
Esta norma plantea el doble carcter de las compe-
tencias del Presidente de la Repblica: competencias de
orden poltico, nacional e internacional, como Jefe del
Estado; y competencias de orden administrativo, y tam-
bin poltico-gubernamental, como Jefe del Ejecutivo Na-
cional.
Pero aparte de esto, al sealar la Constitucin que el
Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente, est estable-
ciendo, a nivel nacional, una institucin de carcter consti-
tucional: la Presidencia de la Repblica. Pero agrega el
texto constitucional, que el Poder Ejecutivo se ejerce, tam-
bin, por " ... los dems Iuncionarios que determinen esta
Constitucin y las leyes". En esta forma, en la Constitu-
cin se prevn otra serie de rganos que forman parte de
la organizacin administrativa nacional, entre ellos, por
23
ejemplo, los Ministros: as, el artculo 193 habla de que
"los ldinistros son los rganos directos del Presidente de
la Repblica",
\derrs de estos rganos, tomo se dijo, en el mbito
nacional existen una serie de administraciones, algunas de
ellas, con autonoma funcional, previstas tambin en la
Constitucin,
:en efecto, en el artculo 200 se hace referencia :1 la
Pcocu.radura General de la Repblica a quien, de acuerdo
a lo dispuesto en el artculo 202 de la Constitucin, le co-
rresponde representar r defender judicial o extrajudicial-
mente los intereses patrimoniales de la Repblica y aseso-
rar jurdicamente a la Administracin Pblica Nadonal.
Otro rgano previsto en la Constitucin es la Contra-
lora General de la Repblica, el cual es, adems, rgano
auxiliar del Congreso en la funcin que corresponde a ste
de controlar la Administracin Pblica. Como rgano con
funciones propias de control, goza de autonomfa funcio-
nal: le corresponde, de acuerdo al artculo 234 de la Cons-
titucin, "el control, vigilancia y fiscalizacin de los legre
sos, gastos y de los bienes nacionales, as como de las ope-
raciones relativas a los mismos",
Igualmente, a nivel constitucional, est prevista la Fis-
cala General de la Repblica, organismo a quien compete
de acuerdo al artculo 220 de la Constitucin, adems de
Ministerio Pblico, velar por la exacta observancia de Ie
Constitucin y las leyes; por el respeto de los derechos ,
garantias constitucionales; y por la celeridad y buena mar-
cha de la Administracin de Justicia, De manera que tanJI
bin se trata de un organismo que goza de autonoma ftUl'
cional para poder ejercer las funciones que se le encomien-
dan.
24
Adems de estos rganos, se encuentra tambin pre-
visto en la Constitucin, en el artculo 217, el Consejo de
llt Judicatura: "La Ley Orgnica respectiva crear el Con-
st'jo de la Judicatura, cuya organizacin y atribuciones ii-
jll con el objeto de asegurar la independencia, eficacia,
disciplina y decoro de los Tribunales ... ", Este organis-
mo tiene a su cargo la administracin de los rganos de
jostida, y si bien tambin es de rango constitucional, la
Constitucin remite su creacin a la Ley Orgnica. En la
reforma del ao 1970, la ley Orgnica del Poder Judicial
cre el Consejo de la Judicatura, como organismo mximo
de la administracin de
Otro conjunto de rganos que tambin estn integra-
dos a la Administracin Nacional, son los entes descentra-
funcionalmente. Entre ellos est la figura de los
institutos autnomos (entes descentralizados con forma ju-
Otros organismos con autonoma funcional dentro de la
Administracin Publica, son el Consejo Supremo Electo-
ral y la Comisin Investigadora contra el Enriquecimiento
Ilcito, creados, respectivamente, conforme se seal ante-
riormente, por la Ley Orgnica del Sufragio y por la Ley
contra el Enriquecimiento Ilcito de Funcionarios o Emplea-
dos pblicos. La Constitucin no regula estos rganos, por
lo que se trata de organizaciones de rango legal. Sin em-
bargo, al Consejo Supremo Electoral se le ha asignado, en
la legislacin, una [erarqufa administrativa similar a la
Fisca1;l General de la Repblica, a la Conrralora Oeoe-
ral de la Repblica y al Consejo de la Judicatura, al pre-
verse que sus actos, al igual que los de estos ltimos, son
recurribles ante la Corte Suprema de justicia conforme lo
previsto en el articulo 42. ordinal 12 de la Ley Orgnica
de la Corte Suprema de Justicia (Vase en G. O. N 1893,
de 30-7-76). En cambio, los actos de la Comisin
Investigadora contra el Enriquecimiento Itlcto, al no in.
cluirse en la citada norma de la Ley Or-nica de la COl'-
te Suprema de Justicia, s-ran recurribles ante la Corte
Primeo en lo Contencioso-Administrativo conforme al ar-
ticulo ordinal 3
9
de la mencionada Ley.
25
rjdica de derecho pblico) la cual tiene carcter constitu-
donal. Respecto de ellos, el artculo 230 de la Constitu-
prev que "slo por ley, y en conformidad con la Ley
Orgnica respectiva, podrn crearse institutos autnomos"
2. NOR.MAS EN EL MBITO ESTADAL
La Constitucin tambin establece el fundamento de
la organizacin respecto a las administraciones estadales.
En efecto, en el campo de los Estados prev, en el aro
tculo 16, que stos "son autnomos o iguales como enti-
dades polticas"; y en el artculo 21 agrega que "el gobier-,
no y la administracin de cada Estado corresponden a un
Gobernador, quien adems de Jefe del Ejecutivo del Es-.
tado, es agente del Ejecutivo Nacional en su
circunscripcin". .
Conforme a estas previsiones encontramos que a ni-
vel de cada Estado hay una administracin estadal y un g'
biemo estadal a cargo de un Gobernador, en tomo al
se conforma la estructura bsica de la Administracin
ese nivel.
3. NORMAS EN EL MBITO MUNICIPAL
En el campo de los Municipios, la Constitucin taro
bin prev, en el articulo 25, que el Municipio es "la uni
dad poltica primaria y autnoma dentro de la organiza
cin nacional", y agrega, adems, el artculo 30, que cad
Municipio tiene la libre gestin en las materias de su coro
perenca, configurada por los asuntos propios de la vid
local.
Hasta el presente, ha sido tradicional que los Munid
pos tengan una organizacin administrativa uniforme, le
cual es una caracterstica de la organizacin municipal;
26
embargo, la Constitucin prev que la Leypuede establecer
diferentes regmenes para la organizacin, gobierno y ad-
ministracin de los Municipios,16 por lo que la futura Ley
Orgnica del Rgimen Municipal podr. establecer una di-
versidad de regmenes que contrastarn, sin duda, con la
uniformidad actual.u En la actualidad, sin embargo, too
dos los Municipios, grandes, pequeos, rurales, urbanos,
tienen la misma conformacin: un Concejo Municipal in-
tegrado por 7 Concejales y la misma organizacin adminis-
trativa. El sentido de la norma del artculo 27 de la Consn-
tucin es que la Ley pueda establecer distintos "regmenes
para la organizacin, gobierno y administracin de los Mu-
nicipios, atendiendo a las condiciones de poblacin, desa-
rrollo econmico, situacin geogrfica y otros factores de
importancia".
A nivel constitucional, por tanto, las previsiones sobre
organizacin administrativa son las que quedan sealadas.
Una consecuencia fundamental se puede extraer de estas
previsiones constitucionales, y es que, como hay tres nive-
les de rgimen jurdico sobre la organizacin, el texto
constitucional prev, en muchos casos, una exclusividad,
en su establecimiento y regulacin, a favor de uno de di-
chos niveles: as, hay determinadas organizaciones que s-
lo pueden ser reguladas por el nivel nacional o que slo
pueden ser reguladas por el nivel estadal. Se impone, por
tanto, el estudio de estas reservas.
16. Art. 27 de la Constitucin.
17. El Proyecto de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, en
discusin en La Cmara del Senado en 1978, por ejemplo,
prev la variacin del nmero de concejales en Jos Con-
cejos Municipales segn la ocblacin de los Municipios,
desde 7 concejales para los Municipios con menos de
.'lo.ooo habitantes, hasta 17 concejales para los Municipios
con ms de 1.000.000 de habitantes {art. 30).
27
11. LA RESERVA EN MATERIA DE
ORGANIZAOON A LOS DIVERSOS PODERES
Hay, por tanto, ciertas reservas en la Constitucin, 1
materia de organizacin administrativa, a favor' de las
mas Nacional y Estadal del Poder Pblico, no teniendo
rama municipal potestad constitucional de organizacin.
l. LAs RESERVAS AL PODER NAOONAL
A nivel nacional, el artculo 136 de la Constirucid
asigna diversas competencias al Poder Nacional, y den
de ellas, deben destacarse las relacionadas con la oeg
zaci6n administrativa. En este sentido, por ejemplo, el
dinal 69 de dicho artculo establece, que es de la com
tencia nacional, "la organizacin y rgimen del Dist
Federal y de los Territorios y Dependencias Federal
Esta previsin constituye una reserva en materia de r ~
zadn administrativa, de manera que slo el Poder :
cional puede dictar normas para organizar el Distrito
deral, los 'Territorios y las Dependencias Federales.
significa que no podra establecerse a otros niveles nin .
tipo de organizacin en relacin a estos entes territori
IguaImente, se destaca la reserva al Poder Naci ,
de acuerdo al ordinal 89 del artculo 136 de la Constit ..
en materia de organizacin, recaudacin y control de
puestos nacionales a la renta, el capital, etc. Es decir,
todo lo que se refiere a la organizacin de la adminis.-
cin de los tributos nacionales, corresponde al Poder
cional.
A su vez, el ordinal sn de dicho artculo estJ
tambin, como competencia del Poder Nacional, la .
nizacin y rgimen de las aduanas. Por tanto, el r,
28
organizativo de las aduanas corresponde slo, tambin, al
poder Nacional. Es, asimismo, reserva del Poder Nacional,
la organizacin administrativa de las Fuerzas Armadas Na-
cionales, segn lo previsto en el ordinal 11 del articulo
136 de la Constitucin, as como la organizacin de la Ad-
ministracin de Justicia, de conformidad en el ordinal 23
del mismo artculo.
Como consecuencia, en estos cinco casos encontramos
referencias concretas de reservas que se establecen en la
Constitucin al Poder Nacional, en materia de organiza.
cin. Como puede observarse, estas reservas responden a
la naturaleza de las actividades, que son propias del mbi-
to nacional. Sin duda, aqu tambin hay que agregar la re-
ferencia del ordinal 25 del artculo 136 de la Constitucin,
que establece que es de la competencia del Poder Nacional,
toda otra materia que le corresponda por su ndole o na-
turaleza, Por tanto, si por la ndole o naturaleza de una
actividad, sta le corresponde al mbito nacional, la orga-
nizacin administrativa que corresponda a esa materia tam-
bin est reservada al Poder Nacional.
2. LAS RESERVAS AL PODER ESTADAL
La reserva en materia de organizacin tambin la en-
contramos en el nivel estadal. Por ejemplo, el artculo 17
de Ja Constitucin seala expresamente que "es de la com-
petencia de cada Estado la organizacin de sus poderes p-
blicos" y, entre sus poderes pblicos, que son el legislativo
y el ejecutivo, por supuesto, se incluye la organizacin de
los rganos de su poder ejecutivo. Esta reserva estadal im-
plica que una ley nacional no puede establecer la organiza-
cin administrativa de un determinado Estado de la Re-
pblica.
29
Por otra parte, el artculo 17 de la Constitucin le
atribuye a los Estados la facultad de organizar sus Muni-
cipios. Como consecuencia, la Organizacin Administrativa,
Municipal, la cual constituye el tercer nivel en la escala
deral, est reservada a los Estados. Por tanto, los
pos, en Venezuela, no tienen, constitucionalmente, la po
testad de autoorganizaci6n, pues expresamente la organia
cn municipal corresponde al Estado del cual forman patj
te. Slo pueden dictar normas de organizacin en los trj
minos que se prevean en la futura Ley Orgnica nacional '
en las leyes estadales. Sin duda, esto constituye un lmite
la autonoma municipal, porque la autonoma, adems
auronormacin, debera implicar, tambin, la autoorganiz
cin. Sin embargo, la organizacin municipal, de acuerdo
la Constitucin, corresponde al Estado y no al Municipi
Este dato contribuye a que se pueda afirmar qlie la autq,
nomia municipal es un mito, que responde muy poco a q
realidad. .
Hay otras referencias en el mismo articulo 17, a
organizacin administrativa en el nivel estadal. En efecto,
ordinal 5 establece que es de la competencia de cada B
tado "la organizacin de la polica urbana y rural" y ,
determinacin de cules son las ramas de este <Ji
van a corresponder al nivel local, esto es, al municipal.
Como conclusin, puede sealarse que en esta
de reservas en el campo de organizacin administrativa,
reservas constitucionales estn limitadas al nivel nacioo ..
al nivel estedal, y no hay, materialmente, ningo mbito,
organizacin administrativa reservado al Poder Local.
Poder Municipal no tiene, por tanto,
ningn elemento referente a su organizacin que se le tt
ya reservado a su competencia.
30
Hasta tal punto esto es as, que la propia Constitucin
establece, en el articulo 26, que "la organizacin de los
Municipios y dems entidades locales se regir por sta
Constitucin, por las normas que para desarrollar los prin-
cipios constitucionales establezcan las leyes orgnicas na-
cionales y por las disposiciones legales que en conformi-
dad con aqullas dicten los Estados". Esta norma confirma,
una vez ms, lo que seala el artculo 17 del texto consti-
tucional: que no hay una potestad organizativa a nivel lo-
cal, sino que la organizacin local corresponde a lo que
prev la Constitucin, a lo que se establezca en la Ley ~ ..
gnica del Rgimen Municipal que se dicte a nivel nacio-
nal, y a lo que establezcan los Estados en sus Leyes rela-
tivas a sus Poderes Municipales.
IlI. LA RESERVA LEGAL EN MATERIA
DE ORGANIZACION
Hay otro elemento vinculado a la potestad organiza-
tiva que es necesario destacar, y es el referente a las reser-
vas que, en materia de organizacin, se establecen consti-
tucionalmente al legislador nadonal o estadal.
En efecto, hasta ahora se ha analizado lo que la Coos-
~ t u j n reserva al Poder Nacional en un determinado m-
Mm de la organizacin administrativa, y al Poder Bstadal,
lO otro mbito de la misma. Pero para concretar ms la
lSignacin de competencias en el campo de la organiza-
i60, es necesario determinar a favor de cules 6rganos, en
otlcceto, se establece la reserva dentro del mbito necio-
al o estedal.
31
Cuando la Constitucin seala, por ejemplo,
zorrespcode al Poder Nacional la organizacin del Dis
to Federal; o cuando se prev que corresponde a los Es
dos la organizacin de sus Municipios, efectivamente
quin se reserva esta potestad organizativa?, al rgano 1
gislativo o al poder ejecutivo? En el nivel esradal, p
ejemplo la potestad organizativa corresponde a la As
Mea Legislativa o al Gobernador?
De esto resulta que hay un tercer elemento ligado
las previsiones constitucionales en materia de potestad
geneatve, y es el referente a la reserva legal que la pe(
pia Constitucin establece en materia de organizacin. S
general, puede sealarse, que la Constitucin reserva la pt
testad organizativa a los rganos legislativos: al legislad4
nacional o estadal.
1. LA RESERVA LEGAL EN EL MBITO NACIONAL
A. La Admininracin Pblica en genend
En efecto, planteando el problema en el inbito
cional, se observa que hay una reserva legal en materia
organizacin administrativa prevista en el artculo 181
la Constitucin, en los siguientes trminos: "El Poder E
eutivo se ejerce por el Presidente de la Repblica y los
ms funcionarios que determinen esta Constitucin y
leyes", Esto significa que no puede ejercer el Poder E
cutivo, rgano alguno que no est determinado en
ley. Un reglamento, por tanto, no puede crear un r
que ejerza, efectivamente, el Poder Ejecutivo, sino
ese tiene, necesariamente, que ser creado y regulado
una ley de la Repblica. En otras palabras, slo puede
32
la ley la que establezca qu rganos pueden ejercer el Po-
der Ejecutivo. .
B. La Administracin Central
En lo que se refiere a la Administracin Central, el
artculo 193 de la Constitucin contempla que la l.ey Or-
gnica -aqu hay una reserva a la ley orgnica y no a una
ley ordinacia-, determinar el nmero y organizacin de
Ministerios y su respectiva competencia, as como tambin
la organizacin y funcionamiento del Consejo de Minis-
tros. Por tanto, el Consejo de Ministros y los Ministerios
slo pueden ser organizados y regulados por el Legislador.
Esto nos lleva a una conclusin inmediata: no puede crear-
se un Ministerio por Decreto Ejecutivo. Se exige una Ley,
y en el caso de los Ministerios, una Ley Orgnica, esto es,
recordando el concepto, un cuerpo legal intermedio entre
la Constitucin y las leyes ordinarias, que tienen por ob-
jeto regular, entre otros aspectos, el funcionamiento de los
rganos de los Poderes Pblicos. Entre estos rganos, los
que configuran la Administracin Central Ministerial y el
funcionamiento en general, de los rganos del Poder Eje-
cutivo. Sin embargo, por va excepcional, en caso de ur-
gencia comprobada y en receso del Congreso, podra el
Presidente de la Repblica, por Decreto-Ley, crear un Mi-
nisterio,ts lo cual confirma la reserva legal.
C. La Administracin Descentralizada
En cuanto a la administracin nacional descentrali-
18. Art. 190, ord. 11 y ert. 179, crd. de la Constitucin.
Sobre estos Decretos-Leyes, vase AllanR. Brewer-Carlas,
El Control de la ConJfituciona/;dnd de los Actos estatales,
Caracas, 1977, pp. 79 Yss.
33
zada, tambin hay una reserva legal de importancia: el ar-
ticulo 230 de la Constitucin establece que slo por ley,
y en conformidad con la Ley Orgnica respectiva, podrn
crearse institutos autnomos. Por tanto, slo una ley pue-
de crear institutos autnomos, por lo que la potestad or-
gani:zativa en el campo de los institutos autnomos, corres-
ponde al Poder Legislativo Nacional. No pueden crearse,
como consecuencia, institutos autnomos por Decreto, por
que se trata de un mbito de reserva legal.
D. La Administreain con autoftOmia f"ndonal
En el campo de la Administracin nacional con auto-
noma funcional tambin se consagran diversos mbitos de
reserva legal en cuanto a la organizacin administrativa.
En efecto, el artculo 234 de la Constitucin expresa
mente establece que "la Ley determinar la organizacin y
funcionamiento de la Contraloria General de la Repbli-
ca", por lo que slo la ley puede establecer la organiza-
cn y funcionamiento de este rgano.
Otra disposien similar es la que se refiere al Conse-
jo de la Judicatura:-El artculo 217 de la Constitucin es-
tablece que "la Ley Orgnica respectiva crear al Consejo
de la Judicatura, cuya organizacin y atribuciones fijar
... "; es decir. s610 la Leypuede establecer la organizacin
de esta institucin, y todos los mecanismos relativos a la
administracin de justicia.
En relacin con la Fiscala General de .la Repblica,
la Constituci6n no utiliza la expresin "organizacin", al
remitir a la Ley en cuantoa la regulacin de esteorganismo.
Ello, sin embargo, no puede interpretarse en el sentido de
que no hay reserva legal en materia de su organizacin. Al
contrario, tratndose de que la Fiscala es un ente de ca-
34
rcter constitucional, y al prever la Constitucin que la
Ley debe establecer los funcionarios 'lue colaborarn en
el ejercicio de las funciones que se le atribuyen a dicho or-
ganismo,19 resulta indirectamente plasmada la reserva al le-
gislador en materia de organizacin.
En lo que respecta al Consejo Supremo Electoral, s-
te no est regulado por la Constitucin. Sin embargo, est
regulado en la Ley Orgnica del Sufragio en base a la re-
serva legal establecida en el artculo 113 de la Constitu-
cin, que contempla que "los organismos electorales esta-
rn integrados de manera que no predomine en ellos nin-
gn partido polftico o agrupaci6n poltica, y sus compo-
nentes gozarn de los privilegios que la ley establezca para
asegurar su independencia en el ejercicio de sus funciones".
Aqu tambin hay una referencia a la ley, lo que conlleva
a admitir que hay una reserva legal en la organizacin de
este ente con autonoma funcional, aun cuando sin ran-
go constitucional.
2. LA RESERVA LEGAL 1!N EL MBITO ESTADAL
En cuanto a los mbitos estadales y municipales, o b-
sicamente, al mbito estadal, que es donde est situada la
reserva. en materia de organizacin, debemos hacernos la
misma pregunta: cundo la Constitucin reserva al Estado
la organizacin de sus poderes y la organizacin de sus Mu-
nicipios. en concreto: a quin le atribuye el ejercicio de
la potestad organizativa? Al Gobernador o a la Asamblea
Legislativa? la respuesta a esta pregunta resulta del texto
del artculo 20 de la Constitucin que determina, entre las
atribuciones de la Asamblea Legislativa, el "legislar so-
19. Art. 218 de la Constitucin.
35
bre las materias de competencia estadal";.2O y entre las ma-
terias de competencia estada! est la organizacin de sus
poderes y la organizacin de sus municipios..21 Por tanto, la
potestad organizativa de los Poderes Pblicos estadales y
de los Municipios de cada Estado corresponde a la respe<:-
tiva Asamblea Legislativa.
Como consecuencia de todo 10 anterior, se puede con-
cluir sealando que la potestad organizativa corresponde,
slo, al Poder Legislativo, tanto a nivel nacional como a
nivel estadal.
Esto no significa, por supuesto, que en la prctica se
tengan que crear por Ley todos y cada uno de los rganos
que van a integrar la organizacin administrativa. El le-
gislador, al ejercer su reserva legal puede, por ley, atribuir
parte de la potestad organizetiva a los rganos del Poder
Ejecutivo.
Por tanto, es el Legislador el que luego va a distri-
buir, entre el propio Legislativo y el Ejecutivo, el ejercicio
y desarrollo de la potestad organizativa.
IV. LA ORGANlZACION ADMINISTRATIVA
y EL PRESUPUESTO
Un ltimo aspecto debe destacarse en relacin al pro-
blema de la potestad organieative, y es el que se refiere a la
relacin entre organizacin administrativa y presupuesto,
muy vinculado al aspecto sealado de la reserva legal en
esta materia.
20. Ordinal ~
21. Art. 17, ords. 1" Y ~ de la Constitucin.
36
En efecto, para que una organizacin acte, no basta
que haya una ley que cree el rgano, por ejemplo, a un
Ministerio; debe establecerse, adems, la forma cmo se va
a estructurar y qu tipo de recursos financieros se le van a
asignar. Hay, por tanto, una intima y estrecha relacin en-
tre la organizacin administrativa y la asignacin de recur-
sos financieros.
Una de las razones para que exista una reserva legal
en materia de organizacin est, sin duda, en el hecho de
que el legislador es quien tiene la potestad presupuestaria,
pues le corresponde distribuir, a travs de la Ley de Presu-
puesto, la asignacin de los recursos financieros. Por tanto,
slo cuando el Legislador sancione el presupuesto es que
realmente puede funcionar la organizacin.
La misma Constitucin, en el artculo 227, establece
el principio de la legalidad del gasto al disponer que "no
se har del Tesoro Nacional gasto alguno que no haya
sido previsto en la Ley de Presupuesto". Por tanto, por
cuanto el ejercicio de la potestad organizativa implica gas-
to, para que pueda entrar en funcionamiento una organi-
zacin administrativa, debe haber una previsin presupues-
taria, sea por la va del presupuesto ordinario anual, o por
una modificacin presupuestaria establecida por la va del
crdito adicional.u
Esta relacin entre organizacin administrativa y pre-
supuesto se plante, con carcter general, en la reforma ad-
ministrativa efectuada en 1976, al promulgarse la Ley Or-
gnica de la Administracin Central de 28 de diciembre
de 1976, que cre una serie de Ministenos.ee Estos no pu-
dieron funcionar de inmediato, pues la Ley de Presupues-
22. Art. 227 de la Constitucin.
23. Vase en G. O. NI 1932, Extr. de 2812-76.
37
to para 1977 entr en vigencia con la orgamzacrn acmr-
nistrativa ministerial anterior, Por tanto, para poder es-
tructurar los nuevos ministerios se hizo necesario modifi-
car la Ley de Presupuesto a travs de la utilizacin del
crdito adicional, mediante la declaracin de una serie de
partidas como insubsistentes.w
Por otra parte, en la propia Ley Orgnica de Rgi-
men Presupuestario;Z6 existen aJgunas normas relativas a la
organizacin, En efecto, el artculo 21 de dicha Ley prev
que el Proyecto de Ley de Presupuesto anual, contendr
las modificaciones en la estructura administrativa que ha-
yan sido decretadas en el transcurso del ao. El sentido
de esta disposicin es que el proyecto de Ley de Presupues-
to debe reflejar una determinada organizacin administra-
tiva.
En efecto, el articulo 6 de dicha Ley establece que
los presupuestos indicarn las unidades administrativas res-
ponsables del cumplimiento de los objetivos y metas de
cada programa o proyecto. Por tanto, el proyecto de Ley
de Presupuesto que se aprueba, adems de su formulacin
futura por sectores tiene que tener, siempre, una formula-
ci6n institucional. En otras palabras, siempre debe haber
una distribucin institucional del Presupuesto que va a
indicar cules son las unidades administrativas responsa-
bles de la ejecucin de cada programa.
Ahora bien, al indicarse que la Leyde Presupuesto slo
debe contener la organizacin administrativa preexistente.
y las modificaciones a la misma decretadas formalmente,
se est sealando que la propia Ley de Presupuesto no
2-\. Vease Decreto 2074 dlO 22+77, en G. 0, 1999,
Extr, de 22-3-77.
2;;'. Vase en G. O. N" 1893, Extr. de 30-7-76.
38
puede ser fuente de modificaciones a la organizacin ad-
ministrativa como sucedi hasta 1976.
Por tanto, para que pueda haber una modificacin en
la estructura administrativa tiene <ue haber sido, dice la
ley, decretada. La utilizacin de ste trmino es bastante
amplia: puede haber sido una modificacin legislativa o
puede haber sido una modificacin producida por decreto.
pero, por supuesto, siempre que la ley autorice al Ejecuti-
vo a modificar, por Decreto, la estructura administrativa.
Esta previsin vino a poner trmino a la situacin irregu-
lar que, durante muchos aos, hizo del presupuesto, una
fuente de transfonnacin de la organizacin administra-
tiva.
JMI
Ahora se edje, al contrario, que sea un reflejo de la
organizacin que haya sido transformada. po.r ley o por
Decreto. Anteriormente, el sistema consista en que las
modificaciones en la. estructura administrativa, por ejem-
plo, en los Ministerios, se hacan por la Ley de Presupues-
to, al procederse a. la autorizacin de gastos.
La Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario como se
dijo, lo que persigue es que la Ley de Presupuesto anual
refleje una organizacin administrativa que, de ser modio
cada, sta se deba a un Decreto o a una ley, y no que sea
aquella quien la imponga o la establezca, como se haca
anteriormente..21
26.
27.
Vase lo expuesto en Comisill de Administracin Pblica
(CAP), Imorme sobre la Reforma de 14 Adm;nhtrad6n
PbJifa NadonaJ, Guacas 1972, tomo 1, pp , 481 Y ss., Y
530 Y ss.
La vigente Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, en este
sentido, se apart, con buen criterio, del proyecto de Ley
Orgnica de Presupuesto elaborado en 1971, que pretenda
legalizar las modificaciones a la organizacin administrativa
por va de la Ley anual de Presupuesto. En su oportunidad,
criticamos dicho proyecto: Vase, CAP, Informe sobre la
39
Hay que tener en atenta, entonces. todas estas nor,
mas de la ley Orgnica de Rgimen Presupuestario fren,
te al problema de la potestad organieativa, por cuanto la.
creacin de una organizacin no tendra mayor relevan,
ce, si no hay. paralelamente. la previsin de recursos fi-
nancieros para su funcionamiento.
Planteada en estos trminos la ubicacin de la orga.
nizacin administrativa dentro del complejo de la estruc.
tura del Estado y la determinacin, en Venezuela, de I ~
potestades organizativas, se hace procedente analizar aho.
ra, algunos principios o nociones generales que caracterizan
a la organizacin administrativa.
Reforma... ct., tomo JI, pp. 2'4 Y2 ~ ~ (en especial Not...
N ~ 120) Ypp. 347 Yss. (en especia} Nota N ~ ~
40
CApTULO III
LA CARACTERlZACION DE LA
ORGANlZACION ADMINISThATIVA
La organizacin administrativa, es decir, el conjunto
de rganos e instituciones que conforman la Administra-
cin del Estado, puede caracterizarse, en primer lugar, por
las funciones que cumple en el mbito estatal; en segundo
lugar, por las diversas formas que pueden revistir los rga-
nos; y en tercer lugar, por sus caractersticas generales. Se
analizarn, separadamente, estos aspectos.
I. FUNCIONES DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
La organizacin administrativa, cualquiera que sea su
forma, tiene una serie de funciones especficas que cum-
plir: la distribucin territorial de rganos; y la distribu-
cin de funciones, y la asignacin de atribuciones entre
los rganos del Esrado.se
1 LA DISTlUBua6N TERRITORIAL
La primera fundn de la organizacin administrativa
es la distribucin de los rganos del Estado en el ternto-
28. Vase, Jos Antonio Garda Trevijano-Fos, Tratado de De-
recho AdmininraJivo, tomo 11, vol. J, Madrid. 1971, p. 136.
43
rio. En esta forma, en el caso de Venezuela, la primera ta-
rea de la organizacin administrativa es la distr1bucin de
rganos en el territorio, en tres: niveles, dado que nuestro
pas es un Estado Federal. Por tanto, hay rganos admi-
nistrativos a nivel nacional, a nivel de cada uno de los
Estados y a nivel municipal.
Por supuesto, esta distribucin territorial no slo exis-
te y se plantea en los Estados Federales, pues, en los Es-
tados Unitarios tambin hay una distribucin de rganos
en el territorio, no en fonna descentralizada territorial-
mente, sino como desconcentracle administrativa.
Pero la distribucin territorial de rganos no slo se
da como consecuencia de la descentralizacin territorial,
sino que puede consistir tambin en una descentralizacin
funciona! mediante la creacin de entes autnomos para la
realizacin de determinadas actividades en mbitos territo-
riales concretos: la Corporacin Venezolana de Guayana,
por ejemplo, que acta corno persona jurdica y como r-
gano, en una regin determinada.
Otro ejemplo de esta funcin de distribucin territo-
rial seran las zonas, regiones o dependencias regionales de
los rganos de la Administracin Central en el territorio
del paS,:29
Esta primera funcin de la. organizaci6n se plantea,
por tanto, en tres campos: en la organizacin general del
Estado cuando se distribuye territorialmente la Administra-
cin Nacional, Estadal y Municipal; en la esfera de la Ad.
29. En tal sentido es que se orient la poltica de regionali-
zacin administrativa. Vase el ltimo de los Reglamen-
tos de Regionalizan Administrativa dictado por Decrere
N
9
1331, de 16-12-75, en G. O. N9 de 9-176 (en
especial, arts. 26 y ss.). En general, vase Brewer-
Cartas y Norma Izquierdo Col'Sfi, Estudio.r sobre /11 Re-
/!,iol'la/iz<Kin en Vencz#eJa, Caracas, 1977.
44
mlnistracn Central cuando, por ejemplo un Ministerio es-
tablece rganos en las diversas partes del territorio; y en
el campo de la Administracin descentralizada nacional,
como es el" caso especifico de los Institutos Aut6nomos que
funcionan a nivel regional; Corporacin de la Regin Zu-
liana, Corporacin de los Andes, Corpo-Occidente, Corpo-
Oriente, Corporacin de Guayana.so
2. LA. DISTRlBUo6N FUNOONAL
Adems de la distribucin de rganos en el territorio
como funcin de la organizacin administrativa, tambin
est la distribucin de las funciones o actividades entre
los diversos rganos: cada uno tiene una funcin propia;
y esa funcin propia tiene que serie asignada dentro del
proceso de organizacin administrativa. Ahora bien, esa
atribucin de funciones puede ser hecha en forma gen-
rica o de manera especfica.
Por ejemplo, el Ministerio de Transporte y Comunica-
ciones debe construir obras de infraestructura para el
desarrollo del pas y tiene por funci6n, adems, ordenar
los sistemas de transporte.u La Ley Orgnica de la Admi
nistracin Central, en esa forma, al limitarse a asignar
competencias genricas a los diversos ministerios no iden-
30. TooQS eseos organismos han sido creados por Ley.
31. En el artculo 33, ordinales 1" y 2" de la Ley Orgnica de
la Administracin Central se asigna al Ministerio de
Transporte y Comunicaciones, las siguientes actividades:
"El planearniento, loo estudios, los proyectos, la construc-
cin y el mantenimiento de carreteras y vas de transporte
terrestre, urbanas, interurbanas y rurales. as como de
sus reas verdes" y "La reguladn y control de la circula-
cin, trnsito y transporte terrestre, as como la. regulacin
y control de la navegacin y transporte areos".
45
tinca, dentro de cada uno de ellos, cul rgano, direccin
o unidad administrativa va a ejercer, en concreto, una com-
petencia dentro de esa asignacin genrica.
La ley puede, por supuesto, asignar tambin funcio-
nes especificas. Por ejemplo, la Ley General de Bancos y
dems institutos de crdito asigna funciones directamente
a un rgano del Ministetio de Hacienda: la Superintenden-
cia de Bencos.v
3. LA ASIGNACIN DE COMPETENCIAS
Por ello, en realidad, una tercera funcin de la orga-
nizacin administrativa seria la asignacin de competencias
en forma concreta y especifica a cada rgano. Por ejemplo,
cuando al Ministerio de Transporte y Comunicaciones se
le asigna la funcin de regulacin del transporte, el Decre-
to Orgnico de dicho Ministerio asigna, en concreto, com-
petencias particulares en ese campo a la Direccin General
Sectorial de Transporte y Trnsito Terrestre, a la Direc-
cin General Sectorial de Transporte y Trnsito Maritimo,
y a la Direccin General Sectorial de Transporte y Trn-
sito Areo.
B3
En estos casos, la competencia que se asigna corres-
ponde a cada uno de los rganos, forma parte de los mis-
mos y su ejercicio es de carcter obligatorio y, por tanto,
no facultativo.
32. Vase, por ejemplo, los artculos 132 y ss, de la Ley Gene-
tal de Bancos y otros Institutos de Crdito de 22-4-75, en
G. O. 1742, de 22-5-75.
:H. Vase el Decreto 2084 de 22-3-77 mediante el cual se
dict el Reglamento Orgnico del Ministerio de Transporte
y Comunicaciones. en G. O. 1999 de 22-3-77.
46
II. LAS FORMAS DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
La Organizacin Administrativa puede revestir di-
versas formas, que conllevan a variadas clasificaciones: or-
ganizaciones complejas y simples; organizaciones generales
y especiales; organizaciones personificadas y no personifi-
cadas; organizacin central y descentralizada..'"
l. ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA COMPLEJA Y SIMPLE
La primera clasificacin distingue la organizacin ad-
ministrativa compleja de la simple. Dentro de la estructura
general del Estado, una organizacin administrativa com-
pleja es la configurada por una variedad de rganos e ins-
tituciones, tOO o sin personalidad jundico-edministretive.
En este sentido, la organizacin administrativa de un Es-
tado Federal es, siempre, una organizacin compleja, y
abarca los tres niveles: nacional, estadal y municipal.
La organizacin administrativa simple, al contrario, es
la configurada por un soloconjunto de rganos jerrquica-
mente estructurados. En principio. la organizacin de un
Estado Unitario sera una organizacin simple.
La anterior distincin es vlida desde el punto de
vista de la estructura general del Estado. Pero si se va a
un nivel ms concreto de la organizacin administrativa,
hay que llegar a la conclusin de que toda organizacin ad-
ministrativa es compleja, porque implica la ordenacin de
un conjunto de rganos para el cumplimiento de un deter-
minado fin; y muy pocas organizaciones son de carcter es-
trictamente simple. Podra decirse, por ejemplo, que el
.H. Vase Jo expuesto por jos A. Garcle Treviieoo-Fos, Tra-
tado... rit., tomo JI, vol. 1, pp. 155 Y ss.
47
Consejo de Economa Nacional es una organizacin simple
porque est configurada por un solo rgano. Pero cual-
quier otra organizacin administrativa, un instituto autno-
mo cualquiera, un Ministerio, es una organizacin compleja
porque mezcla, dentro de su estructura orgaazetive, uni-
dades, direcciones, divisiones, oficinas, departamentos, ser-
vicios, es decir, una complejidad de rganos.
Esta distincin entre organizactn compleja y simple,
por tanto, puede ser planteada bajo dos ngulos: desde el
punto de vista de la estructura general del Estado. que da-
ra lugar a la distincin entre Estado Unitario y Estado
Federal, y desde un punto de vista ms concreto, de la or-
ganizacin. Esta puede ser compleja o simple, pero en rea-
lidad, la mayora de las organizaciones administrativas son
organizaciones complejas, pues estn formadas por un con-
junto muy variado de rganos, estructurados en diversas
formas con un objetivo comn.
2. ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA GENERAL Y ESPECIAL
Otra clasificacin distingue la organizacin adminis-
trativa general de la organizacin administrativa especial,
Se habla de organizacin administrativa general cuando s-
ta tiene asignada una pluralidad de fines. Una organiza-
cin administrativa especial sera, entonces, la que tiene
asignada un cometido concreto y especfico.
Esta distincin tambin tiene relacin, en el caso de
Venezuela, con la estructura federal del Estado. Los entes
territoriales (Repblica, Estado, Municipio), tienen una
organizacin administrativa general. Una Gobernacin, por
ejemplo, a nivel de un Estado, tiene mltiples fines: orden
pblico, obras pblicas, salubridad, etc., por 10 que su oro
ganizacin administrativa es de carcter general.
48
Esto se contrapone a las organizaciones administrati-
vas especiales que son, en cambio, aquellas creadas con una
teleologa determinada, hasta el punto de que se justifican
por ese fin especfico y concreto que van a cumplir. El
Instituto Nacional de Obras Sanitarias, por ejemplo, tiene
una funcin concreta: alcantarillados y distribucin de
agua potable; y no puede realizar otra funcin. Se trata,
bajo este ngulo, de una organizacin administrativa espe-
cial frente a esas organizaciones generales que correspon-
den, bsicamente, a los entes territoriales: los Municipios,
los Estados o la Administracin del. mbito nacional.
En el mbito de la organizacin administrativa nacio-
nal, por ejemplo, puede decirse que la Presidencia de la
Repblica es una organizacin administrativa general; en
cambio, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones se-
ria una organizacin administrativa especial.
3. Oll.GANlZACl6N ADMINISTRATIVA PEll.SONIFICADA
Y NO PERSQNlFlCADA
Otra distincin de la organizacin administrativa se
basa en la personalidad jurdica: hay organizaciones admi-
nistrativas personificadas y organizaciones administrativas
no peYJonificadas. En principio podemos admitir que toda
persona jurdica estatal exige, implica y requiere, necesaria-
mente, de una organizacin, o sea, no hay persona jurdica
estatal sin organizacin. Pero lo contrario no es cierto: no
toda organizacin tiene que tener personalidad jurdica.
De ah que haya organizaciones administrativas con pero
sonahdad jurdica y organizaciones administrativas sin per-
sonalidad jurdica.
Por ejemplo, un Ministerio es una organizacin ad-
ministrativa no personificada, por cuanto que no tiene pero
49
sonalidad jurdica. En cambio, lUla administracin muni-
cipal, si tiene personalidad jurdica. los Institutos Autno-
mos son organizaciones administrativas personificadas, con
personalidad jurdica propia.
Esta distincin tiene mucha importancia, sobre todo en
relacin a la distincin entre la organizacin administrati-
va central y la organizacin administrativa descentralizada:
en el primer caso, en la organizaci6n administrativa central,
sus componentes no estn personificados; en cambio, la or-
ganizacin administrativa descentralizada est siempre per-
sonificada, porque como nota caracterstica, la descentrali-
zacin presupone la asignacin de una personalidad jur-
dica especial, diferente a la de la organizacin que se des-
centraliza para el cumplimiento de determinadas tareas.
4. ORGANIZACIN \])MINISTRATlVA CENTRAL
Y DESCENTRALIZADA
La cuarta distincin entre dveses formas de organiza-
cin administrativa, como se dijo, es la que diferencia la
Organizacin de la AdminiJtrarin Central de la Descen-
tralizada, y que implica, en el segundo caso, la asignacin
de personalidad jurdica.
Por supuesto, la distincin entre organizacin admi-
nistrativa central y descentralizada, se da tambin en los
tres niveles de la Administracin de un Estado Federal.
En efecto, a nivel nacional, la administracin central
es la que corresponde a la Repblica, como persona pol-
tico-territorial, y est constituida por la Presidencia, las
oficinas centrales de la Presidencia, los Ministerios, y los
organismos con autonoma funcional; y la administracin
50
descentralizada, sera la integrada, entre otros entes, por
los Institutos AutflOn1OS,
A nivel estadal tambin hay una organizacin admi-
nistrativa central: la Gobernacin, y la descentralizada como
puesta pot los institutos aut6nomos estedaes.w A nivel lo-
cal es iguaIla situacin: la organizacin administrativa ceno
tral municipal seria la propia de la municipalidad como
3'. la Corte Suprema de justicia en Saja Poltico-Administra-
tiva en sentencia de 30'66, al interpretar la normativa
constitucional que as.igna al Gobernador, el gobierno y ad-
ministracin de cada Estado [art. 21), concluye sealando
10 siguiente: "la administracin encomendada al Gober-
nador en el Estado, ha de ser, pues, directamente dirigida
por l, con el auxilio del personal que le corresponde nomo
brar segn el ordinal 2
9
del artculo 23 ejtlsdem. Y esta
intervencin directa del Gobernador en su gestin adminis-
trativa, de cuyo buen funcionamiento debe anualmente in-
formar a la Asamblea Legislativa, impide que se creen
rganos autnomos en los Estados, a quienes se confiere
parte de la funcin administrativa que la Carta Pundamen.
tal expresa y directamente confiere en su totalidad al Go-
bernador.
"En el caso de autos, la Asamblea Legislativa del Estado
Tchira ha pretendido crear el Instituto Coordinador de
Servidos y Obras Comunales del Estado Tchira, como
una entidad con personera jurrica, patrimonio propio e
independencia del Fisco del Estado, cuyos fines son .. /'.
"Como puede observarse, se trata de una entidad autno-
ma, diferenciada por completo de la persona del Goberoa-
dor,ruyo patrimonio est representado en bienes del Es-
tado, y su objeto, segn los apartes arriba transcritos, cons-
tituyen actividades de evidente carcter administrativo pro-
pias del citado funcionado.
"Por otra parte, conforme a los artculos 3, 4, " 7, Y 8
de la Ley cuestionada, la administracin y direccin del
referido Instituto, se pone en manos de un Directorio, y la
gestin diaria se encomienda a un Secretado Ejecutivo,
funcionarios estos que en el ejercido de sus gestiones, no
mantienen ninguna vinculacin con el Gobernador, y so-
bre los cuales ste no posee ningn control.
"De esta manera, el referido Instituto, como entidad au-
tnoma, administrarla, por su sola cuenta, una parte de
los bienes de! Estado, sin ninguna intervencin del Gober-
nador, [o que significada que el Instituto compartirla con
51
tal. Algunas administraciones locales, previa autorizacin
legal. pueden tener una admnstrecic descentralizada.
por ejemplo, Institutos Autnomos, como es el caso del
Instituto Municipal del Transporte Colectivo del Distrito
Federal.w
el Gobernador, la funcin administrativa que la Constitu-
cin de la. Repblica solamente atribuye a este ltimo,
y de la cual l debe dar cuenta anual a la propia Asamblea
Legislativa.
"Tales razones llevan a la Corte a considerar: que si la
Carta Fundamental atribuye al Gobernador, con carcter
exclusivo, la funcin de administracin en el Estado que
gobierna; si dentro de esa administracin se incluye, sin
excepcin alguna, la de todos los bienes de dicho Estado y
la del situado constitucional; si toda esa administracin se
encuentra nsita dentro de la gestin de gobierno del ex-
presado funcionario, y de ella debe dar cuenta anual a la
Asamblea Legislativa, resulta- desde todo punto de vista
reida con esa funcin de administracin del Gobernador,
el hecho de conceder parte de ella a una entidad con per-
sonera jurdica, patrimonio propio e independiente del
Fisco del Estado, como lo es el Instituto cuya creacin ha
sido cuestionada,
"Estima pues, la Corte, que la existencia del Instituto Co-
ordinador de Servicios y Obras Comunales del Estado T.
dura, cuya finalidad implica, segn se ha visto, el ejerci-
cio de una funcin administrativa que constitucionalmente
compete al Gobernador, es contraria a lo dispuesto en el
articulo 21 de la Constitucin de la Repblica. Por consi-
guiente, est viciado de nulidad el artculo l' de la Ley, que
crea dicho Organismo, y, por ende, todo el estatuto legal
que lo pretende regir". Vase en Gaceta Forenre, "N' 52,
1966, pp. 108 a 113; y en AlIan-R. Breever-Carias. lIth-
fwudena de la Corte Su.prem4 ... , cit, tomo 1, pp. 284
Y ss. La interpretacin de la Corte parece excesiva: en el
caso considerado, la nulidad de la Ley proceda, pues no
prevea ningn control ~ tutela por parte del Goberna-
dor respecto del Instituto Autnomo que creaba. El Instituto,'
materialmente, se haca depender de la Asamblea Legisla-
tiva, lo que configuraba UDa usurpacin de funciones. Pe-
ro, realmente, el hecho de que la Constitucin atribuya al
Gobernador competencia en materia de Administracin del
Estado, no excluye, 'f'e'r se, la posibilidad de que se creen:
entes descentralieados sometidos a la tutela del Gobemadorc
36. Sobre la posibilidad de las Municipalidades de crear t ~
52
IlI. CARACTERlSTlCAS DE LA ORGANlZACION
ADMINISTRATIVA
La organizacin administrativa, conforme a lo expues-
to por Jos A. Garda Trevijano-Fos, tiene una serie de ca-
ractedstkas,81 y entre ellas, deben destacarse: la unidad, Ia
uniformidad, la autonoma, la responsabilidad, la subordi-
nacin y la universalidad.
1 LA UNIDAD DE LA ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA
Es de la esencia de la organizacin el que tenga cierta
unidad, sobre todo cuando los rganos que se van a inre-
grar para el cumplimiento de un fin comn, son heterog-
neos. La unidad, en este sentido, se opone a disgregacin,
y en base a esa idea podemos decir que la Administracin
en Venezuela, es una administracin unitaria, 3M siendo
el Estado, un Estado Federal. En efecto, an existiendo
tres niveles de Administracin Pblica, sta responde a una
unidad global y no puede decirse que haya disgregacin en
la organizacin administrativa.
l. LA UNiFORMIDAD DE LA ORGANIZACIN
ADMINISTRATiVA
La idea de la uniformidad tiende a acompaar a la oro
~ j z i n administrativa, en el sentido de que en ella,
os rganos no tienen gran variedad. Uniformidad enton-
es surge por oposicin a variedad,
descentralizados, vanse las apreciaciones de Antonio Mo-
les Caubee, "Los limites a la Autonoma Municipal" en
RevisJa de la Facultad de Derecho, N 26, Caracas, 1%3,
pp . 10 Y ss.
37. Vase Jos A. Garcia Trevijano-Fs, TraJt1do.. cil., tomo
II, Vol. 1, pp. 150 Yss.
53
En el campo de la organjzacitl administrativa, en
efecto, se piensa que los rganos administrativos, no deben
tener variaciones de gran relieve, sino que debe haber cier-
ta uniformidad en las estructuras organizativas. Puede de-
cirse que en Venezuela, las estructuras administrativas han
tenido esta caracterstica, Si, por ejemplo, se observa la or-
ganizacin ministerial, se aprecia <Jue la misma responde a
un patrn ms o menos uniforme.w La misma apreciacin
surge respecto de los Institutos autnomos, de las Gober-
naciones de Estadow y hasta del nivel municipal. Particu-
larmente, respecto de este ltimo, puede afirmarse que una
caracterstica de la organizacin municipal en Venezuela
ha sido, quizs, la excesiva uniformidad.w
Precisamente, frente a esta uniformidad municipal es
que se prev en el articulo 27 de la Constitucin, que la
ley podr establecer diierentes regmenes para la organiza-
cin, gobierno y administracin de los municipios, aten-
diendo a las condiciones de poblacin, situacin geogr-
fica, desarrollo econmico y otros factores de importancia.
En esta forma, frente a la caracterstica general de la unifor-
midad municipal que ha existido en Venezuela, la Consti-
tucin busca que la Ley Orgnica del Rgimen Municipal
establezca una diversidad de regmenes para la organiza-
Vase, por ejemplo, el Reglamento del Estatuto Orgnico
de Ministerios dictado por Decreto N de en
G. O. N 29438 de 11-2-71 y los Decretos contennvos de
Jos Reglamentos Orgnicos de los diversos Ministerios,
Nos. 2075 a 2091 de 22+77 en G. O. N 1999, Extr. de
22-3-77.
39. Las leyes de Rgimen Poltico de todos los Estados de la
Repblica tiene un contenido casi idntico.
40. Las Leyes Orgnicas del Poder Municipal de todos los Es-
tados tambin tienen un contenido casi idntico.
54
cin de los ffiUOlClplOS, atendiendo a esos elementos de
poblacin, desarrollo econmico y situacin geogrfica.
41
3. LA AUTONOMiA DE LA OR.GANIZAClN
ADMINISTRATIVA
Otra caracterstica de la organizacin administrativa
es la autonoma. Cada rgano tiende. en general, a actuar
dentro de su competencia con cierta aatonomla. Por eso
puede decirse que las organizaciones, en general, tienen
vida propia, sean personificadas o no. Ahora, la amplitud
de esta vida propia depende del grado de aronoma de
que gocen: hay grados variables de autonoma en un Inst-
tuto Autnomo, en un Municipio o en una dependencia
regional de la Administracin Central. Puede decirse que
la autonoma es menor, ruando la relacin jerrquica es
mayor. Por ello, la descooceetradn y la delegacin dan
origen, dentro de la Administracin Central y por decisin
del superior, a una mayor autonoma. Por 'otra parte, por
ello, puede haber una gran autonoma en los rganos que
tienen autonoma funcional en la Administracin Nacional,
a pesar de no estar dorados de personalidad jurdica pro-
pia. La autonoma surge, aqu,por la ausencia de rela-
cin jerrquica.
4. LA RESPONSABILIDAD DE LA ORGANIZACIN
ADMINISTRATIVA
Otra caracterstica de la organizacin administrativa es
la responsabilidad. Cada organizacin tiene una responsabi-
41. El Proyecto de ley r ~ n i c de Rgimen Municipal que
discuta el Senado en 1978 tenia, en parte, esta orienta-
cin.
55
lidad derivada del ejercicio de las competencias que se le
han asignado. Sin embargo, la responsabilidad, en ltima
instancia, est ligada al hecho de que la organizacin ad-
ministrativa en cuestin, tenga o no personalidad jurdica,
ya que slo responde de daos y perjuicios, quien tiene
personalidad jurdica. De lo contrario, responder el ente
jurdico del cual forma parte el rgano. Un Ministerio,
por ejemplo, no es responsable como tal, es responsable la
Repblica, quien se manifiesta, en su actuar, a travs de
W1 Ministerio, que es uno de sus rganos. En cambio, un
Municipio o un Instituto Autnomo, s son responsables
por si mismos, dado que tienen personalidad juddica pro-
pia, diferente a la de la Repblica.
5. LA SUBOllDlNAON EN LA Oll.GAN1ZAON
ADMINISTRATIVA
Otra caractedstica de la organizacin administrativa
es la subordinacin. En efecto, aW1 cuando la autonoma
sea una caracterstica de la organizacin administrativa,
ello no implica independencia por 10 que la subordinacin
es otra caracterstica dentro de la estructura general del Es-
tado. Puede haber rganos con autonoma a diversos nive-
les, pero ello no implica que no haya derta subordinacin
de los niveles inferiores a los superiores. Seria inconcebible
que W1 Municipio, por ms autnomo que sea, organizara
unas fuerzas armadas para luchar contra el Estado Necio-
nal. Hay por tanto, relacin de sujecin, de subordinacin
entre los entes inferiores y la Repblica.
Puede haber autonoma en un ente descentralizado,
por ejemplo, un Instituto Autnomo o una Empresa del
56
Estado; pero sto no implica que no haya subordinacin;
la hay porque, en definitiva, el ente siempre est. sujeto a
elementos de sujecin, como serian las polticas naciona-
les que se formulen para los diferentes sectores, que se
manifiestan a travs del control de tutela o accionarial. Por
ejemplo, CADAFE, Petrleos de Venezuela, SIDOlt, por
ms autnomos que sean en su actuacin, estn subordina-
dos a la poltica que el Estado elabore para cada uno de
sus sectores de actuacin.
6. LA UNIVERSALIDAD DE LA ORGANlZAON
ADMINISTRATIVA
La variedad y extensin de! fenmeno administrativo
han provocado, en el campo pblico, una universalidad de
la organizacin administrativa, en el sentido de presencia
u omnipresencia. Sin duda alguna, e! desarrollo de la Ad-
ministracin Pblica ha sido paralelo a las exigencias co-
lectivas. La aparicin creciente de organizaciones admi.
nistrativas ha sido una respuesta a las exigencias colectivas
que se le plantean al Estado, y sto ha llevado a convertir
a la Administracin Pblica y a toda la Organizacin Ad-
ministrativa, en un complejo que est presente en todos
los aspectos de la vida econmica y social, cada vez ms, a
travs de todo ese proceso de intervencin estatal tan ca-
racterstico de las ltimas dcadas.
57
CApTUw IV
LOS PRINCIPIOS JURIDICOS
DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
'B) trmino Administracibn Pblica, como hemos VIS-
to, puede ser definido desde el punto de vista de la activi-
dad (punto de vista material), o desde el punto de vista
orgnico, como el conjunto de rganos del Estado dispues-
tos pata cumplir un determinado fin.
En esta forma, la Administracin, configurada como
un grupo de rganos dispuestos para un fin, implica el
trmino organizacin, es decir, implica que esos rganos
tienen que estar ordenados en una forma determinada pa-
ra cumplir adecuadamente los fines que tiene el Estado.
As, organizar es ordenar, y en el caso de la Organiza-
cin Administrativa, es ordenar un conjunto de rganos
para el cumplimiento de los fines del Estado. En ese pro-
ceso de ordenacin se incluyen, bsicamente, las reglas o
las normas que distribuyen las competencias y las atribu-
ciones, y que regulan el funcionamiento de los rganos del
Estado. Por ello, el principio de la competencia es esencial a
toda organizacin. Pero adems de este principio, la disposi-
cin de Jos rganos y sus atribuciones dentro de la Organi-
zacin Administrativa responde a otra serie de principios
jurdicos esenciales y generales: la jerarqua, la descentrali-
zacin y la coordinacin, sin los cuales puede decirse que
no habra organizacin.
61
El presente captulo est destinado al estudio de estos
principios jurdicos de la Organizacin
1. LA COMPETENCIA
1, NoaN
La competencia es la aptitud legal de los rganos de
la Administracin,4s o en otras palabras es el conjunto de
facultades, de poderes, y de atribuciones que le han sido le-
galmente asignadas paca actuar en sus relaciones con los
otros rganos del Estado y con los particulares.
Ahoca bien, utilizando elementos propios del Dere-
cho Privado, la competencia vendra a ser la aptitud que
tiene un rgano del Estado para actuar. Sin embargo, la
competencia no solamente concede la facultad de actuar,
sino que tambin constituye una obligacin y un limite
dentro del cual puede actuar el rgano. Por tanto, no slo
es atributiva de facultades sino tambin limitativa; tiene esa
doble caracterstica y por eso, la competencia, como con-
cepto de Derecho Pblico, se distingue de la capacidad de
Derecho Privado.
42. En general, vase, Jos Antonio Garcla Trevijano-Fos,
Principio! Jurdico! de la Org($nizari6n AdmitriJtratipt1,
Madrid y Tr"t4<1O de Derecho AdminiJtratipo, cit.,
tomo JI, vol. J, pp. 389 Y ss.; Y James O. Mooney, Princi-
pio! de Organizacin, Madrid
43. Vase lo sealado por la Corte Suprema de Justicia en
Sala Poiitico-Adminisrrativa en Sentencia de 28-1-64, en
G. O. NO 27367 de 13-2-64, pp . 203-359 Y203-360; Yen
AlIan-K Brewer-Ceras, Jurisprudencia de la Corte Supre-
1714 " cit. tomo IIJ, vol. J, Caracas 1977, p. 197.
Sobre la competencia vase, en general, Juan Colombo Cam-
pell, LA competencia, Santiago de Chile. 1959; y Rafael A.
Amanz, De la (ompeJtIlria, Madrid, 1967,
62
2. CoMPETENCIA y CAPACIDAD
En todo caso, la competencia, aun cuando en la orga-
nizacin administrativa cumple una funcin similar a la
capacidad de las personas jurdicas en el derecho privado,
tiene notables diferencias con sta.
En efecto, la competencia requiere texto expreso, es
decir, debe estar expresamente prevista en la Constitucin,
en la Ley, en los reglamentos y dems fuentes de la legali-
dad o derivarse de alguno de los principios generales del
derecho administrativo. Por tanto, la competencia no se
presume." Al contrario, la capacidad, en derecho privado
es la regla, siendo las incapecidedes la excepcin, por lo que
deben estar previstas expresamente en la Ley.
La. necesidad de que la competencia est expresamen-
te prevista en la Ley implica, adems, que el ejercicio de la
misma deba justificarse siempre. Por ello, el funcionario, al
dictar un acto, debe comenzar por indicar la norma atribu-
tiva de competencia.
Por otra parte, las Leyes que regulan la competencia,
son de aquellas denominadas de orden pblico, lo que im-
plica que no pueden relajarse ni derogerse por convenios
entre particulares, ni por voluntad del funcionario pblico
a quien corresponde su ejercicio. En cambio, contractual-
44. Tal como lo seal la Corte Suprema de Justicia en Sala
Poltico-Administrativa, la competencia "debe emerger del
texto expreso de una regla de derecho, ya sea de la Cons-
titucin, la ley, el reglamento o la ordenanza". Vase la
sentencia citada de 28-1-64, ldem. En igual sentido, vase
la sentencia de la misma Sala de 11-8-65, en G. Q. N"
27.8'45 de 22-965, p. 207-324; Y en Allan-R. Brewer-Ca-
ras, ]uriJprudf?IJcia de la Corte Suprema ... , cit., tomo UI,
vol. 1, p. 199.
Art. 6 del Cdigo Civil.
63
mente puede reaunciarse al ejercicio de determinados dere-
chos derivados de la capacidad en el campo privado: por
ejemplo, a ejercer el comercio en determinada zona para
evitar una competencia desleal.
En todo caso, es necesario tener en cuenta que las le-
yes que regulan la competencia pueden establecer una ma-
yor o- menor libertad en la apreciacin de la oportunidad y
conveniencia de la actuacin administrativa, lo que da ori-
gen a la denominada administracin discrecional. Pero es-
ta libertad en la forma de ejercer la competencia no elimi-
na su carcter obligatorio, en cuanto a su ejercicio. La
competencia, en efecto, no slo otorga facultades al fun-
cionario, sino que le impone una carga. El Director de la
Administracin del Impuesto sobre la Renta, por ejemplo,
est obligado a liquidar los. impuestos a quienes hayan he-
cho la declaracin respectiva. Este funcionario no puede
libremente decidir ni liquidar esos impuestos. En el campo
del derecho privado, en cambio, los derechos que le con-
fiere la capacidad a los particulares, en general, son de ejer-
cicio facultativo: nadie, por ejemplo, est obligado a com-
prar, a vender o a arrendar.
Por otra parte, la obligatoriedad de ejercicio de la como
petencia implica que sta no puede libremente delegarsc en
un funcionario inferior; para ello es necesaria una autoriza-
cin legal expresa.
Por ltimo, es necesario sealar que la competencia es
constitutiva del rgano que debe ejercitarla; forma parte
integrante de l, por lo que ste no se concibe sin compe-
tencia. La competencia por tanto, es una nocin esencial en
la organizacin del Estado, y como consecuencia, de la Ad-
ministracin.
64
3, CLASES DE COMPETENCIA
La competencia, puede enfocarse desde diversos ngu-
105,4& dando origen a varias clasificaciones de la misma.
A. I competencia en el mbito de las funciones
del Estado
a, La separacin orgnica de poderes y 'la no
coincidencia con la Jepara6n de [enciones
En el mbito estatal, si analizarnos las competencias
genricas del Estado, nos encontramos con el principio de
la separacin de poderes. Ya se ha sealado que, en Vene-
zuela, existe una separacin orgnica de poderes y que di-
cha separacin orgnica no coincide con una separacin
absoluta de funciones que estn atribuidas exdusivamente
a dichos rganos.
En efecto, como inicio general de la aplicacin del
principio de la separacin de poderes en el rgimen cons-
titucional venezolano, puede afirmarse que la "divisin del
Poder" no coincide exactamente con la "separacin de fun-
ciones", Por ello, no slo en mltiples oportunidades los
rganos del Estado, adems de sus "funciones propias"
ejercen funciones que por su naturaleza deberan corres-
ponder a otros rganos, sino que tambin en mltiples
oportunidades la Constitucin permite y admite la inter-
vencin o interferencia de W'lOS rganos en las funciones
propias de otroS.
41
46. Cfr. Jos A. Gerca Trevijano-Fos, T,.at,Jo. cit., tomo
JI, vol. 1, pp. 39' JO ss.
47. vase Alan-R. Brewer-Carias, D"echo Admminrativo to-
mo 1, cit., pp. 373 Yes.
65
En efecto, como se ha dicho, la separacin de poderes
ha de entenderse en el sistema venezolano, en primer lu-
gar, como una separacin orgnica entre los rganos del
Poder Pblico; y en segundo lugar, como una asignacin
de funciones propias a cada uno de dichos rganos; pero
nunca como una separacin de funciones atribuidas con
carcter exclusivo a los diversos rganos. Al contrario, ade-
ms de sus funciones propias, los rganos del Estado reali-
zan funciones que por su naturaleza son semejantes a las
funciones asignadas a otros rganos. En otras palabras,
mediante este principio se reserva a ciertos rganos el ejer-
cer una funcin en una forma determinada (funciones pro
pias), lo que no excluye la posibilidad de que otros rga-
nos ejerzan esa funcin en otra forma.
En efecto, el Congreso tiene atribuida la funcin le-
gislativa y, en forma privativa, la sancin de leyes por las
Cmaras actuando como cuerpo colegsledcres, as como
Ja emisin de actos privativos de dichas Cmaras.{9 Sin em-
bargo, adems del cumplimiento de la funcin legislativa,
el Congreso y las Cmaras legislativas realizan funciones
administrativas, por ejemplo, cuando imponen sanciones a
quienes infringen los reglamentos internos de las Cmaras,
cuando organizan su servido de polida o cuando ejecutan
su presupuesto de gastos.w Asimismo, las Cmaras ejer-
cen funciones administrativas, cuando designan o remue-
ven su personal administrativo excluido de la aplicacin
de la ley de Carrera Administrativa, es decir, cuando rea-
lizan cualquier acto relativo a la administracin de su pero
sonal. Por otra parte, tambin interviene el Senado en fun-
48. Art 162 de la Constitucin,
49. Arrs. 150, 153 Y 158 de la Constitucin.
50. Art. 158, ords. ~ 3 ~ Y 5 ~ de la Constitucin.
66
dones jurisdiccionales cuando autoriza "por voto de la me-
porta de sus miembros, el enjuiciamiento del Presidente de
la Repblica., previa declaratoria de la Corte Suprema de
Justicia de que hay mrito paca ello". n En estos casos, por
supuesto, no podra verse violacin alguna al principio de
la separacin de poderes, pues se trata de funciones de na-
turaleza distinta a las legislativas que el ordenamiento ju-
rdico permite realizar, pues en ningn dispositivo se in-
dica que la funcin administrativa corresponde exclusiva-
mente a los rganos del Ejecutivo Nacional.
Por otra parte los rganos del poder judicial tambin
pueden ejercer funciones administrativas. En efecto, la
Corte Suprema de Justicia y los Tribunales de la Repblica
tienen atribuida la funcin jurisdiccional y, en forma priva-
tiva, la adopcin de decisiones acerca de pretensiones pro-
cesales de una parte frente a otra, de nulidad de actos del
poder pblico o de condena de carcter penal, con fuerza
de cosa juzgada, jurisdiccional mente, en forma autnoma e
independiente de los dems rganos del Poder pblico.
52
Sin embargo, adems del cumplimiento de la funcin ju-
di.cial o jurisdiccional los rganos judiciales realizan fun-
ciones administrativas, por ejemplo, al designar o remover
los funcionarios administrativos de los tribunales, al dictar
los reglamentos de organizacin o polica en determinados
niveles, o al imponer sanciones administrativas o discipli-
narias. En ninguno de estos casos podra verse usurpacin
alguna o violacin del principio de la separacin de pode-
res, pues no hay norma alguna de orden constitucional que
reserve con exclusividad el ejercicio de la funcin adminis-
trativa a los rganos del Poder Ejecutivo.
51. Art. 150 de la Constitucin.
52. Art. 205 de la Constitucin.
67
Por ltimo, y as como los rganos legislativos y ju-
diciales ejercen funciones administrativas, as tambin los
rganos del poder ejecutivo realizan funciones legislativas
y jurisdiccionales. En efecto, el Presidente de la Repblica,
adems de las funciones ejecutivas propias (Funciones de
gobierno y funciones administrativas), realiza funciones
legislativas no slo al dictar decretos con valor de ley con-
forme a la Ley de Medidas Econ6micas de Urgencia res-
pectiva,t;8 sino cuando crea normas de carcter general en
el ordenamiento jurdico al ejercer la potestad reglamenta-
ria.
M
Asimismo, los rganos ejecutivos tambin realizan, en
ciertos casos, funciones jurisdiccionales aun cuando no de
carcter judicial, siendo en todo caso funciones excepcio-
nales. Dentro de estas funciones jurisdiccionales se inclui-
ra, tal como lo ha dicho la Corte Suprema en varias de
sus decisiones, por ejemplo, las que adopta el Inspector
del Trabajo de conformidad con la dispuesto en el artculo
198 de la Ley del Trabajo, siguiendo un procedimiento es-
pecial.
b. Delimitacin negativa
Pero si bien no hay funciones estatales atribuidas ex-
clusivamente y en forma excluyente a los rganos estatales,
si puede decirse que, en ciertos casos, la Coostituci6n re-
serva a los rganos el ejercicio de ciertas funciones en una
forma determinada. El ejercicio de la funcin legislativa
mediante leyes corresponde exclusivamente a las Cmaras
Legislativas; el ejercicio de la funcin de gobierno median-
te actos de gobierno corresponde exclusivamente al Presi-
~ Art. 190, ord. 8 ~ de la Constitucin.
54. Art. 190, ord. 10 de la Constitucin.
68
dente de la Repblica; y el ejercicio de la funcin [urisdic-
cional mediante sentencias corresponde exclusivamente a
los Tribunales.
Por otra parte, hay ciertas materias de competencia se-
servada a ciertos rganos: la reserva legal, por ejemplo,
consiste en ciertas materias cuya regulacin se atribuye ex-
clusivamente a las Cmaras Legislativas mediante leyes.
Esto sucede, entre otras materias, con el-establecimiento de
delitos y penas;u la creacin de irnpuestosjw y la lmite-
cin a los derechos y garantias individuales.w
B. La competencia en el mbito ejecutivo:
Gobmo )' Ad,l"Jt'lci6n
Otra forma de enfocar las clases de competencia es
refirindola, en particular, al mbito del Poder Ejecutivo.
Analizando la Constitucin, se evidencia que en varios de
sus arrlculos, se establece una diferenciacin entre activi-
dad de gobierno y actividad administrativa, por lo que el
Poder Ejecutivo realiza dos actividades, y ejerce dos como
petences: gobierno y administracin. El articulo 21 cuan-
do se refiere a los Estados, establece que el gobierno y la
tUiminiJtracin de cada Estado corresponde a un Gober-
nador. El artculo 27 dispone que la ley podr establecer
diferentes regmenes para la organizacin, gobio-no y ad-
mh,;straci6n de los Municipios. Cuando se analizan las
atribuciones del Presidente, en el articulo 190, se observa
claramente la diferencia entre actividades de gobierno y de
administracin: por ejemplo, dirigir las relaciones interna-
55. NI. 60, crd. 2
9
de la Constitucin.
56. Art. 224 de la Constitucin.
". Vase, ea general, Allan-R. Brewer-Carias, La grvamaJ
fomtitl/f1onnle! de lo! derecbos del hombre, Careces 1976.
69
cionales es una competencia propia de la actividad de go-
bierno; en cambio, administrar la Hacienda Pblica es una
competencia administrativa. Por otra parte, cuando se es-
tablecen los deberes del Presidente, el Artculo 191 de la
Constitucin prev que ste est obligado a presentar un
mensaje anual al Congreso, de su gestin poJitica y admi-
nistrativa.
Por otra parte, a nivel nacional puede identificarse la
actividad de gobierno como localizada a nivel de los rga-
0<l5 superiores del Poder Ejecutivo: se puede decir que es
un rgano con competencia poltica, el Presidente de la Re-
pblica actuando slo o en Consejo de Ministros; y la ac-
tividad administrativa est situada en esos mismos rganos
y en los otros rganos ejecutivos (Ministerios, por ejem-
plo) quienes, por supuesto, ejercen competencias adminis-
trativas.
C. La competencia en la Administracin Pblica
Otra forma de enfocar las clases de competencia es en
la propia Administracin Pblica y en el conjunto de r-
ganos que la conforman. Interesa, aqu, analizar la forma
como est asignada la competencia, la cual puede venir da-
da por diversos factores. Por otra parte, analizaremos tamo
bin los tipos de competencia en la Administracin P-
blica.
a. Peaores qlle inflllyenen /a competenca
a'. Lt materia
La asignacin de competencias por razn de la mate-
ria constituye la forma normal de su determinacin. La ma-
teria es el contenido propiamente dicho de la competencia,
70
determinado por el conjunto de actividades, funciones o ta-
reas que la Ley asigna a un rgano del Estado. La materia,
pues, define la competencia: el Ministerio de Sanidad y
Asistencia Social, por ejemplo, es competente. por la mate-
ria, en el campo de la proteccin de la salud.
b'. El territorio
La materia sobre la cual se va a ejercer la competen-
cia est circunscrita a un mbito territorial determinado. En
los rganos nacionales. la competencia se ejerce en todo el
territorio nacional. Por ejemplo, en el caso del Ministerio
de Sanidad y Asistencia Social, su competencia abarca ro-
do el territorio nacional; y las divisiones de dicho Ministe-
rio a nivel regional o territorial tienen un mbito territorial
especfico. Los Municipios. en cambio, tienen un mbito
reducido para el ejercicio de sus competencias locales.
e'. El grado
El grado est determinado por la jerarqua administra-
tiva que ocupan los diversos rganos del Estado. La orga-
nizacin de la Administracin Pblica y Ministerial en Ve-
nezuela, es vertical y piramidal. En cada nivel jerrquico
hay una serie de competencias atribuidas, lo que implica
que no puede un inferior asumir competencia que le sean
asignadas al superior, ni viceversa. El grado que se ocupa
en la jerarqua, condiciona el mbito de competencia que
se puede ejercer en una materia determinada.
d'. El tiempo
El tiempo tambin es un factor influyente, pues las
competencias pueden ser de ejercicio temporal. Siempre hay
71
competencia por la materia, lo variable es el tiempo, el te-
rritorio y grado en la jerarqua.
b. Tipos de competencia en la Adminhtracin
Pblica
a'. NeceJi1ria'y Evmtlial
La competencia necesaria es la asignada normal y
obligatoriamente a un rgano del Estado, conforme a las
competencias definidas por la ley. Pero un funcionario pue-
de ejercer una suplencia de otro, y en este caso, ejerce una
competencia en forma eventual. La polica municipal tiene
competencia necesaria en el campo del mantenimiento del
orden pblico, 'pero la Guardia Nacional, eventualmente,
puede ser llamada a cooperar y ejercer esta competencia
corno coadyuvante de la autoridad civiJ.ll'8
b'. Interntt y Externa
Otra clasificacin de la competencia se refiere a la
interna y a la externa. Si el ejercicio de la competencia tiene
relevancia para los particulares, seria una competencia ex-
terna, que es normal en el mbito administrativo. Esta se
contrapone a la competencia interna, cuyo ejercicio no afee-
ta a los particulares, sino que se concentra, slo, al inte-
rior de la Administracin. Hay rganos con slo compe-
tencias internas, que no tienen relacin con los administra-
dos, como por ejemplo, los rganos consultivos internos y
entre ellos, en general, las consultoras jurdicas.
58. Vase, por ejemplo, [o dispuesto ea el artculo 5 del De-
creta 3'49 de la Junta de Gobierno sobre Funciones de
las Fuerzas Armadas Nacionales, en G. O. N 22041 de
2.2-6-46.
72
e', Propia rCMjllnta
La competencia es propia cuando slo est asignada a
un rgano administrativo. Otro tipo de competencia es la
conjunta, y se produce cuando para ejercerla, es necesario
que dos o ms rganos o funcionarios acten conjuntamen-
te. Esto es frecuente en ciertas decisiones intcrsectoriales,
es decir, que afectan a diversos sectores de actividad p-
blica. Normalmente, por ejemplo, ciertas medidas de ol-
tica de precios en agricultura deben ser adoptadas, conjun-
tamente, por el Ministerio de Agricultura y Cra y por el
Ministerio de Fomento.
d'. General y Especial
Otra distincin de la competencia es la que establece
la diferencia entre competencia general y especial. La como
petencia general existe ruando se atribuye a un rgano como
petencia en diversas materias, y es propia de los entes terri-
toriales. Por ejemplo, el Concejo Municipal tiene compe
tencia generaL En otro sentido, la competencia especial se
identifica dentro de cada uno de estos rganos. Dentro de
las Gobernaciones de Estado, por ejemplo, hay direcciones
con competencia especial, pero a la cabeza de esos rganos
est el Gobernador de Estado, quien tiene competencia ge
neral. Esta competencia genera! se encuentra ubicada en la
jerarqua de los rganos descentralizados territorialrncnte
(Gobernacin, Concejos Municipales).
En la descentralizacin funcional, los institutos aut-
nomos, por esencia, tienen competencia especial, por lo que
la descentralizacin funcional normalmente va ligada a la
especializacin.
73
e', Exc!tlJiviIt y Concurrente
Otra forma de clasificar la competencia es en exclusi-
va o concurrente, cuando.es atribuida a un rgano en la es-
cala administrativa o a varios. Por ejemplo, el Director de
Salud Pblica del Ministerio de Sanidad y Asistencia So-
cial tiene asignada la competencia en forma exclusiva. Sin
embargo, la exclusividad no implica que el ejercicio de la
competencia no pueda ser revisado por el superior. Lo ex-
clusivo no quiere decir excluyente. Pero puede darse el ca-
so de que la competencia sea exclusiva y excluyente; por
ejemplo, el Director de Inquilinato del Ministerio de Fo-
mento tiene competencia para regular los alquileres y sus
actos no pueden ser revisados por el Ministro de Fomento:
la nica forma de revisar esos actos es por va judicial
(Tribunal de Inquilinato). La competencia de este funcio-
nario es exclusiva y excluyente, toda vez que sus actos no
pueden ser revisados por el superior jerrquico.
Se contrapone la forma exclusiva de atribucin de la
competencia con la forma concurrente, en base a la cual se'
distribuye la competencia entre varios rganos; sucede, por
ejemplo, en la descentralizacin territorial, donde hay com-
petencias que corresponden al Poder Nacional, Estadal, Mu-
nicipal. Por ejemplo, el artculo 1.36, ordinal 59 de la
Constitucin establece que corresponde al Poder Nacional,
los servicios de identificacin y de polica nacional; el
artculo 134, dispone que los Estados y Municipios slo
podrn organizar sus fuerzas de polica de acuerdo con la
ley; el artculo 17 seala que es de la competencia de
los Estados, la organizacin de la polica urbana y rural y
la determinacin de las ramas de este servicio atribuidas a.
la competencia municipal; y el artculo 30, establece como
competencia municipal lo relativo a la polica municipal.
74
Por tanto, un tpico supuesto de competencia concu-
rrente es el de la polica, distribuida en los tres niveles te-
rritoriales: nacional, estada! y municipal.
4. LAS CARACTERSTICAS DE LA COMPETENOA
Las competencias en el ordenamiento venezolano tie-
nen caractersticas importantes:
A. La obligdl<Jrieddd e improrrogabilid,"
La competencia no puede renunciarse: no admite rela-
jamientos por parte del funcionario pblico ni restricciones
voluntarias. El funcionario no puede renunciar a ejercerla.
Es de ejercicio obligatorio, aunque la ley en ciertos casos,
d cierto mrgen de apreciacin de las circunstancias de
hecho, en el supuesto de la administracin discrecional.
En efecto, cuando se dice que la competencia es de
ejercicio obligatorio, es necesario distinguir entre adminis-
tracin reglada y poder discrecional. Por ejemplo, en ma-
teria tributaria cuando se dice que el ejercicio de la com-
petencia es obligatorio, se quiere sealar que, producido un
hecho generador de impuesto, la administracin fiscal es-
t obligada a liquidar el impuesto, y si no es pagado, la
administracin tiene la obligacin de cobrarlo, no pudien-
do el funcionario perdonar el pago, salvo en casos expre-
samente previstos en la ley. Esta es una actividad reglada.
Por tanto, cuando se dice que la competencia es irre-
nunciable, hay que distinguir el tipo de competencia: si es
de carcter reglado la obligatoriedad y la irrenunciabilidad
es absoluta, pero si es discrecional, la ley le da mayor li-
bertad de apreciacin al funcionario para ejercerla, y de-
pende de su interpretacin, el ejercicio de la misma.
75
La obligatoriedad de la competencia, por otra parte,
implica la improrrogabilidad, por 10 que no puede libre-
mente delegarse su ejercicio, salvo autorizacin expresa de
la norma atributiva de la misma.
B. La asignacin formal en actos jurdicos
La asignacin de competencias normalmente se produ-
ce mediante actos de efectos generales, es decir, que ten-
gan carcter normativo- as, la Coosteucio es la primera
fuente de competencia en todos los niveles del Estado. Por
otra parte, la Ley Orgnica y las leyes ordinarias son otras
de las fuentes de competencias. Pero stas no podran in-
cluir todas las competencias de todos los rganos del Esta-
do. Por eso se complementan por disposiciones reglamen-
tarias y administrativas.
En efecto, la ley no puede agotar la atribucin de
competencia a todos los rganos administrativos, por 10
que normalmente remite a actos administrativos para com-
pletar la asignacin. Por ejemplo, en Jos artculos 24 y si-
guientes de la Ley Orgnica de la Administracin Central
se atribuye competencia a los diversos ministerios, pero ella
no puede agotar toda la distribucin a nivel orgnico. Por
ello, remite a los reglamentos orgnicos para una mayor es-
pecificacin sobre las direcciones, departamentos y divisio-
nes, y sus competencias especficas. De all que, adems de
la ley, sea necesario un acto distinto, un Decreto o una re-
solucin por parte del Ministro, para determinar la compe-
tencia en los niveles inferiores.
Tambin puede haber asignacin de competencia en
actos de efectos particulares. Por ejemplo, en el caso de un
Ministro, cuando delega el ejercicio de una atribucin en
76
un funcionario inferior. El acto de delegacin es la fuente
inmediata de la competencia del inferior.
En conclusin, debe sealarse que las normas legales
superiores (la Constitucin y las leyes) no pueden definir
y atribuir todos los niveles de competencia, y normalmente
se estableceun sistema jerarquizado de fuentes para la asig-
nacin de competencias: Constitucin, leyes, reglamentos
orgnicos, resoluciones ministeriales, y actos administrati-
vos de efectos particulares.
Otro punto de inters en la regulacin de la compe-
tencia en el ordenamiento venezolano es la presuncin de
su asignacin al superior jerrquico. Por ejemplo, el acto
de expulsin de un extranjero, confonne al artculo 20 de
la Ley Orgnica de la Administracin Central corresponde
al Ministerio de Relaciones Interiores. Por ello, en ese Mi-
nisterio, salvo disposicin especifica, se presume que la
competencia corresponde al Ministro. La ley o el Regla-
mento pueden regular el ejercicio de esa competencia por
la Direccin General Sectorial de Identificacin y Control
de Extranjeros, en cuyo caso la presuncin estara en ese
nivel.w
En la organizacin ministerial puede decirse que, en
general, hay una presuncin de competencia a favor del
rgano que tenga asignada la materia. Tambin puede tra-
tarse de una presuncin que tenga en cuenta, adems de la
materia, el territorio: si el problema de identificacin yex-
tranjera se presenta en Maracaibo, el rgano competente
seda el que adems de competente por razn de la materia
(que forme parte de la Direccin de Identificacin y Ex-
59. Vase el artculo 7 del Reglamento Orgnico del Minis-
terio de Relaciones Interiores dictado por Decreto N 2075
de 22+77, en G. O. N" 1999, Bxtr, de 22-3-77.
77
tranjeria) est situado en Maracaibo (territorio) o en la
Regin Zuliana.
C. Id regulacin de la resolecn de 10J conilioos
de competencia
Otra caracterstica de la competencia es la previsin o
regulacin de los conflictos de competencia que puedan
presentarse entre varios de Jos rganos que se consideren
competentes en una misma materia. Dentro de la organi-
zacin ministerial venezolana, p(}r ejemplo, si el conflicto
se plantea en el seno de un Ministerio, corresponde al Mi-
nistro la resolucin del conflicto de acuerdo al articulo 20,
ordinal 21 de la Ley OrgniCa de la Administracin Cen-
tral. Pero si el conflicto es externo, esto es, entre Ministe-
rios, o entre un Ministerio y un instituto autnomo, o en-
tre autoridades nacionales, estadales y municipales, la re-
solucin del problema varia.
Los conflictos de competencia entre los rganos de los
tres niveles del Poder Pblico deben ser resueltos por la
Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo esta-
blecido en el artculo 215, ordinal 89 de la Constitucin.
Esta atribucin de competencia tambin se encuentra en
la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, en el
ordinal 13 del artkulo 42.
Ahora, si el problema es entre diversos Ministerios o
entre otros rganos de la Administracin Pblica, no hay
en la Ley Orgnica de la Administracin Central ninguna
norma que atribuya, por ejemplo, directamente al Presiden-
te, la resolucin del problema planteado. Sin embargo; se
entiende que esta sera una competencia normal y est im-
plcita por cuanto que es una competencia poltico-admi-
nistrativa, que tiene como Jefe del Ejecutivo Nacional,
78
que no necesita estar expresa, y que podra ejercerse,
inclusive, mediante instrucciones presidencieles.w
Sin embargo, en la Ley Orgnica de la Corte Supre-
ma de Justicia se atribuye competencia a la Corte en el ir.
tculo 42, ordinal 22 para dirimir las controversias que
se susciten entre autoridades polticas o administrativas, de
una misma o diferentes jurisdicciones, con motivo de sus
funciones, por lo que de no ser resuelto el conflicto por
el Presidente de la Repblica habra que acudir a la Corte.
5. LA DESVIACIN DE LA COMPETENGA
Una de las caractersticas de la competencia, tal como
se seal, es su irrenunciabilidad e imptorrogabilidad. Esto
significa que el rgano al cual se le atribuye la competencia,
est obligado a ejercerla y ste no puede libremente des-
prenderse de la competencia o delegada en un inferior.
Tampoco puede un funcionario superior, libremente, asu-
mir la competencia de un inferior (avocacin). Ambas fi-
guras requieren texto legal expreso que las prevea y au-
ronce,
A. defegacin de I1tribnciones
a. Nocin
Por primera vez en Venezuela se ha previsto en la
Ley Orgnica de la Administracin Central, la desviacin
60. Art. 181 de la Constitucin. La primera Instruccin presi-
dencial dictada en las ltimas dcadas fue la Instruccin
RA de 135-70, mediante la OJal se establecieron los li-
neamientos generales de la reforma administrativa en la
Administracin Pblica Nacional, en G. O. N
Q
1399. Extr.
de 13570. Con posterioridad ha sido utilizada frecuente-
mente. Sobre estas instrucciones vase lo indicado en
pg. 93.
79
de competencia a travs de la delegacin de atribudoneJ,
esto es, mediante la transferencia del ejercicio de determi-
nadas competencias que un superior jerrquico puede hacer
en un funcionario inferior.e- En erecto, el artculo 20, or-
dinal 2' de la Ley Orgnica de la Administracin Central
establece como atribucin comn a todos los Ministros,
"delegar atribuciones en el Director General del Ministe-
rio o en los Directores Generales".
Jin todo caso, hay que tener presente que la norma
trae otra expresin, relativa a la delegacin de firma en los
directores o directores Storiales y de stos en cualquier
otro funcionario. Es necesario, por tanto, distinguir la de-
legacin de firma de la delegacin de atribuciones.
b. DiferenddJ entre la delegacin de atribudo-
nes 1 la delegacin de firmas
La delegacin de firma, en realidad, no es una ver-
dadera desviacin de competencia, ya que con ella, el fun-
cionaric superior sigue siendo responsable de la decisin y
de la competencia.
En cambio, en la delegacin de atribuciones, la com-
petencia y la responsabilidad que acompaa su ejercicio, se
transfiere al rgano inferior delegado. Este funcionario,
cuando decide, lo hace a nombre propio; lo que no sucede
en la delegacin de firma: en este caso, la decisin no se
tiene como decisin del inferior, sino como del funcionario
superior.
El Decreto Presidencial 140 del 17 de septiembre
de 1969, sobre Delegacin de Firma de los Ministros del
61.
80
Sobre la delegacin administrativa en general, vase Juan
Luis de la Vallina y Velarde, TranJferencia de Funcione!
Adm;niJ'raI;v4S, Madrid 1964.
Ejecutivo Nacional, como norma reglamentaria, contina
vigente y establece el sentido de la delegacin de firma. 62
La nueva institucin de la delegacin de atribuciones, no
est an reglamentada. Fue establecida por la Ley Org-
nica de la Administracin Central e implica la transfe-
rencia de competencia a funcionarios inferiores, y la adop-
cin de decisiones por estos, con la posibilidad de que di-
chos actos sean revisados por el superior delegante.
La Ley Orgnica de la Contraloria General de la Re-
pblica previ una figura que podra prestarse a confu-
sin en cuanto a si se trata de delegacin de firme o de una
delegacin de atribuciones.
En efecto, en su Artculo 16, dicha ley establece lo
siguiente:
"Artculo 16.-EI Centralor podr delegar en funciona-
rios de la Contralora el ejercicio de determlnsdas atribu-
ciones. Los actos cumplidos por los delegatarios produci-
rn efectos como si hubiesen sido adoptados por el Con-
tralor y, en consecuencia, contra ellos no se sdmitir re-
curso jerrquico. Los delegatarios D9 podrn subdelegar. La
delegacin aqui prevista, al igual que su revocatoria, sur-
tirn efectos desde la fecha de su publicacin en la Gaceta
Oficial".
Aparentemente, segn este artculo, se trata de una
delegacin de atribuciones, pero al final del mismo se ob-
serva que la figura establecida es la delegacin de firma,
al tenerse las decisiones del delegado como si fueran del
Contralor, y no admitirse recurso jerrquico contra las de-
cisiones del delegado."
62. Vase en G. O. N9 29025 de 18,9-69.
63. Este es el sentido del citado Re,J:::lamento de delegacin de
firma de 1969, al establecer en su articulo 4
9
lo siguiente:
"Los actos y documentos que se firmen por delegacin del
Ministro se considerarn emanados de ste a los efectos de
81
En todo Caso, tanto la delegacin de firma como la
de atribuciones, no pueden subdelegarse. Por otra parte,
la delegacin generalmente es de carcter temporal, vincu-
lada o no a la persona titular del rgano, para la emisin
de actos concretos y particulares.
c. Diierencies entre Id delegacin de atriblldo-
nes y 14 desconcentracin administrativa
Debe establecerse tambin la diferencia entre la dele-
gacin de atribuciones y la desconcentracin administrativa.
La desconcentracin es otra forma de distribucin de como
petencias, pero a diferencia de la delegacin, la desconcen-
tracin es una distribucin de competencias en forma per-
manente y abstracta, atribuida siempre al rgano y no al
titular del cargo.e-
agotar la va administrativa". Por otra parte, este es el
sentido de la sentencia de la antigua Corte Federal y de
Casacin, en Sala Poltico-Administrativa de 14437, en
la cual se seal6 lo siguiente: "la delegacin en el campo
del Derecho Pblico Interno supone forzosamente en quien
la hace, el derecho de ejercer la funcin constitucional o
legal delegada; ella no puede asumir, ni asume, el carcter
de WI permiso o consentimiento dado por el delegado al
delegatario, sino el que en la realidad jurdica le corres-
ponde, (> sea, el de una ttansrnisin constitutiva del ejer-
cicio de los derechos o Iacuksdes que, originaria o den-
vadamente residen en una persona o autoridad, hecha por
sta a otra que no est investida de ellos. El delegataro
no acta, pues, un derecho prcpic, ni por su propia auto-
ridad, sino que, en la medida en que le es transferida la
funcin, ejerce un mandato publico por y para su mandan-
te, y en consecuencia, los actOS cumplidos por aqul, se
repulan corno realizados por el comitente mismo". (Vase
en Memoria 1938, p. 1%. Vase tambin en AIJan-R.
Brewer-Carfas, juri1pruJena de la Corte Suprema... rit.,
torno 111, vol 1, p. 149.
64. Vase, en general, Juan Luis de la VaJlina Velarde. "La
desconcemrecn administrativa", en Revi1ta de AdminiJ
tracin P,;blica N 3', Madrid, 1961, pp. 75 a 138.
82
Hay un tpico ejemplo de desconcentracin adminis-
:rativa en la Ley Orgnica de la Contratara General de la
Repblica donde se establece:
"Artculo 12. Corresponde al Ccnrralor:
"Ordinal 1 Die!," 1M normas reglamro!aridJ internat
sobre la estructura, orgenizedn, C'ompe!enria y funciona-
miento de las direcciones y dems dependencias de la Con-
tralorfa, de conformidad con lo previsto en esta Ley".
"Articulo 14, La Contralora tendr los servicios tc-
nicos y administrativos que sean necesarios para el cumpl-
miento de sus funciones; en el rglamento inUmo que Jit
lar el Contrdor se determinarn las direcciones, divisiones,
departamentos, oficinas y servicies, de conformidad ron es-
ta Ley. Dicho reglamento y sus modiHcaciones debern ser
publicados en la Gaceta Oficial",
Conforme a estas normas, e! Conrralor tiene potestad
rganizativa y por tanto, de asignar y distribuir la compe
ncia.w En esta forma no hay duda de que es una funcin
ContraIor, distribuir la competencia en la Contralorfa,
sn carcter permanente y abstracta a los diversos rganos
esa Institucin. En estos casos, la desconoentracn ad-
iuistrativa tiene el mismo efecto que la delegacin de
ribuciones, en el sentido de que la decisin que se edop-
por el inferior, se hace bajo la responsabilidad de! fun-
anario de dicho rgano inferior. El acto dictado por ste,
Ir tanto, s es recurrible por va jerrquica ante el supe-
5. En tal sentido el Contralor ha dictado el Reglamento In-
terno y L1.s Resoluciones Organizativas de las diferentes
Direcciones del Organismo. Vase en G. O. 1735, Extr.
de 304-75. El artculo 54 del Reglamento Interno de la
Contralora, en tal sentido eseeblece, que "El Conrralor po-
dr delegar en funcionarios de la Contraloria el ejercicio
de determinadas atribuciones, sill peri'cio de la dlribli-
cin de [snaones y aJignacin de competencias establecidas
en {!JII! Reglaml!nlo y /!ti las Resoteciones OrganizatiraJ".
83
lOr, ya que es una oedsin propia y no romaa a nonere
de otro.w En este aspecto coinciden la dcsconcentracin ad-
ministrativa y la delegacin de atribuciones.
d. Las forma; de diJJribucin de la compeJencia
Por tanto, hay que concluir en que hay varias formas
Je distribucin de las competencias dentro de los diversos
niveles jerrquicos;
a'. La delegacin
Una forma de distribucin de competencia es la dele-
gacic de atribuciones que puede realizar el superior. En
este caso, por ejemplo, el Ministro est autorizado, por ley,
ji. delegar atribuciones en sus directores generees. Normal-
mente, esta delegacin, est vinculada a la persona titular
del rgano delegado y no al rgano mismo, ya que es un
teto de confianza; pero puede ser realizada directamente al
rgano, independientemente de quien sea el titular.
'd. La emmcemracin funcional
Otra forma de distribucin de la competencia, pero
esta vez permanente, general y abstracta es la desconcen-
tracin administrativa, la cual puede ser de dos tipos; fun-
cional y territorial.
En primer lugar, la desconcentracin funcional, tipifi-
cada por el supuesto sealado de la Contralora. La Ley
ha permitido al Contralor distribuir la competencia en los
rganos internos de la Contralora, y esa distribucin de
66. Vase en tal sentido lo dispuesto en el artculo 77 del Re-
glamento de la Ley Orgnica de la Contralora General de
la Repblica, dictado por Decreto 2.520 de 30-12-77, en
G. O. W 2119 de 30-12-77.
84
competencias, permanente y abstracta, es funcional, por-
que se hace por funciones y atribuciones.
, La esconcentracin regional
(terrifO'fial)
En segundo lugar, la desconcentracin regional, que
se produce cuando determinado Ministerio tiene, a nivel de
cada una de las regiones del pas, una Direccin Regional.
Puede haber descoacentracin de competencias en esas di-
recciones en forma permanente y abstracta. No podr ha-
ber distribucin de competencia por va de delegacin de
atribuciones a esos niveles, por no permitirlo la ley.
Puede decirse que la desconcentracin regional s una
poltica gubernamental desde que se dict el primer Re-
glamento de Regionalizacin Administrativa, en 1969.
08LA
partir de esa fecha se viene planteando la necesidad de des-
concentrar regionalmente a la Administracin Pblica. El
ltimo Reglamento de Regiona1izaci6n Administrativa dic.
tado por Decreto 1.331 del 16 de noviembre de 1975,88
habla de la desconcentraci6n regional de la Administracin
Pblica Nacional utilizando el trmino preciso desde el
punto de vista administrativo: desconcentracin a nivel te-
gional de la competencia de la Administracin Ceetra.e
67. Vase lo sealado en AlIanR. Brewer-Carlas y Norma Iz-
quierdo Corser. Estadios sobre la Ref,;ona!iZltcin en Ve
tzeztulJ, cit., pp. 431 Y ss.
68. Vase en G. O. N" 30890 de 9-176.
69. En tal sentido, por ejemplo. el artculo 27 del citado Re
glamento seala que "los diversos organismos de la Ad-
ministracin Pblica Nacional, descentjulzeda y las empre-
ses del Estado que lleven a cabo actividades en las regio-
nes, debern establecer a nivel de cada Regin una Delega-
cin {I Direccin Regional para la programacin y coordi-
nacin de la ejecucin de dichas actividades, en tanto no
sea contrario a la naturaleza de las mismas"<
85
Para esa desconcentracic regional se prevn varias exi-
gencias en el Reglamento, y entre ellas, ante todo, la nece-
sidad de uniformizar las zonas de accin de los diversos
Ministerios, es decir, que cada Ministerio debe identificar
nueve reas de accin regional y al identificarlas debe de-
signar nueve directores regionales.
Otra exigencia es la establecida en el artculo 29 de
dicho Decreto, en base a la cual la desconcennacin regio-
nal debe hacerse con criterio sectorial. Esta orientacin pa-
rece ser poltica de inters en el Gobierno, segn puede
observarse del contenido del Instructivo 27 del 4 de
enero de 1977, que el Presidente de la Repblica dirigi
a los Ministerios, Institutos Autnomos y Empresas del
Estado, incitando a la desooncentracin de actividades a
nivel regional y a la coordinacin y organizacin de las
unidades regionales en forma adecuada."?
B. lA AlIOcacin
Aparte de la delegacin, otra forma de desviacin de
la competencia, es la avocacin, esto es, la posibilidad que
puede tener el superior jerrquico de asumir la competen.
cia que corresponde al inferior. En principio, no hay posi-
bilidad de la avocacin, a menos que est expresamente
prevista en la ley. Ahora bien, sobre el particular debemos
plantearnos algunas dudas:
Tal como se dijo, no hay avocacin sin ley expresa,
pero, si la ley lo que ha establecido es una competencia ge-
nrica de un Ministerio, hay una presuncin de competen-
cia a favor del Ministro, por lo que ste, como superior je-
rrquico, podra asumir la competencia del inferior, siem-
70. Vase en G. O. N 31177 de 17-277.
86
pre que sta no le sea atribuida por ley, directamente, al
inferior. Inclusive, en la Ley Orgnica de la Contralora
General de la Repblica, este es el sentido que ah se le
da a la desconcentracin administrativa.
En el Reglamento Interno de la Contra1oria,n se le
atribuye competencia a los Directores para resolver todos
los asuntos que competen a su Direccin, pero sin menos-
cabo de las atribuciones asignadas a otros funcionarios de
su dependencia.
Sin embargo, si la competencia est asignada por ley
directamente al inferior, el superior no podria asumirla.
Por ejemplo, el Director de Inquilinato del Ministerio de
Fomento tiene competencia por la Ley de Regulacin de
Alquileres para establecer los tipos mximos de los alqui-
leres de vivienda.. En estos casos, aun cuando el Ministro
sea su superior jerrquco, no podria asumir dicha compe-
tencia.w
6. Los LiMITES DE LA COMPETENCIA
El ejercicio de la competencia tiene diversos lmites
dados por los principios de la especialidad, la legalidad y
la finalidad."
A. El Principio de la Especialidad
Segn este principio, cada rgano tiene que actuar
dentro de la competencia que le ha sido especficamente
asignada, y no puede realizar funciones distintas a las que
le han sido sealadas.
71. Art. 30, ord. ~
72. Vase articulo 17 de la Ley de Regulacin de Alquileres
de 1-8-60, G. O. 26319 de 1-8-60.
73. Vase Jos A. Garda Trevijano-Fos, Principios !JJrdoJ
de /4 Organizacin AdminiJtraJilld, cit., pp . 203 Y ss.
87
B. El Principio de la Legalidad
Slo pueden ejercerse competencias que estn censa-
gradas expresamente en la ley. Toda actividad realizada por
un rgano que no est previsto en la leyes ilegal, por in-
competencia. Esta incompetencia puede ser manifiesta, co-
mo por ejemplo, si el Ministro de Sanidad y Asistencia
Social dicta un acto sobre arrendamiento de inmuebles ur-
banos que es competencia del Ministerio de Fomento, en
cuyo caso el acto dictado es nulo, de nulidad absoluta; o
puede tratarse de una incompetencia relativa, en cuyo caso
habra nulidad relativa.
C. El Principio de la Finalidad
Slo puede ejercerse la competencia para los fines es-
pecficamente establecidos por la ley y que motivan su asig-
nacin. Toda competencia ejercida para finalidades distin-
tas da origen al vicio de desviacin de poder.
f

II. LA JERARQUlA
l. NOCIN
La jerarqua es otro de los principios juddicos de la
organizacin administrativa. Se vincula con el principio de
la competencia porque implica la distribucin de sta por
tazn del grado, pudindose imponer la voluntad del su-
perior sobre el inferior.
2. CARACTEISTlCAS
Presupuesto fundamental para que exista la jerarqula
es que entre Jos diversos rganos entre los cuales se esta-
74. Art 206 de la Constitucin,
88
blece la relacin debe haber la misma competencia por ra-
zn de la materia.w
Por tanto, para que entre un Ministro, un Director
General, los Directores de un Ministerio y sus depertamen-
tos se establezca una relacin jerrquica, es necesario que
exista, en cuanto a la competencia, la misma materia. Aho-
ra bien, el efecto fundamental de este principio, como ve-
remos ms adelante, es que la voluntad del superior jerr-
qclco puede imponerse sobre la voluntad del rgano in-
ferior.
En todo caso, hay que tener presente que si no existe
la misma competencia por razn de la materia, no puede
hablarse de jerarqua; puede existir una relacin de coordi.
nacin, pero en ningn caso una relacin jerrquica. Por
ejemplo, entre el Ministro de Sanidad y Asistencia Social y
el Director d Salud Pblica, existe una relacin jerrquica,
pero no as entre el Ministro de Sanidad y Asistencia So-
cial Yel Director de Correos del Ministerio de Transportes
y Comunicaciones. En este caso, no hay jerarqua ni puede
haberla, porque, entre otros factores, los funcionarios no
tienen asignada la misma competencia por la materia.
Por tanto, la jerarqua tiene que ver con la competen-
cia y la distribucin de sta, por el grado, dentro de la mis-
ma organizacin.
A continuacin se estudiar este principio de la jerar-
quia en la organizacin administrativa, pero COQ especial
referencia a la jerarqua en la organizacin ministerial, que
forma el ncleo bsico de la Administracin Central.
En efecto, en Venezuela, la organieacin bsica de los
Ministerios est establecida en la ley Orgnica de la Ad
75. Vase Jos A. Garcis Trevijano-Fos, Pri>Jfipios IfJfidiros. ..
cit., p. 208.
89
ministracin Central. En esta Ley se establece, en el artcu-
lo 5, que cada Ministerio est integrado por el Despacho
del Ministro, por la Direccin General del Ministerio, por
las Direcciones Generales Sectoriales, y por las dems de-
pendencias que sean necesarias para el cumplimiento de su
cometido.
Estas unidades inferiores, o como las denomina la
misma Ley Orgnica de la Administracin Central, unida-
des operativas o de ejecucin, estn distribuidas en orden
descendente en Direcciones, Divisiones, Departamentos,
Secciones y Servicios. Todas estas unidades se integran je-
rrquicamente, pero, en todo caso, no en una forma pura
y simplemente vertical, sino en una forma piramidal, la
cual es tipica de la organizacin ministerial venezolana.
En esta forma, se establece la relacin jerrquica en-
tre el Ministro y el Director General; y entre ste y los
diversos directores generales sectoriales; entre estos y las
varias direcciones; entre las direcciones y las divisiones; en-
tre las divisiones y los departamentos; entre los departa-
mentos y las secciones; y entre stas y los servicios. 'Por
ello, la relacin jerrquica de 105 Ministerios en Vene-
zuela se establecen en base a una estructura piramidal, y
nunca puramente vertical.
3. EFECTOS
A. El predominio del Ulper;()r jerrquico
Entre los efectos de la jerarqua, como principio ju-
rdico de la organizacin administrativa, est el de que lt
vo/umad del luperior jerrquico, prevalece sobre la del in.
[erior, De all que un superior jerrquico puede modificar
revisar, anular, dirigir y controlar los actos del inferior; d.
90
lo contrario no habra jerarqua. La jerarqua implica,
siempre, por tanto, la posibilidad del superior de coordi-
nar, dirigir y planificar los actos de los rganos inferiores.
La Ley Orgnica de la Administracill Central en el
ordinal 11 del artculo 20, establece expresamente sobre
el particular, que son atribuciones comunes de los Minis-
tros: "orientar, dirigir, coordinar, supervisar y controlar
las actividades del Ministerio". Esto implica que, a cada
Ministro, le corresponde la orientacin de todos los niveles
jerrquicos de su Ministerio, como superior jerrquico.
Adems, y dentro de la misma idea, el ordinal 18 del
artculo 20, establece que a los Ministros les corresponde
resolver, en ltima instancia administrativa, los recursos
ejercidos contra las decisiones de los organismos y autori-
dades del Ministerio. Esto significa que el Ministro tie-
ne, en ltima instancia, la posibilidad":de revisar los actos
de todos los niveles jerrquicos, a menos que, por va de
excepcin, la Ley establezca que en un determinado nivel
jerrquico, se agota la va administrativa, y que, por tanto,
la decisin dictada en ese nivel, no es revisable ante el
Ministro. Entre los casos que se pueden citar, a ttulo de
ejemplo, est el previsto en la Ley de Impuesto sobre la
Renta. Prev esta Ley que las decisiones del Administrador
General del Impuesto sobre la Renta agotan la vla adrni-
nistrativa,16 aun cuando existe un superior jerrquico inme-
diaro, como es el Director, General de Rentas del Ministe-
rio de Hacienda. La consecuencia jurdica de esta excep-
cin es que si alguna persona pretende intentar algn re-
curso contra la decisin, tiene que interponerlo ante ese
76. Arts. 06 y ss. de la Ley de Impuesto sobre la Renta.
dictada por Decreto-Ley N 712. de 21-1-75, en G. O.
1720. Extr. de 25175.
91
mismo Administrador, y de no obtener una decisin favo-
rable, tendr que arudir a la va judicial, esto es, la va de!
contencioso fiscal.
Otro ejemplo que puede ilustrar la excepcin en cues-
tin, es el caso de las decisiones dictadas por el Director
de Inquilinato del Ministerio de Fomento, las cuales ago-
tan, igualmente, la va administrativa, y s6lo son recurr-
bies por la va judicial, esto es, ante el Tribuna! de Inqui-
linato, que es el competente en la materia, y no ante el Mi-
nistro, que es el rgano inmediato superior."
En estos casos, no s610 no hay un recurso ante el Mi-
nistro, sino que el Ministro tampoco puede, de oficio, im-
partir ningn tipo de orden que modifique, en cualquier
sentido, la decisin tomada. En todo caso, 10 que s le est
permitido al superior, es impartir determinadas directrices
dentro de la poltica general del Ministerio conforme a la
cual deban orientarse las decisiones de los rganos del Mi-
nisterio, pero nunca avocarse al conocimiento de un caso
concreto, para modificar una decisin tomada por el r-
gano competente, por cuanto que no tiene competencia pa-
ra ello.
B. La conduccin y direcci6n de la .utividad de los
infmores
Otro efecto de la jerarqua, es la posibilidad que tie-
ne el superior de dirigir e impulsar la accin de los infe-
riores.
Esta es la primera de las atribuciones que establece el
articulo 20, ordinal l? de la Ley Orgnica de la Adminis-
tracin Central a los Ministros, al prever que son atribu-
77. Arts. 15 y ss. de la Ley de Regulacin de Alquileres.
92
dones y deberes comunes de estos: "orientar, dirigir, co-
ordinar, supervisar y controlar las actividades del Ministe-
rio". En esta forma, se consagra que el Ministro es el r-
gano superior mximo de la organizacin ministerial, y
como funcin primordial tiene la de dirigir y orientar las
acciones de los rganos inferiores.
Por otra parte, el jerarca tiene la posibilidad de dic-
tar instrucciones (normas de carcter interno), es decir,
tiene una potestad normativa interna que le permite esta-
blecer cul rgano va a realizar una determinada actividad
dentro de la organizacin, y cmo deben los funcionarios
cumplir sus funciones.
Esta facultad se ejerce a travs de diversos mecanis-
mos. En primer lugar, la instruccin o el instructivo como
se lo denomina cuando se dicta a nivel del Presidente de
la Repblica, que es el mximo jerarca de toda la Adminis-
tracin. Estas son normas de carcter interno, destinadas
a los funcionarios, que, en principio, no tienen efecto ha-
cia los particulares. Por ello, no afectan a los administra-
dos, y slo obligan a los funcionarios a ejercer su fun-
ciones de acuerdo a las directrices que establezca la instruc-
cin. El incumplimiento de una instruccin acarrea, por
tanto, responsabilidad administrativa o disciplinaria y pue-
de acarrear hasta la destitucin.
Ahora bien, las instrucciones no slo son dictadas a
nivel presidencial, sino que pueden darse en cada organi-
zacin. Como consecuencia, y conforme a la forma jerr-
quica en la cual est estructurada la organizacin adminis-
tiva, el superior puede instruir a los inferiores.
En los ministerios, la instruccin se hace en forma
usual, a travs de las llamadas circulares del servicio. Estos
93
son actos mediante 10s cuales. el jerarca orienta la realiza-
cin de sus actividades por los rganos inferiores.
C. La potestad disciplinaria
Un tercer efecto de la jerarqua, es la potestad que
tiene el superior de nombrar y remover los funcionarios in-
feriores, as como la de ejercer la potestad disciplinaria.
El superior jerrquico es, pues, dentro de una organizacin
determinada, quien nombra, remueve e impone sanciones
a los funcionarios.
Para el cumplimiento de todas estas tareas, el jerarca
se vale de rganos que, dentro de la clasificacin de los
rganos administrativos, se llaman rganos auxiliares, por
contraposicin a los rganos de lnea que son los de eje-
cucin u operativos, y que 10 asisten en su tarea de dirigir
y coordinar las acciones de la organizacin. Entre estos r-
ganas estn los de personal que son rganos auxiliares del
jerarca, que no estn dentro de la jerarqua piramidal }
que no tienen programas de ejecucin. 7&
D. El ejercicio de /aJ competencias genricas
Otras de las consecuencias de la jerarqua es la pos-
bilidad que tiene el Ministro de dictar actos que le son
propios, como es la posibilidad de suscribir los contratos, t
menos que haya delegado en inferiores la atribucin o h
firma de determinados actos o que se haya producido ur
proceso de desconcentracin, y por tanto, de distribucir
de competencia en los rganos inferiores, en ruyo caso, nc
hay necesidad de delegaciones especficas.
78. Arts. 12 y ss. de la Ley de Carrera Administrativa dictada
por Decreto-Ley N9 914 de 13575, en G. O. 1745, EX!l
de 23-5-75.
94
Pero si no hay una asignacin especfica de competen-
cia, bien por una desconcentracin; por determinacin le-
galo por delegacin, el Ministro puede dictar los actos ne-
cesarios para el ejercicio de la competencia que le hayan
sido atribuidas genricamente, al Ministerio.
Esto sucede en diversos supuestos. La Ley Orgnica
de la Administracin Central atribuye competencias a los
Ministerios, pero no hay ninguna especificacin respecto
del nivel del.Ministerio que debe ejercer concretamente (as
funciones atribuidas. En este supuesto, se presume que es
una materia asignada al Ministro, y por tal razn, ste,
como superior jerrquico, puede dictar todos los actos re-
ferentes a las mismas; y ello por cuanto se trata de una
atribucin global prevista en la Ley, al Ministerio y no a
un rgano especfico de la jerarqua ministerial, en cuan-
to al ejercicio de la competencia en cuestin.
Muchas leyes, sin embargo, atribuyen a ciertos nive-
les jerrquicos, directamente, la competencia, tal como su-
cede con la Direccin de Inquilinato, la Superintendencia
de Proteccin al Consumidor, el Registro de la Propie-
dad Industrial del Ministerio de Fomento, o con las Super-
intendencias de Bancos, de Seguros o de Inversiones Ex-
tranjeras del Ministerio de Hacienda.w
79. La Ley de Regulacin de Alquileres a la Direccin de In-
quilinato; la Ley de Propiedad Industrial a la Direccin
del Registro de la Propiedad Industrial; la Ley de Protec-
cin al Consumidor a la Superintendencia de Proteccin al
Consumidor; la Ley General de Bances y otros Institutos
de Crdito a la Superintendencia de Bancos; la Ley de Em-
presas de Seguro y Reaseguros a la Superintendencia de
Seguros; la Decisin 24 del Acuerdo de Cartagena a la Su-
perintendencia de Inversiones Extranjeras; y la Ley Geoe-
,,11 de Asociaciones Cooperativas a la Superintendencia Na-
cional de Cooperativas.
95
E. La po!ibiJidaJ de delegar competencias
Otro efecto de la jerarqua es la posibilidad que tiene,
el Ministro, de delegar atribuciones en el Director General
del Ministerio o en los Directores Generales, y en stos y
otros funcionarios, la firma de documentos de acuerdo a
lo establecido en el ordinal 25 del artculo 20 de la Ley
Orgnica de la .Administracin Central. En todo caso, la
delegacin debe ser expresa, esto es, autorizada por Ley y
si se trata de delegacin de firmas, realizarse de confor-
midad con lo establecido en el Reglamento de Delegacin
de firma de los Ministros del Ejecutivo Nacional del 17
de septiembre de 1969.
F. La poteJ/ad de control
Derivada tambin del principio de jerarqua, es la po-
testad de control que tiene el superior jerrquico sobre los
rganos inferiores. En efecto, si aqul es quien tiene la di-
reccin, coordinacin, orientacin e instruccin de cmo
debe actuarse a todos los niveles de su linea jerrquica, es
obvio que una de las consecuencias de esta facultad de di-
reccin sea el poder de controlar si las actividades realiza-
das se ajustan efectivamente a las directrices dadas. De
aqu, por ejemplo, que el Ministro, en definitiva, tenga la
potestad de control y conozca, en ltima instancia, de los
recursos que se ejerzan contra actos dictados por rganos
inferiores. En este sentido lo establece la Ley Orgnica de
la Administracin Central en el ordinal 18 del artculo 20,
al prever que los Ministros estn facultados para resolver,
en ltima instancia administrativa, los recursos ejercidos
contra las decisiones de los organismos y autoridades del
Ministerio.
Ahora bien, esta potestad de control no slo es ejer-
cida por el superior jerrquico cuando ha habido instancia
de parte mediante recursos administrativos. El superior pue.
de, tambin, controlar los actos dietados por los rganos
inferiores de oficio, es decir, sin que haya requerimiento de
algn particular interesado, a menos que, y esto es por va
de excepcin, exista alguna norma que expresamente lo
prohiba, como son los supuestos del Director de Inquilina-
to y del Administrador General del Impuesto sobre la Ren-
ta, ya comentados por va de ejemplo. Pero salvo que se
establezca 10 contrario por va de excepcin, como conse-
cuencia de la organizacin jerrquica de la Administracin,
el superior jerrquico puede revisar, suspender, modificar o
revocar los actos dictados por los rganos inferiores.
G. La resolacin de conflictos
Otros de los efectos de la jerarqua, es la posibilidad
que tiene el superior de resolver los conflictos que se esta-
blezcan entre los diferentes rganos que integran la jerar-
qua. Siguiendo la regulacin de la Ley Orgnica de la
Administracin Central, sta establece en el ordinal 21 det
artculo 20, la facultad de los Ministros de resolver los con-
flictos de competencia que surjan entre los diversos rga-
nos de su Ministerio.
I1/. LA DESCENTRAUZACION
1. NOCIN
El tercer principio de la Organizacin Ad'!linistrativa
es el principio de la descentralizacin.ee Esta consiste en la
SO. Sobre la descentralizacin en general, vase Fernando Ge-
97
transferencia de competencias decisorias de una persona
poltko territorial a otra u otras personas jurdicas distin-
tas del ente pblico territorial transfirente. Es una dstr,
bucin de competencias, pero no dentro de una misma oro
ganizacin jerrquica, sino una transferencia de competen.
da hecha a personas jurldicas distintas del ente transfi-
rente.
En la delegacin y en la desconcenrradn opera una dis-
tribucin de competencias pero entre rganos de un mis-
mo ente. En cambio, la descentralizacin implica transfe-
rencia de competencias entre sujetos con diferente persona
lidad jurdica, por ejemplo, entre la Repblica y un insti-
tuto autnomo. No se realiza, por tanto, entre elementos
de un mismo rgano, sino entre diversos sujetos de dere-
cho. Por ello se puede afirmar que en la desconoemracin
y en la delegacin se establece una relacin entre rganos
diversos; y, en cambio, en la descentralizacin se establece
una relacin entre sujetos de derecho, es decir, entre pero.
senas jurdicas distintas.
Ahora bien, los sujetos de derecho a los cuales se les
va a transferir competencias, pueden ser: sujetos de dere-
cho pblico o sujetos de derecho privado, creados por el
Estado de acuerdo al marco del derecho pblico o del dere-
cho privado. En cuanto a los sujetos de derecho pblico
.descentralizados, stos pueden ser a su vez, territoriales y
no territoriales, lo que da origen a dos formas de descen-
tralizacin: la territo-rial y la funcional.
2. CARACtERSTICAS JURDICAS
En todo caso, lo que caracteriza a la descentralizacin
nido Falla, lA dncmlraJizpn adminiJtrativi1, San Jos
de Costa Rica. 1967.
98
es que, aun cuando hay transferencia de poderes a otros su-
jetos de derecho, todos estos sujetos, en una forma u otra,
quedan enmarcados dentro de la estructura organizativa ge-
neral del Estado. Por ello, puede decirse que cuando se ha-
bla de "sector pblico", la expresin se utiliza en el senti-
do de abarcar, en el campo nacional, a la Repblica con to-
dos sus Ministerios y dems rganos de su administracin
central, y a la administracin descentralizada funcional-
mente, tenga forma de derecho pblico o de derecho pri-
vado.
SI
Este sentido viene corroborado con la previsin del
81. En este sentido debe destacarse lo expresado por la Corte
Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa en sen-
tencia de 2;'-10-73, sobre el proceso de descentralizacin y
la integracin del sector pblico: "Atendiendo a los alegatos
expuestos por las partes, la nica cuestin a resolver en
esta incidencia es si, en conformidad con los artculos 38
y 46 de la ley de la materia, el tribunal de la causa debie-
ra haber notificado a la Procuradura General de la Re-
publica, la demanda interpuesta contra la Siderrgica del
Ormoco, C. A. (SlDOR), por el Sindicato nico de Tra-
bajadores Metalrgicos y sus similares del Estado Bolvar
(SUTRAMETAL BQLlVAR), y el embargo decretado a
peticin del demandante.
Con arreglo a dichos artculos los "funcionarios judicia-
les estn obligados a notificar al Procurador General de la
Repblica de toda demanda, oposicin, excepcin, provi-
dencia, sentencia o solicitud de cualquier naturaleza que,
directa o indirectamente obre contra los intereses patrimo-
niales de la Repblica, y de toda medida preventiva o
ejecutiva sobre bienes de otras entidades pblicas o de
particulares, que estn afectados al uso pblico, a un ser-
vicio pblico o a una actividad de utilidad pblica el na-
cional, antes de su ejecucin.
"Para precisar mejor la inteligencia y alcance de estas dis-
posiciones en lo que concierne al caso de autos, es neceo
sario tener en cuenta realidades institucionales que se rela-
cionen estrechamente con /4 orgtmizin que actualmente
tiene la administracin pblica en nuestro pas, y (00 la
necesidad de que [os intereses nacionales sean protegidos
y defendidos en forma pronta y eficaz, independientemente
de los rganos de la admmistracin nacional a que estn
destinados. Los bienes que constituyen el dominio patri-
99
artculo 1 de la Ley Orgnica de Rgimen Prescpaestaro,
en la cual se establece que estn sujetos a las disposiciones
de la misma: 1)' los rganos del Poder Nacional; 2) Los
Estados y Municipios; 3) Los Institutos Autnomos, los
servicios autnomos sin personalidad jurdica y dems per-
sorras de derecho pblico en la que los organismos antes
mencionados, tengan participacin; 4) las sociedades en
las cuales el Poder Nacional y dems personas a que se
refiere el presente artculo tenga participacin igual o ma-
yor al 50 por ciento del capital social. Quedarn compren-
didas adems, las sociedades de propiedad totalmente esta-
tal, cuya funcin a travs de la posesin de acciones de
otras sociedades sea coordinar la gestin empresarial po
blica de un sector de la economa nacional; 5) Las scce-
monial del Estado venezolano, estn en la actualjdad admi-
nistrados, directamente, por los rganos tradicionales de la
administracin centralizada, o, indirectamente, por los insti-
tutos o establecimientos autnomos f por la empresa del
Estado que forman la adm;niracin d$H$/ltrali;;ada, y
CUYIi cscsctedstica comn ee f!,GZIir de cierto g;:dQ de sU,
toncmla, en conformidad con las leyes y decretos orgnicos
que regulan su organizacin y funcionamiento.
,.As pues, en nuestro pas, al igual que en aquellos que
se nos anticiparon por el camino de la drmmlralizacin
adminiJlfaVa, ha dejado de ser realidad la idea proc[ama-
da por la doctrina clsica, de que la unidad de la persona
jurdica implica la unidad del patrimonio, en lo que res-
pecta al Estado, pues, los intere5es patrimoniales de ste
aparecen vinculados a un complejo sistema de servicios ceno
tratiaados y de organismos autnomos, cada uno de los
cuales persigue fines diferentes, aunque orientados todos a
la realizacin de los grandes cometidos que impone al Es-
tado [a realidad contempornea. Dentro de ese $istema, ca-
da ente deseentralizado tiene sus propios bienes, en los
cuales estn a su vez, involucrados los intereses patrimo-
niales del Estado". Vase en G. O. N" 1657, Extr. de
7-&-74.
~ La ley de 30-7-76 puede verse en G. O. N 1893, Bxtr.
de 30-7-76.
lOO
dades en las cuales las personas a que se refiere el ordinal
anterior tengan participacin igual o mayor al 50 por cien-
to; 6) Las fundaciones constituidas y dirigidas por alguna
de las personas referidas en el presente articulo, o aque-
llas de cuya gestin pudiera derivar compromisos financie-
ros para esas personas.
Esto confirma que los ~ s estatales con forma jur-
dica de derecho privado estn integrados dentro de la es-
tructura general del Estado, conformando, lo que se deno-
mina sector pblico.
Este es el mismo sentido del artculo 29 de la Ley Or-
gnica de Crdito Pblico,83 en el cual se somete a las dis-
posiciones de dicha Ley, entes con forma jurdica de dere-
cho privado. Es decir, que aun cuando tengan forma de
derecho privado, quedan englobados dentro del sector p-
blico y se consideran personas estatales.
Puede haber un tercer tipo de descentralizacin, acle-
,ms de la descentralizacin territorial y la descentralizacin
funcional, que se denomina descentralizacin corporativa.
En sta, tambin se da la transferencia de competencia a un
sujeto de derecho distinto, de carcter no territorial, pero
que tiene forma corporativa. Es el supuesto que opera con
los Colegios Profesionales, poI ejemplo, que cumplen fun-
ciones pblicas de control del ejercicio de una 'profesln.
Pero en estos casos, sta descentralizacin corporativa no
trae, como consecuencia, que los Colegios Profesionales
queden dentro de la estructura general del Estado, a pesar
de tratarse de una forma de descentralizacin. El Estado
les transfiere competencias, por ejemplo, el control del
ejercicio de una profesin que es una competencia de ca-
83. La ley, de 30-7-76, puede verse en G. O. N" 1893, Extr.
de 30-7-76.
101
reter pblico, pero aun as, en ese caso, esas corporaciones,
por su sustrato personal, no estn dentro del denominado
sector pblico. y se consideran personas no estatales.
Por tanto, la descentralizacin es una transferencia de
competencia a sujetos de derecha distintos, lo que la dis-
tingue de la desooncentracin que es una distribucin de
competencia dentro de la organizacin de un sujeto de de-
recho pblico.
3. CLASES DE DESCENTRALlZAaN
A. Descemraiixacin territorird
La descentralizacin es territorial, como se ha dicho,
si la transferencia de competencia se realiza en favor de al-
gunas de las personas de derecho pblico de carcter po-
ltico-territoriaI; los Estados o los Municipios. En este cam-
po, la distribucin de competencias la hace la propia Cons-
titucin, al establecer autonomas a nivel de los Municipios
y a nivel de los Estados dentro de la estructura federal del
Estado, distintas a las del Poder Nacional, lo que configu-
ra un proceso de descentralizacin territorial. Por otra par-
te, la misma Constitucin consagra el principio de la des-
centralizacin administrativa hacia los Municipios, y tam-
bin consagra el principio de la centralizacin nacional de
ciertas competencias que les estn atribuidas.
En efecto, el articulo 30 de la Constitucin atribuye
directamente a los Municipios una serie de competencias
que son las llamadas materias propias de la vida local tales
como: urbanismo, abastos, circulacin, cultura, salubridad,
asistencia social, institutos populares de crdito, turismo
y polica municipal. Adems, establece que la ley podr
atribuir a los Municipios competencia exclusiva en de-
102
terminadas materias, as como imponerles un mnimo obli-
gatorio de servicio. Es decir, que una Ley Nacional pue-
de, adicionalmente, imponerle a los Municipios un mni-
mo obligatorio de tareas y asignarles competencia exclusiva
en determinadas materias.
Una norma similar es la contenida en el articulo 137
de la Constitucin. que establece que el Congreso, por el
'voto de las dos terceras partes de los miembros de cada C-
mara, podr atribuir a los Municipios o a los Estados, de-
terminadas materias de la competencia nacional, "a fin de
promover la descentralizacin administrativa". Debe se-
alarse sobre el particular, que este es el nico artculo de
la Constitucin en el que se utiliza expresamente la pala-
bra "descentralizacin".
En esta forma, el Poder Nacional puede atribuirle a
los Municipios determinadas materias que sean de la com-
petencia nacional, para promover la descentralizacin ad-
ministrativa.
Adems de estas, existen otras normas que establecen
algunas orientaciones en materia de descentralizacin. Por
ejemplo, en materia impositiva, el artculo 236, ordinal 8",
reserva al Poder Nacional la organizacin, recaudacin y
control de impuestos a la renta, al capital, y a las sucesio-
nes y donaciones; y adems, las contribuciones que recaigan
sobre la produccin y consumo de bienes que lotal o parcial-
mente la ley reserva al Poder Nacional, tales como las de
alcoholes, licores, cigarrillos, fsforos y salinas. Esta dispo-
sicin implica que una ley puede reservar, parcialmente, al
Poder Nacional los impuestos al consumo, y por tanto, asig-
nar, parcialmente, a los Municipios, determinadas materias
impositivas en el campo de los bienes de consumo. Esta se-
10,
da otra forma de descentralizacin prevista en la Consri-
tucin.
De 10 anterior puede concluirse que la propia Consti-
tucin consagra la descentralizacin territorial, al estable-
cer la posibilidad, para el Poder Nacional, de transferir
competencias a los Municipios; competencias stas adicio-
nales a las que ya tienen, en virtud de las normas de la pro-
pia Constitucin.
Ahora bien, tambin est consagrado, en la Constitu-
cin, el principio contrario, de la centralizacin territorial:
ciertas competencias locales pueden ser asumidas y centrali-
zadas por el Poder Nacional, es decir, por la Repblica.
Ejemplo de ello lo encontramos en el artfculo 136, ordi-
nal 17 de la Constitucin, que establece expresamente, co-
mo competencia del Poder Nacional, la direccin tcnica,
el establecimiento de normas administrativas y la coordina-
cin de los servicios destinados a la defensa de la salud po
blica; y adems, agrega, que la ley podr establecer la "na-
cionalizacin" de estos servicios pblicos de acuerdo con'
el inters colectivo.
Conviene aclarar que el trmino nacionalizacin em-
pleado en este artculo de la Constituci6n, debe entenderse
como atribuciones de competencias al "Poder Nacional", y
no como transformacin de una empresa de direccin capi-
talista en direccin pblica. lo que prev el artculo, en
realidad, es una centralizacin, toda vez que una compe-
tencia atribuida al Municipio puede ser asumida por el Po-
der Nacional, en base a lo previsto en el mencionado ar-
ticulo de la Constitucin. Esta facultad ha sido ejercida por
el legislador nacional, por primera vez, mediante la ley
de Nacionalizacin y Coordinacin de los Servicios de Re-
coleccin y Tratamiento para Residuos, Desechos y Des-
104
perdicios en el .Area Metropolitana de Caracas. 84 y que
cre, a su vez, el Instituto de Aseo Urbano para el Area
Metropolitana de Caracas. En esta forma, la competencia
sobre aseo, que era hasta 1976 de carcter local, en el rea
metropolitana, pas a ser, en virtud de dicha Ley, de ca-
rcter nacional.
B. Descentralizacin fundonaJ
La segunda forma de reestructuracin es la descen-
tralizacin funcional que implica la transferencia de como
petencia a un ente pblico no territorial, por razones de
servicio, y no por razones poltico-territoriales como en el
supuesto de la descentralizacin territorial.w En este tipo de
descentralizacin se requiere, igualmente, la presencia de
dos sujetos de derecho: el ente transfirente, que debe ser
de carcter poltico-territorial (la Repblica, los Estado-s o
las Municipalidades), y el ente receptor, al cual se le van
a transferir las competencias, el cual puede existir, jurdica-
mente, o bien, puede ser creado por el mismo acto que rea-
liza o formaliza Ja descentralizacic. Del primero, esto es,
cuando el ente que recibe la competencia ya tiene existencia
jurdica, tenemos como ejemplo, en Venezuela, el de la
CANTV, a la cual, en el ao 1965, la Ley que reorganiz
los servicios de telecomunicaciones del pas, le transfiri
una serie de competencias que anteriormente eran ejercidas
pt1r el Ministerio de Ccmunicaciones.w
84. La ley del 17-8-76 puede verse en G. O. N 31047 de
17-876.
8 ~ Vase en general, Fernando Garrido Falla, AdminJfl'adn
Indirecta y Descentralizacin Fflllcional, Madrid, 1950.
86. Art. 3 de la Ley que regula le reorganizacin de los Servi-
dos de Telecomunicaciones de 6765, en G. 0, N" 27781
de 8 7 6 ~
105
En el otro supuesto est el ejemplo de los institutos
autnomos, los cuales, de acuerdo a lo previsto en el ar-
tculo 230 de la Constitucin, slo pueden ser creados por
Ley. En esta forma, si para la descentralizacin funcional
se va a utilizar la forma de derecho pblico, el nuevo ente
debe crearse a travs de una ley.
Por tanto, debe tenerse siempre presente que el Eje-
cutivo Nadonal no puede crear un Instituto Autnomo pa-
ra transferirle competencias. La creacin de estos entes se
reserva al Legislador. En consecuencia, es por la via legis-
lativa que se realiza la descentralizacin funcional, toda
vez que es materia de reserva legal la creacin de entes de
derecho pblico a travs de los cuales se va a realizar la
descentralizacin.
Ahora bien, si la descentralizacin se va a realizar me-
diante personas jurdicas con formas de derecho privado, el
supuesto plantea aspectos diferentes.
En efecto, en primer lugar, en estos casos no es ne-
cesario que el sujeto de derecho sea creado por Ley, por
cuanto el Ejecutivo puede crear personas jurdicas a tra-
vs de los medios del derecho privado, por ejemplo, cons-
tituyendo una sociedad annima o una Fundacin por la
va del registro mercantil o del registro pblico. Sin em-
bargo, el solo hecho de que no se requiera o no se utilice la
va legislativa para crear estos entes, implica una limita-
cin, por cuanto no se le pueden transferir competencias
que estn especficamente asignadas, por Ley, a un ente
de la Administracin Central. Siendo, como se dijo, la com-
petencia indisponible, para transferirla seria necesaria tam-
bin una norma de rango legal.
Por tanto, y en virtud de que por decreto o por un
acto de derecho privado que cree una persona jurldice no
106
se pueden transferir competencias legalmente atribuidas, la
descentralizacin funcional que se pretende instrumentar a
travs de estas formas jurdicas ser siempre, por ello, mu-
cho ms limitada que la que se realice: mediante la utiliza-
cin de entes de derecho pblico. En estos casos, al reque-
rirse la va legal para la creacin de estos, la transferencia
de competencia puede efectuarse sin ningn tipo de obs-
tculo, ya que la ley puede modificar la asignacin inicial
de competencia.
En todo caso, lo que Se puede transferir hacia los en-
tes de derecho privado es lo que autorice la ley o lo que
est expresamente regulado en una ley. Por ejemplo: cuan-
do se cre la "Fundacin para el Desarrollo de la Comu-
nidad y Fomento Municipal" (FUNDACOMN) en 1960,
no habia ninguna ley que atribuyera a ningn rgano
pblico nacional las competencias de fomento municipal y
desarrollo de la comunidad; pudo, por tanto, el Ejecutivo
Nacional, ante tal situacin, crear una Fundacin (ente de
derecho privado), y atribuirle competencias en el campo de
la promocin social y de la comunidad. Pero si hubiera
habido una ley que atribuyera competencia a un ente de
carcter pblico, la transferencia de competencias a un en-
te de derecho privado creado por la administracin, no se
hubiera podido haber realizado por decreto. Por ello, por
ejemplo, en el caso de la CANTV (sociedad mercantil de
capital pblico), la transferencia de competencias pblicas
en el campo de las telecomunicaciones y telfonos que se le
hizo, se realiz mediante una ley: la ley que regula la reor-
ganizacin de los servicios de telecomunicaciones de 1965.!"
87. Al comentar las normas de la Ley que regula la reorgani-
zacin de los Servicios de Telecomunicaciones de 1965,
que asign a la CANTV, empresa del Estado, los servicios
telefnicos, la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-
107
Por Jo tanto, la descetltraliza(n funcional, a travs
de formas de derecho privado, es mucho ms limitada que
la descentralizacin funcional hecha a travs de formas de
derecho pblico.
4. CoNSECUENCIAS DE LA DESCENTRALIZAON
A. La dlllonomia
a. Nocin
Una de las consecuencias Iundamentalss <le la deseen-
tralizacin administrativa, e:i el hecho de que el ente des-
centralizado goza, siempre, de cierta autonoma. la autono-
ma, en todo caso,est en una relacin inversa con el con.
trol: a mayor autonoma reConocida al ente descentraliza-
do, corresponder, inversamente, menor control ejercido
por el ente matriz; y, a meDor autonoma, mayor control.
Administrativa, en Sentencia del 5,1070, seal Jo siguien,
te; "Del anlisis de lo expuesto se deducen las siguien.
tes conclusiones: F Que al adquirir el Estado la totalidad
de las acciones de la compaa, el Congreso decidi con.
servar la persona jurdica creada por el contrato de socie-
dad suscrito por sus promotores en e! ao de 1930, y uti-
lizar la organizacin ya existente para 10$ fines antes se.
alados, por lo cual el servicio telefnico sigue a cargo
de una entidad diferente de! Estado, capaz de adquirir de.
rechos y de contraer ob/i",aciones con inependencia de
ste, y que tiene un patrimonio formado por bienes dis-
tintos a los que pertenecen al Fisco Nacional; 2
9
Sin em-
bargo, la empresa ya na acta corno concesionaria de un
servicio de inters pblico, sino como un instrumento del
Estado, subordinado a la voluntad de los rganos superio-
res de ste y, en particular, del Congreso aunque sometida
a un rgimen especial en cuanto a sus relaciones con el
Estado, lo cual hace de ella un caso excepcional entre los
servicios pblicos descePtralizados existentes actualmente
en e! pas. En efecto, la empresa telefnica es la nica en.
tidad estatal creada en virtud de un contrato de sociedad
108
3n el caso de la Administracin descentralizada territorial-
nente, no existe control ejercido- po-r los entes territoriales
nayores, ya que hay una mayor autonoma. En cambio, en
:1 caso de los entes descentralizados funcionalmente, por
sjemplo, de los institutos autnomos, hay menor autono-
na, y, por tanto, un mayor control de tutela.
la autonoma, en su sentido propio, viene a ser la fa-
'uitad que tienen los entes de crear su propio ordenamien-
:0 jurdico, esto es de dictar sus propias normas; de aqu
lue autonoma es equivalente a autonormacin. Puede
afirmarse, por tanto, que la autonoma propiamente di-
:ha existe en la Administracin descentralizada territorial-
Dente. En los Estados, las Asambleas legislativas tienen
:0010 funcin dictar leyes sobre las materias de competen-
-ia estadal. Igualmente sucede con los Municipios, a qce-
celebrado entre partcula/es, y cuyas relaciones con el Es-
tado estn reguladas por las disposiciones de una ley y
por las clusulas de un contrato, pero tales circunstancias
no son suficientes para justificar que las autoridades del
Distrito Sucre del Estado Miranda, sigan considerndola
como una empresa privada, dedicada a una actividad in-
dustrial o comercial con fines lucrativos, supuestos stos
indispensables para que le sea aplicable el impuesto esta-
blecido en la Ordenanza sobre Patente de Industria y Co-
mercio, de dicho Distrito, con arreglo a los trminos del
artculo 1
9
de la propia Ordenanza; 3
9
Dadas sus carac-
tersticas, la compaia telefnica es actualmente y viene
sindolo, desde 1965, una empresa estatal, cuyas acciones
fueron adquiridas con el deliberado propsito de enco-
mendarle la prestacin de determinados servicios y la ee-
cucin del Plan Nacional de Telecomunicaciones, activida-
des a las que ha venido dedicada por disposicin del Con-
greso y del Poder Ejecutivo, todo lo cual demuestra que
ella tiene los atributos de un servicio nacional descentrall-
zado excluido, como todos los de su especie, de la compe-
teru;ia. fiscal del Municipio". Vase en G. O. N 1447, Extr.
de 15-12-70, p 13.
109
nes corresponde la 'libre gestin de las materias de su com-
petencia, de acuerdo al artculo 29 de la Constitucin. Por
tanto, un Municipio es autnomo, porque puede producir
sus propias normas, que a nivel local son equivalentes a
las leyes; de ah que se hable de leyes locales, en- el caso
de las ordenanzas.
Un instituto autnomo tiene autonoma porque tam-
bin, en principio, puede darse su propia reglamentacin
interna, aun cuando esta facultad de autonormarse est so-
metida al control de tutela por parte del Ministro de ads-
cripcin. Normalmente, el reglamento interno de un insti-
tuto autnomo debe ser aprobado por el Ministro de ads-
cripcin, aun cuando ste no puede dictar directamente esas
normas, porque sera contradictorio con el fenmeno de la
descentralizacin.
Por supuesto, en el caso de la descentralizacin pol-
tica o territorial, la autonoma es mayor que en el caso
de la descentralizacin funcional, y paralelamente, en tanto
en cuanto la autonoma es mayor, el control es menor. Ma-
terialmente, no existe ningn mecanismo de control de
tutela de la Repblica, por ejemplo, respecto a los Muni-
cipios, porque la autonoma, que es correlativa, es mayor.
b. La autonoma territorial
Tal como se ha sealado, la mayor autonoma en la
descentralizacin se da en la administracin territorial, en
particular, en los Estados y Municipios. Por ello, para co-
mentar la autonoma territorial lo ms conveniente es ana-
lizar la autonoma municipal, a travs de los elementos que
la caracterizan: autonormacin; autonoma tributaria; auto-
noma poltica; y autonoma administrativa.
110
a'. La tJlJtonoma normativa
En primer lugar, la autonoma normativa: como se
dijo, pueden los Municipios dictarse sus propias normas,
es decir, dictar las leyes que van a regular la comunidad en
el mbito municipal, por supuesto, en las materias que son
propias de la vida local. Estas estn asignadas a los Muni-
cipios dentro del sistema de descentralizacin propio de
nuestro sistema federal. Este sistema de distribucin de
competencias puede dar origen a conflictos entre la auto-
ridad. nacional y la autoridad municipal, por invasin mu-
tua de competencias. En particular, ha sido frecue:e la in-
vasin de los entes municipales en el campo tributario re-
servado al Poder Nacional."
La consecuencia de esa autonoma normativa es que
los actos de los municipios slo pueden ser revisados, por
la autoridad judicial y particularmente por los rganos de
la jurisdiccin contencioso-administrativa.w Expresamente
dice la Constitucin, en su artculo 29, que esos actos de los
Municipios no pueden ser impugnados, sino por ante los
rganos jurisdiccionales, de manera que no hay instancia de
revisill alguna entre un acto municipal y las autoridades
ejecutivas nacionales.
b'. lA dJltonoma tributaria
Otro elemento de la autonoma municipal es la auto-
aomla tributaria: pueden crear impuestos y tienen sus in-
88. Vase al respecto, las sentencias de la Corte Suprema de
Justicia dictadas con motivo de conflictos en materia tri
butaria, en AllanR. Brewer-Cartes, Jurisprudencia de la
Corte Sf/prema.. cit., tomo IJ, 1976, pp. 449 Y ss.
89. Vase el artfculo 181 de la Ley Orgnica de la Corte Su-
prema de justicia.
111
gresos propios dentro del mbito de las competencias pro-
pias de la vida local. Esta autonoma tributaria da origen
a una potestad tributaria propia de los Municipios para
crear impuestos a las actividades econmicas (patentes de
industria y comercio), a los inmuebles urbanos y a los es-
pectculos pblicos, etc.w
e'. La alJtonomid politica
Por supuesto, los Municipios tienen tambin autono-
ma poltica, porque el Municipio elige sus propias autori-
dades, sin ninguna interferencia de poderes. naciooales.o
Aqu, la descentralizacin territorial va acompaada de la
descentralizacin poltica, ya que la entidad local tiene, no
slo autonoma y autoadm.inistradn, sino tambin, auto-
gobierno. Puede elegir y elige, en efecto, sus propias auto-
ridades (Concejos Municipales).
d'. 14 (//IlOnomJd dliminillrdliVd
Los Municipios tienen, tambin, autonoma admnis-
trativa. Constitucionalmente tienen la libre gestin de los
asuntos propios de la entidad, y esa libre gestin significa
que no hay ni puede haber interferencia de entes naciona-
les en la Administracin municipal, salvo por 10 que res-
pecta a la intervencin de la Contralora General de la Re-
pblica, por autorizacin de la propia Constitucin.':
90. Art. 31 de la Constitucin.
91. Art. 29 de la Constitucin.
92. Art. 235 de la Constitucin, y arts. 65 y ss., de la Ley
Orgnica de la Conrralorla General de la Repblica.
112
c. La aflt011()m!a funcional
En el caso de los institutos autnomos, si se confron-
tan sus facultades con 13 autonoma territorial, se observa
que si bien se les reconoce un nivel de autonoma- adminis-
trativa, sta est sometida a control de tutela.
f
! Por otra par-
te, no puede decirse que tengan facultades totales de au-
tonormadn; slo pueden dictar sus reglamentos internos
pero, aun en este caso, tienen que ser aprobados por el en-
te que ejerce el control de tutela. Tampoco tienen autono-
ma poltica, toda vez que sus autoridades las nombra el en-
te de tutela. En cuanto a la autonoma tributaria, tampoco
se les reconoce, aun cuando si pueden tener, en ciertos ca-
sos, competencia tributaria: si bien no pueden crear tribu-
tos, pueden tener competencia para recaudados. Por ejem-
ele, ~ Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el
INCE, pueden recaudar las contribuciones especiales para
d Seguro Social y la cooperacin educativs.w Estos entes
110 establecen tributos, sino que quien los crea es el Poaer
Nacional, y descentraliza la competencia tributaria, asig-
jando la recaudacin a un ente descentralizado.
d. La aulonomfa funcional fuera del mbito de
la descentralizacin
Aparte de estas dos autonomas (la autonoma fun-
:ional de la administracin descentralizada funcionalmente
93. Vase al respecto, AlIan-R. Brewer-Carfas, "Algunos As-
pectos jurdicos de las relaciones entre el Gobierno Ceno
tral y las Empresas del Estado", en Revista de la Escuela
Superior de fas Fuerzas Armadas de Cooperad6n, ~ 4,
Caracas, 1974, pp , 88 Y ss.
94. Vase la Ley del Seguro Social de 11-7-66, en G. O. N'
1096, Extr. de 6-4-67; y la ley sobre el Instituto Nacional
113
y la autonoma territorial y poltica de la administracin
descentralizacin tecritorialmente), hayotro tipo de autono-
ma que se observa en la organizacin administrativa ve-
neeolaoa, que se llama tambin autonoma funcional y que
tienen ciertos rganos del Estado pero, con la caracterstica,
de que no tienen personalidad jurdica distinta de la Re-
pblica.
Se trata, por tanto, de rganos que forman la Rep-
blica, que no tienen personalidad jurdica propia, pero que
tienen una autonoma funcional respecto del Poder Ejecu-
tivo. Tal es el caso, por ejemplo, la Contralora General de
la Repblica. La propia Constitucin establece que la Con-
tralorla es rgano auxiliar del Congreso en las funciones de
este rgano de control sobre la Hacienda Pblica, y gozar
de autonoma fllncional en el ejercicio de sus atribucio-
nes.$"5 Otros organismos similares son, el Consejo Supremo
Electoral, regulado en la Ley Orgnica del Sufragio, el
Consejo de la Judicatura, regulado en la Constitucin, y
tarnbin, la Fiscala General de la Repblica, que tiene
a su cargo el Ministerio Pblico. Estas entidades for-
integr.2llte de la estmetllra ll.!1ciDO.v, r
poe tanto, de la Repblica, pero no estn sometidas a la
jerarqua administrativa estudiada anteriormente. Son tres
que no estn sometidos a la jerarqua del Presiden-
te de la Repblica. Por eso, conforme a la Constitucin,
sor entes dotados de autonoma funcional, es decir, en su
fuccionamiento tienen autonoma y no pueden, por tanto,
sus actos, ser controlados por los rganos del Poder Ejecu-
tivo. Un acto de la Contralora no puede ser recurrible ni
de Cooperacin Educativa de 228-59 en G. O. N 26043
de 228-59.
Art. 236 de la Constitucin.
114
ante el Presidente ni ante el Consejo de Ministros y, asi-
mismo, un acto del Consejo Supremo Electoral tiete el
mismo privilegio, al igual que los del Fiscal Generqj de
la Repblica. Son actos que una vez dictados causan esta-
do y no pueden recurrirse ante autoridad administrativa al.
guna, y el nico recurso que puede ejercerse contra ellos es
ante la Corte Suprema de Justicia.
Estos rganos no estn sometidos al principio ele je-
rarqua: no pueden recibir directrices del Presidente lie la
Repblica; y los funcionarios de esos organismos los riom-
bran los jerarcas de esas entidades, y stos, a su vez, son
nombrados en general por el Congreso Nacional.
Por ello, aqu tambin puede hablarse de autonoma
funcional, aun cuando en un sentido distinto; no se trata
de una descentndizaain funcional, ya que no hay otl)rga.
miento de personalidad jurdica. Podra hablarse aql.\1 de
una desconcentracin que origina una autonoma funCional
bastante acentuada en virtud de normas constitucioQ.ales.
Estos por otra pueden dictar su propil) or-
denamiento interno, y, concretamente, el Consejo Supre-
mo Electoral, tiene potestad normativa (reglamentatia),
hacia afuera: por ejemplo, dicta las normas de propaganda
electoral que se aplican a 106 partidos polticos Yf'3Etitla-
res. Son entes que tienen cierta autonoma administrativa:
pueden administrar su propio presupuesto, ordenar pagos,
establecer compromisos financieros, firmar sus propios con.
tratos sin que haya jerarqua alguna frente al Poder Ejecu-
tivo.
En todo caso, si bien forman parte de la Administra_
cin Central, no dependen jerrquicamente del Presidente,
sino que tienen autonoma funcional en el ejercicio sus
funciones.
115
B. El control de tutela en la descentralizaddn
funcional
La consecuencia fundamental de la descentralizacin
funcional es la existencia del control de tutela, el cual es
un tipo de control ql.l.e se establece, en el campo adminis-
trativo, sustancialmente distinto al control jerrquico.
a. Noci1l
Ya hemos visto que una de las consecuenoas de la
jerarqua es el control que el superior ejerce sobre el infe-
rior. Ahora bien, si el control jerrquico es consecuencia
de la jerarqua, el control de tutela es consecuencia de la
descentralizacin funcional. Por tanto, la tutela se da entre
dos sujetos de derecho diferentes; en cambio, el control je-
rrquico, entre rganos de un mismo sujeto de derecho,
de una misma unidad jerrquica.
El principio del control de tutela en materia de entes
pblicos, se da, bsicamente, en la administracin descen-'
tralizada funcionalmente, fundamentalmente en los Ins-
tirutos Autnomos. En cambio, como se dijo, no hay con-
trol de tutela en la administracin descentralizada territo-
rialmente, lo que confirma que la tutela, como mecanismo
de control, est en relacin directa con la mayor o menor'
autonoma que pueda asignrseIe al ente descentralizado.
En la descentralizacin territorial, toda vez que es
una descentralizacin poltica, existe un mayor grado
de autonoma. Esta es la forma como est prevista en la
Constitucin, al consagrar en el artculo 16 que los Estados
son aJltnomos e iguales como entidades polticas; y, en el
artculo 25, que los Municipios constituyen la unidad pri-
maria y dut6noma dentro de la organizacin nacional. Es-
116
to implica, por tanto, que no hay control de tutela del po.
der central hacia los Estados y Municipios. En concreto,
en relacin a los Municipios, el artculo 29 de la Consrec-
cie, prev que los actos de los Municipios no podrn ser
impugnados sino por ante los rganos jurisdiccionales, de
conformidad con la Constitucin y las leyes. De 10 que se
deduce que no pueden ser impugnados ante el Poder Eje-
cutivo Nacional.
Por lo tanto, el Poder Nacional no puede controlar, a
la administracin territorial, salvo en la forma autorizada
en la Constitucin (va judicial). Por eSG, cuando se ha-
bla del control de tutela, ste se refiere, en todo caso, a la
administracin descentralizada funcionalmente conforme a
las formas del derecho pblico. Cuando se utilizan formas
de derecho privado, el tipo de control depender de la
forma que se utilice: por ejemplo, si la descentralizacin
se hace mediante una sociedad annima, el control ser ac-
cionarial: el Estado accionista controla la compaia a tra-
vs del funcionario que representa las acciones en la Asam-
blea; si se trata, por el contrario, de una Fundacin, el con-
trol lo realiza el fundador, en el supuesto que tratamos, el
Estado, mediante los mecanismos que se establezcan en los
estatutos.
En consecuencia, el control de tutela se presenta en
la descentralizacin funcional con formas de derecho p-
blico, y es, en este sentido, que la Ley Orgnica de la Ad-
ministracin Central establece, en el ordinal 11 de! aro
tculo 20, que le corresponde al Ministerio de adscripcin
ejercer sobre los Institutos Autnomos, las funciones de
coordinacin y control que le correspondan conforme a la
ley Orgnica respectiva y a las leyes especiales de creacin.
117
b. Diferencias entre el control jerrquico y el
control de fUtel4
Ahora bien, entre el control de tutela y el control je-
rrquico se pueden establecer varias diferencias.w Una pri-
mera diferencia viene dada por el hecho de que la jerar-
qua implica un control entre rganos de un mismo sujeto
de derecho pblico; en cambio, la tutela establece una re-
lacin de control entre diversos sujetos de derecho, esto es,
entre diversas personas jurdicas.
El control jerrquico es un coctcol normal, en el sen-
tido de que se presume siempre. El superior jerrquico tie-
ne la potestad de dirigir, controlar y revisar los actos del
inferior, salvo que haya limitaciones legales. En cambio, el
control de tutela no se presume, tiene que estar expresa-
mente establecido en la Ley, determinndose qu es lo que
puede hacer el ente titular de esta facultad, sobre el ente
descentralizado. No es un control ilimitado, sino que, por
el contrario, las formas como se debe realizar y los actos su-
jetos al mismo, deben estar expresamente consagrados en
la Ley.
En esta forma, el recurso jerrquico, se presume que
existe siempre, salvo exclusin legal expresa, por lo que
un acto del inferior puede ser impugnado, normalmente,
ante el Ministro. En cambio, en materia de tutela, la pre-
suncin opera en sentido contrario: no existe recurso je-
rrquico ante el Ministro contra el acto de un ente des-
centralizado, salvo que la Ley expresamente lo autorice. De
manera que slo procedera un recurso contra un acto de
un instituto autnomo cuando la Ley expresamente lo pre-
96. aro Jos A. Gacela Trevijano-Fos, Principios !fJridkOJ ...
at., pp. 214 Yss.
118
vea. En nuestra legislacin hay pocos casos de este tipo, y
entre ellos puede citarse el contemplado en la Ley de Re-
forma Agraria cuyo artculo 201 establece que las deci-
siones dictadas por el Directorio del Instituto Agrario Na-
cional, en los casos especificados en dicho artculo, sern
apelables por ante el Ministro de Agricultura y Cra, den-
tro de los lapsos previstos en el mismo.
91
Otra diferencia est, en que en la jerarqua se presu-
me que el superior jerrquico puede dictar normas e ins-
truir la accin del inferior. En cambio en el control de tu-
tela, el principio es el contrario: el Ministro no tiene fa-
cultades de dar instrucciones al Instituto que le est adscri-
to, sino ruando la Ley lo establezca expresamente. Por
ejemplo, la ley que regul el Instituto Venezolano de Pe-
troqumica, antes de su transformacin en Compaa An-
nima, atribua al Ministro de Minas e Hidrocarburos la fa-
cultad de definir la poltica general del Instituto e instruir,
con carcter general, las acciones del mismo."
Se puede anotar tambin, como diferencia entre amo
bos medios de control, que en la relacin jerrquica hay
una sumisin del inferior al superior, en el sentido de que
si un Ministro dicta un acto administrativo determinado,
por ms que el inferior no est de acuerdo con el mismo,
por la relacin de subordinacin en que se encuentra, debe
acatarlo, cumplido y hacerlo cumplir, sin que quepa la
posibilidad de que pueda impugnarlo ante la jurisdic-
cin contencioso-administrativa. En cambio, este princi-
pio no se.da en el caso de la descentralizacin funcional, y
97. La ley, de 5-3-60, puede verse en G. O. 611, Extr. de
19-3-60.
18. Al respecto, vase Allan-R. Brewer-Carlas El consroi de
la! .zrlit'idde! econmica del EJIdo m elDerecho Vme-
zolano, Caracas, 1969, p. 82.
119
puede ser, por el contrario, perfectamente admitido un re-
curso de un instituto autnomo contra el acto del Ministro
de tutela.
c. Clases de t1lte/a
El control de tutela que realiza e! Ministro de ads-
cripcin es de dos clases: el control sobre la actividad del
Instituto y el control sobre las personas.
El control sobre la actividad puede ser un control pre
vio o posterior. El control previo se da en los casos en
los cuajes el ente autnomo no puede tomar decisin al-
guna sin el acuerdo previo del Ministerio de adscripcin.
El control ti postmoti se realiza cuando el ente descentra-
lizado tiene facultades para tomar ciertas medidas, pero
stas deben ser aprobadas por el Ministerio en cuestin.
En todo caso, concretndonos aJ derecho positivo, hay
que tener presente que el mbito efectivo del control de
un Ministerio de adscripcin sobre un Instituto Autnomo,
viene determinado por cada una de las leyes de creacin.
No obstante, el Reglamento de Coordinacin, Administra-
cin y Control de los Institutos Autnomos de la Adminis-
tradn Pblica Nacional, dictado por Decreto N9 280 de fe-
cha 8 de abril de 1970,'IIll contiene alguna regulacin general
sobre la materia, en el siguiente sentido: en primer lugar, el
artculo 22 establece que los Ministros ejercern permanen-
temente la funcin de supervisin y control sobre los Ins-
titutos Autnomos adscritos a sus respectivos Ministerios.
Es el principio, como puede observarse, de! control de tu-
tela, en virtud del cual, el Ministro puede, directamente o
99. Este Decreto fue publicado en G. O. N 29190, de 14470
y se reform parcialmente por Decreto N 559, de ,-3-71,
en G. O. N 29454, de 0'71.
120
a travs de delegados, inspeccionar y fiscalizar la regulari-
dad de los servicios que tengan encomendados, as como
su funcionamiento tcnico, administrativo y presupuesta.
rio, a euyos efectos podrn examinar documentos, libros,
expedientes y, en general, los elementos documentales que
sean necesarios para el cumplimiento de dicha misin. Ex-
presamente se establece, en el Reglamento, que constituir
falta grave la negativa de quienes deban facilitar la infor-
macin o exhibicin de la documentacin requerida.
En segundo lugar, se atribuye al Ministro, la facultad
de formular, por escrito, a los rganos directivos de los-
respectivos institutos, sus recomendaciones u observaciones
sobre las irregularidades o incorrecciones que se observen
en el ejercicio de la facultad contralora.tw
En tercer lugar, de conformidad con el artculo 36, se
prev que, salvo lo establecido en leyes especiales, los
institutos autnomos requerirn autorizacin previa del
Consejo de -Ministros para constituir sociedades, suscribir
o adquirir acciones y obligaciones u otros valores, excepto
cuando se trata de ttulos de la deuda pblica.
En cuarto lugar, se establece que, salvo lo establecido
en leyes especiales, el Presidente de la Repblica, en Con-
sejo de Ministros, y a solicitud del Ministro de Adscrip-
cin o del Ministerio de Hacienda, podr someter a deter-
minados Institutos Autnomos, al rumplimiento de requi-
sitos complementarios de los que establezcan las leyes o de-
cretos de su_creacin u organizacin, cuando se trate de
enajenacin de bienes, de aceptacin de liberalidades que
comporten cualquier carga, de contratacin de prstamos,
100. Art. 22 del Reglamento.
121
de remisin de obligaciones, de transacciones judiciales, o
en cualquier caso en que se considere conveniente, de
acuerdo con las caractersticas de dichos Instutos.wt
En cuanto al control de tutela posterior, se establecen
otros mecanismos en dicho Reglamento, de gran impor-
tancia. Por ejemplo, el artculo 25 prev que los Ministros
de Adscripcin podrn ordenar la suspensin provisional
de los acuerdos y decisiones de los rganos directivos de los
respectivos Institutos Autnomos, cuando stos hubieren
actuado en contravencin con las directrices sealadas por
el Ejecutivo, o con manifiesta ilegalidad o grave inoportu-
nidad susceptible de producir perjuicio al Tesoro Nacional,
al patrimonio de dichos institutos o al servicio pblico. En
todo caso, el Ministro de adscripcin debe llevar de inme-
diato a conocimiento del Presidente de la Repblica la de-
cisin tomada.
En 10 que respecta al control de tutela sobre las per-
sonas puede decirse que ste est constituido, fundamental-
mente, por la facultad que tiene el Ejecutivo de nombrar y.
remover libremente a los directivos de los entes descentra-
lizados que le estn adscrros.tw
Oteo mecanismo de tutela es el que se ejerce sobre
los entes descentralizados con forma de derecho privado.
En este supuesto, la tutela se realiza mediante los instru-
mentos propios del derecho privado. Por ejemplo, si el Es-
tado constituye una sociedad mercantil, concretamente una
compaa annima, el control es de carcter accionarial
101. Art. 27 del Reglamento.
102. Vase, Alen-R. Brewer-Caras, "Algunos aspectos jurdicos
sobre las relaciones entre el Gobierno Central y las empre-
sas del Estado", loe. cit., p. 89.
122
ejercido en igual forma que el que realiza un accionista
mayoritario o accionista nico en una sociedad mercantil.
Por ejemplo, en Petrleos de Venezuela S. A., el nico ac-
cionista es la Repblica, quien es representada por el Mi-
nistro de Energa y Minas, por lo que los mecanismos de
control por parte del Estado sobre el ente descentralizado
son muy amplos.o
IV. LA COORDINAClON
Adems de la competencia, de la jerarqua y de la
descentralizacin, la coordinacin se la considera como
otro principio de organizacin, aun cuando, ms que un
principio, es una de las- caractersticas esenciales de la or-

En efecto, la coordinacin es de la esencia de la or-
ganizacin, porque materialmente no hay organizacin sin
coordinacin. Desde el momento en que la Administracin
Pblica est compuesta por variados y diversos rganos,
como unidades complejas, se hace necesario establecer cier-
tos mecanismos de coordinacin entre los diversos rganos
del Estado, para lograr una determinada voluntad adminis-
trativa.
103 Vase, AUan-R. Brewer-Carias, "Consideraciones sobre el
rgimen jurdico-administrativo de Petrleos de Venezue-
la S. A.", en ReviIta de Hacienda, N 67, Caracas, 1977,
p.96.
104. Vase, en general, Jos Ortia Daa, El principio de la co-
ordinacin en la organizacin administrativa, Sevilla, 1956;
Luis Blanco de Tella, "El Mito de la Funcin Cordina-
dora", en L Blanco de Tella y F. Gonzlez Navarro, 01'-
gasizecn y Procedimientos AdminiItrativoi, Madrid, 1975,
pp. 21 Y ss.
123
1. Los NNELES PARA LA COORDrnAON
Hay muchos niveles para la coordinacin, y el prime-
ro que puede mencionarse es el nivel jerrquico. Normal-
mente; el superior jerrquico de la organizacin tiene la po-
testad coordinadora y la obligacin de coordinar la accin
de los inferiores. Por ejemplo, el Ministro tiene la potestad
de coordinar su organizacin, y el Presidente de la Rep-
blica tiene la potestad de coordinar la Administracin Cen-
traL En este ltimo supuesto, el Presidente se encuentra
asesorado por la Oficina Central de Coordinacin y Plani-
ficacin de la Presidencia de la Repblica, y dentro de la
Presidencia, se cre, recientemente, un rgano de coordina-
cin de gran importancia que es el Ministerio de Secreta-
ra de la Presidencia.v"
Adems de stos, existen otros organismos de coordi-
nacin. La Ley Orgnica de la Administracin Central, pre
v en el artculo 7, la facultad del Presidente de la Rep-
blica de crear comisiones permanentes o temporales, inte-
gradas por funcionarios pblicos u otras personas repre-
sentativas de los diversos sectores de la vida nacional, para
el examen y consideracin de determinadas materias. Tam-
bin pueden crearse Comisiones Presidenciales o Intermi-
nisteriales que pueden tener por objeto la coordinacin de
criterios y el examen conjunto de materias asignadas a di-
versos Ministerios. Recientemente ha sido frecuente el uso
de este recurso para la coordinacin de actividades de la
Presidencia.
Los perodos presidenciales posteriores a 1969, se han
caracterizado por la creacin de comisiones y consejos para
la elaboracin de determinados informes, o para la cocrdi-
O ~ Aro. 40 Y 47 de la Ley Orgnica de la Administracin
Central.
124
nacin de determinadas materias. Ahora bien, hay que reco-
nocer que la colegialidad puede disminuir la responsabili-
dad y hacer inoperante la toma de decisiones. Una de las
caractersticas de la Administracin del siglo XVI fue, pre-
cisamente, la colegialidad. En la Administracin slo ha-
ban entes colegiados y no rganos unipersonales; en cam-
bio, la Administracin moderna utiliza las administraciones
unipersonales, sin que se deje de reconocer que es til la
colegialidad para la coordinacin de ciertas materias.
En todo caso, la colegialidad implica el establecimien-
to de una serie de normas de carcter formal para la toma
de decisiones; por ejemplo, determinacin del quorum de
la Comisin para poder reunirse, para deliberar, y para la
toma de decisiones.
Todas estas normas son esenciales para la formacin
de la voluntad y, si se incumpliese alguna, puede producir-
se, sin duda, la nulidad del acto.
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Cen-
tral orienta las actividades de coordinacin con carcter sec-
torial, superando en esta forma el carcter disperso que
antes tenia. Se habla, por ejemplo, de las Corporaciones
Sectoriales de las Empresas del Estado para integrar las
diversas empresas y coordinarlas en una accin determi-
nada.we
En todo caso la coordinacin, como tal, no puede ser
tarea de un rgano especfico. Puede haber rganos que
106. Art. 20. ord. 12 de la Ley Orgnica de la Administracin
Central. En este sentido. en el Proyecto de Ley Orgnica
de la Administracin Descentralizada, que en 1978 se dis-
cuta en la Cmara de Diputados, se regulaban los Con-
sejos Sectoriales de Institutos Autnomos y las Corporacio-
nes Sectoriales de las Empresas del Estado [arts. ~ Yss.):
125
tengan funciones especficas de coordinacin, como las tie-
ne el Ministro de la Secretaria de la Presidenciade la Rep-
blica, pero aquella concepcin que existi cuando se cre
Cordipln, de pretender centralizar en ese rgano todas las
acciones coordinadoras, es imposible, no slo porque en
dicho rgano, el desarrollo de las funciones de coordina-
cin se hace en desmedro de las funciones de planificacin,
habiendo pretendido coordinar ms que planificar, sino
porque, en realidad, la coordinacin es de la esencia de la
organizacin. Ea todos 105 rganos debe existir la funcin
coordinadora, y en todos los niveles jerrquicos hay funcin
coordinadora. Por tanto, no puede pensarse en que pueda
existir la coordinacin como una funcin especfica asigna-
da a un solo rgano o ente que lo va a ejercer sobre todos
los dems. Cordipln, en algunas pocas, ha pretendido
ser ese rgano que monopoliza la coordinacin. 10 cual
adems de ser imposible, como se dijo, es contrario a la
esencia de la organizacin.
2. EL PROBLEMA DE LA COORDINAo6N
Sin embargo, el problema de la coordinacin adminis-
trativa depende del tipo de organizacin que exista para
cumplir determinados fines por el Estado. Cuando se est,
por ejemplo, en presencia de una Administracin Pblica
que asume nuevos cometidos y fines, distintos a aquellos
que tena cuando se organiz, es indudable que esa orga-
nizacin debe readaptarse a los nuevos cometidos, y si no
se adapta, inevitablemente surgir un problema grave de
coordinacin. Habr necesidad de recurrir an ms a me-
canismos de coordinacin.
El caso de Venezuela y de la Administracin Venezo.
lana, en este sentido, era realmente patente. la Administra-
126
cin al menos, antes de la
reforma de' sido estructurada por el EstatUto
Ocgnianle:Mioistecios de 1950. Pero la reforma de 1950,
en realidad lo que recoga era las reformas de 1936, CQn
dos agregados fundamentales: el Ministerio de Justicia, que
se separ del Ministerio de Relaciones Interiores y el Mlnis-
terio de Minas e Hidrocarburos, que se separ del Ministe-
rio de Fomento.
Por tanto, en 1976, la organizacin administrativa ve-
nezolana databa de la primera mitad de este siglo, y fue
precisamente despus del ao 1950 cuando el Estado co-
menz a asumir fines de desarrollo econmico y de desarro-
llo social. Sin embargo, la Administracin Pblica Vene-
zolana segus, bsicamente, el molde que tena en los aos
40, lo que produjo que esta Administracin no se ajustara
completamente a los fines del Estado contemporneo.
Ahora, esta situacin de una Administracin hecha
paca otros fines, fue lo que provoc que la coordinacin
fuera el problema mis importante de la Administracin. No
slo se cre una Oficina Central de Coordinacin y Plani-
ficacin (CORDIPLANY, sino que se cay sucesiva y pau
Iatinamente, y en forma dramtica, en la Administracin
por el sistema de comisiones.
En una Administracin desorganizada, paca tomar
cualquier medida o decisin, es necesario nombra! una Co-
misin. Y esto tiene, desde el punto de vista administrati-
va, una explicacin: pinsese, por ejemplo, en el sector
de desarrollo social, un sector coherente de accin pblica.
Ese sector abarca, por ejemplo, actividades de protec-
cin y promocin social, y toda la polftice de desarrollo,
por ejemplo, de las reas marginales. Sin embargo, en este
campo, no hay un organismo responsable del desarrollo so-
127
cial. Eso s, hay muchos organismos que tienen que ver
con el problema: el Ministerio de Justicia con la Direccin
de Prevencin del Delito; el Ministerio de Sanidad y Asis-
tencia Social, con la Direccin de Bienestar Social; el Minis-
terio del Trabajo con la Oficina de Empleos; el recin crea-
do Ministerio de la Juventud; organismos autnomos como
Fundacomo, con el programa de desarrollo de la comuni-
dad; el INAVI con los programas de construccin de vivien-
das; el Consejo Venezolano del Nio, el Instituto Nacional
de Deportes, etcera.
Para tratar el problema de la proteccin y promocin
soda! en Venezuela, por tanto, se hace necesario coordinar
diversos organismos, y por ello, por ejemplo, el mismo
Ministerio de la Juventud ha sido configurado, lamenta-
blemente, como un Ministerio coordinador, al no integrar-
se, administrativamente, el sector.wr
Esto provoca graves problemas administrativos, que
conducen a una distorsin del objetivo: el problema admi-
nistrativo se agota en tratar de ordenar lo incoordinable
y se olvida el objetivo para el cual fue creada la Organiza-
cin. Se agota la Administracin en coordinar, y no logra
cumplir los objetivos que tiene planteados.
Esto origina que, en Venezuela, sea un campo impor-
tante a estudiar dentro de la Administracin, el de los r-
ganos colegiados.
La colegialidad existe, por ejemplo, a nivel municipal,
donde todas las decisiones son tomadas por un Concejo
Municipal, que es un rgano colegiado.
Pero adems, los rganos colegiados se han venido
desarrollando a nivel nacional, y ello implica la adopcin
de una serie de reglas relativas al q1l0rN1t/, al nmero de
107. Art. 39 de la Ley Orgnica de la Administracin Central.
128
.r-- r r-:->
Poeibilidad de quealguien salve su voto, Con
ello- se ha Complicado todo el administrati-
vo en forma tal que, como se dijo, se agota la Administra-
cin en el intento de coordinar, y no logra cumplir los ob-
jetivos que quiere alcanzar.
La aplicacin del principio de la coordinacin, conse-
cuencia de esta situacin de dispersin administrativa, ha
dado origen a nuevas teoras para la organizacin de la Ad-
ministracin Pblica, y entre ellos se destaca el criterio de
sistemas. En efecto, se tiene la conciencia de que la Ad-
ministracin Pblica es compleja, pues est integrada por
una serie de organismos que es necesario coordinar, a los
efectos de obtener un determinado resultado; pero tam-
bin de que la coordinacin no puede agotarse en s mis-
ma, sino que se justifica en tanto en cuanto se puedan ob-
tener determinados resultados. En este sentido, se ha apli-
cado el criterio sistmico o de sistema, a los efectos de in-
tegrar, y no slo coordinar diversos organismos, conforme a
la finalidad que deben cumplir. Conforme a este criterio,
se admite que tiene que haber un rgano central o eje que
gobierne el sistema, sin perjuicio de que pueda haber ml-
tiples organismos ejecutores de aspectos especficos.
El criterio sistemtico se aplic en el Plan de Reforma
Administrativa de 1972,1% y est presente en los estudios
recientes que se refieren a la reorganizacin de la Adminis-
tracin Pblica. Con dicho criterio se busca que cada sector
de actividad pblica tenga un gobernador del sector, es
decir, una persona a nivel ministerial que tenga la defin-
lOS. Vase, Comisin de Administracin Pblica (CAP), Infor-
me /Obre la Reforma de la Adm;nis/fadn Pllb!ira Nado-
nal, Caracas, 1972, tomo 11, pp. 3 Y ss.
129
cin de la poltica del sector y que sea quien 10 conduzca,
sin perjuicio de que las polticas concretes puedan llevarse
a cabo por oficinas ministeriales. por institutos autnomos
o cualquier otra entidad, siempre que todos esos organis-
mos respondan a la poltica del sector.
~
'o"
.' . . .
'c ',., '"
Pg.
,PIU!SENTAClN
,
Capitulo l. IN1RODUCCION
I. L\ ORGANIZACION DEL ESTADO Y LA AD-
MINISl'RACIQN PUBLICA 9
1. La separacin orgnica de poderes 10
2. La Administracin Pblica y la personalidad jur-
dica del Estado ... 14
11. LA ADMINISTRACION PUBLICA y LA GRGA-
NIZACION ADMINISTRATIVA 16
Captulo n. LA POTESTAD ORGANIZATIVA
l. LAS PREVISIONES CONSTITIJCION.ALES
l. Normas en el mbito nacional 23
2. Normas en el mbito estadal ... 26
3. Normas en el mbito municipal '" 26
n. LA RESERVA EJ." MATERIA DE ORGANIZAQON
A WS DIVERSOS PODERES ... 28
l. Las reservas al Poder Nacional ... 28
2:. Las reservas al Poder Estadal 29
111. LA RESERVA LEGAL EN MATERIA DE 'ORGA-
NIZAOON ... ... ... .., 31
l. La reserva legal en el mbito m_donal '" 32
A La Administracin Pblica en general 32
B. La Administracin Central ... ... '.. 33
131
Pg.
C. La Administracin Descentralizada 33
D. La Administracin con autonoma funcional 34
2. La reserva legal en el mbito estada! ...
"
IV. LA. ORGANIZAaON ADMINISTRATIVA y EL
PRESUPUESTO ... 36
Capitulo IIJ. LA CARACfERlZAOON DE LA ORo
GANlZACION ADMINISTRATIVA
l. FUNCIONES DE LA ORGANlZACION ADMI
NISTRATIVA ... 43
1. La distribucin territorial 43
2. La distribucin funcional 45
3. LI asignacin de competencias 46
11. LAS FORMAS DE LA ORGANIZACION ADMI-
NISTRATIVA 47
1. Organizacin Administrativa compleja y simple 47
2. Oig\l.nh\l.ci6n. A&nini%tnt\'1a "f 4.8
3. Organizacin Administrativa personificada y no
personificada 49
4. Organizacin Administrativa Central y Descentra-
[izada 50
III. CARACTERISTICAS DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA 53
1. La Unidad de la orgaruaacin administrativa 53
2. La Uniformidad de la organizacin administrativa 53
3. La Autonoma de la organiz3;in administrativa 55
4. La Responsabilidad de la organizacin adminis-
trativa .. 5'
5. La Subordinacin de la organiziUi6n administra-
132
tiva .....
'6
Pg.
6. La universalidad de la organizacin administre-
tiva
"
Captulo IV. LOS PRINCIPIOS JURlDICOS DE LA
ORGANIZAOON ADMINISTRATIVA
62
62
63
6'
6'
68
6'
rz
rz
n
"
" 74
"ts
,6
69
70
'0
'0
71
71
71
Competencia y capacidad .
Clases de competencia ... '"
A. La competencia en el mbito de las funciones
del Estado. .. .. .. .
a. Separacin orgnica de poderes y la no
coincidencia con la separacin de fundone5
b. Delimitacin negativa '"
B. La competencia en eJ mbito ejecutivo: Go-
bierno y Administracin ... ..
C. La competencia en la Administra.cin Pblica
a. Factores que influyen. en la competencia
a'. La materia
b". El territorio ..
e". El grado
d". El tiempo ..
b. Tipos de competencia en la Administra-
cin Pblica ... ... ".
a'. Necesaria y Eventual , ..
b'. Interna y Externa
e". Propia y Conjunta
d". General y Especial
e'. Exclusiva y Concurrente ...
LA COMPETENCIA ...
1. Nocin
2.
3.
4. Las caractersticas de la competencia ...
A. La obligatoriedad e improrrogabilidad
B. La asignacin formal en actos jurdicos
1.
133
Pg.
e La regulacin de la resolucin de los conflic-
tos de competencia 78
5 la Desviacin de la conJpetencia 79
A. La delegacin de atribuciones 79
a. Nocin 79
b. Diferencias entre la delegacin de atribu-
ciones y la deleg:acion de lirma 80
t. Y,'i.ewas entre 'r.. m!rt;'.. m: ".tn'/uu-
clones y la desconcentradn administra-
tiva '" 82
d. Las formas de distribucin de la compe-
tencia ... 84
a'. La delegaofl ... 84
b'. La desccecentraon funcional 84
e'. La desccncentracin regional {terrfto.
rial) ... 85
B. La Avocacin 86
6. Los mites de la competencia '" 87
A. El Principio de la Especialidad 87
B. El Principio de la J..egalidad 88
C. El Principio de la finalidad 88
JI. LA JERARQUlA 88
t. Nocin 88
2. Caractersticas 88
3. Efectos 90
A. El predominio del superior jerrquico 90
B. La conduccin y direccin de la actividad de
los inferiores ... 92
C. la potestad disciplhlaria .. , ... 94
D. El ejercicio de las CQmpetencias genricas 94
E. La posibilidad de delegar competencias ... 96
134
Pg.
F. La potestad de control 96
G. La resolucin de conflictos 97
IU. LA DESCENTRALlZACION 97
1. Nocin ... .. 97
2. Caractedsticas jurdicas ... 98
5. CIases de desentralizacin 102
A. Descentralizacin territorial 102
B. Descentralizacin funcional 105
4. Consecuencias de la descentralizacin ... 108
A. La autonoma ". 108
a. Nocin 108
b. La autonoma territorial 110
a. La autonoma normativa 111
b". La autonoma tributaria ... 111
e". La autonoma poltica 112
d". La autonoma administrativa 112
c. La autonoma funcional 1B
d. La autonoma funcional fuera del mbito
de la descentralizacin 113
B. El control de tutela en la descentralizacin
funcional 116
a. Nocin 116
b. Diferencias entre el control jerrquico y
el control de tutela 118
c. Clases de tutela 120
IV. LA COORDINACION ... 123
1. Los Niveles para la coordinacin... 124
2. El problema de la coordinacin ... 126
135
IMPRESO DURANTE MA YO DE 1978
EN LA IMPRENTA UNIVERSITARIA DE LA
UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA